Content

Elisabeth Wesser

Global Cities: Neue Global Player in der internationalen Politik?

Das Beispiel der Klimapolitik Londons

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4390-5, ISBN online: 978-3-8288-7375-9, https://doi.org/10.5771/9783828873759

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 87

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Politikwissenschaft Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Politikwissenschaft Band 87 Elisabeth Wesser Global Cities: Neue Global Player in der internationalen Politik? Das Beispiel der Klimapolitik Londons Tectum Verlag Elisabeth Wesser Global Cities: Neue Global Player in der internationalen Politik? Das Beispiel der Klimapolitik Londons Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag, Reihe: Politikwissenschaft; Bd. 87 Zugl. Diss. Universität Regensburg 2018 Eingereicht unter dem Originaltitel: Global Citites: neue Global Player in der internationalen Politik? Das Beispiel der Klimapolitik Londons – Intention, Struktur und Strategie © Tectum Verlag – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019 ePDF 978-3-8288-7375-9 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4390-5 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN 1861-7840 Umschlaggestaltung: Tectum Verlag, unter Verwendung des Bildes # 394736515 von GagliardiPhotography | shutterstock.com Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Danksagung Eine Dissertation entsteht nicht im Alleingang, deshalb möchte ich an dieser Stelle herzlich ‚Danke‘ sagen! Zuerst gebührt mein Dank meinem Doktorvater Prof. Reinhard Meier-Walser von der Universität Regensburg. Er stand mir stets mit fachlicher Expertise und wertvollen Ratschlägen zur Seite. Prof. Martin Sebaldt, ebenfalls von der Universität Regensburg, übernahm das Koreferat – auch für seine fundierte Betreuung bedanke ich mich sehr. Daneben gilt mein ausdrücklicher Dank der Hanns-Seidel-Stiftung für die ideelle und finanzielle Förderung, insbesondere Prof. Hans-Peter Niedermeier, Leiter des Instituts für Begabtenförderung. Für die inhaltliche Diskussion meiner Arbeit sowie die emotionale Unterstützung danke ich ganz herzlich Alexander Bursche, Mara Gnädig, Klaus Holetschek, Lydia Holland, Dr. Rudolf Kreutzer, Mirjam Multerer, Dr. Alice Neuhäuser, Sabrina Raulf, Frieder Rückert sowie Dr. Julia Schmid. Zuletzt gilt mein ganz besonderer Dank meiner Familie und Dr. Uli Kreutzer. Ohne ihre Unterstützung und ihren unerschütterlichen Rückhalt hätte ich diese Arbeit nicht in der heutigen Form vollenden können. V Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI Tabellenverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A 1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 1 Fragestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 9 Forschungsstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 9 Theoretische Einbettung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 24 Methodische Vorgehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 26 Qualitative Einzelfallstudie und Untersuchungszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.1. 26 Experteninterview: Datenerhebung und Auswertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.2. 30 Erkenntnisinteresse und Relevanz der Themensetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. 32 Aufbau der Arbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. 34 Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .B 39 Begriffliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 39 Von der Stadt zur Global City: eine interdisziplinäre Begriffs- und Funktionsbestimmung . . . . . .1.1. 39 Global City – Akteursbestimmung aus völkerrechtlicher Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.2. 44 Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 49 Wandel der Kommunalpolitik im Zeichen von Globalisierung, Urbanisierung und Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. 49 Zur Transformation von Territorialität und Souveränität als konstitutive Elemente des internationalen Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. 53 Zwischenfazit: Global City − ein subnationaler Akteur auf dem Weg zum Global Player . . . . . . . . . . . . . .3. 57 Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 58 Licht im toten Winkel: Theorien der Internationalen Beziehungen als Analyseinstrumente der Global City . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. 58 Geltung des realistischen Paradigmas für den Untersuchungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.2. 64 VII Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 71 Weltpolitik im Wandel − ein realistisches Verständnis von Global Governance . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.1. 71 Klimawandel als sicherheitspolitische Herausforderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.2. 74 Zwischenfazit: Wider nationaler und theoretischer Grenzen − internationale Politik zwischen tradierter Systemlogik und neuen Herausforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. 78 Operationalisierung der abhängigen Variable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. 79 Transnationale Interessenbildung im Spannungsfeld von Akteur und Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.1. 79 Transnationale Politik einer Global City − ein multiperspektivisches Verständnis von agency . .7.2. 83 Operationalisierung der unabhängigen Variable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8. 87 Machtverteilung und Polarität im internationalen System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.1. 87 Autoritätsbeziehungen innerhalb des internationalen Machtgefüges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.2. 96 Aufstellung der theoriegeleiteten Hypothesen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9. 100 Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C 103 Struktur der internationalen Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 103 Politikfeld Klima, Klimawissenschaft und Klimaskepsis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.1. 103 Von den 1970er Jahren bis zum Weltgipfel 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.2. 110 UN-Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.3. 113 Internationale Klimapolitik im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4. 115 Hauptakteure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.1. 116 Industrieländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.1.1. 116 Entwicklungsländer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.1.2. 117 Beobachter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.2. 118 Internationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.2.1. 118 Vereinte Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.2.1.1. 118 OECD/IEA/IRENA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.2.1.2. 120 Nichtregierungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.2.2. 121 Vertragsstaatenkonferenzen der UN-Klimarahmenkonvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.3. 123 Von der UN-Klimarahmenkonvention zur Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls (COP1 bis COP3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3.1. 123 Ziele, Instrumente und Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.3.2. 125 Von der Unterzeichnung zum Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls (COP4 bis COP10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3.3. 127 Vom Kyoto-Protokoll zum Inkrafttreten des Pariser Klimaakommens (COP11 bis COP23) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4.3.4. 129 Internationale Klimapolitik außerhalb der UN-Klimarahmenkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5. 132 Hauptakteure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1. 133 Politische Tracks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.1. 133 Technologische Tracks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.2. 139 Internationale Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.3. 142 Vereinte Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.3.1. 142 Inhaltsverzeichnis VIII Europarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.3.2. 145 Nichtregierungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.4. 146 Multinationale Unternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.5. 147 Klimaschutz − vom No Case zum Business Case . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.5.1. 147 Corporate Social Responsibility unter dem Eindruck des Klimawandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.1.5.2. 151 Das Beispiel der Siemens AG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.5.3. 153 Transnationale Städtenetzwerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.6. 157 C40 Cities Climate Leadership Group . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.6.1. 157 Weltbürgermeisterrat für Klimaschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.6.2. 159 Globaler Konvent der Bürgermeister für Klima und Energie. . . . . . . . .1.5.1.6.3. 159 Weltparlament der Bürgermeister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5.1.6.4. 160 Global Cities auf dem Weg zum Global Player: Klimakonferenzen außerhalb der UNFCCC- Vertragsstaatenkonferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2. 161 Von den Millenniumszielen des Weltgipfels 2002 bis zur Agenda 2030 des Weltgipfels 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2.1. 161 Von Habitat I 1976 über den Cities Summit 1996 zur New Urban Agenda 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2.2. 162 Vom ersten Municipal Leaders Summit on Climate Change and the Urban Environment 1993 zum Gipfel der Städte und Regionen 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.5.2.3. 164 Macht- und Interessenlage in der internationalen Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6. 171 Architektur der internationalen Klimapolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.1. 171 Ökonomische Interessen und sicherheitspolitische Implikationen des Klimawandels. . . .1.6.2. 174 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.2.1. 174 Europäische Union. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.2.2. 177 Russland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.2.3. 182 Japan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.2.4. 184 China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.2.5. 186 Indien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.2.6. 187 Autoritätsbeziehungen innerhalb der internationalen Klimaarchitektur . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.3. 189 Global Cities und Internationale Organisationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.3.1. 189 Global Cities und Staaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.6.3.2. 193 Global Cities und multinationale Unternehmen − das Beispiel der Siemens AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.6.3.3. 198 Zwischenfazit: Internationale Klimapolitik als Game of Great and Small Power Politics . . . . . . . . . .1.7. 202 Transnationale Politik der Global City London . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 205 Global City London . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.1. 205 Vom Herzstück des British Empire zur mächtigsten Stadt der Welt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.1.1. 205 City of London und der Big Bang von 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.1.2. 207 Genese und Gestalt des local (self ) government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2. 211 Von den Anfängen 1835 über das goldene Zeitalter der Lokalverwaltung bis zum Einsetzen der Zentralisierung Ende 1970er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. 211 Margaret Thatcher: Kommunen als Dienstleistungsagenturen (1979 bis 1990) . . . . . . . . . .2.2.2. 215 Inhaltsverzeichnis IX John Major: Vom local government zur local governance (1990 bis 1997) . . . . . . . . . . . . . . . .2.2.3. 216 Tony Blair: London erhält seine Stimme zurück (1997 bis 2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2.4. 217 Gordon Brown: Klimaschutz im Angesicht weltpolitischer Stürme (2007 bis 2010) . . . . . .2.2.5. 220 David Cameron: new localism − echte Machtverlagerung oder nur eine neue Form der Dezentralisierung? (2010 bis 2016) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.6. 221 Greater London Authority. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3. 223 Stadtpolitik im Spannungsfeld von nationalstaatlichen und lokalstaatlichen Machtansprüchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. 223 Stadtpolitik innerhalb eines Checks and Balances-Systems mit einer starken Exekutivmacht der Mayors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. 228 Klimapolitik Londons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.4. 232 Stadtpolitischer Kontext: Greater London Authority und London Boroughs . . . . . . . . . . . . . .2.4.1. 232 Nationaler Kontext: Vom Green Belt zum greenest government ever. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.4.2. 234 Gesellschaftspolitischer Kontext: Umwelt- und Klimabewegung in der Gesellschaft . . . .2.4.3. 247 Transnationale Politik unter Ken Livingstone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5. 252 Handlungsfähigkeit − agency-Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.1. 252 Persönlichkeit − individuelle Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.1.1. 252 Sozialisation − kollektive Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.1.2. 252 Profession – konstruierte Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.1.3. 257 Vorsitzender des Greater London Council (1981 bis 1986) . . . . . . . . . .2.5.1.3.1. 257 Machtpolitisches Vakuum in London (1986 bis 2000) . . . . . . . . . . . . . . .2.5.1.3.2. 260 Mayor of London (2000 bis 2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.1.3.3. 262 Transnationale Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.2. 264 Transnationale Städtenetzwerke und Weltstadtstatus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5.3. 270 Transnationale Politik unter Boris Johnson . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6. 274 Handlungsfähigkeit − agency-Analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6.1. 274 Persönlichkeit − individuelle Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6.1.1. 274 Sozialisation − kollektive Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6.1.2. 275 Profession − konstruierte Handlungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6.1.3. 278 Transnationale Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6.2. 280 Transnationale Städtenetzwerke und Weltstadtstatus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6.3. 286 Zwischenfazit: Wider institutioneller und territorialer Grenzen – Perzeption als Grundlage transnationaler Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7. 291 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 Ergebnisse und Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 295 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 317 Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .E 321 Tabellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 321 Literatur- und Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 333 Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 425 Inhaltsverzeichnis X Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Sustainable Development Goals der Vereinten Nationen 155 Abbildung 2: Sustainable Development Goals und B2S-Aktivitäten der Siemens AG 156 Abbildung 3: Verwaltungsstruktur Englands 214 Abbildung 4: Greater London und London Boroughs 227 XI Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Charakteristika einer Global City 44 Tabelle 2: Die wirtschaftsstärksten Global Cities und Staaten der Welt 2015/16 91 Tabelle 3: Die bevölkerungsreichsten Global Cities und Staaten der Welt 2016/17 und 2030 92 Tabelle 4: Chronologie der internationalen Klimapolitik von der 1972 bis zur 2017 321 XIII Abkürzungsverzeichnis 100RC 100 Resilient Cities AOSIS Alliance of Small Island States APuZ Aus Politik und Zeitgeschehen B2S Business to Society BASD Business Action for Sustainable Development BCSE Business Council for a Sustainable Energy Future BDI Bundesverband der deutschen Industrie BEIS Department for Business, Energy & Industrial Strategy BIP Bruttoinlandsprodukt BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit BMUB Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit BMVg Bundesministerium der Verteidigung BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie BpB Bundeszentrale für politische Bildung BRICS Brazil, Russia, India, China, South Africa bzw. beziehungsweise CAN Climate Action Network CBD Convention on Biological Diversity CCC Committee on Climate Change CCI Clinton Climate Initiative CCP Cities for Climate Protection CCS Carbon Capture and Storage CDM Clean Development Mechanism CDP Carbon Disclosure Project CEIT Countries with Economies in Transition CER Certified Emission Reduction CH4 Methan CIA Central Intelligence Agency CMA Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement CMP Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto- Protocol CO2 Kohlenstoffdioxid COP Conference of the Parties CSD Commission on Sustainable Development CSLF Carbon Sequestration Leadership Forum CSR Corporate Social Responsibility d.h. das heißt DCLG Department for Communities and Local Government DECC Department of Energy & Climate Change DEFRA Department for Environment, Food & Rural Affairs XV DETR Department of the Environment, Transport and the Regions DGVN Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen Difu Deutsches Institut für Urbanistik DPI Department of Public Information e5 energy, environment, economy, employment, efficiency ECOSOC United Nations Economic and Social Council EEP Energy Efficiency Program EHS Environmental Protection, Health Management and Safety ELENA European Local Energy Assistance EPA Environmental Protection Agency ERU Emission Reduction Unit ESCO Energy Service Company ESS Europäische Sicherheitsstrategie et al. et alii etc. et cetera EU Europäische Union FIRE Finances, Insurances, Real Estate FKW Fluorkohlenwasserstoffe G20 Gruppe der 20 wirtschaftsstärksten Industrie- und Entwicklungsländer G7/G8 Gruppe der sieben bzw. acht wirtschaftsstärksten Industrieländer G77 (and China) Gruppe der 77 (und China) GaWC Globalization and World Cities GCCG Global Climate Change Governance GCF Green Climate Fund GE General Electric GEF Global Environment Facility GLA Greater London Authority GLC Greater London Council GPM Global Parliament of Mayors GRI Global Reporting Initiative Gt Gigatonne GVA Gross Value Added GW Gigawatt HDR Human Development Report HFKW teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe i.d.R. in der Regel IB Internationale Beziehungen IBRD International Bank for Reconstruction and Development ICC International Chamber of Commerce ICLEI International Council for Local Environmental Initiatives IDA International Development Association IEA International Energy Agency IGO International Governmental Organization INC Intergouvernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change INDC Intended Nationally Determined Contribution INGO International Non-governmental Organization IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change IPHE International Partnership for Hydrogen and Fuel Cells in the Economy Abkürzungsverzeichnis XVI IRENA International Renewable Energy Agency IULA International Union of Local Authorities IWF Internationaler Währungsfond Jg. Jahrgang JI Joint Implementation JUSSCANNZ Japan, United States, Switzerland, Canada, Australia, Norway, New Zealand KGRE Kongress der Gemeinden und Regionen Europas LACS Latin America and Carribean Secretariat LCCP London Climate Change Partnership LDA London Development Agency LEP Local Enterprise Partnership LFEPA London Fire and Emergency Planning Authority LGMA Local Governments and Municipal Authorities Constituency LLDC London Legacy Development Corporation LSE London School of Economics and Political Science MDG Millennium Development Goals MEF Major Economics Forum on Energy and Climate MEM Major Economies Meeting MOP Meeting of the Parties to the Protocol MOPAC Mayor’s Office for Policing and Crime Mt Megatonne MNC Multinational Corporation MNE Multinational Enterprise NAZCA Non-State Actor Zone for Climate Action NDC Nationally Determined Contribution NDS National Defense Strategy NGO Non-governmental Organization NIA National Intelligence Assessment NSS National Security Strategy o.J. ohne Jahr o.V. ohne Verfasser OECD Organization for Economic Co-operation and Development ONS Office for National Statistics OPEC Organization of the Petroleum Exporting Countries PAM Policies and Measures PCF Prototype Carbon Fund PCFV Partnership for Clean Fuels and Vehicles PFC Perfluorcarbone ppm parts per million PPP Public Private Partnership QELRO Quantified Emission Limitation or Reduction Objective QUANGO Quasi Non-governmental Organization RDA Regional Development Agency RGO Regional Government Office RGRE Rat der Gemeinden und Regionen Europas SBI Subsidiary Body for Implementation SBSTA Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice SDG Sustainable Development Goals SDS Spatial Development Strategy Abkürzungsverzeichnis XVII SESIS Siemens Environmental Safety Information System SF6 Schwefelhexafluorid StE Serve the Environment SWP Stiftung Wissenschaft und Politik t Tonne TfL Transport for London THG Treibhausgas TMCN Transnational Municipal Climate Network TNC Transnational Corporation TRIPS Trade-Related-Aspects of Intellectual Property Rights u.a. und andere UCLG United Cities and Local Government UK United Kingdom UKCIP UK Climate Impacts Programme UMS Umweltmanagementsystem UN United Nations UNACLA United Nations Advisory Committee of Local Authorities UNCED United Nations Conference on Environment and Development UNCHE United Nations Conference on the Human Environment UNCHS United Nations Centre for Human Settlements UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development UNDESA United Nations Department of Economic and Social Affairs UNDP United Nations Development Programme UNEP United Nations Environment Programme UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change UN-Habitat United Nations Human Settlements Programme UNO United Nations Organization UN-REED United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries UNRIC United Nations Regional Information Centre UNTFHS United Nations Trust Fund for Human Security UNWCC World Climate Conference USA United States of America UTO United Towns Organization v. Chr. vor Christus WACLAC World Association of Cities and Local Authorities Coordination WBCSD World Business Council for Sustainable Development WBG World Bank Group WBGU Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen WCCD World Council on City Data WCED World Commission on Environment and Development WCP World Climate Programme WHO World Health Organization WMCCC World Mayors Council on Climate Change WMO World Meteorological Organization WSSD World Summit on Sustainable Development WTO World Trade Organization WUF World Urban Forum Abkürzungsverzeichnis XVIII WWF World Wide Fund for Nature ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht ZfP Zeitschrift für Politik ZIB Zeitschrift für Internationale Beziehungen zit. n. zitiert nach Abkürzungsverzeichnis XIX Einleitung Problemstellung The world had entered an urban millennium, and the international community must rise to its many challenges.1 Kofi Annan, 2001 Ein wesentliches Charakteristikum des urbanen Zeitalters ist das Aufkommen eines neuen Akteurs in den internationalen Beziehungen: der Global City2. Über die Hälfte der Weltbevölkerung lebt bereits in Städten, im Jahr 2016 mehr als 3,72 Mrd. Menschen. 2030 werden es, bei einem Anstieg auf 8,5 Mrd. Menschen weltweit, bereits zwei Drittel der Weltbevölkerung sein.3 Für den einen sind Global Cities Orte der Hoffnung und Chancen, für den anderen Keim sozialer Ungerechtigkeiten und ökonomischer Ungleichheiten. In ihnen laufen die globalisierten Ströme des internationalen Kapitals, Handels und der Kommunikation zusammen. Es ist bloß eine Frage der Zeit, bis ihre wirtschaftliche Stärke diejenige des „Club[s] der reichen Nationen“4 A 1. 1 UN (2001): World entering „Urban Millennium“, Secretary-General Tells, Opening Meeting of Habitat Special Session, Pressemitteilung vom 6. Juni 2001. Ort und Jahr einer Quelle werden im Quellen- und Literaturverzeichnis grundsätzlich genannt. Fehlen diese Angaben in der Quelle, ist dies gekennzeichnet. Bei Internetquellen wird das Jahr, nicht aber der Ort genannt. Die entsprechenden Links sind im Anhang zu finden. 2 Eine detaillierte Begriffserklärung erfolgt in Kapitel 2. Die deutsche Übersetzung globale Stadt wird im weiteren Untersuchungsverlauf synonym zu Global City verwendet. Dies gilt für den Singular wie Plural. Die Spezifika einer Global City werden klar benannt und die daraus erwachsende Wirkkraft als Akteur der internationalen Beziehungen herausgestellt. Da die vorliegende Arbeit jedoch auch die grundsätzliche Funktion der kommunalen Ebene für die internationale Politik thematisiert, die jede Kommune unabhängig von ihrer Wirtschaftskraft oder Bevölkerungesanzahl betrifft, wird aufgrund des Leseflusses häufig auf den Zusatz der globalen Stadt verzichtet. Erkenntnisse, die im Folgenden für eine Stadt herausgearbeitet werden, gelten auch für eine globale Stadt bzw. eine Global City. Auf eine Kursivschreibung wird der besseren Lesbarkeit halber fortan verzichtet. Kursivschrift wird im Fließtext verwendet für Namen von Zeitungen, Zeitungsartikel, Buchtitel, Hervorhebungen oder Betonungen. Ebenfalls kursiv geschrieben werden Programme, Initiativen, Abkommen und Veranstaltungen von Organisationen, Netzwerken, Unternehmen etc. Eigennamen von Organisationen, Netzwerken, Unternehmen, Personen etc. werden hingegen nicht kursiv geschrieben. Im Fließtext werden sowohl deutsch- als auch englischsprachige Bezeichnungen von Organisation verwendet. Dies dient dem Erhalt des Leseflusses oder der Gewährleistung des Verständnisses im jeweiligen Kontext. Fremdsprachige Wörter werden kursiv geschrieben, außer es handelt sich um Eigennamen oder um Termini, die im Duden gelistet sind. Bei Abkürzungen wie MNE, NGO, TMCN etc. wird ein Plural-s verwendet. Abkürzungen werden nicht kursiv geschrieben. 3 Vgl. Deutsche Stiftung Weltbevölkerung (2016): Weltbevölkerungstag 2016: 7,44 Milliarden Menschen leben auf der Erde, Pressemitteilung vom 8. Juli 2016 sowie UNDESA (2015): World Population Prospects, The 2015 Revision, Key Findings and Advance Tables, S. 2. 4 BpB (2013): OECD. 1 übertrifft.5 Global Cities sind aber nicht nur Orte, in denen sich wirtschaftliche Macht konzentriert, sie sind auch Akteure der Weltpolitik. Internationale Politik ist längst nicht mehr nur Ergebnis der Interaktion souveräner Nationalstaaten. Seit einigen Jahrzehnten drängen neue Mitspieler auf die globale Bühne − seien es multinationale Unternehmen6 oder internationale Nichtregierungsorganisationen7, die versuchen, auf außenpolitische Entscheidungen Einfluss zu nehmen. In der Politikwissenschaft werden diese Akteure als transnational bezeichnet, da sie über nationale Grenzen hinweg agieren. Bereits seit den 1960er Jahren ist diese Thematik Gegenstand der politikwissenschaftlichen Forschung.8 Eine entscheidende Zäsur markierte schließlich das Ende der bipolaren Weltordnung des Kalten Krieges 1990, mit dem sich nicht nur die Polarität des internationalen Systems verändert, sondern auch der Problemhorizont des Fachs der Internationalen Beziehungen (IB)9 erweitert hat. Dies gilt hinsichtlich Analyseebenen, Akteuren sowie Politikfeldern. Global Cities wurden jedoch lange Zeit vernachlässigt und finden erst jüngst Eingang in die wissenschaftliche Auseinandersetzung der IB-Theoretiker. Das Besondere an ihrem 5 Zu dieser Feststellung gelangt der Club der reichen Nationen, d.h. die 35 Mitgliedsstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) selbst. Vgl. OECD (2015): The Metropolitan Century. Understanding Urbanisation and its Consequences. Policy Highlights, S. 12. 6 In der Politikwissenschaft wird gemeinhin der Begriff Multinational Corporation (MNC) im Amerikanischen bzw. Multinational Enterprise (MNE) im Britischen verwendet. Zwischen MNC und MNE wird zumeist nicht explizit unterschieden. Häufige Verwendung findet auch die Bezeichnung Transnational Corporation (TNC). Die Konferenz für Handel und Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCTAD) beispielsweise nutzt diese als Synonym für MNCs und MNEs. Siehe hierzu exemplarisch: UNCTAD (2005a): Transnational Corporation, Volume 14, No. 3. Die vorliegende Arbeit verwendet den Begriff der MNE, definiert als ein Unternehmen, das über die Grenzen des Heimatlandes hinaus tätig ist. Als weitere Kriterien werden unter anderem das Gesamtgeschäft in Relation zum Anteil der Auslandsgeschäfte gesetzt sowie Gewinn, Auftragseingang und Mitarbeiter im Ausland angeführt. Für weitere Details siehe: Wilkins, Mira (2005): Multinational Enterprise to 1930. Discontinuities and Continuities, in: Chandler, Alfred D./Mazlish, Bruce (Hrsg.): Leviathans. Multinational Corporations and the New Global History, Cambridge, S. 45–51 sowie Schröter, Harm G. (1993): Continuity and Change: German Multinationals since 1850, in: Jones, Geoffrey/Schröter, Harm G. (Hrsg.): The Rise of Multinationals in Continental Europe, Aldershot und Brookfield, S. 28. 7 Unter einer Non-governmental Organisation (NGO) wird eine Organisation verstanden, die auf der Basis gemeinsamer politischer Überzeugungen nicht-profitorientiert und weitestgehend autonom gegenüber Regierungen handelt. Ihre Tätigkeiten im Bereich staatlicher Aufgaben wie Umweltschutz erfolgen ohne politisches Mandat. Vgl. Schmidt, Manfred G. (2004): Wörterbuch zur Politik, Stuttgart, 2. vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage, S. 485. Agiert eine NGO im internationalen Bereich, wird sie auch International Non-governmental Organisation (INGO) bezeichnet. 8 Der Funktionalist Ernst B. Haas hat bereits 1958 die Bedeutung von transnationalen Interessensgruppen für den europäischen Einigungsprozess erforscht. Siehe: Haas, Ernst B. (1958): The Uniting of Europe. Political, Social and Economic Forces 1950–1957, Stanford. Zur geschichtlichen Entwicklung der Transnationalismus-Forschung siehe beispielsweise: Kümmel, Gerhard (1999): Internationale Politik, in: Berg-Schlosser, Dirk/Quenter, Sven (Hrsg.): Literaturführer Politikwissenschaft. Eine kritische Einführung in die Standardwerke und „Klassiker“ der Gegenwart, Stuttgart u.a., S. 157–192. Für eine pointierte Übersicht zu transnationalen Akteuren in der Politikwissenschaft siehe: Nölke, Andreas (2010a): Transnationale Akteure, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank/Wilhelm, Andreas (Hrsg.): Handbuch der Internationalen Politik, Wiesbaden. 9 Im vorliegenden Text bezeichnet Internationale Beziehungen die akademische Disziplin. Für die Bezeichnung des Analysegegenstands wird die Kleinschreibung der Begrifflichkeit international verwendet. A Einleitung 2 transnationalen Engagement ist, dass sie nicht primär danach streben, Einfluss auf die Außenpolitik von Staaten zu nehmen, sondern dass ihre Handlungen vielmehr direkt auf die Sphäre der internationalen Politik ausgerichtet sind.10 In der Literatur wird zwar zunehmend darauf hingewiesen, dass Global Cities durch ihre weltweiten Tätigkeiten die Souveränität des Staates durchlöchern,11 jedoch bleiben umfangreiche wissenschaftliche Analysen im Fachbereich der IB Seltenheit. Nur in wenigen Studien werden sie konzeptuell in die Identifizierung der relevanten Akteure in den IB einbezogen.12 Hierdurch entsteht in gewisser Weise ein blinder Fleck in der Forschung, sodass sie auch als „the invisible gorillas of international studies“13 bezeichnet werden. Diese Blindheit erstaunt insofern, als dass die IB diejenige Teildisziplin der Politikwissenschaft sind, deren Gegenstandsbereich das Beziehungsgeflecht transnationaler Interaktionen staatlicher und nichtstaatlicher Akteure ist. Die globale Klimapolitik illustriert das transnationale Engagement von Global Cities und ihre Bedeutung für die internationale Politik in besonderem Maße und steht deswegen im Fokus der vorliegenden Studie. Klimawandel, Urbanisierung, Globalisierung und demographischer Wandel zählen zu den Megatrends14 des 21. Jahrhunderts. Vor allem Städte sind von den Folgen des anthropogenen Klimawandels betrof- 10 Die vorliegende Studie untersucht nicht, inwiefern eine Global City Einfluss auf außenpolitische Entscheidungsprozesse von Staaten im Sinne des foreign policy making nimmt, sondern inwiefern sie selbst globale Akteursqualität besitzt, d.h. zum Handeln auf internationaler Ebene befähigt ist. Für weitere Details zur akteurszentrierten Außenpolitik-Perspektive siehe: Haftendorn, Helga (1990): Zur Theorie außenpolitischer Entscheidungsprozesse, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Theorien der internationalen Beziehungen. Bestandsaufnahme und Forschungsperspektiven, Opladen, S. 401–423. 11 Vgl. insbesondere die Diskurse zu paradiplomacy und glocalization. Beispielsweise die empirisch gehaltvolle Aufbereitung von Tavares, Rodrigo (2016): Paradiplomacy. Cities and States as Global Players, New York sowie die Übersicht zur Forschungslage bei Lee, Taedong (2015): Global Cities and Climate Change. The Translocal Relations of Environmental Governance, New York und Abingdon. 12 Vgl. Vormann, Boris (2013): Weshalb Global Cities in der Internationalen Beziehungstheorie keine Rolle spielen, Blog der Freien Universität Berlin, 5. September 2013 sowie Acuto, Michele (2013b): World Politics by Other Means? London, City Diplomacy and the Olympics, in: The Hague Journal of Diplomacy, Volume 8, Issue 3–4, S. 287. 13 Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 1. Der Ausdruck invisible gorillas bezieht sich auf ein Experiment von Prof. Simons und Prof. Chabris von der Harvard University aus dem Jahr 1999. Aufbauend auf dem von Arien Mack und Irvin Rock begründeten Prinzip der inattentional blindness (Unaufmerksamkeitsblindheit) ließen Simons und Chabris zwei Teams gegeneinander Basketball spielen. Die Zuschauer waren aufgefordert zu zählen, wie oft das Team in weißen Trickots sich den Ball zuspielt. Am Ende des Spiels wurde gefragt, wer den Gorilla gesehen habe, der zeitweilig auf dem Spielfeld war. Das Ergebnis zeigt, dass der Mensch nicht zwangsläufig das sieht, was sich tatsächlich vor seinem Auge abspielt. Für Details siehe: Simons, Daniel J./Chabris, Christopher F. (1999): Gorillas in Our Midst: Sustained Inattentional Blindness for Dynamic Events, in: Perception, Volume 28, Issue 9, S. 1059–1074 sowie Mack, Arien/Rock, Irvin (1998): Inattentional Blindness, Cambridge, Massachusetts. 14 Megatrends gelten als „langfristige Entwicklungen, die für alle Bereiche von Gesellschaft und Wirtschaft prägend sind. […] Der Begriff Megatrend geht auf den Begründer der modernen Zukunftsforschung, John Naisbitt, zurück, der im Jahr 1980 den Weltbestseller mit dem gleichen Titel schrieb.“ Siehe: Zukunftsinstitut (2016): Trends − Grundlagenwissen: Was ist ein Trend? In Wissenschaft und Politik herrscht keine Einigkeit über die Anzahl der Megatrends, aber darüber, dass Globalisierung, Klimawandel, Urbanisierung, demographischer Wandel und Digitalisierung zu den wichtigsten Megatrends des 21. Jahrhunderts zählen. Vgl. beispielsweise: Gregosz, David (2012): Wirtschaftspolitische Megatrends bis 2020. Was ist in den kommenden Jahren zu erwarten? In: Analysen & Argumen- 1. Problemstellung 3 fen, sowohl als Hauptverursacher als auch als Notleidende. 70 bis 80 Prozent der klimaschädlichen Emissionen werden in Städten erzeugt.15 Wetterextreme, Ressourcenknappheit, der Anstieg des Meeresspiegels und die Ausbreitung von Krankheiten treffen die Weltmetropolen16 mit ihren Millionen von Einwohnern am stärksten. Ob die Bewältigung des Klimawandels und der Urbanisierung gelingt oder scheitert, wird sich in den Global Cities entscheiden. Denn die Menschheit ist angekommen im Zeitalter der Städte, so Generalsekretär der United Nations (UN), Kofi Annan 2001 bei einer Sondertagung der Generalversammlung zur zweiten UN-Konferenz über das globale Siedlungs- und Wohnungswesen (Habitat II).17 Die Zahlen sprechen eine deutliche Sprache. 2009 lebten zum ersten Mal 50 Prozent der Menschen weltweit in Städten.18 Prognosen gehen bis 2050 von einem Anstieg auf 70 Prozent aus. Die Weltbevölkerung wird bis zu diesem Zeitpunkt voraussichtlich auf 9,6 Mrd. Menschen anwachsen.19 2014 zählten die UN 28 sogenannte Megastädte20 mit mehr als 10 Mio. Einwohnern. Unter diesen sind zwei europäische Städte: Paris und London. In der Agglomeration der britischen Hauptstadt lebten 2014 über 10,2 Mio. Einwohner und damit mehr Einwohner als in einem Land wie Schweden mit 9,6 Mio. Menschen. Für das Jahr 2030 erwarten die UN einen Anstieg auf 41 Megastädte.21 Funktion und Rolte, Ausgabe 106. Siehe auch: BMU (2008b): Megatrends der Nachhaltigkeit. Unternehmensstrategie neu denken, Berlin sowie WBGU (2011): Globale Megatrends, Factsheet Nr. 3. In den Abkürzungen wird berücksichtigt, dass das BMU bis 2013 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und seitdem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit heißt. 15 Siehe: IBRD (2010): Cities and Climate Change: An Urban Agenda, Urban Development Series Knowledge Papers, Volume 10, S. 15 sowie: IPCC (2014d): ADP Technical Expert Meeting: Urban Environment, Statement by Renate Christ, Secretary of the Intergovernmental Panel on Climate Change, vom 10. Juni 2014. 16 Der Begriff der Metropole ist antiken Ursprungs und steht für die Mutterstadt. Diese war der Ausgangspunkt der Kolonisation weiterer Städte. Bis heute sind Metropolen Zentren politischer Macht und fungieren als Ort, an dem wichtige Entscheidungen gefällt werden. Vgl. Matznetter, Walter/ Musil, Robert (2011): Einleitung, in: Ders. (Hrsg.): Europa: Metropolen im Wandel, Wien, S. 9. 17 Siehe: UN (2001): World entering „Urban Millennium“, Secretary-General Tells, Opening Meeting of Habitat Special Session, Pressemitteilung vom 6. Juni 2001. 18 Vgl. UNDESA (2009): World Urbanization Prospects. The 2009 Revision, Highlights, S. 1. 19 Vgl. UN-Habitat (2010): State of the World’s Cities 2010/2011. Bridging the Urban Divide, S. IX. 20 Eine Megacity ist, „i.d.R. [ein] ökonomisches und politisches Zentrum mit subglobal ausgeprägtem Bedeutungsüberschuss, das Fixpunkt von Informations- und Verkehrsströmen ist […].“ Siehe: Gabler Wirtschaftslexikon (2005c): Band 5, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 2022. In der Ökonomie wird zudem zwischen Megacity und Metropole unterschieden. Letztere weist das Charakteristikum auf, das sie die Hauptstadt eines Landes ist. Dies muss in der ökonomischen Begriffsbestimmung für eine Megacity nicht zwangsläufig zutreffen. Anders als die Megacities, die oftmals nur nationale Zentren sind, hat die Global City eine Schlüsselfunktion als Knotenpunkte der Weltwirtschaft inne. 21 Siehe: UNDESA (2014): World Urbanization Prospects. The 2014 Revision, Highlights, S. 2, S. 23 und S. 26. Die Zahlen der UN beziehen sich auf Londons Agglomeration, d.h. das Einzugsgebiet der Stadt, das die angrenzenden Vorstadtgebiete einschließt. Damit ist dieses Gebiet größer als Greater London, das 1.572 Quadratkilometer umfasst. Siehe: World Energy Council (2010): Energy and Urban Innovation 2010, S. 105 und S. 18 und GLA (d): Land Area and Population Density, Ward and Borough. In Abhängigkeit der verwendeten Definition unterscheiden sich die Einwohneranzahlen in London daher in Wissenschaft und Forschung. Bezieht sich die Einwohnerzahl für London in der vorliegenden Studie auf die Agglomeration, wird dies benannt. A Einleitung 4 le von Städten drücken sich jedoch nicht rein über quantitativ messbare Kriterien wie Einwohnerzahlen aus. Urbanisierungsdynamik, Globalisierungseffekte und Klimafolgen kumulieren zu einem neuen strategischen Selbstverständnis der Städte. Besonders deutlich wird dies anhand der Entwicklung Londons. Die britische Metropole an der Themse zählt nicht nur seit den frühen Anfängen der Global City-Forschung neben New York und Tokio zu den führenden Städten dieser Welt. Das Bemerkenswerte an London ist die Tatsache, dass die Stadt von 1986 an 14 Jahre lang keine Stadtregierung und -verwaltung hatte. Nachdem die britische Hauptstadt im Jahr 2000 unter der Labour-Regierung Tony Blairs ihre Stimme zurückerhalten hatte, ist nach kürzester Zeit ein intensives transnationales, politisches Engagement ihres ersten Bürgermeisters22, Ken Livingstone, festzumachen. Dies verwundert vor allem insofern, als dass die lokale Ebene gerade in einem zentralistischen Staat wie Großbritannien23 existentiell abhängig ist von Autonomiezugeständnissen seitens des Nationalstaates. Selbst dann aber gelten die Bedingungen des ultra vires-Prinzips24. Und doch war es gerade Livingstone, der 2005 eines der wichtigsten globalen Städtenetzwerke im Bereich des Klimaschutzes, die C40 Cities Climate Leadership Group (C40), ins Leben rief und damit auf internationaler Ebene eine Vorreiterrolle übernahm. War Klimapolitik Anfang der 1990er Jahre noch ein politisches Randthema in London, hat sie sich bis zu Beginn des 21. Jahrhunderts zum wichtigsten Querschnittsthema des local government entwickelt.25 Ausdruck der Internationalisierung städtischer Politik ist das relativ junge Phänomen transnationaler Städtenetzwerke. Ihre Qualität der kommunalen26 Interessenvertretung unterscheidet sich wesentlich von internationalen 22 Der Begriff des Bürgermeisters wird in der vorliegenden Arbeit als Synonym für Stadtoberhaupt verwendet. Ausnahmen sind im Fließtext entsprechend benannt. Zur Vereinfachung des Leseflusses wird bei personenbezogenen Begriffen die männliche Form verwendet, die jedoch auch für die weibliche Form Gültigkeit besitzt. Auf die Nennung akademischer Titel im Fließtext wird aus den gleichen Gründen verzichtet. 23 Historisch gesehen bilden England, Schottland und Wales zusammen Great Britain. Der Gesamtstaat, (United Kingdom, UK), schließt Nordirland mit ein. Zwischen den Regionen bestehen Unterschiede in ihrer Entwicklung. Dies gilt besonders für die kommunale Ebene (local government). Daher bezieht sich die vorliegende Untersuchung im Folgenden auf England, auch wenn von Großbritannien oder dem Vereinigten Königreich gesprochen wird. Der Begriff des local self government impliziert die politische Selbstbestimmung auf kommunaler Ebene. Eine Gleichsetzung mit kommunaler Selbstverwaltung greift inhaltlich zu kurz; der Begriff kommunale Selbstregierung würde aufgrund der hohen Bedeutung der Zentralregierung für die Entwicklung und Beschaffenheit des local (self) government zu weit fassen. Wird in Bezug auf Großbritannien dennoch von Kommunalverwaltung gesprochen, geschieht dies im Bewusstsein um die Übersetzungsschwierigkeiten und Besonderheiten der lokalen Autonomie in Großbritannien. Gleiches gilt für die Begriffe Stadtverwaltung und Kommunalpolitik. Die Termini Stadtverwaltung und Stadtregierung werden synonym verwendet. 24 Dieses besagt, dass den Kommunen Zuständigkeiten jederzeit qua Parlamentssouveränität wieder entzogen werden können. Parlamentsgesetze legen lokale Aufgaben fest, deren Änderung oder Auflösung aber in der Macht des Parlaments verbleibt. Vgl. Chandler, J. A. (2009): Local Government Today, Manchester und New York, 4. Auflage, S. 2 und 31. 25 Vgl. Clark, Greg (2015): The Making of a World City London 1991 to 2002, Chichester, S. 32. 26 Die Begriffe kommunal und städtisch bzw. Kommune und Stadt werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet, da selbst in den Verwaltungswissenschaften eine heterogene Anwendung vorherrscht. Teilweise werden Städte und Gemeinden in Abhängigkeit ihrer Einwohnerzahl von der 1. Problemstellung 5 Städteverbänden27, deren Ursprung mit der Gründung der International Union of Local Authorities (IULA) bereits auf das Jahr 1913 zurückgeht. In Netzwerken sind Städte selbst Mitglieder, während sie in internationalen Dachverbänden durch nationale Verbände repräsentiert werden.28 Die ersten ihrer Art wie Eurocities29, die Union of the Baltic Cities30 und POLIS31 entstanden in den 1980er Jahren. Zunächst blieb ihre Arbeit aber ohne großes Echo. Die weiteren Entwicklungslinien sind gekennzeichnet durch ansteigende Mitgliederzahlen sowie eine funktionale Spezifikation und räumliche Ausdehnung des Agitationsfeldes. Dieser Akteurs- und Identitätsfindungsprozess gipfelte in der Manifestation eines politikfeldübergreifenden Machtanspruchs im Global Parliament of Mayors (GPM). Unbestritten in Wissenschaft und Politik ist die Bedeutsamkeit von Global Cities für die Weltwirtschaft als Knotenpunkte weltweiter Arbeitskräfte-, Finanz-, Waren- und Kommunikationsströme. Die Metamorphose einer Stadt zur Global City hängt in besonderem Maße von der Triebkraft von MNEs ab. Intensivierte Geschäftsaktivitäten seit dem Globalisierungs- und Technologieschub in den 1980er Jahren führten zur Dezentralisierung der Produktionsstandorte, die eine Zentralisierung der Koordinations- und Kontrollaufgaben erforderte. Auf diese Weise entstanden Global Cities als diejenigen wenigen Orte, in denen Globalisierung tatsächlich gemacht wird: Sie bieten hochentwickelte Dienstleistun- Kommune unterschieden, teilweise wird Gemeinde als Überbegriff verwendet, der beide Begriffe einschließt. Verbreitet gelten Gemeinde und Kommune auch als Synonyme. Vgl. Rubel, Bernd (2006): Organisatorische Gestaltung der Leistungsbeziehungen in Kommunalverwaltungen. Der Beitrag des New Public Management, Köln, S. 5. Die Gemeinde findet in der vorliegenden Analyse als kleinste territoriale Verwaltungseinheit inhaltlich wie begrifflich nur vereinzelt Berücksichtigung und wird dann entsprechend gekennzeichnet. Ansonsten werden Kommune und Stadt als synonyme Termini verwendet, die beide die Gemeinde miteinschließen. 27 Siehe weiterführend zur Definition, Vielfalt und Funktion von Verbänden generell: Sebaldt, Martin/ Straßner, Alexander (2004): Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung, Wiesbaden, insbesondere S. 18–23. Zur Entwicklung der Verbändeforschung siehe: Sebaldt, Martin/Straßner, Alexander (Hrsg.) (2006): Klassiker der Verbändeforschung, Wiesbaden. 28 Vgl. Kern, Kristine (2001): Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Schröter, Eckhard (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen, S. 97 und Münch, Claudia (2006b): Emanzipation der lokalen Ebene? Kommunen auf dem Weg nach Europa, Wiesbaden, S. 251. 29 Eurocities wurde 1986 von den Bürgermeistern der Städte Barcelona, Birmingham, Frankfurt, Lyon, Mailand und Rotterdam gegründet. Gegenwärtig ist der Zusammenschluss auf 39 europäische Städte angewachsen, die über 130 Mio. Menschen repräsentieren. Eurocities ist bestrebt, Einfluss auf die EU-Institutionen zu nehmen, mit dem Ziel, angemessene Rahmenbedingungen für die konkrete Lösung von Problemen auf lokaler Ebene zu schaffen und die Stellung von lokalen Regierungen in einer Multilevel-Governance-Struktur zu verbessern. Eurocities gilt als das „einzige relevante themen-übergreifende europäische Städtenetzwerk […].“ Harris, Martin (2010): Die Stadt Zürich als Mitglied von Eurocities. Beitritt und Aufbauarbeit 2007 bis 2009, S. 12. 30 Die Union of the Baltic Cities wurde 1991 gegründet und ist heute das führende Städtenetzwerk im Ostseeraum mit rund 100 Mitgliedern. Ziel ist eine nachhaltige, sichere und prosperierende Zukunft in den Städten. Vgl. Union of the Baltic Cities (o.J.): Home. Aufgrund der regionalen Fokussierung wird das Netzwerk in der vorliegenden Analyse der internationalen Tätigkeit von kommunalen Klimanetzwerken nicht weiter vertieft. 31 Im europäischen Netzwerk für städtische Mobilität, POLIS, arbeiten Städte und Regionen seit 1989 gemeinsam an nachhaltigen und zukunftsfähigen Lösungen in der Verkehrspolitik. Vgl. POLIS: About. A Einleitung 6 gen im Finanz-, Banken-, Beratungs- und Versicherungswesen, die Schlüsselfunktionen für die Steuerung globaler Unternehmenstätigkeiten innehaben. Im Kampf gegen den Klimawandel und für einen Akteursstatus auf Augenhöhe mit den Staats- und Regierungschefs positionieren sich Bürgermeister weltweit in kooperativen Städtenetzwerken. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts hat sich eine zweite Generation transnationaler Städtenetzwerke entwickelt, die aus dem Schattendasein ihrer Vorgänger der 1980er und 1990er Jahre heraustritt. Erneut waren es die Initiativen einzelner Bürgermeister, die den Grundstein für neue, handlungswilligere und handlungsfähigere Netzwerke legten.32 Betrachtet man ihre Gründungsphasen, sind klare macht- und interessengeleitete Motive zu erkennen. Livingstone wollte 2005 ein Gegengewicht zur G8 bzw. G20 schaffen, indem er die Bürgermeister der 18 führenden Weltstädte zum World Cities Leadership Summit33 nach London lud. Das Ergebnis war die Schaffung der C20 Large Cities Leadership Group, deren Mitgliedschaft auf Exklusivität angelegt war. Damit sollte sie sich von bereits bestehenden Verbänden wie United Cities and Local Government (UCLG)34 und ICLEI − Local Government for Sustainability (ICLEI)35 abheben.36 Eine exklusive Mitgliederanzahl kann zwar mit 91 Städten im Sommer 2017 nicht mehr als Alleinstellungsmerkmal gelten, einzelne Städte wie New York und London nehmen aber in historischer wie gegenwärtiger Betrachtung tragende Rollen ein. Seit der COP15 im Jahr 2009 haben die C40-Städte mehr als 10.000 kon- 32 Vgl. Kern, Kristine (2001): Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Schröter, Eckhard (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen, S. 98. 33 Für eine Übersicht aller Klimakonferenzen von Staaten und Städten seit 1972 vgl. Tabelle 4: Chronologie der internationalen Klimapolitik von der Weltumweltkonferenz 1972 bis zur Vertragsstaatenkonferenz 2017 im Anhang dieser Arbeit. Die Tabelle verdeutlicht das gestiegene Engagement der Städte ab 1990. 34 2004 vereinigten sich Metropolis, der IULA und der United Towns Organization (UTO) zur United Cities and Local Government. Der Weltverband der Städte und Kommunen vertrat 2015 rund 240.000 Städte und Regionen und 175.000 Verbände wie den RGRE und den Deutschen Städteund Gemeindebund aus 140 Ländern, die mit ca. 5 Mrd. Menschen 70 Prozent der Weltbevölkerung umfassen. Siehe: Deutscher Städtetag (2017): UCLG, vom 21. Februar 2017 sowie RGRE (2016): UCLG, vom 23. November 2016 und UCLG (2015): 2015 Annual Report. United Cities: The Power of a World Organization. The Diversity of Local Action, S. 5 und Hoffschulte, Heinrich (2008): Die UNO-Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen, Sankt Augustin und Berlin, 2. überarbeitete Auflage, S. 12. Aufgrund der Größenunterschiede britischer und französischer Kommunen wurde dieser Doppelname aus cities und local governments gewählt; Städte zählen aber freilich auch zu Kommunen. Im Deutschen wird die UCLG auch als Weltunion der Kommunen bezeichnet, da hier eine gesonderte Unterscheidung von Städten und Kommunen nicht nötig ist. 35 Der International Council for Local Environmental Initiatives wurde 1990 auf dem World Congress of Local Governments for a Sustainable Future von rund 200 lokalen Regierungen aus 43 Staaten begründet. Heute besteht der 2003 in ICLEI – Local Governments for Sustainability umbenannte Verband aus über 1000 Vollmitgliedern, zu denen Kommunen, Kreise, Regionen, Städte und Verbände zählen, die mehr als 660 Mio. Bürger in 85 Ländern repräsentieren. Ziel ist der Aufbau einer weltweiten Bewegung für eine nachhaltige Zukunft. Vgl. ICLEI (g): Members, ICLEI (e): About sowie ICLEI (2018b): World Congress 2018 und WCCD (o.J.): ICLEI. 36 Vgl. Hoffmann, Matthew J. (2011): Climate Governance at the Crossroads. Experimenting with a Global Response after Kyoto, Oxford, S. 74 und Hodson, Mike/Marvin, Simon (2010): World Cities and Climate Change. Producing Urban Ecological Security, Berkshire und New York, S. 107. 1. Problemstellung 7 krete Maßnahmen zum Schutz des Klimas unternommen37 Dabei folgen sie dem Leitsatz: While nations talk, cities act. Die Zeit sei reif für mehr „urban sovereignty“38. Als Ausdruck dieses neuartigen Selbstverständnisses erheben Bürgermeister insbesondere gegenüber Nationalregierungen ihre Stimme. US-Präsident Donald Trumps Ankündigung am 1. Juni 2017, aus dem Paris Agreement (Pariser Klimaabkommen) vom Dezember 2015 auszutreten,39 veranlasste 364 US-amerikanische Bürgermeister, sich gegen den Präsidenten zu stellen und weiter an den Klimazielen festzuhalten. Sanktionsschritte der US-Regierung in Form von Kürzungen der nationalen Finanzzuweisungen riefen eine internationale Städtesolidarität auf den Plan. So prüften britische Bürgermeister Möglichkeiten, ihren amerikanischen Pendants finanziell auszuhelfen. Auch auf Ministerebene wird die städtische Exekutivspitze als direkter Ansprechpartner gesehen. Die britische Klimaministerin, Claire Perry, ließ jüngst verlauten, man spreche in den USA mit anderen Akteuren als dem Präsidenten über die Zusammenarbeit im Kampf gegen den Klimawandel. Damit zielte sie unter anderem auf Sylvester Turner, den Bürgermeister von Houston, der zugleich stellvertretender Vorsitzender des Climate Mayors-Netzwerks ist.40 Heute fordern Bürgermeister eine Führungsrolle in der internationalen Klimapolitik ein. Die vorliegende Studie verortet die Gründe hierfür im Strukturwandel der Weltpolitik, der zu Beginn der 1990er Jahre eingesetzt hat. Das weltpolitische Ordnungsmuster der Unordnung setzt aktivierende Rahmenbedingungen für eine transnationale Politik substaatlicher Akteure. Als solche unterliegen Städte in ihrem Verhalten den Mechanismen des internationalen Systems und den Machtverhältnissen zwischen den Staaten. Dies erfordert ein Erklärungsmodell, das den Analysefokus auf die Ebene des internationalen Systems verlagert und dabei durchaus einen staatszentrierten Blickwinkel einnimmt, das aber in der Lage ist, die Rolle nichtstaatlicher und substaatlicher Akteure in der internationalen Politik analytisch zu integrieren und empirisch zu erklären. 37 Vgl. Aust, Helmut Philipp (2017): Das Recht der globalen Stadt, Tübingen, S. 294 sowie Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy. The Urban Link, London und New York, S. 116 und C40/ARUP (Hrsg.) (2015): Climate Action in Megacities 3.0. Networking Works, There Is No Global Solution Without Local Action, S. 6. 38 Rees, Marvin (2017): It’s Time for Cities to Lead, vom 4. Juli 2017. 39 Siehe: Garden, Rose (2017): Statement by President Trump on the Paris Climate Accord, vom 1. Juni 2017 und Milman, Oliver/Smith, David/Carrington, Damian (2017): Donald Trump Confirms US Will Quit Paris Climate Agreement, in: The Guardian vom 1. Juni 2017. 40 Dem Städtenetzwerk gehören 364 US-amerikanische Bürgermeister an, die 66 Mio. Amerikaner repräsentieren. Siehe: Climate Mayors (2017): 387 US Climate Mayors Commit to Adopt, Honor and Uphold Paris Climate Agreement Goals. Statement From The Climate Mayors In Response to President Trump’s Withdrawal From the Paris Climate Agreement, vom 1. Juni 2017. Aufgrund seiner regionalen Ausrichtung findet ees in der vorliegenden Analyse nur eine untergeordnete Berücksichtigung. A Einleitung 8 Fragestellung Dieser Befund wirft die Frage auf, warum Bürgermeister globaler Städte seit Mitte der 2000er Jahre ihre transnationalen Aktivitäten in der Klimapolitik verstärken. Die abhängige Variable (AV) ist damit die transnationale Politik einer Global City. Der Untersuchung liegt die zentrale Annahme zugrunde, dass mit dem Ende des Kalten Krieges neue Handlungsoptionen für die Politik globaler Städte entstanden sind. Innerhalb der internationalen Klimaarchitektur finden Anarchie, Hegemonie und Interdependenz als Grundbausteine einer Weltordnungsstruktur, in der auch Global Cities ihr Stück vom Kuchen fordern, ihren Niederschlag in besonderem Maße. Die zentrale Forschungsfrage der Studie lautet somit: Welche Faktoren beeinflussen die Transnationalisierung der Politik globaler Städte maßgeblich? Dieses Phänomen drückt sich im Bereich des Klimaschutzes durch die Gründung transnationaler Städtenetzwerke aus. Hieraus ergeben sich weitere Unterfragen: Warum gründen Bürgermeister transnationale Klimanetzwerke? Welcher Strategien bedienen sie sich und innerhalb welcher Strukturen handeln sie? Erste Anzeichen für einen Wandel des städtischen Selbstverständnisses sind zu Beginn der 1990er Jahre zu erkennen. Unipolarität und Multilateralismus hemmen sich in der Wirksamkeit, schließen sich aber per se nicht aus, wie die Beschlussfassung der United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) 1992 gezeigt hat. Mit dieser vergrößerte sich auch der Einfluss der Städte in der internationalen Klimapolitik. Wie aber kann die Intensivierung des Engagements von Bürgermeistern Mitte der 2000er Jahre erklärt werden? In der vorliegenden Analyse wird davon ausgegangen, dass es neben systemischen Voraussetzungen als primäre Wirkungsgröße weitere Gründe für das Verhalten von Bürgermeistern geben muss. Die Vermutung ist, dass diese auf der subsystemischen Ebene liegen und die Faktoren Perzeption41 und Autonomie einen Effekt auf die abhängige Variable erzeugen. Forschungsstand Das Literaturspektrum zu Global Cities ist umfassend und vielfältiger Natur. Die Forschungsdiskussion über jene Städte, die nicht nur mehr als 10 Mio. Einwohner zählen, sondern zudem globale Command-and-Control- sowie Gateway-Funktionen in- 2. 3. 41 Wahrnehmung ist definiert als „Informationsaufnahme und -verarbeitung […], welche die individuellen Vorstellungsbilder der innerstaatlichen und außerstaatlichen Wirklichkeit außenpolitischer Entscheidungsträger prägt. […] Das Produkt eines außenpolitischen Perzeptionsprozesses ist ein Umweltbild […].“ Siehe: Schellhorn, Kai M. (1986): Wie entstehen außenpolitische Entscheidungen? In: Kindermann, Gottfried-Karl (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik, München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 180–211. 3. Forschungsstand 9 nehaben,42 vollzieht sich interdisziplinär zwischen Soziologen, Stadt- und Humangeographen, Wirtschaftswissenschaftlern und Vertretern der lokalen Politikforschung. Sie eint der Blick auf die Global City als Ort der Globalisierung. Auf die Forschungsagenda des politikwissenschaftlichen Teilgebiets der IB hingegen haben es Global Cities erst in jüngster Zeit geschafft. Hierin liegt begründet, dass die Literatur zur Stellung globaler Städte innerhalb der Weltwirtschaft nahezu unüberschaubar ist, zu ihrer Rolle als Akteure der internationalen Politik hingegen erst allmählich anwächst.43 Für den Forschungsprozess bedeutete dies, bis an die Anfänge der Global- City-Forschung zurückzugehen, sich hierauf aufbauend einen Weg durch die reichhaltige Literatur zu transnationalen Akteuren zu bahnen, um schließlich die IB-Publikationen zur internationalen politischen Akteursqualität globaler Städte erschließen und im interdisziplinären Forschungskontext verordnen zu können. Die Ursprünge der Diskussion über die neuartige Rolle und Funktion von Städten im Kontext der Weltpolitik reichen bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts zurück.44 Der britische Stadtgeograph Peter Hall legte 1966 mit seinem Werk The World Cities den Grundstein der Weltstadtforschung. Seine Städteklassifizierung umfasste bereits neben wirtschaftlichen Charakteristika auch einen politischen Faktor: die Stadt als Zentrum politischer Macht. London beispielsweise attestierte Hall eine kosmopolitische Funktion, da es seine politische Bedeutung als Hauptstadt Großbritanniens und des Commonwealths zu einer der drei führenden Global Cities weltweit ausgedehnt hat. Die Geographen und Raumplaner John Friedmann und Goetz Wolff entwickelten 1982 diesen funktionalen Ansatz zwar entscheidend weiter, indem sie Messkriterien des Integrationsgrads einer Global City in die globale Wirtschaft festlegten, spitzen ihn aber gleichzeitig auf das besondere Gewicht der Konzernzentralen transnationaler Unternehmen zu: ihre Standortwahl bedingt eine neue Geographie des Kapitalismus, Global Cities sind Knotenpunkte innerhalb weltweiter Finanzströme, Firmen die wichtigsten Akteure innerhalb dieser Kommandostrukturen. Ihr Ansatz der World City Formation ist bestrebt, zwei verschiedene Forschungsstränge zusammenzuführen: die Weltsystemanalyse, zu deren wichtigsten Vertretern Imannuel Wallerstein, Samir Amin und Andre Gunder Frank zählen sowie die kritische Stadtforschung um David Harvey, Henry Lefebvre und den amerikanischen Soziologen Ma- 42 Der Command-and-Controll-Begriff wurde 1991 von Sassen geprägt und steht für die Steuerungsfunktion, die Global Cities als Hauptsitze zahlreicher Unternehmen weltweit und als Schaltzentralen globaler Finanz-, Waren-, Kapital- und Menschenströme einnehmen. Vgl. Sassen, Saskia (2005): The Global City: Introducing a Concept, in: Brown Journal of World Affairs, Volume XI, Issue 2, S. 34. In ihrer Gateway- Funktion fungieren Global Cities als Knotenpunkte des internationalen Verkehrs und Transports. Vgl. Gabler Witschaftslexikon (a): Global City. 43 Diese sind teilweise parallel zur vorliegenden Arbeit entstanden und erst jüngst veröffentlicht wurden. Siehe beispielsweise: Ljungkvist, Kristin (2016): The Global City 2.0. From Strategic Site to Global Actor, New York und Oxon sowie Clark, Greg/Moonen, Tim (2017): World Cities and Nation States, Oxford und Herrschel, Tassilo/Newman, Peter (2017): Cities as International Actors: Urban and Regional Governance Beyond the Nation State, London. 44 Vgl. Hall, Peter (1966): The World Cities, London. A Einleitung 10 nuel Castells.45 Die Entfaltung eines kapitalistischen Weltsystems vollzieht sich in den marxistisch und dependenztheoretisch beeinflussten Werken jenseits eines methodologischen Nationalismus, der den Nationalstaat unreflektiert zur Grundeinheit gesellschaftlicher Phänomene erhebt, aber auch jenseits der räumlichen Verflechtung globaler Schlüsselstädte und der Frage, in welcher Wechselwirkungen diese mit der globalen Ökonomie stehen. Friedmann und Wolff argumentieren, dass Verstädterung und Industrialisierung in diesem globalen Kontext aber nicht als isolierte Prozesse auf lokaler Ebene, sondern Städte vielmehr selbst als Triebkräfte der kapitalistischen Weltwirtschaft und Herzstücke der neuen internationalen Arbeitsteilung zu sehen sind.46 Auch für die amerikanische Soziologin, Saskia Sassen, ist die Stadt nur aus einer internationalen Perspektive heraus zu verstehen. Mit ihrem einflussreichen Werk The Global City verankerte sie 1991 die Global City als Globalisierungs-Größe sine qua non, deren Finanzzentrum zu einem machtvollen Player im Weltwirtschaftssystem erstarkt. Dabei verlagerte sie den unternehmenszentrierten Fokus von Friedmann und Wolff auf den Dienstleistungs- und Finanzsektor. Die globale Prävalenz dieses Sektors bedingt die Entstehung eines neuen Stadttypus, die Global City sowie einer transnationalen Städtehierarchie.47 Auf einer rein ökonomischen Definition fu- ßend schlussfolgert Sassen, dass sich Global Cities von nationalstaatlichen Regulierungen loslösen und zu geografischen Räumen mit strategischer Knotenpunktfunktion erwachsen, deren ökonomische Akteure das Entscheidungsmonopol der Staatsregierungen herausfordern. Die starke Fokussierung ökonomischer Funktionen der Global City-Forschung in den 1980er und 1990er Jahren zog viel Kritik auf sich, sodass sich Anfang des 21. Jahrhunderts eine komplexere Betrachtungsweise durchsetzte. In diesem Kontext wird auch von einer Erweiterung des Global City-Konzepts zu einem Mehrebenenansatz gesprochen. Dieser setzt die Rolle globaler Städte in einen größeren Zusammenhang mit relevanten Ebenen und Akteuren im internationalen System wie internationalen Organisationen, transnationalen Netzwerken und dem Nationalstaat, als dominante und wichtigste Einheit der internationalen Beziehungen. Aus der Annahme, dass die Funktionen der Global City nicht vor ihren Stadttoren enden, sondern auf das Umland ausstrahlen, entwickelte sich der Forschungsstrang der Global City Region. Dabei steht die geographische Dimension der Regionalisierung als Auswirkung der Globalisierung im Zentrum des Interesses. In ihrer Vernetzung mit anderen Regionen wird die Stadt nach Allen J. Scott als räumliche Entität zu 45 Siehe: Brenner, Neil (2009): What is Critical Urban Theory, in: City, Volume 13, Issue 2–3, S. 198. Brenner ist Professor für Urban Theory an der Harvard Graduate School of Design in Cambridge. In seinem jüngsten Werk setzt er sich mit der Notwendigkeit und den Facetten einer kritischen Stadttheorie auseinander. Vgl. Brenner, Neil (2017): Critique of Urbanization: Selected Essays, Basel. 46 Vgl. Friedmann, John/Wolff, Goetz (1982): World City Formation. An Agenda for Research and Action, in: International Journal of Urban and Regional Research, No. 6, Issue 3, S. 309–344 sowie Massey, Doreen (1979): In What Sense a Regional Problem? In: Regional Studies, Volume 13, S. 233–243 und Massey, Doreen (1995): Spatial Divisions of Labour. Social Structures and the Geography of Production, New York. 47 Siehe: Sassen, Saskia (1991): The Global City: New York, London, Tokio, Princeton-New Jersey, S. 3f. sowie Michel, Boris (2017): Saskia Sassen: The Global City, in: Eckardt, Frank (Hrsg.): Schlüsselwerke der Stadtforschung, Wiesbaden, S. 43f. 3. Forschungsstand 11 einem internationalen politischen Akteur.48 Aufschwung erfuhr ebenso das Konzept der Polyzentralität. Anders als bei der monozentrischen Metropole, die in die beiden Sphären Zentrum und Peripherie aufgegliedert ist, zeichnet dieses das Bild mehrerer miteinander verflochtenen regionalen Knotenpunkte. Für die Politikwissenschaft werfen diese Regionalisierungsprozesse Fragen nach der Regierbarkeit und Steuerungsfähigkeit dieser neuen räumlichen Einheiten auf. Stadtregionale Strukturen sind so zum Gegenstand der Metropolitan Governancegeworden.49 Im Analysefokus stehen hierbei die lokale und regionale Politikgestaltung sowie Machtakkumulationssprozesse im Kontext von Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren (Public Private Partnerships, PPP50). Die Urban Regime Theory ist eines der prominentesten Paradigmen innerhalb der Urban Governance-Forschung, in dessen Kontext der Public Choice-Ansatz zu verorten ist.51 Der Städtevernetzung in internationaler Perspektive hingegen nimmt sich das World City- bzw. Global City-Netzwerk-Konzept an. Dieses steht in unmittelbaren Zusammenhang mit einem zentralen Gedankenkonstrukt in der Global City-Forschung: der Annahme, dass die einzelne Global City an sich nicht existiert, wie Sassen 2001 argumentierte. Ihre Gestalt ist demnach vielmehr konzeptueller Natur, die einzelne Global City nur ein Teil eines globalen Städtenetzwerkes. Erst in der Verknüpfung mit anderen Global Cities erlangt sie die ihr wesenseigenen Funktionen. Ihre Wirkkraft übersteigt nationalstaatliche Grenzen. Dieses Netzwerk lässt einen Raum entstehen, den Castells Raum der Ströme nennt. Innerhalb dieses Raums finden Interaktions- und Austauschprozesse statt, die 48 Vgl. Scott, Allen J. et al. (2001): Global City-Regions, in: Scott, Allen J. (Hrsg.): Global City-Regions. Trends, Theory, Policy, Oxford und New York, S. 14. 49 Vgl. Kloosterman, Robert C./Musterd, Sako (2001): The Polycentric Urban Region: Towards a Research Agenda, in: Urban Studies, Volume 38, No. 4, S. 623–633 und Growe Anna/Lamker, Christian (2012): Polyzentrale Stadtregion − Die Region als planerischer Handlungsraum, in: Growe, Anna et al. (Hrsg.): Polyzentrale Stadtregion − Die Region als planerischer Handlungsraum, Hannover, S. 3ff. 50 Der Begriff der öffentlich-privaten Partnerschaft steht für Kooperationsformen, in denen mindestens ein öffentlicher und ein privater Akteur zusammenarbeiten. Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2005d): Band 6, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 2455. PPPs lassen sich generell in zwei Hauptgruppen einordnen. PPP-Modelle der ersten Gruppe zielen vor allem auf eine finanzielle Lastenteilung zwischen öffentlichem und privatwirtschaftlichem Akteur. Vgl. dazu beispielsweise die in den 1990er Jahren eingeführte Private Finance Initiative unter der konservativen Regierung Majors. Der zweite PPP-Typus ist hingegen stärker normativ ausgerichtet und strebt synergetische Kooperationsgewinne an. Vgl. Gerstlberger, Wolfgang/Schmittel, Wolfram (2004): Public Private Partnership als neuartiges Regelungsmuster zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen, Düsseldorf, S. 24ff. Öffentlich-private-Partnerschaften treten in allen öffentlichen Aufgabenbereichen wie Verkehr, Wohnungsbau, Bildung, Kultur, Stadtplanung und Sicherheit auf. Kommunen wollen auf diese Weise Geld in die Kassen spülen. Kritiker sehen in dieser graduellen Privatisierung die Gefahr eines Steuerungs- und Kontrollverlusts des Staates. 51 Die Urban Regime Theory denkt Macht nicht mehr in Herrschaftsverhältnissen. Macht ist keine gegebene Größe, sondern entsteht durch soziale Interaktionsprozesse. Dieser Sichtweise schließt sich auch das Urban Governance-Konzept an. Siehe: Stoker, Gerry (1998a): Regime Theory and Urban Politics, in: Judge, David/Stoker, Gerry/Harold Wolman (Hrsg.): Theories of Urban Politics, London u.a., S. 69f. und Moosberger, Karen/Stoker, Gerry (2001): The Evolution of Urban Regime Theory, in: Urban Affairs Review, Volume 36, No. 6, S. 812 sowie Koch, Florian (2009): Die europäische Stadt in Transformation. Stadtplanung und Stadtentwicklungspolitik im postsozialistischen Warschau, Berlin (Dissertation), S. 103. A Einleitung 12 die Logik und Funktion der Orte durchbrechen, sodass auch die Funktion der Global City als Ort in den Hintergrund rückt. Castells zufolge ist die globale Stadt daher kein Ort, sondern ein Prozess, der die lokalen Gesellschaften zu einem internationalen Netzwerk verknüpft. Nicht die Finanzzentren der Global Cities schaffen einen globalen Finanzmarkt, sondern dieser selbst teilt Orten durch seine Kapitalströme und daraus entstehenden globalen Netzwerken neuartige Rollen zu.52 Aufgrund der sich hieraus ergebenden definitorischen Schwierigkeiten bei der territorialen Grenzziehung einer Global City respektive Global City Region blieb die Wissenschaft lange Zeit empirische Daten schuldig. Einen Ausweg aus dem methodischen Dilemma lieferte das Forscherteam des Globalization and World Cities (GaWC)-Think Tank im Jahr 1999. Als Messkriterien dienen Niederlassungen international tätiger Dienstleister (global service firms) des Finanzsektors, der Unternehmens- und Steuerberatung, des Rechtswesens und der Werbebranche. Um in die Erhebungen aufgenommen zu werden, muss ein Unternehmen in mindestens 15 verschiedenen Städten präsent sein, verteilt auf Nordamerika, Westeuropa und die Asien-Pazifik-Region. Die Firmensitze des bereits bei Sassen dominierenden FIRE53-Sektors formieren ein Netzwerk, innerhalb dessen Städte als Knotenpunkte fungieren. Von 122 untersuchten Städten wurden auf drei abgestuften Ebenen − Alpha World Cities, Beta World Cities und Gamma World Cities − 55 World Cities ausgemacht. Hatte die Klassifizierung Halls und Sassens von London, New York und Tokio als die führenden Weltstädte noch zu der verbreiteten, irrtümlichen Annahme geführt, nur diese großen Drei seien Global Cities, war nun schwarz auf weiß festgehalten und empirisch belegt, dass sich das Global City-Netzwerk aus mehreren Städten auf der ganzen Welt zusammensetzt, wenn auch mit je unterschiedlicher Gewichtung für die Weltökonomie. Erneut wird aber damit die Handlungsfähigkeit der Global City vorrangig in ökonomischen Dimensionen und im Kontext des globalen kapitalistischen Systems bewertet. Somit steht die quantitative Messung des ökonomischen Verflechtungsgrades zwischen Global Cities als den Schaltstellen des neoliberalen Globalisierungsprozesses im Zentrum des Netzwerkansatzes. Globalisierung wird als makroökonomische Struktur angesehen, in die sich lokale Akteure einzubetten haben.54 Die Stadtforschung hat zwar herausgearbeitet, dass es beim lokalen Regieren um mehr geht als um wirtschaftlichen Fortschritt und Prosperität, entscheidungspolitische Aspekte und soziale Dynamiken auf lokaler Ebene wurden jedoch weitestgehend separiert von transnationalen Interaktionsprozessen thematisiert. Zu den bedeutendsten Stadtforschern der Gegenwart, die versuchen, die ökonomisch-funktionale Perspektive der Global City-Forschung um ge- 52 Vgl. Castells, Manuel (2017): Der Aufstieg der Netzwerkgesellschaft. Das Informationszeitalter. Wirtschaft, Gesellschaft, Kultur, Band 1, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 503 und Castells, Manuel (2001): Das Informationszeitalter I. Die Netzwerkgesellschaft, Opladen, S. 468. Die vorliegende Arbeit versteht unter Global City, geachtet der begrifflich-konzeptionellen Besonderheiten, eine territorial abgrenzbare Entität mit eigenen Verwaltungs- und Regierungsstrukturen innerhalb eines Nationalstaates. 53 Diese Abkürzung steht für: Finances, Insurances and Real Estate. 54 Ljungkvist, Kristin (2014a): The Global City 2.0. An International Political Actor Beyond Economism? Uppsala (Dissertation), S. 51. Ljungkvist untersucht diese ökonomische Prädominanz innerhalb eines konstruktivistischen Forschungsprogramms, das die ökonomische Komponente nicht als gegeben hinnimmt. 3. Forschungsstand 13 sellschaftliche Faktoren sowie die intrinsische Stadtforschung um politische Aktionsebenen zu erweitern, zählen Miriam Greenberg55, Neil Brenner, Neil Smith56, Margit Mayer57, Roger Keil58 und Bob Jessop59. Ihre Hauptkritikpunkte beziehen sich darauf, dass Städte nicht nur Orte der Globalisierung sind, sondern Stadtregierungen wirtschaftliche Ergebnisse aktiv beeinflussen können. Darüber hinaus wird die fehlende Rolle der Politik in bisherigen Analysen thematisiert. Eine Stadt zu regieren bedeute mehr als die notwendigen Dinge wie Daseinssicherung und Schutz der Bürger bereitzustellen. In dieser Aufgabe liege etwas Schöpferisches, d.h. gestalterische Handlungschancen.60 Damit wird die lange Zeit ökonomisch gelastete Global City-Forschung durch eine stärkere Fokussierung auf politische Fragestellungen erweitert. Bestrebungen der ökonomischen Aufladung des Global City-Terminus begrifflich zu entkommen, haben zudem zur Entwicklung neuer Konzepte wie international city61, cosmo- 55 Greenberg ist Professorin für Soziologie an der University of California, Santa Cruz. Ihre aktuelle Publikation befasst sich mit den sozialen Schwierigkeiten von unternehmerischer Stadtplanung. Vgl. Greenberg, Miriam/Lewis, Penny (Hrsg.) (2017): The City is the Factory. New Solidarities and Spatial Strategies in an Urban Age, Ithanca und New York. 56 Smith beschäftigt sich als Geograph u.a mit der Problematik ungleicher räumlicher Entwicklung sowie mit den Interdependenzen von Gentrifizierung, Neoliberalismus und Globalisierung. Vgl. beispielsweise Smith, Neil (2002): New Globalism, New Urbanism: Gentrification as Global Urban Strategy, in: Antipode, Volume 34, Issue 3, S. 434–457. 57 Mayer ist Emerita am Department für Political Science der Freien Universität Berlin. Sie forscht unter anderem zum Wandel lokaler Politikforschung aufgrund eines erweiterten Agitiationsraums der Kommunen, der die Entwicklung eines Lokalstaats im Kontext städtischer Bewegungen vorantreibt. Vgl. beispielsweise Mayer, Margit (1991): Neue Trends in der Stadtpolitik − eine Herausforderung für die Lokale Politikforschung, in: Blanke, Bernhard/Bernzler, Susanne (Hrsg.): Staat und Stadt. Systematische, vergleichende und problemorientierte Analysen „dezentraler“ Politik, Wiesbaden, insbesondere S. 55. Eine Gemeinschaftspublikation von Mayer und Brenner ist beispielsweise: Mayer, Margit/Brenner, Neil/Marcuse, Peter (Hrsg.) (2012): Cities for People, Not for Profit: Critical Urban Theory and the Right to the City, London und New York. 58 Keil lehrt und forscht an der Faculty of Environmental Studies der York University in Toronto mit einem Schwerpunkt auf politischer Steuerung globaler Städte. Ebenfalls in Zusammenarbeit mit Brenner ist 2006 erschienen: Roger, Keil/Brenner, Neil (Hrsg.) (2006): The Global Cities Reader, London und New York. 59 Jessop konzentriert sich unter anderem auf die Zukunft des Staates. Vgl. sein aktuelles Werk: Jessop, Bob (2016): The State. Past, Present, Future, Cambridge. 60 Vgl. darüber hinaus: Savitch, Hank V./Kantor, Paul (2004): Cities in the International Marketplace. The Political Economy of Urban Development in North America and Western Europe, Princeton, S. 346ff. Hier wird deutlich, dass Städte nicht nur Objekte des internationalen Marktes sind, sondern dass sich Stadtregierungen aktiv am Wettbewerb der globalen Weltwirtschaft beteiligen und nicht vor nationalstaatlichen Grenzen halt machen. Siehe auch: Orr, Marion/Johnson, Valerie (2008): Power in the City: Clarence Stone and the Politics of Inequality, Lawrence. 61 Vgl. Abbott, Carl (1997): The International City Hypothesis. An Approach to the Recent History of U.S. Cities, in: Journal of Urban History, Volume 24, No. 1, S. 28–52. A Einleitung 14 polis62, ordinary cities63 und reflexive city64 geführt. Innerhalb der Urban Politics kann somit eine progressive Forschungsentwicklung dahingehend ausgemacht werden, dass Stadtentwicklungsprozesse auf lokaler Ebene mit gesellschaftspolitischen Veränderungen auf globaler Ebene verknüpft werden.65 Die Frage der internationalen Akteursqualität von Städten wird dabei allerdings schwerpunktmäßig aus einer urbanen Perspektive heraus beleuchtet. Diese bringt viel über die lokalen Triebkräfte eines transnationalen städtischen Engagements wie Standortattraktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit zu Tage. Dynamiken und Mechanismen des internationalen Systems werden dabei jedoch außen vorgelassen, sodass potentielle Interdependenzen im Dunkeln verborgen bleiben. Wenn aber Städte ebenso wie Staaten „enabled and constrained by the power of states and the state system“66 sind, ist es für die Klärung der Frage, welche Faktoren die Transnationalisierung der Klimapolitik globaler Städte maßgeblich beeinflussen, elementar, nach der Beschaffenheit der internationalen Ordnung sowie Bedingungen und Möglichkeiten der Teilhabe nichtstaatlicher und substaatlicher Akteure an der internationalen Politik zu forschen. Dies sind Kernthemen der IB. Zu fragen ist unter anderem nach der Rollenverteilung und Interaktion zwischen internationalen Organisationen und Staaten sowie danach, welchen Status Städte und transnationale Städtenetzwerke in diesem Schauspiel einnehmen: Statist, Komparse oder Protagonist? Die Erkenntnis, dass „[i]t is at that point that the resources of other academic disciplines − political science and IR in particular − need to be drawn upon as these have a well-established track record of conceptualising and analysing ‚internationality‘, albeit from a predominantly heavily state-centric vantage point“67 verankert sich Schritt für Schritt in den IB, da eine Urbanisierung des internationalen Systems und eine Internationalisierung der urbanen Ebene zu konstatieren sind. Diesen Entwicklungen voran steht das Phänomen transnationaler Akteure, das spätestens seit den 1990er Jahren fest im Forschungsinteresse der IB verankert ist. Bisherige Analysen in diesem Bereich beziehen sich auf transnationale Experten-, Beratungs- und Lobbynetzwerke, Advocacy-Netzwerke68, internationale Organisationen (International Governmental Organizations, IGOs) und internationale Akteure priva- 62 Vgl. Isin, Engin F. (2002): Being Political. Genealogies of Citizenship, Minneapolis, S. 254ff. und 267. Die Global City wird als politische Entität konstruiert, in dem sich durch das Zusammentreffen zahlreicher Menschen mit verschiedenen Hintergründen neuartige Bürgerrechte herausbilden. 63 Der Begriff ordinary city betont die kulturelle Vielfalt einer Stadt. Amin, Ash/Graham, Stephen (1997): The Ordinary City, in: Transactions of the Institute of British Geographers, Volume 22, Issue 4, S. 411–429. 64 Storper spricht von reflexive human actors und der Bedeutung sozialer Prozesse für städtische Wirtschaftszentren. Vgl. Storper, Michael (1997): The Regional World, Territorial Development in a Global Economy, New York, insbesondere S. 28, 222 und 247ff. 65 Vgl. Lossau, Julia (2012): Spatial Turn, in: Eckardt, Frank (Hrsg.): Handbuch Soziologie, Wiesbaden, S. 185. 66 Curtis, Simon (Hrsg.) (2014): The Power of Cities in International Relations, New York und London, S. 29. 67 Herrschel, Tassilo/Newman, Peter (2017): Cities as Interational Actors: Urban and Regional Governance Beyond the Nation State, London, S. 12. 68 Vgl. Keck, Margaret/Sikkink, Katherine (1998): Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics, Ithaca und New York. 3. Forschungsstand 15 ter Autorität69 wie multinationale Unternehmen, Finanzinstitute, religiöse Terroristenvereinigungen und Banden organisierter Kriminalität.70 Erst zu Beginn des 21. Jahrhunderts rückt das Phänomen des transnationalen Handelns von Global Cities vermehrt in das Interesse von Theoretikern der IB. Zunächst wurde die Frage diskutiert, ob die Analyse von Global Cities überhaupt wichtig ist, um die gegenwärtige Weltwirklichkeit zu verstehen. So wurde auf dem Jahrestreffen der International Studies Association im Jahr 2005 die Frage gestellt: „[…] how far cities are adequate and productive units of analysis for global studies?“ und „how relevant is the analysis of cities for understanding the contemporary world?“71 Die Wissenschaft näherte sich der Beantwortung dieser Frage mit der Untersuchung der Stadt in ihrer Funktion als ökonomischem und politischem Akteur. Bereits 2003 wurde am Lehrstuhl für IB des Osteuropa-Instituts unter Leitung von Klaus Segbers die Stadt als ökonomischer Akteur und die städtische Regierung in ihrer Eigenschaft als globale politische Einheit untersucht. Die einzelnen Ergebnisse innerhalb des Forschungsprojekts könnten jedoch gegensätzlicher nicht sein. Weitgehende Einigkeit besteht zwar dahingehend, dass Städte und Stadtregionen nur dann Einfluss auf globale Dynamiken nehmen können, wenn entsprechende Institutionen geschaffen werden, durch die eine unmittelbare Beteiligung an der internationalen Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Als Hindernisse für eine solche Institutionalisierung des städtischen Engagements wird die Akteursvielfalt und Ungleichheit unter Städten und Regionen angeführt. Doch selbst wenn diese organisatorischen Bedingungen erfüllt wären, schließt die Analyse von Martin Blaschke damit, dass „[…] die Stadtregion nicht zu einem globalen politischen Akteur werden [wird].“72 Als Gründe werden Interessensdivergenzen und Wirkungsmächte der politischen Entscheidungshierarchie angeführt.73 Cosima Strasser hingegen stellt in ihrem Schlusswort zur Zukunft der Metropolen die Entwicklung eines eigenen Akteursstatus und damit „Metropolen als eigenständige Akteure in einer globalisierten Welt“74 in Aussicht. Die Staaten könnten hierbei „weder vermittelnd noch blockierend agieren […].“75 Diese unterschiedlichen Analyseergebnisse machen 69 Vgl. Cutler, A. Claire/Haufler, Virginia/Porter, Tony (1999): Private Authority and International Affairs, Albany. 70 Vgl. Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): Emergence of Private Authority in Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge, S. 203–222 sowie Büthe, Tim (2004): Governance through Private Authority: Nonstate Actors in World Politics, in: Journal of International Affairs, Volume 58, Issue 1, S. 281–290 und Barnett, Michael/Finnemore, Martha (1999): The Politics, Power and Pathologies of International Organizations, in: International Organization, Volume 5, No. 4, S. 699–732. 71 Amen, Mark et al. (Hrsg.) (2011c): Cities and Global Governance. New Sites for International Relations, Farnham und Burlington, Preface und Acknowledgements. 72 Blaschke, Martin (2003): Konkurrenz für den Nationalstaat? Die globale Stadtregion als politischer und ökonomischer Akteur, in: Raiser, Simon/Volkmann, Krister (Hrsg.): Die neue Welt der Städte. Metropolen in Zeiten der Globalisierung, Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, Heft 48, Berlin, S. 45. 73 Vgl. ebd., S. 44f. 74 Strasser, Cosima (2003): Was bringt das neue Jahrtausend? Die Zukunft der Metropolen, in: Raiser, Simon/Volkmann, Krister (Hrsg.): Die neue Welt der Städte. Metropolen in Zeiten der Globalisierung, Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, Heft 48, Berlin, S. 79. 75 Ebd., S. 77. A Einleitung 16 deutlich, dass weiterer Forschungsbedarf nötig ist, um zu fundierten Aussagen über die transnationale Akteursqualität von Städten zu kommen. IB-Wissenschaftler arbeiteten heraus, dass Innovationen in den Theorien der IB notwendig sind, um anhand weiterer Fallstudien mehr über die Verflechtungen der lokalen und globalen Ebene herauszuarbeiten. Die Analyse von Global Cities ermögliche eine eklektische Trendwende und holistische Sichtweise in den IB, die aufgrund der Komplexität der internationalen Politik im 21. Jahrhundert für nötig erachtet wird, um differenziertere Analysen durchführen zu können. Eine multiskalare Blickweise auf das internationale System erweitere den Horizont des Fachs.76 Ein solches Vorgehen erfordert eine multidisziplinäre Sichtweise, um nicht Gefahr zu laufen, bisherige Ergebnisse der Global City-Forschung zu übersehen, da diese originär aus den Wissenschaftsbereichen Soziologie und lokaler Politik- bzw. Stadtforschung stammen. Analyseraster im Bereich der IB sind aufgrund des frühen Anfangsstadiums, in dem sich die Forschung befindet, jedoch sehr ungenau. Die Theoriebildung über Global Cities als Akteure der internationalen Beziehungen erfolgt im Kontext der Wandlung des internationalen Ordnungssystems. Globale Städte wurden zunächst nicht als aktiver Teil dieser Revolution berücksichtigt. Vielmehr wurden sie als Orte charakterisiert, die zu Knotenpunkten77 der globalen Ströme von Menschen, Waren, Kapital und Dienstleistungen werden, die aber selbst keine Handlungsqualität haben. Dazu wurden Erkenntnisse aus der soziologischen Stadtforschung auf politikwissenschaftliche Untersuchungen übertragen. So haben Kent E. Calder und Mariko de Freytas der Logik Sassens folgend, die Global City als Ort charakterisiert, an dem sich politische Macht sammelt, aber nicht ausgeübt wird. Dies entspricht allerdings einer reinen funktionalen Gleichsetzung der Global City als „policy hub“78 in Anlehnung an Sassens economic hub79. Das gestiegene Engagement von Stadtregierungen in der internationalen Politik kann mit dieser Schlussfolgerung nicht mehr hinreichend erklärt werden. Jüngere wissenschaftliche Arbeiten untersuchen Global Cities daher auch dahingend, was einen Akteur kennzeichnet: seine aktive, zielgerichtete Handlungsfähigkeit (agency). In diesem Bereich ragen die Forschungsarbeiten des Politikwissenschaftlers Michele Acuto vom University College London heraus. Seine Argumentation lautet, dass die transnationalen Aktivitäten von 76 Vgl. Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, New York, S. 2. 77 Friedmann verwendete 1986 in seiner Weltstadthypothese erstmalig den Begriff des node im Zusammenhang mit seiner hierarchischen Gliederung der bedeutsamsten Städte der Weltwirtschaft. Die Bezeichnung von Weltstädten als Knotenpunkte hat sich in der Folge in der Forschung etabliert. Vgl. Friedmann, John (1986): The World City Hypothesis, in: Development and Change, Volume 17, No. 1, S. 72. 78 Calder, Kent E./De Freytas, Mariko (2009): Global Political Cities as Actors in Twenty-First Century International Affairs, in: SAIS Review of International Affairs, Volume 29, No. 1, S. 81 und 94. Vgl. zudem: Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 8. 79 Sassen spricht in ihrer Darlegung der Rolle von Global Cities in der Weltwirtschaft insofern von economic hubs, als dass sie ihre Funktion als Knotenpunkte innerhalb der weltweiten Ströme hervorhebt. Vgl. Sassen, Saskia (2012): Cities in a World Economy, Los Angeles u.a., 4. Auflage, S. 185–189 und 199. 3. Forschungsstand 17 Städten die politikwissenschaftliche Skalierung von nationalstaatlich, lokal/regional und global herausfordert, da diese den souveränen Panzer des Staates durchbrechen. Daher schlägt er vor, die Global City nicht als Akteur, sondern als Teil einer multiskalaren Assemblage zu konzeptualisieren. Als Resultat dieser Sichtweise nimmt Acuto Anleihen bei den Urban Studies, vornehmlich der Humangeographie.80 Auf der Assemblage-Konzeption und der Actant Network Theory aufbauend, die maßgeblich beeinflusst sind von Michel Callon und Bruno Latour,81 wird die Global City konstruiert als „socio-technical assemblage that, through its airports, universities and media hubs, impacts on the ‚global‘ by coordinating and orienting global networks, centralizing their command functions, as well as articulating the social relations that extend far beyond the confines of its conurbation.“82 Auch Simon Curtis legt seiner Forschung die Annahme zugrunde, dass Städte wie Staaten nicht als Einheiten mit „unproblematic boundaries“83 angesehen werden sollten. Dies berge die Gefahr, dem „classic error of methodological structuralism“84 zu erliegen, wie es Colin Wight bezeichnet, indem menschliche Eigenschaften und Fähigkeiten eins zu eins auf soziale Kollektive übertragen werden.85 Gemäß Curtis sind Staaten und Städte das Resultat bestimmter, historisch bedingter Entwicklungen.86 Damit rücken Prozesse und soziale Beziehungen ins Zentrum seiner Analyse. Curtis bezieht sich in seiner Argumentation auf das Konzept der Englischen Schule, gemäß dessen souveräne Nationalstaaten durch ihre Interaktionen eine internationale Gesellschaft formen. Dabei teilen sie gemeinsame Interessen und halten sich an regelgebundene sowie institutionalisierte Normen. Unter den Bedingungen der Abwesenheit einer Weltregierung entsteht so 80 Vgl. Bleckmann, Albert (1975): Zur Funktion des Artikel 24, Absatz 1 GG, ZaöRV, Volume 35, S. 79 und Aust, Helmut Philipp (2017): Das Recht der globalen Stadt, Tübingen, S. 52 sowie Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy. The Urban Link, London und New York, S. 159. 81 Assemblage steht für ein analytisches Konzept, das die hierarchischen Strukturen des Staates durchdringen will. Auch im Kontext der Global City-Forschung hat es bereits Anwendung gefunden. In diesem Verständnis agiert die Stadt nicht in einem Vakuum, sondern als Teil eines komplexen, räumlichen Gefüges. Vgl. Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy. The Urban Link, London und New York, S. 163. Siehe vertiefend: Acuto, Michele/Curtis, Simon (2014): Reassembling International Theory: Assemblage Thinking and International Theory, Basingstoke und New York. In das Konzept der Stadt als Assemblage ist auch die Actant Network Theory eingeflossen. Innerhalb konstruierter Netzwerkstrukturen erwachsen neben Menschen auch Dinge zu handelnden Entitäten (Aktanten). Auf diese Weise können Dinge wie beispielsweise Maschinen, Schlüssel und Waffen aktiv handeln und werden so zu Aktanten. Diese sind aber stets im Zusammenspiel mit anderen Aktanten zu sehen und nicht als isolierte Akteure. Erst dadurch, dass Aktanten sich gegenseitig eine spezifische Rolle zuteil werden lassen, werden sie zu Akteuren. Vgl. Latour, Bruno (1996): On Actor-Network Theory. A Few Clarifications Plus More than a Few Complications, in: Soziale Welt, Volume 47, No. 4, S. 376. 82 Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomay: The Urban Link, London und New York, S. 43. 83 Curtis, Simon (2010): Global Cities and The Transformation of the International System, in: Review of International Studies, Volume 37, Issue 4, S. 1938. 84 Wight, Colin (2006): Structures and International Relations: Politics as Ontology, Cambridge, S. 188. 85 Vgl. ebd. sowie Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 56. 86 Siehe: Curtis, Simon (2017): Global Cities at the End of Globalism: Can They Survive? Vom 28. Februar 2017. A Einleitung 18 eine internationale Ordnung.87 Zwar sind sie die einzigen mit externer Souveränität ausgestatteten Akteure, jedoch besteht das internationale System nicht ausschließlich aus funktional gleichen Einheiten, sondern auch aus nichtstaatlichen, gesellschaftlichen Akteuren. Durch ihre Fähigkeit, miteinander zu interagieren, „the inter-subjective identities that interacting units form over time become institutionalized, locking states into a set of structural relationships that they themselves have created.“88 Entscheidend ist dabei die geografische Reichweite der Interaktion. Global Cities werden auf diese Weise zu Schlüsselakteuren einer akteurspluralistischen, in geographischen Maßstäben (scales) messbaren globalen Ordnung.89 Als Untersuchungsfeld dominiert gegenwärtig die Klimapolitik aufgrund des gro- ßen Engagements von Städten. Die agency von Global Cities wird festgemacht an der Rolle, die sie für die Bewältigung des Klimawandels spielen. Die Struktur des internationalen Systems schafft die Voraussetzungen für das transnationale Handeln von Global Cities; zugleich produzieren diese aber selbst durch ihr Verhalten politische Strukturen. Daher muss ihre agency nicht nur definiert, sondern ihre Fähigkeit zur Einflussnahme auch in Relation zu den Strukturen gesetzt werden, die diese Geographie determinieren. Damit wird ein determinierender Zusammenhang postuliert zwischen der agency einer Global City, transnational zu handeln und den internationalen Strukturen, innerhalb derer sie agiert. Da aber nicht einzelne Städte an den Klimaverhandlungen partizipieren, sondern transnationale, kommunale Klimanetzwerke (Transnational Municipal Climate Networks, TMCNs)90, stehen diese gegenwärtig besonders im Analysefokus.91 Ihre Zahl ist weltweit bereits auf über 200 angewach- 87 Die Englische Schule der IB formierte sich Mitte der 1960er Jahre im Rahmen der Treffen des British Committee on the Theory of International Politcs um Herbert Butterfield, Martin Wight und Hedley Bull. Zentrale Grundannahme dieser Denkrichtung ist, dass die Welt mehr einer internationalen Gesellschaft gleichkommt, die durch Normen und Werte geformt wird, als der einer Staatenwelt realistischer Prägung. Vgl. Bull, Hedley (1985): Die anarchische Society, in: Kaiser, Karl/Schwarz, Hans-Peter (Hrsg.): Weltpolitik. Strukturen, Akteure, Perspektiven, Bonn, S. 31–49. Für weitere Details siehe beispielsweise die Übersicht: Daase, Christoper (2010a): Die Englische Schule, in: Schieder Siegfried/ Spindler Manuela (Hrsg.): Theorien der internationalen Beziehungen, Opladen und Farmington Hills, 3. überarbeitete Auflage, S. 225–280. 88 Curtis, Simon (2016b): Global Cities and Global Order, Oxford, S. 88. 89 Vgl. ebd., S. 110 sowie Buzan, Barry/Little, Richard (2000): International Systems in World History. Remaking the Study of International Relations, Oxford und New York, S. 102. 90 Der Begriff Netzwerk steht in der vorliegenden Arbeit für eine Interaktion zwischen Akteuren mit teils unterschiedlichen Interessen, aber einem gemeinsamen Kooperationsinteresse und Handlungsziel − in diesem Fall: der Bewältigung und Eindämmung des Klimawandels, sodass von TMCNs gesprochen wird. Die Zusammenarbeit findet dezentral, d.h. nicht hierarchisch statt. Häufig liegt eine sektorenübergreifende Kooperation zwischen öffentlichen, privaten und auch zivilgesellschaftlichen Akteuren vor. Für einen besseren Lesefluss werden in der vorliegenden Studie als Synonyme für TM- CNs auch die Begriffe transnationale Städtenetzwerke, globale Städtenetzwerke und transnationale Klimanetzwerke verwendet. Auch Kommunalverbände wie ICLEI und UCLG werden im Text größtenteils unter TMCNs gefasst. Die Unterschiede zwischen Verbänden und Netzwerken sowie ihre jeweiligen Besonderheiten werden aber dargelegt und falls erforderlich im entsprechenden Sinnkontext getrennt aufgeführt. 91 Acuto untersucht die C40 anhand des Modells von Joseph Jupille und James Caporaso von der Universität Washington zur Analyse der Akteursqualität der Europäischen Union. Vgl. Acuto, Michele 3. Forschungsstand 19 sen.92 Bereits 1989 hat Castells aus seiner These, dass Städte angesichts weltweiter Kommunikations- und Informationsflüsse an Bedeutung verlieren werden, geschlussfolgert, dass diese nur durch die Bildung von translokalen Netzwerken im globalen Weltgeschehen eine Rolle spielen können.93 Unklar bleibt an dieser Stelle jedoch auf welche akteurs- und strukturbezogenen Parameter auf der subnationalen Ebene die agency der Global City in der internationalen Politik zurückzuführen ist. Vielmehr erscheint die Stadt als von nationalstaatlichen Kontextbedingungen losgelöste Entität. Analytisch-konzeptuell hat dies gewiss Berechtigung. Die realpolitischen Umstände, dass Städte substaatliche Einheiten sind, werden auf diese Weise allerdings nicht erfasst. Die Untersuchung von Städten ist vielfältiger Natur. Eine der zentralen Fragen ist, inwiefern der Forschungsfokus auf Staatsregierungen fehlgeleitet ist, da auf diese Weise möglicherweise andere wichtige Akteure, wie beispielsweise die Bürgermeister globaler Städte, übersehen werden.94 Besonders zu London und New York kann hier auf eine gehaltvolle Forschungsliteratur der lokalen Politikforschung, vorwiegend von Regimetheoretikern, zurückgegriffen werden. Das Amt des Bürgermeisters von London wird nicht nur als „the largest personal mandate of any politician in UK history“95 bezeichnet, sondern auch mit der Machtfülle seines New Yorker Pendants verglichen. Aber ist das Amt des Bürgermeisters von London tatsächlich eine „miniature presidency“96, wie Clarence N. Stone, Politikwissenschaftler an der George Washington University, seine Untersuchung über die Führungsstile vier amerikanischer Bürgermeisterpersönlichkeiten abschließend bewertet? Richard M. Flanagan vom City College of New York hat Stones’ Analyse zum Ausgangspunkt gemacht und folgende Frage aufgeworfen: „Do mayors matter in city politics?“97 Von Fachleuten, darunter Flanagan selbst, sowie der breiten Öffentlichkeit wird diese Frage mehrheitlich bejaht. (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 138ff. sowie Jupille, Joseph/Caporaso, James (1998): States, Agency, and Rules: The European Union in Global Environmental Politics, in: Rhodes, Carolyn (Hrsg.): The European Union in the World Community, Boulder und London, S. 213–230 sowie weiterführend Johnson, Craig et al. (2015): The Urban Climate Challenge. Rethinking the Role of Cities in the Global Climate Regime, New York und London. 92 Die Untersuchungen werden am University College London in Zusammenarbeit mit der Weltbank und UN-Habitat durchgeführt. Vgl. Acuto, Michele/Rayner, Steve (2016): City Networks: Breaking Gridlocks or Forging (New) Lock-Ins? In: International Affairs, Volume 92, Issue 5, S. 1147–1166. Für weitere Details zum aktuellen Forschungsprojekt „City Diplomacy: Networking Cities Strategically“ siehe: UN-Habitat (d): Networking City Leadership − Michele Acuto. 93 Vgl. Straßheim, Holger (2013): Vernetzung als lokale Krisenstrategie? Perspektiven der interpretativen Governance- und Verwaltungsforschung, in: Haus, Michael/Kuhlmann, Sabine (Hrsg.): Lokale Politik und Verwaltung im Zeichen der Krise? Wiesbaden, S. 123 und zur These der Netzwerkgesellschaft: Castells, Manuell (1989): The Informational City. Information Technology, Economic Restructuring, and the Urban-Regional Process, Oxford und Cambridge, S. 352f. 94 Vgl. Acuto, Michele/Steele, Wendy (Hrsg.) (2013): Global City Challenges. Debating a Concept, Improving the Practice, London. 95 o.V. (2016): Elections: Labour’s Sadiq Khan elected London Mayor, in: BBC News vom 7. Mai 2016. 96 Stone, Clarence N. (1995): Political Leadership in Urban Politics, in: Judge, David/Stoker, Gerry/ Wolman, Harold (Hrsg.): Theories of Urban Politics, London u.a., S. 110. 97 Flanagan, Richard M. (2004): Mayors and the Challenge of Urban Leadership, Lanham u.a., S. 1. A Einleitung 20 Jedoch weißt Flanagan darauf hin, dass Stadtforscher ihren Fokus größtenteils auf bevölkerungsgeografische und ökonomische Thematiken legen, ohne dabei eingehender die politisch-institutionellen Rahmenbedingungen, geschweige denn die Funktionen des Bürgermeisters, einzubeziehen. In der lokalen Politikforschung hingegen herrscht zwar die Tendenz vor, „den Einfluss von Institutionen überzubetonen und die Bedeutung individueller Macht zu unterschätzen“98, dem Bürgermeister wird in der Literatur aber eine zentrale Rolle beigemessen, die auf seine Doppelfunktion als Führungspersönlichkeit zwischen Verwaltung und Politik zurückgeführt wird. Diese Bedeutung wird durch die Direktwahl des Bürgermeisters verstärkt.99 Der Frage, die im Rahmen der Forschung zu Global Cities als internationale politische Akteure aufgeworfen werden kann: Do mayors matter in global politics? wird bislang aber zumeist skeptisch bis ablehnend begegnet. Dies ist im Zusammenhang mit der bereits angeführten historischen Interdisziplinarität der Stadtforschung zu sehen. Stadtforscher sind in zahlreichen Disziplinen beheimatet. Die ersten Analysen stammen aus der Feder von Soziologen, Geographen, Ökologen und Ethnologen.100 Ihre Forschungen konzentrieren sich „auf die Ökologie der urbanen Formen und die Verteilung von Bevölkerung und institutionellen Zentren oder auf die Menschen und die verschiedenen sozialen Gruppen, auf ihren Lebensstil und auf städtische Probleme.“101 Sassen führte bereits 1996 an, dass „ [d]iese Ansätze […] nicht mehr ausreichend [sind].“102 Sie vertritt den Standpunkt, dass die Stadt mehr ist, als die reine soziologische Sichtweise erfassen kann. Damit stimmt sie mit ihrem Kollegen, Manuell Castells, überein, der es für wichtig erachtet, die Stadt aus weiteren Perspektiven als nur der städtischen zu betrachten.103 Es ist Aufgabe der Politikwissenschaft, derartige Fragen zum Untersuchungsgegenstand zu machen. Wird die Rolle des Bürgermeisters als Bestimmungsfaktor für die Analyse mit einbezogen, dann allerdings oftmals reduziert auf ihre Aufgabe als integrierendes und verbindendes Element divergierender Interessen.104 Wenn bereits ein Desiderat wissenschaftlicher Untersuchungen der Macht und Interessen kommunalpolitischer Entscheidungsautoritäten für die Stadtpolitik selbst fest- 98 Gissendanner, Scott (2002): Die Bedeutung des Bürgermeisters für die strategische Entscheidungsfähigkeit deutscher Großstädte, in: Bogumil, Jörg (Hrsg.): Kommunale Entscheidungsprozess im Wandel, Theoretische und empirische Analysen, Opladen, S. 107. 99 Vgl. Banner, Gerhard (2002): Modernisierung: in Zukunft Tagesgeschäft der Führung, in: Bogumil, Jörg (Hrsg.): Kommunale Entscheidungsprozesse im Wandel. Theoretische und empirische Analysen, Opladen sowie Kühn, Manfred (2013): Strategiefähigkeit − Chancen und Hemmnisse lokaler Politik in schrumpfenden Städten, in: Haus, Michael/Kuhlmann, Sabine (Hrsg.): Lokale Politik und Verwaltung im Zeichen der Krise? Wiesbaden, S. 277. 100 Zwar hat sich Anfang des 20. Jahrhunderts mit der Chicago School im angelsächsischen Raum die Stadtforschung als Urban Studies teilweise als Disziplin etabliert. Die Urbanistik bleibt jedoch aufgrund ihrer vielfältigen Bausteine ein interdisziplinäres Forschungsfeld, das in den Wirtschaftswissenschaften große Beachtung erfährt, aber auch zunehmend in den IB, nicht zuletzt aufgrund der Bedeutung der Global Cities für die Weltökonomie und internationale Politik. 101 Sassen, Saskia: (1996): Metropolen des Weltmarkts. Die neue Rolle der Global Cities, Frankfurt und New York, S. 9. 102 Ebd. 103 Vgl. ebd. 104 Vgl. ebd., S. 2f. 3. Forschungsstand 21 zumachen ist, wie gestaltet sich dieser Sachverhalt dann erst hinsichtlich Thematiken, die Stadtgrenzen überschreiten, wie Urbanisierung und Klimawandel? Im Kontext der Forschung zur Beschaffenheit und den diplomatischen Verbindungen gegenwärtiger, transnationaler Städtenetzwerke werden Stadtregierungen nun selbst zu einem aktiven Akteur und lösen sich von der Rolle ihrer Städte als passive Orte der Globalisierung. Globale Städte werden nun nicht mehr primär als Teil eines dienstleistungsgeprägten Netzwerkes betrachtet, sondern bilden selbst politikfeldbezogene Netzwerke, um ihren Einfluss in der internationalen Politiksphäre zu erweitern. Im Rahmen dieser Netzwerkansätze wird bislang jedoch meist der Bezug zu Staaten als potentielle Motoren oder Bremser der zunehmenden transnationalen Aktivitäten von Global Cities und der Entwicklung ihrer agency vernachlässigt. Die vorliegende Analyse trifft auf der Grundlage der bisherigen Erkenntnisse die Annahme, dass gerade die Klärung dieser Aspekte wichtig ist, da der Diskurs über transnationale Städteaktivitäten vor dem Hintergrund eines vermeintlichen Souveränitätsverlusts der Nationalstaaten innerhalb der internationalen Politik stattfindet. Gerade diese Argumentation ist es, die als Legitimation für die Etablierung eines institutionalisierten und mit formalen Befugnissen ausgestatteten Welt-Parlaments für Bürgermeister erachtet wird: „As nations grow more dysfunctional, cities are rising.“105 Der IB-Forscher Simon Curtis hat jüngst darauf hingewiesen, dass „[t]his is not a zero-sum game, where the rise of cities necessarily means the decline of states. The rise of the city should be seen as a […] facet of the adaption of the state as it tries to cope with a changing environment.“106 Die Form des Nationalstaats vollziehe zwar eine Wandlung, in dessen Kontext Global Cities an Bedeutung gewinnen, dies bedeute aber nicht, dass der Staat als solches gescheitert sei oder gar verschwinde. Es wird argumentiert, dass die neue Rolle der Global Cities als Teil einer umfassenden Wandlung des internationalen Systems zu verstehen ist.107 Zu den Triebkräften des Phänomens der zunehmenden transnationalen Aktivitäten werden gezählt: „global governance, its role as part of a decentralised neoliberal strategy of leading states to construct a global market society, the configuration of power in international society that underpins the projection of this strategy and the history of failure of statist forms of political economy that produced the strategy.“108 Fundierte Forschungsarbeiten belegen den Zusammenhang zwischen den aktiv vorangetriebenen neoliberalen, postfordistischen Globalisierungsprozessen ab den 1970er Jahren und dem wirtschaftlichen Akteursstatus von Global Cities.109 Dies gibt allerdings zu wenig Aufschluss, inwiefern die Politik der Nationalstaaten die neuarti- 105 Barber, Benjamin R. (2013a): If Mayors Ruled the World – Dysfunctional Nations, Rising Cities New Haven und London, S. 358. 106 Curtis, Simon (2016a): Cities and Global Governance: State Failure or a New Global Order? In: Millennium: Journal of International Studies, Volume 44, Issue 3, S. 456. 107 Vgl. Curtis, Simon (2010): Global Cities and The Transformation of the International System, in: Review of International Studies, Volume 37, Issue. 4, S. 1923–1947. 108 Curtis, Simon (2016a): Cities and Global Governance: State Failure or a New Global Order? In: Millennium: Journal of International Studies, Volume 44, Issue 3, S. 477. 109 Vgl. Brenner, Neil (1998): Global Cities, Glocal States: Global City Formation and State Territorial Restructuring in Contemporary Europe, in: Review of International Political Economy, Volume 5, No. 1, S. 1–37. A Einleitung 22 ge, politische Handlungsqualität von Städten bedingt, wobei die Feststellung im Raum steht, dass „states still retain an ambivalent relationship with the new global cities that their own policies have generated.“110 Die Wirkung nationaler, gesetzlicher Rahmenbedingungen auf die Fähigkeit von Stadtregierungen, sich transnational zu engagieren, gerät dabei jedoch vielfach ins wissenschaftliche Abseits.111 Durch diese aber werden die nationalen wie transnationalen Existenz- und Handlungskonditionen für Städte gesetzt und sind daher zum Gegenstand einer Studie zur internationalen Akteursqualität und Handlungsfähigkeit von Global Cities zu machen. Das aufgezeigte Desiderat theoriegeleiteter Untersuchungen zum Verständnis des Akteursstatus einer Global City bringt vereinzelt innovative Forschungsarbeiten im Bereich der internationalen Beziehungstheorien hervor. So wirft Kristin Ljungkvist von der Universität Uppsala in ihrer Dissertationsschrift aus dem Jahr 2015 die Frage auf, ob Städte auf dem Weg zu einer eigenen Außenpolitik sind. Eine ihrer zentralen Untersuchungsaspekte ist, ob die Global City mehr ist als ein Knotenpunkt der Weltwirtschaft. Ljungkvist rückt die Herausbildung einer Global City-Identität und damit zusammenhängende Rollenkonzepte der Stadtregierung in den Analysefokus. Die Untersuchung der transnationalen Politik von New York kommt zu dem Ergebnis, dass auch das Engagement von Stadtregierungen im Bereich der Umwelt- und Klimapolitik sowie der Terrorismusbekämpfung letztlich auf ihr Interesse zurückgeführt werden kann, wirtschaftliches Wachstum ihrer Stadt sicher zu stellen. Aus einer konstruktivistischen Perspektive heraus sei die Global City das, was die lokalen Akteure aus ihr formen.112 Konstruktivistischen Ansätzen gelten immaterielle Faktoren wie Normen, Werte, Ideen und Identitäten als erklärende Faktoren. Daraus resultiert ein flexibleres Untersuchungsinstrumentarium zur Erklärung von Wandel in der internationalen Politik, als es die materialistische Natur der Macht und Ressourcenausstattung im Realismus bietet. Auf der Grundlage des Postulats einer sozialen Konstruktion des anarchischen, von Staaten dominierten internationalen Systems wird die Analyse des transnationalen Verhaltens einer Global City möglich. Der wissenschaftliche Ertrag dieser konstruktivistischen Wende in den IB-Theorien im Allgemeinen und der Global City-Forschung im Besonderen ist hoch. Der Einfluss der liberalen Weltordnung und die Interessenlage der Staaten, die in der Forschung wie dargelegt als eine der zentralen Faktoren für die Existenz globaler Städte angesehen werden, 110 Curtis, Simon (2016a): Cities and Global Governance: State Failure or a New Global Order? In: Millennium: Journal of International Studies, Volume 44, Issue 3, S. 457. 111 Gegenwärtig wird diese Thematik schwerpunktmäßig in rechtswissenschaftlichen Abhandlungen thematisiert. Vgl. Aust, Helmut Philipp (2015): Shining Cities on the Hill? The Global City, Climate Change, and International Law, in: The European Journal of International Law, Volume 26, No. 1, S. 267 sowie Madison, Ian/Emmanuel, Brunet-Jailly (2017): The International Activities of Canadian Cities: Are Canadian Cities Challenging the Gatekeeper Position of the Federal Executive in International Affairs? In Curtis, Simon (Hrsg.): The Power of Cities in International Relations, New York und London, S. 107–131 und Resnik, Judith/Civin, Joshua/ Frueh, Joseph (2008): Ratifying Kyoto at the Local Level: Sovereigntism, Federalism, and Translocal Organizations of Government Actors (TOGAs), in: Arizona Law Review, Volume 50, S. 709–786. 112 Vgl. Ljungkvist, Kristin (2014a): The Global City 2.0. An International Political Actor Beyond Economism? Uppsala (Dissertation), S. 9. 3. Forschungsstand 23 kommt dabei aber zwangsläufig zu kurz. Der nationalistische und protektionistische Kurs der US-Regierung unter Donald J. Trump und der EU-Austritt der Briten in Folge des Brexit-Referendums stellen Bedrohungstendenzen dieser Ordnung dar. In diesem düsteren Licht wird bereits nach einem potentiellen Ende der globalen Stadt gefragt.113 Daher ist es notwendig, weitere Kenntnisse darüber zu erlangen, inwiefern Global Cities nach wie vor abhängig sind von den Rahmenbedingungen, die die Staatenwelt setzt oder bereits eigenständige internationale politische Akteure geworden sind. Theoretische Einbettung Zur Beantwortung der Leitfrage, welche Faktoren das transnationale Engagement von Bürgermeistern globaler Städte hauptsächlich bedingen, schließt sich die vorliegende Untersuchung dem empirisch-analytischen Wissenschaftsverständnis an. Die Methodologie der Studie bewegt sich innerhalb des Positivismus114. Anhand definierter Variablen und Hypothesen zur Eruierung von Kausalbeziehungen erfolgt eine systematische Analyse. Die zentrale These der Arbeit besteht aus einer realistischen Perspektive darin, dass die strukturellen Wandlungsprozesse seit dem Ende der Bipolarität des Kalten Krieges den Handlungsspielraum von Global Cities erweitert haben. Dieser These liegt die aus dem Forschungsstand abgeleitete Kernannahme zugrunde, dass Städte in ihren Handlungen den Mechanismen des internationalen Systems und der Machtverteilung zwischen den Staaten unterliegen. Die Beschaffenheit des internationalen Systems hat Auswirkungen auf die Fähigkeit einer Global City, transnational zu agieren und die Bedingungen für eine effektive Einflussnahme auf die internationale Politik. Durch die erhöhte Gefahr, der sich Städte aufgrund des fortschreitenden Klimawandels ausgesetzt sehen, steigt ihr Interesse, sich aktiv in die internationale Klimapolitik einzubringen. Das Hauptargument der Studie besteht darin, dass nicht nur die Entstehung globaler Städte und ihre Rolle in der Weltwirtschaft abhängig sind von Veränderungsprozessen der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen ab den 1970er Jahren, sondern dass ihre Qualität als internationale politische Akteure bedingt ist von ordnungspolitischen Umbrüchen zu Beginn der 1990er Jahre. Wie sich diese systemischen Voraussetzungen in konkretem Verhalten ausdrücken, wird durch die Perzeption des Systems durch den Bürgermeister und dessen innerstaatlichen Autonomiegrad bestimmt. Diese beiden intervenierenden Variablen übersetzen die erklärende Varia- 4. 113 Siehe: Curtis, Simon (2017): Global Cities at the End of Globalism: Can They Survive? Vom 28. Februar 2017. 114 Gründungsvater des Positivismus ist der französische Philosoph und Mathematiker Auguste Comte (1798 bis 1857). Die Entwicklung verschiedener Strömungen innerhalb dieses naturwissenschaftlich-objektiven Wissenschaftsverständnisses fasst beispielsweise Jürgen Falter übersichtlich und dennoch detailliert zusammen. Vgl. Falter, Jürgen W. (1982): Der „Positivismusstreit“ in der amerikanischen Politikwissenschaft. Entstehung, Ablauf und Resultate der sogenannten Behavioralismus- Kontroverse in den Vereinigten Staaten 1945–1975, Wiesbaden, S. 191–195. A Einleitung 24 ble in transnationale Politik. Vor diesem Hintergrund wird die Hypothese aufgestellt, dass transnationales Handeln einer Global City umso wahrscheinlicher wird, wenn das Interaktionssystem polyzentrisch ist, je wichtiger die Interessen sind, die als bedroht wahrgenommen werden und je leichter es fällt, das Verhalten innerstaatlich durchzusetzen. Die Handlungsreaktion der Stadtregierung ist eine auf Autonomieerweiterung ausgerichtete Politik. Diese Hypothese auf ihre Verifizierbarkeit bzw. Falsifizierbarkeit zu überprüfen, ist das Kernanliegen der Studie. Anknüpfend an die metatheoretische Einordnung der Studie gilt es, eine adäquate, theoretische Fundierung zur Bearbeitung der wissenschaftlichen Problemstellung zu schaffen. Die Studie ist theoriegeleitet, da sie bestrebt ist, auf Basis eines theoretischen Ansatzes Aufschluss über die Erklärungsfaktoren der Transnationalisierung städtischer Klimapolitik zu geben. Dabei wird von einem Kausalitätsprinzip außenpolitischen Verhaltens sowie internationalen Handelns ausgegangen, dessen Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge aufgezeigt werden können. Der theoretische Ansatz der Analyse basiert auf den Grundannahmen des neoklassischen Realismus. Dieser ermöglicht es, den Blick zunächst auf das internationale System zu richten, sodann aber verschiedene Analyseebenen zusammenzuschauen. Das Forschungsdesign fußt auf der Definition des internationalen Systems als unabhängige Variable (UV). Machtver- änderungen im internationalen System offenzulegen ist der Ausgangspunkt der Analyse. Ausschlaggebend für außenpolitisches Verhalten ist sodann die Wahrnehmung dieser Lage durch die Entscheidungsträger sowie die innenpolitische Handlungsautonomie. In ihrer Wirkung als intervenierende Variablen verknüpfen diese die Anreize des internationalen Systems zu einer Kausalkette, an deren Ende ein konkretes Verhalten des Bürgermeisters steht. Axiome über das internationale System können so mit subsystemischen und individuellen Faktoren in Verbindung gesetzt werden. Die Zweck-Mittel-Rationalitätsannahme, gemäß derer sich der Einsatz von Ressourcen nach der größtmöglichen Erfolgswahrscheinlichkeit des Handelns auf der Basis einer Kosten-Nutzen-Abwägung richtet, bleibt trotzdem bestehen. Kausalität zwischen Variablen ist daher möglich, ihre Zusammenhänge offen zu legen, ist die Grundlage für Erklärungsgewinn. So können Muster erkennbar werden, aus denen wiederum Prognosen für zukünftige Entwicklungen ableitbar sind. Ziel der vorliegenden Untersuchung ist die systematische Beobachtung eines empirischen Phänomens. Dabei wird eine größtmögliche wertfreie, d.h. objektive Beschreibung der vermeintlichen Weltwirklichkeit angestrebt, um einen intersubjektiven Wahrheitsgehalt zu generieren. Auf diese Weise strebt die Arbeit einen Erkenntnisgewinn zur Qualität einer Global City als Akteur der internationalen Politik an, erhebt allerdings nicht den Anspruch, die einzig wahrhafte Aussage gefunden zu haben. Diese wird mit dem Kritischen Ra- 4. Theoretische Einbettung 25 tionalismus115 gesprochen als mannigfaltig angesehen und liegt daher im Auge der angewandten Theorie.116 Methodische Vorgehensweise Qualitative Einzelfallstudie und Untersuchungszeitraum Mit der theoretischen Einordnung wurde das Grundgerüst der Studie geschaffen. Seine Eckpfeiler stellt der neoklassische Realismus bereit. Als nächsten Schritt gilt es die methodischen Instrumente zur Bearbeitung der Fragestellung festzulegen. Theorie und Methode beziehen sich stets aufeinander. Nicht alle Theorien und Methoden passen zueinander. Auswahlkriterium ist ihre Kohärenz mit dem Forschungsproblem. Zur Beantwortung der Forschungsfrage wird die Durchführung einer holistischen Einzelfallstudie der transnationalen Klimapolitik der Global City London gewählt. Ihre Stärke liegt darin, dass sie es ermöglicht, einen genauen Einblick in das Zusammenwirken einer Vielzahl von Faktoren zu erhalten und wichtige Handlungsstrukturen zu rekonstruieren. Dies ist insofern von Interesse, da ein empirisches Phänomen verstanden werden soll, für das es bis dato wenig theoriegeleitete Erklärungen gibt. Wie zu zeigen sein wird, beruht das Phänomen des transnationalen Engagements einer Global City nicht nur auf globalen Entwicklungsprozessen, sondern baut ebenso auf Dynamiken auf, die auf der staatlichen und lokalen Ebene stattfinden. Es wird die Auffassung vertreten, dass eine Einzelfallstudie die bestmögliche Untersuchungsmethode ist, da bis dato kaum vergleichbare Indikatoren in der Forschung vorhanden sind, anhand derer transnationales Verhalten von Städten komparatistisch analysiert werden könnte. Die Arbeit hat zur Aufgabe, Variablen zu spezifizieren und zu operationalisieren, um kausale Mechanismen aufdecken zu können. Diese liegen vor, wenn eine unabhängige Variable (Ursache) einen kausalen Effekt auf eine abhängige Variable (Wirkung) ausübt. Eingebettet in einen komplexen Sinnzusammenhang, ist ein Erkenntnisgewinn allerdings nur auf der Basis einer tiefgründigen Durchdringung der Vielschichtigkeit des Forschungsproblems zu erreichen. Analyseschemata, Datengrundlage und Stand der IB-Theorien reichen zum gegenwärtigen Zeitpunkt 5. 5.1. 115 Als Begründer des Kritischen Rationalismus gilt Karl R. Popper. Zu dessen Grundprämissen zählt die Annahme, dass Wahrheit vom jeweiligen Blickwinkel des Betrachters abhängt. Dessen Wahrnehmung der Welt kann falsch sein kann (Fallibilismus). Die Wahrheitssuche soll über dem Weg der Widerlegung der eigenen Erklärungen erfolgen (Falsifizierung). Vgl. Popper, Karl R. (1935): Die Logik der Forschung: zur Erkenntnistheorie der modernen Naturwissenschaft, Wien. Eine eingängige Einführung und Analyse zu Popper liefert: Keuth, Herbert (2013) (Hrsg.): Karl Popper. Logik der Forschung, Berlin, 4. bearbeitete Auflage. Zum kritischen Rationalismus siehe die Übersicht von: Lenk, Kurt (1991): Methodenfrage der politischen Theorie, in: Lieber, Hans-Joachim (Hrsg.): Politische Theorien von der Antike bis zur Gegenwart, Bonn, S. 1001–1006. 116 Vgl. Von Alemann von, Ulrich/Forndran, Erhard (1990): Methodik der Politikwissenschaft. Eine Einführung in Arbeitstechnik und Forschungspraxis, Stuttgart u.a., 4. überarbeitete und erweiterte Auflage, S. 50ff. und Van Evera, Stephen (1997): Guide to Methods for Students of Political Science, Ithaca und London. A Einleitung 26 noch nicht aus, um einen Erkenntnisgewinn im vorgegebenen Rahmen anhand einer komparatistischen Studie erzielen zu können. So ist die Durchführung einer qualitativen Fallstudie standardisierten Erhebungsmethoden – geachtet der Verfahrensschwächen wie die Problematik der Verallgemeinbarkeit der Erkentnisse – vorzuziehen. Jenseits von Theoriedebatten und Methodenstreit bestehen Gütekriterien, die jede wissenschaftliche Analyse zu beachten hat. Eines der Hauptprobleme bei der Einzelfallforschung liegt in der Frage nach der Repräsentativität und damit der Generalisierbarkeit der Ergebnisse. Diesem Problem wird mit dem Bestreben begegnet, einen Analyserahmen zu entwickeln, der auch auf andere Global Cities angewandt werden kann. Durch die Abstraktion signifikanter Dimensionen und Eigenschaften soll generelles Wissen generiert werden.117 Über den Faktor der externen Validität hinaus hängt die Gültigkeit der Forschungsergebnisse von ihrer internen Validität ab. Diese bemisst sich daran, ob tatsächlich gemessen wird, was gemessen werden soll und somit die vorgenommene Operationalisierung sowie aufgestellte Kausalität zwischen den Variablen gültig ist. Reliabilität des Erhebungsinstruments liegt vor, wenn eine Wiederholung der Untersuchung unter gleichen Bedingungen dieselben Ergebnisse liefert. Ist dies ebenfalls möglich, wenn unterschiedliche Forscher die Reproduktion vornehmen, so ist neben der Zuverlässigkeit der Methode auch das Kriterium der Objektivität gewährleistet.118 Primäres Auswahlkriterium eines Fallbeispiels ist der zu erwartende Erkenntnisgewinn bezogen auf den Forschungsgegenstand und die konkrete Fragestellung. Insofern bestimmt die abhängige Variable das Fallbeispiel. Wie konnte London als most crucial case identifiziert werden?119 Dazu wurde den Anfängen der Global-City-Forschung nachgespürt. Seit Beginn der inhaltlichen Begriffsbestimmungen von Weltmetropolen nimmt die britische Hauptstadt eine führende Rolle unter ihnen ein. Anfang des 21. Jahrhunderts gilt London als die Stadt mit der höchsten globalwirtschaftlichen Bedeutung und ist 2016 sogar an der bis dato führenden Global City New York in renommierten Rankings vorbeigezogen.120 Bis zum Jahr 2000 hatte London keine Stadtregierung und -verwaltung. Die lokale Ebene ist gerade in einem zentralistischen 117 Eine zweite Funktion, die Fallstudien haben können, besteht in der Eruierung neuer Aspekte basierend auf einem induktiven Vorgehen. Vgl. Blatter, Joachim K./Janning, Frank/Wagemann, Claudius (2007): Qualitative Politikanalyse. Eine Einführung in Forschungsansätze und Methoden, Wiesbaden, S. 123ff. Zur Bedeutung von Fallstudien in der Vergleichenden Politikwissenschaft siehe: Muno, Wolfgang (2016): Fallstudien und Process Tracing in der Vergleichenden Politikwissenschaft, in: Lauth, Hans-Joachim/Kneuer, Marianne/Pickel, Gert (Hrsg.): Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft, Berlin, S. 79ff. Siehe weiterführend zu den Funktionen einer Fallstudie: Nohlen, Dieter (2010): Fallstudie, in: Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.): Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe, Band 1, München, 4. aktualisierte und ergänzte Auflage, S. 252. 118 Vgl. Janusch, Holger/Behrens, Maria/Hennig, Eike (2017): Qualitative Methoden in den internationalen Beziehungen, in: Sauer, Frank/Masala, Carlo (Hrsg.): Handbuch internationale Beziehungen, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 667. 119 Siehe zur Einteilung in most crucial bzw. most likely und least-likely cases: Blatter, Joachim K./ Janning, Frank/Wagemann, Claudius (2007): Qualitative Politikanalyse. Eine Einführung in Forschungsansätze und Methoden, Wiesbaden, S. 177 und 185. 120 Vgl. Matznetter, Walter/Musil, Robert (2011): Einleitung, in: Ders. (Hrsg.): Europa: Metropolen im Wandel, Wien, S. 11. 5. Methodische Vorgehensweise 27 Staat wie Großbritannien existentiell abhängig von Autonomiezugeständnissen seitens des Nationalstaates. Und doch war es gerade Ken Livingstone, Londons erster Bürgermeister, der die C40-Gruppe ins Leben rief und damit auf internationaler Ebene eine Vorreiterrolle übernahm. Diese Initiative steht exemplarisch für das Phänomen, dass Bürgermeister zunehmend den Verbund mit anderen Städten suchen, um Einfluss auf internationaler Ebene zu erlangen. Innerhalb dieser Netzwerke ist eine neuartige Qualität der städtischen Handlungsfähigkeit zu beobachten. Wie zu zeigen sein wird, kommt internationalen Organisationen und privaten Akteuren wie MNEs hierbei eine tragende Rolle zu. Anhand des Fallbeispiels London wird auch die Funktion multinationaler Unternehmen für das transnationale Klima-Engagement einer Global City deutlich. Die Fallstudie kann somit Aufschluss darüber geben, welche Triebkräfte und Eigenschaften eine Global City dazu befähigen, international tätig zu werden und welche macht- und sicherheitsbedingten Interessen der Staaten sie hierbei hemmen bzw. fördern. Darüber hinaus wird ersichtlich, welche endogenen und exogenen Mechanismen hinter ihrer agency stehen und wie ihre Form der authority klassifiziert werden kann. Wie sich diese ausgestaltet, warum es für lokale Regierungen in ihrem Interesse ist, als internationaler politischer Akteur anerkannt zu werden und auf welche Weise sich dieser Anspruch in Form praktischer Handlungskompetenz konstituiert, kann durch eine Analyse der Entwicklung und des Wandels des local government in London erforscht werden. Insofern kann London als most likely-Fall bezeichnet werden. Der empirische Untersuchungszeitraum der Studie beläuft sich vom Wahlsieg Ken Livingstones 2000 bis zum Ende der Amtszeit des zweiten Londoner Bürgermeisters, Boris Johnson, 2016. Letzterer gehört der Conservative Party an, während ersterer 2004 wieder der Labour Party beigetreten war, nachdem er sich bei der Wahl 2000 als unabhängiger Kandidat hatte aufstellen lassen. Auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Determinanten des politischen Systems Großbritanniens mitsamt dessen parteipolitischen Logiken in angemessenem Umfang Eingang in die Analyse finden. Damit wird auch eine solide Basis für potentielle weitere Studien zu Erwartungshaltungen des transnationalen Handelns nachfolgender Bürgermeister oder vergleichende Untersuchungen geschaffen. Eine Studie, deren Gegenstand politischer Wandel ist, benötigt über den engeren empirischen Zeitraum hinaus ein weit geöffnetes Zeitfenster, da Veränderungen nicht ruckartig vonstatten gehen, sondern historisch bedingt sind. Daher wird die Analyse zur Entwicklung von Global Cities im Allgemeinen und von London im Speziellen sowie der internationalen Klimaarchitektur einen zeitlichen Bogen von den 1970er Jahren, inklusive zeitlich weiter zurückreichender Kontextaspekte, bis heute spannen. Die Funktion der vorliegenden Fallstudie besteht darin, durch ihre theorieorientiert-deduktive121 Ausrichtung theoretisch bestehende Annahmen und theoretisch abgeleitete Hypothesen auf einen konkreten Fall anzuwenden und zu testen. Leis- 121 Die Experteninterviews mit Vertretern der Siemens AG dienen dazu, ein besseres Verständis für die Kooperation zwischen Global Cities und MNEs im Bereich des Klimaschutzes aus Unternehmenssicht zu erlangen. Dabei handelt es sich um eng begrenzte Ausschnitte einer vermeintlichen Welt- A Einleitung 28 tungsfähigkeit und Qualitätsmerkmal von qualitativen Fallstudien zugleich ist es, „an grundlegende Theorien an[zu]schließen“122, um „[…] kreativ […] neue[n] Sichtweisen“123 zu entwickeln. Im Rahmen einer Fallstudie können verschiedene Instrumente zur Datenerhebung und ihrer Analyse angewandt werden, sodass die Fallstudie selbst vielmehr als eine empirische Forschungsstrategie denn als Methode anzusehen ist. In der vorliegenden Studie werden die theoretisch abgeleiteten Hypothesen auf der Grundlage von Primär- und Sekundärquellen überprüft. Zu den Primärquellen zählen Strategiepapiere der Stadtregierung, deren wichtigstes Dokument der London Plan ist, nationale Regierungsdokumente, die das local government betreffen wie White Paper, Reden der Entscheidungsträger und (Auto)biographien sowie offizielle Dokumente im Bereich der internationalen Klimapolitik wie die UNFCCC und das Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (Kyoto-Protokoll). Als Sekundärquellen dient umfangreiche wissenschaftliche Fachliteratur interdisziplinären Charakters, zudem Zeitungsartikel und Online-Medien zu Forschungserkenntnissen und Ereignissen besonders jüngeren Datums. Die Beschränkung auf einen Einzelfall erfordert nicht nur der hohe theoretische Konzeptualisierungsgrad, sondern auch eine intensive empirische Feldforschung. Mit Blick auf die Ausgestaltung des transnationalen Agierens einer Global City im Bereich der internationalen Klimapolitik zeigt sich, dass ihre externe Strategie primär auf die Partizipation an transnationalen Klimanetzwerken abzielt. In diesen Netzwerken arbeiten Städte aber nicht nur untereinander zusammen, sondern mit einer Vielzahl weiterer Akteure. Zur Rolle internationaler Institutionen gibt es bereits erste Forschungsergebnisse, beispielsweise durch eine qualitative Erhebung mittels Experteninterviews zur Weltbank. Zu einer weiteren Akteursgruppe, den multinationalen Unternehmen, bestehen diese hingegen nicht.124 Dies machte eine Primärdatenerhebung in diesem Bereich notwendig. wirklichkeit, die keineswegs Anspruch auf Verallgemeinerung und Objektivität erheben. Der deduktive Gehalt der Studie bezieht sich allein auf die theoriegestützten Annahmen, die anhand der Fallstudie der Global City London überprüft werden. Im Rahmen der Erfassung der internationalen Klimaarchitektur und der Bedeutung der Privatwirtschaft für die Bekämpfung des Klimawandels sowie vice versa des Einflusses des Klimawandels auf die Geschäftsaktivitäten von MNEs wird ein umfassender Blick auf MNEs als Akteure der Weltwirtschaft und Weltpolitik gerichtet. Gerade auch vor dem Hintergrund der weltpolitischen Prädominanz der USA und der Tatsache, dass dort die stärkste Unternehmenslobby gegen Klimaschutzmaßnhamen beheimatet ist, werden die gewonnenen Erkennisse aus den Experteninterviews auch in Relation zu den Geschäftsaktivitäten anderer MNEs, insbesondere US-amerikanischer Unternehmen, gesetzt. 122 Blatter, Joachim K./Janning, Frank/Wagemann, Claudius (2007): Qualitative Politikanalyse. Eine Einführung in Forschungsansätze und Methoden, Wiesbaden, S. 129. 123 Ebd. 124 Vgl. Ljungkvist, Kristin (2014b): The Global City: From Strategic Site to Global Actor, in: Curtis, Simon (Hrsg.): The Power of Cities in International Relations, New York und London, S. 37. 5. Methodische Vorgehensweise 29 Experteninterview: Datenerhebung und Auswertung Die Analyse, welche Rolle multinationale Unternehmen bei der Herausbildung städtischer Handlungsfähigkeit im Politikfeld der internationalen Klimapolitik spielen, erfolgt anhand des Fallbeispiels der Siemens AG125. Zur Informationsgewinnung wurden im Zeitraum Februar 2015 bis Mai 2017 mehrere, persönliche Experteninterviews durchgeführt. Diese zentrale Methode der qualitativen Forschung diente der Primärerhebung von Daten, da Erkenntnisse im Bereich des City Account Managements im Zusammenhang mit transnationalen Aktivitäten einer Global City bislang fehlen. Die Leitfadengespräche sollen ergänzend zur Überprüfung der theoriegeleiteten Hypothesen anhand der empirischen Einzelfallstudie wirken. Auf diese Weise kann eine möglichst realitätsnahe Analyse geschaffen werden, da Einblick in die real world eines multinationalen Unternehmens genommen wird. Hierbei eignet sich die Analyse Londons wiederum in besonderem Maße, da es sich in den vergangenen Jahren zu einer Ideenschmiede für die Städte der Zukunft entwickelt hat. In Zusammenarbeit mit MNEs wird eine energieeffiziente und ressourcenschonende Infrastrukturplanung vorangetrieben. Ein wichtiger Partner der Stadt London ist der deutsche Technologiekonzern Siemens. Beispielsweise konnte durch die Zugverbindung Heathrow Express eine Optimierung der Anbindung zwischen Flughafen und Innenstadt geschaffen werden. Zur Senkung der CO2-Emissionen tragen Hybridbusse, das City-Maut-System und eine kostenpflichtige Niedrigemissionszone bei. Von Siemens installierte Kameras gewährleisten eine wirksame Registrierung der Fahrzeuge. Überdies arbeitet Siemens zusammen mit UK Power Networks an einem Konzept zur Stromverteilung bis 2020.126 Das Fallbeispiel London kann Aufschluss über die wesentlichen Parameter der Zusammenarbeit von öffentlichem und privatem Akteur geben, die sich nicht mehr nur auf lokale Projekte in Form von PPPs beschränkt. Als Ergänzung zur bestehenden Literatur fanden über die Interviews mit Experten von Siemens zudem Hintergrundgespräche mit Mitarbeitern der Greater London Authority (GLA) statt. Den Experten wurden zu ihrem jeweiligen Wissensbereich, der sich über ihre institutionelle Funktion definierte, offene Fragen gestellt, sodass sie bei der Beantwortung inhaltlich wie fachterminologisch frei waren. Als Experte wird jemand verstanden, der „[…] über technisches, Prozess- und Deutungswissen [verfügt], das sich auf sein spezifisches professionelles oder berufliches Handlungsfeld bezieht.“127 Der vorab entwickelte Leitfaden mit entsprechenden Frageblöcken diente dazu, ein themenfokussiertes Interview sowie eine größtmögliche intersubjektive Nachvollziehbarkeit zu gewährleisten. Bei qualitativen Erhebungen dieser Art gilt es, sich in besonderer Weise bewusst darüber zu werden, dass bei einer sozialen Interaktion nicht nur Informationen getauscht werden, sondern stets subjektive Wahrnehmungen und Interessen einfließen. Zudem verkörpern die Gesprächspartner konkre- 5.2. 125 Im weiteren Verlauf der Arbeit wird Siemens AG überwiegend abgekürzt als Siemens. 126 Vgl. Siemens AG (2013d): Siemens − Das Unternehmen. Sektor Infrastruktur & Cities, S. 33. 127 Bogner, Alexander/Menz, Wolfgang (2002): Das theoriegenerierende Experteninterview. Erkenntnisinteresse, Wissensformen, Interaktion, in: Bogner, Alexander/Littig, Beate/Menz, Wolfgang (Hrsg.): Das Experteninterview: Theorie, Methode, Anwendung, Wiesbaden, S. 46. A Einleitung 30 te Funktionen innerhalb einer Institution oder Organisation − in diesem Fall des Unternehmens Siemens. Hierdurch können weitere objektiv nur schwer messbare Aspekte wie interne Geschäftsabsichten und Geheimhaltungsklauseln den Gesprächsinhalt und -gang beeinflussen. Darüber hinaus ist es grundlegend, dass der Experte den Interviewer als kompetent einstuft, damit ein Wissenstransfer auf höchstem Niveau stattfinden kann. Die Erfüllung dieses Kriteriums wird unter anderem anhand der entwickelten Fragen deutlich, die nicht durch öffentlich zugängige Dokumente wie Pressemitteilungen, Geschäftsberichte, und Unternehmenswebsite hätten beantwortet werden können. Um den Gehalt des Interviews für die Fragestellung beurteilen zu können, wurde für jedes Interview vorab ein Erkenntnisinteresse festgelegt.128 Datenerhebung und -auswertung erfolgten in fünf Phasen: 1. Entwicklung der leitfadengestützten Fragen 2. Auswahl des Experten und Terminvereinbarung 3. Durchführung und Protokollierung des Interviews (Tonband- und Handprotokoll) 4. Transkription und Auswertung 5. Autorisierung durch den Experten Der jeweilige Leitfaden wurde anhand der Dreigliederung − Einstiegsfrage, Hauptteil mit thematischen Frageblöcken sowie Gesprächsabschluss − erstellt. Die Auswertung der Experteninterviews orientierte sich an thematischen Einheiten, d.h. an inhaltlich zusammengehörige über die Texte verstreute Passagen. Dabei spielt der Funktionskontext eine große Rolle. Dies bedeutet, dass Aussagen nicht danach bemessen werden, zu welchem Zeitpunkt des Interviews sie getätigt wurden, sondern im Zusammenhang mit denjenigen Determinanten bewertet werden, die dem Experten als Siemens-Mitarbeiter zugehörig sind.129 Im Vorfeld der Auswertung wurden die Interviews weitestgehend wortgetreu und vollständig transkribiert. Eine Paraphrasierung, d.h. eine thematische Zusammenfassung der einzelnen Abschnitte erfolgte dahingehend, dass Akzente gesetzt und diese durch Stichworte und Überschriften thematisch geordnet wurden.130 Auf diese Weise schafft Kategorienbildung thematische Vergleichbarkeit.131 128 Vgl. Mieg, Harald A./Näf, Matthias (2005): Experteninterviews in den Umwelt- und Planungswissenschaften. Eine Einführung und Anleitung, Zürich, 2. Auflage, S. 14f. 129 Vgl. Meuser, Michael/Nagel, Ulrike (1991): ExpertInneninterviews − vielfach erprobt, wenig bedacht. Ein Beitrag zur qualitativen Methodendiskussion, in: Garz, Detlef/Kraimer, Klaus (Hrsg.): Qualitativ-empirische Sozialforschung: Konzepte, Methoden, Analysen, Opladen, S. 453. 130 Im Anhang sind die Experteninterviews chronologisch aufgelistet. Jedes Interview ist einem der beiden Hauptteile des Leitfadens − City Management (I. a, b, c) oder Umwelt und Nachhaltigkeit (II. a, b) − zugeordnet. Die vorgenommene Paraphrasierung ist durch die Angabe der Gliederungspunkte (a, b, c), zu denen der Experte Aussagen getätigt hat, gekennzeichnet. Wird ein Zitat aus dem Interview im Fließtext verwendet, so wird die entsprechende Seitenzahl aus dem Anhang genannt. Interviews, die telefonisch geführt wurden, sind mit der Ortsangabe London und München gekennzeichnet. 131 Vgl. ebd., S. 455–466. 5. Methodische Vorgehensweise 31 Erkenntnisinteresse und Relevanz der Themensetzung Die Analyse orientiert sich an drei Erkenntnisinteressen. Primäre Funktion der empirischen Fallstudie ist die Überprüfung der theoriebasierten Hypothese der vorliegenden Studie. In empirischer Hinsicht soll zudem aufgezeigt werden, inwiefern Global Cities in der internationalen Klimapolitik autonom agieren. Welche Maßnahmen im Bereich des Klimaschutzes erwirken und führen sie eigenständig durch? Welchen Anteil tragen sie am Fortschritt der Klimaverhandlungen und des Klimaschutzes? Auf theoretischer Ebene soll reflektiert werden, inwiefern das realistische Paradigma der IB das Phänomen der Global City, globale Städtenetzwerke und neue Herausforderungen wie den Klimawandel aufzugreifen und zu analysieren in der Lage ist. Hierbei wird ein Beitrag zur theoretischen Debatte angestrebt, indem die Auswirkungen einer bestimmten Variablen auf die Ausgestaltung des transnationalen Engagements einer Global City und ein Zusammenhang zwischen mehreren kausal verbundenen Variablen untersucht wird. Inwiefern ist die transnationale Politik einer Global City durch die Struktur des internationalen Systems bedingt? Welche Funktion nehmen globale Städte innerhalb der internationalen Klimapolitik ein? Agieren Städte über ihre jeweiligen nationalstaatlichen Grenzen hinweg, befinden sie sich in einer hybriden Situation: einerseits treten sie als Teil eines Nationalstaates auf. Andererseits jedoch erzeugt ihr autonomes transnationales Handeln ein Potential, das sich nicht in ihrer Eigenschaft als Ordnungseinheit innerhalb des Nationalstaates erschöpft. Ist also eine Eigenständigkeit und politische Macht von Global Cities in der internationalen Klimapolitik zu beobachten? Denn gerade die Herausforderungen im Bereich des Klimaschutzes haben dazu geführt, dass sich Bürgermeister rund um den Globus in Städtenetzwerken vereinigen, um gemeinsam auf der Bühne der internationalen Klimapolitik die Stimme zu erheben, ihre Interessen kund zu tun und Lösungen zu finden. Bürgermeister streben nach Einfluss, Mitsprache und Macht im Bereich der internationalen Klimaschutzverhandlungen. Liegt ihrem Engagement hierbei eine interessen- und machtbasierte Intention zugrunde? Zielt diese auf eine Kompetenzerweiterung innerhalb des nationalstaatlichen oder internationalen Machtgefüges? Die hier gewonnenen Erkenntnisse sind von Relevanz für die IB-Forschung und die wissenschaftliche Diskussion über das Phänomen transnationaler Politik von Global Cities. Zuletzt besteht ein praktisches bzw. realpolitisches Forschungsinteresse dahingehend, welche Lehren aus dem betrachteten Analysezeitraum gezogen werden können. Lassen sich allgemeine Strategien der Einflussnahme identifizieren, mit denen Global Cities erfolgreich eine eigenständige transnationale Politik betreiben können? Diesem Ziel liegt die Annahme zugrunde, dass die globale Klimapolitik auch zukünftig eines der wichtigsten Problemfelder städtischer sowie internationaler Politik sein wird. Die Relevanz dieser Themenstellung wird mit der Gründung des jüngsten Städtenetzwerks des Global Parliament of Mayors deutlich. Basierend auf der Idee des Politiktheoretikers Benjamin Barber haben 60 Bürgermeister 2016 eine Organisation gegründet, deren Ziel es ist, nicht nur als weitere Plattform für Interessensaustausch und Einflussnahme zu dienen, sondern Macht und Einfluss der Bürgermeister inner- 6. A Einleitung 32 halb des internationalen Systems zu stärken.132 Barber argumentierte, dass Staaten nicht in der Lage seien, die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts, allen voran den Klimawandel, zu meistern. Zudem würden sie sich mit ihrer Politik zu weit von den Bürgern entfernen, was zugleich ein Demokratiedefizit ihrer Politik impliziere. Diejenigen Akteure, die sowohl nah an den Problemen als auch den Menschen sind und dadurch auch effektivere Lösungsansätze und konkrete Maßnahmen nicht nur umsetzen, sondern entwickeln können, sind, Barber zufolge, die Bürgermeister großer Städte. Bisherige Städteverbünde wie C40, Metropolis, ICLEI, UCLG, European Forum for Urban Securities133, Mayors for Peace134 und Sister Cities International135, bieten bereits freiwillige und informelle Foren für Informationsaustausch und international ausgerichtete Initiativen. Nun sei es an der Zeit für den nächsten Schritt, der eine Institutionalisierung der Städteaktivitäten mit formalen Befugnissen vorsieht. Im Beratungsgremium zur Schaffung dieses jüngsten Städtenetzwerks saßen unter anderem Sassen, Ken Livingstone und Peter Kurz, Oberbürgermeister von Mannheim.136 Das gewählte Fallbeispiel Londons ist zudem angesichts des Brexits von aktueller Relevanz. Eine Erweiterung des qualitativen Verständnisses der Akteursqualität von London als Global City ist insofern von Bedeutung, als dass im Rahmen des Austritts Großbritanniens aus der EU eine Online-Petition gestartet wurde, die den gegenwärtigen Bürgermeister Sadiq Khan auffordert, „to declare London independent, and apply to join the EU […].“137 Die Petition wurde vom Parlament zwar abgelehnt,138 diese Entwicklungen sind dennoch besonders interessant, da Großbritannien als Muster- 132 Vgl. Knödler, Benjamin (2016): „Eine Win-win-Situation“, Interview mit Benjamin Barber, in: der Freitag, Ausgabe 35, vom 5. September 2016. Im Mai 2017 gehörten dem Parlament 61 Bürgermeister an. Aus UK zählen die Bürgermeister von Leicester und Bristol dazu. Vgl. Global Parliament of Mayors (a): Members. 133 Das European Forum for Urban Securities besteht seit 1987 unter der Schirmherrschaft des Europarats. Mehr als 250 europäische Kommunen sind bestrebt, die Sicherheit ihrer Einwohner durch Erfahrungsaustausch, sozialen Zusammenhalt, Kriminalitätsprävention und Sanktionsmechanismen zu erhöhen. Siehe: European Forum for Urban Securities (o.J.): About. 134 Mayors for Peace wurde 1982 auf Initiative von Takeshi Araki, Bürgermeister von Hiroshima gegründet. Der Verbund von mehr als 7.000 Städten und Gemeinden setzt sich für eine atomwaffenfreie Welt ein. Siehe: Offizielles Stadtportal Hannover (o.J.): Mayors for Peace. 135 Städtepartnerschaften erlangten besonders nach dem Ende des 2. Weltkrieges eine höhere Bedeutung zur Stärkung des gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Dialogs. Sister Cities International wurde 1956 vom 34. US-Präsidenten Dwight D. Eisenhower (1953–1961) gegründet und steht heute für über 2.000 Partnerschaften. Siehe: Sister Cities International (o.J.): About sowie: Münch, Claudia (2006): Emanzipation der lokalen Ebene? Kommunen auf dem Weg nach Europa, Wiesbaden, S. 202ff. 136 Vgl. Barber, Benjamin (2016): The Global Parliament of Mayors Can Lead the Devolution Revolution, vom 5. September 2016. 137 O’Malley, James (2016): Declare London Independent from the UK and Apply to Join the EU, vom 24. Juni 2016. 138 Als Grund wurde angeführt, dass sich diese Petition an den Bürgermeister von London richtet und das Parlament sowie die Zentralregierung daher nicht zuständig sind. Andere Petitionen zu dieser Thematik wie beispielsweise If the UK Votes Leave and London Votes IN, London Should Become Independent erreichten nicht die nötige Unterschriftenanzahl von 100.000, um im Parlament diskutiert zu werden. Siehe: UK Government and Parliament (2016): Petition If the UK Votes Leave and London Votes IN, London Should Become Independent, vom 29. Dezember 2016. Andere Petitionen hingegen übertrafen die vorgeschriebene Anzahl um ein Vielfaches, wurden aber trotzdem ab- 6. Erkenntnisinteresse und Relevanz der Themensetzung 33 beispiel eines starken Staates gilt, der seinen Regionen und Kommunen erst seit der letzten Jahrhundertwende stärkere Selbstverwaltungsrechte überträgt, diese aber jederzeit wieder zurückziehen kann. Es ist zu erwarten, dass der Brexit die Beziehungen zwischen Hauptstadt und Landesregierung in erheblichem Maße beeinflussen wird.139 Aufbau der Arbeit Das geschilderte Anliegen, die Transnationalisierung der Klimapolitik der Global City London zu untersuchen, gliedert sich in vier Abschnitte. Die beiden Hauptblöcke − Teil B und Teil C − sind von dem einleitenden Teil A und einem Ergebnissteil D eingerahmt. Auf die Einführung folgt die Entwicklung eines Analyseschemas in Teil B. Dazu werden eine begriffliche und theoretische Fundierung, die Konzeptualisierung und Operationalisierung der abhängigen und unabhängigen Variable sowie die Aufstellung der zentralen Untersuchungshypothese vorgenommen. Der zweite Hauptteil Teil C dient der empirischen Überprüfung der theoriebasierten Hypothese. Im ersten Unterpunkt von Abschnitt B werden zunächst die wesentlichen Schlüsselbegriffe der IB diskutiert, um eine Einordnung der transnationalen Politik einer Global City − die freilich selbst einer Begriffsbestimmung bedarf − in die Fachterminologie vornehmen zu können. Auf die definitorische Grundlegung folgt die Konzeptualisierung der abhängigen Variable. Mangels einer allgemein anerkannten Definition der transnationalen Politik einer Global City ist eine differenzierte und vielschichtige Konzeptualisierung der AV notwendig. Hierzu wird das Aufgabenfeld der Kommunalpolitik unter den Einflussgrößen der Globalisierung, Urbanisierung und des Klimawandels sowie Transformationsprozesse des Nationalstaatenmodells diskutiert. In der Forschung besteht am Punkt der Akteursklassifizierung der Global City ein Definitionsdilemma. Mit einer Erörterung und kritischen Hinterfragung bestehender Erklärungsansätze zum Akteursstatus einer Global City sowie der Bestimmung des Verständnisses, das der vorliegenden Analyse zugrunde liegt, schließt die Konzeptualisierung der AV. Aufbauend auf den ersten Erkenntnissen, die Unterpunkt drei festhält, wird der theoretische Ansatz erarbeitet, der die Fragestellung bestmöglich erfassen und beantworten kann. Die Entwicklung des Analyseschemas vollzieht sich in mehreren Schritten: Am Anfang steht eine Reflexion der Anforderungen an das theoretische Analyseschema sowie der Theoriefunktion und Theorienlandschaft der IB. In einem zweiten Schritt wird das theoretisch-konzeptuelle Instrumentarium auf seine Geltung für den Analysegegenstand hin überprüft. Eine Schwerpunktsetzung angesichts der Weite der 7. gelehnt. So sammelte William Oliver Healey für seine Petition, die für ein zweites Referendum plädierte, über 4 Mio. Unterschriften. Der Petitionsausschuss des House of Commons lehnte diese jedoch ab, da sie bereits einen Monat vor Durchführung des Referendums gestartet wurde und somit ungültig war. Vgl. Cockburn, Harry (2016): Brexit: Government Rejects Second EU Referendum Petition Signed by 4.1 Million, in: The Independent vom 9. Juli 2016. 139 Vgl. Clark, Greg/Moonen, Tim (2017): World Cities and Nation States, Oxford, S. 47f. A Einleitung 34 Untersuchungslandschaft war zwingend notwendig, um den Untersuchungsleitfaden stets nah am Erkenntnissinteresse zu entwickeln. Dabei stand besonders die Aussagekraft der Theorien zu den für den Untersuchungsgegenstand relevanten Themenbereichen, Analyseebenen und Akteuren der internationalen Politik sowie der Globalisierung und Transnationalisierung im Mittelpunkt des Interesses. Ziel dieses Gliederungspunktes ist es, aus einer Übersicht staatenzentrierter wie gesellschaftsorientierter Perspektiven ein kritisches und reflektiertes Urteil über den geeigneten Analyserahmen fällen zu können. Neben den klassischen Paradigmen Realismus, Liberalismus und Institutionalismus wird ebenso eine Denkschule neueren Datums, der Konstruktivismus, behandelt. Darüber hinaus werden die Englische Schule, die Global Governance-Forschung und der Kritische Realismus berücksichtigt. Als rahmensetzender und untersuchungsleitender Ansatz wird der neoklassische Realismus gewählt. Im Fortgang des Kapitels zur theoretischen Grundlegung liegt der Schwerpunkt daher auf der Frage der Geltung des realistischen Paradigmas für den Analysegegenstand sowie den Grundannahmen des jüngsten Forschungsprogramms des Realismus und dessen Erkenntnisgehalt zur Beantwortung der Forschungsfrage. Das fünfte Unterkapitel dient der Konzeptualisierung der UV, der Struktur des internationalen Systems. Dazu wird die realistische Weltsicht mit derjenigen der Global Governance-Denkschule gegenübergestellt.140 Die hier erörterte realistische Sichtweise von Global Governance, verstanden als internationaler Ordnungs- und Handlungsrahmen, liegt der vorliegenden Untersuchung zugrunde. Ebenfalls Gegenstand dieses Unterabschnittes ist die Thematisierung der sicherheitspolitischen Implikationen des Klimawandels, die diesen an die high politics der Staaten anschließen. Bevor die Operationalisierung der Variablen vorgenommen wird, schließt dieser Teil mit einem Zwischenfazit zur Gestalt der internationalen Politik im Licht der Herausforderungen des Klimawandels und der Global Cities, die ihren subnationalen Kokon abstreifen und ihre Flügel auf der Bühne der internationalen Politik ausbreiten. Eine Vorstellung davon, was unter dem zu erklärenden Phänomen der transnationalen Politik einer Global City zu verstehen ist, zeichnet der Unterpunkt zwei zur Konzeptualisierung der abhängigen Variable. Zur Bestimmung der empirischen Messbarkeit der AV wird dazu zunächst das Spannungsverhältnis zwischen Akteur und Struktur thematisiert, innerhalb dessen sich transnationale Interessen einer Global City herausbilden. Zur Überwindung des hier sichtbar gewordenen Akteur-Struktur-Problems wird das agency-Konzept herangezogen. Mit diesem kann die Handlungsfähigkeit des Bürgermeisters einer globalen Stadt hinsichtlich formeller, informeller und kognitiver Kapazitäten sichtbar gemacht werden. Unterpunkt acht von Teil B beinhaltet die Operationalisierung der UV. Dazu werden die Indikatoren des realistischen Paradigmas, anhand derer die Machtverteilung zwischen den Staaten gemessen wird − relative Fähigkeiten eines Akteurs und Polari- 140 Die Klassifizierung orientiert sich an: Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 99–114. 7. Aufbau der Arbeit 35 tät des internationalen Systems − sowie ihre Aussagekraft mit Blick auf den Untersuchungsgegenstand diskutiert. Um Autoritätsbeziehungen in der internationalen Klimapolitik offen zu legen und die Stellung von Global Cities innerhalb der internationalen Machtverteilung zwischen den Staaten messbar zu machen, wird im letzten Schritt der Operationalisierung der UV das Global Governor-Konzept der jüngeren Global Governance-Forschung vorgestellt. Anschließend an die Operationalisierung der AV und UV lässt sich die zentrale Untersuchungshypothese ableiten. Die Überprüfung der Hypothese ist Gegenstand des zweiten Hauptteils der Studie. Zunächst wendet sich Teil C der Aufgabe zu, die internationale Klimaarchitektur anhand der Machtverteilung zwischen Staaten und Autoritätsbeziehungen zwischen Global Cities und etablierten Global Player zu analysieren. Der erste Unterabschnitt befasst sich mit den naturwissenschaftlichen Grundlagen, Ursachen und Folgen des Klimawandels sowie der international verbreiteten Klimaskepsis. Daran anknüpfend werden in den folgenden Unterpunkten die Entwicklung der internationalen Klimapolitik von ihren Anfängen in den 1970er Jahren über die Verabschiedung der UNFCCC 1992 und des Kyoto-Protokolls 1997 bis zum Inkrafttreten des Pariser Klimaabkommens 2016 sowie die Hauptakteure im Rahmen der Vertragsstaatenkonferenzen, erörtert. Konferenzen und Übereinkommen der internationalen Klimapolitik, die schwerpunktmäßig außerhalb des Fahrwassers der UNFCCC liegen sowie ihre maßgeblichen Akteure werden im fünften Unterpunkt thematisiert. Der sechste Gliederungspunkt von Teil C hat die Macht- und Interessenlage sowie Autoritätsbeziehungen in der internationalen Klimapolitik zum Inhalt. Auf Grundlage der ökonomischen Interessen und nationalen Energie- und Klimapolitik der größten TGH-Emittenten − China, USA, EU, Russland, Indien und Japan − sowie der Analyse der Zusammenarbeit von Global Cities und internationalen Organisationen im Bereich des Klimaschutzes und der Funktion, die ihnen die Staaten im Kampf gegen den Klimawandel zusprechen, wird die Stellung von Global Cities und TMCNs innerhalb der Klimaarchitektur herausgearbeitet. Mit einem Zwischenfazit zum Gehalt der internationalen Klimapolitik als Game of Great and Small Power Politics141 im siebten Unterpunkt schließt die Analyse der Struktur der internationalen Klimapolitik. In einem zweiten, empirischen Schritt wird die transnationale Klimapolitik der Londoner Bürgermeister Ken Livingstone und Boris Johnson untersucht. Dazu werden zunächst das politische System Großbritanniens, die Umwelt- und Klimapolitik der Zentralregierung sowie Umweltbewegungen in der Gesellschaft als nationaler Handlungsrahmen beleuchtet, innerhalb dessen sich das local government und die Klimapolitik der beiden Bürgermeister einbettet. Hierauf aufbauend werden Entwicklung und Struktur des local (self) government in Großbritannien behandelt. Die Erörterung der Genese und des Grads der subnationalen Autonomie unter den Regierungen Margaret Thatcher bis David Cameron schafft das nötige Verständnis für die bri- 141 John Mearsheimer, Professor für Politikwissenschaft und Experte für internationale Sicherheitspolitik an der University of Chicago, beschreibt in seinem Buch The Tragedy of Great Power Politics das Streben der Staaten nach Macht, angetrieben durch die Struktur des internationalen Systems. Siehe: Mearsheimer, John J. (2001): The Tragedy of Great Power Politics, New York. A Einleitung 36 tischen Besonderheiten in der Beziehung zwischen Zentralregierung und lokaler Ebene. Im Folgenden wird untersucht, wie die britische Hauptstadt zur führenden Global City der Welt angewachsen ist. Die Verwaltungsstrukturen der Stadt, ihre Charakteristika als führende Global City sowie Aufgaben und Machtressourcen der Regierungsbehörde sind Gegenstand des nächsten Gliederungspunktes. Auf dieser Grundlage wird die Handlungsfähigkeit, zunächst von Ken Livingstone und schließlich von Boris Johnson anhand des agency-Konzepts beleuchtet. Es gilt, Intention, Struktur und Strategie ihrer transnationalen Klimapolitik innerhalb der nationalen Kontextfaktoren, ihres innerstaatlichen und innenpolitischen Autonomiegrads und ihre Wahrnehmung der Machtverhältnisse in der internationalen Klimaarchitektur herauszuarbeiten. Besonderheiten, Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Wahrnehmung der internationalen Strukturen und der Handlungsfähigkeit der beiden Londoner Bürgermeister im Zeitraum 2008 bis 2016 fasst ein Zwischenfazit als Abschluss der empirischen Analyse zusammen. Teil D bündelt schließlich die zentralen Erkenntnisse der Studie, bewertet die Hypothesenüberprüfung und beantwortet auf dieser gewonnenen Wissensgrundlage die anfangs aufgestellte Forschungsfrage. Mit einem Ausblick auf den weiteren Forschungsbedarf schließt die Analyse der vorliegenden Studie ab. Ein Anhang mit Literaturverzeichnis und einer Übersicht der geführten Experteninterviews runden die Arbeit ab. 7. Aufbau der Arbeit 37 Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung Begriffliche Grundlagen Von der Stadt zur Global City: eine interdisziplinäre Begriffs- und Funktionsbestimmung Städte gelten als „die Wiegen der Zivilisation“142. Der moderne Nationalstaat baut auf der gesellschaftlichen Ordnungseinheit der Stadt auf. Dies wird auch heute noch deutlich sichtbar im Wort Politik, das aus dem altgriechischen Begriff polis, der damaligen Bürgergemeinschaft bzw. dem Stadtstaat abgeleitet wurde. Die älteste Stadt ist Tell Brak im Nordosten von Syrien, die 4.500 v. Chr. errichtet wurde.143 Im Vergleich dazu sind Nationalstaaten noch verhältnismäßig junge Einheiten, deren Aufstieg mit dem Westfälischen Frieden von 1648 begann und die „ihre Überlebensfähigkeit erst noch beweisen müssen.“144 Zugleich schöpft die Stadt ihre „Anziehungskraft […] daher, daß sie ursprünglich ein Instrument des Nationalstaates und Symbol seiner souveränen Macht war […].“145 Für den Wohlstand der Nation wiederum ist eine starke Wirtschaftskraft der Städte unabdingbar. Die führende Stellung von Megastädten gegenüber anderen Regionen und Staaten ist oftmals das Ergebnis einer „hohen Konzentration von politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Funktionen in der Megastadt.“146 Diese Entwicklung ist auf das Fortschreiten der Globalisierungsprozesse seit den 1980er Jahren zurückzuführen. Seitdem wächst das Bewusstsein für die hohe Bedeutung großer Städte zur „Steuerung der weltweiten Flüsse von Kapital, Waren, Dienstleistungen, aber auch von Migrantinnen und Migranten.“147 Dabei reichen die Anfänge des Phänomens der Globalisierung allerdings weit zurück bis in die Zeit der europäischen Expansion und Welteroberung im 15. Jahrhundert. Insbesondere die Rolle Londons als herausragende Global City steht in enger Wechselwirkung mit den B 1. 1.1. 142 Berner, Erhard/Korff, Rüdiger (1995): Was macht Metropolen aus? Die städtische Grund-Unordnung zwischen Zivilisierung und Barbarei, in: Nissen, Sylke (Hrsg.): London – New York – Berlin, Probleme von Metropolen, Leipzig, S. 9. 143 Lange Zeit galt Jericho (8000 bis 6000 v. Chr.) als älteste Stadt der Welt. Jüngste Erkenntnisse haben dies revidiert, da sie weder eine Stadtmauer, noch Verbindungen zu ihrem Umland hatte. Vgl. Husemann, Dirk (2012): Tell Brak − die älteste Stadt der Welt, in: Focus vom 18. September 2012 und Kinder, Hermann/Hilgemann, Werner/Hergt, Manfred (2000): dtv-Atlas Weltgeschichte. Von den Anfängen bis zur Gegenwart, München, S. 17. 144 Nowak, Wolfgang: Am Anfang war die Stadt. Ausgerechnet die wachsenden Megastädte bedeuten den Niedergang urbaner Kultur, in: Internationale Politik, Nr. 11, S. 6. 145 Mumford, Lewis (1961): Die Stadt. Geschichte und Ausblick, Köln und Berlin, S. 623. 146 Meyer, Ulf (2007): Das Zeitalter der Megastädte. Zum Stand der internationalen Debatte. 147 Parnreiter, Christof (2006): Globale Cities − Urbane Zentren der Weltwirtschaft. Globalisierung und Verstädterung. 39 Phasen internationaler Vernetzung. So war die britische Hauptstadt bereits Zentrum des weltumspannenden British Empire. In der Forschung gibt es eine Vielzahl von Begriffen für den Untersuchungsgegenstand der globalen Stadt, die untereinander teils klar definiert, teils ohne Erklärung synonym verwendet werden. Für die englische Bezeichnung World City gilt grundsätzlich, dass die deutsche Übersetzung Weltstadt genutzt werden kann.148 Eine detaillierte Bestimmung wird aber bereits bei der Gegenüberstellung dieses Begriffs mit demjenigen der Global City nötig. Als Namensschöpfer der World City gilt Patrick Geddes mit seinem Werk Cities in Evolution von 1915.149 Einer der ersten inhaltlichen Bestimmungen der Weltstädte geht auf Konrad Olbricht aus dem Jahr 1933 zurück. Diese definierte er als „Metropolen […], die in der Politik und Weltwirtschaft eine überragende Rolle spielen und deren Börsen maßgebend für die Währung von Ländern sind […]. Solche Städte sind New York, London, Paris und Berlin. […] diese Städte [sind] auch Brennpunkte des künstlichen und wissenschaftlichen Lebens […].“150 Als nächsten wichtigen Meilenstein der Begriffsbestimmung der Weltstadt gilt Joachim H. Schultzes Festlegung eines funktionalen Kriteriums. Demnach muss mindestens ein funktionaler Bereich wie Handel, Verkehr oder das Bankwesen eine Relevanz innehaben, die über die nationale Grenze hinaus reicht.151 Auch wenn im Verständnis mancher Wissenschaftler der Begriff der Global City im Vergleich zum Terminus der Weltstädte zu kurz greift hat sich dieser in der Wissenschaft durchgesetzt und ist zum Namensgeber der Global City-Forschung geworden.152 Lange Zeit war die funktionale Klassifizierung der globalen Stadt das vorherrschende Thema in der Wissenschaft. Der britische Stadtgeograph, Sir Peter Hall, hat 1966 in seiner Analyse von sieben Städten bzw. Metropolregionen − London, Paris, Randstad-Holland, Rhein-Ruhr-Gebiet, Moskau, New York und Tokio − erstmalig auf die signifikante Bedeutung von einzelnen Weltstädten für die Entwicklung der Weltgesellschaft hingewiesen. Hall untersuchte, inwiefern Wirtschaft, Finanzwesen, Poli- 148 Für eine synonyme Verwendung ohne tiefergehende Erläuterung hinsichtlich Differenzierung oder Gleichwertigkeit siehe: Bronger, Dirk (1997): Megastädte − Global Cities. 5 Thesen, in: Feldbauer, Peter et al. (Hrsg.): Mega-Cities. Die Metropolen des Südens zwischen Globalisierung und Fragmentierung, Frankfurt am Main, S. 37–66 und Juchelka, Rudolf (1996): Megastädte − Weltstädte − Global Cities, in: Geographie heute, Jg. 17, Heft 142, S. 10–13 sowie Vgl. Heineberg, Heinz (2006): Stadtgeographie, Paderborn, 3. aktualisierte und erweiterte Auflage. Klaus Zehner betont, dass der Begriff der Global City im Vergleich zum Terminus der Weltstädte zu kurz greife. Vgl. Zehner, Klaus (2001): Megastädte − Weltstädte − Hauptstädte. Brennpunkte der Urbanisierung, in: Praxis Geographie, Jg. 31, Heft 10, Braunschweig, S. 4–9. Bei führenden Autoren der Geographischen Stadtforschung und Wirtschaftsgeographie, wie Dirk Bronger, Rudolph Juchelka und Heinz Heineberg werden die Begriffe World City und Global City ohne tiefergehende Erläuterung hinsichtlich Differenzierung oder Gleichwertigkeit synonym verwendet. 149 Vgl. Geddes, Patrick (1915): Cities in Evolution: An Introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics, London. 150 Olbricht, Konrad (1933): Weltstädte heute und einst, in: Geographische Wochenschrift, Breslau, S. 8. 151 Vgl. Schultze, Joachim H. (1959): Die Weltstadt als Objekt geographischer Forschung, in: Schultze, Joachim H. (Hrsg.): Zum Problem der Weltstadt, Berlin, S. IX-XX. 152 Vgl. Zehner, Klaus (2001): Megastädte − Weltstädte − Hauptstädte. Brennpunkte der Urbanisierung, in: Praxis Geographie, Jg. 31, Heft 10, Braunschweig, S. 4–9. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 40 tik und Kultur dieser Städte Einfluss über Staatsgrenzen hinaus haben. Damit handelte er entgegen des damaligen Zeitgeists, der den Staat als Agitationsraum ökonomischer Prozesse und multinationale Unternehmen als globale Akteure erachtete, nicht aber Städte. Zudem war die Deregulierung der Finanzmärkte, die den Aufstieg der Global Cities bedingte, noch Zukunftsmusik. Das Crescendo der 1980er Jahren betonte schließlich „den Zusammenhang zwischen der Form und Intensität der globalen Integration einer Stadt und der lokalen städtischen Entwicklung.“153 Spätestens seit Sassens Global City-Theorie 1991 herrscht eine gleichbleibende Lautstärke der Stimmen vor, die einen Zusammenhang zwischen der Bevölkerungsanzahl einer Stadt und ihrer globalwirtschaftlichen Bedeutung sehen, wenn auch keinen zwingenden. In den 1990er Jahren ist erneut eine zunehmende Fokussierung auf ökonomische Fragestellungen festzustellen wie bereits in den frühen 1980er Jahren. So postulierte Robin Cohen 1981 eine Wechselwirkung der Neuformierung der Weltökonomie, der Internationalisierung transnational agierender Unternehmen sowie der Entwicklung von Städten zu „strategischen Koordinations- und Kontrollzentren“154. John Friedmann und Goetz Wolff arbeiteten die Funktionalität von Städten 1982 weiter aus und nahmen anhand definierter Kriterien eine hierarchische Einteilung der bedeutendsten Weltstädte vor. Zu den Bestimmungsfaktoren der Zuordnung einer Stadt als Weltstadt zählen demnach neben der Bevölkerungsanzahl die Ansässigkeitsdichte multinationaler Unternehmen und internationaler politischer Institutionen, die Bedeutung als wichtiges Produktionszentrum und Haupttransportknotenpunkt sowie die Rolle für das globale Finanzsystem (Finanzzentrum) und eine hohe Wachstumsrate des Dienstleistungssektors (Unternehmensdienstleister).155 Je mehr Aspekte durch eine Stadt erfüllt werden, desto gewichtiger ist ihre Funktion innerhalb der internationalen Arbeitsteilung und dementsprechend höher ist die Stadt in der Hierarchie nach Maßgaben der World City Hypothesis von Friedmann eingestuft. Sassen deklariert Global Cities schließlich als diejenigen Orte, an denen sich die Globalisierung verwirklicht. Dadurch kommt es zur Entwicklung neuer Strukturen des Raumes und der Produktion. Dabei geht sie von einer rein ökonomischen Definition der Global Cities „als Steuerungszentralen innerhalb der Organisation der Weltwirtschaft […]“156 aus. Als Stadtsoziologin beschäftigt sie sich vorwiegend mit der „territorialen Agglomeration von Menschen und Kapital […] und [nimmt] maßgeblich die internationalen Verknüpfungen in den Blick […], die sich durch wirtschaftliche Verflechtungs- und Schwerpunktbildungsprozesse ergeben.“157 Gemäß Sassen hat die Global City vier Funktionen. Sie ist „a highly concentrated command point in the organization of the 153 Matznetter, Walter/Musil, Robert (2011): Einleitung, in: Ders. (Hrsg.): Europa: Metropolen im Wandel, Wien, S. 10. 154 Schmid, Christian (2005): Stadt, Raum und Gesellschaft: Henri Lefebvre und die Theorie der Produktion des Raums, München, S. 54. 155 Vgl. Friedmann, John (1986): The World City Hypothesis, in: Development and Change, Volume 17, No. 1, S. 72. 156 Vgl. Sassen, Saskia (1996): Metropolen des Weltmarkts. Frankfurt am Main und New York, S. 20. 157 Aust, Helmut Philipp (2013): Auf dem Weg zu einem Recht der globalen Stadt? „C40“ und der „Konvent der Bürgermeister“ im globalen Klimaschutzregime, in: ZaöRV, Volume 73, No. 4, S. 678. 1. Begriffliche Grundlagen 41 world economy, key location for finance and for specialized service firms, sides of production, markets for the products and innovations produced.“158 Friedmann hebt ebenfalls die ökonomischen Eigenschaften der Global City hervor. Die Stadt ist demnach ein „spatially integrated economic and social system at a given location or metropolitan region. For administrative or political purposes the region may be divided into small units which underlie […] the economic space of the region.“159 Die Auswirkungen der Globalisierung − erhöhte Mobilität des Kapitals, kürzere Reisezeiten, verstärkte Kommunikation und inländische wie internationale Migration − hätten Städte nicht ihres historischen wirtschaftlichen Vorteils beraubt. Vielmehr, so Friedmann, seien Städte im Zeitalter der Globalisierung zunehmend wichtiger, da die Weltwirtschaft nach Zentralisierung bestimmter Schlüsselfunktionen verlangt. Dies geschieht in der Stadt – der globalen Stadt. In der Folge verzeichnen Global Cities „eine hohe Konzentration von Unternehmen, die Kommando-, Kontroll- und Managementaufgaben für die Weltwirtschaft ausüben.“160 Diese Unternehmen erbringen diejenigen Produktionsdienste wie Finanz-, Versicherungs-, Immobilien- und Rechtsdienste, aber auch Marketing oder Unternehmensberatung, die für die Integration der weltweit verstreuten Standorte der Produktion agrarischer und industrieller Güter notwendig sind. Von dort verknüpfen sie regionale, nationale und internationale Ökonomien zu einer Weltwirtschaft. Demnach sind Global Cities die Orte, an denen Globalisierung tatsächlich stattfindet.161 Diese Standortnachfrage hat dazu geführt, dass Städte in eine Hierarchie, gemessen an ihrer Beziehung zur Weltwirtschaft eingeordnet werden. Dies impliziert auch, dass nicht jede Stadt automatisch eine globale Stadt ist. Gleichsam sind aber auch nicht nur große Städte von Globalisierungsprozessen betroffen. Vielmehr wirken Global Cities als Knotenpunkte innerhalb international vernetzter Warenketten und Produktionsnetze, in die auch kleinere Städte eingebunden sind. Neben den drei Global Cities London, New York, Tokio über deren Status Einigkeit in der Wissenschaft herrscht gibt es unterschiedliche Abgrenzungsmöglichkeiten. Umfangreiche empirische Daten als Grundlage der Klassifizierung von Global Cities fehlten zunächst. Dieses Desiderat zumindest ansatzweise auszugleichen, ermöglichte 1999 der Aufbau einer Datenbank, basierend auf Informationen zu den größten transnationalen Firmen des Unternehmensdienstleistungssektors. Anhand dieser wurden 55 Städte weltweit als Global bzw. World Cities kategorisiert. In der jüngsten Klassifikation aus dem Jahr 2016 belegen London und New York − wie in jedem Jahr seit der ersten Erhebung 2000 − den höchsten Grad mit Alpha ++. Ihre Schlüsselfunktion als Knotenpunkte der weltweiten Produktionsnetze zieht eine gegenseitige Verbindung nach sich. Die führenden Weltstädte bilden das sogenannte 158 Sassen, Saskia (2001b): The Global City, Princeton, 2. Auflage, S. 3f. 159 Friedmann, John (1995): The World Cities Hypothesis, in: Knox, Paul L./Taylor, Peter J. (Hrsg.): World Cities in a World-System, Cambridge, S. 317. 160 Parnreiter, Christof (2006): Globale Cities − Urbane Zentren der Weltwirtschaft. Globalisierung und Verstädterung. 161 Vgl. Parnreiter, Christof (2006): Globale Cities − Urbane Zentren der Weltwirtschaft. Globalisierung und Verstädterung und Sassen, Saskia (2005): The Global City: Introducing a Concept, in: Brown Journal of World Affairs, Volume XI, Issue 2, S. 35. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 42 World City Network. Dieses Netzwerk ist sowohl innerhalb der jeweiligen Nationalstaaten verankert, setzt sich aber auch über deren Grenzen im Rahmen der globalen Vernetzungsstrukturen der Städte fort.162 Die „Funktion der Kontrolle über Produktion und Märkte innerhalb eines Netzes von Städten und hierarchisch strukturierten Produktionsprozessen“163 bemisst dem Begriff der Global City eine höhere funktionale Qualität bei als die Termini Metropole, Weltstadt und Megacity. Aufgrund der hohen Bedeutung der wirtschaftlichen Komponente für die internationale Rolle einer globalen Stadt muss auch jede politikwissenschaftliche Analyse auf der wirtschaftswissenschaftlichen Definition aufbauen. Festzuhalten ist demnach, dass eine Global City „zentraler Standort für hochentwickelte Dienstleistungen vor allem im Finanzbereich sowie Informations- und Kommunikationseinrichtungen, wie sie für die Koordinierung, die Durchführung und das Management globaler Wirtschaftsaktivitäten notwendig sind“164 sowie „[…] Sitz internationaler Organisationen, wichtiger Knotenpunkt von Transport- und Verkehrslinien (bedeutender Flughafen oder Hafen), Zentrum industrieller Produktionsstätten“165 ist. Zudem „[üben] Global Cities […] eine Command-and-Control-Funktion aus und gelten als Standorte für Steuerungszentralen von Großkonzernen. Als Bezugspunkt für global agierendes Kapital, Hochburg für Innovationen […] beeinflussen sie die ökonomische Entwicklung ganzer Erdregionen.“166 Überdies weisen sie eine signifikante Einwohnerzahl auf. 162 Für die Erstellung des Städte-Rankings werden folgende Kategorien genutzt: Alpha -, Alpha, Alpha +, Alpha ++, Beta -, Beta, Beta +, Gamma -, Gamma, Gamma +, High Sufficiency und Sufficiency. Vgl. Beaverstock, Jonathan V./Taylor, Peter/Smith, Richard G. (1999): A Roster of World Cities, in: Cities, Volume 16, No. 6, S. 445–458. Peter J. Taylor ist Direktor des GaWC. Zu den renommierten Autoren der Studien zählen unter anderen Saskia Sassen, Sir Peter Hall, John Friedman und Manuel Castells. Global Cities-Rankings sind heute vielfältig. Vgl. neben GaWC (2016): The World According to GaWC 2016 beispielsweise: A. T. Kearney (2017): Global City Index 2017. Leaders in a World of Disruptive Innovation. 163 Gabler Wirtschaftslexikon (2005b): Band 3, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 1274. 164 Ebd., S. 1276. 165 Springer Fachmedien (Hrsg.) (2013): 222 Keywords Wirtschaftsgeografie: Grundwissen für Wirtschaftswissenschaftler und -praktiker, Wiesbaden, S. 50. 166 Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2005b): Band 3, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 1276. 1. Begriffliche Grundlagen 43 Charakteristika einer Global City Hohe Ansässigkeitsdichte multinationaler Unternehmen Hauptsitze internationaler Organisationen Geographische Konzentration von Finanzdienstleistern (Börsen, Banken, Aktien- und Devisenhändler) Geographische Konzentration unternehmensorientierter Dienstleistungen (Unternehmensberatungen, Werbe- und Marketingagenturen, Rechts- und Steuerberatungen) Internationale Kommunikationsaktivitäten (Messen, internationale Kongresse) Leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur und Hub-Funktion als Drehscheibe mit internationaler Umsteige- und Umladefunktion (Flughäfen, Häfen) Hohe Bevölkerungsanzahl Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Kulke, Elmar167 Global City – Akteursbestimmung aus völkerrechtlicher Perspektive Die Diskussion der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften des 20. Jahrhunderts betrachtete Global Cities überwiegend als Knotenpunkte der Weltwirtschaft. Im Fokus der vorliegenden Analyse steht hingegen die Stadt als politische Einheit, insbesondere die Stadtregierung in ihrer Funktion als Träger öffentlicher Gewalt. Eine einheitliche Definition von Gemeinden und Städten als Gebietskörperschaften, die die verschiedenen politischen Systeme vollumfänglich erfasst, kann an dieser Stelle nicht gegeben werden. Aus dem einfachen Grund: es gibt sie im Völkerrecht nicht. Es gilt, sie stets in Abhängigkeit der verfassungsrechtlichen und politischen Kontextbedingungen des Untersuchungsgegenstandes zu bestimmen. Als einendes Element kann aber einer Mehrzahl der politischen Systeme eine lokale Verwaltungsebene zugesprochen werden, wenn auch Autonomiegrad und Aufgabenspektrum der Akteure differieren. Exekutivorgan der Volksvertretung auf kommunaler Ebene ist gemeinhin der Bürgermeister.168 Tabelle 1: 1.2. 167 Die Übersicht baut auf der dargelegten Begriffsentwicklung der Global City auf und subsumiert die genannten Funktionen. Eine hohe Bevölkerungszahl wird daher ebenso zu den Charakteristika einer Global City gezählt. Dies unterscheidet sich von Kulke. Vgl. Kulke, Elmar (2009): Wirtschaftsgeographie, Paderborn u.a., S. 269ff. 168 Wird in der vorliegenden Arbeit von Stadtregierung und Stadtverwaltung gesprochen, so dient dies der besseren Lesbarkeit, erfolgt aber stets im Bewusstsein der Verfassungswirklichkeit in Deutschland aufgrund der Niederschrift der Arbeit in deutscher Sprache sowie im empirischen Teil unter Berücksichtigung der unitaristischen Staatsgliederung Großbritanniens. Innerhalb des nationalen Gefüges sind sie aufgrund des hohen administrativen Gehalts ihrer Funktion als Verwaltungsorgane zu klassifizieren. Dem deutschen Grundgesetz nach sind Kommunalvertretungen Organe der kommunalen Selbstverwaltung und als solche Teil der Bundesländer. Regierungsebenen bilden der Bund und die Länder. Die Kommunen haben selbst keine Gesetzgebungskompetenz, sondern erfüllen die ihnen zugeteilten Aufgaben. Sie können aber Satzungen erlassen. Vgl. Landesanwaltschaft Bayern B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 44 Die Analyse des transnationalen Handelns eines kommunalen Akteurs hat darüber hinaus zu berücksichtigen, dass sich dieser in der Spähre der internationalen Politik unterhalb des völkerrechtlichen Radars bewegt. Völkerrechtliche Normen wie sie die Charta der Vereinten Nationen festlegt, dienen originär zur Regelung grenz- überschreitender Beziehungen zwischen souveränen Nationalstaaten. Diese sind freiwilliger Natur und Ergebnis machtpolitischer Verhandlungen. Anders als für nationales Recht bestehen keine Bindungswirkung und Sanktionsgewalt. Als zwischenstaatliche Zusammenschlüsse üben auch internationale Organisationen eine relative Völkerrechtsfähigkeit („gekorene“ Völkerrechtssubjekte) aus im Rahmen der Ermächtigung durch Staaten („geborene“ Völkerrechtssubjekte).169 Zunehmende Beteiligungsund Mitwirkungsrechte von NGOs in Teilbereichen der internationalen Rechtsordnung haben darüber hinaus zu einer verstärkten wissenschaftlichen Diskussion im Kontext des modernen Völkerrechts170 des 20. Jahrhunderts geführt, ob und inwiefern NGOs Völkerrechtssubjektivität zu Teil wird. In der wissenschaftlichen Literatur herrscht weitestgehend Einigkeit vor, dass die Fähigkeit, „Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten zu sein“171 stets in Abhängigkeit der jeweilig zugrundeliegenden vertraglichen Vereinbarung zu beurteilen ist. In den Fällen, in denen NGOs bestimmte Rechte und Pflichten übertragen werden, wird von einer beschränkten und mittelbaren Völkerrechtssubjektivität gesprochen. NGOs zählen zur Gruppe nichtstaatlicher Akteure. Die vorliegende Studie definiert nichtstaatliche Akteure als vom Staat unabhängige Organisationen, die nicht durch zwischenstaatliche Abkommen konstituiert wurden. Unterstützung seitens des Staates ist nicht ausgeschlossen, doch muss hinsichtlich Ressourcenausstattung und Entscheidungshandeln maßgeblich Autonomie bestehen. Einen transnationalen Akteurscharakter erhalten nichtstaatliche Akteure dadurch, dass sie über die Grenzen des Nationalstaats hinweg agieren.172 (2017): Kommunalrecht: Gemeindliche Informationsfreiheitssatzungen dürfen nicht in Grundrechte Dritter eingreifen, Beschluss 41a. 169 Vgl. Raap, Christian (2014): Völkerrechtssubjekte, in: Schöbener, Burkhard (Hrsg.): Völkerrecht: Lexikon zentraler Begriffe und Themen, Heidelberg u.a., S. 536. 170 Das „klassische Völkerrecht“ entspringt dem Westfälischen Frieden von 1648 und erkennt als Rechtssubjekte ausschließlich Staaten an. Im „modernen Völkerrecht“ ab 1945 finden hingegen auch IGOs und NGOs in ihrer Funktion als Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten sowie das Individuum als partielle Völkerrechtssubjekte (beispielsweise durch den Schutz der Menschenrechte) Berücksichtigung. Siehe: Grewe, Wilhelm (1983): Was ist klassisches und was ist modernes Völkerrecht?, in: Böhm, Alexander/Lüdersen, Klaus/Ziegler, Karl-Heinz (Hrsg.): Idee und Realität des Rechts in der Entwicklung internationaler Beziehungen, Baden-Baden. S. 111–131 sowie Doehring, Karl (2004): Völkerrecht: ein Lehrbuch, Heidelberg, 2. neubearbeitete Auflage, S. 113. 171 Schweitzer, Michael (2010): Staatsrecht III. Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht, Heidelberg u.a, S. 228. 172 Neben den Staaten werden bereits einzelne atypische Völkerrechtssubjekte anerkannt wie der Heilige Stuhl, das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und der Malteserorden. Vgl. Bernstorff, Jochen (2008): Nichtstaatliche Akteure in der Rechts- und Politikgestaltung. Zur Legalität und Legitimität der Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen im Völkerrecht, Sankt Augustin, S. 11 und Graf Vitzthum, Wolfgang (2016): Begriff, Geschichte und Rechtsquellen des Völkerrechts, in: Graf Vitzthum, Wolfgang/Proelß, Alexander (Hrsg.): Völkerrecht, Berlin und Boston, 7. Auflage, S. 6. Als Völkerrechtssubjekt sui generis wird in der Forschung auch von einer Außenpolitik des Heiligen 1. Begriffliche Grundlagen 45 Die Gruppe der nichtstaatlichen, transnationalen Akteuren umfasst ein breites und heterogenes Akteursspektrum mit unterschiedlichen Interessen und Zielsetzungen: internationale Nichtregierungsorganisationen (International Non-governmental Organizations, INGOs); multinationale Unternehmen; Institutionen wie Wohlfahrtsverbände, die staatliche Aufgaben ausüben (Quasi Non-governmental Organizations, QUANGOs); Experten-Netzwerke (Epistemic Communities oder Transnational Advocacy Networks); soziale Bewegungen wie Arbeiter- und Jugendbewegungen173 sowie globale, terroristische Vereinigungen. Auch Global Cities werden in der bisherigen Forschung überwiegend als nichtstaatliche Akteure betrachtet. So liegen Untersuchungen vor, die Städte als „nonstate actors“174, „public non-state actors“175 und als „international non-state actor[s]“176 klassifizieren. Letztere Typisierung erfolgte im Kontext der Diskussion einer „soft international legal personality“177 der Stadt. Dieser Ansatz vertritt die Position, dass Städte künftig ähnlich wie andere internationale nichtstaatliche Akteure eine soft International Legal Personality (soft-ILP) erhalten könnten.178 Akteure, denen dieser Status zugeschrieben wird, haben keine „fullfledged ILP in international law“179. Jedoch können internationale Regelungen auch für Akteure relevant sein, die nicht formal durch bestimmte Normen an geltendes Recht gebunden sind, dieses aber befolgen möchten. Zudem wird die internationale Normativität auch durch Dokumente und Beschlüsse geformt, die nicht der traditionellen, dualen Struktur des Rechts, d.h. der Einteilung in staatliches und privates Recht180 entsprechen. Zu dieser Art von Gesetzen zählen beispielsweise Codes of Con- Stuhls gesprochen. Für weitere Details siehe exemplarisch: Rotte, Ralph (2007): Die Außen- und Friedenspolitik des Heiligen Stuhls. Eine Einführung, Wiesbaden, S. 50–85. Siehe: Liese, Andrea (2015): Transnationale Akteure/Nichtregierungsorganisationen, in: Woyke, Wichard/Varwick, Johannes (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen und Toronto, 13. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 480 sowie Pfetsch, Frank R. (1994): Internationale Politik, Stuttgart u.a., S. 33. 173 Eine soziale Bewegung kann beschrieben werden als „Netzwerk bestehend aus Organisationen und Individuen, das auf Basis einer geteilen kollektiven Identität mit Hilfe von überwiegend nicht institutionalisierten Taktiken versucht, sozialen, politischen, ökonomischen oder kulturellen Wandel herbeizuführen, sich ihm zu widersetzen oder ihn rückgängig zu machen.“ Das Zitat ist zu finden bei: Kolb, Felix (2002): Soziale Bewegungen und politische Wandel, Lüneburg, S. 10. 174 Segbers, Klaus (2007): The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo Paulo, and Shanghai, Baltimore, S. 5. 175 Widerberg, Oscar/Pattberg, Philipp/Bäckstrand, Karin (2015): Non-State Actors in a Paris Agreement. Are Cities and Companies Bridging the Ambition Gap? S. 1. 176 Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 228. 177 Ebd. Siehe weiterführend: Nijman, Janne Elisabeth (2010b): Non-State Actors and the International Rule of Law: Revisiting the „Realist Theory“ of International Legal Personality, in: Noortmann, Math/Ryngaert, Cedric (Hrsg.): Non State Actors Dynamics in International Law: From Law-Takers to Law-Makers, Farnham und Burlington. 178 Vgl. Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 228. 179 Nijman, Janne Elisabeth (2010b): Non-State Actors and the International Rule of Law: Revisiting the „Realist Theory“ of International Legal Personality, Amsterdam Center for International Law Research Paper Series, S. 25. 180 Vgl. Katz, Alfred (2010): Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht, Heidelberg u.a., 18. völlig neu bearbeitete Auflage, S. 6. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 46 ducts und Private Governance Arrangements181. Der Begriff der non-state actors schließt diese Akteure jedoch per se von der tradierten, internationalen Rechtsordnung aus. Mit dem Modell der soft-ILP soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass NGOs/INGOs aber Akteure des internationalen Rechtssystems sind und sich in diesem wiederfinden müssen. Dazu benötigen sie einen Rechtsstatus, der nicht dem hard international legal personality-Status der Staaten entsprechen kann. Der Argumentation des soft-ILP-Ansatzes gemäß zählen globale Städte ebenfalls zu den nichtstaatlichen Akteuren.182 Autoren, die hierauf aufbauend eine Spezifizierung vornehmen, indem sie Städte und Stadtregionen als public non-state actors einordnen, wollen damit eine Differenzierung zu private non-state actors schaffen, zu denen Unternehmen, aber auch NGOs/INGOs gezählt werden.183 Auch globale Städtepartnerschaften wie C40 und ICLEI werden in der Literatur als „public non-state networks“184 sowie als „public actors other than central governments, such as cities, local communities or international bureaucracies“185 bezeichnet. Im Zusammenhang mit netzwerkartigen Formen des Regierens im Kontext der Global Governance wird auch von „public non-state actors such as cities along with transnational corporations and non-governmental organization“186 gesprochen. TMCNs selbst ordnen sich den nichtstaatlichen Akteuren zu.187 Zugleich sind in der Wissenschaft die Begriffe der 181 Innerhalb dieser Netzwerke arbeiten ausschließlich private Akteure zusammen. Zu diesen zählen Unternehmen, Advocacy Networks, Think Tanks und NGOs. Ein Beispiel ist das Marine Sustainability Council für nachhaltigen Fischfang. Vgl. Pattberg, Philipp (2004): The Institutionalisation of Private Governance: Conceptualising an Emerging Trend in Global Environmental Politics, Global Governance Working Paper No. 9, Amsterdam u.a., S. 12ff. 182 Vgl. Segbers, Klaus (2007): The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo Paulo, and Shanghai, Baltimore, S. 5. Dies bedeutet aber nicht, dass Städte zwangsläufig im Kontext nichtstaatlicher Akteure diskutiert werden. So gibt es Studien über nichtstaatliche Governance-Akteure, die Global Cities nicht berücksichtigen. Siehe beispielsweise: Weiss, Thomas G./Seyle, D. Conor/Coolidge, Kelsey (2013): The Rise of Non-State Actors in Global Governance. Opportunities and Limitations, Broomfield. 183 Vgl. Widerberg, Oscar/Pattberg, Philipp/Bäckstrand, Karin (2015): Non-State Actors in a Paris Agreement. Are Cities and Companies Bridging the Ambition Gap? S. 1. 184 Pattberg, Philipp (2010): The Role and Relevance of Networked Climate Governance, in: Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge u.a., S. 146 und 150. 185 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (2010): Conclusions: Options for Effective Climate Governance Beyond 2012, in: Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge, S. 312. 186 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (2010): Conclusions: Options for Effective Climate Governance Beyond 2012, in: Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge, S. 312. 187 So betitelte Eurocities den Klimagipfel 2016 als Climate Change Summit for Cities and Other Non State Actors. Hier trafen sich vor der Habitat III und dem COP22-Treffen Wirtschaftsvertreter, Kommunalpolitiker, Gewerkschafter und Repräsentanten zivilgesellschaftlicher Organisationen, um sich über Best Practices-Maßnahmen auszutauschen. Eurocities und der Konvent der Bürgermeister wollen auf diese Weise eine Dialog-Plattform für nichtstaatliche Akteure schaffen. Vgl. Eurocities (2016): Climate Change Summit for Cities and other Non State Actors in Nantes, vom 26. bis 28. September 2016. 1. Begriffliche Grundlagen 47 „global private city“188 sowie der „global public city“189 vorzufinden. Mit letzterem Terminus wird ausgedrückt, dass „[w]ith the focus on global private cities which is currently en vogue, we run the risk of missing an important determinant of the future: increasingly, city governments themselves become global agents.“190 Die Stadt als „global public city refers to both city government and the urban public sphere […].“191 Diesem Verständnis nach ist die Stadtregierung nicht nur Teil der Staatsstruktur, sondern auch der demokratisch legitimierte Interessenvertreter der Stadtbürger. Als „public agent and legal entity“192 müssen die Entscheidungsträger „operate to some extent autonomously from the state and develop external relations on a global scale to defend and promote urban values and urban public interests.“193 Völkerrechtliche Verträge können jedoch nur auf nationalstaatlicher Ebene geschlossen werden können. Städte kooperieren auf internationaler Bühne jenseits zwischenstaatlicher Verhandlungsräume in neuartigen Governance-Netzwerken. In diesen kommt auch das Phänomen der Hybridität von Global Cities als Akteure der internationalen Politik zum Ausdruck: einerseits sind sie Teil eines Staates, andererseits betreiben sie eine losgelöste, eigenständige transnationale Politik. Dies verdeutlicht auch die Problematik ihrer vorherrschenden Klassifizierung als nichtstaatliche Akteure. Die sicherlich einfachste Definition nichtstaatlicher Akteure wäre, sie schlicht deswegen als solche zu bezeichnen, weil sie selbst keine Staaten sind. Diese Simplifizierung wird in der vorliegenden Analyse jedoch abgelehnt und argumentiert, dass „any organization that does not have a formal or legal status as a state or agent of state, or as a constituent subunit of a state such as a province or municipality“194 als nichtstaatlicher Akteur bezeichnet werden kann. Global Cities haben „subordinate domestic governments“195 und sind somit eine constituent subunit of a state. Daher schließt sich die vorliegende Arbeit dem Forschungsstrang an, der Städte als „state related actors“196 antizipiert. Im Bereich der internationalen Klimapolitik kommt den UN, ihren Organen und Sonderorganisationen als gekorene Völkerrechtssubjekte eine Schlüsselrolle für die 188 Nijman bezeichnet die Global City als „first and foremost the global private city“, die bestimmt ist von Interessen des Privatsektors. Dieser ist bestrebt die Globalisierung voranzutreiben und bestimmt die Stellung der Global City als Knotenpunkt innerhalb der internationalen Wirtschaft wesentlich mit. Das Zitat ist zu finden unter: Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 217. 189 Ebd. 190 Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 217. 191 Ebd. 192 Ebd. 193 Ebd. 194 Raustiala, Kal (2001): Nonstate Actors in the Global Climate Regime, in: Luterbacher, Urs/ Sprinz,Detlef F. (Hrsg.): International Relations and Global Climate Change, Cambridge und London, S. 97. 195 Frug, Gerald E./Barron, David J. (2006): International Local Government Law, The Urban Lawyer, Volume 38, No. 1, S. 11. 196 Segbers, Klaus (2011): The Emerging Global Landscape and the New Role of Globalizing City Regions, in: Amen, Mark et al. (Hrsg.): Cities and Global Governance. New Sites for International Relations, Farnham und Burlington, S. 38. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 48 Teilhabe kommunaler Akteure an der internationalen Politik zu. Die Grundlage für die Zusammenarbeit zwischen den Vereinten Nationen und den NGOs bildet ihre Assoziierung mit der DPI und Registrierung beim ECOSOC. Artikel 71 der UN- Charta sieht vor, dass „[d]er Wirtschafts- und Sozialrat […] geeignete Abmachungen zwecks Konsultation mit nichtstaatlichen Organisationen treffen [kann], die sich mit Angelegenheiten seiner Zuständigkeit befassen.“197 Damit wird NGOs ein formeller Konsultativstatus zugesprochen und ein institutionalisierter Zugang zu multilateralen Verhandlungen eröffnet. Auch TMCNs sind der Gruppe der NGOs zugeordnet. Insofern partizipieren Global Cities durch die Kooperation mit anerkannten Völkerrechtssubjekten an der internationalen Klimapolitik. Inwiefern darüber hinaus unmittelbare Autoritätsübertragungen auf Global Cities stattgefunden haben, gilt es im weiteren Verlauf der Analyse der internationalen Klimaarchitektur offenzulegen. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City Wandel der Kommunalpolitik im Zeichen von Globalisierung, Urbanisierung und Klimawandel Die definitorischen Vorüberlegungen haben gezeigt, dass die Entwicklung der Global City in engem Zusammenhang mit den Globalisierungsprozessen seit den 1980er Jahren steht. Globalisierung kann im weiten Sinn als „Zunahme und Verdichtung von grenzüberschreitenden Aktivitäten“198 bezeichnet werden. Dazu beigetragen haben zuvorderst die Liberalisierung im Zuge des Wiederaufbaus nach dem 2. Weltkrieg, einschließlich der Beseitigung von Handelshemmnissen in Folge der zunehmenden Öffnung der nationalen Märkte und das Entstehen supranationaler Zusammenschlüsse.199 Die Globalisierung der Märkte kann heute aber in einem größeren Kontext als „grenzüberschreitende[r] Austausch von Waren, Kapital, Informationen, Werten, Umweltgütern (common goods) und Menschen (transnationale Migration)“200 verstanden werden, sodass neben dem wirtschaftlichen Sektor auch der kulturelle und ökologische Bereich eingeschlossen sind. Im Schatten der Globalisierung haben sich Metropolen zu Wirtschaftsmotoren entwickelt. In ihnen konzentriert sich Kapi- 2. 2.1. 197 UNRIC (a): Charta der Vereinten Nationen und Statut des Internationalen Gerichtshofs. 198 Brozus, Lars (2000): Globale Konflikte im 21. Jahrhundert: Deutungen internationaler Politik nach der Bipolarität, in: Siegelberg, Jens/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 306. 199 Vgl. Pausenberger, Ehrenfried (1999): Globalisierung der Wirtschaft und die Machteinbußen des Nationalstaates, in: Engelhard, Johann/Oechsler, Walter A. (Hrsg.): Internationales Management. Auswirkungen globaler Veränderungen auf Wettbewerb, Unternehmensstrategie und Märkte. Klaus Macharzina zum 60. Geburtstag, Wiesbaden, S. 77. 200 Tetzlaff, Rainer (2000): Staatenwelt und Demokratie. Zur Transformation der Demokratie durch Globalisierung, in: Siegelberg/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 329. 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 49 tal, Know-how und Macht. Von ihnen ausgehend werden global vernetzte Austauschprozesse gesteuert und reguliert. Mit der Größe und der Wirtschaftskraft einer Stadt wachsen auch die Möglichkeiten der politischen Einflussnahme der städtischen Entscheidungsträger. Auf diese Weise werden Aufgabenspektrum und Handlungsräume der kommunalen Ebene weiter ausdifferenziert. Wird von Kommunalpolitik gesprochen, ist gemeinhin die „unterste Ebene eines politischen Systems“201 gemeint. Diese ist gekennzeichnet durch „ein festgelegtes geographisches Territorium […]; wenigstens ein Teil ihrer Funktionsträger wird über Wahlen bestimmt, und sie genießt einen gewissen Grad an Autonomie − dazu zählt die Verfügungsgewalt über eigene finanzielle Mittel.“202 Die Funktion von Kommunen besteht insbesondere darin, höhere Politikebenen zu entlasten, die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger zu verstärken und ein praxisorientiertes Entscheidungshandeln zu gewährleisten.203 In westlichen Demokratien bestehen große Unterschiede hinsichtlich Anzahl und Autonomie von Kommunen. So zählt Großbritannien 2017 nur 418 sogenannte principal authorities204 bei 65,1 Mio. Einwohnern 2015205, Deutschland hingegen 11.269 Gemeinden bei 82,8 Mio. Einwohnern 2016206 und 201 Vetter, Angelika (2007): Kommunalpolitik, in: Fuchs, Dieter/Roller, Edeltraud (Hrsg.): Lexikon Politik. Hundert Grundbegriffe, Stuttgart, S. 135. Die Begriffe Kommune und Gemeinde werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet. Als Gebietskörperschaft sind sie Körperschaften des öffentlichen Rechts, die für einen territorial begrenzten Teil des Staatsgebiets die Gebietshoheit innehaben. Bezogen auf die städtische Politik wird auch von Kommunalpolitik gesprochen. Diesem liegt das Verständnis zu Grunde, dass jede Stadt eine Kommune ist. Andersherum gilt diese Logik jedoch nicht. Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2005b): Band 3, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 1147. 202 Vetter, Angelika (2007): Kommunalpolitik, in: Fuchs, Dieter/Roller, Edeltraud (Hrsg.): Lexikon Politik. Hundert Grundbegriffe, Stuttgart, S. 135. 203 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 284f. 204 Local Government Information Unit (2017): Local Government Facts and Figures. Aufgrund der britischen Parlamentssouveränität definiert sich eine Stadt in Großbritannien nicht über ihre Einwohneranzahl, sondern erhält diesen Status durch Personal Command of The Queen auf Empfehlung ihrer Minister hin. Vgl. UK Cities (b): City Status. Die Zahl der cities beläuft sich seit dem sechzigjährigen Thronjubiläum der Queen 2012 in England auf 50: Bath, Birmingham, Bradford, Brighton and Hove, Bristol, Cambridge, Carlisle, Canterbury, Chelmsford, Chester, Chichester, Coventry, Derby, Durham, Ely, Exeter, Gloucester, Hereford, Kingston-upon-Hull, Lancaster, Leeds, Leicester, Lichfield, Lincoln, Liverpool, City of London, Manchester, Newcastle-upon-Tyne, Norwich, Nottingham, Oxford, Peterborough, Plymouth, Portsmouth, Preston, Ripon, Salford, Salisbury, Sheffield, Southampton, St Albans, Stoke-on-Trent, Sunderland, Truro, Wakefield, Wells, City of Westminster, Winchester, Wolverhampton, Worcester und York. Im Vereinigten Königreich gibt es insgesamt 66 cities. Vgl. UK Cities (a): Home. Die Kriterien einer city sind vielfältig: So muss gemäß des Cambridge Dictionary beispielsweise zwingend eine Kathedrale vorhanden sein. Diesem Verständnis nach ist eine Stadt auch eine large town, d.h. eine Ansiedlung von mehr als fünf Mio. Menschen. Vgl. Cambridge Dictionary (2017): city. 205 ONS (2016b): Population estimates. Die Bevölkerungsanzahl bezieht sich auf den Stand von 2016. 206 Siehe: Statistisches Bundesamt (2017): Bevölkerungsstand. Dieser entspricht dem Stand Ende des Jahres 2015. Die Anzahl der Gemeinden beläuft sich auf den Stand vom 30. September 2017. Vgl. Gemeindeverzeichnis (o.J.): Gemeinden in Deutschland. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 50 Frankreich 35.419 im Jahr 2017207 im Verhältnis zu 66,6 Mio. Einwohnern 2016208. Die hohe Anzahl in Frankreich spiegelt die unitaristische Staatsgliederung insofern wider, als dass die Größe einer Gemeinde Aufschluss über ihr Selbstbestimmungsrecht gibt. Prinzipiell gilt, je kleiner das Territorium einer Gemeinde ist, desto weniger Handlungsfähigkeit besitzt sie, da auf diese Weise unter anderem die Bedeutung von Wahlen geschmälert und die Entwicklung einer kommunalpolitischen Willensbildung eingedämmt wird. Gleichzeitig ist aber auch das Gegenteil der Fall, d.h. die Handlungsfähigkeit wird beeinträchtigt, wenn die Bevölkerungszahl des Territoriums überdimensional groß ist. Zusätzlich erschwert dies die Rahmenbedingungen für die local authorities, die Bürger mit ihrer Politik auch tatsächlich zu erreichen. Auf diese Weise entsteht ein Identitäts- und Demokratiedefizit. Diese sizeism (Übergröße) ist in der Entwicklung des local (self) governments in England intensiv zu beobachten und erklärt die geringe Anzahl der principal authorities in Großbritannien.209 Mit Blick auf die geschichtliche Entwicklung des modernen Nationalstaates und der Begründung der modernen Nation mit dem Volk als Souverän sowie verfassungsgebender Gewalt durch die Amerikanische und Französische Revolution 1776 bzw. 1789 stehen Gemeinden als ursprüngliche Gemeinschaftsform einer Staatenbildung jedoch voran. So gehören die Gemeinden Neu-Englands im Nordosten der USA zu den ersten Siedlungen überhaupt.210 Dies findet Ausdruck in der dezentralen Machtverteilung zwischen der 1787 verfassungsrechtlich geschaffenen Bundesstaatsgewalt und den Kommunen: Im präsidentiellen US-amerikanischen Föderalismus besteht eine klare Aufgabenteilung und Zuständigkeitstrennung zwischen Zentralregierung und den 50 Einzelstaaten.211 Auch der seit 1848 bestehende Bundesstaat Schweiz ist Ergebnis des Zusammenschluses einzelner, kommunaler Einheiten. Heute sind die 26 souveränen 207 Les Communes (2017): Definition d’une commune? Die Zahl bezieht sich auf Januar 2017. 208 Auswärtiges Amt (2017c): Frankreich. Der Stand entspricht Dezember 2017. In Deutschland gelten Gemeinden ab einer Einwohnerzahl von 2.000 als Stadt. Ab 100.000 Einwohnern wird von Großstadt gesprochen. 209 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 254 f. 210 Vgl. Nolte, Hans-Heinrich (2005): Weltgeschichte: Imperien, Religionen und Systeme, 15.-19. Jahrhundert, Wien u.a., S. 313ff. 211 Anders als im dualen Förderalismus besteht beispielsweise im kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland das Prinzip der geteilten Zuständigkeiten und Kompetenzverflechtungen zwischen Bund und Ländern. Alexis de Tocqueville beschrieb 1835 auf seiner Reise durch den Nordosten der Vereinigten Staaten die kommunale Ebene mit unabhängigen Gemeinden als Kern der Freiheit und Stabilität des Gemeinwesens. Dieses wird getragen von einer vielfältigen, lebendigen Bürgersellschaft, die das Selbsverständnis des Volkssouverän über alle politischen Ebenen hinweg trägt und so das freiheitlich-bürgerliche politische System weiter ausgestaltet und stärkt: „Was ich in Amerika am meisten bewundere, sind nicht die aus der Verwaltung entstehenden Wirkungen der Dezentralisation, es sind vielmehr ihre politischen Wirkungen. In den Vereinigten Staaten spürt man allerorten das Vaterland. Es ist vom Dorf bis zur ganzen Union ein Gegenstand liebevoller Sorge. Dem Einwohner gilt jedes Anliegen des Landes so viel wie sein eigenes.“ Siehe: Mayer, J.P. (Hrsg.) (1985): Alexis de Tocqueville. Über die Demokratie in Amerika, Ditzingen, S. 74. Dabei erkannte er auch die Nachteile einer föderalen Ordnung. So läuft die Gemeindefreiheit gemäß Tocqueville Gefahr, ihre Unabhängigkeit durch staatliche Verrechtlichung und Zentralisierung zu verlieren. Eine Bundesordnung sei zudem von Schwerfälligkeit und Komplexität geprägt, die den Bürgern vielfältige Kenntnisse abverlange. Siehe weiterführend: Krause, Skadi (2014): Demokratischer 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 51 Kantone bzw. Halbkantone und Gemeinden Teil einer konkordanzdemokratisch geprägten Staatsform mit starken, direktdemokratischen Elementen. Die vorderste Aufgabe der Kommunalpolitik ist die Sicherstellung der Grundversorgung der Bürger, die von der Sozialpolitik über Wirtschafts-, Wohnungs-, Verkehrs- bis zur Umweltpolitik reicht.212 Doch die öffentliche Daseinsvorsorge ist insbesondere unter dem Eindruck der Urbanisierung komplexer und komplizierter geworden. Während im 18. Jahrhundert noch 75 Prozent der Menschen auf dem Land lebten, waren es im Jahr 2009 nur noch 50 Prozent. Schätzungen zufolge wird ihr Anteil bis 2050 auf 30 Prozent sinken. Die Anzahl der Megacities hingegen wird von zwei im Jahr 1970 auf 37 im Jahr 2025 steigen. In einer einzigen Megacity würden 2025 auf dieser Zahlenbasis 13 Prozent der Weltbevölkerung leben. Die Weltbevölkerung wird bis zum Jahr 2050 auf voraussichtlich 9,6 Mrd. Menschen ansteigen.213 Der Bevölkerungsanstieg und die Zunahme von Ballungsräumen stellen den Staat jedoch vor immer größere Herausforderungen. In der politischen Praxis sind die Stadtverwaltungen diejenigen Akteure, die mit der konkreten Bewältigung dieser Themenkomplexe konfrontiert sind. In den Städten zeigen die zentralen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts ihre konkreten Auswirkungen. Der Klimawandel verstärkt die Wirkung der Urbanisierung auf die Umwelt und erhöht die Notwendigkeit resiliente Infrastruktursysteme bereitzustellen sowie Strategien zur THG-Reduktion insbesondere in der Energieversorgung, Gebäudetechnik und Mobilität zu entwickeln und die Lebensqualität der Menschen sicherzustellen. Als Querschnitsaufgabe erweitert der Klimawandel das Aufgabenspektrum der Kommune über die klassischen Politikfelder Bildung, Wohnungsbau, Kriminalität und Gewalt sowie soziale Disparitäten. Die kommunale Ebene übernimmt damit im Verhältnis zum Gesamtstaat immer mehr Verantwortung. Hieraus resultiert die Forderung, globale gesellschaftliche Themen im Rahmen eines pragmatischen Lösungsvorgehens auf einer glokalen Ebene zu diskutieren. Diesem Verständnis nach sind „Lokalisierung und Globalisierung […] zwei verbundene Prozesse.“214 Demnach nimmt die politische Beteiligung in der Kommunalpolitik im Verhältnis zur nationalstaatlichen Ebene konkretere Formen an. Die Bürger identifizieren sich in hohem Maße mit dem Ort, in dem sie leben. Sie sind in direktem Maße von den Problemen ihrer Stadt betroffen.215 In Städten organisieren sich die Bedürfnisse der Bevölkerung. Deren Wirkungsmacht kam, mit Blick auf die Geschichte, in vielfältiger Weise zum Ausdruck – beispielsweise im Rahmen der Französischen Revolution, in der die Bevölkerung von Paris die treibende Kraft für Föderalismus. Tocquevilles Würdigung der kommunalen Selbstverwaltung als Teil der Civil Liberty, in: Politische Vierteljahresschrift, Jg. 55, Nr. 1, S. 94–117. 212 Vgl. Schmidt, Manfred G. (2004): Wörterbuch zur Politik, Stuttgart, 2. vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage, S. 364. 213 Vgl. UN-Habitat (2010): State of the World’s Cities 2010/2011. Bridging the Urban Divide, S. IX. 214 Berner, Erhard/Korff, Rüdiger (1995): Was macht Metropolen aus? Die städtische Grund-Unordnung zwischen Zivilisierung und Barbarei, in: Nissen, Sylke (Hrsg.): London – New York – Berlin, Probleme von Metropolen, Leipzig, S. 11. 215 Vgl. Barber, Benjamin R. (2013b): Breaking the Walls of the Nation-State through Interdependent Cities. How a Global Parliament of Cities Can Establish a Sustainable Democracy, Falling Walls Conference. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 52 die Abschaffung der Monarchie und die Einführung der ersten französischen Republik war sowie die Bedeutung der Städte für die Deutsche Revolution 1848/49. In ihnen formierte sich die Macht der bürgerlich-liberalen Opposition gegen den absolutistischen Obrigkeitsstaat, die als wichtigste Einheit des Vormärzes entscheidend für den Ausbruch der Revolution war.216 In diesen Zeiten rückt der Bürgermeister einer Stadt in den Blickpunkt des Geschehens. Er kann sich durch den Rückhalt der Bürger seiner Stadt „zum machtvollen Gegenspieler der Regierung“217 entwickeln. Dies ist ein möglicher Grund dafür, dass die Regierungen Frankreichs und Großbritanniens lange Zeit gezögert haben, der Einführung des Bürgermeisteramtes zuzustimmen und versuchten, die Kontrolle über diese Funktion auszuüben. Die Sorge dabei kann zugespitzt formuliert werden als „Befürchtung […], dass, wer die größte Stadt beherrscht, auch das Land beherrscht.“218 Gerade im Kontext der transnationalen Politik globaler Städte ist die Frage nach der Machtverteilung zwischen Bürgermeister und Staatsbzw. Regierungschef präsent. So versuchte Barber 2014 die Machtstellung von Städten und ihre Legitimationsbasis als Akteure der internationalen Politik u.a. dadurch zu forcieren, indem er die Frage aufwarf: „Is Boris more powerful than Cameron?“219 Zur Transformation von Territorialität und Souveränität als konstitutive Elemente des internationalen Systems Die wissenschaftliche Diskussion über globale Städte als internationale Akteure findet vor allem im Zusammenhang mit der Frage nach einem vermeintlichen Souveränitätsverlust der Nationalstaaten statt.220 Bereits Anfang der 1990er Jahre sind Studien zur Gewichtung staatlicher Souveränität zu dem Schluss gekommen, dass auch lokale Entscheidungsträger „are forced to respond to pressing problems as if they are part of a purely national agenda“221, da „[u]rban life is increasingly shaped by global structures.“222 Damals wurde der Begriff der Global City noch als „contradiction in terms“223 bezeichnet. Seit den 1990er Jahren mehren sich die Forscherstimmen, die eine Transformation des Nationalstaat-Modells hin zu einer Welt vorhersagen, in der 2.2. 216 Vgl. Hahn, Hans-Werner (1998): Stadt und Revolution, in: Neues Themenheft der „Informationen zur modernen Stadtgeschichte“, Difu-Berichte 2. 217 Nowak, Wolfgang (2006): Am Anfang war die Stadt. Ausgerechnet die wachsenden Megastädte bedeuten den Niedergang urbaner Kultur, in: Internationale Politik, Nr. 11, S. 7. 218 Ebd. 219 Barber, Benjamin R. (2014): Is Boris more powerful than Cameron? In: The Guardian vom 12. Mai 2014. 220 Mitunter wird auch das Entstehen transnationaler Städtenetzwerke als direktes Anzeichen dafür gewertet, dass Nationalstaaten an Souveränität verlieren. Vgl. Kern, Kristine (2001): Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Schröter, Eckhard (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen, S. 95. 221 Walker, R. B. J./Mendlovitz, Saul H. (1990): Interrogating State Sovereignty, in: Ders. (Hrsg.): Redefining Political Community, Boulder und London, S. 9. 222 Ebd. 223 Ebd. 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 53 sich Zivilisationen konfrontativ gegenüberstehen.224 Die Frage, ob sich das Staaten- System auflöst, ist jedoch schon viel länger ein zentrales Thema der IB. So hatte bereits 1977 der Begründer der Englischen Schule, Hedley Bull, in seinem Werk The Decline of the States System angemerkt, dass „[i]t is often argued today that the states system is in decline“225 und argumentiert, dass „the state system […] might cease to be an international society.“226 Der Nationalstaat besteht jedoch trotz aller Zukunftsvisionen weiter, befindet sich aber angesichts der Krisen und Herausforderungen des frühen 21. Jahrhunderts von innerer und äußerer Sicherheitsbedrohungen mehr denn je in einem identitätsbildenden Prozess. Der Souveränitätsanspruch der Staaten fußt vor allem auf dem Territorialprinzip. Im Zeitalter der Globalisierung wird dieses allerdings verbreitet nicht mehr als entscheidendes Ordnungsprinzip angesehen.227 Prozesse der Entgrenzung der Politik228 (Deterritorialisierung) und Entstaatlichung229 (Denationalisierung) kennzeichnen die Wissenschaftsdiskussionen.230 Durch die Bewegungsfreiheit von Kapital, Waren, Dienstleistungen und Personen entstehen neuartige transnationale Verbindungen. In der sozialwissenschaftlichen Forschung können zwei unterschiedliche Analyseansätze der Formierung neuer kapitalistischer Räume, der Globalisierungsprozesse und deren Auswirkungen auf Funktion und Rolle des Nationalstaates festgemacht werden. Zum einen der globale, territorialistische Ansatz, zu dem unter anderem die Weltsystemtheorie von Immanuel Wallerstein231, das Verständnis der wechselseitigen Abhängigkeit der lokalen und globalen Ebene im Globalisierungsprozess von Roland Robertson232 sowie das neorealistische Weltverständnis 224 Siehe weiterführend: Fukuyama, Francis (1989): The End of History? In: The National Interest, No. 16, S. 3–18 und Huntington, Samuel P. (1993): The Clash of Civilizations? In: Foreign Affairs, Volume 72, No. 3, S. 22–49. 225 Bull, Hedley (2012): The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Hampshire und New York, 4. Auflage, S. 248. 226 Ebd. 227 Vgl. Brühl, Tanja (2003): Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen. Ein Erklärungsmodell auf der Basis der situationsspezifischen Ressourcennachfrage, Frankfurt und New York, S. 23. 228 Vgl. Brühl, Tanja (2003): Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen. Ein Erklärungsmodell auf der Basis der situationsspezifischen Ressourcennachfrage, Frankfurt und New York, S. 25 sowie Schorb, Holger (2001): Globalisierung − Entgrenzung von Politik? Politische Anpassung an ökonomische Globalisierung, Stuttgart und Voigt, Rüdiger (2005): Weltordnungspolitik, Wiesbaden, S. 44. 229 Vgl. Fröhlich, Manuel (2010): Politische Philosophie, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank/Wilhelm, Andreas (Hrsg.): Handbuch der Internationalen Politik, Wiesbaden, S. 21. 230 Vgl. Walker, R. B. J./Mendlovitz, Saul H. (1990): Interrogating State Sovereignty, in: Ders. (Hrsg.): Redefining Political Community, Boulder und London, S. 1. 231 Vgl. Nölke, Andreas (2010): Weltsystemtheorie, in: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela (Hrsg.): Theorien der Internationalen Beziehungen, 3. überarbeitete Auflage, Opladen und Farmington Hills, S. 343–370. 232 Vgl. Robertson, Roland (1992): Globality, Global Culture, and Images of World Order, in: Haferkamp, Hans/Smelser Neil J. (Hrsg.): Social Change and Modernity, Berkeley, S. 395–411. Robertson zählt zudem zu den ersten Forschern, die den Begriff der Glokalisierung zur Beschreibung des Verhältnisses von Globalisierung und Lokalisierung benutzt haben. Für weiterführende Informationen siehe: Robertson, Roland (1998): Glokalisierung. Homogenität und Heterogenität in Raum und Zeit, in: Beck, Ulrich (Hrsg.): Perspektiven der Weltgesellschaft, Frankfurt am Main, S. 192–220. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 54 zu zählen sind. Die genannten Forschungsrichtungen eint die Betrachtung des internationalen Systems als holistische Einheit, innerhalb derer der Nationalstaat die zentrale und wichtigste Stellung einnimmt.233 Dem Aspekt der Territorialität wird in der global-territorialistischen Denkweise eine fortwährende Relevanz beigemessen. Die Analyse territorialer (Re-)Organisation erfolgt unter Fokussierung der nationalen und globalen Ebene. Subnationale Dimensionen der politischen Interaktion werden hierbei vernachlässigt. Den zweiten Analysestrang, der sich in den vergangenen Jahren herauskristallisiert hat, bilden die Deterritorialisierungstheorien. Als bedeutende Vertreter dieses Forschungsansatzes gelten Castells mit seinem Begriff der Netzwerkgesellschaft und seinem Konzept des Space of Flows234 sowie John Gerard Ruggies Verständnis von der Postmoderne235. Die Grundlage der Deterritorialisierungsansätze bildet die Annahme, dass territoriale Formen der ökonomischen und politischen Organisation bereits in großem Maße überwunden sind. Die Einseitigkeit der Globalisierungstheorien verringert jedoch ihre Fähigkeit, adäquat Aufschluss darüber zu geben, in welcher Form die „Territorialität von Stadtregionen, national-staatliche Institutionen und sozio-politische Identitäten gegenwärtig neu definiert und dimensioniert werden.“236 Für die Transnationalisierung der Politik ursprünglich lokalzentriert wirkender Akteure wie Unternehmen, NGOs und Stadtverwaltungen sind die Auswirkungen des Neoliberalismus sowie der technologische Fortschritt besonders bedeutend. Insbesondere in den 1980er Jahren setzten eine verstärkte Liberalisierung des Welthandels und die Deregulierung der nationalen Finanzmärkte ein. Dies bewirkte die Entwicklung eines neuartigen globalen ökonomischen Systems, dessen Hauptantriebskräfte MNEs darstellen. In Folge der Internationalisierung von Kapital und Handel kam es im darauffolgenden Jahrzehnt zur Entwicklung und Ausdehnung einer transnationalen, kapitalistischen Ökonomie, die nach neuartigen territorialen Räumen verlangte. Es bedurfte eines Standortes innerhalb dessen sich das neue ökonomische System manifestieren und von dort aus weiterentwickeln konnte. Als derartige Knotenpunkte der Weltwirtschaft haben sich die Global Cities herausgebildet. Sassen sieht im „Machtverlust auf der nationalen Ebene […] neue Formen der Macht und der Politik auf der subnationalen Ebene“237 entstehen. Insofern das Nationale als Hülle des Sozialen und der Politik geöffnet wird, kann eine neuartige politische Geo- 233 Vgl. Keil, Roger/Brenner, Neil (2003): Globalisierung, Stadt und Politik, in: Scharenberg, Albert/ Schmidtke, Oliver (Hrsg.): Das Ende der Politik? Globalisierung und der Strukturwandel des Politischen, Münster, S. 254–276. 234 Die informationelle Stadt nimmt ihre Stellung innerhalb des Space of Flows ein, der aus Informations-, Kapital- und Machtströmen besteht. Vgl. Castells Manuel (1994): Space of Flows − Raum der Ströme. Eine Theorie des Raums in der Informationsgesellschaft, in: Noller, Peter et al. (Hrsg.): Stadt-Welt, Frankfurt am Main und New York, S. 120–134 sowie Vgl. Castells, Manuel (2003): Das Informationszeitalter. Band 1: Der Aufstieg der Netzwerkgesellschaft, Opladen, Durchgesehener Nachdruck der 1. Auflage. 235 Vgl. Ruggie, John G. (1993): Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations, in: International Organization, Volume 47, No. 1, S. 139–174. 236 Keil, Roger/Brenner, Neil (2003): Globalisierung, Stadt und Politik, in: GaWC Research Bulletin 106. 237 Sassen, Saskia (2001): Global City: Einführung in ein Konzept und seine Geschichte, in: Peripherie, Nr. 81–82, S. 22f. 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 55 graphie entstehen, die subnationale Räume über Grenzen hinweg verbindet. Städte spielen in dieser neuen Geographie eine führende Rolle.238 Die in diesem Zusammenhang aufgezeigten Szenarien reichen bis zur Vision, dass die 30 mächtigsten Stadtregionen (city regions)239 als eng untereinander vernetzte Globalisierungspole bis zum Jahr 2025 die G7 als globalpolitisches Steuerungsgremium abgelöst haben werden.240 In unmittelbarem Zusammenhang mit der Qualität des Ordnungsmerkmals Territorialität steht der Souveränitätsgrad der Nationalstaaten in diffundierenden Strukturen. Nicht nur die externe Souveränität des Staates, d.h. das Beziehungsverhältnis der Staaten innerhalb des anarchischen internationalen Systems, sondern vor allem die interne staatliche Souveränität unterliegt Transformationsprozessen. Letzteres bedeutet einen graduellen Verlust der Steuerungs- und Handlungsdominanz von Nationalregierungen gegenüber ihren Gesellschaften. Komplexe Politikprobleme erfordern die Zusammenarbeit mit Wirtschaftsexperten und internationalen politischen Akteure, wodurch die Politikgestaltung der Nationalregierungen verstärkt externen Einflüssen ausgesetzt ist. Hinzukommt die internationale Dimension vieler Politikfelder wie die Auswirkungen von Migrationsbewegungen auf die Sozialsysteme und die Konsequenzen für Klima und Umwelt durch global verursachte Schadstoffe. Dies bedeutet aber keineswegs zwangsläufig den viel beschworenen Niedergang des Nationalstaates wie Barber schlussfolgert.241 Vielmehr scheint eine fortschreitende Ausdifferenzie- 238 Vgl. Sassen, Saskia (2001): Global City: Einführung in ein Konzept und seine Geschichte, in: Peripherie, Nr. 81–82, S. 22f. 239 Als globale Stadtregion kann „any metropolitan area or any contiguous set of metropolitan areas together with a surrounding hinterland of variable extent – itself a locus of scattered urban settlements – whose internal economic and political affairs are bound up in intricate ways in intensifying and farflung extra-national relationships“ bezeichnet werden. Das Zitat ist zu finden unter: Vgl. Scott, Allen J. (2000): Global City-Regions and the New World System, in: Yusuf, Shahid/Weiping, Wu/Evenett, Simon (Hrsg.): Local Dynamics in an Era of Globalization. 21st Century Catalysts for Development, Oxford, S. 84. Der Begriff wird in der Forschung bislang weiterstgehend synonym zur Stadt verwendet. So wird beispielsweise Sâo Paulo als Brasiliens wichtigste Stadtregion bezeichnet. Vgl. Hoffmann, Stefan (2002): Kontaktzonen der globalisierten Welt. Eine Definition von Globalen Stadtregionen, in: Die neue Welt der Städte. Metropolen in Zeiten der Globalisierung, Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, Heft 48, Berlin, S. 16ff. sowie Böhning, Björn (2003): Fallbeispiel Sâo Paulo, in: Raiser, Simon/Volkmann, Krister (Hrsg.): Die neue Welt der Städte. Metropolen in Zeiten der Globalisierung, Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, Heft 48, Berlin, S. 52. Zwar wäre es sprachlich wohl angemessener London als Stadtregion zu bezeichnen, denn London selbst zählt nicht zu den cities, deren city status von der Queen verliehen wurde. London bzw. Greater London gilt als conurbation (Ballungsraum). Vgl. Bibby, Peter (2013): Urban and Rural Area Definitions for Policy Purposes in England and Wales: Methodology (v 1.0), S. 17. Der Begriff conurbation wurde 1915 von Geddes geprägt und steht bis heute für ein Gebiet, dass „encompasses a number of cities […] but also includes peripheral zones such as suburban districts, towns and villages.“ Das Zitat ist zu finden unter UK Cities (c): Conurbations and Metropolises. Die vorliegende Arbeit sieht allerdings aufgrund der bestehenden definitorischen Ungenauigkeit in der Wissenschaft von der Verwendung dieser Begrifflichkeit ab; schließt sich aber grundsätzlich der gängigen Praxis an, Stadtregion und Stadt im Kontext der Global City-Forschung synonym zu verwenden. 240 Vgl. Petrella, Riccardo (1995): A Global Agoa vs. Gated City Regions, in: New Perspectives Quarterly, Volume 12, No. 1, S. 21. 241 Vgl. Barber, Benjamin R. (2013a): If Mayors Ruled the World – Dysfunctional Nations, Rising Cities New Haven und London, S. 74 ff. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 56 rung des internationalen Systems und Ergänzung klassischer Formen zwischenstaatlicher Beziehungen um weitere Akteure wahrscheinlich. Zwischenfazit: Global City − ein subnationaler Akteur auf dem Weg zum Global Player Aus wissenschaftlicher Sicht wirft die verbreitete Einordnung von Global Cities als nichtstaatliche Akteure Unklarheiten auf. Besonders der Autonomieanspruch ist es, der eine Klassifizierung von Städten als nichtstaatliche Akteure äußerst problematisch macht. Zudem wird in der vorliegenden Analyse nicht primär untersucht, inwiefern Global Cities Einfluss auf das außenpolitische Verhalten von Staaten ausüben, sondern inwiefern sie am Staat vorbei, in die internationale Politik-Ebene hinein, agieren können. Denn genau dieses Phänomen ist vor allem im Bereich der internationalen Klimapolitik zu beobachten, dass Global Cities versuchen, selbst eine Quasi-Außenpolitik zu betreiben. Die Global City wird damit auch nicht in erster Linie als interner Akteur des Nationalstaates analysiert, der Einflussnahme auf die Außenpolitik der Zentralregierung auszuüben versucht,242 sondern als Akteur, der bestrebt ist, extern, d.h. jenseits der nationalen Grenzen, direkt Einfluss auf Staaten, internationale Organisationen und Regime243 zu nehmen.244 Als subnationale Akteure sind sie Teil eines Nationalstaates. Dies bedeutet nicht, dass Global Cities als „smaller states“245 konzipiert werden, sondern dass ihre Politik durch nationale Gesetze determiniert wird. Da noch zu klären sein wird, inwiefern die lokalpolitischen Entscheidungsträger einer Global City über Handlungsfreiheit verfügen, die ein autonomes, transnationales Engagement ermöglicht, wird es an dieser Stelle als verfrüht und analytisch irreführend erachtet, würde die Analyse von Beginn an von einer städtischen Außenpolitik ausgehen. Durch die Abgrenzung als transnationale Politik wird außerdem an den gegenwärtigen Forschungsstand angeknüpft, der danach fragt, ob und inwiefern Global Cities auf dem Weg zu einer eigenen Außenpolitik sind. 3. 242 Diese Thematik könnte anhand des Modells der außenpolitischen Einflussnahme interner Akteure erfasst werden, das in der Wissenschaft in engem Zusammenhang mit Lobbyismus verwendet wird. Vgl. Brock, Lothar (1993): Internationale Beziehungen/Politik, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, S. 255. 243 Als Regime werden Prinzipien, Normen und Regeln innerhalb eines bestimmten Politikbereichs bezeichnet. Im Rahmen von Global Governance sind Regime politikfeldspezifische, intergouvernementale Regelungen. 244 Unter externen Akteuren der außenpolitischen Einflussnahme werden in der Forschung gemeinhin internationale Nichtregierungsorganisationen wie Amnesty International verstanden, die Einfluss auf die Außenpolitik eines Staates im Kontext eines politischen Problemthemas nehmen möchten, unabhängig davon ob es das Land ist, in dem die Organisation ihre Sitz hat. Siehe beispielsweise: Schmitz, Manuel (2010): Weltpolitik transnational. Die internationale Zivilgesellschaft und die australische und amerikanische Osttimorpolitik, Baden-Baden (Dissertation), S. 36. 245 Segbers, Klaus (2007): The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo Paulo, and Shanghai, Baltimore, S. 9. 3. Zwischenfazit: Global City − ein subnationaler Akteur auf dem Weg zum Global Player 57 Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas Licht im toten Winkel: Theorien der Internationalen Beziehungen als Analyseinstrumente der Global City We cannot solve a problem from the same consciousness that created it. You have to learn to think anew.246 Albert Einstein, o. J. Die hohe realpolitische Bedeutung von globalen Städten steht in deutlichem Widerspruch zu ihrer geringfügigen Behandlung in IB-theoretischen Analysen. Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte des Fachbereichs der IB ist das Warum hierfür schnell erklärt. Die Disziplin entwickelte sich im Zuge der Entfaltung des Nationalstaates im 19. und 20. Jahrhundert, der bis heute die primäre Untersuchungseinheit der Theorien der IB darstellt. Die IB befassen sich traditionell mit Staaten als Kernsubjekten des internationalen Systems. Hinzukommen zwischenstaatliche Organisationen wie die UN, die durch völkerrechtliche Verträge begründet wurden. Bereits die Einordnung supranationaler Organisationen aber, beispielsweise das Institutionengefüge der EU, in eine dieser beiden Kategorien fällt schwer. Sind die federführenden Akteure andersartiger Kooperationsformen auch noch substaatlicher Natur, geraten die klassischen Theorien der IB schnell an ihre Grenzen. Theorien reflektieren einen Zeitgeist, ihre Entwicklung erfolgt kontextgebunden. Doch Theorie ist kein Selbstzweck, sondern dient als Instrument zur Erfassung der Realität. Zunehmende Weltkomplexität erfordert komplexere Erfassungswinkel. Auf politische und ökonomische Veränderungen einzugehen ist Grundvoraussetzung, will sich die Internationale Beziehungstheorie auch weiterhin erfolgreich an diesen Maßstäben messen lassen. Die vorliegende Arbeit plädiert daher dafür, in einen Theoriendialog zum Zweck des bestmöglichen Erkenntnisgewinns zu treten. Die Leistungsfähigkeit von Theorien besteht darin, wichtige Faktoren offenzulegen, zu strukturieren und einen Kausalzusammenhang herzustellen. Theorien der IB blicken dabei auf die Struktur des internationalen Systems, dessen zentrale Akteure und deren Handlungsmotive. Vor diesem Hintergrund lässt eine theoriegeleitete Analyse des transnationalen Handelns von Global Cities einen hohen Erkenntnisgewinn erwarten bezüglich folgender Aspekte: Gründe für den Wandel lokaler Politik, Handlungsintention der städtischen Entscheidungsträger, Strategien, derer sie sich bedienen sowie Strukturen innerhalb derer sie handeln. Hinsichtlich ihrer Reichweite und ihres Untersuchungsgegenstandes unterscheiden sich die Theorien der IB. Ihre Spannbreite reicht mittlerweile weit über die drei 4. 4.1. 246 Einstein, Albert zit. n.: Banathy, Bela H. (1996): Designing Social Systems in a Changing World, New York, S. 288. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 58 einschlägigen Paradigma Liberalismus, Institutionalismus und Realismus hinaus.247 Neben den klassischen Theorien haben sich zudem zahlreiche Diskurse und Konzepte entwickelt, die verschiedene Komponenten aus IB-Theorien beinhalten oder sich explizit von diesen abgrenzen, selbst aber keine Theorien sind. Eine der prominentesten Diskurse ist die Global Governance-Forschung, die spätestens seit dem Bericht der Commission on Global Governance248 im Jahr 1995 an Fahrt aufgenommen hat. Sie fragt nach Veränderungen der Handlungsspielräume und Kompetenzen der Nationalstaaten im Zuge der Globalisierungsprozesse und Institutionalisierung weltumspannender Probleme. Auch über diese Konzepte kann eine gemeinsame Sprache über die Sichtweise der Welt und ihrer Bestandteile gewonnen werden. Die Theorien der IB lassen sich − vereinfacht gesprochen − in zwei Lager aufteilen. Während Theorien der internationalen Politik darauf abzielen, die Interaktionen zwischen Staaten auf systemischer Ebene zu erklären und sich dabei auf Verhaltenstheoreme beziehen, stehen im Zentrum von Außenpolitiktheorien verschiedenartige Interessen und Zielsetzungen einzelner Staaten. Da das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Studie auf der Intention, Strategie und Struktur des transnationalen Verhaltens einer globalen Stadt liegt, hat sich die Erklärungsfindung auf die zweite Kategorie zu konzentrieren. Die vorherrschenden Paradigmen treffen hierzu spezifische Aussagen. Im Bild der liberalen Außenpolitikanalyse würde die Stadt in der internationalen Politik als ein zweckgebundener Agent gesellschaftlicher Interessen fungieren. Für die zentrale Fragestellung der Arbeit würden die Gründe für eine transnationale Ausgestaltung der Politik globaler Städte damit ausschließlich auf der innenpolitischen Ebene liegen. Die Frage, ob Städte überhaupt eine eigene Außenpolitik betreiben, die ansatzweise mit derer von Staaten vergleichbar sein kann, ist wissenschaftlich aber noch kaum untersucht und damit auch keineswegs abschließend beantwortet. Daher erscheint ein Paradigma, das die Gesellschaft zum zentralen Akteur in der internationalen Politik erhebt und damit eine autonome, internationale Akteursqualität einer Stadt voraussetzen würde, nicht geeignet. Zu klären gilt es gerade, inwiefern die Global City selbst ein eigenständiger Akteur der internationalen Politik ist. Dies bedeutet, dass dem Erkenntnisinteresse nur eine Denkrichtung dienlich ist, die Staaten als wichtigste Akteure der internationalen Politik auffasst und die internationale Machtverteilung 247 Gewiss ist die Einteilung der IB-Theorien anhand der großen Denkschulen nicht die einzig mögliche und in der Wissenschaft vorzufindende. Ihre Stärke liegt aber darin, dass sie die ontologischen Unterschiede, samt der daraus folgenden Konsequenzen für die Theorielegung, verdeutlichen. Einen anderen Weg durch das Dickicht der IB-Theorien schlagen Werke, die sich an Referenztheoretikern orientieren. Siehe beispielsweise: Spindler, Manuela/Schieder, Siegfried (Hrsg.) (2003): Theorien der Internationalen Beziehungen. Opladen. Anstelle des Institutionalismus wird häufig auch der Globalismus bzw. Postinternationalismus als dritte Großtheorie der IB klassifiziert. Den Institutionalismus außen vor lassend, finden auch Marxismus und Konstruktivismus Eingang in die Lehrbücher als einflussreiche Denkschulen. So beispielsweise bei: Snyder, Jack (2004): One World, Rival Theories, in: Foreign Policy, No. 145, S. 53–62. Siehe zudem: Siedschlag, Alexander (2001): Realistische Perspektiven internationaler Politik, Opladen, S. 25. 248 Commission on Global Governance (1995): Our Global Neighbourhood − The Report of the Commission on Global Governance, Oxford u.a. In deutscher Übersetzung ist der Bericht wie folgt erschienen: Stiftung für Entwicklung und Frieden (Hrsg.) 1995: Nachbarn in Einer Welt: Der Bericht der Kommission für Weltordnungspolitik, Bonn. 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 59 thematisiert, um hiervon ausgehend nach der Integration globaler Städte, in die von Staaten dominierte internationale Ordnung, fragen zu können. Dies erfüllt die Lehre des Realismus. Bis in die 1990er Jahre in der Theorielandschaft der IB vorherrschend, zeichnet sie internationale Politik als Kampf um Macht, um zu überleben. Gilt dem anthropologischen Realismus im Sinne Hans J. Morgenthaus der Machttrieb des Menschen als treibende Kraft, verschiebt der Neorealismus den Fokus der Analyse auf die Struktur des internationalen Systems, innerhalb dessen sich der Staat als funktionelle Einheit statuiert. Aufgrund der strukturellen Bedingungen des Systems verfolgen Staaten das Primärinteresse der Sicherheit im Sinne der Aufrechterhaltung autonomer Handlungsfähigkeit nach innen und nach außen sowie den Erhalt territorialer Integrität. Die Außenpolitik der nach Macht strebenden Nationalstaaten resultiert nach Waltz aus der Verteilung der Machtressourcen und der hiervon abgeleiteten Machtkonstellation innerhalb des internationalen Systems. Dieser von der Struktur der internationalen Systems direkt auf das Verhalten von Staaten schließende strukturelle Neorealismus spart die theoretische Betrachtung von Außenpolitik und Außenpolitikanalyse allerdings aus. Demzufolge ist er als Theorie der internationalen Politik nicht geeignet für die Analyse staatlicher Außenpolitik bzw. substaatlicher, transnationaler Politik. Die Existenz nichtstaatlicher Akteure erkennt Waltz durchaus an, diese werden aber nicht zum Thema wissenschaftlicher Untersuchungen gemacht, da sie nicht als bestimmende Variable für das Weltgeschehen und die Weltordnung ansehen werden: „States are not and never have been the only international actors. But then structures are defined not by all the actors that flourish within them but by the major ones. In defining a system’s structure, one choose one or some of the infinitely many objects comprising the system and defines its structure in terms of them.“249 Daneben bestehen europäische250 Ausprägungen des Neorealismus, die annehmen, dass das internationale System pluralistisch und dynamisch organisiert ist, innerhalb dessen eine Vielzahl von Akteuren interagiert. Damit werden die Staatszentriertheit der neorealistischen Denkströmung entschärft und weitere Unzulänglichkeiten des strukturellen Neorealismus wie innenpolitische und akteursbezogene Determinanten zu überbrücken versucht. Hierzu zählt die Münchner Schule des Neorealismus. Ihr Fundamentalbegriff ist der eines „differenziert definierten Entscheidungshandelns.“251 Zugunsten einer ausdifferenzierteren Charakterisierung der internationalen Politik erfolgt eine Abkehr von der Fokussierung Morgenthaus auf den Machtbegriff. Macht ist im Verständnis der Münchner Schule des Neorealismus ein vielge- 249 Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 93. 250 Die Kennzeichnung europäisch ist in Abgrenzung zum amerikanischen Waltz’schen Neorealismus zu sehen. Weitere europäische Vertreter sind: Buzan, Barry, Charles A. Jones und Richard Little (1993): The Logic of Anarchy. Neorealism to Structural Realism, New York sowie Link, Werner (2001): Die Neuordnung der Weltpolitik. Grundprobleme globaler Politik an der Schwelle zum 21. Jahrhundert, München, 3. Auflage und Siedschlag, Alexander (1997): Neorealismus, Neoliberalismus und postinternationale Politik: Beispiel internationale Sicherheit − Theoretische Bestandsaufnahme und Evaluation, Opladen. 251 Ebd., S. 17. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 60 staltiges und multikausal bedingtes Durchsetzungsvermögen zur Selbstverwirklichung. Das Akteursverhalten im politischen Bereich wird durch die Grundannahme der strukturellen Anarchie der internationalen Beziehungen bestimmt.252 Die Struktur des internationalen Systems setzt sich zusammen „aus einzelnen Staaten von unterschiedlicher Macht und Größenordnung sowie aus Staatengruppierungen und anderen (auch nichtstaatlichen) Aktionssystemen.“253 Somit ist „Neorealismus […] mehr [ist] als Waltz“254, wie Reinhard Meier-Walser auf den Punkt bringt. Neorealistisch bedeutet schlicht, dass sich „Forscherinnen und Forscher […] nicht vollständig mit der Tradition des ‚klassischen‘ Realismus (‚Political Realism‘) Hans Morgenthaus identifizieren.“255 Eine detaillierte Darlegungen der Übereinstimmungen mit und Abgrenzungen zu Morgenthau respektive zu anderen neorealistischen Ausprägungen muss von Fall zu Fall klar benannt werden.256 In den 1970er Jahren aus einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Realismus heraus entstanden, entwickelte sich das institutionalistische Paradigma, das wie der Realismus den Fokus vom Individuum und der Gesellschaft auf den eigennutzorientierten, rationalen Akteur Staat verlagert. Zudem teilt es die dritte zentrale realistische Grundannahmen der Anarchie, unterscheidet sich jedoch grundlegend in der Schlussfolgerung.257 Institutionalisten legen den Fokus auf staatliche Kooperationsfähigkeit auf internationaler Ebene und messen internationalen Organisationen sowie 252 Vgl. Kindermann, Gottfried-Karl (1986b): Zum Selbstverständnis des neorealistischen Ansatzes − Einleitung zur dritten Auflage, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 16–19. Das Analyseschema des synoptischen Realismus’ ist die Konstellationsanalyse – ein doppelseitig, mehrstufiges Verfahren. Doppelseitig, da durch die Systematik der Konstellationsanalyse die einzelnen Aktionseinheiten der Konstellation zu ebenso wie die Gesamtstruktur untersucht werden. Die Mehrstufigkeit verkörpern sechs doppelpoligen Analysekategorien: System und Entscheidung (Systemcharakter, Führungszentren und Willensbildungsprozesse), Wahrnehmung und Wirklichkeit (Subjektivität der Entscheidungsträger), Interesse und Macht, Norm und Nutzen (ethische Prinzipien und Nutzenerwägungen), Struktur und Vernetzung (Sachzwänge wie transnationale Vernetzungen und wechselseitige Abhängigkeiten) sowie Kooperation und Konflikt. Die Konstellationsanalyse endet mit der Synopsis, einer Zusammenschau der herausgearbeiteten Ergebnisse im Hinblick auf die einzelnen Akteure und der Interaktivität der Aktionseinheiten. Siehe weiterführend: Kindermann, Gottfried-Karl (1986d): Zur Methodik der Internationalen Konstellationsanalyse, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 114f. Neben Morgenthau hatte insbesodnere die Lehre Arnold Bergstraessers Einfluss auf dessen Ausformung. Dieser hat besonders die Ambivalenzen politischen Handelns betont wie Ethik und Eigeninteresse sowie Wunsch und Wirklichkeit. Vgl. Bergstraesser, Arnold (1965): Weltpolitik als Wissenschaft. Geschichtliches Bewusstsein und politische Entscheidung, Köln und Opladen. 253 Ebd. 254 Meier-Walser, Reinhard C. (1994): Neorealismus ist mehr als Waltz. Der Synoptische Realismus des Münchner Ansatzes, in: ZIB 1, S. 115. 255 Ebd., S. 115f. 256 Zwar war 1979 die Geburtsstunde des Neorealismus, doch darf dieser nicht unreflektiert und undifferenziert mit der Theorie von Waltz gleichgesetzt werden. Um dieses begriffliche Spezifikum entsprechend zu würdigen und Fehlinterpretationen vorzubeugen, werden in dieser Arbeit der Waltz’sche Neorealismus als struktureller Neorealismus und der Kindermann’sche Neorealismus als synoptischer Neorealismus bezeichnet. 257 Die Denkschule des Institutionalismus vereint unter ihrem Dach den von Robert O. Keohane begründeten Neoliberalismus, der auch als neoliberaler Institutionalismus bezeichnet wird, die Inter- 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 61 Regimen eine mildernde Wirkung der konflikträchtigen internationaeln Ordnungsstruktur bei, da Staaten diese als nützliche Strategie zur Informationsgewinnung, Transaktionskostensenkung und Verhaltensvorhersage ansehen würden. Eine verrechtlichte, institutionalisierte und normenbasierte internationale Ordnung erachtet auch die Englische Schule für erreichbar. Neben dieser Gemeinsamkeit mit den Institutionalisten eint die Englische Schule mit den Realisten die Sichtweise von Staaten als zentrale, eigeninteressierte Akteure. Ist der anarchische Naturzustand überwunden, kann eine internationale Gesellschaft entstehen. Der methodologischpluralistische Ansatz der Englischen Schule bietet auch globalen Städten einen konzeptionellen Platz an, allerdings jenseits der internationalen Ordnungsstruktur auf einer Analyseebene, die Institutionalisierungsprozesse ins Auge fasst. In dieser Konzeption sind Veränderungen des Staatensystems Grundvoraussetzung für eine solche Gemeinschaft.258 Mit der Fokussierung zwischenstaatlicher Interaktion auf Basis willensbasierter Kooperationsbereitschaft besteht zwar ein Kriterium zur Bestimmung dieses Wandels, eine klare, analytische Trennlinie zwischen internationalem System und internationaler Gesellschaft liegt aber nicht vor. Die Offenlegung eines Kausalzusammenhangs von Ursache und Wirkung auf der internationalen und staatlichen Ebene, wie sie die vorliegende Studie anstrebt, ist auf diese Weise deutlich erschwert. Mit den Konstruktivisten gemein ist der Englischen Schule die Bedeutung von Werten für das Verhalten und die Interessen der Akteure. Alexander Wendt, der prominenteste Vertreter des Sozialkonstruktivismus, sieht die Englische Schule gar als „forerunner of contemporary constructivist theory.“259 Damit kann die Englische Schule im Schnittpunkt von Neorealismus, Institutionalismus und Sozialkonstruktivismus angesiedelt werden.260 Auch das konstruktivistische Forschungsprogramm bietet sich prinzipiell zur Untersuchung der internationalen soft power von Global Cities an. Herrschte zwischen Liberalismus, Realismus und Institutionalismus zwar Uneinigkeit hinsichtlich der Analyseebenen, so bestand Einigkeit über den rationalen Akteur, der bestrebt ist, exogen vorgegebene Interessen eigennützig und nutzenmaximierend durchzusetzen. Der Konstruktivismus brachte dieses Akteursbild des methodologischen Individualismus rationalistischer Ansätze ins Wanken. Dieser ist allerdings vielmehr als Metatheorie zu verstehen, denn als konsistent-thesenbasierte und methodologisch wie epistemologisch festgelegte, durchdringbare Theorie der IB. dependenz- und Regimeforschung sowie das Konzept der soft power. Vgl. Deutscher Bundestag (2016): Die politikwissenschaftliche Diskussion zur Frage der institutionellen Legitimität der NATO. Ein Blick in die Theorien der Internationalen Beziehungen, S. 9f. Siehe zu den unterschiedlichen Ausprägungen des Institutionalismus: Siedschlag, Alexander (1997): Neorealismus, Neoliberalismus und postinternationale Politik: Beispiel internationale Sicherheit − Theoretische Bestandsaufnahme und Evaluation, Opladen, S. 160ff. 258 Vgl. Gebhardt, Andrea (2008): Auf dem Weg in die selbsternannte Mündigkeit. Die Englische Schule zwischen Realismus, Neorealismus und Konstruktivismus, in: ZfP, Jg. 55, Heft 3, S. 280. 259 Wendt, Alexander (1999): Social Theory of International Politics, Cambridge, S. 31. 260 Auch die Soziologie hat in den 1960er und 1970er Jahren wichtige Erkenntnisse vor allem hinsichtlich der sozialen Konstruktion von Wirklichkeit gesammelt, auf denen der Konstruktivismus aufbaut. Siehe: Kneer, Georg (2009): Jenseits von Realismus und Antirealismus. Eine Verteidigung des Sozialkonstruktivismus gegenüber seinen postkonstruktivistischen Kritikern, in: Zeitschrift für Soziologie, Jg. 38, Heft 1, S. 6. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 62 Herzstück des konstruktivistischen Forschungsprogramms ist die Annahme, dass die Realität sowohl in ihrer Beschaffenheit (Ontologie) als auch in ihrer Erkenntnisgewinnung (Epistemologie) durch die Interaktion von Akteuren sozial konstruiert ist. Außenpolitisches Verhalten basiert demnach auf der Identität des Staates, die dadurch entsteht, dass Staaten zueinander in eine dynamische Beziehung treten. Die Gesamtheit der Werte und Normen aller Individuen eines Staates − oder, in einer engeren, staatskonstruktivistischen Perspektive261 der Regierungen − liegen dabei der Identität zugrunde. Beziehungen sind wandlungsfähig, Identitäten somit zeitlich ver- änderbar und damit auch die identitätsabhängige, endogene Interessenformulierung eines Staates.262 In eine ontologische Konzeption der internationalen Politik und des Staatensystems als inter-subjektives, sozial konstruiertes, veränderbares Konstrukt könnte auch die Global City integriert werden. Eine Ich mach mir die Welt so wie sie mir gefällt- oder Constructivism is what scientists make of it-Kritik263 am konstruktivistischen Forschungsprogramm würde die konzeptionelle Bedeutung immaterieller, unabhängiger Variablen wie Werte, Normen, Wahrnehmungen und Ideen völlig verkennen; die methodische Umsetzung von Wirklichkeit und Wissen als sozialer Konstruktion stellt jedoch ein forschungspraktisches Problem dar. Zweifelsohne kann aber der zu erwartende Ertrag eines analytischen Baukastens, der sowohl rationalistische als auch konstruktivistische Elemente enthält, in forschungspragmatischer Sichtweise als hoch angesehen werden. Die Annahme, dass soziale Determinanten einen Wandel im politischen Verhalten städtischer Entscheidungsträger bewirken, kann als Fundament dienen, die transnationale Dimension der Politik und Interessen einer Global City näher zu bestimmen. Die vorliegende Studie geht davon aus, dass Perzeptionsveränderungen politisches Handeln beeinflussen können. Während bestimmte Bürgermeister führender Global Cities wie London, New York und Tokio besonders engagiert auf internationaler Bühne auftreten, agieren andere Bürgermeister zurückhaltender. Hinsichtlich der Klimapolitik ist dies besonders interessant, da der Klimawandel eine allgegenwärtige Bedrohung für alle Städte darstellt, wenn auch abhängig von der geographischen Lage in unterschiedlicher Intensität. Strukturelle Veränderungen im internationalen System seit dem Ende des Kalten Krieges haben für alle Bürgermeister identische Voraussetzung für transnationales Engagement geschaffen. Diese unterschiedlichen Verhaltensweisen müssen daher in Faktoren begründet liegen, die klassische Analysemodelle vorkonstruktivistischer Zeiten nicht erfassen können. Die vorliegende Analyse verordnet diese in unterschiedlichen Wahrnehmungen, denen es nachzuspüren gilt. 261 Konstruktivistische Ansätze werden gemeinhin in den Staatskonstruktivismus und den Sozialkonstruktivismus untergliedert, dessen Linse nicht auf Staaten verengt ist, sondern soziale Kollektive in einem weiteren Verständnis untersucht, unter das beispielsweise auch zivilgesellschaftliche Akteure fallen. 262 Vgl. Friedrich, Christin/Költzow, Sarah/Tilly, Jan (2011): Der Konstruktivismus in den internationalen Beziehungen, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 33ff. 263 Dieser Ausdruck ist gewählt in Anlehung an Wendt, Alexander (1992): Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics, in: International Organization, Jg. 46, Heft 2, S. 391–425. 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 63 Konstruktivistische Zweige haben über den metatheoretischen Diskurs zwischen Rationalismus und Konstruktivismus hinaus die Theorieströmungen der IB großflächig und tiefgründig verändert.264 In der realistischen Denkschule findet dies Ausdruck im neoklassischen Realismus. Seine Vertreter sind bestrebt, den Zusammenhang zwischen systemischen Zwängen sowie machtpolitischen Verhältnissen auf internationaler Ebene und der Außenpolitikformulierung staatlicher Entscheidungsträger offenzulegen. Damit knüpfen sie an den Neorealismus von Waltz an und konstruieren die Ebene des internationalen Systems als analytischer Ausgangspunkt, diese übt aber keine direkte kausale Wirkung auf das außenpolitische Verhalten einzelner Staaten aus, sondern wird über subsystemische, innerstaatliche und subjektive Aspekte als intervenierende Variablen in konkretes Verhalten transmittiert. Geltung des realistischen Paradigmas für den Untersuchungsgegenstand Seit dem letzten Drittel des 20. Jahrhunderts ist eine deutliche Zunahme der Brisanz umwelt- und vor allem klimabezogener Problematiken für die Gesellschaft auszumachen. Mittlerweile ist es selbstverständlich, dass die entsprechenden Umweltminister und Unterhändler der Länder zwar wichtige Vorarbeit leisten, aber Staats- und Regierungschefs die Verhandlungen auf Klimakonferenzen letztlich entscheiden. Klimapolitik ist Chefsache geworden. Die Folgen des Klimawandels reichen so weit, dass die Ur-Interessen der Staaten − Sicherheit und Wohlfahrt − bedroht sind. Die Versorgungssicherheit mit Lebensmitteln und Energie sowie die Hoheit über das Staatsterritorium stehen auf dem Spiel. Damit tritt die Umwelt- und Klimapolitik ein Stück aus dem Bereich der low politics heraus und knüpft an die high politics der Nationalstaaten an. Dies ermöglicht die Betrachtung klimapolitischer Fragestellungen der internationalen Politik durch die Linse des Neorealismus. Wandlungsprozesse in der Beschaffenheit der internationalen Machtstrukturen seit dem Ende des Kalten Krieges sind handlungsauslösende Impulse für die transnationale Politik einer Global City. Diese offenlegen zu können, ist die besondere Stärke des neorealistischen Forschungsprogramms. Die Handlungsreaktion der Entscheidungsträger einer Global City auf Anreize hin, die von den strukturellen Machverhältnissen auf internationaler Ebene ausgehen, kann nur mit einem Blick durch ihre individuelle Linse und mit Blick auf ihre innenpolitische − im Kontext innerstaatlicher − Handlungsautonomie erklärt werden. Dies ermöglicht der neoklassische Realismus. Eine vorschnelle Gleichsetzung des Neorealismus mit dem strukturellen Neorealismus hat dazu geführt, dass besonders die jüngste Generation des realistischen 4.2. 264 Mehr zu Rational Choice und den Unterschieden zwischen Konstruktivismus und rationalistischen Analyseansätzen siehe beispielsweise: Risse, Thomas (2003): Konstruktivismus, Rationalismus und Theorien Internationaler Beziehungen − warum empirisch nichts so heiß gegessen wird, wie es theoretisch gekocht wurde, in: Hellmann, Gunther/Wolf, Klaus Dieter/Zürn, Michael (Hrsg.): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, S. 99–132. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 64 Paradigmas, die neoklassischen Realisten265, häufig dem Vorwurf ausgesetzt ist, keine Neorealisten mehr zu sein, da sie subsystemische Faktoren in ihre Analyse einbeziehen und so die Wirkungsweise der systemischen Ebene vernachlässigen würden. Auch seine Vertreter erweitern wie der synoptische Neorealismus das monolithische Staats- und Außenpolitikverständnis. Ihre Methodik ist aber eine andere. In der Tradition des klassischen Realismus der 1950er und 1960er Jahre stehend gilt dem neoklassischen Realismus Macht als zentrale Kategorie, deren Erlangung und Erhalt jedoch nicht um deren Selbstwillens erfolgt.266 Um eine Erklärung für die handlungsleitenden Motive von Staaten zu finden, knüpfen neoklassischen Realisten daher an die zentrale Analyseebene von Waltz an: das internationale System, bestehend aus Struktur und interagierende Einheiten. Dadurch, dass im neoklassischen Realismus in Verfeinerung des strukturellen Neorealismus die Interaktion in den Fokus rückt, können sowohl Prozessvariablen wie Normen, Regeln und Institutionen als auch Strukturvariablen wie die Verteilung von Macht und capabilities in die Analyse integriert werden. Aus der Machtverteilung im internationalen System ergibt sich qua Transformation der systemischen in eine positionale Variable die unabhängige oder erklärende Variable der neorealistischen Außenpolitiktheorie: die relative Machtposition des Staates.267 Der neoklassische Realismus darf aber nicht als in sich kohärente Theorie missverstanden werden. Die Bezeichnung selbst ist in Zusammenschau der Arbeitsweisen und Prämissen verschiedener Experten entstanden. So rekrutiert Rose auf Thomas J. Christensen, Randall L. Schweller, Fareed Zakaria, William Curti Wohlforth sowie Michael E. Brown und resümiert, dass „[t]he works under review here collectively set out a fourth school, which I term neoclassical realism. It explicitly incorporates both external and internal variables, updating and systematizing certain insights drawn from classical realist thought. Its adherents argue that the scope and ambition is driven first and foremost by its place in the international system and specifically by its relative material power capabilities. This is why they are realist. They argue further, however, that the impact of such power capabilities on foreign policy is indirect and complex, because systemic pressures must be translated through intervening variables at the unit level. This is why they are neoclassical.“268 Zusammengefasst sind die Kernelemente der neoklassisch-realistischen Strömung die Bedeutung von Strukturzwängen und Anreizen der internationalen Umwelt sowie des Faktors Macht für außenpolitisches Verhalten, deren Wirkung durch intervenierende Variablen transmittiert wird: die Wahrnehmung der Entscheidungsträger und ihr Autonomiegrad im außenpolitischen Entscheidungsprozess, der innenpolitischen sowie 265 Namensgeber des neoklassischen Realismus ist Gideon Rose. Siehe: Rose, Gideon (1998): Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy, World Politics, Volume 51, S. 144–172. 266 Vgl. Wohlforth, William C. (2008): Realism, in: Reus-Smit, Christian/Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of International Relations, Oxford, S. 141. 267 Vgl. Kittel, Gabriele/Rittberger, Volker/Schimmelfennig, Frank (1995): Staatenmerkmale und Au- ßenpolitik: Untersuchungsdesign und Hypothesen, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Anpassung oder Austritt: Industriestaaten in der UNESCO-Krise. Ein Beitrag zur vergleichenden Außenpolitikforschung, Berlin, S. 53–82. 268 Rose, Gideon (1998): Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy, World Politics, Volume 51, S. 147 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 65 gesellschaftlichen Einflüssen unterliegt.269 In der internationalen Politik handelt nicht der Staat in seiner Gesamtheit, sondern die legitimen Vertreter des Staates. In einer realistischen Lesart ist dies in der Außenpolitik die außen- und sicherheitspolitische Exekutive, die aus dem Regierungschef sowie den zuständigen Ministern und Ministerialbeamten besteht. Der neoklassische Realismus erfasst diese als homogenen Akteur, d.h. die Interessen der Entscheidungsträger divergieren nicht.270 Dies bedeutet aber nicht, dass die Exekutive frei ist von Versuchen anderer innenpolitischer Akteure wie Politiker der übrigen Ressorts und gesellschaftliche Interessengruppen, Einfluss zu nehmen. Vielmehr unterliegt außenpolitisches Entscheidungshandeln der Notwendigkeit, innenpolitischen Konsens zu generieren. Damit nehmen die intervenierenden Variablen der Perzeption der internationalen Machtverteilung durch die au- ßenpolitischen Entscheidungsträger sowie ihre Autonomie im Entscheidungsprozess Einfluss auf die Außenpolitik.271 Analog hierzu wird die städtische Exekutive als handelnder Akteur der transnationalen Politik der Stadt konzipiert. Dies ist insofern von definitorischer Schwierigkeit und zugleich hoher Notwendigkeit, da die Stadt in ihrer originären Form eine administrative Einheit des Nationalstaats ist, die im engeren Sinn nicht zur auswärtigen Gewalt des Staates zählt. Gleichwohl hat die städtische Verwaltungseinheit eine Exekutive, die auch als Regierung bezeichnet wird. Es handeln nicht die Vertreter lokaler Institutionen wie Universitäten oder Unternehmen in der internationalen Politik oder gar die Global City als Aktionsaggregat, sondern ihre politische Exekutive.272 Als solche unterliegt auch diese der Einflussnahme exogener Faktoren und weiterer Interessensträger. Transnationale Politik einer Global City findet in einer internationalen Umwelt statt, deren Struktur die Rahmenbedingungen des Handelns vorgeben. Global Cities erlangen auf diese Weise eine spezifische Position innerhalb des von Staaten dominierten internationalen Systems. Diese bestimmt 269 Vgl. Brummer, Klaus/Oppermann, Kai (2014): Außenpolitikanalyse, München, S. 25ff. So hat beispielsweise Christensen zeitliche Verzögerungen zwischen stattgefundenen Veränderungen der internationalen Machtverhältnisse und des Erkennens dieser neuen Situation durch die politische Elite nachgewiesen. Macht wird in der Analyse Wohlforths dabei zu einer unwirklich anmutenden Größe, die durch die Entscheidungsträger stets unterschiedlich perzipiert wird. Ist eine Lage wahrgenommen, so bedarf politisches Handeln zudem aber einer gesellschaftlichen Legitimation, die eine adäquate Ressourcenmobilisierung erlaubt. Damit erwächst die autonome und geschlossene Handlungsfähigkeit der Regierung zu einer bedeutenden Größe heran, wie Zakaria herausarbeitete. Vgl. Christensen, Thomas J. (1996): Useful Adversaries: Grand Strategy, Domestic Mobilization, and Sino-American Conflict, 1947–1958, Princeton und Zakaria, Fareed (1999): From Wealth to Power: The Unusual Origins of Americas’s World Role, Princeton sowie Wolforth, William C. (1993): The Elusive Balance: Power and Perceptions During the Cold War, Ithaca und London. 270 Vgl. Zakaria, Fareed (1998): From Wealth to Power. The Unusual Origins of America’s World Role, Princeton, S. 9 271 Vgl. Brummer, Klaus/Oppermann, Kai (2014): Außenpolitikanalyse, München, S. 25. 272 Dies entspricht der Perspektive der foreign policy analysis. Vgl. hierzu beispielsweise: Salomon, Monica (2011): Paradiplomacy in the Developing World: The Case of Brazil, in: Amen, Mark/Toly, Noah J./McCarney, Patricia L./Segbers, Klaus (Hrsg.): Cities and Global Governance. New Sites for International Relations, Farnham und Burlington, S. 46 und Christopher, Alden/Aran, Amnon (2012): Foreign Policy Analysis: New Approaches, Abingdon sowie Walker, Stephen G./Malici, Akan/Schafer, Mark (Hrsg.) (2011): Rethinking Foreign Policy Analysis: State, Leaders, and the Microfoundations of Behavioral International Relations, New York und London. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 66 ihren Handlungsspielraum. Dabei werden globale Städte keineswegs als gleichwertige Einheiten (units) konstruiert, sondern sind als subunits stets im Zusammenhang innerstaatlicher Kontextfaktoren und innenpolitischer Prozesse sowie subjektiver Faktoren (intervenierende Variablen) zu analysieren, die der Blick in die Black Box freigibt. Die Global City gleicht mehr einer zweiten, verschachtelten Ebene innerhalb des Nationalstaates, vergleichbar mit der einer tiefer liegenden Schicht einer Matroschka- Puppe. Wie die städtischen Entscheidungsträger auf die Machtverhältnisse auf internationaler Ebene reagieren, hängt von intervenierenden Variablen auf substaatlicher Ebene ab, die im Kontext der subsystemischen Ebene zu verorten sind. Auf diese Weise entfaltet die internationale Umwelt eine primäre Wirkung auf das Verhalten der subnationalen Entscheidungsträger, die aber indirekt kausal wirkt, da Prozesse auf der individuellen Ebene sowie der subunit-Ebene zwar mit sekundärer Gewichtung, aber direkt kausal, Einfluss nehmen. Daher wird die Forschungsströmung des neoklassischen Realismus als besonders gewinnbringend für die Analyse der primären Erklärungsfaktoren des transnationalen Verhaltens einer Global City angesehen. Um analytisch von der subsystemischen, d.h. der nationalstaatlichen Ebene auf die substaatliche Ebene der Global City zu gelangen, ist es nötig, die Akteure des internationalen Systems dergestalt begrifflich zu bestimmen, dass globale Städte als Untersuchungseinheiten in das Blickfeld einer ursprünglich staatenzentrierten Brille gelangen können. Die Bestimmung des Begriffs des Akteurs ist einer der Knackpunkte in der IB-Forschung zu Global Cities. Bisherige Analyse haben dieses u.a. als „elements“273, „instantiations of certain sets of historical process-complexes“274 und in einer konstruktivistischen Sichtweise als „socially situated collective actor[s]“275 bezeichnet. Damit begegnen sie der Herausforderung, Städte nicht als gleichwertige Einheiten neben die Staaten zu stellen, da sie in ihrem Handlungsspielraum Einschränkungen unterliegen, die der nationalstaatliche Rahmen setzt. Paul Peterson hat bereits 1981 in seiner Kritik u.a. an der Community Power-Forschung sowie der Vergleichenden Politikforschung und der Föderalismusforschung treffend formuliert, dass „local politics is not like national politics“276 und Städte eben keine „miniature republics“277 sind. Die Logik staatlicher bzw. internationaler Politik kann nicht unreflektiert auf eine subnationale Entität übertragen werden. Daher gilt es, den inner- 273 Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 2. 274 Curtis, Simon (2008): Global Cities and the Transformation of the International System, Ann Arbor (Dissertation), S. 213. 275 Ljungkvist, Kristin (2014a): The Global City 2.0. An International Political Actor Beyond Economism? Uppsala (Dissertation), S. 294. 276 Peterson, Paul E. (1981): City Limits, Chicago und London, S. 3. 277 Ebd., S. 4. Die Community Power-Forschung ist in den 1950er Jahren als soziologische und politologische Strömung entstanden. Gegenstand der Kontroverse zwischen Elitisten (Soziologie) und Pluralisten (Politikwissenschaft) ist die Frage der Elitenbestimmung und Machtverteilung in Gemeinwesen bzw. Städten. Vgl. Barbehön, Marlon (2013): Kommunale politische Eliten und die Eigenlogik der Städte – Zur machtkonstitutiven Wirkung des Diskurses, in: Harm, Katrin/Aderhold, Jens (Hrsg.): Die subjektive Seite der Stadt: Neue Herausforderungen und die Bedeutung von Eliten im lokalen Bereich, Wiesbaden, S. 278 und Köser, Helmut (1984): Community Power-Forschung (CPF), in: Voigt, Rüdiger (Hrsg.): Handwörterbuch zur Kommunalpolitik, Wiesbaden, S. 91–93 so- 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 67 staatlichen Kontextfaktoren des vorherrschenden politischen Systems für das transnationale Handeln einer Global City einen großen Raum in der Studie einzuräumen. Ihre Wirkung auf die konkrete Ausgestaltung der transnationalen Politik der Entscheidungsträger entfalten sie durch ihre Einflussnahme auf den Autonomiegrad der städtischen Politik-Elite im Entscheidungsprozess. Durch die Analyse dieser intervenierenden Variable kann der Tatsache, dass „[c]ity politics is limited politics“278 in besonderer Weise Rechnung getragen werden. Eine adäquate begriffliche Erfassung der Global City als Akteur der IB kann die staatszentrierte Sichtweise des neoklassischen Realismus hingegen nicht leisten. Die Interaktion zweier oder mehrerer souveräner Staaten im Zuge ihrer Außenpolitik bildet den Kern der internationalen Politik. Diese vollzieht sich folglich innerhalb des Aktionsraums, der zwischen den Territorien von Staaten liegt, d.h. inter-nationes. Es wäre jedoch falsch aus dem etymologischen Ursprung zu schlussfolgern, dass es neben den souveränen Nationalstaaten keine weiteren Akteure im internationalen System gibt. Vielmehr kann die gegenwärtige Weltordnung auch durch die neorealistische Linse als multizentrische Landschaft mit globalen Problemlagen charakterisiert werden, aufgrund derer Staaten aufgefordert sind, ihr macht- und interessengeleitetes Instrumentarium durch netzwerkartige Koordinationsmaßnahmen zu ergänzen. So stellt die internationale Politik im Verständnis des synoptischen Neoralismus „ein vielschichtiges und polyzentrisch strukturiertes Interaktionssystem ohne zentrale Lenkungsinstanz“279 dar, dessen Struktur sich zusammensetzt „aus einzelnen Staaten von unterschiedlicher Macht und Größenordnung sowie aus Staatengruppierungen und anderen (auch nichtstaatlichen) Aktionssystemen.“280 Der Begriff der Aktionseinheit der Internationalen Politik umfasst dabei „Staaten, Zusammenschlüsse von Staaten sowie transnationale und subnationale Akteure, die die Interaktionsprozesse innerhalb des internationalen Systems beeinflussen können.“281 Ihre Dynamik ergibt sich primär aus außenpolitisch handelnden Staaten, die im Raum der internationalen Politik miteinander interagieren.282 Außenpolitik wird hierbei definiert als „situationsbedingtes, interessenbezogenes und lernfähiges Entscheidungshandeln der Führungskräfte und Vollzugsorgane einzelner Staaten und sonstiger Aktionssysteme der Internationalen Politik mit der Funktion, die Beziehungen ihres jeweiligen Staates (oder sonstigen Systems) zu anderen Staaten und Aktionssystemen der internationalen Politik bei bestmöglicher Wahrung und Durchsetzung der von der eigenen Syswie weiterführend: Clegg, Stewart R. (1998): Frameworks of Power, London u.a., S. 8ff. sowie Harding, Alan (2009): The History of Community Power, in: Davies, Jonathan S./Imbroscio, David L. (Hrsg.): Theories of Urban Politics, London u.a., 2. Auflage, S. 27–39. 278 Peterson, Paul E. (1981): City Limits, Chicago und London, S. 4. 279 Kindermann, Gottfried-Karl (1986a): Internationale Politik in Theorie, Analyse und Praxis, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 75. 280 Ebd. 281 Meier-Walser, Reinhard C. (2004): Die wissenschaftliche Untersuchung Internationaler Politik. Struktureller Neorealismus, die „Münchner Schule“ und das Verfahren der „Internationalen Konstellationsanalyse“, in: Aktuelle Analysen, Nr. 35, München, S. 15. 282 Kindermann, Gottfried-Karl (1986a): Internationale Politik in Theorie, Analyse und Praxis, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 75. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 68 temführung definierten Interessen zu regeln.“283 Entscheidend für die konzeptionelle Subsumierung einer Global City unter den Terminus der Aktionseinheit der internationalen Politik ist dabei ihre Fähigkeit, als subnationaler Akteur „die Interaktionsprozesse innerhalb des internationalen Systems beeinflussen“284 zu können. Seit Mitte der 2000er Jahre demonstrieren Global Cities diese Akteursqualität im Bereich der internationalen Klimaarchitektur zunehmend. Hatten sich bis dato Städteverbände und Städtenetzwerke bemüht, Einfluss auf die Politik von Staaten und internationalen Organisationen zu nehmen, gingen Bürgermeister nun zusehends dazu über, ihre eigene transnationale Politik zu betreiben. Sie setzten ihren Städten eigene Klimaziele, bauten Netzwerke mit institutionellen Strukturen auf und suchten in internationalen Organisationen, Stiftungen und multinationalen Unternehmen neue Kooperationspartner, um die notwendigen finanziellen Mittel und das entsprechende Know-how zur Bewältigung des Klimawandels sicherzustellen. Die polyzentrische Struktur des internationalen Systems bot ihnen den nötigen Raum dazu. Dies hat Auswirkungen auf die Aktivitäten innerhalb der internationalen Klimapolitik. Städte nutzen bereits internationales Recht strategisch, um ihre Politik und Stellung innerhalb ihres Staates und der internationalen Politik zu stärken. Dabei begründen TMCNs Kooperationen mit anerkannten Völkerrechtssubjekten. So erarbeiten die C40 und die Weltbank beispielsweise gemeinsam Rahmenbedingungen für die Messung von THGs, die dann wiederum ausschlaggebend dafür sind, welche Investitionen im Rahmen des milliardenschweren Climate Investment Funds der Weltbank getätigt werden. Auf diese Weise wirken Global Cities an der völkerrechtlichen Ausgestaltung der internationalen Klimaarchitektur mit. In der sprachlichen Darstellung ihres Wirkens orientieren sich TMCNs zudem häufig an der europäischen Gesetzgebung sowie völkerrechtlichen Verträgen. So sprechen die Vertragsstädte des Konvents der Bürgermeister davon, ihre Zielvereinbarungen auf lokaler Ebene zu ratifizieren. Damit nutzen sie in begrifflicher wie prozessualer Hinsicht Elemente der völkerrechtlichen Rechtssetzung und verlassen den informellen Bereich, indem sie ihren Handlungen eine formelle Grundlage verleihen. Ferner entwickeln die UN und die Weltbank eigene Stadtentwicklungskonzepte, mit denen sie Städte unmittelbar ansprechen und somit eine direkte 283 Kindermann, Gottfried-Karl (1986b): Zum Selbstverständnis des neorealistischen Ansatzes − Einleitung zur dritten Auflage, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 17. Diese Definition entspricht dem weiteren Begriffsverständnis von Außenpolitik, das auch die Aktivitäten von nichtstaatlichen Akteuren, die nationalstaatliche Grenze überschreiten, mit einbezieht. Im engeren Sinn meint Außenpolitik das Verhältnis zwischen Staaten. Vgl. hierzu Schubert, Klaus/Martina Klein (2011): Das Politiklexikon. Begriffe, Fakten, Zusammenhänge, Band 1174, Bonn, 5. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 29. Die vorliegende Studie spricht jedoch vor dem Hintergrund der dargelegten definitorischen Feinheiten, die bei der Bestimmung der Akteursqualität von Global Cities als politische Einheiten der internationalen Politik zu beachten sind, weiterhin transnationaler Politik. 284 Meier-Walser, Reinhard C. (2004): Die wissenschaftliche Untersuchung Internationaler Politik. Struktureller Neorealismus, die „Münchner Schule“ und das Verfahren der „Internationalen Konstellationsanalyse“, in: Aktuelle Analysen, Nr. 35, München, S. 15. 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 69 Verbindung zwischen völkerrechtlicher und kommunaler Ebene herstellen.285 Städte sind besonders in den Bereichen der Menschenrechte (Child Friendly Cities Initiative und International Coalition of Cities against Racism and Discrimination der UNESCO), des Umweltschutzes und der kommunalen Selbstverwaltung zunehmend an Rechtsetzungsprozessen beteiligt. Die International Guidelines on Decentralization and Strengthening of Local Authorities von 2007 sind Ausdruck der verstärkten Beteiligung von Städten an internationalen Rechtsetzungsprozessen. Mit ihnen wurden Normen der kommunalen Selbstverwaltung auf globaler Ebene erlassen.286 Städtische Entscheidungsträger nehmen auch unabhängig von der jeweiligen Nationalregierung internationale Verpflichtungen an, selbst dann, wenn der Regierungschef des Landes dasselbe Abkommen ablehnt. So ist dies im Jahr 2005 geschehen, als der Bürgermeister von Seattle, Greg Nickels, das Kyoto-Protokoll auf lokaler Ebene anerkannte und die Normen zur Emissionssenkung von 7 Prozent unter dem Niveau von 1990 im Jahr 2012 umzusetzen entschlossen war, während Präsident Bush die Ratifizierung verweigerte.287 Daraus resultierte das U.S. Mayors Climate Protection Agreement, an dem sich mehr als 1.000 Städte beteiligen. Weitergedacht bedeutet dies, dass auch der entsprechende Staat zunehmend konform wird mit internationalen Übereinkommen, auch wenn er diese selbst offiziell nicht unterstützt.288 Kritiker sehen hierin eine Deformalisierung des Völkerrechts, da nicht nur zuerst, sondern ausschließlich die formelle Anerkennung durch den Staat stattfinden müsste. Da diese Übereinkommen aber kein verbindliches Recht sind und der rechtliche Status von Vereinbarungen zwischen Städten untereinander und solchen zwischen TMCNs und internationalen Organisationen unklar ist, werden derartige Vorgänge bislang kaum tiefergehend hinterfragt.289 Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass Global Cities do matter in global climate change politics − nicht nur als Orte, an denen sich der Kampf gegen den Klimawandel entscheidet, sondern als aktive Akteure der internationalen Klimapolitik, die als Aktionseinheit die Interaktionsprozesse innerhalb der internationalen Klimaarchitektur beeinflussen können. 285 Siehe weiterführend: Lindemann, Helena (2014): Kommunale Governance: Die Stadt als Konzept im Völkerrecht, Tübingen. S. 14. Einen guten Überblick über die gegenwärtigen wissenschaftliche Einordnung des internationalen Klimaschutzrechts als potentielles Spezialgebiet des Völkerrechts sowie völkerrechtliche Fragestellungen im Kontext des Klimawandels liefern Ruppel, Oliver C./ Roschmann, Christian/Ruppel-Schlichting, Katharina (2013): Climate Change: International Law and Global Governance, Baden Baden. 286 Siehe: Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 226. 287 Vgl. Ditzel, Philipp C./Tilly, Jan (2011): Zum Hintergrund: Kyoto, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 135 und Little, Amanda (2005): An Interview with Seattle Mayor Greg Nickels on His Pro-Kyoto Cities Initiative, vom 16. Juni 2005. 288 Siehe: Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 221ff. 289 Vgl. ebd., S. 225. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 70 Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems Weltpolitik im Wandel − ein realistisches Verständnis von Global Governance Global Governance ist ein Konzept, das dem Begriff der postinternationalen Politik entspricht, wie sie der Vertreter eines neoliberalen Institutionalismus, James N. Rosenau, geprägt hat.290 Ein zentrales Anliegen der Global Governance-Konzeption ist es, die Analysegrenzen internationaler Politik zu erweitern. Entsprechend dem Rosenau’schen postinternationalen Verständnis beginnt nach dem 2. Weltkrieg ein multizentrisches Zeitalter, in dem supranationalen Organisationen sowie privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren größere Bedeutung zuteil wird. Zwar ging es Rosenau darum, die Staatenzentriertheit der Regimetheorie zu überwinden, doch bringt die politische Globalität des Postinternationalismus nicht den Niedergang der Staaten mit sich. Mit diesem stimmt der Neorealismus überein, mögen die Konzepte auch aus der Feder der Realismus-Kritiker stammen. Zudem gehen europäische, neorealistische Varianten von einem pluralistischen und dynamischen System aus, das durch Akteursvielfalt gekennzeichnet ist. Anarchie steht für das Fehlen einer zentralen Entscheidungs- und Lenkungsinstanz, sodass Staaten unter der Bedingung von Unsicherheit eigeninteressiert und nutzen- sowie machtmaximierend handeln. Dies heißt aber nicht, dass Global Governance aus neorealistischer Sicht ausgeschlossen ist. Vielmehr kann dies als ein Punkt bezeichnet werden, der die Vertreter beider Denkrichtungen eint, da das anarchische Faktum bereits im Terminus Governance verankert ist, müsste doch sonst von der Möglichkeit eines Global Government291 im Sinne einer Weltregierung gesprochen werden. Eine weitere Übereinstimmung liegt dahingehend vor, dass Strukturdeterminanten auf das Verhalten von Staaten wirken und ihren Grad an Autonomie beeinflussen. Allen voran die Anarchie, aber auch Globalisierung, Interdependenz und die Bedeutungszunahme weiterer Akteure. Letztere entsteht zuvorderst durch „ökonomische Verflechtungs- und Verdichtungsprozesse“292, deren Triebfeder aber nicht zuletzt die Regierungspolitik von Nationalstaaten ist. Der Neorealismus erkennt als Folge von Interdependenz und Globalisierung aber nicht nur die Herausbildung neuer Akteure an, sondern auch das Entstehen einer „plurilaterale[n] Struktur internationaler, regionaler und interregionaler Zusammenarbeit und Konkurrenz, in deren Rahmen Staaten und gesellschaftliche Akteure in flexiblen Koalitionen teils miteinander, teils ne- 5. 5.1. 290 Vgl. Rosenau, James N. (1990): Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity, Princeton, S. 6f. Der Begriff Governance wurde jedoch bereits vor Rosenau und Czempiel verwendet. Siehe beispielweise: Ruggie, John G. (1975): International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order, in: International Organization, Volume 36, S. 379–415 sowie Cleveland, Harlan (1988): Theses of a New Reformation: The Social Fallout of Science 300 years after Newton, in: Public Administration Review, Volume 48, Nr. 3, S. 681–686. 291 Siehe weiterführend: Rosenau, James N./Czempiel, Ernst-Otto (1992) (Hrsg.): Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge. 292 Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 104. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 71 beneinander und teils gegeneinander arbeiten.“293 Die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren wie INGOs wird aufgrund möglicher Kompetenzansprüche als kritisch bewertet, sodass die Verrechtlichung internationaler Beziehungen mit großer Sorgfalt erfolgen sollte. Dabei wird Globalisierung aber mehr als situative Beschaffenheit des internationalen Systems denn als Prozess angesehen. Diese führt auch keineswegs zwangsläufig zu friedlicher Kooperation und Koexistenz, vielmehr offenbart sich neues Konfliktpotential.294 Wirtschaftliche und gesellschaftliche Verknüpfungen betreffen Staaten zudem in unterschiedlichem Ausmaß. Trotz der anarchischen Struktur kann es aber zu einer funktionalen Differenzierung kommen, indem Staaten Souveränität abgeben wie es beispielsweise bei der EU der Fall ist (Pooling). Die Staaten selbst können aus neorealistischer Sicht wiederum Einfluss auf die Systemstruktur nehmen. Ihr Handeln orientiert sich an ihren jeweiligen Interessen und erfolgt unabhängig von anderen Einheiten. Aus diesen Einzelaktivitäten entsteht eine Struktur, die determinierend auf das weitere Verhalten aller wirkt.295 Globalisierung übt somit auch im neorealistischen Verständnis strukturellen Anpassungsdruck auf die Staaten aus, eine globale Souveränitätsabgabe ist deswegen aber weder sinnvoll noch zu attestieren. Staaten bleiben die alleinigen Ordnungs- und Sicherheitsgaranten, Gleichgewichte können nicht künstlich hergestellt werden, sondern sind strukturell bedingt. Eine Absage erteilen amerikanischer wie europäischer Neorealismus daher Global Governance-Visionen einer interessenhomogenen und altruistischen Weltgesellschaft.296 Idealtypisch zeichnet sich eine funktionsfähige Global Governance-Architektur durch folgende Merkmale aus: 1. Geteilte Souveränitäten innerhalb eines polyzentrischen Systems Staaten schränken innerhalb eines polyzentrischen Systems ihre Souveränitätsrechte zu einem gewissen Grad ein, um globale Probleme kollektiv zu meistern. 2. Entscheidungsmonopol der Staaten innerhalb pluralistischer Problemlösung Staaten haben das Entscheidungsmonopol inne. Die Problembewältigung erfolgt aber in Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft, INGOs und internationalen Unternehmen, die Finanzmittel und Know-how bereitstellen, Initiativen als Agenda-Setter auf den Weg bringen sowie Controlling- und Monitoring-Aufgaben übernehmen. Internationale Organisationen werden nicht nur als Instrumente der Staaten, sondern als Koordinatoren angesehen, um nationale Engstirnigkeit zugunsten der „Herausbildung globaler Sichtweisen und Problemwahrnehmungen“297 zu überwinden. 293 Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 104. 294 Diese Sichtweise hat der Neorealismus mit dem neoliberalen Institutionalismus gemein, zu dessen promintesten Vertretern Keohane und Nye zählen. Siehe: Keohane, Robert O./Joseph, S. Nye (2000): Globalization: What’s New? What’s Not? In: Foreign Policy Volume 118, S. 104–119. 295 Vgl. Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 73–104. 296 Vgl. Zürn, Michael (1998): Regieren jenseits des Nationalstaates, Frankfurt am Main. 297 Messner, Dirk (2000): Globalisierung und Global Governance − Entwicklungstrends am Ende des 20. Jahrhunderts, in: Siegelberg, Jens/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Bezie- B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 72 3. Politikgestaltung im Spannungsfeld von Interessen und Interdependenzen Ausschlaggebendes Handlungsmotiv der Nationalstaaten ist ihr nationales Interesse. Staaten sind aber bereit, unterschiedlichen Interessen auszutarieren, um arbeitsfähige Kooperationsformen zu schaffen. 4. Merebenenpolitik und Netzwerkstrukturen Die Problemlösung erfolgt auf allen politischen Ebenen: international, national, lokal. Entscheidend ist eine funktionsfähige und funktionswillige Abstimmung über alle Ebenen. Den Nationalstaaten wird hierbei eine entscheidende kommunikative Rolle als „Interdependenzmanager[n]“298 beigemessen. Regionale Governance-Projekte wie die EU sollen Vorreiterrollen für eine politikfeldübergreifende Global Governance übernehmen. Zudem wird der klassische Multilateralismus, d.h. Verhandlungen und Vertragsschließungen zwischen mehreren Staaten durch Netzwerke zivilgesellschaftlicher und privater Akteure ergänzt.299 Gemäß des Neorealismus verkennt diese Sichtweise die Bedeutung von Struktur und Machtverteilung für die Formierung des internationalen Systems. Strukturelle Veränderungen finden stets im Kontext bereits bestehender Abhängigkeiten und wiederkehrender, interdependenter Struktur- und Verhaltensmuster (patterns) statt. In Governance-Netzwerken homogenisieren sich keineswegs zwangsläufig gemeinsame Problemwahrnehmung und -lösungsbereitschaft. Internationale Organisationen und Weltkonferenzen können zwar als Plattform dienen und Kapazitäten zusammenführen, ihre Erfolgswahrscheinlichkeit hängt jedoch von der Kooperationsbereitschaft und den Ressourcen ihrer Mitglieder ab. Global Governance im Sinne internationaler Kooperation ist für den Neorealismus prinzipiell in drei Formen vorstellbar: Staaten übernehmen Führungsfunktionen (Hegemonie); Staaten partizipieren an internationalen Institutionen und Regimen, weil sie daraus einen relativen Nutzen ziehen können (Internationaler Multilateralismus); Staaten schließen sich in regionalen Verbünden zusammen, um gegenüber globalen Strukturen individuell besser gestellt zu sein (Regionalisierung). Der Knackpunkt ist allerdings die Frage der Nachhaltigkeit dieser Kooperationsformen. Während das Global Governance-Konzept von einer fundamentalen Änderung des Ordnungssystems ausgeht, haben aus neorealistischer Sichtweise stets die Rationalitäten von Eigeninteresse und Kosten-Nutzen-Rechnung das Heft des Handelns in der Hand. Ist der erhoffte Nutzen, der zu Kooperationseinwilligung geführt hat, erreicht und übersteigen nun die Kosten das Verhältnis, kann es leicht zu einer neuen (Un)Ordnung kommen. Durch die Umverteilung von Macht wird wiedehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 367. 298 Ebd., S. 368. 299 Vgl. Messner, Dirk (2000): Globalisierung und Global Governance − Entwicklungstrends am Ende des 20. Jahrhunderts, in: Siegelberg, Jens/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 367f. Während Messner sechs Kriterien einer funktionsfähigen Global Governance-Struktur angeführt hat, werden in der vorliegenden Analyse vier Punkte hervorgehoben. Messners dritter Punkt (PPP) wurde unter Zweitens, der sechste Punkt unter Fünftens subsumiert, da bei Messner eine starke inhaltliche Übereinstimmung festgemacht wurde. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 73 rum ein neues Gleichgewicht erreicht, d.h. es kommt zu Wandel im internationalen System.300 Aus neorealistischer Sicht ist Global Governance also kein Modell zur Steuerung der Weltpolitik, sondern ein „emergentes Phänomen“301, das Ausdruck des Interesses von Staaten ist, unter bestimmten Bedingungen grenzüberschreitend mit anderen Akteuren zu agieren, um in bestehenden Ungleichgewichtssystemen eine Gegenmacht zu formen. Eine multipolare Ordnung bleibt mit dem strukturellen Neorealismus gesprochen anfällig für Instabilität, da mit der Anzahl der Akteure auch die Wahrscheinlichkeit für Fehlperzeptionen, Konflikte und Machtungleichgewicht steigt. Daher kann auch der Regionalisierungsform die größte Realisierungsmöglichkeit nachhaltiger Global Governance zugesprochen werden, da unterschiedliche Herausforderungen, unterschiedliche Interessen und unterschiedliche Akteure unterschiedliche Arenen zur Problemlösung benötigen. Auf diese Weise können durch temporären Interessensausgleich „[…] variable Bausteine weltpolitischer Kooperation [entstehen], die je nach Eigeninteresse aufgegriffen werden können oder nicht.“302 Die Global Governance-Forschung selbst spricht nach anfänglichen Utopien einer Weltzivilgesellschaft, in der sich nationalstaatliche Strukturen auflösen, Staaten die entscheidende Koordinations- und Vermittlerrolle in Governance-Netzwerken zu. Neorealisten betonen an dieser Stelle die Notwendigkeit von funktionsfähigen Staaten als Prämisse für Global Governance. Klimawandel als sicherheitspolitische Herausforderung It is time to understand the environment for what it is: the national security issue of the early twenty-first century. The political and strategic impact of surging populations, spreading disease, deforestation and soil erosion, water depletion, air pollution, […] and rising sea levels […] will be the core foreign policy challenge from which most others will ultimately emanate.303 Robert D. Kaplan, 2000 Mit dem Ende des Kalten Krieges setzte eine neue Sicherheitsdebatte ein. Neben der Frage der militärischen Sicherheit, der Neuausrichtung ihrer Instrumente − Verteidi- 5.2. 300 Diese Logik entspricht dem ökonomischen Neorealismus nach Robert Gilpin. Dieser hebt auf der Basis eines akteursspezifischen Ansatzes in Abgrenzung zu Waltz’ die Bedeutung ökonomischer Ressourcen für die Machtposition eines Staates hervor. Im Erkenntnisinteresse stehen vor allem Kooperation und Wandel unter den Bedingungen der Anarchie, die mehr durch Bottom-up-Prozesse aus den Staaten heraus als durch strukturelle Top-down-Effekte bedingt werden. Siehe: Gilpin, Robert (1981): War and Change in World Politics, Cambridge und Gilpin, Robert (1987): The Political Economy of International Relations, Princeton sowe Gilpin, Robert (2001): Global Political Economy. Understanding the International Economic Order, Princeton, S. 38–45. 301 Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 108. 302 Ebd., S. 109. 303 Kaplan, Robert D. (2000): The Coming Anarchy. Shattering the Dreams of the Post Cold War, New York, S. 19f. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 74 gung, Abschreckung, Resilienz − musste auch eine neue Konzeption für die zukünftige Entwicklungszusammenarbeit geschaffen werden. Dadurch rückte eine neue Qualität der sicherheits- und ordnungspolitischen Bedrohung ins Bewusstsein. Ein gewisses Wohlstandsniveau nach den beiden Weltkriegen wiedererlangt, nahmen in den 1970er Jahren Umwelt und Natur erstmalig einen Platz neben wirtschaftlichem Wachstum und militärischer Bedrohungen in Gesellschaft und Politik ein. Anti-Atom- Bewegungen, der Ausruf des Europäischen Naturschutzjahres 1970 und die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung 1972 waren Ausdruck eines neuen umweltpolitischen Bewusstseins. Der erste Human Development Report 1990 (HDR) des United Nations Environmental Programme (UNEP)304 definierte ein neues Konzept der menschlichen Entwicklung und die Erweiterung menschlicher Handlungs- und Wahlmöglichkeiten als Kern menschlicher Entwicklung − nicht nur mit Blick auf das Prinzip der freien Wahl der Arbeit,305 sondern in einem allumfassenden Verständnis individueller Selbstbestimmung und menschlicher Würde. Die Bedeutung der Nachhaltigkeit wird ebenso explizit hervorgehoben wie die zunehmende Umweltzerstörung in Städten, die Herausforderungen der Urbanisierung und die Notwendigkeit eines besseren urbanen Managements.306 Der Bericht von 1994 fand einen neuen Begriff für die gesellschaftlichen sicherheitspolitischen Bedrohungen: Human Security. Eine staaten- und territorialzentrierte Betrachtung von Sicherheit und Rüstungspolitik allein bietet demnach keine ausreichenden Problemlösungsstrategie mehr. Sicherheit bedarf einer globalen, nachhaltigen, menschlichen Entwicklung.307 Dem Klimaund Umweltschutz wird zu diesem Zeitpunkt noch eine untergeordnete Rolle zu Teil, den “[a]fter all, it is people, not trees, whose future choices have to be protected. Sustainable development therefore must also include the protection of future economic growth and future human development.“308 1995 wird das neue Sicherheitskonzept anhand vier wesentlicher Elemente konkrestiert: „productivity, equity, sustainability and empowerment“309. Der Appell ebbt in den Folgeberichten jedoch ab und findet erst ab 2005 wieder umfassenderen Eingang in die Weltentwicklungsberichte.310 Eine erste Institutionalisierung des Konzepts der menschlichen Sicherheit wurde mit dem auf Initiative Japans und des UN-Sekretariats hin 1999 gegründeten United Nations Trust Fund for Human Security (UNTFHS) geschaffen.311 UN-Generalsekretär Kofi Annan setzte sich 2000 in seinem Bericht Wir, die Völker im Vorfeld des UN-Millenniumsgipfels für eine Zukunft ein, in der die Ziele „Freiheit von Not und Freiheit von 304 Im British English wird programme verwendet, im American English program. In der vorliegenden Arbeit werden diese Begrifflichkeiten entsprechend der Originalquelle aufgeführt. 305 Bis dato galt die Erwirtschaftung von Einkommen als wichtigste Quelle der menschlichen Entwicklung. Vgl. UNDP (1990): Human Development Report 1990, S. 9. 306 Vgl. UNDP (1990): Human Development Report 1990, S. 1, 10 und 87ff. 307 Vgl. UNDP (1994): Human Development Report 1994, S. 1 ff. 308 UNDP (1990): Human Development Report 1990, S. 7. 309 UNDP (1995): Human Development Report 1995, S. 23. 310 Vgl. UNDP (o.J.): Human Development Reports. 311 Vgl. UNTFHS (o.J.): About Human Security Unit. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 75 Furcht“312, Kompasse des Handelns sein sollten. 2003 präsentierte die Commission on Human Security einen menschenorientierten Sicherheitsansatz, der vorsieht, die Menschen und die Gemeinschaft zum Dreh- und Angelpunkt des Wirkens aller Organisationen zu machen.313 2005 fand der Aspekt der menschlichen Sicherheit Eingang in das Abschlussdokument des Millennium+5-Gipfels, indem es zu einer zentralen Zukunftsaufgabe der UN erklärt wurde.314 Der HDR 2007/08 widmete sich explizit den Herausforderungen und gesellschaftlichen Anpassungsnotwendigkeiten des Klimawandels. 2010 bilanzierte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, menschliche Sicherheit sei innerhalb der UN verankert in Form der Kernprinzipien der Charta der Vereinten Nationen: „freedom from fear, freedom from want and freedom to live in dignity“315. Mitte der 2010er Jahre schließlich galten Wälder als Lunge der Welt.316 Der Klimawandel erlangte fundamentale Bedeutung für die Zukunft der Menschheit als „greatest threat ever faced humankind.“317 Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) macht vier klimainduzierte Konfliktkonstellationen aus: Degradation von Süßwasserressourcen, Rückgang der Nahrungsmittelproduktion, Zunahme von Flut- und Sturmkatastrophen sowie Migration. Ein gesicherter Zugang zu Trinkwasser ist heute bereits 1,1 Mrd. Menschen verwehrt. Die Folge der Degradation von Wasser- und Bodenressourcen sind weniger sauberes Wasser, trockene und versalzene Böden bis hin zur Wüstenbildung mit negativen Ausirkungen auf eine ausreichende Nahrungsmittelversorgung. An Unterernährung leiden gegenwärtig rund 850 Mio. Menschen. Hinzukommen Flut- und Sturmkatastrophen aufgrund des ansteigenden Meeresspiegels. Greenpeace prognostizierte 2007 einen Anstieg der Klimaflüchtlinge auf 200 Mio. bis 2040. Bereits heute sind ca. 20 Mio. der rund 60 Mio. Flüchtlinge Opfer des Klimawandels.318 Somit sind mögliche Folgen des Klimawandels neben einer ökonomischen Schwächung der Weltwirtschaft die Steigerung gesellschaftlicher Kon- 312 Vgl. UN Generalversammlung (2000): Wir, die Völker: Die Rolle der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert. Bericht des Generalsekretärs vom 27. März 2000, S. 10. 313 Siehe: Commission on Human Security (2003): Human Security Now, New York, S. 130. 314 Vgl. ebd. sowie Human Security Unit (2014): Strategic Plan 2014 − 2017 und UN Generalversammlung (2013): Follow-up to General Assembly Resolution 66/290 on Human Security. Bericht des Generalsekretärs vom 23. Dezember 2000. 315 UN Generalversammlung (2010): Human Security. Bericht des Generalsekretärs vom 8. März 2000, S. 2. 316 Das Leben von 60 bis 200 Mio. Menschen indigener Völker hängt von ihnen ab. An nur einem Tag werden Millionen von Bäumen gepflanzt, wie in Indien 2016 über 50 Mio. Bäume Vgl. UNDP (2016): Human Development Report 2016. Human Development for Everyone, S. 38 und 43f. sowie Howard, Brian Clark (2016): India Plants 50 Million Trees in One Day, Smashing World Record, in: National Geographic vom 18. Juli 2016 und Chao, Sophie (2012): Forest Peoples: Numbers Across the World, Moreton-in-Marsh, S. 7. 317 Das Zitat stammt von Juan Manuel Santos, Präsident von Kolumbien und Träger des Friedensnobelpreises. Siehe UNDP (2017b): Peace in Colombia is also Peace for the World, vom 27. Juni 2017. 318 Vgl. Cord, Jakobeit/Methmann, Chris (2007): Klimaflüchtlinge. Die verleugnete Katastrophe, Hamburg, S. 2 sowie Greenpeace (2007): 200 Millionen Klimaflüchtlinge bis 2040 und BMUB (a): In Hoffnung auf Frieden und Sicherheit. Verstärkt sich die weltweite Migrationsbewegung weiter, wird sich auch der gesellschaftliche Druck in den Aufnahmeländern erhöhen. Der klimatische Wandel wirkt in den Weltregionen auf unterschiedliche Weise und in unterschiedlicher Intensität. Beson- B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 76 flikte und der Anzahl fragiler Staaten sowie Verteilungs- und Gerechtigkeitskonflikte zwischen den Hauptverursachern des Klimawandels und den Ländern, die am meisten darunter leiden. Die neue Betrachtungsweise der menschlichen Bedrohungsfaktoren und -lage findet ihren Niederschlag auch in den IB. Sicherheitspolitik als thematischer Schwerpunkt der Politikwissenschaft ist zu Zeiten des Kalten Krieges herangereift. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts setzte ein Paradigmenwechsel in der internationalen Politik wie auch der akademischen Disziplin ein. Paradigmenwechsel finden aber nicht schlagartig statt, sondern bewegen sich innerhalb eines Systems, das eine Vorgeschichte mit historisch gewachsenen Determinanten hat. Veränderungen sind flie- ßend und prozessual. 2006 führte das Bundesministerium der Verteidigung den Begriff der vernetzten Sicherheit ein.319 Als Fundament dieses Sicherheitsverständnisses gilt das Human Security-Konzept der UN. Dieses beschreibt Sicherheitspolitik als die Summe der sicherheitspolitischen Implikationen der Felder Ökonomie, Ernährung, Gesundheit, Umwelt, politischer Stabilität sowie die Unversehrtheit der Person und der Gemeinschaft.320 Nicht mehr nur die Abwesenheit von Gewalt und Krieg bedeutet Frieden und Sicherheit, sondern der Schutz der Menschenrechte, der Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen und der individuellen Entfaltungsmöglichkeiten.321 Eng verknüpft mit dem Konzept der vernetzten Sicherheit ist der erweiterte Sicherheitsbegriff. Inhaltlich erweitert wurde der Sicherheitsbegriff bereits in den 1980er Jahren. 1987 betonte der Bericht Our Common Future der World Commission on Environment and Development (WCED), dass „the whole notion of security as traditionally understood in terms of political and military threats to national sovereignty − must be expanded to include the growing impacts of environmental stress − locally, nationally, regionally, and globally. There are no military solutions to ‚environmental insecurity’.“322 In den 1990er Jahren etablierte sich der Begriff der erweiterten Sicherheit; Die „neue[n] Sicherheitsrisiken wie Staatenzerfall, Menschenrechtsverletzungen, ders betroffen ist die politisch instabile Sahelzone in West- und Zentralafrika sowie mit Südafrika eine der ärmsten Regionen der Welt. Zudem Indien, Pakistan und Bangladesch. Dort wird die Versorgungssicherheit durch eine zunehmende Gletscherschmelze im Himalaya, veränderte Monsunzirkulationen, dem Meeresanstieg und Wirbelstürme weiter destabilisiert und Konflikte intensiviert. Darüber hinaus sind China (Luftverschmutzung, Degradation von Wasser und Boden), die Karibik und der Golf von Mexiko (Hurrikane) sowie die Andenregion und Amazonien (Gletscherschmelze, Zerstörung des Regenwaldes) steigendem Umweltstress ausgesetzt. 319 Vgl. BMVg (2006): Weißbuch 2006. Zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, S. 25f. 320 Vgl. UNDP (1994): Human Development Report 1994, S. 24f. 321 Vgl. Wittkowsky, Andreas/Meierjohann, Jens Philip (2011): Das Konzept der vernetzten Sicherheit. Dimensionen, Herausforderungen, Grenzen, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze, Policy Briefing, S. 4 und Hacke, Christian (2011): Vernetzte Sicherheit: Intention und Wirklichkeit, in: Meier-Walser, Reinhard C./Wolf, Alexander (Hrsg.): Neue Dimensionen Internationaler Sicherheitspolitik, Berichte und Studien, Nr. 93, S. 45–58. 322 World Commission on Environment and Development (1987b): Report of the World Commission on Environment and Development Our Common Future, Oslo, Peace, Security, Development, and the Environment, Punkt 86. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 77 Umweltzerstörungen, Klimawandel, Pandemien, Piraterie“323 können unter dieses klassische Bild einer konkreten Bedrohung für die Sicherheit nicht mehr gefasst werden. Es gibt nicht mehr nur staatliche Gegner, die Risiken sind diffuser, die Gefahr asymmetrischer Kriege zwischen ungleichen Kontrahenten ist höher geworden. In einer multipolaren, interdependenten Welt steigt die Verwundbarkeit von Staaten. Ökonomische und ökologische Interdependenzen schwächen die Wirksamkeit militärischer Mittel. Bedrohungen abzuwehren reicht nicht mehr aus.324 Zwischenfazit: Wider nationaler und theoretischer Grenzen − internationale Politik zwischen tradierter Systemlogik und neuen Herausforderungen Staaten bleiben innerhalb des Analyseschemas der neorealistischen Theorie getreu die wichtigsten Akteure des internationalen Systems, die in einem konkurrierenden Machtverhältnis zueinanderstehen. Der neoklassische Realismus löst bereits die starre Klammer um das Innenleben des Staates, die der strukturelle Neorealismus geschlossen hält. Außenpolitik wird nicht mehr nur allein durch die Interaktion zwischen Staaten bestimmt, die Vorstellung des Staates als einheitlichem Akteur wird relativiert, die Bestimmung des Staates als einzigem, relevantem Akteur der internationalen Politik bleibt aber bestehen. Diese Prämisse hat auch innerhalb des Analyseschemas weiterhin Bestand. Andernfalls wäre die Beschreibung des internationalen Systems in einer neorealistischen Lesart nicht möglich, da die Staaten der Struktur in einem ontologischen Sinn physisch vorangestellt werden. Die Staaten formen durch ihre Interaktion Struktur sowie Prozesse des internationalen Systems und legen Regeln fest, nach denen nichtstaatliche Akteure handeln: „States […] set the terms of the intercourse, whether by passively permitting informal rules to develop or by actively intervening to change rules that no longer suit them. When the crunch comes, states remake rules by which other actors operate.“325 Diese Grundüberlegung teilt die vor- 6. 323 Vgl. Meier-Walser, Reinhard C. (2011): Akteure, Instrumente und Strategien internationaler Sicherheitspolitik auf dem Prüfstand transnationaler Risiken und Bedrohungen − eine Einführung, in: Meier-Walser, Reinhard C./Wolf, Alexander (Hrsg.): Neue Dimensionen Internationaler Sicherheitspolitik, Berichte und Studien, Nr. 93, S. 15. 324 Eine systematische Rekonstruierung und Konzeptualisierung des erweiterten Sicherheitsbegriffs erarbeitete Christoper Daase 2010, der zufolge dieser vier Dimensionen umfasst: eine Sach-, Referenz-, Raum- und Gefahrendimension. Die erste Dimension steht für eine Erweiterung des militärischen Fokus des sicherheitspolitischen Problembereichs um ökonomische, ökologische und humanitäre Aspekte. Zudem sind nicht mehr nur der Staat und die Gesellschaft schützenswerte Objekte, sondern das Individuum selbst. Hierfür steht die Referenzdimension. Eine Ausweitung des territorialen Gebietsumfangs von der staatlichen zur regionalen über die internationale bis hin zur globalen Ebene, beinhaltet die Raumdimension. Durch die Gefahrendimension wird die Frage, wie auf Sicherheitsgefährdungen reagiert werden soll, neu bestimmt. Vgl. Daase, Christopher (2010b): Der erweiterte Sicherheitsbegriff, Sicherheitskultur im Wandel, Working Paper 1, Frankfurt am Main, S. 2ff. sowie Meier-Walser, Reinhard C. (2011): Akteure, Instrumente und Strategien internationaler Sicherheitspolitik auf dem Prüfstand transnationaler Risiken und Bedrohungen − eine Einführung, in: Meier-Walser, Reinhard C./Wolf, Alexander (Hrsg.): Neue Dimensionen Internationaler Sicherheitspolitik, Berichte und Studien, Nr. 93, S. 7. 325 Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 94. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 78 liegende Studie und trifft die Annahme, dass dies auch für substaatliche Akteure Geltung hat: Staaten schaffen die Rahmenbedingungen, innerhalb derer nichtstaatliche sowie substaatliche Akteure in der internationalen Politik agieren. Internationale Akteure wie IGOs werden als Vermittler oder Auftragnehmer der Staaten antizipiert. Im Zentrum der vorliegenden Studie stehen aber das transnationale Verhalten eines substaatlichen Akteurs und die Frage, welche Faktoren dieses primär bedingen. Die Struktur des internationalen Systems und die Machtverteilung zwischen den Staaten als den Primäreinheiten des Systems sind der Ausgangspunkt für die Beantwortung der Frage. Das Staat-als-Akteur-Konzept kann jedoch nicht einfach auf eine subnationale Entität übertragen werden, das soll es freilich auch nicht. Auch soll die Bestimmung von globalen Städten als Aktionseinheiten der internationalen Politik signifikante Wesensunterschiede zwischen den Entitäten nicht verschleiern. Vielmehr dient sie dazu, ein Ventil zu schaffen, dass auch nichtstaatlichen und substaatlichen Akteuren den konzeptuellen Weg auf die Bühne der internationalen Politik ermöglicht. Einendes Element dabei ist ihre Fähigkeit, Einfluss auf Interaktionsprozesse zu nehmen − wenn auch in unterschiedlicher Weise und Intensität. Als subnationaler Akteur muss die Global City innerhalb der staatlichen Kontextfaktoren analysiert werden. Die Formulierung ihrer transnationalen Interessen findet nicht in einem luftleeren Raum statt und die ihr zur Verfügung stehenden Mittel sind durch staatliche Rahmenbedingungen begrenzt. Diese vertiefte Öffnung der Black Box auf der staatlichen Ebene erfordert eine konstruktivistische Sichtweise, die in das neoklassisch-realistische Theoriegerüst einfließen kann. Operationalisierung der abhängigen Variable Transnationale Interessenbildung im Spannungsfeld von Akteur und Struktur Als substaatlicher Akteur sind die Aufgaben der Global City im Kontext der Staatsund Herrschaftsform des Staates definiert. Mit gesellschaftlichen Veränderungen wandeln sich jedoch auch die Aufgaben der Kommunen und Städte. Stand nach dem 2. Weltkrieg die Sicherung der Grundbedürfnisse im Fokus, geben heute die steigende Bevölkerungsanzahl, der Schutz der Lebens- und Umweltqualität, technologischer Fortschritt sowie terroristische Bedrohungen die Richtung vor. An den Herausforderungen, denen eine Stadt gegenübersteht, orientieren sich ihre Interessen. Aufgaben und Interessen sind daher hinsichtlich einer substaatlichen, transnationalen Politik nicht ohne weiteres voneinander ableitbar wie dies in einem (neo)realistischen Weltbild bezogen auf die Interessenshierarchie von Staaten möglich ist. Für beide Akteure gilt aber, dass ihr vorderstes Interesse und zugleich dringendste Aufgabe die eigene Existenzsicherung ist. Megatrends verändern nicht nur die Aufgabenliste, sondern die Interessenlage der Städte. Durch Megatrends sehen Städte ihre Existenz bedroht und diese nicht mehr ohne weiteres von den Staaten geschützt, wie es der eigentlichen innerstaatlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung entsprechen würde. 7. 7.1. 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 79 Wie aber wirken sich Megatrends konkret auf ihre Interessenformulierung aus? Wer bestimmt die Interessen? Als Inhaber des höchsten städtischen Amts rückt der Bürgermeister ins Zentrum der Frage, wie sich transnationale Interessen einer globalen Stadt herausbilden und konkret formen. In der Wissenschaft wird die Politik von Bürgermeistern vor allem auf drei Ebenen gemessen. Die erste bezieht sich auf die Reichweite des demokratischen Mandats, das die Bürger bei der Wahl vergeben sowie die Ziele des Amtsträgers. Auf der zweiten Ebene wird die Art und Weise des Regierens untersucht, um schließlich auf der dritten Ebene nach den konkret umgesetzten Maßnahmen zu fragen.326 Auskunft über die eigenverantwortliche Leistungskraft zur Aufgabenerfüllung der Kommunen liefert die Ausprägung ihrer autonomen Handlungsfähigkeit. Unter Autonomie wird grundsätzlich „das Recht einer natürlichen oder juristischen Person zur Regelung der eigenen Rechtsverhältnisse [verstanden]. […] Staatliche Autonomie liegt dann vor, wenn ein politisches Gemeinwesen in der Lage ist, die eigenen Angelegenheiten zu regeln, politische Entscheidungen zu treffen und durchzusetzen, ohne sich ausländischen Einflüssen unterordnen zu müssen. […] Innerstaatliche Autonomie liegt dann vor, wenn bestimmte Organisationen oder Institutionen mit Selbstverwaltungsrechten ausgestattet sind und ihre Angelegenheiten eigenverantwortlich regeln können.“327 So regelt beispielsweise das Grundgesetz in Artikel 28, Absatz 2 das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen. Die formale Dimension des Autonomiebegriffs reicht allerdings nicht aus, um zu klären, inwiefern lokale Akteure fähig sind, international eigenständig zu handeln. Aufgrund der vielfältigen Ausgestaltung der politischen Systeme weltweit würde ein eindimensionaler Blick auf den formalen Handlungsrahmen städtischer Entscheidungsträger der Frage nach einem Recht auf eine autonome, transnationale Politik der Stadt rasch eine mit der Wirklichkeit kontrastierende und daher unbefriedigende Antwort präsentieren. Zur Messung der Interessen globaler Städte über die verwaltungstechnische Dimension ihrer Aufgaben hinaus muss daher eine Konzeption gefunden werden, die über die objektiven, realistischen Gesetzmäßigkeiten der Interessensformulierung von Staaten hinausgeht. Ein Blick auf andere IB-Theorien kann konzeptuelle Hilfestellung geben. Der Einfluss des Konstruktivismus auf die realistische Denkströmung ist bereits offensichtlich geworden. Inwiefern dadurch die Gültigkeit des realistischen Gütesiegels für neoklassische Realisten in Frage gestellt ist, war Gegenstand intensiver wissenschaftlicher Diskussionen. Kritik wurde nicht nur von systemischen Realisten geäu- ßert, sondern kam auch aus dem liberalen Lager. Unstrittig ist aber ihr Mehrwert für die Analyse außenpolitischen Wandels. Es liegt daher nahe, zur Klärung der Frage, wie sich transnationale Interessen einer globalen Stadt herausbilden, erneut die Aussagekraft des Konstruktivismus zu prüfen. Konstruktivistische Ansätze stellen die 326 Siehe hierzu: Hambleton, Robin/Sweeting, David (2004): U.S.-Style Leadership for English Local Government? In: Public Administration Review, Volume 64, Issue 4, S. 474–488. Worthy und Bennister haben diese Kriterien 2017 auf Livingstone und Johnson angewandt. Vgl. Worthy, Ben/ Bennister, Mark (2017): Rebels as Local Leaders? The Mayoralties of Ken Livingstone and Boris Johnson Compared, SSRN Paper vom 12. April 2017. 327 Schubert, Klaus/Martina Klein (2011): Das Politiklexikon. Begriffe, Fakten, Zusammenhänge, Band 1174, Bonn, 5. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 31. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 80 Entstehung und Veränderung von Interessen in den Mittelpunkt ihrer Analysen. Auf den ersten Blick scheinen sie für den Untersuchungszweck daher besonders geeignet. In einer konstruktivistischen Sichtweise formen sich die Interessen einer gesellschaftlichen Entität aus der Interaktion zwischen unterschiedlichen Akteuren und ihren Beziehungsverhältnissen sowie den Strukturen, in die sie eingebettet sind, heraus. Soziale Prozesse rücken in den Untersuchungsblickwinkel. Der Staatskonstruktivismus von Wendt ist zugeschnitten auf Staaten, die als alleiniger Inhaber von Akteursqualität die internationale Ordnung durch ihre Interaktion konstituieren.328 Eine erweiterte sozialkonstruktivistische Sichtweise ermöglicht es zwar prinzipiell, die Konstruktion anderer gesellschaftlicher Akteure zu untersuchen, die Vielfalt und Ausdifferenzierung der konstruktivistischen Denkströmung erschwert allerdings eine klare Benennung der immateriellen Aspekte rund um Ideen, Normen, Werte und Identität, die primär auf den Formulierungsprozess transnationaler Interessen einwirken. Wendt hat 1987 den Anstoß für eine umfassende Akteur-Struktur-Debatte in den IB gegeben, die auch den Kern der Heterogenität des konstruktivistischen Forschungsprogramms selbst darstellt.329 Ontologisch stellt der Konstruktivismus Akteur und Struktur auf eine Ebene, beide ko-determinieren sich gegenseitig und existieren stets nur subjektiv betrachtet.330 Damit unterscheidet er sich grundlegend von Rational Choice-Ansätzen, die die Präferenzbildung von Interessen und Handlungsoptionen auf kausale Mechanismen zurückführen. In ihren Vorgehensweisen heben sich konstruktivistische Arbeiten jedoch voneinander ab. Die Spannbreite reicht von strukturtheoretischen Argumentationen, deren Augenmerk auf sozialen Strukturen liegt und die hiervon ausgehend Interessen begründen,331 über diskurstheoretische Ansätze, die untersuchen, in welcher Art und Weise in Diskursen Sinnzusammenhänge hergestellt werden und damit das Wie und nicht das Warum von Handlung zum Erkenntnisinteresse hat,332 bis zu handlungstheoretischen Begründungen, die das Handeln von Akteuren zum Ausgangspunkt nehmen.333 Da die Dichotomie von Akteur und Struktur bis 328 Vgl. Wendt, Alexander (1992): Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics, in: International Organization, Jg. 46, Heft 2, S. 391–425. 329 Vgl. Wendt, Alexander (1987): The Agent-Structure Problem in International Relations Theory, in: International Organization, Volume 31, No. 3, S. 335–370. 330 Ebd., S. 360 und 365. 331 Zu diesen zählt beispielsweise: Wendt, Alexander (1999): Social Theory of International Politics, Cambridge. 332 Vgl. Milliken, Jennifer (1999): The Study of Discourse in International Relations: A Critique of Research and Methods, in: European Journal of International Relations, Volume 5, Issue 2, London u.a., S. 225–254 und Laffey, Mark/Weldes, Jutta (1997): Beyond Belief: Ideas and Symbolic Technologies in the Study of International Relations, in: European Journal of International Relations, Volume 3, Issue 2, London u.a., S. 193 – 237. Für eine gute Zusammenfassung siehe: Nonhoff, Martin/ Stengel, Frank A. (2013): Poststrukturalistische Diskurstheorie und Außenpolitikanalyse. Wie lässt sich Deutschlands wankelmütige Aussenpolitik zwischen Afghanistan und Irak verstehen? Institut für Interkulturelle und Internationale Studien, Arbeitspapier, Nr. 39, Bremen. 333 Vgl. Checkel, Jeffrey T. (1998): The Constructive Turn in International Relations Theory, in: World Politics, Volume 50, Issue 2, S. 324–348 und Risse, Thomas (2003): Konstruktivismus, Rationalismus und Theorien Internationaler Beziehungen − warum empirisch nichts so heiß gegessen wird, wie es theoretisch gekocht wurde, in: Hellmann, Gunther/Wolf, Klaus Dieter/Zürn, Michael (Hrsg.): 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 81 heute besteht, gilt sie auch als „Gordischer Knoten“334 der IB. Die zentrale Frage der Untersuchung, wie eine Global City als subnationaler Akteur transnationale Interessen entwickelt, muss jenseits eines Bestrebens, diese Dualität zu überwinden, beantwortet werden. Unterschiedliche Akteure weisen Unterschiede in der Ausgestaltung ihrer agency aus. Waltz erkennt diese Andersartigkeit an, fokussiert aber in seiner strukturalistischen Theorie die Struktur als Quelle politischen Handelns. Wendt erachtet die anarchische internationale Umwelt als Produkt der Interaktion von Staaten, die wiederum selbst Grundlage dieses Handelns ist. Damit überträgt er die Strukturierungstheorie des Soziologen Anthony Giddens auf die internationale Politik. Giddens selbst sieht in seiner „duality of structure“335 eine Aufhebung der Dualität von struktur- und handlungstheoretischen Ansätzen, indem er argumentiert, dass „structure is both medium and outcome of the reproduction of practices.“336 Damit scheint es, dass Struktur und Handlung zu einer Größe verschmelzen. Diesem entgegenzuwirken und dabei in ein stärker dialektisches Verhältnis zu überführen, ist das Bestreben von Analyseansätzen, die sich von Gidden ab und zu dynamischen Zyklen-Modellen wie dem Morphogenesis/Morphostasis-Konzept337 der Soziologin Margaret Archer hinwenden.338 Archer geht ebenfalls davon aus, dass Handlungen von Stukturen konstitutiert werden und selbst wieder neue Strukturen schaffen, aber nicht in einem linearen, sondern einem prozessualen-zyklischen Zeitverständnis, das temporär abgeschlossen ist.339 Der analytische Dualismus von Archer isoliert Handlung und Struktur zeitlich voneinander und löst damit die statische, lineare Abfolge der Struk- Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, S. 99–132. 334 Bieler und Morton liefern eine Übersicht des Diskurses und prägen die Bezeichnung dieser Dualität als Gordischen Knoten. Ihr Vorschlag einer neo-gramscianischen Perspektive bewegt sich schließlich weit weg von theoretischen hin zu praktischen Fragen, sodass auch diese den Knoten nicht zu lösen vermag. Vgl. Bieler, Andreas/Morton, Adam David (2001): The Gordian Knot of Agency Structure in International Relations: A Neo-Gramscian Perspective, in: European Journal of International Relations, Volume 7, No. 1. 335 Giddens, Anthony (1979): Central Problems in Social Theory. Action, Structure, and Contradiction in Social Analysis, Berkeley and Los Angeles, S. 69. 336 Ebd., S. 5. 337 Der Duden beschreibt Morphogenese als „Ausgestaltung und Entwicklung von Organen oder Geweben eines pflanzlichen oder tierischen Organismus“. Siehe Duden (o.J.): Morphogenese. Bei Archer bezieht sich Morphogenese auf die strukturelle Entwicklung. Strukturen können von Akteuren reproduziert (Morphostasis) oder modifiziert werden (Morphogenese). Siehe hierzu: Spindler, Manuela (2005): Regionalismus im Wandel: Die neue Logik der Region in einer globalen Ökonomie, Wiesbaden (Dissertation), S. 86. 338 Ebenso folgt jeder Interaktion immer eine Strukturelaboration, in der Strukturen von den Akteuren reproduziert (Morphostasis) oder modifiziert werden (Morphogenese), möglicherweise auch in unbeabsichtigter Weise. Vgl. Archer, Margaret (1995): Realist Social Theory: The Morphogenetic Approach, Cambridge, S. 168. Die Kritik Archers an Giddens ist an vielen Stellen in Frage zu stellen, unter anderem deswegen weil Archer den Anspruch Giddens selbst an seine Theorie unberücksichtigt lässt. Eine eingängige Zusammenfassung liefert: Bormann, Regina (2001): Raum, Zeit, Identität: Sozialtheoretische Verortungen kultureller Prozesse, Wiesbaden, S. 222. 339 Vgl. Archer, Margaret (1988): Culture and Agency: The Place of Culture in Social Theory, Cambridge und Carlsnaes, Walter (1992): The Agency-Structure Problem in Foreign Policy Analysis, in: International Studies Quarterly, Volume 36, No. 3, S. 245–270. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 82 turierungstheorie von Giddens auf, bezieht jedoch selbst nicht eindeutig Position zum Verhältnis von Akteur und Struktur.340 Damit ist der Anspruch, die dialektische Gleichzeitigkeit hervorzuheben zwar erfüllt, dualistisch verharrt das Modell von Archer aber dahingehend, dass es Handlungen und Strukturen unterschiedliche Logiken zuspricht. Dies hat Archer mit Roy Bhaskar gemein. Der morphogenetische Ansatz von Archer wird auch als Weiterentwicklung des Transformationsmodells von Roy Bhaskar bezeichnet. Dieser gilt als Begründer der Wissenschaftsphilosophie des Kritischen Realismus (Critical Realism).341 Bhaskar betont die Bedeutung menschlichen Handelns für die Existenz von Gesellschaften. Das Individuum und die Gesellschaft werden aber als eigenständige Elemente konstruiert, entscheidend ist ihre Interaktion. Akteure handeln innerhalb bestehender Strukturen, die durch soziale, dynamische Beziehungen geformt werden. Bhaskar unterscheidet dabei zwischen der Handlungsfähigkeit von Menschen und Rollen, die ihnen innerhalb der Gesellschaft zuteil wird. Akteur und Struktur stehen aber nicht in einem ko-konstitutierenden Verhältnis zueinander wie bei Giddens und Wendt, sondern sind in einer Beziehung kausaler Interaktion miteinander verbunden.342 Trotz der unterschiedlichen Annahmen über das Verhältnis von Akteur und Struktur eint die vorgestellten Ansichten die Annahme, dass Akteure eine Fähigkeit zum Handeln genuin besitzen. Diese wird als agency bezeichnet. Daher ist die Debatte der Akteur-Struktur-Dualität in der Soziologie und innerhalb des Kritischen Realismus auch treffender als agency-Struktur-Debatte zu bezeichnen. Im Zusammenhang mit der Unauflösbarkeit von Akteur und Struktur hat sich in den IB ein Begriffsverständnis der Handlungsfähigkeit entwickelt, das auf den Erkenntnissen der Strukturationstheorie Giddens, dem Social Realism von Archer und dem Critical Realism von Bhaskar gründet − teils aufbauend, teils abgrenzend. Transnationale Politik einer Global City − ein multiperspektivisches Verständnis von agency Die Interessenbildung der transnationalen Politik einer Global City, die weit über ihre traditionellen Verwaltungsaufgaben hinausgeht, unterliegt nicht der gleichen exogenen Logik der Interessenspräferenz von Staaten. Daher muss zu ihrer Operationalisierung an einer grundlegenderen Voraussetzung angesetzt werden: der „Kapazität, in einem Kontext überhaupt Sinn zu konstruieren, Interessen zu formulieren und nach ihrer 7.2. 340 Vgl. Archer, Margaret (1995): Realist Social Theory: The Morphogenetic Approach, Cambridge, insbesondere S. 71 und 295. 341 Vgl. Pühretmayer, Hans (2005): Über das Politische des Wissenschaftlichen. Interventionen des Critical Realism in verschiedene Ökonomietheorien, in: Kurswechsel, Nr. 4, S. 36 und Bhaskar, Roy (2008): A Realist Theory of Science, London und New York. 342 Vgl. Kroner, Valentin (2016): Die ontologische Beziehung zwischen Akteur und Strukturen. Relationale und Dualistische Theorien in der Diskussion, Augsburg (Bachelorarbeit), S. 29. 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 83 Erfüllung streben zu können.“343 Das agency-Konzept beinhaltet neben formellen Handlungsdeterminanten informelle und kognitive Ebenen. Hinsichtlich des Untersuchungsgegenstands der vorliegenden Arbeit geht es konkret darum, inwiefern die Entscheidungsträger der Stadt globale Interessen entwickeln können und über welche Ressourcen sie zu ihrer Durchsetzung verfügen. Es gilt zu beachten, dass agency nicht synonym zu verstehen ist mit Macht.344 Während der Machtbegriff − ungeachtet seiner Vielzahl an Definitionsvarianten − letztlich immer auf die Durchsetzung von Interessen abzielt, setzt der Terminus agency an einem früheren Punkt an. Agency ist definiert „als die Kapazität eines Akteurs, Entscheidungen autonom zu treffen und nach ihrer Umsetzung zu streben.“345 Die Ausprägung dieses Merkmals ist Grundlage für ein eigenständiges Handeln und der Entwicklung globaler Akteursqualität. Das agency- Konzept entspringt wie dargestellt der Feder des Realismus-kritischen Lagers. Der Blick über den Tellerrand der Ordnungskonzepte und Grundannahmen einzelner Theorieschulen erweist sich aus forschungspraktischer Perspektive als in hohem Maße erkenntnisreich. In den IB fand die Thematik der agency bislang relativ wenig Beachtung. Eingang in Analysen der IB erhielt sie hauptsächlich durch Anknüpfungen an Auseinandersetzungen anderer Disziplinen. So wurden unter Anwendung der ursprünglich von den Wirtschaftswissenschaften entwickelten Prinzipal-Agenten-Theorie internationale Institutionen wie die EU untersucht.346 Die am weitesten enwickelte agency- Theorie in den IB, jenseits des Bestrebens die Dichotomie zu überwinden, liefert Wight, der sich selbst dem Kritischen Realismus zuordnet. Handlungen finden dieser Denkströmung gemäß in sozialen Systemen statt, die Menschen selbst geschaffen haben. Dieser Aspekt darf nicht ausgeblendet werden, wie es der Positivismus tut. Von diesem hebt sich der Kritische Realismus zudem durch seine Schlussfolgerung ab, dass die Offenheit dieser dynamischen Interaktion keine Gesetzmäßigkeiten zulässt. Mit Blick auf den Konstruktivismus ist zu konstatieren, dass die Grenzen fließend sind. Im Detail können Unterschiede bei der Gewichtung der sozialen Konstruktionen festgemacht werden. Während der Konstruktivismus diesen hoch hält, siedelt der Kritische Realismus diesen weiter unten an, da er Strukturen als reales Konstrukt versteht, deren Eigenschaften es zu analysieren gilt. Diese sind verschiedenartig, Akteure können sie aber anders als in der Sichtweise des interaktionistischen Konstruktivismus nicht ad 343 Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 101. 344 Vgl. ebd. 345 Ebd., S. 103. 346 Vgl. Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 92f. und 108ff. sowie Majone, Giandomenico (2001): Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance, in: European Union Politics, Volume 2, Issue 1, S. 103–122. Siehe weiterführend: Pollack, Mark A. (1997): Delegation, Agency, and Agenda Setting in the European Community, in: International Organization, Volume 51, Issue 1, S. 99–134 und Pollack, Mark A. (2006): Delegation and Discretion in the European Union, in: Hawkins, Darren G. et al. (Hrsg.): Delegation and Agency in International Organizations. Political Economy of Institutions and Decisions, Cambridge u.a., S. 165–196. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 84 libitum verändern und werden nicht erst dadurch relevant, dass Akteure sie in ihrem Handeln aufnehmen, wie Giddens argumentiert.347 In der Entwicklung seines Verständnisses von agency knüpft Wight an die Freiheit der Subjektivität, im Sinne der Handlungsfähigkeit des Individuums nach Giddens an. Agency ist demnach eine menschliche Eigenschaft. Um die Handlungsfähigkeit messbar zu machen, wird sie in drei Aspekte untergliedert: Auf der ersten Ebene bezieht sich agency auf die Handlungsfreiheit des Individuums, die „freedom of subjectivity“348. Auf der zweiten Ebene wird diese individuelle agency zu einem Agenten des sozio-kulturellen Systems, in das der Agent hineingeboren und aufgewachsen ist. Damit erwächst die zweite agency-Dimension im sozialen Kontext und bildet die Grundlage für die Ausprägung der individuellen agency. Die dritte Ebene wird durch die „positioned-practice places“349 geformt, d.h. die konkreten gesellschaftlichen Rollen, die Agenten in der Gesellschaft einnehmen. Die agency-Kategorien können definiert werden als: individuelle Handlungsfähigkeit, kollektive Handlungsfähigkeit und konstruierte Handlungsfähigkeit.350 Angewandt bedeutet dies, dass beispielsweise ein Diplomat ein Agent mit einer einzigartigen Persönlichkeit ist (individuelle Handlungsfähigkeit). Sein Charakter ist das Ergebnis der Erfahrungen, die er in verschiedenen sozio-kulturellen Umwelten gesammelt hat (kollektive Handlungsfähigkeit). Beruflich ist das Umfeld des Diplomaten der diplomatische Dienst sowie die verschiedenen Gruppen, mit denen er zusammenarbeitet. Innerhalb des diplomatischen Dienstes nimmt er eine spezifische Rolle ein (konstruierte Handlungsfähigkeit). Diese dritte Ebene beinhaltet Strukturelemente, die unabhängig davon bestehen, welcher Agent sie im Sinne der ersten agency-Dimension zeitweise innehat.351 Im Rahmen seiner agency-Theorie trifft Wight auch konzeptuelle Annahmen über das Verhältnis von Agent und Struktur.352 Letztere bezeichnet die Verbindungen zwischen zwei oder mehr Elementen beispielsweise eines Moleküls oder einer Gesell- 347 Vgl. Hahn, Christoph (2014): Grenzüberschreitende Clusterstrukturen in der Großregionen Saar-Lor- Lux? Ein konzeptioneller und empirischer Beitrag zur relationalen Wirtschaftsgeographie, Münster, S. 69. 348 Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 213. In der Entwicklung seines Verständnisses von agency knüpft Wight an die Freiheit der Subjektivität, im Sinne der Handlungsfähigkeit des Individuums nach Giddens an. 349 Ebd. 350 Vgl. Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 103. 351 Nicht gleichzusetzen ist die individuelle agency mit derer sozialer Kollektive und Organisationen. Ihre Zielgerichtetheit entspricht der Summe der Intentionen ihrer Mitglieder. Die Aggregatszugehörigen nehmen bestimmte Positionen innerhalb der Einheit ein. Durch diese wird ihnen konstruierte Handlungsfähigkeit verliehen. Sie sprechen und handeln im Namen der Organisation nach außen. Vgl. Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 203ff. und 214. 352 In diesem Kontext erlangte der sozialwissenschaftliche Konstruktivismus von Alexander Wendt 1987 Popularität. Wendt geht der Frage nach, ob das internationale System von Staaten konstruiert wird oder ob die Staaten durch das internationale System geformt werden. Damit löste er eine der stärksten Kontroversen um die Aussagekraft der dominierenden Theorie der IB, des Neorealismus von Kenneth Waltz, aus. Indem die vorherrschenden Paradigmen, wie die neorealistische Schule und als Gegensatz die Weltsystemtheorie, das Primat wie in ersterem Fall entweder auf die Struktur legen oder im zweiten 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 85 schaft. Die Struktur bezieht sich somit auf die Beziehung zwischen diesen Einheiten.353 Diese strukturierten Einheiten können selbst als Struktur bezeichnet werden, da ihre Komponenten − die ihrerseits durch eine Struktur verbunden sind − die Einheit zur Struktur werden lassen. Der Begriff der Struktur erfasst die Verflechtung der einzelnen Bestandteile einer Einheit. Diese, die wie dargelegt selbst eine Struktur darstellt, wird als structuratum definiert. Am Anfang sind einzelne Elemente, dann kommt das structuratum. Die einzelnen Bestandteile können unabhängig vom structuratum bestehen, da sie dieses erst als solches kreieren. Damit wird das structuratum zu einer konkreten Einheit. Die Struktur, definiert als Verbindungen zwischen zwei oder mehr Elementen, ist hingegen kein Konzept oder gar eine theoretische Einheit, sondern abstrakt. Dies ist sie insofern, als dass sie nicht existieren kann ohne die real bestehenden Verbindungen ihrer Bestandteile.354 Staaten sind demnach structurata, die selbst auf zahlreiche Art und Weise strukturiert sind. Die Struktur des Staates setzt sich zusammen aus verschiedenen politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Organisationseinheiten und Institutionen, die ihrerseits unterschiedlich strukturiert sind. Dieses vielschichtige strukturelle Gebilde ist es, was den Staat definiert. Die Stadt ist demnach ein Teil des structuratums. Der Premierminister respektive der Bürgermeister sind diesem Konzept nach als Individuum innerhalb der Einheit Gesellschaft auf vielfältige Weise verflochten: Gegenüber den Dienstleistern treten sie als Konsumenten auf, im Kabinett bzw. der Stadtverwaltung nehmen sie eine politische Führungsrolle ein. Der Opposition gegenüber wirken sie als ideologischer und politischer Gegenspieler. Für die ethnischen Minderheiten Großbritanniens sind sie eine zentrale politische Figur innerhalb eines kulturellen, pluralistischen Systems. Ihren Familien gegenüber sind sie Versorger und Lebenspartner. Diese verschiedenen Beziehungen erzeugen unterschiedliche Entwicklungen, die ihrerseits den Verlauf der Geschichte ko-determinieren. Anhand dieser mehrebigen Beschreibung der Stellung eines Entscheidungsträgers innerhalb seines sozialen Umfeldes wird verdeutlicht, dass dieser von mannigfaltigen sozialen Komplexen bestimmt wird. Dem Analysemodell liegt demzufolge das Verständnis einer „multi-layered realist conception of the world“355 zugrunde.356 Für die Beurteilung der Handlungsfähigkeit bedeutet dies, dass beispielsweise Tony Blair in seiner damaligen spezifischen Lebenssituation als Fall gegenteilig auf die Agenten, verlieren oder negieren sie dabei bewusst den Blick auf die innere Funktionsweise und Wandlungsfähigkeit der Einheiten. Anthony Giddens Strukturationstheorie und Bhaskars kritischer Realismus enthalten für Wendt Erklärungsansätze dafür, dass sowohl die Agenten (das sind in diesem Fall die Staaten) als auch die Strukturen relevant für das Erklären sozialen Verhaltens sind. Struktur und Agent sind dementsprechend voneinander abhängige Variablen. Vgl. Wendt, Alexander (1987): The Agent-Structure Problem in International Relations Theory, in: International Organization, Volume 31, No. 3, S. 335–370. 353 Colin Wight verwendet für seine agency-Theorie den Strukturbegriff von Andrew Collier, der diese „as a set of relations“ definiert. Das Zitat ist einzusehen bei: Collier, Andrew (1989): Scientific Realism and Socialist Thought, Hempel Hemstead, S. 85. Vgl. darüber hinaus: Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 218. 354 Vgl. Collier, Andrew (1989): Scientific Realism and Socialist Thought, Hempel Hemstead, S. 85 und Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 218. 355 Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 45. 356 Vgl. Wight, Colin (1999): They Shoot Dead Horses Don’t They? Locating Agency in the Agent-Structure Problematique, in: European Journal of International Relations, Volume 5, Issue 1, London u.a., S. 125. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 86 Premierminister mehr agency als der Oppositionsführer Ed Miliband hatte. Dies ist direktes Resultat ihrer Einbettung in die Struktur der Umwelt.357 Ebenso kann die Handlungsfähigkeit von Livingstone und Johnson ins Verhältnis zur jeweiligen agency des zu ihrer Amtszeit amtierenden Premiers gesetzt werden sowie zu ihrem lokalpolitischen Umfeld als Bürgermeister. Zur Messung, ob, in welchem Ausmaß und in welcher konkreten Ausgestaltung eine transnationale Politik der Global City vorliegt, wird folglich die Handlungsfähigkeit des Bürgermeisters anhand des agency-Konzepts untersucht. Dabei wird der Fokus auf die dritte Ebene, die strukturell bedingten Determinaten des Amts des Mayor of London, gelegt. Um diese Faktoren in der Fallstudie herauszuarbeiten, werden relevante Planungsunterlagen, Entwicklungsstrategien, Zielsetzungen und lokale wie transnationalen Verbindungen der lokalen Verwaltungsbehörde sowie nationale Rahmenbedingungen analysiert, aber auch subjektive Verhaltensdeterminanten des Bürgermeisters und informelle Strukturen. Operationalisierung der unabhängigen Variable Machtverteilung und Polarität im internationalen System Die Beschaffenheit des internationalen Systems wird bestimmt über ein neorealistisches Verständnis von Global Governance im Sinne einer postinternationalen, polyzentrischen Struktur seit dem Ende des Kalten Kriegs. Um die internationale Machtverteilung zwischen den Staaten und die Stellung der Global Cities messen zu können, sind zwei Aspekte zu berücksichtigen: die relativen Fähigkeiten eines Akteurs und die Polarität des internationalen Systems.358 Staaten sind als prime actors359 die wichtigsten Akteure des 8. 8.1. 357 Vgl. Wight, Colin (1999): They Shoot Dead Horses Don’t They? Locating Agency in the Agent-Structure Problematique, in: European Journal of International Relations, Volume 5, Issue 1, London u.a., S. 124. 358 Die zentralen Grundannahmen über die Beschaffenheit der internationalen Politik, die die realistische Denkströmung eint, werden dabei geteilt: Individuen organisieren sich in Gruppen, daher bilden diese den Raum, in dem Politik stattfindet. Die einzelnen Gruppen interagieren in kooperativer oder konfrontativer Art miteinander. Entscheidend dafür ist die gruppeninterne Solidarität. Das Individuum ist der Gruppe gegenüber loyal, im Gegenzug garantiert diese ihm Schutz. Das Handeln wird angetrieben durch Eigeninteressen (Egoismus). Der rationalistischen Epistemologie zur Folge ist das Handeln rational sowie macht- und kostenorientiert. Politik kann nur verstanden werden über das Zusammenspiel sozialer und materieller Macht (Machtzentrismus).Vgl. Masala, Carlo (2017a): Realismus in den Internationalen Beziehungen, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank (Hrsg.): Handbuch Internationale Beziehungen, Wiesbaden, S. 142 und Wohlforth, William C. (2008): Realism, in: Reus- Smit, Christian/Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of International Relations, Oxford, S. 133. Siehe zur Organisation des Individuums in sozialen Gruppen Gilpins Feststellung zu Aristoteles Betrachtung des politischen Wesens: Gilpin, Robert (1996): No One Loves a Political Realist, in: Security Studies, Volume 5, Issue, 3, S. 7. Die Prämissen zur Struktur des internationalen Systems unterscheiden sich wie dargelegt innerhalb der einzelnen Ausprägungen des Realismus. Das Strukturverständnis innerhalb des Analysemodells der vorliegenden Studie entspricht dem dargelegten neorealistischen Global-Governance-Verständniss. 359 Acuto bezeichnet Staaten als prime actors des internationalen Systems. Siehe: Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 23. Dabei 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 87 internationalen Systems. Ihr Umfeld antizipieren sie als anarchisch und unsicher. Der Erhalt ihrer nationalen Sicherheit ist oberste Prämisse. Dazu ist es notwendig, ihre Macht innerhalb eines kompetitiven Umfeldes zu maximieren. Global Cities werden innerhalb des Analysemodells als substaatliche second actors konzipiert. Die Stellung im internationalen System hängt von der Machtdimension ab. Diese kann gemäß der neorealistischen Schule gemessen werden anhand der capabilities of power, d.h. den jeweiligen Machtressourcen der Nationalstaaten und ihrer Verteilung untereinander.360 Die Machtressourcen werden von den verschiedenen Theorieströmungen des Realismus unterschiedlich gewichtet. Ausschlaggebend sind nach Waltz die Kriterien: Bevölkerungsgröße, Territorium, Ressourcen, Wirtschaftskraft, politische Stabilität, Kompetenz und militärische Stärke − letzteres ist hierbei am stärksten zu werten. Morgenthau nennt als Kriterien Geographie, natürliche Ressourcen (Nahrungsmittel und Bodenschätze), militärische sowie industrielle Kapazitäten, Bevölkerungsgröße, die Ausprägung des Nationalcharakters und die Qualität der Diplomatie. Nach Stephen M. Walt – einem renommierten Vertreter des defensiven Realismus – sind die geografische Lage, Machtressourcen und Intentionen wichtige Faktoren für die Bedrohungswahrnehmung. Entscheidend für die Machtposition eines Staates sind vor allem die militärischen Fähigkeiten (beispielsweise Größe und technologischer Entwicklungsstand der Streitkräfte) sowie die ökonomische Stärke (Bruttosozialprodukt, Wachstumsraten) als Voraussetzung für militärische Macht (hard power). Je ausgeprägter die Fähigkeiten eines Staates sind, desto besser ist seine Machtposition im internationalen System. Dem neorealistischen Machtverständnis gemäß bestimmt sich die Polarität nach der Anzahl, der sich im System befindlichen Großmächte. Übertreffen die Machtressourcen eines einzigen Staates diejenigen der anderen Staaten, formt dieser als dominanter Akteur ein unipolares Ordnungssystem. Existieren zwei Hauptakteure wie zu Zeiten des Kalten Krieges die Sowjetunion und die USA, ist das internationale System durch Bipolarität gekennzeichnet. In Zeiten von Multipolarität haben mittelgroße Mächte an Einfluss gewonnen.361 In diesem Kontext wird die internationale Weltordnung auch als nonpolar gekennzeichnet: „Non-Polarität wird das Hauptmerkmal des bezieht er sich auf den Geographen John Agnew, der den Staat als exclusive actor konstruiert. Vgl. Agnew, John (1994): Geopolitics: Re-Visioning World Politics, London und New York Beyond a Westphalian model, London und New York, 2. Auflage, S. 54. 360 Vgl. Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 131 sowie Morgenthau, Hans J. (1993): Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, New York, 6. Auflage, S. 133– 164. Zur Unterscheidung von Status-Quo-orientierten (defensiver Neorealismus) und revisionistischen Staaten, die die bestehenden Konstellationen verändern wollen (offensiver Neorealismus) siehe Schweller, Randall L. (1994): Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In, in: International Security Studies, Volume 19, No. 1, S. 72–107 sowie Schweller, Randall L. (1996): Neorealism’s Status-Quo Bias: What Security Dilemma? In: Security Studies, Volume 5, Issue 3, S. 90– 121. 361 Die Geschichte lehrt, dass ein multipolares System instabiler und anfälliger für Krisen ist. Gemäß des Neorealisms wird es als Übergangsphase antizipiert, bis ein starker Staat als Hegemon die Ordnungsgarantie wieder bereitstellt. Multipolare und unipolare Systeme ermöglichen in der Regel größere Handlungsspielräume als bipolare Systeme. Siehe zu Unipolarität und der Stellung der USA als Supermacht vor allem in den 1990er Jahren beispielsweise: Wohlfort, William C. (1999): The Stability of a Unipolar World, in: International Security, Volume 24, No. 1, S. 5–41 und Brooks, Stephen G./ B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 88 21. Jahrhunderts sein: Die Welt wird von dutzenden Akteuren geprägt, die jeweils über unterschiedlich große militärische, wirtschaftliche, diplomatische und kulturelle Macht verfügen.“362 Die Wissenschaft diskutiert im Zusammenhang mit einer nichtpolaren Welt darüber hinaus die Frage, inwiefern internationale Organisationen, allen voran die UN, an Bedeutungen gewinnen. Denn auch IGOs sind zum Handeln befähigt. Dies ist dann der Fall, wenn Staaten Souveränitätsrechte auf diese übertragen. Ihre Akteursqualität wird durch ein Verwaltungsgebäude und eine eigene Bürokratie sichtbar. Die Begrifflichkeit „[…] der Organisation [verweist] exklusiv auf die Akteursqualität einer Einrichtung.“363 Sie werden zwar häufig in Verbindung mit internationalen Regimen gegründet, können aber mittels ihrer Qualität aktiv an der Schaffung und Implementierung der Normen und Regeln internationaler Regime beteiligt sein.364 Letztere haben hingegen keine Akteursqualität. Gleiches gilt für internationale Netzwerke. Als Beispiel kann der Weltwirtschaftsgipfel der G7/G8 angeführt werden. Dieser diente ursprünglich zur Koordination von Problemen der ökonomischen Interdependenz. Staatsregierungen tauschen sich im Rahmen dieser Dialogform aber nur aus, sie sind nicht zu einer einheitlichen Wirtschaftspolitik verpflichtet. Damit haben internationale Netzwerke keine inhaltlichen Vorgaben, wie dies bei Regimen der Fall ist, sondern verfügen nur über prozedurale Normen und Regeln. Internationale Ordnungsprinzipien wie Souveränität und Diplomatie besitzen ebenfalls keine Akteursqualität.365 Städtenetzwerke haben bislang Netzwerkcharakter und entsprechen daher ebenfalls nicht der angeführten Definition der Akteursqualität internationaler Organisationen. Mit Blick auf die Eigenschaften einer Global City sind vor allem hinsichtlich zwei der dargelegten capabilities Übereinstimmungen festzumachen: der Wirtschaftskraft und der Bevölkerungsanzahl. Hinsichtlich der ökonomischen Machtverteilung innerhalb des internationalen Systems offenbart sich ein multipolares Bild.366 In der Aus- übung ihrer ökonomischen Macht sehen sich Staaten mit weiteren mächtigen Marktak- Wohlforth, William C. (2008): World Out of Balance. International Relations and the Challenge of American Primacy, Princeton und Oxford. Siehe zu Thesen einer neuen Bipolarität beispielsweise: Garret, Geofrey (2010): G2 in G20: China, the US, and the World after the Global Financial Crisis, in: Global Policy, Volume 1, Issue 1, S. 29–39. Siehe zu Multipolarität: Mearsheimer, John J. (1990): Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, in: International Security, Volume 15, No. 1, S. 5–56. Siehe zu A-/Nonpolarität beispielsweise: Haas, Richard N. (2008): The Age of Nonpolarity. What Will Follow U.S. Dominance, in: Foreign Affairs, Volume 87, No. 3, S. 44–56. 362 Haas, Richard N. (2012): Die Doktrin der Restauration. Wie Amerika seine Führungsmacht im 21. Jahrhundert sichern kann, in: Internationale Politik 1, S. 70–77. 363 Zürn, Michael (2010): Internationale Institutionen und nichtstaatliche Akteure in der Global Governance, in: APuZ 34–35, S. 15. 364 Vgl. Overhaus, Marco/Schieder, Siegfried (2010): Institutionalismus, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank/ Wilhelm, Andreas (Hrsg.): Handbuch der Internationalen Politik, Wiesbaden, S. 121. 365 Vgl. ebd., S. 121f. 366 Im militärischen Bereich ist gemäß der klassischen Machtlehre eine unipolare Systemstruktur festzumachen. Der Verteidigungsetat der USA ist drei Mal so hoch wie derjenige der zweitgrößten Militärnation, China und höher als der Investitionsrahmen von China, Russland, Saudi-Arabien, Indien, Frankreich, Großbritannien, Japan und Deutschland zusammen. Die Militärausgaben machten 2016 mit 611 Mrd. US-Dollar mehr als die Hälfte des US‑Haushaltes aus, was rund 3 Prozent des BIP entspricht. Unter dieses Posten fallen das Verteidigungsministerium, Kriegsausgaben, Atomwaffen und internationale militärische Unterstützung. Siehe: Peter G. Peterson Foundation (2017): The United 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 89 teuren wie MNEs, Ratingagenturen und wirtschaftlich starken Mikro- bzw. Zwergstaaten konfrontiert. Standort- und Produktionsstrategien sowie Bonitätsprüfungen beeinflussen Investitionsströme und den internationalen Wettbewerb. Kleinstaaten wie Katar und Luxemburg führen die Liste der reichsten Länder der Welt an, gemessen an der Kaufkraftparität pro Kopf.367 Global Cities sind keine Pole im dargelegten Sinn, nehmen jedoch gerade in wirtschaftlicher Hinsicht eine bedeutende Stellung ein. Einige Städte ziehen mit wirtschaftsstarken Nationalstaaten nicht nur gleich, sondern lassen diese teilweise hinter sich (siehe Tabelle 2). Tokio erwirtschaftete 2015 mit 1,6 Mrd. US-Dollar mehr als Kanada. Damit nahm Tokio in einer Liste der größten Wirtschaftsnationen als Stadt den 10. Platz ein. New York lag mit 1,5 Mrd. US-Dollar nur knapp dahinter auf Platz 12. Londons GVA368 von 831 Mrd. US-Dollar 2015 konnte es fast mit dem BIP der Türkei aufnehmen. In einer gemeinsamen Auflistung der 30 wirtschaftsstärksten Global Cities und Staaten finden sich auf den Plätzen 19 bis 30 nur noch drei Staaten, aber neun Städte wieder. Insgesamt bringen die Top 10 der Städte fast 9,5 Bio. US- Dollar zusammen und damit mehr als die Summe von Japan und Deutschland, der dritt- bzw. viertgrößten Wirtschaftsnation der Welt. In einer Auflistung der 115 einwohnerstärksten Länder und Städte sind 24 Städte unter den Top 100 vertreten, also fast ein Viertel. London liegt auf Platz 113 und damit beispielsweise vor Portugal. Im reinen Städteranking nimmt London Platz 29 ein (siehe Tabelle 3). States Spends More in Defense than the Next Eight Countries Combined. Den zweitgrößten Verteidigungsetat weltweit weist China mit 215 Mrd. US-Dollar 2016 auf. Gemessen am BIP entspricht dies einem Anteil von rund 2 Prozent. Vgl. The World Bank (e): Military Expenditure. 2016 beliefen sich die Miliärausgaben in Mrd. US-Dollar (gerundet) für Russland auf 69, Saudi-Arabien 64, Indien 56, Frankreich 56, Großbritannien 48, Japan 46 und Deutschland 41 Mrd. US-Dollar. Vgl. Stockholm International Peace Research Institute (2017): SIPRI Military Expenditure Database, Data for all Countries 1949–2016, S. 2. 367 Vgl. Masala, Carlo (2017b): Herausforderungen einer multipolaren Welt, in: Hahn, Florian (Hrsg.): Sicherheit für Generationen. Herausforderungen der neuen Weltordnung, Berlin, S. 24. Teilt man das BIP durch die Anzahl der Einwohner, erhält man für das Jahr 2016 in Katar gemessen in der Vergleichswährung der Weltbank ein BIP pro Kopf von 127.728 PPP-Dollar (Purchasing Power Parity bzw. internationaler Dollar) und in Luxemburg von 104.556. Die USA kommen auf 57.638. Vgl. The World Bank (e): GDP Per Capita, PPP (Current International Dollar). 368 Gross Value Added (GVA) wird im Deutschen als Bruttowertschöpfung bezeichnet. Diese misst den Beitrag einzelner Produzenten, Branchen oder Regionen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) einer Volkswirtschaft. Vgl. Eurostat (b): Gross Value Added sowie für Großbritannien im Speziellen: ONS (d): The Relationship between Gross Value Added (GVA) and Gross Domestic Product (GDP). B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 90 Die wirtschaftsstärksten Global Cities und Staaten der Welt 2015/16369 Top 11 Global Cities Top 30 Global Cities und Staaten GVA/GDP in Mrd. US Dollar 1 USA 18.624 2 China 11.199 3 Japan 4.939 4 Deutschland 3.477 5 Vereinigtes Königreich 2.647 6 Frankreich 2.465 7 Indien 2.263 8 Italien 1.858 9 Brasilien 1.796 1 10 Tokio 1.623 11 Kanada 1.529 2 12 New York 1.492 13 Südkorea 1.411 14 Russland 1.283 15 Spanien 1.237 16 Australien 1.204 17 Mexiko 1.046 18 Indonesien 932 3 19 Los Angeles 927 4 20 Seoul-Incheon 903 21 Türkei 863 5 22 London 831 6 23 Paris 818 7 24 Shanghai 809 25 Niederlande 777 8 26 Moskau 749 9 27 Osaka-Kobe 680 10 28 Peking 663 29 Saudi Arabien 646 11 30 Chicago 584 Quelle: Eigene Darstellung nach The World Bank (2017): Gross Domestic Product 2016 und Trujillo, Jesus Leal/Parilla, Joseph (2016): Redefining Global Cities, vom 29. September 2016. Die Angben von Trujillo und Parilla basieren auf Oxford Economics und Moody’s Analytics. Tabelle 2: 369 Das GDP der Staaten bezieht sich auf das Jahr 2016. Für das GVA der Städte wurde hingegen das Jahr 2015 gewählt, da die Zahlen für 2016 nicht für alle Städte vorliegen. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 91 Die bevölkerungsreichsten Global Cities und Staaten der Welt 2016/17 und 2030370 Top 30 Global Cities Top 115 Global Cities und Staaten Einwohner 2016/17 in Mio. Einwohner 2030 in Mio. 1 China 1.409 1.441 2 Indien 1.339 1.512 3 USA 324,5 354 4 Indonesien 263,9 295,6 5 Brasilien 209,3 225,5 6 Pakistan 197 244,2 7 Nigeria 190,9 264,1 8 Bangladesch 164,7 185,6 9 Russland 144 140,5 10 Mexiko 129,2 147,5 11 Japan 127,5 121,6 12 Ägypten 105 119,7 13 Philippinen 104,9 125,4 14 Äthiopien 102,4 139,6 15 Vietnam 95,5 106,3 16 Deutschland 82,1 82,2 17 Dem. Republik Kongo 81,3 120,4 18 Iran 81,2 88,9 19 Türkei 80,7 88,4 20 Thailand 69 96,6 21 Vereinigtes Königreich 66,2 70,6 22 Frankreich 65 67,9 23 Italien 59,4 58,1 24 Südafrika 56,7 64,5 25 Tansania371 55 60,4 26 Myanmar 53,4 58,9 27 Südkorea 51 52,7 28 Kenia 50 67 29 Kolumbien 49,1 53,1 30 Spanien 46,3 46,1 31 Argentinien 44,3 49,3 32 Ukraine 44,2 41,2 33 Uganda 42,9 63,8 34 Algerien 41,3 48,8 Tabelle 3: 370 Die Einwohnerzahlen beziehen sich bei den Staaten auf das Jahr 2017. Bei den Städten wurde hingegen das Jahr 2016 gewählt, da die Zahlen für 2017 nicht für alle Städte vorliegen. Grundsätzlich wurde auf die erste Kommastelle gerundet. Ist diese identisch, wurde aus Gründen der Einheitlichkeit die zweite Kommstelle nicht aufgeführt, sie ist aber ausschlaggebend für die Platzierung. 371 Die angegebenen Einwohnerzahlen für Tansania beziehen sich auf das Jahr 2016 und 2025, da für 2017 und 2030 keine verlässlichen Zahlen vorliegen. Vgl. The World Bank (d): The World Bank in Tanzania, Overview und UNDESA (c): United Republic of Tanzania. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 92 35 Sudan 40,5 54,8 36 Irak 38,3 53,3 37 Polen 38,2 36,6 1 38 Tokio 38,1 37,2 39 Kanada 36,6 40,6 40 Marokko 35,7 40,9 41 Afghanistan 35,5 46,7 42 Saudi Arabien 32,9 39,5 43 Peru 32,2 36,8 44 Venezuela 32 36,8 45 Usbekistan 31,9 36,7 46 Malaysia 31,6 36,8 47 Angola 29,8 44,7 48 Mosambik 29,7 42,4 49 Nepal 29,3 33,1 50 Ghana 28,8 37,3 51 Jemen 28,4 36,8 2 52 Dehli 26,5 36,1 53 Madagaskar 25,6 35,6 54 Nordkorea 25,5 26,7 3 55 Seoul-Incheon372 25,1 20,4 4 56 Shanghai 24,8 30,8 57 Australien 24,5 28,2 58 Elfenbeinküste 24,3 33,3 59 Kamerun 24,1 33 60 Niger 21,5 44 5 61 Mumbai (Bombai) 21,4 27,8 6 62 Sâo Paulo 21,3 23,4 7 63 Peking 21,2 27,7 8 65 Mexico City 21,2 23,9 64 Sri Lanka 20,9 21,5 9 66 Kinki M.M.A. (Osaka) 20,3 20 67 Rumänien 19,7 18,5 68 Burkina Faso 19,2 27,4 69 Malawi 18,6 26,6 10 70 New York-Newark 18,6 19,9 71 Mali 18,5 27,1 72 Syrien 18,3 26,6 11 73 Dhaka 18,2 27,4 74 Kasachstan 18,2 20,3 75 Chile 18,1 19,6 12 76 Karachi 17,1 24,8 77 Zambia 17,1 24,6 78 Niederlande 17 17,5 79 Guatemala 16,9 21,2 372 Für die prognostizierte Einwohnerzahl in Seoul-Incheon in 2030 vgl. Demographia (o.J.): Demographia World Urban Areas Population Projections, From 6th Edition of World Urban Areas 2010, Tabelle 8. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 93 80 Ecuador 16,6 19,6 81 Simbabwe 16,5 21,5 82 Kambodscha 16 18,8 83 Senegal 15,9 22,1 13 84 Buenos Aires 15,3 17 14 85 Kalkutta 15 19,1 86 Tschad 14,9 21,5 87 Somalia 14,7 21,5 15 88 Istanbul 14,4 16,7 16 89 Chongqing 13,7 17,4 17 90 Lagos 13,7 24,2 18 91 Manila 13,1 16,8 19 92 Guangzhou, Guangdong 13,1 17,6 20 93 Rio de Janeiro 13 14,2 94 Guinea 12,7 17,6 95 Südsudan 12,6 17,5 21 96 Los Angeles-Long-Beach-Santa Ana 12,3 13,3 22 97 Moskau 12,3 12,2 98 Ruanda 12,2 16 23 99 Kinshasa 12,1 20 24 100 Tianjiin 11,6 14,7 101 Tunesien 11,5 12,8 102 Kuba 11,5 11,5 103 Benin 11,2 15,6 104 Griechenland 11,2 10,8 105 Haiti 11 12,5 25 106 Paris 10,9 11,8 107 Burundi 10,9 15,8 26 108 Shenzhen 10,8 12,7 109 Dominikanische Republik 10,8 12,1 110 Tschechien 10,6 10,5 27 111 Jakarta 10,5 13,8 28 112 Bangalore 10,5 14,8 29 113 London 10,4 11,5 114 Portugal 10,3 9,9 30 115 Chennai 10,2 13,9 Quelle: eigene Darstellung nach UNDESA (2017): World Population Prospects, The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, S. 23–28 und UNDESA (2016): The World’s Cities in 2016: Data Booklet, S. 4. Stammen die Zahlen aus anderen Quellen, ist dies in der Tabelle gekennzeichnet. Bei einer reinen Aufzählung der capabilities würde eine Analyse zur Handlungserwartung von Städten allerdings rasch zu ihrem Ende kommen, da das Handlungspotential von Global Cities schlicht nicht eins zu eins mit den Fähigkeiten der units verglichen werden kann. De facto handeln Bürgermeister aber auf der internationalen Bühne. Um effektiv handeln zu können, benötigen alle Akteure im internationalen System Ressourcen, gleichwohl ob Staaten, INGOs oder globale Städtenetzwerke um B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 94 handlungsfähig zu sein. Staaten müssen, damit sie in politischen Prozessen agieren können, innerhalb der Staatengemeinschaft als Staat anerkannt sein sowie über einen Verwaltungsapparat und Finanzierungsmittel verfügen. INGOs sind ebenso wie jede andere öffentliche und auch private Einrichtung auf qualifiziertes Personal und finanzielle Mittel angewiesen. Darüber hinaus beruht ihre Handlungskraft auf den Netzwerkstrukturen, an denen sie partizipieren. Hierbei steht im Gegensatz zur formalen internationalen Akteursqualität von Staaten der informelle Gehalt der Akzeptanz des Akteurshandelns im Vordergrund.373 Transnationales Engagement von Städten bedarf ebenso einer Legitimationsgrundlage sowie entsprechender Ressourcen. Auf der internationalen Bühne agiert eine Global City zumeist nicht allein, sondern im Verbund mit anderen Städten. In der Wissenschaft hat sich ein Ansatz herausgebildet, der Global Cities den Status eines „soft power actors“374 zuspricht. In ihrer Fähigkeit, weltweite Vernetzungen und Verbindungen zu schaffen verfügen TMCNs über „economic, symbolic, network power“375. Zudem koordinieren Global Cities globale Ströme von Kapital, Gütern, Dienstleistungen und Menschen. In der Konsequenz werden Städtenetzwerke wie die C40 als Interessenvertretungen angesehen, die auf allen politischen Ebenen Einfluss ausüben. Im Vordergrund steht dabei ihre „Networked Power“376 bzw. „Network Power“377. Dies bedeutet, dass sie durch den Zusammenschluss mit anderen Städten und globalen Akteuren profitieren. Es liegt allerdings kein Zwang vor, sich Netzwerken anzuschließen. Daher besteht die Macht einer Global City darin, an diesen Interessensgemeinschaften teilnehmen zu können und im Verbund mit anderen Städten Einfluss auszuüben, ohne dabei Macht über andere besitzen zu müssen. 373 Vgl. Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 105. 374 Acuto, Michele (2010): Global Cities: Gorillas in Our Midst, in: Alternatives, Volume 35, No. 4, S. 438. 375 Sassen, Saskia (2006): Why Cities Matter, in: Cities. Architecture and Society, Exhibition Catalogue of the 10. Architecture Biennale Venice, Marsilio, S. 29. 376 Siehe: Bouteligier, Sofie (2013): Cities, Networks, and Global Environmental Governance. Spaces of Innovation, Places of Leadership, New York. Bouteligier arbeitet ebenso wie beispielsweise Acuto mit einem Netzwerkansatz, um die Rolle von Städten innerhalb der Global Governance-Architektur zu untersuchen. 377 Bouteligier unterscheidet in ihrer Analyse der Macht von Städtenetzwerken in der internationalen Politik zwischen networked power, network power, network-making power. Siehe: Bouteligier, Sofie (2013): Cities, Networks, and Global Environmental Governance. Spaces of Innovation, Places of Leadership, New York, S. 59 und 98. Als Quintessenz dessen was die Akteursqualität von Städtenetzwerken ausmacht, kann ihre Handlungsfähigkeit ausgemacht werden, die durch den Zusammenschluss in Netzwerken entsteht. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 95 Autoritätsbeziehungen innerhalb des internationalen Machtgefüges Mit dem dargelegten neorealistischen Verständnis von Global Governance geht das Analysemodell der vorliegenden Studie von einem plurilateralen System aus, in dem Staaten mit anderen Aktionseinheiten verwoben sind.378 Um die Stellung von Global Cities bestimmen zu können, wird ein Diskurs in der jüngeren Global Governance- Forschung aufgriffen. Dieser erachtet die Annahme, Global Governance sei eine gegebene Struktur, als unzureichend und versucht durch die Anwendung einer Autoritätskonzeption einen Rückbezug zur Machtverteilung herzustellen.379 Die Position einer Global City ist innerhalb des anarchisch strukturierten internationalen Systems, dessen Ordnung sich in Abhängigkeit der Machtverteilung zwischen den Staaten (Polarität) ausgestaltet, zu lokalisieren. Die Verortung erfolgt nicht anhand des Indikators Macht, wie er zur Bestimmung des Machtgefüges zwischen den Staaten definiert wird, sondern über den Indikator Autorität. War der Staat im Verständnis der politischen Theorie zunächst lange Zeit der einzige legitime Akteur, der über Autorität verfügt, gehen wissenschaftliche Analysen vermehrt davon aus, dass das Herrschafts- und Gewaltmonopol des Staates nur eine spezifische Manifestation von Einflussnahme und Willensdurchsetzung ist. Vielmehr bestehen weitere authority-Formen, die sowohl öffentlicher oder privater als auch informeller Natur sein können und neben der nationalen auch auf der internationalen Ebene zu finden sind. Um diese zu erkennen, muss Einblick in die Feinheiten und Dynamiken sozialer Beziehungen genommen werden. Zwei Konstanten verbinden die Vielzahl an Interpretations- und Auslegungsmöglichkeiten des Begriffs authority. Die erste ist der Bezug zur Frage nach der Legitimität und der Abgrenzung zum Terminus power, d.h. Macht.380 Macht bezeichnet „[t]he capacity for one person or group to control the actions and choices of others − or, better yet, to secure its desired outcomes without regard to anyone else’s actions or choices.“381 Der Unterschied zwischen Autorität und Macht besteht in „the legitimacy of claims of authority […]. Having legitimacy implies that there is some form of normative, uncoerced consent or recognition of authority on the regulated or governed.“382 Um über authority zu verfügen, „actors must be perceived als legitimate.“383 In der Literatur werden zwei 8.2. 378 Vgl. Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 104. 379 Vgl. Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (Hrsg.) (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 1–31. 380 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 2. 381 Goodin, Robert E. (1996): Institutions and Their Design, in: Ders. (Hrsg.): The Theory of Institutional Design, Cambridge, S. 15f. 382 Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): The Emergence of Private Authority in Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge, S. 4f. 383 Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): Private Authority as Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, S. 204. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 96 Hauptformen von authority unterschieden. Zum einen die formale Dimension, die innerhalb einer institutionellen Einheit auf der Basis von feststehenden Gesetzmäßigkeiten besteht. Zum anderen eine informelle Dimension, die dadurch entsteht, dass Handeln oder Wissen einer Person ohne festgeschriebene Regelungen anerkannt werden. Ersteres bedeutet „‚in‘ authority“384 zu sein und Zweiteres, dass eine Person oder Organisation „‚an‘ authority“385 ist, weil diese als solche anerkannt wird. Private oder nichtstaatliche authority wird der zweiten Dimension zugerechnet.386 In der Literatur wird neben dieser traditionellen Autorität des Staates zwischen drei weiteren Formen unterschieden: private authority, geschaffen durch Unternehmen, expert authority von Fachleuten und popular authority, die in sozialen Bewegungen oder anderweitigen politischen Aktivitäten wurzelt.387 Das Besondere der private authority ist, dass sie im öffentlichen Raum stattfindet und durch öffentliche Kanäle sichtbar wird. Konkret bedeutet dies, dass private Akteure entweder in Kooperation mit öffentlichen Institutionen wie der UN authority ausüben oder im Verbund mit anderen privaten Akteuren im öffentlichen Raum agieren. Hinzukommt, dass private Akteure oftmals weit verstreut agieren und ihre authority nur auf bestimmte Bereiche begrenzt Geltung findet.388 Hinsichtlich MNEs und INGOs wird angeführt, dass „markets are one source of authority in the international system and NGOs and other civil society groups another.“389 Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass „many of the emerging arrangements of authority do not possess the hard coercive capacities of states, but rely on soft techniques and modes of governance − credibility, reputation, image, informality, and collaboration − in order to assert their authority.“390 Das bedeutet aber nicht, dass Staaten nicht auch auf diese Mittel zurückgreifen und nichtstaatliche Akteure nicht ebenso hierarchisch organisiert sowie mit Zwangsgewalt (coercive 384 Aykens, Peter (2002): Conflicting Authorities: States, Currency Markets and the ERM Crisis of 1992–93, in: Review of International Studies, Volume 28, Issue 2, S. 362. 385 Ebd. 386 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 3. 387 Autorität ist hier somit im Sinne der Herrschaftssoziologie von Max Weber als Ergebnis einer sozialen Beziehung zu verstehen, die auf Anerkennung gründet. Vgl. Porter, Tony (2008): Disaggregating Authority in Global Governance, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 29 und Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 3. 388 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 3f. 389 Kobrin, Stephen J. (2002): Economic Governance in an Electronically Networked Global Economy, in: Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, S. 65. 390 Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 7. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 97 power) ausgestattet sein können.391 Sassen argumentiert, dass „private authority has been enabled by states.“392 Kann hinsichtlich der authority von Global Cities eine ähnliche Schlussfolgerung gezogen werden? Woher bezieht eine globale Stadt ihre Legitimität und Autorität, um mit anderen Städten und weiteren Akteuren im internationalen Raum zusammenzuarbeiten? Die Global Governor-Konzeption erachtet den Global Governance-Diskurs anhand „regimes, constraints, bargaining, and principal-agent relationships“393 als unzureichend, da dieser Global Governance als gegebene Struktur betrachtet und nicht nach denjenigen fragt, die innerhalb dieses Systems agieren (agents)394 und dieses durch ihre Aktivitäten erst formen. In der Tradition der Internationalen Beziehungstheorien stehend, werden diejenigen Akteure, die innerhalb des Systems die Entscheidungsmacht innehaben, indem sie internationale Verträge unterzeichnen und internationales Recht schaffen, zum Ausgangspunkt der Analyse gemacht. Dies sind die Regierungen souveräner Nationalstaaten (Governor). Neben den Staaten gibt es aber weitere Akteure, die versuchen, in für sie wichtigen Themenfeldern mitzuregieren. Zu diesen agents werden internationale Organisationen, Unternehmen, Berufsverbände und andere Interessengruppen gezählt.395 Zu einem Global Governor erwachsen diese, wenn sie folgende Akteursdefiniton erfüllen: „authorities who exercise power across borders for purposes of affecting policy. Governors thus create issues, set agendas, establish and implement rules or programs, and evaluate and/or adjudicate outcomes.“396 Es gilt der Grundsatz, dass die „ability to achieve outcomes depends on their relations with other governors.“397 Dies erfordert es, „the conditions under which governors compete or cooperate“398 zu untersuchen. Im Zentrum der Analyse steht dabei nicht der Akteurstyp, sondern die Beziehungen zwischen den Regierenden bzw. den Regierenden und Regierten. Innerhalb von fünf authority-Kategorien können neue Global Governors festgemacht werden.399 Authority wird dabei verstanden als „ability to induce deference in others.“400 391 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 7 sowie Rosenau, James N. (2002): Governance in a New Global Order, in: Held, David/McGrew, Anthony (Hrsg.): Governing Globalization. Power, Authority, and Global Governance, Cambridge, S. 70–86. 392 Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): Emergence of Private Authority in Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge, S. 206. 393 Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (Hrsg.) (2010): Who Governs the Globe? Cambridge, S. xiii. 394 Ebd., S. 1. 395 Vgl. ebd., S. 1f. 396 Ebd., S. 2. 397 Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 2. 398 Ebd. 399 Vgl. ebd., S. 3. 400 Ebd., S. 9. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 98 Die erste Form von globaler Autorität, durch die ein Akteur zu einem Global Governor erwächst, ist die der institutional authority. Diese haben Entscheidungsträger bestehender Institutionen wie des Internationalen Währungsfonds (IWF) oder einer MNE inne. Ihre authority ist definiert durch ihre Funktion innerhalb des institutionellen Gefüges. Würde sich beispielsweise der Chef des IWF öffentlich für die Verbreitung von Atomwaffen einsetzen, könnte ihm dies als illegitimes Verhalten ausgelegt werden und seine Kompetenzen als Repräsentationsfigur der Organisation in Frage gestellt werden. Delegated authority haben Akteure inne, die von einem anderen Global Governor authority übertragen bekommen. Dies ist im Bereich der Global Governance zumeist der Fall, wenn Staaten IGOs, Unternehmen oder NGOs/INGOs mit Aufgaben in bestimmten Politikfeldern betrauen. Die konkrete Ausgestaltung dieses Prinzipal-Agenten-Verhältnisses mit all seinen Risiken und Nebenwirkungen hängt immer vom Einzelfall ab. Als weitere Form kann die expert authority ausgemacht werden. Diese zeichnet Akteure aus, die über ein bestimmtes Fachwissen auf einem Sachgebiet verfügen. Damit unterscheidet sich diese Form von der institutional und delegated authority dadurch, dass sie nicht institutionellen Strukturen oder von Kompetenzübertragungen durch einen Global Governor abhängig ist, sondern dem Akteur selbst innewohnt. So verfügt ein Nobelpreisträger ad infinitum über Expertenwissen unabhängig davon, für welche Einrichtung er tätig ist oder welcher Beschäftigung er nach geht. Die Grenzen seiner authority setzt sich der Träger selbst durch die Spannweite, Tiefe und Intensität der Anwendung seiner Expertise. Principled authority bezieht sich auf die Werte und Prinzipien einer Person oder Organisation. Ihre Geltungskraft hängt vom Image und der Mobilisationsfähigkeit einer großen Anhängerschaft ab. So erfahren NGOs/INGOs aufgrund ihrer Perzeption als uneigennützige Vereinigungen oftmals breiter Zuspruch als auf Profit ausgerichtetes Unternehmen. Dabei darf nicht die Diversität der Welt- und Wertevorstellungen übersehen werden. So war auch Osama Bin Laden unter seiner Gefolgschaft als principled authority angesehen. Die fünfte und letzte Form ist die der capacity-based authority. Diese hat derjenige Akteur inne, der in der Lage ist durch seine Handlungen ein effektives Problemlösen zu erzeugen. Dabei ist es nicht Voraussetzung, dass er eine mit Kompetenzen ausgestattete Position innerhalb einer Institution innehat (institutional authority), oder dass ihm von einem Global Governor ein Aufgabenbereich übertragen wurde (delegated authority) und auch nicht, dass er über ein spezialisiertes Expertenwissen verfügt (expert authority). Aus der Tatsache, dass der Akteur fähig ist, die von einer anderen Partei gewünschten Resultate zu erbringen, resultiert die Kompetenzanerkennung, die ihn zum Global Governor macht.401 Die Aufgabe eines Global Governor besteht darin, gesellschaftlich relevante Themen auf die politische Tagesordnung zu bringen und andere Global Governors nach- 401 Vgl. Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 11ff. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 99 haltig von ihrer Wichtigkeit zu überzeugen (Agenda Setting). Genauso kann aber auch das Gegenteil der Fall sein beispielsweise, wenn er aus eigennütziger Motivation versucht, ein Thema bewusst von der politischen Agenda fern zu halten.402 Darüber hinaus ist ein Global Governor für die Implementierung und Vollziehung von Regelungen zuständig:403 Die von „high-level government actors“404 erlassenen Gesetze müssen dabei aus ihrer meist abstrakten Formulierung herausgelöst und in konkrete Handlungsmaßnahmen für den jeweiligen Einzelfall übersetzt werden. Schließlich überwachen und bewerten Global Governors die Ergebnisse. Dies kann entweder der Akteur übernehmen, der auch für die Implementierung zuständig ist oder von anderen Global Governors beauftragte Akteure wie internationale Gerichtshöfe. Auch besteht die Möglichkeit, dass sich Akteure selbst eine Aufsichtsfunktion zusprechen wie beispielsweise NGOs, die die Umsetzung des Global Compact der Vereinten Nationen beobachten.405 Wie aber verhält sich dies in der internationalen Klimapolitik? Setzen Global Cities bzw. globale Städtenetzwerke die Agenda, aber die Staaten bestimmen, was wie getan wird? Oder verfügen sie nur über geringfügige Agenda Setting-Kapazitäten und führen sie vielmehr nur die von Global Governors gemachten Regelungen aus? Wie ist es um das dritte Kriterium, der Monitoring-Funktion von Global Governors, bestellt? In der empirischen Analyse wird gezeigt, inwiefern Global Cities in der internationalen Klimapolitik innerhalb der fünf erläuterten authority-Formen eingeordnet werden können und somit die dargelegten Charakteristika eines Global Governor erfüllen und in diesem Sinn als Global Player der internationalen Klimapolitik gelten können. Aufstellung der theoriegeleiteten Hypothesen Die Stärke der neorealistischen Sichtweise für die Untersuchung moderner IB-Thematiken wie der Klimapolitik liegt darin, dass sie das Augenmerk auf die Bedeutung von Macht, Selbstinteresse und Sicherheit richtet. Aus diesem Blickwinkel geht es nicht um den normativen Aspekt des Schutzes der globalen Umwelt, sondern um den rationalen Schutz des eigenen Staates vor potentiellen Gefahren des Klimawandels.406 Damit kann die macht- und interessengeleitete Dimension des transnationalen klimapolitischen Engagements von Global Cities erfasst und analysiert werden. Aus der theoretischen Verortung der Studie folgt die Konstruktion der Global City als rational 9. 402 Für Advocacy Networks konnte bereits nachgewiesen werden, dass diese als Agenda Setter agieren, aber Staaten die Rahmenbedingungen und Regeln setzen. Siehe beispielsweise: Keck, Margaret E./ Sikkin, Kathryn (1998): Activists Beyond Borders. Advocacy Network in International Politics, Ithaca und London. 403 Vgl. Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 14ff. 404 Ebd., S. 15 405 Vgl. ebd., S. 15f. 406 Vgl. Ditzel, Philipp C. (2011): Die internationale Klimapolitik aus neorealistischer Perspektive. Erklärungsansätze für das Staatsverhalten von Deutschland und den USA, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 142. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 100 handelnder Aktionseinheit, deren Politik darauf ausgerichtet ist, ihre Position innerhalb des internationalen Machtgefüges der Staaten zu verbessern, um ihre Sicherheit zu gewährleisten und ihre Autonomie zu wahren. Im Zentrum der Analyse transnationalen Handelns steht die Frage, wann globale Städte versuchen, sich auf internationaler Ebene besser zu positionieren. Im Bereich der globalen Klimapolitik kann ein Wandel städtischen Verhaltens attestiert werden hin zu einer autonomiemaximierenden Politik gegenüber der Staatengemeinschaft. Die Einbindung in multilaterale Institutionen und Mechanismen, Netzwerkaufbau und Städtevereinigungen sowie politisch-diplomatische Instrumente zur Steigerung der wirtschaftlich-operativen Selbstständigkeit stellen dabei ihr handlungsstrategisches Portfolio dar. Gemäß den getroffenen theoretischen Annahmen lässt sich die These ableiten, dass Bürgermeister die Anreize des internationalen Systems seit dem Ende der Bipolarität als handlungserweiternd wahrnehmen. Handlungsaktivierend wirkt die perzipierte Bedrohung ihrer Sicherheitslage durch den fortschreitenden Klimawandel und eine rückschrittliche Kooperationswilligkeit zentraler Staaten. Im Zuge der Neuordnung der Welt, die sich seit dem Ende des Ost-West-Konflikts vollzieht, kam es zu einer Diffusion von Autorität. Damit unterliegen auch Global Cities den Mechanismen des internationalen Systems und der Machtverteilung zwischen den Staaten. Für Global Cities hat sich durch die Autoritätsdiffusion der Anreiz vergrö- ßert, international tätig zu werden. Ausgehend von dieser Annahme kann nun die Frage nach der Strategie von Global Cities gestellt werden. Denn, dass globale Städte auf die Anreize des internationalen Systems im Bereich der Klimapolitik reagieren, ist offensichtlich. Dies sagt allerdings noch nichts über die konkrete politische Strategie einer Global City aus. Die Untersuchung geht von der Annahme aus, dass gemäß des oben vorgestellten Ansatzes die Perzeption der Akteure wesentlich dafür ist, wie Global Cities sich verhalten. Dies führt zur These, dass städtische Entscheidungsträger die Anreize des internationalen Systems als handlungserweiternd wahrnehmen und fehlende Klimaschutzmaßnahmen der Staaten als zunehmende Bedrohung ihrer Interessen. Der Klimawandel stellt eine existentielle Bedrohung für Global Cities dar, ihr Schutz erscheint als nicht mehr gewährleistet durch die Staaten. Wann welche Politik verfolgt wird, ist aber mit der Feststellung, dass der Klimawandel als existentielles Problem angesehen wird, noch nicht festgelegt. Vor dem Hintergrund dieser Annahmen zur Intention der transnationalen Politik von Global Cities kann die Frage gestellt werden, wie globale Städte auf diese neue Macht- und Interessenlage reagieren. Mögliche Handlungsstrategien sind in Abhängigkeit des innerstaatlichen Autonomiegrades ein Herantreten an die jeweilige Nationalregierung, internationale Organisationen sowie die Zusammenarbeit mit INGOs und anderen Städten. Die Veränderungen in der relativen Machtstellung von Global Cities müssen sich auf die Art ihrer transnationalen Politik auswirken. Staaten, deren Positionierung sich verschlechtert, neigen eher zu kooperativem Verhalten, wenn ihnen die nötigen Machtmittel zur Verbesserung ihrer Situation und damit der Aufrechterhaltung ihrer Sicherheit fehlen. Machterweiterung steigert demgegenüber die Tendenz zu konfrontativer Politik. Eine Autoritätssteigerung von Global Cities auf internationaler Bühne lässt daher eine Ausweitung ihres transnationalen Engagements dergestalt erwarten, dass sie gegen- 9. Aufstellung der theoriegeleiteten Hypothesen 101 über den Staaten eine offensivere Haltung einnehmen. Aus realistischer Perspektive kann die Hypothese abgeleitet werden, dass Bürgermeister globaler Städte aufgrund der Anreize, die die Autoritätsdiffusion innerhalb des internationalen Systems seit dem Ende des Kalten Krieges geschaffen hat, eine transnationale Politik verfolgen, die darauf ausgerichtet ist, den Autonomiegrad ihrer Handlungsfähigkeit auf nationaler wie internationaler Ebene zu steigern, wenn sie ihre Interessen als bedroht wahrnehmen. Die Perzeption des Systems durch den Bürgermeister und dessen innerstaatlichen Autonomiegrad wirken dabei als intervenierende Variablen zur Umsetzung der systemischen Anreize in konkretes Verhalten. Der von Städten als Existenzbedrohung wahrgenommene Klimawandel forciert ihr Interesse an Autonomie und Macht innerhalb der internationalen Klimapolitik. Je mehr sie bisherige Maßnahmen einer von Staaten dominierten internationalen Politik als ineffektiv wahrnehmen, desto stärker forcieren sie einen Politikwandel. Wie sich die transnationale Politik ausgestaltet, hängt von der Wahrnehmung der Beschaffenheit des internationalen Systems sowie von der innerstaatlichen Autonomie, gemessen in einem multiperspektivischen Verständnis der agency der städtischen Entscheidungsträger, ab. Die Gründung von und Partizipation an transnationalen Städtenetzwerken stellt dabei ein Instrument zur effektiven Bekämpfung des Klimawandels dar, fungiert zugleich aber als Mittel zur Interessenerreichung. Eine Einbindung in multilaterale Strukturen wird als attraktiv wahrgenommen, da Global Cities auf diese Weise ihre Autonomie gegenüber Staaten erhöhen können. Bedeutet Multilateralismus für Staaten eine gewisse Einschränkung ihrer Handlungsautonomie, so bedeutet er für Städte eine Erweiterung ihrer internationalen Handlungsfähigkeit, da sie auf diese Weise nationalstaatliche Grenzen durchbrechen bzw. umgehen können. Haftet dem anarchischen Selbsthilfeprinzip in seiner Wirkung auf Staaten unilaterales Verhalten an, so kennzeichnet es ein multilateral ausgerichtetes Handeln globaler Städte im Sinne einer Help yourself, your state won’t-Wahrnehmung. Probleme sollen aus eigener Kraft, an der Zentralregierung vorbei, gelöst werden. Bündnisse mit anderen Städten werden aus Nützlichkeitserwägungen geschlossen, sie stellen ein Instrument dar, das Mächte- bzw. Autoritätsungleichgewicht zwischen Staaten und Städten tendenziell auszugleichen. Dabei muss neben dieser externen Strategie zur Autonomiesteigerung aber auch intern, d.h. auf innerstaatlicher Ebene, eine Beschränkung der Handlungsfreiheit vermieden werden und daher auch auf eine Strategie der internen Gegenmachtbildung gesetzt werden. Das internationale System gibt somit den Handlungskorridor für die transnationale Politik der Global City London vor. Der zweite Teil der Arbeit wird auf dieser Grundlage und unter Berücksichtigung innerstaatlicher wie innenpolitischer Beschränkungen, Reaktionen und Wahrnehmungen der Entscheidungsträger analysieren, um so den Wandel im Akteursverhalten und Akteursverständnis von Global Cities aufspüren und nachzeichnen zu können. Damit soll die Hypothese zur Intention, Struktur und Strategie der transnationalen Politik einer Global City anhand der Bürgermeister Ken Livingstone und Boris Johnson der Global City London im Bereich der internationalen Klimapolitik auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 102 Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung Struktur der internationalen Klimapolitik Politikfeld Klima, Klimawissenschaft und Klimaskepsis Klimapolitik ist ein Teilbereich der Umweltpolitik. Zu den Feldern der Weltumweltpolitik zählen neben der Klimapolitik auch die Ozonpolitik, die Biodiversitätspolitik, die Boden- und Wasserpolitik sowie die Stoff- und Abfallpolitik.407 Der Begriff Klima bezeichnet im engeren Sinn „the ‚average weather‘, or more rigorously, […] the statistical description in terms of the mean and variability of relevant quantities over a period of time ranging from months to thousands or millions of years. […] These quantities are most often surface variables such as temperature, precipitation, and wind.“408 Klima ist folglich nicht gleichzusetzen mit Wetter. Vielmehr wird hiermit der Durchschnittswert langfristiger Witterungsbedingungen beschrieben, die Auswirkungen auf Flora und Fauna und damit auf das gesamte Leben auf der Erde haben. Das Klima wird maßgeblich durch den natürlichen und anthropogenen Treibhauseffekt, d.h. den Einfluss des Menschen auf das Klima, beeinflusst. 1896 lieferte der schwedische Wissenschaftler Svante Arrhenius409 erstmals eine Beschreibung des natürlichen Effekts. Kurzwellige Sonnenstrahlung dringt durch die Atmosphäre auf die Erde und erwärmt sie. Rund die Hälfte der Solarstrahlung wird von der Erdoberfläche absorbiert, langwellige Wärmestrahlung in die Atmosphäre zurückgegeben. Treibhausgase (THGs) in der Atmosphäre nehmen einen Teil der langwelligen Strahlung auf, hindern sie am Verlassen der Atmosphäre und reflektieren sie auf die Erdoberfläche. Zu den wichtigsten THGs zählen Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Stickoxide (NOx), halogenierte Kohlenwasserstoffe (FKW und PFC), voll- und teilhalogenierte Kohlenwasserstoffe (HFKW) sowie Schwefelhexafluorid (SF6). CO2 macht den größten Anteil der weltweiten Emissionen aus: 2005 lag der Anteil bei 64 Prozent, 2015 bei 87,8 Prozent.410 Der CO2-Anteil in der Atmosphäre ist heute um 40 Prozent höher als 1750 zu Beginn der Industrialisierung. 2014 wurde die symbolische Grenze von 400 Teilen pro Millionen (parts per million, ppm) Kohlenstoffdioxidkon- C 1. 1.1. 407 Vgl. Woyke, Wichard (2011): Weltumweltpolitik, in: Ders. (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen und Farmington Hills, S. 578–586. 408 IPCC (a): Climate Change − the IPCC Data Distribution Centre und WMO (a): FAQs. 409 Vgl. Arrhenius, Svante (1896): On the Influence of Carbonic Acid in the Air Upon the Temperature of the Ground, in: Philosophical Magazine, Jg. 41, Heft 251, S. 237–277. Als Entdecker des Treibhauseffekts gilt Joseph Fourier 1824. Vgl. Essl, Franz/Rabitsch, Wolfgang (2013): Biodiversität und Klimawandel: Auswirkungen und Handlungsoptionen für den Naturschutz in Mitteleuropa, Berlin und Heidelberg, S. 8. 410 Vgl. Umweltbundesamt (2017b): Kohlendioxid-Emissionen, vom 20. März 2017. 103 zentration überschritten.411 Der Stern-Report von 2006 legte für das Erreichen des Ziels, die Erderwärmung auf 2 Grad Celsius zu begrenzen, einen Maximalgrenzwert zwischen 450 und 550 ppm der langfristigen Konzentration von CO2-Äquivalenten412 fest. Mittlerweile wahrt nur noch die Untergrenze eine mittlere Wahrscheinlichkeit, die Zielsetzung erreichen zu können. Andernfalls sind u.a. die sogenannten Kipp-Elemente nicht mehr kontrollierbar.413 Der Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC), auch Weltklimarat genannt, hat in seinem Vierten Sachstandsbericht 2007 auf die Auswirkungen von Methan für den Treibhauseffekt hingewiesen. CH4 ist der Hauptbestandteil von Erd- und Biogas. Seine Konzentration in der Atmosphäre ist durch menschliche Aktivitäten wie Reisanbau und Viehzucht angestiegen. Aber auch die Wiederkäuer selbst stoßen Methan aus, ein einzelnes Rind täglich rund 200 Liter Gas. Methan wird zudem bei der Brennstoffgewinnung beispielsweise durch den Steinkohlebergbau freigesetzt. Darüber hinaus überall dort, wo organische Stoffe zersetzt werden, d.h. auf Deponieabfallanlagen, in Klärwerken, bei der Zersetzung von Pflanzenmaterial und in Gashydratlagerstätten, die sich in Permafrostböden sowie unterhalb des Meeresboden in Wassertiefen ab 400 Metern befinden.414 Nach wie vor verantwortet die Tierhaltung mit rund 40 Prozent den größten Anteil an CH4-Emissionen in Deutschland. Hinzukommt ein hoher Anteil von Distickstoffmonoxid (N2O)-Emissionswerten, auch Lachgas genannt. Der anthropogene Klimawandel wird auf diese Weise verstärkt, auch wenn sich der natürliche Abbau von Methan mit einer Zeitspanne von 9 bis 15 Jahren schneller vollzieht als derjenige von Kohlendioxid, der eine Verweildauer in der Atmosphäre von 120 Jahren aufweist. Genau das ist die große Gefahr von CO2. Diese Zahlen sind nicht zuletzt ein Grund dafür, dass die Folgen der CH4-Emittierung lange Zeit unterschätzt wurden.415 Gegenüber CO2 hat Methan eine 25 Mal stärkere Klimawirksamkeit. Gemessen zum 411 Vgl. BMUB (2015b): Klimaschutz in Zahlen. Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik, Berlin, S. 8. 412 Aufgrund der hohen Klimawirksamkeit von CO2 gilt dessen Wert als Referenz zur Erfassung der klimatischen Veränderungen. Daneben gibt es aber weitere klimaschädliche Treibhausgase. Deren Emissionswerte werden mit einem bestimmten Faktorwert in sogenannte CO2-Äquivalente umgerechnet und fließen in den CO2-Fußabdruck ein. CO2-Äquivalente sind folglich eine Maßeinheit zur Vereinheitlichung der Klimapotentiale der verschiedenen Treibhausgase. Vgl. Climate Partner (2011): Was sind eigentlich CO2-Äquivalente? Vom 30. September 2011. 413 Zu den Kipp-Elementen zählen u.a. das Auftauen des Permafrostbodens in den Polarstaaten der Arktis. Schätzungen zufolge beinhaltet dieser rund 1.700 Gigatonnen (Gt) Kohlenstoff. Bis zu 400 Tonnen (t) kann ein Hektar aufgetauter Permafrostboden im ersten Jahrhundert nach Beginn der Schmelzung ausstoßen Vgl. Jurvetson, Steve (2015): Emissions From Melting Permafrost Could Cost $43 Trillion, vom 21. September 2015 und Deich, Noah (2017): Mammoths, Permafrost & Soil Carbon Storage: A Q&A about Pleistocene Park, vom 3. April 2017 sowie OECD (2012): Umweltausblick bis 2050: Die Konsequenzen des Nichthandelns, S. 81f. und Stern, Nicholas (2007): The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge, S. 229 sowie BMUB (b): Klimaschutz im Überblick: Wissenschaftliche Grundlagen. 414 Vgl. Pohl, Daniel (2001): Gashydrate, S. 4–7 sowie IPCC (2007c): Klimaänderung 2007. Synthesebericht. 415 Siehe: BMUB (2016): Die Treibhausgase, vom 15. Januar 2016 und Hirschfeld, Jesko et al. (2008): Klimawirkungen der Landwirtschaft in Deutschland, S. 15 und 22ff. sowie Strahler, Alan H./Strah- C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 104 Basisjahr 1990 konnte die Methanemittierung um mehr als 50 Prozent durch Fortschritte u.a. in der Abfalllagerung und der Viehzucht eingedämmt werden. Weltweit trägt Methan einen Anteil von 6,2 Prozent an den gesamten THG-Emissionen.416 Das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen417 von 1987 regelt bereits eine Vielzahl chemischer Stoffe, sodass diese nicht Teil des internationalen Klimaregimes sind. Diejenigen, die noch nicht erfasst sind, wurden innerhalb des Kyoto-Prozesses418 berücksichtigt, wie beispielsweise HFKW, das als Kältemittel in Klimaanlagen und Wärmepumpen zum Einsatz kommt, FKW, das vor allem bei der Aluminiumherstellung und in der Halbleiterfertigung freigesetzt wird sowie SF6, das als Füllmittel von Fahrzeugreifen, zur Schallverdichtung von Fenstern und bei der Herstellung von Sportschuhen verwendet wird. CO2, CH4, und N2O waren ebenfalls noch nicht vom Montrealer Protokoll erfasst.419 Der natürliche Treibhauseffekt ist existentiell für menschliches Leben auf der Erde, da er die Durchschnittstemperatur um bis zu 15 Grad Celsius erhöhen kann. Zusätzliche menschliche Aktivitäten erhöhen die Konzentration von THGs in der Atmosphäre darüber hinaus in signifikantem Maße. Die meisten THG-Emissionen werden bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe in industriellen Prozessen zur Elektrizitätsgewinnung, Wärmeerzeugung und dem Antrieb von Maschinen emittiert. Neben dem Energiesektor zählen die Landwirtschaft (CH4, N2O), Abfallwirtschaft (CH4) und Industrie (CO2 und N2O) zählen zu den Hauptverursachern von THGs.420 Durch diese erhöht sich die Durchschnittstemperatur auf der Erde. Dieser zusätzliche, künstlich vom Menschen verursachte Treibhauseffekt ist gemeint, wird von globaler Erwärmung gesprochen.421 Den ersten wissenschaftlichen Nachweis für einen Zusammenhang zwischen den CO2-Emissionen des Menschen und der Erwärmung der Erler, Arthur N. (2009): Physische Geographie, Stuttgart, 4. vollständig überarbeitete Auflage, S. 84 und Reich, Gerhard/Reppich, Marcus (2013): Regenerative Energietechnik: Überblick über ausgewählte Technologien zur nachhaltigen Energieversorgung, Wiesbaden, S. 29. 416 Vgl. BMUB (2017a): Methan-Emissionen, vom 22. März 2017. 417 Ozon (O3) ist ebenfalls ein THG, das durch menschliches Handeln beeinflusst wird. Der Ausstoß ozonschädigender Stoffe wie FCKW zerstört Ozon in der Stratosphäre, die zu einer Abkühlung führt, welches wiederum die Erwärmung in Folge des Treibhauseffektes graduell ausgleicht. Jedoch haben einige Schadstoffe die Bildung von neuem Ozon in der Troposphäre zur Folge, das den Klimawandel negativ intensiviert. In der vorliegenden Arbeit werden unter THGs diejenigen Stoffe verstanden, die vom Montrealer Protokoll nicht berücksichtigt werden. Vgl. Haubach, Christian (2013): Umweltmanagement in globalen Wertschöpfungsketten: Eine Analyse am Beispiel der betrieblichen Treibhausgasbilanzierung, Wiesbaden (Dissertation), S. 100. 418 Mit Kyoto-Prozess wird in der Wissenschaft gemeinhin der nach dem Rio-Gipfel von 1992 einsetzende politische Prozess in Form der internationalen Verhandlungen bis zur COP3 in Kyoto 1997 gemeint. Dieser kann in zwei Phasen untergliedert werden. Die Verabschiedung der Ministererklärung in Genf auf der COP2 beendet die erste Phase und läutet die Zweite bis zur Kyoto-Konferenz ein. Vgl. BpB (2008): Fallbeispiel Kyoto-Prozess, vom 28. August 2008 und Konrad Adenauer Stiftung (Hrsg.) (o.J.): Kyoto-Prozess, Glossar E-K. 419 Umweltbundesamt (2009): Halogenierte Kältemittel. Welche Rechtsvorschriften müssen Betreiber und deren Beauftrage beim Einsatz vom FCKW, HFCKW und fluorierten Treibhausgasen einhalten? S. 10ff. 420 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 33. 421 Vgl. ebd., S. 27. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 105 de lieferte 1938 der britische Ingenieur Stewart Callendar. Jedoch führte erst der computer- und satellitengestützte Stand der Wissenschaft Ende der 1950er Jahre zu einer vermehrten Beachtung und Anerkennung der These vom anthropogenen Klimawandel. 1979 betonte mit der US-amerikanischen National Academy of Sciences erstmalig eine große Wissenschaftseinrichtung die Gefahren des Kohlendioxidausstoßes des Menschens. Bei einer Verdopplung der CO2-Konzentration in der Atmosphäre gemessen am vorindustriellen Niveau (vor 1750) von 280 ppm würde die Temperatur demnach um bis zu 4,5 Grad Celsius ansteigen. Einem Anstieg um 3 Grad Celsius wird die größte Wahrscheinlichkeit beigemessen.422 Auch der IPCC bestätigt diese Werte inklusive Unsicherheitsspanne.423 Die wissenschaftlichen Erkenntnise zum Klimawandel werden jedoch von Beginn an hinterfragt. Insbesondere der Einfluss des Menschen auf die Klimaerwärmung wird von sogenannten Klimaskeptikern bzw. Klimaleugnern424 angezweifelt. Der Wissenschaftsdiskurs lebt von kritischen, argumentativen und differenzierten Forschungsarbeiten, die Thesen aufstellen, hinterfragen, verifizieren und falsifizieren. Dabei ist eine intersubjektive Überprüfbarkeit der Ergebnisse eines der Gütekriterien, die eine jede fundierte wissenschaftliche Analyse zu erfüllen hat. Der Thematik des Klimawandels wohnt allerdings – auch aufgrund der Schwierigkeiten in der wissenschaftlichen Beweisführung – ein hohes Polarisierungspotential inne. Besonders intensiv geführt wurde die Debatte um die Realität des anthropogenen Klimawandels und die Expertise der Klimawissenschaft in den 1990er Jahren. Klimaskeptikern gemäß sind bisherige wissenschaftliche Analysen, allen voran die des Weltklimarats, kein ausreichender Beleg für einen kausalen Zusammenhang zwischen den Aktivitäten des Menschen und klimatischer Veränderungen. Anstoß hierzu gab der erste Sachstandsbericht des Weltklimarats 1990 sowie der anstehende Weltklimagipfel 1992. An vorderster Front der Klimaschutzgegner versammelte sich die bereits seit den 1980er Jahren bestehende Gruppierung von Vertretern aus Erdöl exportierenden Staaten und US-amerikanischen Großkonzernen aus der Energie- und Automobilbranche. Auf die Vorwürfe, die Argumente des IPCC seien haltlos, 422 Dieser Wert wird auch als Klimaintensität, d.h. die zu erwartende globale Temperatur bei einer Verdopplung der CO2-Emissionen in der Atmosphäre bezeichnet. Vgl. National Academy of Sciences (Hrsg.) (1979): Carbon Dioxide and Climate: A Scientfic Assessment, S. 2f. und 9. sowie BMU (2013): Kernbotschaften des Fünften Sachstansbericht des IPCC. Klimaänderung 2013: Naturwissenschaftliche Grundlagen (Teilbericht 1), S. 4, Simonis, Georg (2017): Klimawandel – Einführung in das transdisziplinäre Forschungsfeld, in: Simonis, Georg (Hrsg.): Handbuch Globale Klimapolitik, Paderborn, S. 52 und Rahmstorf, Stefan/Neu, Urs (2004): Klimawandel und CO2: haben die „Skeptiker“ recht?, S. 1. 423 Vgl. BMU (2013): Kernbotschaften des Fünften Sachstansbericht des IPCC. Klimaänderung 2013: Naturwissenschaftliche Grundlagen (Teilbericht 1), S. 3 sowie IPCC (2014c): Klimaänderung 2014. Synthesebericht, Beitrag der Arbeitsgruppen I, II und III zum Fünften Sachstandsbericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC), S. 22 und 61. Der nächste Sachstandbericht erscheint 2020/2021. Vgl. Deutscher Bundestag (2017b): Anthropogener Treibhauseffekt und Klimaänderungen, WD 8–3000–028/17 vom 27. September 2017, S. 5. 424 Zwischen Skeptikern und Leugnern wird in der Wissenschaft insofern unterschieden als dass eine Skepsis den wissenschaftlichen Klimadialog konstruktiv begleiten kann, wohingegen die Leugnung ohne objektive Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt stattfindet. Siehe: Committee for Skeptical Inquiry (2014): Deniers are not Skeptics. In der vorliegenden Analyse wird verallgemeinernd von Klimaskespis gesprochen. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 106 eindimensional und parteiisch reagierte der Weltklimarat mit Fehleranalyse und weiteren Belegen, durch die er seine Reputation als Klimastimme der Wissenschaft in den internationalen Klimaverhandlungen aufrechterhalten konnte. Anfang der 2000er Jahren wurde die besonders in den angelsächischen Staaten geführte Diskussion um den anthropogenen Klimawandel durch die Veröffentlichungen des dänischen Politikwissenschaftlers Bjørn Lomborg weiter angeheizt. Die Fokussierung auf die Senkung der CO2-Emissionen stellt für Lomborg den falschen Weg dar, um die Erderwärmung zu kontrollieren. Dieser Weg sei teuer und ineffizient. Vielmehr gelte es, bei aller Klimahysterie einen kühlen Kopf zu bewahren und intelligente Lösungen insbesondere im Energiebereich durch eine Umstellung auf regenerative Energien zu entwickeln und umzusetzen. Dabei bestreitet Lomborg nicht, dass anthropogen verursachte CO2-Emissionen mitverantwortlich sind für den Klimawandel. Dies sei jedoch nicht die entscheidende Frage. Während die teuren Maßnahmen zu Senkung der THG-Emissionen allenfalls nur eine kurzfristige Verzögerung des Klimawandels bewirken könnten, sollten vielmehr Lösungen im Zentrum stehen, die dazu beitragen, die endlichen Ressourcen zu einem größtmöglichen Nutzen für alle Menschen eingesetzt werden könnten. Hierbei mahnt Lomborg an, dass Entwicklungs- und Schwellenländer ihrerseits ebenso einen Anspruch auf kostengünstige Energie erheben wie einst die Industriestaaten. Daher liege es an den führenden Industrienationen die Energiewende umzusetzen und technische Innovationen im Bereich des Umweltschutzes voranzutreiben, die sich auch Entwicklungs- und Schwellenländer leisten können – ohne deren Beitrag der Klimawandel nicht nachhaltig eingedämmt werden kann. Angesichts der begrenzten Ressourcen, die Entwicklungsund Schwellenländern zur Verfügung stehen, sollten diese gemäß Lomborg jedoch für die Adaption an den Klimawandel verwendet werden anstatt für die teure und derzeit ineffiziente Bekämpfung der Erderwärmung. Die Priorisierung von und Auswahl geeigneter Klimaschutzmaßnahmen durch die Industrienländer müsse vor allem aber getragen sein von einer vernünftigen Kosten-Nutzen-Abwägung und langfristiger Abwägung von Zielerreichungskonflikten. Zwar würde der Klimawandel die Entwicklungsländer am stärksten treffen. Dieser müsse jedoch in Relation zu weiteren Problemen gesetzt werden. Den Klimawandel zu bekämpfen, Hungersnot, Armut und Chancenungleichheit in der Welt aber nicht, wäre schlicht gegen jede Vernunft. Demnach hat die globale Klimaerwärmung nicht die oberste Priorität auf der Agenda der zu lösenden Probleme. Zu kurz kommen Lomborg darüber hinaus die positiven Entwicklungen in der Welt. So seien u.a. aufgrund verbesserter Nutzungslösungen mehr Ressourcen vorrätig, die Nahrungsmittelproduktion im Verhältnis zum Bevölkerungsanstieg in entwickelten Ländern angestiegen und auch die Luftverschmutzung ein jahrhundertelang bekanntes Problem, dem stetig besser begegnet würde.425 425 Vgl. insbesondere Lomborgs erstes Buch The Skeptical Environmentalist: Lomborg, Bjørn (2001): The Skeptical Environmentalist. Measuring the Real State of the World, Cambridge und New York, S. 265ff. In den folgenden Jahren hat Lomborg seine Ansichten weiter erläutert. Siehe: Lomborg, Bjørn (2002): Apocalypse No! Wie sich die menschlichen Lebensgrundlagen wirklich entwickeln, Lüneburg, u.a. S. 20, S. 82ff., S. 197 und S. 124 sowie Chua, Christian (2015): Dicke Luft?, in: Chancen. Das KfW-Magazn für Entscheider, S. 8–13. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 107 Zunächst als „the Martin Luther of the environmental movement“426 und eine der einhundert einflußreichsten Personen weltweit prämiert,427 sind Lomborgs Thesen heute sehr umstritten, aber nicht weniger populär. Kritiker greifen vor allem eine einseitigen Datenauswertung – die Lomborg selbst jedoch auch dem IPCC vorwirft – und die radikalen Schlussfolgerungen an. Bei aller Angreifbarkeit ist Lomborg in seiner Argumentation allerdings stringent. So sind für ihn die schwierigen Verhandlungen zwischen den Staats- und Regierungschefs über verbindliche Klimaziele, die die Senkung der CO2-Emissionen in den Vordergrund stellen – mögen sie auch den größten Anteil am Temperaturanstieg haben –, für ihn logische Konsequenz einer wirtschaftlich kostenintensiven Klimapolitik, die abzulehnen sei. Die Probleme der Welt könnten ohne Wirtschaftswachstum nicht gelöst werden. In Folge des Vierten Sachstandsbericht des Weltklimarates aus dem Jahr 2007 ebbte die Kritik an der These des anthropogenen Klimawandels unter Wissenschaftlern sowie Staats- und Regierungschefs, darunter auch US-Präsident Bush, ab. Bereits 2009 erhielt die Kontroverse jedoch neuen Aufwind, für den die Klimawissenschaft selbst Zündstoff lieferte. Kurz vor der UN-Klimakonferenz im Dezember 2009 wurde die Climate Research Unit der University of East Anglia Opfer eines Hackerangriffes, der dazu führte, dass tausende Dokumente ins Internet gelangten. Zwar wurden die Klima-Wissenschaftler im Verlauf der Untersuchungen freigesprochen, doch haftete ihnen zunächst der Verdacht an, Klimadaten gefälscht und selektive Informationen ausgewählt zu haben, um die Auswirkungen der Erderwärmung zu dramatisieren.428 Vor allem in Großbritannien und den USA nährte der Vorfall den Boden für weitere Kritik der Klimaskeptiker gegenüber der Wissenschaft. Zwar wurde den Wissenschaftlern keine vorsätzliche Datenfälschung nachgewiesen. Die ohnehin von Beginn an auf wackligen Füßen stehende Glaubwürdigkeit der wissenschaftlichen Grundlage für Ursachen und Folgen des Klimawandels waren weiter ins Wanken geraten. Auch die Reputation des IPCC hatte durch die sogenannte Climategate-Affäre429 Schaden genommen, da die Climate Research Unit einer der zentralen Datenzulieferer des 426 Ridley, Matt (2004): The 2004 TIME 100. Bjorn Lomborg, in: TIME vom 26 April 2004. 427 Daneben wurde Lomborg u.a. als eine der 50 Personen ausgelobt, die die Erde retten könnten sowie als einer der einflussreichsten Young sowie Global Leader der Welt. Vgl. Climate Change. An Encyclopedia of Science and History. Volume 3: H-S Entries, Santa Barbara, Denver und Oxford, S. 992 sowie Cunningham, William (2003): Dr. Bjørn lomborg, in: Bortmann, Marci et al. (Hrsg.): Environmental Encyclopedia, Nr. 1 A-M, Detroit u.a, 3. Auflage, S. 846. 428 Siehe Bojanowski, Axel (2010): Heißer Krieg ums Klima, in: Spiegel Online vom 3. Mai 2010 sowie Cook, John/Wight, James (2011): Fakt ist: In der sogenannten „Climategate-Affäre“ wurden die Forscher in mehreren Untersuchungen von Betrugsvorwürfen freigesprochen. 429 Der Begriff ist in Anlehnung an die Watergate-Affäre entstanden, die den Rücktritt des damaligen US-Präsidenten Richard Nixons zur Folge hatte. In den 1970er Jahren hatten US-amerikanische Unternehmen ausländischen Amtsträgern und Firmen Bestechungsgelder zur Generierung lukrativer Aufträge gezahlt. Siehe weiterführend beispielsweise: Wesser, Elisabeth (2012): Multinationale Unternehmen im Spannungsverhältnis zwischen „Norm und Nutzen“ innerhalb der internationalen Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln. Eine konstellationsanalytische Untersuchung des Phänomens der internationalen Korruption anhand des Beispiels der Siemens, München, unver- öffentlichte Diplomarbeit, S. 8, 56f., 64 und 110ff. Vgl. Doughty, Steve (2011): Britions going cold on global warming: Number of climate change sceptics doubles in four years, in: Daily Mail vom 28. Januar 2011. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 108 Weltklimarates ist und an allen Sachstandsberichten mitwirkt. Auch wenn den Wissenschaftlern keine vorsätzliche Datenfälschung nachgewiesen wurde, war die ohnehin von Beginn an auf wackligen Füßen stehende Glaubwürdigkeit der wissenschaftlichen Grundlage für Ursachen und Folgen des Klimawandels weiter ins Wanken geraten. 2010 stand der Ruf des IPCC erneut auf dem Spiel nachdem bekannt wurde, dass der Sachstandsbericht von 2007 die nachweislich falsche Aussage enthielt, die Gletscher im Himalaya würden bis 2035 mit hoher Wahrscheinlichkeit schmelzen. Auch wenn der Weltklimarat diesen Fehler mit einem Schreibfehler erklären konnte – so war anstelle des Jahres 2350 fälschlicherweise 2035 geschrieben worden – hatte eine weltweite Medienberichterstattung über die Glaciergate-Affäre erneut Zweifel an der Glaubwürdigkeit der Klimawissenschaft geschürt.430 Auch die Folgen des Klimawandels sind nicht unumstritten. In der Klimawissenschaft werden mitunter extreme Wetterereignisse, ein Anstieg des Meeresspiegels zwischen 45 und 82 Zentimeter bis zum Ende des 21. Jahrhunderts,431 dauerhafte Überflutungen von Inseln, irreversible Schädigungen der Biodiversität, Ressourcenknappheit (Nahrung, Wasser und Energie), Pandemien sowie Klimaflüchtlinge und Kriege angeführt. Zudem schrumpft Berechnungen zur Folge die Kryosphäre, d.h. die Summe der Erdteile, die von Eis bedeckt sind.432 Daneben ist keineswegs nur eine Erwärmung zu erwarten, sondern auch die Abkühlung wichtiger Klimaeinflüsse wie des Golfstroms, der die Wassermassen im Nordatlantik erwärmt und auf diese Weise das gemäßigte Klima Westeuropas beeinflusst. Zwar wird die Verantwortung des Menschen für den Klimawandel mittlerweile weitestgehend anerkannt, doch bleiben Eindämmung und Anpassung ein Wettlauf mit der Zeit. Von 2.900 Gt des erlaubten CO2- Ausstoßes, die der IPCC 2014 erstmals als Maximum für den Zeitraum 1870 bis 2100 ausgegeben hatte, sofern das 2-Grad-Ziel erreichbar sein soll, waren bereits 2011 nur noch 1.900 Gt CO2 übrig.433 Um eine mittlere Wahrscheinlichkeit der Erreichung dieser Zielmarke noch aufrecht erhalten zu können, sieht das globale CO2-Budget Expertenmeinungen zufolge von 2017 an bis 2100 nur noch rund 750 Gt CO2 vor,434 die 430 Siehe: Allen, Myles (2010): Intergovernmental Panel on Climate Change must keep ist eye on the ball, in: The Guardian vom 2. September 2010 und Climate Research Unit (2012): History of the Climate Research Unit. 431 Siehe: Umweltbundesamt (2015): WW-I-9 Meeresspiegel, vom 9. März 2015 und Umweltbundesamt (2014a): Indikatoren-Factsheet: Meeresspiegel. Der IPCC ging in seinem 4. Sachstandsbericht 2007 von einem Anstieg zwischen 18 und 59 Zentimeter aus, korrigierte sich 2013 hoch auf bis zu 98 Zentimeter. Vgl. IPCC (2007b): Climate Change 2007. The Physical Science Basis, Cambridge, S. 750. Das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) erhöhte 2017 in einem internen Schreiben die Maximalzahl auf 1,70 m. Siehe: Niedersächsischer Landtag (2017): Drucksache 17/8300, Unterrichtung zu Drucksache 17/8235, vom 15. Juni 2017, S. 1. 432 Vgl. Umweltbundesamt (2013a): Globale Klimaänderungen bis 2100, vom 25. Juli 2013. 433 Vgl. Kern, Verena (2014): Alle Sachstandsberichte − Ein Überblick. 434 Eine Gigatonne entspricht einer Milliarde Tonnen. Die Einschätzungen des IPCC werden in der Forschung rückblickend auf ihre Berichte als von der Realität überholt eingeordnet, daher wurde hier auch auf andere Expertenansichten eingegangen, die von einem geringeren Emissionsbudget bzw. einem raschenVerbrauch desselbigen ausgehen. Siehe zu den Zahlen des IPCC (2014c): Klima- änderung 2014. Synthesebericht, Beitrag der Arbeitsgruppen I, II und III zum Fünften Sachstands- 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 109 jährliche Bilanz beläuft sich jedoch konstant auf fast 40 Gt CO2.435 Wird der CO2- Ausstoß nicht unverzüglich um rund 75 Prozent gesenkt, ist das CO2-Budget folglich voraussichtlich bereits 2035 aufgebraucht. Die politischen Implikationen des Klimawandels sind vielfältig. Zwar sind alle Erdregionen vom Anstieg der Durchschnittstemperatur betroffen, doch in unterschiedlicher Geschwindigkeit und Intensität. Kleine Inselstaaten sind durch den Anstieg des Meeresspiegels in ihrer Existenz bedroht, während andere Regionen noch kaum Veränderungen spüren. Hinzu kommt, dass die THG-Emissionen weltweit ungleich verteilt sind. Während die Industrieländ Hauptemittenten von Kohlendioxid sind, verzeichnen die Bilanzen der Entwicklungsländer den größten Methanausstoß, verursacht durch Reisanbau und Rinderzucht. Treibhausgase zu kontrollieren ist ein schwierigeres Unterfangen. Güterproduktion und Konsum erfolgen häufig in unterschiedlichen Regionen. Dadurch werden die räumliche Kontrolle der THG-Emissionen und die Zuordnung zum Verursacherland erschwert. Die Erdatmosphäre ist zudem ein Kollektivgut. Ihre Nutzung unterliegt keinen Einschränkungen, sie ist dem ökonomischen Verständnis nach kein knappes Gut, niemand kann von der Nutzung ausgeschlossen werden. Das Politikfeld Klima ist folglich nicht nur ein naturwissenschaftlich komplexes Phänomen, sondern auch in sozio-ökonomischer Hinsicht eine Herausforderung. Sich dies vor Augen zu führen ist nötig, will man die Vielschichtigkeit der globalen Problemlage verstehen. Als Herzstück der internationalen Klimapolitik gilt das Klimaregime, das aus der UNFCCC von 1992 und dem Kyoto-Protokoll von 1997 respektive seit dem 5. Oktober 2016 aus dem Pariser Klimaabkommen besteht. Die Ausgestaltung des UNFCCC ist prozessual angelegt, sodass sie einem stetigen Entwicklungsprozess unterliegt.436 Von den 1970er Jahren bis zum Weltgipfel 1992 Die ersten internationalen Umweltkonferenzen richtete die UN Anfang der 1970er Jahre aus. Dies markiert den Anfang einer allmählichen Globalisierung der Umweltthematik. Neben schwerpunktmäßig regionalen Abkommen wurden in den 1970er 1.2. bericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC). Vgl. zu den kritischen Stimmen der IPCC-Zahlen beispielsweise: Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (o.J.): So schnell tickt die CO2-Uhr. 435 Expertenmessungen reichen für das Jahr 2015 von 35,7 Gt bis 36,3 Gt weltweiten CO2-Ausstoßes. Für 2016 ist eine Stagnation zu verzeichnen. Vgl. Le Quéré et al. (2015): Global Carbon Budget 2014. Earth System Science Data 7, S. 349 -396. 436 Die Agenda 2030 betont die Bedeutung der UNFCCC als „primary international, intergovernmental forum for negotiating the global response to climate change.“ Das Zitat ist zu finden unter: UNDE- SA (a): Sustainable Development Knowledge Platform, Climate Change. Siehe zudem: Brühl, Tanja (2007): Umweltpolitik, in: Schmidt, Siegmar/Hellmann, Gunther/Wolf, Reinhard (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden, S. 710. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 110 Jahren bereits erste internationale Abkommen geschlossen.437 Auf dem ersten Treffen auf internationaler Ebene zu Fragen der Umweltpolitik in Stockholm 1972 wurde die Schaffung des UNEP festgelegt und damit die Umwelt- und Klimafrage im Institutionengefüge der UN als eigenes Themenfeld verankert worden.438 Der 5. Juni wurde von den rund 1.200 Repräsentanten aus 112 Staaten als der internationale Tag der Umwelt festgelegt.439 Der Club of Rome440 veröffentlichte seinen ersten Bericht zu den Grenzen des Wachstums ebenfalls in diesem Jahr. Dieser legt u.a. das Spannungsfeld von wirtschaftlicher Entwicklung und Umweltverträglichkeit offen.441 Die erste World Climate Conference (UNWCC) fand 1979 in Genf unter dem Dach der World Meteorological Organization (WMO) statt.442 Im Mittelpunkt der Diskussion stand die Frage, inwiefern der Klimawandel das menschliche Leben verändert. Um weitere wissenschaftliche Erkenntnisse über die Klimaveränderungen zu generieren, verständigten sich die Konferenzteilnehmer auf die Gründung des World Climate Programme (WCP). Auf Basis einer internationalen Kooperation und Koordination wurden Schritte zur Erforschung anthropogener Klimabeeinflussungen durch Spurengase, allen voran Kohlendioxid, sowie der Veränderungen des Ozonloch-Effekts443 und Wetterphänomene wie El Niño444 beschlossen. Die klimapolitischen Maßnahmen konzentrierten sich anfangs folglich auf die Beobachtung und Überwachung der klimati- 437 Zuvor wurden insbesondere regionale Abkommen abgeschlossen wie beispielsweise das Übereinkommen zum Nordischen Umweltschutz 1974 und das Übereinkommen zum Schutz des Rheins gegen chemische Verunreinigung 1976. Vgl. BGBl. (1974): Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets vom 22. März 1974, in: BGBl. 1979 II S. 1230 und Europäische Gemeinschaft (1977): Übereinkommen zum Schutz des Rheins gegen chemische Verunreinigung vom 19. September 1977, in: ABl. 1977 L 240, S. 53–63. Von internationaler Reichweite sind das Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffe 1972, das Übereinkommen über die Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe 1973 sowie das Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung 1979. Vgl. BGBl. (1998): MARPOL-Gesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. September 1998, in: BGBl. 1998 II S. 2546, das zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 25. November 2015 (BGBl. I S. 2095) geändert worden ist sowie BGBl. (1982): Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung vom 13. November 1979, in: BGBl. II, Jg. 1982, Teil II, Nr. 15, S. 373–382, vom 2. April 1982. 438 Vgl. UN (1972): Report of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 5. bis 16. Juni 1972, A/CONF.48/14/Rev. 1, S. 6. 439 Siehe: Lexikon der Nachhaltigkeit (2015): UN-Umweltkonferenz Stockholm, 1972, vom 2. November 2015. 440 Der Club of Rome ist eine 1968 gegründete gemeinnützige Organisation. Experten aus mehr als 30 Ländern setzen sich für eine nachhaltige Zukunft und den Schutz der Umwelt ein. Siehe: Club of Rome (o.J.): About. 441 Vgl. Meadows, Dennis/Meadows, Donella H. (1972): Die Grenzen des Wachstums, Stuttgart. 442 Vgl. WMO (1979): Declaration of the World Climate Conference, IOC/SAB-IV/INF.3 und Möller, Liane (2010): Internationale Umweltpolitik, in: Kramer, Matthias (Hrsg.): Integratives Umweltmanagement: Systemorientierte Zusammenhänge zwischen Politik, Recht, Management und Technik, Wiesbaden, S. 150ff. 443 Siehe: Freie Universität Berlin (o.J.): Fachbereich Geowissenschaften, PG-NET. Das Lernportal zur Einführung in die Physische Geographie: Ozonloch-Effekt. 444 Die El Niño Southern Oscillation ist „ein gekoppeltes Zirkulationssystem von Ozean und Atmosphäre im Bereich des tropischen Pazifiks, das u.a. die Temperatur des Wassers sowie Anzahl und Stärke der Stürme und Niederschläge beeinflusst.“ Das Zitat ist zu finden unter: Haeseler, Susanne/ 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 111 schen Veränderungen. Auf diese erste Welle noch stark regional bezogener Kooperation erfolgte in den 1980er Jahren „zunehmend eine Globalisierung der internationalen Umweltpolitik“445. 1982 stand auf der Klimakonferenz der UNEP die Klimafrage ganz oben auf der Prioritätenliste der 95 Regierungsvertreter aus Industrie- und Entwicklungsländern. Ab diesem Zeitpunkt wurden wissenschaftliche Studien über mögliche politische Maßnahmen zur Bekämpfung der Folgen des Klimawandels beauftragt.446 Ein Jahr später riefen die Vereinten Nationen den WCED als unabhängigen Sachverständigenbeirat ins Leben. Dieser legte erstmalig das Konzept einer nachhaltigen, d.h. zukunftsfähigen Entwicklung dar mit einem Fokus auf dem Erhalt der Umwelt und natürlichen Ressourcen für nachfolgende Generationen.447 Umweltschutz und Wirtschaftswachstum wurden nun unter dem Gesichtspunkt einer komplementären Zielerreichung betrachtet. Auf der Konferenz über Klima und globale Sicherheit in Toronto 1988 wurde erstmals die Forderung laut, die CO2-Emissionen weltweit um 20 Prozent bis 2005 zu reduzieren sowie eine internationale Klimarahmenkonvention zu erarbeiten. Dies sollte der Verantwortlichkeit eines Zwischenstaatlichen Verhandlungsausschusses (Intergovernmental Negotiating Committee, INC) übertragen werden.448 Auf der internationalen Umweltkonferenz im März 1989 in Den Haag stand die Frage auf der Tagesordnung, wie ein internationaler Umwelt- und Klimaschutz im Rahmen der UN konkret aussehen könnte. Zudem betonte die Konferenz die Verantwortung der Industrieländer für den Klimawandel, auch gegenüber den Entwicklungsländern. Die USA und die UdSSR nahmen nicht teil.449 Eine erste institutionelle Form erhielt die globale Umweltpolitik durch die Gründung des IPCC als einer Institution der Vereinten Nationen 1988 und der Globalen Umweltfazilität (Global Environment Facility, GEF)450 Ziese, Markus (2016): El Niño 2015/16 und seine klimatischen Folgen im Vergleich zu 1982/83 und 1997/98. Die Folgen des anthropogenen Klimawandels können die Auswirkungen von El Niño verstärken. Siehe: Deutscher Wetterdienst (2016): Weltweit das wärmste Jahr: 2015, vom 26. Januar 2016. 445 Oberthür, Sebastian (2008): Internationale Umweltpolitik, in: Informationen zur Politischen Bildung, Heft 287, vom 6. Mai 2008. Das erste Abkommen dieser Globalisierungswelle war das Seerechtsübereinkommen 1982 der UN. Vgl. BGBl. (1994): Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1982, in: BGBl. 1994 II, S. 1798. Drei Jahre später wurde das Abkommen zum Schutz der Ozonschicht geschlossen. Vgl. BGBl. (1988): Wiener Übereinkommen zum Schutz der Ozonschicht vom 13. März 1985, in: BGBl. 1988 II, S. 901. 1987 folgte das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zu einem Abbau der Ozonschicht führen. Vgl. UNEP (d): Ozone Secretariat: The Montrealer Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer. 446 Siehe: UN (1972): Report of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 5. bis 16. Juni 1972, A/CONF.48/14/Rev 1, S. 7 und UNEP (1982): Nairobi Declaration on the State of Worldwide Environment, in: International Legal Materials, Volume 21, No. 3, S. 676–678. 447 Vgl. World Commission on Environment and Development (1987a): Our Common Future, Oxford. 448 Vgl. Bodansky, Daniel (2001): The History on the Global Climate Change Regime, in: Luterbacher, Urs/Sprinz, Detlef F. (Hrsg.): International Relations and Global Climate Change, Cambridge und London, S. 25. 449 Siehe: UN-Generalversammlung (1989): Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, vom 22. Dezember 1989, A/RES44/207. 450 Die Verantwortung für die Durchführung der Projekte liegt bei der UNDP und der UNEP. In 25 Jahren hat die GEF 14,5 Mrd. Dollar in rund 4.000 Projekt in 167 Ländern investiert. Vgl. GEF (2016): 25 Years of the GEF: Reflections by Naoko Ishii, GEF CEO, vom 21. Oktober 2016. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 112 1991 zur finanziellen Unterstützung ärmerer Länder im Kampf gegen Umweltprobleme. Bereits nach dem 2. Weltkrieg hatte sich die Wissenschaft auf allen Forschungsfeldern zu einer strategischen Waffe entwickelt. Diese wurden gezielt gefördert, von der Forschung zum Meeresboden bis zur Atmosphäre. Eine wissenschaftliche Fundierung erhielt die Frage des Klimawandels allerdings zu Beginn der 1990er Jahre. Der IPCC veröffentlichte seinen Ersten Sachstandsbericht (First Assessment Report) 1990, dessen Inhalt auf der zweiten UNWCC in Genf im Herbst desselben Jahres intensiv diskutiert wurde.451 Seine Bestätigung der bisherigen wissenschaftlichen Erkenntnisse über den Klimawandel und seine Reputation schufen den Nährboden für eine internationale Framework Convention on Climate Change, die im Dezember 1990 von der Generalversammlung der UN initiiert wurde. Zwei Jahre später wurde sie auf dem World Summit on Sustainable Development (WSSD), der als Erdgipfel452 in die Geschichtsbücher eingehen sollte, beschlossen. UN-Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen Die United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) 1992 in Rio de Janeiro erzeugte weltweite Aufmerksamkeit für die globalen Umweltprobleme. 154 Staaten und die Europäische Gemeinschaft unterzeichneten die UN Framework Convention on Climate Change sowie vier weitere Dokumente im Verlauf der Konferenz: die Biodiversitätskonvention (Convention on Biological Diversity, CBD)453, den Prinzipienkatalog der Deklaration über Umwelt und Entwicklung (Rio Declaration on Environment and Development),454 die Walddeklaration (Rio Forest Principles)455 und das Arbeitsprogramm für eine Nachhaltige Entwicklung im 21. Jahrhundert (Agenda 21)456. In dieser wurde Nachhaltigkeit als Leitprinzip für umwelt- und klimapolitische Maßnahmen festgeschrieben.457 Damit war ein breiter Nährboden für Maßnahmen und Strategien zum Schutz der Umwelt geschaffen. Das übergeordnete Ziel der UNFCCC ist „die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau […], auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird.“458 Ihre Zielsetzung ist neoliberaler 1.3. 451 Vgl. Lexikon der Nachhaltigkeit (2015b): Weltklimakonferenzen in Genf, 1979–2013, vom 18. November 2015. 452 Vgl. o.V. (2012a): Der legendäre „Erdgipfel“ von Rio 1992, in: Hamburger Abendblatt vom 13. Juni 2012 und Bundesregierung Deutschland (2012): Rio 2012. Ein Blick auf den Weltgipfel in Rio, vom 21. Juni 2012. 453 Siehe: BMZ (d): Biodiversitätskonvention und CBD (o.J.): History of the Convention. 454 UN-Generalversammlung (1992a): Report of the United Nations Conference on Environment and Development, vom 12. August 1992, A/CONF.151/26 (Volume I) 455 UN-Generalversammlung (1992b): Report of the United Nations Conference on Environment and Development, vom 12. August 1992, A/CONF.151/26 (Volume III) 456 UNDESA (b): Outcomes & Frameworks: Agenda 21. 457 Neben dem globalen Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert gingen folglich vier weitere Dokumente aus der Konferenz hervor. In der Forschung wird die Agenda 21 als wichtigstes Dokument eingestuft, da sie einen konkreten Aktionsplan für nachhaltige Politik beinhaltet. 458 UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 2. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 113 Natur, die vorsieht, dass „sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann.“459 Klimaschutz darf die wirtschaftliche Entwicklung folglich nicht hemmen. Für 36 der 154 Unterzeichnerstaaten, die sogenannten Annex I-Staaten460, sah die UNFCCC eine langfristige Senkung der THG und eine Stabilisierung der Emissionen ab dem Jahr 2000 auf den Wert von 1990 vor. Am 21. März 1994 trat sie 90 Tage nach Einreichen der 50. Ratifizierungsurkunde in Kraft und schuf damit den völkerrechtlichen und institutionellen Rahmen für die weitere internationale Zusammenarbeit im Kampf gegen den Klimawandel.461 Ein Jahr später fand die erste Konferenz der Vertragsstaaten (Conference of the Parties, COP) statt. Die COP ist das oberste Gremium der UNFCCC und zugleich ihre wichtigste Institution. Diese findet jährlich statt und wurde 2005 um die Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls erweitert (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto-Protocol, CMP bzw. Meeting of the Parties to the Protocol, MOP). Sie ist oberstes Entscheidungsorgan. Ihre Aufgaben sind die Überwachung der Umsetzung und Verbesserung des Abkommens.462 Die beiden ständigen Nebenorgane, Subsidiary Body for Implementation (SBI) und Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice (SBSTA), sind sowohl Gremien der UNFCCC als auch ab 1997 des Kyoto-Protokolls. Gleiches gilt auch für das 1995 gegründete Executive Secretary of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Klimasekretariat). Mit diesen Organen wurde der Prozess der Institutionalisierung einer internationalen Klimapolitik fortgesetzt. An den Sitzungen der Nebenorgane können alle Vertragsparteien teilnehmen. Übrige Staaten, IGOs und NGOs haben die Möglichkeit, eine beobachtende Rolle einzunehmen. Das SBSTA liefert die wissenschaftliche Grundlage für die Verhandlungen, indem es u.a. die Erkenntnisse des IPCC aufbereitet. Das SBI übernimmt gegenüber den Staaten eine beratende Funktion und ist dafür zuständig vereinbarte Maßnahmen sowie den 459 UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 2. 460 In der UNFCCC wird die Gruppe der Industriestaaten und Transformationsländer mit Reduktionsverpflichtungen als Annex-I-Länder bezeichnet (42 Staaten und die EU) und die Industrieländer für sich genommen als Annex-II-Staaten (25 Staaten). Der Annex-I-Gruppe gehören mit Ausnahme von Südkorea und Mexiko Ländern alle Länder der OECD an. Annnex II hingegen setzt sich nur aus den OECD-Mitgliedern zusammen. Vgl. UNFCCC (i): Parties & Observer States, List of Annex I Parties of the Convention und IPCC (b): Working Group III: Mitigation, Appendix V: List of Annex I, Annex I, and Annex B Countries. Im Kyoto-Protokoll ist eine andere Aufteilung vorgenommen worden: 39 Industrieländer mit Reduktionsverpflichtungen im Zeitraum 2008 bis 2012 sind die sogenannten Annex-B-Staaten. Entwicklungs- und Schwellenländer ohne Reduktionsverpflichtungen, die nur über den CDM eingebunden sind, werden als Nicht-Annex-B-Staaten bezeichnet. Vgl. UNFCCC (e): Kyoto Protocol: Countries Included in Annex B to the Kyoto Protocol for the First Commitment Period and their Emissions Target. 461 Mit 195 Staaten haben inzwischen beinahe alle Mitglieder die Konvention ratifiziert. Nur die USA und Australien haben dies bis heute nicht getan. Das Pariser Klimaabkommen wurde in weniger als zwei Jahren von 168 der 195 Mitgliedsstaaten ratifiziert. Siehe: UNFCCC (q): Paris Agreement − Status of Ratification. 462 Vgl. UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 7, Absatz 2. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 114 Finanzierungsmechanismus umzusetzen.463 Die Hauptaufgabe des Sekretariats bestand in den Anfangsjahren darin, die zwischenstaatlichen Verhandlungen zum Klimawandel zu unterstützen. Heute hat das Sekretariat vor allem die Aufgabe, jegliche Informationen, die für die UNFCCC und das Kyoto-Protokoll relevant sind, zu verwalten. Auf diese Weise dient es als Informationsdrehscheibe für das Regime, organisiert Verhandlungen und Konferenzen wie die jährliche COP und begleitet die Implementierung der Abkommen. Das Sekretariat ist ebenso zuständig für die Zuteilung von Emissionsrechten und die Überwachung des Emissionshandels.464 Durch seine Beratungsfunktion nimmt das Klimasekretariat eine zentrale Rolle für das Voranschreiten der Verhandlungen ein. Internationale Klimapolitik im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention Das Feld der Klimapolitik ist mittlerweile so reich an Akteuren wie kaum ein zweites. Die Konferenz der Vertragsstaaten im Dezember 2015 in Paris verzeichnete 40.000465 Teilnehmer. Vertreten waren 196 Staaten, zwischenstaatliche Organisationen bzw. internationale Regierung- und Nichtregierungsorganisationen, Umweltverbände, Wirtschaftsvertreter und Städtenetzwerke.466 Innerhalb des UNFCCC-Prozesses verfügen aber allein die Regierungen über das Recht, internationale Übereinkommen wie das Kyoto-Protokoll zu verabschieden. IGOs und INGOs übernehmen Informations- und Beratungsfunktionen und betreiben Lobbyarbeit. Zu den Vertragsstaatenkonferenzen der UNFCCC sind offiziell drei Gruppen von NGOs zugelassen: Umweltorganisationen, Wirtschaftsverbände und kommunale Organe. Außerhalb dieser formellen Akteursgruppe der NGOs nehmen auch Beobachter von Universitäten und anderen Forschungseinrichtungen an den Verhandlungen teil sowie gesellschaftliche Interessenvertreter wie Gewerkschaften. Die Staaten vertreten in den internationalen Klimaverhandlungen ihre nationalen Angelegenheiten, schließen sich aber zu Interessengruppen zusammen. Ihre Verhandlungspositionen werden nicht in erster Linie durch den wissenschaftlichen Stand zum Klimawandel, sondern durch ihre Interessen und Wahrnehmungen bestimmt. Diese hängen von zahlreichen Einflussfaktoren wie dem wirtschaftlichen Bedarf fossiler Energien, länderspezifischen klimatischen Veränderungen sowie Kosten- und Finanzierungsfragen ab. 1.4. 463 Vgl. UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 9, 10, 11 und 15 sowie Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 318. 464 Vgl. UN (f): Klimasekretariat. 465 Vgl. BIOMARA (2015): 10 Fakten zur UN-Klimakonferenz in Paris, vom 23. September 2015. 466 Die UN untergliedert die Teilnehmer der COPs in drei Gruppen: Vertragsstaaten, Presse und Beobachterorganisationen. Letztere sind erneut dreifach untergliedert: Institutionen der UN, IGOs und NGOs. Vgl. UNFCCC (p): Observer Organizations. In den folgenden Kapiteln zu den Hauptakteuren der UNFCCC wird daher der Begriff NGO verwendet und auf eine Unterscheidung zwischen NGOs und INGOs verzichtet wie es in den anderen Kapiteln der Fall ist. Die Institutionen der UN werden unter der Kategorisierung der IGOs subsumiert. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 115 Hauptakteure Industrieländer Die stärkste Blockadehaltung bei den internationalen Klimaverhandlungen nehmen zumeist Länder der JUSSCANNZ-Gruppe ein. Hinter diesem Akronym verbergen sich die Staaten Japan, USA, Schweiz, Kanada, Australien, Norwegen und Neuseeland. Nach der COP3 in Kyoto 1997 wurde die Gruppe um die Russische Föderation und die Ukraine erweitert und nennt sich seither Umbrella Group. Damit waren hier bis 2006 mit den USA, Russland und Japan die drei Länder mit dem höchsten CO2- Ausstoß weltweit vereint. Die USA haben die energieintensivste Volkswirtschaft unter den OECD-Ländern. Ihre Energieversorgung basiert in hohem Ausmaß auf fossilen Energien. Bis China ihnen 2006 den Spitzenrang ablief, waren die USA der größte weltweite CO2-Emittent. In den Klimaverhandlungen treten sie aufgrund ihrer ökonomischen Interessen häufig als Bremser auf. Auch Japan, das bis 1997, als Russland der Gruppe beigetreten ist, gemessen am CO2-Ausstoß das zweitwichtigste Mitglied dieser Gruppe war, nimmt aufgrund der hohen Energieeffizienz der heimischen Wirtschaft eine blockierende Haltung ein.467 2015 war China für 29 Prozent der globalen CO2-Emissionen verantwortlich, die USA für 14 Prozent, die EU-28 für 10 Prozent, Indien für 7 Prozent, Russland für 5 Prozent und Japan für 3,5 Prozent.468 Bis auf die EU sind somit alle großen THG-Emittenten des Westens in der Umbrella Group versammelt. Die zweite Interessensgruppierung der Industrieländer ist CEIT − Countries with Economies in Transition. Hierunter werden diejenigen Länder verstanden, die aus dem Zusammenbruch des Ostblocks hervorgingen und deren Wirtschaft sich seitdem im Übergang zur Marktwirtschaft befindet: Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Russische Föderation (Russland), Slowakei, Slowenien, Tschechien, Ungarn, Ukraine und Weißrussland.469 Russland, das dieser Gruppe bis 1997 angehörte, ist der größte Kohlendioxid-Emittent der CEIT-Länder mit 17,4 Prozent Anteil am weltweiten CO2-Ausstoß im Jahr 1990. Infolge des wirtschaftlichen Niedergangs in den 1990er Jahren verringerte sich dieser Wert um 25 Prozent, sodass Russland in Kyoto keine weiteren Reduktionsziele bestimmen musste. Russlands Wirtschaft und Staatshaushalt hängen in hohem Maße vom Export fossiler Energien 1.4.1. 1.4.1.1. 467 Die USA emittierten 5,84 und China 6,51 Mrd. Tonnen im Jahr 2006. Japan belegte bis 2006 im globalen CO2-Ranking den 3. Rang hinter den USA und Russland. Seitdem befindet sich Japan auf Platz 5, hinter China, den USA, Indien und Russland. Japan stieß 1,3 und Indien 1,38 Mrd. Tonnen 2006 aus. Würde die EU in diese Auflistung einberechnet werden, würde sie den dritten Platz einnehmen. Die Hierarchie würde sich für den Stand 2015 in Mrd. Tonnen wie folgt gestalten: China (10,7), USA (5,2), EU-28 (4,2), Indien (2,5), Russland (1,8), Japan (1,3). Vgl. Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 42f. und Olivier, Jos G. J. (2012): Trends in Global CO2 Emissions 2012 Report, Background Studies, S. 28. 468 Siehe: Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 5. 469 Vgl. UNFCCC (2002): A Guide to the Climate Convention Process, Climate Change Secretariat, Bonn. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 116 ab, weshalb das russische Interesse am Klimaschutz als gering einzustufen ist.470 Hinzukommen mögliche positive Auswirkungen der Erderwärmung für Russland, auf die russische Wissenschaftler noch 2013 verwiesen. So kann ein Auftauen der Permafrostböden ökonomische Vorteile bringen beispielsweise durch eine Vergrößerung des nördlichen Seewegs und die Freilegung von Bodenschätzen der Arktis (Öl, Gas, Silber, Zink, Zinn, Eisen und Diamanten).471 Die Europäische Union (EU) stellt die dritte Gruppierung unter den Industrieländern dar. Sie partizipiert an den Klimaverhandlungen mit einer eigenen Delegation, die als klimapolitisches Sprachrohr ihrer Mitgliedstaaten fungiert. Diese sind darüber hinaus auch selbst Mitglieder der Konvention. Auf internationaler Bühne tritt die Europäische Kommission als Repräsentant der Mitgliedstaaten auf. Die generellen Kompetenzbeschränkungen der EU wirken sich auch auf die Kommission aus. Das Land, das den halbjährlich wechselnden Ratsvorsitz innehat, hat die Aufgabe, die Positionen der Staaten dahingehend zu koordinieren, dass unter Einbezug der Kommission eine gemeinsame Haltung in der internationalen Klimapolitik erreicht wird. Die EU ist darauf bedacht, ihren Energieverbrauch zu senken, da sie andernfalls bis 2020 darauf angewiesen wäre, 55 bis 70 Prozent ihres Verbrauchs an fossilen Brennstoff über Importe abzudecken. Die Ausgaben der EU sind somit hoch − nicht nur aufgrund der Produktionskosten, sondern auch, weil die Vorkommen im Gebiet der EU begrenzt sind.472 Entwicklungsländer Die Gruppe der Entwicklungsländer ist in drei große Interessensgemeinschaften aufgeteilt: Die OPEC- und die AOSIS-Gruppe, die zusammen die Gruppe der 77 (G77) bilden, sowie Entwicklungsländer, die nicht zu einer dieser beiden Interessensfraktionen zählen.473 Die Interessen der beiden Untergruppierungen OPEC (Organization of Petroleum Exporting Countries) und AOSIS (Alliance of Small Island States) könnten gegensätzlicher nicht sein. Während die OPEC den Klimaschutz als existentielle Bedrohung sieht, ist dieser für die Allianz der kleinen Inselstaaten die einzige Hoffnung, ihre Existenz zu sichern. Länder wie Saudi-Arabien und Kuwait leben vom Export fossiler Energieträger. Schätzungen zufolge werden ihre Erdölvorkommen noch über 100 Jahre reichen. Die 42 Länder der AOSIS-Gruppe hingegen sind durch den anstei- 1.4.1.2. 470 Siehe: Freudenthaler, Karl (2007): Der CO2-Emissionshandel: Bedeutung für die Gesamtwirtschaft und einzelnen Unternehmen, Hamburg, S. 26. 471 Dies gilt auch für Kanada. Vgl. Oberthür, Sebastian (1993): Politik im Treibhaus. Die Entstehung des internationalen Klimaschutzregimes, Berlin, S. 20 und Lasutin, Wsewolod (2013): Klimawandel: Fluch und Segen für Russland, vom 15. Oktober 2013 und Morteani, Giulio (2010): Die Bodenschätze der Arktis, in: Rill, Bernd (Hrsg.): Die Arktis. Ressourcen, Interessen und Probleme, Berichte und Studien, München, S. 13. 472 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 40ff. Mit dem Brexit fallen voraussichtlich auch die britischen Erdgas- und Erdöl-Vorkommen unter anderem in der Nordsee weg. 473 Vgl. G77: About sowie Ditzel, Philipp C./Tilly, Jan (2011): Zum Hintergrund: Kyoto, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 135. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 117 genden Meeresspiegel von Überschwemmungen sowie Orkanen und Wirbelstürmen bedroht. Sie sind daher das „ökologische[n] Gewissen“474 der Klimapolitik. China stellt einen Sonderfall dar. Das Land ist der G77 zwar nicht offiziell beigetreten, doch teilt es oftmals deren Meinung, so dass bei den Klimaverhandlungen häufig von der Position der G77 und Chinas gesprochen wird. Das gemeinsame Interesse aller Entwicklungsländer ist die Stärkung der heimischen Wirtschaft sowie eine effiziente Ressourcennutzung aufgrund begrenzter finanzieller Mittel. Ihrer Auffassung nach sind die Industrieländer für den klimapolitischen Schaden verantwortlich, den sie im Zuge ihrer wirtschaftlichen Entwicklungen angerichtet haben, sodass sie nun auch die Kosten dafür tragen sollen. Auf das klimapolitische Konto der Entwicklungsländer gehen weniger als 20 Prozent der Emissionen seit 1800.475 Beobachter Internationale Organisationen Vereinte Nationen Die Vereinten Nationen sind die zentrale Plattform der internationalen Klimapolitik. Die UNFCCC, die den Rahmen für das Kyoto-Protokoll 1997 sowie das Pariser Klimaabkommen 2015 bildet, geht auf eine Initiative der Generalversammlung als zentrales Beratungs- und Beschlussorgan im Dezember 1990 zurück.476 Die Generalversammlung ernennt zudem den UN-Generalsekretär, der an der Spitze des mehr als 40.000 Mitarbeiter starken UN-Sekretariats steht. Dieser beruft Sonderbeauftragte für spezifische politische Themen, so auch für den Bereich Städte und Klimawandel.477 Um an den UNFCCC-Klimakonferenzen partizipieren zu können, müssen sich NGOs mit der UN-Hauptabteilung für Presse und Informationen (Department of Public Information, DPI) assoziieren oder beim Economic and Social Council (ECOSOC) der UN registrieren. Innerhalb der UN-Institutionen gibt es Organe und Programme, die sich der Umwelt- und Klimapolitik verschrieben haben und an den COPs beteiligen. Hierzu zählt das 1965 gegründete United Nations Development Programme (UNDP). Das Arbeitsfeld umfasst fünf Bereiche: Förderung einer demokratischen Regierungsführung, Armutsbekämpfung, Krisenvorsorge und Konfliktbekämpfung, Energie und Umwelt sowie der Kampf gegen lebensbedrohliche Krankheiten wie HIV bzw. Aids. Mit einem Jahresbudget 2017 von 5,5 Mrd. US-Dollar für über 4.500 Projekte ist das 1.4.2. 1.4.2.1. 1.4.2.1.1. 474 Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 54. 475 Vgl. ebd., S. 56. 476 Siehe: UNRIC (b): Generalversammlung der Vereinten Nationen. 477 Vgl. UNRIC (d): Persönliche Beauftragte, Sonderbeauftragte und Sondergesandte des UNO-Generalsekretärs. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 118 UNDP ein finanzkräftiger Akteur.478 Eine effiziente und rechtzeitige Anpassung der Entwicklungsländer an den Klimawandel ist eines der wichtigsten Ziele. 1972 wurde auf der United Nations Conference on the Human Environment (UN- CHE) das United Nations Environmental Programme (UNEP) aus der Taufe gehoben.479 Als leading global environmental authority und „Stimme der Umwelt“480 ist es verantwortlich für die Festlegung und Überwachung der globalen Umweltagenda, die Koordination aller umweltpolitischen Aktivitäten der UN sowie internationaler Partnerschaften auf allen Regierungsebenen. Durch eine Reform auf der Rio+20-Konferenz 2012 wurde die Rolle des UNEP gestärkt. Diese macht die Mitgliedschaft allen Ländern zugänglich, erhöht den UNEP-Anteil am regulären UN-Budget und die freiwilligen Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten im Rahmen des Umweltfonds (Environment Fund).481 Einen Status als Beobachterorganisation der UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenzen hat ebenfalsl das UN-Habitat inne.482 1975 gründete die UN-Generalversammlung mit dem Programm der Vereinten Nationen für menschliche Siedlungen die erste offizielle UN-Institution, die sich dem Aufgabenfeld der Urbanisierung verschrieb. In der Folge wurde die Hauptarbeit in der Siedlungspolitik jedoch durch das UNEP geleistet, nicht zuletzt aufgrund des noch fehlenden Bewusstseins, welche Dimension die Siedlungsfrage in der Zukunft einnehmen würde – zum damaligen Zeitpunkt lebten noch zwei Drittel der Menschheit auf dem Land. Die fortschreitenden klimatischen Veränderungen ab den 1970er Jahren nährten den Bedarf zuverlässiger Wetter- und Klimadaten. Diese Arbeit übernimmt die Weltorganisation für Meteorologie (WMO) in ihrer Funktion als Sonderorganisation der UN. Der WMO wird ein großer Anteil an der Schaffung des IPCCs sowie der UNFCCC zugerechnet.483 Eine weitere Sonderorganisation der UN, die als Klimaak- 478 Das reguläre Budget belief sich 2017 auf 426 Mio. US-Dollar, 2016 jedoch noch auf 618 Mio. US- Dollar. Zum Vergleich des Stellenwertes des Umweltschutzes gegenüber der Sicherheitspolitik: Für Einsätze zur Friedenssicherung wurde für das Finanzjahr vom 1. Juli 2017 an ein Budget von 6,8 Mrd. US-Dollar genehmigt. Siehe: BMZ (b): Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen und UNDP (2017a): Our Projects, vom 30. November 2017 sowie UN-Generalversammlung (2017): Approved Resources for Peacekeeping Operations for the Period from 1 July 2017 to 30 June 2018, S. 4. 479 Das UNEP ist keine Sonderorganisation, sondern ebenso wie UNDP und das UN-Habitat innerhalb des ECOSOC angegliedert. Vgl. UN (2011): Organigramm: Das System der Vereinten Nationen. 480 BMUB (d): Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen, Finanzierung. 481 Durch die Beschlüsse der UN-Nachhaltigkeitskonferenz im Juni 2012 in Rio de Janeiro wurde die Rolle des UNEP maßgeblich aufgewertet. Bis dato wurden die Mitglieder alle vier Jahre 58 Staaten von der UN-Generalversammlung nach einem Proporz-Prinzip ausgewählt. Vgl. UN (2012): The Future We Want, Rio-20 United Nations Conference on Sustainable Development, A/CONF.216/ L.1, C. Environmental Pillar in the Context of Sustainable Development. 482 Siehe: UN-Habitat (2015): COP 21 United Nations Climate Change Conference 2015. 483 Die WMO geht auf die 1873 als NGO gegründete International Meteorological Organization zurück. Diese wurde 1950 in die internationale Regierungsorganisation WMO überführt, der heute 189 Staaten angehörenVgl. Deutscher Wetterdienst (o.J.): WMO und Deutscher Bundestag (1990): Dritter Bericht der Enquete-Kommission Vorsorge zum Schutz der Erdatmosphäre, Drucksache 11/8030, vom 24. Mai 1900, S. 838 sowie WMO (1979): Declaration of the World Climate Conference, IOC/SAB-IV/INF.3, Artikel 2 und Umweltbundesamt (2014b): Weltklimarat (IPCC), vom 21. Februar 2014. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 119 teur und Beobachtergruppe bei den UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenzen fungiert, ist die World Bank Group (WBG). Sie ist eine der größten Quellen für die Finanzierung von Entwicklungsländern beispielsweise als zentrales Durchführungs- und Implementierungsorganisationen der GEF durch die bis 2015 bereits über eine Milliarde Tonnen CO2 eingespart werden konnte.484 OECD/IEA/IRENA Die 1960 gegründetet OECD ist die wichtigste Institution zur Koordinierung der Wirtschafts-, Handels- und Entwicklungspolitik der Industrieländer. 35 Staaten, darunter auch Schwellenländer wie Mexiko, Chile und die Türkei, sind in der OECD vereint. Wie bei der Weltbank ist Umwelt- und Klimaschutz nur ein Teilbereich ihrer Aktivitäten. Der Schutz des Klimas und die Anpassung der Wirtschaftsektoren an den Klimawandel gewinnt jedoch stetig an Bedeutung für die Entwicklung der Weltwirtschaft, da wirtschaftliche Schäden, ökonomische Verluste und die Einschränkung der Handlungsfreiheit von Unternehmen zunehmend Folgen der klimatischen Veränderungen sind.485 Der Energiesektor ist der größte Verursacher der weltweiten CO2-Emissionen und zugleich am stärksten von einem klimabedingten Strukturwandel betroffen. Ausgelöst durch die Ölpreiskrise 1973 beschlossen die Industrieländer 1974 die International Energy Agency (IEA) zu gründen, deren Aufgabe darin bestehen sollte, ihre Ölversorgung sicherzustellen.486 Über die Jahrzehnte hat sich das Aufgabenspektrum der selbstständigen, aber in die OECD eingegliederten Institution deutlich ausgeweitet. Neben der Gewährleistung einer stabilen Energieversorgung liegt der Fokus auf der Förderung der Diversifizierung und Effizienz der Energiesektoren sowie freier Märkte und wirtschaftlichen Wachstums. Dazu erarbeiten die 29 Mitgliedsstaaten der IEA Anpassungsstrategien an den Klimawandel und energiepolitische Umsetzungsmaßnahmen, auch gemeinsam mit Ländern außerhalb der OECD. Dies ist zwingend notwendig, da 80 Prozent des Weltenergieverbrauchs auf 20 Länder entfallen, an deren Spitze die USA und China stehen. Somit zählen auch Nicht-Mitglieder der IEA zu den wichtigsten Triebkräften des Klimawandels und der notwendigen Energiewende.487 1.4.2.1.2. 484 Vgl. GEF (2016): 25 Years of the GEF: Reflections by Naoko Ishii, GEF CEO, vom 21. Oktober 2016. 485 Siehe: OECD (2017): Investieren in Klimaschutz, Investieren in Wachstum, vom 23. Mai 2017 und OECD (o.J.): Ziel der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. 486 Im Zuge des Jom-Kippur-Kriegs vom 6. bis 25. Oktober 1973 zwischen Ägypten und Syrien auf der einen sowie Israel auf der anderen Seite, drosselte die Organisation der arabischen Erdöl exportierenden Länder ihre Fördermenge Öl um 5 Prozent, um die westlichen Länder zu einer Rücknahme ihrer Unterstützung Israels zu bewegen. Dadurch stieg der Posted Price (Listenpreis) pro Barrel um ca. 70 Prozent auf über 5 US-Dollar. Vgl. Clemens, Marius (2014): Ölpreise und makroökonomische Stabilisierung in offenen Volkswirtschaften, Wiesbaden (Dissertation), S. 5 und Weingardt, Markus A. (2002): Deutsche Israel- und Nahostpolitik: die Geschichte einer Gratwanderung seit 1949, Frankfurt und New York, S. 238. 487 Die 29 Mitgliedsstaaten der IEA sind: Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Spanien, Schweden, Schweiz, Slowakei, C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 120 Erneuerbare Energien haben seit 2009 mit der International Renewable Energy Agency (IRENA) eine institutionalisierte Stimme in internationalen Verhandlungen. Während der IEA nur OECD-Staaten angehören können, umfasst IRENA mehr als 170 Länder und die EU. IRENA unterstützt Regierungen im Aufbau einer nachhaltigen Energiepolitik sowie die weltweite Verbreitung erneuerbarer Energien rund um Bio-, Sonnen- und Windenenergie über Wasserkraft bis hin zu Geothermie.488 2013 gründeten der Generaldirektor der IRENA, China, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Indien, Marokko, Südafrika, Tonga und die Vereinigten Arabischen Emirate zudem den Club der Energiewendestaaten, dessen Investitionsanteil in erneuerbare Energien sich gegenwärtig auf rund 40 Prozent beläuft.489 Nichtregierungsorganisationen Auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung im Jahr 1992 waren nicht-profitorientierte NGOs wie Greenpeace, World Wide Fund for Nature (WWF) und Friends of the Earth zum ersten Mal auf einem Gipfel der Vereinten Nationen vertreten. Die 17.000 Teilnehmer setzten sich aus 2.400 Repräsentanten von NGOs und Vertretern von 172 Staaten zusammen, darunter 108 Staats- und Regierungschefs.490 Im Oktober 2016 waren 1.500 NGOs mit der DPI491 assoziiert und 4.507 mit aktivem Konsultativstatus beim ECOSOC492 registriert. NGOs sind bestrebt, bei Klimaverhandlungen ihre Stimme gebündelt vorzutragen, um so mehr Gewicht zu haben und Ziele effektiver erreichen zu können. Das Climate Action Network (CAN) sticht an dieser Stelle besonders hervor. Hier sind seit der Gründung 1989 über 280 NGOs versammelt, wie auf internationaler Ebene WWF, Greenpeace und Friends of the Earth International sowie auf nationaler Ebene Germanwatch in Deutschland und Ozone Action in den USA und Kanada.493 Die Repräsentanten der Unternehmen bei den internationalen Klimaverhandlungen sind Wirtschaftsverbände. Die International Chamber of Commerce (ICC) ist für ihre Koordination zuständig. Innerhalb dieser Akteursgruppe können zwei Strömungen festgemacht werden. Der sogenannte Carbon Club, der aus Verbänden der Kohle-, Öl-, Chemie- und Automobilindustrie besteht, hatte in den Anfängen der internationalen Klimaverhandlungen besonders großen Einfluss. Zu diesem zählten u.a. die 1.4.2.2. Südkorea, Tschechien, Türkei, Ungarn, USA. Vgl. IEA (d): Member Countriess sowie Siehe: Nicolina, Angelou et al. (2013): Global Tracking Framework, Sustainable Energy for All, S. 6. 488 Vgl. BMWi (a): Die Internationale Organisation für Erneuerbare Energien (IRENA). 489 Siehe: Auslandshandelskammer China (2013): China und Deutschland kämpfen gemeinsam für den Klimaschutz. 490 Vgl. UN (e): Earth Summit: UN Conference on Environment and Development (1992) und UN- Generalversammlung (1992a): Report of the United Nations Conference on Environment and Development, vom 12. August 1992, A/CONF.151/26, (Volume IV). 491 Vgl. UNRIC (c): Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und die Vereinten Nationen. 492 Vgl. ECOSOC (a): NGO Branch, Office for ECOSOC Status. 493 Siehe: Kruse, Johannes (2013): Organisationsprofil Friends of the Earth International, in: Dietz, Matthias/Garrelts, Heiko (Hrsg.): Die internationale Klimabewegung: Ein Handbuch, Wiesbaden, S. 344. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 121 Global Climate Coalition494 aus den USA und ihre Financiers wie der US-Mineralölkonzern ExxonMobil. Daneben wächst aber die Zahl derjenigen Unternehmen stetig, die Umwelt- und Klimaschutz zunehmend als Business Case betrachten wie die Hersteller energieeffizienter Geräte, Anbieter von Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energien sowie Technologiekonzerne. Der seit 1992 bestehende Business Council for Sustainable Energy Future (BCSE) und der 1995 gegründete World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) setzen sich für nachhaltige Schutzmaßnahmen ein, die in Einklang mit einer profitablen wirtschaftlichen Entwicklung stehen. Kommunale Akteure werden innerhalb des UNFCCC-Prozesses durch den Städteverbund ICLEI − Local Governments for Sustainability repräsentiert. Dieser ist seit der COP1 im Jahr 1995 beim ECOSOC registriert und beim UN-Klimasekretariat als observer organization akkreditiert. ICLEI versteht sich als Verbindungsglied zwischen der UN und Städteverbünden, die sich unter dem Dach der Local Governments and Municipal Authorities Constituency (LGMA) zusammengeschlossen haben. Die Aktivitäten dieser Interessensgruppierung (constituency) werden durch ICLEI koordiniert. In den Anfängen des Klimaregimes bestanden mit den Business and Industry Non-Governmental Organizations und Environmental Non-Governmental Organizations nur zwei constituencies. Von der COP7 im Jahr 2001 bis zur COP17 haben sich acht weitere Interessensgruppen gebildet.495 2015 zählte die LGMA 19 Mitglieder.496 Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls 1997 auf der COP3 repräsentierte ICLEI 240 Städte mit insgesamt 100 Mio. Einwohnern.497 ICLEI ist als IN- GO strukturiert und umfasst 2017 mehr als 1.500 Städte, Gemeinden, Landkreise sowie Regionen aus 68 Ländern.498 494 Vgl. Germanwatch (2000): Die Global Climate Coalition. Im Jahr 2000 haben viele Unternehmen die Gruppe verlassen. Siehe hierzu: Beder, Sharon (2000): The Decline of the Global Climate Coalition, in: Engineers Australia, S. 41. 495 Vgl. Zimmermann, Monika (2015): Internationale Entwicklungs- und Nachhaltigkeitsagenden. Städte als wichige Akteure der Umsetzung, vom 19. Oktober 2015, Bonn, insbesondere S. 25ff. und ICLEI (2010): Submission of ICLEI − Local Governments for Sustainability on Ways to Enhance the Engagement of Observer Organizations as Discussed in SBI32 Agenda Item 16.d with Respect to Para.19 Contained in Document FCCC/SBI/2010/L.21 sowie UNFCCC (m): Parties and Observers, NGO Constituencies. 496 Siehe: LGCR (2017): About Local Governments and Municipal Authorities (LGMA) Constituency. Darunter sind unter anderem Climate Alliance, C40 Cities Climate Leadership Group, Energy Cities, Eurocities, ICLEI und UCLG. 497 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 59. 498 Vgl. UNFCCC (f): Admitted NGO. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 122 Vertragsstaatenkonferenzen der UN-Klimarahmenkonvention Von der UN-Klimarahmenkonvention zur Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls (COP1 bis COP3) Nachdem der Klimawandel in den 1980er Jahren zunehmend als politisches Problem erkannt wurde und mit der Gründung des Weltklimarats 1988 erste Schritte zur Institutionalisierung einsetzten, verankerte die UNFCCC das Politikfeld des Klimawandels 1992 fest in der internationalen Agenda. Es lag nun an den Vertragsstaaten der UNFCCC, völkerrechtlich verbindliche Reduktionswerte der THG in der Atmosphäre und effektive Maßnahmen festzulegen. Fünf Jahre später mündete der Prozess im Kyoto-Protokoll. Der Weg dorthin aber war steinig. In den ersten Sitzungen der Vertragsstaatenkonferenz 1995 in Berlin wurde deutlich, dass bis zur geplanten Zusammenkunft keine verbindlichen Reduzierungswerte der THG-Emissionen festgelegt werden könnten. In den USA erreichten die Republikaner 1994 die Mehrheit in beiden Häusern, die Mitgliedstaaten der EU befanden sich im Dissens über eine Energiesteuer und kämpften mit einer wirtschaftlichen Rezession in Europa. Die AOSIS-Länder waren mit ihrem Vorschlag einer 20-prozentigen THG-Reduktion durch die Industriestaaten bis 2005 beim INC nicht erfolgreich. Zudem blockierten die OPEC- und Industrieländer die Festlegung einer Geschäftsordnung, indem erstere auf einer Konsensregel für die Annahme eines Protokolls und letztere auf einer Konsensregel in Finanzfragen beharrten. Die Situation war derart verfahren, dass es als Erfolg angesehen werden muss, dass mit dem Berliner Mandat überhaupt ein Zeit- und Fahrplan für die Erarbeitung eines zukünftigen Klimaschutzabkommens festgelegt werden konnte. Der EU, der Green Group und Umweltschutzorganisationen wird hierbei eine bedeutende Rolle zugesprochen. Nachdem die EU durchsetzten konnten, dass Entwicklungsländer von einem Protokoll keine Verpflichtungen zu erwarten haben, formierten sich um Indien und das von NGOs erarbeitete Green Paper alle übrigen Länder der G77 außer den OPEC-Staaten (Green Group) sowie die EU. Die JUSSCANNZ und OPEC gaben nach, das Berliner Mandat konnte beschlossen werden. Bis zur COP3 sollten demnach die Bedingungen eines Klima- Protokolls verhandelt werden. Die Knackpunkte waren die Frage nach gleichen Reduktionsraten für alle Industrieländer, die Erfassung aller THGs oder nur einzelner Gase, die Rechtsverbindlichkeit von Policies and Measures (PAM) sowie die Berücksichtigung von Flexibilitätsmechanismen und Verpflichtungen für Entwicklungsländer. Zu den acht Sitzungen im Zeitraum August 1995 bis Oktober 1997 waren auch Experten von NGOs geladen. Die Entscheidungsfindung war äußerst kompliziert. Zunächst herrschte Uneinigkeit über Inhalt und Rechtsform der PAM − unter allen Staatengruppen und auch innerhalb der EU selbst − und der Rolle der Berichte des IPCC als alleinige wissenschaftliche Grundlage. Diesem widersetzten sich vor allem die OPEC-Länder, aber auch Russland und Australien schlossen sich bald an. Der Zweite Sachstandsbericht des IPCC vom Dezember 1995 ging von einer möglichen Steigerung der Energieeffizienz aus, wenn entsprechende technologische Mittel angewandt und Innovationen vorangetrieben werden. Die Clinton-Regierung, die diesem 1.4.3. 1.4.3.1. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 123 zustimmte, ging noch einen wesentlichen Schritt weiter, indem sie offiziell für weitere klimapolitische Verhandlungen eintrat und ankündigte, Reduktionsziele rasch vorzulegen. Auch innerhalb der Gruppe der Wirtschaftsverbände wurde die Stimme der grünen Unternehmen lauter. 1996 konnte auf der COP2 allerdings keine Einigung über die Annahme der Genfer ministeriellen Deklaration erzielt werden, in der die Sachstandsberichte des IPCC zur Wissenschaftsbasis der internationalen Klimapolitik gemacht und das Ziel einer baldigen, verbindlichen Einigung festgehalten wurde. Die USA sprachen sich jedoch erstmals für die Schaffung eines bindenden Vertrags aus und damit für eine Forderung zur Erfüllung des Berliner Mandats.499 Allen Widerständen der OPEC, Russlands, Australiens und Neuseelands zum Trotz erkannte die Vertragsstaatenkonferenz die Erklärung, wenn auch ohne formale Annahme, an. Dieses progressive Signal klang jedoch aufgrund divergierender Haltungen der USA und EU zum Zeitplan und den Zielobergrenzen zunächst wieder ab. Im Fortgang wurde über die aufzunehmenden THGs, die Flexibilität bei der Erfüllung der Ziele und der Verpflichtungen für Entwicklungsländer diskutiert. Bill Clinton sprach sich schließlich für einen THG-Korb aus, bestehend aus CO2, CH4, N2O, HFKW, FKW und SF6 sowie für Emissionshandel und Joint Implementation (JI), d.h. die Durchführung gemeinsamer Projekte als Instrumente. Der Wert dieser Stoffe sollte bis 2012 auf den Stand von 1990 gesenkt werden. An einer Verpflichtung der Entwicklungsländer zur Senkung der globalen THG-Emissionen hielt Clinton fest.500 Neben den Treffen der Regierungschefs gab es zahlreiche Treffen und Initiativen internationaler Organisationen, NGOs, Regierungen und Forschungsinstitute. Die United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) machte sich die Schaffung eines Emissionshandelsprogramms zur Aufgabe. Eine Sachverständigengruppe der Annex-I-Länder beschäftigte sich im Rahmen der OECD mit den PAM und der Frage des Emissionshandels. Bilaterale Gespräche zwischen Staatsministern nährten darüber hinaus den diplomatischen Boden der Klimaverhandlungen, wie etwa die Reise des britischen Umweltministers, John Prescott, nach Australien und Neuseeland sowie des amerikanischen Präsidenten, Bill Clinton, nach Lateinamerika. Clinton erzielte eine Übereinkunft mit Argentinien darüber, dass auch die Entwicklungsländer ihren klimapolitischen Beitrag durch feste Emissionsobergrenzen leisten müssten. Deutschlands Umweltministerin, Angela Merkel, setzte sich in China und Japan für eine Einigung in Kyoto ein. Der japanische Premier Hashimoto wiederum hatte als Gastgeber ein Interesse am Gelingen der Konferenz. Bei einem Aufenthalt in Riad ließ er sich Saudi- Arabiens Unterstützung für die japanische Haltung in der Klimapolitik dafür zusagen, dass Japan im Gegenzug seine Ölimporte erhöhte.501 499 Vgl. COP Summit (1996): Report of the Conference of the Parties on its Second Session, Held at Geneva from 8 to 19 July 1996, FCCC/CP/1996/15/Add.1, vom 29. Oktober 1996. 500 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 75–92 und Woyke, Wichard (2011): Weltumweltpolitik, in: Ders. (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen und Farmington Hills, S. 580f. 501 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 93ff. und 98f. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 124 Ein weiterer wichtiger Meilenstein auf dem Weg zur Unterzeichnung des Kyoto- Protokolls war der Earth Summit+5 im Juni 1997 in New York, fünf Jahre nach dem Weltgipfel 1992 in Rio de Janeiro.502 Die United Nations General Assembly Special Session zur Überprüfung und Bewertung der Umsetzung der Agenda 21 zielte darauf ab, das Bewusstsein und die Bereitschaft für die Verpflichtung zu einer nachhaltigen Entwicklung zu stärken, Fehlverhalten in der Vergangenheit zu erkennen und die Gründe dafür offenzulegen, positive Errungenschaften anzuerkennen und Maßnahmen für weitere Fortschritte zu beschließen. Außerdem ging es darum, Prioritäten für die Zeit nach 1997 festzulegen und diejenigen Probleme anzugehen, die in Rio nicht ausreichend angesprochen wurden. Zwar konnte kein formaler Fortschritt erreicht, aber doch neue Interessenskoalitionen und veränderte Standpunkte kundgetan werden. Clinton setzte sich erneut für die Bekämpfung des Klimawandels ein. Dieser sei ein reales Problem. Von der Notwendigkeit, dieses zeitnah zu bewältigen, wolle er den Kongress und die amerikanischen Bürger überzeugen. Diese innenpolitische Lage ermögliche es den USA allerdings gegenwärtig nicht, selbst eine klimapolitische Führungsrolle zu übernehmen.503 Im Dezember 1997 war es schließlich soweit: das Kyoto-Protokoll wurde unterzeichnet. Ziele, Instrumente und Schlupflöcher des Kyoto-Protokolls Konzipiert wurde das Kyoto-Protokoll als Ergänzung der UNFCCC, das allgemein anerkannte Klimaregime in der internationalen Klimapolitik. Das Regime ist prozessorientiert, sodass es fortwährend weiterentwickelt werden kann.504 Das Kyoto-Protokoll legte erste verpflichtende Reduktionsziele für die Annex-I-Länder um durchschnittlich 5,2 Prozent der Emissionen von CO2, CH4, N2O, HFKW, FKW und SF6 gegenüber des Vergleichsjahrs 1990 innerhalb des Zeitraums von 2008 bis 2012 fest.505 Für die EU wurden 8 Prozent, für die USA 7 Prozent und für Japan 6 Prozent vereinbart. Für Russland und weitere Staaten galt nur eine Nicht-Überschreitungspflicht der Werte des Basisjahres 1990. Schwellen- und Entwicklungsländern wurden 1.4.3.2. 502 Siehe: UN-Generalversammlung (1997): Earth Summit+5, Special Session of the General Assembly to Review and Appraise the Implementation of Agenda 21, New York, 23. bis 27. Juni 1997, Success Stories. 503 C-SPAN (1997): United Nations Earth Summit, President Clinton spoke to a United Nations Special Session on Environment and Development, vom 26. Juni 1997 (Video). 504 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden. 505 Siehe: UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 2. Dieser schreibt zwar Verpflichtungen zur Emissionssenkung für Annex-I-Länder fest, allerdings waren diese sehr allgemein gehalten und ohne konkrete Grenzwerte und Zeithorizonte. In der weiteren Konkretisierung wurde für die USA 7, die EU 8, Neuseeland, Russland und die Ukraine +/-0 Prozent festgelegt. Der Lastenausgleich innerhalb der EU und die Emissionsglocke erlaubt auch eine Erhöhung des CO2-Ausstoßes eines Landes, da der Anteil durch die Reduktionswerte eines anderen EU-Mitgliedsstaates getragen wird. Siehe: Europäische Kommission (e): Erster Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls (2008–2012). 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 125 keine Grenzwerte vorgegeben. Lastenausgleich (Burden Sharing)506 und flexible Mechanismen wie die Emissionsglocke (Bubble), der transnationale Handel von Emissionszertifikaten (International Emission Trading), die Joint Implementation und der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism, CDM)507 sollten als Instrumente zur Erreichung der gesetzten Zielmarken dienen.508 Der Handel mit Emissionszertifikaten509 und der CDM sind die beiden wesentlichen Instrumente innerhalb des Kyoto-Protokolls. Ersterer war die Hauptbedingung der USA für ihre Zustimmung zum Abkommen. Das System baut auf den Prinzipien des Marktes auf und zielt darauf ab, möglichst geringe volkwirtschaftliche Kosten bei der Verringerung von Schadstoffemissionen zu verursachen.510 Ziel ist es, „die Atmosphäre im Hinblick auf die Emission von Treibhausgasen in ein kostenpflichtiges Gut zu verwandeln, indem die Emission solcher Gase an den Besitz von Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen geknüpft wird.“511 Dies bedeutet, dass jeder Partizipant am Kyoto-Protokoll ein Kontingent an Emissionsrechten erhält. Verbraucht er seine Rechte nicht vollständig, kann er die übrigen verkaufen, insbesondere an Adressaten, für die der Kauf zusätzlicher Rechte günstiger ist, als die eigenen THG-Emissionen zu senken. Die Bubble erlaubt es Annex-I-Ländern, ihre Emissionen und Minderungspotentiale in einen Topf zu werfen und die Summe neu untereinander aufzuteilen.512 Das Instrument der gemeinsamen Umsetzung mit anderen Industrieländern macht sich die Wettbewerbslogik der Produktion zu eigen und wendet sie auf die Reduktion von Treibhausgasen an: So wie die Wahl des Produktionsstandortes abhängig ist von den finanziell attraktivsten Bedingungen, werden Emissionen dort reduziert, wo dies am günstigsten ist. In Entwicklungsländern und Staaten der CEIT-Gruppe gelten niedrigere Kosten für Emissionssenkungen als in OECD-Ländern. Um die 506 Vgl. UNFCCC (1998): Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, Artikel 11, Absatz 2b. 507 Vgl. ebd., Artikel 12. 508 Vgl. Ditzel, Philipp C./Tilly, Jan (2011): Zum Hintergrund: Kyoto, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 133–136 und Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden sowie Woyke, Wichard (2011): Weltumweltpolitik, in: Ders. (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen und Farmington Hills, S. 582. 509 Der Europäische Emissionshandel ist das zentrale Instrument der EU zur THG-Emissionsreduktion und Teil des Europäischen Emissionshandelsystems und besteht seit Januar 2005. Obwohl der Handel innerhalb des Kyoto-Protokolls vereinbart wurde, war sein Beginn nicht an das Inkrafttreten des Protokolls gekoppelt. Vgl. EU (2004): Fragen und Antworten zum Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls, vom 22. Oktober 2004, MEMO/04/245, S. 6. Weiterführend siehe: Umweltbundesamt (2017a): Der Europäische Emissionshandel, vom 1. September 2017. 510 Dieses Denken wird auch als ökologischer Neoliberalismus bezeichnet. Vgl. Brunnengräber, Achim/ Walk, Heike (2007): Multi-Level-Governance. Klima-, Umwelt- und Sozialpolitik in einer interdependenten Welt, Baden-Baden, S. 219. 511 Gabler Wirtschaftslexikon (2005a): Band 2, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 870. 512 Der Lastenausgleich der EU entspricht diesem Vorgehen. Vgl. Donner, Susanne/Herkommer, Erwin (2005): Das Kyoto-Protokoll − Verhandlungen und Verpflichtungen, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Fachbereich VIII, vom 4. August 2005, 3. aktualisierte Fassung, S. 5 C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 126 THG-Emissionsreduktion in den Annex-I-Staaten zu steigern, wurde mit dem JI ein partnerschaftliches System geschaffen: realisiert ein Industriestaat ein Klimaschutzprojekt in einem anderen Annex-I-Land, erhält es dafür Emissionsgutschriften (Emission Reductions Units, ERU), die ihm im Fall der Durchführung eines gleichwertigen Projekts im eigenen Land verwehrt geblieben oder teurer gekommen wären. Das Land, in dem die Emissionen reduziert wurden, muss seine Emissionsrechte um die abgegebenen ERUs verringern. Der CDM gründet wie die JI auf der Annahme, dass die Einführung umweltfreundlicher Technologien in Entwicklungsländern kostengünstiger ist als in Industrieländern.513 Während der JI die Klima-Partnerschaft zwischen Annex-B-Ländern stärken möchte, zielt der CDM darauf ab, Entwicklungsländer zu unterstützen. Die dahinterstehende Logik besagt, dass sich beispielsweise China entscheiden könnte, anstatt eines günstigen Kohlekraftwerkes ein teureres, aber an THG-Emissionen ärmeres Gaskraftwerk zu kaufen. Die eingesparten Emissionen werden in CDM-Credits umgerechnet (Certified Emission Reductions, CER), die China wiederum an Industrieländer verkauft, die dann in ihrem Land weniger Reduktionen erzielen müssen. Auf diese Weise gelten dem Papier nach THG-Emissionsreduktionsziele als erreicht, tatsächlich wurden aber keine Treibhausgase eingespart.514 Damit eröffnen die flexiblen Mechanismen in der Praxis Hintertüren, um Maßnahmen zur Emissionssenkung, die finanziell schmerzhaft wären, zu umgehen. Die Zertifikate des Emissionshandels sind zudem nicht an konkrete Maßnahmen zur THG-Emissionssenkung gebunden. Anders verhält sich dies hinsichtlich der Kontingente der JI und des CDM. Allerdings besteht bei ihnen die Gefahr, dass die zu erwartenden Reduktionswerte durch die Klimaprojekte zu hoch angesetzt werden. Sanktionsmechanismen im Fall von bewusster Täuschung sind ebenfalls nicht vorgesehen. Bei der internen Lastenteilung der EU besteht das Problem darin, dass wirtschaftlich schwächere Staaten real beispielsweise bis zu 27 Prozent mehr THG-Emissionen im Vergleich zu 1990 wie Portugal ausstoßen dürfen, wenn wirtschaftlich stärkere Staaten wie Deutschland, Dänemark oder Luxemburg ihren Anteil übernehmen.515 Ohne reale Einsparungen von THG-Emissionen in allen Ländern können die Ziele des Kyoto-Protokolls allerdings nicht erreicht werden. Bis das Abkommen aber überhaupt in Kraft treten konnte, vergingen acht Jahre. Von der Unterzeichnung zum Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls (COP4 bis COP10) Die COP4 in Buenos Aires 1998 stand im Zeichen der offenen Fragen und ungeklärten Details des Kyoto-Protokolls. Hierzu zählte u.a. die Verpflichtung von Entwick- 1.4.3.3. 513 Vgl. Wara, Michael (2007): Is the Global Carbon Market Working? In: Nature, Volume 445, Nr. 7128, S. 595. 514 Vgl. BMUB (e): Kyoto-Mechanismen. 515 Siehe: Bayerisches Landesamt für Umwelt (Hrsg.) (2010): Internationale Klimaschutzpolitik, S. 9 und Much, Susanne (2013): Klimaschutzrecht, in: Kluth, Winfried/Smeddinck, Ulrich (Hrsg.): Umweltrecht: Ein Lehrbuch, Wiesbaden, S. 316. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 127 lungsländern zu THG-Reduktionen, die Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen sowie die Anrechnung von CO2-Senken516 auf die Emissionsbudgets der Länder. Gegenstand der COP5 in Bonn 1999 war die praktische Umsetzung des Kyoto-Protokolls, insbesondere die Frage eines Kontrollsystems, die konkrete Ausgestaltung des CDM und der nationalen Emissionsberichte. Meinungsunterschiede zwischen der EU, Umbrella Group und G77 machten jedoch eine Einigung über die Details zu den Mechanismen des Kyoto-Protokolls und somit ihre Nutzbarkeit unmöglich. Auf der COP6 in Den Haag 2000 wurde weder ein Kompromiss bzgl. der Klimafinanzierung noch der Anrechnung von Senken auf die nationalen Reduktionswerte des Kyoto-Protokolls und ihre Integration in den CDM erzielt, sodass 2001 die COP6–2 stattfand. Hier konnte schließlich eine Einigung erzielt werden über eine relativ weitreichende Anrechnung von Senken auf die Emissionsreduktionsverpflichtungen. Über Sanktionsmechanismen und Details zur Verpflichtung von Industrieländern, emissionssenkende Maßnahmen im eigenen Land durchzuführen, bestand weiterhin Uneinigkeit. Das Scheitern des Kyoto-Protokolls konnte auf diese Weise jedoch verhindert werden, auch wenn der Bonner Beschluss aus europäischer und deutscher Sicht einen hohen Preis bedeutete.517 Zur COP7 im Oktober/November 2001 lag der dritte Sachstandbericht des IPCC vor. Dieser korrigierte die Werte des zu erwartenden Anstiegs der Temperatur und des Meeresspiegels bis 2100 auf bis zu 5,8 Grad Celsius respektive bis zu 80 Zentimeter nach oben.518 Das Bestreben, die Erkenntnisse des IPCC der UNFCCC zugrunde zu legen, musste die EU aufgrund des Widerstandes der OPEC-Staaten, der USA und Chinas zunächst hinten anstellen.519 Die Vertragsparteien einigten sich in Marrakesch u.a. darauf, dass Klimaschutzprojekte im Rahmen der JI in einem anderen Land auf das heimische Emissionsbudget anrechenbar sind und verpflichteten sich, den Erwerb und Transfer von Emissionsrechten zu registrieren sowie jährlich Bericht zu erstatten. Auf dieser Grundlage von verbindlichen Vereinbarungen zum Emissionshandel ratifizierten Deutschland und Japan das Kyoto-Protokoll am 31. Mai 2002. Um Russland mit ins Boot zu holen, wurden weitere Zugeständnisse, vor allem 516 Gemäß der UNFCCC werden Senken als Prozesse, Aktivitäten und Mechanismen, die Treibhausgase aus der Erdatmosphäre entfernen, bezeichnet. Vgl. UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 3, Absatz 3 und 4. Für Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft wird im Rahmen der Deklaration von Marrakesh der COP7 von 2001 für Land-Use, Land Use Change und Forestry die Abkürzung LULUF verwendet. Siehe: UNFCCC (a): LULUCF − Developments at Past COP and SB Sessions und UNFCCC (2001): Conference of the Parties, Seventh Session, Marrakesh, 29. Oktober bis 9. November 2001, Agenda item 3 (b) (iii), FCCC/CP/2001/L.25, vom 8. November 2001. Vereinfacht gesagt kann eine Senke (Wald) als das Gegenteil einer Quelle (Waldrodungen) bezeichnet werden. Wälder fungieren dann als Senken, wenn sie mehr CO2 speichern als sie abgeben. 517 Vgl. BMU (2001b): Hintergrundpapier. Der Beschluss von Bonn. Ergebnisse der 6. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP6), Teil I in Bonn, 16. bis 27. Juli 2001, vom 1. August 2001. 518 Vgl. IPCC (2001a): Climate Change 2001: The Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Statement on behalf of the Chairman of IPCC, Dr. Robert Watson, vom 7. November 2001 und IPCC (2007a): Fourth Assessment Report: Climate Change 2007, Working Group I: The Scientific Basis, Executive Summary. 519 Vgl. ebd. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 128 hinsichtlich der forstwirtschaftlichen Kohlespeicherungskapazitäten, seitens der EU nötig.520 Nach Marrakesch begann der Ratifizierungsprozess des Kyoto-Protokolls. Damit das Abkommen in Kraft treten konnte, bedurfte es der Ratifizierung von mindestens 55 Staaten, unter denen eine entsprechende Anzahl von Industriestaaten (Annex B-Länder) ist, die zusammen für mindestens 55 Prozent der gesamten CO2-Ausstoßes von 1990 verantwortlich sind.521 Nachdem die USA aus dem Ratifizierungsprozess ausgetreten waren, hing das Überleben des Kyoto-Protokolls ab von Russlands Entscheidung, das zum damaligen Zeitpunkt für 18 Prozent der CO2-Emissionen aus dem Vergleichsjahr 1990 verantwortlich war. Auf der COP8 in Neu-Dehli 2002 stand der CDM im Fokus. Deutschland verpflichtete sich zudem zu einer THG-Emissionsreduzierung um 40 Prozent bis 2020, wenn die EU mit 30 Prozent nachzieht. Die Dehli Ministerial Declaration on Climate Change and Sustainable Development rief alle Länder auf, das Kyoto-Protokoll baldmöglichst zu ratifizieren. Angesichts der widersprüchlichen Aussagen Russlands bzgl. ihrer Ratifizierungsbereitschaft und dem offensiven Auftreten der USA für einen alternativen Weg, war es ein wichtiger Erfolg der COP9 in Mailand 2003, dass mit dem REDD-Programm der Schutz der Wälder in Entwicklungsländern auf Basis eines Kostenausgleichs durch die Industriestaaten beschlossen wurde. Auf der COP10 im Dezember 2004 wurden notwendige Anpassungsmaßnahmen an die unvermeidlichen Folgen der klimatischen Veränderungen in Entwicklungsländern sowie der nötige Bedarf an Finanzmitteln, Personal und Know-how thematisiert. Zum zehnjährigen Jubiläum des Inkrafttretens der UNFCCC hatte das Bangen um die Zukunft des Kyoto-Protokolls schießlich ein Ende. Am 17. November hatte Russland seine Ratifizierungsurkunde des Kyoto-Protokolls bei der UN hinterlegt, sodass das Protokoll am 16. Februar 2005 in Kraft treten konnte. Damit kamen zu den jährlichen Konferenzen der Teilnehmer der UNFCCC auch die Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls zusammen.522 Vom Kyoto-Protokoll zum Inkrafttreten des Pariser Klimaakommens (COP11 bis COP23) Die erste Zusammenkunft der Vertragsstaaten des Kyoto-Protokolls fand 2005 zusammen mit der COP11 in Montreal statt. Kaum in Kraft getreten, stand die Frage im Mittelpunkt, wie es nach dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls 2012 weitergehen sollte. Zukünftig sollten auf den COPs und CMPs zwei parallele Verhandlungsstränge laufen: einer zur weiteren Ausgestaltung des Kyoto-Protokolls und einer zu dessen Fortbestehen sowie Fortentwicklung. Letzteres Ziel wurde im Montrealer Aktionsplan fest- 1.4.3.4. 520 Vgl. UN (2001): Conference of the Parties, Seventh Session, Marrakesh, 29. Oktober bis 9. November 2001, Agenda item 3 (b) (iii), FCCC/CP/2001/L.25 und BMU (2001a): Klimakonferenz von Marrakesch: Kyoto-Protokoll kann in Kraft treten. Wichtige Entscheidungen nach 10 Jahren Klimaverhandlungen − ein Bericht von COP7. 521 Siehe: UNFCCC (1998): Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, Artikel 25. 522 Vgl. UNFCCC (b): Essential Background: Background on the UNFCCC: The International Response to Climate Change und Ditzel, Philipp C./Tilly, Jan (2011): Zum Hintergrund: Kyoto, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 136. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 129 gelegt, der u.a. vorsah, neue THG-Grenzwerte festzulegen. Nach wie vor standen sich jedoch Teile der Industrieländer unter Federführung der USA und Entwicklungsländer gegenüber, die gegenseitig ein stärkeres Engagement in Form verbindlicher Emissionssenkungsziele forderten.523 Auf der COP12 und CMP2 in Nairobi 2006 wurde mehr Engagement der Staats- und Regierungschefs gefordert. Die EU und Deutschland kündigten an, die Mittel des Dachfonds der EU für Energieeffizienz und erneuerbare Energien zu erhöhen, um konkrete Hilfe insbesondere für Afrika leisten zu können. Sir Nicholas Stern, ehemaliger Chefökonom der Weltbank und heutiger Berater der britischen Regierung, stellte zudem seinen Bericht über die ökonomischen Folgen des Klimawandels vor. Demzufolge ist Klimaschutz nicht nur eine ökologische, sondern auch eine ökonomische Notwendigkeit. Die COP13 und CMP3 in Bali 2007 waren geprägt von einem Interessenpoker der Staaten um eine Kyoto-Nachfolge. Die USA beharrten auf einer freiwilligen Selbstverpflichtung der Länder im Gegensatz zu verbindlichen Zielwerten. Die Bali Roadmap, die den Weg für ein neues Klimaabkommen ebnen sollte, wurde dennoch möglich aufgrund eines Zusammenrückens der EU und der G77-Gruppe, dem eine Übereinkunft über Technologietransfer seitens der EU an die Entwicklungs- und Schwellenländer zugrunde lag. Der Aktionsplan schrieb insbesondere fest, dass alle Staaten, d.h. erstmals auch Entwicklungsländer, messbare Beiträge zur Reduzierung der THG-Emissionen leisten sollen. Die USA sahen von ihrem Veto-Recht ab, der Kyoto-Nachfolgevertrag sollte bis 2009 erarbeitet, ein Anpassungsfond524 zur Bewältigung der Folgen des Klimawandels eingerichtet sowie ein Technologietransfer an Entwicklungs- und Schwellenländer beschlossen und zum Schutz der Abholzung und Rodung von Wäldern, große Waldgebiete in den Emissionshandel einbezogen werden. Die EU übernahm auf der Konferenz eine Vorreiterrolle mit ihrem Vorhaben, ihre Emissionen bis 2020 um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren und gleichzeitig den Anteil erneuerbarer Energien am Energiemix auf 20 Prozent zu erhöhen. Mit Australien hatte 2007 ein wichtiger Verbündeter der USA seine Haltung geändert und das Kyoto-Protokoll ratifiziert.525 2008 wurde auf der COP14 und CMP4 der Übergang vom Austausch der Verhandlungspositionen hin zu konkreten Inhalten eines neuen Vertragstextes geschaffen. Während die Verhandlungen über den Beschluss, bis Mitte 2009 nationale Reduktionsziele vorzulegen, zunächst stagnierten, scheiterte ein Jahr später auf der COP15 und CMP5 jedoch das für dieses Jahr festgelegte Ziel, einen Nachfolger des Kyoto-Protokolls zu vereinbaren. Lediglich die unverbindliche Kopenhagener Vereinbarung wurde angenommen. Die COP15 in Kopenhagen 2009 präsentierte sich schließlich als Game of Great 523 Siehe: UNFCCC (c): Montreal Climate Change Conference − December 2005 und BMUB: Ergebnisse der UN-Klimakonferenzen sowie COP Summit (2005): The Montreal Action Plan. Notes for an Address by the Honourable Stéphane Dion, President, UN Climate Change Conference, Closing of High-level Segment, Montreal 2005, Summit Declaration vom 10. Dezember 2005 sowie Donner, Susanne/Faltin, Felix (2007): Klimapolitische Entwicklungen in den USA. Initiativen auf bundesstaatlicher und regionaler Ebene, Info-Brief, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, S. 6. 524 Insgesamt haben die UN sechs Fonds zur Unterstützung ärmerer Länder eingerichtet. Siehe: UNFCCC (d): Cooperation and Support, Climate Finance. 525 Vgl. BMU (2007b): Beschluss, CP.13 Aktionsplan von Bali. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 130 Power Politics. Interessenkonflikte um Energiesicherheit, ökonomische Führungsrolle, militärische Sicherheit und die Frage der Unversehrtheit des Territoriums dominierten die Verhandlungen. Es ging nicht nur um den Schutz des Klimas, sondern um eine Neujustierung des Nord-Süd-Verhältnisses und um eine hegemoniale Neuaufteilung der Welt. Angesichts des gescheiterten neuen Klimaabkommens wurde die Konferenz als Tiefpunkt der internationalen Verhandlungen bewertet. Allerdings konnte über die Begrenzung der Erderwärmung auf unter 2 Grad Celsius ein großflächiger Konsens unter Industrie- und Entwicklungsländern erreicht werden. Bis 2020 sollen zudem jährlich 100 Mrd. US-Dollar für Klimaschutzmaßnahmen bereitgestellt werden.526 Im selben Jahr fand die dritte UNWCC statt. Der hier vereinbarte Global Framework for Climate Services sah vor, auf Basis einer internationalen Kooperation verlässliche Informationen über die Klimaveränderungen zu erlangen. 2010 wurde auf der COP16 und CMP6 beschlossen, das Kyoto-Protokoll bis 2012 zu verlängern und einen Hilfsfond für Entwicklungsländer einzurichten. Zudem hatten 75 Länder, darunter auch die USA und China, bis April des Jahres den UN verbindliche nationale Klimaziele vorgelegt. Der Teufel steckte jedoch im Detail: die USA hatten als Vergleichsjahr 2005 angegeben, sodass die effektive THG-Reduktionsmarke von 17 Prozent gemessen an 1990 nur vier Prozent betrug. Ein rechtlich verbindliches Nachfolgeprotokoll auf internationaler Ebene ließ weiter auf sich warten. Nächste Wegmarke war die Einrichtung des Green Climate Fund (GCF), dessen treuhänderische Verwaltung in die Hände der Weltbank übergeben wurde. Bis der Klimafond 2015 operativ tätig wurde, fungierten die Klimainvestitionsfonds, die ebenfalls die Weltbank verwaltet, als Übergangsfinanzierung.527 Im südafrikanischen Durban konnten 2011 auf der COP17 und CMP7 trotz Widerstands seitens Chinas und der USA wesentliche Fortschritte erzielt werden. So war die Fortführung des Kyoto-Protokolls in Form einer zweiten Verpflichtungsperiode ab 2013 beschlossene Sache und von 2012 an sollten Verhandlungen über ein neues, rechtsverbindliches Klimaschutzabkommen, das alle Staaten beinhaltet, begonnen und 2015 abgeschlossen sein. 2012 wurde das Kyoto-Protokoll auf der COP18 und CMP8 von 37 Industrieländern verlängert. Die USA beteiligten sich nicht, Kanada und Japan erklärten ihren Austritt aus dem Kyoto- Protokoll. Auf der COP19 und CMP9 in Warschau 2013 betonten die Vertragsstaaten, die Erderwärmung bis 2100 auf nicht mehr als 2 Grad Celsius zu begrenzen und erneuerten ihre Zusage von 100 Mrd. US-Dollar für Entwicklungsländer. 2014 wurde auf der COP20 und CMP10 ein Vertragsentwurf zur Vorlage auf der nächsten Klimakonferenz angenommen. Zudem erweckten die ersten 10 Mrd. US-Dollar den Grünen Klimafond zum Leben. Auch die Einteilung in Industrie- und Entwicklungsländer kam erstmals auf den Prüfstand, wurde jedoch nicht geändert. 2015 fand die COP21 und CMP11 in Paris statt. Allen pessimistischen Erwartungen zum Trotz konnte ein Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll mit verbindlichen Klimaschutzzielen für alle 195 Mitgliedstaaten der UNFCCC angenommen wer- 526 Vgl. BMUB (g): Roadmap zur Erreichung des 100 Milliarden US-Dollar Klimafinanzierungsziels. 527 Siehe: Hoven, Ingrid-Gabriela/Knödler, Benjamin (2013): Die Politik der Weltbank, in: Ihne, Hartmut/Wilhelm, Jürgen (Hrsg.): Einführung in die Entwicklungspolitik, Münster, S. 482. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 131 den. Dieses hat zum Ziel, ein Gleichgewicht zwischen dem anthropogenen CO2-Austoß und der Bindung der CO2-Emissionen durch Senken herzustellen, sodass die Netto-THG-Emissionen auf null reduziert werden, um die Erderwärmung auf 2 bis 1,5 Grad Celsius zu begrenzen. De facto bedeutete dies die angestrebte Dekarbonisierung der Weltwirtschaft. Darüber hinaus wurde festgelegt, weitere Finanzhilfen für die Entwicklungsländer bereit zu stellen und ab 2020 die angestrebten, nationalen Beiträge (Intended Nationally Determined Contribution, INDC) anzupassen. Bereits am 4. November 2016 trat das Pariser Klimaabkommen in Kraft treten. Vom 7. November an galt es, auf der COP22 und CMP12 sowie CMA1, dem ersten Treffen der Vertragsstaaten des Pariser Klimaabkommens (Conference of the Parties Serving As the Meetings of the Parties to the Paris Agreement, CMA) die Vereinbarungen von Paris auszugestalten. Die Marrakech Proclamation forderte die Staaten auf, ihre Emissionsminderungsziele zu verschärfen und Finanzmittel aufzustocken. Bislang reichten die nationalen Klimaziele bei weitem nicht aus, um dem Klimawandel Einhalt zu bieten. Ab 2018 soll ein Regelbuch zur Erstellung der nationalen Beiträge (Nationally Determined Contributions, NDC) Vergleichbarkeit und Transparenz der nationalen Klimabeiträge schaffen, um auf diesem Weg auch eine Erhöhung der Ziele zu erwirken.528 Aufgabe der COP23 und CMP13 in Bonn 2017 war es, konkrete Schritte zur Umsetzung des Pariser Klimaabkommens zu vereinbaren. Denn nur wenn einheitliche Mess- und Überprüfungsstandards in internationalem Maßstab verbindlich eingeführt werden, können die globalen CO2-Emissionen nachhaltig gesenkt werden. Das Pariser Klimaabkommen soll ab 2020 das Kyoto-Protokoll ersetzen. Internationale Klimapolitik außerhalb der UN-Klimarahmenkonvention Neben dem UNFCCC-Klimaprozess gibt es weitere Verhandlungsstränge und Vereinbarungen, sogenannte parallel Tracks. Diese können unterteilt werden in Dialogforen von Staatengruppierungen (politische Tracks) und technologieorientierte Abkommen (technologische Tracks). Letztere resultieren häufig aus politischen Tracks, werden aber auch in zahlreicher Form durch die Privatwirtschaft und NGOs initiiert. Außerhalb der Vertragsstaatenkonferenzen treten die Akteure, die bei den COPs nur einen Beobachterstatus haben (IGOs/INGOs), als aktive klimapolitische Akteure auf. Ihr Ziel ist es, die Ergebnisse der Regierungsverhandlungen zu beeinflussen und eigenständige Klimaschutzmaßnahmen auf den Weg zu bringen. Die Städtebewegung in der Klimapolitik gliedert sich in Verbände und Netzwerke. Diese können hinsichtlich zwei Kriterien voneinander abgegrenzt werden. Das erste betrifft ihre territoriale Reichweite, d.h. ob es sich um nationale oder subnationale Organisationen handelt, wie beispielsweise der Deutschen Städte- und Gemeindebund oder um eine regionale Institution wie der europäische Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RG- 1.5. 528 Vgl. COP Summit (2016): Marrakech Action Proclamation for Our Climate and Sustainable Development, Summit Declaration vom 17. November 2016. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 132 RE)529 oder eine globale Organisation wie die IULA. Der zweite Abgrenzungspunkt ist die funktionale Spezifizierung. Dachverbände agieren als Verbände von Verbänden wie die World Association of Cities and Local Authorities Coordination (WA- CLAC), wohingegen in Netzwerken Städte unmittelbar organisiert sind. Ihre Aufgaben können das gesamte kommunale Spektrum abdecken, wie dies bei Eurocities der Fall ist oder ein bestimmtes Politikfeld wie Lokale Agenda 21-Netzwerke. Während sich die Rolle von Dachverbänden schmälert, steigen Zahl und Grad spezifizierter Netzwerke mit teils exklusivem Zugang zu einer Mitgliedschaft.530 Darin übernehmen Global Cities Führungsrollen. Hauptakteure Politische Tracks Ein politischer Track mit besonderer Bedeutung für die Weltpolitik ist die Zusammenkunft der G7/G8 und G20-Staaten als Foren der größten Wirtschaftsnationen der Welt: Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, den USA und Kanada ab 1976 (G7) sowie von 1998 bis 2014 Russland (G8). Der EU wird auf den G7/G8- Gipfeln ein Beobachterstatus zuteil. Vom ersten Treffen 1975 an dominierte die Energiepolitik die Agenda. 30 Jahre später wurde die Umwelt- und Klimapolitik auf Initiative des damaligen Premierministers von Großbritannien, Tony Blair, im Themenspektrum verankert. Unter dessen G8-Präsidentschaft wurde zudem eine enge Kooperation mit den fünf aufstrebenden Schwellenländern China, Indien, Brasilien, Mexiko und Südafrika unter dem Namen G8+5-Staaten begründet. 2007 wurde im mecklenburgischen Heiligendamm ein Prozess zur Intensivierung der Zusammenar- 1.5.1. 1.5.1.1. 529 Europas ältester und größter Dachverband lokaler und regionaler Regierungen wurde 1951 von deutschen und französischen Bürgermeistern initiiert. Heute gehören ihm 57 nationale Verbände aus 41 der 47 Mitgliedsstaaten des Europarats sowie der 28 EU-Staaten an, die zusammen 130.000 lokale und regionale Behörden repräsentieren. Das Augenmerk des gemeinnützigen, als supranationale Organisation organisierten Vereins lag zu Beginn auf dem Gelingen einer friedlichen europäischen Integration. Dazu sollten die lokale Demokratie gestärkt und grenzüberschreitende Kooperationen lokaler Akteure gefördert werden. Dies ist zusammen mit dem Postulat einer lokalen und regionalen Selbstverwaltung innerhalb eines geeinten Europas auch heute primäres Anliegen des Rats. Die Staaten der vom RGRE repräsentierten lokalen Akteure müssen demokratische Mitglieder im Europarat sein. Der RGRE führt als einzige Organisation nationale Kommunalverbände zusammen. Dadurch wird dem Rat die Funktion eines Dachverbandes für nationale Städte- und Gemeindeverbände zueigen. Sein Charakteristikum sind nationale Sektionen, die als Schnittstelle und Verbindungselement der lokalen Gebietskörperschaften mit der europäischen Ebene dienen. Der RGRE ist die europäische Sektion der UCLG. Die Auswahl der nationalen Vertreter ist stark durch die Regionen und parteipolitische Interessen geprägt. Vgl. RGRE (b): Deutsche Sektion: Der RGRE stellt sich vor sowie (2017): Welche Zukunft für Europa? Eine Vision aus kommunaler und regionaler Perspektive. 530 Vgl. Kern, Kristine (2001): Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Schröter, Eckhard (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen, S. 98. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 133 beit gestartet.531 Ein Jahr später trat an die Stelle dieser Gruppenkonstellation, ausgelöst durch die globale Finanz- und Wirtschaftskrise, die erste Zusammenkunft der G20 bestehend aus den G8, der EU sowie den Schwellenländern Argentinien, Australien, Brasilien, China, Indien, Indonesien, Mexiko, Saudi-Arabien, Südafrika, Südkorea und Türkei. Damit verkörpert die G20 rund 90 Prozent des weltweiten Bruttoinlandsprodukts (BIP), 80 Prozent des Welthandels und zwei Drittel der Weltbevölkerung. Seit der Begründung des Gleneagles-Dialogs kamen ab 2005 zudem die Energieund Umweltminister der 20 Länder mit dem weltweit höchsten Energieverbrauch zusammen. Auf dem G8-Gipfel in Heiligendamm 2007 schlug der japanische Präsident Shinzo Abe vor, bis 2050 die globalen CO2-Emissionen um mindestens die Hälfte zu reduzieren (Cool-Earth-50-Plan). Die G8 sagten zu, dieses Ziel prüfen und erkannten trotz Widerstands seitens der USA die UN an als „appropriate forum for negotiating future global action on climate change“532. Darüber hinaus verständigten sich die G8 darauf, dass die Länder dieser Welt im Klimaschutz gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortungen haben. Den Industrieländern werde eine größere Verantwortung als den Entwicklungs- und Schwellenländern zuteil, die als Zugpferde den Weg zu einer effektiven und nachhaltigen internationalen Klimapolitik durch ambitionierte Klimaziele ebnen sollten. Auch die Erkenntnisse des Vierten Sachstandberichts des IPCCs, u.a. dass die Erderwärmung sehr wahrscheinlich dem Einfluss des Menschen angelastet werden kann, wurden von allen akzeptiert. 2008 beschlossen die G8-Staaten schließlich, die globalen THG-Emissionen bis 2050 zu halbieren. Damit stimmten auch die USA erstmals einem langfristigen Klimaziel zu.533 Ein Jahr später versammelten sich die G8 geschlossen hinter den Zielen, die Erderwärmung auf 2 Grad Celsius zu begrenzen, bis 2050 die THG-Emissionen in den Industrieländern um mindestens 80 Prozent zu verringern, ihren finanziellen Anteil am Klimawandel zu tragen sowie effektive Finanzierungsmechanismen für ein Post-2012-Klimaabkommen zu entwickeln und zu implementieren.534 Für das Ziel, die globalen CO2-Emissionen bis 2050 zu halbieren, wurde „1990 or most recent years“535 als Vergleichsjahr festgelegt. Während des Gipfels tagte erstmalig das bereits 2007 von den USA initiierte Forum der sechszehn weltweit führenden Wirtschaftsmächte über Energie und Klima. 531 Siehe: Bundesregierung Deutschland (2008b): Zwischenbericht zu Heiligendamm-Prozess anlässlich des G8-Gipfels in Toyako/Hokkaido vom 7. bis 9. Juli 2008 sowie Bundesregierung Deutschland (2009): Wir brauchen einander, vom 8. Juni 2007. 532 Vgl. G8 Summit (2007a): Growth and Responsibility in the World Economy, Summit Declaration vom 7. Juni 2007, Punkt 52. 533 Vgl. G8 Summit (2007d): USG Overarching and Fundamental Concerns With Climate Language und Bundesregierung Deutschland (2008a): Zusammenfassung des Vorsitzes Toyako/Hokkaido vom 9. Juli 2008. 534 Vgl. Bundesregierung Deutschland (2010): Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulrich Kelber, Rolf Hempelmann, Dirk Becker, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der SPD, Drucksache 17/3315, S. 4 und G8 Summit (2009a): Responsible Leadership for a Sustainable Future, Summit Declaration vom 8. Juli 2009, Punkt 63, 64 und 65. 535 Siehe: G8 Summit (2009a): Responsible Leadership for a Sustainable Future, Summit Declaration vom 8. Juli 2009, Punkt 65. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 134 Diese sind für rund 80 Prozent der jährlichen globalen THG-Emissionen verantwortlich.536 Alle gesetzten Klimaziele sowie das Peaking-Konzept, d.h. die Scheitelung der Emissionen und die seit Kopenhagen bestehende Fast-Start-Klimafinanzierung für Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern von 2010 bis 2012 wurden auf dem G8-Gipfel 2010 bestätigt.537 2011 standen eine kohlenstoffarme Wirtschaft und ein internationales, verbindliches Klimaschutzabkommen im Zentrum der Klimagespräche. Hierauf hinzuarbeiten und entsprechende Maßnahmen in die Wege zu leiten, sollte die kommenden Jahre bestimmen, so die Zielsetzung. Einem globalen Klimafinanzierungsfond sicherten die G8 ihre Unterstützung zu.538 Im US-amerikanischen Camp David wurde ein Jahr später die Frage der Energieversorgung und -sicherheit fokussiert. Die Staatengruppe sprach sich für einen breiten Energiemix aus traditionellen Energieträgern und erneuerbaren Energien als Basis für globales Wirtschaftswachstum aus.539 Unter britischem Vorsitz galt der G8-Gipfel 2013 der Stärkung der Transparenz des politischen Handelns der Staaten und der Intensivierung ihres Klimaschutzengagements.540 Klimapolitisches Ergebnis des G7-Treffens 2014 war die Bekräftigung, 2015 ein neuens globales Abkommens zu ermöglichen sowie die Finanzmittel des GFC bereitzustellen.541 Auf Schloss Elmau wurden schließlich entscheidende Weichen gestellt: Das Abschlussdokument steht für ein einheitliches Bekenntnis der G7 zu einem verbindlichen Klimaschutzabkommen. Als Weg zur Erreichung der Klimaschutzziele wird erstmals die Dekarbonisierung der Weltwirtschaft festgelegt. Die THG-Emissionen sind entsprechend der Empfehlungen des IPCC um 40 bis 70 Prozent gegenüber 2010 zu reduzieren.542 2016 bekannten sich die G7 dazu, eine rasche Ratifizierung des Pariser Klimaabkommens zu unterstützen und NDCs zu verwirklichen. Die Subventionierung fossiler Energieträger soll bis 2025 beendet werden. Leitprinzipien des Handelns sind die Agenda 2030 der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2015 und ihre Sustainability Development Goals (SDGs).543 2017 wurde zwi- 536 Die 16 Länder sind: die G8-Staaten sowie Australien, Brasilien, China, Indien, Mexiko, Südafrika, Südkorea, und Indonesien. Siehe: U.S. Department of State (2009): Major Economies Forum on Energy and Climate, vom 9. Juli 2009 und G8 Summit (2009a): Responsible Leadership for a Sustainable Future, Summit Declaration vom 8. Juli 2009. 537 Vgl. BMUB (i): Internationale Umweltpolitik, G7 und G20 sowie G8 Summit (2007c): Gleneagles- Dialog über Klimawandel, saubere Energie und nachhaltige Entwicklung, 3. Ministertreffen, 9. bis 11. September 2007. 538 Vgl. BMUB (j): G7-Umweltminister bekennen sich zu ambitionierter Klimapolitik, Pressemitteilung vom 13. Juni 2017 und G8 Summit (2011b): G8-Erklärung von Deauville. Erneutes Bekenntnis zu Freiheit und Demokratie, 26. bis 27. Mai 2011. 539 Vgl. G8 Summit (2012b): Erklärung von Camp David, 18. bis 19. Mai 2012, Maryland, Vereinigte Staaten und G8 Summit (2012c): Themenpapier: Maßnahmen der G8 zu Energie und Klimawandel. 540 Siehe G8 Summit (2013): G8-Gipfel Lough Erne 2013, Erklärung von Lough Erne. 541 Vgl. G7 Summit (2014): Erklärung des G7-Gipfels von Brüssel, Pressemitteilung der Bundesregierung vom 6. Juni 2014. 542 Vgl. BMUB (k): Internationale Umweltpolitik, G7 und G20, Deutsche G7-Präsidentschaft. 543 Vgl. G7 Summit (2016): Erklärung der Staats- und Regierungschefs der G7 in Ise-Shima, G7-Gipfel in Ise-Shima, 26. bis 27. Mai 2016. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 135 schen den G7 keine gemeinsame Leitlinie gefunden, da sich die USA nicht für ein rasches Umsetzen des Pariser Klimaabkommens aussprachen.544 Die Auswirkungen des Klimawandels auf die Entwicklung der Weltwirtschaft sind auch Gegenstand der G20-Agenda. Die G20 verstehen sich selbst als „wichtigstes Forum für […] internationale wirtschaftliche Zusammenarbeit.“545 2015 waren die G20-Staaten für 81,5 Prozent der globalen CO2-Emissionen verantwortlich.546 Auf den Treffen der Jahre 2008 bis 2010 stand die Bewältigung der weltweiten Finanzund Wirtschaftskrise im Zentrum der Gespräche. 2008 wurde der Klimawandel als wichtige Herausforderung neben Energie- und Ernährungssicherheit, Rechtsstaatlichkeit, Terrorismus, Armut und Krankheit genannt. Ein Jahr später betonten die G20 die Notwendigkeit, den Klimawandel aufzuhalten. Basis des Handelns soll das Prinzip einer gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung sein und das Handlungsforum die Vertragsstaatenkonferenzen der UNFCCC.547 Waren die Jahre 2010 bis 2016 dominiert von finanz- und wirtschaftspolitischen Aspekten u.a. des Schuldenabbaus, Bankenregulierung und Reform des Internationalen Währungssystems, bezogen die G20 auch verstärkt Position zum Klimawandel sowie ab 2015 zu Migration und Flucht. Auf dem Gipfeltreffen 2010, kurz nach dem Treffen der G8, verpflichteten sie sich dazu, die UNFCCC-Verhandlungen zum Aufbau eines nachhaltigen und sauberen Wirtschaftswachstums sowie den Schutz der Meere vor Verschmutzung durch Öl zu unterstützen. Im November des Jahres 2010 fand erneut ein G20-Treffen statt. Auf diesem reihte sich die Frage der Klimafinanzierung neben den Meereschutz, den Erhalt der Biodiversität und der Generierung grünen Wachstums. Ein Jahr später gewann die Finanzierung der Klimaschutzmaßnahmen angesichts der unmittelbar bevorstehenden COP in Durban an Brisanz. Ein Klimaschutzfond sollte für die notwendige Entlastung sorgen.548 2012 musste jedoch eine nüchterne Bilanz gezogen werden. Die Operationalisierung des GCF stand nach wie vor aus.549 Der Einfluss des Klimawandels auf die Weltwirtschaft war auch 2013 von großer Bedeutung für die Gipfelteilnehmer. Ein rechtsverbindliches Klimaabkommen ab 2015 wurde gefordert und ergänzenden, multilateralen Ansätzen die Unterstützung zugesichert.550 2014 stellten die G20 den Klimawandel als eine der größten Herausforderungen unserer Zeit he- 544 Vgl. G8 Summit (2009a): Responsible Leadership for a Sustainable Future, Summit Declaration vom 8. Juli 2009. 545 Siehe: G8 Summit (2009b): Erklärung der Staats- und Regierungschef/innen zum Gipfeltreffen in Pittsburgh vom 24. bis 25. September 2009. 546 Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 34. 547 Siehe: G8 Summit (2009b): Erklärung der Staats- und Regierungschef/innen zum Gipfeltreffen in Pittsburgh vom 24. bis 25. September 2009, Punkt 23. 548 Vgl. G20 Summit (2010b): The G20 Toronto Summit Declaration, Toronto, 26. bis 27. Juni 2010 und G8 Summit (2011a): Abschlusserklärung des Gipfeltreffens von Cannes „Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen: erneuertes gemeinsames Handeln zum Nutzen aller“, 3. bis 4. November 2011, Punkt 61 bis 64 und G8 Summit (2012a): Abschlusserklärung des Gipfeltreffens von Los Cabos, 18. bis 19 Juni 2012, Punkt 71. 549 Vgl. G20 Summit (2010a): Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Gipfeltreffens von Seoul, 11. bis 12. November 2010, Punkt 66 bis 68. 550 Vgl. G20 Summit (2013): Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Gipfeltreffens von Sankt Petersburg, 5. bis 6. September 2010, Punkt 100–102. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 136 raus und betonten die Bedeutung von Investitionen in grüne Technologien und die Erhöhung der Energieeffizienz. Die Staaten sollten ihre nationalen Bemühungen über die bereits 160 bestehenden INDCs hinaus weiter fortführen.551 Die COP in Paris vor Augen, bekannten sich die G20 im Jahr 2015 erneut zu einem rechtsverbindlichen, alle Staaten der Welt umfassenden Klimaabkommen und den INDCs als Instrument, dieses Ziel zu erreichen.552 2016 stand noch ganz im Zeichen der Bekräftigung der G20, dem Pariser Klimaabkommen beitreten zu wollen. Zudem müssten die energieund klimapolitischen Entscheidungsprozesse stärker miteinander verwoben werden.553 In Hamburg wurden 2017 schließlich eine starke Wirtschaft und ein gesunder Planet als untrennbar miteinander verbunden und das Pariser Klimaabkommen von 19 Staaten für unumkehrbar erklärt. Industrie- wie Entwicklungsländer wurden aufgefordert, ihren Verpflichtungen nachzukommen. In den Klimaschutz zu investieren, bedeute, in Wachstum zu investieren.554 Als ein weiterer politischer Track kann die Asian Pacific Partnership on Clean Development and Climate (APP) gekennzeichnet werden. 2005 schlossen sich die USA, Australien, China, Indien, Japan und Südkorea zu einer Klima-Initiative außerhalb des UNFCCC-Prozesses und des Kyoto-Protokolls zusammen.555 Japan ist das einzige Land in dieser Gruppe, das das Kyoto-Protokoll unterzeichnet und ratifiziert hat. Insgesamt stand diese Staatengruppierung 2015 für 57,1 Prozent der weltweiten THG- Emissionen. Ziel der zwischenstaatlichen Kooperation sind die Förderung und der Transfer klimafreundlicher Technologien. Im Vordergrund steht die Sicherstellung der Energieversorgung der Länder. Anders als im Kyoto-Protokoll sind keine verbindlichen THG-Emissionsgrenzwerte festgelegt. Eine CO2-Reduktion soll auf einem unverbindlichen Weg durch technische Innovationen und PPPs erreicht werden. Dies entspricht dem Klimaschutz-Verständnis der USA. Die Gründung der APP im Juli 2005 war eine Überraschung, nachdem US-Präsident George W. Bush 2001 verkündet hatte, das Kyoto-Protokoll nicht zu ratifizieren. Dass die APP zu Stande gekommen ist, wird dem Wirken der Demokraten im Kongress zugeschrieben, die anders als die Republikaner nicht nur auf eine Steigerung der eigenen Produktion zur Sicherung der Versorgung setzen, sondern zusätzlich den Import von Energie verringern sowie klimafreundliche, zukunftsfähige Technologien fördern möchten. Kritiker sa- 551 Vgl. G20 Summit (2014): Kommuniqué der Staats- und Regierungschefs des Gipfeltreffens von Brisbane, 15. bis 16. November 2014, S. 5f. 552 Vgl. G20 Summit (2015): Kommuniqué der Staats- und Regierungschefs des Gipfeltreffens von Antalya, 15. bis 16. November 2015, Punkt 24. 553 Vgl. G20 Summit (2016): Kommuniqué der Staats- und Regierungschefs des Gipfeltreffens von Hangzhou, 4. bis 5. September 2016, Punkt 43. 554 Vgl. G20 Summit (2017): Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Gipfeltreffens von Hamburg „Eine vernetzte Welt gestalten“, 7. bis 8. Juli 2017, Punkt 23 bis 34. 555 Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 5 und 32f. Südkorea war 2015 der 8. größte CO2-Emittent. Bezogen auf die globalen THG-Emissionen betrug der Anteil von Südkorea 2,2 Prozent, derjenige von Australien 1,4 Prozent. Siehe: The Climate Institute (2015): Factsheet Australia’s Emissions: What Do the Numbers Really Mean? S. 1. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 137 hen zu Beginn die Gefahr, dass die USA eine Alternative zum Kyoto-Protokoll schaffen möchten.556 2007 rief Präsident Georg W. Bush auf dem G8-Gipfel im mecklenburgischen Heiligendamm den Major Economies Process on Energy Security and Climate Change ins Leben. Auf regelmäßigen Major Economies Meetings (MEM), die sich ab 2009 unter dem Namen Major Economics Forum on Energy and Climate (MEF) formierten, kommen die acht größten Industrienationen und die acht größten Volkswirtschaften der Schwellen- und Entwicklungsländer zusammen. Ziel ist es, gemeinsam an Strategien zur Reduzierung der globalen THG-Emissionen bei gleichzeitiger Förderung des Wirtschaftswachstums in den Ländern zu arbeiten. Zum ersten Treffen 2007 waren neben der Gastgebernation USA die EU, Frankreich, Deutschland, Italien, Großbritannien, Japan, China, Kanada, Indien, Brasilien, Südkorea, Mexiko, Russland, Australien, Indonesien, Südafrika und die UN geladen. Aufgrund großer Interessenunterschiede konnte 2009 keine einheitliche Abschlusserklärung abgegeben werden, sodass die Wirkungskraft der MEF-Treffen gegenüber derer der G8 als geringer eingestuft wird. Unter Barack Obama wurden die Treffen weitergeführt. Zwar wurde die wohl ursprüngliche Intention von Bush, die Kontrolle in den internationalen Klimaverhandlungen zu erhalten, fortgeführt, die MEF-Meetings aber näher an den UN-Verhandlungsprozess herangeführt. So sollte auf den Treffen eine gemeinsame Position der führenden Wirtschaftsnationen in der Klimaschutzpolitik erarbeitet werden, die dann auf den UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenzen präsentiert wird. Eine echte Alternative zum UNFCCC-Verhandlungsstrang wurden die MEFs nicht.557 Ein politischer Track, der sich ausschließlich dem Klimawandel verschreibt, ist der 2010 auf die Initiative Deutschlands hin gegründete Petersberger Klimadialog. Dieser war eine Reaktion auf die enttäuschenden Ergebnisse der COP15 in Kopenhagen. Es sollte ein neuer Handlungsrahmen geschaffen werden, der die stockenden Verhandlungen wieder in Gang bringen kann. Nur zu verhandeln, ohne zu handeln reiche angesichts der fortschreitenden Klimaveränderungen nicht aus. Die Umwelt reagiert, auch wenn es die Länder nicht tun. 30 bis 35 Umweltminister und Vertreter aus allen Weltregionen, darunter Schlüsselländer im Klimaschutz wie die USA, China und Entwicklungsländer kommen jährlich auf dem informellen Dialog-Forum zur Vorberei- 556 Vgl. Fujiwara, Noriko (2007): The Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate: What it is and what it is not, CEPS Policy Brief, No. 144 und Asia Regional Integration Center (o.J.): Regional Public Goods, Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate sowie Zeilhofer-Ficker, Irene (2006): Die Asatisch-Pazifische Partnerschaft für saubere Entwicklung und Klima (AP6) − Alternative oder Ergänzung zu Kyoto? München und Donner, Susanne/Faltin, Felix (2007): Klimapolitische Entwicklungen in den USA. Initiativen auf bundesstaatlicher und regionaler Ebene, Info-Brief, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages S. 6 und 9. 557 Vgl. Council on Environmental Quality (o.J.): Major Economies Meeting on Energy Security and Climate Change, Participants und U.S. Department of State (2009): Major Economies Process on Energy Security and Climate Change sowie Dröge, Susanne (2009): Die internationale Klimapolitik. Prioritäten wichtiger Verhandlungsmächte, SWP-Studie 30, S. 14. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 138 tung der UN-Klimakonferenzen zusammen.558 Der ehemalige Bundesumweltminister Peter Altmaier wies anlässlich der Ausschreitungen auf dem G20-Gipfel in Hamburg 2017 darauf hin, dass dieser gegründet wurde, „weil es im Rahmen der Vereinten Nationen nicht möglich war, mit über 200 Staaten in der Vollversammlung […] dieses Format zu schaffen und es ist auch wichtig, dass nicht nur Botschafter und Außenminister darüber reden, sondern die Staats- und Regierungschefs.“559 Den Petersberger Klimadialog hob er als zentralen Verhandlungspfad außerhalb des UNFCCC-Prozesses hervor: „Das Pariser Klimaabkommen ist auch nur möglich geworden − mit über 200 Staaten − weil es jedes Jahr in Berlin das sogenannte Petersberger Klimatreffen gibt mit den 30 Ländern, die wir brauchen, um Fortschritte zu erreichen und dazu noch jede Menge bilaterale Verhandlungen.“560 Technologische Tracks Neben den politischen Tracks gibt es technologische Tracks wie die multilaterale Methane to Markets-Initiative (M2M) aus dem Jahr 2004. An der von US-Präsident George W. Bush ins Leben gerufenen Kooperation arbeiten 41 Nationalregierungen, die EU-Kommission sowie die Asian Development Bank und die Inter-American Development Bank mit der Privatwirtschaft zusammen an Lösungen, um die Methan- Emissionen zu verringern und den Ausstoß von Methan durch eine kommerzielle, industrielle Gewinnung steuern zu können.561 Der Abbau von Methan als alternative Energiequelle zu fossilen Energieträgern hat in den letzten Jahren besonders in China, Japan, Südkorea, Indien und den USA zugenommen. Die seit 2010 betitelte Global Methane Initiative (GMI) setzt hier an und zielt darauf ab, ein unkontrolliertes Entweichen von Methan zu verhindern und Methan kommerziell für die Energiegewinnung nutzbar zu machen.562 Die EU-Kommission ist der Initiative 2007 beigetreten. Der wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung warnte 2004 vor einer prinzipiell möglichen Nutzung mariner Methanhydratvorkommen563, da sich die Basis fossiler 1.5.1.2. 558 Vgl. BMUB (l): Petersberger Klimadialog VII sowie BMUB (2011): „Petersberger Klimadialog II“: Rede der Bundeskanzlern Dr. Angela Merkel, vom 3. Juli 2011. 559 Siehe: Anne Will (2017): G20-Bilanz − War es das wert? ARD Mediathek vom 9. Juli 2017, Min. 51. 560 Siehe: ebd. 561 Siehe: IEA (b): Global Methane Initiative und EPA (2010): The U.S. Government’s Methane to Markets Partnership Accomplisments, Fifth Annual Report sowie EPA (2005): Fact Sheet, Methane to Markets und Kiyar, Dagmar (2013): Internationale Klimapolitik. Ein komplexes Feld mit vielschichtigen Akteuren, vom 23. Mai 2013. 562 In seiner Fähigkeit als chemischer Speicher von Energie kann Methan genutzt werden, um überschüssige Energie beispielsweise aus Windkraft zu speichern und bei Bedarf ins Erdgasnetz einzuspeisen. Methan lässt sich lagern, Strom nicht. Vgl. Förstner, Ulrich (2012): Umweltschutztechnik, Berlin u.a., 8. neu bearbeitete Auflage, S. 200 und Gunawardena, Niel (2013): Die Energiewende und ihre Folgen für die Immobilienwirtschaft: Eine Studie im Kontext der Nachhaltigkeit, Hamburg, S. 53 und Sterner, Michael/Stadler, Ingo (2017): Energiespeicher − Bedarf, Technologien, Integration, Berlin, 2. korrigierte und ergänzte Auflage, S. 455. 563 Die Bezeichnung Methanhydrat steht für die Verbindung von Methan und Wassermolekülen, die bei einem Druck von 20 bar und 2 bis 4 Grad Celsius entsteht. Diese Bedingungen herrschen in Meerestiefen sowie marinen Sedimenten, also Ablagerungen an den Kontinentalrändern und Permafrostböden vor. Siehe: Bohrmann, Gerhard/Treude, Tinaun Wallmann, Klaus (2014): Methanhy- 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 139 Ressourcen dadurch zunächst erweitern und der Ausbau erneuerbarer Energien sowie die Transformation des Energiesystems ins Stocken geraten würde.564 Die M2M- Initiative ist eine von über 400 registrierten, freiwilligen Multistakeholder-Partnerschaften bei der 1992 gegründeten UN-Kommission für nachhaltige Entwicklung (Commission on Sustainable Development, CSD)565. Eines der weiteren prominenten Exemplare ist die Partnership for Clean Fuels and Vehicles (PCFV). Die Initiative wurde 2002 auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung aus der Taufe gehoben. Heute ist sie die führende PPP zur Förderung sauberer Kraftstoffe und Fahrzeuge mit über 110 Partizipanten, darunter Regierungen, Vertreter der Kohle-, Öl- und Automobilindustrie, die UN und NGOs. Ebenso wie die M2M ist die PCFV marktorientiert. Ebenfalls aus dem Weltgipfel in Johannesburg hervorgegangen ist die Renewable Energy and Energy Efficiency Partnership (REEEP). Die treibende Kraft für die Formierung einer der größten Energiepartnerschaften zwischen Regierungen, Wirtschaft und Zivilgesellschaft mit mehr als 3.500 Mitgliedern und 250 registrierten Partnern sowie über 40 Regierungsakteuren der nationalen und subnationalen Ebene, darunter alle G7-Staaten, war Großbritannien. REEEP ist bestrebt, den Ausbau erneuerbarer Energien und die Verbesserung der Energieeffizienz voranzutreiben. 2009 ging die REEEP in die Regierungsorganisation IRENA auf.566 Darüber hinaus gibt es zahlreiche weitere Multistakeholder-Initiativen, die nicht beim Sekretariat der CSD registriert sind. Neben Initiativen aus dem Privatsektor wie drate in arktischen Sedimenten − Einfluss auf Klima und Stabilität der Kontinentalränder, in: Lozán, José L./Grassl, Hartmut/Piepenburg, Dieter (Hrsg.): Warnsignal Klima: Die Polarregionen. Wissenschaftliche Auswertungen, Hamburg, S. 286 und Strahler, Alan H./Strahler, Arthur N. (2009): Physische Geographie, Stuttgart, 4. vollständig überarbeitete Auflage, S. 84 und Reich, Gerhard/Reppich, Marcus (2013): Regenerative Energietechnik: Überblick über ausgewählte Technologien zur nachhaltigen Energieversorgung, Wiesbaden, S. 447 sowie Umweltbundesamt (2006): Klimagefahr durch tauenden Permafrost? S. 13. 564 Siehe: Bio-based News (2008): EU-Kommission tritt Initiative zur Methangas-Nutzung bei, vom 6. März 2008 und EPA (o.J.): Global Methane Initiative (GMI) sowie Global Methane Initiative (o.J.): About sowie WBGU (2013): Welt im Wandel. Menschheitserbe Meer, Hauptgutachten, S. 15f. und 88. 565 Die CSD wurde auf dem Erdgipfel 1992 als eine Unterabteilung des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen gebildet, mit der Aufgabe, die Erreichung der Ziele von Rio voranzubringen. Seitdem ist das Konzept der öffentlich-privaten Partnerschaften strukturell fest als Instrument zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung innerhalb der UN verankert. Regierungsakteure oder Vertreter von internationalen Organisationen arbeiten gemeinsam mit der Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft an der Umsetzung zwischenstaatlicher Verpflichtungen. Diese Partnerschaften werden als Ergänzung und nicht als Alternative zu zwischenstaatlichen Übereinkommen angesehen. Vgl. UNDESA (2012): Sustainable Development Knowledge Platform, Partnerships for Sustainable Development − Why and How Rio+20 Must Improve the Framework for Multi-stakeholder Partnerships, SWP Research Paper 2012/RP 03, vom 3. Februar 2012. 566 Siehe: UNEP (c): UNEP Partnership for Clean Fuels and Vehicles (PCFV) sowie UNCSD (2007): CSD-15 Partnerships Fair. Programme and Participants’ Guide, 30. April bis 8. Mai 2007. Vgl. zur Rolle Großbritanniens: BMU (2004): Breite internationale Unterstützung für Renewables 2004, internationale Konferenz für erneuerbare Energien, Pressemiteilung vom 29. April 2004. Für die Position der USA gegenüber dem REEP: U.S. Department of State (2010): UN Commission on Sustainable Development − 18. Multi-stakeholders Dialogue on Partnerships for Sustainable Development, vom 11. Mai 2010 sowie US-Botschaft und Konsulate in Deutschland (2006): Blog „Saubere Energien für morgen“, vom 22. August 2006. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 140 die Global Sustainable Electricity Partnership, die 2002 von den weltweit führenden Energieunternehmen gegründet wurde, um eine nachhaltige Stromversorgung für alle Menschen zu ermöglichen, gibt es Projekte von NGOs, die auf die Privatwirtschaft zielen. Ein Beispiel ist das Carbon Disclosure Project (CDP) zur Intensivierung des Dialogs zwischen Aktionären, Staat und Unternehmen über die Auswirkungen des Klimawandels auf den Privatsektor sowie die Förderung der Transparenz unternehmensspezifischer THG-Emissionen.567 Darüber hinaus bestehen Initiativen auf Regierungsebene wie das Carbon Sequestration Leadership Forum (CSLF) und die International Partnership for Hydrogen and Fuel Cells in the Economy (IPHE). Das CSLF ist eine internationale Initiative auf Ministerebene, die mit 3,5 Mrd. Menschen 60 Prozent der Weltbevölkerung repräsentiert. 17 der 26 Mitgliedsstaaten gehören der G20 an. Zielsetzung ist die Entwicklung kosteneffizienter Technologien zur Abscheidung von Kohlendioxid an Kraftwerken und Industrieanlagen sowie für den Transport und die sichere Speicherung (CO2 Capture and Storage, CSS).568 So haben sich die USA unter Barack Obama 2013 im Climate Action Plan 2013 zur CCS als Leittechnologie bekannt.569 Die IPHE besteht seit 2003 als zwischenstaatlicher Zusammenschluss auf Regierungsebene. Ziel der Partnerschaft ist die Erleichterung und Beschleunigung der Transformation der Energie- und Mobilitätssysteme. Auf der Basis von Brennstoffzellen- und Wasserstofftechnologien (Fuel Cells and Hydrogen) soll eine saubere und effiziente Ökonomie erreicht werden.570 Mögen die politischen Tracks als produktive Dialogform dienen, sind vor allem die Technologiekonzeptionen in ihrer Wirkung als Hindernis für effektive Verhandlungen und einer ganzheitlichen Betrachtung aller technologischen, klimatischen, ökologischen und ökonomischen Herausforderungen im Rahmen der UNFCCC kritisch bewertet.571 567 Dazu erhebt die gleichnamige Nichtregierungsorganisation einmal im Jahr Daten von über 5.600 Unternehmen und 533 Städten in 71 Ländern. Vgl. Bassen, Alexander (2007): Carbon Disclosure Project. Bericht 2007 Deutschland. Im Namen von weltweit 315 institutionellen Investoren mit einem Gesamtanlagevermögen von 41 Billionen US-Dollar, Hamburg sowie CDP (o.J.): About. 568 Die 17 G20-Mitgliedsstaaten der CSLF sind: Australien, Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Indien, Italien, Japan, Kanada, Mexiko, Russland, Saudi-Arabien, Südafrika, Südkorea, USA und die EU. Darüber hinaus gehören der Initiative Dänemark, Griechenland, Kolumbien, Neuseeland, die Niederlande, Norwegen, Polen und die Vereinigten Arabischen Emirate an. Vgl. Kooperation International (2010): CSLF Carbon Sequestration Leadership Forum, vom 4. Februar 2010 sowie BMWi (c): Die weitere Entwicklung von CCS-Technologien. 569 Vgl. U.S. Executive Office of the President (2013): The President’s Climate Action Plan, S. 19. 570 Siehe: IPHE (2016): 2016 Summary Report: Policy Developments and Initiatives for Fuel Cells and Hydrogen in IPHE Partner Countries and Regions. Mitglieder sind Australien, Brasilien, China, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Indien, Island, Italien, Japan, Kanada, Niederlande, Norwegen, Österreich, Russland, Südafrika, Südkorea und die USA. Vgl. IPHE (o.J.): Home. 571 Vgl. Kiyar, Dagmar (2013): Internationale Klimapolitik. Ein komplexes Feld mit vielschichtigen Akteuren, vom 23. Mai 2013. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 141 Internationale Organisationen Vereinte Nationen Im UN-Institutionengeflecht ist der Klimawandel heute als Querschnittsthema tief verwurzelt. Die umweltpolitische Verantwortung liegt bei der UNEP, die sich in ihrer Tätigkeit ausschließlich auf die Herausforderungen der Umweltpolitik konzentriert. Dabei ist sie in ein System der UN eingebunden, innerhalb dessen weitere Politikfelder verantwortet werden. Die einzelnen UN-Institutionen arbeiten in vielzähligen Projekten untereinander zusammen.572 Der IPCC ist eines der wichtigsten Gremien für die Beurteilung der wissenschaftlichen Erkenntnisse. Stand die Frage des Klimawandels lange Zeit nicht auf ihrer Agenda, so hat sich auch die Weltbankgruppe zu einem aktiven Akteur in der internationalen Klimapolitik entwickelt.573 Seit den 1960er Jahren konzentriert sich die WBG auf die globale Armutsbekämpfung und Wirtschaftsförderung in Entwicklungs- und Schwellenländern. Ihre beiden übergeordneten Ziele sind die Senkung der Zahl derjenigen Menschen, die in extremer Armut leben, auf 3 Prozent bis 2030 und eine nachhaltige Sicherung des weltweiten Wohlstands durch die Erhöhung des Einkommens der ärmsten 40 Prozent der Menschen. Im Geschäftsjahr 2017 vergab die WBG 61,8 Mrd. US-Dollar für Kredite, Zuschüsse, Beteiligungsinvestitionen und Garantien. Entwicklungsländer werden beim Aufbau kohlenstoffarmer und energieeffizienter Wirtschaftssysteme unterstützt, Anpassungsmaßnahmen für Mensch und Ökosysteme an die veränderten Bedingungen durch den Klimawandel erarbeitet und umgesetzt. Die Bekämpfung der Klimaerwärmung und die Anpassung an Klimaveränderungen sollen eng miteinander verknüpft werden (adaption-based mitigation). In ihrem jährlichen World Development Report hat die WBG 2010 den Klimawandel zur ihrem Themenschwerpunkt gemacht.574 Berechnungen der WBG zufolge sind jährlich 75 bis 100 Mrd. US-Dollar im Zeitraum 1.5.1.3. 1.5.1.3.1. 572 So hat beispielsweise 2008 das UNEP im Rahmen des Strategieprogramms der COP13 in Bali 2007, das vorsah, konkrete Klimaschutzmaßnahmen zu entwickeln, gemeinsam mit dem UNDP und der Food and Agriculture Organization das United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries (UN-REED) zur Reduzierung der globalen Waldvernichtung auf den Weg gebracht Vgl. UNDP (2009): UN-REDD Programme. 573 Die originäre Aufgabe der Weltbank und ihres Bretton-Wood-Zwillings IWF bestand darin, den Wiederaufbau zu fördern und eine stabile Währung zu garantieren. Der IWF ist für die Lösung kurzfristiger Liquiditätsengpässe zuständig, die Weltbank für längerfristige Strukturmaßnahmen. Nur die Mitgliedschaft in der WBG ermöglicht den Beitritt zum IWF. Siehe: Rotte, Ralph (2017): Internationale Politische Ökonomie in den Internationalen Beziehungen, in: Sauer, Frank/Masala, Carlo (Hrsg.): Handbuch internationale Beziehungen, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 479 und Sondermann, Elena/Debiel, Tobias (2017): Qualitative Methoden in den internationalen Beziehungen, in: Sauer, Frank/Masala, Carlo (Hrsg.): Handbuch internationale Beziehungen, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 1054. 574 Vgl. The World Bank (2010): World Development Report 2010. Development and Climate Change. Eine Übersicht aller World Development Reports mit ihren unterschiedlichen Schwerpunkten ist zu finden unter: The World Bank (b): World Development Reports. Siehe außerdem: Zacher, Winfried (2011): Klimawandel und Gesundheit. Fakten, Folgen, Forderungen − Für Industrie und Entwicklungsländer. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 142 2010 bis 2050 für Entwicklungsländer nötig.575 Der Adaptation Gap Report der UNEP von 2016 zeigt auf, dass die benötigte Summe fünfmal höher liegen könnte, sodass 2050 bis 500 Mrd. US-Dollar benötigt würden.576 Klima- und Energiefonds sind das zentrale Instrument, um Anpassungsmaßnahmen zu finanzieren. Der Prototype Carbon Fund (PCF) der Weltbank aus dem Jahr 2000 gilt als Vorreiter unter den CO2- Fonds. Seine Kapitalisierung beläuft sich auf 180 Mio. US-Dollar.577 Sechs Regierungen sowie 17 Unternehmen, die dem Fond angehören, stellen die Finanzmittel.578 Nach Vorbild der PCF wurden bis Mitte der 2000er Jahre ca. 40 Fonds geschaffen, um CO2-Einsparzertifikate (CERs) im Rahmen des CDM und JI-Minderungszertifikate (ERUs) zu finanzieren mit insgesamt 4,6 Mrd. US-Dollar.579 2005 hat die WBG mit dem Carbon Finance Assist Programme ein Projekt gestartet, das darauf abzielt, die Fähigkeiten und das technische Vermögen von Entwicklungs- und Transformationsländer dahingehend zu stärken, dass sie an den flexiblen Mechanismen, die das Kyoto-Protokoll bereit stellt, überhaupt partizipieren können. 2008 richtete die Weltbank gemeinsam mit regionalen Entwicklungsbanken580 Klimainvestitionsfonds mit einem Finanzvolumen von 8,3 Mrd. US-Dollar ein. Durch die Kyoto-Fonds wurden mehr als 145 Projekte in 75 Ländern unterstützt, die eine Einsparung von 187 Mio. t Kohlendioxidemissionen verbuchen.581 575 Vgl. The World Bank Group (2010): The Economics of Adaption to Climate Change, A Synthesis Report, Final Consultation Draft, S. 1. 576 Vgl. UNEP (2016): The Adaption Finance Gap Report, S. xii und S. 41f. 577 Mittlerweile gibt es weltweit sechs Fonds dieser Art, die ein Volumen von insgesamt mehr als 1 Mrd. US-Dollar umfassen. Eingerichtet als Investmentfond, können Regierungen und Unternehmen einzahlen und damit Projekte unterstützen, die darauf abzielen, den Einsatz erneuerbarer Energien voranzutreiben und den THG-Ausstoß zu verringern. Siehe: The World Bank Carbon Finance Unit (o.J.): Prototype Carbon Fund sowie European Environment Agency (b): Prototype Carbon Fund (PCF) und Sandhövel, Armin (2004): Global denken − Lokal handeln: Chancen und Risiken des CO2-Emissionshandels für die kommunale Finanzwirtschaft, in: Kevenhörster, Paul/Robert, Rüdiger/Konegen, Norbert (Hrsg.): Kommunen in Not. Aufgaben- und Finanzverantwortung in Deutschland, Münster u.a., S. 265. 578 Die Weltbank entscheidet über die Auswahl und Genehmigung der Projekte. Aus den Projekten werden anteilig Emissionsgutschriften errechnet. Insgesamt ist die Weltbank gegenwärtig Treuhänderin von 15 CO2-Initiativen, die sechs jüngsten sind 1 Mrd. US-Dollar schwer: Carbon Partnership Facility, Forest Carbon Partnership Facility, Partnership for Market Readiness, Carbon Initiative for Development, Bio Carbon Fund Tranche 3: Initiative for Sustainabe Forest Landscapes und Pilot Auction Facility. Vgl. The World Bank (2014): World Bank Carbon Funds and Facilities, vom 19. März 2014. 579 Vgl. The World Bank Carbon Finance Unit (2006): State and Trends of the Carbon Market 2006, S. 42. 580 Regionale Entwicklungsbanken wie die European Investment Bank sind ebenfalls wichtige Klimaakteure. Die Asian Development Bank hat beispielsweise 2007 die Clean Energy Financing Partnership Facility mit einem Mittelumfang von 44.7 Mio. US-Dollar im Jahr 2010 gegründet, die die Energiesicherheit in Entwicklungsländern und ihre Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel verbessern soll. Der Energy and Climate Change Fund der InterAmerican Development Bank von 2009 stellt 20 Mio. US-Dollar für eine nachhaltige energiepolitische Innovationen und Projekte in Lateinamerika und der Karibik bereit. Vgl. UN-Habitat (2011): Global Report on Human Settlements 2011. Cities and Climate Change, S. 23. 581 Die Kyoto-Fonds und Fazilitäten (Kreditrahmen) sind: Prototype Carbon Fund, Comunity Development Carbon Fund, BioCarbon Fund Tranche 1 und Tranche 2, Netherlands CDM Facility, Nether- 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 143 Der Anteil der Weltbank am Klimaschutz ist jedoch kritisch zu bewerten. Zwischen 1997 und 2007 wurden Projekte finanziert, die 26 Gt CO2-Emissionen verursachten. Dies entspricht der 45-fachen Menge der jährlichen Emissionen Großbritanniens. Darüber hinaus ist die WBG einer der drei größten Finanziers von Kohlekraftwerken seit 1994. Die Liberalisierungs- und Privatisierungspolitik der Weltbank, die zur Öffnung der Märkte und Privatisierung öffentlicher Dienstleistung geführt hat, stand besonders Mitte der 2000er Jahre in der Kritik von NGOs und zahlreichen Entwicklungsländern.582 2009 stellte sich die Umweltabteilung der Weltbank selbst ein schlechtes Zeugnis aus. Soziale und ökologische Auswirkungen der Projekte seien nicht ausreichend berücksichtigt worden. Zukünftige Projekte müssten das Kriterium der Nachhaltigkeit erfüllen.583 Angesichts dieser durchwachsenen Klimaschutzbilanz der Weltbank ist es umso wichtiger zu wissen, wer hinter der Weltbank steht, d.h. welche Staaten die meisten Stimmrechte halten. Die Stimmverteilung berechnet sich anhand der Kapitalanteile, die ein Staat hält. Der OECD wird dadurch eine bedeutende Rolle zuteil, die USA haben de facto eine Veto-Position inne. Infolge der Weltfinanzkrise 2008 drängten große Schwellenländer wie China auf eine Reform, die der US- Kongress aber erfolgreich blockierte584 Zwischen den USA und Europa herrscht ein ungeschriebenes Abkommen über die Bestimmung der personellen Besetzung der Führungspositionen in der Weltbank (USA) und dem IWF (Europa).585 Als eine der wichtigsten internationalen Entwicklungs- und Finanzinstitutionen ist die Weltbank ein etablierter Akteur der internationalen Klimapolitik. lands European Carbon Facility, Italien Carbon Fund, Danish Carbon Fund, Spanish Carbon Fund, Carbon Fund for Europe sowie die Umbrella Carbon Facility Tranche 1 und Tranche 2. Vgl. The World Bank (2014): World Bank Carbon Funds and Facilities, vom 19. März 2014. 582 Mit Marktöffnung und Privatisierung einhergehende Probleme in Entwicklungsländern sind unter anderem mangelnde Anreize für Unternehmen, in ländliche Gebiete zu investieren, eine Preispolitik, die zu einem Qualitätsabfall öffentlicher Leistungen führen kann, wenn diese von privaten Akteuren bereitgestellt werden sowie die Gefahr von Korruption mangels eines stabilen Rechtsrahmens. Vgl. Unmüßig, Barbara (2009): Die Weltbank in der Klimafinanzierung − IWF und Weltbank als Retter in der Not? Vom 2. Oktober 2009 sowie Entwicklungspolitik Online (2007): NRO üben massive Kritik an der Politik der Weltbank, vom 16. Mai 2007 und Setton, Daniela u.a (2008): WTO − IWF − Weltbank. Die „Unheilige Dreifaltigkeit“ in der Krise, Hamburg. 583 Vgl. De Nevers, Michelle (2009): Consultation Meeting on World Bank Environmental Strategy, vom 5. Oktober 2009. 584 In der International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) und der International Development Association (IDA) verfügen die USA über den größten Stimmenanteil, gefolgt von Japan. In der IBRD ist die Rangfolge der Top-10 gemessen an den Stimmenanteilen zum Stand 10. Oktober 2017 wie folgt: USA (16,28), Japan (7), China (4,5), Deutschland (4,1), Frankreich (3,9), Vereinigtes Königreich (3,9), Indien (3), Russland (2,8), Saudi-Arabien (2,8), Italien (2,7) Siehe: IBRD (2017): International Bank for Reconstruction and Development Subscriptions and Voting Power of Member Countries, vom 24. November 2017. Analog dazu in der IDA: USA (10,3), Japan (8,4), Vereinigtes Königreich (6,3), Deutschland (5,4), Frankreich (3,8), Saudi-Arabien (3,3), Indien (2,9), Kanada (2,7), Italien (2,3), China (2,2). Vgl. The World Bank (g): IDA Voting Power Tree Map und BMZ (a): Weltbankgruppe. 585 Siehe: Sondermann, Elena/Debiel, Tobias (2017): Qualitative Methoden in den internationalen Beziehungen, in: Sauer, Frank/Masala, Carlo (Hrsg.): Handbuch internationale Beziehungen, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 1055. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 144 Europarat Neben der UN mit universellem Wirkungsbereich und ihren Sonderorganisationen, die sich auf bestimmte Politikfelder spezialisiert haben, gibt es regionale Regierungsorganisationen außerhalb des UN-Systems, deren Tätigkeitsbereich durch den Klimawandel verändert wird und die in ihrem Wirken selbst wichtige Akteure der internationalen Klimapolitik sind. Zu diesen zählt neben der OECD die älteste zwischenstaatliche Organisation, die nach dem Ende des 2. Weltkrieges gegründet wurde: der Europarat. Dieser wurde am 5. Mai 1949 von den Benelux-Staaten, Dänemark, Frankreich, Irland, Italien, Norwegen, Schweden und Großbritannien als Institution zur Sicherung des Friedens und der Zusammenarbeit in Europa ins Leben gerufen. Kernstück des „Hüter[s] der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit“586 ist die Europäische Menschenrechtskonvention von 1950. Auch im Bereich der Umweltpolitik zeigte der Europarat früher als andere Organisationen Engagement. Der Ausruf des Jahres 1970 zum Europäischen Naturschutzjahr wird als Startschuss der Europäisierung der Umweltfrage bewertet. Bis dato war Umweltpolitik, wenn überhaupt, eine nationale Angelegenheit. Die Naturschutzkonferenz des Europarats 1970 schuf ein Forum für einen Umweltdiskurs auf europäischer Ebene.587 Beratendes Organ des Europarats ist die Ständige Konferenz der Gemeinden und Regionen Europas. Diese hat 1992 die Europäische Städtecharta angenommen, die das Recht der Bürger auf ein sicheres Leben in sauberen europäischenStädten festschreibt, in denen sie arbeiten, wohnen, sich ungehindert fortbewegen und am kulturellen Leben unter Gleichen teilhaben können.588 Der seit 1994 bestehende Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarats (KGRE) ist als Nachfolgeorganisation der Ständigen Konferenz Sprachrohr der Kommunen und Städte im Europarat. Er setzt sich zusammen aus 324 Voll- und 324 Ersatzmitgliedern von rund 20.000 lokalen und regionalen Gebietskörperschaften der 47 Mitgliedstaaten.589 Als Orientierungspunkt für die Arbeit der Kommunen und der Beziehung zu ihren Bürgern dienen 12 Grundsätze zu Good Governance auf lokaler Ebene aus dem Jahr 2008. Durch ein Zusatzprotokoll von 2009 über das Recht zur Beteiligung an den Angelegenheiten der kommunalen Verwaltung wurde die Europäische Charta der kommunalen Selbstver- 1.5.1.3.2. 586 Haury, Caroline (2017): Hüter der Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Den Europarat erwartet viel Arbeit, vom 25. Januar 2017. 587 1963 war bereits ein Naturschutzkomitee eingerichtet sowie 1986 die Europäische Wassercharta und die Europäische Charta zur Reinhaltung der Luft verabschiedet worden. Vgl. Lexikon der Nachhaltigkeit: Europäische Wassercharta, 1968 sowie Schulz, Thorsten (2006): Das Europäische Naturschutzjahr − Ein Versuch einer europaweiten Umweltkampagne, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Discussion Paper, No. P 2006–007, S. 1 und 8. 588 Siehe: RGRE (c): Die Europäische Städtecharta, Siebenundzwanzigste Session, 17. bis 19. März 1992, Straßburg, Entschließung 234. 589 Ursprünglich hatte der Kongress 318 Mitglieder, mittlerweile ist deren Zahl auf 324 angewachsen. Vgl. Kiefer, Andreas (2012): Jahrbuch des Föderalismus 2012. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa. Der Kongress der Gemeinden und Regionen − Grundlegenden Reform und neue Dynamik für Monitoring, S. 1. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 145 waltung von 1985 ergänzt.590 Die Charta erkennt die kommunalen Gebietskörperschaften als erste Ebene der Demokratie an, die Autonomie der Gebietskörperschaften ist Ausdruck des Freiheitsgrades des Individuums. In diesem Sinn fordert der Kongress verstärkte Bemühungen, die Bürger für die Folgen des Klimawandels zu sensibilisieren sowie intensivere Anstrengungen zur Senkung der THG-Emissionen und bessere Anpassungsprogramme an die Klimaveränderungen auf allen Regierungsebenen.591 Nichtregierungsorganisationen Greenpeace, Amnesty International, WWF und Oxfam sind nur einige der Schwergewichte unter den INGOs im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes, die heute aus Öffentlichkeit und Medien nicht mehr weg zu denken sind. Die Institutionalisierung der internationalen Umwelt- und Klimabewegung nahm ihren Ausgang in den 1970er Jahren in den Ländern Westeuropas592 und den USA. Gestiegenes Umweltbewusstsein und erhöhte Bereitschaft zu Aktionismus gipfelte in Protestkundgebungen und der Gründung von Umweltschutzorganisationen. Von Beginn an prägten sie das Bild der internationalen Klimaverhandlungen − am Verhandlungstisch selbst mehr als stille Teilhaber, rund herum aber als lautstarke und kritische Stimme der Umwelt.593 Als gesellschaftliche Interessengruppen wirken internationale Nichtregierungsorganisationen im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes als Gegenpol zum Profitstreben der Unternehmen. Besonders in den Anfängen der internationalen Klimaverhandlungen standen sich beide Akteursgruppen feindlich gegenüber. Seit Ende der 1990er Jahre arbeiten NGOs und Unternehmen jedoch verstärkt zusammen wie seit 1996 im European Business Council for a Sustainable Energy Future, dem sogenannten e5 (energy, environment, economy, employment, efficiency), um 1.5.1.4. 590 Siehe: Europarat (b): 12 Principles of Good Governance and European Label of Governance Excellence (ELoGE), S. 8 sowie Deutscher Bundestag (2017a): Bericht der Bundesregierung zum Stand der Unterzeichnung und Ratifizierung europäischer Abkommen und Konventionen durch die Bundesrepublik Deutschland für den Zeitraum März 2015 bis Februar 2017, Drucksache 18/11866, vom 31. März 2017 und Europrat (c): Details zum Vertrag-Nr. 207. Zusatzprotokoll zur Europäischen Charta der lokalen Selbstverwaltung über das Recht zur Beteiligung an den Angelegenheiten der kommunalen Verwaltung. 591 Vgl. Europarat (1985): European Charter of Local Self-Government, Präambel und Part I sowie KG- RE (2012): Städte widerstandsfähig machen, 22. Tagung, 20. bis 22. März 2012, Entschließung 339 (2012). 592 Details folgen im zweiten Teil der empirischen Analyse im Abschnitt zur Entwicklung der Umweltbewegung in der britischen Gesellschaft. 593 Der Akteursstatus von NGOs in den internationail Kmaverhandlungen ist Gegenstand zahlreicher und vielfältiger Analysen. Vgl. beispielsweise Brühl, Tanja (2003): Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen. Ein Erklärungsmodell auf der Basis der situationsspezifischen Ressourcennachfrage, Frankfurt und New York, S. 138 und Brunnengräber, Achim (2011): Das Klimaregime. Globales Dorf oder sozial umkämpftes, transnationales Terrain? In: Ders. (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes. NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden, S. 17–45 sowie Deutsche Naurschutzring (Hrsg.) (2016): Die europäischen Umweltverbände: Der heiße Draht nach Brüssel. Ein Nachschlagewerk. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 146 sich für den Einsatz klimafreundlicher Technologien in der EU, die Liberalisierung des Strommarktes und gegen Subventionen für umweltschädliche Technologien stark zu machen. Der Dachverband mit rund 80 Mitgliedern ist in seiner Zielsetzung stärker als der Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) und der Verband der Elektrizitätswirtschaft auf eine nachhaltige Energieerzeugung und eine integrierte, effiziente Energienutzung ausgerichtet. Das dazugehörige Pendant in den USA ist der BC- SE.594 Multinationale Unternehmen Klimaschutz − vom No Case zum Business Case Bei den UNFCCC-Klimaverhandlungen werden Unternehmen durch Wirtschaftsverbände repräsentiert. Innerhalb dieser Akteursgruppe formierten sich zu Beginn der 1990er Jahre zwei Lager. Der Carbon Club, der aus Verbänden der Kohle- und Ölindustrie besteht, hatte in den Anfängen besonders großen Einfluss. Zu diesen zählte u.a. bis 2002 die Global Climate Coalition (GCC), die sich aus rund 50 Unternehmen aus der Öl-, Gas-, Kohle-, Automobil- und Chemieindustrie zusammensetzte.595 Gründungsmotivation 1989 war die Schaffung des Weltklimarats, dessen wissenschaftliche Erkenntnisse die GCC stets grundlegend in Frage stellte. Im Kyoto-Protokoll sahen sie eine Gefahr für ihre Wettbewerbsfähigkeit und wirkten intensiv auf die US-Regierung ein, verbindliche Emissionsreduktion und -kontrollen abzulehnen. 1997 setzte eine Trendwende ein, zahlreiche Unternehmen verließen den Zusammenschluss, darunter British Petroleum (BP), Shell, Ford und General Motors (GM). Als Georg Bush 2001 zum Präsidenten der Vereinigten Staaten gewählt wurde, stellte die GCC ihre Aktivitäten ein, da sie mit Bush ihre Interessen in der Klimapolitik gewahrt sah.596 Einige der früheren GCC-Unternehmen wie GM und BP sind heute im C2ES Business Environmental Leadership Council (BELC) vertreten, einem überparteilichen Think Tank, der nationale wie kommunale Entscheidungsträger mit Unternehmen zusammenbringt, um praktische, marktbasierte Lösungen zum Klimaschutz zu erarbeiten. BELC setzt sich dafür ein, dass die US-Regierung ihr Engagement in der THG-Emissionsreduzierung verstärkt.597 Mitte der 2000er Jahre wurde die Klimaschutzstimme aus der US-Wirtschaft zunehmend lauter. Einer der frühesten Befürworter eines stärkeren Engagements der USA in der Klimapolitik ist Jeffrey Immelt, von 2001 bis 2017 Vorstandsvorsitzender von General Electric (GE) und Mitglied der Republican Party. 2005 beklagte er in einem Artikel für die Washington Postgemeinsam mit Jonathan Lash, dem damaligen 1.5.1.5. 1.5.1.5.1. 594 Vgl. e5 (o.J.): e5 General Information, Sustainable Prosperity in Common sowie BCSE (2017): Sustainable Energy in America, Factbook. 595 Siehe: Brown, Lester R. (2000): The Rise and Fall of the Global Climate Coalition. 596 Vgl. Goodman, David (2000): USA: General Motors Quite Global Warming Lobby Group, vom 15. März 2000 und Stoft, Steven (2008): Carbonomics: How to Fix the Climate and Charge it to OPEC, Nantucket, S. 36. 597 Vgl. Brown, Lester R. (2000): The Rise and Fall of the Global Climate Coalition und C2ES (b): Home. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 147 Präsidenten des World Resources Institut, die fehlende Klimapolitik der US-Regierung: „[…] only now our primary objective must be to revolutionize the way we produce and consume energy. […]We believe that government can restore its leadership position by moving beyond the gridlock on energy and environmental policy.“598 2007 ehrte das Time Magazin Immelt als Hero of the Environment. Dan Esty, Professor für Umweltrecht an der Yale University, schrieb: „Immelt has paved the way for hundreds of other business leaders to commit themselves to finding climate-change solutions.“599 2005 hatte Immelt die Ecoimagination-Kampagne von GE initiiert, in deren Rahmen GE bereits 20 Mrd. US-Dollar in saubere Technologielösungen investiert hat. Weitere 5 Mrd. US-Dollar sollen bis 2020 folgen. Auch die Gründung der U.S. Climate Action Partnership, einer Koalition von Unternehmen und gemeinnützigen Organisationen, die sich u.a. für eine Kohlendioxid-Steuer in den USA einsetzt, geht auf das Engagement Immelts zurück. Von Beginn des internationalen klimapolitischen Verhandlungsprozesses an wuchs die Zahl derjenigen Unternehmen, die Umwelt- und Klimaschutz zunehmend als Business Case betrachten. Hierzu zählten vor allem in den ersten Jahren die Hersteller energieeffizienter Geräte und Anbieter von Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energien sowie Technologiekonzerne, deren Portfolio sich unter dem Eindruck der Energiewende signifikant umgestaltet, wie dies eindrucksvoll bei der Siemens AG zu beobachten ist.600 Auch Versicherungsunternehmen wie die Münchner Rückversicherung haben ein existentielles Interesse an einer effektiven Eindämmung des Klimawandels, da die durch ihn hervorgerufenen, extremen Wetterereignisse ihr Geschäft schädigen. 1995 schlossen sich der 1992 auf dem Erdgipfel gegründete Business Council for Sustainable Development und der World Industry Council zum WB- CSD zusammen. Dieser ist zu einer Vereinigung von über 200 CEOs aus allen Wirtschaftszweigen und Volkswirtschaften angewachsen, die für einen Umsatz von 8,5 Bio. US-Dollar und 19 Mio. Beschäftigte stehen. In seiner Vision 2050 entwickelt der WBCSD einen Weg zu einer nachhaltigen Welt unter dem Schlagwort Fundamental Change; Business as usual ist keine Alternative mehr. Deutsche Unternehmen sind beim WBCSD durch econsense − Forum Nachhaltige Entwicklung der deutschen Wirtschaft vertreten. Der im Jahr 2000 durch den BDI initiierte Verein fordert Unternehmen auf, Corporate Social Responsibility (CSR) und Sustainability in ihren Geschäftsaktivitäten zu verankern und die Politik, unternehmerische Innovationskraft zu fördern. Die deutsche Wirtschaft ist großflächig vertreten von den Chemiekonzernen Bayer und BASF über die Autobauer BMW, Daimler, und VW sowie Energieversorger E.ON und RWE und diversifizierte Technologiekonzerne wie Siemens und die thyssenkrupp AG. Im Vorfeld des Weltgipfels 2002 initiierten der WBCSD und der ICC die Business Action for Sustainable Development (BASD). Zum damaligen Zeit- 598 Immelt, Jeffrey/Lash, Jonathan (2005): The Courage to Develop Clean Energy, in: Washington Post vom 21. Mai 2005. 599 Esty, Dan (2007): Jeffrey Immelt, in: TIME, Heroes of the Environment, vom 17. Oktober 2007. 600 Auch Mineralöl- und Energie-Unternehmen wie BP und Shell setzen sich heute für den Klimaschutz ein. Siehe beispielsweise: Rehrmann, Laura (2015): 14 Major Companies Voice Support For a Climate Agreement, Pressemitteilung vom 14. Oktober 2015. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 148 punkt galt der WBCSD neben der Global Reporting Initiative (GRI) als eines der einflussreichsten Foren für Unternehmen im Bereich nachhaltiger Entwicklung und sozialer Verantwortung.601 2005 riefen der ICC, WBCSD und World Energy Council die Business Action for Energy ins Leben.602 Anlässlich der COP13 in Bali 2007 unterzeichneten 150 multinationale Unternehmen das Bali-Communiqué. Darin fordern sie Staats- und Regeierungschefs auf zu handeln und warnen vor den Kosten, besonders in Entwicklungsländern, die eine fortdauernde Untätigkeit nach sich ziehen würde.603 2007 startete der BDI zudem die Initiative Wirtschaft für Klimaschutz, in der sich die deutschen Industrie u.a. um Bosch, Telekom, E.ON, Lufthansa und Siemens dafür einsetzt, Klimaschutz als langfristigen Wirtschaftsmotor in Politik und Wirtschaft zu verankern.604 2010 riefen die ICC, der WBCSD und der UN Global Compact die Business Action for Sustainable Development 2012 (BASD 2012). Diese war als Stimme der Unternehmen bei den Verhandlungen bestrebt, eine konstruktive Rolle des privaten Sektors für eine nachhaltige Entwicklung zu identifizieren.605 2014 stellte der BDI in seinem dritten Sachstandsbericht zur Lage der Energiewende dringenden Handlungsbedarf fest. Die CO2-Emissionen müssen demnach bis 2050 um 80 bis 95 Prozent gesenkt sowie Investitionen in erneuerbare Energien und Energieeffizienz Normalität in der Unternehmenspraxis werden. Um die Energiewende zu meistern, bedürfe es zudem einer einheitlichen Energie- und Klimapolitik der EU in einem internationalen Kontext.606 Die Uhr tickt, aber „[t]he good news ist, es geht technisch mit den mehr oder weniger heute verfügbaren Technologien. Es kostet auch nicht mehr im Gesamtsystem, als es heute kostet. Wenn man es erst einmal rein kostenoptimiert ohne umweltpolitische Instrumente betrachtet. […] Was wir auch sehen, ist ein massiver Ausbau erneuerbarer Energien. Die erste Ebene ist die Dekarbonisierung des Stromsektors über Erneuerbare. Was es aber auch braucht, ist ein signifikantes Back-up für die sogenannte Dunkelflaute. Da kommen wieder Gasturbinen ins Spiel als kosteneffiziente Möglichkeit. […] Die Kohle sollten wir durch hocheffiziente 601 Vgl. The World Bank Group (2003): Race to the Top: Attracting and Enabling Global Sustainable Business, Business Survey Report, S. 26. Zu Greenpeace siehe: Herding, Wiebke (2002): Kooperation mit dem WBCSD − mit dem Feind in einem Bett? Freund oder Feind? Nachhaltige Konzerne? Vom 28. August 2002 und Greenpeace (2012): How Some Powerful Corporations Are Standing in the Way of Sustainable Development. 602 Vgl. ICC (2005): Partnerships For Sustainable Development, Second International Forum on Partnerships For Sustainable Development, Marrakesh, 21. bis 23. März 2005. 603 Siehe: Corporate Leaders’ Group on Climate Change (2007): The Bali Communiqué on Climate Change − to be presented to the United Nations Climate Change Conference 2007. 604 Vgl. BDI (2008): BDI-Initiative ‚Wirtschaft für Klimaschutz‘: Vorsitzender Peter Löscher stellt 5- Punkte-Programm für effizienten Klimaschutz vor − weltweite Anstrengungen für den Klimaschutz gefordert, Pressemitteilung vom 10. Dezember 2008. 605 Vgl. WBCSD (2010b): Vision 2050. The New Agenda For Business, S. 12f. und Greenpeace (2002): Traditional Adversaries Call For Action on Climate Change, vom 28. August 2002 sowie WBCSD (2010a): Business Gears Up for Rio+20 Conference, vom 29. Oktober 2010. 606 BDI (2014): BDI-Energiewende-Navigator 2014. Monitoring zur Umsetzung der Energiewende sowie BDI (2013): Energiewende auf Kurs bringen. Handlungsempfehlungen an die Politik für die erfolgreiche Umsetzung der Energiewende. Siehe zudem: BMWi/BMU (2010): Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung, vom 28. September 2010 sowie BMUB (2016): Klimaschutzplan 2050. Klimaschutzpolitische Grundsätze und Ziele der Bundesregierung, Berlin. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 149 Gas- und Dampfturbinenkraftwerke ersetzen, denn das sind die günstigsten CO2-Vermeidungsposten. […] in Summe ist das Thema Klimaschutz und Dekarbonisierung für die meisten Teile unseres Geschäftes eine Business Opportunity […].607 Doch eine wesentliche Rolle spielen die weltpolitischen Entwicklungen. Mit der Wahl von Donald Trump am 8. November 2016 zum 45. Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika scheinen auch für den Klimaschutz und die globale Energiewende düstere Zeiten aufzuziehen, denn Trump ist erklärter Gegner der These des anthropogenen Klimawandels. Sechs Wochen zuvor noch hatte Rabe auf der One Young World-Konferenz betont, dass nun der Punkt erreicht sei, an dem die Welt nicht mehr darüber diskutiert, ob der Klimawandel ein wichtiges, menschengemachtes Thema ist oder nicht. Zwar ist „das, was die US-Regierung macht, […] nicht strategische Konsistenz, sondern […] sehr erratisch. In 160 Zeichen politische Entscheidungen einmal so, einmal so zu treffen, da kann man sehr schwierig Schlüsse daraus ziehen.“ Führende Unternehmen setzen gegenüber den Regierungen nun auf rationale Argumente für einen Verbleib im Klimaabkommen. 2017 verlieh Immelt seiner Enttäuschung über die Ankündigung Trumps, aus dem Pariser Klimaabkommen aussteigen zu wollen, via Twitter Ausdruck: „Disappointed with today’s decision on the Paris Agreement. Climate change is real. Industry must now lead and not depend on government.“608 Anders aber als noch zu Beginn der 2000er Jahre besteht 2017 eine breite Allianz unter US-Unternehmen für eine aktive Klimaschutzpolitik des Landes. Neben Immelt reihen sich weitere Wirtschaftsgrößen ein wie Lynn Good, Vorstandsvorsitzende des Stromkonzerns Duke Energy, Tesla-Chef Elon Musk, der wie Bob Iger, CEO von Walt Disney, aus dem Beraterstab von Trump austrat und Darren Woods, CEO des früheren GCC-Financiers ExxonMobil609. Im Frühjahr 2017 veröffentlichten hunderte US-Unternehmen, darunter auch Apple, Google, Facebook, Microsoft, Hewlett-Packard und Intel in der New York Times, dem Wall Street Journal und der New York Post einen Aufruf an Trump, das Pariser Klimaabkommen nicht zu verlassen, um die Wettbewerbsfähigkeit auf dem globalen Zukunftsmarkt für erneuerbare Energien nicht zu gefährden und den Risiken des Klimawandels Einhalt zu gebieten.610 607 Wesser, Elisabeth (2017c): Experteninterview mit Ralf Pfitzner, Head of Environmental Portfolio, zur Nachhaltigkeitsstrategie der Siemens AG vom 16. Mai 2017, München, S. 511f. Im britischen Selby hat Siemens bereits gemeinsam mit dem Kraftwerksbetreiber Drax eine umfangreiche Dampfturbinenmodernisierung vorgenommen. Über das Energiesystem Deutschlands in der Zukunft hat die Siemens-Forschungsabteilung jüngst zusammen mit der Abteilung Sustainability eine Studie durchgeführt. 608 Twitter (a): Jeff Immelt@Twitter, vom 1. Juni 2007. 609 US-Außenminister Rex Tillerson war CEO von ExxonMobil und insgesamt über 40 Jahre für den Konzern tätig. Vgl. Thielman, Sam (2017): Rex Tillerson Cut Ties With Exxon Mobil via $180m Retirement Package, in: The Guardian vom 4. Januar 2017. 610 Vgl. Germanwatch (2005): G8: Bush gerät in zunehmende Klima-Isolation. Deutschland hat eine Schlüsselrolle für Folgeprozess bis 2007, vom 6. Juli 2005 sowie Bort, Julia (2017): The Republican CEO of GE Calls Trump’s Comments on Muslims and Mexicans ‚unacceptable‘, in: Business Insider vom 4. August 2017 und Riecke, Torsten (2005): General Electric will mit Öko-Investitionen Geschäfte machen. US-Firmen entdecken den Klimaschutz, in: Handelsblatt vom 10. Mai 2005. Mehr zur Ecomagination-Kampagne von GE siehe: Frodl, Deb (o.J.): The World Can’t Wait, GE Sustaina- C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 150 Auch innerhalb der US-Elite gibt es Stimmen gegen einen vorschnellen Rückzug aus dem Pariser Klimaabkommen wie die von Außenminister Tillerson und Sicherheitsberater Herbert Raymond McMaster.611 Auswirkungen auf die strategische Unternehmensausrichtung sind nicht zu erwarten, da „der Klimawandel unaufhaltsam ist.“612 Entscheidend ist, dass der Klimaschutz mittlerweile das Kostenargument auf seiner Seite hat: „Erneuerbare Energien wie Windpower und Solar sind im Vergleich zu Neubau-Kohlewerken einfach kostengünstiger. Wenn man die Kohle subventioniert und damit die Staatsverschuldung nach oben treibt, dann sollte man besser in Erneuerbare investieren.“613 Corporate Social Responsibility unter dem Eindruck des Klimawandels Die gesellschaftliche Verantwortung der Privatwirtschaft ist seit Jahrzehnten Gegenstand von Diskussionen. In den 1950er Jahren wurden die Frage des moralisch-ethischen Verhaltens von Unternehmern und die Tugenden des ehrbaren Kaufmanns im Vergleich zum nutzen- und gewinnorientierten homo oeconomicus thematisiert.614 Die 1960er und 1970er Jahre waren geprägt von gesellschaftlichen Bewegungen für Gleichberechtigung, Menschenrechte und soziale Arbeitsstandards. In den 1980er Jahren erhielt der Shareholder-Value-Gedanke Eingang in die Unternehmenspraxis und rückte an Stelle des kurzfristigen Gewinns das langfristige Wohl des Anteilseigners in den Mittelpunkt. Während zu dieser Zeit die Bereiche Stakeholder-Management, Unternehmensethik und Corporate Citizenship noch getrennt voneinander diskutiert wurden, verschmolzen CSR und Sustainability zu einer Einheit.615 CSR hat sich zu einem Schlagwort entwickelt, das seit Beginn des neuen Jahrtausends nicht mehr weg zu denken ist aus dem gesellschaftlichen Diskurs. Die EU hat in ihrem Grünbuch von 2001 die Rolle der CSR von Unternehmen für die Erreichung des strategischen Ziels der Union, der „wettbewerbsfähigste[n] und dynamischte[n] wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt“616 zu werden, betont. Unternehmen selbst sehen 1.5.1.5.2. bility, Ecomagination Progress. Zur Position der US-Wirtschaft gegenüber dem Pariser Klimaabkommen vgl. Twitter (b): Mashable@Twitter: Elon Musk to Donald Trump: Climate Change is Real, and I’m Leaving Your Business Council, vom 1. Juni 2017 sowie Egan, Matt (2017): Why Big Oil Wants Trump to Stay in Paris Climate Deal, in: CCN Money vom 18. April 2017. Der Aufruf an Trump, das Pariser Abkommen nicht zu verlassen, ist zu finden unter: C2ES (c): Business Support For the Paris Agreement. 611 Vgl. Walters, Johanna (2017): Top Trump Officials Signal US Could Stay in Paris Climate Agreement, in: The Guardian vom 17. September 2017. 612 Wesser, Elisabeth (2017c): Experteninterview mit Ralf Pfitzner, Head of Environmental Portfolio, zur Nachhaltigkeitsstrategie der Siemens AG vom 16. Mai 2017, München, S. 512. 613 Ebd., S. 513. 614 Vgl. Bowen, Howard R. (1953): Social Responsibility of the Businessman, New York. 615 Vgl. Carroll, Archie (1999): Corporate Social Responsibility − Evolution of a Definitional Construct, Business & Society, Volume 38, Issue 3, S. 268–295 sowie Bluhm, Katharina (2008): Corporate Social Responsibility – Zur Moralisierung von Unternehmen aus soziologischer Perspektive, in: Maurer, Andrea/Schimank, Uwe (Hrsg.): Die Gesellschaft der Unternehmen − Die Unternehmen der Gesellschaft. Gesellschaftstheoretische Zugänge zum Wirtschaftsgeschehen, Wiesbaden, S. 146. 616 Europäische Kommission (2001): Grünbuch − Europäische Rahmenbedingungen für die soziale Verantwortung der Unternehmen, KOM/2001/0366. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 151 ihr gesellschaftliches und ökologisches Engagment im Kontext eines „[…] positive business case […]. What we need is predictable corridors for decarbonization, global harmonized carbon prices, then business cases are possible.“617 Einen wichtigen Meilenstein in der Zusammenarbeit von Politik und Wirtschaft stellt der Global Compact der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1999 dar, an dem gegenwärtig 8.375 Unternehmen aus 162 Ländern partizipieren. Den Kern der Übereinkunft bilden zehn Prinzipien als Leitplanken für unternehmerisches Handeln. Die Grundsätze sieben bis neun betreffen das Tätigkeitsfeld Umweltschutz: Unternehmen sollen einen vorbeugenden Ansatz im Umgang mit ökologischen Herausforderungen unterstützen (Prinzip 7); sie sollen Initiativen ergreifen, um ein größeres Verantwortungsbewusstsein gegenüber der Umwelt zu fördern (Prinzip 8) sowie die Entwicklung und Verbreitung umweltfreundlicher Technologien fördern (Prinzip 9).618 Der Pakt verfolgt zwei einander ergänzende Ziele: die Verankerung der zehn Prinzipien im unternehmerischem Handeln weltweit und eine breitere Unterstützung der allgemeineren Ziele der Vereinten Nationen wie die MDG.619 Im Kontext der Entwicklungsziele der Agenda 2030 setzte sich insbesondere die UN intensiv für die Einbindung der Privatwirtschaft ein. Eines der jüngsten UN-Programme ist die Climate Neutral Now-Initiative des Klimaschutzsekretariats, die alle CO2-Verursacher, vom einzelnen Individuum bis zu den großen MNEs auffordert, ihren ökologischen Fußabdruck zu reduzieren. Zahlreiche MNEs wie Microsoft, Adidas, Philips, Sony und SAP sind Teil der Initiative und haben sich zum Ziel gesetzt, bis Mitte des Jahrhunderts klimaneutral zu werden, d.h. innerhalb der Wertschöpfungskette sowie beim Bezug von Energie keine klimaschädlichen THG auszustoßen bzw. verursachte Emissionen vollständig auszugeleichen. MNEs rund um den Globus fordern selbst von der Staatenwelt klare, einheitliche und verbindliche Rahmenlinien in der internationalen Klima- und Energiepolitik. 2015 haben 79 CEOs, deren Unternehmen 2014 zusammen mehr als 2,1 Bio. US-Dollar erwirtschafteten, im Vorfeld der COP21 in Paris einen offenen Brief an die Regierungs- und Staatschefs geschrieben. Dieser ist ein Plädoyer für ein internationales, rechtswirksames Klimaabkommen sowie konkrete Klimaschutzmaßnahmen, die die Transformation zu einer kohlenstoffarmen, regenerativen und klimaresistenten Weltwirtschaft sicherstellen.620 617 Siehe: Rabe, Jan (2015): Engineering a Zero Carbon Future, One Young Word Summit, Youtube (Video). 618 Eigene Übersetzung nach UN Global Compact. Vgl. UN Global Compact (o.J.): The Power of Principles. Sustainability Begins with a Principled Approach to Doing Business. Siehe weiterführend: Knoepffler, Nikolaus/Reyk, Albrecht (2011): Global Compact: Geht es auch konkreter? In: Nguyen, Tristan (Hrsg.): Mensch und Markt. Die ethische Dimension wirtschaftlichen Handelns. Wirtschaftsethik im Kontext der Globalisierung und Nachhaltigkeit, Wiesbaden, S. 138f. 619 Vgl. respACT austria NEWS (2006): UN Global Compact. Geschichte eines weltumspannenden Pakts, S. 1. 620 Vgl. World Economic Forum (2015): These 79 CEOs Believe in Gobal Climate Action, vom 23. November 2015. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 152 Das Beispiel der Siemens AG Nachhaltigkeit ist vielmehr eine Reise als ein Zustand.621 Ralf Pfitzner, 2017 Siemens zählt Mitte der 2010er Jahre zu den 100 wirtschaftsstärksten Unternehmen weltweit622 und ist einer der größten Anbieter umweltfreundlicher Technologien. Mehr als die Hälfte des Portfolios besteht heute aus umweltfreundlichen Elementen, die 2016 einen Umsatz von 36,3 Mrd. Euro und damit einen Anteil von 46 Prozent am Gesamtumsatz generierten. Siemens-Kunden verzeichneten 2016 eine CO2-Einsparung von 521 Mio. t CO2, was mehr als 60 Prozent des jährlichen Kohlendioxidausstoßes von Deutschland entspricht.623 CSR wird im Hause Siemens großgeschrieben. Seit dem Geschäftsjahr 2000 gibt Siemens einen Corporate Citizenship Report bzw. seit 2002 einen Corporate Responsibility Report.624 Seit dem Geschäftsjahr 2007, d.h. nach dem Aufdecken der Korruptionsfälle,625 enthält der Nachhaltigkeitsbericht auch Informationen über den Stand der Umsetzung der Grundsätze des Global Compact der UN. Seit Ende der 2000er Jahre 1.5.1.5.3. 621 Wesser, Elisabeth (2017c): Experteninterview mit Ralf Pfitzner, Head of Environmental Portfolio, zur Nachhaltigkeitsstrategie der Siemens AG vom 16. Mai 2017, München, S. 508. 622 In der Liste der Global 500 der Financial Times ist Siemens 2015 auf Platz 90 der 500 größten Unternehmen weltweit gelistet. Vgl. Financial Times (2015): Global 500. Die Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsgesellschaft PricewaterhouseCoopers listet Siemens im Rahmen der Top-100-Studie der am höchsten bewerteten Unternehmen weltweit, gemessen an der Marktkapitalisierung 2017 mit 117 Mrd. US-Dollar Börsenwert auf Platz 58. Siehe: PricewaterhouseCoopers AG (2017): Top 100 − Teuerste Unternehmen weltweit, vom 31. Juni 2017, S. 37. Forbes gibt für Mai 2017 eine Marktkapitalisierung von 109,8 Mrd. US-Dollar für Siemens an. Vgl. Forbes (2017): Top Multinational Performers. Siemens selbst verzeichnet am 30. September 2016 eine Marktkapitalisierung von 96,9 Mrd. US-Dollar basierend auf der Anzahl ausstehender Aktien, d.h. der Aktien, die von den Anlegern gelten werden. Siehe zu den aktuellen Zahlen: Siemens AG (a): Investor Relations, Share Information. 623 Den größten Beitrag zur Minderung der CO2-Emissionen leisteten Gas- und Dampfkraftwerke, Modernisierungsmaßnahmen von Kraftwerken, Windkraft zur Stromerzeugung, Frequenzumrichter und Anlagen zur Hochspannungs-Gleichstrom-Übertragung mit einer Übertragungsleistung über mehrere tausend Kilometer, sodass beispielsweise Wasserkraftwerke in den Provinzen mit städtischen Industriezentren verbunden werden können. Vgl. Siemens AG (2016c): Corporate Sustainability Report 2016, S. 24 und Siemens AG (2010a): Geschäftsbericht 2010, Berlin und München, S. 61. 624 Siemens AG (2003): Corporate Sustainability Report, S. 61. Für eine Übersicht der Nachhaltigkeitsberichte von Siemens von 2009 bis 2011 siehe: Siemens AG (d): Sustainability Reports. 625 Für weiterführende Informationen zur Korruptionsaffäre des Münchner Technologieunternehmens siehe: Dombois, Rainer (2009): Von organisierter Korruption zu individuellem Korruptionsdruck? Soziologische Einblicke in die Siemens-Korruptionsaffäre, in: Graeff, Peter/ Schröder, Karenina/ Wolf, Sebastian (Hrsg.): Der Korruptionsfall Siemens. Analysen und praxisnahe Folgerungen des wissenschaftlichen Arbeitskreises von Transparency International Deutschland, Baden-Baden, S. 131–150 und Niehaus, Holger (2009): Strafrechtliche Folgen der ‚Bestechung‘ im vermeintlichen Unternehmensinteresse, in: Graeff, Peter/ Schröder, Karenina/Wolf, Sebastian (Hrsg.): Der Korruptionsfall Siemens. Analysen und praxisnahe Folgerungen des wissenschaftlichen Arbeitskreises von Transparency International Deutschland, Baden-Baden, S. 21–46 sowie Wesser, Elisabeth (2012): Multinationale Unternehmen im Spannungsverhältnis zwischen „Norm und Nutzen“ innerhalb der internationalen Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln. Eine konstellationsanalytische 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 153 engagiert sich das Münchner Traditionsunternehmen verstärkt in internationalen Initiativen zur Förderung einer nachhaltigen Stadtentwicklung. So ist Siemens seit 2009 Mitglied des WBCSD und Co-Vorsitzender der Urban Infrastructure Initiative, die Behörden unterstützt, Städte nachhaltiger zu gestalten.626 Zudem gehört Siemens seit 2008 dem CEO Water Mandate der UN zum Schutz der Ressource Wasser an und setzt sich als Mitglied der seit 2015 bestehenden Stiftung 2 Grad − Deutsche Unternehmen für den Klimaschutz für einen zügigen Kohleausstieg ein.627 2017 belegte Siemens im Dow Jones Sustainability Index (DJSI) in den Dimensionen Wirtschaft, Ökologie und Soziales Platz 1, Platz 2 und Platz 3. Damit ist es eines der nachhaltigsten Unternehmen seiner Branche. Im Januar 2017 wurde Siemens zum nachhaltigsten Unternehmen der Global 100 Most Sustainable Corporations in the World gewählt.628 Zu den externen Rahmenregelungen, die die Geschäftsaktivitäten von Siemens einrahmen, zählen die Sustainable Development Goals, der Global Compact der Vereinten Nationen sowie die G4-Richtlinien der Global Reporting Initiative. Im Geschäftsjahr 2014 wurden innerhalb dieser Leitplanken zwölf Prinzipien erarbeitet, aufgeteilt in drei Kategorien − Gewinn, Umwelt, Mensch − die der Antwort des Konzerns auf die fünf Megatrends, Klimawandel, Urbanisierung, demografischer Wandel, Globalisierung und Digitalisierung, entsprechen.629 Die drei Leitprinzipien im Umweltschutz sind Energieeffizienzsteigerung, Ressourcenschonung und THG-Emissionsreduktion – sowohl hinsichtlich des ökologischen Fußabdrucks der Kunden als auch des Unternehmens selbst. Das übergeordnete Ziel von Siemens ist es, bis 2030 als erster großer Industriekonzern klimaneutral tätig zu seinFür Siemens dient die Agenda 2030 als Referenzrahmen.630 Untersuchung des Phänomens der internationalen Korruption anhand des Beispiels der Siemens, München, (unveröffentlichte Diplomarbeit). 626 Vgl. WBSC (o.J.): The Urban Infrastructure Initiative sowie WBCSD (2005): Launch of the Global Alliance for Buildings and Construction, vom 3. Dezember 2005. 627 Vgl. Bundesregierung Deutschland (2016): Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Annalena Baerbock, Bärbel Höhn, Sylvia Kotting-Uhl, weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Drucksache 18/7938, vom 21. März 2016, S. 1 und The World Bank (a): Pricing Carbon sowie Stiftung 2 Grad (2015): Grundsatzpapier der Stiftung 2 Grad. Deutsche Unternehmen für Klimaschutz. 628 Vgl. Siemens (2007): Corporate Sustainability Report, S. 3f., 13, 19ff., 48, 55 und 86 sowie Kauflin, Jeff (2017): The World’s Most Sustainable Companies 2017, in: Forbes vom 17. Januar 2017. 629 2007 wurde Digitalisierung noch nicht zu den Megatrends gezählt. Siehe: Siemens AG (2008): Corporate Sustainability Report, S. 28. 630 Vgl. Wesser, Elisabeth (2017a): Experteninterview mit Klaus Lützenkirchen, Head of Environmental Protection, zum Umweltschutzmanagement der Siemens AG vom 18. April 2017, München, S. 503f. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 154 Su sta in ab le D ev elo pm en t G oa ls de r V er ein te n Na tio ne n Q ue lle : U N (g ): Su sta in ab le D ev elo pm en t G oa ls. Ab bi ld un g 1 : 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 155 Su sta in ab le D ev elo pm en t G oa ls un d B2 S- Ak tiv itä te n de r S iem en s A G Ab bi ld un g 2 : Quelle: Siemens AG (2016): Corporate Sustainability Report 2016, S. 7. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 156 Die SDGs der Agenda 2030 der UN sind Gegenstand des Business to Society (B2S)- Konzepts des Unternehmens zur Erreichung der Entwicklungsziele. Im Geschäftsjahr 2015 wurden sechs Handlungs- und Wirkungsbereiche identifiziert, denen die 17 SDGs zugeordnet wurden: Wirtschaft stärken (SDG 7, 8 und 9), Kompetenzen entwickeln (SDG 4 und 8), Innovation prägen (SDG 9), Umwelt schützen (SDG 6, 7, 12, 13, 14 und 15), Lebensqualität verbessern (SDG 1, 2, 3, 9 und 11) und Wandel gestalten (SDG 5, 10 und 16). Die Gewichtung der SDGs zeigt auf, dass Siemens seinen größten gesellschaftlichen Beitrag im Bereich des Umweltschutzes leisten kann. Die Versorgung mit bezahlbarer, sauberer Energie, nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion, Maßnahmen zum Klimaschutz, der Schutz des Lebens zu Land und unter Wasser sowie die Bereitstellung von sauberem Wasser und Sanitäreinrichtungen haben Hand in Hand zu gehen, um eine nachhaltige, grüne und gesunde Entwicklung des Planeten zu fördern.631 Im Geiste des Unternehmensgründers Werner von Siemens − „Für augenblicklichen Gewinn verkaufe ich die Zukunft nicht“632 − orientieren sich die Nachhaltigkeitsaktivitäten des Unternehmens intern wie extern an dem Bestreben, eine Balance zwischen den Dimensionen Mensch (People), Umwelt (Planet) und Gewinn (Profit) herzustellen. Der Schlüssel dazu sind das Siemens-Umweltportfolio, die Dekarbonisierungsstrategie, ein nachhaltiger Ressourcenschutz und eine weitsichtige Produktverantwortung. Ausgerichtet auf nachhaltige Energieerzeugung, verlustarmen Stromtransport, intelligente Verteilung und Speicherung sowie effiziente Energienutzung, sind die Elemente des Umweltportfolios Ausdruck dafür, dass der Klimawandel einen hohen Einfluss auf die Geschäftstätigkeit des Unternehmens hat.633 Transnationale Städtenetzwerke634 C40 Cities Climate Leadership Group 2005 gründete sich auf Initiative des damaligen Bürgermeisters von London, Ken Livingstone, die C20 Large Cities Leadership Group. Ihre Mitgliederanzahl wuchs rasch 1.5.1.6. 1.5.1.6.1. 631 Vgl. Siemens AG (g): What Matters to Society Globally? Measuring Siemens’ Contribution to the UN’s Sustainable Development Goals (SDGs) sowie Carbon Pricing Leadership Coalition (o.J.): Why is Everyone Talking About Carbon Pricing? 632 Matschoß Conrad (1925): Siemens, Werner. Ein kurzgefaßtes Lebensbild nebst einer Auswahl seiner Briefe, Volume 1–22, Berlin, S. 838. 633 Vgl. Siemens AG (2010a): Geschäftsbericht 2010, Berlin und München, S. 55. Es wird auch zukünftig deutliche Veränderungen in der Ausgestaltung des Siemens-Portfolios geben. Noch 2005 „waren […] 40 bis 50 Prozent des Geschäfts Communications und die Siemens-Information Systems, wovon es heute nichts mehr gibt. Solche Veränderungen werden sicherlich auch weitergehen. Zwischendurch hatten wir eine Milliarde in Solar investiert, Water-Technology war ein Thema […]. Man wird mit Siemens Gamesa einen Weltmarktführer für Windenergie haben. Mit Solar verdient im Moment niemand Geld, auch nicht die Chinesen […]. Zudem wird es sicherlich Wachstum im digitalen Bereich geben“, wie Ralf Pfitzner, ehemaliger Leiter des Siemens-Umweltportfolios ausführt. Wesser, Elisabeth (2017c): Experteninterview mit Ralf Pfitzner, Head of Environmental Portfolio, zur Nachhaltigkeitsstrategie der Siemens AG vom 16. Mai 2017, München, S. 513. 634 Transnationale, kommunale Netzwerke und Verbände sind zahlreich und vielfältig. Die vorliegende Studie konzentriert sich an dieser Stelle auf diejenigen, in denen Stadtregierungen eine exponierte 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 157 auf 40 Megastädte an, die dem als C40 Cities Climate Leadership Group (C40) bekanntem Netzwerk seinen Namen gaben. 2017 bestand die C40 aus 91 Städten, die zusammen mehr als 650 Mio. Menschen repräsentieren und für ein Viertel der globalen Wirtschaftskraft verantwortlich waren. London und New York nehmen historisch wie gegenwärtig herausragende Funktionen ein.635 Ziel der C40-Städte ist die Verringerung ihrer THG-Emissionen und die Anpassung ihrer Städte an den Klimawandel. Die Mitgliedsstädte erwarten durch ihre Maßnahmen eine jährliche CO2-Einsparung von 400 Mio. t ab 2020.636 Geleitet wird die C40 von ihrem Vorsitzenden (Chair). Für die Kontrolle des Managements und der Aktivitäten der C40 zuständig ist der Aufsichtsrat (Board of Directors). Aktueller Präsident des Rats ist Michael R. Bloomberg. Dieser ist zudem seit 2014 Sondergesandter des UN-Generalsekretärs für Städte und Klimawandel.637 Geschäftsführer (Executive Director) ist Mark Watts, ehemaliger Policy Advider von Livingstone, der ein Team von über 100 Leuten leitet. Der Lenkungsausschuss (Steering Committee) ist für die strategische Ausrichtung des Netzwerkes zuständig und rotiert unter den Mitgliedern. Gegenwärtig ist dieser besetzt mit Vertretern der Städte Amman, Boston, Kopenhagen, Durban, Hongkong, Jakarta, London, Los Angeles, Mailand, Mexiko City, Paris, Seoul und Tokio. Die C40 wird von drei Hauptsponsoren getragen: Bloomberg Philanthropies638, The Children’s Investment Fund Foundation639 und Realdania640. Zur Finanzierbarkeit lokaler Initiativen arbeitet die C40 zudem eng mit der Clinton Foundation und der Weltbank zu- Rolle einnehmen und der Bereich Umwelt bwz. Klima durch einen umfassenden Politikansatz verfolgt wird. Dabei liegt der Fokus auf dem Zeitraum ab 1990. 635 Vgl. C40 (d): About sowie Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 116. 636 Siehe C40 (e): The Rio Numbers: C40 Cities Can Reduce Greenhouse Gas Emissions by Over a Billion Tons Per Year in 2030. 637 Vgl. UNRIC (d): Persönliche Beauftragte, Sonderbeauftragte und Sondergesandte des UNO-Generalsekretärs. 638 2006 gründete der frühere Bürgermeister von New York, Michael Rubens (Mike) Bloomberg, eine Stiftung mit fünf Förderschwerpunkten: Gesundheit, Kunst und Kultur, Umwelt, Bildung und Innovationen in der öffentlichen Verwaltung. Seit 2013 richtet die Stiftung die Mayors Challenge, einen Wettbewerb unter Bürgermeistern um die besten Ideen für nachhaltige Stadtentwicklung, aus. Vgl. Bloomberg Philanthropies (o.J.): Mike Bloomberg. 639 Die Stiftung wurde 2004 von Hedge-Fonds-Manager Christoper Hohn zur Unterstützung bedürftiger Kinder in Entwicklungsländern ins Leben gerufen. Im Kampf gegen den Klimawandel möchte sie eine wichtige Rolle einnehmen, um Kindern das Aufwachsen und Leben in einer nachhaltigen und gesunden Welt zu ermöglichen. Vgl. Children’s Investment Fund Foundation (o.J.): Climate Change. A Low Carbon World Will Help Secure a Healthy and Prosperous Future For Children. 640 Der private Verein aus Dänemark unterstützt seit 2000 gemeinnützige Netzwerke und Projekte besonders im Bereich Architektur und Raumplanung. Als Financier von C40 kann er am Erhalt und Ausbau der Führungsposition globaler Städte mitwirken. Vgl. Engberg-Pedersen, Lars/Larsen, Signe Terney/Rasmussen, Christel Vincentz (2014): New Partnerships and new Actors in Development Cooperation, Copenhagen, S. 28f. und 35 sowie Gordon, Alissa/Leyba, James (2015): City Funders: Case Studies on Philanthropic Engagement in Urban Contexts, S. 23 und Stöber, Birgit (2014): Von glücklichen Dänen lernen? Wohlfahrtsstaat und Zivilgesellschaft im demografischen Wandel, Bad Homburg, S. 52. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 158 sammen.641 Auf der COP21 in Paris 2016 wurde darüber hinaus die C40 Cities Finance Facility zur Finanzierung von Klimaanpassungsmaßnahmen und nachhaltigen Projekten gegründet.642 Weltbürgermeisterrat für Klimaschutz Ebenfalls 2005 wurde der World Mayors Council on Climate Change (WMCCC) auf Bestreben des damaligen Bürgermeisters von Kyoto, Yorikane Masumoto, gegründet. In diesem sind 80 Bürgermeister aus der Welt versammelt, um für bessere Beteiligungsmöglichkeiten lokaler Regierungen in multilateralen Klima-Engagements einzutreten. Von Beginn an engagierte sich der WMCCC in den UNFCCC-Klimaverhandlungen. 2007 forderte der Rat runde Tische auf nationaler Ebene unter ihrer Beteiligung, um neue Impulse an die stockenden internationalen Verhandlungen zu senden.643 Bis 2009 blieb eine Anerkennung der Städte als offizielle Akteure in der globalen Klimapolitik seitens der Staaten aus. Globaler Konvent der Bürgermeister für Klima und Energie Energy Cities644, der Covenant of Mayors und der Compact of Mayors sind im Juni 2016 einen Zusammenschluss zum Global Covenant of Mayors for Climate & Energy eingegangen. Ende 2017 umfasste dieser über 7.700 Städte, die sich zu CO2-Reduktionen und Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel verschrieben haben. Dabei sind die Unterstützung des Ziels der EU, bis 2030 die THG-Emissionen um 40 Prozent zu senken und die Erstellung eines Sustainable Energy Action Plan, einer CO2- Basis-Emissionsbilanz sowie Fortschrittsberichte ebenso Pflicht wie die Etablierung notwendiger Verwaltungsstrukturen sowie die Veranstaltung von Energietagen für interessierte Bürger. Partnernetzwerke sind C40, ICLEI, UCLG und UN-Habitat.645 Unterstützung erfährt der Konvent zudem von zahlreichen Akteuren wie dem Europä- 1.5.1.6.2. 1.5.1.6.3. 641 Weitere Partner und finanzielle Supporter der C40 sind: die Clinton Foundation, das Ingenieursbüro und Beratungsunternehmen ARUP, Mastercard, die Citibank, Novo Nordisk Pharma, das World Resources Institute und EMBARQ Ross Center for Sustainable Cities, die Ford Foundation, Johnson & Johnson, ICLEI, die NGO CDP, Siemens, die Weltbank, das Entsorgungsunternehmen Suez, die International Advertising Association IAA, eines der größten Advertising Unternehmen für Outdoor, Clear Channel Outdoor und die Climate and Clean Air Coalition sowie das Institute for Transportation and Development Policy ITDP. Vgl. C40 (a): History. 642 Siehe: C40 (b): C40 Mayors Summit 2016, vom 30. November bis 2. Dezember 2016 sowie Adelphi Consult (o.J.): Städte nachhaltiger gestalten: Unterstützung der C40 Cities Finance Facility. 643 Vgl. Dieckmann, Bärbel (2009): Zusammenarbeit im Kampf gegen den Klimawandel: Kommunen machen weltweit Tempo, in: Europa kommunal 2, S. 5. 644 Seit 1990 besteht mit Energy Cities ein Zusammenschluss europäischer Kommunen im Energiebereich. Das Netzwerk besteht aus rund 200 Mitgliedern, die ca. 1.000 europäische Städte aus 30 Ländern repräsentieren und sich für eine nachhaltige, lokale Energiepolitik einsetze. Energy Cities ist der Initiator des Covenant of Mayors for Climate & Energy. Zu diesem schlossen sich Energy Cities und der Compact of Mayors 2016 zusammen. Vgl. Energy Cities (o.J.): About. 645 Auch die Mayors Adapt-Initiative ist im globalen Konvent aufgegangen. Siehe: Covenant of Mayors (a): Der Konvent der Bürgermeister auf einen Blick. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 159 ischen Ausschuss der Regionen (AdR)646, der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament. Eurocities betreibt zusammen mit dem Städtenetzwerk Klima-Bündnis, RGRE und FEDARENE647 unter der Leitung von Energy Cities das Büro des Konvents der Bürgermeister für Klima und Energie.648 Weltparlament der Bürgermeister Das jüngste Städtenetzwerk ist das Global Parliament of Mayors. 2017 zählte es 61 Bürgermeister.649 Gegründet wurde das Parlament 2016 als Leitungsorgan der Städte, denn: „[e]s gibt viele Netzwerke, in denen Forschung und Best Practices geteilt werden und über hypothetische gemeinsame Lösungen gesprochen wird. Es gibt aber bisher keinen Ort, an dem sich die Macht der Städte konzentriert und gemeinsame Richtlinien in Kraft gesetzt werden. Wenn Städte an einem Strang ziehen, können sie die Nationalregierungen dazu zwingen, die wirklich dringlichen Herausforderungen anzugehen. Das [GPM] ist eine neue Organisation, bei der es nicht nur um Einflussnahme und Informationsaustausch, sondern auch um Macht geht. […] Der Grundsatz des Global Parliament of Mayors ist, dass wir – die Städte dieser Welt – zur Lösung der globalen Probleme eng mit Nationalstaaten und internationalen Organisationen zusammenarbeiten wollen. Es wird erst zu einer Konfrontation kommen, wenn Bundesregierungen oder internationale Organisationen, wie die Weltbank, sagen: Wir erkennen euer Mitspracherecht nicht an.“650 Diesen Geltungsanspruch leitet Barber aus der Bedeutung der Städte ab als Orte der Demokratie, in denen sich die Bürger versammeln und diskutieren. Legitimation und Souveränität supranationaler Einheiten wie der EU und internationaler Organisationen wie der UN entspringen von unten nach oben, von der Ebene der Stadt über die der Regionen und Nationen. Ohne eine Weitergabe der Macht von den städtischen Bürgern auf höhere Regierungsebenen haben diese keinen rechtmäßigen Machtanspruch. Das GPM will auf der Arbeit bereits etablierter Städtenetzwerke aufbauen und als Plattform dienen, die ihre vielfältigen, aber verstreuten Projekte in den unterschiedlichsten Bereichen − Klimawandel, Sicherheit, Flüchtlinge, Transport, nukleare Proliferation und Frieden − zusammenführt und mit einer einheitlichen Stimme kommuniziert. Im Kontext der Schaffung des GPM hebt Barber die Rolle der Privatwirtschaft hervor, die bereits in der C40 zu einer tragenden Säule des Netzwerkes selbst und der Klimaschutzbemühungen geworden ist. Technologieunternehmen wie 1.5.1.6.4. 646 Der Europäische Ausschuss der Regionen (AdR) ist eine Einrichtung innerhalb der EU. 1988 fasste die Europäische Kommission einen Beschluss zur Einsetzung eines Beirats der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften. Der Arbeit des RGRE und der IULA wird daran ein großer Anteil beigemessen. Vgl. Münch, Claudia (2006): Emanzipation der lokalen Ebene? Kommunen auf dem Weg nach Europa, Wiesbaden, S. 88f. 647 FEDARENE steht für European Federation of Agencies and Regions for Energy and Environment und ist eine 1990 gegründete Vereinigung europäischer lokaler und regionaler Energie- und Klimaschutzagenturen. Als Vereinigung regionaler Gebietskörperschaften findet das Netzwerk in der vorliegenden Analyse nur eine untergeordnete Berücksichtigung. Vgl. FEDARENE (o.J.): About. 648 Siehe: Covenant of Mayors (a): Der Konvent der Bürgermeister auf einen Blick. 649 Vgl. Global Parliament of Mayors (a): Members. 650 Vgl. Simpson, Barbara (2016): Mehr Macht den Städten, Interview mit Benjamin Barber, in: Das Magazin vom 30. Juni 2016. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 160 Siemens attestiert er die Entwicklung eines Bewusstseins für ihre gesellschaftliche Verantwortung. Das Gemeinwohl werde zu einem Parameter für Gewinnerwirtschaftung. Im urbanen 21. Jahrhundert seien die Städte der Ort, an denen sich der Kampf um das Gemeinwohl entscheidet. Innovative, grüne und nachhaltige Technologien für Städte bereitzustellen, sei zu einer der Kernaufgaben der Unternehmen geworden.651 Global Cities auf dem Weg zum Global Player: Klimakonferenzen außerhalb der UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenzen Von den Millenniumszielen des Weltgipfels 2002 bis zur Agenda 2030 des Weltgipfels 2012 Auf dem zweiten Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 2002, zehn Jahre nach dem Erdgipfel, musste eine nüchterne Bilanz gezogen werden: die Armut der Welt war unaufhaltsam gestiegen, die Wasser- und Energieversorgung vielerorts nicht gesichert und gesetzte Klimaziele nicht erreicht. Die UN Millennium Development Goals (MDG), die 2001 von einer Arbeitsgruppe bestehend aus Repräsentanten der UN, der Weltbank, der OECD und NGOs erarbeitet wurden, bildeten eine der wichtigsten Grundlagen für neue Zielsetzungen. Bis 2015 sollte der Anteil der Weltbevölkerung, der in extremen Maße unter Hunger und Armut leidet, halbiert werden, der Zugang für alle Kindern zu einer Grundschulausbildung ermöglicht werden, die Geschlechtergleichstellung gefördert und Frauenrechte gestärkt, die Kindersterblichkeitsrate verringert, die Gesundheit von Müttern verbessert, Aids, Malaria und andere Krankheiten bekämpft, die Umwelt geschützt und eine weltweite Entwicklungsallianz aufgebaut werden.652 Eine unvollständige und regional ungleiche Erreichung der Zielmarken führte 2015 dazu, dass auf dem United Nations Sustainable Development Summit 2015 neue, weiter gefasste Ziele formuliert wurden.653 Während sich die MDGs in erster Linie auf die Entwicklungsländer bezogen, gelten die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung der neuen Agenda 2030 ab 2015 für alle Staaten der Erde. Mit den 169 Zielvorgaben der 17 SDG soll ein menschenwürdiges Leben für alle Menschen auf der Erde ohne Hunger und Armut ermöglicht (People), die Ressourcen des Planeten geschützt (Planet), Wohlstand für alle Menschen erreicht (Prosperity) und Frieden gefördert (Peace) sowie eine globale Partnerschaft für nachhaltige Entwicklung begründet werden (Partnership).654 Die Maßnahmen zum Schutz des Klimas sehen vor, die 1.5.2. 1.5.2.1. 651 Vgl. Simpson, Barbara (2016): Mehr Macht den Städten, Interview mit Benjamin Barber, in: Das Magazin vom 30. Juni 2016 sowie Global Parliament of Mayors (b): Membership. 652 UN (b): Millennium Goals sowie BMZ (e): Millenniumsentwicklungsziele und Hirschl, Bernd (2007): Erneuerbare Energien-Politik: Eine Multi-Level Policy-Analyse mit Fokus auf den deutschen Strommarkt, Wiesbaden (Dissertation), S. 487. 653 Vgl. UN (2015): Millenniums-Entwicklungsziele Bericht 2015, S. 8 und Köhler, Gabriele (2015): Die Millenniums-Entwicklungsziele − ein kritischer Rückblick und optimistischer Ausblick sowie World Food Programme (o.J.): Die Millenniumsziele. 654 Siehe: UN-Generalversammlung (2015b): Resolution Adopted by the General Assembly on 25 September 2015, A/RES,70/1, vom 21. Oktober 2015, S. 1 f. und UN-Generalversammlung (2015a): Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, A/70/L.1., vom 18. September 2015. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 161 Widerstandsfähigkeit gegen und Anpassungsfähigkeit an die Auswirkungen der klimatischen Veränderungen zu stärken. Dazu soll die Anzahl der Länder mit nationalen und lokalen Strategien zur Minimierung der Wahrscheinlichkeit von klimabedingten Katastrophen erhöht und die Bildung im Bereich der Umwelt- und Klimapolitik vorangetrieben werden. Die Vertragsstaaten des Rahmenübereinkommens der UN über Klimaänderungen haben sich verpflichtet, bis 2020 jährlich 100 Mrd. US- Dollar für Maßnahmen in Entwicklungsländern bereit zu stellen und den GCF baldmöglichst zu kapitalisieren. Der Fortschritt zur Erreichung des 13. SDG schreitet nur sehr langsam voran. So bescheinigt der Bericht des Generalsekretärs 2017 zwar den Eingang von 137 national festgelegten Beiträgen der 143 Unterzeichnerstaaten des Pariser Klimaabkommens bis Mitte April 2017 und die Umsetzung vieler nationaler und lokaler Strategien zur Katastrophenminderung sowie die Bereitstellung von 10,3 Mrd. US-Dollar für den GCF. Die finanzielle Unterstützung müsse jedoch dringend intensiviert werden. Nach wie vor steigt die Anzahl von Todesopfern in Folge von Naturkatastrophen, von 1990 bis 2015 belief sie sich auf insgesamt mehr als 1,6 Mio. Menschen. Die Erderwärmung setzt sich unaufhaltsam fort. Gemäß des WMO war 2016 ein klimatisches Rekordjahr mit 1,1 Grad Celsius über dem vorindustriellen Wert. In Folge einer starken Ausprägung des Klimaphänomens El Niño war Afrika ausgeprägten Dürreperioden und Südamerika Überschwemmungen ausgesetzt. Die Masse des globalen Meereises belief sich auf den zweitniedrigsten Wert seit Beginn der Aufzeichnungen mit 4,14 Mio. Quadratkilometer und die weltweite CO2-Konzentration in der Atmosphäre lag mit 400 ppm auf dem Höchstwert655 Von Habitat I 1976 über den Cities Summit 1996 zur New Urban Agenda 2016 In Folge der Habitat I in Vancouver 1976 wurde mit dem UN Centre for Human Settlements (UNCHS) 1978 der Vorläufer des seit 2002 bestehenden UN-Habitat geschaffen. Nur alle 20 Jahre wird ein Habitat-Gipfeltreffen ausgerichtet. Auf der Habitat II, dem Cities Summit, standen die fortschreitende Verstädterung und die Vergrößerung von Armutsvierteln (Slums) an den Stadträndern auf dem Programm. Das Abschlussdokument des Gipfels legt die Verbesserung der Qualität menschlicher Siedlungen als Hauptziel fest. Auf einer Sondersitzung der UN-Generalversammlung 2001, dem Istanbul+5-Treffen, wurde der Weltsiedlungsgipfel zu einem eigenständigen UN-Programm erklärt. Als Hauptinstitution innerhalb der UN für Stadtentwicklung, Siedlungs- und Wohnungswesen in Entwicklungs- und Transformationsländern zählen eine angemessene Wohnungsversorgung und eine nachhaltige Stadtpolitik zu den Kernanliegen des Wohn- und Siedlungsprogramms.656 Seit 2002 richtet UN-Habitat 1.5.2.2. 655 Vgl. UN-Generalversammlung (2015a): Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, A/70/L.1, vom 18. September 2015 und UNECOSOC (2017): Progress towards the Sustainable Development Goals, Report of the Secretary-General, E/2017/66, vom 11. Mai 2017, S. 14. 656 Vgl. UN-Habitat (1996a): Cities and Homes for All: The Habitat Agenda, United Nations Conference on Human Settlements, Habitat II Istanbul, 3. bis 14. Juni 1996 und UN-Habitat (1996b): Re- C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 162 zweijährlich ein World Urban Forum (WUF) aus.657 2008 wurde die Cities on Climate Change Initiative gestartet, die darauf abzielt, die Reaktions- und Anpassungsfähigkeit besonders von Städten in Entwicklungsländern an den Klimawandel zu verbessern. Die Initiative ist Ausdruck des Selbstverständnisses von UN-Habitat als aktive Institution, die über eine reine Problembeschreibung und -analyse hinausgehen will.658 In den Anfängen des UN-Habitats war die kommunale Ebene nicht vertreten, weder in Form eines an den Verhandlungen partizipierenden Städteverbundes noch eines UN- Gremiums der Städte und Kommunen. Dies rasch zu änderen, war primäres Ziel der Kommunen. Insbesondere forderten sie Mitwirkungsrechte bei der Festlegung von Grundsätzen und Maßnahmen, die die städtische und ländliche Entwicklung betreffen. Das Ergebnis war die Gründung des United Nations Advisory Committee of Local Authorities (UNACLA) 1999. Als sogenanntes High-level Panel verschaffte es den Kommunen einen Gesprächszugang zu den Vertretern der UN.659 2000 nahm UNA- CLA seine Arbeit als Beratungsgremium der UN auf, bestehend aus Bürgermeistern und weiteren hochrangigen Repräsentanten von Kommunalverbänden.660 Auf der Habitat III im Oktober 2016, der rund 36.000 Menschen aus 167 Ländern beiwohnten, wurde die New Urban Agenda verabschiedet. Diese versteht sich als Erweiterung der Agenda 2030 für eine nachhaltige Entwicklung und ihrer 17 SDGs. In diesem Sinn ist die neue urbane Agenda ein wichtiges Implementierungsmanager der SDGs sowie des Pariser Klimaabkommens, dessen Umsetzung ebenfalls durch die neue Agenda vorangetrieben werden soll. Die SDGs sind Ausdruck der Erkenntnis, welche Rolle Städte für die Gegenwart und Zukunft haben. 2050 werden sie Heimat von 70 Prozent der Menschheit sein. Auch das Abschlussdokument der Habitat III demonstriert die Dimension und Auswirkung der Urbanisierung auf alle Bereiche des menschlichen Lebens. In besonderer Weise sind die Städte durch den Verstädterungsprozess betroffen und zudem selbst Orte, in denen „[d]ie Schlüssel für eine nachhaltige klimagerechte Welt liegen.“661 Kernthema ist daher die Schaffung nachhaltiger Städte. Trotz ihres unverbindlichen Charakters − der nicht zuletzt auf bis dato unterschiedliche Schwerpunktsetzungen in den nationalen Stadtentwicklungspolitiken zuport of the United Nations Conference on Human Settlements (Habitat II), A/CONF.165/14, vom 7. August 1996. 657 Siehe: UN-Habitat (g): WUF Past Sessions. 658 Vgl. Lindemann, Helena (2014): Kommunale Governance: Die Stadt als Konzept im Völkerrecht, Tübingen. S. 14. 659 Siehe: Deutscher Städtetag (2015): United Cities and Local Governments (UCLG): World Council in Haikou (China), vom 15. Januar 2015. 660 Vgl. UN-Habitat (e): United Nations Advisory Committee of Local Authorities (UNACLA) und Hoffschulte, Heinrich (2008): Die UNO-Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen, Sankt Augustin und Berlin, 2. überarbeitete Auflage, S. 13 sowie Lindemann, Helena (2014): Kommunale Governance: Die Stadt als Konzept im Völkerrecht, Tübingen. S. 13 und RGRE (2000a): XXI Europarat der Gemeinden und Regionen Oulo, 14. bis 17. Juni 2000, Resolution zur Weltcharta der kommunalen Selbstverwaltung. 661 BMZ (c): Habitat III-Konferenz beschließt Neue Urbane Agenda. Weltgemeinschaft einigt sich auf Leitplanken für soziale und ökologische Stadtentwicklung. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 163 rückzuführen ist662 − ist die neue Agenda von großem Nutzen für Stadtverwaltungen und Stadtregierungen. Ihre Handlungsfähigkeit soll gestärkt und die Ressourcen geschützt werden. Vom ersten Municipal Leaders Summit on Climate Change and the Urban Environment 1993 zum Gipfel der Städte und Regionen 2017 Im Januar 1993 trafen sich Bürgermeister aus aller Welt zum ersten von ICLEI organisierten Municipal Leaders Summit on Climate Change and the Urban Environment in New York. Ergebnis war der Start der Kampagne Cities for Climate Protection (CCP), die darauf abzielt, Regierungen bei der Erreichung der Ziele der UNFCCC zu unterstützen. Dazu sollten lokale Aktionsprogramme (local action plans) auf den Weg gebracht werden.663 Neben der Arbeit der Climate Alliance664 stellte die CCP eines der frühesten Programme zur Senkung der THG-Emissionen dar. 1994 initiierte ICLEI die erste European Conference on Sustainable Cities & Towns in Aalborg. Auf dieser unterzeichneten 80 Kommunen und 253 Vertreter nationaler und internationaler Organisationen, wissenschaftlicher Institute sowie Einzelpersonen die Charter of European Cities & Towns Towards Sustainability (Aalborg-Charta). Diese präzisiert die konkreten Auswirkungen der Agenda 21-Leitgedanken des Erdgipfels in Rio 1992, die Ausdruck und Wirkung in einem Lokalen Agenda 21-Prozess finden sollen. Die Städte bekennen sich zu ihrer Verursacherrolle von wesentlichen Umweltproblemen, ihrer Pflicht gegenüber dem Weltklima und dem Grundsatz der Zukunftsbeständigkeit als Fundament künftigen Handelns. Die Lösungsfindung beruht auf einem Stu- 1.5.2.3. 662 Vgl. BMZ (c): Habitat III-Konferenz beschließt Neue Urbane Agenda. Weltgemeinschaft einigt sich auf Leitplanken für soziale und ökologische Stadtentwicklung. Während der globale Süden seinen Fokus auf die Bekämpfung sozialer Ungleichheiten in Städten und die Bereitstellung einer stabilen und sauberen Grundversorgung der Menschen legen muss, können die Industriestaaten in ihren Schwerpunktsetzungen bereits einige Schritte weiter gehen und Mobilität, Smart Cities sowie technologische Innovationen oben in iher Prioritätenliste ansiedeln. 663 Vgl. Oels, Angela (2010): Die Gouvernementalität der interantionalen Klimapolitik: Biomacht oder fortgeschritten liberales Regieren? In: Voss, Martin (Hrsg): Der Klimawandel. Sozialwissenschaftliche Perspektiven, Wiesbaden, S. 181 und Zimmermann, Monika (2014): How Local Governments Have Become a Factor in Global Sustainabiltiy, in: The Worldwatch Institute (Hrsg): State of the World 2014 Governing for Sustainability, S. 152–164. 664 Europäische Gemeinden, Landkreise, Städte, Bundesländer und Regionen haben sich 1990 mit indigenen Völkern des Amazonas-Regenwaldes in der Climate Alliance (Klima-Bündnis) zusammengeschlossen. Über 1.700 Mitglieder aus 26 europäischen Ländern verpflichten sich dazu, ihre THG- Emissionen alle fünf Jahre um zehn Prozent zu reduzieren und bis 2030 eine Halbierung ihrer Pro- Kopf-Emissionen im Vergleich zu 1990 zu erreichen. Die zweite Säule des Bündnisses, neben der Minderung der eigenen THG-Emissionen, ist der Schutz der tropischen Regenwälder durch den Verzicht auf Tropenholznutzung und der Initiierung und Unterstützung klimaschützender Projekte vor Ort. An der COP21 in Paris 2015 nahm das Netzwerk über ihre Mitgliedschaft bei der LGMA hinaus erstmals als offizieller Beobachter teil. Vgl. ICLEI (1993): Municipal Leaders’ Declaration on Climate Change and the Urban Environment sowie ICLEI (b): Biennial Report: Mai 1993 bis Juli 1995 und Müschen, Klaus (1999): Global and European Voluntary Approaches in Mitigation of Greenhouse Gas Emissions on Municipal Level and their Results, in: Hacker, Jürgen/Pelchen, Arthur (Hrsg.): Goals and Economic Instruments for the Achievement of Global Warming Mitigation in Europe, Dordrecht, S. 161. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 164 fenprinzip. Dies bedeutet, dass zunächst die lokale, darauffolgend die regionale und sodann die nationale Ebene Verantwortung übernehmen, bevor Kapazitäten von internationaler Dimension angefragt werden. Die Kommunen nennen als grundlegende Voraussetzung zur Erfüllung ihrer Aufgaben das Recht auf kommunale Selbstverwaltung und den tatsächlichen, praktisch-politischen sowie finanziellen Autonomiegrad. Darüber hinaus wurde die Europäische Kampagne Zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden ins Leben gerufen, deren Hauptaufgabe die Unterstützung der Kommunen bei der Umsetzung zukunftsbeständiger Projekte und der Verbreitung von Best Practice-Beispielen ist.665 Im September 1994 organiserte ICLEI zusammen mit der OECD und der Europäischen Kommission zur Frage How to Combat Global Warming at the Local Level? die sogenannte Heidelberg-Konferenz. Das Abschlussdokument legt fest, die CO2-Emisionen bis 2005 um 20 Prozent im Vergleich zu 1987 zu senken.666 ICLEI vertritt die Interessen von Kommunen und Städten nicht nur in internationalen Gremien, sondern leistet auch konkrete Unterstützung auf der kommunalen Ebene wie dem Umsetzungsprozess lokaler Agenden, die nach Verabschiedung der globalen Agenda 21 durch die UN 1992 auf den Weg gebracht wurden. Die Aufnahme des Kapitels 28 der Agenda 21 Kommunale Initiativen zur Unterstützung der Agenda 21, geht auf das Wirken ICLEIs zurück. Diese schreibt Kommunen eine Schlüsselrolle für die Erreichung des Ziels der Agenda zu, die Bedürfnisbefriedigung gegenwärtiger Generationen sicherzustellen, ohne diejenige künftiger Generationen zu gefährden. Die Agenda 21 versteht sich in diesem Sinne als Aktionsplan für das 21. Jahrhundert. Kommunen sind aufgefordert, in der Bevölkerung Zustimmung für lokale Projekte zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zu erreichen, in einem bürgerschaftlichen Dialog ihre Handlungsfelder und Ziele zu definieren sowie die Zusammenarbeit mit anderen Kommunen zu stärken. Dies entspricht der Lokalen Agenda 21.667 Damit wird ihnen eine bedeutende Rolle für die Koordination und Organisation des gesellschaftlichen Diskurses zugesprochen. Zudem soll die Partnerschaft zwischen UNDP, UNEP, UN-Habitat, der Weltbank, regionalen Banken, Metropolis und UTO, dem Weltbund der Partnerstädte, intensiviert werden.668 Die Ausrichtung der Agenda 21 665 Vgl. RGRE (a): Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur Zukunftsbeständigkeit (Aalborg-Charta), vom 27. Mai 1994. 666 Vgl. Müschen, Klaus (1999): Global and European Voluntary Appraches in Mitigation of Greenhouse Gas Emissions on Municipal Level and their Results, in: Hacker, Jürgern/Pelchen, Arthur (Hrsg.): Goals and Economic Instruments for the Achievement of Global Warming Mitigation in Europe, Dordrecht, S. 161. 667 Vgl. Siehe: ICLEI (d): Local Governments in the UNFCCC Process und Brand, Karl-Werner et al. (2001): Bedingungen Institutioneller Stabilisierung Lokaler Agenda 21-Prozesse. Modellhafte Stabilisierungspfade, S. 15. 668 Siehe: UN (1992b): United Nations Conference on Environment & Development, Rio de Janerio, Brazil, 3. bis 14. Juni 1992, Agenda 21, Punkt 28.3 sowie Teubner, Wolfgang (2000): Lokale Agenda 21 in Europa. Ein Vergleich zur Umsetzung von Kapitel 28 der Agenda 21 in fünf Ländern, in: Heinelt, Hubert/Mühlich, Eberhard (Hrsg.): Lokale „Agenda 21“-Prozesse: Erklärungsansätze, Konzepte und Ergebnisse, Opladen S. 29ff. und Oels, Angela (2000): „Let’s get together and feel alright!“ Eine kritische Untersuchung von „Agenda 21“-Prozessen in England und Deutschland, in: Heinelt, Hubert/Mühlich, Eberhard (Hrsg.): Lokale „Agenda 21“-Prozesse: Erklärungsansätze, Konzepte und Ergebnisse, Opladen, S. 185f. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 165 als „moralische[n] Selbstverpflichtung der Staaten“669 erfordert umso mehr das Engagement der Kommunen. Handlungsanleitungen für praktische Maßnahmen enthält sie jedoch nicht. Aufgrund dessen hat ICLEI 1995 den European Local Agenda 21 Planning Guide herausgegeben670 Im März 1995 fand der zweite Municipal Leaders Summit on Climate Change and the Urban Environment parallel zu COP1 statt. Als aktueller Zielerreichungsgrad wurde ausgegeben, die CO2-Emissionen bis 2005 um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 zu senken sowie konkrete Forderungen an die UNFCCC-Vertragsstaaten gestellt: Demnach sich die Industrieländer u.a. auf eine Senkung ihrer CO2-Emissionen um 20 Prozent verpflichten, die lokale Ebene formal anerkennen, eine Local Authority Climate Assembly bewilligen und Zugang zu den Subsidiary Bodies ermöglichen, damit Städte und Gemeinden der UN gegenüber beratend tätig werden können.671 Der dritte Municipal Leaders Summit wurde im Oktober desselben Jahres ausgerichtet. Über 200 Vertreter lokaler Regierungen aus 55 Ländern erarbeiteten u.a. die Asian Cities for Climate Protection-Kampagne zur Unterstützung lokaler Regierungen in Asien.672 Ebenfalls 1996 fand in Lissabon die zweite Europäische Konferenz über zukunftsfähige Städte und Gemeinden statt. Der verabschiedete Aktionsplan bestimmt die Kommunalverwaltung als treibender Faktor zur Umsetzung der in Aalborg beschlossenen Grundsätze und der Lokalen Agenda 21.673 Vier Jahre später fand die dritte Europäische Konferenz über zukunftsfähige Städte und Gemeinden statt. Im Abschlussdokument der Konferenz bekräftigen 250 Bürgermeister und Bürgermeisterinnen ihr Bekenntnis zur Lokalen Agenda 21 sowie der Europäischen Kampagne Zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden und stellen neue, strategische Weichen für einen Ausbau der Partnerschaft zwischen RGRE, Eurocities, ICLEI, UTO, der WHO und der Europäischen Kommission. Wirtschaft wie Politik sind aufgefordert zur Entwicklung eines grünen Bewusstseins und eines entsprechend grünen Handelns. Zu diesem Zeitpunkt hatten 650 Kommunalverwaltungen aus 32 europäischen Ländern, die 669 Vgl. Brand, Karl-Werner et al. (2001): Bedingungen Institutioneller Stabilisierung Lokaler Agenda 21-Prozesse. Modellhafte Stabilisierungspfade, S. 12. 670 Staatsregierungen nehmen die Arbeit von ICLEI ebenfalls in Anspruch wie die Regierung der Bundesrepublik Deutschland 1998 für die Erstellung eines Leitfadens sowie einer internationalen Vergleichsstudie darüber, wie andere Kommunen die Umsetzung der globalen Agenda handhaben. Siehe: Oels, Angela (2000): „Let’s get together and feel alright!“ Eine kritische Untersuchung von „Agenda 21“-Prozessen in England und Deutschland, in: Heinelt, Hubert/Mühlich, Eberhard (Hrsg.): Lokale „Agenda 21“-Prozesse: Erklärungsansätze, Konzepte und Ergebnisse, Opladen, S. 186 und Kuhn, Stefan (1998): Handbuch Lokale Agenda 21. Wege zur nachhaltigen Entwicklung in den Kommunen. Schweden, die Niederlande und das Vereinigte Königreich gelten als Front-runners, während Deutschland gemeinsam mit Österreich zu den Latecomers zählt. Vgl. Kern, Kristine/ Koll, Claudia/Malte, Schophaus (2004): Lokale Agenda 21 in Germany: An Inter- and International Comparison, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Discussion Paper, No. SP IV 2004– 104, S. 1f. 671 Vgl. ICLEI Summit (1995a): Second Municipal Leaders’ Summit on Climate Change, 27. bis 29. März, Summit Declaration sowie LGCR (b): LG up to Bali − 2007. 672 Siehe: ICLEI Summit (1995b): Third Municipal Leaders’ Summit on Climate Change, 24. bis 26. Oktober 1995, Summit Declaration. 673 Vgl. Deutsche Gesellschaft für nachhaltige Entwicklung und Umweltvorsorge (1996): Der Lissabonner Aktionsplan: Von der Charta zum Handeln, 8. Oktober 1996, Lissabon, Portugal. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 166 rund 130 Mio. Menschen repräsentieren, die Aalborg-Charta unterzeichnet.674 In der Folgezeit erarbeiteten Kommunen unter Federführung von ICLEI, RGRE und der Stadt Aalborg auf der Aalborg-10-Konferenz die Aalborg Commitments. Die zehn selbstverpflichtenden Themen der Übereinkunft sollen den Lokalen Agenda 21-Prozess vorantreiben und den Kommunen ein flexibles Instrumentarium an die Hand geben. Über 3.000 Städte und Gemeinden sind mittlerweile an der Kampagne beteiligt.675 2004 konnten sich die Städte auf der COP10 in Montreal auf eigens für die Kommunen ausgerichteten Veranstaltungen wie dem durch das ICLEI Latin America and Carribean Secretariat (LACS) organisierten CDM Opportunities for Local Governments-Seminar und dem VII CCP-LACS-Workshop intensiver als bisher einbringen.676 Die Bürgermeister forderten die Regierungen, die Zivilgesellschaft sowie den Privatsektor auf, ihre Anstrengungen zu verstärken, um die Klimaziele zu erreichen. Dazu sollten Finanzmittel mobilisiert und Investitionen in Projekte getätigt werden, die einen wirklichen Unterschied machten. Die Staatengemeinschaft solle sich bewusst darüber werden, dass die lokale Ebene nicht den gleichen Zugang zu finanziellen Mitteln hat wie die Nationalregierungen.677 Der vierte Municipal Leaders Summit von über 300 Teilnehmern aus 37 Ländern fand 2005 parallel zur COP11 und dem ersten CMP in Buenos Aires statt. Am 5. Dezember wurde zudem das Inaugural Meeting des WMCCC abgehalten.678 Nach der Aalborg+10-Konferenz 2004 fand 2007 in Sevilla die fünfte Europäische Konferenz über zukunftsfähige Städte und Gemeinden statt.679 Im selben Jahr wurde mit der Local Government Climate Roadmap eine Antwort auf den Bali Action Plan gegeben und durch ICLEI dazu die erste Local Govern- 674 Vgl. Europäische Kommission (2000a): Europäische Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung. Technischer Bericht, S. 4f. und 9 sowie Lokale Agenda 21 Trier (o.J.): Hannover Aufruf der europäischen Bürgermeisterinnen und Bürgermeister an der Schwelle zum 21. Jahrhundert. 675 Die zehn Themen der Aalborg Commitments lauten: Governance, Lokales Management für Zukunftsbeständigkeit, Natürliche Gemeinschaftsgüter, Verantwortungsvoller Konsum und Lebensweise, Stadtplanung und Stadtentwicklung, Verbesserte Mobilität und weniger Verkehr, Kommunale gesundheitsfördernde Maßnahmen, Dynamische und zukunftsbeständige lokale Wirtschaft, Soziale Gerechtigkeit und Von lokal zu global. Siehe: RGRE (hf): The Aalborg Commitments. Die Aalborg Commitments Inspiring Future, S. 3. 676 Vgl. LGCR (2004): COP 10: Side Events, December 2004, Buenos Aires, Argentina. 677 Vgl. ICLEI (i): Past Climate Events: Buenos Aires, Argentina, 2004 und Sharma, Pawan Kumar (o.J.): Clean Development Mechanism (CDM) Opportunities for MP Local Governments sowie ICLEI (2004): Local Government Leader’s Statement at Tenth Conference of the Parties to the UN Framework Convention on Climate Change, vom 13. Dezember 2004, Buenos Aires. 678 Siehe: ICLEI Summit (2005): World Mayors and Municipal Leaders Declaration on Climate Change. Fourth Municipal Leaders Summit on Climate Change, 7. Dezember 2005, Montreal, Canada, Summit Declaration sowie ICLEI (f): Montréal Summit. 679 Die für den Untersuchungsgegenstand relevante Grundsteinlegung des umwelt- und klimapolitischen Selbstverständnisses und politischen Handlungsauffassung erfolgte durch die Aalborg-Charta und die Aalborg-Commitments. Auf die Folgekonferenzen wird daher nicht detailliert eingegangen. Siehe: ICLEI (2007a): The Spirit of Sevilla − European Local Governments Commit to Advance Implementation of Sustainable Development Policies, 21. bis 24. März 2007, Pressemitteilung vom 23. März 2007 sowie Sustainable Cities Platform (2007): Sevilla. Die 6. Konferenz fand 2010 in Frankreich statt. Vgl. European Environment Agency (a): Dunkerque 2010 − 6th European Conference on Sustainable Cities and Towns. Die 7. Konferenz wurde 2013 in der Schweiz ausgerichtet. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 167 ment Climate Session (LGCS) organisiert. Über 430 Kommunalvertreter kamen parallel zur COP13 in Bali zusammen. Die Veranstaltung war der Auftakt einer Reihe weiterer Treffen, die gleichzeitig zur COP der Staaten stattfanden. Diese sogenannte Roadmap einer breit aufgestellten kommunalen Koalition bildet einen parallelen Strang zum UN-Prozess.680 Ziel und Zweck ist es, den Nationalstaaten gegenüber Präsenz zu zeigen und zu demonstrieren, dass Kommunen und Städte ihre Entscheidungen kritisch hinterfragen, sich in die Entscheidungsprozesse einbringen und als Partner auf Augenhöhe ernst genommen werden möchten. Finanzielle wie inhaltliche Kooperationspartner dieser side events sind das UN-Klimasekretariat, UNEP, UN-Habitat, die Weltbank sowie das jeweilige Gastgeberland der COP. Das Abschlussdokument der Teilnehmer der LGCS war der Entwurf einer UNFCCC COP-Decision zu Cities, Local Authorities and Climate Change, die auf der COP14 in Posen 2008 vorgestellt wurde. Diese forderte die Staaten dazu auf, Kommunen und Städte eine wichtige Rolle in einem Post-2012-Klimaabkommen zuteil werden zu lassen. Der Vorschlag war ein Gemeinschaftswerk von UCLG, ICLEI, WMCCC, C40 und Metropolis.681 Mit der Declaration on Climate Change 2008 von Eurocities bekannten sich zudem über 80 Städte aus 26 Ländern zur Bekämpfung des Klimawandels und den damit verbundenen Emissionsreduktionen.682 Bis zur COP15 in Kopenhagen 2009 konnten mehr als 700 lokale Regierungsvertreter zur Teilnahme an der LGCS der Climate Roadmap mobilisiert werden. Diese verabschiedeten den Local and Regional Governments Call to the Parties in Copenhagen, der sich für ein effektives Post-2012-Klimaabkommen einsetzte, das Städte und Gemeinden mit den nötigen Kapazitäten und Ressourcen ausstattet, um auf lokaler Ebene Klimaschutzmaßnahmen durchzuführen, durch die sich die Ziele der Vertragsstaaten erreichen lassen.683 Mit der Verabschiedung eines neuen Klimaabkommens für die Zeit ab 2012 sollte die Arbeit der Climate Roadmap abgeschlossen sein. Ursprünglich von 2007 an für zwei Jahre ausgerichtet, war dieses Ziel 2009 jedoch noch nicht erreicht. Das Abschlussdokument der City Climate Conference in Hamburg 2009 schrieb sieben Selbstverpflichtungen und sieben Forderungen der Städte an die Vertragsstaa- Siehe: ICLEI (2013a): 7th European Conference on Sustainable Cities & Towns, 17. bis 19. April 2013, Genf, Schweiz. Die 8. Konferenz fand 2016 in Bilbao statt. Vgl. ICLEI (2016a): Conference Report, 8th European Conference on Sustainable Cities & Towns, 27. bis 29. April 2016, Basque Country, Bilbao. 680 Dieckmann, Bärbel (2009): Zusammenarbeit im Kampf gegen den Klimawandel: Kommunen machen weltweit Tempo, in: Europa kommunal, Heft 2, S. 7. 681 Vgl. LGCR (2008): Local Government Climate Sessions, Poznan, Poland, 9. bis 11. Dezember 2008 sowie Rothballer, Carsten (2015): Die Arbeit von ICLEI: Kommunaler Klimaschutz und seine Bedeutung für eine erfolgreiche internationale Klimaschutzpolitik. 682 Vgl. Eurocities (2008): Declaration on Climate Change. 683 Siehe: LGCR (2009a): Submission of ICLEI for Inclusion in the Negotiating Text of the Long-Term Cooperative Action Under the Convention, vom 24. April 2009 und LGCR (2009b): The Local Government Responses: Input to the International Climate Negotiations For a Strong, Comprehensive and Global Agreement, vom 23. November 2009, S. 12 sowie ICLEI Summit (2009): Local and Regional Governments Call to the Parties in Copenhagen, 2. bis 4. Juni 2009, Kopenhagen, Dänemark, Summit Declaration. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 168 ten der COP15 sowie die internationalen Institutionen fest. Die Unterzeichnerstädte verpflichten sich u.a. dazu, ein Modell für bilaterale oder multilaterale Klimapartnerschaften zu erarbeiten, um eine neue Dimension der weltweiten Zusammenarbeit zu erreichen.684 2010 folgte mit dem Dunkerque Call on Climate Action im Rahmen der sechsten European Sustainable Cities and Towns Conference ein erneuter Aufruf der lokalen Regierungsvertreter für die Verabschiedung eines verbindlichen Klimaschutzabkommens und einer Anerkennung der Kommunen als Schlüsselakteure der internationalen Klimapolitik.685 Die Local Government Climate Roadmap wurde zur Manifestation der Erkenntnis, dass ein stärkeres Engagement lokaler Regierungen nötig ist, in ihrer Funktion als Governmental Stakeholders, wie sie im Cancún-Abkommen festgeschrieben ist. Dieses benennt „a broad range of stakeholders at the global, regional, national and local levels, be they government, including subnational and local government, private business or civil society“686 und „enhancing the sharing of relevant information, knowledge, experience and good practices at the local, national, regional and international level“687 als wichtige Maßnahme. Auf diese Weise werden Städte auch zu einem „informal actor in formal law-making“688. Bürgermeister aus aller Welt unterzeichneten auf dem parallel ausgerichteten World Mayors Summit on Climate Change den Mexico City Pact. Dieser sieht den Beschluss von freiwilligen THG- Emissionssenkungszielen vor. Als Berichtsorgan wurde The carbonn Climate Registry gegründet. Bis 2011 hatten sich 185 Städte und Gemeinden, die 300 Mio. Menschen repräsentieren, dem Übereinkommen angeschlossen.689 2010 richtete der WMCCC im Rahmen des ersten Weltkongresses Resilient Cities − Global Forum on Urban Resilience and Adaptation690 von ICLEI erstmalig das Mayors Adaptation Forum in Bonn aus. Über 500 Teilnehmer tauschen hier ihre Erfahrungen aus, städtische Entscheidungsträger legen eine globale Agenda für lokale Anpassungsstrategien an den Klimawandel fest. 2012 fand der zweite Weltkongress unter der Schirmherrschaft nationaler und internationaler Akteure wie dem Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Bundesrepublik Deutschland und dem UN-Habitat statt. Seine Agenda richtete das Forum an den Beschlüssen der internationalen UNFCCC- Klimaverhandlungen der Staaten aus. So stand die Umsetzung der Durban Adaptation Charter 2013 ganz oben auf der Tagesordnung. Der WMCCC unterstützte des 684 Siehe: Offizielles Stadtportal für die Hansestadt Hamburg (2009): Erklärung der City Climate Conference 2009. 7 Fakten, 7 Selbstverpflichtungen, 7 Forderungen. 685 Vgl. ICLEI (2010b): Dunkerque 2010 Call on Climate Action, vom 21. Mai 2010 und ICLEI (2010a): 6th European Sustainable Cities and Towns Conference − Dunkerque 2010, vom 3. Februar 2010. 686 UNFCCC (2011): Report of the Conference of the Parties on its sixteenth Session, held in Cancún from 29 November to 10 December 2010, FCCC/CP/2010/7/Add.1, vom 15. März 2011, S. 3. 687 Ebd., S. 5. 688 Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 224. 689 Siehe: UNFCCC (o): The Mexico City Pact ‚Global Cities Covenant on Climate‘ and the Carbonn Cities Climate Registry. Local Climate Action the World Can Count on sowie WMCCC (a): Initiatives, The Mexico City Pact. 690 Von 2010 bis 2012 trug die Veranstaltung den Namen: World Congress on Cities and Adaptation to Climate Change. Siehe: Metropolis (o.J.): 7th Global Forum on Urban Resilience & Adaption. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 169 Weiteren The carbonn Climate Registry, eine globale Plattform für die Berichterstattung von Städten und Regionen über ihre Maßnahmen im Klimaschutz. Diese soll Transparenz, Glaubwürdigkeit und Verantwortlichkeit schaffen.691 Die Nantes Declaration of Mayors and Subnational Leaders on Climate Change, die auf dem World Mayors Summit on Climate Change 2013 beschlossen wurde, wird als Beginn einer neuen Phase der Local Government Climate Roadmap gewertet. Mehr als 50 Bürgermeister aus 30 Ländern und mehr als 20 regionale und globale Städtenetzwerke haben die Deklaration unterzeichnet, die für eine intensive Interessenvertretung lokaler Regierungen innerhalb des internationalen Klimaregimes steht. Auf der COP20 in Lima 2014 wurde die Ausarbeitung des Tools Non-State Actor Zone for Climate Action (NAZCA) gestartet, das die Verpflichtungen von über 2.500 Städten und mehr als 2.100 Unternehmen sowie Investoren und zivilgesellschaftlichen Akteuren im Klimaschutz erfasst. Ban Ki-moon, damaliger UN-Generalsekretär, einen Tag vor der UN-Generalversammlung, zu einem Klimagipfel ein, den er als „public platform for leaders at the highest level – all UN Member States, as well as finance, business, civil society and local leaders from public and private sectors”692 bezeichnete. Der Gipfel sollte von höherer Gestaltungsfähigkeit sein als bisherige Konferenzen, die nicht in ausreichendem Maße zu einer Beschleunigung und Intensivierung der internationalen Klimaschutzmaßnahmen geführt hatten. Dadurch, dass auf dem Sondergipfel Akteure aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft aller Ebenen zusammenkamen, sollten progressive Impulse für die Schaffung eines universellen Klimaabkommens in Paris 2015 gesetzt werden. In seiner Zusammenfassung der Gipfelergebnisse hob Ban Ki-moon die Bedeutung des neu gegründeten Global Covenant of Mayors hervor, mit dessen freiwilligen Maßnahmen bis 2030 bis zu 3 Gt THG-Emissionen eingespart werden sollen. Die Aktionspläne der Mitglieder haben ein Investitionsvolumen von mehr als 110 Mrd. Euro.693 2015 bescheinigte ICLEI der internationalen Lobbyarbeit der Kommunen zwar einen großen Erfolg hinsichtlich ihrer prinzipiellen Anerkennung als bedeutender Akteur im Kampf gegen den Klimawandel durch die Staaten, eine Verbesserung der Finanzierbarkeit klimapolitischer Projekte sei aber nur geringfügig festzumachen und die direkte Mitwirkungsmöglichkeit von Kommunen bei internationalen Beschlussfassungen nach wie vor kaum vorhanden.694 Nachder COP21 in Paris 2015 resümierte der Sonderbeauftragte des UN-Generalsekretärs für Städte und Klimawandel, Mi- 691 Vgl. ICLEI (2013c): Resilient Cities Series, Mayors Adaption Forum at Resilient Cities 2013 sowie ICLEI (2013b): Mayors Adaption Forum 2013. Bonn Declaration of Mayors und Bonner Wiedlich, Wolfgang (2012): Weltkongress für zukunftssichere Städte: Problem Megacity, in: General-Anzeiger vom 11. Mai 2012 sowie ICLEI (c): CCP Campaign. 692 Vgl. UN (2014): Climate Summit 2014 Catalyzing Action, 23. September 2014. 693 Vgl. LGCR (a): Global LG Events, Nantes − World Mayors Summit on Climate Change sowie UCLG (o.J.): Nantes Declaration of Mayors and Subnational Leaders on Climate Change Local Governement Climate Roadmap 2013 bis 2015, vom 28. September 2013 und Bloomberg Philanthropies (2015): Compact of Mayors und Europäische Kommission (2016b): Globale Koalition der Städte im Kampf gegen den Klimawandel, Pressemitteilung vom 22. Juni 2016. 694 Siehe: Zimmermann, Monika (2015): Internationale Entwicklungs- und Nachhaltigkeitsagenden Städte als wichtige Akteure der Umsetzung, Bonn, S. 3. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 170 chael R. Bloomberg, dass Städte zum ersten Mal eine Stimme in den internationalen Klimaverhandlungen hatten. Nun müssten die Städte diejenigen Ressourcen erhalten, die sie brauchen, um die vereinbarten Ziele zu erreichen. Der Global Covenant of Mayors for Climate & Energy sei dabei ein wichtiger Faktor.695 Im Rahmen der COP22 in Marrakesch 2016 fand der zweite Climate Summit for Local and Regional Leaders statt. Im Schlussdokument der Marrakech Roadmap for Action wurde das Ziel, die Finanzkraft der kommunalen Ebene zu stärken, festgelegt. Dazu soll bis 2020 ein Global Action Framework towards Localizing Climate Finance geschaffen werden. Zur Mobilisierung und Beschleunigung der Klimafinanzierung wurde die Global Campaign for Localizing Finance gestartet.696 Auf der COP23 im November 2017 fand mit dem Gipfel der Städte und Regionen erstmalig eine ICLEI-Konferenz als offizieller Teil der Vertragsstaatenkonferenz statt.697 Macht- und Interessenlage in der internationalen Klimapolitik Architektur der internationalen Klimapolitik Die Architektur der globalen Klimapolitik setzt sich wie aufgezeigt aus acht Hauptkomponenten zusammen: 1. Der Klimawandel wird als internationales Phänomen angesehen. Ursachenforschung und Lösungsfindung erfolgt im Rahmen der Vereinten Nationen unter Einbeziehung von Wissenschaft und Zivilgesellschaft.698 Als Hauptursache für den Klimawandel werden Treibhausgasemissionen angesehen. 2. 1992 wurden die wesentlichen Ziele der Klimapolitik in der UNFCCC beschlossen. In Artikel 3, Absatz 1 heißt es: „The parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of 1.6. 1.6.1. 695 Vgl. C40 (c): Compact of Mayors und ICLEI (a): Activities, Join the Compact of Mayors. 696 Vgl. Klima-Bündnis (o.J.): Klima-Gipfel, COP22 Marrakesch und ICLEI Summit (2016): Climate Summit For Local and Regional Leaders, Marrakech Roadmap for Action, vom 14. November 2016, Marrakech, Marocco, Summit Declaration. 697 Vgl. Stadt Bonn (o.J.): Gipfel der Städte und Regionen während der 23. Weltklimakonferenz in Bonn, Pressemitteilung vom 27. Oktober 2017 und Cities and Regions (2017): Local and Regional Governments at COP23, Program Update, United4Climate, S. 39 sowie UNFCCC (l): Invitation For Submissions on the Road Map for Global Climate Action, Message to Parties and Non-Party Stakeholders from the High-Level Champions, S. 1. 698 Einem liberalen Verständnis nach entspricht die Zivilgesellschaft einer gesellschaftlichen Lebensform, die über die staatlich geregelte Ordnung hinein ins Private geht. Gegenüber der öffentlichen Gewalt ist die bürgerliche Gesellschaft autonom. Vgl. hierzu beispielsweise Ferguson, Adam/ Diamond, Larry (1994): Toward Democratic Consolidation, in: Journal of Democracy, Volume 5, Issue 3. Die historisch-kritische Sichtweise hingegen konzipiert die Zivilgesellschaft, zu der die Kirche, Medien und Gewerkschaften gezählt werden, als interdependentes Element des Staates. Vgl. hierzu vor allem den Philosophen Antonio Gramsci, beispielsweise: Kebir, Sabine (1991): Gramsci’s Zivilgesellschaft, Hamburg. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 171 equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities.“699 3. Das IPCC gewährleistet eine Bündelung der naturwissenschaftlichen Expertise, die als Grundlage für politische Entscheidungen dient. Seine Klimaberichte schaffen auf Basis der interdisziplinären Zusammenarbeit von Wissenschaftlern einen breiten Konsens in der Forschung, der Fortschritte schneller und effizienter möglich macht. Unter 130 Ländern herrscht weitestgehende Einigkeit über die Anerkennung der Berichte und ihrer Analysen. Dies gilt größtenteils auch für die OPEC-Staaten und teilweise für die USA, die zu Beginn der Diskussion den anthropogen erzeugten Treibhauseffekt abstritten.700 4. 1997 wurden mit dem Kyoto-Protokoll erstmals rechtsverbindliche Emissionsreduktionswerte beschlossen. 36 Industrieländer setzten sich das Ziel, innerhalb des Zeitraums von 2008 bis 2012 den Wert ihrer gesamten Treibhausgasemissionen um durchschnittlich fünf Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 zu reduzieren.701 5. Die Einführung des Handels mit Treibhausgasemissionen, der JI und des CDM dient der Stärkung internationaler Zusammenarbeit und der Implementierung der klimapolitischen Ziele. 6. Die durch die UNFCCC und das Kyoto-Protokoll geschaffenen Institutionen sollen der Intensivierung einer globalen Klimapolitik dienen. Insbesondere NGOs soll dies Raum bieten, sich einzubringen.702 7. Das Pariser Klimaabkommen 2015 ist das erste völkerrechtlich bindende Übereinkommen zur Begrenzung der Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius, das für alle UNFCCC-Vertragspartner gültig ist. Städte, Regionen und Kommunen, die Zivilgesellschaft und die Wirtschaft werden als nicht zu den Vertragsparteien gehörende Interessensgruppen als wichtige Akteure zur Bekämpfung des Klimawandels anerkannt.703 8. Neben dem UNFCCC-Verhandlungsstrang gibt es parallel Tracks und weitere Akteure neben den Staaten, die aktive Klimapolitik betreiben. Innerhalb des Global Governance-Diskurses, werden verschiedene Fragmentierungsgrade von Global Governance-Architekturen geführt. Die globale Klimaarchitektur (Global Climate Change Governance, GCCG) wird gekennzeichnet als „overaching system of public and private institutions704 − that is, organizations, regimes and other 699 UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 3. 700 Vgl. Ditzel, Philipp C./Tilly, Jan (2011): Zum Hintergrund: Kyoto, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 136. 701 UN (1997): Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, Artikel 3, Absatz 1. 702 Vgl. Krause, Joachim (2010): Nach Kopenhagen. Welchen Multilateralismus benötigt erfolgreiche Klimapolitik? In: Internationale Politik, Volume 65, No. 2, S. 107. 703 Siehe: Europäische Kommission (f): Pariser Übereinkommen sowie BMUB (o): Die Klimakonferenz in Paris. 704 In der dargelegten Definition von Biermann und Kollegen wird das Wort institutions als Sammelbegriff für Organisationen, Regime, Normen und Regularien verstanden. Die vorliegende Analyse un- C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 172 forms of principles, norms, regulations and decision-making procedures.“705 Die Architektur entspricht in diesem Verständnis der Metaebene der Governance. Die GC- CG-Architektur wird hinsichtlich der UNFCCC als synergetisch bezeichnet, da sie als institutioneller Kern von nahezu allen Nationen ratifiziert ist. Überdies enthält die Konvention grundlegende Prinzipien, die essentiell sind für die weitere Entwicklung der GCCG wie das Ziel „to achieve […] stabilization of greenhouse gas concentrations at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system.“706 Das Kyoto-Protokoll baut auf dieser Übereinkunft auf und teilt seine fundamentalen Prinzipien. Mit seinem Sekretariat stellt das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen zudem wichtige bürokratische Strukturen zur administrativen Unterstützung, Datenerfassung und weiteren Politikformulierung zur Verfügung. In diesem Sinne ist sie der „organizational nodal point of the governance architecture in this area.“707 Mit Blick auf die Vielzahl an bestehenden technologischen Tracks wird die internationale Klimaarchitektur auch der Fragmentierungsform der cooperative fragmentation zugeordnet.708 Hierfür spricht auch die Tatsache, dass mit den USA, eine politische Supermacht und einer der größten Verursacher von Treibhausgasen nicht Teil des Kyoto-Protokolls, sondern nur der UNFCCC ist, sodass die internationale Klimaarchitektur zutreffender als cooperative fragmentation zu bezeichnen ist. Das Zustandekommen des Pariser Klimaabkommens beruht wesentlich auf der Politik von Obama. Dieser hatte das verfassungsmäßige Instrument der executive order (Dekret) genutzt, um festzulegen, dass die USA ihre THG- Emissionen bis 2025 um 28 Prozent gegenüber 2005 senken und den Vereinten Nationen die entsprechenden Dokumente zur Ratifizierung überreichen können. Sein Nachfolger, Donald Trump, erklärte nur wenige Monate nach Amtsantritt diesen Vertrag für ungerecht und unfair, weil er die USA, nicht aber China, Russland und Indien zu Milliardenzahlungen geißele. Ungültig sei der Vertrag deswegen, weil es nicht vom Kongress ratifiziert worden ist. Trump konstatierte, das Konzept der Erderwärmung sei ohnehin nur eine Erfindung der Chinesen, um die amerikanische Wirtschaft wettbewerbsunfähig zu machen.709 terscheidet diese prinzipiell und benennt diese Termini in der weiteren deutschsprachigen Verwendung im Einzelnen. Nur in der Erörterung des Fragmentierungs-Konzeptes von Biermann und Kollegen wird der Begriff der Institution entsprechend ihres Begriffssinns verwendet. 705 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (2010): The Architecture of Global Climate Governance: Setting the Stage, in: Ders. (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge u.a., S. 16. 706 UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 2. 707 Busch, Per-Olof (2009): The Climate Secretariat: Making a Living in a Straitjacket, in: Biermann, Frank/Siebenhüner, Bernd (Hrsg.): Managers of Global Change. The Influence of International Environmental Bureaucracies, Cambridge u.a., S. 245–264. 708 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (2010): The Architecture of Global Climate, in: Ders. (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge u.a., S. 20f. 709 Vgl. Adler, Stephen J./Holland, Steve/Mason, Jeff (2017): Exclusive: Trump Says U.S. Wants Fair Treatment in Climate Pact, Reuters, vom 28. April 2017 sowie o.V. (2017): Trump Says Paris Climate Agreement is ‚One-Sided‘ Deal, in: The Guardian vom 30. April 2017 (Video) und Twitter (c): Do- 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 173 Ökonomische Interessen und sicherheitspolitische Implikationen des Klimawandels USA Als der Umwelt- und Klimaschutz ab den 1970er Jahren an Bedeutung gewann standen die USA dem internationalen Klimaschutz sehr ablehnend gegenüber. Der 40. Präsident der Vereinigten Staaten, Ronald Reagan (1981 bis 1989), war gegen staatliche Umweltschutzmaßnahmen, die aus seiner Sicht zuungunsten von Wirtschaftswachstum und der freien Entfaltungsmöglichkeit der Marktkräfte wirken. Die Reagan-Administration legte aber bereits den Grundstein für ein Bewusstsein um die sicherheitspolitische Bedeutung der natürlichen Ressourcen und Lebensgrundlagen für die nationale Sicherheit des Landes durch die Verankerung dieses Zusammenhangs in der nationalen Sicherheitsstrategie (National Security Strategy, NSS) 1988.710 Auch unter George Bush Senior (1989 bis 1993) wurde die neoliberale Kosten-Nutzen- Rechnung beibehalten.711 Erst im Jahr 1995, in der ersten NSS der Amtszeit von Bill Clinton (1993 bis 2001), erlangte der Klimawandel Ebenbürtigkeit mit anderen Umweltproblemen wie der Meeresverschmutzung, Entwaldung, der Verlust der Biodiversität, der Abbau der Ozonschicht und Wüstenbildung. Der Wettbewerb um schwindende Ressourcen galt als reales Risiko für regionale Stabilität in der Welt.712 Zwei Jahre später wurden die Folgen des Klimawandels – steigender Meeresspiegel, Verbreitung tropischer Krankheiten, Häufung und steigende Intensität von Unwettern – in der NSS thematisiert und blieben auch in den Folgejahren Gegenstand der Strategiepapiere.713 Im Jahr 2000 bezeichnete die Clinton-Regierung das Kyoto-Protokoll als entscheidenden Wendepunkt in der internationalen Klimapolitik, betonte aber zugleich die Rolle aller großen THG-Emittenten unabhängig davon, ob es sich dabei um ein Industrie- oder Entwicklungsland handele.714 Während Bill Clinton noch für die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls gewesen war, wurde eine Einigung unter seinem Nachfolger unmöglich. Zwar adressierte George W. Bush (2001 bis 2009) die globale Dimension des Klimawandels: „The issue of climate change respects no border. Its effects cannot be reined in by an army nor advanced by an ideology. Climate change, with its potential to impact every corner of the word, is an issue that must be addressed by the world“715, allerdings wurde das Kyoto-Protokoll nicht als richtiger Weg für einen nachhaltigen Klimaschutz angesehen. Zuvorderst deswegen, weil China, der zweitgrößte CO2-Emittent nach den USA, genauso wie der drittgrößte Emittent, Indien, des Status’ als Entwicklungsland von den Anforderungen des Abkommens befreit war. Kurz nach Amtsantritt schnürte er der Debatte einer möglichen Ratifizierung des Kyoto-Protokolls die Luft ab. Dabei führte er drei grundlegende Argumente an, die 1.6.2. 1.6.2.1. nald J. Trump@Twitter: The Concept of Global Warming was Created by and For the Chinese in Order to Make U.S. Manufacturing Non-Competitive, vom 6. November 2012. 710 Vgl. NSS (1988): National Security Strategy of the United States of America 1988, S. 6. 711 Vgl. NSS (1991): National Security Strategy of the United States of America 1991, S. 22. 712 Vgl. NSS (1995): National Security Strategy of the United States of America 1995, S. 18. 713 Vgl. NSS (1997): National Security Strategy of the United States of America 1997, S. 14. 714 Vgl. NSS (2000): National Security Strategy of the United States of America 2000, S. 13f. 715 The White House (2001): President Bush Discusses Global Climate Change. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 174 schon unter Bush Senior die klimapolitische Haltung der USA geprägt hatten: Zweifel an der Korrektheit der wissenschaftlichen Erkenntnisse über den Klimawandel, Entbindung der Entwicklungs- und Schwellenländer von den Verpflichtungen des Kyoto- Protokolls und wirtschaftliche Schäden durch diese Klimapolitik.716 Negative Auswirkungen des Klimawandels für die Lebensqualität der Gesellschaft und auf die Umwelt wurden nicht thematisiert, auch dann nicht, als die von Bush mit einer Überprüfung beauftragte National Academy of Sciences die Erkenntnisse des IPCC bestätigte.717 2003 veröffentlichte das US-amerikanische Verteidigungsministerium seinen ersten Bericht über den Klimawandel und Sicherheit An Abrupt Climate Change Secenario and its Implication for United States National Security, der das Ausmaß eines plötzlichen Abbruchs des Nordatlantikstroms für die nationale Sicherheit der USA sowie die internationale Stabilität haben könnte.718 Drei Jahre später zeigte die nationale Verteidigungsstrategie (National Defense Strategy, NDS) vier Kategorien möglicher Bedrohungen auf: traditional, irregular, catastrophic und disruptiv.719 In der NSS von 2006 wird der Klimawandel zwar begrifflich nicht genannt, Umweltzerstörungen aber als Bedrohung lokaler Behörden und nationaler Armeen bezeichnet, die ein internationales Eingreifen auch auf der Basis von Coalitions of the Willing nötig machen könnten und eine bessere Koordination zwischen allen politischen Ebenen − national, bundesstaatlich und lokal − sowie dem privaten Sektor erfordern.720 Spielte das Klima sicherheitspolitisch unter Georg W. Bush für die US-Regierung zunächst keine Rolle, veränderte sich diese Wahrnehmung gegen Ende seiner Amtszeit unter einem bedeutenden Teil der amerikanischen Militärelite. Im National Security and the Threat of Climate Change-Bericht der Nichtregierungsorganisation CNA Corporation bezeichneten elf US-Militärs 2007 den Klimawandel als direkten Einflussfaktor auf militärische Operationen und kennzeichneten ihn als Multiplikator von Bedrohungen wie den Zerfall von Staaten, Terrorismus, Ressourcenkonflikte, Massenmigration und internationale Spannungen. Eine Risikoabschätzung seiner Folgen habe in die Planung und Strategie des Verteidigungsministeriums einzufließen und die USA müssten sich intensiver in der internationalen Klimapolitik beteiligen.721 716 Vgl. The American Presidency Project (o.J.): George W. Bush, Letter to Members of the Senate on the Kyoto Protocol on Climate Change, vom 13. März 2001. 717 Siehe: Committee on the Science of Climate Change (2001): Climate Change An Analysis of Some Key Questions, S. 20. 718 Vgl. Schwartz, Peter/Randall, Doug (2003): An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security. Der Nordatlantikstrom ist ein Ausläufer des Golfstroms, der warmes Wasser bis in den Norden Europas bringt. Vgl. Crummenerl, Rainer (2008): Das Wetter, Nürnberg, S. 39. 719 Bis 2005 war die dritte Kategorie der Proliferation und Anwendung von Massenvernichtungswaffen vorbehalten. Vgl. NDS (2005): The National Defense Strategy of the United States of America 2005, S. 2ff. und U.S. Department of Defense (2006): Quadrennial Defense Review Report, U.S. Department of Defense, vom 6. Februar 2006, S. 37. 720 NSS (2006): National Security Strategy of the United States of America 2006, S. 47f. 721 Vgl. The CNA Corporation (2007): National Security and the Threat of Climate Change S. 3, 6 und 46 sowie Richert, Jörn (2011): Klimawandel, Bedrohungsdiskurs und Sicherheitspolitik in den USA, in: 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 175 Auch in der Bush-Administration gewann die Bedeutung des Klimawandels als Bedrohung der nationalen Sicherheit an Aufmerksamkeit. Seit 2003 mehrten sich in Senat und Kongress die Stimmen für einen nationalen Klimaschutz und wurden nach den verheerenden Hurrikane Rita und Katrina 2005 lauter.722 In der Zeit von 2007 bis 2010, in der die Demokraten in beiden Häusern die Mehrheit innehatten, nahm das Thema Klimawandel einen großen Platz ein.723 Die Mitglieder des 110. Kongresses reichten bis Juli 2008 mit 235 Gesetzesvorlagen mehr als doppelt so viele ein wie der Vorgängerkongress mit 106 während der gesamten zweijährigen Legislaturperiode.724 Mit dem National Defense Authorization Act von 2008 wurden einige ihrer Forderungen wie die Auswirkungen des Klimawandels auf die Einsätze des Militärs zu untersuchen in Gesetzesform gegossen. Zudem schrieb das Gesetz fest, dass die zukünftigen NDS und NSS den Bereich Klimawandel und eine klimapolitische Risikobewertung behandeln müssen.725 Die NDS von 2008 betonte, dass die Unsicherheiten, die durch Bevölkerungswachstum, Ressourcenknappheit und Klimaerwärmung entstehen werden, über die nächsten 20 Jahre zunehmen und daher in die Verteidigungsplanung einbezogen werden müssen.726 Auch der National Intelligence Assessment (NIA) 2008 sieht weitreichende Implikationen für die US-amerikanischen Sicherheitsinteressen bis 2030. Dabei werden aber auch positive wirtschaftliche Auswirkungen im Agrarsektor durch steigende landwirtschaftliche Erträge betont. Generell seien die USA von den Folgen des Klimawandels eher indirekt betroffen.727 Der sechste Global Trends-Report 2012 integrierte erstmalig umwelt- und klimapolitische Angenendt, Steffen/Dröge, Susanne/Richert, Jörn (Hrsg.): Klimawandel und Sicherheit. Herausforderungen, Reaktionen und Handlungsmöglichkeiten, Baden-Baden, S. 222. 722 1997 schrieb die Byrd-Hagel Resolution noch fest, dass der Senat keinem internationalen Abkommen zum Klimaschutz zustimmt, das dem US-Wirtschaft schweren Schaden zufügt und Entwicklungsländern keine Reduktionsziele auferlegt. Vgl. U.S. Congress (1997a): 105th Congress, S.Res.98 − A Resolution Expressing the Sense of the Senate Regarding the Conditions for the United States Becoming a Signatory to Any International Agreement on Greenhouse Gas Emissions Under the United Nations Framework Convention on Climate Change, S. 4. 723 Ein Gesetzesentwurf mit verbindlichen Emissionssenkungen für die Bundesländer wurde erstmals 2003 eingebracht, das zweite Mal 2005 und erneut 2007 − jedes Mal ohne Mehrheit. Vgl. Mildner, Stormy-Annika/Petersen, Hannah/Wodni, Wiebke (2012): Klimaschutz bleibt Nebensache für die USA, SWP-Aktuell 69, S. 2 sowie C2ES (a): US Federal, Congress, Congress Climate History. 724 Das Committee on Government Reform des US-Repräsentantenhauses erklärte diese Vorwürfe gegenüber der Bush-Regierung als gerechtfertigt. Siehe: U.S. Congress (2007a): Political Interference With Climate Change Science Under The Bush Administration, Committee on Oversight and Government Reform, Proposed Report, S. 32. 725 Vgl. U.S. Congress (2008b): 100th Congress, National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2008, Conference Report, H.R. 1585, S. 290. Der Global Climate Change Security Oversight Act 2007 und der Intelligence Authorization Act 2008 ließen sich hingegen nicht durchsetzen. Siehe hierzu U.S. Congress (1997b): 110th Congress, A Bill To Address Security Risks Posed By Climate Change, and For Other Purposes, H.R. 1961 sowie U.S. Congress (2008b): 100th Congress, National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2008, Conference Report, H.R. 1585, S. 290 und U.S. Senate (2007): Statements on Introduced Bills and Joint Resolutions, vom 28. März 2007. 726 Siehe: NDS (2008): The National Defense Strategy of the United States of America 2008, S. 4f. und S. 15. 727 Vgl. House Select Committee on Energy Independence and Global Warming (2008): National Intelligence Assessment on the National Security Implications of Global Climate Change to 2030, vom 25. Juni 2008, S. 4. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 176 Veränderungen systematisch in alle Themenbereiche. Der Bericht betonte, wie bereits der NIA 2008, die Bedeutung eines funktionierenden, internationalen Systems für die Wirtschaft und die Sicherheit der USA sowie die Gefährdung, die von einer weiteren Machtdiffusion ausgehen würde. Zudem werde die Anzahl staatlicher wie nichtstaatlicher und subnationaler Akteure, die wichtige Führungsrollen zur Bewältigung transnationaler Probleme übernehmen, bis 2030 an Bedeutung gewinnen. Eine governance gap, besonders auf der nationalen Ebene, forciere neue Regierungsstrukturen, aber auch demokratische Unsicherheiten in Ländern, die durch technologischen Fortschritt ein höheres Entwicklungsniveau erreicht hätten, während die Regierungsstrukturen auf der Strecke geblieben sind. Städte werden explizit angeführt, nicht zuletzt, weil der Klimawandel an Bedeutung gewinnen werde. Ihre Funktion bestehe darin, als Schlüsselakteure Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels zu entwickeln und sich dazu über nationale Grenzen hinweg zu vernetzen.728 Jedoch besteht nach wie die Sorge, die nationale Sicherheit könnte durch Klimaschutz und Anpassungsmaßnahmen stärker gefährdet sein als durch die klimatischen Veränderungen. Trotz wichtiger gesetzlicher Regelungen wie der All-of-the-Above Energy Strategy und dem Clean Power Plan musste in der Folge auch unter dem Hoffungsträger Obama eine nüchterne Klimabilanz gezogen werden.729 Unter Donald J. Trump (2017 bis dato) und den beiden republikanisch dominierten Häusern des Kongresses scheint ein Tiefpunkt amerikanischer Klimaschutzpolitik erreicht. Der Abbau der nationalen Klimaschutzpolitik Obamas hat begonnen, der Ausstieg aus dem Pariser Klimaabkommen aus dem Jahr 2015 ist beschlossene Sache. Europäische Union Bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch die Römischen Verträge 1957 spielte Umweltpolitik keine Rolle. Ab 1972 änderte sich die europäi- 1.6.2.2. 728 Vgl. House Select Committee on Energy Independence and Global Warming (2008): National Intelligence Assessment on the National Security Implications of Global Climate Change to 2030, vom 25. Juni 2008, S. 7 und 16. Die Geheimdienste befassen sich seit 1997 im Rahmen der Global Trends mit dem Klimawandel als Element des sicherheitspolitischen Umfelds der USA. Der Bericht wird alle vier Jahre durch den für die Analyse globaler Zukunftsszenarien zuständige National Intelligence Council des Geheimdienstes Central Intelligence Agency (CIA) herausgegeben und enthält Zukunftsszenarien für einen bestimmten Zeithorizont. 1997 belief sich dieser bis 2010. Vgl. Office of the Director of National Intelligence (o.J.): Global Trends. Siehe: National Intelligence Council (2012): Global Trends 2030: Alternative Worlds, S. vii, xiv, 54, 132 und 126. Die CIA gründete 2009 das Center for Climate & Security. Siehe: The Center for Climate & Security (o.J.): CIA. 729 Vgl. The White House (o.J.): Obama Administration Record on an All-of-the-Above Energy Strategy sowie Furman, Jason/Stock, Jim (2014): New Report: The All-of-the-Above Energy Strategy as a Path to Sustainable Economic Growth, The White House Blog, vom 29. Mai 2014 und The White House (2014): The All-of-the-Above Energy Strategy as a Path to Sustainable Economic Growth sowie EPA (2014): Fact Sheet: Clean Power Plan. Overview of the Clean Power Plan. Cutting Carbon Pollution from Power Plants, vom 2. Juni 2014 und EPA (2016): Clean Power Plan for Existing Power Plants: Regulatory Actions, Rule Summary, vom 9. Februar 2016. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 177 sche Sichtweise langsam: das erste Umweltaktionsprogramm wurde formuliert.730 Eine formale Verankerung des Umweltschutzes als Kompetenzbereich der EU folgte 1987 in der Einheitlichen Europäischen Akte. Im Vertrag von Maastricht 1992 fanden Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung schließlich ihren festen Platz, neben wirtschaftlichem Wachstum und Sicherheit in Europa.731 Für die EU-Mitgliedstaaten wurde das Ziel festgelegt, im Jahr 2000 die Emissionswerte von 1990 nicht zu überschreiten. 1990 entfielen auf die Union 3.300 Megatonnen (Mt) CO2, sodass die EU für 24,3 Prozent des CO2-Ausstoßes der Industrieländer verantwortlich war.732 Für den Erarbeitungsprozess des Kyoto-Protokolls fand das 5. Umweltaktionsprogramm (1993 bis 2000) Anwendung. Zwar wurden die Mitgliedstaaten durch dieses nicht rechtlich gebunden, jedoch die Schwerpunkte des gemeinsamen umweltpolitischen Handelns gesetzt. So betonte das Aktionspapier die Notwendigkeit eines sustainable development und nahm die Industriestaaten als Hauptverursacher von Umweltschäden in die Verantwortung.733 Umweltschutz sollte als Querschnittsaufgabe auch in die Prozesse anderer Politikfelder wie Handelsfreiheit und Verkehrspolitik integriert werden.734 Die strategische Umsetzung der Richtlinie einer gemeinschaftlichen Klimapolitik lag bei den Mitgliedstaaten. Die Kommission legte zwar Vorschläge zur Umsetzung der Maßnahmen vor, jedoch erfuhr die weitere Ausarbeitung konkreter Richtlinien 1992 einen Einschnitt. Es konnte bis dato nicht nur keine Einigung hinsichtlich klimapolitischer Instrumente wie einer CO2- und Energiesteuer erzielt werden, sondern der Maastrichter Vertrag legte die darüber hinaus reichenden, umfassenden internen Schwierigkeiten der EU offen. Rezessionen in den Mitgliedstaaten und Uneinigkeit zwischen Kommission und Rat über die Klimaschutzstrategie der EU ließen ökonomische Interessen in den Vordergrund rücken. Eine Stärkung des Subsidiaritätsprinzips und nationaler Interessen war die Folge. Die europäische Klimapolitik verlagerte sich zurück auf die nationale Ebene. Eine nachhaltige, erfolgreiche Klima- 730 Vgl. BMUB (m): Umweltaktionsprogramme. Das 7. und aktuelle Programm Gut leben innerhalb der Belastbarkeitsgrenzen unseres Planeten gilt für den Zeitraum 2014 bis 2020. Siehe: Europäische Kommission (c): Gut leben innerhalb der Belastbarkeitsgrenzen unseres Planeten. 731 Siehe: Aktion Europa (2010): Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. 732 Dies entsprach im weltweiten Vergleich 15 Prozent. Vgl. Aktion Europa (2010): Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 192, Absatz und Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 41. 733 Vgl. Schumer, Sylvia (1996): Die Europäische Union als Akteur in der internationalen Umweltpolitik: das Beispiel des Ozon- und Klimaregimes, Mosbach, S. 27 und Europäische Kommission (1992): Fünftes Umweltaktionsprogramm: Für eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, KOM (92) 23 sowie Europäische Kommission (2001b): Empfehlung der Kommission vom 30. Mai 2001 zur Berücksichtigung von Umweltaspekten in Jahresabschluss und Lagebericht von Unternehmen: Ausweis, Bewertung und Offenlegung (Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 1495), ABl. Nr. L 156, vom 13. Juni 2001. 734 Vgl. Konsolidierte Aktion Europa (2010): Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 192, Absatz 3. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 178 politik auf der Ebene der EU wurde zunehmend unwahrscheinlicher.735 Bei der UN- CED 1992 hatte die EU nur einen, wenn auch erweiteren, Beobachterstatus mit Rederecht sowie Mitwirkungsrecht in den Konferenz-Ausschüssen, jedoch ohne Stimmrecht und somit auch keine Mitsprachemöglichkeit bei Finanzierungs- und Mittelvergabefragen wie es den full participants zuteil wurde. Trotz signifikanter Unterschiede unter den Mitgliedstaaten wie beispielsweise in der Frage der Energiegewinnung736 verständigte sich die EU-15 in Kyoto 1997 auf eine Reduktion um 8 Prozent bis 2012.737 Dazu wurde eine Lastenteilung (Burden Sharing) zwischen den Mitgliedstaaten vereinbart. Deutschland sollte dieser Berechnung nach eine Emissionsreduktion von 21 Prozent erreichen, Großbritannien 12,5 Prozent und Frankreich die identischen Werte zum Vergleichsjahr 1990. Damit war das Ziel der EU ambitionierter als das der übrigen Industrieländer, die sich in Kyoto auf durchschnittlich 5,2 Prozent Emissionsreduktion geeinigt hatten. Der Zielerreichungswert für die Transformationsländer (Annex-II Staaten) lag ebenfalls bei 5 Prozent, für Entwicklungs- und Schwellenländer wurden keine Ziele festgelegt. 1998 verkündete der Europäische Rat das Ziel, dass die EU eine Vorreiterrolle im globalen Umweltschutz einnehmen solle. Die Zahlen aus dem Klima- und Energiepaket der EU, das von 2009 bis 2014 Gültigkeit hatte, sehen eine Emissionsreduktion der Mitgliedstaaten um 20 Prozent gegenüber 1990 vor sowie eine Verbesserung der Energieeffizienz um 20 Prozent und die Bereitstellung von 20 Prozent der Energie in der EU aus erneuerbaren Quellen bis 2020.738 Angesichts der Tatsache, dass der IPCC eine Verminderung der THG-Emissionen der Industriestaaten von bis zu 40 Prozent für nötig erachtet, um das 2-Grad-Ziel zu erreichen, scheinen die Ziele der EU zwar ehrgeizig, aber bei Weitem nicht ausreichend. 2014 wurden die Zügel angezogen. Das Klima- und Energiepaket 2030 sieht vor, die THG-Emissionen um mindestens 40 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern, den Anteil erneuerbarer Energiequellen auf mindestens 27 Prozent zu erhöhen sowie die Energieeffizienz um mindestens 27 Prozent zu steigern.739 735 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 61 und 75ff. 736 Frankreich und Großbritannien setzen beispielsweise auf Stromgewinnung aus Kernenergie, während Deutschland bis 2022 den Atomausstieg vollziehen will. Vgl. beispielsweise: Die Bundesregierung (o.J.): Kernkraft sowie Mez, Lutz (2012): Perspektiven der Atomkraft in Europa und global. Renaissance der Atomkraft? Vom 27. September 2012. 737 Dieses Ziel wurde im Rahmen der Ratifizierung des Kyoto-Protokolls festgelegt. Die damaligen Mitgliedstaaten der EU waren: Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Italien, Irland, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden und Spanien. Erst 2004 wuchs die EU im Rahmen der Osterweiterung von 15 (seit 1995) auf 25 Mitgliedstaaten an. Da im Kyoto-Prozess somit die EG vorwiegend als Gemeinschaft von 15 Staaten handelte, wird häufig von der EU-15 gesprochen. Die Gemeinschaft wurde mit dem 1993 in Kraft getretenen Maastrichter Vertrag zu einer Union. Aufgrund der Kürze der Zeit, in der die EG am Kyoto- Prozess beteiligt war (vom Erdgipfel am 14. Juni 1992 bis zum 1. November 1993), wird in der vorliegenden Analyse zumeist von der EU gesprochen. 738 Vgl. Europäische Kommission (d): Klima- und Energiepaket 2020 sowie Umweltbundesamt (2016a): Europäische Energie- und Klimaziele und BMUB (p): EU-Klimapolitik. 739 Vgl. Umweltbundesamt (2016b): Klimaschutz- und Energiepolitik in Deutschland, vom 25. Februar 2016 und BMWi (2016): Erneuerbare Energien in Zahlen. Nationale und internationale Entwick- 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 179 Der europäische Kontinent ist strukturell abhängig von Öl- und Gasimporten. Die abnehmende Primärenergieerzeugung aus Stein- und Braunkohle, Rohöl, Erdgas und Kernenergie verstärkt die Abhängigkeit Europas. Mit 53,5 Prozent wurde 2014 die Hälfte des gesamten Energiebedarfs der EU (Bruttoinlandsenergieverbrauch) importiert. Für 2030 wird erwartet, dass bei gleichbleibendem Verbrauch 70 Prozent des Energiebedarfs durch Einfuhren gedeckt werden müssen. Die Hauptlieferanten von Öl und Gas sind Russland und Norwegen.740 Bereits 1995 hat die EU-Kommission in ihrem Weißbuch Eine Energiepolitik für die Europäische Union die Prämisse ausgegeben, dass „Energiewirtschaft und Umwelt […] zu einer zukunftsfähigen Entwicklung zusammengeführt werden [müssen].“741 Es bestehe Raum, um Wettbewerbsfähigkeit und Umweltschutz enger miteinander zu verknüpfen. Im Grünbuch Hin zu einer Europäischen Strategie für Energieversorgungssicherheit aus dem Jahr 2000 wurden die wachsende Importabhängigkeit der Union und daraus erwachsender Risiken thematisiert. Die Frage, wie sicher die europäische Energieversorgung ist, rückte erstmals ins Zentrum. Seit dem Grünbuch orientiert sich die Energiepolitik der EU an drei Hauptzielen: Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Versorgungssicherheit.742 Dieses energiepolitische Zieldreieck will konfliktäre Politikfelder zusammenführen. Durch die Diversifizierung und Förderung von Energieträgern mit niedrigem CO2- Ausstoß wie Erdgas oder erneuerbaren Energien sowie eine Begrenzung der Energienachfrage soll die Versorgungssicherheit gewährleistet, die Wettbewerbsfähigkeit aufrechterhalten und gleichzeitig der Klimawandel eingedämmt werden. Deutschland will den Bedarf an Primärenergie bis 2050 im Vergleich zu 2008 halbieren und den Anteil erneuerbarer Energien am Brutto-Endenergieverbrauch auf 60 Prozent erhöhen.743 Die Erreichung der energiepolitischen Ziele der EU ist somit unmittelbar mit der Realisierung einer effektiven Klimaschutzpolitik verbunden. Klima- und energielung im Jahr 2015, S. 7. Für Details zur OECD und IEA siehe: IEA (2015): Energy and Climate Change. World Energy Outlook Special Report, Paris und IEA (2016): World Energy Outlook 2016. Executive Summary, Paris und Europäische Kommission (b): Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030. 740 Vgl. Eurostat (a): Energieerzeugung und -einfuhren, Juni 2017 sowie Europäische Union (2015): Energie. Nachhaltige, sichere und erschwingliche Energie für die Bürger Europas, Luxemburg, S. 8 und Eickhof, Norbert/Holzer, Verena L. (2004): Energiepolitische Kompetenzen in der Europäischen Union, in: Wirtschaftsdienst, Heft 7, S. 444. 741 Europäische Kommission (1995): Eine Energiepolitik für die Europäische Union, Weißbuch, KOM (95)682, S. 9. Die Bezeichnung Grünbuch und Weißbuch stehen für farbige Diskussionspapiere der Kommission. Ein Weißbuch bezieht sich auf ein spezifisches Politikfeld. Es kann an ein vorheriges Grünbuch, das thematisch breiter gefasst ist, anknüpfen und bildet die Grundlage für Aktionsprogramme, wenn es vom Rat angenommen wurde. Siehe: EUR-Lex (o.J.): Weißbuch. 742 Vgl. ebd. 743 Vgl. Umweltbundesamt (2016b): Klimaschutz- und Energiepolitik in Deutschland, vom 25. Februar 2016, BMWi (2016): Erneuerbare Energien in Zahlen. Nationale und internationale Entwicklung im Jahr 2015, S. 7, Europäische Kommission (2006): Eine europäische Strategie für nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energie, vom 8. März 2006, Grünbuch, KOM (2006) 105, S. 20 und Deutscher Bundestag (2007): CO2-Bilanzen verschiedener Energieträger im Vergleich. Zur Klimafreundlichkeit von fossilen Energien, Kernenergie und erneuerbaren Energien, WD 8–056/2007 sowie Fischer, Severin/Geden, Oliver (2013): Strategiediskussion in der Klimapolitik. Neue Ziele für die Zeit nach 2020. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 180 politisch stehen dabei einerseits die Mitigation im Fokus, d.h. die Begrenzung des Ausmaßes des Klimawandels durch Eindämmungsmaßnahmen wie die Reduzierung der THG-Emissionen und andererseits die Adaption an unvermeidliche Folgen der Klimaveränderung durch entsprechende Anpassungsmaßnahmen in den Bereichen Städtebau und -planung, Mobilität und Verkehr, Wasser, Boden- und Artenschutz sowie Industrie und Landwirtschaft. Energieeffizienzsteigerung und Diversifizierung der Energieträger im Rahmen einer effektiven Klimapolitik könnte auch die Abhängigkeit von Russland verringern − eines der Kernelemente der energiepolitischen Strategie der EU.744 Die sicherheitspolitischen Folgen des Klimawandels sind seit 2008 ein Themenkomplex der Politikbereiche der EU. Zuvor war die Klimasicherheit eine nationalstaatliche Angelegenheit.745 Zu den Hauptfaktoren für eine Bedrohung der Sicherheit Europas werden der internationale Terrorismus, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte, das Scheitern von Staaten und die organisierte Kriminalität gezählt. Die Abhängigkeit Europas, vor allem hinsichtlich globaler Vernetzungsstrukturen in der Energiepolitik, gilt ebenso als globale Herausforderung wie die Verknappung existentieller Ressourcen.746 2008 kennzeichnete das Papier Klimawandel und internationale Sicherheit der Europäischen Kommission den Klimawandel als Multiplikator von Bedrohungen, u.a. für die internationale Ordnungspolitik sowie Ressourcenkonflikte, wirtschaftliche Schäden, Energieversorgungsunsicherheiten, fragile Staaten, Migration, Landverluste und Grenzstreitigkeiten.747 In der europäischen Sicherheitsstrategie von 2015 der Hohen Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, wird der Klimawandel begrifflich jedoch erneut nicht explizit genannt.748 Eine neue Dimension in der GASP hat der Klimaschutz 2016 in Form der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union bekommen. Global wird nicht geographisch, sondern im Sinne des breiten Spektrums der politischen Maßnahmen und Instrumente verstanden, die das Papier fördern will. Der Kli- 744 Vgl. Europäische Kommission (2014): Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat. Strategie für eine sichere europäische Energieversorgung, vom 28. Mai 2004, COM (2014) 330, S. 13f. 745 In die erste Europäische Sicherheitsstrategie (ESS) 2003 hatte der Klimawandel noch keinen Eingang gefunden. Vgl. Geden, Oliver (2009): Klimasicherheit als Politikansatz der Europäischen Union, Discussion Paper der FG 1, 2009/01, SWP, S. 5ff. 746 Javier Solana, der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, hatte den Auftrag zur Erarbeitung des sicherheitspolitischen Strategiepapiers als Reaktion auf den Irakkrieg 2003 erhalten, der mit der Bildung der Koalition der Willigen zu Spannungen unter den EU- Staaten geführt hatte. Siehe: Europäischer Rat (2003): Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, vom 12. Dezember 2003, S. 2ff. 747 Vgl. Ferrero-Waldner, Benita (2009): Europa auf der Weltbühne − Bilanz und Perspektiven, vom 28. Oktober 2009 und Europäische Kommission (2008): Klimawandel und Nationale Sicherheit. Papier des Hohen Vertreters und der Europäischen Kommission für den Europäischen Rat, vom 14. März 2008, S113/08, S. 3–8. 748 Vgl. Europäische Kommission (2015): Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. Die Europäische Sicherheitsagenda, vom 24. April 2015, COM (2015) 185. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 181 mawandel gilt als Bedrohungsverstärker, wird aber in einer Reihe mit den Gefahren des Terrorismus, hybrider Bedrohungen und der Energieversorgungsunsicherheit genannt.749 Sicherheitspolitisch bedeutet Klimapolitik der EU primär Prävention, d.h. die Vermeidung von Naturkatastrophen und Gewaltkonflikten aufgrund von Ressourcenknappheit bei steigender Nachfrage sowie die Finanzierung einer effektiven Mitigations- und Adaptionspolitik.750 Russland Russland kommt in historischer Betrachtung eine Schlüsselfunktion in der internationalen Klimapolitik zu. Die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls durch Russland im Jahr 2004 war das entscheidende Momentum, das dieses sieben Jahre nach der Verabschiedung Verbindlichkeit erlangte. Bis dato konnte von einer russischen Klimapolitik kaum gesprochen werden. Aus einer Klimaschutzperspektive heraus hätte Russland jedoch allen Grund dazu: Das Land ist nach den USA der größte CO2-Emittent unter den G8-Staaten. Zusammen war diese Gruppe 2013 für 31,4 Prozent der weltweiten Kohlendioxidemissionen verantwortlich. Auf die USA entfielen 15 Prozent, auf Russland 5,1 Prozent. Gemessen an den CO2-Werten einzelner Länder zählt Russland neben China, den USA und Indien zu den Ländern, die gemeinsam für die Hälfte des weltweiten CO2-Ausstoßes verantwortlich sind. 2015 belief sich der Kohlendioxidausstoß von Russland auf 1,8 Mrd. t, auf das Konto von Indien gingen 2,5 Mrd. t, auf das der USA 5,2 Mrd. t und China verursachte mit 10,7 Mrd. t mehr als doppelt so viel wie die USA.751 Die Permafrostböden, Moore und großen Nadelwaldregionen der Urwälder Russlands zählen zu den weltweit größten und wichtigsten Kohlenstoffspeichern.752 Nur sehr zögerlich hat Russland die Gefahren offiziell anerkannt, die von Bodenerosion, einem Auftauen des Dauerfrostbodens, Waldsterben durch Dürren, Brände und einer geringeren Resistenz gegenüber Schädlingen infolge der klimabedingten Stressfaktoren sowie Entwaldung und dem Trockenlegen von Mooren für den Planeten im Allgemeinen, aber auch das eigene Land im Speziellen, ausgehen. Als weltgrößter Gasexporteur und zweitgrößter Erdölexporteur nach Saudi-Arabien 1.6.2.3. 749 Siehe: Rat der Europäischen Union (2016): Eine Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, vom 28. Juni 2016, 10715/16, S. 3, 7, 23f. und 37. 750 Siehe: WBGU (2007): Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats der Bundesregierung für globale Umweltveränderungen. Sicherheitsrisiko Klimawandel, S. 1f. und 10f. sowie Deutscher Städtetag (2012): Positionspapier. Anpassung an den Klimawandel − Empfehlungen und Maßnahmen der Städte, vom 20. Juni 2012, S. 1ff. 751 Siehe: Umweltbundesamt (2013b): Kyoto-Protokoll, vom 25. Juli 2013 sowie UNRIC (e): Wichtige Fakten zur Klimakonvention und zum Kyoto-Protokoll, UNRIC/343BMUB (2015b): Klimaschutz in Zahlen. Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik, Berlin, S. 42f. Vgl. zudem: Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 5 und 42f. sowie Statistisches Bundesamt (2015): G7 in Zahlen. Gipfel der G7-Staaten in Elmau 2015, S. 19 und WWF (2011): Die Wälder der Welt − Ein Zustandsbericht. Globale Waldzerstörung und ihre Auswirkungen auf Klima, Mensch und Natur, S. 15. 752 Vgl. Greenpeace (2001): Russland: Die letzten Urwälder sowie Succow Stiftung (o.J.): Moor- und Klimaschutz, S. 3f. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 182 ist Russland in hohem Maße abgängig von Exporten des Energiesektors.753 Das russische Interesse an einem internationalen Klimaabkommen, das fossile Brennstoffe durch erneuerbare Energieträger ersetzen will, ist entsprechend gering. Umso dringlicher wäre eine nationale Politik, die Energieeffizienz, die Erschließung neuer Einnahmequellen und die Entwicklung moderner Technologien vorantreibt. Sich ausruhend auf dem Ressourcenreichtum des Landes hat die Regierung Fortschritte jedoch lange ausgebremst. Bis zur COP15 in Kopenhagen 2009 war der Klimawandel in Politik und Gesellschaft allenfalls ein Randthema. Zwei Jahre zuvor wurde erstmals die Förderung erneuerbarer Energien festgeschrieben. An konkreten Zielvorgaben sowie Mitigations- und Adaptionsmaßnahmen mangelte es den Gesetzen. Wenige Tage vor der COP15 hatte Präsident Dmitrij Medwedew eine nationale Klimadoktrin zur Reduktion der THG-Emissionen und Klimaadaption des Landes unterzeichnet. Russland trat neben Japan und Kanada gegen eine automatische Verlängerung des Kyoto- Protokolls ein. Stattdessen wurde ein neues Abkommen eingefordert, das besonders für die USA und China, aber auch für die Schwellenländer verbindliche Reduktionswerte festlegte. An der Ausarbeitung der Copenhagen Accords, die das 2 Grad-Ziel zur Begrenzung des Klimawandels anerkennen und die Einrichtung eines Fonds zur Finanzierung von Entwicklungsländern beschlossen, hatte das Land keinen großen Anteil. Auf der COP18 in Doha 2012 wurde eine Verlängerung des Kyoto-Protokolls vereinbart. Russland partizipierte an dieser zweiten Verpflichtungsperiode von 2013 bis 2020 ebenso wenig wie Japan und Neuseeland und legte keine Klimaziele fest. Kanada hatte bereits im Vorfeld der Konferenz seinen Ausstieg aus dem Kyoto-Protokoll angekündigt. Die Teilnehmerstaaten des Doha Amendments standen nun nur noch für 15 Prozent der globalen THG-Emissionen.754 Russland sprach den USA und China eine Schlüsselrolle für das Zustandekommen eines international verbindlichen Abkommens zu. Unter Präsident Putin loderte 2013 ein kleines Strohfeuer auf, wodurch in ersten Ansätzen über mögliche Gefahren diskutiert wurde, die vom Klimawandel ausgehen könnten und über die Notwendigkeit politische Schritte zu unternehmen. Russland beschloss ein Gesetz zur Steigerung der Energieeffizienz sowie zum Ausbau erneuerbarer Energien.755 In seinen INDCs, die im Vorfeld der COP22 in Paris 2015 bei der UN einzureichen waren, legte sich Russland keine neuen Emissionsgrenzwerte auf. Bis 2030 sollen die THG-Emissionen um 25 bis 30 Prozent im Vergleich zum Niveau von 1990 gesenkt werden. Dieses Ziel hatte Russland bereits 2009 verlauten 753 Vgl. Götz, Roland (2006): Russlands Öl und Europa, FES-Analyse, S. 3. 754 Vgl. UNFCCC (n): Status of the Doha Amendment to the Kyoto Protocol sowie Dröge, Susanne (2015): Das Pariser Abkommen 2015: Weichenstellung für das Klimaregime, S. 25 und BMUB (n): Kyoto-Protokoll, Verpflichtungsperioden. Siehe zudem: Lode, Birgit (2015): COP-21, Paris. Auf dem Weg zu einem bindenden Klimaabkommen für alle, in: Vereinte Nationen, Heft 4, S. 160. 755 Vgl. Deutsch-Russischer Austausch (2013): Erneuerbare Energien, S. 24 und Davydova, Angelina (2011): Die Klimapolitik Russlands, vom 17. Mai 2011 und Netzer, Nina (2012): World Climate Summit in Doha (COP 18). Objectives, Developments and Challenges, S. 4f. und 8 sowie BMUB (2015a): Das Pariser Klimaabkommen auf der Zielgerade. UN-Klimakonferenz (COP21/CMP11) in Paris vom 30. November bis 1. Dezember 201, S. 13. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 183 lassen.756 Mit der Unterzeichnung des Pariser Klimaabkommens hat sich das Land hierzu verbindlich verpflichtet. Allerdings nur unter der Bedingung, dass die klimaschützende Wirkung von Russlands Wäldern in seiner Emissionsbilanz angerechnet wird. Tatsächlich sind Russlands CO2-Emissionen seit 1990 deutlich gesunken. Mit 1,3 Mrd. t im Jahr 2015 konnte im Vergleich zu 1990 mit 2,4 Mrd. t nahezu eine Halbierung der Werte erreicht werden. Dabei ist zu beachten, dass die Kohlendioxidemissionswerte der Russischen Föderation mit dem Zusammenbruch der sowjetischen Planwirtschaft bereits 1990 mit fast 40 Prozent enorm zurückgegangen sind. Die Vergleichsbasis für die russischen THG-Emissionswerte bezieht sich jedoch auf die Werte vor dem Ende der Sowjetunion.757 Gemäß IRENA besitzt Russland ein hohes Potential im Ausbau erneuerbarer Energien. Bis 2030 könnte der Anteil regenerativer Energien von mageren 3,6 Prozent 2010 an der Energieversorgung vervierfacht, an der Stromerzeugung sogar verzehnfacht werden. Besonders Wasserkraft und Bioenergie könnten an Aufwind gewinnen. Für 2030 wird ihr Anteil auf 20 respektive 10 Prozent geschätzt. Bestmögliches Ziel für Russlands Energiepolitik wäre die Einnahme eines weltweiten Spitzenplatzes im Bereich erneuerbarer Energien, so wie das Land ihn bis heute im fossilen Energiesektor bereits innehatte.758 Japan Japan ist die drittgrößte Volkswirtschaft der Welt, seit China 2010 den 2. Platz eingenommen hat. Zwischen 1990 und 2015 bewegte sich die Summe der CO2-Emissionen Japans konstant zwischen 1,2 und 1,3 Mrd. t. Im weltweiten Vergleich nimmt Japan Platz fünf in der Liste der fünf größten THG-Emittenten ein.759 Japans Wirtschaft ist abhängig vom Import fossiler Rohstoffe, da kaum eigene Bodenschätze vorhanden sind.760 Die Nuklearkatastrophe in Fukushima am 12. März 2011 war in Deutschland der Auslöser für die Energiewende und eine hundertprozentige Kehrtwende der Klimapolitik der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel. Deshalb soll der Ausstieg aus der Kernenergie und der Einstieg in die Energieversorgung auf der Basis erneuer- 1.6.2.4. 756 Siehe: Climate Action Tracker (o.J.): Russian Federation und Dos Santos, Monika (o.J.): Russia’s IN- DC for COP − UNFCCC, Proposal for Regional Action Plan Workspace sowie OECD/IEA (2015): Russia: INDC Scenario, in: Energy and Climate Change − World Energy Outlook Special Report. 757 Vgl. Crastan, Valentin (2015): Weltweiter Energiebedarf und 2-Grad-Ziel, Report 2015, Evilard, S. 58 und Soizick, Martin (2003): Russia Holds Key to Kyoto Ratification − But Will it Unlock the Door? Vom 7. Oktober 2003 sowie Greenpeace (a): Das Kyoto-Protokoll. 758 Schätzungen von IRENA zufolge wäre dies durchaus erreichbar. Vgl. IRENA (o.J.): Remap 2030. Renewable Energy Prospects for the Russian Federation, S. 1. 759 Vgl. Statista (d): Größte Volkswirtschaften: Länder mit dem größten BIP im Jahr 2016 (in Milliarden US-Dollar) sowie Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 32. Die EU ist an dieser Stelle herausgenommen. Andernfalls würde Japan den sechsten Platz einnehmen. 760 Vgl. Linnarz, Paul (2014): Klimareport Japan sowie Kevenhörster, Paul (1993): Japan. Außenpolitik im Aufbruch, Opladen, S. 109. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 184 barer Energien in Deutschland so rasch wie möglich vollzogen werden.761 In Japan hat die Atomkatastrophe Gegenteiliges bewirkt, sodass die Regierung wieder stärker auf fossile Energieträger setzt. Anstelle der 2009 anvisierten 25-prozentigen Senkung des CO2-Ausstoßes bis 2020 wurde nur mehr die Zielmarke von 3,8 Prozent unterhalb des Niveaus von 2005 festgelegt. Im Vergleich zum Niveau von 1990 beinhaltete die neue Messgröße des Jahres 2005 sogar Spielraum für einen Nettoanstieg der Emissionen um 3 Prozent gemessen an 1990.762 Im Kyoto-Protokoll hatte sich Japan verpflichtet, seine Emissionen von 2008 bis 2012 um 6 Prozent zu reduzieren. Der zweiten Periode des Kyoto-Protokolls blieb Japan fern.763 2015 legte Japan im Vorfeld der COP freiwillig seine INDCs vor. Diese sehen vor, die THG-Emissionen bis 2030 im Vergleich zu 2013 um 26 Prozent zu senken und den Anteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung etwas über den Wert des Anteils der Kernenergie auf 22 bis 24 Prozent anzuheben. 2013 waren die Investitionen in erneuerbare Energien in Japan bereits um 80 Prozent gestiegen. 2015 betrug der Anteil erneuerbarer Energien 5,7 Prozent an der gesamten Primärenergieversorgung im Vergleich zu 3,1 Prozent 2005. Ein schneller Ausstieg aus der Atomkraft ist nicht realisierbar. Die tragenden Säulen des Energiemixes sind nach wie vor fossile Energieträger und Kernenergie. Solarenergie, Windkraft und Geothermie sollen aber an Bedeutung gewinnen. Kritiker bewerten die Ziele jedoch als wenig ambitioniert, den Ausbau erneuerbarer Energien als zu inkonsequent und zu langsam. An Japans Beitrag zur Erreichung des Ziels der G7 von 2015, die Weltwirtschaft bis Ende des Jahrhunderts zu dekarbonisieren und den dafür nötigen Ausstieg aus der Verbrennung fossiler Energieträger zu schaffen, sind Zweifel angebracht.764 761 Vgl. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (o.J.): Atomkatastrophe von Fukushima. 762 Siehe: o.V. (2013a): Japan wird zum Klimasünder, in: Neue Zürcher Zeitung vom 16. November 2013 sowie o.V. (2013c): Nach Fukushima. Japan dampft Klimaschutz ein, in: Spiegel Online vom 15. November 2013 und Meyer, Claus (2015): Economic and Strategic Leadership in Asia: The Rivalry between China and Japan, in: Baldwin, Frank/Allison, Anne (Hrsg.): Japan. The Precarious Future, New York und London, S. 270 sowie DECC (2013): Reduction in Japanese Carbon Emissions Target for 2020: Statement by Edward Davey, vom 15. November 2013. 763 Siehe: Ministry of the Environment Japan (2014): Japan’s Climate Change Policies, vom 18. März 2014 und BMUB (2015b): Klimaschutz in Zahlen. Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik, S. 19 sowie Deutscher Bundestag (2016b): Klimapolitische Maßnahmen ausgewählter Länder im Zuge der Umsetzung des Pariser Abkommens (Klimapolitik-Ziel 2030) Japan, Südafrika, Marokko, Mexiko, China, Indien, WD – 3000–070/16, S. 4ff. und Ministry of the Environment Japan (2005): Kyoto Protocol Target Achievement Plan, vom 28. April 2005, S. 1 sowie Bublitz, Hannes (2017): Klimareport 2017 Japan. 764 Vgl. BMUB (2015): Klimaschutz in Zahlen. Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik, Berlin, S. 61 und IEA (2016): Energy Policies of IEA Countries. Japan 2016, Paris, S. 18 sowie Deutscher Bundestag (2016b): Klimapolitische Maßnahmen ausgewählter Länder im Zuge der Umsetzung des Pariser Abkommens (Klimapolitik-Ziel 2030) Japan, Südafrika, Marokko, Mexiko, China, Indien, WD – 3000–070/16, S. 4 und UNFCCC (r): Submission of Japan’s Intended Nationally Determined Contribution. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 185 China China ist mit 1,39 Mrd. Menschen das bevölkerungsreichte Land der Welt. Mit einem durchschnittlichen Wirtschaftswachstum von 8,75 Prozent in den vergangenen 10 Jahren ist das Land Wachstumsweltmeister und mit 10,7 Mrd. t der größte CO2-Emittent der Erde.765 Seit 1990 sind Chinas CO2-Emissionen von 2,4 Mrd. t auf 10,7 Mrd. t 2015 gestiegen. Das entspricht einem Plus von 446 Prozent.766 Die bedeutendste Quelle von THG-Emissionen in China ist die Kohleverbrennung. 2015 betrug der Anteil von Kohle am Energieträgermix 66 Prozent.767 Der Widerstand aus China gegenüber einem globalen Klimaschutzabkommen mit verbindlichen Emissionsreduktionwerten war daher lange Zeit sehr stark. Die Verantwortlichkeit am Klimawandel sowie für den Klimaschutz wurde den Industrienationen, allen voran den USA, zugeschrieben. Dem Kyoto-Protokoll war China beigetreten, ein Post-Kyoto-Abkommen ohne flexible Klimaziele komme aber nur in Frage, wenn zuerst die USA einer solchen Übereinkunft zustimmen würden. Als Schwellenland wurden für China 1997 keine Reduktionsziele festgelegt. Dies galt ebenso für Indien und Brasilien sowie für alle Entwicklungsländer. Der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls hat China 2014 zugestimmt, unterliegt aber als Schwellenland weiterhin keinen Reduktionsverpflichtungen. 2014 gab Chinas Regierung das Ziel aus, bis 2030 den Höhepunkt der CO2- Emissionen erreicht haben zu wollen. Der 11. Fünfjahresplan für den Zeitraum 2006 bis 2010 beinhaltete erstmals klimafreundliche Bestimmungen. Im 12. Fünfjahresplan bis 2015 wurden die Reduzierung von THG-Emissionen und Energieverbrauch sowie eine Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien vorgesehen. Heute ist China führend bei den Investitionen in erneuerbare Energien. Die Hälfte der Investitionen weltweit in Wind- und Solarenergie wurden 2014 in China getätigt. Bis 2030 will China den Anteil erneuerbarer Energien auf 20 Prozent erhöhen.768 Die Energieintensität soll verbessert, der Energieverbrauch gesenkt werden. Im Jahr 2015 verbrauchte China 5,6 Prozent weniger Energie im Vergleich zu durchschnittlich 3,1 Prozent in den 1.6.2.5. 765 Die Zahl entspricht dem Stand von 2015. Vgl. Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 4. Gemessen an den CO2-Emissionen pro Kopf ist China nicht unter den Top 10. Diese waren 2014 gemessen in Tonnen: Katar (45,4), Curaçao (27,7), Trinidad und Tobago (34,2), Kuwait (25,2), Bahrain (23,4), Vereinigte Arabische Emirate (23,3), Brunei (22,1), Saudi- Arabien (16,85), Sint Maarten (19,5) und Luxemburg (17,4). Vgl. für die Werte der angegebenen Länder: The World Bank (f): CO2 Emissions (Metric Tons per Capita) sowie Statista (b): China: Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts (BIP) von 2007 bis 2017, 766 Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft: (2016): Von Kyoto über Paris nach Marrakesch, vom 8. November 2016, S. 5. 767 Siehe: Stiftung Asienhaus (2015): Chinas Kohle, Beiblatt Nr. 3 zur Broschüre „Chinas Rohstoffhunger“, S. 1. 768 Vgl. Branigan, Tania (2014): Chinese Premier Declares War on Pollution in Economic Overhaul, in: The Guardian vom 5. März 2014 und BMUB (2015b): Klimaschutz in Zahlen. Fakten, Trends und Impulse deutscher Klimapolitik, Berlin, S. 8. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 186 Jahren des vorherigen Jahrzehnts.769 Die Gesundheit und Lebensqualität der Menschen ist gerade angesichts des anhaltenden Urbanisierungsprozesses zu einem Druckmittel auf die Klimapolitik der Regierung geworden. In Chinas Megastädten ist die Luft eine erhebliche Gesundheitsgefahr. Der kurzfristige Nutzen, der durch den Klimaschutz für die Bevölkerung entsteht, könnte als Triebfeder für eine langfristige und nachhaltige Klimaschutzpolitik des Landes wirken. Die Unterstützung des Pariser Klimaabkommens war trotzdem eine große Überraschung. Ein Problem stellen die chinesischen Energiepreise dar. Aufgrund des Staatskommunismus’ kann kein Wettbewerb unter den Energieunternehmen und keine Preisbildung am Markt stattfinden. In Paris aber stimmte China zu, den Emissionshandel wie es ihn bereits in der EU gibt, ab 2017 einzuführen. Dadurch, dass Kohlendioxid einen Preis erhält, sollen Anreize zu dessen Einsparung und Investitionen in alternative Energieträger gefördert werden. An der GEF will sich China darüber hinaus mit 3,1 Mrd. US-Dollar beteiligen.770 Indien Indien ist nach China das bevölkerungsreichste Land der Erde mit 1,32 Mrd. Menschen.771 Mitte des Jahrhunderts könnte es Schätzungen zufolge mehr Einwohner als China haben und sich mit der derzeit dynamischsten Wirtschaft unter den aufstrebenden Volkswirtschaften der BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika) als drittgrößte Volkswirtschaft hinter China und den USA positionieren. In der Liste der weltweit größten CO2-Emittenten liegt Indien im Länder-Ranking auf Platz drei mit einem Anteil von 7 Prozent an den weltweiten CO2-Emissionen.772 Den größten Anteil an den Emissionen trägt wie in China die Verbrennung von Kohle. Indien ist der drittgrößte Kohleimporteur. 2013 machte sie knapp 70 Prozent des Primärenergieverbrauchs aus. Braunkohle hat die höchste klimaschädliche Wirkung aller Energieträger. Für Indiens Regierung stehen seit Jahren die Industrialisierung und ökonomische Entwicklung des Landes an erster Stelle. Indien berief sich lange Zeit auf die historische Schuld der Industrieländer am Klimawandel. 2009 verhinderte das Land an der Seite von China und den USA einen völkerrechtlich bindenden Klima- 1.6.2.6. 769 Siehe: Dröge, Susanne/Wacker, Gudrun (2014): China und die internationale Klimapolitik. Der Wandel kommt von innen, SWP-Aktuell 56, S. 2 und Wang, Can (2012): Carbon Mitigation Strategies in China, China Energy Issues in the 12th Five Year Plan and Beyond Conference, 23. bis 24. Februar 2012, The Energy Studies Institue at the NUS sowie o.V. (2015b): China and the World Economy. Taking a Tumble, in: The Economist vom 29. August 2015. Vgl. darüber hinaus: IEA (2016a): Energy Efficiency Market Report 2016, Paris, S. 13 und 19 sowie U.S. Energy Information Administration (o.J.): China und IEA (c): Statistics, China. Indicators for 2015. 770 Vgl. Dröge, Susanne/Wacker, Gudrun (2014): China und die internationale Klimapolitik. Der Wandel kommt von innen, SWP-Aktuell 56, S. 2 und Hirschfeld Davis, Julie/Davenport, Coral (2015): China to Announce Cap-and-Trade Program to Limit Emissions, in: New York Times vom 24. September 2015. 771 Vgl. Statista (c): Die 20 Länder mit der größten Bevölkerung im Jahr 2017 (in Millionen Einwohner). 772 Siehe: Olivier, Jos G. J. et al. (2016): Trends in Global CO2 Emissions 2016 Report, S. 5. Indien liegt auf dem vierten Platz, wenn man die EU mit eingerechnet. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 187 vertrag. Genauso wie China besteht Indiens Interesse darin, Klimaschutz und wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit zu vereinbaren. Einer der Knackpunkte ist die Energieversorgung Indiens. Infrastruktur und Kraftwerkskapazitäten reichen kaum aus, um die Nachfrage der Industrie zu bedienen und die Stromversorgung in den privaten Haushalten zu garantieren. Zudem sind die Kompetenzen in der Energiepolitik zwischen der Zentralregierung und den Bundesstaaten aufgeteilt, wodurch eine effektive Klimapolitik erschwert wird.773 Seit 2015 ist jedoch eine größere Kooperationsbereitschaft in den internationalen Klimaverhandlungen zu erkennen. Indien reichte im Oktober 2015 INDCs ein, die vorsehen, den Strombedarf bis 2030 zu 40 Prozent aus erneuerbaren Energien zu sichern, die Emissionen um 35 Prozent zu senken sowie die Förderung und Kapazitätsausweitung von Solar- und Windkraftanlagen voranzutreiben. Energiesicherheit und Technologiefortschritt sind die Motivatoren der indischen Regierung für Klimaschutz. Indien gehört im UNFCCC-Verhandlungsprozess der heterogenen Gruppe der G77 an. Den Mitgliedern gemein aber ist das Interesse an technologischem Know-how und einem prinzipiellen Finanztransfer der Industriestaaten auf die Entwicklungsländer. Jedoch fordert Indien keine Finanzmittel von den Industrieländern.774 Mit China zusammen ist Indien zudem Teil der Gruppierung der Like-Minded Developing Countries on Climate Change, die an den internationalen Klimaverhandlungen partizipiert.775 Während in China aber ein effektiver Klimaschutzprozess eingeleitet scheint, mutet diese Entwicklung in Indien als noch sehr langwierig an. Gesundheitsgefahren und ökonomische Notwendigkeiten werden aber auch zukünftig das Bewusstsein Indiens für die Dringlichkeit schärfen, die Klima- und Energiepolitik des Landes auf nachhaltige Füße zu stellen: Die hohe Luftverschmutzung in Indiens Metropolen, die Abhängigkeit der Bevölkerung von der Landwirtschaft, die sich der veränderten Monsunzirkulation wird anpassen müssen und die Problematiken einer kohleintensiven Wirtschaft bleiben nicht ohne Folgen.776 773 Siehe: Dröge, Susanne (2015): Das Pariser Abkommen 2015: Weichenstellung für das Klimaregime, S. 5f. und Umweltinstitut (o.J.): Kohle sowie Dröge, Susanne/Wagner, Christian (2015): Indien in den Klimaverhandlungen, SWP-Aktuell 16, S. 2. 774 Vgl. Schernikau, Lars (2013): Die Renaissance der Kohle, in: Energiewirtschaftliche Tagesfragen, Jg. 63, Heft 1, S. 5 und Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoff (Hrsg.) (2014): Energiestudie 2014. Reserven, Ressourcen und Verfügbarkeit von Energierohstoffen, Hannover, S. 38f. sowie UNFCCC (j): India’s Intended Nationally Determined Contribution. Working Towards Climate Justice, S. 6, 8f. und 29. 775 Die Gruppe formierte sich 2012 in Doha und umfasst folgende Länder: Ägypten, Bolivien, China, Ecuador, Indien, Kuba, Malaysia, Mali, Nicaragua, Philippinen, Saudi-Arabien, Thailand und Venezuela. Siehe: UNFCCC (h): Implementation of all the Elements of Decision 1/CP.17, (a) Matters related to Paragraphs 2 to 6, Ad-Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP) und UNFCCC (2014): Submissions on Elements of the 2015 Agreed Outcome, vom 8. März 2014. 776 Siehe weiterführend: KfW (2009): Klimawandel und Entwicklungsländer. Zuerst getroffen − kaum vorbereitet, Beilage von Welt-Sichten, Heft 12. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 188 Autoritätsbeziehungen innerhalb der internationalen Klimaarchitektur Global Cities und Internationale Organisationen Als 11. Ziel der UN-Agenda 2030 ist die Entwicklung nachhaltiger und gesunder Städte zu einem Schlüsselaspekt der Zukunftsvision bestimmt worden. Umwelt- und Klimaschutz in Städten sind Voraussetzung für einen globalen grünen Planeten. Die städtischen Entscheidungsträger werden dabei selbst zu wichtigen, aktiven Akteuren erklärt. Konkrete Maßnahmen auf lokaler Ebene sind die Kernbausteine zur Verwirklichung einer Green Economy − dem Schlüssel zu einem Green Planet.777 Bereits 1986 wurde von der UNDP, dem UN-Habitat und der Weltbank das Urban Management Programme ins Leben gerufen, das sich als technisches Hilfsprogramm für bessere lokale Governance-Kapazitäten von Städten einsetzt.778 1990 schufen UN-Habitat und UNEP das Sustainable Cities Programme (SCP). Lokale und nationale Akteure sollen beim Aufbau einer effizienten Umweltplanung und eines funktionierenden Umweltmanagementsystems unterstützt werden. Ein Schwerpunkt liegt dabei auf der Bereitstellung von technischem Support. Jedes SCP-Projekt orientiert sich an den spezifischen Bedürfnissen der jeweiligen Stadt, darüber stehen aber ein verbindender Ansatz sowie einheitliche Richtlinien und Maßnahmen, die auf globaler Ebene festgelegt sind, sodass ein international, vergleichbarer Standard geschaffen wird.779 2014 war das SCP zusammengenommen mit den Localising Agenda 21-Projekten in über 30 Ländern im Einsatz. Die Localising Agenda 21 konzentriert sich auf sogenannte secondary towns, d.h. Städte, deren Einwohneranzahl sich mit 100.000 bis 3 Mio. Einwohnern innerhalb einer sehr großen Spannbreite bewegen kann und sich damit auch signifikant in ihren Problemlagen unterscheiden. Mit dieser Definition bleiben sie aber hinter den Megacities als primary cities und einer Bevölkerungsanzahl ab 10 Mio. Menschen zurück. Secondary cities sind oftmals von direkter internationaler Unterstützung abgeschnittten.780 UN-Habitat, UNEP und die Weltbank arbeiten gemeinsam an der Etablierung eines International Standards for Determining Greenhouse Gas Emissions for Cities zur einheitlichen Messung der Emissionsfreisetzung in Städten. Die Making Cities Resilient-Kampagne des United Nations Office for 1.6.3. 1.6.3.1. 777 Vgl. BMZ (2014): Perspektiven der Urbanisierung − Städte nachhaltig gestalten, BMZ-Informationsbroschüre 3, Berlin, S. 4 und UN-Generalversammlung (2015a): Transformation unserer Welt: die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, A/70/L.1., vom 18. September 2015, S. 15 sowie UN- EP (2011): Green Economy. Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication, S. 485. 778 Vgl. UN-Habitat (c): What is the Urban Management Programme? Introduction and Strategy. Für eine Übersicht der UN-Habitat-Programme in der Klimapolitik, aber auch in anderen Bereichen wie das Safer Cities Programme gegen Gewalt in Städten von 1996 siehe UN-Habitat (b): Programmes/Global Programme. 779 Vgl. Walker, Judy (o.J.): Implementing Agenda 21. ICLEI Acts in Response to UNCED sowie weiterführend UN-Habitat (1999): Sustainable Cities Programme 1990–2000. 780 Vgl. UN-Habitat (b): Programmes/Global Programme und UN-Habitat (f): Localizing Agenda 21 sowie Alger, Chadwick F. (2014): The UN System and Cities in Global Governance, Heidelberg u.a., S. 152. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 189 Disaster Risk Reduction vereint lokale, nationale und internationale Organisationen innerhalb einer globalen Katastrophenvorsorge.781 Auch die Weltbank war nicht nur eine Triebkraft des Kyoto-Protokolls durch die Verankerung der flexiblen Mechanismen 1997 und die praktische Ausgestaltung der Regeln durch die Fonds, sondern nimmt heute eine wichtige Schaltfunktion zwischen der lokalen und internationalen Ebene als Kooperationspartner von Städtenetzwerken ein. In ihrem Entwicklungsbericht zur Jahrhundertwende 1999/2000 hat die Weltbank mit dem Begriff der localization die Förderung lokaler Autonomie und kommunaler Selbstverwaltung der globalization gegenübergestellt. Beide Entwicklungen werden als Chance und Herausforderung zugleich angesehen. Durch verstärktes dezentrales Regierungshandeln sollen die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger erhöht und dadurch eine effizientere und stabilere Lokalregierung geschaffen werden. Dem Konzept der Dezentralisierung wird eine hohe Wirkungskraft beigemessen, da dieses, so die Weltbank, friedensschaffend und friedenssichernd wirken kann. Dies setzt voraus, dass den lokalen Regierungen die notwendigen personellen, materiellen und finanziellen Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Besonders mit der C40 besteht eine enge Zusammenarbeit.782 2009 brachte die Weltbank die Mayor’s Task Force on Urban Poverty and Climate Change während der COP15 in Kopenhagen auf den Weg und enwickelte das Mayor’s Handbook on Adaptation. Im Rahmen der internationalen Klimaarchitektur zeigt sich, dass die UNO zwar die zentrale universelle Plattform ist, die alle Stakeholder zusammenführt, dass aber ein effektives Entscheidungshandeln innerhalb der UN nur möglich ist, wenn wichtige Staaten die Führung übernehmen. Entscheidende Kooperationsvereinbarungen wurden zumeist außerhalb der Vertragsstaatenkonferenzen verhandelt, die dann in die große Runde auf den COPs einfließen und zu progressiven Schritten führen können. Die Anerkennung von Global Cities als internationale Klimaakteure nahm ihren Ausgangspunkt auf der Ebene der UN. Eine Schlüsselrolle hatte dabei der UN-Generalsekretär inne. 2002 setzte Kofi Annan ein Panel bestehend aus einem internationalen Team von Politikern, Wissenschaftlern und Vertretern von NGOs ein. Die Leitung oblag dem ehemaligen Präsidenten von Brasilien, Fernando Henrique Cardoso. Der als Cardoso-Bericht bekannte Abschlussbericht We the Peoples: Civil Society, the United Nations and Global Governance aus dem Jahr 2004 erörterte, dass nichtstaatliche Akteure inzwischen zwar mehr Partizipationsmöglichkeiten an internationalen Verhandlungen haben, nach wie vor aber ein Demokratiedefizit hinsichtlich der Bearbeitung globaler Fragen besteht. An den Entscheidungsfindungsprozessen zu Thematiken, von denen sie direkt betroffen sind, seien kommunale und private Akteure ausgeschlossen. Die UN sollten aber von the peoples regiert werden und nicht den Zen- 781 Vgl. United Nations Office for Disaster Risk Reduction (o.J.): Making Cities Resilient. 782 Siehe: The World Bank (2000): Entering the Twenty-First Century, World Development Report 1999–2000, insbesondere S. 2–5 und 125ff. sowie The World Bank (2011): C40 and World Bank Form Groundbreaking Climate Change Action Partnership, Pressemitteilung vom 1. Juni 2011. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 190 tralregierungen, so wie es derzeit der Fall ist.783 Es sei an der Zeit, dass sich die UN weiter öffnen und ihre convening power nutzen, um effektive Multistakeholder-Netzwerke aufzubauen. Zudem gelte es, das Know-how zu nutzen und in die Problemlösungsfindung einzubeziehen, das in Partnerschaften außerhalb der UN liege.784 UCLG solle über das urbane Themenspektrum hinaus der Status eines Beratungsgremiums zu allumfassenden internationalen Governance-Aspekten zuerkannt werden.785 Die Arbeit des Europarats zielt zwar nicht unmittelbar auf die internationalen Klimaverhandlungen ab. Besonders das Prinzip der dezentralen Selbstverwaltung aber bildet für die transnationale Städtebewegung eine wichtige Handlungs- und Argumentationsgrundlage. Maßgeblich aufbauend auf den Forderungen des RGRE auf der Habitat II in Istanbul 1996 und inspiriert von der Charta des Europarates erwirkte die WACLAC 1997 ein Memorandum of Understanding mit der UNCHS, dem späteren Habitat. In diesem wurde die Ausarbeitung einer Weltcharta der lokalen Selbstverwaltung beschlossen, die auf eine bessere Positionierung der Kommunen bei der UN abzielt. Auf dem Weltkongress der IULA 1999 wurde das Towards a World Charter of Local Self-Government-Forum ausgerichtet.786 Im Mai 2000 legten die Kommunen ihren Entwurf den Staaten vor. Übergeordnetes Ziel der Charta ist die Stärkung der Good Governance. Kommunen sollen „zu unersetzlichen Partnern“787 für den Erfolg der Agenda 21 und der Habitat-Agenda erwachsen. Die Annahme scheiterte jedoch am Widerstand von China und den USA auf der UN-Sondergeneralversammlung im Juni 2001. Auch Vermittlungsversuche des Europarats konnten daran nichts ändern. An seiner Stelle sollte eine weniger detaillierte und nicht verbindliche Richtlinie, der Framework of Guidelines for Decentralization and the Strengthening of Local Authorities, erarbeitet werden. Auf der Habitat II 1996 hatten die UN die Kommunen aufgefordert, sich zu einer Stimme zusammen zu schließen und die Zusammenarbeit mit IGOs zu verstärken.788 Zum damaligen Zeitpunkt bestand mit der WACLAC nur ein loser Zusammenschluss der bedeutenden internationalen Kommunalverbände, der gegenüber der UN als Ansprechpartner fungierte. Die Teilhabeberechtigung des neu zu schaffenden Weltver- 783 Siehe: Volger, Helmut (2007): Grundlagen und Strukturen der Vereinten Nationen, München, S. 327 und Global Policy Forum (o.J.): Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relation (Cardoso Panel). 784 Vgl. Volger, Helmut (2005): Mehr Partizipation nicht erwünscht. Der Bericht des Cardos-Panels über die Reform der Beziehungen zwischen den Vereinten Nationen und der Zivilgesellschaft, in: Vereinte Nationen 1. 785 Vgl. Lindemann, Helena (2014): Kommunale Governance: Die Stadt als Konzept im Völkerrecht, Tübingen. S. 14. 786 Siehe: UN-Habitat (1998): Towards a World Charter of Local Self-Government, Joint Consultation Document, vom. 25. Mai 1998. 787 Vgl. RGRE (2000a): XXI Europatag der Gemeinden und Regionen,14. bis 17. Juni 2000, Resolution zur Weltcharta der Kommunalen Selbstverwaltung, Oulu, S. 1. 788 Vgl. UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 4, Absatz 1 und Artikel 7, Absatz 2 sowie Baltsch, Barbara/Leitermann, Walter (2004): Gründungskongress der Weltunion der Kommunen in Paris: Eine Welt der Kommunen, in: Europa kommunal, Heft 4, S. 123. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 191 bands bei den internationalen Klimaverhandlungen gründete auf der Auffassung der UN, dass „[a]ny body, or agency, whether national or international, governmental or non-governmental, which is qualified in matters covered by the Convention […] may be so admitted [to negotiations and meetings] unless at least one-third of the Parties present object.“789 Der 2004 neu gegründete Weltverband der Kommunen bezeichnete den Erlass einer Weltcharta zur lokalen Selbstverwaltung als nach wie vor primäres Ziel.790 2006 teilte der Europarat dem UN-Generalsekretär offiziell seine Unterstützung der Weltcharta mit. Ein Jahr später wurden die International Guidelines on Decentralization and Strengthening of Local Authorities791 vom Verwaltungsrat der UN- Habitat angenommen, die den Städten mehr Mitspracherecht und eine höhere Ressourcenausstattung zuerkannten. Die Übereinkunft hat vier Schwerpunkte: 1. Regierungsführung und Demokratie auf lokaler Ebene 2. Befugnisse und Zuständigkeiten der lokalen Behörden 3. Verwaltungsbeziehungen zwischen lokalen Behörden und anderen Regierungsebenen 4. Finanzielle Ressourcen und Kapazitäten der lokalen Behörden792 Das Prinzip der Subsidiarität wird dabei als Grundlage für Dezentralisierung hervorgehoben. Der Subsidiaritätsgrundsatz besagt, dass diejenigen Behörden öffentliche Aufgaben ausüben sollen, die den Bürgern am nächsten sind, sodass diese größtmögliche Partizipationsmöglichkeiten haben. Wenn keine anderweitige Notwendigkeit besteht, soll die Eigenverantwortung der Kommunen vor gesamtstaatlichem Handeln stehen. Das Papier erkennt an, dass Städte als Teil eines Mehrebenensystems in sozialen, ökonomischen und politischen Belangen abhängig sind von regionalen oder nationalen Regierungsebenen. Eine Aufteilung der Befugnisse zwischen unterschiedlichen Regierungsebenen wird ausdrücklich bejaht, aber gleichzeitig betont, dass dies nicht zu einer Verringerung lokaler Autonomie führen oder die Entwicklung lokaler Behörden zu gleichberechtigten Partnern beeinträchtigen darf. In Abhängigkeit von der Art der Entscheidung soll diese auf internationaler, nationaler, regionaler oder lokaler Ebene getroffen werden. Die Zuständigkeiten der einzelnen Ebenen und mit ihnen die Sicherstellung des Zugangs zu den erforderlichen Ressourcen sollen gesetz- 789 UNFCCC (1992): Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen, Artikel 7, Absatz 6. 790 Vgl. Lexikon der Nachhaltigkeit (d): WACLAC: Weltversammlung der Städte und Gemeinden sowie Chadwick, Alger F. (2014): The UN System and Cities in Global Governance, Heidelberg u.a., S. 153 und Konukiewitz, Manfred (2001): Istanbul+5, in: Vereinte Nationen, Jg. 49, Nr., S. 228f. 2004 wurde auch das Network of Regional Governments for Sustainable Development gegründet. Es hat Beobachterstatus bei den UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenzen. Da es sich um ein Netzwerk der Regierungen von Gliedstaaten und Regionen erfährt es in der vorliegenden Analyse jedoch keine tiefergehende Betrachtung. Vgl. Quinn, Matthew (o.J.): Network of Regional Governments for Sustainable Development (nrg4SD). 791 Siehe: Hoffschulte, Heinrich (2008): Die UNO-Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen, Sankt Augustin und Berlin, 2. überarbeitete Auflage, S. 24. 792 Eigene Übersetzung. Vgl. im Original: UN-Habitat (2007): International Guidelines on Decentralisation and the Strengthening of local Authorities. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 192 lich erfasst werden, um die Effektivität der dezentralen Einheiten zu gewährleisten.793 UCLG und KGRE setzten sich maßgeblich für den Leitfadentext ein und verfassten diesen zusammen mit UN-Habitat und der Advisory Group of Experts on Decentralisation.794 Der Erlass der Leitlinien wird als Ausdruck dafür gewertet, dass Städte und Kommunen im Fokus der UN stehen wie nie zuvor, die Dezentralisierung und Eigenverantwortlichkeit der kommunalen Ebene allerdings noch weiter vorangetrieben werden muss. Dazu sollte der Grad an Verbindlichkeiten und Good Governance gesteigert und gestärkt werden. Global Cities und Staaten Die Tatsache, dass Städte innerhalb eines gesetzlichen Rahmens agieren, den Staaten gesetzt haben, hat nach wie vor Bestand. Dies gilt sowohl auf der staatlichen als auch der internationalen Ebene. Letztere nahm traditionell indirekt Einfluss auf Städte durch die Umsetzung internationaler Abkommen von Nationalregierungen. Doch dieses „International local government law“795 verändert sich und spricht Städte zunehmend direkt an. Es beinhaltet Regulationen über Aufbau und Ausgestaltung der Stadt und formt auf diese Weise die Beziehung zwischen Stadt und Staat neu. In der Wissenschaft wird davon ausgegangen, dass „[c]ontinuing urbanisation and global decentralisation will strengthen the call for the development of global norms of ‚good urban governance’, including principles of sustainable development, transparency and accountability, citizens’ participation, and human rights.“796 Forscher argumentieren, dass die weitere Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung innerhalb der Sphäre der Weltbank und der Vereinten Nationen stattfinden wird, da für beide „good urban government“797 ein zentraler Wertebestandteil ihrer Arbeit ist. Das Ziel einer „[i]nclusive City, a place where everyone, regardless of wealth, gender, age, race or religion, is enabled to participate productively and positively in the opportunities cities have to offer“798, kann nur im Dialog mit den Städten und ihrer Einbindung in internationale Abkommen erreicht werden. Ein wesentlicher Unterschied zur traditionellen Rechtssetzung besteht darin, dass normalerweise internationales Recht nicht direkt in innerstaatliche Angelegenheiten eingreift, sondern dies über Aushandlungsprozesse zwischen den Staaten vonstatten geht, die in der Implementierung eigenen Regeln folgen. Die Zusammenarbeit von Städten und internationalen Organisationen 1.6.3.2. 793 Vgl. UN-Habitat (2007): International Guidelines on Decentralisation and the Strengthening of local Authorities, S. 4. 794 Vgl. Hoffschulte, Heinrich (2008): Die UNO-Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen, 2. überarbeitete Auflage, Sankt Augustin und Berlin, S. 17 sowie Hoffschulte, Heinrich (2006): Kommunen in Europa − Die bürgernahe Basis in einem „Europa der vier Ebenen“, in: Alemann von, Ulrich/Münch, Claudia (Hrsg.): Europafähigkeit der Kommunen: Die lokale Ebene in der Europäischen Union, Wiesbaden, S. 72. 795 Frug, Gerald E./Barron, David J. (2006): International Local Government Law, The Urban Lawyer, Volume 38, No. 1, S. 12f. 796 Ebd. 797 Ebd. 798 UN-Habitat (2002): The Global Campaign on Urban Governance, S. 3. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 193 am Staat vorbei erwirkt jedoch, dass internationales Recht unmittelbar auf die interne Organisation des Staates wirkt.799 Die Herausbildung eines „international local government law“800 scheint im Gange zu sein. Erlangt dies internationale Gültigkeit, wäre die Stadt durch bi- oder multilaterale Verträge autorisiert, transnationale Beziehungen mit anderen Städten einzugehen. Die Schaffung rechtlicher Rahmenbedingungen wird sich zukünftig vor allem auf die Bereiche Handel, Umweltschutz und Arbeitsnormen konzentrieren. Angesichts des Konkurrenzkampfes der Städte untereinander um Standortattraktivität für Unternehmen des Wirtschafts- und Finanzsektors sind gemeinsame, verbindliche Abkommen zu Fragen der Menschenrechte801 sowie des Arbeits- und Umweltschutzes besonders wichtig. Wenn bestehende Netzwerke wie C40 und ICLEI in der Zukunft formellere Gestalt annehmen, gewinnen sie an Effektivität, ohne dass diese Verbünde den Status einer eigenständigen juristischen Person erhalten müssen. Für das Auge des internationalen Rechts waren aufgrund der traditionell vorherrschenden Staatszentriertheit der IB bisher nur die Staaten sichtbar. Städte dagegen standen bislang selten im Fokus. Auch künftig wird die Stadt als Staatsorgan den Verpflichtungen des Staates nachzukommen haben. Ein wesentlicher Unterschied könnte allerdings darin bestehen, dass die Regelungen expliziter werden, da die Städte ihre tatsächlichen Bedürfnisse und Notwendigkeiten deutlicher artikulieren und einbringen.802 Festzuhalten ist, dass „the ‚hard‘ international law of the future will be more urban than it is today, since the interests of the state will increasingly be defined by the interests of its cities.“803 Bis den Kommunen ein Platz bei den internationalen Klimaverhandlungen zugeteilt wurde, musste ein weiter Weg zurückgelegt werden. Zu Beginn der 1990er Jahre hatte sich die ablehnende Haltung der Staaten gegenüber einer internationalen Klimapolitik verändert. Die Regierungschefs zentraler Länder nahmen aktiv Einfluss auf ein Vorankommen in der Umweltdebatte. Zu diesen zählten Bill Clinton, Tony Blair, Boris Jelzin und Helmut Kohl.804 Damit wurde der wissenschaftliche Prozess der Klimaverhandlungen vor allem im Rahmen des IPCC durch die politische Institutionali- 799 Vgl. Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 226. 800 Ebd. 801 Städte für die Menschenrechte ist ein 1998 gegründetes, loses Netzwerk von 253 europäischen Städten, das sich für die Achtung, Wahrung und Anwendung der Menschenrechte in den Städten einsetzt. Nürnberg ist der Koordinator des Verbundes, alle zwei Jahre findet ein Treffen aller Mitglieder statt. Ihre Migliedsstädte aus 21 Ländern haben am 18. Mai 2000 die Europäische Charta für den Schutz der Menschenrechte unterzeichnet. Diese verankert den hohen Stellenwert der Menschenrechte auf lokaler Ebene und stellt die Handlungsgrundlage des Netzwerkes dar, das sich für Gerechtigkeit und Frieden in der Welt einsetzt. Siehe: RGRE (d): Europäische Charta für den Schutz der Menschrechte in der Stadt sowie Offizielles Stadtportal Nürnberg (o.J.): Städte für die Menschenrechte. 802 Vgl. Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 227f. 803 Ebd, S. 229. 804 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 21. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 194 sierung in Form der Konferenzen ab den späten 1980er Jahren und um das Engagement wichtiger Regierungschefs ergänzt.805 Von besonderer Bedeutung für die weitere Entwicklung der internationale Klimapolitik waren die politischen Tracks, allen voran die Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der G7/G8. 2007 haben sich besonders die USA und Japan einen großen Schritt nach vorne bewegt. Dadurch, dass die USA zustimmten, das Ziel der Halbierung des weltweiten CO2-Austoßes bis 2050 zu prüfen, haben sie erstmals eine verbindliche Verpflichtung zur Reduzierung der Treibhausgase nicht abgelehnt.806 Dass Präsident Shinzo Abe zum Gipfeltreffen in Heiligendamm 2007 ein konkretes Emissionsreduktionsziel mitbrachte, stellte einen signifikanten Wandel der Position Japans dar. Auf den Konferenzen der Vertragsstaaten der UNFCCC hatte Japan zusammen mit Australien in der Umbrella-Gruppe stets eine bremsende Haltung eingenommen. Für Japan sind gute, außenpolitische Beziehungen jedoch sehr wichtig. Daher tendierte das Land dazu, seine klimapolitische Strategie außenpolitisch in eine kooperative Richtung zu entwickeln. Japan versuchte dabei stets, seine Kooperationsbereitschaft mit Gegenleistungen zu verbinden, um die Belastungen für seine Wirtschaft zu minimieren. Zwar hatten im japanischen Toyako 2009 die G8 noch eine gemeinsame Vision der Emissionsreduktion um mindestens 50 Prozent entwickelt und damit die Aufbruchsstimmung aus Heiligendamm nicht nur mitgenommen, sondern die damalige Erklärung, eine Halbierung der THG-Emissionen ernsthaft prüfen zu wollen, in die Tat umgesetzt. Die internationalen Klimaverhandlungen in Kopenhagen erreichten im Dezember 2009 trotzdem einen Tiefpunkt. Die G8 sind kein Entscheidungsgremium, aber ein Forum, auf dem bedeutende Weichen für künftige internationale Entwicklungen gestellt werden. Als solches blieben die G8-Gipfeltreffen auch in den folgenden Jahren von großer Bedeutung für die internationale Klimapolitik. Ab 2010 etablierte sich zudem der Petersberger Klimadialog als ein weiterer, wichtiger parallel Track zum UNFCCC-Klimaprozess. Dadurch, dass die Eindämmung des Klimawandels für die Staats- und Regierungschefs an Bedeutung gewinnt, steigt auch die Bedeutung der Global Cities. TM- CNs sind bestrebt, mit den Nationalstaaten zusammenzuarbeiten, direkte Kanäle zu den wichtigen Klimaverhandlungen der Staats- und Regierungschefs außerhalb des UNFCCC-Verhandlungsprozesses bleiben ihnen jedoch verschlossen. Dass innerhalb des internationalen Systems gegenwärtig Autoritätsdiffusionen stattfinden, in deren Rahmen sich auch die Rolle von Global Cities verändert, wird aber auch von der Staa- 805 Dies bedeutet aber nicht, dass unmittelbar fundamentale ordnungspolitische Veränderungen herbeigeführt werden konnten. So scheiterte Clinton im Senat mit seinem Vorhaben, eine Steuer auf den Energiegehalt von Brenn- und Treibstoffen zu erlassen. Eine veränderte Grundhaltung der Staats- und Regierungschef spielt jedoch für die weitere internationale Verankerung des Klimaschutzes eine bedeutende Rolle. Vgl. beispielsweise: Karapin, Roger (2016): Political Opportunities for Climate Policy: California, New York, and the Federal Government, New York, S. 205. 806 Vgl. Bundesregierung Deutschland (2007b): Interview von Bundeskanzlerin Angela Merkel mit Ulrich Deppendorf (ARD), Markus Föderl (n-tv), Peter Frey (ZDF) und Peter Limboug (N24) beim G8-Gipfel in Heiligendamm, vom 7. Juni 2007 und Bundesregierung Deutschland (2007a): Durchbruch beim Klimaschutz, vom 7. Juni 2007 sowie IPCC (2007c): Klimaänderung 2007. Synthesebericht, S. 6f. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 195 tenwelt nicht verleugnet. So führt die nationale Sicherheitsstrategie der USA 2015 die Machtdynamik zwischen Staaten und substaatlichen Akteuren als eine der wichtigen Tendenzen der gegenwärtigen Veränderungsprozesse auf globaler Bühne an: „Second, power is shifting below and beyond the nation-state. Governments once able to operate with few checks and balances are increasingly expected to be more accountable to sub-state and non-state actors—from mayors of mega-cities and leaders in private industry to a more empowered civil society.“807 Ein wichtiger Zugang, der den Kommunen heute bereits weitestgehend offensteht, ist die Europäische Union. Mit der Verabschiedung des Vertrags von Lissabon 2009 fand die kommunale Selbstverwaltung erstmals Eingang in das Primärrecht der EU. In Artikel 4, Absatz 2 bekennt sich die EU dazu, die regionale und lokale Selbstverwaltung zu achten.808 Die Lobbyarbeit von Eurocities hatte auch maßgeblichen Anteil daran, dass die Europäische Kommission 2008 im Rahmen des Integrierten Energie- und Klimapakets der Europäischen Union den Konvent der Bürgermeister ins Leben rief. Der Konvent versteht sich als eine europäische Bewegung, die rund ein Drittel der EU- Bevölkerung in 58 Ländern umfasst. Sein Ziel ist die Stärkung der Rolle von Kommunen in der Klima- und Energiepolitik der EU.809 Die Bewegung bekennt sich zu den Klimazielen der EU. 15 Prozent der Ziele zur CO2-Reduzierung und Erhöhung von Energieeffizienz und erneuerbaren Energien konnten 2015 bereits durch kommunale Klimaschutzmaßnahmen erreicht werden.810 Die über 6.800 Unterzeichnerstädte haben sich zum vorrangigen Ziel gemacht, die Klimaziele der EU für das Jahr 2020 zu übertreffen und eine nachhaltige Klima- und Energiepolitik in ihren Kommunen umzusetzen. Dazu haben sich die Bürgermeister verpflichtet, Sustainable Energy Action Plans (SEAP) zu erarbeiten. Auf diese Weise wird eine Standardisierung in der Berichterstattung geschaffen, die Vergleichbarkeit und Messbarkeit ermöglicht. Bis 2020 wird eine CO2-Reduktion um durchschnittlich 25 Prozent prognostiziert.811 Alle demokratischen Gebietskörperschaften, ungeachtet der Größe einer Kommune, können dem Covenant of Mayors beitreten. 2014 wurde parallel zum Covenant of Mayors die Mayors Adapt – the Covenant of Mayors Initiative on Climate Change Adaptation gestartet, die Städte dazu motivieren sollte, Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel und zur Minderung der THG-Emissionen einzuleiten. Mit dem Konvent hat die Lobbyarbeit der Städteverbände und -netzwerke erstmalig die Unterzeichnung eines Vertrages zwischen der Europäischen Kommission und den Kommunen erwirkt. 807 Siehe: NSS (2015): National Security Strategy of the United States of America 2015, S. 4. 808 Aktion Europa (2010): Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 4, Absatz 2. 809 Siehe: Klima-Bündnis (2016): Start des Globalen Konvents der Bürgermeister für Klima und Energie, Pressemitteilung vom 24. Juni 2016 und Europäisches Parlament (2008): Das EU-Klimapaket, vom 17. Dezember 2008. 810 Vgl. Rothballer, Carsten (2015b): ICLEI. 811 Vgl. Covenant of Mayors (a): Der Konvent der Bürgermeister auf einen Blick. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 196 Damit hat die lokale Ebene ein Stück an Boden gut gemacht und rückt einer Partnerschaft auf Augenhöhe näher. Bis dato waren die Nationalstaaten die direkten Ansprechpartner der EU.812 Trotz des hohen Einflusses der Staatsregierungen im Ausschuss der Regionen und der Konfliktlinien zwischen der lokalen und regionalen Ebene tritt auch der AdR als aktives Element in der transnationalen Städtebewegung auf. So unterstützte der AdR die Etablierung des Bürgermeisterkonvents der Europäischen Kommission sowie dessen Verbreitung, um möglichst viele Städte zu erreichen.813 Seit 2004 besteht der systematische Dialog der Europäischen Kommission mit Gebietskörperschaften der regionalen und lokalen Ebene.814 Städtediplomatie gilt dem AdR als wichtiges Instrument zum Aufbau eines solidarischen Kooperationsverbundes der europäischen Städte sowie eines demokratischen und bürgernahen Europas, in dem ein Regierungsverständnis der Multilevel-Governance, d.h. ein Regierungshandeln auf mehreren Ebenen entsprechend des Subsidaritätsgrundsatzes und Multistakeholder-Prinzips fest verankert ist. Der AdR hat diese Leitgedanken seines Handelns 2014 in der Charta der Multilevel-Governance in Europa festgeschrieben.815 Der Status „[a]ls federführender Verband in der kommunalen Interessenvertretung“816 wird allerdings dem Rat der Gemeinden und Regionen zugeschrieben. Was der KGRE im Europarat ist, ist der Ausschuss der Regionen in der EU. Der AdR erhielt nur Konsultativkompetenzen und ist mehr Sprachrohr der Regionen denn der Städte. Anders als der AdR ist der Kongress befugt, an den Sitzungen des Ministerrats teilzunehmen. Zwischen dem KGRE und dem AdR besteht ein Kooperationsabkommen.817 Die Mitglieder des AdR werden gemäß Artikel 198a EGV durch den Ministerrat auf Vorschlag der National- 812 Siehe: Covenant of Mayors (c): Adaption to Climate Change sowie Europäische Kommission (2016a): EU Covenant of Mayors and Compact of Mayors Launch Largest Global Coalition of Cities Committed to Fighting Climate Change, Pressemitteilung vom 22. Juni 2016. 813 Vgl. Covenant of Mayors (b): Der Konvent der Bürgermeister für Klima und Energie. 814 Vgl. Münch, Claudia (2006): Emanzipation der lokalen Ebene? Kommunen auf dem Weg nach Europa, Wiesbaden, S. 106 und Vgl. AdR (o.J.): Kriterien für die Teilnahme. Die Rolle des Ausschusses der Regionen und AdR: Politische Prioritäten des Europäischen Ausschusses der Regionen für die Jahre 2015 bis 2020, S. 16. 815 Vgl. Europäische Union (2009): Stellungnahme des Ausschusses der Regionen „Städtediplomatie“, ABl. 2009/C 120/1, vom 28. Mai 2009 sowie EU (2012): Stellungsnahme des Ausschusses der Regionen: „Entwicklung einer europäischen Kultur der Multi-Level-Governance: Folgemaßnahmen zum Weißbuch des Ausschusses der Regionen“, ABl. 2012/C 113/12, vom 18. April 2012 sowie Europäische Union (2014a): Entschließung des Ausschusses der Regionen über eine Multi-Level- Governance in Europa, ABl. 2014/C 174/01, vom 7. Juni 2014. 816 Vgl. Münch, Claudia (2006a): Optionen der kommunalen Interessenvertretung, in: Alemann von, Ulrich/Münch, Claudia (Hrsg.): Europafähigkeit der Kommunen: Die lokale Ebene in der Europäischen Union, Wiesbaden, S. 363. 817 Vgl. Münch, Claudia (2006): Emanzipation der lokalen Ebene? Kommunen auf dem Weg nach Europa, Wiesbaden, S. 104. Aus diesem Grund wird auf den AdR nicht vertiefend eingegangen. Als Regionen des Vereinigten Königreichs werden in diesem Fall England, Schottland, Wales und Nordirland verstanden. Siehe: AdR (2015): Politische Prioritäten des Europäischen Ausschusses der Regionen für die Jahre 2015 bis 2020, S. 1. Und Kiefer, Andreas (2012): Jahrbuch des Föderalismus 2012. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa. Der Kongress der Gemeinden und Regionen − Grundlegenden Reform und neue Dynamik für Monitoring, S. 1f. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 197 staaten ernannt. Der Einfluss regionaler und lokaler Akteure im Ausschuss liegt folglich zu einem erheblichen Teil in der Hand der Staatsregierungen. Global Cities und multinationale Unternehmen − das Beispiel der Siemens AG Sustainable cities, resilient cities, smart cities, this question will stay for decades.818 Wilfried Wienholt, 2015 Die Städte-Initiative von Siemens nahm ihren Ausgang 2005. Die zentrale Frage, die sich im Hinblick auf die Megatrends Urbanisierung und Klimawandel stellte, lautete: „How does a city impact the development of technology?“819 In der Folge nahm der Aufbau eines neuartigen City Managements seinen Lauf. Siemens-Experten knüpten Kontakte mit Stadtplanern in der ganzen Welt. 2008 wurde zudem die Position des City Account Manager im Unternehmen als zentrale Kontaktperson vor Ort geschaffen. Über Sales Manager in den Regionen entstand eine Verbindung von der Stadt über die City Account Manager zu den Siemens-Business Development Managern. Die neuartige Qualität des City as Customer-Gedankens besteht darain, dass „[…] the city is not a customer, it is not one person, it is a set of persons, a set of affiliates, a set of agencies. […] That was quite a new approach.820 2010 folgte ein Strategieprojekt, das darauf ausgerichtet war „to understand what is it that we need to really serve a city at an early stage of such a process.“821 Dazu wurden Center of Competence Cities begründet. Deren zentrale Aufgabe ist das Feld der Stadtentwicklung, d.h. Politikgestaltung und Einflussnahme auf den städtischen Entscheidungsfindungsprozess in einem frühestmöglichen Stadium. Dabei geht es auch darum, „trying to shape policy as well. From a bottom up perspective because they really want to know how we can help and how we can work with the city to hit their particular level.“822 Trotz ihrer Spezifika sind alle Städte mit denselben Problemfeldern konfrontiert: Energie, Gebäudemanagement, Verkehr und Abfallentsorgung.823 2012 begründete der Vorstandsvorsitzende Peter Löscher neben Energy, Healthcare und Industry einen vierten Sektor: Infrastructure and Cities mit rund 87.000 Mitarbeitern. Dieser war die Antwort des Konzerns auf den wachsenden Milliarden-Markt in den Megastädten im Kontext der Megatrends Urbanisierung und Klimawandel. 2011 wurde der Markt auf 236 Mrd. Euro geschätzt, mit einer jährlichen Wachstumsrate, die das Wachstum des weltweiten BIPs von 3,4 Prozent übersteigt. Unter dem neuen Siemens-Vorstandsvorsitzenden Joe Kaeser wurde die Sektorenebene zum 1. Oktober 2014 im Konzern wieder abgeschafft. Die Nachhaltigkeitsthe- 1.6.3.3. 818 Wesser, Elisabeth (2015f): Experteninterview mit Wilfried Wienholt, Vice President Urban Development, zum City Management der Siemens AG vom 6. Juni 2015, London, S. 462. 819 Ebd., S. 456. 820 Siehe: Siemens AG (2012a): Geschäftsbericht 2012, München, S. 18. 821 Wesser, Elisabeth (2015f): Experteninterview mit Wilfried Wienholt, Vice President Urban Development, zum City Management der Siemens AG vom 6. Juni 2015, London, S. 458. 822 Wesser, Elisabeth (2015a): Experteninterview mit Kevin Worster, City Account Manager, zum City Management der Siemens AG vom 6. Februar 2015, London, S. 453. 823 Vgl. ebd., S. 452. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 198 matik blieb aber untrennbar mit den großen Städten dieser Welt verbunden. Auch heute ist die Kooperationsform keine klassische B2B-Geschäftsbeziehung zwischen zwei Unternehmen. Das Besondere ist eine neue Art der Kommunikation und des unternehmerischen Verhaltens: „[…] you really have to change your business language and almost become part of the city.“824 Die große Herausforderung dabei ist, dass mit einem Unternehmen und einer städtischen Behörde zwei Akteure desselben Typus aufeinandertreffen, wodurch die Schwächen multipliziert werden. In beiden Fällen herrscht intern ein Silo-Denken vor. Das Gesamtinteresse des Unternehmens bzw. der Stadt kann dabei rasch aus dem Blickfeld geraten und hierarchiche Abstimmungsprozesse die Entwicklungen hemmen.825 Dies erfordert eine neue Governance- Sichtweise, denn „[a] city is a system of systems. There are so many different systems that are interconnected. It is correct that you have this sort of break away from the silos. The energy people need to know what is happening at the transportation sector from an infrastructure perspective. You need to have […] this holistic governance approach.“826 Wichtig dabei ist, dass die Stadt eine klare Vision von ihrer Entwicklung hat und unter den städtischen Entscheidungsträgern Einigkeit über die Ziele besteht. Um die Herausforderungen des Klimawandels zu meistern, bedarf es einer starken Führung, eines gemeinsamen Verständnisses der Baseline, einer umsetzbaren Strategie und einer sicheren Finanzierung, klarer Verantwortlichkeiten sowie Leistungsindikatoren zur Messung der implementierten Maßnahmen.827 Der Bürgermeister als direkter Ansprechpartner für das Unternehmen ist hinsichtlich einer klaren Zuordnung der Rechenschaftspflicht wichtig, aber „[i]f there is an organizational structure it doesn’t matter if it’s a mayor. […] It is helpful having a well functioning urban governance system you can interact with and who have different strategies and plans for the urban area. That’s of course the benefit.“828 Neben den City Account Managern gibt es Partnership Manager, die vorrangig Kontakte mit NGOs und anderen Unternehmen knüpfen und pflegen. Die wichtigsten transnationalen Städtenetzwerke und internationalen Organisationen für Siemens sind: „[…] the three big: C40, ICLEI which is based in Germany and you have UCLG on policies which is based in Barcelona. Those are the big NGOs. […] from the international organizations you have UN-Habitat […].“829 Durch die Kooperation mit der C40 erlangt das Unternehmen Einblicke in das Denken der politischen Entscheidungsträger und kann Lösungsvorschläge für die Herausforderungen der Städte einbringen. Die Kooperation besteht seit 2013. Für die C40-Städte bietet die Partnerschaft durch gemeinsame Projekte und Studien einen direkten Zugang zum techni- 824 Wesser, Elisabeth (2015a): Experteninterview mit Kevin Worster, City Account Manager, zum City Management der Siemens AG vom 6. Februar 2015, London, S. 452. 825 Ebd., S. 453. 826 Wesser, Elisabeth (2015c): Experteninterview mit Michael Stevns, Partnership Manager, zum City Management der Siemens AG vom 14. August 2015, London und München, S. 480. 827 Vgl. Wesser, Elisabeth (2015d): Experteninterview mit Pete Daw, Project Manager, zum City Management der Siemens AG vom 30. November 2015, London und München, S. 482. 828 Wesser, Elisabeth (2015c): Experteninterview mit Michael Stevns, Partnership Manager, zum City Management der Siemens AG vom 14. August 2015, London und München, S. 478. 829 Ebd. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 199 schen Know-how des Münchner Technologiekonzerns. Beide Akteure sehen dies als win-win-Situation an, um effektivere Klimaschutzmaßnahmen in den Städten vorantreiben zu können. Siemens unterstützt auch die C40 Measurement and Planning Initiative, die die Städte zu einer datenbasierten Messung des Fortgangs eingeleiteter Maßnahmen ermächtigt, einen strategischen Ressourceneinsatz gewährleistet und die Klimarisiken der einzelnen Städte priorisiert. Das erste gemeinsame Programm der C40 und CCI, das Gebäudesanierungsprogramm Energy Efficiency Building Retrofit Program von 2007, bringt zudem zahlreiche der „world’s largest energy service companies (ESCOs), global financial institutions, the suppliers of energy efficient equipment, and municipal, commercial, and educational building owners“830 zusammen. Der Energieverbrauch von Gebäuden ist wesentlich für die Umweltbelastungen: er ist für 50 bis 70 Prozent aller THG-Emissionen in den Städten verantwortlich. Siemens ist als einer der vier größten Energiedienstleistungsunternehmen in der Welt, neben Honeywell, Johnson Controls und Trane, Teil der Partnerschaft.831 Der besondere Vorteil für Siemens ist, dass in der C40 die Mega-Städte dieser Welt vereint sind, in denen Innovationen und Investitionen vorangetrieben werden sollen. Die Tatsache, dass in der C40 Bürgermeister zusammenkommen, verleiht der Initiative die nötige Triebkraft und Entscheidungsmacht. Ein weiterer Bestandteil der Kooperation sind die 2013 erstmalig verliehenen C40 & Siemens City Climate Leadership Awards. In zehn Kategorien832 können sich die C40-Städte untereinander in nachhaltiger Stadtentwicklung messen und ihre Erfahrungen austauschen. Die Awards gründen auf dem Gedanken, dass Städte unabhängig von Regierungen und IGOs selbst die Initiative ergreifen sollten.833 Die Leadership Awards bieten den Städten die Möglichkeit, ihre Klimaschutzmaßnahmen auf internationaler Bühne zu präsentieren. Dies kann Auslöser dafür sein, dass vor Ort in den Städten Aufmerksamkeit bei Bürgern und Presse für die lokalen Umweltprobleme erzeugt wird. Neben gemeinsamen Workshops und Veranstaltungen arbeiten die C40-Städte, Siemens und weitere Akteure der Partnerschaft wie die Weltbank und die Citibank an strategischen Leitthemen. Ein wichtiges Feld ist die Klimafinanzierung in Städten. Dabei geht es vor allem darum, das Know-how von städtischen Akteuren im Bereich der Finanzierungsmechanismen zu erweitern und das gegenseitige Verständnis der Interessen von Stadt und Investor zu fördern. Die größten Herausforderungen, vor denen die Städtenetzwerke wie C40 stehen, sind die Gemeinsamkeiten zwischen den Mitgliedern zu erkennen, da Motive, Prioritäten und Engagement der Städte variieren. Außerdem gilt es, eine Balance in 830 Vgl. CCI (2009): CCI’s Enery Efficiency Buildung Retrofit Program, EPC Toolkit for Higher Education, S. 2 831 Siehe: Siemens USA (2007): President Clinton Announces Landmark Program to Reduce Energy Use in Buidling Worldwide, vom 16. Mai 2007. 832 Die zehn Kategorien sind: Städtischer Nahverkehr, CO2-Messung & -Planung, Energieffizienz von Gebäuden, Luftqualiät, Grüne Energie, Anpassungsfähigkeit & Widerstandsfähigkeit, Nachhaltige Gemeinden, Abfallwirtschaft, intelligente Stadtinfrastruktur und Finanz- und Wirtschaftsentwicklung. Vgl. Siemens AG (2014b): C40 und Siemens zeichnen Städte für Vorreiterrolle im Klimaschutz aus, Pressemitteilung vom 23. September 2014. 833 Vgl. Siemens AG (2013c): C40 & Siemens verleihen erste City Climate Leadership Awards an Städte für exzellente, nachhaltige Stadtentwicklung, Pressemitteilung vom 4. September 2013, London. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 200 der Prioritätensetzung des Netzwerkes und der Finanzierbarkeit zu finden. Dies ist dadurch erschwert, dass die Mühlen in den städtischen Entscheidungszentren häufig langsam mahlen. Der Erfolg der Städteinitiativen verleiht den Stimmen der Städte ein stärkeres Gewicht auf der internationalen Bühne. Neben der C40, ICLEI und UCLG unterhält Siemens Partnerschaften mit dem World Council on City Data (WCCD) und 100 Resilient Cities (100RC). Der WCCD wurde 2014 von 19 Städten, darunter London, ins Leben gerufen. Ziel der Initiative ist es, einen globalen Standard zur Datenerhebung in Städten zu etablieren. Damit Big Data auf eine intelligente Weise zur Entwicklung nachhaltiger, widerstandsfähiger Smart Cities beitragen kann, bedarf es Daten-Transparenz und Vergleichbarkeit. Bürger können auf der Webseite des WCCD auf der Basis des ersten internationalen Standards für Stadtdaten, der ISO 37120, ihre Stadt mit anderen Städten vergleichen. Datenkultur ist Innovationskultur − so lautet das Motto des WCCD. Die Initiative 100RC wurde 2013 von der Rockefeller Foundation gegründet. Den Teilnehmerstädten, zu denen auch London zählt, werden die notwendigen Ressourcen zur Verfügung gestellt, die sie benötigen, um eine Roadmap to Resilience zu entwickeln. Diese basiert auf vier Eckpfeilern: Finanzmittel und logistische Infrastruktur zur Schaffung der Funktion eines Chief Resilience Officer innerhalb der Verwaltungsbehörde; Fachwissen; Partnerschaften mit Akteuren des öffentlichen und privaten Sektors sowie der Mitgliedschaft in einem globalen Städte- Netzwerk. Siemens ist seit 2016 Teil der Initiative und stellt den Städten Know-how in Sachen Energie-, Verkehr und Gebäudemanagement zur Verfügung. Der Unterschied zwischen Resilience (Widerstandsfähigkeit) und Sustainability (Nachhaltigkeit) besteht darin, dass der Begriff der Resilience stärker auf das Themenfeld der Stadtentwicklung bezogen ist, während Nachhaltigkeit in seiner geschichtlichen Entwicklung als Terminus der CSR sowohl eine ökonomische wie soziale als auch ökologische Dimension hat.834 Eingang in die Fachterminologie fand Resiliencedurch den Bericht A Stronger, More Resilient New York des New Yorker Bürgermeisters Michael R. Bloomberg im Juni 2013. Konkret steht der Begriff für eine bessere Anpassung der städtischen Infrastruktur an extreme Wetterereignisse in Form von Überschwemmungen und enorme Belastungen des öffentlichen Transportsystems in Folge der Urbanisierung sowie die Schaffung der notwendigen wirtschaftlichen und finanziellen Grundlage, um mit externen Schocks umgehen zu können.835 834 Vgl. Wesser, Elisabeth (2015d): Experteninterview mit Pete Daw, Project Manager, zum City Management der Siemens AG vom 30. November 2015, London und München, S. 579 und Wesser, Elisabeth (2015c): Experteninterview mit Michael Stevns, Partnership Manager, zum City Management der Siemens AG vom 14. August 2015, London und München, S. 572. sowie 100RC (o.J.): London’s Resilience Challenge und 100RC (2015): 100 Resilient Cities Opens London Office to Oversea Operations in Europe & Middle East, vom 7. Januar 2015. Siehe weiterführend zur 100RC (2017): The EU Resilience Prospectus. Zur Finanzierung von Klimaprojekten in Städten vgl. Whitaker, Dan (2016): Grünes Licht für die Finanzierung grünerer Städte, in: Das Magazin vom 15. November 2016 und C40/Siemens/Citi (2016): New Perspectives on Climate Finance for Cities. 835 Siehe: Stiftung neue Verantwortung (Hrsg.) (2013): Resilienz als Paradigma der Stadtentwicklung − Nutzen und Chancen für Städte in Deutschland und der Welt, in: Policy Brief, Heft 8 und City of New York (2013): A Stronger, more Resilient New York. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 201 Zwischenfazit: Internationale Klimapolitik als Game of Great and Small Power Politics Die Auswirkungen der globalen Erwärmung betreffen eine Vielzahl von Akteuren auf unterschiedlichen Ebenen. Der zentrale Referenz- und Aktionsbereich der internationalen Klimapolitik aber, die UNFCCC, ist „a creature of states, and the international climate regime is dominated by governments […].“836 Sie schafft den völkerrechtlichen Rahmen für klimapolitische Maßnahmen, Instrumente und Ziele. Hierzu zählen marktförmige Prozesse wie der Emissionshandel und Innovationsprozesse auf unternehmerischer Ebene (Energieeffizienz, Entwicklung erneuerbarer Energien) sowie Bottom-up-Initiativen regionaler Klimapolitik und transnationaler Städtenetzwerke.837 Zu Beginn der internationalen Klimaverhandlungen 1992 verhinderten unterschiedliche Interessenslagen der Vertreter von 178 Industrie- und Entwicklungsländern einen gewinnbringenden Diskurs über Sachverhalte.838 Während die Industriestaaten die Mitigation von Umweltverschmutzung zur Erhaltung des Ökosystems und Abwehr von Umweltkatastrophen befürworteten, traten die Entwicklungsländer für Armutsbekämpfung und wirtschaftlichen Aufschwung in ihren Ländern ein, um den entwicklungsgesellschaftlichen Vorsprung der Industriestaaten aufzuholen. Die Rolle der Agenda Setter übernahmen deshalb in den Anfängen scientific communities, verkörpert durch den wissenschaftlichen Beirat der UN, dem IPCC. Dieser generiert wissenschaftliche Fakten, auf deren Basis die Unterhändler der Staats- und Regierungschefs in Verhandlungen treten. Da alle Mitgliedstaaten der UN und der WMO dem IPCC angehören, genießt dieser mittlerweile große Reputation. Die Regierungen ernennen zwar die Experten des IPCC; diese handeln aber in Eigenverantwortung.839 Am fünften und aktuellen Sachstandsbericht aus dem Jahr 2014 haben mehr als dreitausend Wissenschaftler aus über 70 Ländern mitgearbeitet.840 Die Rolle und Bedeutung von transnationalen Städtenetzwerken innerhalb der internationalen Struktur kann auf Autoritätsübertragungen von etablierten Global Governors zurückgeführt werden. Als Kind der Macht- und Interessenpolitik der Siegermächte des 2. Weltkrieges geboren, kranken die UN als Sanktionsgewalt gegen- über den mächtigen Staaten, für die Kommunen stellen sie aber die zentrale Plattform dar, um zu den Global Playern dieser Welt aufzusteigen. Während die Kommunen 1992 in der Agenda 21 noch in ihrer Vollzugsfunktion nationalstaatlich festgelegter 1.7. 836 Raustiala, Kal (2001): Nonstate Actors in the Global Climate Regime, in: Luterbacher, Urs/Sprinz, Detlef F. (Hrsg.): International Relations and Global Climate Change, Cambridge und London, S. 97. 837 Vgl. Wissen, Markus (2011): Ökologische Krise und internationale Umweltpolitik. Einführung in die internationale Politk, Vorlesung vom 31. März 2011, S. 26. 838 Vgl. Oberthür, Sebastian (1992): Rio. Kein Mißerfolg, in: Europa-Archiv, Jg. 47, Heft 29, S. 595. 839 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto-Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 28. 840 Siehe: BMUB (2014): Zwei-Grad-Ziel ist noch zu schaffen, Pressemitteilung vom 2. November 2014. Die Beurteilung des wissenschaftlichen Standes vom Klimawandel durch den IPCC wird aufrgund seiner internationalen Bedeutung auch in der vorliegenden Arbeit als Referenz genutzt. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 202 Ziele genannt wurden,841 erkannten sie die UN 1996 auf der Habitat II erstmals als Verhandlungspartner auf globaler Ebene an. Mit dem Ziel der Vereinfachung des Dialogs wurden die Kommunen aufgefordert, sich in einem gemeinsamen Weltstädteverbund zusammenzuschließen. Unmittelbar nach der Verabschiedung der UNFCCC im Juni 1992 hatten die Kommunen schon reagiert. Bereits im Januar 1993 rief ICLEI lokale Aktionsprogramme zur Umsetzung der Agenda 21 im Rahmen der CCP ins Leben.842 In der Habitat-Agenda der UN aus dem Jahr 2003 wird die lokale Ebene schließlich explizit, neben der nationalen und internationalen, als eine der drei entscheidenden Ebenen für die erfolgreiche Implementierung nachhaltiger Maßnahmen genannt.843 Das Kooperationsabkommen 2004 und die Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen 2007 kennzeichneten neue Wegmarken in der Autoritätsbeziehung zwischen den UN und den Kommunen. Auf der COP13 im Jahr 2007 in Bali demonstrierte die mittlerweile über einige tausende Mitglieder schwere Städtebewegung ihr Gewicht. Aufbauend auf bisherigen Übereinkommen von ICLEI, dem Weltbürgermeisterrat und der C40 zum Klimaschutz wurde das World Mayors and Local Governments Climate Protection Agreement von über 100 Kommunen verabschiedet.844 An dessen Erarbeitung und Verwirklichung waren maßgeblich C40, ICLEI und WMCCC beteiligt. Erstmalig legten die verschiedenen Städtenetzwerke gemeinsam einen Reduktionswert der Treibhausgasemissionen um 60 bis 80 Prozent bis zum Jahr 2050 fest. Das Übereinkommen ist Ausdruck der Überzeugung lokaler Regierungen, dass sie eine Schlüsselrolle in der Implementierung von klimapolitischen Maßnahmen einnehmen. Daher fordern sie eine stärkere Wahrnehmung ihrer Bedeutung durch die internationale Staatengemeinschaft.845 Bei der COP15 im Jahr 2009 in Kopenhagen versuchte ICLEI seinen Beobachterstatus so effektiv wie möglich zu nutzen. Zu diesem Zeitpunkt hatten die Städte in der globalen Klimastrategie allerdings noch keine offizielle Rolle.846 Bei den Verhandlungen über ein neues internationales Klimaschutzgesetz übte ICLEI Druck auf die Verhandlungsstaaten aus, um ein umfangreiches Abkommen für die Zeit nach Kyoto zu erwirken. Dieses sollte garantieren, dass die Städte auch nach 2012 als wichtige Partner, vor allem im Hinblick auf die Implementierung der neuen Übereinkunft, einbezogen werden. Während auf der COP15 weder in Hinsicht auf ein internationales Klimaabkommen noch eine bessere 841 Vgl. UN (1992a): Agenda 21. Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, Rio de Janeiro, Juni 1992, S. 291. 842 Siehe: Zimmermann, Monika (2014): How Local Governments Have Become a Factor in Global Sustainability, in: The Worldwatch Institute (Hrsg.): State of the World 2014: Governing for Sustainability, Washington, S. 154. 843 Vgl. UN-Habitat (2006): The Habitat Agenda, Istanbul Declaration on Human Settlements, 3. bis 14. Juni, Istanbul, vom 27. Februar 2006. 844 Vgl. Bulkeley, Harriet (2011): Cities and Subnational Governments, in: Dryzek, John S./Norgaard, Richard B./Schlosberg, David (Hrsg.): Oxford Handbook of Climate Change and Society, Oxford, S. 466 und Kreibich, Nicolas (2014): Kyoto 2.0 − Global verhandeln, lokal voranschreiten? Die Bekämpfung des Klimawandels im globalen Treibhaus, in: Frey, Armin et al. (Hrsg.): Globalisierungsgestaltung und internationale Übereinkommen, Wiesbaden, S. 97f. 845 Vgl. ICLEI (h): World Mayors & Local Governments Climate Protection Agreement. 846 Dieckmann, Bärbel (2009): Zusammenarbeit im Kampf gegen den Klimawandel: Kommunen machen weltweit Tempo, in: Europa kommunal, Heft 2, S. 5. 1. Struktur der internationalen Klimapolitik 203 Positionierung der Städte Fortschritte erreicht werden konnten, trug die Arbeit der Städte und Gemeinden unter Federführung von ICLEI doch noch Früchte. Auf der COP16 in Cancún 2010 sprachen ihnen die UN erstmalig als Governmental Stakeholder eine bedeutende Schlüsselrolle für eine erfolgreiche Klimapolitik zu und damit stärkere Einflussmöglichkeit auf die Verankerung ihrer Positionen auf internationaler Ebene zu. Im Abschlussdokument der Vertragsstaatenkonferenz wird ausdrücklich auf die lokale Ebene als einer der zentralen Stakeholder der internationalen Klimapolitik verwiesen. Von 1992 an engagierten sich kommunale Verbände und TMCNs dafür, stärker in die internationalen Klimaverhandlungen einbezogen zu werden. Mit der formalen Anerkennung 2010 erreichte ihre Akteursrolle eine neue Qualität. Es dauere allerdings noch weitere sieben Jahre, bis die Veranstaltungen der Kommunen parallel zu den COPs nicht mehr als side events galten, sondern in das offizielle Programm der Klimakonferenz integriert wurden. Mit der Implementierung und Überwachung intergouvernemental vereinbarter Beschlüsse wie der globalen Agenda 21 übernehmen Städte Global Governor-Funktionen. Diese Aufgabe wurde ihnen von den UN übertragen. Auch die Übersetzungsleistung von High-level Government-Gesetzen in konkrete, lokale Maßnahmen wie sie ICLEI mit dem European Local Agenda 21 Planning Guide erbracht hat, entspricht einem Dienst, den Global Governors leisten. Die zahlreiche Abschlussdokumente der Städtegipfel und Initiativen wie die Climate Roadmap entsprechen darüber hinaus dem Handeln eines Agenda Setters. Diese Funktion hat an Schlagkraft gewonnen, als Bürgermeister globaler Städte das Heft des Handelns in die Hand genommen haben und TMCNs einer neuen Generation gegründet haben. Dadurch, dass sich Global Cities eigene Klimaziele zur Mitigation der THG-Emissionen und strukturellen Anpassung an die Folgen des Klimawandels gegeben haben, haben sie der Notwendigkeit für einen nachhaltigen Klimaschutz und der grünen Transformation der Wirtschaft Nachdruck verliehen. Darüber hinaus sind TMCNs Allianzen mit der Privatwirtschaft eingegangen. Dies hat ebenfalls autoritätssteigernd gewirkt, da die Bürgermeister globaler Städte direkt an technischem Expertenwissen teilhaben konnten. Der Best Practice-Austausch der Städte untereinander hat diese Wirkung verstärkt. Die institutional authority von TMCNs ist nicht vergleichbar mit der Kompetenzausstattung von zwischenstaatlich geschaffenen IGOs oder den institutionellen Hierarchien und Zuständigkeitsbereichen in multinationalen Unternehmen. Ihre Handlungsmacht besteht gegenwärtig vielmehr in ihrer Netzwerkmacht. Die Institutionalisierung der transnationalen Politik von Global Cities war aber die Grundlage für eine Steigerung ihrer internationalen Akteursqualität. Von einer principled authority, wie sie NGOs durch Teile der Öffentlichkeit erfahren, kann allerdings nicht gesprochen werden. Zwar beziehen sich Bürgermeister in ihrer Rhetorik darauf, dass sie aufgrund ihrer unmittelbaren Nähe zu den Bürgern über eine große demokratische Legitimität verfügen; welche konkrete Wertehaltung hieraus erwächst und inwiefern ihr Handeln gesellschaftlich getragen ist, kann mit dem gegenwärtigen Stand der Wissenschaft jedoch nicht ausreichend beurteilt werden. Fakt ist, dass die Weichen für ein international verbindliches Klimaabkommen im Rahmen der politischen Tracks der prime actors gestellt werden. Wirkungsmacht haben vor allem die G7/G8- und G20-Gipfeltreffen sowie das Petersberger Klimatreffen C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 204 entfaltet. Die Staaten entscheiden am Ende in ihren Strukturen, in denen Städte au- ßen vor sind. Zur Ausprägung der internationalen Akteursqualität von Global Cities innerhalb der internationalen Klimapolitik trägt am stärksten ihre capacity-based authority bei. Durch ihr klimapolitisches Engagement bringen sie nachhaltige Maßnahmen zum Schutz des Klimas auf den Weg. Ihr Beitrag zu den Klimazielen − Mitigation zur Senkung der THG-Emissionen und Adaption an unvermeidbare Klimaveränderungen − ist enorm. Die internationale Gemeinschaft erkennt diese Kompetenz zunehmend an. Hieraus erwächst die Akteursqualität von Global Cities als Global Governor der internationalen Politik. Das individuelle Engagement in der internationalen Klimapolitik ist aber von Stadt zu Stadt unterschiedlich und eingebettet in einen spezifischen nationalen Kontext. Transnationale Politik der Global City London Global City London Vom Herzstück des British Empire zur mächtigsten Stadt der Welt London ist eine Weltstadt mit langer Tradition. Mitte des 19. Jahrhunderts847 war London Dreh- und Angelpunkt eines britischen Weltreichs, dessen Ursprünge bereits im 16. Jahrhundert liegen. Von der britischen Hauptstadt aus wurden über die Kontinente hinweg u.a. große Teile Nordamerikas, Australien, Indien, Sudan, Kenia und Ägypten erobert. Von der Mutterstadt London aus verwaltete die britische Staatsmacht ihre Kolonien, steuerte ihre weltpolitischen wie wirtschaftlichen Interessen und baute so ihren Einfluss über die nationalen Grenzen hinaus weiter aus. Globalisierung als Ausdruck verstärkter grenzüberschreitender Aktivitäten, die einen fortschreitenden Wandlungsprozess bisheriger Strukturen der Weltgemeinschaft zur Folge haben, ist somit kein neues Phänomen. Bereits im Zeitalter der europäischen Expansion im Spätmittelalter des ausgehenden 15. Jahrhunderts entstanden interkontinentale Interdependenzen in Folge zunehmender Handelsbeziehungen, die besonders für die Entwicklung Englands zu einer Weltmacht und der damit verbundenen exponierten Rolle Londons von zentraler Bedeutung sind. In Folge der Entdeckung Amerikas durch Christoph Kolumbus 1492 stieg England zur führenden See- und Kolonialmacht auf. Im Zuge der folgenden Kolonialisierung der Welt erlangte England bis 1763 eine Monopolstellung in Nordamerika, Asien, der Karibik und Westafrika. Mit dem Sieg im europäischen Siebenjährigen Krieg 1763 erstarkte England zur unbestrittenen Weltmacht.848 Die Expansionsbestrebungen der Kolonialmächte und der 2. 2.1. 2.1.1. 847 An die Industrielle Revolution vom Ende des 18. Jahrhundert bis 1882 knüpft die Phase des „klassischen Imperialismus“ an. Diese dauerte bis zum Ende des Ersten Weltkriegs. Vgl. Schöllgen, Gregor/Kiessling, Friedrich (2009): Das Zeitalter des Imperialismus, München, 5. überarbeitete und erweiterte Auflage, S. 51f. 848 Siehe: Menzel, Ulrich (2009): Imperium oder Hegemonie? Folge 11: England/Großbritannien 1992/1713–1783: das erste Empire, in: Institut für Sozialwissenschaften, TU Braunschweig (Hrsg.): 2. Transnationale Politik der Global City London 205 Wettstreit um die Aufteilung der Welt im Zeitalter des Imperialismus haben maßgeblich zu einer Verdichtung grenzüberschreitender Verflechtungen geführt und so die Entwicklung einer globalisierten Welt entscheident geprägt. Englands führende Rolle in der Industrialisierung im 19. Jahrhundert und das damit verbundene Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum bescherte London als Hauptstadt des British Empire den Status der größten und reichsten Stadt der Welt. Während zu Zeiten der Industriellen Revolution ab der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts die im Norden angesiedelte Schwerindustrie (Kohle, Stahl und Schiffbau) die Wirtschaftskraft des Landes war, hat sich die ökonomische und in der Folge auch die soziale Situation zugunsten des Südens ins Gegenteil verkehrt. Dieser Entwicklungstrend setzte zwischen den Weltkriegen verstärkt ein und ließ London vor allem aufgrund des starken Finanz- und Dienstleistungssektors „zu einem immer wichtigeren Faktor in der Wirtschaftsentwicklung des Südens“849 werden. Zu Beginn der 1980er Jahre wurde das Nord-Süd-Gefälle durch die Schließung rückständischer Industrieanlagen verstärkt, so dass der Süden Großbritanniens mit der Hauptstadt London im 21. Jahrhundert absolut dominierend ist für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes. Mit der Industrialisierung setzte auch ein Urbanisierungsprozess ein, da die Menschen die Städte nun einfacher und schneller erreichen konnten. Während um 1800 noch keine westliche Stadt eine Million Einwohner hatte, kam es bis Mitte des Jahrhunderts zu einem exponentiellen Anstieg. Londons Bevölkerung wuchs innerhalb dieses Zeitraums auf über 2 Mio. Menschen an. 1900 gab es schließlich elf Millionenstädte: London, Paris, Berlin, Chicago, New York, Philadelphia, Moskau, St. Petersburg, Wien, Tokio und Kalkutta.850 1930 waren es schon 27 Städte mit mehr als einer Million Einwohnern. Im 21. Jahrhundert zählt London neben Istanbul (13,1 Mio. Einwohner) und Moskau (14,4 Mio. Einwohner) zu den größten Städten in Europa. Mitte des 19. Jahrhunderts bis Anfang des 20. Jahrhunderts ist eine weitere Phase zunehmender Vernetzung und Verdichtung globaler Kapital- und Migrationsströme festzumachen. Am Ende des Ersten Weltkriegs befand sich das britische Weltreich auf dem Höhepunkt seiner Macht. Um 1920 umfasste es fast ein Viertel der Erde.851 Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges begann die schrittweise Auflösung des Empire. Forschungsberichte aus dem Institut für Sozialwissenschaften, Nr. 92, Braunschweig, S. 59f. sowie Wende, Peter (2010): Vom Inselstaat zum Weltreich: Anmerkungen zum Aufstieg und zur Struktur des Britischen Empire, in: Münkler, Herfried (Hrsg.): Was Imperien leisten und woran sie scheitern, in: Zeitschrift für Weltgeschichte, Interdisziplinäre Perspektiven, Jg. 11, Heft 2, S. 110. 849 Vgl. Green, Anne E. (1998): Sozioökonomischer und sozialgeographischer Überblick, in: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 89. 850 Vgl. Mumford, Lewis (1961): Die Stadt. Geschichte und Ausblick, Köln und Berlin, S. 617. 851 Über den Beginn der Globalisierung besteht kein wissenschaftlicher Konsens. Das Phänomen der Globalisierung wird in der Wissenschaft in unterschiedliche Phasen eingeteilt, da sich Zeiten der grenzüberschreitenden Verdichtung und Phasen der Abschottung stets ablösten. Die Globalisierungsphasen können im Einzelnen wie folgt verortet werden: Archaische Globalisierung bis 1600, Proto-Globalisierung bis 1800, moderne Globalisierung bis 1950, postkoloniale Globalisierung ab 1950. Vgl. Eckert, Andreas (2012): Globalisierung, in: Den Boer, Pim et al. (Hrsg.): Europa und die Welt, München, S. 11ff. Siehe darüber hinaus zum British Empire: Sturm, Roland (2009): Grundli- C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 206 Die 1950er und 1960er Jahre waren von Unabhängigkeitsbestrebungen und Entkolonisierung geprügt, in dessen Folge das British Empire zerfiel.852 Zwar geriet auch Londons Stellung im Weltstadtgefüge durch den Verlust politischer Einflussspähre in der Welt und Deindustrialisierungsprozesse ins wanken. Nach einer Phase der nationalen Abschottung setzte jedoch erneut eine Globalisierungswelle ein, die auch London erfasste. Von entscheidender Bedeutung für die weitere Entwicklung zu einer der führenden Global Cities im 21. Jahrhundert war die weltwirtschaftliche Verflechtung nach dem Zweiten Weltkrieg, insbesondere die Deregulierung der Finanzmärkte in den 1980er Jahren. Zusammen mit New York, Tokio, Paris, Moskau und Peking zählt London heute zu den sechs führenden Weltstädten. London wird die „more prominent role in the world economy“853 zugesprochen. Die Metropole an der Themse weist in allen Global City-Indizes hohe Werte auf: London ist nicht nur wirtschaftliches und politisches Zentrum, sondern auch kultureller Schmelztiegel. Die 8,8 Mio. Londoner repräsentieren jede Nationalität und nahezu jede Sprache der Welt. Knapp ein Drittel der Bevölkerung ist im Ausland geboren.854 City of London und der Big Bang von 1986 Die Wurzeln für Londons heutige Stellung als mächtigste Weltstadt liegen in einem Bereich begraben, der außerhalb jeglicher Reichweite der Gesamtverwaltung für Groß-London liegt: der Wirtschafts- und Finanzkraft im Stadtkern von Greater London, der City of London (City). Der kleinste Stadtteil Londons ist das historische Zentrum und Ausgangspunkt der wirtschaftlichen und weltpolitischen Machtposition der Stadt. Obwohl nur eine Quadratmeile groß und deswegen auch unter dem Namen Square Mile bekannt, ist hier der größte Finanzplatz der Welt lokalisiert.855 Für 8.800 Menschen856 ist sie Wohnort, aber für fast fünfzig Mal so viele Menschen Arbeitsplatz und Standort für 24.420. Unternehmen.857 Die City ist das Rückgrat der britischen Wirtschaft. Sie zieht Kapital aus aller Welt an. Ihre günstige Lage zwischen den Zeitzonen ermöglicht morgens Geschäfte mit Asien und abends mit Amerika. 2.1.2. nien britischer Außenpolitik sowie Altmann, Gerhard (2005): Abschied vom Empire: Die innere Dekolonisation Großbritanniens 1945–1985, Göttingen, S. 27ff. 852 Über das Ende des British Empire hinaus hat das Commonwealth of Nations bis heute Bestand. als freiwilliger Zusammenschluss von 53 souveränen Staaten, die größtenteils ehemalige britische Kolonien sind. Ursprünglich 1926 als British Commonwealth of Nations begründet, erkennen heute noch 16 Staaten die britische Königin Elisabeth II. als Staatsoberhaupt ihres Landes an. Vgl. The Commonwealth (2018): Member Countries. 853 Bowie, Duncan (2010): Politics, Planning and Homes in a World City, Abingdon und New York, S. 5. 854 Vgl. Frith, Maxine (2006): The World City: One in three Londoners was born overseas, in: Independent vom 14. November 2006 und o.V. (2011a): 200 Nationalities and 300 Different Languages: How a United Nations of Workers is Driving London Forward, in: Evening Standard vom 1. März 2011. 855 Vgl. Global Financial Centres Index (2016): Global Financial Centres Index 20, S. 2. London belegt Platz 1 mit einem Punkt vor New York. Führender deutscher Finanzplatz ist Frankfurt auf Platz 14. 856 Vgl. GLA (2017b): London Borough Atlas, 2017. 857 Vgl. ONS (2017): UK Business Counts (2017) City of London (Numbers). 2. Transnationale Politik der Global City London 207 Londons Geschichte als Weltstadt reicht bis ins erste Jahrzehnt nach Christus zurück. Als zentrale Handelsstadt prägte die City of London seit ihren Anfängen mit der Gründung Londiniums im Jahr 43 n. Chr. durch die Römer die wirtschaftliche Entwicklung Großbritanniens. 886 erhielt sie das Recht zur Selbstverwaltung und nimmt seitdem einen Sonderstatus innerhalb der Londoner Stadtbezirke ein. Auch nach der Eroberung Englands 1066 durch die Normannen behielt sie ihre volle Autonomie, denn die unternehmerisch erfolgreiche Stadt besaß Geld, das die herrschende Klasse über Jahrhunderte hinweg dringend benötigte. Ihre Verwaltungsbehörde, The Corporation of the City of London, fungierte als Mittler zwischen Krone und Kreditgeber. Es ist noch heute tradierte Norm, dass die britische Königin zuerst ein Ersuchen an den Bürgermeister der City stellt, ehe sie diese besucht. Im 16. und 17. Jahrhundert stützte die Kapitalmarktpolitik der Banken den gesamten britischen Staat und die Ausdehnung des Empire. 1694 wurde die Bank of England (BoE) gegründet, um den pfälzischen Erbfolgekrieg gegen Frankreich (1688 bis 1697) zu finanzieren. Für den Warenaustausch gab es bereits seit 1571 die königliche Börse (Royal Exchange). Der neu aufgekommene Berufsstand der Aktienhändler gründete 1801 die Wertpapierbörse London Stock Exchange. Die City erwuchs zum international führenden Banken- und Finanzzentrum und zog ausländische Investoren an. Regierungen aus aller Welt ließen hier ihre Wertpapiere emittieren. In der Phase des weltweiten Protektionismus’ nach dem 1. Weltkrieg entstand in der Square Mile dank eines niedrigen Regulierungsgrades der weltweit größte Devisen- und Geldmarkt. Anfang der 1930er Jahre geriet die Stellung der City als Finanzzentrum jedoch ins Wanken. Der Kursverfall an der New Yorker Börse 1929 veranlasste zwei Jahre später die britische Regierung, das Pfund vom Gold abzukoppeln. Das Vertrauen in die Stabilität des Pfunds schwand, das System des internationalen Goldstandards zerfiel. Mit dem Abkommen von Bretton Woods 1944 löste der US-Dollar das Pfund als Leitwährung ab. Durch den 2. Weltkrieg rückten weltweit nationale Interessen gegenüber einer liberalen Weltwirtschaft in den Vordergrund. Die britische Regierung verstaatlichte 1946 die BoE und übernahm damit die Kontrolle über die Geldpolitik. In den 1950er Jahren wurde die City durch exogene Entwicklungen wieder gestärkt. Besonders US-amerikanische Bankiers strebten auf den Londoner Finanzplatz, um Beschränkungen in der Heimat zu umgehen. Banken aus Asien und Kontinentaleuropa folgten. Es entwickelte sich der größte Eurodollar-Markt858 der Welt. Die Währungskrisen 1964 und 1976 brachten die britische Wirtschaft allerdings wieder in eine Schieflage. Aus Sorge um einen Rückgang des ausländischen Kapitalstroms in die City lehnten die Regierungen eine Abwertung des Pfunds ab. Produktivitätsschwächen der Industrie und steigende Arbeitslosigkeit machten Großbritannien in den 1970er Jahren zum kranken Mann Europas. Auch eine Kreditversorgung der Unternehmen durch die mächtigen Bankhäuser war aufgrund der historisch gewachsenen Interessenabgrenzung von Industrie und Finanzwesen kein Ausweg. Anders als in Kontinen- 858 Als Eurodollar werden Bankguthaben in Dollar oder einer anderen konvertierbaren Währung au- ßerhalb des Heimatlandes der jeweiligen Währung bezeichnet. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 208 taleuropa finanzierten britische Firmen ihre Investitionen traditionell selbst. Deindustrialisierung und massiver Arbeitsplatzabbau prägten das Land. In diesen Zeiten sorgte die Finanzbranche für wirtschaftlichen Aufschwung. 1979 hob Premierministerin Margaret Thatcher die Devisenkontrollen auf und die BoE erhielt die Aufsichtspflicht über die Banken. Damit waren die Tradition der Selbstregulierung der Märkte und das System informeller Absprachen unter den Londoner Finanzeliten (Gentlemen’s Club) aufgebrochen. Ein hocheffizienter, formal geregelter Markt entstand. Auf Basis von Privatinvestitionen wurde zudem das ehemalige Hafenareal, die Docklands, umgebaut und Sonderwirtschaftszonen mit Steuerprivilegien eingerichtet. Die frühe Liberalisierung und der damit verbundene Bauboom sicherten London bedeutende Standortvorteile.859 Die Deregulierungspolitik Thatchers und die Demontage von Staatsaufgaben zeugt davon, in welchem Maße und mit welcher Stärke die Regierung Großbritanniens auf die neuen Macht- und Konkurrenzverhältnisse in Folge der Globalisierung reagierte.860 Mit dem Big Bang 1986, der Liberalisierung der London Stock Exchange, wurde die City zum bedeutendsten Finanzzentrum der Welt. Auch zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist die Finanzbranche die treibende Kraft der britischen Wirtschaft. Banken, Versicherungen und Vermögensverwaltungen erwirtschaften 11,8 Prozent der Staatseinnahmen (190 Mrd. Pfund).861 Sie tragen mehr zum Steueraufkommen des Landes bei als jeder andere Sektor. 2015 lag ihr Anteil bei 11 Prozent (66,5 Mrd. Pfund).862 Keine Nation exportiert mehr Finanzdienstleistungen als Großbritannien, 2014 betrug ihr Bilanzüberschuss 72 Mrd. Pfund.863 Dies ist entscheidend, um das chronische Leistungsbilanzdefizit auszugleichen. Der Stellenwert des Finanzsektors spiegelt sich auch auf dem Arbeitsmarkt wider. 2014 waren landesweit 2,2 Mio. Menschen im Banken- und Versicherungswesen sowie in Kanzleien, Beratungsunternehmen und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften tätig. Ein Drittel von ihnen war in London beschäftigt.864 In der Hauptstadt wurde 2014 mit 364 Mrd. Pfund mehr als ein Fünftel der britischen Wertschöpfung erwirtschaftet, auf den Finanz- und Versicherungssektor entfielen 68,7 Mrd. Pfund.865 Den größten Beitrag zu Londons Wertschöpfung lieferte die City mit 14 Prozent (45 Mrd. Pfund) und damit drei Prozent des britischen Bruttoinlandsprodukts.866 So ist sie nicht nur Herz der britischen Finanzwelt, sondern auch Europas wichtigster Finanzstandort. 2013 wur- 859 Vgl. Musil, Robert (2012): Städte oder Staaten als mächtige Akteure? Eine Replik auf den Gastkommentar von Stadtsoziologin Saskia Sassen, in: Der Standard vom 1. November 2012. 860 Vgl. Schubert, Dirk (2003): Die Greater London Authority − Transformationen von Planung und Verwaltung vom Urban Government zur Urban Governance, in: Planungsrundschau, Heft 7, S. 14– 35. 861 Die angegebenen Zahlen beziehen sich auf 2014. Vgl. The City UK (2016a): Key Facts about UK Financial and Related Professional Services 2016, S. 4. 862 Vgl. The City of London Corporation (2015b): Total Tax Contribution of UK Financial Services − Eighth Edition, S. 5. 863 Vgl. The City UK (2016a): Key Facts about UK Financial and Related Professional Services 2016, S. 3. 864 Vgl. The City UK (2016b): UK Financial and Related Professional Services: Meeting the Challenges and Delivering Opportunities, S. 4. 865 Vgl. GLA (2016c): The Global Powerhouse, S. 71. 866 Vgl. The City of London Corporation (2015a): The Future of the City of London’s Economy, S. 1. 2. Transnationale Politik der Global City London 209 den hier 80 Prozent des europäischen Hedge-Fonds-Vermögens und 70 Prozent des Private-Equity-Kapitals verwaltet sowie 50 Prozent des europäischen Investmentbankings getätigt.867 Knapp die Hälfte aller ausländischen Direktinvestitionen (496 Mrd. Pfund) stammte 2014 aus der Europäischen Union, aus den USA hingegen nur 24 Prozent.868 Die ausländischen Geschäftsaktivitäten und die internationale Vernetzung machen die City auch weltweit zum größten Auslandsfinanzplatz. 529 ausländische Unternehmen haben sich hier niedergelassen. Darunter befinden sich 251 Banken, mehr als an jedem anderen Finanzplatz. Zusammen stehen sie für 20 Prozent des weltweiten Aktienkapitals.869 60 Prozent des globalen Handels in Euroanleihen am Primärmarkt und 70 Prozent des Sekundärmarkthandels finden hier statt.870 Mit 37 Prozent des weltweiten Währungshandels ist die City 2014 der größte Devisenmarkt. Im internationalen außerbörslichen Derivategeschäft liegt sie 2016 mit 39 Prozent an zweiter Stelle, hinter den USA.871 2015 wurde in der City insgesamt ein Vermögen von 6.900 Mrd. Pfund verwaltet.872 Auch als Börsenstandort ist sie international führend. Die Londoner Wertpapierbörse ist die viertgrößte Börse der Welt nach der New Yorker NASDAQ, der New York Stock Exchange sowie der Tokio Stock Exchange. 2.292 Unternehmen aus 63 Ländern waren 2016 an der London Stock Exchange notiert, mit einer Marktkapitalisierung von 43.838 Mrd. Pfund.873 Der tägliche Umsatz belief sich 2015 auf 5,3 Mrd. Pfund.874 Lloyd’s of London, die größte internationale Versicherungsbörse sowie die Terminbörsen London Metal Exchange und London International Financial Futures and Options Exchange befinden sich ebenfalls hier. Auch nach der Finanz- und Bankenkrise 2008 blieb die City ein globaler Finanzstandort. Zwar wurden die Risiken einer einseitigen Abhängigkeit vom Finanzsektor für die britische Wirtschaft deutlich, für das internationale Kapital hingegen blieben ihre geopolitische Lage, ein niedriges Steuerniveau und liberale Regulierungen von höchster Attraktivität. Inwiefern dies auch nach dem Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union langfristig zutreffen wird, bleibt abzuwarten.875 Die City of London ist somit einer der ältesten und bedeutendsten Banken- und Finanzplätze weltweit. Bereits in vorindustrieller Zeit war sie das führende Handels-, Finanz- und Versicherungszentrum. Dies konnte sie sich auch nach dem Zerfall des Britischen Im- 867 Vgl. House of Lords (2015): The Post-Crisis EU Financial Regulatory Framework: Do the Pieces Fit? Vom 2. Februar 2015, HL Paper 103, Chapter 6, Introduction. 868 Vgl. Dominic Webb/Matthew Keep, UK − EU Economic Relations, vom 13. Juni 2016, in: House of Commons Library, S. 8. 869 Die angegebenen Zahlen beziehen sich auf 2014. Vgl. City of London Economic Research (2014): Key Facts about the City 2014, vom 15. September 2014. 870 Vgl. London Stock Exchange (2016a): Listing Debt on London Stock Exchange, S. 27. 871 Vgl. Bank of England (2016): BIS Triennial Survey of Foreign Exchange and Over-The-Counter Interest Rate Derivatives Markets in April 2016 − UK Data − Results Summary, S. 1. 872 Vgl. The Investment Association (2017): Asset Management in the UK 2016–2017. The Investment Association Annual Survey, S. 15. 873 Vgl. London Stock Exchange (2016b): List of all Companies. 874 Vgl. London Stock Exchange (2015): Introduction to London Stock Exchange Capital Markets, S. 1. 875 Zu möglichen Auswirkungen des EU-Austritts siehe: Christian Odendahl (2016): Mögliche Folgen des Brexit für die City of London, vom 16. Juni 2016. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 210 periums und dem Niedergang der industriellen Vormachtstellung Großbritanniens Ende des 19. Jahrhunderts bewahren. Grundlage für den britischen Strukturwandel zu einer Dienstleistungsgesellschaft waren die internationalen Geschäftsaktivitäten in der City seit den 1950er Jahren. Ihre Finanzindustrie ist der Wirtschaftsmotor des gesamten Landes. Gleichzeitig ist die City so international ausgerichtet wie kein anderer Finanzplatz. Im Gegensatz zu New York und Tokio, den beiden anderen führenden Weltfinanzzentren, ist sie unabhängiger vom Binnenmarkt. Ihre unternehmensfreundlichen Steuer- und Finanzmarktregelungen machen sie hochattraktiv für Investoren aus aller Welt. Die Dominanz ausländischer Finanzinstitutionen bestärkt Kritiker sogar darin, die City als globalen Offshore-Finanzplatz und nicht als britisches Finanzzentrum einzustufen. Der Brexit gibt dieser Diskussion über die Rolle der Londoner City für Großbritannien und die Welt neuen Aufwind. Genese und Gestalt des local (self) government Von den Anfängen 1835 über das goldene Zeitalter der Lokalverwaltung bis zum Einsetzen der Zentralisierung Ende 1970er Jahre Die Rolle der lokalen Ebene (local government) in Großbritannien lässt sich nur im Zusammenhang mit den ihr zuteilwerdenden Kompetenzen und Aufgabenbereichen verstehen. Lokale und regionale Gebietskörperschaften bedürfen der Aufgabenübertragung durch das Parlament (Devolution). Nur diejenigen Angelegenheiten, die explizit an Kommunen und Regionalparlamente von Schottland, Wales und Nordirland delegiert wurden fallen in ihren Zuständigkeitsbereich. Dieses ultra vires-Prinzip drückt aus, dass „[l]ocal government in Britain exists by virtue of Acts of Parliament. […] If a local authority operates outside this framework, it may be held by the courts to be acting ultra vires and obliged to stop its unlawful action.“876 Aufgrund der Parlamentssouveränität kann „die Dezentralisierung staatlicher Aufgabenwahrnehmung ebenso wie die durch Volkswahl gewählten und mit der Aufgabenwahrnehmung betrauten dezentralen Institutionen jederzeit mit der parlamentarischen Mehrheit von einer Stimme für nichtig erklärt werden.“877 Diese Bestimmung fand Ausdruck 1986 als Thatcher Londons Stadtregierung und die Räte sechs weiterer Großstadtregionen auflöste sowie 2002 als die britische Regierung die Regierungsgeschäfte von Nordirland übernahm.878 Der Municipal Corporation Act schuf 1835 „die institutionelle Grundlage für die Entwicklung der modernen kommunalen Selbstverwaltung (mit gewählten Vertretern in den Städten).“879 Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts dominierte in der Praxis aber 2.2. 2.2.1. 876 Chandler, J. A. (2009): Local Government Today, Manchester und New York, 4. Auflage, S. 2. 877 Sturm, Roland (2009): Das politische System Großbritanniens, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas. Wiesbaden, 4. aktualisierte und überarbeitete Auflage, S. 267. 878 Vgl. ebd. 879 Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 29. 2. Transnationale Politik der Global City London 211 die single purpose-Organisation mit vielen verschiedenen Institutionen, die jeweils für einzelne kommunale Aufgaben wie soziale Fürsorge, Feuerwehr sowie die Unterhaltung von Schulen und Straßen zuständig war.880 Die zweistufige Kommunalstruktur bzw. Zwei-Ebenen-Verwaltung, bestehend aus counties und districts/boroughs, setzte sich schließlich aber durch. 1888 wurden die Grafschaften (shires) samt ihrer Friedensrichter (justices of peace) inkludiert. Gewählte Vertretungsorgane (county councils) übernahmen ihre Aufgaben. Die Dezentralisierung lokaler Institutionen setzte sich 1894 fort, indem mit rund 1.200 districtsinklusive gewählter Vertreter (district councils) eine neue Verwaltungsebene eingeführt wurde. Die ländlichen 10.000 parishes behielten ihre eigenen Vertretungen (councils), ihre Kompetenzen hatten sie aber an die districts abzugeben. Die Integration der einfunktionalen Verantwortlichkeit in die local authorities (county councils) ließ diese bis in die 1970er Jahre zur bedeutendsten kommunalen Ebene erstarken. Als all purpose authorities wurden sie mit dem Recht ausgestattet, lokale Steuern (local rates) zu erheben. Dies sicherte ihnen bis 1940 drei Viertel ihres Finanzbedarfs, erst dann erhöhte sich der Anteil staatlicher Zuweisungen (grants) wieder.881 Die Zeit bis in die 1930er Jahre wird als „golden age of local self-government“882 beschrieben. Andere Länder eiferten dem britischen Politik- und Verwaltungssystem nach. In der „dual polity“883-Struktur verantwortete die zentralstaatliche Ebene den gesetzlichen Rahmen sowie die high politics, während die lokalen Behörden für die Erbringung öffentlicher Leistungen zuständig waren. Auf regionaler Ebene wurden erst 1997, im Zuge der Überführung von Schottland und Wales in den Status von Regionen, multifunktionale Verwaltungseinheiten geschaffen. Das Ende der Ära der starken Kommunen mit de facto umfangreichen Handlungsfreiräumen wurde 1945 eingeläutet.884 Mit der Ausweitung des Wohlfahrtsstaates (welfare state) unter der Regierung Clement Attlees (1945 bis 1951) verloren die Kommunen die Handhabe über Aufgabenfelder wie Fürsorge, Gesundheit, Wasser und Energie. Diese gingen über auf neu geschaffene single purpose-Einrichtungen wie den National Health Service 1946, auf deren Arbeit die Zentralregierung Einfluss nahm. Für die Gewährleistung der Leistungen des Sozialstaats war aber weiterhin das local government zuständig. Die Liberaldemokraten setzten sich zu Beginn der 1970er Jahre gemeinsam mit Labour in Form des Local Government Acts für generelle Kompetenzen der Kommunen ein. 880 Vgl Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 29. 881 Vgl. ebd., S. 29f. und 55. 882 Norton, Allan (1994): International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Aldershot, S. 352. 883 Bulpitt, Jim (1983): Territory and Power in the United Kingdom. An Interpretation, Manchester, S. 134f. 884 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 30 sowie Grohs, Stephan (2013): Der Wandel der Rolle der Kommunen im Staat. Welchen Weg geht Europa? In: Bauer, Hartmut/Büchner, Christiane/Franzke, Jochen (Hrsg.): Starke Kommunen in leistungsfähigen Ländern: der Beitrag von Funktional- und Territorialreformen, KWI Schriften 7, Potsdam, S. 149. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 212 Dieses Unterfangen war allerdings nur von mäßigem Erfolg: „Das Recht festzulegen, bis zu welcher Höhe die Kommune zusätzliche Steuern zur Finanzierung ihrer selbst gewählten Aufgaben erheben kann, liegt nach wie vor bei der Regierung.“885 Der Local Government Act 1972 schuf die Basis für ein zweistufiges Repräsentationsmodell, das mit der Local Government Reform 1974 eingeführt wurde. Auf diese Weise sollten die Stadt- und Landräte in eine übersichtliche Struktur gegliedert werden und eine funktionelle Aufgabenverteilung geschaffen werden. Dazu wurden 45 county councils (upper tier) und ihnen untergeordnete 332 district councils (lower tier) eingerichtet. Die untere Ebene war neben dem Wohnungswesen für den Umwelt- und Freizeitbereich zuständig, während die Bereiche Polizei, Feuerwehr und Verkehr der übergeordneten Ebene zugewiesen waren. Erziehungswesen und soziale Dienste oblagen beiden Einheiten. London war von dieser Regelung allerdings ausgenommen. 1974 wurden die Gebietsstrukturen von 1888 und 1894 umfassend reformiert. Ziel war es, die lokale Ebene bei der Erfüllung ihrer administrativen Verantwortlichkeit zu stärken. Dazu wurden 39 Grafschaften (counties) mit über 700.000 Einwohnern und 365 districts (anstatt wie bisher 1.250) bzw. boroughs mit rund 150.000 Einwohnern au- ßerhalb Londons und sechs weiterer Ballungsräume (metropolitan counties) eingerichtet. Die Einwohneranzahl der einzelnen Verwaltungseinheiten überstieg den internationalen Durchschnittswert maßlos. Einziger Richtwert der Zentralregierung war die Schaffung effizienter Verwaltungsinstitutionen, vor allem in ökonomischer Hinsicht, um das gestiegene Leistungsspektrum des welfare states erfüllen zu können. Dazu wurde die unterste kommunale Ebene, die districts und boroughs, zielgerichtet verändert.886 Mit der Reform 1972 entstanden sechs metropolitan counties (Greater Manchester, Merseyside, South Yorkshire, Tyne and Wear, West Midlands und West Yorkshire) als unitary authorities. Neben ihren allumfassenden, kommunalpolitischen Aufgabenbereichen von BilFdung, Verkehrsplanung über Wohnungswesen, soziale Dienste bis hin zu Umweltschutz und Abfallentsorgung nahmen sie eine strategische Planungsrolle und Koordinationsfunktion für die 36 metropolitan districts ein. Geographisch umfassten diese die Fläche von zwei bis drei bisherigen counties. Ihre Einwohnerzahl bewegte sich innerhalb einer Spannbreite von 1 bis 3 Mio., die der 296 non-metropolitan areas lag bei 280.000 bis 1,5 Mio. Der Local Government Act 1985 löste die metropolitan counties wieder auf.887 885 Nissen, Sylke (2000): Die regierbare Stadt: Metropolenpolitik als Konstruktion lösbarer Probleme. New York, London und Berlin im Vergleich, Wiesbaden, S. 122. 886 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 31 sowie Wilson, David/Game, Chris (2006): Local Government in the United Kingdom, Houndmills, 4. Auflage, S. 56 und Norton, Allan (1994): International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Aldershot, S. 40ff. 887 Siehe: Oliver, Thomas (1987): Police, Government and Accountability, Bakingstoke und London, S. 50 und Sandford, Mark (2017b): Local Government in England: Structures, Briefing Paper, No. 07104 vom 19. Dezember 2017, in: House of Commons Library, S. 13. Die Bezirksgebiete werden aber auch heute noch anerkannt, vor allem für statistische Zwecke. 2. Transnationale Politik der Global City London 213 Verwaltungsstruktur Englands Quelle: ONS (b): English Geographic Structure. Für den Zeitraum von 1835 bis zum Ende der 1970er Jahre kann von einem „multifunktionalen Kommunalmodell“888 gesprochen werden.889 Das britische Trennmodell (dual polity) stand für eine handlungswillige und -fähige kommunale Ebene. Der Zentralstaat konzentrierte sich auf die Gesetzgebung und die high politics. Die Kommunen waren ausdrücklich verantwortlich für die Gesamtheit der öffentlichen Pflichten. Besonders im Bau- und Planungswesen hatten sie eine hohe Entscheidungsmacht inne, die auch die councils in das System des local-self-government einschloss.890 Ab den 1980er Jahren setzte ein Zentralisierungsprozess ein, der den Kommunen immer mehr Selbstverwaltungsrechte entzog. Die Zentralregierung installierte auf der horizontalen Verwaltungsebene agencies und QUANGOs, die zahlreiche kommunale Aufgaben übernahmen. Die Kommunen konnten auf die neuen Institutionen, die zwar formal, aber nicht de facto vom Staat unabhängig waren, keinen Einfluss nehmen.891 Abbildung 3: 888 Kuhlmann, Sabine et al. (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien, Wiesbaden, S. 26. 889 Vgl. Chandler, J. A. (1996): Local Government Today, Manchester, S. 34f. 890 Vgl. Kuhlmann, Sabine et al. (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien, Wiesbaden, S. 26. 891 Vgl. ebd., S. 28 und Sturm, Roland (1998b): Staatsordnung und politisches System, in: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 298f. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 214 Margaret Thatcher: Kommunen als Dienstleistungsagenturen (1979 bis 1990) Den entscheidenden Schlag versetzte Margaret Thatcher dem local self government. Nach ihrer Amtsübernahme 1979 begann Thatcher mit der Zentralisierung der kommunalen Ebene und der Stärkung der Zentralregierung. Ihr Handeln war auf Fortschritt und Effektivität ausgerichtet, so dass der wirtschaftliche Wettbewerb gestärkt892, öffentliche Aufgaben privatisiert und die kommunale Finanzautonomie abgeschafft wurde. Selbst Kernbereiche wie die Stadtentwicklung gingen auf zentralstaatlich gelenkte Agenturen wie die Urban Development Corporation über. Die Anzahl der QUANGOs belief sich Anfang des 21. Jahrhunderts auf rund 5.000.893 1986 löste die Regierung Thatcher die zweistufigen metropolitan county councils sowie den GLC auf und schuf erneut eine einstufige Struktur von 36 district councils und 32 London Boroughs894. Lokale Regierungen mussten zahlreiche Einschnitte in bestehende Strukturen hinnehmen. Die Einführung von Marktformen in den öffentlichen Service und die Regulierung öffentlicher Dienstleister wurden in einem Maße vorangetrieben, das alles bislang Dagewesene übertraf. Vor allem sollten die öffentlichen Ausgaben reduziert werden. Ab Mitte der 1980er Jahre stand die Verbesserung der Servicebereitstellung im Mittelpunkt der konservativen Lokalpolitik. Neben hauptberufliche Politiker und Bürokraten traten weitere lokale Akteure aus dem Privatsektor.895 Die Konservativen bereiteten „a shift from local government to local governance“896 vor. In den Jahren 1979 bis 1997 formte die konservative Politik aus der Zweiebenen-Struktur der 1960er und 1970er Jahre eine Zentralistische. Diese hat ihren Ursprung in den Metropolregionen Englands im Jahr 1986 mit der Abschaffung des GLC. Die Kontrolle der lokalen Finanzen wurde verschärft und die Funktionen und Verantwortlichkeiten der Behörden beschränkt. Gegenüber der Öffentlichkeit wurden die Eindämmung von bürokratischem Mehraufwand und die Stärkung der Übersichtlichkeit als Begründung angeführt. Hatten die Kommunen bis Ende der 1980er Jahren bei Einnahmen und Ausgaben einen gewissen Gestaltungsspielraum durch Anpassung der Immobiliensteuer (property tax) kam es 1990 zur Ersetzung der Immobiliensteuer durch eine Kopfsteuer (poll tax). Diese sollte zwar mitverantwort- 2.2.2. 892 So schrieb beispielsweise der Local Government Planning and Land Act von 1980 vor, für öffentliche Aufgabenerbringung Ausschreibungen durchzuführen (Compulsory Competitive Tendering). Vgl. Wilson, David/Game, Chris (2006): Local Government in the United Kingdom, Houndmills, 4. Auflage, S. 354ff. Die von Thatcher eingeführte kommunale Kontrolle, die ausgerichtet auf ökonomische Effizienz war, basierte auf Instrumenten des Performance Managements. Daher wird in diesem Zusammenhang auch von Performance Regime gesprochen. Vgl. Grohs, Stephan (2013): Der Wandel der Rolle der Kommunen im Staat. Welchen Weg geht Europa? In: Bauer, Hartmut/Büchner, Christiane/Franzke, Jochen (Hrsg.): Starke Kommunen in leistungsfähigen Ländern: der Beitrag von Funktional- und Territorialreformen, KWI Schriften 7, Potsdam, S. 150f. 893 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 32 sowie Wilson, David/Game, Chris (2006): Local Government in the United Kingdom, Houndmills, S. 143f. 894 Wird in der vorliegenden Analyse von den London Boroughs gesprochen, werden diese auch schlicht als Boroughs bezeichnet und als Eigenname großgeschrieben. 895 Vgl. Stoker, Gerry (2004): Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour, New York, S. 28f. 896 Ebd., S. 29. 2. Transnationale Politik der Global City London 215 lich für den Rücktritt Thatchers werden, trieb aber zunächst den Prozess der zunehmenden Zentralisierung der Staatsfinanzen weiter voran. In den Zeiten vor der Kopfsteuer hatten die englischen Kommunen die Kontrolle über 56 Prozent des Gesamtsteueraufkommens, nach den Reformen nur noch über 25 Prozent.897 Die Bilanz von Thatchers Lokalpolitik lässt sich anhand dreier Gesichtspunkte zusammenfassen: sie verminderte den Verantwortungsbereich der Kommunen, führte strengere Kontrollmechanismen für Räte898 ein, als sie für Parlamentsmitglieder galten und beschnitt den ohnehin engen Handlungsspielraum zur Eigenfinanzierung weiter. Kommunalsteuern konnten nur noch in begrenztem Umfang erhoben werden. John Major: Vom local government zur local governance (1990 bis 1997) Ende des 20. Jahrhunderts waren die Kommunen „so gut wie ausschließlich von Finanzzuweisungen der Londoner Zentralregierung abhängig.“899 Dadurch sollten die kommunalen Ausgaben reduziert und die Schuld der Kommunen für den Ausgabenanstieg sichtbar gemacht werden. Anfang der 1990er Jahre finanzierten sich die Kommunen zu zwei Dritteln aus Zuschüssen der Regierung und ihrem Anteil an den Unternehmenssteuern. Durch den Finance Act 1992 wurde die poll tax wieder durch die council tax ersetzt, die erneut den Immobilienbesitz zur Steuergrundlage machte. Dies änderte aber nichts an der finanziellen Abhängigkeit der Kommunen von der Nationalregierung.900 Darüber hinaus führte 1992 die Arbeit der Local Government Commission for England unter Premierminister John Major (1990 bis 1997) zur Gründung von 46 unitary authorities. Zudem wurden neun Regional Government Offices (RGOs) geschaffen.901 Das Government Office for London sollte ein Zeichen sein für den Willen, Machtbefugnisse an die lokale Ebene zurückzugeben. Dies wird in der Forschung jedoch als weitere Form der Kontrollausübung durch die Zentralregierung bewertet.902 In dieser Zeit gewann unter den Ministern, allen voran Deputy Prime Minister Michael Heseltine, der Gedanke eines direkt gewählten Bürgermeisters für 2.2.3. 897 Vgl. Stoker, Gerry (2004): Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour, New York, S. 29f. und Sturm, Roland (1998b): Staatsordnung und politisches System, in: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 200f. 898 Hierzu zählt die Pflicht der Räte, ihre finanzielle Situation offen zu legen und die Untersagung jeglicher öffentlicher Äußerung zu parteipolitisch umstrittenen Themen von nationaler Tragweite, wie es Section 27 des Local Government Act von 1988 vorsieht. Vgl. Local Government Act, Chapter 9, Part IV sowie Sturm, Roland (1998b): Staatsordnung und politisches System, in: Kastendiek, Hans/ Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 200. 899 Ebd., S. 200. 900 Siehe: Nissen, Sylke (2000): Die regierbare Stadt: Metropolenpolitik als Konstruktion lösbarer Probleme. New York, London und Berlin im Vergleich, Wiesbaden, S. 122f. und UK Government (1992): Local Government Finance Act 1992, Chapter 14, Part 1, Chapter 1 sowie Lupton, Ruth/ Fitzgerald, Amanda/Fenton, Alex (2013): The Distribution of Local Authority Government. Finance by Local Authority-Level Deprivation, LSE RN005, S. 2 und Moore, Brain (2004): Changes to UK Local Government Aim to Streamline Decisions-Making, vom 14. März 2004. 901 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 40. 902 Vgl. ebd., S. 288f. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 216 London nach dem Vorbild von New York und Paris an Raum. Bis Anfang des 21. Jahrhunderts entwickelte sich Englands Kommunalkörper von einer relativ überschaubaren zweiteiligen Struktur – lokal und nationalstaatlich – hin zu einer mehrebigen Regierungsform, bestehend aus QUANGOs, Netzwerkorganisationen und mehrschichtige Institutionen, die sowohl mit der nationalen als auch der subnationalen Ebene verwoben waren. In der Folge konnten die Institutionen nicht mehr in klarer, hierarchischer Einordnung analysiert werden, da sie im globalen Muster mit lokalen Institutionen verbunden waren, beispielsweise in Form lokaler oder regionaler Koalitionen, die die nationalstaatliche Ebene umgehen und ihre Interessen auf internationaler Bühne verfolgen.903 Aufgrund der unitaristischen Struktur Großbritanniens erfährt die lokale Ebene, insbesondere die institutionelle Ausgestaltung und die Stadtentwicklung, historisch wie gegenwärtig in Form einer nationalen Stadtpolitik eine große Aufmerksamkeit. Dies führte dazu, dass auch die Bildung von lokalen Netzwerken von der Nationalregierung gelenkt wurde. Vor allem zu Zeiten Thatchers und Majors war „Local Politics […] one of the hottest topics in British politics.“904 Tony Blair: London erhält seine Stimme zurück (1997 bis 2007) Die Hoffnung auf eine Rückkehr zu alten Zeiten mit dem Regierungsantritt Tony Blairs 1997 wurde rasch getrübt. Zwar sah das White Paper Modernising Local Government: In Touch with the People von 1998 einen new localism vor, doch bedeutete dies nicht, dass die Zentralregierung bereit war, die Fäden aus der Hand zu geben.905 Im Kern ging es um drei Punkte: die Leistungsfähigkeit der Kommunen durch Best Practices sowie das Sozialkapital durch Partnerschaften zu erhöhen und die Demokratie von unten zu erneuern.906 Geradezu revolutionär erscheint auf den ersten Blick die Einführung einer Art allgemeiner Zuständigkeitsvermutung, die in der Wissenschaft aus dem festgeschriebenen Recht der local authorities „to promote the economic, social and environmental well-being of their areas“907 abgeleitet wird. Damit sind sie verpflichtet, auch ohne explizite Aufgabenübertragung durch das Parlament für das Wohl ihrer Kommune Sorge zu tragen. Der Local Government Act des Jahres 2000 ersetzte das traditionelle government by committee908 durch neue lokale Ent- 2.2.4. 903 Vgl. Stoker, Gerry (2004): Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour, New York, S. 15 und 20. 904 Stoker, Gerry (1998b): The Politics of Local Government, Houndmills, S. 18. 905 In der Regierungszeit Blairs von 1997 bis 2007 sind daneben folgende Publikationen wichtig für die Entwicklung der lokalen Ebene: UK Government (2002): ‚Strong Local Leadership − Quality Public Services‘ sowie Office of the Deputy PM of the UK (2004): The Future of Local Government: Developing a Ten Year Vision sowie UK Government (2006a): Strong and Prosperous Communities. The Local Government White Paper. Im Kern enthalten diese Dokumente die Sichtweise der local authorities als Erbringer von Dienstleistungen. Vgl. Copus, Colin/Roberts, Mark/Wall, Rachel (2017): Local Government in England. Centralisation, Autonomy and Control, Leicester, S. 27. 906 Vgl. Sturm, Roland (2016): Das politische System Großbritanniens, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 106. 907 UK Government (2000): Local Government Act 2000, Chapter 22, Part 1, Chapter 2. 908 Die kommunalen Vertretungen setzten als Entscheidungsorgane sektorale Ausschüsse (committees) ein. 2000 wurde dieses government by committee-System durch den Typus eines cabinet with leader- Modell oder cabinet with directly elected mayor ersetzt. Dem executive committee bzw. cabinet, das 2. Transnationale Politik der Global City London 217 scheidungsstrukturen. Doch sicherte sich die Regierung ihre Oberhoheit mit Maßnahmen wie dem comprehensive performance assessment909 und best value regime, das die Ernennung von audit commissions durch die Zentralregierung festlegte, die signifikanten Einfluss auf die Kommunen ausübten.910 Die QUANGOs wurden überdies fortgesetzt und Partnerschaften mit der Privatwirtschaft ausgeweitet. Das, was unter New Labour wirklich new war, fand auf der regionalen Ebene statt. Hatte bis dato zwischen zentraler und lokaler Ebene keine mittlere Ebene existiert, änderte sich dies unter der Regierung Blair. Bereits Major hatte RGOs eingeführt, um einzelne zentralstaatliche Behörden auf regionaler Ebene, die ihren spezifischen, territorialen Kompetenzbereich hatten, zusammenzuführen. Die Labour-Regierung unterstützte mit ihrem New Deal for Communities911 weiter die Bildung von Partnerschaften zwischen Stadtteilen und Regierungsinstitutionen.912 Auf der Grundlage des Regional Development Agencies Act 1998 wurde eine „Politik der regionalen ökonomischen Modernisierung“913 verfolgt. Bis 2000 wurden acht Regional Development Agencies (RDAs) eingeführt. London ist mit der Wahl der GLA und einem direkt gewählten Bürgermeister an dieser Stelle außen vor. Die RDAs sollten die Raumplanung, die Kommunen die lokale wirtschaftliche Entwicklung verantworten.914 Bis 2007 hatten die RDAs den Status einer Körperschaft erlangt. Ihre Vorstandsmitglieder setzten sich zu zwei Dritteln aus Kommunalvertretern in der Region und zu höchstens einem Drittel aus Repräsentanten der Wirtschaft und des Dritten Sektors (Nonprofit-Sektor) zusammen. Seit 2007 sind ihre Mitglieder zu 100 Prozent Vertreter der Kommunen.915 New im ersten Modell seinen Vorsitzenden selbst wählt, obliegt die Entscheidungsgewalt. Die übrigen Ausschüsse haben eine Kontrollfunktion inne (scrunity). Abkehr von dieser nach wie vor monistischen Praxis nimmt die Direktwahl eines mayors mit eigenen Exekutivrechten, die nicht vom elected council abgeleitet sind. Der leader des Kabinetts als local prime minister überwiegt in den local auhorities. Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 79ff. und 269. 909 Grohs, Stephan (2013): Der Wandel der Rolle der Kommunen im Staat. Welchen Weg geht Europa? In: Bauer, Hartmut/Büchner, Christiane/Franzke, Jochen (Hrsg.): Starke Kommunen in leistungsfähigen Ländern: der Beitrag von Funktional- und Territorialreformen, KWI Schriften 7, Potsdam, S. 150. 910 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 32 und 301 sowie Stewart, John (2003): Modernising British Local Government, Basingstoke, S. 121ff. 911 Vgl. beispielsweise: DCLG (2010): The New Deal for Communities Experience: A Final Assessment, Volume 7, S. 11 und Lupton, Ruth (2013): Labour’s Record on Neighbourhood Renewal in England, LSE Summary Working Paper 6, S. 3. 912 Vgl. Stoker, Gerry (2004): Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour, New York, S. 20. 913 Sturm, Roland (2009): Das politische System Großbritanniens, in: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden, 4. aktualisierte und überarbeitete Auflage, S. 298. 914 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 35 und Sturm, Roland (2016): Das politische System Großbritanniens, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 106. 915 Vgl. Sturm, Roland (2016): Das politische System Großbritanniens, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 299 und Kuhlmann, Sabine et al. (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien, Wiesbaden, S. 217 und 225. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 218 Labour hatte das Ziel, die Finanzausstattung der Kommunen zu erhöhen und den Handlungsfreiraum für die Erbringung von Dienstleistungen zu erweitern, insofern dieses von den Kommunen erwünscht war. Das Bemerkenswerte an New Labours Reformprogramm ist die Tatsache, dass es der Überzeugung entspricht, dass es einer neuen lokalen Regierungsweise bedarf.916 Der Wandel lokaler Strukturen wird verstanden als „[…] the product of the deliberate interventions of purposive, goal-seeking agents.“917 Diese Agenten können Individuen oder organisierte Gruppen sein, solange sie interne Entscheidungsverfahren haben, die es ihnen ermöglichen, sich auf gemeinsame Aktionspläne zu einigen.918 Unter Blair agierte der Staat eher „als Vermittler, Initiator und Ermöglicher, der in Partnerschaften mit anderen Akteuren handelt.“919 Die Dezentralisierungspolitik in London, Wales und Schottland sah weniger Parteipolitik auf lokaler Ebene vor, eine breitere Partizipationsbasis und die Verbesserungen der Qualität der Dienstleistungen. Die lokale Ebene sollte aufgewertet werden und mehr Eigenverantwortung erhalten. So sollten neben London in sechs anderen Großstädten Plebiszite über die Einführung des Amts eines direkt gewählten Bürgermeisters abgehalten werden. Die British Social Attitudes-Umfrage im Jahr 2000 hatte allerdings ermittelt, dass nur 18 Prozent der Bevölkerung eine weitere Devolution für England befürworteten. Das Vorhaben, die Regional Assemblies in regionale Parlamente umzuwandeln, wurde nach einem gescheiterten Referendum ad acta gelegt.920 Während die Diskussion um Regionalparlamente in England damit abnahm, schlug die britische Hauptstadt gerade diesen Weg ein. London wird daher auch „the strongest sense of regional identity of all the regional areas in England“921 zugesprochen. Die Einwohner verstehen sich in erster Linie als Londoner.922 Die Labour Partei war es, die die unter Major geborene Idee einer Regierung für London schließlich zur Wirklichkeit werden ließ. Nachdem sie 1997 die Wahlen gewonnen hatte, schlug sie mit dem Green Paper Leadership for London die Wahl eines direkt gewählten Bürgermeisters und einer gewählten London Assembly vor. 916 Vgl. Stoker, Gerry (2004): Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour, New York, S. 2. 917 Goodin, Robert E. (1996): Institutions and Their Design, in: Ders. (Hrsg.): The Theory of Institutional Design, Cambridge, S. 25. 918 Vgl. ebd. 919 Schubert, Dirk (2004): Die wachsende Metropole London − Transformation von Planung und Verwaltung vom Urban Government zu Urban Governance, in: Altrock, Uwe/Schubert, Dirk (Hrsg.): Wachsende Stadt. Leitbild − Utopie − Vision? Wiesbaden, S. 112. 920 Vgl. Kuhlmann, Sabine et al. (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien, Wiesbaden, S. 217 f. und Tomaney, John (2004): Regionalism and the Challenge for Local Authorities, in: Stoker, Gerry/Wilson, David (Hrsg.): British Local Government into the 21st Century, Houndmills, S. 167– 181. 921 Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 39. 922 Vgl. ebd., S. 35ff. 2. Transnationale Politik der Global City London 219 Gordon Brown: Klimaschutz im Angesicht weltpolitischer Stürme (2007 bis 2010) Nach Blairs Rücktritt wurde der neue Vorsitzende der Labour Party und bisheriger Schatzkanzler, Gordon Brown, Premierminister. Bereits zu Regierungszeiten Blairs hatte dieser eine große Machtfülle inne.923 In der internationalen Klimapolitik behielt Brown den eingeschlagenen Kurs Blairs bei, Großbritannien eine Schlüsselrolle zukommen zu lassen, um die Position des Landes innerhalb der EU zu stärken. Mit dem Climate Change Act 2008 legte Großbritannien als erste Nation ein Klimaschutzgesetz mit verbindlichen Zielen vor. Die britische Regierung verpflichtet sich darauf, die THG-Emissionen bis 2050 um 80 Prozent im Vergleich zu 1990 zu senken.924 Innenpolitisch konzentrierte sich Brown verstärkt auf die regionale Ebene, auch wenn sich an der Grundstimmung im Land seit dem Nein der Bevölkerung zu einer North East Assembly 2004 nicht viel geändert hatte. Als drei weitere neue Verwaltungsbehörden für London wurden die London Fire and Emergency Planning Authority (LFEPA), der Metropolitan Police Service und die London Development Agency (LDA) eingerichtet. Der Local Democracy, Economic Development and Construction Act 2009 unter Premierminister Gordon Brown (2007 bis 2010) stärkte die einstufige Verwaltungsform und schuf 10 weitere unitary authorities. Der Erhalt der zentralstaatlichen Kontrolle stand dabei stets im Vordergrund.925 Auf zehn Jahre als Nummer zwei hinter Blair in der Funktion des Schatzkanzlers folgten drei krisengebeutelte Jahre als Premierminister. Bereits bei den Kommunalund Europawahlen 2009 hatte Labour mit 22 Prozent bzw. 15 Prozent und damit jeweils drittstärkste Macht herbe Verluste hinnehmen müssen. Am 6. Mai 2010 gingen auch die Unterhauswahlen verloren.926 Im Angesicht der Weltwirtschaftskrise befand sich das Kabinett nahezu von Beginn an in einer Regierungskrise − für den Klimaschutz aber setzte Brown eine wichtige Wegmarke. 2.2.5. 923 Dem Schatzamt kommt grundsätzlich eine bedeutende Rolle zu. Erfolg und Misserfolg des Schatzkanzlers wirken sich auf die Reputation und Macht des Premierministers aus. Vgl. Hopp, Gerhard (2010): Politische Führung in der Westminster-Demokratie: Großbritannien, in: Sebaldt, Martin/ Gast, Henrik (Hrsg.): Politische Führung in westlichen Regierungssystemen. Theorie und Praxis im internationalen Vergleich, Wiesbaden, S. 81. 924 Vgl. Groß, Thomas (2011): Klimaschutzgesetze im europäischen Vergleich, in: Zeitschrift für Umweltrecht, Heft 4, S. 174 und UK Government (2008b): Climate Change Act 2008, Chapter 27, Part I. 925 Siehe: UK Government (f): Local Government Restructuring. A Recent History of UK Local Government Restructuring und Katwala, Sunder (2007): Premierminister Gordon Brown − Chronik einer unfreiwilligen Verwandlung, S. 4ff. sowie Barkowsky, Kai (2013): Reform der Kommunalverwaltung in England und Deutschland: New Public Management zwischen Reformrhetorik und Reformergebnissen, Potsdam (Dissertation), S. 83 und 247. 926 Vgl. Europäisches Parlament (b): Ergebnisse der Europawahl 2014 sowie House of Commons (2009): Local Elections 2009, Research Paper 09/54, S. 1 und 8ff. sowie UK Political Info (2010): 2010 General Election Results Summary. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 220 David Cameron: new localism − echte Machtverlagerung oder nur eine neue Form der Dezentralisierung? (2010 bis 2016) 2010 beschloss die Koalitionsregierung unter Cameron, die regionale Kommunalpolitik zurückzufahren, u.a. um die Kassen der Zentralregierung zu erleichtern. Bis 2012 erfolgte auf Grundlage des Public Bodies Act 2011 die Auflösung der RDAs und der RGOs. Stattdessen wurden Local Enterprise Partnerships (LEPs) ins Leben gerufen, deren Aufgabe es war, ökonomischen Aufschwung zu generieren und Arbeitsplätze zu schaffen. Ihre Mitarbeiter wurden von der Zentralregierung ernannt und hatten keine formalen Befugnisse inne. Ein 730 Mio. schwerer Fond des Department for Communities and Local Government (DCLG) und des Department for Transport stand den LEPs für Infrastrukturprojekte zur Verfügung.927 Anlässlich der Kommunalwahlen 2012 warb Cameron damit, dass jede Stadt ihren eigenen Boris haben könnte. Dadurch, dass auch an der Spitze anderer großer britischer Städte wie Manchester, Leeds und Birmingham starke Bürgermeister stehen, sollten die local authorities gestärkt werden.928 Der Localism Act 2012 fixierte die generelle Kompetenzvermutung der local authorities mit der Festschreibung einer „general power of competence“929, weichte das performance-Prinzip auf und schuf die Zweckbindung staatlicher Zuschüsse zum Teil ab. Letztere wurden aber in erheblichem Umfang gekürzt.930 Für Cameron sind die Kommunen der „Ort, wo Gemeinsinn, Heimat, ja sogar nationale Identität entstehen.“931 In der Amtsperiode 2010 bis 2015 war Dezentralisierung eines der zentralen Themen der Regierung. Die Liberal Democrats sind den Kommunen naturgemäß wohlgesonnener als die Konservativen, doch auch letztere waren für die Festschreibung einer „radical redistribution of power away from Westminster and Whitehall to councils, communities and homes across the nation“932 im Koalitionsvertrag. Die Finanzkraft der Kommunen sollte ohne Erhöhung lokaler Steuern gestärkt werden, die zwölf größten Städte Englands wurden befugt, Referenden über die Direktwahl eines Bürgermeisters abzuhalten. In zehn von ihnen kam es dazu, doch nur in Bristol wurde das Amt auch tatsächlich eingeführt.933 Auch der Chef der lokalen Polizei wird mittlerweile von den Bürgern direkt gewählt, so wie dies auch in den USA 2.2.6. 927 Vgl. Sturm, Roland (2016): Das politische System Großbritanniens, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 105 und Copus, Colin/Roberts, Mark/Wall, Rachel (2017): Local Government in England. Centralisation, Autonomy and Control, Leicester, S. 117 sowie UK Government (2015a): 2010 to 2015 Government Policy: Local Enterprise Partnerships (LEPs) and Enterprise Zones, vom 8. Mai 2015. 928 Siehe: Murphy, Joe (2012): David Cameron: I Want a Boris Johnson In Every City, in: Evening Standard vom 2. Mai 2012. 929 UK Government (2010a): The Coalition: Our Programme For Government, S. 12. 930 Vgl. Grohs, Stephan (2013): Der Wandel der Rolle der Kommunen im Staat. Welchen Weg geht Europa? In: Bauer, Hartmut/Büchner, Christiane/Franzke, Jochen (Hrsg.): Starke Kommunen in leistungsfähigen Ländern: der Beitrag von Funktional- und Territorialreformen, KWI Schriften 7, Potsdam, S. 151. 931 Sturm, Roland (2016): Das politische System Großbritanniens, Wiesbaden, 2. Auflage, S. 107. 932 UK Government (2010a): The Coalition: Our Programme For Government, S. 7. 933 2017 wurden in sechs Councils Referenden abgehalten. Sogenannte Metro Mayors sind nun zuständig für sechs combined authorities. Der Mayor of London diente stets als Vorbild. Vgl. Centre for Cities (2016): Everything You Need to Know About Metro Mayors: an FAQ, vom 27. Juni 2016. 2. Transnationale Politik der Global City London 221 der Fall ist. Das big picture, innerhalb dessen die nationale Kommunalpolitik der Konservativen einzuordnen ist, war das einer big society mit eigenverantwortlichen Bürgern. Die britischen Bürger sind traditionell allerdings wenig enthusiastisch in Fragen kommunaler Selbstbeteiligung. Unter der Koalitionsregierung Camerons erhielten die Kommunen in einigen Bereichen mehr Kompetenzen, was u.a. Zweckverbände zu wirtschaftlichen und verkehrspolitischen Themen nach sich zog. Greg Clark, Minister for Cities von 2011 bis 2012 und im Kabinett Cameron II Minister of State for Communities and Local Government,934 äußerte sich im November 2011 im House of Commons anlässlich des Localism Act 2011 wie folgt zur neuen Sichtweise der Regierung auf die Kommunen: „Currently, local government exists to do the things that central government requires it to do. Clause 1 turns that default position upside down. Local government can do the things that it thinks are right, unless they are positively banned. What is not forbidden is permitted. The question for councils is not, „Can we do this?“ but, „How can we make it happen?“935 Das Gesetz sieht vor, die Anzahl direkt gewählter Bürgermeister zu erhöhen und mehr Volksabstimmungen durchzuführen. Local authorities sind befugt „to do anything that individuals generally may do.“936 Nachdem die Konservativen 2015 die absolute Mehrheit zurückerobert hatten, versuchte Cameron seinen new localism weiter voran zu bringen. Schatzkanzler George Osborne rief die Devolution Revolution aus. Für London bedeutete dies mehr Geld für die Infrastruktur und die Zukunft der Stadt.937 Durch die Cities and Local Government Devolution Bill 2015–16 wurde zudem ab Januar 2016 der Zuständigkeitsbereich einer Core Cities Group938erweitert. Cameron verfolgte einen politischen Kurs der Austerität, sodass Ausgabensenkungen 934 Vgl. UK Government (a): BEIS, The Rt Hon Greg Clark MP. 935 House of Commons (2011b): Parliamentary Debates, vom 7. November 2011, Volume 535, No. 220, S. 77. 936 UK Government (2011): Localism Act 2011, Chapter 22, Part 1, Chapter 1. 937 Vgl. Casalichio, Emilio (2015): George Osborne’s Full Speech to Tory Conference, vom 5. Oktober 2015. 938 Diese Gruppe, bestehend aus Birmingham, Bristol, Leeds, Liverpool, Manchester, Newcastle, Nottingham und Sheffield, hatte sich bereits 1995 gegründet. Nach London sind diese Städte die größten und wirtschaftsstärksten Städte von England. Der Local Democracy, Economic Development and Construction Act 2009 räumte dem Secretary of State die Möglichkeit ein, auf Antrag einer Gebietskörperschaft combined authorities zu gründen. Dies bedeutet, dass Gebietskörperschaften ihre Aufgaben- und Zuständigkeitsbereiche beispielsweise für Wirtschaft und Verkehr bündeln und von der Zentralregierung gewisse Service-Funktionen übertragen bekommen können. Vgl. UK Government (2009): Local Democracy, Economic Development and Construction Act 2009, Part 6. 2011 wurden dem Localism Act Core Cities Amendment beigefügt, die den 8 Core Cities ermöglichte sogenannte City Deals für wirtschaftliches Wachstum mit der Regierung abzuschließen. Ab Oktober 2012 stand dies auch den folgenden 14 bedeutensten Städen frei. Zudem legte das Gesetz eine general power of competence für combined authorities fest. Vgl. Ward, Matthew (2016): City Deals, Briefing Paper, No. 7158, vom 23. November 2016 und UK Government (2011): Localism Act 2011, Chapter 22, Part 1, Chapter 3, 113A. Der Cities and Devolution Act 2016 erlaubt direkt gewählte Bürgermeister für combined authorities, die mit Kompetenzen für Wohnungswesen, Verkehr, Planung und Polizei ausgestattet sind. Siehe: Sandford, Mark (2017a): Combined Authorities, Briefing Paper, No. 06649 vom 4. Juli 2017, in: House of Commons Library. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 222 die Sparpolitik prägten, um einen ausgeglichenen Haushalt ohne Steuererhöhungen zu erreichen.939 Die Rechnung, dass ein erweitertes Aufgabenfeld aus kommunaler Tasche bezahlt wird, konnte jedoch nicht aufgehen. Die Regierung hatte die zentralstaatliche Finanzunterstützung der Kommunen um 65 Prozent für den Zeitraum 2015 bis 2020 gesenkt. Die Einnahmen aus gewerblich genutzten Immobilien reichten nicht aus, auch wenn die Kommunen den Steuersatz an dieser Stelle selbst festsetzen konnten. Auch die Möglichkeit die Kommunalsteuer (council tax) zu erhöhen, kann nur in begrenztem Maße ausgeschöpft werden. Letztere deckte 25 Prozent der Kosten ab.940 Greater London Authority Stadtpolitik im Spannungsfeld von nationalstaatlichen und lokalstaatlichen Machtansprüchen In Großbritannien gibt es keine Gemeinden im deutschen Sinne, sondern counties und districts, deren Aufgaben und Zuständigkeiten sich zum Teil überschneiden. Insgesamt hat England 353 Kommunalbehörden (local authorities). Davon sind 27 shire bzw. county councils (upper tier), die sich in 201 district bzw. non-metroplitan districts councils (lower tier) aufgliedern und 125 single-tier bzw. unitary authorities941, d.h. einstufige Verwaltungsbehörden. Zu Letzteren zählen die 32 London Boroughs, 36 metropolitan boroughs sowie 57 unitary authorities (inklusive der City of London Corporation und dem Council of the Isles of Scilly als authority sui generis), die all-purpose- und single-tier- Körperschaften sind. Zusätzlich gibt es rund 10.000 parish und town councils, die den principal councils (district, county und unitary authorities) nachgeordnet sind und oftmals als local councils bezeichnet werden, um sie von Ersteren unterscheiden zu können.942 London ist seit 1963 in 32 Stadtbezirke (London Boroughs) und die City of London gegliedert. Als Inner London943 werden dreizehn Stadtteile und die City of Lon- 2.3. 2.3.1. 939 Diese Politikform strebt einen ausgeglichenen Staatshaushalt und einen geringen Schuldenstand an. 940 Vgl. Sandford, Mark (2017a): Combined Authorities, Briefing Paper, No. 06649 vom 4. Juli 2017, in: House of Commons Library, S. 7 und David Cameron (2009): A Radical Power Shift, in: The Guardian 17. Februar 2009. 941 Unitary authorities können als Ein-Ebenen-Verwaltung bezeichnet werden und entsprechen in Deutschland kreisfreien Gemeinden, die für alle kommunalen Aufgaben von der Bereitstellung sozialer Dienste über die Sicherung des öffentlichen Raums durch Polizei, Feuerwehr und Verkehrspolitik bis hin zur Müllentsorgung zuständig sind. Two-tier counties sind demnach mit deutschen Kreisen vergleichbar. 942 Die councils werden von einer local authority geleitet. Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2005e): Band 7, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 2763. Für weitere Details zu parish und towns councils siehe Sandford, Mark (2015): Parish and Town Councils: Recent Issues, Briefing Paper, No. 0482 vom 7. November 2015, in: House of Commons Library. 943 Gemäß des nationalen statistischen Amts Großbritanniens sind dies: Camden, Hackney, Hammersmith and Fulham, Haringey, Islington, Kensington and Chelsea, Lambeth, Lewisham, Newham, Southwark, Tower Hamlets, Wandsworth und Westminister. In Abgrenzung zu zahlreichen Auflistungen, die die City of London an dieser Stelle ebenfalls nennen, ist zu berücksichtigen, dass diese 2. Transnationale Politik der Global City London 223 don bezeichnet.944 Die restlichen Stadtbezirke werden Outer London945 genannt. Die Bezeichnung des gesamten Ballungsraums ist Greater London. In der Agglomeration leben über 14 Mio. Menschen. England selbst ist die Heimat von rund 22,7 Mio. Menschen und gliedert sich in neun Regionen, darunter Greater London. 1963 übernahm der Greater London Council (GLC) auf der Basis des London Government Acts in der Funktion eines county councils die Verwaltungs- und Planungsaufgaben. 1965 wurde Greater London als Verwaltungseinheit für die Metropolregion London geschaffen. Ihr Vorläufer ist der Bezirk County of London, der 1888 als Verwaltungsgrafschaft geformt wurde. Die Verwaltungsbehörde London County Council wurde 1889 mit dem Ziel gegründet, die vielfältigen Herausforderungen einer sozial polarisierenden Stadt aufgrund des schnellen Bevölkerungswachstums zu meistern. Kurz nach seiner Gründung entstanden jedoch erste Konfliktherde zwischen der progressiven Verwaltung und den Verteidigern der lokalen Interessen. Dies führte soweit, dass die konservative Zentralregierung die kommunalen Machtbefugnisse zwischen dem London County Council und den Boroughs aufteilte.946 Nach der Auflösung des GLC 1986 wurde die Verwaltungsstruktur einstufig, mit den Behörden der Stadtbezirke als zentraler Einheit. Durch den Greater London Authority Act 1999 und die Wahl der GLA 2000 wurde die zweistufige Struktur wiederhergestellt. Die Greater London Authority (GLA) bildet die lokale Regierung, der Mayor of London947 steht an ihrer Spitze.948 Die GLA hat die Verantwortung über stadtweite Politikbereiche und stellt Dienste wie Feuerwehr, Polizei und öffentlicher Nahverkehr als joint authority bereit. Die 32 London Boroughs und die City of London haben ähnlichen Status wie metropolitan districts.949 Innerhalb des politischen Systems von Großbritannien ist die GLA als eine „unique authority“950 zu kennzeichnen. Die Aufsichtsfunktion auf nationaler Ebene für die Lokalverwaltung ist historisch betrachtet fragmentiert und unterliegt einem stetigen Veränderungsprozess. Von 1970 an war das Department of the Environment für die Kommunen verantwortlich. Von 1997 bis 2001 fielen sie primär in den Zuständigkeitsbereich des Department of the Environment, Transport and the Regions (DETR). 2001 wurde es in Department kein Borough, sondern ein London Council ist. Dieser wird aber von der City of London Corporation und nicht der GLA regiert. Zweifelsohne bildet die City den geografischen Kern der Stadt, sodass sie in diesem Sinn auch zu Inner London zählt. Vgl. ONS (2002): London Boroughs Maps. 944 Vgl. UK Government (1963): London Government Act 1963, Chapter 33, Schedules 1, Part 1. 945 Diese sind Barking and Dagenham, Barnet, Bexley, Brent, Bromley, Croydon, Ealing, Enfield, Greenwich, Harrow, Hillingdon, Hounslow, Kingston upon Thames, Merton, Redbridge, Richmond upon Thames, Sutton und Waltham Forest. Vgl. ONS (2016a): Greater London and the London Boroughs. 946 Vgl. Gordon, Ian/Travers, Tony (2010): London: Planning the Ungovernable City. City, Culture and Society, Volume1, Issue 2, S. 51. 947 Im Folgenden wird Mayor of London auch abgekürzt als Mayor. 948 Vgl. Polinna, Cordelia (2016): Städtebauliche Großprojekte und ihre Bedeutung für die Stadtentwicklung, in: Selbach, Veronika/Zehner, Klaus (Hrsg.): London − Geographien einer Global City, Bielefeld, S. 125. 949 Vgl. ONS (a): Administrative Geography, England. 950 Sandford, Mark (2017c): The Greater London Authority, Briefing Paper, No. 05817 vom 31. Januar 2017, in: House of Commons Library, S. 7. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 224 for Transport, Local Government and the Regions umbenannt und 2002 in das Department for Transport und das Office of the Deputy Prime Minister aufgeteilt. Letzterem fielen alle bisherigen Aufgabenbereiche zu, außer das Verkehrswesen. Aber auch andere Ministerien wie das Department for Education and Employment und das Department of Health sind in ihrer jeweiligen Fachfunktion für lokale Belange verantwortlich. Von 2006 bis 2018 bestand das Department for Communities and Local Government (DCLG). Zusätzlich wurde die Position des Secretary of State for Communities and Local Government geschaffen, dem die Aufgaben des 2005 begründeten Amts des Minister of State for Communities and Local Government zufielen. Unter Theresa May wurde das DCLG in Ministry of Housing, Communities and Local Government umbenannt.951 Dem Ministerium obliegt es, das Jahresbudget der Kommunen zu verkünden, das sich bis 2002 anhand des Standard Spending Assessment (SSA) zur Eruierung des Finanzbedarfs zur Ausführung der kommunalen Dienstleistungen bemaß. Das Budget finanzierte sich einerseits aus einem Zuschuss der Regierung (Revenue Support Grant) und einem Anteil an den Unternehmenssteuern (National Non-Domestic Rates) sowie zum anderen aus der council tax. Die Kommunen stellten ihrerseits eine Kostenaufstellung für das kommende Finanzjahr auf. Überstieg diese die Summe, die das SSA errechnet hatte, konnte die Regierung auf die Einhaltung dieser Grenze bestehen. In 2003/04 wurde das Formula Spending Shares- System eingeführt. Dieses sieht eine Allokation auf Basis sozio-ökonomischer Daten zu Bevölkerung und sozialer Struktur der Gemeinden vor.952 Das Ziel bei der Schaffung einer Regierungs- und Verwaltungsbehörde für London war es, nach US-amerikanischem Vorbild, eine klare Trennung zwischen exekutiven und legislativen Befugnissen zu schaffen. Zu beachten ist, dass die GLA nicht über denselben Status und Kompetenzrahmen verfügt wie das Scottish Parliament, die National Assembly for Wales und die Northern Ireland Assembly, auch wenn dies oftmals im Licht der Devolution-Diskurse so erscheint. Die Zentralregierung hat die Oberhoheit über das Gesundheitswesen (National Health Service) und die Mehrzahl der Steuerformen. Auch für die meisten Bereiche des täglichen Lebens ist nicht die GLA, sondern sind die councils verantwortlich. Dies betrifft unter anderem das Wohnungs- und Schulwesen in den counties, soziale Dienste, Müllabfuhr, Straßenreinigung, Parkausweise und Eheschließungen. Die GLA ist folglich keine upper-tier local authority wie die county councils, die mit service delivery responsibilities ausgestattet sind. Letztere kommt den London Boroughs in ihrer Form als unitary local authorities zu.953 Regionalplanung und städtebauliche Gestaltung zählen traditionell zum Herz- 951 Vgl. UK Government (d): DETR, Department of the Environment, Transport and the Regions was replaced by Department for Communities and Local Government, Department for Environment, Food & Rural Affairs and Department for Transport. 952 Vgl. DCLG (2012): Local Government Financial Statistics England, No. 22, S. 59 und Newman, Ines (2014): Reclaiming Local Democracy: A Progressive Future for Local Government, Bristol und Chicago, S. xii. Die Summe der geschätzten Kosten aller in einer Kommune anfallenden Services ergibt das SSA. Vgl. Chandler, J. A. (1996): Local Government Today, Manchester, S. 6. 953 Vgl. Sandford, Mark (2017c): The Greater London Authority, Briefing Paper, No. 05817 vom 31. Januar 2017, in: House of Commons Library, S. 7 und London Elects (o.J.): What the Mayor of London and the London Assembly do. 2. Transnationale Politik der Global City London 225 stück des kommunalen Verantwortungsbereichs. Als Querschnittbereich bestehen enge Verbindungen zu anderen Politikfeldern wie Umwelt-, Verkehrs- und Wirtschaftspolitik, der Daseinsvorsorge, dem Sozial- und Bildungswesen und der Kriminalitätsbekämpfung.954 Der Mayor hat ausgeprägte Kompetenzen in den Bereichen Verkehr und Planung. Thematiken wie das Wohnungswesen hingegen sind aufgrund sich überschneidender Verantwortlichkeiten schwierig. Der GLA Act 2007 hat letzteren Punkt durch die Gründung eines London Boards innerhalb der Housing Corporation graduell in Richtung des Zuständigkeitsbereichs des Mayors verschoben und diesem einen größeren Handlungsspielraum in der strategischen Planung verschafft. Generell kommt der GLA eine strategische Rolle ein, während die functional bodies und die Boroughs die öffentlichen Dienstleistungen bereitstellen. London wird de facto durch fragmentierte Strukturen und eine Vielzahl von Organisationen geprägt. Die GLA ist zwar mit einer „general power of competence“955 ausgestattet, diese ist jedoch in erster Linie auf die sozio-ökonomische Entwicklung innerhalb der territorialen Grenzen von Greater London bezogen. 954 Vgl. Kuhlmann, Sabine et al. (2011): Dezentralisierung des Staates in Europa. Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien, Wiesbaden, S. 215 und 227. 955 UK Government (2011): Localism Act 2011, Chapter 20, Part 1, Chapter 1. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 226 Gr ea te r L on do n un d Lo nd on B or ou gh s Q ue lle : O N S (2 00 2) : L on do n Bo ro ug hs M ap s Ab bi ld un g 4 : 2. Transnationale Politik der Global City London 227 Stadtpolitik innerhalb eines Checks and Balances-Systems mit einer starken Exekutivmacht der Mayors Das britische local government ist eine Art künstliches Gebilde, top-down geschaffen von der Zentralregierung.956 Seit 1832 gilt das Credo „der gewählten Kommunalvertretung (elected councils) als Entscheidungsorgan der local authorities.“957 Im Jahr 1977 galt London noch als „unregierbare Stadt“, da „the urban policy making system is incapable of producing coherent decisions, developing effective policies, or implementing state or federal programs.“958 Die drei Hauptgründe liegen in der Schwierigkeit, die Bürger zufrieden zu stellen, in einer fragmentierten und schwerfälligen Bürokratie sowie mangelnder Kompetenz und Kontrolle über benötigte Ressourcen. Zu Anfang des 21. Jahrhunderts hat sich in London viel verändert und die Situation ist differenzierter zu bewerten, auch wenn nach wie vor gilt, dass „[i]t will always prove difficult to make London governable.“959 Mit der Abhaltung eines kommunalen Referendums (Sachplebiszite) über das Amt eines direkt gewählten Bürgermeisters für Greater London im Mai 1998 wurde das ultra vires-Prinzip aufgebrochen. Der GLA Act 1999 veränderte das Kommunalsystem nachhaltig. Vor allem der mit einem Direktmandat ausgestattete Bürgermeister hat eine hohe Bedeutung für die Regierbarkeit Londons. Er ist mehr als eine reine Repräsentationsfigur. Nach wie vor aber ist die Beziehung der Londoner Stadtregierung zur Zentralregierung schwierig.960 So gab London im Jahr 2003 noch das Bild einer „rather powerless capital city, heavily dependent on the goodwill of national government“961 ab. Aus der besonderen nationalen Beachtung der lokalen Ebene resultierte aber keineswegs zwangsläufig mehr kommunale Autonomie. Historisch betrachtet liegen die Probleme des Urban Government962 in London in der Schaffung einer funktionsfähigen Regierungsstruktur sowie der Organisation und Finanzierung der Dienstleistungsstrukturen.963 2.3.2. 956 Vgl. Copus, Colin/Roberts, Mark/Wall, Rachel (2017): Local Government in England. Centralisation, Autonomy and Control, Leicester, S. 85f. 957 Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 69. 958 Yates, Douglas (1978): The Ungovernable City: The Politics of Urban Problems and Policy Making, Cambridge, Massachusetts und London, S. 5. 959 Travers, Tony (2004): The Politics of London. Governing an Ungovernable City, Houndmills, S. 210 960 Gordon, Ian (2004): Capital Needs, Capital Growth and Global City Rhetoric in Mayor Livingston’s London Plan, in: GaWC Research Bulletin, 145. 961 Vgl. Travers, Tony (2004): The Politics of London. Governing an Ungovernable City, Houndmills, S. 210 Gordon, Ian (2004): Capital Needs, Capital Growth and Global City Rhetoric in Mayor Livingston’s London Plan, in: GaWC Research Bulletin, 145. 962 Dieser Begriff steht für die „gewählten, legitimierten Politikstrukturen und formalisierten Verfahren und Politiken“ der Stadtregierung und -verwaltung. Kontrastierend hierzu werden mit Urban Governance informelle Entscheidungsstrukturen in einem pluralistischen System privater und öffentlicher Akteure in den Blick genommen. Das Zitat und weitereführende Informationen sind einzusehen in: Schubert, Dirk (2004): Die wachsende Metropole London − Transformation von Planung und Verwaltung vom Urban Government zu Urban Governance, in: Altrock, Uwe/Schubert, Dirk (Hrsg.): Wachsende Stadt. Leitbild − Utopie − Vision? Wiesbaden, S. 112. 963 Vgl. Stoker, Gerry (2004): Transforming Local Governance. From Thatcherism to New Labour, New York, S. 1. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 228 Die Intention, die hinter der Schaffung des Amtes des Mayors steht, ist es, „local leadership, accountability and vision to UK local government“964 zu bringen. Der Mayor of London „holds all of the executive power in the GLA.“965 Er hat die Möglichkeit, bis zu zehn political advisers zu ernennen. Diese werden in der Praxis als Deputy Mayors bzw. in der Summe als Mayoral Cabinet bezeichnet. Einer von ihnen muss zugleich Mitglied des Stadtparlaments, der Assembly sein. Der GLA Act 1999 schreibt allerdings auch vor, dass der Mayor of London (Exekutive) der London Assembly (Legislative) gegenüber Rechenschaft in Form des monthly report und der monthly question-time ablegen muss. Darüber veröffentlicht er einmal im Jahr einen Fortschrittsbericht, den State of London. Die GLA ist zuständig für die Stadtentwicklung, Raumplanung und Wirtschaftsförderung. Der Bürgermeister gibt hierzu politische Strategien vor, die er der Assembly vorzustellen hat. Mit einer Zweidrittelmehrheit kann das Parlament eine Mayoral Strategy ablehnen. Das Themenspektrum umfasst: Culture, Development (London Legacy Development Corporation, LLDC und Old Oak and Park Royal Development Corporation, die seit dem Localism Act 2011 zusammen die Mayoral Development Corporation bilden), Economy and Business, Emergency Planning (London Fire and Emergency Planning Authority, LFEPA), Environment, Health, Housing, Policing (Mayor’s Office for Policing and Crime, MOPAC), Regeneration und Transport (Transport for London, TfL).966 Die Vorsitzenden der LFEPA und der Mayoral Development Corporation ernennt der Bürgermeister. Über die LFEPA, deren Existenz zur Disposition steht967, und den TfL, übt die GLA Autorität aus. Bevor der Mayor seine Politik beschließt, muss er die Londoner Bürger konsultieren. Dazu richtet er u.a. zwei Mal im Jahr eine People’s Question Time für die Londoner Bürger aus. Seit 2002 wohnt der Bürgersprechstunde auch der Vorsitzende der Assembly bei. Die Assembly wird ebenso wie der Mayor für vier Jahre gewählt. 14 ihrer 25 Mitglieder sind constituency members, die in ihrem Wahlkreis gewählt werden und 11 top-up members, die durch London-weite Parteilisten gewählt werden.968 Der Effekt dieses gemischten Wahlverfahrens ist eine für britische Verhältnisse unübliche Parteienvielfalt im Parlament. Handlungsfähigkeit wird durch Koalitionsbildung gewährleistet. Damit ist über die Hälfte der Abgeordneten sowohl Interessensvertreter ihres jeweiligen Wahlkreises sowie der übergeordneten Interessen von Greater London.969 Ihren Vorsitzenden sowie dessen Stellvertreter wählt die Assembly selbst. Diese fungieren 964 Worthy, Ben/Bennister, Mark (2017): Rebel as Local Leaders? The Mayoralties of Ken Livingstone and Boris Johnson Compared, SSRN Paper vom 12. April 2017, S. 1. 965 Sandford, Mark (2017c): The Greater London Authority, Briefing Paper, No. 05817 vom 31. Januar 2017, in: House of Commons Library, S. 7. 966 Vgl. ebd., S. 5 und UK Government (1999): Greater London Authority Act 1999, Chapter 29, Part II, Chapter 38. 967 Vgl. UK Government (2017a): Sadiq’s First Budget − How Will Transport and Fire Services Fare? Seit Januar 2016 ist im Gespräch, ob die Aufgaben der LFEPA direkt an den Mayor übergehen sollen. Vgl. Hoscik, Martin (2016): London Mayor to Gain Direct Control Over Capital’s Fire Brigade, vom 26. Januar 2016. 968 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 40ff. 969 Siehe: Kübler, Daniel (2012): Die Transformation der Demokratie in europäischen Metropolregionen, in: Egner, Björn/Haus, Michael/Terizakis, Georgios (Hrsg): Regieren: Festschrift für Hubert Heinelt, S. 340. 2. Transnationale Politik der Global City London 229 als Vertretung des Mayors im Falle seiner Abwesenheit. Die Hauptaufgabe der Assembly besteht darin, die Arbeit des Bürgermeisters zu kontrollieren. Diese übt sie durch neun Gremien für die folgenden Bereiche aus: Budget; London Governance; Economic Development, Culture, Sport and Tourism; Elections Review; Environment; Health and Public Services; Planning and Spatial Development; Transport sowie Standards. Darüber hinaus hat der Mayor gegenüber der Assembly in Ausschuss- und Plenarsitzungen sowie Mayor`s Question Times seiner Rechenschaftspflicht nachzukommen. Der Mayor stellt das Jahresbudget auf, das er der Assembly vorzulegen hat.970 Die Assembly kann das Budget mit einer einfachen Mehrheit annehmen oder mit einer Zweidrittelmehrheit ablehnen. Das Budget bezieht sich auf die London Assembly sowie die fünf functional bodies − GLA, TfL, LFEPA, LLDC, MOPAC − die „GLA Group“.971 Die GLA hat das Recht, von den 32 London Boroughs und der City of London Steuern zu erheben und verfügt über die council tax (Kommunalsteuer). Der Mayor hat allerdings nur über 10 Prozent aller Ausgaben in London die Kontrolle.972 2017 verwaltete der Mayor of London ein Budget von 17 Mrd. Pfund.973 Der Bürgermeister ernennt nicht nur sein Kabinett, sondern kann Mayor Commissioner für Bereiche wie das Gesundheits- und Wohnungsbauwesen ernennen. Dies schwächt die Einflussnahme der Kontrollgremien des Parlaments.974 Der Mayor von London hat „[…] eine für Großbritannien unerprobte neue Machtposition, ähnlich dem Bürgermeister von New York, bekommen [hat].“975 Die direkte Wahl stattet ihn mit einer starken Legitimation aus.976 Er ist zugleich „institutional and political figure“977. Die institutionelle Dimension umfasst formale Aspekte wie Budget und Politikinhalte. Darüber hinaus soll der Mayor die Qualität der Dienstleistungen sicherstellen und politische Führung übernehmen. Zur Regierungszeit von Livingstone wurde das Amt 970 Vgl. Kübler, Daniel (2012): Die Transformation der Demokratie in europäischen Metropolregionen, in: Egner, Björn/Haus, Michael/Terizakis, Georgios (Hrsg): Regieren: Festschrift für Hubert Heinelt, S. 340. 971 Vgl. GLA (2016e): Transparency of the GLA Group and Family, vom 26. Februar 2016 sowie GLA (e): The Mayor’s Budget. Der GLA Act von 1999 kannte noch vier Agencies: TfL, London Development Agency, Metropolitan Police Authority und die London Fire and Emergency Planning Authority. Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 42. Die Metropolitan Police Authority wurde 2011 durch die CMPC ersetzt und die LDA 2012 abgeschafft. 972 Siehe: Worthy, Ben/Bennister, Mark (2017): Rebels as Local Leaders? The Mayoralties of Ken Livingstone and Boris Johnson Compared, SSRN Paper vom 12. April 2017, S. 3. 973 Siehe: London Elects (o.J.): What the Mayor of London and the London Assembly do. 974 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 43. 975 Schubert, Dirk (2004): Die wachsende Metropole London − Transformation von Planung und Verwaltung vom Urban Government zu Urban Governance, in: Altrock, Uwe/Schubert, Dirk (Hrsg.): Wachsende Stadt. Leitbild − Utopie − Vision? Wiesbaden, S. 112. 976 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 41. 977 Sweeting, David (2017): Introduction: Directly Elected Mayors in Urban Governance, in: Ders. (Hrsg.): Directly Elected Mayors in Urban Governance. Impact and Practice, Bristol und Chicago, S. 2. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 230 des Mayors mit einer feudalen Monarchie verglichen, nicht zuletzt aufgrund Livingstones Regierungsstil.978 Außerhalb von London wurde die erstmalig durch den Local Government Act 2000 eingeführte Möglichkeit eines direkt gewählten Bürgermeisters in England und Wales zunächst kaum in Anspruch genommen. Die Reform sah drei verschiedene Modelle vor, zwei davon mit einem direkt gewählten Bürgermeister, unter der Bedingung, dass fünf Prozent der Bevölkerung zuvor ein entsprechendes Referendum auf den Weg bringen. Bis 2005 wurden aber nur in elf von 318 local authorities Bürgermeisterämter aus der Taufe gehoben.979 Der Cities and Local Government Devolution Act 2016 sieht die Einführung von neuen combined authorities vor, in welchen Bürgermeistern eine deutliche Exekutivmacht eingeräumt wird. Diese werden auf Antrag und der Zustimmung von bereits bestehenden lokalen Behörden ad hoc vom Secretary of States gebildet. Dies ist aber nicht als Stärkung der Urban Governance in England in einem ideellen Sinn zu verstehen. Vielmehr geht es darum, eine nationale Agenda umzusetzen, die nach wie vor primär auf Effizienz setzt.980 2011 äußerte sich die Regierung wie folgt zur Funktion direkt gewählter Bürgermeister: „Many major cities in the world outside of the UK have a strong and powerful executive mayor. The Government believes that elected mayors can provide democratically accountable strong leadership which is able to instigate real change for the benefit of our largest cities. Mayors will be clearly identifiable as the leader of the city and will have a unique mandate to govern as they will be directly elected by all local electors. People will know who is responsible for a decision and where the buck stops. Elected mayors would help strengthen the governance of the city. With a four year term of office, and a direct mandate to lead, the mayor would be able to focus on long-term strategic decisions − such as brinding together different agencies to make public services work better, and attracting jobs and investment to the city.“981 Die Kompetenzübertragungen, die mit dem Cities and Local Government Devolution Act 2016 einhergingen, sind allerdings nicht mit den Dezentralisierungsmaßnahmen für Schottland und Wales zu vergleichen. Trotzdem sind wichtige Zuständigkeiten für die großen Städte Englands enthalten. Kritiker sehen hierin allerdings die Gefahr, dass die asymmetrische Dezentralisierung Großbritanniens verstärkt wird, da die combined authorities zusätzlich zum etablierten System der Kommunalverwaltung eingerichtet wurden.982 978 Vgl. Sweeting, David (2017): Introduction: Directly Elected Mayors in Urban Governance, in: Ders. (Hrsg.): Directly Elected Mayors in Urban Governance. Impact and Practice, Bristol und Chicago, S. 2f. sowie Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. viii. 979 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 70. 980 Vgl. UK Government (2006a): Strong and Prosperous Communities. The Local Government White Paper, S. 55ff. 981 DCLG (2011): A Plain English Guide to the Localism Act, S. 6. 982 Vgl. Tierney, Stephen (2015): Towards a Federal United Kingdom? Lessons from America, in: Political Insight, September 2015, S. 19. 2. Transnationale Politik der Global City London 231 Klimapolitik Londons Stadtpolitischer Kontext: Greater London Authority und London Boroughs Die GLA unterteilt ihr Aufgabenspektrum in mehr als zehn Teilbereiche, darunter Transport und Environment. Letzterer umfasst die Eindämmung des Klimawandels, die Reduzierung von THG-Emissionen sowie die Anpassung an unvermeidbare Klimaveränderungen. In London sind diese Aspekte von hoher Relevanz. Das Klima ver- ändert sich − die Sommer werden heißer und trockener, die Winter wärmer und feuchter. Starkregen und Hitzewellen haben in den vergangenen Jahren bereits Spuren hinterlassen. Überflutungen stellen die größte Gefahr dar. Gleichzeitig ist die britische Hauptstadt mit der Bedrohung langanhaltender Dürreperioden und Überhitzung konfrontiert. Zur Erwärmung der Stadt tragen zusätzlich der Emissionsausstoß durch den Verkehr und die Industrie bei. Der Bevölkerungsanstieg setzt zudem die Qualität und Verfügbarkeit von Wohnraum sowie eine ausreichende Ressourcenbereitstellung unter Druck. Die aktuelle Zielsetzung der GLA lautet daher, den CO2- Fußabdruck der Stadt zu verkleinern, um das Fortschreiten des Klimawandels einzudämmen sowie die Infrastruktur und Wirtschaft an die Klimaveränderungen anzupassen. Bis 2025 sollen die CO2-Emissionen der Stadt um 60 Prozent im Vergleich zu 1990 gesenkt werden. Rund 80 Prozent aller Emissionen in London entstehen bei der Verbrennung fossiler Brennstoffe zur Strom- und Wärmeversorgung.983 Der GLA 1999 legt fest, dass der Bürgermeister einen Bericht über den Zustand der Umwelt (State of the Environment Report) anzufertigen hat, der u.a. Informationen enthalten muss über den Energieverbrauch und den Ausstoß der THG, die zum Klimawandel beitragen.984 2011 erstellten die GLA und die zentralstaatlichen Behörden Environment Agency, Natural England sowie The Forestry Commission mit London’s Environment Revealed erstmals gemeinsam einen Umweltbericht. Acht Kategorien, darunter als erste der Klimawandel, geben darin Auskunft über erzielte Umweltverbesserungen und zukünftige Herausforderungen. 2013 konnte zwar attestiert werden, dass der CO2-Ausstoß mit 5,7 t pro Londoner 28 Prozent unter dem landesweiten Durchschnitt lag und der Energieverbrauch in den Jahren 2005 und 2009 um 9 Prozent gesunken war. Die Emissionen waren insgesamt jedoch nur um 1 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zurückgegangen. Das gesamte Vereinigte Königreich kommt in der gleichen Zeit auf 24 Prozent THG-Emissionsreduktion.985 Als tragende Säule der sozialen, wirtschaftlichen und umweltbezogenen Entwicklung Londons wirkt der sogenannte London Plan. Als Raumentwicklungsplan (Spatial Development Strategy, SDS) trifft dieser Aussagen zu Aspekten der räumlichen Entwicklung in Greater London, die von strategischer Bedeutung sind. Welche Bereiche als strate- 2.4. 2.4.1. 983 Vgl. GLA (f): Climate Change and Weather. 984 Vgl. UK Government (1999): Greater London Authority Act 1999, Chapter 29, Part IX sowie exemplarisch: GLA (2007): Greener London. The Mayor’s State of Environment Report for London. 985 Vgl. GLA (2011b): London’s Environment Revealed. State of the Environment Report for London, S. 7. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 232 gisch relevant eingestuft werden, obliegt dem Mayor.986 Dabei ist dessen Entscheidungsfindung eingebettet in ein System gemeinsamer Verantwortlichkeiten zwischen der GLA, den 32 Stadtbezirken und der Corporation of City of London. Der Mayor gibt den Rahmen in Form der SDS vor unter Berücksichtigung der Leitlinien der nationalen Klimapolitik. Für die Boroughs gilt, dass ihre Strategiepläne in allgemeiner Hinsicht mit den Zielen des London Plan übereinzustimmen haben.987 Seit 2011 legt der Localism Act fest, dass der Mayor eine einheitliche London Environment Strategy zu erarbeiten hat. In diese wurden die bis dato getrennt voneinander entwickelten Strategien in den Bereichen Luft, Wasser, Lärm, Abfall und Klimawandel integriert. Die neue Umweltstrategie setzt sich aus sechs Komponenten zusammen: Biodiversität, kommunale Abfallbewirtschaftung, Klimaschutz und Energie, Anpassungen an den Klimawandel, Luftqualität sowie Umgebungsgeräusche.988 Bereits der GLA Act 2007 hatte der GLA als local planning authority das Recht und die Pflicht zugewiesen, wegweisende Strategien im Gesundheits- und Wohnungswesen sowie der Energieund Klimapolitik zu entwickeln. Dies erweiterte die Planungs- und Entscheidungsbefugnisse des Bürgermeisters für die künftige Entwicklung Londons. 2011 wurde schließlich die Erarbeitung einer integralen Umweltstrategie beschlossen.989 Die GLA hat einen erheblichen Anteil daran, dass der Klimawandel in der Stadtpolitik Londons eine strategische Rolle einnimmt. Zwar formulierten lokale Behörden bereits in den 1990er Jahren freiwilige Klimaziele – d.h. in Zeiten, in denen international eine klimaskeptische Stimmung weit verbreitet war und London infolge des Niedergangs der Industrie unter wirtschaftlichem Abschwung und Arbeitslosigkeit litt. Eine konsistente und übergeordnete Klimapolitik erhielt die Metropolregion allerdings erst mit Schaffung der GLA. Auch Anfang der 2000er Jahre brachten local authorities Klimaschutzmaßnahmen auf den Weg wie die Nottingham Declaration aus dem Jahr 2000, die mit 300 local authorities von über 90 Prozent der councils unterzeichnet wurde.990 Nicht zuletzt aber aufgrund fehlender Ressourcenausstattung blieb die Klimapolitik ein untergeordnetes Thema auf der kommunalen Agenda. Die GLA unter Livingstone erhob den Klimawandel rasch zu einem strategischen Querschnittsthema mit hoher Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung und internationale Stellung der Global City London. Dabei sind die lokalen Gebietskörperschaften zentral für die Bekämpfung des Klimawandels, um vor Ort geeignete Maßnahmen umzusetzen. Die GLA übernimmt eine stadtweite Koordinierungsfunktion und legitimiert gegenüber der Zentralregierung finanzielle Zuschüsse, ohne die die Herausforderungen der Metropole – u.a. Straßenausbau, Ausbau des Bahnnetzes, Investitionen in die Transportinfrastruktur und Bau von bezahlbarem Wohnraum – nicht zu stemmen wären. Auf 986 Vgl. UK Government (1999): Greater London Authority Act 1999, Chapter 29, Part VIII. 987 Vgl. GLA (2004): The London Plan. Spatial Development Strategy for London. 988 Vgl. UK Government (2011): Localism Act 2011, Chapter 20, Part 3, Chapter 8 sowie Sandford, Mark (2017c): The Greater London Authority, Briefing Paper, No. 05817 vom 31. Januar 2017, in: House of Commons Library, S. 21. 989 Vgl. DCLG (2007): Memorandum − Post Legislative Scrutiny Greater London Authority (2007) Act, S. 4f. und UK Government (2008c): Greater London Authority Act 2008, Chapter 24, Part 8. 990 Vgl. Friends of the Earth (o.J.): Our History 45 Years of Campaigns in Pictures. 2. Transnationale Politik der Global City London 233 diese Weise wird die Nationalregierung im Falle ausbleibender Subventionen auch in die Verantwortung genommen für negative Entwicklungen in der britischen Hauptstadt. Nationaler Kontext: Vom Green Belt zum greenest government ever Mitte des 19. Jahrhunderts kam es aufgrund des Industrialisierungs- und Urbanisierungsprozesses zunehmend zu Konflikten zwischen wirtschaftlichen und ökologischen Zielen. Dadurch sah sich die Regierung 1863 aufgefordert, mit dem Alkali Act gegen die Luftverunreinigung vorzugehen. Dieser „kann als Anfangspunkt der modernen Gesetzgebung […] angesehen werden, der wichtige Wesenszüge der Funktionsweise des gesamten britischen Umweltschutzes begründete.“991 Gewerbeaufsichtsbeamte wurden mit der Festlegung der Emissionsgrenzwerte für die Industriebetriebe und mit der Kontrolle ihrer Einhaltung beauftragt. Dabei galt das Prinzip des „best practicable means. […] Umweltmaßnahmen werden nur soweit durchgeführt, wie sie wirtschaftlich und technisch tragbar sind“992, gemessen an der jeweilig unternehmensspezifischen Situation zu Lasten allgemein gültiger Umweltstandards. Eine Transparenz der Entscheidungen war faktisch nicht vorhanden. Jedoch wurde dieses Politikmodell von der Öffentlichkeit und ebenso von den Umweltverbänden akzeptiert. Bevor der Klimawandel nachhaltig Eingang ins Bewusstsein der Menschen und in die Agenda der Politik fand, war die Umweltpolitik Teil der Raumplanung. Im Jahr 1948 erließ die britische Regierung Gesetze zur planungsrechtlichen Nutzung urbaner und ländlicher Gebiete. Letzteres führte zu einem der bekanntesten Planungskonzepte, dem Green Belt. Die Idee eines solchen grünen Gürtels um London herum entwickelte sich bereits in den 1930er Jahren und wurde ab der Mitte des Jahrhunderts auf alle weiteren Städte Großbritanniens ausgeweitet. Als es im Dezember 1952 zum Londoner Smog kam, erließ die Regierung vier Jahre später den Clean Air Act, an dessen Ausarbeitung die 1899 gegründete National Smoke Abatement Society (ehemals Coal Smoke Abatement Society) maßgeblich beteiligt war. Gesellschaftliche Wandlungsprozesse wie das Heizverhalten der Londoner, das sich „vom offenen Kamin zur Gasheizung“993 entwickelte, hatten zudem positive Auswirkungen auf Londons Luftqualität. 1970 wurde die Royal Commission on Environmental Pollution als Expertengremium in Sachen Klima-, Umwelt- und Energiepolitik sowie ein Umweltministerium gegründet, das weltweit eines der ersten seiner Art war. Das Ministerium, das zuvor für Wohnungsbau zuständig war, trug nun zuvorderst die Verantwortung für die Verwaltung der Stadt. Umweltpolitischen Maßnahmen wurde zunächst keine gesonderte Priorität eingeräumt. Drei Jahre später entstand in Großbritannien die 2.4.2. 991 Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 591. 992 Ebd. 993 Ebd., S. 592. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 234 erste grüne Partei Europas, People.994 Die weitere Entwicklung der britischen Klimapolitik ist auch im Kontext der EU zu betrachten, der Großbritannen 1973 beigetreten ist. Bis zu diesem Zeitpunkt war der britische Regierungsstil auch in der Umweltund Klimapolitik trotz erster gesetzlicher Rahmensetzung ab 1863 von informellen Absprachen mit den zuständigen Behörden geprägt. In der EU hingegen wurden verbindliche Rechtsvorschriften und festgelegte Emissionswerte präferiert. Die ausbleibende Umsetzung der EU-Umweltpolitk durch die Konservativen bot Labour und den Liberaldemokraten eine Angriffsfläche. In der Folge wurde die Umwelt in den 1980er Jahren für alle britischen Parteien wichtiger. Dabei orientierten sich die Konservativen wie Labour aber an der Bedeutung, die Umweltfragen für die Bevölkerung hatten. Für Premierministerin Thatcher stand das Primat des freien Marktes im Zentruam, das weder durch nationale Bestrebungen zum Schutz der Umwelt noch durch europäische Rahmengesetze gefährdet werden sollte. Allerdings musste die konservative Regierung auf Druck der Europäischen Gemeinschaft erste Zugeständnisse in der Umweltpolitik machen. So gab sie 1985 dem bereits 1974 im Control of Pollution Act der EG festgelegten Beschluss nach, die Emissionsgrenzen, die die britischen Inspektoren festlegten, bekannt zu geben. Im Jahr 1988 geschah schließlich etwas äußerst Unerwartetes: Thatcher bezeichnete ihre Partei in einer öffentlichen Rede als „Freunde der Erde, […] ihre Wächter und Treuhänder für kommende Generationen.“995 In der Folge bemühten sich alle Parteien verstärkt um ein grünes Image. Die Regierung selbst legte im Jahr 1900 den Environmental Policy Act vor, der das Vorsorgeprinzip zum Kern einer neuen Umweltpolitik machte und die Bevölkerung daran teilhaben lassen wollte. Gegenüber der EG schlug Thatcher einen versöhnlichen Ton an. Darüber hinaus beteiligte sich Großbritannien aber noch nicht aktiv an internationalen Klimaaktivitäten. 1989 richteten die Niederlande, Frankreich und Norwegen in Den Haag eine internationale Umweltschutzkonferenz aus. Großbritannien folgte ihrer Einladung nicht und war somit nicht an der verabschiedeten Deklaration beteiligt, die eine intensivierte Beteiligung der UN am Schutz der Atmosphäre forderte. Die USA, UdSSR und China waren erst gar nicht eingeladen. Am 29. Oktober 1990 verabschiedete der Europäische Rat auf Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse des IPCC die Grundzüge einer gemeinschaftlichen Klimapolitik. Die Lösung des Klimawandels wird dabei auf globaler Ebene angestrebt. Knackpunkt der Übereinkunft war allerdings die Festlegung verbindlicher CO2-Werte der einzelnen Mitgliedstaaten. Großbritannien stand einer Stabilisierung der Werte für das Jahr 2000 auf dem Niveau von 1990 ablehnend gegenüber, mit der Begründung, internationalen Verhand- 994 1986 wurde die Partei in Green Party umbenannt. Vgl. Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/ Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 595. 995 Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 597. 2. Transnationale Politik der Global City London 235 lungen nicht vorweggreifen zu wollen. Eine Einigung wurde dennoch erreicht, allerdings u.a. nur, weil für Großbritannien Sonderregelungen genehmigt wurden.996 Bis zu Beginn der 1990er Jahre konnten die ökologischen Kräfte des Landes aber weiter an Fahrt gewinnen. 1989 erreichte die Green Party bei den Europawahlen 14,9 Prozent. Thatchers klimapolitisches Engagement Ende der 1980er Jahre ist auch unter dem Eindruck zweier Ölkrisen in den 1970er Jahren zu bewerten sowie eines fast einjährigen Streiks der Bergarbeiter 1984, der die Energieversorgung des Landes erheblich beeinträchtigt hatte. Die Problematik der Abhängigkeit von Öl und Kohle vor Augen, trieb Thatcher in der Folge den Ausbau der Kernenergie. Dabei spielte ihr die internationale Klimadiskussion um den Anteil der CO2-Emissionen an der Erderwärmung durchaus in die Karten. Daher unterstützte Thatcher auch die Klimawissenschaft, indem sie dem Leiter des britischen Wetterdienstes (Met Office) und 1988 Vorsitzenden der IPCC-Arbeitsgruppe I, Dr. John Houghton, Finanzmittel zur Verfügung stellte. Der britische Wetterdienst arbeitete u.a. eng mit der arbeitete Climatic Research Unit der Universität von East Anglia zusammen. 1990 eröffnete die britische Premierministerin zudem das Met Office Hadley Centre als Forschungseinrichtung über den anthropogenen Klimawandel. Forciert durch eigene Erdgasvorkommen in der Nordsee und Marktliberalisierung trieb Großbritannien in den 1990er Jahren den Wechsel von Kohle zum Gas (dash for gas) voran. Die Dekarbonisierung des britischen Energiesystems führte zu Kostensenkungen im Energiesektor sowie zur Reduzierung der CO2-Emissionen. Großbritannien war zum damaligen Zeitpunkt neben Deutschland eines der wenigen EU-Länder, die die Klimaziele von Kyoto noch erreichen konnten. Während in den USA der Einfluss der Öl- und Gasindustrie auf die Haltung der US-Regierung in der Energie- und Klimapolitik zu dieser Zeit besonders groß war und international Zweifel an den Erkenntnissen der Klimawissenschaft schürten, war die britische Regierungspolitik Mitte der 1990er Jahre mit sich selbst beschäftigt: die Konservativen mit der Europa-Frage und Labour mit Erziehungsund Gesundheitspolitik. Umweltminister John Gummar jedoch setzte umwelt- und klimapolitisch neue Maßstäbe. Er sorgte dafür, dass 1995 eine zentrale Umweltbehörde, die Environment Agency, geschaffen wurde. Diese vereinte die einzelnen Umweltbehörden wie Her Majesty’s Inspectorate of Pollution und National Rivers Authority unter ihrem Dach. Darüber hinaus hatte Großbritannien zugesichert, den Grad der Treibhausgasemissionen bis 2000 auf das Niveau von 1900 einzupendeln. Dies sollte durch die Überführung der Stromversorgung in die private Hand erreicht werden, die sich aus Kostengründen von der Kohle verabschiedet hatte und zunehmend Erdgas nutzte. Auch wenn der Umweltschutz in Großbritannien mal leiser und mal lauter vorangetrieben wurde, ist an einem Punkt „eine bemerkenswerte Kontinuität“997 fest- 996 Vgl. Europäischer Rat (2010): Übermittlungsvermerk des Generalsekretariats des Rates für die Delegationen, vom 29. Oktober 2010, S. 4 sowie Breitmeier, Helmut (1996): Wie entstehen globale Umweltregime? Der Konfliktaustrag zum Schutz der Ozonschicht und des globalen Klimas, Opladen, S. 111, 127, 139 und 190. 997 Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 588. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 236 zustellen: „Die ökonomischen Kosten des Umweltschutzes wurden erfolgreich begrenzt, ohne daß [sic!] sich daraus substantielle politische Kosten ergaben.“998 Begünstigt haben dies die Insellage des Landes und glückliche Zufälle wie neu erlangter Öl- und Gasreichtum in der Nordsee in den 1970er Jahren sowie der Wechsel der privaten Stromversorger von der Kohle- zur Gasheizung in den 1990er Jahren. Auch auf internationaler Ebene wurde das britische Klimaengagement Mitte der 1990er Jahre sichtbar: 1995 unterstützte Gummer auf der COP1 im Jahr 1995 die Quantified Emission Limitation or Reduction Objectives (QELROs), d.h. mengenmäßige Emissionsbegrenzungs- und Reduktionsverpflichtungen. Diese basieren auf der Erkenntnis, dass freiwillige Selbstverpflichtungen der Länder nicht den erwünschten Klimaschutzeffekt erzielen. Daher wurde die Festlegung länderspezifischer THG- Emissionsgrenzwerte nötig und die Erarbeitung der QELROs bis 1997 durch das Berliner Mandat beschlossen.999 Als 1997 Labour an die Macht kam − ohne dass Umweltpolitik im Wahlkampf eine Rolle gespielt hätte und von der Bevölkerung auch nicht eingefordert worden war1000 − standen folgende Themen im Vordergrund: „Erziehung, Gesundheit, Wirtschaft, Steuern, Europa und Devolution.“1001 Die Konservative Partei sprach sich im März 1997 in ihrem Green Manifesto allerdings für einen nachhaltigen Umweltschutz und geeignete Finanzanreize wie Umweltabgaben sowie die Reduzierung der Treibhausgasemissionen bis 2010 um 10 Prozent gegenüber dem Vergleichsjahr 1990 aus. Die Liberaldemokraten erhöhten diesen Wert sogar auf 30 Prozent bis 2012 und forderten dazu eine CO2-Steuer.1002 Labour legte nach Regierungsantritt das Department for the Environment und das Department of Transport zum Department of the Environment, Transport and the Regions (DETR) zusammen, um einen stärker integrierten Politikansatz in den Bereichen Umwelt, Verkehr und Regionen zu erwirken. Auf der UN-Sondergeneralversammlung anlässlich des fünfjährigen Jubiläums des Erdgipfels im Juni des Jahres 1997 betonte Blair das Vorhaben Großbritanniens, die Emissionen bis 2010 um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren und damit die Zielsetzung der EU um 15 Prozent zu übertreffen. Bis 2000 sollten zudem alle lokalen Gebietskörperschaften Lokale Agenda 21-Projekte gestartet haben. Von 1992 bis 1997 hatten sich bereits 70 Prozent dieser Aufgabe angenommen.1003 In den Jahren 2001 und 2002 wurde das DETR aufgeteilt in das Department for Transport, Lo- 998 Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 588. 999 Vgl. Ad Hoc Group on the Berlin Mandate (1997): Quantified Emission Limitation and Reduction Objectives (QELROs), Eight Session, Bonn, 22. bis 31. Oktober 1997, FCCC/AGBM/1997/CRP.3, vom 31. Oktober 1997. 1000 Nur ein Prozent der Wählerschaft erachtete Umweltpolitik als wichtigstes Thema. Vgl. ebd., S. 600. 1001 Ebd., S. 601. 1002 Siehe: Conservative Party (1997): Conservative Party General Election Manifesto. You Can Be Sure With the Conservatives sowie Liberal Party (1997): The Liberal Democrat Manifesto 1997. Make the Difference. 1003 Vgl. Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, 2. Transnationale Politik der Global City London 237 cal Government and the Regions, das Department for Environment, Food & Rural Affairs (DEFRA) sowie das Department for Transport. Gordon Brown begründete 2008 das Department of Energy and Climate Change (DECC), das aus den ehemals Klima-Verantwortlichen der DEFRA sowie dem früheren Energie-Team des Department for Business Enterprise and Regulatory Reform bestand. Minister des neuen Ministeriums wurde Ed Miliband, der spätere sieglose Labour-Kandidat für das Amt des Premierministers bei den Unterhauswahlen 2015. Im Bereich des Klimaschutzes wurde 2001 eine Klimaschutzabgabe auf die gewerbliche Nutzung von Energie eingeführt und die Energieerzeuger 2002 dazu verpflichtet, einen bestimmten Anteil der produzierten Energie aus erneuerbaren Quellen bereitzustellen. Innerhalb der EU hatte sich der ehemals Dirty Man of Europe bis Ende der 1990er Jahre endgültig zu einem wichtigen Zugpferd der Umwelt- und Klimapolitik der EU entwickelt. Im britischen EU-Ratspräsidentschaftsjahr 1998 einigte sich die EU auf ein Reduktionsziel der THG-Emissionen auf 8 Prozent und eine interne Lastenteilung. Großbritannien wäre auch bereit gewesen, sich auf einen höheren Wert zu verpflichten. Gemäß des Lastenverteilungsabkommens verpflichtete sich Großbritannien, die THG-Emissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um 12,5 Prozent zu senken. Dies war bereits Mitte der 2000er Jahre übererfüllt.1004 Zwar war der Klimaschutz mittlerweile auch in der nationalen Agenda stärker verankert – so war die Green Party 1999 zum ersten Mal ins Europäische Parlament eingezogen. Die Wahrscheinlichkeit, dass Großbritannien sein nationales Ziel, bis 2010 einen 20-prozentigen Rückgang der THG-Emissionen im Vergleich zu 1990 zu erreichen, sank Anfang der 2000er Jahre jedoch.1005 Infolge dessen forderte die 1970 gegründete Royal Commission on Environment and Pollution als nationale Akademie der Wissenschaften die Regierung auf, ein langfristiges Klimaschutzziel zu verabschieden. In den 2000er Jahren wurde die Frage diskutiert, ob die Reduzierung der CO2-Emissionen der richtige Weg zur Erreichung der Klimaziele ist und das Kosten-Nutzen-Verhältnis gerade auch mit Blick auf die Wirtschaft angemessen ist. Die nationalen Energiepolitiken sind sehr unterschiedlich. Großbritannien will bis zum Jahr 2025 alle Kohlekraftwerke schlie- ßen und dafür vermehrt auf erneuerbare Energien und Atomkraft setzen. In Deutschland hingegen soll die Energiewende durch den Ausstieg aus der Atomkraft erreicht werden.1006 S. 588–602 und UK Government (b): Department of the Envionment, Transport and the Regions sowie o.V. (1999): UK Politics Department for the Environment, Transport and the Regions, in: BBC News vom 15. Oktober 1999. 1004 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto-Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 199 sowie Lindenthal, Alexandra (2009): Leadership im Klimaschutz: Die Rolle der Europäischen Union in der internationalen Umweltpolitik, Frankfurt am Main und New York, S. 208 und DECC (2015): UK Progress towards GHG Emissions Reduction Targets, S. 3. 1005 Siehe: Burns, Charlotte/Carter, Neil (2018): A Long Awakening? Environmental Concerns in the United Kingdom Since the Nineteenth Century sowie UK Parliament (2007b): Select Committee on Environment, Food and Rural Affairs Fifth Report, 3 Carbon Targets. 1006 Kritiker befürchten, dass dadurch stärker auf Kohle gesetzt wird. Der Klimaschutzplan der Bundesregierung sieht vor, dass 2025 mindestens 40 Prozent der Energie und 2050 mindestens 80 Prozent aus erneuerbaren Quellen stammen. Vgl. Breuer, Hubertus (2017): Die Zukunft der Energie. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 238 Das Energy White Paper von 2003 legte eine Reduzierung der Kohlendioxid- Emissionen um 60 Prozent bis 2050 dar. Die Royal Society kritisierte hierbei insbesondere einen Widerspruch in dem Bestreben der Regierung die Kohlendioxidemissionen zu senken: nimmt die Regieruung Abstand von der Kernernergie ohne dass erneuerbare Energien die Energieversorgung in ausreichendem Maße sicherstellen könnne, ist das Land wieder stärker auf fossile Brennstoffe angewiesen.1007 Auch die allgemeine Klimaskepsis wurde Anfang der 2000er Jahre wieder angeheizt. Aufgrund hoher Treibstoffkosten kam es insbesondere in Großbritannien zu massiven Streiks von Lastwagenfahrern und Blockaden von Raffinierien sowie Tanklagern, die die Kraftstoffversorgung des Landes gefährdeten. In der Presse wurden Vergleiche zwischen den Bergarbeiterstreiks und der Streiks anlässlich der Einführung der poll tax zu Zeiten Thatchers gezogen. Thatcher selbst erwarb sich 2003 einen Ruf als Klimaskeptikerin nachdem sie in ihrem Buch Statecraftdeutlich Skepsis an der These des anthropogenen Klimawandelsgeäußert hatte.1008 Diese Zweifel hatten bereits in den 1980er Jahren bestanden, beeinflusst durch ihren ensten Berater und britischen Botschafter bei den Vereinten Nationen 1987 bis 1990 Sir Crispin Tickell. Vor diesem Hintergrund war Thatchers Unterstützung der Klimawissenschaft in den 1980er Jahren wohl von dem Interesse geleitet, weitere Erkenntnisse über die Auswirkungen der CO2-Emissionen an der Erderwärmung zu erlangen. Zwar war die Klimaskepsis in Großbritannien genauso wie in anderen angelsächsichen Ländern – allen voran die USA, aber auch Australien – allzeit präsent. Die Ausgestaltung des gesetzgeberischen Rahmens für Klimaschutz setzte sich jedoch fort. Auch die britische Wirtschaft sprach Mitte der 2000er Jahre gegenüber der Regierung ihre Unterstützung für einen ambitionierten Klimaschutz aus, der die Bekämpfung des Klimawandels mit einer prosperierenden Wirtschaft in Einklang bringt und Großbritannien auf diese Weise zu einer internationalen Führungsrolle führt. 2006 forderte die Corporate Leaders Group, eine Vereinigung zahlreicher großer Unternehmen, Premierminister Blair in einem offenen Brief auf, strenge CO2-Reduktionsziele auf europäischer Ebene zu vereinbaren, mit dem Ziel, Investitionen in kohlenstoffarme Technologien anzuregen.1009 Das UK Climate Change Programme aus dem Jahr 2006 schrieb schließlich fest, die THG-Emissionen bis 2050 um 60 Prozent im Vergleich zu 1990 zu senken.1010 2008 legte Großbritannien als erstes Land ein Gesetz zum Schutz des Klimas bis 2050 mit Die Dekarbonisierung ist machbar, vom 8. November 2017 und Vgl. BMWi (b): Die nächste Phase der Energiewende kann beginnen. 1007 Vgl. The Royal Society (2003): UK Government`s White Paper on Energy sowie UK Government (2003): Energy White Paper. Our Energy Future – Creating a Low Carbon Economy, S. 8. 1008 Siehe: Thatcher, Margaret (2002): Statecraft. Strategies for a Changing World, London, S. 457ff. sowie o.V. (2000a): Blair holds Firm as Fuel Protests Grow, in: The Guardian vom 11. September 2000 und O.A. (2000b): Blair Running on Empty as Fuel Protests drain his Political Tank, in: Independent vom 18. September 2000. 1009 Vgl. Visser, Wayne/Adey, Margaret (2007): Policy Dialogue on Sustainability. A New Model – The Case oft he Corporate Leaders Group on Climate Change, in: Cambridge Programme for Sustainability Leadership Paper Series, No. 3 sowie The Prince of Wales`s Corporate Leaders Group (2015): Key Milestones 2005–2015. 1010 Vgl. UK Government (2006b): Climate Change. The UK Programme 2006 und UK Government (2007): UK Government (2007): Greater London Authority Act 2007 sowie GLA (2008): The Lon- 2. Transnationale Politik der Global City London 239 verbindlichen Zielen, Berichtspflichten und einem unabhängigen Beratungs- und Monitoring-Komitee, dem Committee on Climate Change (CCC)1011, vor. Großbritannien war damit zur „Führungsnation in der Klimapolitik“1012 aufgestiegen. Das Gesetz sieht eine 80-prozentige THG-Emissionssenkung bis Mitte des Jahrhunderts vor und bis 2020 einen Rückgang der CO2-Emissionen um 26 Prozent. Zur Ausgestaltung des Übergangs zu einer emissions- und kohlenstoffarmen Wirtschaft soll ein Kohlenstoff-Budget in einem Fünf-Jahres-Rhythmus erstellt werden, das nicht überschritten werden darf und über dessen Erfolg die Ministerien in derselben Zeitperiode Bericht erstatten. Auf diese Weise wird Investitionssicherheit in der Energie- und Klimapolitik für Wirtschaft, Politik und Gesellschaft, unabhängig von Amtszeiten und Wahlperioden, geschaffen. Die Befugnis zur Einrichtung eines inländischen Emissionshandelssystems delegiert das Gesetz darüber hinaus an die zuständigen nationalen Behörden. Zudem sind alle Industriezweige zu Land, Wasser und Luft in die Pflicht genommen.1013 Im Rahmen der dritten Lesung des Klimaschutzgesetzes 2008 wurde auch die verbreitete Klimaskepsis gegenüber der Wissenschaft thematisiert. Der konservative Abgeordnete Greg Clark betonte dabei die Verpflichtung der Regierung, die Kohlenstoff-Budgets auf der Grundlage der wissenschaftlichen Erkenntnisse und unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen des Landes festzulegen. Zudem solle die Beratung durch das CCC transparent erfolgen und nicht hinter verschlossenen Türen. Britische Klimaskeptiker, allen voran Vertreter der 2009 von Nigel Lawson, ehemaliger Schatzkanzler unter Thatcher und Mitglied des britischen Oberhauses, gegründete Global Warming Policy Foundation, warfen der Regierung in der Folge vor, die tatsächlichen Kosten des Gesetzes zu verschweigen. Das CCC schätzte die Kosten zur Reduzierung der CO2-Emissionen bis 2020 auf weniger als 1 Prozent des britischen BIP.1014 Der Climate Change Act 2008 verpflichtet die Regierung überdies dazu, die Risiken und Chancen des Klimawandels für Großbritannien in einem Abstand von fünf Jahren zu bewerten. Das erste UK Climate Change Risk Assessment wurde 2012 veröffentlicht. Den Ergebnissen zufolge wird vor allem die Land- und Fortwirtschaft von den klimatischen Veränderungen betroffen sein. Neben Hitzeperioden, die sowohl Chance (höhere und qualitativ bessere Erträge) als auch Risiko (Wasserknappheit und in der Konsequenz weniger Erträge) darstellen können, sind don Plan. Spatial Development Strategy for London, Consolidated With Alterations Since 2004, S. 195. 1011 Seit 2012 ist Lord Deben, mit bürgerlichem Namen John Gummer, Vorsitzender des CCC. Er ist ehemaliger Außenminister Großbritanniens (1993 bis 1997) und Staatssekretär für Landswirtschaft, Fischerei und Ernährung (1989 bis 1993). Vgl. CCC (o.J.): About the Committee on Climate Change, Members of the Committee on Climate Change. 1012 Vgl. o.V. (2008c): Großbritannien wird zur „Führungsnation in der Klimapolitik“, in: Die Presse vom 19. November 2008. 1013 Vgl. UK Government (2008b): Climate Change Act 2008 und Ecologic Institut (2009): Ein Klimaschutzgesetz für Deutschland sowie Dehmer, Dagmar (2013): The Carbon Budget Gives Long Term Certainty, in: Tagespiegel vom 21. November 2013. 1014 Vgl. Cambridge Econometrics (2008): Projections of UK CO2 Emissions and Assessment of the Economic Impacts of Carbon Budgets, Ref RMP/4973. A report for the Committee on Climate Change vom 28. November 2008, S. 40. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 240 neben Waldbränden besonders Überschwemmungen ein Risikofaktor. Bis 2080 könnte sich die Fläche in England und Wales, die alle drei Jahre überflutungsgefährdet ist, von gegenwärtig 50.000 auf 200.000 Hektar vervierfachen. Das würde 1 Prozent der gesamten landwirtschaftlichen Fläche entsprechen. Im zweiten Risikobericht von 2017 werden die Gefahren, die durch den seit 1990 um 15 bis 20 Zentimeter gestiegenen Meeresspiegel für Großbritannien ausgehen, erneut betont. Auch die Privatwirtschaft sieht sich mit klimainduzierten Herausforderungen konfrontiert. Eine konstante Wasser- und Energieversorgung sowie stabile Transport- und Verkehrsinfrastruktur sind unerlässlich für profitables und wettbewerbsfähiges Wirtschaften. Hinsichtlich der gesamtgesellschaftlichen Gefahren durch anhaltende Hitze- und Regenperioden, Wasser- und Energieknappheit sowie einem Zusammenbruch der Infrastruktur gilt es vor allem, die Ärmsten der Gesellschaft in den Blick zu nehmen, da diese besonderer Unterstützung bei der Anpassung an die veränderten Rahmenbedingungen bedürfen.1015 Das erste nationale Anpassungsprogramm wurde 2013 veröffentlicht. Mehr als 370 Maßnahmen nehmen den Staat, Unternehmen, die Wissenschaft und Zivilgesellschaft in die Verantwortung, die Erkenntnisse des Risikoberichts ernst zu nehmen und am Aufbau der Widerstandsfähigkeit des Landes mitzuwirken. 2015 bescheinigte das CCC 109 Maßnahmen eine erfolgreiche Durchführung.1016 Blairs Nachfolger, Gordon Brown, hatte bereits in seiner Funktion als Schatzkanzler (1997 bis 2007) einen wichtigen Meilenstein für die nationale wie internationale Klimapolitik mitgestaltet, der dem Climate Change Act 2008 zeitlich voraus geht: Der Klimabericht 2006 von Lord Nicholas Stern, den Brown 2005 in Auftrag gegeben hatte, reichte in seiner Wirkung weit über die nationalen Grenzen hinaus. Stern warnte darin vor einem 20-prozentigen Einbruch des weltweiten BIPs, wenn die Folgen des Klimawandels weiter ignoriert würden. Daher sollte ab sofort jährlich 1 Prozent des globalen BIPs zum Schutz des Klimas und zur Anpassung an den Klimawandel aufgewendet werden.1017 2016 belief sich dieses gemäß der UNCTAD auf 76,35 Bio. US- Dollar.1018 2008 verdoppelte Stern diesen Wert auf 2 Prozent.1019 Anders aber als Blair, dem durchaus eine Passion für den Umwelt- und Klimaschutz nachgesagt wurde und der eine wichtige Figur der internationalen Klimapolitik war, galt Brown als überzeugter Sozialdemokrat, der sich auf Gerechtigkeitsfragen und wirtschaftliche Aspekten des Klimawandels wie der Problematik der Energiearmut konzentrierte. 1015 Vgl. CCC (2017): UK Climate Change Risk Assessment 2017. Synthesis Report: Priorities for the Next Five ears, London, insbesondere S. 3ff. und 23–30 sowie HM Government (2017b): UK Climate Change Risk Assessment 2017, London und UK Government (2012b): UK Climate Change Risk Assessment: Government Report 2012, London. 1016 Siehe: CCC (2015): Progress in Preparing for Climate Change. 2015 Report to Parliament. London, S. 36 und zu den Maßnahmen im Einzelnen: UK Government (2013): The National Adaption Programme. Making the Country Resilient to a Changing Climate, London. 1017 Vgl. Centre for Climate Change Economics and Policy (o.J.): People Profiles, Nicholas Stern und Stern, Nicholas (2007): The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge, S. vi. 1018 Vgl. UNCTAD (2005b): Gross Domestic Product, Total and Per Capita, Current and Constant (2005) Prices, Annual, 1970–2016. 1019 Vgl. Rotman, David (2011): Sustainable Energy, Nicholas Stern, in: MIT Technology Review vom 21. Juni 2011 und o.V. (1997): Blair Delivers Gaseous Mission at UN Summit, in: Executive Intelligence Review, Volume 24, No. 29, S. 20f. 2. Transnationale Politik der Global City London 241 Dabei war sich Brown um die Herausforderungen des Klimawandels aber stets bewusst.1020 In einer Rede vor den Vereinten Nationen im Juli 2007 betonte er, dass der Kampf gegen die Armut und den Klimawandel Hand in Hand gehen müssten, da andernfalls beide verloren gingen.1021 Premierminister David Cameron behielt den Kurs seiner Vorgänger bei. Von Beginn seiner Amtsübernahme 2010 an stand die Klimapolitik ganz oben auf seiner Agenda. Schon vor der Einführung des Climate Change Act 2008 unter Labour hatte sich Cameron stark gemacht für eine entsprechende Gesetzgebung. Mitte der 2000er Jahre herrschte in Großbritannien parteiübergreifend eine Pro-Klimaschutz-Stimmung vor. Die Unterstützung durch die Konservativen war entscheidend gewesen für die Verwirklichung des Klimagesetzes. Schon damals vertrat Cameron die Ansicht, dass der Klimawandel parteipolitische Grenzen überschreitet. Bereits 2005, als Cameron Parteivorsitzender der Konservativen wurde, hatte er beschlossen, die Klimapolitik zu dem Thema zu machen, mit dem er die Partei modernisieren und die innerparteilichen Gräben zwischen Sozialliberalen und Traditionalisten überwinden würde.1022 Bei den Kommunalwahlen 2006 lautete der Wahlslogan der Tories Vote Blue, Go Green1023. 2006 sprach sich Cameron für ein Klimaschutzgesetz mit rechtsverbindlichen THG-Reduktionsverpflichtungen aus und erfuhr große Unterstützung durch Chris Huhne, dem umweltpolitischen Sprecher der Liberaldemokraten.1024 Der Bericht des CCC zum vierten Kohlendioxid-Budget für den Zeitraum 2023 bis 2027 vom Dezember 2010 empfiehlt der Regierung das Ziel auszugeben, 50 Prozent weniger THG-Emissionen bis 2025 im Vergleich zu 1990 auszustoßen. Zwischen Huhne, liberaldemokratischer Staatssekretär für Energie und Klimawandel, und Vince Cable, Minister für Energie und Klimaschutz, der den Wirtschaftsflügel der Partei repräsentierte, herrschte jedoch Dissens darüber, ob dieser Empfehlung zu folgen sei oder nicht. Auch Umwelt- und Klimaverbände sprachen der Regierung gegenüber ebenso wie Labour-Chef Ed Miliband, die Warnung aus, dass sie der britischen Wirtschaft genauso wie dem Klimaschutz schaden würden und ihr Ziel, the „greenest government ever“1025 zu werden, nicht erfüllt werden könnte, falls sie den Schlussfolgerun- 1020 Vgl. Sohre, Annika (2014): Strategien in der Energie- und Klimapolitik. Bedingungen strategischer Steuerung der Energiewende in Deutschland und Großbritannien, Wiesbaden, (Dissertation), S. 165 und Europäisches Parlament (2009): Gordon Brown: EU Must Take the Lead in Reforming Global Financial Institutions, vom 23. März 2009. 1021 UK Government (2008a): 2007 Speeches and Statements, Speech to the United Nations, vom 31. Juli 2007. 1022 The Institute For Government (2008): The Climate Change Act (2008), S. 115 und Lockwood, Matthew (2013): The Political Susainability of Climate Policy: The Case of the UK Climate Change Act, in: Global Environmental Change, Volume 23, S. 1343f. sowie Nussbaum, David (2012): David Cameron Has Gone Cold On Climate Change, in: The Guardian vom 20. November 2012. 1023 Siehe: Carter, Neil (2009): Vote Blue, Go Green? Cameron’s Conservatives and the Environment, in: The Political Quarterly, Volume 80, Issue 2, S. 233–242 und Wallace, Mark (2016): How Trump Will Help May to Bury „Vote Blue, Go Green“, vom 16. November 2016. 1024 Vgl. o.V. (2006): Cameron Calls for Emission Law, in: BBC News vom 1. September 2016. 1025 UK Government (2010b): PM’s Speech at DECC, vom 14. Mai 2010. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 242 gen des CCC-Berichts nicht folgen würden.1026 Huhne und Schatzkanzler Osborne trugen einen offenen Streit aus über den Zielfkonflikt von Klimaschutz auf der einen Seite und wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit im Vereinigten Königreich auf der anderen Seite, die beeinträchtigt werden könnte, wenn sich Großbritannien strengere Vorschriften zur CO2-Reduktion auferlegt als andere EU-Mitglieder. Auch innerhalb der Conservative Party herrschte damit Uneinigkeit. Osborne betonte auf dem Parteitag 2011 die Gefahr für die britische Wirtschaft, wenn sich zwar Großbritannien teure Klimaschutzziele auferlegt, aber nicht der Rest der Welt: „We’re not going to save the planet by putting our country out of business. So let’s at the very least resolve that we’re going to cut our carbon emissions no slower but also no faster than our fellow countries in Europe.“1027 Ab 2011 gewannen zudem die kritischen Stimmen aus den Parlamentsreihen in Form der europa- und klimaskeptischen UK Independence Party (UKIP) an Einfluss. Die Partei lehnte insbesondere der Bau von Windparks, Ökosteuern und der EU- Emissionshandel ab.1028 In den Jahren 2013 und 2014 gewann die populistische UKIP-Partei in den Jahren weiter an Auftrieb, nicht zuletzt aufgrund höherer Energiepreise infolge von Umweltabgaben. Die konservativ-liberaldemokratische Koalitionsregierung hielt jedoch weitestgehend fest an den klimapolitischen Verpflichtungen.1029 2014 sagte Cameron, er habe seine Versprechen gehalten. Tatsächlich sind die THG-Emissionen des Landes von 2010 bis 2014 von 602 Mt auf 524 Mt gesunken. Das entspricht einem Rückgang von 35,5 Prozent seit 1990 mit 797 Mt.1030 Die Kapazitäten für erneuerbaren Strom konnten zwischen 2010 und 2014 von 9,6 GW auf 30 GW verdreifacht werden,1031 die Dächer von nahezu 1 Mio. britischer Haushalte sind mit Solarpanelen versehen und Großbritannien hat sich zum weltweit führenden Finanzzentrum im Emissionshandel entwickelt. 90 Prozent des EU-Emissionshandels und 80 Prozent des globalen Kohlenstoffhandels wurden 2012 in London getätigt. 2013 hat die britische Regierung zusätzlich zum EU-Emissionshandel einen Carbon Support Mechanism eingeführt. Dieser dient dazu, den Kostenvorteil, den Kohle gegenüber Gas aufgrund der gesunkenen Weltmarktpreise verzeichnet, durch eine CO2- 1026 Siehe: House of Commons (2011a): Leader of the Oppositon, London SW1A 0AA, vom 12. Mai 2011 und WWF (2011b): Open Letter to David Cameron, vom 14. Mai 2011 sowie Stratton, Allegra (2011): Vince Cable and Chris Huhne Clas Over Carbon Emissions, in: The Guardian vom 9. Mai 2011. 1027 Osborne, George (2011): Conservative Party Conference 2011: George Osborne speech in full, in: The Telegraph vom 3. Oktober 2011. 1028 Vgl. Moore, Brendan (2015): Climate Change Skepticism in the UK Independence Party, in: Environmental Euorpe? Analysing Policy and Practice sowie o.V. (2015c): Manifesto Tax Policies – UKIP. 1029 Vgl. Carter, Neil/Ladrech, Robert/Little, Conor (2014): Political Parties` Climate Policies in the UK, Italy and Denmark, S. 24. 1030 Vgl. DECC (2016): Provisional Estimates of UK Greenhouse Gas Emissions for 2015, Including Quarterly Emissions for 4th Quarter 2015, vom 31. März 2016, S. 9 und UK Government (e): Greenhouse Gas Emissions, Social Indicators, SN/SG/2950. 1031 Vgl. DECC (2011a): UK Renewable Energy Roadmap, S. 15 und 17–21 und Smith, Maf (2016): DECC: Renewable Electricity Generation Hits New Reccord, in: Tidal Energy Today vom 31. März 2016. Siehe weiterführend: IRENA (2017): Renewable Capacity Statistics 2017. 2. Transnationale Politik der Global City London 243 Steuer wieder in eine Balance zu bringen. Auf diese Weise wird die Wettbewerbsfähigkeit von Gaskraftwerken gesteigert.1032 Großbritannien ist zudem Mitglied der Carbon Pricing Leadership Coalition, die sich auf der COP20 im peruanischen Lima 2014 geformt hatte. Mehr als 25 nationale und subnationale Regierungen, über 150 Unternehmen – darunter auch Siemens – und rund 30 NGOs setzen sich für eine effektive CO2-Preispolitik ein.1033 Von der Regierung Cameron wurde auch die erste Green Investment Bank gegründet. Ihre Aufgabe ist es, private Mittel für Investitionen in den Erhalt und die Regeneration der Umwelt, besonders in Entwicklungsländern, zu generieren. Seit 2017 agiert sie unabhängig von der britischen Regierung. Cameron verkündete darüber hinaus 2015 den Ausstieg aus der Kohleverstromung bis 2020 sowie Investitionen in kohlenstoffarme Energie einschließlich Schiefergas und Kernenergie und bekannte sich zur CO2-Einlagerungstechnik CCS. Er behielt das Fernziel, die THG-Emissionen bis 2050 um 80 Prozent zu reduzieren, fest im Blick. Auch der Kohleverbrauch ist bis 2016 signifikant zurückgegangen. Im Klimaschutzindex von Germanwatch und CAN nimmt Großbritannien Platz fünf ein. Erstmals war der Anteil von Windkraftanlagen (11,5 Prozent) an der Stromversorgung des Landes höher als der von Kohlekraftwerken (9,2 Prozent). 2015 betrug der Kohleanteil im Strommix noch 22,6 Prozent.1034 Nur Dänemark liegt in diesem Ranking noch vor Großbritannien, da der Index die ersten drei Plätze aufgrund zu geringer Klimaschutzmaßnahmen aller Länder erst gar nicht vergibt. Der Regierung Cameron war es ernst mit der grünen und nachhaltigen Transformation der Erde. Auf lokaler Ebene gaben das Ministerium für Energie und Klimawandel und die Local Government Group als Repräsentant der lokalen Gebeitskörperchaften 2011 eine gemeinsame Absichtserklärung ab, die die Rolle der lokalen Ebene als zentral für die Bekämpfung des Klimawandels anerkannte und u.a. festleg- 1032 Siehe: UK Government (2012a): UK Confirms Position As Leader In Carbon Markets, vom 21. November 2012 und Agora Energiewende (2015): Die Rolle des Emissionshandels in der Energiewende, S. 21f. 1033 Der Gedanke dahinter ist simpel, die Umsetzung gestaltet sich gegenwärtig aber äußerst schwierig: Wenn die Verbrennung fossiler Brennstoffe den richtigen Preis hat, dann besteht ein Anreiz für die Verursacher nach kostengünstigeren Lösungen zu suchen − und an diesem Punkt müssen die erneuerbaren Energien bereitstehen. Ein Preis für Kohlenstoff würde zwangsläufig Innovationen in saubere Technologien vorantreiben, so die Befürworter. Wer aber bestimmt, was der richtige Preis ist? Heute besteht mit dem ETS bereits eine der beiden Hauptarten von Kohlenstoffpreisen. Mittels des ETS-Systems, auch Cap-and-Trade-System genannt, wird eine Obergrenze für THG-Emissionen festgelegt. Der Erwerb von Emissionszertifikaten schafft Angebot und Nachfrage und bildet auf diese Weise einen Preis für THG-Emissionen. Ein Zertifikat für den Ausstoß einer Tonne CO2 lag im Februar 2016 im ETS bei 4,65 Euro. Experten legten bereits zu Beginn der internationalen Klimaverhandlungen einen Preis von rund 30 Euro fest. Die klimaschützende Wirkung des Emissionshandels aufgrund des zu niedrigen Preises liegt bei null. Die zweite Möglichkeit einen Kohlenstoffpreis zu generieren, ist eine CO2-Steuer, also die Regelungen, dass Regierungen einen Steuersatz auf THG-Emissionen oder den Kohlenstoffgehalt fossiler Brennstoffe ausgeben. Anders als das ETS-System schreibt die Steuer keine Gesamtmenge des Ausstoßes an THG-Emissionen vor. 42 Länder und 25 kommunale Gebietskörperschaften wenden heute bereits CO2-Preisbildungsmechanismen an, darunter China, Mexiko, Kolumbien, Südkorea, Chile und die EU. 1034 Vgl. Evans, Simon (2017): Analysis: UK Wind Generated More Electricity Than Coal In 2016, vom 5. Januar 2017 und UK Government (2015c): Energy Trends and Prices Statistical Release, vom 22. Dezember 2015. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 244 te, einen Mechanismus zur Überwachung der Energie- und Emissionsreduzierung auf lokaler Ebene zu entwickeln.1035 Auf internationaler Bühne entwickelte Cameron als einer von drei Co-Vorsitzenden des im Juli 2012 von Ban Ki-Moon ins Leben gerufenen High-level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda zusammen mit 26 weiteren Köpfen des internationalen Expertenteams, das sich aus Vertretern aus Politik, Wissenschaft, Zivilgesellschaft und der Wirtschaft zusammensetzte, Empfehlungen für die UN. Im Mai 2013 legte das Panel mit dem Bericht A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies Through Sustainable Development eine neue globale Agenda als Nachfolger der Millenniumsentwicklungsziele vor.1036 Zwei Monate später eröffnete Cameron den größten Offshore-Windpark, London Array, mit einem Investitionswert von 1,75 Mrd. Euro. 175 Turbinen von Siemens vor der Mündung der Themse in die Nordsee zwischen den Grafschaften Kent und Essex liefern Strom für 470.000 Haushalte. Die jährliche CO2-Einsparung beträgt 900.000 t.1037 2015 verkündete Großbritannien den Ausstieg aus der Kohle.1038 Auf der COP21 in Paris im November 2015 machte sich Cameron für das 40 Prozent-Ziel bis 2030 der EU stark sowie die Unterstützung von Entwicklungsländern auf ihrem Weg zu grünem Wachstum und die Schaffung stabiler Rahmenbedingungen für Unternehmen, um die Investitionen in CO2-arme Technologien zu erhöhen.1039 Großbritannien nimmt seit Jahren eine konstante Position in der Energie- und Klimapolitik der EU ein. Diese soll der britischen Auffassung nach auf zwei Säulen basieren: der Reduktion von THG-Emissionen und der Festigung einer internationalen Führungsrolle. Als die Verhandlungen über die Einführung einer CO2-Steuer innerhalb der EU gescheitert waren, setzte sich Großbritannien maßgeblich für das EU-Emissionshandelssystem sowie die Liberalisierung der Strom- und Gasmärkte ein. Stets geht es der britischen Regierung dabei darum, die nationale Souveränität hoch und den 1035 DECC (2011b): Memorandum of Understanding between the LG Group and the Department of Energy and Climate Change. 1036 Vgl. Bückmann, Walter (2015): Die Vision der UNO für die Zukunft der Welt: die 2030-Agenda für nachhaltige Entwicklung, Berlin S. 33. Siehe zudem folgende Dokumente der United Nations: UN (d): The Secretary-General’s High-level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda sowie UN (c): Terms of Reference for the High-level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development und UN (2013): A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economies through Sustainable Development. The Report of the High-level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda. 1037 Vgl. Siemens AG (2013a): Geschäftsbericht 2013, S. 16 und o.V. (2013b): Größter Offshore-Windpark der Welt eröffnet, in: Manager Magazin vom 4. Juli 2013 sowie Shankleman, Jessica (2013): World’s Largest Offshore Windfarm Opens in Thames Estuary, in: The Guardian vom 4. Juli 2013. 1038 Vgl. Bruck, Jan/Marten, Franziska/Bals, Christoph (2015): Der Klimaschutz-Index. Die wichtigsten Ergebnisse 2016, S. 2f. 1039 Vgl. UK Government (2014): UN Climate Summit 2014: David Cameron’s Remarks, vom 23. September 2014 und Solar Trade (o.J.): UK Reaches 1 Million Solar Homes Milestone sowie UK Government (g): UK Green Investment Bank Is Now Independent of the UK Government und Macquarie Group (2017): Macquarie-led Consortium to Aquire the Green Investment Bank, vom 20. April 2017. 2. Transnationale Politik der Global City London 245 gestalterischen Spielraum der Staaten in Detailfragen, unter anderem dem nationalen Energiemix, möglichst groß zu halten.1040 Der nationale Aktionsplan des Landes im Rahmen der Renewable Energy Directive der EU von 2009 sieht vor, dass 15 Prozent des gesamten Energiebedarfs bis 2020 aus erneuerbaren Energiequellen stammen. 2012 lag der Wert noch bei 2 Prozent, fünf Jahre später bei 6 Prozent und damit noch immer weit entfernt vom EU-Durchschnitt von 12 Prozent.1041 Jüngste Analysen gehen davon aus, dass bis 2020 nur 11,5 Prozent erreicht werden können. Das Best Case-Szenario veranschlagt die Erreichung von 15 Prozent für 2022, das Worst Case-Szenario erst 2029. Der Anteil in der Stromversorgung soll auf 30 Prozent, in der Wärmeerzeugung auf 12 Prozent und im Verkehrssektor auf 10 Prozent steigen. 2015 lag der Anteil bei 22,31 Prozent (Strom), 5,64 Prozent (Wärme) und 4,23 Prozent (Verkehr). Hinsichtlich seiner Beitragsstärke zur Erreichung des EU-weiten Ziels, den Energieverbrauch bis 2020 zu 20 Prozent aus erneuerbaren Energien zu gewährleisten, rangiert Großbritannien mit seinen Zahlen nur auf Platz 24.1042 Ein anderes Bild gibt Großbritannien allerdings hinsichtlich der Minimierung des Ausstoßes von THG-Emissionen ab. Der zweitgrößte Emittent Europas hat seine Emissionen bis 2014 um 34 Prozent im Vergleich zu 1990 gesenkt. Das ist Spitzenwert in der EU. Der EU-Durchschnitt beträgt 24 Prozent.1043 Die engagierte Klimaschutzpolitik der Regierung Cameron geriet jedoch an ihre finanziellen Grenzen. Schatzkanzler George Osborne musste zugesagte Steuererleichterungen für Elektro- und Hybridautos kürzen. Auch Energieministerin Amber Rudd konnte in Aussicht gestellte Subventionen für Windkraftanlagen, Solarfarmen und Holzpellet-Kraftwerke sowie Nachrüstungen von Gebäudeisolierungen, die 100.000 Briten hätten zu Gute kommen sollen (Green Deal), nicht gewähren.1044 Das Pariser Klimaabkommen hat Großbritannien am 18. November 2016 ratifiziert.1045 Damit scheint zumindest ein kleiner Stabilitätsanker in den stürmischen Brexit-Zeiten geschaffen zu sein. Theresa Mays Amtshandlung jedoch, das DECC 2016 in das BEIS einzugliedern, ist Expertenmeinungen nach ein Zeichen dafür, dass ein Aufweichen des Klimaschutzes zugunsten der Industrie eingeläutet ist.1046 1040 Vgl. Deutscher Bundestag (2016c): Zu den Folgen des Brexits für die EU-Klimapolitik, WD 8– 3000–055/16, vom 30. August 2016, S. 18. 1041 Vgl. Willis, James (2012): Cameron Cools On Climate Change, in: the Guardian vom 24. Juli 2014 und Auswärtiges Amt (a): Länderinformationen Großbritannien, Wirtschaft, Energie-, Klima- und Umweltpolitik. 1042 Siehe: Europäische Kommission (a): National Action Plans sowie Johnston, Ian (2017): UK Ranked 24th Out Of 28 EU Member States For Renewable Energy, vom 2. Februar 2017 sowie UK Parliament (a): All Select Committee Publications, Commons Select Committees, Energy and Climate Change The 2020 Targets. 1043 Zum Vergleich: Deutschland kommt auf 28 Prozent. Vgl. Fischer, Severin/Geden, Oliver (2016): Die Energie- und Klimapolitik der EU nach dem Brexit-Referendum. Politische Unsicherheit bremst den Transformationsprozess, SWP-Aktuell 50, S. 2. 1044 Vgl. Trentmann, Nina (2015): Großbritannien ist Klimaschutz einfach zu teuer, in: Die Welt vom 24. Juli 2015. 1045 Siehe: UNFCCC (q): Paris Agreement − Status of Ratification. 1046 Vgl. DECC (o.J.): Department of Energy & Climate Change Became Part of Department for Business, Energy & Industrial Strategy in July 2016. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 246 Gesellschaftspolitischer Kontext: Umwelt- und Klimabewegung in der Gesellschaft Das Thema Umwelt wurde zeithistorisch früh zum Gegenstand der gesellschaftspolitischen Agenda Großbritanniens. Allerdings hat es unterschiedliche Phasen der Intensität durchlebt. Die frühzeitige Industrialisierung des Landes hatte zur Folge, dass bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die Gefährdung der Umwelt in das Bewusstsein der Menschen rückte. Besonders der Schutz der Landschaft und der Natur lagen im Fokus der ersten Umweltbewegungen: 1865 wurde von radikalen Whigs und Sozialreformern der erste Umweltverband auf nationaler Ebene gegründet, die Commons Preservation Society (CPS). Ihr Ziel war es, bestimmte Landflächen, die traditionell allen Mitgliedern zur Verfügung standen (commons),1047 zu erhalten und vor der Umwandlung in Bauland zu schützen. Dreißig Jahre später entstand aus der CPS heraus der National Trust for Places of History Interest and National Beauty zur Erhaltung denkmalwürdiger Gebäude und Grundstücke. Nicht zuletzt aufgrund enger Kontakte zur Elite Großbritanniens, die der Industrialisierung selbst skeptisch gegenüberstand, entwickelte er sich zur wichtigsten und mit 2 Mio. Mitgliedern größten nationalen Organisation im Bereich des Umweltschutzes. Im Jahr 1899 formierte sich das Garden City Movement, die spätere Town and Country Planning Association, für eine ökologisch nachhaltige Stadt- und Landschaftplanung. Von 1912 an kämpfte die Royal Society for Nature Conservation für die Gründung von Nationalparks. 1926 kam das Council for the Protection of Rural England als weiterer Umweltverband zum Schutz der Landschaft hinzu. Seit 1957 setzten sich die Amenity Socities für den Green Belt und gegen Infrastrukturmaßnahmen ein, um den Erhalt der Lebensqualität der oberen Mittelschicht und deshalb gegen ein. Die Societies hatten Rückenwind von einem konservativen Minister, der den Civic Trust als Dachverband gründen ließ. 1995 zählten sie rund 300.000 Mitglieder. In den 1960er und 70er Jahren gab es eine weitere Entstehungswelle von Umweltschutzbewegungen. Der Unfall des Öltankers Torrey Canyon vor der Küste Südenglands 1966 und ein international gesteigertes Umweltbewusstsein, vor allem in den USA, ließen einen Ruck durch Großbritanniens Umweltpolitik gehen. Die neue Generation unterschied sich von früheren Verbänden dadurch, dass sie die Medien nutzte, um auf sich aufmerksam zu machen. Dies galt für Friends of the Earth, deren Ursprung in Großbritannien liegt, genauso wie Greenpeace, die beide 1971 gegründet wurden. Mit der Zeit nutzten aber auch diese Vereinigungen hauptsächlich die Instrumente des Lobbyismus, um Einfluss auf die Regierung zu nehmen.1048 In der zweiten Hälfte der 1970er Jahre hatten es die Umweltorganisationen schwer, Gehör in der Öffentlichkeit zu finden. Die Diskussion um die Nutzung der Atomenergie Ende des Jahrzehnts änderte daran nur wenig. Zudem sahen sie sich nach der Machtübernahme Thatchers 1979 einer Regierung gegenübergestellt, die ökonomischen Interessen eindeutig Vorrang gegenüber ökologischen Zielen einräumte. Erst Ende der 1980er 2.4.3. 1047 Der Begriff commons entspricht der deutschen Bezeichnung Allmende. 1048 Siehe: Friends of the Earth (o.J.): Our History 45 Years of Campaigns in Pictures und Greenpeace (b): Green & Peace = Greenpeace sowie Greenpeace 25 Greenpeace (1996): Chronik einer runden Sache 1971–96 Teil I, in: Greenpeace Magazin, Heft 3. 2. Transnationale Politik der Global City London 247 Jahre schenkte die Bevölkerung dem Umweltschutz größere Aufmerksamkeit. Dies lag vor allem an dem Vorhaben der Regierung, die Stromindustrie und Wasserwirtschaft zu privatisieren. Über die Konsequenzen herrschte allerdings Unklarheit. Zudem hatte die Regierung beschlossen, Erdöl und Erdgas zu fördern, sodass Großbritannien zu einem bedeutenden Produzenten fossiler Brennstoffe wurde.1049 Hinzu kamen internationale Ereignisse wie ein Öltankerunfall in Alaska, das Robbensterben in der Nordsee und die Entdeckung des Ozonlochs. Die Umweltverbände versuchten in der Regel dadurch Einfluss auf die nationale Politik zu nehmen, dass sie dem Parlament auf fundiertem Expertenwissen begründete Forderungen zukommen ließen. Auf diese Weise erhofften sie sich, von der Regierung als wichtige Organisationen angesehen zu werden, die in den Entscheidungsfindungsprozess einbezogen werden. Ein Aufbegehren der Verbände gegenüber den politischen Rahmenbedingungen hätte bedeutet, den Ausschluss aus dem engeren Kreis der politischen Insider in Kauf zu nehmen − was (fast) keiner wollte.1050 Nach 1989 ebbten die umweltpolitischen Stimmen in Großbritannien allerdings vorerst ab. Bei den Europawahlen 1994 erreichten die Grünen nur noch 3,2 Prozent, bei den Unterhauswahlen drei Jahre später weniger als 1 Prozent. Damit hatte die Umweltpolitik die Chance verspielt, eine parteipolitische Festigung zu erreichen. Der Hauptgrund für das stagnierende umweltpolitische Interesse der Öffentlichkeit war die Rezession und in ihrer Folge die steigende Arbeitslosigkeit, die Großbritannien Anfang der 1990er heimsuchte. Selbst der Erdgipfel 1992 ließ das britische Volk nahezu unberührt. Auch auf internationaler nahmen die zunächst intensiven Aktivitäten im Bereich des informellen Umweltschutzes wie noch im Rahmen der Action for a Common Future-Konferenz 1990 auf der u.a. die Einrichtung einer Europäischen Umweltagentur diskutiert wurde und der zweiten UNWCC im selben Jahr ab.1051 In Großbritannien hielt diese Stimmung an, bis 1995 der geplante Ausbau des Autobahnnetzes Gegenwind aus der Bevölkerung erzeugte. Jedoch waren nicht mehr die etablierten Umweltorganisationen wie Friends of the Earth und Greenpeace die Wortführer, sondern junge Aktivisten, die den tradierten Verbänden vielmehr vorhielten, selbst „ein Teil des politischen Establishments“1052 geworden zu sein. Mit Beginn des neuen Jahrtausends wuchsen in der britischen Gesellschaft die Sorgen vor den Auswirkungen des Klimawandels. Zündstoff zur Gründung der Cam- 1049 Vgl. Oberthür, Sebastian/Ott, Hermann E. (2000): Das Kyoto Protokoll. Internationale Klimapolitik für das 21. Jahrhundert, Wiesbaden, S. 42. 1050 Vgl. Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 592. Eine Ausnahme gab es in den 1930er Jahren, als es zu einem Streit kam zwischen den Wanderern, die für einen uneingeschränkten Landzugang eintraten und den Schützern der Moorhühner im Peak Dstrict. Dieser endete mit Verhaftungen seitens der Wanderer. Vgl. ebd. 1051 Vgl. Schumer, Sylvia (1996): Die Europäische Union als Akteur in der internationalen Umweltpolitik: das Beispiel des Ozon- und Klimaregimes, Mosbach, S. 38f. und 50. 1052 Rüdig, Wolfgang (1998): Umwelt als politische und ökonomische Herausforderung: Eine britische Erfolgsgeschichte? In: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 599. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 248 paign against Climate Change lieferte das Nein der USA zur Ratifizierung des Kyoto- Protokolls 2001. Triebkraft der aufkommenden Klimabewegung war der allgemeine Unmut in der Gesellschaft gegenüber der Politik. Dieser fand Ausdruck in der gesellschaftlichen Gerechtigkeitsdebatte im Kontext der Globalisierung und der sozialen Proteste gegen den Beginn des Afghanistan-Kriegs im selben Jahr sowie dem Einmarsch der USA in den Irak 2003.1053 Die Campaign against Climate Change organisierte zusammen mit der seit 2005 bestehenden Stop Climate Chaos-Koalition von internationalen Umweltverbänden und NGOs 2006 und 2009 die I Count- bzw. Wave- Demonstrationen, die das Bewusstsein der Bevölkerung um die Gefahren der Klimaerwärmung schärfen und den Handlungsdruck auf die Regierungen erhöhen sollten. Anlässlich des ersten globalen Aktionstages zum Klimawandel (Global Day of Action) kamen 100.000 Menschen zusammen. Ebenfalls charakteristisch für diese Phase waren die sogenannten Klimacamps (Camp for Climate Action). 2006 versammelte sich erstmals eine Gruppe von rund 600 Aktivisten vor dem Kohlekraftwerk Drax in North Yorkshire, um ein Ende der Holz- und Kohleverbrennung zu erwirken. Zehn Jahre später kam es erneut zu einer Versammlung als Protest gegenüber der Subventionierung von Holz-Pellets als vermeintlichem Teil der erneuerbaren Energien. Bäume sind in Minutenschnelle verbrannt, um zu wachsen benötigen sie hingegen Jahre. Die Nachhaltigkeitsrechnung der Regierung und Industrie gehe an dieser Stelle nicht auf, so die Umweltschützer. Die Hochphase der britischen und internationalen Klimabewegung, die aus der Gesellschaft hervorging und von NGOs getragen wurde, lag zeitlich um den UN-Klimagipfel von Kopenhagen 2009 herum. Der Fortbestand und die Fortentwicklung des internationalen Klimaregimes galten als der richtige Weg zu einer nachhaltigen, grünen Welt.1054 In Folge des gescheiterten Vorhabens auf der COP15, ein Post-Kyoto-Protokoll zu verabschieden sowie der Climategate-Affäre, ebbte die gesellschaftliche Klimabewegung weltweit ab. Auch wenn der Untersuchungsausschuss des britischen Unterhauses die Vorwürfe nicht bestätigte, ist in der britischen Bevölkerung in den Folgejahren ein deutliches Desinteresse an den Auswirkungen des Klimawandels festzumachen. Hinzu kam, dass der schneereiche und kalte Winter 2009/10 auf der Nordhalbkugel verbreitet den Eindruck erweckte, der Klimawandel sei doch nur eine Mär. Auch die Finanz-, Konjunktur-, Euro- und Jobkrise der Jahre 2007 bis 2010 werden ihr Übriges dazu getan haben, dass der Klimaschutz auf der gesellschaftspolitischen Agenda nach hinten durchgereicht wurde.1055 1053 Siehe: Jeffery, Simon (2003): UK’s ‚biggest peace rally‘, in: The Guardian vom 15. Februar 2003 und o.V. (2001b): What is Anti-Globalization? In: BBC News vom 1. Mai 2001 sowie o.V. (2001a): The Spirit of Seattle, in: BBC News vom 1. Mai 2001. 1054 Vgl. Graham-Leigh, Elaine (2013): Die grüne Bewegung in Großbritannien, in: Dietz, Matthias/ Garrelts, Heiko (Hrsg.): Die internationale Klimabewegung: Ein Handbuch, Wiesbaden, S. 170 sowie Campaign Against Climate Change (o.J.): What we Do, National Climate March. Siehe zudem: Stop Climate Chaos Coalition (o.J.): We are. und Bio Fuel Watch (2016): Protest at Drax Power Station marks 10 Years Since First ‚Climate Camp‘, Pressemitteilung vom 22. Oktober 2016 sowie Wainwright, Martin (2016): In the Shadow of Drax, Not so Much a Fight as a Festival, in: The Guardian vom 1. September 2006. 1055 Vgl. Graham-Leigh, Elaine (2013): Die grüne Bewegung in Großbritannien, in: Dietz, Matthias/ Garrelts, Heiko (Hrsg.): Die internationale Klimabewegung: Ein Handbuch, Wiesbaden, S. 172 2. Transnationale Politik der Global City London 249 Dabei sind die klimatischen Veränderungen auch in Großbritannien deutlich zu spüren. Im Winter 2013/14 wurde England von einer Flutkatastrophe heimgesucht. Erst 2007 hatte das Land die schlimmste Flut seit 60 Jahren erlebt. Großbritannien ist aufgrund seiner Insellage in besonderer Weise von ansteigenden Meeres- und Flutpegel betroffen, die bis zur Evakuierung ganzer Küstenregionen, u.a. von London führen könnten. Auch 2009/10 hatte Großbritannien mit extremen Wetterbedingungen zu kämpfen. Neben Starkregen legte anhaltender Schneefall den Flug- und Schienennahverkehr für mehrere Wochen lahm. Und auch 2015 bezeichnete die Umweltministerin Liz Truss die Intensität der Regenfälle als beispiellos.1056 Wissenschaftlichen Analysen und Medienberichten zur Folge stieg jedoch Anfang der 2010er Jahre die Anzahl der Briten, die Zweifel an den wissenschaftlichen Erkentnissen zum Klimawandel hegen auf ein Viertel der Bevölkerung an. Die Mehrheit der Bevölkerung glaubt zwar an die Erwärmung der Erde, die Besorgnis über negative Auswirkungen der klimatischen Veränderungen war allerdings verhältnismä- ßig gering verglichen mit der Sorge um die Sicherheit der Energieversorgung. In Großbritannien ist die Energiearmut ein weit verbreites soziales Risiko. In Deutschland bezeichneten sie die Linke als „stille Katastrophe“1057, von der 2017 ca. 10 Prozent betroffen waren. Die Regierung Großbritanniens hat diesem Problem bereits 2001 eine strategische Stimme verliehen. Anders als in Deutschland liegt in Großbritannien für dieses Phänomen eine klare Definition vor. Gemäß dieser gelten solche Haushalte als energiearm, die mehr als 10 Prozent ihres Einkommens für den Kauf von Energie verwenden müssen, um ihre Wohnräume auf einem angemessenen Wärmepegel von 18 bis 21 Grad Celsius halten zu können. Dies traf 2015 auf 11 Prozent der Haushalte in England zu.1058 Ab 2018 müssen Gebäude in Großbritannien einen Mindesteffizienzstandard erfüllen und bis 2030 soll der Effizienzstandard energiearmer Haushalte auf den Stand von durchschnittlichen Haushalten angehoben werden.1059 Diese Ziele zu erreichen, gestaltet sich jedoch alles andere als einfach. Die Subventionierung der Gebäudesanierung hat zu einer Kostenexplosion des Staatsund Taube, Markus et al. (2017): Ten Years After: Eine Bilanz der Finanz- und Weltwirtschaftskrise, in: Ifo Schnelldienst, Jg. 70, Heft 17, S. 3ff. sowie Meyer-Christoffer, Anja/Nitsche, Helga (2010): Jahreszeitlicher Rückblick auf das Klima in Europa, in: DWD RA VI Klimastatusbericht 2010, S. 1f. 1056 Vgl. Meurer, Friedbert (2017): Klimaschutz in Zeiten des Brexit − mit Atomkraft und Windenergie, in: Deutschlandfunk vom 3. April 2017 und Liberatore, Stacy (2016): New York and London Could Be Underwater Within DECADES: Scientists Say Devastating Climate Change Will take Place Sooner Than Thought, in: Daily Mail vom 22. März 2016 sowie o.V. (2015a): Storm Desmond: David Cameron Meets Victims Of Floods in Carlisle, in: The Telegraph vom 7. Dezember 2015 (Video). 1057 Die Linke (o.J.): Meldungen zum Thema Umwelt. 1058 Vgl. Energy UK (o.J.): Fuel Poverty und bifa Umweltinstitut (2015): Energiearmut − die soziale Dimension der Energiewende, Augsburg sowie Stieß, Immanuel/Kresse, Sarah (2017): Energiewende und nachhaltiger Konsum, Frankfurt am Main, S. 16 und BEIS (2017): Annual Fuel Poverty Statistics Report, 2017 (2015 Data), S. 3. Im Vereinigten Königreich waren 2017 27,2 Mio. Haushalte betroffen. Siehe: ONS (c): Families and Households: 2017. In Deutschland belief sich die Zahl 2016 auf 40,96 Mio. Privathaushalte. Vgl. Statista (a): Anzahl der Privathaushalte in Deutschland nach Bundesländern 2016 und Prognose für 2030 (in 1.000). 1059 Vgl. UK Government (2015b): Cutting the Cost of Keeping Warm. A Fuel Poverty Strategy for England, URN 15D/062, S. 38. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 250 haushalts geführt. Auch die Dekarbonisierung der Wirtschaft hat ihren Preis. In Großbritannien wird großflächig mit Gas geheizt. Gas ist zwar kosten- und energieeffizienter als Kohle, bleibt aber eben auch ein fossiler Klimasünder. Das Land auf Elektroheizungen umzurüsten würde jedoch Milliardenkosten bedeuten − Geld, das Großbritannien nicht hat und wohl auch nicht auszugeben bereit sein wird angesichts der bevorstehenden Veränderungen durch den Brexit. Hohe Strom- und Gaspreise haben dazu geführt, dass auch die gesellschaftliche Stimme des Klimaschutzes in Großbritannien wieder abgeebbt ist.1060 Ferner befürworten die Briten zwar mehrheitlich den Ausbau erneuerbarer Energien und staatlich finanzierte Klimaschutzprojekte, sehen aber nicht den einzelnen Menschen in der Verantwortung. Dabei sind Zweifel an der Realitiät des anthropogenen Klimawandels in den Bevölkerungsschichten unterschiedlich stark ausgeprägt. Während unter älteren Menschen mit einem niedrigen soziökonomischen Status, Menschen mit konservativ geprägten Ansichten sowie Autofahrern die Zweifel besonders stark ausgeprägt ist, setzen sich junge Briten in der Vergangenheit wie Gegenwart für Klimaschutz ein 2014 haben zudem Umfragen zur Folge 48 Prozent der britischen Bevölkerung den Klimawandel verharmlost. In Deutschland traf dies auf 39 Prozent zu. Die Klimaskepsis ist vorallem im englischsprachigen Raum verbreitet, mit den USA an der Spitze. Auch berichteten Medien hier deutlich öfter über klimaskeptische als im Rest der Welt. In britischen Medien bestand in den Jahren 2009 bis 2011 ein deutlich höheres Interesse an dieser Thematik als in den Jahren zuvor.1061 1060 Siehe: Blomeier, Hans-Hartwig/Brandenburger, Stephan (2014): Klimareport 2014 Energiesicherheit und Klimawandel weltweit, S. 26. 1061 Die Einordnung der Medienrelevanz basiert auf Studien über Printmedien in Brasilien, China, Frankreich, Indien, Großbritannien und den USA 2007 und 2010 sowie britische Zeitungen für 2007, 2009 bis 2011. Siehe: Painter, James (2012): Communicating Uncertainties: climate skeptics in the international media, in: Piñuel-Raigad et al. (Hrsg.): Communication, Controversies and Uncertainty Facing the Scientific Consensus on Climate Change, S. 199ff. Vgl. darüber hinaus Hippe, Thorsten (2016): Herausforderung Klimaschutzpolitik. Probleme, Lösungsstrategien und Kontroversen, Opladen u.a. S. 46 sowie Edvardsson Björnberg, Karin et al. (2017): Climate and environmental science denial: A review of the scientific literature published in 1990–2015, in: Journal of Cleaner Production, Vol. 167, S. 236. 2. Transnationale Politik der Global City London 251 Transnationale Politik unter Ken Livingstone Handlungsfähigkeit − agency-Analyse Persönlichkeit − individuelle Handlungsfähigkeit We were told we lived in the largest city on earth (although we had just slipped into second place behind New York) in the most advanced country at the heart of the greatest empire in human history.1062 Ken Livingstone, 2011 Ken Livingstone hat sich stets darum bemüht, sein Privatleben vor dem Interesse der Öffentlichkeit zu schützen. In seiner Rolle als Politiker erzeugte er das Bild des „lone guy against the Establishment“1063, der kaltherzig und rücksichtslos seine Ziele verfolgt. Livingstone war aber ebenso der Politiker, der sich nicht davor scheute, in der Öffentlichkeit Gefühle zu zeigen und der situativ zurückhaltend-höflich, aber auch verbal-angriffslustig sein konnte. Mit seiner direkten Art polarisierte er die Öffentlichkeit aber wie kein Zweiter.1064 So verglich er im Februar 2005 Oliver Finegold vom Evening Standard mit einem Aufseher in einem Konzentrationslager, der nur das tue, wofür man ihn bezahle. Daraufhin wurde Livingstone für einen Monat suspendiert, da er das Amt des Bürgermeisters beschädigt hatte. Eine Entschuldigung lehnte er ab, mit der Begründung, seine Art sei schon immer rüde gewesen und würde dies auch bleiben.1065 Sozialisation − kollektive Handlungsfähigkeit Kenneth Robert (Ken) Livingstone, Sohn von Ethel Ada (Eth) Kennard und Robert Moffat (Bob) Livingstone wurde am 17. Juni 1945 in Streatham, einem Stadtteil von Lambeth im Süden von London, geboren. Livingtones politische Überzeugungen beruhen zu einem großen Teil auf den Erfahrungen, die er in seinen Kindheitsjahren machte und sind stark durch sein damaliges soziales Umfeld geprägt. Aufgewachsen zu einer Zeit, in der der 2. Weltkrieg vielerorts seine Spuren hinterlassen hatte, Häuser in Schutt und Asche lagen und Rationierung des wenigen Hab und Guts das tägliche Leben bestimmte. So auch in Lambeth, wo Livingstone als Teil einer eng miteinander verbundenen Arbeitergemeinde heranwuchs. Dies hatte zur Folge, dass er sich als Führer des GLC oftmals des ihm vorhereilenden Rufs erwehren musste, „a bogey man from the sinister ‚loony left‘“1066 zu sein. Auch die Schulzeit hatte prägende Wirkung für Livingstones Entwicklung: Unterrichtsdebatten weckten sein politisches Interesse, spektakuläre Ereignisse wie die Wahlen John XXII zum Papst 1958 und John F. Kennedys zum Präsidenten der Verei- 2.5. 2.5.1. 2.5.1.1. 2.5.1.2. 1062 Livingstone, Ken (2011): You Can’t Say That: Memoirs, London, S. 12. 1063 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. vii. 1064 Vgl. ebd. 1065 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 45. 1066 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 5. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 252 nigten Staaten von Amerika 1960 verstärkten seine politische Wissbegierde.1067 Bereits in der Schule wurde Livingstone mit der Frage nach der größten und tollsten Stadt der Welt und der Rivalität mit New York konfrontiert: „We were told we lived in the largest city on earth (although we had just slipped into second place behind New York) in the most advanced country at the heart of the greatest empire in human history.“1068 Mit 15 Jahren verließ Livingstone die Schule. Von 1962 bis 1970 arbeitete er als Techniker in Chester Beattys Krebsforschungslabor in Fulham, wo er zum ersten Mal in seinem Leben mit Sozialisten in Kontakt kam. 1966 machte er mit einigen seiner Arbeitskollegen eine Reise durch Westafrika, seine erste Auslandsreise überhaupt. Dort kam er mit vielen radikalen Jugendlichen in Kontakt, die leidenschaftlich für ihre Überzeugungen eintraten, beispielsweise gegen den Vietnam-Krieg. Nach seinem Engagement im Gewerkschaftsumfeld trat Livingstone 1968 der Norwood Labour Party bei und wurde Vorsitzender der Jungsozialisten. Die politische Betätigung „helped to give the young Livingstone self-confidence, which he clearly lacked.“1069 1971 wurde er Mitglied des Rates des London Borough von Lambeth, in dem er den Vizevorsitz des Komitees für Sozialwohnungen innehatte. Somit erfuhr er im Alter von 25 Jahren zum ersten Mal, was es hieß, politische Macht auszu- üben.1070 Im GLC hatte die Mittelklasse die Mehrheit inne. Dieser Gruppe stand Livingstone abwertend gegenüber, da sie seiner Meinung nach Politik mehr als Zeitvertreib denn als Herzensangelegenheit ansah. Die Auseinandersetzungen mit der Mitte und dem rechten Flügel der Partei gingen soweit, dass Livingstone und einige weitere Ultralinken zeitweilig von der Labour-Gruppe – nicht der Partei selber – ausgeschlossen wurden. Diese Zeit des Ausschlusses empfand Livingstone als Bereicherung. Seiner Ansicht nach entwickelte sich der linke Flügel der Labour-Partei zu einer effektiveren Opposition, als es die Tories darstellten.1071 Die beiden Ölkrisen der 1970er Jahre und vor allem die Finanzkrise nach dem ersten Ölpreisanstieg 1973 erschütterten die finanzielle Lage Londons in so starkem Ausmaß, dass Red Goodwin sein linksgerichtetes Wahlversprechen – Verstärkung des Sozialwohnbaus, Senkung der Fahrpreise inklusive freier Busfahrt für Londons 1,25 Mio. Rentner – zurücknehmen musste. Dieser Beschluss, der das Wahlprogramm A Socialist Strategy for London in wesentlichen Punkten änderte und von der Mitte sowie vom rechten Flügel der Partei mitgetragen wurde, ließ den linken Flügel enger zusammenrücken.1072 Während die kleine Gruppe linker Politiker um Livingstone dafür eintrat, die Kommunalsteuer zu erhöhen, da ihrer Ansicht nach dadurch die Reichen die größte Last tragen würden, entschied sich die Regierung Goodwin für die Erhöhung der indirekten Steuern wie 1067 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 8f. und Speakers Associates (o.J.): Ken Livingstone. 1068 Livingstone, Ken (2011): You Can’t Say That: Memoirs, London, S. 12. 1069 Ebd., S. 16. 1070 Vgl. ebd., S. viii. und S. 21. 1071 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 46f. und 55ff. 1072 Vgl. ebd., S. 47 und 57 sowie Hills, John (1998): Die Zukunft des Wohlfahrtsstaates, in: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 495. 2. Transnationale Politik der Global City London 253 Fahrpreise und Mieten, wodurch die weniger gut Gestellten in der Gesellschaft direkt betroffen waren. 1974 wurde Livingstone in die Exekutive der Greater London Labour Party gewählt. Diese war verantwortlich für das Wahlprogramm und die Kandidatenlisten für Rats- und Parlamentssitze. Die Kontakte, die Livingstone hier knüpfen konnte, sollten sich später als fundamental für seine Wahl zum Vorsitzenden des GLC erweisen. Aus dieser Position heraus konnte Livingstone verstärkt Druck auf Goodwin ausüben, sich an die Wahlversprechen zu halten. Als jedoch 1975 die Inflationsrate weiter anstieg und im August mit 26,9 Prozent einen Höchststand erreichte, kürzte Goodwin das Budget für den Wohnungsbau um 50 Mio. Pfund. Livingstones Gegenwehr kostete ihn seine mittlerweile erlangte Position als stellvertretender Vorsitzender des Housing Management Committees des GLC. In den 1970er Jahren verlagerte sich die Macht zunehmend weg von der lokalen Ebene hin zur Zentralregierung, als diese dazu überging, die Ausgaben des GLC zu kontrollieren. Das war der Zeitpunkt, ab dem Livingstone nicht nur wusste, dass er einen Sitz im Parlament erlangen wollte, sondern erkannte, dass er viel mehr anstrebte: er wollte Premierminister werden. Mitte der 1970er Jahre spitzte sich die Stimmung zu, da nun auch der rechte Flügel Unzufriedenheit über das zu moderate Verhalten Goodwins gegenüber den linken Aufständigen wie Livingstone äußerte. Mit Blick auf die Wahl am 5. Mai 1977 verhieß diese Situation nichts Gutes für Labour. Livingstone sah einen erneuten Sieg Labours in Norwood als gefährdet, weshalb er sich um einen Sitz im Wahlkreis Hackney North und Stoke Newington bewarb. Wie bereits im erfolglosen Kampf gegen Goodwins Budgetkürzungen unterstützten Livingstone dabei die Chartisten, diesmal aber mit Erfolg. Als Livingstone später vorgeworfen wurde, er habe die Seiten gewechselt, entgegnete er, nur den Platz für ein weiteres linkes Labour-Mitglied freigemacht zu haben, um auf diese Weise den Einfluss des linken Flügels innerhalb des GLC zu vergrößern.1073 Wie erwartet verlor Labour die Wahlen zum GLC am 5. Mai 1977. Auch der Wahlkreis Norwood ging an die Tories. Hackney North und Stoke Newington konnte Livingstone mit 9.548 Wählerstimmen für sich entscheiden. In der Folge hatte Labour nur noch 28 der ursprünglich 57 Sitze im GLC.1074 Livingstones Position innerhalb der Labour Party hatte sich mit der Wahl verbessert, da sich einige seiner früheren rechtsorientierten und auch ein paar konkurrierender linker Parteirivalen im Gegensatz zu ihm nicht behaupten konnten. Die konservative GLC-Regierung unter Sir Horace Walter Cutler (1977 bis 1981) verordnete dem GLC 1978 ein Verschlankungsprogramm. Dieses beinhaltete die Veräußerung von Vermögenswerten, den Übertrag von Grundbesitz an die Boroughs und Arbeitsplatzkürzungen. Livingstone selbst plädierte im März 1979 sogar für die Auflösung des GLC mit der Begründung, es bedürfe nicht zweier lokaler Verwaltungs- und Regierungsebenen (boroughs und councils).1075 1073 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 48ff. 1074 Siehe: GLC (1977): Greater London Council Election 5 May 1977, S. 2 und 5. 1075 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 194. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 254 Am 15. Juli 1978 rief Livingstone angesichts der eigentlich noch für dieses Jahr erwarteten Parlamentswahlen die Socialist Campaign for a Labour Victory ins Leben. Die Gruppe dieser ungefähr 200 Aktivisten brachte in unregelmäßigen Abständen das Magazin Socialist Organiser heraus, das Livingstone nutzte, um seine sozialistischen Ansichten zu verbreiten. Livingstone übte harsche Kritik an Premierminister James Callaghan (1976 bis 1979), der seiner Meinung nach gegen die Arbeiterklasse agierte. Zu Beginn des Jahres 1979 wurde Großbritannien durch Arbeitsniederlegungen im öffentlichen Sektor erschüttert. Das Streikziel war eine Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit auf 35 Stunden und eine Lohnerhöhung um 60 Pfund pro Woche, was einen Lohnanstieg um bis zu 50 Prozent bedeutete.1076 Dieser „Winter of Discontent“1077 ebnete den Nährboden für die Machtübernahme durch die Konservativen am 3. Mai 1979 und damit den Beginn der elfjährigen Regierungszeit Thatchers. Hinzu kam, dass am 1. März desselben Jahres in Schottland ein Referendum über die Dezentralisierung abgehalten wurde, das mit 51,6 Prozent knapp angenommen wurde. Callaghan setzte die Gesetzesvorlage aufgrund einer zu geringen Wahlbeteiligung jedoch nicht um. Die Abgeordneten der Scottish National Party im Unterhaus versagten ihm in der Folge ihre weitere Unterstützung, sodass es am 28. März 1979 zum Misstrauensvotum kam. Dieses verlor Callaghan mit nur einer Stimme.1078 Am 3. Mai konnte die Konservative Partei einen Zuwachs von 8,1 Prozent im Vergleich zur vorherigen Wahl verzeichnen und triumphierte mit 43,9 Prozent über Labour, die 36,9 Prozent erreichte.1079 Während die Wahlniederlage den Machtausschluss Labours auf Landesebene für die folgenden 18 Jahre bedeuten sollte, markierte sie für Livingstone und die Linke den Auftakt ihres Triumphes im GLC drei Jahre später.1080 Im Juni 1979 wurde Livingstone zum Kandidaten des Wahlkreises Hampstead bei den nächsten Unterhauswahlen am 3. Mai ernannt. Er siegte mit zwei Stimmen Vorsprung vor dem Kandidaten der Liberal Democrats, Vincent Cable.1081 Damit war Livingstone seinem Ziel, ins britische Parlament einzuziehen, ein Stück nähergekommen. 1978 wurde Livingstone Vorsitzender des Housing Committees des GLC. Sein Temperament war Livingstones persönliche Achillesferse. Auch machte er sich mit seiner Führungsweise keine Freunde beispielsweise dadurch, dass er sein Büro im 1076 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 61f. 1077 Dieser Begriff wurde zuerst von der britischen Zeitung The Sun (right-wing) genutzt, um die gesellschaftliche Unzufriedenheit gegenüber der Regierungspolitik und die darauffolgenden Streiks während des Winters 1978/79 zu beschreiben. Der Ausdruck entstammt Shakespeares Stück Richard III. Vgl. Oxford Learner’s Dictionaries (o.J.): Winter of Discontent und López Martin, Tara (2014): The Winter of Discontent. Myth, Memory, and History, Liverpool, S. 2. 1078 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 61f. 1079 Vgl. Butler, David/Butler, Gareth (1986): British Political Facts 1900–1985, Houndmills, 6. Auflage, S. 228. 1080 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 64. 1081 Cable trat 1988 den neugegründeten Liberal Democrats bei und war von 2010–2015 Staatssekretär für Wirtschaft, Innovation und Qualifikation und damit einer von fünf Liberaldemokraten im Kabinett Cameron I. Siehe: Wilkinson, Michael (2017): Meet Vince Calbe, vom 1. August 2017 und UK Parliament (b): MPs, Rt Hon Sir Vince Cable MP. 2. Transnationale Politik der Global City London 255 Amt für Wohnungswesen einrichtete, dessen Mitarbeiter sich unter erhöhte Beobachtung gestellt fühlten.1082 1981 wurde Ken Livingstone Vorsitzender des GLC, für dessen Auflösung fünf Jahre später durch Thatcher auch er verantwortlich gemacht werden sollte.1083 Mit seiner Amtsübernahme befand sich die Linke auf dem Zenit ihrer Macht.1084 Livingstone hatte in den folgenden Jahren allerdings damit zu kämpfen, dass seine Führung sowohl innerhalb der Partei, als auch in der Bevölkerung argwöhnisch beäugt wurde. So war die Meinung verbreitet, er sei nur dadurch an die Macht gekommen ist, indem er den Gegner unfair zu Fall gebracht hatte. Den Grundstein für die spätere Führungsübernahme des GLC hatte Livingstone aber schon viel früher gelegt. Seine Strategie hatte darin bestanden, so viele rechts-orientierte Parteimitglieder wie möglich aus den Wahlkreisen zu vertreiben. Sein Lehrmeister war der linksorientierte Ted Knight gewesen, dem er vor den Wahlen 1978 half, eben diese Taktik in Lambeth anzuwenden und sich damit den Sieg im Council von Lambeth zu sichern.1085 Die Sun bezeichnete Livingstone später als „Red Ken“1086, in Anlehnung an Ted Knight, der bereits „Red Ted“1087 genannt worden war. Livingstone selbst hatte sich im Wahlkreis Paddington aufstellen lassen – sein dritter Wahlkreis innerhalb von acht Jahren. Zwei Monate vor der Wahl waren für 23 von 54 aussichtsreichen Wahlkreisen Anhänger des linken Flügels gewählt. Hinzu kam die Unterstützung der Chartisten.1088 Seit Ende des Jahres 1979 gab Livingstone mit ihnen das Monatsblatt London Labour Briefing heraus. Diese Publikation stellte eine wichtige Informationsquelle der Mitglieder des linken Flügels dar, trug aber auch zur weiteren Unstimmigkeit innerhalb der Partei bei. War sie für die einen ein unabdingbares Instrument im Kampf gegen die Tories, so empfanden sie die anderen als Werk eines Sektenkults, das zur Auslöschung von Labour in London führen solle. Ein exogener Faktor, der Livingstones Bestreben, die Wahl zum GLC für sich zu entscheiden, begünstigte, war überdies der Umstand, dass sowohl die Mitte als auch die Rechte der Partei zu geschwächt waren, um in das Geschehen einzugreifen. So hatte die Wahlniederlage Labours 1977 bereits einige der Gegner Livingstones aus der aktiven Politik ausscheiden lassen und 1980 stand ein Drittel der übrig Gebliebenen kurz vor dem Eintritt in die Rente. Zu der Zeit, als Livingstone sich an die Spitze des GLC setzte, war die Labour Party von inneren Stürmen gebeutelt. Im April 1980 hatte Goodwin seinen Rücktritt verkündet, im Oktober trat James (Jim) Callaghan von seinem Parteivorsitz zurück und einen Monat später folgte ihm Michael Foot nach. Im Januar 1981 erklärten David Owen, Shirley Williams, Bill Rodgers und Roy Jenkins ihren Austritt aus der Partei und beschlossen die Gründung eines Council for Social Democracy. Dieser stellte das Fundament der Social Democratic Party dar. Drei Monate später erklärte Tony 1082 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 57ff. 1083 Vgl. ebd., S. vii und viii. 1084 Vgl. ebd., S. 55. 1085 Vgl. ebd., S. 74. 1086 Ebd., S. 95. 1087 Ebd., S. 74. 1088 Vgl. ebd. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 256 Benn1089, dass er Denis Healey um den stellvertretenden Parteivorsitz herausfordern werde. Zwischen all dieser internen Zerrüttung, auf die sich auch die Presse mit gro- ßem Interesse konzentrierte, konnten Livingstone und seine Linke ungehindert die Machtübernahme im GLC vorbereiten. 23 Tage vor der Wahl des Stellvertretersitzes der Labour Party verkündete Livingstone, dass er zusammen mit Ted Knight und dessen Stellvertreter im GLC von Lambeth eine neue wöchentliche Zeitung, Labour Herald, herausbringen werde. Dafür ging er ein Bündnis mit der Workers Revolutionary Party ein. Benn musste sich dem rechtsorientierten Healey am 27. September 1981 geschlagen geben.1090 Der Chartist Graham Bash bewertete dies als „‚[t]he critical moment in the history of the Labour movement.‘“1091 Profession – konstruierte Handlungsfähigkeit We fucking carry on!1092 Ken Livingstone, 1982 Vorsitzender des Greater London Council (1981 bis 1986) Am 11. Mai 1981 hatte Livingstone seinen ersten Arbeitstag als Vorsitzender des GLC. Auch wenn die 40.000 Mitarbeiter des GLC ihren Dienst wie gewöhnlich antraten, „the way in which the GLC was perceived had changed completely and that change of perception would kill it.“1093 Livingstone konnte die Wahrnehmung von Öffentlichkeit sowie Parteikreisen, seine Regierung sei illegitim an die Macht gekommen und repräsentiere nicht die Mehrheit der Labour-Wähler, während seiner ganzen Amtszeit nicht mehr ins Positive umkehren.1094 Auch hat Livingstone übersehen, wie wichtig es gerade als Minderheitsfraktion ist, sich Unterstützung auf breiter Basis zu sichern und zu viele Spitzenpositionen an ihm nahestehende Leute vergeben.1095 County Hall wurde zu „the People’s Palace“1096, wo die Bevölkerung nun ungehindert freien Zutritt hatte. Der Labour-Opposition im Unterhaus unter Führung von Michael Foot brachte Livingstone „nothing but contempt“1097 entgegen. Livingstone perzipierte sich und sein GLC als die eigentliche Opposition und diejenige Kraft, die That- 2.5.1.3. 2.5.1.3.1. 1089 Tony Benn war von September 1971 an für ein Jahr Vorsitzender der Labour Partei und gehörte dem linken Flügel, der Old Labour-Fraktion an. Von 1974–1975 hatte er das Amt des britischen Industrieministers inne. Von 1975–1979 war Benn Energieminister. Benn war Livingstones Mentor. Vgl. Hosken (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 52ff und 94 sowie Encyclopedia Britannica (o.J.): Tony Benn. 1090 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 72–79 und 125f. 1091 Bash, Graham zit. n.: Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 126. 1092 Livingstone, Ken zit. n.: Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 120. 1093 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 95. 1094 Vgl. ebd., S. 95ff. 1095 Vgl. ebd. 1096 Ebd., S. 100. 1097 Ebd. 2. Transnationale Politik der Global City London 257 cher stürzen könne. Dabei wäre Foot derjenige gewesen, der Livingstones Karriere hätte beenden können. Dass er dies nicht tat, lag nicht zuletzt an Una Cooze, Mitglied der Labour-Fraktion in Westminister und Foots Sekretärin, die gleichzeitig eine Verfechterin des Sozialismus und damit auch Unterstützerin Livingstones war.1098 Anders als bei Goodwin, den die Ölkrise 1973 und ihre Auswirkungen zum Rücktritt gezwungen hatten, konnte Livingstone für das Scheitern seiner Regierung keine äußeren Umstände verantwortlich machen. Die Gründe lagen schlichtweg in seinem Verhalten und dem Antagonismus seiner Politik. Den Hass der Konservativen zog Livingstone unter anderem dadurch auf sich, dass er ein Viertel der Einnahmen aus der reichsten Kommune des Landes, der City of Westminster einsammeln ließ. Von Oktober 1981 an setzte sich das Westminster-Council für die Abschaffung des GLC ein. Einen schwerwiegenden formalen Fehler begann Livingstones Regierung im Kontext ihres Wahlversprechens, die Fahrpreise für die U-Bahn bis 32 Prozent zu senken. Um den Einnahmeausfall von 125 Mio. Pfund, der mit der Senkung der Fahrtkosten im Oktober 1981 einherging, zu kompensieren, kündigte der GLC eine zusätzliche Steuer, die „supplementary rate“1099 an. Verantwortlich dafür, die Steuer einzusammeln, wären die London Boroughs gewesen. Dazu kam es jedoch nicht, da das Council von Bromley unter dem Tory-Führer, Dennis Barkway, die Rechtmäßigkeit des Vorhabens anzweifelte. Die rechtliche Grundlage für das Handeln der GLC stellte der Transport London Act aus dem Jahr 1969 dar. Sektion 7.3 der Verordnung sieht vor, dass der GLC durch die London Transport Executive zwar Fahrpreiserleichterungen einführen kann, aber dass es die Pflicht hat, sicherzustellen, dass die Londoner Untergrundbahn schwarze Zahlen schreibt.1100 Die Sektion war Livingstones berufliche Achillesferse. Der Klage des Bromley Council wurde in zweiter Instanz vom Court of Appeal1101 am 10. November 1981 stattgegeben. Die Begründung lautete, dass die Senkung der Fahrpreise ein Bruch mit den Pflichten als Treuhänder darstelle und damit den Interessen der Verbraucher diametral gegenüberstünde, da auf diese Weise kein finanzieller Mehrwert erreicht werden könnte. Seit 1973 arbeitete die Londoner U-Bahn mit Verlusten. In der Folge stieg der Preis für ein Ticket auf 60 Pence, nachdem der GLC den Preis von 40 auf 30 Pence gesenkt hatte. Das Aushängeschild der gerechten Fahrpreise der Regierung Livingstone verkehrte sich ins Gegenteil, in: „Fares very Unfair“1102. Dieses formal-fehlerhafte Handeln der GLC wird als ein Indiz für die Naivität Livingstones gewertet. Dieser wollte zu oft nicht wahrhaben, dass „[t]he GLC was not sovereign like Parliament. It was created by Parliament and could be abolished by it.“1103 Gleichzeitig bewies dieser Vorfall einmal mehr, wie hartnäckig 1098 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 100f. und 109. 1099 Ebd., S. 116. 1100 Vgl. UK Government (1969): Transport (London) Act, Chapter 35, Part II, Chapter 5.1. 1101 Der Court of Appeal ist ein Berufungsgericht in England und Wales, dem nur der Supreme Court übergeordnet ist. Vgl. Courts and Tribunals Judiciary (o.J.): The Court of Appeal. 1102 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 119. 1103 Ebd., S. 119f. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 258 und unerbittlich Livingstone war: „‚We fucking carry on’“1104, so Livingstones Reaktion auf die Frage seines Stellvertreters Harrington, was nun zu tun sei. Eine besonders große Provokation stellte Livingstones Anordnung 1982 dar, auf dem Dach der County Hall eine Anzeigentafel mit den aktuellen Arbeitslosenzahlen zu positionieren – direkt gegenüber des Houses of Parliament. Damit wollte Livingstone auf das größte soziale Problem während seiner Amtszeit hinweisen: der Arbeitslosenquote von mehr als 3 Mio. Menschen.1105 Das Jahr 1983 ging in die Geschichte ein als dasjenige des größten Wahlerfolges der Conservative Party unter Thatcher und der größten Wahlniederlage Labours, die einen Verlust von über 3 Mio. Stimmen gegenüber 1979 verzeichnen musste. Die Konservativen erlangten eine Mehrheit von 144 Sitzen.1106 Neil Kinnock wurde neuer Vorsitzender der Labour Party und blieb es bis 1992. Dieser schwere Rückschlag Labours markiert zugleich den Startschuss der politischen Karriere zweier späterer Premierminister: Tony Blair und Gordon Brown. Ersterer konnte im Alter von 30 Jahren den neu geschaffenen Wahlkreis Sedgefield für sich entscheiden, letzterer zog mit 33 Jahren als Abgeordneter des Bezirks Dunfermline East in das britische Unterhaus ein. 1984 entzog Thatcher der GLC die Verantwortung über die Londoner U-Bahn und übertrug sie einem von der Zentralregierung geschaffenen QUANGO. 1984 war gleichzeitig das Jahr, in dem Livingstone zum „official darling of the Left“1107 wurde. Livingstone wurde dafür geschätzt, dass er sich von Herzen für den Sozialismus einsetzte und dabei keine Kompromisse wie die Karrieristen in der Labour Party machte. Dieses hohe Ansehen bei den Linken sollte Livingstone aber binnen kürzester Zeit verspielen.1108 Livingstones politischer Werdegang ist zugleich „the story of the rise and fall of the urban Left which took the Labour Party to the brink of extinction.“1109 Im März 1984 traten die Bergarbeiter in Streik. Auslöser war Thatchers Vorhaben, die Zechen zu privatisieren. Die Arbeitsniederlegung dauerte ein Jahr und verschärfte das Spannungsverhältnis zwischen Thatcher und Livingstone signifikant. Ebenfalls im März erließ das Parlament den Rates Act. Dies war die tragreichste von Thatchers 50 Verordnungen in ihrer gesamten Amtszeit zur Beschneidung der Ausgaben des GLC. Ab sofort wurden die Budgets der Stadtbezirke direkt von der Zentralregierung festgelegt. Hosken betont, dass dies nicht nur ein weiterer Schritt zur Beschränkung der Handlungs- und Entscheidungsfreiheit der Kommunen gewesen sei, sondern durch den Rates Act das Kräfteverhältnis zwischen nationaler und lokaler Ebene fundamental verändert wurde: „To the Left, rate capping destroyed the freedom of a local community’s political representatives to determine spending levels. 1104 Livingstone, Ken zit. n.: Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 120. 1105 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 113–120. 1106 Siehe: UK Political Info (1983): 1983 General Election Results Summary. 1107 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 211. 1108 Vgl. ebd., S. 123. 1109 Ebd., S. 5. 2. Transnationale Politik der Global City London 259 […] Many saw it as the end of local government itself.“1110 18 der betroffenen Bezirke standen unter Labour-Regierungen, nur Portsmouth wurde von den Tories regiert. Im Juni 1984 folgten Bergarbeiter Livingstones Einladung zur County Hall. Er sah die Unterstützung der Streiks als Teil des Widerstandes der Linken an, durch den die Regierung Thatchers gestürzt werden sollte. So war auch Ted Knight, damaliger Vorsitzender des Council von Lambeth, der Ansicht, dass die Stadtbezirke der Forderung des Rates Acts, ein Jahresbudget festzusetzen, nicht nachkommen sollten. Hierbei war Livingstone allerdings mit zwei Problemen konfrontiert: die Mitte und der rechte Flügel der Partei würden bei diesem Vorhaben niemals mitmachen. Zudem war bereits über die vergangenen Jahre ein tiefes Loch in den Kassen des GLC entstanden. Während der fünfjährigen Amtszeit Livingstones gab der GLC 8,87 Mrd. Pfund aus. Das bedeutete einen Anstieg der Ausgaben um 170 Prozent im Vergleich zu einem Preisanstieg um 29 Prozent über die gesamte Zeitspanne. Diese aussichtslose Faktenlage war der Grund dafür, dass Livingstone die Pläne seiner linken Parteifreunde nicht unterstützte. Seine ihm noch vor ein paar Monaten treu Ergebenen warfen Livingstone nun vor, sie in seinem Kampf gegen Thatcher benutzt und verraten zu haben. Der wichtigste Verantwortungsbereich der GLC, das Verkehrswesen, wurde ihr ebenfalls zwei Jahre vor ihrer Auflösung 1986 entzogen.1111 1985 triumphierte Livingstone bei der Aufstellung für die Unterhauswahlen 1987 über den bisherigen Labour-Repräsentanten des Wahlkreises Brent East, Reg Freeson. Erneut waren hierbei die Chartisten von großem Wert für Livingstone gewesen, die seit 1980 Schlüsselpositionen in der Labour-Gruppe in Brent East innehatten. Mit „cold-hearted efficiency“1112 wandten sie die gleiche Strategie wie zur Machtübernahme im GLC 1981 an und setzten alles daran, die Wahlkreise, die bislang von Parteimitgliedern der Mitte oder des rechten Flügels regiert wurden, unter ihren Einfluss zu bekommen – mit Erfolg.1113 Machtpolitisches Vakuum in London (1986 bis 2000) In local government you are one of a group but as a parliamentary candidate you are on your own.1114 Ken Livingstone, 2011 Zum Zeitpunkt seiner Abschaffung 1986 kam der GLC kaum noch seiner eigentlichen Aufgabe nach, Dienstleisutngen für die Bevölkerung bereitzustellen.1115 Lange bevor Thatcher den GLC auflöste war seine Existenzberechtigung schon heftig umstritten. So wurde bereits 1973, acht Jahre nach der Gründung, die Notwendig- und Sinnhaftigkeit des GLC angezweifelt. Hintergrund waren Zweifel, ob es seine großen 2.5.1.3.2. 1110 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 212. 1111 Vgl. ebd., S. 236f. 1112 Ebd., S. 177. 1113 Vgl. ebd., S. 175ff. 1114 Livingstone, Ken (2011): You Can’t Say That. Memoirs, London, S. 144. 1115 Vgl. ebd., S. 289. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 260 Vorhaben wie die Neugestaltung des Londoner Stadtteils Covent Garden1116 und ein geplantes Autobahnsystem zur Umgehung der Stadt, die sogenannte Motorway Box1117, verwirklichen werde. Diese waren in erheblichem Maße mitentscheidend für den Wahlsieg gewesen. Zudem erwiesen sich die Leistungen des GLC häufig als Duplikate dessen, was bereits die 32 Londoner Boroughs ausführten.1118 Der GLC war darüber hinaus seit 1965 zu einem enormen Verwaltungsapparat mit 36.767 Mitarbeitern angewachsen.1119 1986 passierte es schließlich: „Overnight, Ken Livingstone went from being the billion-pounds-a-year boss of County Hall with enormous power of patronage, a team of secretaries and an office half the size of a football pitch to being that most worthless of things – an unemployed former councillor.“1120 Livingstone ließ seine politischen Aktivitäten allerdings für keinen Augenblick ruhen. Nach der Auflösung des GLC unterstützte er seine Partei in Paddington erfolgreich darin, den Wahlkreis von den Tories zu übernehmen. Sein tägliches Brot verdiente er sich durch journalistische Tätigkeiten. Er schrieb u.a. für Harper Collins die Autobiographie If Voting Changed Anything They’d Abolish It und arbeitete darüber hinaus eine Weile bei BBC Radio 2. Auch zu dieser Zeit polarisierte Livingstone. Anlässlich der Unterhauswahlen 1987 reinen Artikel, der einige Mitglieder des Parlaments bloßstellte, weshalb er bezichtigt wurde, den Code of Silence über die Arbeit im Parlament gebrochen zu haben.1121 Im September 1987 wurde Livingstone in den Parteivorstand gewählt, zwei Jahre später allerdings durch John Prescott ersetzt. Livingstone wollte unbedingt eine einflussreiche Position als Abgeordneter des Parlaments. Sein politisches Denken und seine langfristigen Bestrebungen werden auch anhand seiner Aussage deutlich: „In local government you are one of a group but as a parliamentary candidate you are on your own.“1122 Um seinem Ziel näher zu kommen, suchte er Tony Blair vor der Wahl 1997 auf, der ihm auch seine Unterstützung zusagte. Auf der Parteikonferenz wurde Livingstone anstelle von Peter Mandelson ins National Executive Committee gewählt und sah sich in seinen Hoffnungen auf einen Posten im Parlament berstärkt. Bei einem erneuten Treffen mit Blair präsentierte sich Livingstone allerdings einmal mehr als „oppositionist who loved to wield power.“1123 Hatte Blair noch 1982 als junger Barrister1124 Bestürzung über das Fair- bzw. Unfair-Fares-Urteil gezeigt, wurde er 1116 Vgl. Baker, Rob (2015): Beautiful Idiots and Brilliant Lunatics: A Sideways Look at Twentieth-Century London, Gloucestershire. 1117 Hart, Douglas A. (1976): Strategic Planning in London: The Rise and Fall of the Primary Road Network, Oxford u.a., S. 103. 1118 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 42. 1119 Vgl. Rhodes, Gerald/Hastings, Sam (1972): The Greater London Council, in: Rhodes, Gerald (Hrsg.): The New Government of London. The First Five Years, London, S. 422. 1120 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 240. 1121 Vgl. ebd., S. 240–243. 1122 Ebd., S. 144. 1123 Ebd., S. 292. 1124 Barrister ist eine Bezeichnung für den Beruf des Prozessanwalts, der ohne Universitätsabschluss ausgeübt werden kann. Vgl. Weber, Helmut (1998): Recht und Gerichtsbarkeit, in: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 188. 2. Transnationale Politik der Global City London 261 später ein erbitterter Gegner Livingstones.1125 Livingstone hielt nicht hinterm Berg damit, welche Entscheidungen von Blair er für falsch hielt – u.a. diejenige die Bank of England in die Unabhängigkeit zu entlassen, wodurch die Zentralbank fortan die Handhabe über die Zinssätze und damit Kontrolle über die Preisentwicklung hatte.1126 Damit war die kurze Zeit der Annäherung der beiden Politiker beendet. Trotz der Fürsprache einiger von Blairs Ministern wie Mo Mowlam fand sich Livingstone 1997 in der Opposition gegen Blairs wieder. Mayor of London (2000 bis 2008) Nach achtzehnjähriger Regierungszeit der Konservativen übernahm Labour am 1. Mai 1997 die Macht. Blair legte fest, ein Referendum über die Einführung einer Stadtverwaltung für London im darauffolgenden Jahr abzuhalten. Es sollte allerdings drei Jahre dauern bis das Parlament den Weg frei gemacht hatte. Zur Diskussion standen drei Modelle. Das erste sah die Schaffung eines Bürgermeisteramts ohne dazugehörende Verwaltungsinstitution vor, das zweite Modell vice versa eine Verwaltungsbehörde ohne Bürgermeister. Die dritte Variante beinhaltete beide Elemente: Verwaltung (Assembly) und Bürgermeister.1127 Die Regierung legte ihren Vorschlag für die Einführung des Bürgermeisteramtes und einer Asssembly in ihrem Weißbuch Modern Local Government: In Touch With The People vom 9. März 1998 dar.1128 Am 7. Mai wurde gleichzeitig mit den Kommunalwahlen ein Referendum abgehalten. Die Frage „Are you in favour of the government’s proposal for a Greater London authority, made up of an elected Mayor and a separately elected assembly?“1129, beantwortete Londons wahlberechtige Bürgerschaft zu 72 Prozent mit Ja.1130 Allerdings hatten nur 34 Prozent ihre Stimme abgegeben.1131 Livingstone selbst war gegen einen direkt gewählten Bürgermeister und trat stattdessen für eine Versammlung ohne Bürgermeister ein. Die Schaffung einer Stadtregierung und -verwaltung für die britische Hauptstadt war in London selbst schon seit den frühen 1990er Jahren immer wieder Gegenstand intensiver Diskussionen in Politik und Wirtschaft. Bereits 1994 hatten Londoner Geschäftsleute die London First-Organisation gegründet, da sie der Ansicht waren, dass London eine Stimme benötige, die sich für dringende Themen der Stadt wie die Verbesserung des Londoner Verkehrsnetzes einsetze. Die Tories waren zu diesem Zeitpunkt massiv geschwächt. 1996 standen nur noch 13 von 400 Kommunen unter 2.5.1.3.3. 1125 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 122. 1126 Vgl. Sturm, Roland (1998a): New Labour − New Britain? Großbritannien nach dem Wahlsieg Tony Blairs, in: Kastendiek, Hans/Rohe, Karl/Volle, Angelika (Hrsg.): Großbritannien. Geschichte – Politik – Wirtschaft – Gesellschaft, Bonn, 2. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 280. 1127 Vgl. Travers, Tony/Jones, George (1997): The New London Government, York, S. 34. 1128 Vgl. DETR (1998): Modern Local Government: In Touch With The People, Chapter 3. 1129 Mayor Watch (1998): 1998 Greater London Authority Referendum Results, vom 28. Mai 1998. 1130 Vgl. Morgan, Bryn (1998): The Local Elections of 7 May 1998 and the London Referendum, Research Paper 98/59, vom 12. Mai 1998, S. 8 1131 Vgl. London Research Center (1998): London Borough Council Elections 7 May 1998 including the Greater London Authority Results, S. xiv. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 262 ihrem Einfluss. Ehemals einflussreiche Persönlichkeiten wie Heseltine und Banks sowie bekannte Journalisten wie Simon Jenkins setzten sich für die Idee eines direkt gewählten Bürgermeisters für London ein. Dies hatte massive Proteste gegen Browns Vorhaben, die Sanierung der U-Bahn durch PPP-Modelle zu finanzieren, zur Folge. Am 25. März verkündete Livingstone auf einer Pressekonferenz, dass er sich für die Wahl zum Bürgermeister aufstellen lassen werde. London wählte seinen ersten Bürgermeister am 4. Mai 2000, vier Jahre nachdem die Labour Party in A Voice for London diese Idee geäußert hatte.1132 Mit 39 Prozent wurde Ken Livingstone zum Mayor of London gewählt. Damit hatte London 14 Jahre nach der Auflösung des GLC seine Stimme1133 zurück. Livingstone befand sich trotz – oder vielleicht gerade wegen – seiner Rivalität mit New Labour auf dem Höhepunkt seiner politischen Macht. Von den Bürgern wurde er als „the ‚people’s Ken‘“1134 gefeiert. Dem Bürgermeisteramt verlieh er den Status „[…] as one of the most powerful posts in the country.“1135 In der Assembly hatten Conservatives und Labour jeweils 9 Sitze, die Liberal Democrats 4 Sitze und die Green Party 3 Sitze inne. Wichtige Posten innerhalb der GLA Group vergab er wie bereits zu Zeiten des GLC in erster Linie an Kollegen der eigenen Partei. So ernannte er nicht nur Nicky Gavron zu seiner Stellvertreterin, sondern vergab auch wichtige Posten in den functional bodies und der LDA mit Valerie Shawcross, Toby Harris, Len Duavall und John Biggs an ehemalige Labour council leaders. Allerdings band er diesmal verstärkt seine geschlagenen Gegenkandidaten ein. So wurde der Grünen-Politiker Darren Johnson umweltpolitischer Sprecher und die Liberaldemokratin Susan Kramer sowie der konservative Steve Norris in den Beirat von TfL berufen.1136 Bereits im September 2002 hatte Livingstone ein Ersuchen an die Labour Party gestellt, wieder in die Partei eintreten zu können. Sein Antrag wurde jedoch abgelehnt. Im Januar 2004 gab das Labour Party Executive Committee gegen den Widerstand zahlreicher hochrangiger Parteimitglieder schließlich grünes Licht. Livingstone gewann die Wahl 2004 erneut. Die Wahlbeteiligung lag abermals bei nur 36,9 Prozent, was etwa 2 Mio. Wählern entspricht.1137 2007 veröffentlichte der Evening Standard eine Liste mit den einflussreichsten Personen in London. Livingstone stand ganz oben mit dabei.1138 1132 Siehe: Pimlott, Ben/Rao, Nirmala (2004): Governing London, Oxford, S. 59. 1133 Eine Voice for London hatte Tony Blair im Falle seines Wahlsieges bei den Unterhauswahlen 1997 zugesagt. Vgl. Sandford, Mark (2017c): The Greater London Authority, Briefing Paper, No. 05817 vom 31. Januar 2017, in: House of Commons Library, S. 4. 1134 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. viii. 1135 Ebd. 1136 Vgl. Nissen, Sylke (2000): Die regierbare Stadt: Metropolenpolitik als Konstruktion lösbarer Probleme. New York, London und Berlin im Vergleich, Wiesbaden, S. 218. 1137 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 41. 1138 Siehe: Davis, Simon (2007): They Are Hugely Infuential in London, But Who Are They? In: Evening Standard vom 8. Oktober 2007 und Lydall, Ross (2007): Ken and His Cronies Top New London Power List, in: Evening Standard vom 5. Oktober 2007. 2. Transnationale Politik der Global City London 263 Transnationale Klimapolitik On the issue of the day, climate change, few politicians can beat Livingstone on taking the initiative.1139 Andrew Hosken, 2008 Mit Gründung der GLA im Jahr 2000 wurde die Grundlage für eine strategische Klimapolitik Londons geschaffen. Davor waren lediglich einzelne Boroughs individuell partiell in Klimaprojekte involviert. Auch auf der internationalen Klima-Bühne war die britische Metropole zuvor nicht vertreten wie beispielsweise bei der Begründung von Eurocities 1986. Eurocities selbst versteht sich von Beginn an als die Stimme der Bürgermeister gegenüber der EU. Heute ist London ein Vollmitglied von Eurocities.1140 Von Beginn an standen die Probleme einer Großstadt wie Verkehr, Wirtschaftswachstum und Arbeitsplätze, Klima sowie soziale Disparitäten auf der Agenda der GLA. Der Politikbereich, in dem der Mayor bis heute mit den größten Machtbefugnissen ausgestattet ist, ist der Verkehrssektor. Dies liegt nicht zuletzt daran, dass sich das Transportsystem im Jahr der Einführung des Bürgermeisteramtes 2000 in einem Zustand befand, der dringend Investitionen erforderte. Auch heute zählt die Verkehrspolitik zu den wichtigsten Politikfeldern Londons.1141 Alle anderen Politikfelder sind durch Kompetenzüberschneidungen zwischen der GLA, den Boroughs und der Zentralregierung gekennzeichnet. Kontrollfunktion übt der Mayor über den TfL aus. Zu Beginn der ersten Amtszeit von Livingstone belief sich das Bruttobudget der GLA auf rund 3,5 Mrd. Pfund.1142 Der Großteil wurde für die Löhne im öffentlichen Nahverkehr, der Feuerwehr und Polizei aufgewendet. Die damalige Bevölkerungsanzahl von 7,5 Mio. entsprach bereits der Anzahl der Bewohner der Schweiz. Keine Befugnisse hatte Livingstone im Schulwesen sowie für Krankenhäuser und nahezu keine 2.5.2. 1139 Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 412. 1140 Siehe Eurocities (2008): Declaration on Climate Change., S. 12 und Eurocities (2017): Leaflet sowie Eurocities (o.J.): Members. 1141 Vgl. TfL (2001): Transport for London − Current Operational Issues, Nr. 7, vom 20. März 2001 und Lupton, Ruth et al. (2013): Prosperity, Poverty and Inequality in London 2000/01–2010/11, Research Report 3, S. 10ff. sowie Banister, David/Finch, Elspeth (2011): Urban Transport and the Environment, London, UK, S. 15. 1142 Die Zahlen gehen an dieser Stelle auseinander, bewegen sich aber stets zwischen 3,3 und 3,6 Mrd. Pfund. Siehe: Travers, Tony (2004): The Politics of London, The Politics of London. Governing an Ungovernable City, Houndmills, S. 131 sowie Graves, David (2000): Higher Council Tax Raises Ghost of Red Ken, in: The Guardian vom 9. Dezember 2000 und Kielinger, Thomas (2000): Ken Livingstone erobert London, in: Die Welt, vom 9. März 2000. Zum Vergleich: Der Landeshaushalt von Berlin umfasste 1997 insgesamt 45,7 Mrd. DM, was zu damaligen Wechselkursen fast 130 Mrd. Pfund entsprach. Vgl. Dankbar, Christine (1997): Berliner Abgeordnetenhaus verabschiedet den Etat für 1997/Große Koalition setzt auf Optimismus. Haushalt der Vernunft oder der sozialen Kälte? In: Berliner Zeitung vom 1. März 1997. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 264 Handhabe über die City of London, deren Bänker die Haus- und Wohnungspreise in die Höhe trieben und deren Kreditklemme die Wirtschaft gefährdete.1143 Den Fokus legte Livingstone in den Anfängen auf Verkehr, Wirtschaft, Klimaschutz und sozialer Gerechtigkeit. Die mit Kultstatus versehenen Routemaster-Busse wurden im Juni 2002 durch Ziehharmonikabusse ersetzt und zur Erfolgsgeschichte von Livingstones Politik. Im Jahr 2000 gab es 6.500 Busse. Acht Jahre später waren 2.000 Busse dazugekommen.1144 Mit der Einführung der Oyster Card im Juni 2003 wurde die Bezahlweise des U-Bahnnetzes revolutioniert. Die Benutzung von U-Bahn und Bus stand Jugendlichen zwischen 11 und 18 Jahren fortan kostenlos zur Verfügung.1145 Kompetenz-Streitigkeiten mit der Zentralregierung bestanden darüber, wer die Oberhoheit über die Londoner U-Bahn hatte. Daneben herrschte Uneinigkeit in der Frage einer Mautgebühr für die Innenstadt (Congestion Charge), der Bewerbung für die Olympischen Spiele 2012 sowie dem Umgang mit den Anschlägen auf die Londoner U-Bahn 2005. Bereits in seiner Zeit als Leiter des GLC hatte sich Livingstone geweigert, die Verantwortung der Irisch-Republikanischen Armee für die Bombenanschläge in London klar zu benennen. Vielmehr suchte er das Gespräch mit Sinn Féin, einer der Irisch-Republikanischen Armee nahestehenden Partei in Irland. Die Sun betitelte ihn dafür Livingstone verschaffte sich mit der Zeit dadurch Respekt, dass er zwei der dringendsten Probleme in London nachhaltig verbesserte. So erhöhte er die innere Sicherheit, indem er die Metropolitan Police um 1.050 Mann verstärkte. Die City-Maut verbesserte die Stausituation in London selbst und erlangte internationalen Vorbildcharakter.1146 Der Klimawandel war rasch ganz nach oben auf der local urban agenda gestiegen. Umwelfragen erhielten wachsende Bedeutung. 2001 beauftragte das 1994 gegründete Government Office for London1147 eine Gruppe von Akteuren, die Auswirkungen des Klimawandels für London zu analysieren. Hieraus entstand die London Climate Change Partnership (LCCP), ein Expertennetzwerk aus öffentlichen und privaten Akteuren, zu deren Mitgliedern bis heute auch der Mayor of London zählt. Ziel des sektorübergreifenden Zusammenschlusses war die Erhöhung der Widerstandsfähigkeit der Stadt gegenüber den Widrigkeiten des Klimawandels. Unter Livingstone übernahm die GLA eine Führungsrolle in der LCCP. Von 2001 bis 2011 hatte die GLA die Verantwortlichkeit für die LCCP inne. Die LCCP führte Analysen zur Identifizierung der Problemlagen in London durch und entwickelte Strategien zur Anpas- 1143 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 403 und 412. 1144 Siehe: Edwards, Giles/Isaby, Jonathan (2008): Boris v. Ken. How Boris Johnson won London, S. 16 und Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 404ff. 1145 Vgl. Hosken, Andrew (2008): Ken. The Ups and Downs of Ken Livingstone, London, S. 407f. 1146 Vgl. Deacon, Russell/Sandry, Alan (2007): Devolution in the United Kingdom, Edinburgh, S. 44f. Eingeführt wurde das Mautsystem unter dem Greater London Authority Act 1999 und dem Transport Act 2000. Vgl. TfL (2004): The Central Congestion Charging Scheme. The Consolidated Scheme Order, Congestion Charging Order 2004, S. 3. 1147 Die Government Offices for the Regions waren bis 2011 eines der wichtigsten Instrumente der Zentralregierung, um Politikprogramme in den Regionen zu implementieren. Siehe: ONS (b): English Geographic Structure sowie UK Government (c): Local Government. 2. Transnationale Politik der Global City London 265 sung der Stadt an den Klimawandel. Zur Amtszeit Camerons ging die Rechenschaftspflicht auf die Umweltbehörde über. 2017 verlagerte sich diese erneut von der Environment Agency auf die GLA.1148 Die erste SDS unter Livingstone, die er London Plan nannte, wurde 2004 veröffentlicht. Der London Plan ist nicht top down verordnet worden, sondern „Gegenstand eines intensiven Beteiligungsverfahrens, das eine Einbeziehung der Öffentlichkeit und der relevanten Wirtschafts- und Stadtentwicklungsakteure vorsieht.“1149 Die London Energy Strategy 2004 legte zudem das Ziel fest, die Emmissionen langfristig zu senken und stand dabei im Einklang mit der nationalen Klimapolitik. Innerhalb der GLA sah sich Livingstone nach der Wahl 2004 mit instabilen Mehrheitsverhältnissen und parteipolitisch motivierten Auseinandersetzungen konfrontiert. Die Conservatives hatten 9 Sitze, die Labour Party 7 Sitze, die Liberal Democrats 5 Sitze und die Green Party sowie die UK Independence Party jeweils 2 Sitze. Livingstone versuchte zwar die Liberaldemokraten für sich zu gewinnen. Jedoch blieb auch sein Argumentationsversuch erfolglos, die Liberaldemokraten würden sich der Wählertäuschung schuldig machen, wenn sie die Tories unterstützen und mit Brian Colman dem Anführer des rechten Flügels der Konservativen zum Parlamentsvorsitz verhelfen. Die Liberaldemokraten berief sich auf die Aufgabe der Assembly, die Arbeit des Bürgermeisters zu kontrollieren und dies sei zum damaligen Zeitpunkt mit den Labour-Abgeordneten nicht in ausreichendem Maße möglich.1150 Livingstone erntete mehrfach Kritik an seinem Entscheidungshandeln von der Assembly. So konsultierte er diese oft erst nachdem Entscheidungen bereits hinter verschlossenen Türen getroffen waren. Auch der London Plan wurde zahlreicher Überprüfungen (reviews) unterzogen, aber grundsätzlich unterstützt. Von Seiten der Grünen, die den Vorsitz im Umweltausschuss innehatten, erfuhren allerdings gerade Livingstones verkehrspolitische Pläne Widerstand. 2005 stellten sich die Grünen gegen die Pläne, eine sechsspurige Straßenbrücke, die Thames Gateway Bridge, zu errichten. Auch in der Bevölkerung bestand Widerstand gegen das Projekt. Unter Johnson wurde das Projekt schließlich nicht weiterverfolgt.1151 Die Aufgabe des Umweltausschusses ist es, den Implementierungsfortschritt der fünf Bereiche der umweltpolitischen Strategien des Mayors und der functional bodies – Luftqualität, Biodiversität, Energie, Lärm und Abfall – zu überwachen und Prüfungen durchzuführen u.a. zu Londons Klimawandel, 1148 Neben der GLA zählen zahlreiche weitere Akteure zu den Mitgliedern der LCCP. Darunter die London Councils, die Environment Agency, die Association of London Government, die House Corporation, die Association of British Insurers, die London Development Agency, Thames Water, die London Electricity Group, die Corporation of London, St. George Plc., TfL, UK Climate Impacts Programm (UKCIP) und London Sustainability Exchange. Vgl. GLA (2017a): Responsibility for the London Climate Change Partnership, DD2109, vom 4. April 2017 und UKCIP (2002): London’s Warming. The Impacts of Climate Change in London, Technical Report, S. 1 und 226f. und 234f. 1149 Schubert, Dirk (2004): Die wachsende Metropole London − Transformation von Planung und Verwaltung vom Urban Government zu Urban Governance, in: Altrock, Uwe/Schubert, Dirk (Hrsg.): Wachsende Stadt. Leitbild − Utopie − Vision? Wiesbaden, S. 111f. 1150 Vgl. Tempest, Matthew (2004): ´Hard-right` Tory to lead London assembly, in: The Guardian vom 18. Juni 2004. 1151 Vgl. London Green Party (2016): The history of London Assembly Greens. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 266 Überflutung, Müllmanagement, Grünflächen und Atommüll. Darüber hinaus hat der Ausschuss eine beratende Funktion, indem er der Assembly über seine Erkenntnisse berichtet und bewertet, welche zusätzlichen Maßnahmen ergriffen werden können. Ab 2007 stellte die Assembly den Klimawandel verstärkt in den Fokus ihrer Aufmerksamkeit und stellte u.a. die Bedeutung der suburbs heraus, mit denen der Mayor besser zusammenarbeite sollte, um Herausforderungen beispielsweise im öffentlichen Nahverkehr gemeinsam anzugehen. Eine wichtige Funktion innerhalb des Systems der GLA nehmen darüber hinaus die Policy Adviser des Mayors ein. Als engste Vertraute des Bürgermeisters können sie in seinem Namen ein Vetorecht ausüben und sind mitverantwortlich dafür, welche Informationen den Mayor wann, wie und von wem erreichen. Im Zentrum der Klimapolitik der GLA stand die Reduzierung der CO2-Emissionen um 60 Prozent bis 2025. Damit stimmte die klimapolitische Strategie der GLA auch mit der Forderung der Royal Society und der nationalen Agenda überein, primär die Kohlendioxidemissionen zu senken – einem Weg, der von den Klimaskeptikern angezweifelt wird. Um die Bevölkerung von den Klimazielen zu überzeugen, wies Policy Adviser Mark Watts 2007 im Rahmen einer Anhörung anlässlich des GLA Acts 2008 darauf hin, dass ein Zielerreichungshorizont bis 2050 wie ihn die Zentralregierung ausgegeben hatte zu weit entfernt sei, um den Menschen die Realitität und Bedrohung des Klimawandels vor Augen zu führen. Daher sprach er sich auch für eine jährige Berichterstattung der Politik aus, die den Briten zeigt, welches politischen Maßnahmen ergriffen werden. Zwar sorgten sich die Menschen um die Auswirkungen des Klimawandels, ihre Verhaltensweisen im Alltag würden sie aber nicht anpassen. Eine besonders wichtige Triebkraft im Klimaschutz sei die Privatwirtschaft, für die Umweltund Klimaschutz heute bereits ein essentieller Bestandteil ihrer CSR sei1152 Der Prozess, alternative Energieversorgung auf den Weg zu bringen. wurde im London Plan 2004 initiiert. Die Anforderungen sahen vor, dass 10 Prozent der Energienachfrage durch on-site generation, d.h. durch Energieerzeugung vor Ort, erfüllt werden sollte.1153 Änderungen des London Plan 2008 stärkten dieses Vorhaben. Die Wirtschaft, allen voran London First, stellte sich dem neuen Zielerreichungshorizont von nun 20 Prozent entgehen.1154 Bereits 2000 hatte Londons führende Interessenvertretung ortsansässiger Unternehmen die Agenda beeinflusst und eng mit dem Bürgermeisterbüro zusammengearbeitet. Stadt und Businesssektor in London sind bis heute hochgradig voneinander abhängig.1155 Der Bürgermeister verlässt sich auf die finan- 1152 Vgl. GLA (g): London Assembly Committees und Bowie, Duncan (2010): Politics, Planning and Homes in a World City, Abingdon und New York, S. 38 sowie UK Parliament (2007a): Draft Climate Change Bill, S. 322ff. Weiterführende Informationen zur personellen Besetzung unter Livingstone siehe beispielsweise Travers, Tony: The Politics of London: Governing an Ungovernable City Travers, Tony (2004): The Politics of London. Governing an Ungovernable City, Houndmills. 1153 GLA (2004): The London Plan. Spatial Development Strategy for London, S. 165. 1154 Zu Londons business community zählen unter anderem: London Confederation of British Industry, London Chamber of Commerce and Industry, City of London Corporation, London First und London Development Partnership. 1155 Vgl. Thornley, Andy et al. (2002): The Greater London Authority − Interest Representation and the Strategic Agenda, LSE Discussion Paper, Nr. 8, London, S. 6f. und 15. 2. Transnationale Politik der Global City London 267 zielle Unterstützung der Privatwirtschaft und konzentriert sich darauf, der Zentralregierung Ressourcen abzuringen. Dabei verfolgt er seine eigene Strategie und versucht, Vorteile zu erzielen, auch hinsichtlich seiner Verantwortung für soziale Kohäsion im Rahmen von Infrastrukturprojekten. Einheit herrscht stets darüber, dass London seine Wettbewerbsfähigkeit schützen und stärken sollte. Dazu müssen der Finanz- und Dienstleistungssektor berücksichtigt und Fragen des Verkehrs thematisiert werden, während andere Aspekte zeitweilig auf der Agenda zurückfallen. Die Koalition zwischen der Regierung und der Wirtschaft lies „at the urban scale […] a hegemonic understanding of the purpose of governing London“1156 entstehen. Besorgnis innerhalb der Privatwirtschaft erregte jedoch das Ziel, die CO2-Emissionen durch erneuerbare Energien um 20 Prozent zu reduzieren, da sogar die zuvor postulierten 10 Prozent als schwierig zu erreichen galten. Die Regierung solle vor allem die finanzielle Realisierbarkeit prüfen. Interessant ist, wem London die Verantwortlichkeit zurechnete, dass ein Viertel der Energiebereitstellung aus dezentralen Ressourcen kommt. Die Wirtschaft wurde „as part of the ‚integral state‘“1157 angesehen. De facto hat der Privatsektor auf diese Weise Staatsaufgaben übernommen. London First hat auf zweierlei Weise mitregiert: durch Strategiekonzepte in einer Oppositionsrolle und dadurch, dass es versucht hat, einen neuen Konsens darüber zu erreichen, wie die Dezentralisierung von Londons Energiesystem auszusehen habe.1158 Ein weiterer wichtiger Schachzug von Livingstone in seinem Bestreben, die Wirtschaft ins Boot zu holen, war die Gründung der LCCA als „a municipal company wholly owned and controlled by the London Development Agency (LDA) and chaired by the Mayor.“1159 Das übergeordnete Ziel war die Senkung der THG-Emissionen um 60 Prozent bis 2025. Planungsanforderungen wurden erarbeitet und unterschiedliche Partnerschaften initiiert. Dazu sollten neue Aufgaben und Pflichten des Bürgermeisters eingeführt werden, damit dieser die Abschwächung des Klimawandels vorantreiben konnte. Der Aspekt der Mitigation wurde hauptsächlich als Energieproblem erachtet. Deswegen sollte der Energieverbrauch der Bürger und der Unternehmen verändert und eine neue dezentrale Infrastruktur zur Energiebereitstellung geschaffen werden.1160 2007 äußerte sich die GLA wie folgt: „The Mayor’s top priority for reducing carbon emissions is to move as much of London as possible away from reliance on the national grid and on to local, lower-carbon energy supply. […] The Mayor’s goal is to enable a quarter of London’s energy supply to be moved 1156 Bulkeley, Harriet/Schroeder, Heike (2011): Beyond State/Non-State Divides: Global Cities and the Governing of Climate Change, in: European Journal of International Relations, Volume 18, No. 4, S. 754. 1157 Ebd., S. 750. 1158 Vgl. ebd. 1159 Siehe: Mieg, Harald A./Töpfer, Klaus (2013): Institutional and Social Innovation for Sustainable Urban Development, Abingdon, S. 79 und Jones, Allan (2007): Decentralised Energy and Climate Change − 2012 and Beyond, S. 3f. 1160 Bulkeley, Harriet/Schroeder, Heike (2011): Beyond State/Non-State Divides: Global Cities and the Governing of Climate Change, in: European Journal of International Relations, Volume 18, No. 4, S. 753. C Empirische Analyse: Hypothesenüberprüfung 268 off the grid and on to local, decentralised systems by 2025, with more than half of London’s energy being supplied in this way by 2025.“1161 Die LCCA erhielt Unterstützung aus der Privatwirtschaft von BP, Lafarge, Legal & General, Sir Robert McAlpine, Johnson Matthey, the City of London Corporation, Rockefeller Brothers Trust, KPMG, Greenpeace, the Climate Group, the Carbon Trust und the Energy Savings Trust. Ziel der LCCA war es, eine breite Allianz des privaten Sektors mit der Stadt zur Bekämpfung des Klimawandels zu schaffen. Das übergeordnete Ziel dabei war, eine Energy Services Company zu kreieren. Diese hatte die Aufgabe, Planung und Bau dezentraler Energiesysteme voranzutreiben und umzusetzen. Auf diese Weise konnte die Stadt direkt in Aufgaben des Privatsektors wie Energiegewinnung und -bereitstellung eingreifen. Diese Strategie war wichtig, um die begrenzten Befugnisse der Stadtregierung im Energiebereich zu umgehen und einen Konsens darüber zu erreichen, dass Londons Energieversorgung neu gestaltet werden musste.1162 Durch dieses Vorgehen etablierte Livingstone eine neue Form privater und öffentlicher authority auf der Grundlage einer Netzwerk-Strategie. Livingstone konnte für die Londoner Busse, Crossrail und die Vorbereitungen auf die Olympischen Spiele 2012 Zuschüsse vom Schatzamt erwirken. Auf diese Weise baute er seine Machtposition über die vom GLA Act verliehenen Kompetenzen aus. Im Oktober 2007 hatte die Zentralregierung grünes Licht gegeben für die Crossrail Bahnlinie in Londons Untergrund, die Reading und Abbey Wood verband. Trotz der hohen Baukosten, die sich auf 14,8 Mrd. Pfund beliefen, ist das größte Infrastrukturprojekt Europas nach zwischenzeitlichen Schwierigkeiten auf einem guten Weg, 2019 relativ reibungslos über die Bühne zu gehen. Nachdem Metronet, ein privates Unternehmen, das mit dem Service der Londoner U-Bahn beauftragt war, 2007 Konkurs ging, musste auch Brown einräumen, dass die Zusammenarbeit mit Metronet in Form einer PPP in diesem Fall nicht funktionierte.1163 Livingstone war von Anfang an ein strikter Gegner, dass sich der Staat in eine milliardenschwere Abhängigkeit von Privatunternehmen begibt. Die anfängliche Sorge, der Ausbau und die Vernetzung des Eisenbahnsystems könnten aufgrund entstandener Finanzierungslücken zum Erliegen kommen, bewahrheitete sich nicht − nicht zuletzt weil Johnson sich seit seiner Amtsübernahme 2008 stark machte für die Verwirklichung von Crossrail.1164 Am 4. Februar 2008 führte Livingstone die Low Emission Zone ein.1165 Diese zählt neben 1161 UK Parliament (2008): Memorandum Submitted by the Mayor of London (EN 08). 1162 Vgl. Bulkeley, Harriet/Schroeder, Heike (2011): Beyond State/Non-State Divides: Global Cities and the Governing of Climate Change, in: European Journal of International Relations, Volume 18, No. 4, S. 759ff. 1163 Vgl. ebd., S. 407. 1164 Siehe: Milmo, Dan (2001): Transport: Mayor Insitis Crossrail Won’t Take Cash From Tube Upgrade, in: The Guardian vom 24. Juli 2001 und Butcher, Louise (2012): London Underground PPP: Background, Briefing Paper, No. SN1746 vom 18. Januar 2012, in: Library of House of Commons sowie o.V. (2008b): Metronet Costs Taxpayers £1.7bn, in: BBC News vom 6. Februar 2008 sowie TfL (2008b): Multi-Billion Pound Funding Package to Invest in London’s Transport Network Confirmed, vom 6. Februar 2008. 1165 Vgl. TfL (2008a): Fifth Anniversary of Congestion Charge that Changed Transport Policy Across the World, vom 18. Februar 2008. 2. Transnationale Politik der Global City London 269 der Londoner Staugebühr, der ebenso effektiven wie unbeliebten Parkkralle1166, der Umweltzone1167 und dem Lebenspartnerschaftsgesetz 20041168 zu Livingstones innenpolitischem Erbe. Von 2000 bis 2005 wuchs Londons Bevölkerung auf 7,5 Mio. Menschen. Londons starke Anziehungskraft hatte einen Zuwachs von 200.000 Immigranten pro Jahr zur Folge, wohingegen nur die Hälfte aus London abwanderte. Die Zukunftspläne des Bürgermeisters konzentrierten sich auch darauf, heruntergewirtschaftete Gebiete der Stadt zu regenerieren und bezahlbaren Wohnraum zu schaffen. Livingstone war der Meinung, dass London mehr Hochhäuser brauche. Eine Ansicht, die nicht unumstritten war.1169 Darüber machte der Mayor sich stark für ein tolerantes London, das die Werte von Gleichheit und Multikulturismus hoch halte und seinen Bürgern ein friedliches Miteinander ermögliche. Diese primär auf innenpolitischen Faktoren begründete Ausrichtung, hatte auch nach außen Strahlkraft. Dies zeigt sich unter anderem darin, dass Livingstones Eintreten für ein multikulturelles London in der Literatur auch als Anreiz für das International Olympic Committee gewertet wird, London als Austragungsort der Olympischen Spiele im Jahr 2012 zu ernennen.1170 In den 1970er Jahren hatte bereits Horace Cutler vergebens versucht, die Olympischen Spiele für das Jahr 1988 nach London, genauer in die Royal Victoria Docks, zu holen. Damals war Livingstone noch gegen dieses Vorhaben. In hohem Maße mitentscheidend für den Zuschlag