Content

Julian Frinken

Der Bürger*innenrat im System globaler Klimapolitik

Eine Untersuchung des demokratisierenden Potenzials

1. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8288-4642-5, ISBN online: 978-3-8288-7716-0, https://doi.org/10.5771/9783828877160

Series: Politik begreifen, vol. 27

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Politik begreifen Schriften zu theoretischen und empirischen Problemen der Politikwissenschaft Politik begreifen Schriften zu theoretischen und empirischen Problemen der Politikwissenschaft Band 27 Der Bürger*innenrat im System globaler Klimapolitik Eine Untersuchung des demokratisierenden Potenzials von Julian Frinken Herausgegeben von Prof. Dr. Johannes Marx Dr. Annette Schmitt Tectum Verlag Julian Frinken Der Bürger*innenrat im System globaler Klimapolitik Eine Untersuchung des demokratisierenden Potenzials Politik begreifen: Schriften zu theoretischen und empirischen Problemen der Politikwissenschaft; Band 27 © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2021 ePDF: 978-3-8288-7716-0 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4642-5 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN: 1867-755X Umschlagabbildung: shutterstock.com © Angelina Bambina Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. Vorwort Die Reihe „Politik begreifen“ ist der theoriegeleiteten Auseinandersetzung mit zentralen Fragestellungen der Politikwissenschaft verpflichtet. Die Arbeit von Julian Frinken wird diesem Anspruch in gleich mehrfacher Hinsicht gerecht: sie beschäftigt sich mit der wohl größten Herausforderung der Menschheit in den nächsten Jahren, nämlich dem Klimawandel, und stellt sich die Frage, wie internationale Kooperation mit dem Ziel, dieser unheilvollen Entwicklung Einhalt zu gebieten, auf demokratischem Wege beschleunigt und intensiviert werden kann. Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist die in Theorien der deliberativen Demokratie entwickelte Idee der Mini-Publics, wonach die Qualität der öffentlichen Beteiligung an der politischen Entscheidungsfindung verbessert werden soll durch die Formalisierung der Diskurse zwischen Laienbürgern. Diese Idee entwickelt Frinken weiter zur Idee des globalen Bürger- und Bürgerinnenrats (BR), in dem jenseits nationaler Grenzen gerade die Entscheidungsbetroffenen zu Wort kommen und, etwa unter der Ägide des Sekretariats des Internationalen Klimaschutzabkommens in die Entscheidungsfindung einbezogen werden. Die Herausgeber freuen sich sehr, dieses außergewöhnliche hochaktuelle und innovative Beispiel für theoriegeleitete empirische und normative Forschung in der Reihe „Politik begreifen“ veröffentlichen zu können. Im März 2021 Die Herausgeber V Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 1 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 7 Von der Entdeckung des Problems zum Scheitern von Kopenhagen. . . . . . . . . . . . .2.1 8 Der Durchbruch von Paris: Hoffnung unter Vorbehalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2 11 Problemdimensionen des Klimawandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3 15 Die praktische Relevanz von Reformen der globalen Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . .2.4 23 Theoretischer Rahmen und Gegenstand: deliberative Demokratietheorie und die demokratische Innovation des Bürger*innenrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 27 Ein kritischer Ansatz deliberativer Demokratie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.1 27 Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 31 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 41 Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 41 Weshalb die Diagnose des Demokratieversagens verfehlt ist: die empirische Argumentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 43 Weshalb die Annahme der höheren Effektivität von Technokratie verfehlt ist: die theoretische Argumentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 47 Weshalb deliberative Demokratie? Demokratisierung jenseits des Nationalstaats und die spezifischen Herausforderungen des Klimawandels . . . . 4.2 52 Demokratie jenseits des Nationalstaats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.2.1 52 VII Deliberative Demokratie und die Problemdimensionen des Klimawandels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 54 Weshalb ein Bürger*innenrat? Moralische, epistemische und pragmatische Argumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 60 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats im System globaler Klimapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 67 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 73 Umfassend-deskriptive Repräsentation: der demokratische Spiegel und sein Bruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 75 Unvollständig-deskriptive Repräsentation: der gekrümmte Spiegel . . . . .5.1.2 80 Unvollständig-deskriptive Repräsentation und externe Inklusion im Kontext eines globalen Bürger*innenrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 93 Praktische Implikationen und Herausforderungen externer Inklusion . . .5.1.4 105 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.2 111 Die isolierte Perspektive: Deliberation und interne Inklusion in einem globalen Bürger*innenrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 112 Die systemische Perspektive: ein globaler Bürger*innenrat als Ort der Reflexion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 123 Output-Legitimität: Einfluss auf kollektive Entscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.3 129 Ein globaler Bürger*innenrat als Adressat von Rechenschaftspflicht . . . .5.3.1 130 Zur (Un-)Abhängigkeit eines globalen Bürger*innenrats . . . . . . . . . . . . . . . .5.3.2 135 Drei Orte der Anbindung: administrative, hybride und öffentliche Sphäre . . . . . .5.4 137 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 145 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Inhaltsverzeichnis VIII Einleitung Als 2009 in Kopenhagen die Verhandlungen über einen Nachfolger des Kyoto-Protokolls scheiterten, steckte die zuvor schon schwerfällig verlaufende globale Klimapolitik für viele Beobachter*innen endgültig in einer Sackgasse (Falkner 2016: 1107). Der Umweltphilosoph Dale Jamieson (2017: 59) stellte von diesem Ereignis zurückblickend auf über 20 Jahre Klimadiplomatie fest, dass die drei wesentlichen Ursachen für Begrenzungen von Treibhausgasemissionen in der Vergangenheit ehrlicherweise jenseits der multilateralen Klimaverhandlungen zu finden waren. Diese bestünden vielmehr in der globalen Finanzkrise, dem Niedergang des Kommunismus und in der Ein-Kind-Politik Chinas. Mit einiger Verspätung brachte das Jahr 2015 durch das Übereinkommen von Paris den von vielen Beobachter*innen herbeigesehnten Durchbruch: 195 Staaten bekannten sich zu dem Ziel, den globalen Temperaturanstieg bis zum Ende des Jahrhunderts auf möglichst 1,5°C, höchstens aber 2°C, zu begrenzen (UN 2015). Doch dieses Übereinkommen steht auf wackeligen Beinen: Zum einen ist die Inklusion nahezu aller Staaten weltweit mit dem Preis der Freiwilligkeit ihrer Zusagen erkauft worden. Zum anderen werden jene Zusagen bislang nicht dem ursprünglich vereinbarten Ziel gerecht (CAT 2020a). Das Übereinkommen von Paris, als das umfassendste und ambitionierteste Rahmenwerk globaler Klimapolitik, darf deshalb, anfänglicher Euphorie zum Trotz, keinesfalls als Übertretung einer Ziellinie verstanden werden. Es stellt vielmehr einen verspäteten Startschuss des Wettlaufs der Staatengemeinschaft gegen den anthropogenen Klimawandel1 dar, in dem die Vertragsstaaten kollektiv den eigens aufgestellten Ansprüchen hinterherhinken (vgl. Falkner 2016: 1125; Nasiritousi/ 1 1 Einige Medien, wie etwa erklärterweise der britische Guardian, passen ihre Sprache in letzter Zeit der ökologischen Ausnahmesituation an und greifen zunehmend auf Begriffe wie „climate emergency“ oder „climate crisis“ anstelle von „climate change“ 1 Bäckstrand 2019: 22). Problematisch sind dabei nicht nur die unzureichenden substanziellen Verpflichtungen, sondern auch der Umstand, dass sich viele Vertragsstaaten gegenüber öffentlichem Druck durch zunehmende Proteste vor allem junger Menschen weitgehend immun zeigen (Newell/Taylor 2020: 4; Streck 2020: 145). Zusätzlich verschiebt sich entgegen ursprünglicher Erwartungen die Verhandlung einiger Implementationsfragen des Übereinkommens von Paris weiterhin: Bis zuletzt gibt es keine Einigung über die konkrete Ausgestaltung eines Regelwerkes für den weltweiten Handel mit Emissionsreduktionen (Newell/Taylor 2020: 4–6). Unterdessen mehren sich spürbar und nachweislich klimawandelbedingte Extremwetterereignisse, die Klimakatastrophen nach sich ziehen: Sowohl der europäische Dürresommer 2018 als auch die australischen Buschbrände um den Jahreswechsel von 2019 auf 2020 können als beispiellos in ihrer Intensität und ihren Auswirkungen bezeichnet werden (Samaniego et al. 2018; Shine 2020; Toreti et al. 2019). Zugleich deuten wissenschaftliche Erkenntnisse darauf hin, dass sich der Klimawandel schneller als bisher angenommen zu vollziehen scheint (IPCC 2018; Ripple et al. 2020: 9). So ergibt sich die Relevanz von Reformen im System globaler Klimapolitik allein schon in praktischer Hinsicht aus der Dringlichkeit der Herausforderungen bei gleichzeitig andauernder Ineffektivität weltweit koordinierter Antworten. zurück (Carrington 2019). Diese Terminologie wird vermehrt auch aus der wissenschaftlichen Community bedient (vgl. etwa Lenton et al. 2019; Ripple et al. 2020). In der vorliegenden Arbeit möchte ich hingegen den etablierten Begriff des Klimawandels gebrauchen. Damit möchte ich keine Aussage darüber treffen, ob wir es nun mit einem Klimanotfall zu tun hätten oder nicht. Die Normativität des Notfallbegriffs ist für diese Analyse schlicht überflüssig und gerade dann problematisch, wenn eine historische Perspektive eingenommen wird, da der anthropogene Klimawandel nicht schon immer als Notfall verstanden werden konnte. Ebenso wenig möchte ich das Argument nutzen, dass wir nicht eine Klimakrise erleben würden. Jedoch ist der Krisenbegriff weiter gefasst als das genuine Phänomen und bezieht etwa mit ein, dass dieses sich krisenhaft auf diverse Zusammenhänge wie Ökosysteme, politische Stabilität, die globale Wirtschaft und die menschliche Gesundheit auswirkt (vgl. Kapitel 2). In Anlehnung an Jamieson (2017: xiii) erscheint mir der Begriff des menschengemachten Klimawandels daher als eine aus analytischen Zwecken angemessene und historisch stabile Bezeichnung des ganz grundlegenden Phänomens, auf dessen verschiedene Problemdimensionen in Abschnitt 2.3 näher eingegangen wird. 1 Einleitung 2 Aus einer normativen Perspektive begründet sich zusätzlich eine Relevanz demokratischer Reformen, welche darauf hinwirken, den Anliegen von Betroffenen im schwer zugänglichen und nicht-demokratisch strukturierten Feld globaler Klimapolitik Ausdruck zu verleihen. Im Anschluss an den Vorschlag von Dryzek, Bächtiger und Miliewicz (2011) sowie Dryzek et al. (2019) ist deshalb das konkrete Reformprojekt eines deliberativen Bürger*innenrats (BR)2 Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Diese demokratische Innovation stellt eine Variante der übergeordneten Kategorie der Mini-Publics dar, denen allgemein gesprochen das Ziel eingeschrieben ist, die Qualität öffentlicher Beteiligung an politischer Entscheidungsfindung durch die Formalisierung eines nach deliberativen Idealen ausgerichteten informierten und machtfreien Diskurses zwischen Laienbürger*innen zu stärken (vgl. Curato/Hammond/Min 2019: 62; Setälä 2017: 846). Die Teilnehmenden eines Bürger*innenrats werden dazu mittels einer meist nach soziodemografischen Kriterien geschichteten Zufallsstichprobe aus der Bevölkerung ausgewählt. Sie bekommen von Expert*innen und Betroffenen ausführliche Informationen zu dem zu bearbeitenden politischen Gegenstand und formulieren im Anschluss an moderierte Deliberationsrunden konkrete Handlungsempfehlungen (Setälä/Smith 2018: 301). Deliberative Beteiligungsverfahren dieser Art bilden nicht nur einen wichtigen Gegenstand normativer und empirischer Politikforschung (vgl. Grönlund/Bächtiger/Setälä 2014), sondern finden auf verschiedenen Steuerungsebenen auch zunehmend Eingang in die politische Praxis (vgl. Farrell et al. 2019). Gerade im Bereich der Klimapolitik wurden in jüngster Vergangenheit nationale Bürger*innenräte in Ländern wie Irland, dem Vereinigten Königreich und Frankreich durchgeführt (vgl. Climate Assembly UK 2020; Devaney et al. 2020; Mellier-Wilson 2020). Auch erste Projekte transnationaler Mini-Publics fanden bereits Anwendung, ohne bislang jedoch formale Einbindungen in offizielle Politikprozesse zu genießen (vgl. Rask et al. 2019: 364). Erst kürzlich hat eine transnationale zivilgesellschaftliche Initiative aus verschiede- 2 Im Original: „Deliberative Global Citizens’ Assembly“ (Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 33). Im Deutschen wird synonym auch die Bezeichnung „Bürger*innenversammlung“ verwendet. 1 Einleitung 3 nen Organisationen ihre Vorbereitung eines globalen Klima-Bürger*innenrats bekannt gegeben, der die UN-Klimakonferenz in Glasgow 2021 begleiten soll (Global Assembly 2020). So begründet sich die wissenschaftliche Relevanz dieser Untersuchung im Kern durch eine Frage der „transferability“ (Smith 2009: 27) – der Frage also, ob und auf welche Weise das ursprünglich im Nationalstaat verhaftete Konzept eines Bürger*innenrats für die nicht-demokratisch strukturierte globale Ebene fruchtbar gemacht werden kann. Aus einer deliberativ-demokratischen Perspektive soll kritisch analysiert werden, wie die Einbindung eines Bürger*innenrats in das System globaler Klimapolitik zu einer Stärkung der demokratischen Legitimität dort getroffener Entscheidungen beitragen kann. Zunächst wird hierzu in Kapitel 2 das Feld der globalen Klimapolitik vor dem Hintergrund seiner Entwicklung beschrieben, wobei der historische Abriss zu einem besseren Verständnis von dessen gegenwärtiger Verfasstheit beiträgt. Dabei wird zugleich die bereits angedeutete praktische Relevanz von Reformen hergeleitet. Um eine informierte Grundlage für die Diskussion von Reformprojekten zu schaffen, gilt es daneben auch, spezifische Problemdimensionen des Klimawandels, die ihn als besonders schwierig zu lösende politische Herausforderung kennzeichnen, darzustellen. In Kapitel 3 wird anschließend ein kritischer Ansatz deliberativer Demokratietheorie als theoretischer Rahmen der Analyse eingeführt. Entlang der normativen Ansprüche deliberativer Demokratie sind kollektive Entscheidungen im Kern dann legitim, wenn sie als Folge einer inklusiven Deliberation der Entscheidungsbetroffenen oder ihrer Repräsentant*innen zustande kommen (vgl. Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 36). Mini-Publics sollen in dieser Hinsicht die optimalen Rahmenbedingungen für das Stattfinden von Deliberation als einem informierten und reflexiven Austausch prinzipiell verallgemeinerbarer Argumente bereitstellen. So wird in diesem Kapitel dann auch der Bürger*innenrat als spezifischer Untersuchungsgegenstand beschrieben, der sich vor allem deshalb als solcher anbietet, da er unter den Mini- Publics das wohl umfänglichste Verfahren darstellt und den Teilnehmenden etwa die Freiheit zugesteht, gemeinsam an kreativen Lösungsvorschlägen zu arbeiten (Smith 2009: 109). 1 Einleitung 4 Kapitel 4 begründet dann ein solches Reformprojekt, indem die praktische Relevanz von Reformen durch eine normative Argumentation ergänzt wird, wonach demokratische, und speziell deliberativ-demokratische, Reformschritte durch die Institutionalisierung eines globalen Bürger*innenrats angebracht sind. Die Begründung erfolgt dabei schrittweise: Erstens wird ein demokratischer Reformansatz verteidigt, da nur durch diesen den moralischen und verteilungspolitischen Dimensionen des Klimawandels begegnet werden kann. Zweitens wird ein deliberativ-demokratischer Ansatz dadurch begründet, dass er vor dem Hintergrund der strukturellen Bedingungen überstaatlicher Politik und der komplexen sozial-ökologischen Herausforderungen des Klimawandels geeignet erscheint. Drittens wird der Bürger*innenrat als geeignetes Verfahren begründet, das einerseits bei der Verwirklichung der spezifischen, deliberativ-demokratischen Ansprüche hilft und andererseits ein realisierbares Unterfangen darstellt. Das demokratisierende Potenzial wird schließlich in Kapitel 5 einer kritischen Analyse unterzogen. Dabei wird eine systemische Perspektive deliberativer Demokratie eingenommen, die postuliert, dass sich demokratische Legitimität aus der Konstellation und Interaktion unterschiedlicher Komponenten eines deliberativen Systems und nicht aus dem Design einzelner Institutionen speist (vgl. Mansbridge et al. 2012). Ein globaler Bürger*innenrat kann dann in dem Maße eine Demokratisierung des Systems globaler Klimapolitik befördern, wie er dazu beiträgt, den darin getroffenen Entscheidungen einen Prozess inklusiver Deliberation voranzustellen. Die Analyse findet entlang der drei Dimensionen von Input-, Throughput- und Output-Legitimität statt (vgl. Harris 2019: 48; Scharpf 1999: 16; Schmidt 2013). Dabei gilt es zunächst, grundlegend einen empirisch und normativ angemessenen Repräsentationsbegriff von Mini-Publics zu entwickeln. Über Lafonts (2020) Kritik an Fishkin (2009; 2018) hinausgehend wird dabei der Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation begründet. Dessen zentrale normative Implikation lautet, dass die Repräsentation der breiteren Öffentlichkeit innerhalb einer Mini-Public nicht in einem streng spiegelbildlichen Sinne verstanden werden kann und eine derartige Bestrebung dem demokratischen Ziel der Inklusion abträglich wäre. Es wird argumentiert, dass ein Bürger*innenrat folglich keine Ersatzfunktion gegenüber einer globalen Öffentlichkeit erfüllen kann. 1 Einleitung 5 Systemisch eingebettet kann er jedoch einen Ort der Inklusion und des Austauschs diverser sozialer Perspektiven und Diskurse darstellen (Abschn. 5.1). Er eröffnet dadurch einen Raum für die reflexive und rationalisierende Praxis der Deliberation (Abschn. 5.2) und kann Einfluss auf kollektiv bindende Entscheidungen vor allem in der Rolle als Adressat von Rechenschaftspflicht ausüben (Abschn. 5.3). Die Analyse begründet kein konkretes Institutionendesign, jedoch werden praktische Implikationen und Herausforderungen stets reflektiert, was Schlüsse auf einige relevante Grundpfeiler des Designs zulässt. Abschließend werden drei mögliche Orte der Anbindung eines Bürger*innenrats im deliberativen System der globalen Klimapolitik vor dem Hintergrund der vorangegangenen Analyse skizziert (Abschn. 5.4). 1 Einleitung 6 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik Der Begriff der Global Climate Governance wird häufig zur Bezeichnung des weiten und komplexen Feldes globaler Klimapolitik herangezogen. Dabei betont der Governancebegriff, dass Interaktion auf diesem Feld nicht nur zwischen staatlichen, sondern ebenso zwischen zivilgesellschaftlichen3 und privatwirtschaftlichen Akteuren stattfindet. Er hebt zudem dessen Mehrebenencharakter hervor und verweist im Kontrast zu dem Gegenbegriff Government auf den Umstand, dass globale Klimapolitik nicht in einem Modus hierarchischer oder gar zentraler Steuerung verfasst ist (vgl. Brunnengräber 2013: 358; Offe 2008: 63). Damit eröffnet der Governanceansatz eine ganz bestimmte analytische Perspektive, welche nicht allein staatliches Handeln, sondern gleichsam die Interaktionen und Interdependenzen von und zwischen politischen, ökonomischen und zivilgesellschaftlichen Akteuren und Institutionen im Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozess in den Blick nimmt (vgl. Benz 2004: 12–17; Mayntz 2008: 45–46). Aus dem Blickwinkel dieses Ansatzes wird das System globaler Klimapolitik im Folgenden betrachtet und daher synonym auch als Global Climate Governance (kurz: GCG) bezeichnet. 2 3 Als zivilgesellschaftliche Akteure werden hier solche freiwilligen Vereinigungen verstanden, die in der öffentlichen Sphäre zwischen Staat und Markt angesiedelt sind und dort in organisierter Form bestimmte Interessen verfolgen bzw. vertreten. Beispielsweise fallen Vereine, Verbände, Stiftungen, Nichtregierungsorganisationen (Non-governmental organizations (NGOs)) und Gewerkschaften unter diese Definition. Die Übergänge zu sozialen Bewegungen sind nicht immer trennscharf. Letztere lassen sich ebenfalls „in den weiten Grenzen der ZG [Zivilgesellschaft] verorten“ (Geißel/Freise 2016: 528). In dieser Untersuchung werden sie jedoch nicht direkt unter dem Begriff der zivilgesellschaftlichen Akteure gefasst und, wenn erforderlich, gesondert benannt. Das liegt darin begründet, dass im Feld der globalen Klimapolitik zunehmend zivilgesellschaftliche Akteure in Governanceprozesse eingebunden werden, dies aber aufgrund ihres fluiden, dezentralen und informellen Charakters (vgl. ebd.: 534) weniger für soziale Bewegungen gelten kann. 7 Um ein besseres Verständnis für die Relevanz von Reformen zu entwickeln und mögliche Ansätze hinsichtlich ihrer Eignung einordnen zu können, ist es instruktiv, sowohl die Anfänge und Entwicklungen globaler Klimapolitik (Abschn. 2.1) als auch die aktuelle Verfasstheit des Feldes (Abschn. 2.2) in den wesentlichen Grundzügen nachzuvollziehen. Um Gründe des bisherigen Scheiterns besser einordnen zu können und zugleich eine informierte Grundlage für mögliche Lösungsansätze zu schaffen, wird ein knapper Überblick über verschiedene Elemente, die den Klimawandel als besonders schwierige politische Herausforderung kennzeichnen, gegeben (Abschn. 2.3). Schließlich wird die Relevanz von Reformen vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Ineffektivität reflektiert (Abschn. 2.4). Von der Entdeckung des Problems zum Scheitern von Kopenhagen Bereits seit dem 19. Jahrhundert sammelten einzelne Wissenschaftler*innen zunehmend Hinweise auf die Möglichkeit einer Erwärmung der Erde durch das Freisetzen von Treibhausgasen (Gupta 2014: 41; vgl. Jamieson 2017: 11–18). Der schwedische Naturwissenschaftler Svante Arrhenuis beschrieb schon im Jahr 1896 einen solchen Zusammenhang, ging jedoch noch davon aus, dass zukünftige Generationen in weiten Teilen der Erde von einer wärmeren Atmosphäre profitieren würden (Dryzek/Stevenson 2014: 1; Jamieson 2017: 15). Zwischen den 1950er und 1970er Jahren kam eine wissenschaftliche Debatte um einen durch Menschen verschuldeten Klimawandel anfangs nur mühsam ins Rollen (Beisheim 2004: 48). Obwohl viele der wesentlichen Daten bereits in den 1950er Jahren vorlagen, wuchs die Besorgnis zunächst langsam, was auch an einer erst allmählichen Akzeptanz der Tatsache lag, dass menschliches Handeln negative Auswirkungen in globalem Maßstab nach sich ziehen kann (Victor 2011: 30). Als wissenschaftlicher Konsens wurde der Weltöffentlichkeit die potenzielle Gefahr des Klimawandels für die Menschheit erstmals 1979 in Genf präsentiert. Die Bühne dafür bot die erste Weltklimakonferenz unter dem Dach der Vereinten Nationen, die von der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) organisiert wurde (Gupta 2014: 41; WCC 1979). Während der Druck auf politische Akteure anwuchs, konnten sich die- 2.1 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 8 se in Form eines Minimalkonsenses zunächst darauf einigen, der zunehmenden Forschung eine koordinierte und staatliche Aufsicht zur Seite zu stellen (Jamieson 2017: 33). Mit dem Auftrag, wissenschaftliche Berichte über den anthropogenen Klimawandel zu sammeln und zu veröffentlichen, gründeten das Umweltprogramm der Vereinten Nationen und die WMO im Jahr 1988 deshalb den Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (Bulkeley/Newell 2015: 35). Die Hauptaufgabe des IPCC, der in Deutschland auch häufig Weltklimarat genannt wird, besteht bis heute in der Sondierung des Forschungsstandes zum anthropogenen Klimawandel und der damit verbundenen regelmäßigen Veröffentlichung von Berichten. Als „authoritative scientific body on the issue of climate change“ (Betsill 2011: 115) kommt ihm eine hohe Bedeutung in der Begleitung des internationalen klimapolitischen Prozesses zu, welcher nach der Gründung des IPCC zunehmend Gestalt annahm. Die 45. Generalversammlung der Vereinten Nationen rief 1990 das Intergovernmental Negotiating Committee ins Leben, welches auf der UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro zwei Jahre später in der Verabschiedung der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) mündete. Mit ihr formulierten die beteiligten Staaten das Ziel, die Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, das gefährliche menschliche Eingriffe in das Klimasystem verhindern sollte (UNFCCC 1992: Artikel 2). 196 Nationalstaaten sowie die Europäische Union (EU) haben die Klimarahmenkonvention inzwischen ratifiziert und stehen damit im Zentrum der GCG (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 2; UNFCCC 2021); auch wenn subnationale4 und zivilgesellschaftliche Akteure zuletzt mit der Unterzeichnung des neuesten Vertragswerks, dem Übereinkommen von Paris im Jahr 2015, an Bedeutung gewannen (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 26). Seit der Unterzeichnung der Klimarahmenkonvention findet ihre konkrete Ausgestaltung in jährlichen Verhandlungen, den Conferences of the Parties (COPs), statt. Diese stellen damit den „ultimate decision making body in the climate negotiations“ (Bulkeley/Newell 2015: 24) dar. Von Beginn an werden Entscheidun- 4 Als subnationale Akteure werden die Regierungen bzw. Verwaltungen politischer Verwaltungseinheiten unterhalb der nationalstaatlichen Ebene bezeichnet: in Deutschland etwa die der Bundesländer und Kommunen; in den USA beispielsweise die der Bundesstaaten, Countys, Städte und weitere. 2.1 Von der Entdeckung des Problems zum Scheitern von Kopenhagen 9 gen innerhalb der Klimarahmenkonvention dabei nach einem Prinzip der Einstimmigkeit unter den Vertragsstaaten getroffen (Nasiritousi/ Bäckstrand 2019: 27). Ein erster Durchbruch in der Verhandlung konkreter Instrumente, die global effektive Emissionsreduktionen bewirken sollten, wurde 1997 auf der COP-3 in Kyoto erreicht: Das dort verabschiedete Kyoto-Protokoll kann insofern als historischer Schritt gelten, als dass hiermit zum ersten Mal verpflichtende Emissionsreduktionsziele vorgeschrieben wurden. Allerdings galten diese lediglich für 38 als Annex-I-Staaten bezeichnete Industrie- und Schwellenländer (ebd.: 28–29; UNFCCC 1998). Die Festlegung von Verpflichtungen für weitere Staaten wurde zunächst auf unbestimmte Zeit verschoben (Falkner 2016: 1110). Im Durchschnitt wurde den betreffenden Staaten bis zum Zieljahr 2012 eine Reduzierung von etwa 5% der Emissionen im Vergleich zum Jahr 1990 vorgeschrieben.5 Das wurde einerseits zu Recht als ein sehr bescheidenes Ziel betrachtet und andererseits zugleich als ein erster Schritt hin zu ambitionierteren Zielen wahrgenommen (Nasiritousi/ Bäckstrand 2019: 28; UNFCCC 1998). Die Verhandlung eines entsprechenden Nachfolgeabkommens war für die COP-15 vorgesehen, die 2009 in Kopenhagen stattfand (Falkner 2016: 1110). Von Beginn an hatten vor allem zwei Umstände das Ringen um einen solchen Nachfolger erschwert: Der Fokus auf verbindliche Emissionsziele hatte die Lastenverteilung unter den Staaten zu einem handfesten Verteilungskonflikt werden lassen, in dem sich Staaten auf eigene Interessen besannen und Annäherungen ins Stocken gerieten. Die scharfe Trennung zwischen Annex-I- und Nicht-Annex-I- Staaten erschwerte es außerdem, Länder des globalen Südens wieder effektiv in die Verhandlungen um gegenseitige Pflichten einzubinden (ebd.: 1111). Hinzu kam, dass die Treibhausgasemissionen weltweit trotz der begonnenen Anstrengungen weiterhin stiegen (ebd.: 1107) und unter anderem deswegen der Vertrag an Bindungskraft verlor: Ka- 5 Neben diesen substanziellen Zielen etablierte das Protokoll außerdem sogenannte flexible Mechanismen, die den Industrienationen eine besonders kostengünstige und effektive Emissionsminderung ermöglichen sollten. Dazu gehörte der Internationale Emissionshandel, Joint Implementation und der Clean Development Index (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 28–29). Zur Funktionsweise dieser Mechanismen siehe beispielsweise BMU (2017). 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 10 nada war 2011 der erste Staat, der aufgrund des absehbaren Verfehlens der eigenen Ziele aus dem Protokoll austrat. Die USA hatten sich bereits 2001 aus den Verhandlungen zurückgezogen und das Protokoll erst gar nicht ratifiziert (Gupta 2014: 78–79). Schließlich beschlossen auch die Regierungen Russlands, Japans und Neuseelands, sich nicht für eine zweite Periode zu verpflichten (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 29). Als ferner 2009 die Verhandlungen eines Nachfolgeabkommens in Kopenhagen scheiterten, ging dies als große Enttäuschung in die Geschichte der Klimadiplomatie ein (Falkner 2016: 1110). Für viele Beobachter*innen schien die multilaterale Klimapolitik in eine Sackgasse geraten zu sein (ebd.: 1107). Dennoch formulierten 28 Staaten unter dem Eindruck dieses Scheiterns ein gemeinsames, rechtlich nicht bindendes Abschlussdokument, welches mit einigen Prinzipien des Kyoto- Ansatzes brach und neue Ideen für eine künftige internationale Klimapolitik formulierte. Dieser sogenannte Kopenhagen-Akkord legte damit den Grundstein für die Einigung, die 2015 in Paris erreicht werden sollte (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 30; UNFCCC 2010). Der Durchbruch von Paris: Hoffnung unter Vorbehalt Im Jahr 2015 gelang auf der COP-21 in Paris schließlich der sorgsam anvisierte Durchbruch: 195 Staaten einigten sich auf das Übereinkommen von Paris und damit auf das Ziel, den globalen Temperaturanstieg auf weit unter 2°C und möglichst auf 1,5°C im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter zu begrenzen (UN 2015: Artikel 2).6 Dieses Übereinkommen eröffnete eine neue Perspektive für die globale Klimapolitik und sorgte zugleich für deren Kehrtwende (Falkner 2016: 1107). Im Kern sind es drei fundamentale Veränderungen, die laut Nasiritousi und Bäckstrand (2019: 23) den Übergang von Kyoto zu Paris markieren: Erstens wurde die Unterscheidung zwischen Annex-I und Nicht- Annex-I-Staaten gestrichen; alle Staaten sollten nun klimapolitische 2.2 6 Das angestrebte Ziel, den globalen Temperaturanstieg im besten Falle auf 1,5°C zu begrenzen, wurde vor allem aufgrund des Drucks von pazifischen Inselstaaten und zivilgesellschaftlichen Gruppen in den Vertragstext aufgenommen. Es wird allerdings eher als erstrebenswerte Zielvorstellung, denn als Verpflichtung begriffen (Falkner 2016: 1114). 2.2 Der Durchbruch von Paris: Hoffnung unter Vorbehalt 11 Anstrengungen erkennen lassen. Zweitens wurde das Ziel der verpflichtenden Emissionsreduktionen aufgegeben. An deren Stelle traten freiwillige Zusagen, welche die Regierungen nunmehr eigenständig formulieren. Drittens wurde die Position nichtstaatlicher7 Akteure weiter gestärkt. Ihnen wird ausdrücklich eine größere Rolle in der GCG zugeschrieben (ebd.: 26). Die Abkehr von verpflichtenden Zielen stellt nicht nur den größten Bruch zum Kyoto-Protokoll dar, sondern hat das Übereinkommen von Paris höchstwahrscheinlich erst ermöglicht, denn hierdurch wurde der manifeste Verteilungskonflikt umgangen, der 2009 in Kopenhagen noch zum Scheitern eines neuen Vertragswerks beigetragen hatte (Falkner 2016: 1114–1115). Außerdem konnte durch das Prinzip der Freiwilligkeit die rigide Spaltung zwischen industrialisierten und sich entwickelnden Ländern überwunden werden (Kuyper/Schroeder/ Linnér 2018: 362). Einer gewissen Anerkennung nationalstaatlicher Souveränität folgend, sind die einzelnen Staaten nun dazu verpflichtet, ihre eigens formulierten Klimaziele, ihre Nationally Determined Contributions (NDCs), einzureichen (Falkner 2016: 1107, 1115). Dieser Schritt markiert nichts weniger als eine Umkehrung der Steuerungslogik globaler Klimapolitik von einem Top-down-Ansatz zentralisierter Durchsetzung zu einem Botttom-up-Ansatz freiwilliger Selbstverpflichtung (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 31). Damit ist die in Paris festgehaltene Vorgehensweise mit ihrer Rücksichtnahme auf staatliche Partikularinteressen und unterschiedliche Kapazitäten zwar realistischer, aber auch weitaus unsicherer mit Blick auf die Zielerreichung (Falkner 2016: 1108). Wesentlich ist deshalb die Frage, wie dennoch die Einhaltung des übergeordneten 1,5°C- bzw. 2°C-Ziels der Staatengemeinschaft garantiert werden kann. Im Kern sind es zwei Mechanismen, die darauf hinwirken sollen. Einer davon ist formal festgeschrieben, während der andere informellen Druck auf die staatlichen Akteure aufbauen soll. Der formale Prozess des Ambitionsmechanismus, der anschaulich auch als „ratchet mechanism“ (Falkner 2016: 1108) bezeichnet wird, äußert 7 Die Kategorie der nichtstaatlichen Akteure umfasst ein sehr breites Spektrum. Darunter werden hier privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure sowie subnationale Verwaltungseinheiten gezählt (vgl. Bäckstrand et al. 2017). 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 12 sich in der Verpflichtung der Staaten, alle fünf Jahre neue NDCs einzureichen, die jeweils ambitionierter ausfallen sollen als die vorangegangenen (ebd.: 1115). Das Ziel ist es, durch regelmäßige Ambitionssteigerungen die Lücke zwischen den eingereichten und den notwendigen Emissionsreduktionen allmählich zu schließen. Das Übereinkommen von Paris verlagert so also die Verbindlichkeit weg von den substanziellen Zielen hin zu einem verpflichtenden Berichterstattungs- und Überprüfungsmechanismus (vgl. ebd.: 1116), wodurch Transparenz zu einem zentralen Instrument für das Gelingen dieser Funktionslogik wird: Sie kann dabei helfen, Vertrauen zwischen den Staaten herzustellen und diese dazu zu befähigen, die Implementierung der eigenen Ziele fortlaufend zu überprüfen (ebd.). Damit wurde ein fundamentaler Wechsel von einem System der targets and timetables zu einem System des pledge and review vollzogen (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 23). Auf der informellen Ebene wird durch den formalen Überprüfungsmechanismus zusätzlich ein Mechanismus des naming and shaming ermöglicht (Falkner 2016: 1107). So können Staaten zwar nicht rechtlich zu einer ambitionierten Klimapolitik gezwungen werden, die Staatengemeinschaft kann einzelne Nachzügler aber offen benennen und im Idealfall auf eine positive Weise Gruppenzwang ausüben. Falkner (ebd.: 1107) weist jedoch darauf hin, dass eine solche Dynamik potenziell auch in die entgegengesetzte Richtung wirken könnte, wenn die Gräben zwischen Versprechen und Taten sich vergrößerten und damit gegenseitiges Vertrauen geschwächt würde. Die Rolle nichtstaatlicher Akteure wurde mit dem Übereinkommen von Paris ausdrücklich gestärkt (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 33–34). Sie werden nicht nur aufgefordert, ihre Klimaschutzanstrengungen auszubauen (UNFCCC 2015: 17), sondern sollen durch eine Beteiligung am informellen Prozess des naming and shaming auch eine überwachende Rolle einnehmen (Falkner 2016: 1122). Die Recherchen und Berichte von Initiativen wie dem Climate Action Tracker oder dem Civil Society Review stellen hierzu wichtige Instrumente zur Verfügung (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 33). Zusätzlich wird nichtstaatlichen Akteuren nunmehr auch in der Reduzierung von Treibhausgasemissionen selbst eine wichtige Rolle zugesprochen: Wenn die Selbstverpflichtungen der Nationalstaaten nicht auf Kurs sind, die Ziele von Paris zu erfüllen, sollen die Anstrengungen anderer Akteure das im bes- 2.2 Der Durchbruch von Paris: Hoffnung unter Vorbehalt 13 ten Falle kompensieren können. Ein Beispiel hierfür stellt die Selbstverpflichtung der Weltbank zum Ausstieg aus der Finanzierung von Kohlestrom dar (vgl. Kuyper/Schroeder/Linnér 2018: 360). Auch die Versuche subnationaler Akteure, die klimapolitische Deregulierung der jeweiligen nationalen Regierungen durch eigene Anstrengungen wettzumachen, wie es etwa zum Teil in den USA während Trumps Präsidentschaft geschehen ist, sind im Sinne dieser Bestrebung zu begreifen (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 35).8 Mit der starken Involvierung nichtstaatlicher Akteure begründet Paris ein neues Modell des „hybrid multilateralism“ (ebd.: 23). Dieses birgt im Grundsatz das Potenzial, die Legitimität und Effektivität des UNFCCC-Prozesses zu steigern (ebd.: 26), indem eine größere Anzahl verschiedenartiger Akteure in einen gegenseitigen Austausch zu globalen Klimaschutzanstrengungen eingebunden werden. Inwieweit sich dieses Potenzial tatsächlich entfaltet, bleibt jedoch weiterhin abzuwarten. Zur Klärung dieser Frage bedarf es zukünftig weiterer Evaluierung (vgl. Bäckstrand et al. 2017). Nasiritousi und Bäckstrand (2019: 22) sind sich mit Falkner (2016: 1125) in dem Urteil einig, dass das Übereinkommen von Paris keinesfalls als Ziel begriffen werden könne, an dem die Weltgemeinschaft nun in ihren klimapolitischen Anstrengungen angekommen sei. Vielmehr handele es sich um den Startschuss eines langwierigen Prozesses, der zwar durchaus das Potenzial berge, eine Phase effektiver globaler Klimapolitik einzuleiten, dessen konkrete Rahmenbedingungen jedoch noch gründlicher Ausarbeitung bedürften. Ähnlich sieht es Zaman (2018: 4), für die der pledge and review-Ansatz von Paris für sich genommen kaum hoffnungsvoll stimme. Entscheidend sei nun, ob diesem ein effektiver Top-down-Überprüfungsmechanismus zur Seite gestellt würde. 8 Das Paris-Abkommen verweist dabei vor allem auf die Non-State Actor Zone for Climate Action (NAZCA), eine Plattform, die bereits 2014 durch das UNFCCC- Sekretariat zu dem Zweck eingerichtet wurde, nichtstaatliche Akteure zu registrieren und diese auf koordiniertere Weise in gezielte Projekte der Emissionsminderung einzubinden (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 34–35). Auf dieser Plattform können sich etwa kommunale, private oder zivilgesellschaftliche Akteure mit ihren jeweiligen Initiativen registrieren und sich in jährlichen Dialogen zu ihren auf einer freiwilligen Basis beruhenden Fortschritten austauschen (Dryzek et al. 2019: 59). 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 14 Tatsächlich stockt die Ausarbeitung der konkreten Rahmenbedingungen des Vertragswerks, des sogenannten Paris Rulebooks. Sie sind nach wie vor Gegenstand der jährlichen COPs (vgl. Streck 2020: 144). Zuletzt waren mit der COP-25, die im Dezember 2019 in Madrid stattfand, vor allem die Erwartungen verknüpft, endgültige Regelungen für globale Kohlenstoffmärkte festzulegen und ein starkes Signal für höhere Klimaschutzambitionen auszusenden, bevor die Vertragsstaaten im Jahr 2020 ihre überarbeiteten NDCs vorlegen sollten (ebd.: 143). Beide Ziele scheiterten vorerst. Mit Verspätung kündigten zwar einige wichtige Akteure, darunter die EU und China, auf dem virtuellen UN-Klimagipfel im Dezember 2020 an, ihre Ambitionen aufzustocken (UNFCCC 2020a), doch insbesondere über die Operationalisierung des in Artikel 6 des Übereinkommens von Paris vorgesehenen globalen Handels mit Emissionsreduktionen sind sich die Parteien weiterhin uneinig. Grundsätzlich erlaubt Artikel 6 den Handel mit solchen „internationally transferred mitigation outcomes“ (UN 2015: 7). Offen bleibt jedoch weiterhin, wie dabei Doppelzählungen von Reduktionen vermieden werden können. Auch auf ein Verbot der Anrechnung von alten Einheiten des Kyoto-Protokolls auf unter dem Paris-Abkommen getätigte Reduktionen konnten sich die Vertragsstaaten nicht einigen (Streck 2020: 144). So wurde die Konferenz von Madrid als ein Dämpfer empfunden, der auch deshalb auf öffentliches Unverständnis stieß, da diese in einem Kontext von sich ausbreitenden Klimakatastrophen und lautstarken zivilgesellschaftlichen Protesten stattfand (Newell/ Taylor 2020: 1). Nach wie vor stehen damit die politischen Reaktionen in einem starken Kontrast zu den erklärten Intentionen. Entlang der sich aus dieser Konstellation ergebenden Frage, weshalb der Klimawandel ein so schwierig zu lösendes Politikproblem darstellt, sollen im folgenden Abschnitt einige seiner spezifischen Problemdimensionen erläutert werden. Problemdimensionen des Klimawandels Aufgrund der Beispiellosigkeit und Fülle der durch ihn hervorgerufenen Herausforderungen wird der Klimawandel häufig als ein (super) wicked problem, ein politisch besonders hartnäckiges Problem, be- 2.3 2.3 Problemdimensionen des Klimawandels 15 zeichnet (vgl. Falkner 2016: 1109; Levin et al. 2012: 126).9 Um die Gründe für die politisch offenbar so schwer zu bewältigende Herausforderung zu verstehen und davon ausgehend Lösungsansätze zu entwickeln, lohnt es sich zu skizzieren, auf welche Weisen der Klimawandel in der sozial- und geisteswissenschaftlichen Literatur problematisiert wird. Es lassen sich hier vor allem fünf ineinander übergreifende Komplexe der Problematisierung benennen: Der Klimawandel kann als Problem kollektiven Handelns begriffen werden (a), er ist mit einem Durchsetzungsproblem auf der Ebene globaler Politik konfrontiert (b), es äußern sich in ihm in mehreren Hinsichten schwierige Gerechtigkeitsfragen (c), seine Ursachen sind zutiefst mit der globalen industriellen Weltwirtschaft verwoben (d) und institutionelle Pfadabhängigkeiten behindern angemessene Reaktionen (e). (a) Spieltheoretisch kann der Klimawandel als ein Problem kollektiven Handelns in der Bereitstellung eines öffentlichen Guts begriffen werden (vgl. Lane 2016: 110). So kommen dem Klimaschutz die zwei wesentlichen Eigenschaften eines öffentlichen Guts zu: Erstens kann ein stabiles Klima von allen Akteuren auf der Erde gleichermaßen konsumiert werden (Nicht-Rivalität) und zweitens kann kein Akteur von dessen Konsum ausgeschlossen werden (Nicht-Ausschließbarkeit) (Sturm/Vogt 2018: 53). Um effektiven Klimaschutz zu betreiben, müssten die kollektiven Treibhausgasemissionen begrenzt und perspektivisch möglichst unterlassen werden, wobei das klassische Trittbrettfahrerproblem öffentlicher Güter auftritt: Der Nutzen von effektivem Klimaschutz steht allen zur Verfügung – unabhängig davon, wer dessen Kosten trägt. Das blockiert den Anreiz der Einzelnen, die kostspielige Initiative des Klimaschutzes zu ergreifen (Lane 2016: 110).10 Es handelt sich hierbei um ein klassisches Problem kollektiven Handelns, welches zudem in seiner 9 Rittel und Webber (1973) führten den Begriff wicked problem ursprünglich ein, um sozialpolitische Probleme zu beschreiben, für deren Lösung keine eindeutigen und planbaren Antworten bereitstünden. Nach Levin et al. (2012: 126) treffe diese Definition aber im Grunde auf alle politischen Fragen zu, weshalb sie das Konzept für den Fall des Klimawandels erweitern und ihn als super wicked problem bezeichnen. 10 Sowohl Lane (2016: 110) als auch Nasiritousi und Bäckstrand (2019: 24) merken jedoch an, dass dieses Modell stark vereinfachend sei: So gebe es durchaus auch lokale Anreize, Klimaschutz zu betreiben, da sich positive Nebeneffekte einstellen 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 16 Reichweite global ist (Ostrom 2014: 100), denn für die Erhitzung der Erde ist es unerheblich, an welchem Ort Treibhausgase ausgestoßen werden, da sie über alle Ländergrenzen hinweg in der Atmosphäre wirken. Die Kosten zur Verringerung des Ausstoßes von Treibhausgasen werden jedoch vor allem innerhalb der einzelnen nationalstaatlichen Rahmen getragen (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 24). (b) Der klassischen Theorie kollektiven Handelns zufolge wird sich dieses Problem nicht auflösen lassen, solange nicht eine externe Autorität Regelungen erlässt, welche die Anreize der beteiligten Parteien verändern (Ostrom 2014: 100). Doch wie schon gezeigt wurde, ist die globale politische Sphäre dezentral und nicht-hierarchisch strukturiert (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 24–25). Klare Sanktionsmechanismen sind nicht vorhanden und selbst der Versuch, diese zu erlassen, ist in den Verhandlungen von Kopenhagen 2009 vorerst gescheitert. So stellt der Klimawandel eine große Herausforderung für die globale Politikgestaltung dar, wo er vor allem aufgrund des Fehlens einer anerkannten Autorität als ein Problem der Durchsetzung auftritt. Das begründet die Notwendigkeit der Kooperation verschiedener staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, die Mobilisierung einer kritischen Öffentlichkeit als Antreiberin und Aufseherin über entsprechende Verhandlungen (vgl. ebd.: 25) und die gleichzeitige Förderung von Lösungsansätzen auf unterschiedlichen politischen Handlungsebenen (vgl. Ostrom 2014). (c) Im Rahmen dieser notwendigen Verhandlungen treten nun vor allem Fragen der gerechten Lastenverteilung zutage. Die Frage, was eine faire Verteilung von Kosten und Nutzen ausmacht, begleitet die globale Klimapolitik von Beginn an und wird dadurch verkompliziert, dass die beteiligten Akteure durchaus verschiedene Vorstellungen von Fairness erkennen lassen (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 25). Regierungen neigen offensichtlich dazu, gerade solche Konzeptionen von Verteikönnen. Der Verzicht, fossile Brennstoffe zu nutzen, führt etwa zu einer besseren Gesundheit durch sauberere Luft vor Ort. In Anlehnung an Lane (2016: 110) kann außerdem argumentiert werden, dass dieses einfache Modell die Zeitdimension nicht ausreichend beachtet. Demnach können insbesondere jüngere Generationen inzwischen ein großes Interesse daran haben, die Kosten von Klimaschutz zu tragen, da die Kosten des Aussitzens mit immer höherer Wahrscheinlichkeit auf sie selbst zurückfallen. 2.3 Problemdimensionen des Klimawandels 17 lungsgerechtigkeit zu vertreten, die ihrem eigenen Interesse nutzen (Robiou du Pont/Meinshausen 2018: 2; vgl. Lange et al. 2010; Tørstad/ Sælen 2018). Generell können als Grundlage von Verteilungsentscheidungen ganz unterschiedliche sowie teils konkurrierende Gerechtigkeitsprinzipien und Maßstäbe herangezogen werden. Beispielsweise ließe sich fragen, ob wir Gesellschaften das Recht zusprechen sollten, Treibhausgase zu emittieren, oder ob natürliche Entitäten wie Wälder oder Flüsse das Recht besitzen, nicht durch anthropogene Emissionen geschädigt zu werden (vgl. Lane 2016: 111–123). Weiterhin kann zur Debatte gestellt werden, ob sich eine Verteilung von Lasten an Vulnerabilität, Wohlstand oder historischer Schuld der einzelnen Akteure orientieren sollte und ob etwa als Vergleichsmaßstab absolute oder Pro-Kopf-Emissionen zugrunde gelegt werden (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 24–25). Gerade die Tatsache, dass sich der Zusammenhang zwischen der Verursachung und den Schäden des Klimawandels aufgrund der Trägheit des Klimasystems auf einer relativ langen Zeitachse abspielt (vgl. Victor 2011: 40), wirft wichtige Fragen der intergenerationellen Gerechtigkeit auf. Mit Blick in die Vergangenheit müssen wir uns die Frage stellen, ob und welche Pflichten für Länder des globalen Nordens daraus erwachsen, dass sie als historische Verursacher des Klimawandels lange Zeit vom Raubbau fossiler Brennstoffe profitiert haben (vgl. Pickering/Barry 2012). Mit Blick in die Zukunft muss gefragt werden, ob und welche Pflichten sich für unser Handeln daraus ableiten, dass künftige Generationen aufgrund der von uns mitverursachen Folgewirkungen des Klimawandels werden leiden müssen (vgl. Lane 2016: 113). Der Umstand, dass die Menschen, welche die Kosten für Klimaschutz tragen, nicht zwingend dieselben sind, die von ihm profitieren, wird allgemeiner auch unter dem Begriff der Zeitinkonsistenz problematisiert (vgl. Victor 2011: 40).Ein solches Problem erfordert ein Handeln, das langfristiges Denken und Planen beinhaltet und eine Abwägung kurzfristiger Kosten mit langfristigem Nutzen zugunsten des Letzteren ermöglicht. Victor (ebd.: 40–41) bemerkt, dass politische Entscheidungen in der Realität oft genau die gegenteilige Gestalt annehmen: Sie seien darauf ausgelegt, kurzfristigen Nutzen zu erzielen, 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 18 wobei Kosten in die Zukunft verlagert würden.11 Eine ungleiche Verteilung von Kosten und Nutzen findet aber nicht nur über die zeitliche, sondern auch über die räumlich-geografische Dimension statt: Industriestaaten des globalen Nordens sind damals wie heute die Hauptverursacher der krisenhaften Folgen des Klimawandels, von denen Länder des globalen Südens als Erste und am stärksten betroffen sind (vgl. IPCC 2018: 9; Jamieson 2017: 145–146; Ripple et al. 2020: 8). Die Aufteilung politischer Steuerung in geografisch eingegrenzte Nationalstaaten sorgt dann auch für ein Problem demokratischer Legitimation, da auf dem Feld der Klimapolitik häufig die eigentlich Entscheidungsbetroffenen nicht beteiligt werden (vgl. Jamieson 2017: 100–101). Beispielsweise können Entscheidungen innerhalb der USA oder Deutschlands über die Laufzeiten von Kohlekraftwerken sehr schwerwiegende Auswirkungen für die Bewohner*innen der Marshallinseln haben, indem sie dazu beitragen, deren Lebensraum zu zerstören. Den Entscheidungsträger*innen in den USA oder in Deutschland kommt eine solch starke Form der Entscheidungsbetroffenheit wiederum nicht unmittelbar zu. Auf der Bühne der internationalen Verhandlungen gibt die Verflechtung von zeitlichem und räumlichem Gerechtigkeitsproblem Anlass für das von vielen Ländern des globalen Südens und NGOs unterstützte Konzept der Klimaschuld. Demnach stünden die primären historischen Verursacherstaaten des Klimawandels nun als Erste in der Pflicht, ihre Emissionen radikal zu verringern und zugleich von Klimawandelfolgen betroffene Staaten durch finanzielle und technologische Hilfeleistungen zu entschädigen (vgl. Pickering/Barry 2012: 667–668). Die Folgen des Klimawandels werden auch auf ganze Ökosysteme übertragen, was ein ethisches Problem der Verantwortung gegenüber nicht-menschlichen Entitäten aufwirft, die unmittelbar von klimatischen Veränderungen betroffen sind (vgl. Jamieson 2017: 100). Wenn 11 Es erscheint plausibel anzunehmen, dass der große Aufschwung der weltweiten Klimaprotestbewegung, die hauptsächlich von Schüler*innen ausging, auch Ausdruck davon ist, dass die Personengruppen der Kostenträger*innen und Nutznie- ßer*innen nun eben kaum noch voneinander abzugrenzen sind: Auch im globalen Norden sind Menschen heute schon von Klimafolgeschäden betroffen und deren Ausmaß wird sich in den nächsten Jahrzehnten wohl deutlich erhöhen (vgl. Future Earth/Earth League 2019). 2.3 Problemdimensionen des Klimawandels 19 durch menschliches Handeln Tierarten aussterben und ganze Ökosysteme kollabieren, dann wirft das – unabhängig davon, dass wir auch ein eigenes Interesse an deren Erhalt haben müssen – ethische Fragen von Rechten und Verantwortung auf. Welche Rechte etwa können und sollten nicht-menschliche Entitäten genießen? Welcher Gestalt ist unsere Verantwortung ihnen gegenüber? Diese Fragen sind auch hinsichtlich unserer politischen Entscheidungsprozesse relevant. Wenn wir nämlich akzeptieren, dass es Rechte nicht-menschlicher Entitäten gibt, die über zweckrationale Überlegungen unserer eigenen Abhängigkeit von ihnen hinausgehen, müssen wir uns fragen, wie diese im demokratischen Prozess abgebildet werden können (vgl. etwa Dryzek 2000: 140–161; Eckersley 1999; Latour 2010; Smith 2003). (d) Häufig werden die Schwierigkeiten bei der politischen Bearbeitung des Klimawandels auch darauf zurückgeführt, dass die Entwicklung der modernen industriellen Weltwirtschaft geradezu auf dem Faktor fußt, der den Klimawandel hauptsächlich verursacht: dem Verbrennen fossiler Energieträger (Falkner 2016: 1109). Seit der industriellen Revolution ist die Anreicherung von CO2 in der Atmosphäre ein wesentliches und unvermeidbares Nebenprodukt modernen Wirtschaftens, weshalb eine simple Beschreibung des Klimawandels als nur einem weiteren Umweltproblem zu kurz greifen muss, ja laut Victor (2011) sogar gefährlich sein kann, wenn dadurch der genuin ökonomische Unterbau des Problems verdeckt wird: “While this problem worries environmentalists for good reasons, most of the underlying causes and nearly all of the policies that will fix warming are rooted in economics. Too much greenery is making it hard to focus on the economic causes and consequences of global warming“ (ebd.: 31). Das Beispiel des Ozonlochs als erstes Politikproblem, das die globale Erdatmosphäre betraf, verdeutlicht diesen Punkt: Nachdem Mitte der 1970er Jahre die wissenschaftliche Hypothese formuliert wurde, wonach durch den Ausstoß von Fluorchlorkohlenwasserstoffen (FCKW) freigesetzte Chlor- und Fluorradikale mit Ozonmolekülen reagieren und dadurch die dünne Ozonschicht in der Stratosphäre abbauen, formierte sich recht zügig eine Allianz aus Wissenschaftler*innen und Politiker*innen, welche wegen der dadurch drohenden Umweltschäden besorgt waren (Haas 1992: 189–190). Der durch die USA angeführte internationale Politikprozess führte 1987 zur Verabschiedung 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 20 des Montreal-Protokolls, das auf eine allmähliche Einstellung des FCKW-Ausstoßes abzielte und bis heute als Musterbeispiel eines effektiven multilateralen Umweltabkommens gilt (Haas 1992: 188; Stevenson/Dryzek 2014: 187). Angesichts der aktuellen Debatten über den Klimawandel mag dieser schnelle Erfolg heute umso verwunderlicher erscheinen, als damals noch gar nicht ausreichende Erkenntnisse vorlagen, um von einem wissenschaftlichen Konsens über die tatsächlichen Schäden für die Ozonschicht zu sprechen, und dennoch, dem Vorsorgeprinzip folgend, konsequent gehandelt wurde (vgl. Haas 1992: 187). Ein simpler Grund für den durch das Montreal-Protokoll verkörperten Erfolg besteht darin, dass die betreffenden Gase, bei denen es sich im Übrigen auch um Treibhausgase handelt (Gupta 2014: 43), viel leichter ersetzt werden konnten und eben nicht grundlegend mit unserer Form des Wirtschaftens seit der Industrialisierung verwoben waren (Victor 2011: 220). Die Kosten eines ökonomischen Wandels weg von treibhausgasintensiven und wachstumsbefördernden fossilen Brennstoffen sind in einer Weltgemeinschaft von Staaten, die allesamt dem Imperativ des Wirtschaftswachstums folgen (vgl. Dryzek/Pickering 2019: 23), also nicht vergleichbar mit den Kosten der Substituierung von FCKW-Gasen. Die Tatsache, dass neben der Energiegewinnung durch fossile Brennstoffe die Landwirtschaft und andere Formen der Landnutzung nahezu ein Viertel aller anthropogenen Treibhausgasemissionen verursachen (IPCC 2019a: 6), verdeutlicht weiterhin, dass die erforderlichen Veränderungen in alle Bereiche unserer modernen Lebensweise eingreifen müssen (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 25). (e) Erschwert werden solche Umstellungen durch eine Vielzahl von Pfadabhängigkeiten, die unter anderem technologischer, verhaltensbasierter oder politisch-institutioneller Natur sein können (vgl. Seto et al. 2016). Letztere sind für diese Untersuchung von Interesse und lassen sich ganz allgemein in dem Sinne begreifen, dass etablierte Institutionen ein Hindernis für die Schaffung neuer und (potenziell) besser geeigneter Institutionen darstellen können (vgl. Dryzek/Pickering 2019: 29). Eine problematische Pfadabhängigkeit politischer Institutionen besteht nach Levin et al. (2012: 124; 128) etwa in dem ihnen eingeschriebenen kurzfristigen Denken, das vermeintlichen Nutzen in der Gegenwart höher gewichtet als daraus entstehende Kosten in der Zukunft. Dieses Problem wurde weiter oben schon unter dem Begriff der 2.3 Problemdimensionen des Klimawandels 21 Zeitinkonsistenz eingeführt. Dryzek und Pickering (2019: 22–23) weisen darauf hin, dass Pfadabhängigkeiten, wie etwa im Falle der Institutionalisierung des Vorsorgeprinzips, auch gute Resultate hervorbringen können, und problematisieren deshalb eine ganz bestimmte Form, die sie als pathologische Pfadabhängigkeit12 bezeichnen und wie folgt definieren: „pathological path dependency decouples human institutions from the Earth system by embodying feedback mechanisms that systematically repress information about the condition of the Earth system, and systematically prioritize narrowly economic concerns“ (ebd.: 23). Sie kontrastieren diese mit der Fähigkeit (ökologischer) Reflexivität. Da man nun davon sprechen könne, dass das Zeitalter des Anthropozäns13 angebrochen sei, müsse Reflexivität sich im Angesicht der damit einhergehenden Herausforderungen zu einer der Kerneigenschaften politischer Institutionen herausbilden, damit pathologische Pfadabhängigkeiten überwunden werden können (ebd.). Abschließend muss jedoch festgehalten werden, dass durchaus auch gesellschaftliche und kulturelle Dynamiken bei der Konfrontation des Klimawandels eine Rolle spielen (vgl. Jamieson 2017: 61). Beispielhaft dafür stehen mächtige Interessen großer Konzerne aus der Branche fossiler Energieträger, welche seit Jahrzehnten immer wieder durch gezielte Kampagnen eines „organized denial of climate change“ (ebd.: 81) Zweifel an den wissenschaftlichen Erkenntnissen säen und damit durchaus das öffentliche Meinungsbild beeinflussen (ebd.: 84–85; vgl. hierzu auch Oreskes/Conway 2010). Diese Lobby ist besonders stark in den USA vertreten (Stevenson/Dryzek 2014: 34), wo die Leugnung des anthropogenen Klimawandels in der Vergangenheit zu einem immer größeren Teil des inhaltlichen Repertoires der Republikanischen Partei wurde (Jamieson 2017: 94–96). Zugespitzt hat sich diese Entwicklung 2017, als mit Trump ein Klimawandelleugner das Amt des US-amerikanischen Präsidenten antrat und in dieser Position sämtliche Um- 12 Im Original: „pathological path dependency” (Dryzek/Pickering 2019: 23). 13 Der Begriff des Anthropozäns wurde wesentlich von Crutzen und Stoermer (2000) geprägt und beschreibt das auf das Holozän folgende geologische Erdzeitalter (Lane 2016: 117), das dadurch charakterisiert wird, dass die Menschheit zu einem wesentlichen Einflussfaktor auf Prozesse des Erdsystems geworden ist (vgl. Dryzek/ Pickering 2019: 2–6). 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 22 weltauflagen aufhob sowie die USA zwischenzeitlich aus dem Übereinkommen von Paris aussteigen ließ (Popovich/Albeck-Ripka/Pierre- Louis 2019); eine Entwicklung, die sein Nachfolger Joe Biden nun in weiten Teilen umzukehren beabsichtigt (Wallace/Holmes 2021). Die praktische Relevanz von Reformen der globalen Klimapolitik Schon heute bemisst sich der globale Temperaturanstieg im Vergleich zum vorindustriellen Zeitalter auf rund 1°C (IPCC 2018: 4). Die Schwelle von 1,5°C wird unter aktuellen Bedingungen voraussichtlich zwischen 2030 und 2052 erreicht werden (ebd.). Doch selbst bei einer Einhaltung dieses ambitionierten Zielwertes sind gewichtige negative Folgen für Biodiversität, Ernährungssicherheit, Wasserversorgung und ein sicheres Leben in Küstenregionen zu erwarten (IPCC 2018: 8; IPCC 2019a: 7; IPCC 2019b: 24). Zwischen den beiden Werten von 1,5°C und 2°C, dem erklärten Mindestziel von Paris, ist wiederum mit einer erheblichen Intensivierung dieser Folgewirkungen zu rechnen (IPCC 2018). Wendet man sich den politischen Absichtserklärungen zu, so zeigt der aktuelle Bericht des Climate Action Trackers, dass die bisherigen Zusagen unter dem Übereinkommen von Paris nicht einmal dazu ausreichen, das Minimalziel eines Temperaturanstiegs von 2°C einzuhalten. Sollten alle Vertragsstaaten ihre bislang bekanntgegebenen Zusagen (NDCs) erfüllen, sei bis zum Ende des Jahrhunderts dennoch eine Erderwärmung von etwa 2,6°C zu erwarten. Geht man anstelle der Zusagen von der tatsächlichen gegenwärtigen Umsetzung aus, so wären es 2,9°C (CAT 2020a: 1). Die Differenz zwischen dem Anspruch der globalen Zielwerte und den tatsächlich erreichten oder zu erwartenden Minderungen wird Mitigationslücke (Emission Gap) genannt (vgl. Simonis 2017: 98–102; UNEP 2019: X). Diese allmählich zu schließen, indem die Staaten immer ambitioniertere NDCs einreichen, ist das Ziel des oben beschriebenen verpflichtenden Überprüfungsmechanismus unter dem Paris-Abkommen. Für das Jahr 2020 waren die Vertragsstaaten dazu aufgefordert, ambitioniertere NDCs zu formulieren, weshalb die Klimakonferenz COP-26 in Glasgow das Übereinkommen auf eine entscheidende Probe stellen sollte (Nasiritousi/Bäckstrand 2019: 35). Nun musste diese aufgrund 2.4 2.4 Die praktische Relevanz von Reformen der globalen Klimapolitik 23 der gegenwärtigen COVID-19-Pandemie um ein Jahr auf den November 2021 verschoben werden (UNFCCC 2020b). Dieser Aufschub steht sinnbildlich für die Gefahr, die für die weltweiten Klimaschutzanstrengungen durch eine Verlagerung von Prioritäten in Zeiten einer globalen Pandemie und der darauffolgenden Wirtschaftskrise ausgeht (vgl. Ambrose 2020; CAT 2020b: 1). Auf dem zwischenzeitlich angesetzten virtuellen UN-Klimagipfel im Dezember 2020 zeichnete sich wiederum eine positive Entwicklung ab, indem 75 Staaten erneuerte Zusagen in Aussicht stellten (UNFCCC 2020a). Eine deutliche Steigerung der Ambitionen scheint auch deshalb geboten, da neuere Erkenntnisse darauf hinweisen, dass sich der Klimawandel schneller vollzieht als lange angenommen (IPCC 2018; Ripple et al. 2020: 9). Die zunehmende Krisenhaftigkeit dieser Situation trägt dazu bei, dass sich Warnungen aus der wissenschaftlichen Sphäre zuletzt weiter verschärft haben: In Ripple et al. (2020) rufen mehr als 11.000 Wissenschaftler*innen zu sofortigem Handeln auf, da wir uns ihnen zufolge in einem „climate emergency“ (ebd.: 8) befinden. Dieselbe Terminologie und Dringlichkeit bemühen auch Lenton et al. (2019). Letztere schließen mit dem Fazit, dass die Zeit zur Verhinderung bestimmter Kipppunkte des Klimas schon gegen Null gesunken sein könnte, und fordern unmittelbare politische Reaktionen auf der globalen Ebene (ebd.: 595). Das von Wissenschaftler*innen beförderte Bewusstsein darüber, dass es die Menschheit mit einem ökologischen Notfall zu tun habe, verfängt zunehmend auf verschiedenen politischen Ebenen. So übernimmt UN-Generalsekretär António Guterres diese Notfall-Rhetorik (Hertsgaard 2019) und bezeichnet die bisherigen Anstrengungen der Staatengemeinschaft zugleich als „utterly inadequate“ (Guterres 2019). Nach Angaben der Graswurzelkampagne Climate Emergency Declaration haben weltweit bereits 1868 kommunale und lokale Verwaltungseinheiten sowie Regierungen einen Klimanotstand ausgerufen.14 Auf nationaler Ebene erklärten etwa die Parlamente des Vereinigten Königreichs sowie von Frankreich, Portugal, Kanada und Argentinien einen entsprechenden Notstand; auf supranationaler Ebene auch das Europäische Parlament (Climate Emergency Declaration 2021). Auch 14 Stand: 29. Januar 2021. 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 24 in der zivilgesellschaftlichen Sphäre formieren sich vor allem Bewegungen junger Menschen, die mit verschiedenen Protestformen, die auch Streik und zivilen Ungehorsam beinhalten, auf die Einhaltung der in Paris beschlossenen Klimaziele pochen. Im Mittelpunkt stehen dabei die Proteste von Schüler*innen der von Greta Thunberg initiierten Fridays for Future-Bewegung, die gezeigt hat, dass sie mehrere Millionen Menschen über den gesamten Globus verteilt mobilisieren kann (Taylor/Watts/Bartlett 2019). Vor dem Hintergrund der Symbolwirkung dieser Erklärungen und Proteste sowie einer öffentlichen Meinung, die in weiten Teilen der Welt zu entschlossenen Klimaschutzmaßnahmen geneigt ist (Streck 2020: 145; vgl. auch Bernauer/Gampfer 2015; Kachi/Bernauer/Gampfer 2015), können die kollektiv unzureichenden Reaktionen der Vertragsstaaten des Klimarahmenabkommens, insbesondere das eher ernüchternde Ergebnis der jüngsten COP in Madrid, verwundern (vgl. Newell/Taylor 2020). Teilweise kann dies Streck (2020: 145) zufolge dadurch erklärt werden, dass Präferenzen aus der Bevölkerung in den Verhandlungen der Vertragsstaaten nur eine nebengeordnete Rolle spielen und vielmehr vorsichtig darauf geschaut wird, wie eigene kurzfristige Interessen im Verteilungskonflikt um Lasten gewahrt werden können. Zu einem wesentlichen Einflussfaktor der eigenen Ambitionen werden dabei Aktivitäten der jeweils anderen Staaten. Dabei entstehen Dynamiken der Blockbildung mit ähnlich Gesinnten und solche der Abgrenzung zu Akteuren, die konkurrierende Interessen verfolgen (ebd.). Der eigentlichen Logik des Paris-Abkommens, die gegenseitige Motivation zur Ambitionssteigerung voraussetzt, ist ein derartiges Taktieren entgegengesetzt. Wie schon in Abschnitt 2.2 angedeutet, hatte Falkner (2016: 1107) diese Gefahr einer Abwärtsspirale der Ambitionen, die bei mangelndem Vertrauen unter den Staaten eintreten könne, beschrieben. Zu einer solch negativen Entwicklung kann auch die Tatsache beitragen, dass die Spitzen der Regierungen von für den Klimaschutz zentralen Staaten teilweise mit Personal besetzt sind, das diese Herausforderung kaum ernst nimmt oder sogar ignoriert (vgl. Streck 2020: 145): „We have a conjuncture in which Presidents Trump in the US, Bolsanaro in Brazil, Putin in Russia, and Prime Ministers Modi in India, Morrison in Australia and Johnson in the UK have all either explicitly doubted the 2.4 Die praktische Relevanz von Reformen der globalen Klimapolitik 25 scientific basis of climate change, or actively sought to scupper more aggressive action to address it“ (Newell/Taylor 2020: 3).15 Aus einer praktischen Perspektive ergibt sich die Relevanz von Reformen des Systems globaler Klimapolitik zunächst also daraus, dass die Vertragsstaaten ihren eigenen Ansprüchen bislang kollektiv nicht gerecht werden. Vor dem Hintergrund eines sich beschleunigenden Klimawandels und dessen zunehmend spürbaren Auswirkungen muss dies umso fataler erscheinen. Doch die Umsetzung des Übereinkommens von Paris bleibt nicht nur hinsichtlich der substanziellen Verpflichtungen hinter dem vereinbarten Ziel zurück. Zwar lässt sich die Wirksamkeit des Ambitionsmechanismus zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht beurteilen, doch es zeigt sich bereits, dass das informelle Instrument des gegenseitigen und auch zivilgesellschaftlichen naming and shaming bislang nicht greift. Gegen öffentlichen Druck scheinen sich viele Regierungen sogar immunisiert zu haben (Streck 2020: 145). Zusätzlich gestaltet sich die Aushandlung gemeinsamer Leitlinien für einen globalen Kohlenstoffmarkt, also die Operationalisierung bestimmter Teile des Übereinkommens von Paris durch das Paris Rulebook, langsamer als erwartet. In Kapitel 4 wird diese praktische Relevanz normativ durch eine Argumentation für die spezifisch deliberativ-demokratische Reform des Bürger*innenrats ergänzt. Zuvor werden im Folgenden der theoretische Rahmen deliberativer Demokratietheorie und die damit verbundene institutionelle Innovation des Bürger*innenrats eingeführt. 15 Für die USA gilt das seit dem Amtsantritt Joe Bidens im Januar 2021 nicht mehr. Dieser hat die Rückkehr der USA in das Übereinkommen von Paris bekannt gegeben und mit John Kerry gar einen Sondergesandten des Präsidenten für das Klima ernannt (Wright/Duster 2021). 2 Die Herausforderungen des Klimawandels und das Feld globaler Klimapolitik 26 Theoretischer Rahmen und Gegenstand: deliberative Demokratietheorie und die demokratische Innovation des Bürger*innenrats Der Überblick über die gegenwärtige Verfasstheit globaler Klimapolitik und einige ihrer Defizite hat zum Ende des vorangegangenen Kapitels den Schluss nahegelegt, dass Reformen der GCG allein schon aufgrund der Ineffektivität des bestehenden Rahmenwerks angezeigt sind. Das Reformprojekt, das hier einer detaillierteren Analyse unterzogen wird, besteht in der Implementierung der demokratischen Innovation eines Bürger*innenrats (kurz: BR). Bevor die Relevanz dieser spezifischen Form einer deliberativ-demokratischen Reform auch normativ begründet wird, dient dieses Kapitel zunächst einer grundlegenden Einführung des theoretischen Rahmens und einer Beschreibung des Gegenstandes. So wird im Folgenden zuerst ein kritischer Ansatz deliberativer Demokratie skizziert (Abschn. 3.1), um dann die demokratische Innovation des BR als eine Form einer Mini-Public näher zu beschreiben sowie einige Projekte der transnationalen Anwendung solcher Verfahren vorzustellen (Abschn. 3.2). Ein kritischer Ansatz deliberativer Demokratie In den Worten von Rawls sind moderne Gesellschaften von einem Zustand des „vernünftigen Pluralismus“ (2014: 63) geprägt: Bürger*innen können also unterschiedliche, aber jeweils gut begründete, moralische und ethische Anschauungen vertreten. Für jede normative Demokratietheorie stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, auf welche Weise die Regeln gerechtfertigt werden können, an die sich Bürger*innen kollektiv binden (vgl. Thompson 2008a: 502). Die deliberative De- 3 3.1 27 mokratietheorie verortet diese erforderliche Legitimität politischer Entscheidungen wie folgt: „in the right, opportunity and capacity of those subject to a collective decision (or their representatives) to participate in consequential deliberation about the decision“ (Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 36). Diese hier verwendete Definition gibt die wesentlichen Kriterien deliberativ-demokratischer Legitimation wieder: Zunächst kommt der Inklusion der Entscheidungsbetroffenen über direkte Teilhabe oder Repräsentation in kollektiven Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen eine zentrale Bedeutung zu. Die Betonung von Beteiligung zeigt dabei eine Verwandtschaft der deliberativen Theorie mit partizipativen oder republikanischen Ansätzen an. Sie grenzt sich jedoch zugleich dadurch von solchen Ansätzen ab, dass politische Teilhabe hier nicht als reiner Selbstzweck, sondern als essenziell für die Herstellung vernünftiger Entscheidungen verstanden wird (Landwehr 2012: 358). So ist das epistemische Ziel, Ergebnisse von hoher Qualität hervorzubringen, zentral für die deliberative Theorie (vgl. ebd.). Dieses darf jedoch wiederum nicht in Form einer technokratischen Verkürzung als die Ermittlung einer wissenschaftlich besten Lösung begriffen werden. Es ist vielmehr selbst zurückgebunden an das grundlegende demokratische Ideal, demzufolge die Entscheidungsunterworfenen auf eine gleiche und freie Weise die Möglichkeit haben sollen, Ko-Autor*innen jener Entscheidungen zu sein. Dieses Ideal, das sich mit dem Begriff der kollektiven Selbstgesetzgebung (vgl. Lafont 2020: 3) oder der politischen Autonomie (vgl. Habermas 1998: 194) fassen lässt, macht entsprechende demokratische Verfahren erforderlich. So besteht die Verbindung des epistemischen und intrinsischen Anspruchs deliberativer Demokratie im Kern darin, dass erst durch den inklusiven und kommunikativen Prozess des gegenseitigen Anführens von Gründen die relevanten Argumente und Perspektiven aufgespürt, entwickelt und gegeneinander abgewogen werden können, die zu vernünftigen und für alle nachvollziehbaren Entscheidungen führen: „The aim is to find out the best answers that can be justified to those who must comply with them such that they can reasonably accept these policies instead of being coerced into blind obedience“ (Lafont 2020: 102). 3 Theoretischer Rahmen und Gegenstand 28 In dem erforderlichen diskursiven Prozess speist sich Legitimität idealerweise daraus, dass Autorität nur durch den „zwanglosen Zwang des besseren Argumentes“ (Habermas 1998: 370) ausgeübt wird. Mit Deliberation als der spezifischen politischen Kommunikationsform, welche einem solchen Anspruch Geltung verschaffen soll, sind deshalb hohe normative Anforderungen verknüpft: Nicht nur soll Deliberation idealerweise in einem Kontext der Machtfreiheit stattfinden, was bedeutet, dass unterschiedliche Ressourcenausstattungen der deliberierenden Akteure keine Rolle spielen dürfen (Landwehr 2012: 362). Auch sollen die vorgebrachten Argumente prinzipiell verallgemeinerbar sein (ebd.: 360). Diese Anforderung der intersubjektiven Rechtfertigung soll bei den Teilnehmenden eine Reflexion der eigenen Ansichten im Lichte der vorgebrachten Gründe ermöglichen, was deren Bereitschaft voraussetzt, ihre ursprünglichen Positionen entsprechend zu verändern (Dryzek 2000: 1). Die Einhaltung dieser Regeln soll dazu führen, dass die Ergebnisse der Deliberation als vernünftig gelten können (Habermas 1998: 371). Der nach dieser Idealvorstellung ausgerichtete Diskurs16 kann dann als Quelle demokratischer Legitimität für politische Entscheidungen dienen (Stevenson/Dryzek 2012a: 2). Dabei muss natürlich durch mehr oder weniger formale Prozesse sichergestellt sein, dass die Deliberation Einfluss auf die letztendlichen kollektiven Entscheidungen ausübt. Dieses Ziel ist der Deliberation per Definition eingeschrieben (vgl. Landwehr 2010: 110). Ohne seine Erfüllung können Politikergebnisse keine Legitimität im deliberativ-demokratischen Sinne beanspruchen (vgl. Fishkin 2018: 22). Konzeptionell wurde die deliberative Theorie als Kritik und Kontrast zu Theorien liberaler Demokratie und vor allem zu deren zentralem Mechanismus der Präferenzaggregation durch Wahlen formuliert (Bächtiger et al. 2018: 2; Stokes 2006: 54). Die beiden Modelle unterscheiden sich zwar konzeptionell; das heißt aber nicht, dass sie sich in 16 Der Diskursbegriff kann unterschiedliche Bedeutungen haben (Landwehr 2012: 369). In diesem Fall bezeichnet er sehr allgemein „einen gesellschaftlichen Prozess der kommunikativen Verständigung“ (ebd.). In einem anderen Kontext kann er auch, etwa entlang der Definition von Hajer und Versteeg (2005: 175), bestimmte Denkmuster bezeichnen, aus denen spezifische Argumente und Praktiken hervorgehen (vgl. Landwehr 2012: 369; vgl. Abschn. 5.1.2). 3.1 Ein kritischer Ansatz deliberativer Demokratie 29 der Praxis ausschließen (Bächtiger et al. 2018: 2). So können Wahlen vor dem Hintergrund fortbestehender Uneinigkeit durchaus vernünftig und erforderlich sein, um politisch handlungsfähig zu bleiben. Der vorausgehende kommunikative Prozess der Deliberation wird dadurch nicht überflüssig, da angenommen werden kann, dass er die Qualität der Entscheidungen verbessert (vgl. Landwehr 2012: 361–363). Außerdem beenden Wahlen diesen stets andauernden Prozess nicht, da vor dem Hintergrund veränderter Rahmenbedingungen oder neuer vernünftiger Gründe einmal getroffene Entscheidungen immer wieder angefochten werden können (vgl. Habermas 1998: 371). Die Entwicklung deliberativer Demokratie geht auf die Quellen mehrerer anderer Theorien, wie etwa John Rawls‘ Liberalismus oder Jürgen Habermas‘ Kritischer Theorie zurück (vgl. Rawls 1996; Habermas 1998). Beide können als wichtige frühe Vertreter der Theorie gelten, wobei sie auch exemplarisch für deren zwei Hauptströmungen stehen (Landwehr 2012: 356–358; Stokes 2006: 54). Rawls‘ spätere Werke sind vor allem der liberalen Strömung zuzuordnen, welche an den bestehenden Institutionen ansetzt und dort herzustellende deliberative Qualität als Quelle von demokratischer Legitimation begreift. Habermas hingegen steht für die kritische Traditionslinie, welche legitimationsstiftende Deliberation vor allem in einer autonomen Öffentlichkeit verortet. Damit misst sie der Inklusion aller Entscheidungsbetroffenen einen höheren Stellenwert bei und weitet den Blick für Formen demokratischer Teilhabe jenseits der etablierten Institutionen (Landwehr 2012: 358–350). Ein kritischer Ansatz deliberativer Demokratie ist daher für diese Untersuchung geeignet – einerseits aufgrund seiner Offenheit gegenüber institutionellen Innovationen und andererseits aufgrund seiner Betonung der Rolle autonomer Öffentlichkeiten, welche Demokratisierung auch jenseits institutionalisierter Verfahren ermöglichen. Habermas selbst entwirft einen, in erster Linie informellen, Prozess der Übertragung öffentlicher Deliberation auf administrativ getroffene Entscheidungen (Fishkin 2018: 22). Seiner Konzeption zufolge strukturiert und filtert die in der öffentlichen Sphäre und unter Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure stattfindende Deliberation Gründe mit Bezug auf politisches Handeln, das als moralisch und epistemisch richtig angesehen wird. Intersubjektiv geteilte Handlungsgründe erlangen 3 Theoretischer Rahmen und Gegenstand 30 durch den inklusiven und machtfreien Diskurs kommunikative Macht (Habermas 1998: 415–467, 625–626; Landwehr 2020: 415). Diese wird „im Modus der Belagerung“ (Habermas 1998: 626) ausgeübt, was bedeutet, dass die in der autonomen Öffentlichkeit erzeugten Argumente den in der administrativen Sphäre getroffenen Entscheidungen gleichsam motivational als durch Deliberation rationalisierte Handlungsgründe dienen und von den dort angesiedelten Akteuren Rechtfertigung für ihr Handeln fordern (ebd.; Landwehr 2020: 415). Es wird bei Habermas jedoch nicht deutlich, wie festgestellt werden kann, „ob in einem konkreten Fall die autonome Öffentlichkeit ihre Funktion erfüllt hat oder nicht“ (Landwehr 2012: 366) und damit die betreffenden Entscheidungen Legitimität beanspruchen können (ebd.). Da Deliberation seiner Auffassung zufolge „weder institutionalisierbar noch organisierbar“ (Landwehr 2020: 415; vgl. Habermas 1998: 625) ist, bietet er keine konkreten institutionellen Innovationen zur Verwirklichung des deliberativen Versprechens an (Landwehr 2020: 415). Die Hinwendung zu der Frage, wie Deliberation in bestimmten Foren sichergestellt werden kann, markiert die institutionelle Wende17 der deliberativen Demokratietheorie. In deren Folge verlegte sich die Aufmerksamkeit der Forschung vor allem auf die Diskussion der Potenziale von Mini-Publics als einer Gruppe von demokratischen Innovationen, zu denen auch der BR gezählt werden kann (Dryzek 2010: 6; vgl. Smith 2018: 858–859). Eine Beschreibung dieses Forums entlang der Grundidee und seiner Kerncharakteristiken leistet der folgende Abschnitt. Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte Besorgt um eine zunehmende Technokratisierung aufgrund von immer komplexer werdenden politischen Problemstellungen, welche sowohl Repräsentant*innen als auch die breite Öffentlichkeit auf Dauer zu überfordern drohten, schlug Dahl das Beteiligungsforum des „mi- 3.2 17 Im Original: „institutional turn“ (Dryzek 2010: 6). 3.2 Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte 31 nipopulus“ (1989: 340) als Ergänzung bestehender legislativer Kammern vor. Darin würden zufällig ausgewählte Bürger*innen über bestimmte Themen deliberieren, um auf diese Weise zu informierten und ausgewogenen Politikempfehlungen zu kommen (ebd.). In Anlehnung an Dahl prägte Fung (2003) schließlich den Begriff der Mini- Publics.18 Zwar zählt Fung dazu auch solche Foren, die sich nicht per Zufallsauswahl zusammensetzen (ebd.), jedoch wird die Bezeichnung in der Literatur heute meist für geloste Gremien verwendet und soll auch im Folgenden auf diese Weise verstanden werden (vgl. Farrell et al. 2019: 5; Setälä/Smith 2018: 301). Aufgrund in der Forschung leicht variierender Konnotationen der Bezeichnung „Mini-Public“ (vgl. Harris 2019: 46) wird hier die eingängige Definition von Setälä und Smith (2018: 301) zugrunde gelegt. Dieser zufolge stellt die Auswahl der Teilnehmenden per (geschichteter) Zufallsstichprobe eines von drei zentralen Designmerkmalen dar, welche alle unterschiedlichen Formen von Mini-Publics gemein haben. Das zweite besteht in einem Wissensinput durch Expert*innen und betroffene Akteure, der durch Vorträge oder Informationsbroschüren geleistet werden kann. Die dritte Gemeinsamkeit stellt eine durch unabhängige Moderation angeleitete Deliberation in Kleingruppen und im gesamten Plenum dar (vgl. auch Farrell et al. 2019). Im Folgenden wird zuerst die demokratische Innovation des BR als eine Form der Mini-Publics näher beschrieben (a) und anschließend auf einige praktische Versuche eingegangen, Mini- Publics auf der transnationalen Ebene fruchtbar zu machen (b). (a) Moderne Formen losbasierter und dialogorientierter Beteiligungsverfahren, die heute zur Gruppe der Mini-Publics gezählt werden (vgl. Setälä/Smith 2018: 301), kamen bereits in den 1970er Jahren und damit vor Dahls (1989) Idee des „minipopulus“ und der Etablierung der 18 Im Original von Fung: „minipublics“ (2003: 339). 3 Theoretischer Rahmen und Gegenstand 32 deliberativen Demokratietheorie auf.19,20 Dazu gehören etwa das von Peter Dienel in Deutschland entwickelte Modell der Planungszelle und die von Ned Crosby parallel in den USA entworfene Citizens Jury (Setälä/Smith 2018: 300). Bei ersterem handelt es sich in erster Linie um ein Instrument der Einbeziehung von Bürger*innen in kommunale Planungsvorhaben und nicht um eine effektive Ergänzung gesetzgeberischer Prozesse (Landwehr 2020: 418). Letzteres Modell entspricht im deutschsprachigen Raum den verschiedenen Ausprägungen von Bürgerforen, als wenig festgelegter und nach den Bedingungen und Anforderungen des jeweiligen Vorhabens ausgerichteter Verfahren (ebd.: 419). Beide Formate zeichnet eine kleine Gruppengröße von etwa 25 Teilnehmenden und ein als gering einzuschätzender Einfluss auf politische Entscheidungsprozesse aus (ebd.). Die von dem US-amerikanischen Politikwissenschaftler James Fishkin entlang der Ideale der deliberativen Demokratie entworfenen und weiterentwickelten Deliberative Polls haben bereits zahlreiche Anwendungen auf verschiedenen politischen Ebenen weltweit gefunden. Sie wurden nicht nur in den USA, Europa und Australien, sondern auch in kommunalen Kontexten in China durchgeführt (Smith 2009: 78; vgl. Fishkin et al. 2010). Deliberative Polls sind entsprechend gut erforscht und viel zitiert (Landwehr 2020: 419–420). Mitunter werden sie als „Gold Standard“ (Mansbridge 2010) deliberativer Beteiligungsverfahren bezeichnet, was nicht zuletzt daran liegt, dass sich die Meinungsverschiebungen bei den Teilnehmenden sehr gut messen lassen, da Deliberative Polls auf dem Ausfüllen von Fragebögen basieren (ebd.: 55). In der Praxis haben sie in erster Linie eine nach innen gerichtete Bildungsfunktion, indem sie die Teilnehmenden zu informierteren Bürger*innen machen (vgl. Landwehr 2020: 420). Der nach außen gerich- 19 Die Praxis der Besetzung politischer Ämter durch das Los geht schon auf die häufig als ‚Wiege der Demokratie bezeichnete athenische Polis zurück, in der die meisten politischen Positionen auf diese Weise vergeben wurden (Smith 2009: 72). Auch weit darüber hinaus spielte das Losverfahren in den politischen Systemen von etwa italienischen Stadtstaaten wie Florenz und Venedig zu Zeiten des Mittelalters und der Renaissance bis zum Siegeszug der Idee der Wahldemokratie eine wichtige Rolle (vgl. Manin 1997: 8–93). 20 Hier werden die verschiedenen Verfahren nur selektiv aufgegriffen. Für einen schematischen Überblick über Formen von Mini-Publics siehe Setälä und Smith (2018: 301). 3.2 Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte 33 tete Einfluss auf legislative Prozesse ist hingegen gering – zum einen aufgrund des äußerst begrenzten Gestaltungsspielraums, welche die Methode der Abschlussbefragung den Teilnehmenden lässt, zum anderen schlicht aufgrund mangelnder Anbindungsmöglichkeiten (vgl. Fung 2003: 355; Smith 2009: 78). Im Folgenden wird, den Vorschlag von Dryzek, Bächtiger und Milewicz (2011) sowie Dryzek et al. (2019) aufgreifend, das Verfahren des BR als Untersuchungsgegenstand herangezogen. Dafür spricht nicht nur der wachsende Einsatz derartiger Verfahren in der politischen Praxis, sondern auch der Umstand, dass diese unter den Mini-Publics den wohl umfänglichsten Prozess darstellen. Die Teilnehmenden deliberieren hier an wiederkehrenden Terminen über Monate hinweg sowohl in Kleingruppen als auch in der gesamten Runde, welche meist zwischen 99 und 150 Personen umfasst (Setälä/Smith 2018: 301). Dabei werden sie mit einer oder mehreren spezifischen politischen Fragestellungen beauftragt, bei deren Bearbeitung sie in der Regel einen großen Gestaltungsspielraum genießen. Im Gegensatz zu Deliberative Polls werden hier also kreativ Lösungsvorschläge erarbeitet (Smith 2009: 109). Mini-Publics im Allgemeinen und der BR im Speziellen können als Versuche verstanden werden, die der deliberativen Demokratietheorie innewohnende Spannung zwischen dem inklusiv-demokratischen und dem qualitativ-deliberativen Anspruch zu versöhnen. Diese besteht insofern, als dass ein demokratisches Verfahren auf der einen Seite die Beachtung und Abwägung möglichst aller relevanten Argumente und Perspektiven voraussetzt, was im Grunde die Beteiligung einer möglichst breiten Öffentlichkeit erfordert; auf der anderen Seite aber das informierte und dialogische Abwägen von Gründen besser in kleineren und mit ausreichend Zeit ausgestatteten Gruppen stattfinden kann. Die öffentlichen Sphären gegenwärtiger Massendemokratien erweisen sich in dieser Hinsicht als defizitär, da sie zu sehr von Machtungleichgewichten, Manipulation und anderen diskursiven Verzerrungen geprägt sind (vgl. Lafont 2020: 107–108). So besteht die Intention hinter Mini-Publics im Kern darin, einen quasi-spiegelbildlichen Mikrokosmos aus gewöhnlichen Bürger*innen, der funktional eine „more perfect public sphere[…]“ (Fung 2003: 338) darstellen soll, in einen für die Anforderungen von Deliberation optimalen Rahmen zu setzen (vgl. Curato/Hammond/Min 2019: 61). In diesem Sinne charakterisieren 3 Theoretischer Rahmen und Gegenstand 34 Goodin und Dryzek Mini-Publics als „small enough to be genuinely deliberative and representative enough to be genuinely democratic“ (2006: 220). Die hohe Qualität der Deliberation und die umfassende Informiertheit der Teilnehmenden ergänzen sich zusätzlich darin, den epistemischen Anspruch deliberativer Demokratie zu erfüllen und besonders wohlüberlegte Urteile hervorzubringen (vgl. Fishkin 2009: 28). So wird Mini-Publics nicht nur zugetraut, besonders komplexe Fragestellungen effektiv zu bearbeiten (Stevenson/Dryzek 2014: 183), sondern für ihre Ergebnisse auch besonders hohe demokratische Legitimität zu beanspruchen (Harris 2019: 45). Sowohl BRs im Speziellen als auch Mini-Publics im Allgemeinen wurden bereits auf vielen verschiedenen politischen Ebenen von ganz unterschiedlichen Akteuren initiiert und durchgeführt (vgl. ebd.: 53). Auch in Deutschland tagt zwischen Januar und März 2021 der Bürgerrat ‚Deutschlands Rolle in der Welt‘, der insofern formal politisch angebunden ist, als dass er durch den Ältestenrat des Bundestags einberufen wurde und sein Gutachten im Anschluss dem Bundestagspräsidenten und den Fraktionen übergeben wird (Bürgerrat Deutschlands Rolle o.J.). Zwei empirische Musterbeispiele für BRs stechen jedoch in der Literatur hervor. Zum einen die ‚British Columbia Citizens‘ Assembly‘, die 2004 in ebenjener kanadischen Provinz stattfand und damit beauftragt war, eine Reform des Wahlsystems zu erarbeiten (Warren/Pearse 2008). Zum anderen die irische ‚Citizens‘ Assembly‘, mit ihrem Vorläufer der ‚Constitutional Convention‘, welche beide als gelungene Beispiele der Durchführung von BRs auf der nationalen Ebene gelten (Farrell/Suiter/Harris 2019; Farrell et al. 2020).21 Im Vergleich zu anderen Formen von Mini-Publics kann es sich bei BRs um sehr lange und umfassende Verfahren handeln. Meist tagen sie an einzelnen Wochenenden über einen Zeitraum von mehreren Monaten. Die irische Citizens‘ Assembly tagte von Oktober 2016 bis ins Frühjahr 2018 (Farrell/Suiter/Harris 2019: 114), während die British Columbia Citizens‘ Assembly von Januar bis November im Jahr 2004 arbeitete (Warren/Pearse 2008: 6). 21 Während an der irischen Citizens‘ Assembly 99 zufällig ausgewählte Bürger*innen teilnahmen, waren es bei der Mischform der Constitutional Convention 66 Bürger*innen und 33 Politiker*innen, die gemeinsam den Prozess durchliefen (Setälä/ Smith 2018: 303). 3.2 Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte 35 In aller Regel werden BRs bislang zum Zweck der Auseinandersetzung mit ganz spezifischen und vorgegebenen Themen einberufen und lösen sich nach deren Bearbeitung wieder auf. Einige Autor*innen plädieren jedoch auch für die Etablierung von dauerhaften gelosten Kammern (vgl. Gastil/Wright 2019; van Reybrouck 2017). Ein in dieser Hinsicht interessantes Modell wurde im Jahr 2019 in der deutschsprachigen Gemeinschaft Ostbelgien eingeführt. Der Prozess des „Permanenten Bürgerdialogs“ erlaubt es dort einem dauerhaften und per Losverfahren zusammengesetzten „Bürgerrat“, ebenfalls ausgeloste „Bürgerversammlungen“ temporär und zu bestimmten politischen Fragen einzuberufen. Diese können dann konkrete Politikempfehlungen an das Parlament weiterreichen (Niessen/Reuchamps 2019: 10). Das hier verfolgte Verständnis eines BR soll offen für die Option einer dauerhaften Verankerung sein. Die Auswahl der Teilnehmenden geschieht im Fall eines BR in der Regel durch eine geschichtete Zufallsstichprobe. Die Schichtung findet dabei entlang bestimmter soziodemografischer Kriterien wie etwa Alter, Geschlecht, Wohnort, formalem Bildungsgrad und Einkommen statt. In erster Linie ist die Schichtung des Losverfahrens als Minderung von selbstselektiven Effekten intendiert, da sie darauf abzielt, dass die Verteilung der festgelegten soziodemografischen Kriterien innerhalb des Rats in etwa der in der breiteren Öffentlichkeit vorhandenen entspricht (Setälä 2017: 848). Häufig werden dabei bewusst auch Stimmen von Minderheitengruppen inkludiert. So wurden beispielsweise im Falle der British Columbia Citizens‘ Assembly zusätzlich zwei Personen aus einer indigenen Bevölkerungsgruppe nachnominiert, weil diese nicht in der ursprünglichen Stichprobe abgebildet waren (Warren/Pearse 2008: 10). (b) Auch die überstaatliche Ebene wird zunehmend als ein relevantes Feld für die Durchführung von Mini-Publics angesehen. Entsprechende Ansätze (vgl. Smith 2018: 860) sind vor allem von der Absicht geprägt, gewöhnliche Bürger*innen in transnationale Politikprozesse und in die Governance internationaler Organisationen einzubinden, da diese bislang keine effektiven demokratischen Zugriffsmöglichkeiten erlauben (vgl. Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 33; Frey/Stutzer 2006). Die Idee der „Deliberative Global Citizens’ Assembly“ (Dryzek/ Bächtiger/Milewicz 2011: 33; vgl. Dryzek et al. 2019: 27–30), an der 3 Theoretischer Rahmen und Gegenstand 36 die hier durchgeführte Untersuchung anschließt, wird folglich als die Möglichkeit eines institutionellen „focal point for global democratization“ (ebd.: 34) präsentiert. Ein solcher globaler BR könne demnach gerade auch gezielt in bestimmten Politikfeldern, etwa dem der Klimapolitik, eingesetzt werden (ebd.). Ein Blick auf die politische Praxis zeigt, dass bereits einige wenige Durchführungen transnationaler deliberativer Beteiligungsverfahren stattfanden. Zu den prominentesten und frühesten empirischen Beispielen gehören zwei durch James Fishkin auf EU-Ebene initiierte Deliberative Polls: ‚Tomorrow’s Europe‘ fand an einem Wochenende im Jahr 2007 statt und brachte 362 Teilnehmende zusammen, um über politische, ökonomische und soziale Themen zu deliberieren (Dryzek et al. 2019: 35).22 Im Jahr 2009 folgte mit ‚EuroPolis‘ ein weiterer Deliberative Poll, der über die Dauer eines Wochenendes die Themenfelder der Migration und der Klimapolitik in den Fokus der Deliberationen von 348 zufällig ausgewählten Bürger*innen der Europäischen Union rückte (vgl. Fishkin 2018: 117–126). EuroPolis wurde zur Hälfte von der Europäischen Kommission finanziert, während für die andere Hälfte gemeinnützige Organisationen aufkamen (Dryzek et al. 2019: 35). Doch wie auch der Vorgänger Tomorrow’s Europe war er weder formal in legislative Prozesse der EU eingebunden, noch übte er einen bedeutenden Einfluss darauf aus (Smith 2018: 863). Als eines der umfassendsten Beispiele transnationaler Deliberation und als erstes Projekt von globaler Reichweite kann das vom Danish Board of Technology durchgeführte Projekt ‚World Wide Views on Global Warming‘ (WWViews) gelten (vgl. Rask/Worthington/Lammi 2012; Riedy/Herriman 2011: 3). Hierbei wurden zeitgleich an 44 Orten in 38 Ländern deliberative Foren nach dem Modell der Citizens Juries veranstaltet. Sie folgten alle dem gleichen Design und mündeten nach einer eintägigen Deliberation von jeweils circa 90 Teilnehmenden in der Abstimmung über bestimmte politische Handlungsoptionen und die Formulierung von einzelnen Empfehlungen an politische Entscheidungsträger*innen (Rask/Worthington 2012: 3). WWViews fand im September 2009 im Vorfeld der COP-15 in Kopenhagen statt, um 22 Für eine detailliertere Aufzählung erster transnationaler Mini-Publics siehe Rask et al. (2019: 354). 3.2 Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte 37 einen Input von gewöhnlichen Bürger*innen aus aller Welt in die Verhandlungen zu generieren (ebd.). Formal hatte WWViews allerdings keine Anknüpfungspunkte zu dem offiziellen Verhandlungsprozess der Staaten (Stevenson/Dryzek 2014: 183). Einige Ergebnisse konnten auf mehreren Randveranstaltungen der COP-15 vorgestellt werden (Schneider/Delborne 2012: 243). Im Jahr 2015 wurde dieses Projekt in einem noch größeren Umfang unter dem Titel ‚World Wide Views on Climate and Energy‘ fortgeführt. Insgesamt waren hier etwa 10.000 Bürger*innen in 76 Ländern und insgesamt 97 Deliberationsforen involviert (Rask et al. 2019: 354; WWViews 2015a). Der abschließende Bericht dieses Projekts wurde auf einer Randveranstaltung der UN-Generalversammlung in New York im September 2015 vorgestellt (WWViews 2015b). Sicherlich werden die bisher durchgeführten Verfahren bei weitem noch nicht dem Anspruch eines globalen BR gerecht. Obwohl WWViews das bisher wohl größte Projekt darstellt, gelang es auch hier noch nicht, Menschen aus allen Staaten der Welt teilnehmen zu lassen (Smith 2018: 362), was jedoch sicherlich auch als ein ambitioniertes Ideal gelten kann. Durch das Designmerkmal einzelner und zerstreuter Veranstaltungen fand keine transnationale Deliberation der Teilnehmenden zwischen den verschiedenen nationalen Prozessen statt, was für einen globalen BR von entscheidender Bedeutung wäre (ebd.: Dryzek et al. 2019: 35). Auch zeitlich waren die angeführten Beispiele sehr begrenzt und wurden letztendlich nicht offiziell in Gesetzgebungs- oder Verhandlungsprozesse eingebunden, wodurch sie keinen nennenswerten Einfluss auf politische Entscheidungsfindung in ihren Feldern aus- üben konnten (vgl. Rask et al. 2019: 364). Doch weitreichendere Projekte, die als erste globale BRs bezeichnet werden können, sollen bereits im Jahr 2021 stattfinden. So wird im Herbst 2021 das durch das Centre for Deliberative Democracy and Global Governance der Universität Canberra initiierte und durch ein internationales Team an Forscher*innen begleitete Projekt der „Global Citizens’ Assembly on Genome Editing“ (CSPO 2020) starten. Es soll Menschen aus aller Welt in Deliberationen zu den politischen Rahmenbedingungen gentechnischer Verfahren einbinden. Die Empfehlungen dieses BR sollen anschließend dem UN-Generalsekretär sowie 3 Theoretischer Rahmen und Gegenstand 38 den Generaldirektionen der Weltgesundheitsorganisation und der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen vorgelegt werden (ebd.). Es ist zu erwarten, dass dieses Projekt einige wichtige Forschungsergebnisse für weitergehende Vorhaben globaler BRs erbringt. Außerdem wird aus einer zivilgesellschaftlichen Initiative heraus der erste globale BR zur Klimapolitik geplant. Er soll die im November 2021 stattfindende COP-26 in Glasgow begleiten. Etwa 1000 per Losverfahren ermittelte Personen werden hier über globale Lösungsstrategien im Angesicht des Klimawandels und der ökologischen Krise beratschlagen. Die Ergebnisse sollen Eingang in den offiziellen Prozess der Verhandlungen der COP-26 finden (Global Assembly 2020). Sowohl die Global Citizens’ Assembly on Genome Editing als auch die Global Climate Citizens‘ Assembly sollen von über den Globus gestreuten und in den Hauptprozess einfließenden kleineren deliberativen Foren begleitet werden (CSPO 2020; Global Assembly 2020). Weshalb derartige Verfahren wichtige Bausteine in der Demokratisierung globaler Politikprozesse darstellen können, wird im folgenden Kapitel schrittweise hergeleitet. 3.2 Deliberative Mini-Publics, der Bürger*innenrat und erste transnationale Projekte 39 Die Begründung des deliberativdemokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats In diesem Kapitel soll die Reformidee eines globalen BR begründet werden. Die entsprechende normative Argumentation wird im Folgenden schrittweise dargestellt. Es wird zuerst argumentiert, dass demokratische Reformen nicht nur aus moralischen Gründen, sondern auch aus Gründen der Effektivität technokratischen Lösungen vorzuziehen sind (Abschn. 4.1). Weiterhin wird erläutert, dass speziell ein Reformansatz entlang deliberativ-demokratischer Legitimitätskriterien (vgl. Abschn. 3.1) in Anbetracht der strukturellen Bedingungen globaler Politik und der in Abschnitt 2.3 herausgearbeiteten Problemdimensionen des Klimawandels geeignet erscheint (Abschn. 4.2). Schließlich wird begründet, weshalb die demokratische Innovation des BR eine vielversprechende und realisierbare Institutionalisierung der normativen Ansprüche der deliberativen Demokratietheorie darstellt und damit die anschließende Analyse ihrer Übertragung auf die globale Ebene als ein sowohl in politikpraktischer als auch in wissenschaftlicher Hinsicht relevantes Unterfangen gerechtfertigt (Abschn. 4.3). Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung23 In regelmäßigen Abständen taucht das Narrativ im öffentlichen Diskurs auf, wonach demokratische Formen des Regierens im Angesicht 4 4.1 23 Teile dieses Abschnitts wurden bereits in einer frühen Fassung am 28.06.2018 im Rahmen der Third Deliberative Democracy Summer School in Turku vorgetragen. Ich danke allen Anwesenden, insbesondere John Dryzek, für die Diskussion und die konstruktiven Anregungen. 41 einer so eminenten Katastrophe wie der Klimakrise versagen (vgl. etwa Lovelock zitiert nach Hickman 2010; Shearman/Smith 2007).24 Im März 2020 ergab eine repräsentative Umfrage unter Bürger*innen der EU und dem Vereinigten Königreich, dass 53 % der jungen Menschen im Alter zwischen 16 und 29 Jahren der Meinung sind, dass autoritäre Staaten besser mit der Klimakrise umgehen können als Demokratien (Garton Ash/Zimmermann 2020). Mehr oder weniger explizit werden solche Aussagen von der Forderung begleitet, man müsse nun Wissenschaftler*innen Macht übertragen, um die Krise zu lösen. Dieses Narrativ soll hier als Technokratieforderung bezeichnet werden. Der Impuls, Wissenschaftler*innen mit Entscheidungsgewalt auszustatten, scheint mit Blick auf den Klimawandel im ersten Moment aus zwei Gründen nachvollziehbar. Zum einen sind es schließlich vor allem Persönlichkeiten aus der Wissenschaft, die seit Jahrzehnten vor möglicherweise katastrophalen Folgen des Klimawandels warnen und damit in der Vergangenheit, auch aufgrund von wirkmächtigen Kampagnen der Klimawandelleugnung (vgl. Jamieson 2017: 81–93), nicht ausreichend an die breite Öffentlichkeit und zu politischen Entscheidungsträger*innen durchdringen konnten. Zum anderen ist das Problem des Klimawandels hochkomplex. Zwar ist die grundlegende Kausalkette, wonach mehr Treibhausgase in der Atmosphäre zu einem Anstieg der globalen Temperatur und damit zu überwiegend nachteiligen Effekten auf bestehende Ökosysteme und schließlich zu Gefahren für die menschliche Zivilisation führen, auf der Oberfläche noch relativ leicht nachzuvollziehen. Auch ist die normative Schlussfolgerung daraus, den Ausstoß von Treibhausgasen zu beenden oder jedenfalls durch Aufforstung oder technologische Mittel zu kompensieren, fast trivial. Doch sobald die detaillierteren Wirkmechanismen des Klimasystems in den Blick geraten und es zusätzlich um eine Abwägung unterschiedlicher Mitigations- und Adaptationsstrategien sowie deren 24 Der Naturforscher James Lovelock etwa stellt eine Kriegsanalogie auf und damit die Tauglichkeit von Demokratie in Frage: „climate change may be an issue as severe as war. It may be necessary to put democracy on hold for a while“ (Lovelock zitiert nach Hickman 2010). Für Shearman und Smith (2007: 85) sind es vor allem das kurzfristige Denken und die Eigensinnigkeit von Repräsentant*innen, welche fast ausschließlich ihre Wiederwahl im Sinne hätten, welche die liberale Demokratie als effektives System zur Begrenzung des Klimawandels disqualifizieren würde. 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 42 Verflechtungen mit einer globalisierten Wirtschaft geht, stoßen nicht nur Laien bei dem Versuch, den Überblick zu wahren, schnell an kognitive und epistemische Grenzen. Es versteht sich also von selbst und soll hier keinesfalls zur Debatte gestellt werden, dass wissenschaftlicher Input aus verschiedenen Disziplinen in den politischen Prozess, gerade im Falle von Klimapolitik, von zentraler Bedeutung ist. Die normative Intention von Technokratie greift jedoch viel tiefer: Technokratie lässt sich ganz grundlegend als ein Modus des Regierens verstehen, in welchem Expert*innen auf Kosten demokratischer Partizipation politische Autorität verliehen wird (vgl. Fischer 1990: 17). Sie muss daher als explizit nicht-demokratisch begriffen werden (Saretzki 1994: 361). Vielmehr ist sie zwangsläufig autoritär, indem nicht die Entscheidungsbetroffenen in einem fairen Prozess um eine Lösung ringen, sondern Expert*innen eine vermeintlich rational begründete Entscheidung unter Ausschluss der Laien und ohne deren expliziten Auftrag über ihre Köpfe hinweg treffen. Das Narrativ der Technokratieforderung lässt sich konzeptionell in Form einer medizinischen Analogie in die beiden Schritte der Diagnose („Die Demokratie hat versagt“) und der Therapie („Es braucht nun ein technokratisches System zur effektiveren Bearbeitung des zugrundeliegenden Problems“) aufteilen (vgl. Saretzki 2011: 44). In diesem Abschnitt soll gezeigt werden, weshalb beide Teile des Narrativs verfehlt sind (Abschn. 4.1.1 und 4.1.2). Es wird damit begründet, dass nicht „nur“ aufgrund der Achtung des intrinsisch-moralischen Wertes der Demokratie, sondern auch aus Gründen der effektiven Problemlösung demokratische anstelle von autoritär-technokratischen Reformen der GCG angebracht sind. Weshalb die Diagnose des Demokratieversagens verfehlt ist: die empirische Argumentation Die Diagnose, demokratische Systeme seien nicht in der Lage, mit schweren Umweltproblemen umzugehen, wurde nicht erst im Diskurs zum anthropogenen Klimawandel in die Debatte eingeführt. Sie taucht in frühen Formen etwa bereits bei Heilbroner (1974) und Ophuls 4.1.1 4.1 Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung 43 (1977) auf, welche autoritärere Formen des Regierens in Umweltfragen in Betracht ziehen. Auf den ersten Blick ließe sich gegen solche Argumentationen schon einwenden, dass die demokratische Legitimität eines Herrschaftssystems ein höheres Gut als dessen Umweltperformanz25 darstelle (Dryzek/Stevenson 2011: 1865). Unabhängig von solchen normativen Erwägungen (vgl. auch Saretzki 2011: 59) zielt die hier zunächst formulierte Kritik jedoch darauf ab, schon die Diagnose des Demokratieversagens als empirisch fragwürdig zu kennzeichnen. So ist die sehr allgemein gehaltene Annahme, dass autoritäre Systeme in der Lage seien, die Umwelt besser zu schützen, nicht durch empirische Evidenz gestützt (Leggewie 2011: 28–30; Stevenson/Dryzek 2014: 5). Es gibt keine überzeugenden Belege für deren besseres umweltpolitisches Abschneiden. Ein Blick in die Geschichte zeigt vielmehr, dass es sich häufig als äußerst negativ erwiesen hat (Stevenson/Dryzek 2014: 5), wofür die Umweltzerstörung innerhalb der Sowjetunion als ein Beispiel angeführt werden kann (Dryzek/Pickering 2019: 14–15; vgl. McNeill/Engelke 2014). Die Ergebnisse empirischer Studien deuten darüber hinaus eher darauf hin, dass Konsensdemokratien tendenziell eine bessere Umweltperformanz als andere Systeme aufweisen (Stevenson/Dryzek 2014: 21).26 Mit Blick auf die konkrete Frage der Klimaperformanz27 zeigt Hanusch (2018) in einer umfassenden Untersuchung, dass die demokratische Qualität von Staaten in der Tendenz einen positiven Einfluss auf deren effektiven Umgang mit dem Problem des Klimawandels hat. Sicherlich könnte nun eingewendet werden, dass diese Befunde wenig über den hypothetischen Fall einer technokratischen Regierung, welche bislang in der geeigneten Form noch nicht in Erscheinung getreten ist, aussagen. Einem solchen Einwand nimmt sich die theoretische Argumentation im nächsten Abschnitt an. Zuerst 25 Es genügt, Umweltperformanz für den Zweck dieser Argumentation recht allgemein als das Abschneiden eines Staates beim Umweltschutz zu definieren. Für einen knappen Überblick unterschiedlich konnotierter Definitionen und Verweise auf korrespondierende empirische Studien siehe Hanusch (2018: 10–11). 26 Für einen Überblick über entsprechende Studien siehe Stevenson/Dryzek (2014: 21). Für einen umfangreicheren Überblick unter Bezugnahme auf den konkreten Fall der Klimaperformanz und entsprechende theoretische Debatten siehe Hanusch (2018: 9–15). 27 Analog zum Begriff der Umweltperformanz soll Klimaperformanz hier verstanden werden als das Abschneiden eines Staates beim Klimaschutz. 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 44 soll noch ein stärkeres Argument gegen die Diagnose des Demokratieversagens angeführt werden. Unabhängig von der Frage der empirischen Evidenz ist die generalisierende Kritik an der demokratischen Regierungsform auch deshalb verfehlt, da sie einen nationalstaatlichen Fokus an ein globales Politikproblem anlegt und damit übersieht, dass die wesentlichen klimapolitischen Zielvereinbarungen innerhalb der GCG getroffen werden, welche selbst gar nicht demokratisch strukturiert ist. So muss die Kritik des Demokratieversagens im Angesicht der Klimakrise auf dieser Ebene ins Leere laufen (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 5). Nun könnten jedoch auf den ersten Blick zwei Einwände gegen dieses Argument vorgebracht werden, welche globaler Klimapolitik dennoch eine mehr oder weniger starke demokratische Legitimation unterstellen. Erstens könnte argumentiert werden, dass die Vertreter*innen der verhandelnden Akteure innerhalb ihrer jeweiligen Staaten demokratisch legitimiert seien, was den Verhandlungen über eine Legitimationskette ein gewisses Maß an demokratischer Legitimität verleihe (Beisheim 2004: 61). Es macht diesen Einwand jedoch zum einen problematisch, dass eine längere Legitimationskette zunehmend das Verständnis davon erschwert, wie Entscheidungen in internationalen Verhandlungsarenen getroffen werden, wodurch die Zuweisung von Verantwortlichkeiten und Rechenschaftspflicht unklar wird. So ist es vor diesem Hintergrund fraglich, inwieweit die Präferenzen der jeweiligen Wähler*innenschaft noch am Verhandlungstisch repräsentiert sind und eine Chance auf Umsetzung genießen (ebd.; vgl. Grande 1996: 339). Zum anderen sind längst nicht alle Regierungen der Welt demokratisch legitimiert. Die NGO Freedom House stuft rund 45 % der Staaten der Welt als frei ein, während 30 % als teilweise frei und rund 26 % als nicht frei klassifiziert werden (Freedom House 2019: 3). Von Regierungen, die nicht demokratisch legitimiert sind, kann nicht angenommen werden, dass sie im Sinne der Mehrheit ihrer Bevölkerung verhandeln. Dies wiederum führt zu der Schlussfolgerung, dass ein signifikanter Teil der Weltbevölkerung keinen Zugang und damit keinen Einfluss auf globale Klimapolitik hat (vgl. Stevenson/Dryzek 2012a: 2). Zweitens könnte gegen die Behauptung, die GCG sei nicht demokratisch strukturiert, eingewendet werden, dass die Beteiligung diverser 4.1 Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung 45 nichtstaatlicher Akteure an der Peripherie der Klimaverhandlungen diesen ein gewisses Maß an demokratischer Legitimität verleihe. Das entsprechende Argument würde lauten, dass das zentrale Kriterium der Inklusion aller Entscheidungsbetroffenen durch die Repräsentation von nichtstaatlichen Akteuren erfüllt werde, welche in der Lage seien, Präferenzen der Betroffenen zu bündeln und diese in die Verhandlungen einzugeben. Es zeigt sich jedoch, dass diese Idee einer zivilgesellschaftlichen Repräsentation (vgl. Bray/Slaughter 2015: 97) in seiner praktischen Umsetzung bislang erhebliche Mängel aufweist. So ist nicht nur zu beobachten, dass nordamerikanische und westeuropäische Organisationen in den Verhandlungen viel zahlreicher vertreten sind als solche aus anderen Teilen der Welt (Bulkeley/Newell 2015: 25), es zeigt sich auch, dass sie zudem über mehr Ressourcen verfügen und mehr Einfluss auf die Verhandlungen ausüben (Beisheim 2001: 130; Brunnengräber 2011: 28; Stevenson/Dryzek 2014: 129). Dies wiederum kann die bereits bestehende Asymmetrie der Machtverhältnisse zwischen Staaten des globalen Südens und des globalen Nordens noch verstärken (vgl. Beisheim 2001: 130; Bulkeley/Newell 2015: 37). Unter der Annahme, Umwelt-NGOs agierten als neutrale Vertreterinnen eines supranationalen Gemeinwohls, wäre die ungleiche Verteilung von Ressourcen zwar weniger problematisch. Unmüßig (2011: 52) merkt jedoch an, dass die Forderungen und Interessen von NGOs oft die ihrer jeweiligen Regierungen widerspiegeln. Bedall (2011: 60) stellt darüber hinaus fest, dass das dominierende NGO-Netzwerk Climate Action Network, welchem einflussreiche NGOs wie der World Wide Fund for Nature (WWF) und Greenpeace angehören, die Vorherrschaft ressourcenstarker Staaten in den Verhandlungen eher stützt. Wenn die globale Ebene also die entscheidende ist, auf der Anstrengungen zur wirksamen Bekämpfung des Klimawandels unternommen werden können, diese aber zugleich nicht als hinlänglich demokratisch strukturiert beschrieben werden kann, dann verfehlt die Diagnose, die Demokratie habe angesichts des Klimawandels versagt, ihr Ziel. 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 46 Weshalb die Annahme der höheren Effektivität von Technokratie verfehlt ist: die theoretische Argumentation Es könnte nun immer noch argumentiert werden, dass zwar empirisch keine Überlegenheit autoritärer Regierungsformen im Bereich der Klimapolitik belegt werden könne, dass aber nach wie vor ein spezifisch technokratischer Ansatz einem demokratischen überlegen sei, dieser nur bislang noch nicht auf die „richtige Weise“ implementiert wurde. Allerdings sprechen auch einige theoretische Argumente gegen eine solche Annahme der besseren Umwelt- und Klimaperformanz technokratisch-autoritärer Herrschaft (vgl. auch Barber/Bartlett 2018: 757). Bättig und Bernauer (2009: 286–287) bemerken etwa mit Bezug auf die Theorie kollektiven Handelns, dass nicht-demokratische Systeme dazu neigen würden, öffentliche Güter wie das Klima nicht ausreichend bereitzustellen. Denn kleine Eliten, die nicht-demokratische Systeme in der Regel regieren, hätten wenig Interesse daran, auf private Vorteile zu verzichten, um in öffentliche Güter zu investieren, die großen Teilen der Bevölkerung zugutekämen. In einem solchen Fall wären nämlich die Opportunitätskosten dieses Handels auf ihren kleinen Kreis konzentriert, die Vorteile aber breit durch die Bevölkerung gestreut. Die Medianwähler*in, an der sich demokratische Politik hingegen ausrichte, trage verhältnismäßig weit weniger Opportunitätskosten, da diese hier weit gestreut seien. Die Theorie des kollektiven Handelns würde also nahelegen, dass eine solche einfache Kosten-Nutzen- Rechnung dazu führe, dass Demokratien eher zu Umweltschutz neigten als nicht-demokratische Systeme. Nun ließe sich hierauf zumindest noch hypothetisch erwidern, dass sich auch eine technokratische Konstellation vorstellen ließe, in der die Machthabenden so wohlwollend seien, dass sie sich stets für das Gemeinwohl einsetzten. Zusätzlich zu diesem Einwand könnte angenommen werden, dass die Bevölkerung mit dem Handeln der technokratischen Herrscher*innen sehr zufrieden sei und deshalb das Fehlen ihrer eigenen politischen Autonomie guthieße. Die Entscheidungen eines kleinen, technokratischen Kreises könnten dann öffentliche Güter auf eine nachhaltige Weise bereitstellen und wären zudem politisch nachhaltig, da sie trotz des Fehlens von Mitsprache auf breite Unterstützung 4.1.2 4.1 Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung 47 bauen könnten. Was spricht also dagegen? Normativ betrachtet spricht natürlich nach wie vor dagegen, dass das demokratische Ideal politischer Autonomie dabei verletzt würde und sich die Untergebenen, in ihren Rechten beschnitten, nicht gegen Machtmissbrauch wehren könnten. Doch selbst wenn man diesen Anspruch völlig außer Acht lassen würde, weil man glaubte, dass die ökologische Katastrophe so schlimm sei, dass der Wert der Demokratie zum Zweck ihrer Abwendung hintangestellt werden müsse (vgl. Lovelock zitiert nach Hickman 2010), so ist die Technokratieforderung dennoch in ihrer Kernintention, nämlich der Erreichung einer höheren Effektivität, fehlgeleitet, wie im Folgenden argumentiert werden soll. Schon die im vorangegangenen Abschnitt kritisierte Diagnose des Demokratieversagens, auf der die Technokratieforderung basiert, bezieht sich im Kern auf den Anspruch der effektiven Problemlösung. Demnach habe die Demokratie versagt, das Problem des Klimawandels effektiv zu bekämpfen, weshalb es nun angemessen sei, ein technokratisches Modell zu übernehmen, welches genau dies leisten könne. Die Forderung, die Entscheidungsgewalt solle deshalb wissenschaftlichen Autoritäten übertragen werden, verlangt nun nicht nur – wie schon gesehen – ein blindes Vertrauen in deren Gemeinsinn (vgl. auch Saretzki 2011: 56). Sie speist sich auch aus der impliziten Auffassung, es gäbe eine wissenschaftlich begründbare Objektivität, die politische Entscheidungen rechtfertigen könne (vgl. ebd.: 61; vgl. auch Blue 2015: 158). Diese Annahme liegt der technokratischen Modellierung der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik zugrunde, die als linear bezeichnet werden kann: Wissenschaftliche Erkenntnisse determinieren demnach die richtigen politischen Maßnahmen, welche sich zu einem Teil gerade dadurch legitimieren, dass sie eben vermeintlich objektiv sind (van der Sluijs/van Est/Riphagen 2010: 410). Da der Klimawandel, wie schon in Abschnitt 2.3 beschrieben wurde, eben nicht nur als Umweltproblem begriffen werden kann, wird an seinem Beispiel besonders deutlich, weshalb die These der Objektivität nicht haltbar ist und damit auch die Behauptung der überlegenen Effektivität technokratischer Herrschaft in sich zusammenfallen muss. Zunächst unterschätzt die Annahme der Objektivität den Faktor der wissenschaftlichen Unsicherheit. Auch wenn die Tatsache des anthropogenen Klimawandels als wissenschaftlicher Konsens bezeichnet wer- 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 48 den kann (vgl. Gupta 2014: 41), so besteht innerhalb der Forschungsgemeinschaft weder über das konkrete Ausmaß der zu erwartenden Folgen noch über die zu ergreifenden Maßnahmen, also dem aus der Erkenntnis folgenden Handeln, widerspruchslose Einigkeit. Es gibt folglich nicht die objektive best practice, die ein Rat an Wissenschaftler*innen in einer über alle Zweifel erhabenen Einhelligkeit beschlie- ßen könnte (vgl. Saretzki 2011: 61). Selbst unter der Annahme, dass ein gesellschaftlicher Konsens über die angestrebten Zielvorgaben herrschte und man Technokrat*innen nur mit der Aufgabe betraute, die richtigen Mittel dafür zu bestimmen, so muss hier jedoch festgestellt werden, dass es dabei „funktional äquivalente“ (ebd.) Wege gibt, dasselbe Ziel zu erreichen. So ließe sich beispielsweise fragen, zu welchen Anteilen das 1,5°C-Ziel des Übereinkommens von Paris durch die konsequente Stilllegung von Kohlekraftwerken, das Verbot individuellen Personenverkehrs, die Abschaffung von Massentierhaltung, das Aufforsten von Wäldern, eine rigide Bevölkerungskontrolle oder die Anwendung von Technologien des Geoengineering erreicht werden solle. Noch allgemeiner ließe sich fragen, ob sich eher auf Strategien der Mitigation, also der Einsparung von Treibhausgasen, oder der Adaptation, also der Anpassung an Klimawandelfolgen, konzentriert werden solle. Zwar muss eine Abwägung solcher Optionen prinzipiell durch wissenschaftliche Erkenntnisse zu deren Wirkungen informiert sein, jedoch beinhaltet sie gleichsam zutiefst moralische Fragen. Ob man es etwa vorzieht, natürliche Ressourcen unangetastet zu lassen oder das Klimasystem mit technischen Mitteln zu manipulieren, um das gleiche quantitative Ziel eines begrenzten Temperaturanstiegs zu erreichen, ist auch Ausdruck der eigenen moralischen Orientierung gegenüber der Welt. Wissenschaftliche Expertise allein kann schlicht keine definitiven Antworten auf solche Fragen geben, welche die Gesellschaft als Ganze betreffen und letztlich auf die ethisch-moralische Frage eines gemeinsamen guten Lebens abzielen (Fischer 2017: 272). Deren Beantwortung kann von keinem objektiven Standpunkt aus vorgenommen werden, sondern erfordert einen demokratischen Diskurs, in dem es zum einen normativ keine Rechtfertigung für eine Sonderstellung von Expert*innen gibt (Beck 2011: 251–252; Fischer 2017: 272), zum anderen aber auch epistemisch keine besseren Antworten zu erwarten sind, wenn nicht alle relevanten Per- 4.1 Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung 49 spektiven Beachtung finden. Eine Bearbeitung von Problemen, die moralischer Natur sind, kann nicht effektiv sein, wenn sie blind für diese moralische Dimension ist. Doch die verschiedenen Strategien zur Bekämpfung des Klimawandels enthalten nicht nur moralische Fragen von der oben genannten Art, sondern es schlagen sich in ihnen auch manifeste politische Verteilungskonflikte nieder. Die alternativen Wege, die möglicherweise beschritten werden können, sind alle mit Kosten und Nutzen für verschiedene Akteure verbunden, und der Frage, wie diese aufgeteilt werden, müssen Erwägungen einer gerechten Verteilung zugrunde liegen – nicht zuletzt aufgrund widerstreitender Auffassungen von Gerechtigkeit (siehe Abschnitt 2.3). Auch Verteilungsfragen bedürfen nach dem diskursethischen Ideal deliberativer Demokratie einer Aushandlung unter den beteiligten Akteuren, denn es lässt sich auch hier keine objektive Antwort konstruieren. So ist also der technokratische Begriff von Effektivität auch auf diesem Auge blind: Er bietet keine Lösung für politische Verteilungskonflikte zwischen unterschiedlichen Akteuren, die aber gerade den Kern des eigentlichen Problems ausmachen. Das technokratische Programm verkennt also nicht nur die Unsicherheiten und daraus entstehende Uneinigkeiten innerhalb der wissenschaftlichen Disziplinen, sondern verschleiert durch seinen Objektivitätsanspruch auch solche moralischen Fragen und politischen Konflikte, die sich objektiven Antworten von Vornherein entziehen. Dieses Auslassen bringt die besagten Konfliktlinien allerdings keinesfalls zum Verschwinden, sondern verdeckt sie nur. Das ist höchst problematisch, da hierdurch bestehende Machtverhältnisse noch verstärkt werden können. Ein Beispiel stellt die Rechtfertigung des im Kopenhagen-Akkord festgehaltenen 2°C-Ziels dar, welches zugleich verdeutlicht, dass demokratische Aushandlungen nicht nur hinsichtlich der zu ergreifenden Mittel, sondern auch mit Blick auf die festzulegenden Ziele notwendig sind: So kritisiert Blue (2015: 158), dass dieses Ziel mit einem vorgeblich wissenschaftlichen Argument gerechtfertigt werde; es sei demzufolge „the scientific view that the increase in global temperature should be below 2 degrees Celsius“ (UNFCCC 2010: 5). Diese Aussage führe allerdings in die Irre, da es erstens keinen wissenschaftlichen Konsens über diese konkrete Zahl gebe (Blue 2015: 158) und zweitens die Zahl insofern ein geopolitisches Ungleichgewicht ausdrücke, als sie 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 50 das Interesse der reicheren Länder in den nördlichen Breitengraden widerspiegele, welche zunächst in einem geringeren Maße die unmittelbaren Auswirkungen des Klimawandels erlebten (ebd.). So waren es auch gerade pazifische Inselstaaten, die in Paris auf die Übernahme des 1,5°C-Ziels gepocht haben (vgl. Falkner 2016: 1114). Die Kosten der Einsparung von Treibhausgasen mögen für Industrieländer unter Bedingungen des ambitionierteren Zielwertes höher sein, da sie ihre Wirtschaft schneller umstellen und auf potenzielle Gewinne verzichten müssen. Dafür ist der Nutzen für pazifische Inselstaaten eklatant höher, wenn sich die Gefahr ihres buchstäblichen Untergangs durch einen Anstieg des Meeresspiegels verringert. So zeigt dieses Beispiel, wie eine politische Präferenz unter dem Deckmantel wissenschaftlicher Objektivität verteidigt werden kann. Die vorgeblich höhere Effektivität einer technokratischen Antwort auf den Klimawandel ist letztlich ein leeres Versprechen. Moralische und verteilungspolitische Fragen, die den Kern des Problems ausmachen, muss sie verschleiern, da es kein technokratisches Instrumentarium zur deren Beantwortung gibt. Damit verschwinden diese Fragen jedoch nicht einfach. Vielmehr führt die technokratische Blindheit für diese Dimensionen zu einer hochgradig politischen Instrumentalisierung wissenschaftlicher Erkenntnisse, indem so getan wird, als bedingten nur diese allein bestimmte Handlungsoptionen. Das wiederum führt potenziell zur Manifestierung existenter Machtverhältnisse, die ein demokratischer Ansatz hingegen durch eine breite und gleiche Inklusion von Entscheidungsbetroffenen anfechten kann. Letztlich spricht für eine Demokratisierung globaler Klimapolitik aber auch ein Stück weit Pragmatismus: Die Annahme, dass sich alle Staaten einer globalen technokratischen Autorität unterordnen, erscheint unrealistisch (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 5). Eine Demokratisierung könnte in dieser Hinsicht ein vielversprechenderes, da inklusiveres und inkrementelles, Projekt darstellen. 4.1 Weshalb Demokratie? Der technokratische Impuls und die demokratische Verteidigung 51 Weshalb deliberative Demokratie? Demokratisierung jenseits des Nationalstaats und die spezifischen Herausforderungen des Klimawandels Nachdem die Idee der Demokratisierung nun gegen den technokratischen Vorstoß verteidigt wurde, wird in diesem Abschnitt entlang zweier Argumentationslinien begründet, weshalb gerade deliberativdemokratische Legitimitätskriterien dazu geeignet sind, das globale Politikproblem des Klimawandels in den Blick zu bekommen, und daher eine angemessene Grundlage eines konstruktiven Ansatzes der Demokratisierung globaler Klimapolitik darstellen. So lässt sich zum einen aus einer solchen deliberativen Perspektive ein fruchtbarer Demokratisierungsansatz für die strukturellen Bedingungen der globalen Ebene gewinnen (Abschn. 4.2.1). Zum anderen eignet sich eine solche Grundlage besonders mit Blick auf die Lösung komplexer sozial-ökologischer Probleme (Stevenson/Dryzek 2014: 7) und damit der in Abschnitt 2.3 dargestellten Herausforderungen, die den Klimawandel als besonders schwerwiegendes Politikproblem charakterisieren (Abschn.4.2.2). Demokratie jenseits des Nationalstaats Mit Blick auf eine Demokratisierung der GCG stellt sich zuerst die Frage, wie globale Politikprozesse tatsächlich demokratisch gestaltet werden können. Von Einigen wird die Möglichkeit von Demokratie jenseits des Nationalstaats grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. Dahl 1999; Keohane 2006; Miller 1997; 2010). Dieser Skepsis erwidern Stevenson und Dryzek (2014: 6) zunächst, dass es nicht verwundern dürfe, dass das spezifische demokratische Modell, das sich innerhalb von Nationalstaaten entwickelt habe, nicht durch eine simple Übertragung jenseits ihrer Grenzen gelten könne. Sie plädieren deshalb dafür, über alternative Formen der Demokratie nachzudenken (vgl. hierzu auch Bohman 2010). Das sich historisch mit dem Nationalstaat entwickelnde Modell der Wahldemokratie sei demnach nicht notwendigerweise das einzige, in dem sich das demokratische Ideal verwirklichen lasse (vgl. Dryzek et al. 2019: 2). Zusätzlich versperrt ein verengtes Ver- 4.2 4.2.1 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 52 ständnis von Demokratie als einem Zustand, der entweder gegeben oder nicht gegeben ist, im Bereich der globalen Klimapolitik nur mögliche Handlungsoptionen und ist auch konzeptionell zu vereinfachend: So weist auch Scharpf darauf hin, dass demokratische Legitimation nicht als „Alles oder Nichts-Kriterium“ (1999: 33) begriffen werden dürfe, sondern vielmehr einer Logik des Mehr oder Weniger folge. An Stevenson und Dryzek (2014: 6) anknüpfend soll Demokratie deshalb an dieser Stelle als ein gradueller und nie wirklich abgeschlossener Prozess verstanden werden. Prozesse der Demokratisierung können diesem Verständnis nach zunächst einmal in allen politischen Systemen angestrebt werden, auch auf der transnationalen Ebene (ebd.). Abgesehen von diesen theoretischen Überlegungen wäre es auch in praktischer Hinsicht fatalistisch, Versuche der Demokratisierung jenseits nationalstaatlicher Grenzen von Vornherein als aussichtslos zu begreifen, denn als Folge der Globalisierung, der zunehmenden Regelbedürftigkeit von politischen Problemen jenseits nationalstaatlicher Grenzen und der damit einhergehenden Verschiebung von Entscheidungskompetenzen in ebenjene Sphäre gerät das demokratische Ideal politischer Autonomie generell unter Druck: Entscheidungsunterworfene verlieren dabei auch innerhalb ihres nationalstaatlichen Rahmens den Zugriff auf Regelsetzungsprozesse, die außerhalb von dessen Grenzen stattfinden (vgl. Bray/Slaughter 2015: 7; Schmalz-Bruns 2018: 83). Die Suche nach demokratischen Zugriffsmöglichkeiten scheint vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen also auch aus Achtung vor dem intrinsischen Wert der Demokratie geboten. Als Reaktion darauf hat die Demokratietheorie einen „transnational turn“ (McGrew 2002: 269) erfahren. Dieser brachte Ansätze wie den einer Demokratisierung globaler Politik sehr skeptisch gegenüberstehenden liberalen Internationalismus hervor, der, reformistisch ausgerichtet, von bestehenden internationalen Institutionen ausgeht und deren Rechenschaftspflicht und Transparenz gegenüber den kooperierenden und souveränen Nationalstaaten betont (Bray/Slaghter 2015: 9; vgl. Keohane/Macedo/Moravcsik 2009). Eine weitere dominante und hinsichtlich einer Demokratisierung sehr ambitionierte Strömung stellt der Kosmopolitismus dar, welcher danach strebt, das nationalstaatliche Modell von Demokratie inklusive seines verfassungsrechtlichen Rahmens und des Wahlprozesses auf lange Sicht auf die globale 4.2 Weshalb deliberative Demokratie? 53 Ebene zu übertragen (vgl. Bray/Slaughter 2015: 9; Held 1995; Smith 2018: 857). In Anschluss an Stevenson und Dryzek (2014) wird hier ein Ansatz deliberativer Demokratie verfolgt, da er im Gegensatz zum liberalen Internationalismus eine Demokratisierung der globalen Sphäre als ein fruchtbares Projekt begreift, bei dieser Entwicklung jedoch anders als der Kosmopolitismus nicht auf traditionell nationalstaatliche Auffassungen von Demokratie setzt. Da in der Sphäre jenseits einzelner Nationalstaaten auf absehbare Zeit keine traditionellen demokratischen Institutionen, wie etwa Wahlen, verfügbar sind, ist es sinnvoll Anknüpfungspunkte für die demokratische Legitimierung von Entscheidungen in der Ausgestaltung des kommunikativen Politikprozesses zu suchen (vgl. Risse 2007: 57; Schmalz-Bruns 1999: 185). Durch ihre Fokussierung auf Kommunikation und die damit verbundenen normativen Ansprüche kann die deliberative Demokratietheorie hier fruchtbare Perspektiven eröffnen (vgl. Chambers 2003: 308; Stevenson/Dryzek 2014: 6–7; Stokes 2006: 54). Sie stellt dadurch zugleich einen im Hinblick auf die gegebenen Rahmenbedingungen praktikablen Ansatz dar. Dabei darf jedoch nicht der Fehler begangen werden, undemokratische Verhältnisse vorschnell als demokratisch zu kennzeichnen (vgl. Valentini 2014: 796). In Kapitel 5 wird die Frage überstaatlicher Demokratisierung im Zusammenhang mit der Rolle eines globalen BR weiter vertieft. Deliberative Demokratie und die Problemdimensionen des Klimawandels Die Technokratieforderung wurde in Abschnitt 4.1 erstens mit Blick auf die Empirie und zweitens theoretisch dadurch entkräftet, dass sie das Versprechen einer effektiveren Problembearbeitung nicht einlösen kann. Doch folgt daraus, dass demokratische Systeme im Umgang mit solch komplexen sozial-ökologischen Problemen wie dem Klimawandel zwangsläufig besser abschneiden? In Abschnitt 4.1.2 wurde dies jedenfalls durch die These angedeutet, dass es, um moralischen und politischen Fragen effektiver zu begegnen, eine breite und gleichberechtige Beteiligung aller Entscheidungsbetroffenen, mit anderen Worten also einen demokratischen Diskurs, brauche. Es gibt jedoch durchaus 4.2.2 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 54 noch einige, in Teilen ernstzunehmende, Zweifel an der Problemlösungsfähigkeit der Demokratie, die sich vor allem aus den in Abschnitt 2.3 vorgestellten Charakteristiken des Klimawandels als super wicked problem begründen. Diese aufgreifend wird im Folgenden skizzenhaft argumentiert, dass gerade die aus der deliberativen Demokratietheorie abgeleiteten normativen Ansprüche (vgl. Abschn. 3.1) besonders gut dazu geeignet sind, öffentliche Güter in den Blick zu nehmen (a), langfristiges politisches Denken zu fördern (b), die spezifischen Gerechtigkeitsprobleme des Klimawandels aufzugreifen (c), mit Komplexität umzugehen (d) und Pfadabhängigkeiten zu überwinden (e). (a) Der Klimawandel wurde in Abschnitt 2.3 als Problem kollektiven Handelns in der Bereitstellung eines öffentlichen Guts charakterisiert (vgl. Lane 2016: 110). Da alle von dem öffentlichen Gut des Klimaschutzes profitieren, unabhängig davon, wer die damit verbundenen Kosten trägt, besteht die Gefahr, dass sich die Akteure auf die Anstrengungen der jeweils anderen verlassen und allgemeine Inaktivität die Folge ist. Diese abwartende Haltung ist entgegen der mit dem Paris- Abkommen verbundenen Hoffnungen auch in den multilateralen Verhandlungen zu beobachten (vgl. Abschn. 2.4; Streck 2020: 145). In deliberativen Prozessen sollte es nach Maßgabe ihrer normativen Bedingungen hingegen schwerer fallen, sich auf derartiges strategisches Handeln zurückzuziehen, da diese das Anführen guter und prinzipiell verallgemeinerbarer Gründe für die eigenen Standpunkte verlangen. Es lässt sich dann auch in praktischer Hinsicht erwarten, dass derartig gerechtfertigte Gründe in einem möglichst machtfreien Diskurs viel eher auf Akzeptanz stoßen als der Rückzug auf bloßes Eigeninteresse (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 14–15). Empirische Befunde zu deliberativen Mini-Publics zeigen, dass sich die Positionen der Teilnehmenden dort häufig in Richtung der Förderung öffentlicher Güter und verallgemeinerbarer Interessen verschieben (vgl. Dryzek et al. 2019: 9, 29; Fishkin 2009: 142; Stevenson/Dryzek 2014: 15; 20–21). Damit bestünde ein aussichtsreicher Auftrag für Vorhaben des institutionellen Designs darin, Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse in der globalen Klimapolitik mehr entlang deliberativer Ansprüche zu gestalten. (b) Ein durchaus berechtigtes Bedenken hinsichtlich der demokratischen Problemlösungsfähigkeit langfristiger Herausforderungen be- 4.2 Weshalb deliberative Demokratie? 55 steht in der Feststellung, dass kompetitive und periodische Mehrheitswahlen kurzfristiges politisches Denken und Handeln befördern (vgl. Leggewie 2011: 26–29; Stein 2014: 51). Tatsächlich wird diese Kritik auch aus der deliberativen Theorie heraus geäußert (vgl. Niemeyer 2013: 431–433), da deren Modellierung des Entscheidungsfindungsprozesses besser dazu geeignet ist, mit der Schwäche kurzfristigen Denkens umzugehen als etwa der liberale Ansatz: Deliberative Demokratie setzt der idealtypisch-liberalen Auffassung einer Konkurrenz verschiedener Interessen, die in einem Kompromiss gipfelt (vgl. Habermas 1996: 285), einen rationalen und reziproken Prozess der Abwägung von Gründen entgegen, wodurch abstrakte und erst längerfristig sich entfaltende Problemstellungen eher wahrgenommen werden können (vgl. Niemeyer 2013: 431). Sind entsprechende Argumente, etwa zugunsten der Rechte zukünftiger Generationen, in einem politischen Diskurs erst einmal geäußert, lassen sie sich schwierig durch andere Akteure ignorieren oder abwehren, da sie moralische Relevanz besitzen (MacKenzie 2018: 253). Dieses Argument ist unmittelbar verbunden mit dem intergenerationellen Gerechtigkeitsproblem, das im folgenden Absatz relevant wird. (c) Die besondere Schwierigkeit der besprochenen intergenerationellen und räumlichen Gerechtigkeitsprobleme sowie des moralischen Problems der Verantwortung gegenüber nicht-menschlichen Entitäten liegt für Jamieson (2017: 100) darin, dass in diesen Fällen Nutznie- ßer*innen und Kostenträger*innen nicht dieselben sind. Dem schließt er eine skeptische Bemerkung gegenüber der Problemlösungsfähigkeit der Demokratie an, indem er feststellt, dass gut funktionierende Demokratien im Sinne derer kollektiv handeln sollten, deren Interessen betroffen seien, die Betroffenheit nun aber gerade für solche gelte, denen keine demokratische Teilhabe zukomme. Es brauche Jamieson (ebd.: 100–101) zufolge deshalb ein politisches System, das in der Lage sei, auch die Belange derer zu reflektieren, die nicht Teil der betreffenden politischen Gemeinschaft seien, was dazu führe, dass die an der Entscheidungsfindung Beteiligten ab und an sogar gegen ihre eigenen Präferenzen agieren müssten. Hinsichtlich der Inklusion zukünftiger Generationen und nichtmenschlicher Entitäten bietet die deliberative Demokratie einen vielversprechenden Ansatz. So besteht gerade einer ihrer normativen An- 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 56 sprüche, wie schon beschrieben, in der Einbeziehung der Interessen Nicht-Anwesender, wenn diese von der Entscheidung betroffen sind (Landwehr 2012: 379). Darüber hinaus kann in der Deliberation auch aus Sicht von nicht-menschlichen Entitäten argumentiert werden, welche von unserem Handeln betroffen sind. Teilnehmende können in ihrer Argumentation so beispielsweise Partei für die Natur (oder auch in speziellerer Form für das Ökosystem Meer, den Wald, etc.) ergreifen (vgl. Niemeyer 2013: 434). Die moralische Relevanz solcher Argumente verfängt dann im demokratischen Diskurs, indem sich mit deren moralischem Gehalt auseinandergesetzt werden muss (MacKenzie 2018: 253). Zwar werden diese Repräsentationsprobleme nie ganz aufzulösen sein, da Interessen oder Perspektiven künftiger Generationen und nicht-menschlicher Entitäten nie auf direktem Wege erfassbar sind, jedoch bietet die deliberative Demokratie immerhin einen Rahmen, in dem diese Aspekte nicht schlicht ignoriert werden können (Stevenson/Dryzek 2014: 15). Aus moralischer Sicht spricht das dafür, demokratische Institutionen zur Bewältigung des Klimawandels entlang deliberativ-demokratischer Kriterien auszurichten. (d) Umweltprobleme sind generell komplex und überfordern schnell die kognitiven Fähigkeiten eines einzelnen Akteurs (Stevenson/Dryzek 2014: 13). Besonders gilt dies für das super wicked problem Klimawandel, zu dessen Lösung ganz verschiedene Formen von Wissen konsultiert werden müssen. So braucht es etwa spezifisches Fachwissen von Expert*innen verschiedener Disziplinen, aber auch lokales und indigenes Wissen über den Zustand von und den Umgang mit Ökosystemen vor Ort (vgl. Blue 2015: 158). Weiterhin braucht es Erkenntnisse politischer Aktivist*innen, die sich mit unterschiedlichen normativen Werten und ihrer Verwirklichung befassen, sowie verschiedene Beiträge von Laienwissen, das ganz gewöhnliche Bürger*innen einbringen können (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 14). Stevenson und Dryzek (ebd.) bringen das epistemische Argument vor, dass Deliberation dieser Komplexität begegnen kann, indem sie darauf abzielt, diverse Perspektiven von Akteuren, die jeweils mit Teilfragen befasst sind, in einen Austausch zu bringen und so zu integrieren. Am Ende eines deliberativen Prozesses steht dann idealerweise ein kohärentes kollektives Ergebnis (ebd.). Die institutionelle Innovation des BR ist ein Ansatz, der 4.2 Weshalb deliberative Demokratie? 57 diesen Anspruch der Integration in einem Mikrokosmos zu verwirklichen sucht. (e) Schließlich ist Deliberation auch eine grundsätzlich reflexive Praxis, die auf das Hinterfragen und die gegenseitige Spiegelung diverser Perspektiven abzielt (vgl. Dryzek/Pickering 2019: 147; Stevenson/Dryzek 2014: 16). Das versetzt die Deliberierenden in die Lage, die Unzulänglichkeiten ihrer eigenen Kommunikation sowie die der Verfahren, in denen sie interagieren, zu identifizieren und gegebenenfalls zu beheben, wozu der Begriff der Meta-Deliberation eingeführt wurde (vgl. Holdo 2020; Landwehr 2015). Gerade in einem so komplexen System wie der globalen Klimapolitik, in dem keine klaren hierarchischen Strukturen vorherrschen und Entscheidungen auf unterschiedlichen Ebenen durch Zusammenarbeit diverser Akteure getroffen werden, scheint eine Reflexion über diese Struktur anhand meta-deliberativer Praktiken sinnvoll, um sowohl Ineffizienzen als auch Ungerechtigkeiten aufzudecken. Außerdem ist Reflexivität hinsichtlich der zugrundeliegenden natürlichen Prozesse gefragt: In einer Welt, in der sich Ökosysteme in einem immer rasanteren Tempo verändern und naturwissenschaftliche Forschung sich dazu fortlaufend aktualisiert (vgl. Abschnitt 2.4) sollten politische Institutionen in einer Weise reflexiv eingestellt sein, die es ihnen ermöglicht, solche Veränderungen schnell zu verarbeiten und entsprechende Reaktionen zu veranlassen (Dryzek/ Pickering 2019). Auch wenn grundsätzlich gelten muss, dass kein demokratischer Prozess für sich genommen das Hervorbringen von umweltfreundlichen Politiken garantieren kann (vgl. Goodin 1992: 168), so lässt sich abschließend feststellen, dass es gute Gründe dafür gibt, umwelt- und speziell klimapolitische Verfahren entlang deliberativ-demokratischer Kriterien auszurichten. Die deliberative Theorie, die generell als dominierende Strömung im umweltpolitischen Denken der demokratietheoretischen Forschung gelten kann (Stevenson/Dryzek 2014: 13), formuliert normative Ansprüche, die gerade für die politische Bearbeitung der besonders hartnäckigen Problemdimensionen des Klimawandels zentral sind. Auch aus dem Blickwinkel empirischer Studien lässt sich feststellen, dass deliberativ-demokratische Rahmenbedingungen für den Umgang 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 58 mit Umweltfragen in besonderer Weise geeignet zu sein scheinen (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 19–21). Insbesondere Untersuchungen von Mini-Publics zeigen, dass Bürger*innen nach der Teilnahme an solchen Verfahren ambitioniertere umwelt- und klimapolitische Standpunkte vertreten als zuvor (vgl. Devaney et al. 2020; Fishkin 2018: 160–163; Niemeyer 2013; Riedy/Herriman 2011). Allein derartige empirische Befunde als Argument für die Qualität von Deliberation ins Feld zu führen, leistet allerdings dem Vorwurf des „progressive vanguardism“ (Neblo 2007: 546) Vorschub. Neblo (ebd.) bezeichnet und kritisiert unter diesem Begriff die unter deliberativen Demokrat*innen teilweise vertretene Annahme, wonach die Verschiebung von Präferenzen hin zu liberaleren und progressiveren Positionen, die zugleich auch die Präferenzen der Forschenden widerspiegeln, als Indikator für erfolgreiche Deliberation gewertet werden kann. Es ist jedoch objektiv betrachtet für Wissenschaftler*innen nicht möglich, nur anhand der Anschauung bestimmter Ergebnisse von Deliberationen diese als rational oder vernünftig zu bewerten (vgl. Landwehr 2021: 217), da diese Eigenschaften von der Qualität des diskursiven Prozesses selbst sowie von kontextspezifischen Merkmalen abhängig sind (vgl. Lindell et al. 2017: 30). Deliberation ist deshalb in erster Linie aufgrund ihres intrinsischen Wertes der Durchsetzung demokratischer Normen und nicht in instrumenteller Hinsicht als Wegbereiterin bestimmter Politiken normativ wünschenswert (vgl. Fußnote 28 weiter unten). Es lässt sich mit Blick auf umweltpolitische Themen jedoch zumindest das Argument anführen, dass ökologisch ambitionierte Präferenzen insofern als allgemein und auch intrinsisch für die Demokratie wünschenswert begriffen werden können, als dass das Ziel einer intakten Umwelt selbst Voraussetzung für geordnete gesellschaftliche Verhältnisse ist, welche die Verwirklichung demokratischer Normen überhaupt erst ermöglichen (vgl. Dryzek/Pickering 2020: 135). Der folgende Abschnitt veranschaulicht, weshalb die bisherige Argumentation für die konkrete Reform durch einen BR spricht, wobei gezeigt wird, dass auch praktische Erwägungen in einer solchen Begründung eine Rolle spielen. 4.2 Weshalb deliberative Demokratie? 59 Weshalb ein Bürger*innenrat? Moralische, epistemische und pragmatische Argumente Was spricht nun für eine deliberativ-demokratische Reform der globalen Klimapolitik durch die Einbindung eines BR? Anknüpfend an die bisherige Argumentation lassen sich zunächst zwei Argumentationsstränge ausmachen: ein in moralischer (a) und ein epistemischer (b).28 Hinzu kommt ein pragmatischer, demzufolge gegenwärtig günstige 4.3 28 Normative Argumentationen für Demokratie können ganz allgemein gesprochen zwei konzeptionelle Stoßrichtungen haben. Zum einen kann es sich um problemlösungsorientierte oder epistemische Rechtfertigungen handeln, denen zufolge demokratische Prozesse schlicht bessere kollektive Entscheidungen hervorbringen (vgl. Dryzek/Pickering 2020: 135). Demokratie wird damit gegenüber alternativen Regierungsformen als ein effektiverer Modus der Bearbeitung politischer Probleme erachtet. In gewisser Weise neigt die hier verfolgte Argumentation in diese Richtung, wenn in Kapitel 2 die Notwendigkeit von Reformen aufgrund des Ausbleibens von geboten erscheinenden Maßnahmen nahegelegt wird oder wenn in Abschnitt 4.1 argumentiert wird, dass Demokratie nicht nur aus moralischen, sondern auch aus Gründen der höheren Effektivität einer technokratischen Regierungsform vorzuziehen ist. Letzteres geschieht dabei gewissermaßen zu dem Zweck, der Forderung nach technokratischen Lösungen in ihrem eigenen Rechtfertigungsnarrativ, das in der behaupteten effektiveren Problembearbeitung liegt, zu widersprechen. Zurecht weist Hammond (2020) jedoch auf die Gefahren einer solchen Rechtfertigung von Demokratie hin. Denn sollten sich autoritäre Regierungsformen im Hinblick auf bestimmte Probleme doch als leistungsfähiger erweisen, so ließe sich dann nur noch schwerlich gegen eine Abschaffung oder vorübergehende Aussetzung demokratischer Prozesse argumentieren (vgl. Saretzki 2011: 59). Dies begründet einmal mehr den Wert der Stoßrichtung intrinsischer Rechtfertigungen von Demokratie, welche der kollektiven Selbstgesetzgebung, an der Bürger*innen als Gleiche teilnehmen können, unabhängig von den Ergebnissen eines solchen Verfahrens einen eigenen moralischen Wert beimessen (vgl. Christiano 2015: 239). Konzeptionell werden die epistemische und die intrinsische Rechtfertigung zwar zuweilen kontrastiert, tatsächlich stehen diese beiden Begründungsstränge aber keinesfalls in einem Gegensatz zueinander. Sie ergänzen sich vielmehr konstruktiv (Dryzek/Pickering 2020: 135). Auch die technokratiekritische Argumentation in Abschnitt 4.1 enthält entsprechend eine Verschränkung der beiden Begründungen: Das epistemische Argument lautete, dass eine effektive Problemlösung gesellschaftlicher Herausforderungen, die ethisch-moralische und verteilungspolitische Dimensionen haben, gar nicht gelingen könne, wenn diese Ebenen nicht gesamtgesellschaftlich reflektiert würden. Das intrinsische Argument lautet, dass Expert*innen in einem solchen Reflexionsprozess keine Sonderstellung zukommen dürfe (vgl. Fischer 2017: 272), da ein privilegierter Zugang einiger Weniger bei der Formulierung kollektiver Normen das demokratische Ideal politi- 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 60 Voraussetzungen für eine derartige Reform in zwei Hinsichten herrschen: Erstens ist ein gewisses Momentum durch die Popularität und zunehmende Integration deliberativer Beteiligungsprozesse in die politische Praxis vieler Länder gegeben (vgl. Farrell 2019: 4). Zweitens erscheint die Durchsetzung eines BR prinzipiell realisierbar (c). (a) Die moralische Argumentation setzt an dem Problem der Globalität der Herausforderung des Klimawandels an. Diese erfordert eine entsprechend überstaatlich koordinierte Antwort, wobei sich den meisten Betroffenen der Zugang zu dieser Politikebene verschließt und das demokratische Ideal politischer Autonomie untergraben wird. Dem Betroffenheitsprinzip folgend, verlangen der Klimawandel und dessen politische Bearbeitung deshalb normativ nach einer Demokratisierung überstaatlicher politischer Räume (vgl. Abschn. 4.2; Valentini 2014: 792–793). Daneben wirft der Klimawandel als Politikproblem, wie sich in Abschnitt 4.1.2 herausgestellt hat, ethische und moralische Fragen auf, die eine demokratische Auseinandersetzung verlangen. In dieser Hinsicht kann durch das Forum des BR potenziell ein Raum geschaffen werden, der einer demokratisch relevanten Auswahl von Betroffenen Zugang zu einem überwiegend exklusiven Politikfeld gewährt und die Artikulation öffentlicher Anliegen ermöglicht (vgl. Rask et al. 2019: 356). Gerade der Verzerrung globaler Klimapolitik zu Ungunsten ressourcenschwacher Akteure (vgl. Abschn. 4.1.1) könnte ein solches Forum entgegenwirken, indem es Präferenzen und Diskurse sichtbar macht, die sich gegenwärtig wenig durchsetzen können. So könnte ein BR insbesondere ein Sprachrohr für marginalisierte Stimmen werden (Dryzek/Pickering 2019: 137) und in dieser Hinsicht einen Beitrag zu der moralischen Bestrebung globaler Klimagerechtigkeit leisten. Entlang dieses Argumentationsstrangs besteht das Ziel eines globalen BR in der Ermöglichung von inklusiver Deliberation. Inwieweit ein derartiger Beitrag zur demokratischen Legitimität der GCG gelingen kann, wird in Abschnitt 5.1 tiefer gehend diskutiert. scher Autonomie verletze. Da hier davon ausgegangen wird, dass eine rein epistemische Rechtfertigung des demokratisierenden Potenzials eines globalen BR dem normativen Gehalt der deliberativen Demokratietheorie nicht gerecht wird, versteht sich die hier generell verfolgte Argumentation also nicht als bloß auf eine bessere Problemlösung abzielend, sondern ebenso als aus moralischen Gründen geboten. 4.3 Weshalb ein Bürger*innenrat? Moralische, epistemische und pragmatische Argumente 61 (b) Die Kernaussage des epistemischen Argumentationsstrangs lautet, dass die spezifischen normativen Anforderungen von Deliberation besonders geeignet für den Umgang mit komplexen sozial-ökologischen Politikproblemen sind (vgl. Abschn. 4.2.2). Aus dieser Perspektive stellt ein BR eine sinnvolle Reform dar, weil sie durch ihr Verfahren für eine Formalisierung der Bedingungen gelingender Deliberation sorgt. Durch den BR könnte diesem Argumentationsstrang folgend ein Forum im System globaler Klimapolitik etabliert werden, dessen deliberativer Modus dem Problem kollektiven Handelns durch eine Orientierung an verallgemeinerbaren Interessen begegnen kann. Durch die Eingaben von Wissenschaftler*innen und bestimmten betroffenen Akteuren sowie durch die Diversität von lebensweltlichen Hintergründen der Teilnehmenden kann weiterhin Wissen aus ganz unterschiedlichen Quellen integriert werden. Die reflexive Praxis der Deliberation kann nicht zuletzt dazu beitragen, die auf viele Menschen häufig noch abstrakt wirkenden Bedrohungen durch den Klimawandel ins Bewusstsein zu rücken, und so potenziell als Katalysator für die Forderung ambitionierter politischer Maßnahmen dienen. Eine derartige Verschiebung der Präferenzen der Teilnehmenden von Mini-Publics stellt einen recht robusten empirischen Befund dar (vgl. Devaney et al. 2020; Fishkin 2018: 160–163; Niemeyer 2013; Riedy/Herriman 2011). Das gilt auch für transnationale Mini-Publics, die Klimapolitik zu ihrem Gegenstand hatten: Fishkin stellt mit Blick auf die Ergebnisse des Deliberative Polls EuroPolis fest: „The participants […] became significantly more determined to engage in action on climate change“ (2018: 122). Auch im Zuge des Projekts World Wide Views on Global Warming zeigte sich, dass sich die Teilnehmenden nahezu aller durchgeführten Veranstaltungen hinterher mehrheitlich für stärkere klimapolitische Maßnahmen als die durch ihre Regierungen bis dahin ergriffenen aussprachen (Dryzek et al. 2019: 35). Gegenwärtig zeigen die politischen Reaktionen auf den Ausbruch von COVID-19 in vielen Ländern, dass massive politische Kehrtwenden im Angesicht einer lebensbedrohlichen Krise durchführbar sind. Unter der Voraussetzung einer rationalen und gut informierten politischen Kommunikation können solche Einschnitte, beispielsweise in Deutschland, zunächst auch auf weitgehende Zustimmung in der Bevölkerung stoßen (vgl. Landwehr/Schäfer 2020). An diese Erkenntnis 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 62 anschließend kann ein BR durch seinen Modus informierter Deliberation zu einer Bewusstmachung der weniger unmittelbaren, vielschichtigen und längerfristigen Bedrohungen des Klimawandels beitragen und so eine begründete Bereitschaft der Teilnehmenden für vorausschauendes und umfassenderes politisches Handeln erzeugen. Inwieweit ein BR dazu beitragen kann, Deliberation dann auch über das gesamte System globaler Klimapolitik zu befördern, wird in Abschnitt 5.2.2 näher erörtert. (c) Die Anwendung deliberativer Mini-Publics nimmt in der politischen Praxis derzeit zu, wodurch diese ein gewisses Momentum genie- ßen (vgl. Farrell et al. 2019: 4). Das gilt auch für BRs, die auf dem Feld der Klimapolitik eingesetzt werden. Schon die irische Citizens‘ Assembly beriet im Jahr 2017, wie die irische Klimapolitik effektiver gestaltet werden könne (Devaney et al. 2020). Im Vereinigten Königreich nahm im Frühjahr 2020 ein von sechs Parlamentsausschüssen einberufener BR seine Arbeit auf. Die durch diesen Rat erarbeiteten Empfehlungen zur Erreichung des Ziels der Treibhausgasneutralität wurden den entsprechenden Ausschüssen im September 2020 überreicht (Climate Assembly UK 2020). In Frankreich berief Präsident Macron, unter anderem als Reaktion auf die Proteste der sogenannten Gelbwesten, die „Convention Citoyenne pour le Climat“ ein. Sie wurde damit beauftragt, sozial gerechte Maßnahmen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen um mindestens 40 % bis 2030 (im Vergleich zum Basisjahr 1990) zu formulieren (Mellier-Wilson 2020). Etwa die Hälfte der Empfehlungen dieser Konvention wurde mittlerweile in ein Klimagesetz gefasst, über welches, nachdem es das Parlament passiert hat, in einem nationalen Referendum abgestimmt werden soll (Guillot 2020). Auch sind weitere Projekte transnationaler Mini-Publics geplant. Nach den schon erwähnten Deliberative Polls auf EU-Ebene kündigte die Europäische Kommission im Januar 2020 an, dass in dem zweijährigen Prozess der Konferenz zur Zukunft Europas deliberative Beteiligungsformate, zusammengesetzt aus zufällig ausgewählten Bürger*innen und vorgeladenen Expert*innen, eine bislang noch nicht näher definierte Rolle spielen sollen (EC 2020: 4). Dieses Momentum wird auch durch zivilgesellschaftliche Organisationen und soziale Bewegungen befördert, die sich für die Etablierung deliberativer Mini-Publics einsetzen. Beispiele hierfür sind etwa die Sortition Foundation (Sortition 4.3 Weshalb ein Bürger*innenrat? Moralische, epistemische und pragmatische Argumente 63 Foundation o.J.), die Plattform G100 (G100 o.J.) oder die weltweit agierende Umweltgerechtigkeitsbewegung Extinction Rebellion (Extinction Rebellion o.J.). Daneben haben deliberative Reformen auf der globalen Ebene auch den strukturbedingten Vorteil auf ihrer Seite, dass sie eher realisierbar sind als alternative demokratische Reformen, wie etwa Wahlen. Unabhängig von der Frage, ob globale Wahlen normativ wünschenswert sind, fehlen hierzu auf absehbare Zeit schlicht die zweckmäßigen Voraussetzungen geeigneter Institutionen und wählbarer Parteien. Dryzek et al. (2019: 30) sowie Dryzek, Bächtiger und Milewicz (2011: 37) argumentieren zudem, dass sich ein praktischer Vorteil daraus ergebe, dass ein globaler BR im Vergleich zu etwa einem gewählten Weltparlament auf weniger Widerstand durch mächtige Staaten stoßen dürfte. So würden etwa die USA eine geloste Kammer viel eher als eine gewählte akzeptieren, da sie nicht den Anschein einer direkten Konkurrenz zum gewählten US-amerikanischen Kongress erwecke, dessen Autorität in den Vereinigten Staaten von zentraler Bedeutung ist. Auch China könne eine geloste Kammer eher akzeptieren, da hierdurch weniger Druck auf die chinesische Regierung ausgeübt werde, Wahlen im eigenen Land abzuhalten (ebd.). Zusätzlich habe die chinesische Regierung bereits einige Experimente mit deliberativen Verfahren, vor allem auf lokaler Ebene, zugelassen (ebd.; Fishkin et al. 2010) – ein Umstand, der sie möglicherweise empfänglicher für diese Art von Reform macht. Diese Argumentation der Machbarkeit eines globalen BR läuft auf den ersten Blick Gefahr, dessen Wirksamkeit letztendlich zu untergraben: Wenn ein solches Projekt vordergründig damit gerechtfertigt wird, dass einflussreiche Akteure diesem aus ihrem eigenen Interesse wenig entgegenzusetzen hätten, dann ist unter der Annahme, dass diese ungern Einfluss abgeben, das demokratisierende Potenzial eines globalen BR fraglich. Es kann der Verdacht aufkommen, dass seine Wirksamkeit entweder geringfügig ausfallen würde oder er sogar durch einzelne Akteure instrumentalisiert werden könnte. Etwas salopp und vor dem Hintergrund des Durchsetzungsproblems globaler Politik (vgl. Abschn. 2.3) formuliert: Wenn sich die Etablierung eines globalen BR leicht durchsetzen ließe, könnte das dann nicht unfreiwillig dadurch ‚erkauft‘ worden sein, dass sich seine Ergebnisse inhaltlich kaum 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 64 durchsetzen können? Gerade vor dem Hintergrund des Einstimmigkeitsprinzips der Klimarahmenkonvention besteht ein wahrscheinliches Hindernis für eine Demokratisierung durch einen globalen BR darin, dass einflussreiche und/oder tendenziell die Klimaverhandlungen blockierende Regierungen einer solchen institutionellen Reform nur zustimmen würden, wenn sie deren Einfluss als gering einschätzten.29 Dryzek, Bächtiger und Milewicz (2011: 39) erkennen dieses Problem und entgegnen, dass die Form von Macht, die von einem globalen BR ausgehen würde, als kommunikative Macht zu begreifen sei, deren Einfluss auf den ersten Blick von Regierungen unterschätzt werden könnte, deshalb aber nicht minder Wirkung entfalte. Kommunikative Macht sei nicht mit einem konventionellen „‘hard‘ account of power“ (ebd.) zu fassen. Ein solcher geht, in der Tradition realistischer politischer Theorien stehend, von der Rivalität zwischen Akteuren aus, die harte Faktoren, vor allem militärischer und wirtschaftlicher Natur, zur Behauptung oder Verbesserung ihrer Position mobilisieren (vgl. Hacke 2011: 329–331). Im Gegensatz dazu entfaltet sich kommunikative Macht, wie bereits beschrieben, als Begründungskraft intersubjektiv geteilter politischer Anliegen, die ein Kollektiv nach einem nach deliberativen Kriterien ausgerichteten Diskurs innehat, und verlangt Rechtfertigungsgründe derjenigen Akteure, die administrative Macht ausüben (vgl. Abschn. 3.1). Während Theoretiker*innen der realistischen Schule die Wirkung kommunikativer Macht als bloße idealisierte Idee einer normativen Demokratietheorie, die in der Praxis keine substanziellen Effekte aufweist, begreifen würden, argumentieren Dryzek, Bächtiger und Milewicz (2011: 39) vor allem unter Berufung auf die empirischen Er- 29 Die Annahme, es könne Regierungen geben, die der Etablierung eines globalen BR skeptisch gegenüberstünden, soll nicht verdecken, dass es auf der anderen Seite eine nicht unerhebliche Anzahl von Staaten geben könnte, die entweder aus normativen Gründen eine Demokratisierung dieser Form begrüßen oder darin auch die strategische Chance sehen, Druck auf blockierende Staaten auszuüben. Das trifft womöglich besonders auf überdurchschnittlich ambitionierte und/oder weniger ressourcenstarke Akteure zu. Beispielsweise ließe sich dabei an die Staaten der High Ambition Coalition (vgl. HAC 2018) oder spezifischer an pazifische Inselstaaten denken. 4.3 Weshalb ein Bürger*innenrat? Moralische, epistemische und pragmatische Argumente 65 kenntnisse Risses (2000), dass kommunikatives Handeln in den internationalen Beziehungen sehr wohl stattfinde und einflussreich sei. Dabei könne beispielsweise auf die Verhandlungen über die Zukunft Deutschlands am Ende des Kalten Krieges hingewiesen werden, in denen die sowjetische Seite trotz großer Skepsis davon überzeugt werden konnte, dass die NATO als Sicherheitsbündnis und nicht notwendigerweise als antisowjetische Organisation neu aufgestellt werden könne (Risse 2000: 23–28; Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 39). Schon auf einer theoretischen Ebene lässt sich die Einsicht nachvollziehen, der zufolge internationale Verhandlungen nicht ausschließlich durch strategisches Kalkül, sondern auch durch kommunikative Verständigung geprägt sind. So argumentiert Risse (2007): Selbst wenn Akteure ursprünglich mit einer rein strategischen Intention in Verhandlungen eintreten, so müssen sie sich früher oder später doch auf das Anführen von vernünftigen Gründen einlassen und „Wahrhaftigkeit und Offenheit gegenüber dem ‚besseren Argument‘ demonstrieren“ (ebd.: 71), um ihren Einfluss auf die Verhandlungen nicht zu verspielen. Risse bezeichnet dieses Phänomen anschaulich als „argumentative Selbstverstrickung“ (ebd.: 72). So läge die Realisierbarkeit eines globalen BR letztlich darin begründet, dass er etablierte Mächte auf den ersten Blick weniger herausfordere, da von ihm die subtilere Form der kommunikativen Macht ausginge. Inwieweit ein solcher Einfluss eines globalen BR auf kollektive Entscheidungen gesichert werden kann, wird in Abschnitt 5.3 umfassender diskutiert. 4 Die Begründung des deliberativ-demokratischen Reformansatzes der Einbindung eines Bürger*innenrats 66 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats im System globaler Klimapolitik Es ergibt sich aus der vorangegangenen Argumentation nun die folgende tiefer gehende Forschungsfrage: Kann das Beteiligungsverfahren des BR aus seiner gewöhnlich subnationalen oder nationalstaatlichen Rahmung gelöst werden und im kaum demokratisch strukturierten Kontext der globalen Ebene eine bis hierhin unterstellte demokratisierende Funktion erfüllen? Diese Frage hat auch eine praktische Dimension in Form etwa der finanziellen oder logistischen Randbedingungen eines solchen Vorhabens. An dieser Stelle soll vorausgesetzt werden, dass die Überwindung solcher Hürden prinzipiell denkmöglich ist. In den Blickpunkt gerät dann die normative Dimension der Fragestellung, welche sich auf die demokratietheoretischen Erwartungen an einen globalen BR richtet. Allgemein gesprochen lautet die Frage dann, ob und in welcher Form ein globaler BR aus der Perspektive des hier verfolgten kritischen Ansatzes deliberativer Demokratie ein demokratisierendes Element der globalen Klimapolitik darstellen kann.30 Der Zusatz „in welcher Form“ zielt dabei nicht auf die Beschreibung eines vollständigen institutionellen Designs, obwohl aus der theoretischen Analyse einige Implikationen hierfür abgeleitet werden können. Vielmehr bezieht er sich auf einige grundlegende Fragen der Anbindung an beste- 5 30 Der Legitimitätsbegriff ist im Folgenden also ein gänzlich normativer und wird nicht im Sinne einer soziologischen Legitimation verstanden. Zur Unterscheidung dieser beiden Bedeutungen: „Legitimacy means that those who make rules or decisions do so in justified ways. Scholars commonly differentiate ‘normative‘ and ‘sociological’ legitimacy. Normative legitimacy entails theorists and practitioners determining ex ante good standards with which rule-makers must comply […] In sociological terms, government is legitimate insofar as those subjected to and affected by public decisions believe it is rightful“ (Dryzek et al. 2019: 5). 67 hende Politikprozesse und Entscheidungsräume im System globaler Klimapolitik. Diese Akzentuierung der Fragestellung auf die Anbindung an bestehende Prozesse kann einerseits damit begründet werden, dass die Frage der Einspeisung von Ergebnissen deliberativer Mini-Publics schon in deren nationalstaatlichen Ausprägungen sowohl in politischer Praxis als auch politikwissenschaftlicher Forschung kontrovers diskutiert wird (vgl. Setälä/Smith 2018: 305–310) und sich diese Frage im nichtdemokratischen, globalen Kontext nicht unerheblich verkomplizieren dürfte. Andererseits gründet diese Akzentuierung in der hier postulierten Annahme, dass das demokratisierende Potenzial eines einzelnen Forums nur im Kontext der es umgebenden Institutionen und Verfahren beurteilt werden kann, da demokratische Legitimität aus der Konstellation und Interaktion unterschiedlicher Komponenten eines deliberativen Systems und nicht aus dem Design einzelner Institutionen entsteht (Mansbridge et al. 2012). Diese Perspektive hat sich im Zuge der systemischen Wende der deliberativen Demokratietheorie entwickelt, welche den Fokus von den deliberativen Vorzügen einzelner demokratischer Innovationen in einer Rückbesinnung auf Habermas‘ systemische Arbeitsteilung wieder auf das Zusammenspiel von verschiedenen Komponenten eines Systems in der Generierung von Legitimität verschob (Smith 2018: 865). Entlang dieser systemischen Perspektive, die der folgenden Argumentation zugrunde liegt, umfasst ein deliberatives System nach Dryzek et al. (2019: 47–48) die folgenden Komponenten (vgl. auch Stevenson/Dryzek 2014: 29–30):31 – die administrative Sphäre als Ort, an dem kollektiv bindende Entscheidungen getroffen werden; – die öffentliche Sphäre (Öffentlichkeit) als der durch diverse Akteure konstituierte Kommunikationsraum, in dem politische Anliegen formuliert und deliberiert werden und sich Präferenzen ausbilden; 31 Die Darstellung orientiert sich stark an Dryzek et al. (2019). Die Komponenten eines deliberativen Systems werden im Original wie folgt benannt: „Empowered space […] Public space […] Hybrid Spaces […] Transmission […] Accountability […] Reflexivity“ (ebd.: 47–48). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 68 – hybride Sphären, die Charakteristiken der beiden bereits genannten teilen und sich etwa aus Governance-Netzwerken von sowohl privaten als auch staatlichen Akteuren zusammensetzen; – die Übertragung öffentlicher Anliegen in die administrative Sphäre, wobei ein derartiger Einfluss diverse Formen annehmen kann, die von institutionalisierten Verfahren über die Ausübung kommunikativer Macht durch die kollektive Generierung guter Gründe bis zur Anklage durch Proteste reichen; – die Rechenschaftspflicht der administrativen gegenüber der öffentlichen Sphäre, die verlangt, dass Akteure der administrativen Sphäre Gründe für ihr Handeln anführen und bei Nicht-Akzeptanz sanktioniert werden können; – eine das gesamte System umspannende Reflexivität als dessen Fähigkeit, sich selbst zu hinterfragen und gegebenenfalls anzupassen. Wenn sich diese Selbstüberprüfung speziell auf Deliberation und Verfahren des Systems bezieht, kann auch von Meta-Deliberation gesprochen werden (Dryzek et al. 2019: 48, 51; vgl. Landwehr 2015). Die systemische Perspektive bietet einen an bestehenden Verhältnissen ansetzenden Analyserahmen, der gerade dezentrale und komplexe Governancestrukturen, wie sie auf der globalen Ebene vorherrschen, gut abbilden kann (Dryzek 2011: 225). So lässt sich auch das System globaler Klimapolitik abstrahiert als deliberatives System darstellen (vgl. hierzu Stevenson/Dryzek 2014). Aus dieser Perspektive kann ein deliberatives System grob gesprochen dann erfolgreich in der Generierung legitimer Politiken sein, wenn eine Übertragung der Anliegen und Präferenzen aus der öffentlichen in die administrative Sphäre stattfindet, eine Form der Rechenschaftspflicht der administrativen gegen- über der öffentlichen Sphäre besteht und eine andauernde Praxis der Meta-Deliberation gegeben ist. Im Folgenden hilft diese Perspektive dabei, den Grundgedanken der arbeitsteiligen Generierung von demokratischer Legitimation nicht aus dem Blick zu verlieren und konkrete Anbindungsmöglichkeiten eines globalen BR zu evaluieren. Wie kann sich nun auf sinnvolle Weise der Frage nach dem demokratisierenden Potenzial genähert werden? Die normative Folie, vor der dies untersucht wird, bildet der in Abschnitt 3.1 dargestellte kritische 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 69 Ansatz deliberativer Demokratietheorie. Vor dem Hintergrund einer systemischen Perspektive kann ein BR demzufolge insoweit die demokratische Legitimität von im System globaler Klimapolitik getroffenen Entscheidungen stärken, als er dazu beiträgt, diese zu Ergebnissen von inklusiven und deliberativen Prozessen zu machen, die Einfluss auf kollektive Entscheidungen ausüben. Konzeptionell lässt sich dieser Anspruch demokratischer Legitimität in die drei Dimensionen von Input-, Throughput- und Output-Legitimität gliedern (vgl. Harris 2019: 48; Scharpf 1999: 16; Schmidt 2013). Da die Intention der deliberativen Theorie vor allem in der Betonung kommunikativer Aushandlungsprozesse in der politischen Entscheidungsfindung und in der Formulierung entsprechender normativer Kriterien des legitimen Zustandekommens verbindlicher Politiken bestand, wird sie häufig zuvorderst mit der Throughput-Dimension in Verbindung gebracht (Bürgler 2009: 75–77). Diese rückt den Entscheidungsprozess in den Fokus und fragt unter anderem nach dessen Potenzial, (öffentliche, transparente und informierte) Deliberation herzustellen. Zur Generierung demokratisch legitimer Politik müssen jedoch auch Anforderungen der anderen beiden Dimensionen erfüllt werden. Die Input-Dimension fragt im Kern nach der gleichen Inklusion oder Repräsentation aller Betroffenen sowie relevanter Perspektiven und Argumente innerhalb dieses Prozesses. Dazu bedarf es einer nach Möglichkeit gleichen Teilhabe an – oder Repräsentation in – Gesetzgebungsprozessen, die als zentrale Kriterien Deliberation überhaupt erst demokratisch machen (vgl. Gutmann/Thompson 2004: 9). Die Output-Dimension richtet sich schließlich auf die Qualität der Ergebnisse und auf die Frage, ob diese effektiv in der Lage sind, die politische Problemlage für die betreffende Bevölkerung – auch im Sinne dieser – zu lösen. Es ist an dieser Stelle wichtig anzuerkennen, dass sich diese Anforderung mit der der Input- Dimension verschränkt: So besteht das Ziel nicht schlicht in der Generierung vermeintlich objektiv rationaler Politiken, sondern gemäß dem Ideal der Selbstgesetzgebung in solchen, die gerade im Sinne der Betroffenen rational sind und durch diese intersubjektiv gerechtfertigt sein müssen. So soll als allererstes Kriterium der Output-Dimension im Folgenden die Frage stehen, ob die Präferenzen der Betroffenen sich in den umgesetzten Politiken niederschlagen; ob die zuvor durch- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 70 geführten Verfahren also kollektive Entscheidungen tatsächlich beeinflussen (vgl. Harris 2019: 48; Abschn. 3.1). Das demokratisierende Potenzial hängt dann, so soll noch einmal betont werden, wesentlich von der Rolle des BR im deliberativen System ab (vgl. Curato/Böker 2016: 176; Smith 2018: 865; Stevenson/Dryzek 2014: 184), weshalb diese stets reflektiert wird. So wird je einem doppelten Erkenntnisinteresse folgend gefragt, wie die deliberativen Ansprüche in dem Prozess des BR verwirklicht werden können und wie der BR nach außen zu deren Verwirklichung im System globaler Klimapolitik beiträgt. Aus zwei Gründen wird im Folgenden ein starker Fokus auf das Kriterium der Input-Legitimität gelegt: Erstens besteht entlang der bisherigen Argumentation das zentrale Versprechen eines BR im System globaler Klimapolitik gerade darin, einen demokratischen Zugang für gewöhnliche Bürger*innen aus aller Welt zu einem schwer zugänglichen und kaum inklusiven Politikprozess zu institutionalisieren. So schreiben auch Dryzek, Bächtiger und Milewicz über ihren Vorschlag eines globalen BR: „[I]t would involve a pioneering avenue for representative citizens of the world to have a say in global governance“ (2011: 39). Zweitens ist für die hier verfolgte Frage der Anbindung an bereits bestehende Prozesse entscheidend, in welchem Sinne die Teilnehmenden eines BR überhaupt als „representative citizens“ (ebd.) zu begreifen sind. Nur auf der Grundlage eines angemessenen Repräsentationsbegriffs lässt sich sinnvoll über die Einspeisung der Ergebnisse und über eine mögliche Übertragung von Entscheidungskompetenzen an ein deliberatives Forum von Laienbürger*innen sprechen. So legt etwa Lafont (2020: 101–137) ihrer Kritik an der Idee entscheidungsbefugter Mini-Publics unter anderem eine Argumentation zugrunde, der zufolge die Teilnehmenden nicht repräsentativ für Außenstehende sein könnten (vgl. Abschn. 5.1.1). Da die Frage der Repräsentation in Mini- Publics noch nicht ausreichend analysiert und weitgehend umstritten ist (Lafont 2021), wird der vorliegenden Untersuchung in der Diskussion der Input-Legitimität zunächst in einer Abgrenzung von Lafont 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 71 (2020) ein normativ und empirisch angemessener Repräsentationsbegriff zugrunde gelegt.32 Dieser Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation bildet die Grundlage für die weitere Untersuchung. Ihm zufolge bilden die Teilnehmenden von Mini-Publics die breitere Öffentlichkeit nicht in einem streng spiegelbildlich verstandenen Sinne ab. Ein solcher Anspruch wäre nicht nur in praktischer Hinsicht unrealistisch, sondern führt auch zu einer falschen Annahme von Homogenität in pluralistischen Gesellschaften und würde letztlich nicht das demokratische Ziel der Inklusion befördern. Hiervon ausgehend werden dann die folgenden Thesen bezüglich des demokratisierenden Potenzials eines globalen BR entlang der drei Dimensionen von demokratischer Legitimität formuliert: Ein globaler BR kann die Input-Legitimität der GCG in dem Maße stärken, wie es gelingt, ihn als Forum von Laienbürger*innen zu etablieren, das diverse soziale Perspektiven und Diskurse auf der globalen Ebene abbildet und sie in einen gegenseitigen Austausch bringt. Er kann dabei nicht als Ersatz einer breiteren Öffentlichkeit agieren, sondern sollte mit dieser in einem wechselseitigen Verhältnis stehen, indem die durch ihn generierten Gründe in die Öffentlichkeit eingegeben werden. Nicht nur diese Gründe, sondern auch die Zusammensetzung des BR selbst sollte wiederum kritisch durch Akteure der öffentlichen Sphäre reflektiert werden (Abschn. 5.1). Ein globaler BR kann die Throughput-Legitimität der GCG stärken, indem er als zusätzliches Element des Systems einen Raum für die reflexive und rationalisierende Praxis der Deliberation konstituiert. Als Bedingung dafür muss gelten, dass ihm intern eine Praxis der Meta-Deliberation über seine eigene interne Kommunikation eingeschrieben ist (Abschn. 5.2). Ein globaler BR kann die Output-Legitimität globaler Klimapolitik stärken, indem er als Adres- 32 In der folgenden Untersuchung wird häufig in der übergeordneten Kategorie von Mini-Publics gesprochen, was den BR ausdrücklich einschließt. Diese Wahl der Terminologie ist dadurch begründet, dass entsprechende Debatten in der Forschung meist auf Ebene der Mini-Publics geführt werden. Differenzierungen zwischen verschiedenen Formen von Mini-Publics werden im Folgenden kenntlich gemacht. Wenn Schlussfolgerungen aus der Debatte um Mini-Publics auf den hier untersuchten Gegenstand des globalen BR übertragen werden oder nur dieser spezifisch gemeint ist, so wird der BR-Begriff gebraucht. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 72 sat von Rechenschaftspflicht agiert. Akteure der administrativen Sphäre werden dabei gezwungen, öffentlich ihre Handlungsgründe vor dem Hintergrund der in dem BR generierten Argumente zu rechtfertigen. Insoweit dabei die breitere Öffentlichkeit über unterschiedliche Kommunikationswege einbezogen wird, kann der BR zu einem Brennpunkt der Reflexion und Rationalisierung von Handlungsgründen werden, von dem aus kommunikative Macht auf Entscheider*innen in der administrativen Sphäre ausgeübt wird (Abschn. 5.3). Schließlich werden auf dieser Basis drei mögliche Orte der Anbindung eines BR im deliberativen System globaler Klimapolitik skizziert (Abschn. 5.4). Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion Entlang der Dimension der Input-Legitimität ist an dieser Stelle von grundlegenderem normativen Interesse, wer aus welchen Gründen überhaupt Zugang zum Forum eines globalen BR bekommen sollte. Das korrespondierende Kriterium der Inklusion verlangt, dass Entscheidungsbetroffenen die gleiche Möglichkeit zukommen soll, am Entscheidungsprozess beteiligt oder zumindest in diesem repräsentiert zu sein. Dabei sollte der Prozess diverse vorherrschende Werte und Perspektiven einbeziehen (vgl. Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 36; Riedy/Herriman 2011: 4). Nun garantiert die gleiche Möglichkeit der Teilnahme an politischen Prozessen noch nicht von sich aus, dass auch alle Teilnehmenden auf gleiche Weise Gehör finden. Unter Rückgriff auf Youngs Unterscheidung von „external“ und „internal exclusion“ (2000: 52–53) wird deshalb im Folgenden zwischen externer und interner Inklusion unterschieden (vgl. Harris 2019: 49–50). Während die Frage interner Inklusion vor allem im Prozess der Deliberation relevant wird und daher unter Abschnitt 5.2 aufgegriffen werden muss, bezieht sich externe Inklusion auf das dem Prozess vorangestellte Auswahlverfahren und dessen Begründung. So stellt sich mit dem Kriterium externer Inklusion zuerst die Frage, auf welche Weise Repräsentation, hier zunächst sehr allgemein verstanden als das Präsentmachen der Betroffenen und ihrer Anliegen (vgl. Pitkin 1967: 10), gewährleistet werden kann. 5.1 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 73 Gerade im globalen Kontext, in dem institutionell keine als traditionell verstandenen demokratischen Mechanismen, wie etwa Wahlen, zur Verfügung stehen, müssen zum Zweck einer Demokratisierung alternative Wege der Repräsentation verfolgt werden. Eine Möglichkeit besteht darin, die transnational agierenden Regierungen als Repräsentantinnen ihrer jeweiligen Wähler*innenschaft zu begreifen. Doch abgesehen davon, dass diese Vorstellung einer Legitimationskette, die in den überstaatlichen Raum reicht, die selbige auf eine starke Zerreißprobe stellt (Schmalz-Bruns 1999: 186), kann vielen Regierungen schon deshalb nicht unterstellt werden, dass sie die Anliegen ihrer Bevölkerung in globale Verhandlungen tragen, da sie selbst nicht demokratisch legitimiert sind (vgl. Abschn. 3.1.1). Ein zweiter Weg verliefe jenseits von Staaten entlang der gerade von kritischen deliberativen Ansätzen verfolgten Idee einer Demokratisierung über transnationale Öffentlichkeiten und dem dort vorzufindenden zivilgesellschaftlichen Engagement (Bray/Slaughter 2015: 97). Dieses Konzept zivilgesellschaftlicher Repräsentation ist praktisch insofern defizitär, als dass sowohl in Anzahl als auch Ressourcenausstattung ein Gefälle zu Ungunsten von Organisationen aus dem globalen Süden herrscht und Ungerechtigkeiten von Seiten marginalisierter Gruppen auf diese Weise nur schwer herausgefordert werden können. Generell muss in diesem Zusammenhang als problematisch gelten, dass zivilgesellschaftliches Engagement in überstaatlichen Räumen von einem äußerst kleinen Kreis von Menschen betrieben wird, der global betrachtet als privilegiert, wenn nicht sogar als elitär, bezeichnet werden kann (vgl. Dryzek et al. 2019: 45; Omelicheva 2009: 119). Eine systemische Perspektive legt die Auffassung nahe, dass Repräsentation auf verschiedenen und sich ergänzenden Wegen geleistet werden kann (vgl. Bohman 2012: 74). Die Frage lautet dann, welche Rolle einem globalen BR dabei zukommt. Mini-Publics können zwar gemeinhin als repräsentative Institutionen gelten (vgl. Warren 2008: 56– 57), doch über die Frage, in welchem Sinne sie repräsentativ seien, herrscht in der wissenschaftlichen Debatte eine erstaunliche Uneinigkeit (vgl. Brown 2006; Fishkin 2009, 2018; Lafont 2021; Warren 2008). Auf der einen Seite scheint es evident zu sein, dass die Auswahlmethode der (geschichteten) Zufallsstichprobe für sich genommen schon einen gewissen Anspruch auf Repräsentation konstituiert (vgl. Mans- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 74 bridge 2010: 57). Auf der anderen Seite folgt dieser Anspruch jedoch eher einer szientistischen Logik als legitimationstheoretisch fundiert zu sein. Es bedarf darum einer zusätzlichen Begründung dafür, weshalb gerade eine mit statistischen Mitteln gezogene Stichprobe der Gesellschaft auch in demokratietheoretisch relevanter Hinsicht eine repräsentative Funktion für Außenstehende erfüllen kann. Üblicherweise wird die Form politischer Repräsentation, zu der Mini-Publics beitragen, als deskriptiv bezeichnet. Die Teilnehmenden einer Mini-Public stellen demnach auf eine (näher zu bestimmende) Weise ein Abbild der durch sie Repräsentierten dar. Dabei herrscht keinesfalls Einigkeit darüber, auf welche Charakteristiken sich diese Abbildung überhaupt bezieht. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden vor allem der Frage nachgegangen, wie der deskriptive Repräsentationsbegriff von Mini-Publics angemessen interpretiert werden kann und welche Implikationen und Herausforderungen sich daraus mit Blick auf die externe Inklusion eines globalen BR ergeben. Dabei wird in der Debatte um Mini-Publics in ihrer üblicherweise nationalstaatlichen Rahmung begonnen und entlang von Lafonts (2020) Kritik an Fishkin (2009) die Vorstellung einer umfassend verstandenen deskriptiven Repräsentation abgelehnt (Abschn. 5.1.1). Über die spezifische Kritik von Lafont (2020) hinausgehend wird als Gegenmodell der Begriff der unvollständig-deskriptiven Repräsentation eingeführt (Abschn. 5.1.2). In einem nächsten Schritt werden dessen Implikationen auf das System globaler Klimapolitik übertragen und damit der Blick auf die externe Inklusion des Systems als Ganzem geweitet (Abschn. 5.1.3). Schließlich wird auf praktische Herausforderungen hinsichtlich des Anspruchs externer Inklusion eingegangen (Abschn. 5.1.4). Umfassend-deskriptive Repräsentation: der demokratische Spiegel und sein Bruch Es ist zunächst offensichtlich, dass einer Mini-Public kein elektoral verstandener Repräsentationsbegriff eingeschrieben sein kann. Ein solcher ergibt sich üblicherweise aus einer anhand von Wahlen durchgeführten Autorisierung durch die gesamte wahlberechtigte Bevölke- 5.1.1 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 75 rung. Ergänzt wird er dabei durch eine als sanktionierend verstandene Rechenschaftspflicht, welche das Damoklesschwert der Abwahl über Repräsentant*innen schweben lässt, um diese zu einem Handeln im Sinne ihrer Wähler*innen zu motivieren. Während diese Betonung der Abstrafung durch Nichtwahl abstrahiert als „sanction model“ (Lafont 2020: 114) bezeichnet werden kann, betont das komplementäre „selection model of representation“ (ebd.) einen anderen Aspekt demokratischer Wahlen: Es geht davon aus, dass Wähler*innen ihre Repräsentant*innen aufgrund der Annahme wählen, dass diese grob die gleichen Ansichten und Ziele wie sie selbst vertreten und sie deshalb schon auf Grundlage ihrer eigenen Motive im Einklang mit den Präferenzen ihrer Wähler*innenschaft handeln (Lafont 2020: 114; vgl. Mansbridge 2009). Bei diesen beiden Varianten handelt es sich um idealtypische Modelle elektoraler Repräsentation, die in der Praxis stets beide eine Rolle spielen (Mansbridge 2009: 370). Lafont greift sie auf, um an ihnen den Repräsentationsbegriff zu verdeutlichen, mit dem eine Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf Mini-Publics, ihrer Ansicht nach zu Unrecht, gerechtfertigt werde. Demnach stütze sich dieser aufgrund der Abwesenheit von Wahlen und Sanktionen ausschließlich auf das selection model: Teilnehmende von Mini-Publics könnten Außenstehende repräsentieren, nicht weil sie von diesen ausgewählt und kontrolliert würden, sondern weil sie wie sie seien, indem sie ihre Werte, Interessen und politische Zielsetzungen teilten (2020: 114). Der Anspruch, demzufolge Teilnehmende einer Mini-Public die breitere Bevölkerung dadurch repräsentieren, dass sie wie sie sind, entspricht einer Vorstellung deskriptiver Repräsentation, die sich auf den ersten Blick aus der Auswahlmethode der (geschichteten) Zufallsauswahl ergibt (vgl. Pitkin 1967: 60–91). Die Abbildung der breiten Bevölkerung in einem „microcosm of the entire community“ (Fishkin 2009: 112) kann sich dabei potenziell sowohl auf formale Aspekte, wie soziodemografische Kriterien und Zugehörigkeit zu sozialen Gruppen, als auch auf Aspekte inhaltlicher Natur, wie Meinungen, Interessen und Argumente, beziehen. Fishkin vertritt mit seinem Modell der Deliberative Polls einen sehr umfassenden Anspruch, demzufolge die Auswahl der Teilnehmenden sowohl hinsichtlich soziodemografischer Kriterien als auch politischer Einstellungen, also mit Blick auf Form 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 76 und Inhalt, in einem statistisch relevanten Sinne repräsentativ sein sollte (2018: 73–74; 89). Letzteres bedeutet, dass die Proportionen der jeweiligen Merkmale möglichst korrekt widergespiegelt werden (vgl. Brown 2006: 220).33 Diese von Fishkin (2009; 2018) vertretene Auffassung soll hier als umfassend-deskriptiver Repräsentationsbegriff bezeichnet werden. Der Spiegel dient als zentrale Metapher dieser Vorstellung von Repräsentation (vgl. Pitkin 1967: 61): „Deliberative Polling is an explicit attempt to combine the mirror with the filter. The participants turned up by random sampling, who begin as a mirror of the population, are subjected to the filter of a deliberative experience“ (Fishkin 2009: 25–26). Lafont bezeichnet diesen Repräsentationsbegriff als „democratic mirror“ (2020: 110; eigene Hervorhebung), da sie in ihm das entscheidende legitimationstheoretische Argument identifiziert, das Verfechter*innen von deliberativen Mini-Publics für die Ausstattung derartiger Foren mit gewissen legislativen Entscheidungskompetenzen anführen: „[C]itizens should trust minipublics’ decisions because their participants are like them. They should trust minipublics precisely because they are a mirror of the people. Therefore, their considered opinion is likely to reflect what they themselves would have concluded had they participated“ (ebd.: 114). Doch der hypothetische Schluss, demzufolge die Ergebnisse von Mini- Publics dasjenige widerspiegeln, was auch die breite Bevölkerung denken würde, hätte diese nur dieselbe Fülle an Informationen und die Gelegenheit zur Deliberation (vgl. Fishkin 2009: 35; 2018: 146), kann nach Lafont nicht zur demokratischen Legitimation der Ergebnisse dienen. Ein Grund dafür bestehe darin, dass der Repräsentationsanspruch, auf dem die Schlussfolgerung ruht, nicht aufrechterhalten werden könne (2020: 111). 33 Dies könne einerseits durch die hohe Anzahl von Teilnehmenden und andererseits durch einen Abgleich der Antworten auf die zu Beginn auszufüllenden Fragebögen mit denen einer Stichprobe Nicht-Teilnehmender erreicht werden (Fishkin 2018: 74). Dabei spricht Fishkin (2009: 111) sich für reine Zufallsauswahl und gegen die Notwendigkeit einer zusätzlichen Schichtung der Stichprobe aus (vgl. Setlälä/ Smith 2018: 302). Allerdings konnte er bislang nicht in allen Fällen auf diese verzichten. So wurde etwa im Zuge des auf europäischer Ebene durchgeführten Deliberative Poll EuroPolis die Auswahl nach Zugehörigkeit der Teilnehmenden zu den EU-Mitgliedsländern geschichtet (Ryan/Smith 2014: 17). 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 77 Lafont (2020) zufolge könne die Annahme des demokratischen Spiegels, die hier mit dem Begriff umfassend-deskriptiver Repräsentation bezeichnet wird, nur zu Beginn des Verfahrens vorausgesetzt werden (ebd.: 118). Gerade durch die vorgesehene Deliberation jedoch, werde sie untergraben. Dadurch seien die Ergebnisse einer Mini-Public nicht repräsentativ für die breite Öffentlichkeit (ebd.: 117–119). Dass die Annahme des demokratischen Spiegels verfehlt sei, gelte, so soll nun knapp rekapituliert werden, sowohl aus einer individuellen als auch aus einer gesamtgesellschaftlichen Perspektive. Dass nicht jedes Individuum in seinen Werten und Interessen durch die Ergebnisse einer Mini-Public repräsentiert werde, liege demnach auf der Hand, setze man den Umstand der Pluralität moderner Gesellschaften voraus: Ausgehend von diesem Faktum sei anzunehmen, dass in Mini-Publics ebenso wie in der breiten Öffentlichkeit Mehrheitsund Minderheitenmeinungen vorherrschten, die sich trotz einer möglichen Annäherung nicht vollends durch Deliberation auflösen ließen. Deshalb könne nicht für alle Menschen individuell angenommen werden, dass die Mehrheitsempfehlungen einer Mini-Public auch die ihrigen wären, hätten sie selbst an dem Prozess teilgenommen. Es könnte ebenso gut der Fall sein, dass die einzelne Person zu einer Minderheitenmeinung gelangt wäre. Doch für was sie sich letztlich genau entschieden hätte, könne sie nicht wissen, ohne selbst an den Beratungen teilgenommen oder zumindest die Informationsmaterialien und den Abschlussbericht der Mini-Public im Nachhinein studiert zu haben. Letzteres steht dieser einzelnen Person natürlich offen, sofern es ein entsprechendes Angebot gibt. Jedoch vertraue sie dann nicht mehr alleine der Repräsentation durch die Teilnehmenden der Mini-Public, sondern ihrem eigenen Urteil (Lafont 2020: 116–117). Die Forderung, Entscheidungsgewalt auf Mini-Publics zu übertragen, gehe deshalb von einer de facto verkehrten Prämisse gesellschaftlicher Homogenität aus, welche Parallelen zu der populistischen Konzeption von „representation as embodiment“ (Lafont 2021) aufweise. Es könnte jedoch eingewendet werden, dass die Empfehlungen der Mini-Public von Individuen eher aus einer demokratischen Grundhaltung heraus als repräsentativ anerkannt werden sollten, da sie denen der Mehrheit der Bevölkerung entsprechen (vgl. Fishkin 2018: 148; Lafont 2020: 117). Diese Annahme einer kollektiven Repräsentation 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 78 scheitere allerdings schon daran, dass die postdeliberative34 Mehrheitsmeinung einer Mini-Public häufig nicht der der breiten Bevölkerung entspreche. Mehr noch, es sei ja gerade das Ziel der Einberufung von Mini-Publics, durch Information und Deliberation die Präferenzen der Teilnehmenden zu transformieren, um zu einem sich von der Mehrheitsmeinung unterscheidenden Urteil zu gelangen, welches wiedergibt, was die Menschen unter guten deliberativen Bedingungen denken würden (Fishkin 2009: 35, 83; vgl. Lafont 2020: 117–118). Diese Annahme ist aber, wie Fishkin (2018: 146) selbst zugesteht, eine rein hypothetische. Aus einer legitimationstheoretischen Perspektive sei nun nicht zu rechtfertigen, legislative Entscheidungen entlang lediglich kontrafaktischer und nicht tatsächlicher Mehrheiten auszurichten. Das gelte insbesondere deshalb, weil der kleine Kreis von Teilnehmenden einer Mini- Public, der solche Entscheidungen treffe, nicht explizit durch die breite Bevölkerung dazu autorisiert worden sei, sie zu repräsentieren, und ihnen gegenüber nicht rechenschaftspflichtig gehalten werde (Lafont 2020: 119). Anstelle einer ausdrücklichen Autorisierung gelte anfänglich nur die deskriptiv-repräsentative Annahme, dass die Teilnehmenden ohnehin wie sie seien, was sie schlussendlich aber nicht mehr sind. Die aus deliberativ-demokratischer Perspektive so attraktive Vorstellung von Mini-Publics als der Kombination eines demokratischen Spiegels mit einem deliberativen Filter scheitere laut Lafont (2020: 111, 117–119) letztlich daran, dass die Deliberation den Repräsentationsanspruch unterminiere; der Spiegel also, um in der Metapher zu bleiben, am Filter zu Bruch gehe. Lafonts (2020) Kritik ist in der Hinsicht treffend, als dass ein Bruch des Spiegels das Ideal politischer Autonomie unterläuft, sofern die Entscheidungen einer Mini-Public als Surrogat für die tatsächliche Mehrheitsmeinung angesehen werden. Neben dem Fehlen dieser institutionellen Handhabe, die Teilnehmenden rechenschaftspflichtig zu hal- 34 Der Begriff „post-deliberative“ ist Lafont (2020: 118) entnommen und meint die Phase, nachdem eine Mini-Public zu abschließenden Ergebnissen gekommen ist. Den Ansprüchen der deliberativen Theorie zufolge ist Deliberation idealerweise nie abgeschlossen, auch wenn zwischenzeitlich Ergebnisse in Form von politischen Entscheidungen eingeholt werden müssen. 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 79 ten, ist aus deliberativer Sicht hoch problematisch, dass eine Mini-Public sich durch ihre behauptete epistemische und deliberative Überlegenheit gegen das Erfordernis des Anführens von Gründen nach au- ßen immunisieren könnte: „[S]ince minipublics‘ decisions are not supposed to reflect the actual judgements of the people as a whole, the fact that any number of non-participants disagree would offer no basis for questioning the accountability of minipublics’ participants. After all, they are not selected to reliably indicate actual but counterfactual public opinion, i.e. what the people would think if they had thought about the matter under good conditions. If they are accountable to anyone at all it would be to the counterfactual citizenry whose considered judgements they are supposed to mirror or reliably indicate, not the raw judgements of the actual citizenry“ (ebd.: 121). Gerade die Annahme des demokratischen Spiegels, die besagt, dass die Ausgewählten doch wie sie seien, sorge dafür, dass die postdeliberative Differenz schwieriger für Außenstehende zu erkennen sei. Ausgestattet mit Entscheidungsgewalt und losgelöst von institutionalisierter Kontrolle könnten die Teilnehmenden einer Mini-Public so zu „ultimate usurpers“ (ebd.: 118) werden und der breiteren Öffentlichkeit gewissermaßen das Wort abschneiden, anstatt sie durch ihren Beitrag zu konstruktiver Deliberation zu befähigen (vgl. Curato/Böker 2016: 177). Diese Gefahr droht allerdings nur dann, wenn aufgrund der Prämisse einer umfassend-deskriptiven Repräsentation die Empfehlungen einer Mini-Public als zuverlässiger Ersatz gesamtgesellschaftlicher Entscheidungsfindung angesehen und implementiert werden. Im Folgenden gilt es darzulegen, dass – nicht nur auf Grundlage der Kritik Lafonts (2020) – von einer solchen Vorstellung schon im Vorhinein gar nicht erst ausgegangen werden sollte. Unvollständig-deskriptive Repräsentation: der gekrümmte Spiegel Lafonts (2020) Argumentation weist insofern Unschärfen auf, als dass sie nicht ohne Weiteres vom Modell der Deliberative Polls, das sie ausdrücklich als Objekt ihrer Kritik heranzieht, generalisierend auf andere Formen von Mini-Publics schließen kann, was sie jedoch im selben Zuge tut (ebd.: 109). Die Unzulässigkeit dieser Generalisierung liegt 5.1.2 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 80 darin begründet, dass alternativen Varianten von Mini-Publics in aller Regel gar kein Anspruch umfassend-deskriptiver Repräsentation eingeschrieben ist. Das gilt auch für den hier untersuchten BR. Der Großteil der Autor*innen folgt Fishkin (2009; 2018) nicht in seiner Behauptung des demokratischen Spiegels in der oben dargestellten Form (Bächtiger/Setälä/Grönlund 2014: 230; Bohman 2012: 77; Brown 2006: 218; Goodin/Dryzek: 2006: 221; Smith 2003: 91, 2009: 80–81), wofür es, wie nun gezeigt werden soll, gute Gründe gibt. Lafont (2020) macht die Annahme von Fishkin (2009; 2018) noch zur Prämisse ihrer Kritik, wenn sie schreibt: „Before the deliberative experience it is plausible to grant the mirror claim. Assuming the selection process was successfully conducted, it seems trivially true to claim that participants in the minipublic were like the people in that the views of the random sample would accurately reflect the views of the population as a whole“ (Lafont 2020: 118). In Abweichung davon wird im Folgenden die These vertreten, dass die Gruppe der Teilnehmenden schon von Beginn an nicht in einem umfassend-deskriptiven Sinne als repräsentativ verstanden werden darf. Stattdessen wird der alternative Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation vorgeschlagen, der bildlich gesprochen als einer des gekrümmten Spiegels veranschaulicht werden kann. Zunächst sollte von einer Vorstellung statistischer Exaktheit bei der Abbildung eines deliberativen Mikrokosmos Abstand genommen werden. Tatsächlich sind Deliberative Polls neben Planungszellen die einzigen Varianten, denen ein solcher Anspruch überhaupt eingeschrieben ist (Brown 2006: 220; vgl. Goodin/Dryzek 2006: 221). Ohne Bezug zu Lafont (2020) wies schon Brown (2006: 220) auf diese Unschärfe in der wissenschaftlichen Debatte hin, indem er bemerkte, dass ein Mangel an statistischer Repräsentativität häufig als Kritik an solchen Modellen angebracht wird, die diese gar nicht behaupten. Für viele Formen von Mini-Publics kann ein streng statistischer Anspruch allein schon aufgrund einer zu kleinen Anzahl von Teilnehmenden (vgl. Bächtiger/Setälä/Grönlund 2014: 230) sowie Defiziten der Auswahl- 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 81 methode (vgl. Smith 2009: 80–81) nicht gelten.35 Nun ließe sich zu Recht einwenden, dass es darauf letztlich nicht ankomme: Schließlich gebe es immer bestimmte methodische und praktische Defizite und es könne nicht um statistische Exaktheit, sondern lediglich um eine Annäherung gehen, die den oben angeführten umfassend-deskriptiven Repräsentationsbegriff wenigstens insoweit plausibel mache, als dass die Teilnehmenden kollektiv als annähernd proportional zur Gesamtbevölkerung hinsichtlich der durch sie widergespiegelten formalen und inhaltlichen Merkmale verstanden werden könnten. Im Folgenden soll jedoch argumentiert werden, dass sich schon das Streben nach einer solchen Form der umfassenden Repräsentation in Mini-Publics negativ auf das demokratische Ziel externer Inklusion auswirkt, welches zentral für die Beachtung der Ansprüche aller Betroffenen ist. Im Rahmen vieler Mini-Publics, so auch üblicherweise im Falle von BRs, findet keine reine Zufallsauswahl zum Zweck der Selektion der Teilnehmenden statt. Vielmehr kommt eine geschichtete Auswahl entlang bestimmter Charakteristiken zur Anwendung.36 Deshalb muss zunächst zwischen zwei möglichen Varianten dieser Schichtung unterschieden werden: der nach formalen (a) und der nach inhaltlichen (b) Merkmalen. Dabei zeigt sich, dass sich von einer proportionalen Abbildung der einen Kategorie von Merkmalen nicht gleichsam auf die der anderen Kategorie schließen lässt. Zwar lassen sich die beiden Ansätze kombinieren, doch es kommt hinzu, dass die Zusammensetzung von Mini-Publics aus einer normativen Perspektive, die den Wert der Inklusion verfolgt, weder für sich genommen noch in Kombination überhaupt nach einer proportional adäquaten Abbildung der Bevölkerung ausgerichtet sein sollte. So sollte der umfassend-deskriptive Repräsentationsbegriff nicht nur deshalb fallen gelassen werden, da er im Prozess ohnehin zu Bruch gehen würde und da er, wie Lafont (2021) 35 Defizite der Auswahlmethode sind etwa unvollständige Daten oder Verzerrungen durch Selbstselektion (vgl. Smith 2009: 82). Diese gelten im Grunde aber auch für Deliberative Polls (Ryan/Smith 2014: 17). 36 Exemplarisch für die beschriebene Unschärfe in Lafonts Argumentation ist in dieser Hinsicht ihre Aussage, wonach im Falle der Deliberative Polls eine geschichtete Zufallsstichprobe als Auswahlmethode eingesetzt würde (2020: 109–110). Das gilt zwar für die meisten Formen von Mini-Publics, jedoch in aller Regel gerade nicht für Deliberative Polls (Ryan/Smith 2014: 16–17). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 82 zu Recht bemerkt, die populistische und nicht mit dem Faktum des gesellschaftlichen Pluralismus zu vereinbarende Annahme von „representation as embodiment“ (ebd.) nährt, sondern auch aus Gründen der Inklusion. Der hier vorgeschlagene Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation zeichnet sich folglich dadurch aus, dass er die Vorgabe einer nach proportionalen Kriterien exakten Abbildung der Bevölkerung als hinderlich für das demokratische Ziel der Inklusion begreift (c). Im Anschluss an die entsprechende Argumentation werden drei sich potenziell ergänzende Interpretationen von Repräsentation formuliert, die unter den hier vorgeschlagenen Begriff fallen (d). (a) Jenseits der Deliberative Polls wird in vielen Formen von Mini- Publics eine geschichtete Zufallsauswahl angewandt, wobei diese Schichtung häufig entlang soziodemografischer Merkmale, also entlang der Form, stattfindet (Harris 2019: 47). Die inhaltliche Konnotation, dass die Teilnehmenden wie wir seien – „in the sense that they share our interests, values, policy objectives, etc.“ (Lafont 2020: 115) – wäre in einem solchen Fall schon von Beginn an problematisch, da sie der falschen essenzialistischen Annahme anheimfiele, dass Menschen aus gewissen sozialen Gruppen auch bestimmte Ansichten oder Werte vertreten müssten (Brown 2006: 218; Smith 2003: 91). So könnte eine außenstehende Person zwar davon ausgehen, dass Menschen unter den Teilnehmenden sind, die grob einzelne Merkmale wie Alter, Geschlecht oder Einkommen mit ihr teilen, doch es wäre nicht plausibel, davon auf die Repräsentation ihrer Interessen, Meinungen und Argumente zu schließen, da diese nicht vollständig von den formalen Charakteristiken determiniert werden.37 Dass politische Interessen oder Meinungen einer Person abgebildet werden, ist zwar vor dem Hintergrund einer hinreichend großen Stichprobe nicht unwahrscheinlich, doch erstens hätte dies individuell betrachtet wenig mit einer Übereinstimmung von soziodemografischen Merkmalen zu tun, da diese in inhaltlicher Hinsicht auch durch mehrere Personen abgebildet werden können, die ihr in formalen Aspekten kaum gleichen. Zweitens wäre die Repräsentation verschiedener Interessen und Werte im Gegensatz 37 Es ist dennoch davon auszugehen, dass gewisse Korrelationen zwischen der Zugehörigkeit zu einer Gruppe und politischen Einstellungen und Meinungen besteht. Insbesondere mit Bezug auf die Klassenzugehörigkeit lässt sich das feststellen (Elsässer/Schäfer 2016). 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 83 zu der Abbildung spezifischer soziodemografischer Merkmale auch mit Blick auf die gesamte Auswahl keinesfalls garantiert und kann nicht ohne Weiteres vorausgesetzt werden. Es gibt keine Kontrolle, ob gewisse inhaltliche Merkmale letztlich vermittelt durch Teilnehmende Eingang in die Mini-Public finden. Von einer Schichtung nach formalen Kriterien auf die gleichzeitige Abbildung von inhaltlichen Charakteristiken zu schließen, ist demnach nicht plausibel, was die starke Annahme des demokratischen Spiegels einer gleichzeitigen Abbildung formaler und inhaltlicher Kriterien in diesem Fall unterläuft. Brown (2006: 218) argumentiert unter Rückgriff auf Young (2000), dass sich der Repräsentationsbegriff von Mini-Publics im Fall einer Auswahl entlang soziodemografischer Kriterien als Abbildung einer Diversität von „social perspectives“ (ebd.: 137) interpretieren lässt. Nach Youngs (ebd.) Definition dieses Begriffs haben soziale Perspektiven anders als Meinungen oder Interessen keinen bestimmten substanziellen Gehalt, sondern gründen auf gemeinsamen Erfahrungen von Menschen (vgl. Brown 2006: 218–219). Sie geben Blickwinkel auf soziale Prozesse wieder, die Gruppen aufgrund ihrer spezifischen Position in der Gesellschaft erworben haben. Sie determinieren allerdings nicht, was die betreffenden Menschen inhaltlich in diesen sehen (Young 2000: 137–139). Häufig, aber nicht zwingend korrelieren soziale Perspektiven mit soziodemografischen Merkmalen und Gruppenzugehörigkeiten (Brown 2006: 218–219), weshalb eine Schichtung nach formalen Charakteristiken durchaus methodisch als eine Annäherung zur Abbildung sozialer Perspektiven herangezogen werden kann. Eine nach solchen Merkmalen geschichtete Stichprobe kann zwar eine geeignete Methode dafür darstellen, die Verteilungen der für relevant gehaltenen Kriterien in der Gesellschaft in ihren Proportionen möglichst adäquat abzubilden; gerade dann, wenn der Kreis der Teilnehmenden vergleichsweise klein ausfällt (vgl. Setälä 2017: 848). Doch erstens lässt sich davon nicht, wie nun gezeigt wurde, auf eine gleichermaßen proportional interpretierbare oder umfassende Repräsentation von inhaltlichen Merkmalen schließen. Zweitens würde das Streben nach einer streng verstandenen Proportionalität den demokratischen Beitrag dieser Auswahlmethode zum Kriterium der Inklusion ohnehin fehlinterpretieren, wie in (c) dargelegt werden soll. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 84 Schließlich besteht die Aufgabe der Teilnehmenden keinesfalls darin, die sozialen oder demografischen Gruppen, denen sie angehören, substanziell zu repräsentieren (Smith 2009: 82–83). Abgesehen davon, dass diese Annahme die essenzialistische Unterstellung von gewissen Gruppen gemeinsamen politischen Werten oder Meinungen machen müsste, läge hierfür gar keine Autorisierung irgendeines Kollektivs vor und dies brächte auch intrapersonell unweigerlich Konflikte mit sich, da individuelle Identitäten vielschichtig sind, wobei sich verschiedene Gruppenzugehörigkeiten überschneiden und subjektiv unterschiedlich interpretiert werden (vgl. Young 2000: 123). Es wäre zudem überhaupt nicht klar, im Auftrag welcher Gruppe eine Person anwesend wäre; ob also beispielsweise eine erfolgreiche Managerin aus Hannover primär für Frauen, Gutverdienende oder Menschen aus Niedersachsen sprechen sollte. Die Aufgabe von Teilnehmenden besteht vielmehr darin, in der Rolle als gewöhnliche Bürger*innen Informationen zu dem betreffenden Thema einzuholen und darüber auf offene Weise in der Gruppe zu deliberieren, um möglichst gemeinsam zu konstruktiven Ergebnissen zu kommen (Smith 2003: 91). Gerade dadurch, dass sie dort als individuelle Bürger*innen auftreten und nur sich selbst vertreten, bringen sie ideale Voraussetzungen für die ergebnisoffene Reflexion über öffentliche Anliegen mit: Sie sind nicht an die Vertretung äu- ßerer Interessen gebunden und deshalb besonders offen dafür, ihre eigenen Überzeugungen aufgrund von neu gewonnenen Perspektiven und Argumenten zu verändern (Setälä 2017: 851). (b) Es besteht daneben auch die Möglichkeit, das Auswahlverfahren von Mini-Publics an inhaltlichen Merkmalen wie etwa Interessen, Meinungen oder Argumenten auszurichten. Problematisch erscheint dies zunächst in solchen Fällen, in denen das betreffende politische Anliegen ein vergleichsweise neues oder der Sachverhalt sehr komplex ist. Hier ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass sich viele Menschen schlicht noch gar keine Meinung gebildet, geschweige denn spezifische Interessen formuliert haben (vgl. Brown 2006: 219). Dryzek und Niemeyer schlagen vor, die Idee der „Discursive Representation“ (2008) 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 85 für die Zusammensetzung von Mini-Publics fruchtbar zu machen.38 Die Praxis diskursiver Repräsentation reflektiert den Umstand, dass nicht nur Individuen, sondern auch einzelne Argumente oder – umfassender – Diskurse repräsentiert werden können. Diese können dabei nach Hajer und Versteeg verstanden werden als: „an ensemble of ideas, concepts and categories through which meaning is given to social and physical phenomena, and which is produced and reproduced through an identifiable set of practices“ (2005: 175). Obwohl die Idee diskursiver Repräsentation zuweilen verkürzt als die Abbildung von Meinungen beschrieben wird (vgl. Harris 2019: 49), ist sie tatsächlich weitaus komplexer. Meinungen und Interessen können zwar in Diskurse eingebettet sein, können aber auch unabhängig von ihnen bestehen (Dryzek/Niemeyer 2008: 482). Diskurse setzen sich auf einer ontologischen Ebene aus spezifischen Entitäten zusammen und enthalten Vorstellungen darüber, ob diesen Handlungsfähigkeit zukommt, welche Motive sie zum Handeln antreibt und wie die Beziehungen zwischen ihnen strukturiert sind (ebd.). Damit beschreiben sie nicht nur normativ im Sinne von Meinungen und Interessen, wie etwas sein soll, sondern auch ontologisch, wie die Welt ist, in der etwas sein soll. Dryzek und Niemeyer veranschaulichen dies anhand der folgenden Beispiele: „for example, administrative discourses recognize the agency of managers motivated by public interest values, whereas market liberal discourses ascribe to administrators only rational egoism […] Economistic discourses see competition as natural, whereas feminist discourses would see the possibility of cooperation while recognizing pervasive patriarchy“ (2008: 482). Schließlich enthalten Diskurse auch bestimmte Schlüsselmetaphern und rhetorische Stilmittel. Der Begriff des ökologischen Fußabdrucks kann beispielsweise als charakteristische Metapher eines umweltpolitischen Diskurses gelten, den Stevenson und Dryzek als „Limits“ (2012b: 196) bezeichnen. Das verdeutlicht erneut, dass Diskurse spezi- 38 Dryzek und Niemeyer schlagen in diesem Zuge die Institution einer „Chamber of Discourses“ (2008: 481) vor, welche unter der Voraussetzung, dass sie Elemente einer Zufallsauswahl in der Selektion der Teilnehmenden beinhaltet, als Form einer Mini-Public begriffen werden kann. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 86 fische Verständnisse der Welt ausdrücken und nicht schlicht Meinungen widerspiegeln. Im Kern zielt diskursive Repräsentation entlang des Anspruchs deliberativer Demokratie auf die möglichst breite Abbildung von Argumenten, die in Diskurse eingebettet sind (vgl. Dryzek/Niemeyer 2008: 482, 486). In der Auswahl der Teilnehmenden könnten dabei quantitativ interpretative mit qualitativen sozialwissenschaftlichen Methoden kombiniert werden. Gerade im Falle des oben angesprochenen Problems, wonach sich Diskurse aufgrund eines neuen oder komplexen Gegenstandes noch nicht ausreichend herausgebildet haben, könnten zu deren Erforschung und Konstruktion Tiefeninterviews mit zunächst zufällig ausgewählten Personen geführt werden (Dryzek/Niemeyer 2008: 487–488). Die Praxis diskursiver Repräsentation erfordert einen Perspektivwechsel: Sie besteht nicht in der Abbildung von Individuen, die jeweils eins zu eins mit gewissen Diskursen identifiziert werden könnten. Das ist zwar unter Umständen möglich, doch üblicherweise sind Personen Träger*innen mehrerer, anteilig unterschiedlich hervorstechender und sich teils auch widersprechender Diskurse. Es sind deshalb jene Diskurse und die in ihnen enthaltenen Argumente, die es zu repräsentieren gilt, wobei offensichtlich dennoch Personen ausgewählt werden, um sie zu artikulieren (ebd.: 488). Da die Logik diskursiver Repräsentation zunächst alleine auf die Abbildung einer möglichst diversen Bandbreite relevanter Argumente abzielt, bietet sie von sich aus keine Grundlage dafür, formale Kriterien in der Auswahl zu beachten. In der Regel werden diskursive und deskriptive Repräsentation als voneinander getrennte Strategien betrachtet (Harris 2019: 49; Setälä 2017: 848), die jedoch in der Durchführung durchaus ergänzt werden könnten, wofür etwa Bächtiger, Setälä und Grönlund (2014: 230) plädieren. Dryzek und Niemeyer (2008) lassen selbst einen gewissen Spielraum im Hinblick darauf, wie die Praxis diskursiver Repräsentation in Mini-Publics implementiert werden könnte. Wenn die konkrete Umsetzung darin besteht, dass einzelne Teilnehmende als aktive Vertreter*innen spezifischer Diskurse eingesetzt werden und sich selbst darüber bewusst sind, dann ist diskursive Repräsentation tatsächlich als etwas von deskriptiver Repräsentation Verschiedenes zu begreifen, 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 87 denn in einem solchen Fall wären die Teilnehmenden zumindest vermittelt über die geteilten Diskurse und Argumente in einer Form substanzieller Vertretung einer spezifischen Gruppe außerhalb der Mini- Public anwesend. Obwohl sie dennoch so frei wären, ihre Ansichten im Lichte von überzeugenden Gründen zu verändern, sollte in diesem Fall ein Band diskursiver Rechenschaftspflicht gelten (ebd.: 490). Dieses fordert, dass Veränderungen von Ansichten sinnvoll interpretierbar – „in the terms established by the original discourse“ (ebd.) – bleiben.39 Die Frage, ob und inwiefern ein derartig starkes Verständnis diskursiver Repräsentation mit der Logik einer Schichtung nach formalen Merkmalen vereinbar ist und in der Praxis kombiniert werden kann, soll hier nicht weiterverfolgt werden. Stattdessen wird im Folgenden eine schwache Variante diskursiver Repräsentation in Mini-Publics angenommen. Dieser zufolge zielt die Schichtung der Zufallsauswahl schlicht darauf, durch die Gruppe der Teilnehmenden eine Vielfalt an relevanten inhaltlichen Merkmalen, wie Diskurse und Argumente, abzubilden. Dabei sind einzelne Teilnehmende nicht designierte Vertreter*innen von Diskursen, was zudem eher vereinbar mit der oben genannten Auffassung ist, dass Individuen eine Heterogenität von Diskursen transportieren können. Vieles spricht in diesem Fall dafür, dass den Ausgewählten vor oder während des Prozesses nicht explizit mitgeteilt wird, aufgrund welcher inhaltlicher Merkmale sie anwesend sind, damit sie sich nicht aus einer falsch verstandenen Verpflichtung gegenüber ihren Argumenten auf diesen beharren, sondern eine Offenheit für andere Positionen behalten.40 Der hier vorgeschlagene Begriff einer unvollständig-deskriptiven Repräsentation soll die Möglichkeit einer Kombination der Schichtung nach formalen und inhaltlichen Kriterien entlang dieser schwachen Variante diskursiver Repräsentation einschließen. Herausforderungen und Implikationen hier- 39 Es wird nicht ganz klar, wer nach welchen Kriterien in der Praxis wirksam darüber urteilen sollte, ob derartige Verschiebungen auf kohärente Weise aus dem ursprünglichen Diskurs abgeleitet wurden. Darüber hinaus ist diese Vorstellung diskursiver Rechenschaftspflicht im Rahmen einer Mini-Public dann problematisch, wenn eine Person zu der Überzeugung gelangt, dass die von ihr ursprünglich vertretenen Argumente wenig sinnvoll waren und sie daher ihre veränderte Position nicht auf deren Grundlage ableiten kann. 40 Es ist jedoch eine offene Frage, inwieweit das mit Anforderungen der Transparenz vereinbar wäre. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 88 von werden mit Blick auf das Projekt eines globalen BR in Abschnitt 5.1.4 diskutiert. (c) Unabhängig davon, ob die Selektion von Teilnehmenden einer Mini-Public nun eine Auswahl entlang von formalen oder inhaltlichen Merkmalen beinhaltet, gilt: Zielt die Selektion im Sinne des umfassenddeskriptiven Repräsentationsanspruchs auf eine in den Proportionen der relevanten Charakteristiken möglichst getreuen Abbildung der Gesamtgesellschaft, verfehlt sie den hier zentral verfolgten demokratischen Wert inklusiver Deliberation, wie im Folgenden argumentiert werden soll. In der Logik diskursiver Repräsentation spielt ein Anspruch nach proportionaler Adäquatheit keine Rolle. Die Absicht besteht hier vielmehr darin, dass alle relevanten Diskurse Ausdruck finden und in einen gegenseitigen, reflexiven und letztlich auch folgenreichen Austausch gebracht werden (vgl. Dryzek et al. 2019: 55). Für gelingende Deliberation kommt es nämlich darauf an, dass relevante Gründe angeführt und angefochten werden können, nicht darauf, wie häufig sie geäußert werden (vgl. Goodin/Dryzek 2006: 221). Würden den Argumenten entsprechend ihrer Häufigkeit bestimmte Mengen an Artikulierenden zugeteilt werden, so würde das vermutlich nicht nur die Anzahl der Teilnehmenden unnötig in die Höhe treiben. Es birgt auch die Gefahr, dass eher marginalisierte Diskurse an den Rand gedrängt werden und Gruppendenken befördert wird (vgl. Dryzek/Niemeyer 2008: 482). Diese beiden Effekte gilt es ja gerade in Mini-Publics einzuhegen. Mit Blick auf die Abbildung formaler Kriterien ist das Bild auf den ersten Blick etwas differenzierter: Ein gewichtiges Argument für eine sich an tatsächlichen Verteilungen orientierende Repräsentation soziodemografischer Merkmale kann gerade auf Grundlage des Umstandes angeführt werden, dass diese in allen anderen politischen Institutionen nicht gegeben ist. Vielmehr ist deren Zusammensetzung häufig stark verzerrt (Lafont 2020: 107–108; Smith 2009: 83), wie etwa der Frauenanteil und die Verteilung von Bildungsabschlüssen im Deutschen Bundestag beispielhaft zeigen (vgl. Deutscher Bundestag 2019). Daher können Mini-Publics systemisch betrachtet als Foren gelten, die einen gewissen Ausgleich in der deskriptiven Repräsentativität formaler Merkmale leisten (vgl. Bohman 2012: 83–84). Daraus lässt sich jedoch 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 89 noch kein Argument konstruieren, demzufolge Mini-Publics als exakte Spiegelbilder der Bevölkerung zu konzipieren seien. Wenn es um die Inklusion von ansonsten marginalisierten Stimmen gehen soll, dann kann dies eine Überrepräsentation bestimmter Minderheitengruppen, die nach einer streng verhältnismäßigen Rechnung keine Berücksichtigung gefunden hätten, geradezu erfordern (Bächtiger/Setälä/Grönlund 2014: 230; Brown 2006: 220). Die Vorstellung einer strikt proportionalen Repräsentation, die dem Bild des demokratischen Spiegels eingeschrieben ist, scheint der Inklusivität von Mini-Publics also abträglich zu sein, indem sie keine geeignete Grundlage für die Abbildung von perspektivischer und argumentativer Vielfalt bietet und marginalisierte Perspektiven und Stimmen am Rande stehen lässt, anstatt sie auf sinnvolle Weise zu inkludieren. Ein angemesseneres Bild wäre deshalb das eines gekrümmten Spiegels, der zum Zweck der Inklusion die Auswahl von Teilnehmenden in einer beabsichtigten und jeweils zu begründenden Weise verzerrt. (d) Wenn die Teilnehmenden einer Mini-Public kollektiv nicht auf eine adäquat spiegelbildliche Weise die Gesamtgesellschaft im Kleinen rekonstituieren, sondern in erster Linie eine Vielfalt in der Gesellschaft vorherrschender Perspektiven und Argumente abbilden, auf welche Weise sind sie dann repräsentativ? In dieser Hinsicht können mindestens drei verschiedene und sich ergänzende Interpretationen unterschieden werden, die in dem Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation integriert sind. Die erste Interpretation bezieht sich auf die Gestalt der Teilnehmenden. Sie können immer noch als deskriptiv repräsentativ begriffen werden. Jedoch nicht in einem starken Sinne als formale und inhaltliche Abbilder der Bürger*innen, sondern in einem schwachen Sinne als dem Status nach gewöhnliche Bürger*innen (Lafont 2020: 115). Das meint, dass es sich bei ihnen nicht um professionalisierte Berufspolitiker*innen handelt, die einer spezifischen Wähler*innenschaft sowie gewissen Parteistrukturen verpflichtet und zu einem Teil durch das Streben nach politischen Ämtern motiviert sind. Auch meint es, dass es sich bei ihnen nicht um Lobbyist*innen handelt, die durch Spezialinteressen motivierte „hidden agendas“ (ebd.) verfolgen und so in der Beratung über öffentliche Anliegen in Interessenskonflikte geraten könnten 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 90 (ebd.). Schließlich meint es, dass es sich nicht um Wissenschaftler*innen handelt, die Einfluss auf politische Entscheidungen durch ihre Expertise auf einem Gebiet geltend machen können. Im Kern betont diese Sichtweise, dass es darum geht, ein Forum aus Laienbürger*innen zu konstituieren. Diese Interpretation drückt die genuin partizipative Intention hinter der Etablierung von Mini-Publics aus, der zufolge gewöhnliche Bürger*innen auf eine direktere Weise in politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse eingebunden werden sollen. Die Selektion der Teilnehmenden per Zufallsauswahl kann entlang dieser Interpretation weniger als ein technisches Mittel zur Schaffung eines repräsentativen Abbildes verstanden werden. Vielmehr stellt sie sich hier als eine Art egalitäre Vorkehrung dar, die gegen den strukturellen Ausschluss von Individuen und Gruppen eingesetzt wird (Smith 2009: 80). Dabei beugt sie zudem insofern Selbstselektion vor, als dass es nicht Machtstreben oder materielle Mittel sind, die Zugang zu den betreffenden Foren verschaffen (ebd.: 79). Die zweite Interpretation bezieht sich auf das Handeln der Teilnehmenden. Aus Perspektive der deliberativen Theorie konstituieren die ausgewählten Individuen durch die gemeinsame Deliberation einen Raum des öffentlichen Vernunftgebrauchs in einem dafür vorgesehenen Rahmen (vgl. Bohman 2012: 90). Mini-Publics stellen in diesem Sinne „safe havens for deliberation“ (Chambers 2004: 400; vgl. Smith 2009: 95) dar, in denen die Teilnehmenden durch ihr kollektives Handeln das deliberative Ideal einer Öffentlichkeit repräsentieren, dem in der öffentlichen Sphäre einer Massengesellschaft de facto nicht alle Bürger*innen nachkommen können. Diese Interpretation drückt die genuin deliberative Intention hinter der Etablierung von Mini-Publics aus, die in einem am vernünftigen Konsens orientierten Abwägen von Gründen und der Formung wohlüberlegter Urteile besteht. Der Begriff der „more perfect public spheres“ (Fung 2003: 338) bezieht sich entlang dieser Interpretation vor allem auf die institutionellen Rahmenbedingungen einer Mini-Public, die ein deliberatives Handeln ermöglichen. Er bezieht sich hingegen nicht auf die vermeintliche Abbildung einer nach deliberativen Kriterien überlegenen Miniatur-Öffentlichkeit als Ganzes, die der Anspruch des demokratischen Spiegels impliziert. Diese Perspektive macht gesamtgesellschaftliche Deliberation nicht obsolet, sondern zielt eher darauf ab, sie zu befördern. Die Tatsa- 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 91 che, dass Bürger*innen in einer Mini-Public auf eine derart informierte und ausführliche Weise deliberiert haben, die den meisten Menschen im Alltag verschlossen bleibt, rechtfertigt, dass die erarbeiteten Informationen und Gründe als relevanter Input in den öffentlichen Diskurs wahrgenommen werden können. So können sie unter den richtigen Rahmenbedingungen die deliberative Qualität des gesamten Systems verbessern (Lafont 2021). Insofern ist diese Interpretation auch mit Lafonts Vorstellung einer konsultativen Beziehung zwischen Teilnehmenden und Außenstehenden vereinbar: „they cannot speak like us because we, the people, are not a politically homogeneous group. Instead, they should speak to us, their fellow citizens, so that we can collectively improve the deliberative quality of our political decisions“ (ebd.: 13). Die dritte Interpretation bezieht sich auf die Gestalt der Gruppe. Durch ein Auswahlverfahren entlang formaler und möglicherweise auch inhaltlicher Merkmale ist in dieser deskriptiv eine Vielfalt von in der betreffenden Öffentlichkeit vorherrschenden sozialen Perspektiven (und Diskursen) repräsentiert. Diese Perspektive drückt die genuin inklusive Intention in der Etablierung von Mini-Publics aus, die darauf abzielt, verschiedene Betroffene politischer Entscheidungen zu konsultieren und ihnen in einem ausführlichen Verfahren Gehör zu verschaffen (vgl. Smith 2009: 83). Dabei ist insbesondere die Inklusion derer von großem Wert, die in anderen Kontexten marginalisiert sind. Außenstehende können sich auf dieser Grundlage zumindest symbolisch repräsentiert sehen, wenn Gruppen, denen sie sich zugehörig fühlen, in den Prozess eingebunden sind (Brown 2006: 220). Doch selbst, wenn dies nicht der Fall ist, gilt: „[T]hose who identify with the value of diversity itself may see themselves as symbolically represented by the panel as a whole“ (ebd.). Die nun genannten Interpretationen sind nicht trennscharf voneinander abzugrenzen und müssen dies für den hier verfolgten Zweck auch nicht sein. Wie sie sich zueinander verhalten, ob es weitere Interpretationen gibt oder ob es doch hilfreich wäre, die nun genannten stärker zu differenzieren, müsste Gegenstand einer anderen Untersuchung sein. Die Absicht bestand hier nicht darin, eine Theorie des Repräsentationsbegriffs von Mini-Publics zu entwerfen, sondern lediglich darin, einen Arbeitsbegriff zu skizzieren, der empirisch und normativ ange- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 92 messener als die Vorstellung eines demokratischen Spiegels ist. Gleichzeitig sollte er offen genug für eine Vielfalt möglicher Anwendungen sein. Eine davon stellt das Projekt eines BR im System globaler Klimapolitik dar. Letztlich zeigen diese möglichen Interpretationen wie vielschichtig der Repräsentationsbegriff in Theorie und Praxis ist. Das spricht sehr stark dafür, dass Repräsentation, wie einleitend erwähnt, als ein Anspruch betrachtet werden sollte, der sich an das deliberative System als Ganzes richtet (vgl. Bohman 2012: 83). Eine Mini-Public kann und muss dabei nicht alle Anforderungen politischer Repräsentation alleine erfüllen, sondern steht in dieser Hinsicht in einem arbeitsteiligen Verhältnis mit anderen Institutionen (Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 39–40; Warren 2008: 66). Insbesondere erfüllt sie keine repräsentative Funktion in einem elektoralen Sinne: Die Teilnehmenden sind nicht durch eine breitere Öffentlichkeit dazu mandatiert, in ihrem Auftrag zu handeln, und können durch diese auch nicht in einem sanktionierenden Sinne rechenschaftspflichtig gehalten werden (Lafont 2020: 119–121). Sie können schon mangels Mandatierung nicht für die breite Öffentlichkeit sprechen, weshalb eine Übertragung alleiniger Entscheidungsgewalt auf eine Mini-Public, wie Lafont (ebd.) zu Recht argumentiert, nicht zu rechtfertigen ist. Doch wie verhält es sich im globalen Kontext, in dem elektorale Repräsentation grundsätzlich nicht vorhanden ist? Wie stellt sich das Verhältnis zwischen dem Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation und dem Anspruch externer Inklusion auf dieser Ebene dar? Dieser Frage wird im folgenden Abschnitt erörtert, in dem das demokratisierende Potenzial eines globalen BR mit Blick auf den Inklusionsanspruch diskutiert wird. Unvollständig-deskriptive Repräsentation und externe Inklusion im Kontext eines globalen Bürger*innenrats Auf den ersten Blick könnte gegen das Projekt eines globalen BR vorgebracht werden, dass es so etwas wie einen Weltbürger*innenstatus gar nicht gebe und eine Skalierung eines BR auf die überstaatliche 5.1.3 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 93 Ebene daher von Beginn an von falschen Voraussetzungen ausgehe. Auch wenn zugegebenermaßen die Bezeichnung des globalen Bürger*innenrats, welche im Englischen unter „Global Deliberative Citizens‘ Assembly“ (Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011) vorgebracht wurde, derart begriffliche Kritik provoziert, liegt es auf der Hand, dass diese sich, um ernst genommen zu werden, nicht auf das Offensichtliche, also das Fehlen eines formalen Status, sondern auf vermeintlich fehlende und für Demokratie konstitutive Voraussetzungen eines globalen BR richten müsste. Eine solche Kritik könnte in einer gegenüber der Idee von globaler Demokratie generell skeptischen Haltung behaupten, dass die Menschheit als Ganze schlicht nicht als ein einheitlicher Demos betrachtet werden dürfe, da mit diesem Begriff verbundene Kriterien nicht erfüllt seien (vgl. Valentini 2014: 790). Kritik entlang dieses Strangs, dessen Hauptthese Valentini (ebd.) prägnant unter dem Slogan „[n]o global demos, no global democracy“ (ebd.: 789) wiedergibt, verfehlt jedoch im Fall des hier untersuchten BR aus mehreren Gründen ihr Ziel: Aus einer Perspektive gradueller Demokratisierung muss kein vollständig konstituierter Demos, sondern höchstens die Möglichkeit seiner Realisierung vorausgesetzt werden. Das ist überdies vereinbar mit dem Anspruch unvollständig-deskriptiver Repräsentation, der nicht darin besteht, einen eingrenzbaren Demos, sondern in einer Öffentlichkeit präsente Perspektiven und Diskurse abzubilden (a). Diese Öffentlichkeit, die dann als Bezugspunkt eines globalen BR dient, muss ihrerseits nicht als bereits demokratisch strukturiert vorausgesetzt werden. Vielmehr kann ein globaler BR systemisch betrachtet zu deren Demokratisierung beitragen (b). Das kann allerdings nur gelingen, so die zentrale These dieses Kapitels, wenn der globale BR nicht als Ersatz der noch nicht demokratisierten Öffentlichkeit, sondern in einem ständigen Austausch und arbeitsteiligen Verhältnis mit dieser etabliert wird (c). (a) Valentini (2014) unterscheidet im Anschluss an List und Koenig- Archibugi (2010) zwischen zwei Interpretationen des Demosbegriffs: „compositional and performative“ (Valentini 2014: 792). Nach der ersten Interpretation konstituiert sich ein Demos über ein normatives Kriterium der Wünschbarkeit41: Dort, wo sich demnach eine Gruppe 41 Im Original: „normative desirability“ (Valentini 2014: 792). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 94 von Menschen politischer Regelsetzung fügen muss oder von dieser betroffen ist, sollten die darunterfallenden Individuen normativ betrachtet die Möglichkeit haben, als Freie und Gleiche entsprechende Regelsetzungsprozesse mitzubestimmen (ebd.). Klimapolitik ist das Paradebeispiel eines Politikfeldes, in dem dieses Betroffenheitsprinzip greift: Egal auf welcher Ebene klimapolitische Entscheidungen getroffen werden, sie wirken sich mindestens in ihrer Summe in unterschiedlicher Ausprägung auf die Leben aller Menschen und mehr noch ihrer Nachkommen aus, da Treibhausgase nicht ‚an Landesgrenzen Halt machen‘. Gilt also die Maßgabe der Betroffenheit, so lässt sich in normativer Hinsicht mindestens für das Feld der Klimapolitik von einem globalen Demos sprechen (vgl. ebd.: 792–793). Dies begründet im Kern die moralische Forderung nach globaler Demokratisierung und letztlich auch nach einem BR (vgl. Abschn. 4.3). Nach der zweiten, performativen Interpretation des Demosbegriffs begründet sich ein Demos über ein Kriterium der Realisierbarkeit.42 Dieser Interpretation zufolge konstituieren Menschen einen Demos dort, wo sie als Freie und Gleiche kollektiv politisch handeln oder wo aus guten Gründen eine solche kollektive Handlungsfähigkeit angenommen werden könne, stünden die entsprechenden Institutionen bereit. Diese zweite Interpretation ist es, welche das Einfallstor für die Kritik an Ansätzen globaler Demokratisierung öffnet. So argumentiert etwa Miller (2010: 145), dass ein für Demokratie notwendiger gemeinsamer Interessens- und Wertehorizont global nicht gegeben sei (vgl. Valentini 2014: 790). Dagegen lässt sich jedoch einwenden, dass kaum ersichtlich ist, weshalb sich dieser nicht durch das kooperative Vorgehen im Angesicht eines gemeinsamen Problems herausbilden könnte (vgl. hierzu Roseneck 2018: 118–119). Gerade globale Klimapolitik umfasst im Kern moralische Fragen der Gerechtigkeit, die sich letztlich auf das recht basale Anliegen des Überlebens und des Schutzes überlebensnotwendiger Ökosysteme beziehen. Ein ausgeprägter Pluralismus hinsichtlich ethischer Fragen des guten Lebens relativiert sich an einer Bedrohung aller möglicher Interpretationen eines guten Lebens und konstituiert ein sehr grundlegendes Interesse an dem Erhalt von Ökosystemen, das in seinen Grundzügen von allen Menschen geteilt werden 42 Im Original: „feasibility“ (Valentini 2014: 792). 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 95 könnte. Sicherlich herrscht mit Blick auf ökologische Fragen, welche dem Klimawandel auch eingeschrieben sind, generell ein recht breiter weltanschaulicher Pluralismus vor. Das gilt aber nicht erst im globalen Maßstab, sondern schon innerhalb einzelner Nationalstaaten und auch in der vielfältigen Umweltschutzbewegung selbst (Smith 2003: 7–28). Wie in Abschnitt 4.2.2 argumentiert wurde, eignen sich gerade deliberative Modelle der Entscheidungsfindung durch ihren integrativen und verständigungsorientierten Charakter dazu, einen solchen Wertepluralismus in Umweltfragen in angemessener Weise zu reflektieren (ebd.). Auch das Argument, die Menschheit nehme sich global nicht als Schicksalsgemeinschaft wahr (Keohane 2006: 77; Miller 1997: 83), wird in dieser Hinsicht zunehmend durch die Realität einer global hoch interdependenten Klimakrise selbst untergraben und kann durch fortschreitende Interaktion in dafür vorgesehenen Institutionen potenziell hinfällig werden (vgl. Roseneck 2018: 118–119; Schmalz-Bruns 1999: 198). Die Ansicht, dass erst eine Gemeinschaft vorhanden sein müsste, die sich vollständig vor dem Hintergrund eines gemeinsamen Schicksals identifiziert, verkehrt auch historisch betrachtet die Genese vieler Nationalstaaten, in denen sich nationale Identitäten in der Folge der Etablierung staatlicher Institutionen herausbildeten (Dryzek et al. 2019: 2; vgl. Goodin 2010: 179–181). Es mag zwar dem Status quo entsprechen, dass die Wahrnehmung einer Schicksalsgemeinschaft nicht von vielen Menschen auf der Erde geteilt wird und wohl die meisten Menschen politisch nicht in globalen Zusammenhängen denken oder gar die entsprechenden Debatten auf dieser Ebene versuchen mitzugestalten. Auch ist aus heutiger Sicht Folgendes richtig: Würden der Weltbevölkerung plötzlich demokratische Institutionen und Verfahren mehr oder weniger aufoktroyiert, würde dies aufgrund mangelnden gesellschaftlichen Zusammenhaltes, unzureichender Kommunikationsströme und des Fehlens eines allgemein akzeptierten Wertekanons wohl nicht hinreichend gut funktionieren, um als de facto demokratisch zu gelten (Valentini 2014: 2014). Doch die Tatsache, dass ein umfassender Demos in seiner performativen Interpretation heute kaum behauptet werden kann (ebd.), spricht nicht gleichsam dafür, dass dieser eine unrealistische Utopie darstellt und sich nicht doch unter Bedingungen einer gemeinsamen politischen Herausforderung und einer schrittweisen Etablierung entsprechender 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 96 Institutionen sukzessive konstituieren könnte (vgl. Roseneck 2018; Schmalz-Bruns 1999; Valentini 2014). Dass globale Demokratie zumindest mit Blick auf gewisse Politikfelder, wie der Klimapolitik, moralisch erstrebenswert ist und prinzipiell als realistisches Ziel gelten kann, reicht vor dem Hintergrund eines Verständnisses gradueller Demokratisierung (vgl. Abschn. 4.2.1) aus, um die Verfolgung des Projekts eines globalen BR zu rechtfertigen. Eine Herausforderung seiner Institutionalisierung besteht dann darin, intern Bedingungen herzustellen, unter denen auch in performativer Hinsicht eine demokratische Auseinandersetzung zwischen den Teilnehmenden möglich wird. Diesem Aspekt widmet sich Abschnitt 5.2. Auch der Begriff unvollständig-deskriptiver Repräsentation verlangt keinen bereits konstituierten Demos, da er einen solchen ohnehin nicht abzubilden vorgibt. Was in einem globalen BR repräsentiert werden kann, das sind zum einen eine Diversität sozialer Perspektiven von Menschen aus der ganzen Welt und zum anderen relevante klimapolitische Diskurse, die in der öffentlichen Sphäre ausgemacht werden können. Nicht ein globaler Demos, sondern eine globale Öffentlichkeit ist damit der Bezugspunkt eines globalen BR. Die Kritik könnte damit in einem zweiten Schritt die These formulieren, es könne von transnationalen oder globalen Öffentlichkeiten nicht die Rede sein, da diese wohl kaum dem Anspruch von demokratischen Öffentlichkeiten entsprechen würde (vgl. Jörke 2019: 155; Keohane 2006: 77). Doch analog zu der Frage des globalen Demos gilt hier, dass eine demokratisierte globale Öffentlichkeit nicht schon vorausgesetzt werden muss, wenn zumindest deren graduelle Demokratisierung durchaus möglich erscheint.43 Wie im Folgenden gezeigt wird, können die demokratischen 43 An dieser Stelle der Kritik an globaler Demokratisierung drohen die Begriffe des Demos und der (demokratischen) Öffentlichkeit insofern in eins zu fallen, als dass ein notwendiges Kriterium (demokratischer) Öffentlichkeit immer auch in der Existenz eines Demos besteht. Meines Erachtens droht die Kritik dadurch rekursiv zu werden und verschließt sich vor der hier verfolgten Möglichkeit einer graduellen Demokratisierung. Um dem zu entgehen, sollte explizit zwischen empirischen und normativen Bedeutungen des Begriffs der Öffentlichkeit unterschieden werden: Empirisch betrachtet ist dann nicht zu bestreiten, dass sich transnationale Öffentlichkeiten um bestimmte Politikprobleme von überstaatlicher Reichweite konstituieren, während aus einer normativen Perspektive kaum bestritten werden 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 97 Defizite globaler Öffentlichkeiten systemisch betrachtet gerade eine Begründung für die Etablierung eines globalen BR liefern. (b) Unter einer empirischen Linse lässt sich zunächst kaum bestreiten, dass je nach Reichweite der politischen Angelegenheit transnationale oder globale Öffentlichkeiten bestehen, die sich themenspezifisch um gewisse überstaatliche Politikfelder bilden (vgl. Dryzek et al. 2019: 2–3; Smith 2013: 470–47). Indem sich die Governance von bestimmten politischen Problemen auf die globale Ebene verlagert, finden auch öffentliche Debatten zunehmend in diesem Raum statt. Entsprechende Aktivitäten haben in den letzten Jahrzehnten stark zugenommen, was zu einem Anstieg des Einflusses von in überstaatlichen Öffentlichkeiten agierenden Akteuren geführt hat (Bray/Slaughter 2015: 49–50). Insbesondere gilt das für das Feld der Klimapolitik, wo sich laut Dryzek (2011: 221) vor allem seit den Verhandlungen von Kopenhagen im Jahr 2009 eine einflussreiche öffentliche Sphäre herausgebildet hat. Es wäre an dieser Stelle jedoch verkürzt, den Begriff der Öffentlichkeit lediglich empirisch als Beschreibung vorzufindender Aktivitäten zu interpretieren, stellt er doch gerade im Rahmen dieser Untersuchung einen normativen Kernbegriff der (deliberativen) Demokratietheorie dar (vgl. Fraser 2007: 224). Demnach muss eine Öffentlichkeit, um ihrer Funktion als Raum der Artikulation und der diskursiven Filterung verschiedener Sichtweisen und Argumente gerecht zu werden, entsprechend inklusiv und fair strukturiert sein (vgl. ebd.: 225). Dass diese Inklusivität global betrachtet allein schon aufgrund von sprachlikann, dass diese nicht demokratisch strukturiert sind. Es können allerdings, so die hier aufgestellte Prämisse, lohnenswerte Anstrengungen dahingehend unternommen werden, diese zu demokratisieren. Insofern bezeichnet der Begriff der Öffentlichkeit also als Element eines deliberativen Systems einen Kommunikationsraum, der aus unterschiedlichen Akteuren besteht und mehr oder weniger demokratisch strukturiert sein kann. Der Begriff des Demos bezeichnet entlang der bisherigen Darstellung eine eingrenzbare, gemeinsam betroffene und demokratisch handelnde Gruppe von Menschen. Zu einer hinreichend demokratischen Öffentlichkeit gehört letzten Endes auch die Existenz eines Demos. Jedoch kann etwa die von Dryzek und Niemeyer (2008) beschriebene Praxis diskursiver Repräsentation in dessen Abwesenheit als ein Baustein einer zweitbesten Form der Repräsentation (vgl. Landwehr 2012: 378) zu einer sukzessiven Demokratisierung beitragen. Eine systemische Perspektive auf globale Politik hilft zudem zu verstehen, auf welche Weise globale Öffentlichkeiten weiter demokratisiert werden können und welchen Beitrag ein globaler BR dazu leisten könnte. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 98 chen und materiellen Barrieren beeinträchtigt ist, lässt sich kaum bestreiten. Die weiter oben genannte Idee zivilgesellschaftlicher Repräsentation sieht deshalb Akteure wie NGOs, aber auch soziale Bewegungen in der Rolle, Präferenzen und Argumente zu bündeln und in die entsprechenden transnationalen Arenen zu tragen. Nach Dryzek und Niemeyer (2008) kann die Logik hinter dieser Form der Repräsentation als eine diskursive verstanden werden: Zivilgesellschaftliche Akteure oder auch einflussreiche Einzelpersonen lassen sich über alle globalen Politikfelder hinweg als Vertreter*innen spezifischer Diskurse verstehen, denen sich Individuen verbunden fühlen oder sogar aktiv anschließen können, da sie die kommunizierten Gründe teilen.44 Stevenson und Dryzek (2012a; 2012b; 2014) beschreiben auf Grundlage einer von ihnen durchgeführten kritischen Diskursanalyse vier zentrale Diskurse, die sich innerhalb der GCG vorfinden lassen: „Mainstream sustainability […] Expansive sustainability […] Limits and boundaries […] Green radicalism“ (Stevenson/Dryzek 2014: 31).45 Der Umstand, dass diese Diskurse überhaupt Ausdruck finden, zeige, dass es tatsächlich eine sehr lebendige Öffentlichkeit gebe, jedoch mangele es an gegenseitigem Austausch der Diskurse (Stevenson/Dryzek 2012b: 201; vgl. auch Dryzek et al. 2019: 43–44; Stevenson/Dryzek 2014: 182). So finden diese häufig nur in ihren eigenen Enklaven statt (Dryzek et al. 2019: 55; Stevenson/Dryzek 2012b: 201). Der Diskurs der mainstream sustainability sei außerdem in den Verhandlungen der Klimarahmenkon- 44 Dryzek et al. (2019) listen die folgenden Beispiele für durch NGOs repräsentierte Diskurse auf: „Amnesty International represents a human rights discourse, the antiwhaling group Sea Shepherd represents a discourse of green radicalism (and international law enforcement), while Oxfam represents antipoverty“ (ebd.: 46). 45 Die Kerninhalte der jeweiligen Diskurse können wie folgt zusammengefasst werden; „Mainstream sustainability, committed to low-carbon capitalism that can be achieved without much disruption. Expansive sustainability that sees a decarbonizing capitalist economy as necessarily accompanied by climate justice and more in the way of public control. Limits and boundaries that stress the impossibility of endless economic growth in an ecologically finite world. Green radicalism committed to thoroughgoing transformation of the political economy in the name of ecological integrity and social justice“ (Stevenson/Dryzek 2014: 31; vgl. hierzu auch Stevenson/Dryzek 2012a; 2012b). 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 99 vention im Verhältnis zu den Personen, die ihm verbunden seien, stark überrepräsentiert (Stevenson/Dryzek 2012a: 9). Neben diesen diskursiven Inklusionsdefiziten der öffentlichen Sphäre globaler Klimapolitik steht, möglicherweise als eine Ursache hiervon, das bereits erwähnte praktische Inklusionsproblem ungleicher Ressourcenausstattung von in der Öffentlichkeit agierenden Akteuren. Noch grundlegender wird die Idee zivilgesellschaftlicher Repräsentation auf einer theoretischen Ebene dahingehend kritisiert, dass sie einem Rückfall in einen „vordemokratischen Paternalismus“ (Jörke 2019: 152) gleichkomme.46 So argumentiert Jörke (ebd.) unter Bezugnahme auf Maus (2007: 355), dass hierdurch eine spezifische Voraussetzung von Demokratie, namentlich die Aktivitäten wachsamer zivilgesellschaftlicher Akteure, kurzerhand zur demokratischen „Substanz“ (Jörke 2019: 152) erklärt würden. Der prinzipielle Einwand Jörkes (2019) ist jedoch nur dann stichhaltig, wenn der Auftrag transnationaler Demokratisierung alleine auf die Schultern zivilgesellschaftlicher Akteure geladen würde. Entlang der hier eingenommenen systemischen Perspektive müssen sich der allgemeinere Anspruch demokratischer Legitimation sowie der spezifischere Anspruch von Repräsentation allerdings an das System als Ganzes stellen. Zivilgesellschaftliche Repräsentation fungiert damit nicht zwingend als Ersatz anderer Formen der Repräsentation, sondern als zusätzliches und komplementäres, potenziell demokratisierendes Element in einem weitestgehend undemokratisch strukturierten System. Aus dieser systemischen Perspektive können die Defizite zivilgesellschaftlicher Repräsentation dann gerade zur Begründung eines globalen BR dienen: Dieser schafft potenziell einen Raum, in dem sich die unterschiedlichen klimapolitischen Diskurse in einem fairen Austausch begegnen können und die Dominanz einzelner Diskurse aufgefangen werden kann. Außerdem ist der Zugang zu einem globalen BR dem normativen Anspruch nach nicht von individuellen Ressourcen abhängig, wodurch er dem materiell begründeten Inklusionsdefizit entgegenwirkt: Wo in der globalen öffentlichen Sphäre eine Dominanz 46 Jörke (2019: 152) formuliert dieses Argument mit Blick auf zivilgesellschaftliche Aktivitäten innerhalb der EU, doch es ist durchaus auf andere Räume transnationaler oder globaler Demokratisierung übertragbar. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 100 von besonders ressourcenstarken zivilgesellschaftlichen Akteuren, aber auch von Journalist*innen, Wissenschaftler*innen und transnationalen Konzernen vorherrscht (vgl. Dryzek 2011: 221), kann durch die Etablierung eines globalen BR ein demokratischer Kanal für den Austausch von Anliegen und Gründen einer Auswahl gewöhnlicher Menschen aus aller Welt geschaffen werden. Insofern wäre ein globaler BR als ein zusätzliches Forum des deliberativen Systems globaler Klimapolitik zu verstehen, welches konstruktiv an den Inklusionsdefiziten der öffentlichen Sphäre ansetzt und damit die externe Inklusion globaler Klimapolitik insgesamt steigern kann. (c) Dabei darf ein globaler BR jedoch aus mehreren Gründen nicht als Ersatz der betreffenden globalen Öffentlichkeit angesehen werden, auch wenn – oder gerade weil – diese selbst nicht demokratisch strukturiert ist: Zunächst wäre dies ohnehin schon nicht mit der Auffassung unvollständig-deskriptiver Repräsentation vereinbar, wonach Mini- Publics nicht die Öffentlichkeit oder den Demos abbilden. Entlang der Idee des gekrümmten Spiegels zielen sie nicht auf eine möglichst getreue Spiegelung von Charakteristiken der Bevölkerung, sondern zum Zweck der Inklusion auf die Abbildung einer Diversität von Perspektiven und Diskursen innerhalb der gegebenen Gesellschaft. Die absichtsvolle Krümmung des Spiegels, technisch gesprochen also der Kriterienkatalog der geschichteten Auswahl, muss dabei vor dem Ziel der Inklusion gerechtfertigt werden. Insofern ist eine Mini-Public letztlich ein Konstrukt, das aus der gegebenen Vorlage einer Öffentlichkeit in absichtsvoll verzerrender Weise eine Miniaturöffentlichkeit ableitet, welche die Vorlage nicht ersetzen soll, jedoch systemisch betrachtet eine wertvolle demokratische Ergänzung dieser darstellen kann (vgl. Abschn. 5.1.2). Der wesentliche Unterschied zu einer nationalstaatlich gerahmten Mini-Public besteht im Fall einer globalen nun darin, dass die Vorlage selbst weder einfach zu bestimmen noch demokratisch ist: Die Öffentlichkeiten, die sich jenseits von Nationalstaaten um bestimmte Politikfelder konstituieren, sind in hohem Maße exklusiv und durch eher privilegierte Akteure besetzt. Für viele Menschen, die als Betroffene gelten können, sind sie aus unterschiedlichen Gründen gar nicht erst zugänglich, wobei entsprechende Barrieren etwa sprachlicher, materieller oder auch politischer Natur sein können. Sie sind außerdem flüchtig, 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 101 indem sich entsprechende Aktivitäten vielfach um bestimmte Ereignisse, wie jährliche Klimaverhandlungen, häufen (vgl. Dryzek 2011: 221) und Menschen sich über Ort und Zeit hinweg unterschiedlich stark, wenn überhaupt, als Mitglieder transnationaler oder globaler Öffentlichkeiten begreifen (vgl. Smith 2013: 476). Sicherlich entsprechen auch existierende Öffentlichkeiten innerhalb von demokratischen Nationalstaaten kaum dem demokratietheoretischen Idealbild; unter anderem, da sie gerade aufgrund von Transnationalisierungsprozessen keine geschlossenen Diskursräume darstellen (Fraser 2007) und häufig durch die Dominanz mächtiger Akteure verzerrt sind (Lafont 2020: 108). Doch es ließe sich innerhalb demokratischer Staaten noch sinnvollerweise von öffentlichen Meinungen sprechen, die nach dem deliberativ-demokratischen Ideal politischer Autonomie als Grundlage kollektiv bindender Entscheidungen gelten sollten. In einem globalen Zusammenhang lassen sich demokratisch relevante öffentliche Meinungen mangels hinreichend inklusiver und umfassender Kommunikationsströme kaum sinnvoll generieren, geschweige denn feststellen. Es mag deshalb argumentiert werden, dass eine globale Mini-Public stellvertretend für die demokratisch defizitäre Öffentlichkeit agieren könne, indem die in ihr generierten Empfehlungen als Platzhalter einer globalen öffentlichen Meinung gelten. Diese Argumentation ignoriert gewissermaßen die oben genannten Implikationen unvollständig-deskriptiver Repräsentation, denen zufolge die Ergebnisse einer Mini-Public nicht automatisch die öffentliche Meinung widerspiegeln und auch deshalb systemisch eingebettet werden müssen, da die Teilnehmenden der Mini-Public durch die breite Öffentlichkeit weder autorisiert sind noch gegenüber dieser rechenschaftspflichtig gehalten werden. Die Argumentation würde dabei vor dem Hintergrund erschwerter Bedingungen auf der globalen Ebene gerechtfertigt werden, wonach dort eben noch keine hinreichend demokratisierte Öffentlichkeit vorhanden sei und auch elektoral verstandene Rechenschaftspflicht kein realistisches Ziel darstelle. Sie läuft letztlich aber auf genau dieselbe Strategie hinaus, die auch innerhalb von nationalstaatlichen Rahmungen zur Rechtfertigung von Entscheidungsgewalt für Mini- Publics herangezogen wird (vgl. Lafont 2020: 110): Eine konstruierte deliberative Öffentlichkeit sei in demokratischer Hinsicht relevanter 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 102 als eine breite, defizitäre Öffentlichkeit und könne diese deshalb in Entscheidungsfindungsprozessen ersetzen. Vor dem Hintergrund, dass sich eine globale Mini-Public jedoch zu einem Teil dadurch rechtfertigt, dass sich demokratische globale Öffentlichkeiten zumindest prinzipiell herausbilden können, ist aus einer normativen Perspektive nicht sofort ersichtlich, weshalb diese dann doch umgangen werden sollen. Es liegt nahe, die Ersatzfunktion als eine Übergangslösung zu rechtfertigen, welche solange gilt, bis sich hinreichend demokratische globale Öffentlichkeiten gebildet haben, die dann in umfassenderer Weise in eine demokratische Institutionalisierung eingebettet werden können. Ein solcher Ansatz einer ersatzweisen deliberativen Quasi-Öffentlichkeit kann der Entwicklung einer breiten demokratischen Öffentlichkeit jedoch schaden, gerade weil sie noch nicht selbst konstituiert ist: Im Fall einer globalen Mini-Public ist nicht nur das bewusst geschaffene (und verzerrte) Abbild der Gruppe von Teilnehmenden eine kontrafaktische Konstruktion, sondern auch bereits die Vorlage selbst. Eine demokratische globale Öffentlichkeit ist zwar prinzipiell realisierbar und normativ erstrebenswert, doch sie existiert in dieser Form (noch) nicht. Globale oder transnationale Mini- Publics „antizipieren“ in diesem Sinne erst demokratische Öffentlichkeiten (vgl. Smith 2013). Ihre Durchführung beruht auf der Verfolgung eines (noch) nicht verwirklichten, aber realistischen Ideals (vgl. Fishkin 2018: 125–126). Für den Fall einer ersatzweisen Funktion einer globalen Mini-Public ist das problematisch: Es ergibt sich zunächst ein Widerspruch daraus, dass dem verfolgten Öffentlichkeitsideal ein Anspruch von Autonomie eingeschrieben ist, wonach diese sich nicht organisieren lässt (vgl. Abschn. 3.1). Die Verdeckung dieses Widerspruchs durch ihre Organisation in einer ersatzweisen Mini-Public birgt vor allem aus zwei Gründen eine Gefahr für die Entwicklung der breiteren und tatsächlich autonomen Öffentlichkeit. Erstens wird es den dort agierenden Akteuren erschwert, ihre Ansprüche geltend zu machen, wenn die relevanten Sichtweisen und Argumente doch vorgeblich bereits in einer demokratisch überlegenen Miniatur-Öffentlichkeit integriert sind. Zwar können auch zivilgesellschaftliche Akteure in der Rolle von Expert*innen und Betroffenen ihre Anliegen innerhalb der Mini-Public vortragen, doch sie können sich nicht selbst dazu befähigen, sondern sind von einer Einladung 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 103 durch die initiierenden und durchführenden transnationalen Organisationen abhängig. Diese Abhängigkeit kann zu teils nachvollziehbaren Sorgen zivilgesellschaftlicher Akteure dahingehend führen, dass sie an Einfluss und Ansehen in der Repräsentation von gesellschaftlichen Anliegen verlieren (vgl. Rask et al. 2019: 357). Zweitens wird der Einfluss der initiierenden und durchführenden transnationalen Organisationen auch dadurch gestärkt, dass sie in ihrer Konstruktion der Mini-Public die Gestalt und Abgrenzungen einer kontrafaktischen demokratischen Öffentlichkeit definieren (Smith 2013: 463), indem sie Zusammensetzung der Teilnehmenden und relevante Kriterien von deren Auswahl festlegen. Dabei tendieren transnationale Organisationen laut Smith (ebd.) dazu, mangelhafte Strukturen eher zu replizieren als aufzubrechen: „The worry is that the design of mini-publics in these circumstances may be informed by the expectations or assumptions of these [commissioning] bodies, such that societal perspectives that would be identified as salient by a more critical framework are excluded from the deliberative environment“ (ebd.: 468). Smith (ebd.: 469) führt als ein diese Befürchtung nährendes Beispiel den EU-weiten Deliberative Poll EuroPolis an. Obwohl dieser unter anderem die europäische Migrationspolitik zum Gegenstand hatte, inkludierte er nur EU-Bürger*innen und nicht die Sichtweisen potenzieller oder bereits in der EU lebender undokumentierter Einwander*innen, auch wenn deren Perspektiven als Betroffene durchaus relevant gewesen wären – und es weiterhin sind. So sollte auch in einem globalen Rahmen nicht von den normativen Folgerungen des Begriffs unvollständig-deskriptiver Repräsentation abgerückt werden, was impliziert, dass eine Mini-Public in politischen Willensbildungs- und Entscheidungsfindungsprozessen keine Ersatzfunktion gegenüber der breiteren öffentlichen Sphäre einnehmen kann. Die Fähigkeit anderer Akteure im deliberativen System, die Zusammensetzung und die Ergebnisse einer globalen Mini-Public öffentlich anfechten zu können, muss gegeben sein, um den starken Einfluss durch initiierende und durchführende Organisationen transparent zu machen und möglicherweise zu beschränken (vgl. ebd.: 461, 466). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 104 Es lässt sich also zusammenfassend feststellen, dass das Fehlen einer unmittelbaren demokratischen Autorisierung der administrativen durch die öffentliche Sphäre sowie die mangelnde Handhabe einer als sanktionierend verstandenen Rechenschaftspflicht generelle demokratische Defizite globaler Politik sind, für deren Überwindung die Institutionalisierung eines BR nicht taugt, da er gerade diese Mechanismen selbst nicht bereitstellt. Entlang des hier verfolgten systemischen Ansatzes einer deliberativen und graduellen Demokratisierung sollte der Anspruch dann zumindest darin bestehen, Entscheidungen zu generieren, die Folge inklusiver Deliberation und Konsequenz einer Responsivität der administrativen gegenüber der öffentlichen Sphäre sind. Hierzu kann ein mit Entscheidungsgewalt ausgestatteter BR nicht beitragen. Er würde die Inklusionsdefizite der breiteren Öffentlichkeit kaum beheben, da er selbst als vorgebliche Miniatur-Öffentlichkeit in die administrative Sphäre gehoben würde und von der Definition durch dort bereits agierende Kräfte abhinge. Kommt ihm jedoch keine finale Entscheidungsgewalt zu, so kann er einer weiten Bandbreite von Perspektiven und Argumenten zum Ausdruck verhelfen und damit, wie im Folgenden noch gezeigt werden soll, Deliberation über das gesamte System hinweg stärken. Zuvor sollen jedoch noch einige praktische Herausforderung auf der Seite der Input-Legitimität diskutiert werden. Praktische Implikationen und Herausforderungen externer Inklusion Die Initiierung eines BR im System globaler Klimapolitik liegt nach Zustimmung der Vertragsstaaten am ehesten beim Sekretariat der Klimarahmenkonvention. Die Auswahl der Teilnehmenden könnte dabei zentral durch die UN beziehungsweise eine durch diese beauftragte Stelle oder durch die einzelnen Staaten selbst durchgeführt werden. Vieles spricht für die erste Variante, darunter die Gefahr der Manipulation durch einzelne nicht-demokratische Staaten mittels einer Ernennung regimetreuer Bürger*innen (vgl. Dryzek et al. 2019: 28). Sicherlich erfordert auch die Auswahl durch Personal der UN oder deren Beauftragte die Bereitschaft zu konstruktiver Zusammenarbeit sei- 5.1.4 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 105 tens der Regierungen, jedoch wäre der Prozess insgesamt transparenter. Ein weiterer Grund für eine zentrale Auswahl der Teilnehmenden ergibt sich daraus, dass die Schichtung nach soziodemografischen Kriterien bereits auf der globalen Ebene vorgenommen werden muss. Aus vielen kleineren Ländern wird nur jeweils eine Person anwesend sein können, die offensichtlich nicht die Diversität der Bevölkerung einfangen kann (ebd.: 28). Dryzek et al. (ebd.) schlagen insgesamt 750 Teilnehmende für einen globalen BR vor. Dryzek, Bächtiger und Milewicz (2011: 36) gehen sogar hypothetisch von 1000 Ausgewählten aus. Sofern Staatszugehörigkeit als soziodemografisches Kriterium gilt, das auf eine grob proportionale Weise berücksichtigt werden sollte, käme die Schweiz bei 1000 Teilnehmenden auf eine teilnehmende Person, während China rund 182 Personen stellen würde.47 Wenn jedoch aus allen UN-Mitgliedsstaaten mindestens eine Person teilnehmen sollte, dann müsste das Bestreben der Proportionalität recht schnell aufgegeben werden, um kleineren Ländern dieses Mindestmaß zuzugestehen.48 Wie in Abschnitt 5.1.2 gezeigt wurde, ist aus deliberativ-demokratischer Perspektive eine strenge Proportionalität ohnehin zugunsten einer höheren Inklusivität zu vernachlässigen. Das Pilotprojekt der Global Citizens’ Assembly on Genome Editing soll laut der bisherigen Angaben in der finalen Runde gerade einmal 100 Teilnehmende umfassen (CSPO 2020).49 Offensichtlich wird es dabei nicht möglich sein, Menschen aus allen UN-Mitgliedsstaaten einzuschließen. Insofern die Teilnehmenden ohnehin nicht in der Funktion als Repräsentant*innen ihrer Länder (oder jeglicher anderer Gruppen) anwesend sind, sondern schlicht als Weltbürger*innen oder Erdbewohner*innen, ist das auch nicht unbedingt notwendig (vgl. Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 36). Aus zwei Gründen wäre die Inklusion von Menschen aus allen Mitgliedsstaaten aber dennoch zumindest erstrebenswert: Erstens kann sich die Abwesenheit bestimmter Staatsangehöriger negativ auf die öffentlich wahrgenommene Legitimität eines globalen BR auswirken. Insbesondere Staaten, deren Angehörige nicht anwesend wären, 47 Die Berechnungen beruhen auf Zahlen der Weltbank (World Bank 2020). 48 Es gilt, auch die Inklusion von staatenlosen Menschen, etwa die in palästinensischen Autonomiegebieten Lebenden, zu beachten (vgl. Dryzek et al. 2019: 28). 49 Vor dem eigentlichen Prozess des globalen Rats werden vereinzelt nationale Vorläufer stattfinden (CSPO 2020). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 106 könnten dem Prozess aus ebendiesem Grund seine Legitimation absprechen. Zweitens kann die Staatszugehörigkeit einen wesentlichen Indikator für spezifische soziale Perspektiven darstellen, deren Abbildung relevant ist. Der starke Unterschied in der Anzahl von Teilnehmenden zwischen den theoretischen Ansätzen (Dryzek et al. 2019; Dryzek/Bächtiger/ Milewicz 2011) auf der einen und dem konkreten Projekt der Global Citizens’ Assembly on Genome Editing auf der anderen Seite mag schlicht durch die real zur Verfügung stehenden Mittel zu erklären sein. Er könnte aber auch grundlegend verschiedene Herangehensweisen widerspiegeln: Insbesondere der Vorschlag von Dryzek, Bächtiger und Milewicz (2011) wird als eine geeignetere Alternative zu einem gewählten Weltparlament formuliert. Der BR kann in diesem Fall eher als ein dauerhaftes und potenziell unterschiedliche Themen bearbeitendes Organ von Bürger*innen aus aller Welt verstanden werden. Die Global Citizens’ Assembly on Genome Editing ist hingegen monothematisch und zeitlich begrenzt. Hier geht es vielmehr darum, eine neu entstehende Debatte zu einer Technologie von weltweiter Relevanz in einem deliberativen Forum zu reflektieren und die Ergebnisse Entscheidungsträger*innen und der Weltöffentlichkeit zur Verfügung zu stellen. Generell gilt, dass kleinere Gruppen besser dazu geeignet sind, tiefer greifende Deliberation zu ermöglichen (vgl. Dryzek/Niemeyer 2008: 486; Landwehr 2020: 417), während eine größere Gruppe nach außen für eine bessere Legitimierung sorgen kann. Der Aufwand, wechselnde Kleingruppendeliberation in einem sehr großen Umfang zu organisieren und diese auf sinnvolle Weise in der gesamten Gruppe zusammenzuführen, dürfte eine wichtige praktische Herausforderung für einen BR mit einigen hundert Teilnehmenden darstellen. Eine Schichtung nach soziodemografischen Kriterien ist auf globaler Ebene vor allem aus den genannten Gründen von sehr verzerrten und ungleichen globalen Öffentlichkeiten sinnvoll. Praktisch ergeben sich dabei erhebliche Herausforderungen. Insbesondere in infrastrukturell schwach ausgebauten Regionen der Erde sind potenziell Teilnehmende ungleich schwieriger zu erreichen (vgl. Curato/Hammond/Min 2019: 67), was den Auswählenden Einfallsreichtum abverlangt. Dort, wo et- 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 107 wa keine Melderegister verfügbar sind, könnte sich individuellen Teilnehmenden durch eine stufenweise Losung von Gemeinden, Straßen und schließlich Haushalten angenähert werden (Dryzek/Bächtiger/ Milewicz 2011: 36). Das generelle Problem von Selbstselektion, das deliberativen Beteiligungsverfahren anhaftet, wird kaum abnehmen, wenn ein Forum von globaler Tragweite zusammengestellt werden soll. Am ehesten kann einer schwachen Rücklaufquote dadurch entgegengewirkt werden, dass die Einladungen die gesellschaftliche und politische Bedeutung des Prozesses sowie das Privileg, an diesem partizipieren zu können, in den Vordergrund stellen (vgl. Dryzek et al. 2019: 28–29; Smith 2009: 82). Auch die Ansprache muss den Zielpersonen angemessen und generell leicht verständlich sein. Während die Übernahme von Kosten gewährleistet sein muss, sollten weitere finanzielle Entschädigungen einen zusätzlichen Anreiz bieten. Schließlich ist auch die Freistellung von beruflichen Verpflichtungen, die Betreuung von Kindern und Pflege von Älteren in dieser Hinsicht zentral, erfordert jedoch auch entsprechenden bürokratischen und finanziellen Einsatz der beteiligten Staaten. Sicherlich sind die praktischen Hürden dennoch hoch und es kann trotz der genannten Vorkehrungen vermutet werden, dass letzten Endes eher solche Menschen zu den Teilnehmenden zählen, die zuvor schon entsprechend politisch interessiert waren und sich eine Teilnahme vor dem Hintergrund ihrer Lebenssituation leisten können. Entsprechende verzerrende Effekte können jedoch durch eine Repräsentation in diskursiver Hinsicht teilweise aufgefangen werden, wie im folgenden Absatz argumentiert wird. Eine zusätzliche Schichtung nach diskursiven Kriterien wird auf der globalen Ebene insbesondere aus zwei Gründen relevant. Erstens: Davon ausgehend, dass die Teilnahme an einem globalen BR trotz entsprechender Vorkehrungen immer noch mit gewissen materiellen und politischen Privilegien einhergeht, können Argumente weniger Privilegierter zumindest in diskursiver Hinsicht Eingang in den Rat finden. Ein zentraler normativer Anspruch von Deliberation besteht gerade darin, die Interessen Nicht-Anwesender in die intersubjektive Kommunikation mit einzubeziehen (Landwehr 2012: 379; vgl. Abschn. 4.2), wozu die Praxis diskursiver Repräsentation einen geeigneten Mechanismus bereitstellt. Zweitens kann grundlegend nicht von der Präsenz einer soziodemografisch vielfältigen Gruppe gleichsam auf die Reprä- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 108 sentation diverser relevanter Diskurse geschlossen werden (vgl. Abschn. 5.1.2). Das Problem ist im globalen Maßstab schlicht aufgrund der Fülle von Argumenten und Diskursen besonders gewichtig, weshalb eine vorherige Identifikation und Strukturierung relevanter Diskurse zum Zweck einer breiten Inklusion sinnvoll erscheint (vgl. Dryzek/Niemeyer 2008: 486).50 Der in der Konstruktion von Diskursen und der Auswahl von Teilnehmenden notwendige Eingriff durch Wissenschaftler*innen ist dabei jedoch nicht unproblematisch, da diese durch ihre Methodik Einfluss darauf nehmen, welche Argumente letzten Endes überhaupt Gehör finden können.51 Diese prädeliberative Intervention könnte sich auch auf die äußerlich wahrgenommene Legitimation des Prozesses auswirken, wenn dieser in der Öffentlichkeit eher als sozialwissenschaftliches Experiment denn als demokratisch relevantes Forum angesehen wird. Eine Schwierigkeit kann auch darin bestehen, dass die relevanten Diskurse dabei vor der eigentlichen Deliberation konstruiert werden, was die Idee eines offenen Austauschs, der die gegenseitige Transformation von Sichtweisen und kreative gemeinschaftliche Lösungsfindung anstrebt, ein Stück weit konterkarieren könnte (Bohman 2012: 77). Sofern Teilnehmende jedoch nicht explizit in der Funktion von Vertreter*innen identifizierter Diskurse anwesend sind, sollte eine entsprechende Offenheit gegeben sein (vgl. Abschn. 5.1.2). Für die Legitimierung des Auswahlprozesses ist es wichtig, dass dieser transparent ist oder gar demokratische Elemente enthält (vgl. hierzu Dryzek/Niemeyer 2008: 489–490). Im Fall der Global Citizens’ Assembly on Genome Editing etwa finden im Vorlauf zum globalen Rat einzelne nationale Veranstaltungen statt, in denen sich Diskurse bereits entwickeln können (CSPO 2020). 50 Bei der Durchführung der WWViews on Global Warming lag der Schichtung nach soziodemografischen Merkmalen die implizite Annahme zugrunde, dass diese auch diskursive Diversität hervorbringe (Riedy/Herriman 2011: 13), was nach der hier verfolgten Argumentation keine gut begründete Annahme ist (vgl. auch Dryzek/Niemeyer 2008: 486). 51 Sicherlich stellt auch die Schichtung nach soziodemografischen Kriterien und Zugehörigkeiten zu sozialen Gruppen immer einen zu begründenden Eingriff dar. Dieser fällt jedoch weniger stark aus, da der Gehalt solcher formaler Merkmale empirischer Natur ist und zumindest nicht unmittelbar normative Aussagen enthält, sondern als auf die Abbildung von sozialen Perspektiven abzielend verstanden werden kann. 5.1 Input-Legitimität: ein angemessener Repräsentationsbegriff und der Anspruch externer Inklusion 109 Es gilt zusätzlich zu bedenken, dass sowohl soziale Perspektiven als auch Diskurse nicht ausschließlich durch die Teilnehmenden Eingang in einen BR finden. Auch die Gruppe von Expert*innen und Betroffenen transportiert diese. Das bietet ein großes demokratisches Potenzial dadurch, dass etwa durch die Einladung aktivistischer Gruppen die Situationen weniger Privilegierter oder zukünftiger Generationen artikuliert werden können.52 Generell ist ein breit besetztes Panel aus Expert*innen und Betroffenen wichtig für die Darstellung diverser Positionen rund um das betreffende Thema. Zugleich stellt es ein Einfallstor für Manipulation seitens der durchführenden Organisationen dar (vgl. Smith 2009: 89). Die Auswahl sollte deshalb gleichsam transparent gestaltet und durch zivilgesellschaftliche Organisationen etwa in Form eines divers besetzten Aufsichtsgremiums begleitet werden. Auch ließe sich dem BR die Möglichkeit einräumen, nach einem festgelegten Verfahren zusätzlich Expert*innen und Betroffene eigenständig zu benennen. Die an dieser Stelle sicherlich kaum erschöpfende Darstellung praktischer Herausforderungen verdeutlicht erneut den entscheidenden Einfluss, den initiierende und durchführende Organisationen bezüglich zahlreicher Fragen des institutionellen Designs schon allein mit Blick auf die Inklusivität eines BR nehmen können. Als formaler Kontrollmechanismus kann ein aus zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammengesetztes Aufsichtsgremium eingesetzt werden. Hinreichende Transparenz und eine Bereitschaft zum Dialog durch die durchführenden Organisationen sind außerdem zentral für eine öffentliche Debatte, die nicht nur hinsichtlich der Inhalte eines globalen BR, sondern auch über deren Zusammensetzung ermöglicht werden muss. Darüber hinaus muss auch die Gestaltung des deliberativen Prozesses selbst refle- 52 Auch wenn dies keine gewöhnliche Praxis deliberativer Mini-Publics darstellt, würde es hier Sinn ergeben, Jugendliche ab einem gewissen Alter einzubeziehen, da diese viel stärker als ältere Menschen von den Folgen des Klimawandels betroffen sein werden (Riedy/Herriman 2011: 13). Lassen sich Minderjährige allerdings etwa aufgrund von datenschutzrechtlichen oder anderen Problemen nicht über den gewöhnlichen Auswahlprozess in die Gruppe der Teilnehmenden inkludieren, so könnte zumindest angestrebt werden, deren Perspektiven durch die Präsenz von Kindern und Jugendlichen in der Gruppe der Betroffenen einen Platz einzuräumen. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 110 xiv anstelle von starr vorgeben sein, wie im Folgenden argumentiert wird. Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation Die Dimension der Throughput-Legitimität rückt den Prozess politischer Entscheidungsfindung in den Mittelpunkt. Es stellt sich in Bezug auf diesen im Folgenden die Frage, ob und inwiefern ein globaler BR ein deliberatives und intern inklusives Verfahren ermöglichen kann. Diese Frage zielt in zwei Richtungen: Erstens fragt sie aus einer isolierten Perspektive danach, ob derartige Ansprüche im Prozess des BR erfüllt werden können. Zweitens zielt sie aus einer systemischen Perspektive auf die Frage der Herstellung von inklusiver Deliberation im System globaler Klimapolitik. Der Begriff der Meta-Deliberation spielt in der Beantwortung beider Fragen eine zentrale Rolle. Meta-Deliberation bezeichnet eine selbstreflexive und korrektive Praxis von Deliberation, in welcher die Gestalt des politischen Diskurses und der entsprechenden Verfahren im politischen System selbst zum Objekt gemacht werden und so wahrgenommene Unzulänglichkeiten und Verzerrungen an die Oberfläche gebracht und idealerweise korrigiert werden können (Holdo 2020: 110; vgl. Landwehr 2015). Im Rahmen eines deliberativen Systems beschreibt Meta-Deliberation die Reflexionsfähigkeit der im System handelnden Akteure über dessen Struktur (Dryzek und Stevenson 2011: 1867). Es wird im Folgenden zuerst aus einer isolierten Perspektive argumentiert, dass die diversen Herausforderungen der Herstellung von Deliberation und interner Inklusion in einem globalen deliberativen Forum eine Praxis der Meta-Deliberation erfordern (Abschn. 5.2.1). Aus einer systemischen Perspektive wird dann begründet, dass der Beitrag zur Stärkung der Throughput-Legitimität des Systems globaler Klimapolitik darin besteht, dass sie einen Ort der Reflexion und der Rationalisierung von Handlungsgründen im System verkörpert (Abschn. 5.2.2). 5.2 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 111 Die isolierte Perspektive: Deliberation und interne Inklusion in einem globalen Bürger*innenrat Es wird im Folgenden mit Blick auf die Herausforderungen, die ein derart kulturell diverses demokratisches Forum mit sich bringt, argumentiert, dass ein meta-deliberatives Element innerhalb des BR zentral für die Integration kulturell variierender Vorstellungen von Deliberation und damit auch für den Anspruch der internen Inklusion ist (a). Unter (b) werden weiterhin sich im deliberativen Prozess ergebende praktische Herausforderungen diskutiert, die für das epistemische Versprechen von Deliberation, wohlüberlegte Urteile zu generieren, zentral sind. (a) Von einem normativen Standpunkt aus kann zunächst die grundlegende Frage gestellt werden, ob es vor dem Hintergrund der weltweiten kulturellen Diversität überhaupt zu rechtfertigen ist, ein deliberatives Forum zum Zweck der Regelung globaler politischer Anliegen zu etablieren, oder ob dies nicht etwa der dadurch antizipierten Weltgemeinschaft ein partikular westliches Demokratieverständnis aufzwängen würde. Eine derartige Skepsis bliebe nicht auf das Projekt eines globalen BR beschränkt, sondern müsste sich gleichsam gegen jeglichen transnationalen Ansatz deliberativer Demokratisierung richten. Während eine aggregative Konzeption von Demokratie, welche die Institutionalisierung von Wahlen in den Mittelpunkt stellt, tatsächlich als westlich geprägtes Idealbild gelten kann, lässt sich jedoch argumentieren, dass die weit gefasste deliberative Idee von Demokratie, als öffentliches und gegenseitiges Anführen von handlungsleitenden Gründen, in allen Gesellschaften eine Rolle spielt (Dryzek 2019: 3; vgl. Sen 2003): “[A]lthough manifested differently across time and space, it [deliberation] is a cultural universal. All societies feature a disposition for people to exchange reasons and arguments, listen to one another, and take decisions on that basis“ (Dryzek et al. 2019: 3). Wie in Abschnitt 4.3 gezeigt wurde, ist das Bestreben nach gegenseitiger Verständigung wesentlicher Bestandteil zwischenstaatlicher Verhandlungen (vgl. Dryzek 2011: 212). Auch innerstaatlich wurden deliberative Beteiligungsverfahren bereits in ganz unterschiedlichen, nicht- 5.2.1 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 112 westlichen Kontexten, etwa in Indien, China oder Südamerika, mit ähnlichen Effekten auf die Teilnehmenden durchgeführt (vgl. Dryzek/ Bächtiger/Milewicz 2011: 37; Fishkin et al. 2010; Sass 2018: 91). Grundsätzlich kann deshalb davon ausgegangen werden, dass deliberativ-demokratische Kriterien im Kontext ganz unterschiedlicher (politischer) Kulturen angesetzt werden können. Die spezifische Herausforderung besteht im Fall eines globalen BR jedoch in der Integration kulturell unterschiedlich geprägter Vorstellungen innerhalb eines Forums. Auch wenn diese vor dem Hintergrund der multikulturellen Prägung vieler Nationalstaaten nicht allein auf einer transnationalen Ebene relevant ist, so wird sie doch besonders drängend, wenn die Teilnehmenden aus vollkommen unterschiedlichen politischen Systemen und Kulturen kommen. Deliberation kann zwar grundsätzlich als „cultural universal“ (Dryzek et al. 2019: 3) bezeichnet werden, trotzdem gilt ebenso die Feststellung, dass die konkreten Vorstellungen und Praktiken davon kulturell stark variieren (ebd.; vgl. Sass/Dryzek 2014; Sass 2018).53 Kommunikative Normen unterscheiden sich dabei etwa mit Blick auf die Fragen, wer in welchen Situationen was sagen darf und wie darauf zu reagieren sei (Sass/Dryzek 2014: 19–20).54 Sass (2018) bemängelt in diesem Zusammenhang die lange Zeit vorherrschende Ignoranz der Forschung gegenüber nicht-westlichen normativen Konzepten von Deliberation. Ohne Zweifel stellt die Analyse solcher unterschiedlichen „Deliberative Ideals“ (ebd.) mit Blick auf die Fragen der Wünschbarkeit und Möglichkeit globaler Deliberation einen zentralen Untersuchungsgegenstand dar. Das Unterfangen eines globalen BR würde hiervon nicht nur profitieren, sondern kann zugleich selbst als Objekt der Analyse von unterschiedlichen deliberativen Idealen und den Implikationen von 53 Kultur wird hier nach der intersubjektiven Auffassung von Sass und Dryzek verstanden als „the webs of meanings, symbols, and norms, in terms of which action is constituted“ (2014: 7). 54 Sass und Dryzek (2014: 19) beschreiben beispielsweise, wie im kulturellen Kontext der ethnischen Gruppe der Merina auf Madagaskar das Zulassen eines Redebeitrags gleichzeitig mit der Akzeptanz von dessen Inhalt einhergeht. Das kann einerseits als Ausdruck eines respektvollen Umgangs gewertet werden. Andererseits verfestigt es jedoch ein Ungleichgewicht im Stellen von Ansprüchen zu Ungunsten gesellschaftlich wenig angesehener Gruppen, deren Widerspruch entlang dieser kommunikativen Norm formal nicht vorgesehen ist. 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 113 deren Aufeinandertreffen herangezogen werden. Dabei ist auch wichtig zu betonen, dass kulturelle Differenzen nicht nur normative Vorstellungen von Kommunikation beeinflussen, sondern auch ganz praktische Herausforderungen an die formale Gestaltung des Prozesses stellen; etwa indem unterschiedliche Erwartungen an Pausenzeiten vorherrschen und die Möglichkeit der Ausübung religiöser Praktiken beachtet werden muss (Riedy/Herriman 2011: 22). Von großer Relevanz ist außerdem die Tatsache, dass das Faktum kultureller Diversität die Erfüllung des Anspruchs interner Inklusion erschweren kann. Das Kriterium der internen Inklusion verweist darauf, dass das spezifische Inklusionsversprechen einer Mini-Public, wonach gerade in einer breiteren Öffentlichkeit marginalisierten Stimmen Gehör verschafft werden kann, nicht nur davon abhängt, ob Angehörige betreffender Gruppen eingeladen werden. Vielmehr kommt es darüber hinaus wesentlich darauf an, ob die Bedingungen der Deliberation selbst derart sind, dass die betreffenden Gruppen ihre Perspektiven und Argumente geltend machen können, denn: „getting a seat at the table is vastly different from having a voice at the table“ (Curato/ Hammond/Min 2019: 68). In der breiteren Debatte um die Frage interner Inklusion widerspricht Young (1996: 122–124) der Vorstellung eines kulturellen Universalismus von Deliberation und argumentiert, dass es sich vielmehr um eine partikulare und privilegierte Kommunikationsform handele, die sich in einem westlichen historischen Kontext entwickelt habe. Als Folge sei sie vor allem durch weiße, westliche Männer dominiert und benachteilige Frauen und Minderheitengruppen (vgl. Sass/Dryzek 2014: 5). Das deliberative Modell unterschätze Young (1996: 122–124) zufolge die soziale Macht, die aus einem kulturell induzierten und internalisierten Bewusstsein bestimmter Gruppen darüber erwachse, wann sie zu sprechen oder nicht zu sprechen hätten. Es bevorzuge eine Form der strukturierten Artikulation, die für sich genommen schon Ausdruck sozialen Privilegs sei und lasse durch eine angenommene Trennung von Vernunft und Emotion wenig Raum für emotionale Beiträge (ebd.). Obwohl eine formale Gleichberechtigung vorherrsche, würden deshalb dennoch bestimmte Gruppen im deliberativ-demokratischen Diskurs exkludiert (ebd.). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 114 In der Auseinandersetzung mit diesem Strang der Kritik hat sich innerhalb der deliberativen Demokratietheorie mittlerweile eine weitgehende Anerkennung der Bedeutung einer Diversität von „speech cultures“ (Curato et al. 2017: 30) für den demokratischen Diskurs entwickelt. Gerade der Prozess eines globalen BR muss gegenüber Ausdrucksweisen sensibel sein, die von der idealen Vorstellung rationaler Argumentation abweichen, um Erfahrungen und Anliegen von Personen, die diversen und teils marginalisierten Gruppen angehören, nicht unberücksichtigt zu lassen (vgl. Young 2000: 55). Das spricht letztlich dafür, Deliberation innerhalb eines globalen Forums in einem weiter gefassten Sinne zu verstehen, als es der in Habermas‘ Theorie des kommunikativen Handelns (Habermas 1982; 1995) formulierte hohe Anspruch des rationalen Diskurses zulässt (vgl. Deveaux 2018: 162). Hilfreich ist dabei die von Bächtiger et al. (2010) eingeführte Unterscheidung zweier Typen der Deliberation: Während sich Typ-1 streng am Habermasschen Ideal orientiert, lässt Typ-2 auch alternative Kommunikationsformen zu (ebd.: 33–34). Darunter kann der Gebrauch von „storytelling“ (Curato/Hammond/Min 2019: 66) fallen, mit dessen Hilfe Teilnehmende ihre Anliegen vor dem Hintergrund ihrer persönlichen Biografie und der daraus entstandenen spezifischen sozialen Perspektive vorbringen (ebd.). Formen des „greeting“ (Young 2000: 58) können in der gegenseitigen Anerkennung ihrer Partikularität eine vertrauensvolle Bindung zwischen den Parteien herstellen (ebd.: 57– 63), während der Gebrauch von „rhetoric“ (ebd.: 63) unter anderem dabei helfen kann, emotionale Ebenen der Argumentation kenntlich zu machen und sie der Sprechsituation angemessen vorzutragen (ebd.: 63–70). Diese erweiterte Auffassung von Deliberation, die aus Inklusionsgründen notwendig wird, birgt allerdings ihrerseits die Gefahr, dezidiert nicht-deliberative Elemente wie Zwang oder manipulative Rede unter dem Deckmantel eines ausgedehnten Deliberationsbegriffs in den Prozess zu schleusen (Bächtiger et al. 2010: 34). Zudem darf sie nicht so weit ausgelegt werden, dass rationale Argumentation durch andere Ausdrucksformen gänzlich abgelöst wird. Während ihr zwar der Status als einzig zulässige Kommunikationsform innerhalb eines divers besetzten Forums aus Inklusionsgründen berechtigterweise aberkannt werden kann, muss zugleich dafür gesorgt sein, dass sie an bestimmten 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 115 Stellen des Prozesses zur Anwendung kommt und eine maßgebliche Rolle in der Entscheidungsfindung spielt (Harris 2019: 50; vgl. Bächtiger et al. 2010). Insbesondere erfordert das Ziel, die Ergebnisse in eine breitere Öffentlichkeit einzugeben und zu einem legitimen Einflussfaktor gesamtgesellschaftlicher Entscheidung zu machen, dass die in ihnen enthaltenen Argumente verständlich und generalisierbar sind (Landwehr 2014: 80). Schließlich stellt auch die Entscheidungsfindung innerhalb eines globalen BR ein denkbar herausforderndes Moment dar, das interne Exklusionsdynamiken befördern könnte. Eine Schwierigkeit erwächst aus dem Umstand, dass das Streben nach dem kontrafaktischen Ideal einer Konsensfindung vor allem in einem kulturell diversen globalen Raum ungerechtfertigten Zwang auf randständige Positionen ausüben könnte (Deveaux 2018: 161). So argumentiert Deveaux (ebd.: 160), dass kulturelle Minderheiten gerechtfertigte Partikularinteressen haben können, die ihre Identität, bestimmte Traditionen oder im Falle indigener Gruppen ein bestimmtes Territorium betreffen. Es ist unklar, inwieweit solche Aspekte auf dem Feld globaler Klimapolitik eine Rolle spielen, jedoch könnte zumindest die Frage der Nutzung von Landflächen im Rahmen des Handels mit Emissionsreduktionen (vgl. Newell/ Taylor 2020: 5) ein in diesem Kontext relevantes Konfliktpotenzial aufwerfen. Vor dem Hintergrund kultureller Pluralität schließt sich Deveaux (2018: 162) der Forderung nach einer agonistischeren Auslegung deliberativer Demokratie an, welche diese empfänglicher für die Anliegen von Minderheiten mache. In der Praxis eines BR kann ohnehin nicht davon ausgegangen werden, dass ein Konsens erreicht wird, weshalb über die gemeinsam formulierten Empfehlungen anschließend eine interne Abstimmung stattfindet. Auf dieser Seite ergibt sich nun wiederum die Frage, inwiefern der Rückgriff auf ein solches Instrument nicht seinerseits eine Abweichung vom deliberativen Modus darstellt und Minderheitenmeinungen unterschlägt. Ohne diese Spannungen hinsichtlich der Entscheidungsfindung auflösen zu können, sei an dieser Stelle zumindest betont, dass der abschließend veröffentlichte Bericht des BR sowohl Mehrheits- als auch Minderheitenpositionen mit jeweiligen Gründen abbilden sollte. Dies sorgt dafür, dass die gesamte Bandbreite von Argumenten in das 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 116 deliberative System zurückgespielt wird, und beugt zudem dem falschen Eindruck eines mit einer einzigen Stimme sprechenden BR vor. Die genannten Schwierigkeiten verlangen allesamt nach der Implementierung einer reflexiven, meta-deliberativen Praxis innerhalb eines globalen BR. Der Prozess muss Raum für die Verständigung über die kommunikativen Rahmenbedingungen selbst bieten. So könnten die Teilnehmenden etwa die Regeln und geltenden Prinzipien ihrer Interaktion gemeinsam im Voraus festlegen (Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 41; Dryzek et al. 2019: 32) und in regelmäßigen Abständen darüber reflektieren, um erkannte Defizite auszubessern. Ein solcher Raum für Meta-Deliberation kann einerseits aus einem epistemischen Motiv damit begründet werden, dass erst eine Explikation und Klärung grundlegender gemeinsamer Prinzipien eine konstruktive Verständigung über Werte- und Sachfragen ermöglicht und damit Voraussetzung für die Erreichung sinnvoller Ergebnisse ist. Mit Blick auf das demokratische Kriterium interner Inklusion ist ein meta-deliberatives Element aber andererseits ebenso aus moralischen Gründen angebracht, da in dieser reflexiven Haltung Exklusionsdynamiken, die etwa auf der ungerechtfertigten Privilegierung bestimmter Kommunikationsweisen beruhen, aufgedeckt und vermieden werden können. Au- ßerdem kann die erforderliche meta-deliberative Praxis auch als Instrument gegen den Einfluss der durchführenden Organisationen gelten, da auf diese Weise nicht von Beginn an starke Voraussetzungen bezüglich des deliberativen Modus von außen festgelegt werden können. Eine meta-deliberative Praxis, in der sich die Beteiligten über gemeinsame Kommunikationsregeln selbst verständigen, löst weder die Spannung zwischen den Anforderungen rationaler Argumentation und interner Inklusion noch die zwischen konsensorientierten und agonistischen Momenten völlig auf. Doch sie macht diese Herausforderungen zumindest sichtbar und gibt der Gruppe der Teilnehmenden selbst die Möglichkeit, mit diesen auf die eine oder andere Weise umzugehen. Eine zentrale Rolle kommt dabei auch der Moderation zu. Sie kann meta-deliberative Fragen an die Oberfläche bringen und muss selbst responsiv gegenüber den durch die Teilnehmenden festgelegten Regeln sein. Darüber hinaus kommt ihr die schwierige Aufgabe zu, zwischen den Anforderungen intersubjektiver und rationaler Argumentation auf 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 117 der einen und eventuell damit in Konflikt stehenden Ansprüchen interner Inklusion auf der anderen Seite zu vermitteln. Die Moderation muss dafür sorgen, den kommunikativen Prozess zu Zeiten auf rationales Terrain zu führen, und zugleich danach streben, die Ansprüche von interner Inklusion als regulatives Ideal durchzusetzen (Landwehr 2014: 80–81). In der Rolle als „facilitator“ (ebd.: 87) kann sie dabei etwa zurückhaltende Teilnehmende durch gezieltes Nachfragen aus der Reserve locken und zu dominante Stimmen durch bewusste Intervention ausbremsen. Solange sie dabei nicht eigenen inhaltlichen Positionen Ausdruck verleiht, verletzt sie nicht ihre Verpflichtung zur Neutralität, sondern fördert vielmehr die Achtung von für Deliberation elementaren Diskursregeln (ebd.: 88). Die Herausforderungen sind also vielfältig, doch eine interne Praxis von Meta-Deliberation eröffnet in dieser Hinsicht einen andauernden Lernprozess, der auch wichtige wissenschaftliche Erkenntnisse zur Frage der Throughput-Legitimität kulturell diverser Beteiligungsverfahren liefern kann. Dass die Voraussetzungen für gelingende Deliberation in einem globalen Forum durchaus gegeben sind, wird auch durch die Erfahrung nahegelegt, dass Teilnehmende häufig solche Kommunikationsregeln untereinander festlegen, die mit den Prinzipien deliberativer Demokratie vereinbar sind (Dryzek et al. 2019: 32). (b) Eine Hürde praktischer Natur, die vor allem die Deliberation über komplexe Gegenstände erschwert, besteht in der sprachlichen Vielfalt eines globalen BR. Die beiden Deliberative Polls auf EU-Ebene, Tomorrow’s Europe und EuroPolis, zeigen jedoch, dass Simultanübersetzung grundsätzlich konstruktiv in transnationalen deliberativen Prozessen angewendet werden kann (Fishkin 2018: 124; Smith 2009: 108– 109). Auch wenn die Herausforderungen in einem globalen Kontext zunehmen, so gilt diese Schwierigkeit doch generell für Verhandlungen auf dem internationalen Parkett, wodurch sich sicherlich bestehende Expertise nutzbar machen ließe (Dryzek/Bächtiger/Milewicz 2011: 37). Dennoch bleiben auf der epistemischen Ebene weitere Schwierigkeiten bestehen, die auf gravierenden Unterschieden von formaler Bildung und Erfahrungswelten der Teilnehmenden gründen und gerade die Beratschlagung (teils auch technisch) komplexer klimapolitischer Zu- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 118 sammenhänge erschweren. Es besteht die Gefahr, dass diese Schwierigkeiten den hochgesteckten epistemischen Anspruch von deliberativen Mini-Publics untergraben, der darin besteht, dass der Prozess einen Lerneffekt bei den Beteiligten induziert und deren konstruktive Beratung letztlich wohlüberlegte Urteile hervorbringt (vgl. Landwehr 2020: 425; Setälä 2017: 848; Smith 2009: 94). Grundsätzlich zielt das Design von Mini-Publics auf die Erreichung solcher Effekte ab: Die Eingabe von Informationen durch Expert*innen und Betroffene dient dazu, Wissensasymmetrien unter den Beteiligten einzuebnen und sie dazu zu befähigen, sich auch über technisch komplexe Themen eine informierte Meinung zu bilden und sinnvoll deliberieren zu können. Das Modell der Consensus Conference etwa wurde durch das Danish Board of Technology in den 1980er Jahren ausdrücklich zu dem Zweck der Bürger*innenbeteiligung in schwierigen technischen Angelegenheiten, wie etwa der Gentechnik, entwickelt (Curato/Hammond/Min 2019: 70; Grönlund/Bächtiger/Setälä 2014: 2). Zuversichtlich stimmt in dieser Hinsicht die Auswertung der WWViews on Global Warming, die ebenfalls durch das Danish Board of Technology initiiert wurden. Sie deutet darauf hin, dass Menschen dazu fähig sind, selbst über komplexe globale Themen konstruktiv zu deliberieren (Riedy/Herriman 2011: 25). Doch hier handelte es sich wie schon erwähnt um kleinere intranationale Deliberationsrunden, die nicht mit den Problemen sprachlicher, epistemischer und starker kultureller Barrieren konfrontiert waren. Mit Landwehr (2017) ließe sich vor dem Hintergrund dieser spezifischen Herausforderungen argumentieren, dass vor allem Gerechtigkeitsfragen und politische Entscheidungsverfahren selbst geeignete Gegenstände eines globalen deliberativen Forums darstellen. Hinsichtlich derartiger Fragen von Fairness sind, so das Argument, die Kompetenzen unter den potenziell Teilnehmenden gleicher verteilt, da Menschen, so unterschiedlich ihre Erfahrungswelten auch sonst sein mögen, in ihrem Alltag regelmäßig mit Vorstellungen von Fairness und Gerechtigkeit operieren. Dies ist dann auch hinsichtlich des Kriteriums der internen Inklusion erstrebenswert, da es die in Sachfragen häufig zu beobachtende Dominanz Bessergebildeter potenziell einhegt: „Every citizen possesses experience with and knowledge of group decision-making – in the family, on the school board, in a sports club, or in a 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 119 political party. Competence in citizen groups is therefore more equally distributed in meta-deliberation than it often is in deliberation about substantial questions, where more educated participants tend to dominate the floor“ (ebd.). Die Erfahrung der British Columbia Citizens‘ Assembly zeigt, dass Bürger*innen Entscheidungen über die Gestaltung ihres Wahlsystems treffen können, die vor dem Hintergrund ihrer eigenen Werte sinnvoll sind (Smith 2009: 96–97), was darauf hindeutet, dass Bürger*innen grundsätzlich die Kompetenz zukommt meta-deliberative Verfahrensfragen lösungsorientiert zu bearbeiten. Darüber hinaus wird das Argument von Landwehr (2017) durch den Befund von Blais, Carty und Fournier (2008) gestützt, wonach in der meta-deliberativen British Columbia Citizens‘ Assembly keine starken Unterschiede in der Bildung von Präferenzen zwischen mehr und weniger informierten und gebildeten Teilnehmenden zu beobachten waren: „The[…] results reveal only modest divisions within the Assembly between the most and the least politically sophisticated members. There were people who knew quite a lot about politics and political institutions when the process started and there were others who knew very little. Yet there is little evidence that the most informed had or developed significantly different preferences. Nor is there any evidence that the most informed led the group or that the least informed followed their lead“ (ebd.: 143). Ein wichtiger ermöglichender Faktor der ‚guten‘ Ergebnisse des Verfahrens in British Columbia bestand laut Smith (2009: 97) in der Zeitspanne des Prozesses: Die Teilnehmenden bekamen über eine Dauer von nahezu einem Jahr genügend Zeit, sich ausführlich und tiefer greifend mit der Frage eines angemessenen Wahlrechts zu beschäftigen. So sehr daher aus epistemischen Gründen auch für den Prozess eines globalen BR eine entsprechende Dauer wünschenswert ist, so wäre dies jedoch auch mit erheblichen Herausforderungen verbunden, welche dessen Inklusivität beeinträchtigen könnten: Die Teilnehmenden müssten entweder eine Zeitspanne von mehreren Wochen an einem gemeinsamen Ort verbringen oder aber wiederholt über einen längeren Zeitraum von mehreren Monaten, möglicherweise an verschiedenen Orten der Welt, zusammenkommen. Es ist zu erwarten, dass der entsprechende individuelle Aufwand sich insofern negativ auf die externe Inklusion auswirkt, als dass er Effekte der Selbstselektion ver- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 120 stärkt und die Teilnahme für Menschen mit starken familiären und beruflichen Verpflichtungen und Prioritäten erschwert. Es besteht alternativ die Möglichkeit, diesen Aufwand durch die Umwandlung des globalen BR in ein Online-Format zu beschränken. Dies ist jedoch in mehreren Hinsichten nicht optimal: Zwar wird in der Literatur zu virtuellen Mini-Publics (vgl. hierzu Ryan/Smith 2014: 24; Strandberg/ Grönlund 2014) unter anderem argumentiert, dass sich neben logistischen auch einige kommunikative Hürden in Online-Formaten abbauen ließen. Beispielsweise könnte die Zurückhaltung Einzelner aufgrund psychologischer Hemmungen oder Statusdenken in einem weniger direkten Kontext an Bedeutung verlieren (Strandberg/Grönlund 2014: 99–100). Im Kern jedoch sind Mini-Publics aus guten Gründen als Räume konzipiert, die persönliche face-to-face-Deliberation ermöglichen (Curato/Hammond/Min 2019: 71). So kann die persönliche Begegnung dazu beitragen, gegenseitige Vorurteile abzubauen (ebd.), was gerade im globalen Maßstab, wo ein politischer Prozess auch einen Raum kultureller Begegnung darstellt, von Vorteil sein kann. Daneben ist auch fraglich, inwieweit die Werte von gegenseitigem Respekt und Zuhören im unpersönlichen Kontakt gefördert werden können (vgl. Strandberg/Grönlund 2014: 100), wobei doch zumindest eine Studie von Grönlund, Strandberg und Himmelroos (2009: 197) darauf hindeutet, dass ein respektvoller Umgang durch ein sorgfältiges Prozessdesign auch im Virtuellen hergestellt werden kann. Schließlich tritt an dieser Stelle jedoch auch ein Inklusionsproblem auf, das in ungleichen Zugängen zu Online-Formaten gründet: Sowohl die technisch-infrastrukturellen Voraussetzungen als auch die individuellen Kompetenzen im Umgang mit Online-Anwendungen sind gerade im globalen Kontext nicht gleichmäßig vorhanden, was erneut einigen Gruppen den Zugang erschwert. Die gegenwärtige COVID-19-Pandemie gibt Anlass dazu, dennoch virtuelle Optionen in Betracht zu ziehen. Es ist derzeit unklar, wann überhaupt wieder eine globale Veranstaltung vom Format einer Mini- Public durchgeführt werden kann. Die Pandemie hat sich bereits in vielerlei Hinsicht disruptiv auf weltweite klimapolitische Anstrengungen ausgewirkt, wofür die Verschiebung der mit vielen Erwartungen aufgeladenen COP-26 um ein ganzes Jahr nur ein Beispiel darstellt 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 121 (UNFCCC 2020b).55 Die bestehende Gefahr einer anhaltenden Krise und weiterer künftiger Pandemien betont die hohe Relevanz einer zu vertiefenden sozialwissenschaftlichen Forschung auf dem Gebiet von (globaler) Online-Partizipation und der Möglichkeit deliberativer Online-Anwendungen. Reichlich Erfahrung wird hinsichtlich solcher Formate zurzeit gesammelt. So findet etwa der schon genannte ‚Bürgerrat Deutschlands Rolle in der Welt‘ virtuell statt und auch das Projekt der ‚Global Climate Citizens‘ Assembly‘ ist im Kern als digitale Veranstaltung geplant (Global Assembly 2020). Sofern dies durchführbar ist, besteht ein praktischer Kompromiss möglicherweise in einer Kombination persönlicher und virtueller Formate im Rahmen eines globalen BR. Beispielsweise könnten Informationsinputs digital erfolgen, während die Deliberationen in einem persönlichen Rahmen stattfinden. Erfahrungen könnten dabei auch aus bereits stattgefundenen praktischen Beispielen gezogen werden. So stellte etwa der Bürgerkonvent in Frankreich eine digitale Plattform zur Kommunikation zwischen den Teilnehmenden sowie zwischen diesen und dem Organisationsteam bereit (Mellier-Wilson 2020). Ob ein globaler BR also zu guten, im Sinne von wohlüberlegten, Ergebnissen gelangen kann, hängt offenbar zu einem Teil von der Dauer des Prozesses ab, die wiederum selbst vor dem Hintergrund des Ziels externer Inklusion abgewogen werden muss. Deshalb ist es nicht allein die gegenwärtige Pandemie, in deren Lichte die Nutzung von entsprechenden Online-Formaten in Betracht gezogen werden sollte. Zusätzlich hat sich gezeigt, dass vor dem Hintergrund epistemischer Hürden und sprachlicher Vielfalt insbesondere meta-deliberative Verfahren selbst als Gegenstand eines globalen BR geeignet zu sein scheinen. Eine meta-deliberative Praxis innerhalb des BR sichert zudem die Möglichkeit konstruktiver Deliberation und ist von zentraler Bedeutung für die Erfüllung von Ansprüchen interner Inklusion. 55 Eine weitere negative Auswirkung besteht etwa in einer befürchteten Verlangsamung der Wende zu erneuerbaren Energien aufgrund mangelnder Finanzierungsmöglichkeiten (vgl. Ambrose 2020). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 122 Die systemische Perspektive: ein globaler Bürger*innenrat als Ort der Reflexion Wenn politische Prozesse über lange Zeit die gesetzten Ziele nicht erreichen, dann ist evident, dass es deren reflexiver Hinterfragung bedarf. Die globalen politischen Anstrengungen zur Einhegung des Klimawandels, die trotz reger Beteiligung verschiedenster Akteure und jahrzehntelanger Verhandlungen unzureichende Ergebnisse hervorbringen (vgl. Kapitel 2), stellen derzeit wohl eines der schwerwiegendsten Beispiele für kollektive Zielverfehlungen und damit die Notwendigkeit von selbstreflexiven Prozessen dar. Wie oben bereits beschrieben, kann derartige Reflexion über deliberative Qualität und politische Verfahren unter dem Begriff der Meta-Deliberation gefasst werden. In ihrer Analyse der GCG attestieren Stevenson und Dryzek (2014: 83, 210–213) dem UNFCCC-Prozess eine nur schwach ausgeprägte Fähigkeit zur Meta-Deliberation. Ein Blick in die Vergangenheit zeigt, dass es zur Zeit der Gründung der Klimarahmenkonvention verpasst wurde, darüber zu deliberieren, wie das Verfahren konkret ausgestaltet werden sollte (Stevenson/ Dryzek 2014: 212). Das führte unter anderem zu der bis heute bestehenden und zu Zeiten lähmenden Regel der Einstimmigkeit, wonach jeder Vertragsstaat sämtlichen vorgeschlagenen Klauseln in einem gemeinsamen Abkommen widersprechen kann, was erneute Verhandlungsrunden nach sich zieht (ebd.). Dies kann zwar insoweit wertvoll sein, als dass tatsächlich alle Anliegen Berücksichtigung finden und ausgehandelt werden müssen. Es führt jedoch auch zu einer Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners, durch die gerade ölfördernde Staaten ihre Interessen durch eine Blockadehaltung schützen können (Dryzek/ Stevenson 2011: 1872; Newell/Taylor 2020: 2). Insbesondere im Rahmen der COP-15 in Kopenhagen kamen meta-deliberative Momente auf, indem einzelne Staaten die Inklusivität der Verhandlungen und den Modus der Entscheidungsfindung kritisierten. Der Verhandlungsführer Papua-Neuguineas, Kevin Conrad, plädierte beispielsweise für eine Ersetzung der Einstimmigkeitsregel durch eine Form von Mehrheitsbeschluss, was jedoch folgenlos blieb (Dryzek/Stevenson 2011: 1872). 5.2.2 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 123 Die lange bestehende Trägheit globaler Klimaverhandlungen zeigt paradigmatisch die Schwierigkeit der Anpassung einmal etablierter institutioneller Strukturen auf. Selbst ein verbreitetes Bewusstsein der involvierten Akteure über die Notwendigkeit von Reformen führt noch nicht unweigerlich zu einem entsprechenden institutionellen Umbau, da einmal geschaffene Pfadabhängigkeiten zu einem von den Absichten der Akteure unabhängigen Eigenleben von Institutionen führen können, was in Abschnitt 2.3 als ein wesentliches Problem globaler Klimapolitik beschrieben wurde (vgl. Stevenson/Dryzek 2014: 210). Bringen Institutionen fortlaufend nicht-responsive Ergebnisse im Angesicht gravierender Herausforderungen hervor, sprechen Dryzek und Pickering von pathologischer Pfadabhängigkeit (2019: 22–23) und stellen rückblickend fest: „For over twenty years the UNFCCC looked like a case study in pathological path dependency“ (ebd.: 39). Mit dem Übereinkommen von Paris kann sicherlich von einem Wendepunkt gesprochen werden. Wie in Abschnitt 2.2 gezeigt wurde, konnten durch den Wandel hin zu freiwilligen Zusagen, der stärkeren Einbindung nichtstaatlicher Akteure und einer Aufhebung der strikten Trennung zwischen Annex-I- und Nicht-Annex-I-Staaten (vgl. ebd.: 39–43) einige der Sackgassen, in welche sich die Verhandlungen zuvor manövriert hatten, wieder geöffnet werden. Dennoch, so ist in Abschnitt 2.4 deutlich geworden, zeigen die jüngsten Entwicklungen, dass das kollektive Handeln dem Ausmaß der Herausforderungen und den drohenden katastrophalen Auswirkungen des Klimawandels weiterhin nicht gewachsen ist (vgl. ebd.: 41–43). Das reflexive Moment der periodischen Ambitionssteigerung, das durch das Übereinkommen von Paris implementiert wurde, entfaltet bislang nicht die vorgesehene Wirkung und die Regierungen wichtiger Vertragsstaaten verhalten sich weiterhin abwartend und wenig responsiv gegenüber ihren Bevölkerungen (Streck 2020: 145). Ferner konnte in der jüngsten Verhandlungsrunde wiederholt keine Einigung bezüglich der Operationalisierung von Artikel 6 des Abkommens getroffen werden. Wichtige regulatorische Leitplanken eines globalen Handels von Emissionsreduktionen bleiben damit weiterhin unbestimmt (vgl. Abschn. 2.2). Vor dem Hintergrund dieser Zustandsbeschreibung ist der Vorschlag eines globalen BR selbst ein meta-deliberativer Akt, der postuliert, dass dieser dazu beitragen kann, inklusive Deliberation im System globaler Kli- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 124 mapolitik zu stärken und damit guten und allgemein akzeptierbaren politischen Lösungen zur Realisierung zu verhelfen. Ein globaler BR kann darüber hinaus auch eine explizit meta-deliberative Funktion ausüben, indem die institutionelle Ausgestaltung globaler Klimapolitik selbst zu seinem Gegenstand wird. Dort, wo sich beteiligte Parteien nicht über die Gestalt von Entscheidungsverfahren selbst einig werden können und deren Legitimität anzweifeln, ist ein BR dazu in der Lage, begründete Reformvorschläge zu erarbeiten, die neue Impulse setzen und einen möglichen Stillstand abwenden können (vgl. Smith 2013: 473). Mehrere Gründe sprechen für die besondere Eignung eines BR als einem explizit meta-deliberativen Forum: Erstens, so wurde in Abschnitt 5.2.1 argumentiert, scheinen vor dem Hintergrund interner epistemischer Ungleichheiten vor allem Fragen der Fairness von Entscheidungsverfahren als geeignete Gegenstände, da diesbezügliche Kompetenzen unter den Teilnehmenden vermutlich gleicher verteilt sind (Landwehr 2017). Zweitens ist Reflexion, wie in Abschnitt 4.2 beschrieben, eine grundsätzlich deliberative Praxis, indem das gegenseitige Anführen von Gründen auf die Spiegelung vieler unterschiedlicher Perspektiven und die Hinterfragung eigener Annahmen sowie des Status quo zielt. Ein BR würde innerhalb der GCG einen Ort etablieren, der explizit einen Raum der Ausübung dieser wichtigen selbstreflexiven Funktion unter dafür möglichst geeigneten Bedingungen darstellt. Drittens bedingt der Charakter des BR als Laienforum, dass die Teilnehmenden kein gesondertes Interesse am konkreten Design der GCG haben. Sie sind keine Repräsentant*innen von Regierungen oder anderen Akteuren, die eine unmittelbare Rolle im bestehenden System globaler Klimapolitik ausführen. Sie sprechen deshalb von einem weitgehend neutralen Standpunkt, da sich ihre Positionen im meta-deliberativen Diskurs kaum nach der Frage des eigenen Vorteils richten.56 In einer ähnlich reflexiven, aber nicht explizit meta-deliberativen Funktion kann ein globaler BR speziell im Bereich der Klimapolitik 56 Ähnlich argumentiert Thompson (2008b: 24) mit Blick auf die Rolle von Repräsentant*innen in der Gestaltung des Wahlsystems. Thompson (2008b) zufolge sind BRs insbesondere für eine Bearbeitung von verfassungsrechtlichen Fragen geeignet. 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 125 dazu beitragen, die Mechanismen des Übereinkommens von Paris, also das Paris Rulebook, auszuarbeiten. Dabei kann er zudem fortlaufend oder punktuell die Effektivität dieser Regelungen überwachen und wo nötig Verbesserungsvorschläge formulieren. Gegenwärtig ist hier die Operationalisierung des bereits erwähnten Artikels 6, als immer noch ungelöstem Streitpunkt, ein geeigneter Gegenstand. In solchen Konfliktfällen, hinter denen im Kern verteilungspolitische Erwägungen stehen, kann ein BR gerade deshalb konstruktiv sein, da er keine partikularen nationalstaatlich oder marktwirtschaftlich verankerten Interessen vertritt. In dieser Rolle als „honest broker“ (Smith 2013: 473) zwischen uneinigen Parteien kann er auch dazu beitragen, die deliberative Qualität der Verhandlungen insgesamt zu fördern. Gerade in den Auseinandersetzungen um Artikel 6 verschleiern einige Vertragsstaaten ihre strategische Positionierung mit Diskussionen um technische Details (Streck 2020: 144). Insgesamt zeigen sich die Delegationen stark motiviert durch Eigeninteresse und dem Streben nach einem größtmöglichen kurzfristigen Nutzen (ebd.: 145; vgl. Stevenson und Dryzek 2014: 65–72). Die langfristigere Perspektive des BR, die kein eigenes strategisches Interesse verkörpert, kann zu einer Generierung von verallgemeinerbaren Argumenten beitragen, die von staatlichen Akteuren in den Verhandlungen aufgenommen werden und in deren Lichte sie ihre eigenen Positionen rechtfertigen müssen. So besteht die Hoffnung einer solchen konfliktlösenden Funktion darin, dass sie über den Weg einer Stärkung von Deliberation Wirkung entfaltet: Die im Konflikt stehenden Parteien sollen dazu angeregt werden, sich mit den im deliberativen Modus generierten Gründen des BR auseinanderzusetzen und auf sie einzugehen. Das erschwert es ihnen, sich auf allein durch Partikularinteresse gründende strategische Haltungen zurückzuziehen, die sich vor allem aus den verteilungspolitischen Implikationen des Klimawandels als Problem kollektiven Handelns ergeben (vgl. Abschn. 2.3). Das Ziel besteht letztendlich darin, anstelle von strategischem Handeln ein kommunikatives Handeln bei den beteiligten Akteuren anzuregen, was zu einer Lösungsfindung beitragen kann, die Akzeptanz im Lichte guter und verallgemeinerbarer Gründe findet. Den Teilnehmenden eines BR muss dabei nicht die Aufgabe zukommen, verschiedene Policy-Optionen, etwa zu den Bedingungen eines globalen Kohlenstoffmarktes, in ihren technischen Details auszuarbei- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 126 ten. Vielmehr könnten sie sich einer Überprüfung der grundlegenden Gerechtigkeitsprinzipien widmen, die verschiedenen Lösungsvorschlägen zugrunde liegen, wodurch sie von vornherein spezifische Optionen als moralisch oder auch ethisch nicht vertretbar ausschließen können. Ein solcher Fokus hat auch hier den Vorteil, dass, wie bereits mehrfach erwähnt, epistemische Ungleichheiten innerhalb des BR mit Bezug auf basale Gerechtigkeitsfragen weniger relevant sind. Er verkörpert zudem die Idee eines BR als Forum für globale Klimagerechtigkeit (vgl. Abschn. 4.3), da ansonsten eher vernachlässigten Handlungsgründen, die etwa durch ressourcenschwache Akteure vorgebracht werden, ein durch den BR formalisiertes Sprachrohr gegeben wird. Auf den ersten Blick erscheint es wenig sinnvoll, die klimapolitischen Zusagen der Vertragsstaaten direkt zum Gegenstand eines globalen BR zu machen, weil entsprechende Kompetenzen mit dem Übereinkommen von Paris in die Staaten selbst verlagert wurden. Damit stellen nationale BRs, etwa nach dem Vorbild Frankreichs (vgl. Mellier-Wilson 2020), geeignetere Hebel dar, die jeweiligen Regierungen zu adressieren. Dennoch kann ein globaler BR die kollektiven Anstrengungen – vor allem vor dem Hintergrund einer gerechten globalen Lastenverteilung – überprüfen und, wenn notwendig, bestimmte Staatengruppen zu einer Ambitionssteigerung auffordern, um auf diese Weise öffentlichen Druck zu erzeugen. Gewissermaßen würde er damit den Mechanismus des naming and shaming bedienen, wobei seine neutralere Position den Ergebnissen Relevanz in der öffentlichen Debatte verschaffen würde. Unabhängig vom konkreten Gegenstand eines globalen BR kann dieser nun zudem stets unter Einbezug von sich ständig erneuernden klimawissenschaftlichen Erkenntnissen agieren, indem er beispielsweise durch den IPCC mit Sonderberichten unterrichtet wird. Das ist vor allem deshalb sinnvoll, weil sich Veränderungen der klimatischen Bedingungen nicht linear, sondern in Sprüngen vollziehen (Lenton et al. 2019) und damit gerade aktuelle Auskünfte aus der klimawissenschaftlichen Forschung wichtig für das Treffen informierter Entscheidungen sind. Durch diese zusätzliche Verbindung mit dem IPCC oder einem ähnlichen Gremium würde in Form des BR ein reflexives Forum an der Schnittstelle von naturwissenschaftlich zu beobachtenden Verän- 5.2 Throughput-Legitimität: interne Inklusion und Deliberation 127 derungen des Erdsystems und der politisch generierten Antwort darauf geschaffen. Dieses Forum kann durch konstruktive Empfehlungen dabei helfen, die Art der institutionellen Reflexivität und Flexibilität in der GCG zu stärken, die Dryzek und Pickering (2019: 34–57) als elementar für die Herausforderungen des Anthropozäns beschreiben (vgl. Abschn. 2.3).57 Um einen förderlichen Einfluss auf Deliberation im System globaler Klimapolitik ausüben zu können, muss dafür gesorgt sein (wie in Abschnitt 5.1.3 festgestellt), dass die Empfehlungen des BR Eingang in den breiteren öffentlichen Diskurs finden, wozu unter anderem eine große Medienöffentlichkeit zentral ist (Goodin/Dryzek 2006: 228). In der Vergangenheit war die Medienaufmerksamkeit für einzelne Projekte transnationaler deliberativer Verfahren verschwindend gering (Rask et al. 2019: 364–365). Das entsprechende Interesse dürfte jedoch in dem Maße steigen, in dem ein solcher Prozess von den Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention anerkannt und als ein Baustein der offiziellen Verhandlungen angesehen wird. Um letzten Endes Deliberation über das gesamte System hinweg zu stärken, muss der Prozess zudem auf eine im Folgenden näher zu bestimmende Weise mit der administrativen Sphäre verbunden sein, die ihn in die Position bringt, Einfluss auf kollektive Entscheidungen auszuüben. 57 Smith (2013) weist zudem richtigerweise darauf hin, dass eine transnationale Mini-Public unabhängig von ihrem Gegenstand stets den Effekt hat, Meta-Deliberation in der breiteren Öffentlichkeit anzustoßen: „The staging of a mini-public is thus a means of prefiguring a selfconscious transnational public, in the sense that it provides a fallible but concrete microcosmic representation of what such a public might look like. The backgrounds of participants are likely to be quite different from those of the politicians, diplomats, bureaucrats, and activists that assume roles in many existing sites of transnational interaction. A mini-public therefore represents the perspectives of actors that tend not to engage in transnational politics and can thus illustrate the kinds of deliberative interactions that might take place insofar as these perspectives are brought together. Mini-publics thus enhance the deliberative capacity of transnational systems not merely by providing spaces for authentic reflection and dialogue, but also by acting as catalysts for meta-deliberation about the composition of publics that might populate such a system“ (ebd.: 475). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 128 Output-Legitimität: Einfluss auf kollektive Entscheidungen Die Dimension der Output-Legitimität umfasst die Frage, inwieweit sich die Präferenzen der Betroffenen in den letztendlich getroffenen politischen Entscheidungen niederschlagen. Ein deliberatives Forum darf – unter diesem Gesichtspunkt betrachtet – nicht folgenlos bleiben, sondern muss mit der Fähigkeit ausgestattet sein, Einfluss auf kollektive Regelsetzung auszuüben. Ein deliberativ-demokratischer Ansatz verlangt geradezu, dass durch Deliberation gefilterte Gründe der Entscheidungsfindung zugrunde liegen und nicht wirkungslos bleiben (vgl. Fishkin 2018: 22–23). Werden die Ergebnisse nur selektiv, verzerrt oder gar nicht durch den weiteren politischen Prozess aufgenommen, kann das nicht nur zu großer Frustration bei den Teilnehmenden führen (Setälä 2017: 846–847), sondern auch Ausdruck eines manipulativen Einflusses durch Machthabende sein (Böker 2017; Curato/ Hammond/Min 2019: 75). Es besteht die Gefahr, dass der BR zu einer Alibi-Veranstaltung degradiert wird, mit der Machthabende öffentliche Beteiligung lediglich vortäuschen (Farrell et al. 2019: 9). Aus der bisherigen Argumentation ist allerdings auch hervorgegangen, dass der BR aus legitimationstheoretischen Gründen nicht schon selbst bindende kollektive Entscheidungen treffen sollte. Er spricht entlang des Begriffs unvollständig-deskriptiver Repräsentation nicht für eine breitere Öffentlichkeit (vgl. Abschn. 5.1.2; Lafont 2021) und kann auch in einem globalen Rahmen nicht als deren Platzhalter agieren (vgl. Abschn. 5.1.3). So stellt sich in diesem Abschnitt die Frage, in welcher Form er legitimerweise Einfluss im System globaler Klimapolitik aus- üben kann und worin in dieser Hinsicht zentrale Herausforderungen bestehen. Es wird argumentiert, dass ein gewichtiger Hebel darin bestehen kann, den BR als Adressat von Rechenschaftspflicht zu positionieren (Abschn. 5.3.1). Zwecks politischer Anbindung und Anerkennung ist ein BR jedoch auch nicht unwesentlich von den ihn initiierenden Akteuren abhängig. Diese können den zu erwartenden Einfluss dabei schon im Vorhinein durch die Wahl des Gegenstandes des BR zu manipulieren versuchen. Dies wird in Abschnitt 5.3.2 problematisiert. 5.3 5.3 Output-Legitimität: Einfluss auf kollektive Entscheidungen 129 Ein globaler Bürger*innenrat als Adressat von Rechenschaftspflicht Eine Institutionalisierung eines globalen BR als supranationale Instanz, womit gemeint ist, dass ihm regelsetzende Kompetenzen von Nationalstaaten überschrieben werden, lässt sich vor dem Hintergrund der bisherigen Argumentation nicht rechtfertigen: Selbst wenn sich alle Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention darauf einigen würden, Entscheidungsgewalt über globale klimapolitische Anliegen an diesen zu überschreiben, ergäbe sich aus legitimationstheoretischer Perspektive das Problem, dass er nur in einem unvollständigen Sinne repräsentativ für die Weltbevölkerung sein kann und er sich in einer mit Entscheidungsmacht ausgestatteten Rolle negativ auf den demokratisierenden Einfluss von Akteuren der breiteren Öffentlichkeit auswirken könnte. Er wäre vielmehr in hohem Maße abhängig von der ihn initiierenden Organisation, die in diesem Falle höchstwahrscheinlich das UN-Sekretariat der Klimarahmenkonvention darstellen würde. Da die Annahme, dass Nationalstaaten kollektiv zu einer derartigen Übertragung ihrer Kompetenzen bereit wären, überdies kaum realistisch erscheint, soll hier erörtert werden, wie ein globaler BR einen sinnvollen Zugriff auf die Gestaltung globaler Klimapolitik erlangen kann, der jenseits der Zuschreibung einer „final authority“ (Dryzek/Niemeyer 2008: 489) liegt.58 Die administrative Sphäre beschreibt den Ort, an dem in einem deliberativen System kollektiv bindende Entscheidungen getroffen werden. Damit ein BR Einfluss ausüben kann, müssen sich die Akteure innerhalb der administrativen Sphäre also auf eine näher zu bestimmende Weise responsiv gegenüber diesem verhalten. In diesem Sinne sollte er nicht ausschließlich, wie bisher nahegelegt, zu einer breiteren Öffentlichkeit, sondern auch zu den Akteuren der administrativen Sphäre sprechen. Ein gewichtiges Problem der Einflussnahme auf die administrative Sphäre der GCG ergibt sich jedoch dadurch, dass dort keine zentrale Entscheidungsinstanz, nicht einmal eine klare Hierarchie der Ent- 5.3.1 58 Dryzek und Niemeyer (2008: 489) legen nahe, dass ihr Vorschlag einer Chamber of Discourses im transnationalen Raum mangels anderer repräsentativer Institutionen eine supranationale Rolle einnehmen könnte. 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 130 scheidungsfindung vorhanden ist. Die Macht, bindende Entscheidungen zu treffen, ist hier weit zerstreut und verteilt sich auf die einzelnen Regierungen der Nationalstaaten, deren Parlamente und vereinzelte Governance-Netzwerke, die auch private Akteure mit einbeziehen (Riedy/Herriman 2011: 8; Smith 2013: 472). So besteht ein generelles Legitimationsproblem transnationaler Politik darin, dass wegen einer fehlenden zentral zu adressierenden Durchsetzungsinstanz kaum zu erkennen ist, wie sich eine öffentliche Meinung tatsächlich effektiv in der Umsetzung von transnationalen Politiken widerspiegeln kann (Fraser 2007: 225). Wenn der BR entlang der oben angeführten Argumentation nun seinerseits nicht schlichtweg diese vakante Machtposition einnehmen sollte, stellt sich die Frage, auf welchem anderen Weg er zumindest Einfluss auf die Vielzahl der Akteure der administrativen Sphäre ausüben könnte. In Abschnitt 4.3 wurde die Form des Einflusses, den ein globaler BR ausüben kann, als kommunikative Macht beschrieben (vgl. Dryzek/ Bächtiger/Milewicz 2011: 39). Demnach stellen sich die im deliberativen Modus generierten intersubjektiven Anliegen als gute Gründe dar, die eine Überzeugungskraft gegenüber außenstehenden Akteuren entfalten können und deren Abweisung von politischen Entscheider*innen gerechtfertigt werden muss. Eine vielversprechende Option der Durchsetzung eines solchen Einflusses besteht aus systemischer Perspektive dann darin, den BR als Adressaten von genau solchen Ansprüchen der Rechenschaftspflicht zu positionieren (vgl. Brown 2006: 211; Goodin/Dryzek 2006: 235–236), wie im Folgenden argumentiert werden soll. Eine Voraussetzung für legitime Politik im deliberativen System besteht darin, dass die Akteure der administrativen Sphäre auf eine Weise rechenschaftspflichtig gegenüber der breiteren Öffentlichkeit gehalten werden (Stevenson/Dryzek 2014: 29, 152). Rein sanktionierende Mechanismen der Rechenschaftspflicht sind nun mangels periodischer Wahlen global nicht verfügbar, sodass der Öffentlichkeit keine Handhabe für eine Abstrafung der sie idealerweise repräsentierenden Akteure der administrativen Sphäre zukommt. Rechenschaftspflicht lässt sich jedoch auch in einer etwas allgemeineren Auffassung zunächst als das normative Gebot verstehen, wonach Entscheider*innen ihr Handeln gegenüber der Öffentlichkeit mit guten Gründen rechtfertigen 5.3 Output-Legitimität: Einfluss auf kollektive Entscheidungen 131 müssen (vgl. Dryzek 2019: 7; Mansbridge 2009: 369–370). Diesem Verständnis zufolge verschiebt sich der Fokus weg von der strafenden Vorstellung eines nachträglichen zur Rechenschaft Ziehens durch die Betroffenen hin zu einer vorauseilenden Verpflichtung der Handelnden, Rechenschaft abzulegen (Dryzek 2011: 212). Endet dieses Band der Kommunikation schon mit der einseitigen Erklärung durch Entscheider*innen, so spricht Mansbridge (2009) von narrativer Rechenschaftspflicht. Entsteht ein wechselseitiger Dialog des Anführens von Gründen, so lässt sich von deliberativer Rechenschaftspflicht sprechen (ebd.: 369–370).59 Das Erfordernis einer narrativen Rechenschaftspflicht gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit ist an einigen Orten globaler Politik bereits formalisiert. So hat etwa der UN-Sicherheitsrat monatliche Briefings für zivilgesellschaftliche Organisationen durch das Präsidium eingeführt (Dryzek et al. 2019: 8). Seit dem Übereinkommen von Paris hat sich auch in der Sphäre globaler Klimapolitik ein Mechanismus narrativer Rechenschaftspflicht herausgebildet: Wurde noch unter dem Kyoto-Protokoll Rechenschaft in erster Linie durch die Einhaltung von kaum ambitionierten und zwischenstaatlich verhandelten Zielen der Industriestaaten abgelegt, so erfordert der nun bestehende Bottom-up- Ansatz öffentliche Rechtfertigungen der einzelnen Mitgliedsstaaten, die nunmehr auf die Freiheit zurückgeworfen sind, ihre Beiträge selbst zu formulieren. Hierzu legen die Transparenzmechanismen des Übereinkommens von Paris fest, dass mit Einreichung und regelmäßiger Überprüfung der NDCs, diese öffentlich vor dem Hintergrund der innerstaatlichen Rahmenbedingungen und mit Blick auf eine gerechte Lastenverteilung erklärt werden müssen (ebd.). Unabhängig davon, zu welchem Gegenstand nun ein BR im System der GCG berät, kann ein Mechanismus deliberativer Rechenschaftspflicht als ein verpflichtendes Band zwischen dem BR und der administrativen Sphäre hergestellt werden. Damit das gelingen kann, müssen sich die Staaten im Vorhinein dazu verpflichten, öffentlich Stellung zu den Ergebnissen zu beziehen. Sie müssen auf die Empfehlungen des BR eingehen und ihre eigene Position gegenüber diesen rechtfertigen. Dabei kann auch ein andauernder Dialog etabliert werden, indem Er- 59 Im Original: „narrative and deliberative accountability“ (Mansbridge 2009: 385). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 132 klärungen einzelner Staaten oder auch deren kollektive Reaktion anschließend durch die Teilnehmenden des BR begutachtet und akzeptiert oder zurückgewiesen werden können. Eine solche Rolle korrespondiert mit der Funktion von „popular oversight“, die Goodin und Dryzek (2006: 235–236) Mini-Publics zuschreiben. Soll sich eine dauerhafte Bindung deliberativer Rechenschaftspflicht entwickeln, so spricht vieles für die Implementierung eines BR als ständigem Element globaler Klimapolitik, deren Teilnehmende in einem bestimmten Turnus neu ausgewählt werden. Beispielsweise könnte ein BR jährlich zwischen den offiziellen COP-Verhandlungen tagen und mit jedem Jahr neu zusammengesetzt werden.60 Der Gefahr, dass die adressierten Staaten dabei „cherry-picking“ (Setälä 2017: 852) betreiben, indem sie ihnen selbst gefällige Ergebnisse des BR aufnehmen und unliebsame Empfehlungen ignorieren, kann dadurch vorgebeugt werden, dass sie sich zu allen Empfehlungen des BR formal äußern müssen.61 Es besteht die Gefahr, dass der BR damit wiederum eine ungerechtfertigte Ersatzfunktion gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit einnimmt. Es ist nämlich letztere, und nicht nur ein spezifisches Forum, der gegenüber die administrative Sphäre aus systemischer Perspektive rechenschaftspflichtig ist. Daher ist es notwendig, dass Akteure einer breiteren Öffentlichkeit auf eine Weise in den kommunikativen Prozess einbezogen werden. Ein erstes, aber noch unzureichendes Einfallstor besteht schon in der potenziellen Anwesenheit von zivilgesell- 60 Es bietet sich an, einen BR mit ausreichendem Vorlauf zu den COP-Verhandlungen zu terminieren, da dies den adressierten Regierungen genug Zeit lässt, sich gegenüber den Ergebnissen zu positionieren und sie in den Verhandlungen schließlich zu thematisieren. Riedy und Herriman (2011: 8) berichten, dass das Projekt WWViews on Global Warming schon deshalb kaum Einfluss auf einzelne Staaten und damit die Verhandlungen nehmen konnte, da es erst zwei Monate vor der COP-15 stattfand. Zu dieser Zeit waren die Positionen der Delegationen schon weitgehend festgelegt. 61 Dieses Problem des „cherry-picking“ nimmt in einer nationalstaatlichen Rahmung eine andere Form an, da hier die Gefahr darin besteht, dass Machthabende schließlich nur solche Ergebnisse legislativ umsetzen, die entlang ihrer eigenen Agenda verlaufen (vgl. Harris 2019: 53; Setälä/Smith 2018: 306; Smith 2009: 93). Im globalen Rahmen gibt es keine zentrale Durchsetzungsinstanz, die dazu in der Lage wäre. Deshalb besteht das Problem eher darin, dass einzelne Akteure sich der Ergebnisse selektiv bedienen, um ihren eigenen Standpunkt in der politischen Auseinandersetzung zu stärken. 5.3 Output-Legitimität: Einfluss auf kollektive Entscheidungen 133 schaftlichen Gruppen auf dem Panel der Betroffenen in einem BR. Ein zweites könnte dadurch geschaffen werden, dass Außenstehenden grundsätzlich die Möglichkeit zukommt, Eingaben an den Rat zu machen. Solche Beiträge müssten durch das Organisationsteam entlang der wichtigsten Argumente, Sorgen, Visionen und Ideen zusammengefasst und dem Rat in kondensierter Form vorgelegt werden. Im Fall der irischen Citizens‘ Assembly wurde eine solche Möglichkeit insbesondere zum Thema der Legalisierung von Schwangerschaftsabbrüchen genutzt, indem über 12.000 öffentliche Beiträge eingereicht wurden (Farrell/Suiter/Harris 2019: 117). Auch der französische Bürgerkonvent stellte eine solche Option bereit, indem Personen und Stakeholder-Gruppen über eine Online-Plattform Eingaben verfassen konnten (Mellier-Wilson 2020). Ein dritter Strang des Austauschs zwischen Öffentlichkeit und BR kann darin bestehen, dass sich neben den Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention auch nichtstaatliche Akteure öffentlich zu den Ergebnissen des BR positionieren. Auf diese Weise können die Ergebnisse die Deliberation im gesamten System fördern, anstatt einen exklusiven Kommunikationsweg zu den Vertragsstaaten in der administrativen Sphäre zu etablieren. Aus dieser Perspektive wird auch deutlich, dass Teilnehmende eines BR zwar nicht durch eine breitere Öffentlichkeit sanktioniert werden können, jedoch zumindest auf narrative Weise dieser gegenüber rechenschaftspflichtig sind, indem sie ihre Empfehlungen im entsprechenden Abschlussbericht begründen müssen (vgl. Brown 2006: 211).62 Dem BR kommt also die Rolle zu, Rechenschaftsansprüche sichtbar zu machen und institutionell einzufordern. In dem Maße, wie er Akteure der administrativen Sphäre in eine Beziehung deliberativer Rechenschaftspflicht zwingt und es gelingt, eine breitere Öffentlichkeit aktiv in den Austausch einzubeziehen, kann er in den Worten Smiths (2013) einen „focal point for critical reflection“ (ebd.: 475) im deliberativen System globaler Klimapolitik darstellen. Dabei ergibt sich der Einfluss auf bindende Entscheidungen zum einen aus der Verpflichtung der in der administrativen Sphäre bereits agierenden Vertragsstaaten, sich 62 Es lässt sich außerdem feststellen, dass die Teilnehmenden eines BR sich untereinander deliberativ rechenschaftspflichtig sind, da sie sich ihre Positionen gegenseitig begründen müssen (Brown 2006: 211). 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 134 mit den kommunikative Macht ausübenden Gründen, die sich erst im BR und dann im gegenseitigen Austausch unter Einbezug der breiten Öffentlichkeit entwickeln, auseinanderzusetzen. Und zum anderen aus dem begleitenden öffentlichen Druck, der durch die Aktivierung und Einbeziehung einer breiteren Öffentlichkeit an der Peripherie des deliberativen Systems entsteht. Zur (Un-)Abhängigkeit eines globalen Bürger*innenrats Unter dem Kriterium des Einflusses ergibt sich ein problematisches Spannungsverhältnis dadurch, dass ein BR zwecks einer formalen Anbindung an den weiteren politischen Prozess aus der administrativen Sphäre heraus autorisiert sein sollte, die dort angesiedelten initiierenden Akteure dann jedoch einen nicht unerheblichen Einfluss auf das Verfahren und dessen Ergebnisse ausüben und damit dem zu erwartenden Einfluss von vornherein gewisse Riegel vorschieben können. Es braucht also einerseits eine Bereitstellung finanzieller Ressourcen und politischer Anerkennung durch bereits Machthabende, andererseits muss eine glaubwürdige Unabhängigkeit von diesen gewahrt werden, soll der BR nicht sein kritisches Potenzial einbüßen und zu einem Instrument mächtiger Akteure werden (vgl. Farrell et al. 2019: 9; Smith 2013: 464). Ein konkretes Problem ergibt sich daraus, dass die Fragestellungen, mit der sich deliberative Beteiligungsverfahren beschäftigen, in einer Form vorgegeben werden, die im Vorhinein die Bandbreite möglicher Lösungen eingrenzt. So berichtet etwa Parkinson (2006: 131) von unter dem Stichwort des „NHS Plan“ (ebd.) durchgeführten Citizens‘ Juries zur Gesundheitsplanung im Vereinigten Königreich, dass sich die Teilnehmenden von den inhaltlich vorgegebenen Rahmenbedingungen eingeschränkt fühlten: Sie hatten zwar den Auftrag, die Implementierung der Gesundheitsplanung zu gestalten, konnten dabei aber nicht die Grundprinzipien der durch das Kabinett vorgegebenen Modernisierungsagenda selbst in Frage stellen. Dass dem Auftrag von Mini- Publics bestimmte Vorannahmen eingeschrieben sind, ist unvermeidbar und muss keinesfalls Ausdruck von bewusster Manipulation sein. Es ist dennoch insofern problematisch, als die Problemdefinition 5.3.2 5.3 Output-Legitimität: Einfluss auf kollektive Entscheidungen 135 durch die beauftragende Instanz deren Deutungsrahmen des Gegenstandes reflektiert, wodurch bestehende Machtverhältnisse tendenziell verhärtet werden (vgl. Curato/Hammond/Min 2014: 74–75). Mit Blick auf die globale Ebene ist die Gefahr, dass Regierende einen BR für ihre eigene inhaltliche Agenda instrumentalisieren (vgl. Böker 2017) weniger relevant, da nicht nur Macht in der administrativen Sphäre weit gestreut ist, sondern auch die dort vorzufindenden Interessen stark divergieren. Es ist schlicht keine zentrale Gewalt vorhanden, in deren Macht es stünde, die Agenda eines globalen BR auf diese Weise zu manipulieren. Die Aufgabe der Einberufung eines an den Prozess globaler Klimaverhandlungen angebundenen BR liegt, wie schon erwähnt, am ehesten beim UN-Sekretariat der Klimarahmenkonvention, da diesem die zentrale vermittelnde und organisatorische Rolle in den multilateralen Verhandlungen zukommt. Auch wenn dieses nicht unmittelbar in Verdacht steht, manipulative Absichten zu verfolgen, so ist dessen Einfluss auf die Problemdefinition dennoch nicht gänzlich unproblematisch, da die Perspektive des Sekretariats verständlicherweise durch das bestehende Vertragswerk geprägt ist. Gerade in einer metadeliberativen Rolle sollte einem BR jedoch schon qua Funktion die Freiheit gegeben sein, kritisch über bestehende Rahmenbedingungen hinauszudenken und auch unorthodoxe Ansätze zu erwägen, indem er die Bandbreite der Optionen, die das Übereinkommen von Paris eröffnet, grundsätzlich hinterfragen kann. So könnte beispielsweise mit Bezug auf Artikel 6 des Paris Rulebooks die Vertretbarkeit des Ansatzes von Kohlenstoffmärkten als Ganzes in Frage gestellt werden und etwa härtere Instrumente wie Moratorien oder Verbote von Emissionen für bestimmte Regionen, Staatengruppen oder Anwendungsbereiche in Erwägung gezogen werden. Der Anspruch besteht an dieser Stelle also darin, eine Agenda zu setzen, die dem BR genügend eigenen Spielraum in der Bestimmung des Gegenstandsbereichs und der Lösungsansätze bietet. Ein Positivbeispiel stellt in dieser Hinsicht das Australian Citizens‘ Parliament dar, das nach dem Modell eines BR zu dem Zweck gestaltet wurde, über Verbesserungen des politischen Systems von Australien zu reflektieren (Curato/Hammond/Min 2019: 66; Dryzek 2009). Dessen offene Agenda hat dazu beigetragen, dass ganz grundlegende Fragen, wie etwa die 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 136 nach Reformen des Wahlsystems, gestellt werden konnten (Curato/ Hammond/Min 2019: 66). Zugleich besteht allerdings eine dazu konträr laufende Herausforderung darin, die Ansprüche an die Teilnehmenden nicht zu unpräzise zu formulieren. Davies, Wetherell und Barnett (2006: 112) stellen in ihrer Untersuchung des NICE Citizens Council fest, dass ungenaue Fragestellungen für Verwirrung und Unmut in den Beratungen der Bürger*innen gesorgt haben.63 Solche Konfusionen können sich negativ auf die Ergebnisse auswirken, da Beteiligte sich letztlich nicht über den Gegenstand einig werden oder ihn nicht verstehen (vgl. Smith 2009: 97). Es muss deshalb eine pragmatische Abwägung zwischen den Ansprüchen der Offenheit und Klarheit vorgenommen werden. Eine solche könnte beispielsweise darin bestehen, die Agenda zu Beginn noch weit zu fassen, um den Teilnehmenden selbst eine gewisse Definitionsmacht über den relevanten Problembereich zuzugestehen und sie eigene Prioritäten setzen zu lassen. Darauf aufbauend und mit Hilfe der Expert*innen und der Moderation kann der Prozess anschließend thematisch verengt und sich konkreteren Fragen zugewandt werden. Schlussendlich können auch Akteure der breiteren öffentlichen Sphäre in die Erarbeitung eines geeigneten Gegenstandes einbezogen werden und anschließend die Wahrung des Spielraums der Teilnehmenden in der Erarbeitung von Lösungen kritisch überwachen. Drei Orte der Anbindung: administrative, hybride und öffentliche Sphäre Die nun schrittweise vorgenommene Untersuchung des demokratisierenden Potenzials eines globalen BR hat einige Erkenntnisse darüber freigelegt, welche demokratiefördernde Wirkungen ein solches Forum 5.4 63 Der NICE Citizens Council ist ein Verfahren der Bürger*innenbeteiligung des National Institute for Health and Care Excellence (NICE). NICE formuliert als Einrichtung des Gesundheitsministeriums in Großbritannien Richtlinien für das Gesundheitswesen, etwa hinsichtlich der Bewertung neuer Medikamente (Davies/ Wetherell/Barnett 2006: 33; 66–67). 5.4 Drei Orte der Anbindung: administrative, hybride und öffentliche Sphäre 137 aus einer systemischen Perspektive deliberativer Demokratie haben könnte. Aus diesen alleine lässt sich jedoch noch nicht der konkrete Ort der Anbindung im deliberativen System ableiten. Dieser hängt im Wesentlichen davon ab, von welcher Instanz ein BR einberufen und organisiert wird und welche Kompetenzen ihm zugewiesen werden. In dieser Hinsicht bestehen die drei verschiedenen Optionen darin, einen BR in der administrativen Sphäre (a), einer hybriden Sphäre (b) oder in der öffentlichen Sphäre (c) zu verorten. Diese sollen im Folgenden knapp illustriert werden. Das Ziel besteht dabei nicht darin, einen der möglichen Anbindungsorte als den geeigneten zu identifizieren, sondern darin, die Vor- und Nachteile verfügbarer Optionen zu skizzieren. (a) Die administrative Sphäre stellt den Ort des deliberativen Systems dar, an dem kollektiv bindende Entscheidungen getroffen werden. Im System globaler Klimapolitik herrscht hier keine klare Hierarchie der Entscheidungsfindung vor und Macht verteilt sich auf eine Vielzahl von Akteuren. Den Kern bilden die Regierungen der untereinander verhandelnden Vertragsstaaten und die jeweiligen legislativen Organe, sofern deren Zustimmung zu entsprechenden multilateralen Übereinkünften erforderlich ist. Zwei Bedingungen müssen erfüllt sein, damit eine Anbindung eines globalen BR in der administrativen Sphäre behauptet werden kann: Erstens müsste er durch das Sekretariat der Klimarahmenkonvention unter Zustimmung der Vertragsstaaten einberufen werden und damit ein offiziell anerkanntes Element der Verhandlungen darstellen. Zweitens müsste ihm eine Handhabe übertragen werden, durch die er unmittelbar auf in dieser Sphäre gefällte Entscheidungen Einfluss nehmen kann. Diese Handhabe kann etwa in dem Recht bestehen, ein Veto gegen bestimmte multilaterale Einigungen einzulegen. Eine solche Funktion wird von Dryzek et al. (2019: 30), dort allerdings in Bezug auf Resolutionen der UN-Generalversammlung, erwogen. In zweierlei Hinsicht erscheint ein Vetorecht eines globalen BR zunächst problematisch. Gegen ein Vetorecht kann erstens intuitiv die in dieser Untersuchung herausgearbeitete These sprechen, der zufolge ein globaler BR keinen globalen Demos abbildet und nicht funktional als Ersatz einer demokratischen Öffentlichkeit auftreten darf. Dass er nicht alleine für die demokratische Legitimierung der von ihm getroffenen Entscheidungen sorgen kann, spricht aus legitimationstheoretischer Perspektive 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 138 dagegen, ihn als supranationales Organ zu positionieren. Hiergegen lässt sich jedoch argumentieren, dass die Zubilligung eines Vetorechts nicht unmittelbar in die Souveränität der einzelnen Nationalstaaten eingreift; jedenfalls nicht zu einem höheren Maße, als diese es ohnehin durch die Beschlussfassung per Einstimmigkeit in den Verhandlungen gegenseitig tun. Dem BR würde dadurch nicht das Recht zugestanden, direkt in innenpolitische Entscheidungen zu intervenieren, sondern kollektiv und multilateral ausgehandelte Beschlüsse zurückzuweisen.64 Damit würde er nicht in einem supranationalen Sinne über, sondern neben die Vertragsstaaten gestellt werden. Die in ihm formulierten Gründe würden dabei nicht die im System stattfindende Deliberation abschließen, sondern sie eher befördern, indem andere Akteure dazu gezwungen werden, sich ihnen gegenüber zu verhalten. Der zweite mögliche Einwand gegen ein Vetorecht wiegt schwerer: Es erscheint zunächst höchst kontraintuitiv, einem durch Trägheit gekennzeichneten System politischer Aushandlung eine weitere Instanz zur Seite zu stellen, die das Recht einer Blockierung von Einigungen besitzt. Insbesondere dort, wo die Herbeiführung von Entscheidungen als dringlich gilt, kann eine solche Funktion kontraproduktiv sein (vgl. Setälä 2017: 857). Dieser Sorge ließe sich jedoch zum einen entgegenhalten, dass es wichtig sein kann, solche Einigungen, die noch erhebliche Schlupflöcher aufweisen und damit zur Institutionalisierung pathologischer Pfadabhängigkeiten führen könnten, abzuwehren. Die Erfahrungen des Kyoto-Protokolls haben gezeigt, dass solche Regelungslücken, sind sie erst einmal etabliert, kaum im Nachhinein ausgebessert werden (Newell/Taylor 2020: 5). Die Option keiner Einigung kann deshalb, trotz aller Dringlichkeit, bisweilen besser als eine Einigung sein, falls letztere anschließend auf Dauer schlechte und schwer umkehrbare Ergebnisse erzielt. Auf eine ähnliche Weise kann die Funktion des Vetorechts auch mit einem Verweis auf die Rechte vulnerabler Gruppen verteidigt werden. In Bezug auf die Verhandlungen um Artikel 6 des Übereinkommens von Paris weisen Menschenrechtsorganisationen schon seit einiger Zeit darauf hin, dass dem Handel von Emissi- 64 Nach diesem Verständnis dürfte ein globaler BR dann kein Veto gegen die zugesagten Klimaschutzanstrengungen einzelner Staaten einlegen, da diese in deren Kompetenzbereich liegen. Gegen multilateral ausgehandelte Regelungen, wie etwa die Operationalisierung des Paris Rulebooks, hingegen schon. 5.4 Drei Orte der Anbindung: administrative, hybride und öffentliche Sphäre 139 onsreduktionen klare Regelungen eingeschrieben werden müssen, die indigene und andere vulnerable Gruppen vor Ort schützen. Während der Verweis auf den Schutz von Menschenrechten noch in ersten Entwürfen zu finden war, wurde dieser Aspekt in den jüngsten Verhandlungsrunden mehr und mehr verwässert (Newell/Taylor 2019: 5). Timperley (2019) zitiert in diesem Zusammenhang Erika Lennon, eine Anwältin des Center for Environmental Law (CIEL), die feststellt, dass die bisherigen Entwürfe in hohem Maße unzureichend hinsichtlich des Schutzes vulnerabler Gruppen vor den Aktivitäten unter den neuen Marktmechanismen seien. Sie kommt zu dem Schluss: „Delaying the decision to Cop26 was the only responsible decision“ (Lennon nach ebd.). Dennoch bleibt die Idee eines Vetorechts für einen BR im System globaler Klimapolitik nicht unproblematisch – insbesondere, da es kaum möglich ist, dessen tatsächliche Auswirkungen vorauszusehen. Im besten Falle antizipieren die Vertragsstaaten mögliche Einwände und sehen sich dazu gezwungen, zu gemeinsamen Lösungen zu kommen, die der Prüfung eines deliberativen BR standhalten. Sie würden außerdem dazu gezwungen sein, ihre Entscheidungen besser und transparenter zu begründen, um überhaupt erst für deren Akzeptanz werben zu können. Im schlechtesten Falle manövriert sich die globale Klimapolitik in eine erneute Sackgasse, indem nunmehr nicht allein die Staaten untereinander keinen gemeinsamen Nenner erreichen könnten, sondern diese zusätzlich keine Einigung mit den Ansprüchen eines BR erzielten. Vor dem Hintergrund dieser Unsicherheit kann zunächst eine Anbindung in einer hybriden Sphäre sinnvoller erscheinen. (b) Hybride Sphären sind konzeptionell zwischen öffentlicher und administrativer Sphäre zu verorten, da sie mit jeweils beiden einige Charakteristiken gemein haben (Dryzek et al. 2019: 48). Hier sind Governance-Netzwerke einzuordnen, die von sowohl öffentlichen als auch privaten Akteuren kooperativ gesteuert werden. Auch Gremien, die wissenschaftliche Gutachten erstellen und politisch relevante Berichte veröffentlichen, allen voran der IPCC, siedeln Dryzek et al. 2019 (25–26) hier an. Ein globaler BR könnte in einer hybriden Sphäre unter der Voraussetzung angebunden werden, dass er durch das Sekretariat der Klimarahmenkonvention unter Zustimmung der Vertragsstaaten einberufen wird und damit als ein offiziell anerkanntes Element 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 140 der Verhandlungen gilt. Im Gegensatz zu Option (a) besitzt er dabei aber keine unmittelbare Handhabe, kollektive Entscheidungen zu beeinflussen. Die Regierungen der Vertragsstaaten, als wesentliche Akteure der administrativen Sphäre, sollten sich jedoch dazu verpflichten, zu allen Empfehlungen des BR öffentlich Stellung zu nehmen und ihre eigenen Positionen vor dem Hintergrund der durch die Teilnehmenden des BR formulierten Argumente zu rechtfertigen. Das zwingt die Staaten in eine Bindung deliberativer Rechenschaftspflicht mit dem BR. Sofern dieses Band nicht nur zwischen BR und administrativer Sphäre verläuft, sondern auch die breitere Öffentlichkeit einbindet, kann der BR einen Brennpunkt der Reflexion und Rationalisierung von Handlungsgründen im System globaler Klimapolitik darstellen. In dem Ma- ße, in dem die Ergebnisse des BR von einer entsprechenden Medienöffentlichkeit und der zivilgesellschaftlich organisierten öffentlichen Sphäre aufgenommen werden, kann der entstehende Druck Entscheider*innen mittels kommunikativer Macht zu responsivem Handeln bewegen. Ein Nachteil dieser Option kann sich aus der Nähe zu den Akteuren der administrativen Sphäre ergeben: Die Abhängigkeit von ihnen schränkt, wie in Abschnitt 5.3.2 beschrieben, möglicherweise den Handlungsspielraum und damit letztlich den Einfluss eines BR ein. Weiterhin stellt die erforderliche Bereitschaft der Vertragsstaaten, ein solches Verfahren einzuführen, sicherlich auch eine praktische Hürde dar. Diese erscheint keinesfalls unüberwindbar, doch es sollte vor diesem Hintergrund auch in Erwägung gezogen werden, einen globalen BR in der öffentlichen Sphäre der globalen Klimapolitik zu etablieren. (c) Die öffentliche Sphäre stellt den durch diverse Akteure konstituierten und autonomen Kommunikationsraum dar, in dem politische Anliegen formuliert sowie deliberiert werden und sich Präferenzen ausbilden (vgl. Dryzek et al. 2019: 47). Ein globaler BR kann in dieser Sphäre angesiedelt sein, indem er etwa von wissenschaftlichen Stellen und zivilgesellschaftlichen Gruppen initiiert und durchgeführt wird, ohne dass er dabei formale Anerkennung oder Anbindung an den makropolitischen Prozess besitzt. Ein Vorteil dieser Option kann in der Möglichkeit liegen, die Agenda des BR unabhängig vom Deutungsrahmen bestehender mächtiger Akteure zu setzen (Curato/ Hammond/Min 2019: 72). Auf diese Weise können unkonventionelle 5.4 Drei Orte der Anbindung: administrative, hybride und öffentliche Sphäre 141 und kreativere Wege der Lösungsfindung eingeschlagen werden, die jenseits der Leitplanken des Klimarahmenabkommens liegen. Beispielsweise könnten neue konkrete Handlungsfelder globaler Klimapolitik eröffnet und ausgelotet werden, wie etwa global verbindliche Ausstiegsregelungen aus der Kohleverstromung oder die Frage nachhaltiger Lieferketten (vgl. Streck 2020: 145–146). Dabei können auch über den Tellerrand des Klimarahmenabkommens blickend die Rollen weiterer internationaler Organisationen, wie etwa die der Welthandelsorganisation, in den Fokus geraten. Das würde der in Abschnitt 2.3 dargestellten Dimension des Klimawandels als Problem einer globalen industriellen Weltwirtschaft Rechnung tragen. In dieser Hinsicht kann ein BR auf eine kontestatorische Weise als Gegenveranstaltung der Klimarahmenkonvention agieren und die Ineffektivität der multilateralen Anstrengungen bildlich gesprochen von der Seitenlinie aus anklagen, um zugleich alternative Lösungsvorschläge zu unterbreiten. Sofern dies eine breite Öffentlichkeit mobilisieren kann und sich Menschen auf der ganzen Welt zunehmend dem Beispiel des BR folgend als Mitglieder einer globalen Öffentlichkeit begreifen, kann dies die in der Verantwortung stehenden Regierungen unter Druck setzen. Curato, Hammond und Min (2019: 86) sehen den Wert eines solchen Bottom-up-Ansatzes von Mini-Publics vor allem in der Wahrung kritischer Distanz und damit einer Vorbeugung von Kooptation durch Machthabende: „Mini-publics, then, must not reach the status of something that political authorities will be comfortable with. Instead, they are at their best when they maintain critical distance from power, able to make powerholders uncomfortable and confronted, not relieved and enthused“ (ebd.: 84). Ein zivilgesellschaftlich organisierter BR hat sicherlich den Vorzug, dass Akteure der breiteren Öffentlichkeit unter der Voraussetzung ausreichender Expertise und materieller Ressourcen ohne ein Entgegenkommen staatlicher oder staatlich autorisierter Stellen aktiv werden können. Ein solcher BR kann dadurch auch einen ersten Schritt hin zu einer formalen Einbindung dieses Beteiligungsinstruments darstellen, indem er dessen Potenzial und prinzipielle Realisierbarkeit aufzeigt. Durch ihn könnten außerdem wichtige Erfahrungen mit Blick auf weitere, dann womöglich formal eingebundene Durchführungen gesammelt werden. Aus der normativen Perspektive der in dieser Untersu- 5 Eine kritische Analyse des demokratisierenden Potenzials eines Bürger*innenrats 142 chung dargelegten Argumentation sollten sich die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention jedoch dazu bereit erklären, einen BR als eine demokratisierende Maßnahme offiziell in das System globaler Klimapolitik zu integrieren. 5.4 Drei Orte der Anbindung: administrative, hybride und öffentliche Sphäre 143 Fazit Der Umgang mit dem anthropogen verursachten Klimawandel stellt gegenwärtig die wohl größte politische und gesellschaftliche Herausforderung der Menschheit dar. Die Problemdimensionen dieses super wicked problems sind, wie gezeigt wurde, divers: Der Klimawandel stellt nicht nur ein globales Problem kollektiven Handelns dar, sondern wirft auch komplexe Gerechtigkeitsfragen auf. Potenzielle Lösungen werden zudem durch eine Vielfalt institutionalisierter Pfadabhängigkeiten erschwert. In Anerkennung der Notwendigkeit von globaler Koordination und Kooperation stellt das 2015 geschlossene Übereinkommen von Paris das zentrale vertragliche Rahmenwerk der Staatengemeinschaft im Kampf um eine Begrenzung des Klimawandels dar. Dabei ist es jedoch nach wie vor ineffektiv: Weder reichen die bisherigen Anstrengungen aus, um die verheerenden Folgen einer sich weiter beschleunigenden Erhitzung der erdnahen Atmosphäre zu verhindern, noch werden die kollektiven Zusagen der Vertragsstaaten bislang überhaupt ihrem eigens formulierten Ziel gerecht. Vielmehr stocken die Verhandlungen weiterhin, wobei sich viele Vertragsstaaten wenig responsiv gegenüber der anwachsenden Krise und dem öffentlich erzeugten Druck zeigen. Allein dies begründet schon die praktische Relevanz, mögliche Reformprojekte globaler Klimapolitik zu erwägen und politikwissenschaftlich zu analysieren (vgl. Kapitel 2). Die Untersuchung des Projekts eines globalen BR begründet sich dabei normativ aus der Notwendigkeit demokratischer Reformen, die darauf abzielen, die Anliegen von Entscheidungsbetroffenen stärker in ein kaum demokratisch strukturiertes Feld einzubeziehen. Dabei scheint, wie gezeigt wurde, ein deliberativ-demokratischer Ansatz im Lichte der spezifischen Herausforderungen besonders geeignet. Ein BR stellt nicht nur ein Verfahren dar, das günstige Rahmenbedingungen für die Erfüllung der deliberativen Ansprüche herstellt. Er kann zugleich als ein prinzipiell realisierbares Projekt gelten, was die wissenschaftliche 6 145 Relevanz der Untersuchung seines demokratietheoretisch begründbaren Potenzials betont (vgl. Kapitel 3 und 4). Zwecks einer informierten und kritischen Betrachtung des demokratisierenden Potenzials eines globalen BR wurde zunächst analysiert, auf welche Weise die Teilnehmenden von Mini-Publics im Allgemeinen und von BRs im Speziellen überhaupt repräsentativ für die breitere Bevölkerung sein können. Im Gegensatz zu der Vorstellung einer streng spiegelbildlich verstandenen Repräsentation, die etwa Fishkin (2009; 2018) vertritt, begründet der hier entwickelte Begriff unvollständigdeskriptiver Repräsentation eine beabsichtigte und zu begründende Verzerrung der Auswahl, die dem Zweck der Inklusion von Entscheidungsbetroffenen dient. Die Schichtung der Zufallsauswahl sollte demnach nicht streng nach proportionalen Kriterien ausgerichtet sein, sondern auch auf die Inklusion von Minderheitengruppen und eine Diversität von Diskursen zielen. Ein globaler BR kann die Input-Legitimität des Systems globaler Klimapolitik dann in dem Maße stärken, wie es gelingt, ihn als Forum von Laienbürger*innen zu etablieren, das diversen sozialen Perspektiven und Diskursen Ausdruck verleiht. So kann er dabei helfen, die Inklusivitätsprobleme einer gegenwärtig durch ressourcenstarke Akteure dominierten GCG abzuschwächen. Das setzt jedoch voraus, dass er einer sich herausbildenden breiteren Öffentlichkeit nicht „das Wort abschneidet“, indem er dieser gegenüber eine Ersatzfunktion übernimmt. Das ließe sich schon legitimationstheoretisch nicht begründen, da er entlang des Begriffs unvollständig-deskriptiver Repräsentation nicht den Demos im Kleinen abbildet und auch mangels einer Autorisierung durch einen solchen nicht stellvertretend für diesen handeln kann. Außerdem wäre eine solche Rolle der Demokratisierung einer im Globalen (noch) nicht demokratisch verfassten Öffentlichkeit nicht zuträglich, indem sie den Einfluss der initiierenden und durchführenden Organisationen des BR unterschätzen würde. Dieser Einfluss kann potenziell dazu eingesetzt werden, zivilgesellschaftlich organisierte Interessen in einer autonomen Öffentlichkeit an den Rand zu drängen, läuft aber zumindest Gefahr, den Deutungsrahmen bereits mächtiger Akteure zu verfestigen (Abschn. 5.1). Dabei bleibt eine offene und weiter zu erforschende Frage, auf welche Weise zivilgesellschaftliche Akteure die Einsetzung eines BR aufnehmen würden. Würden sie ihn, wo- 6 Fazit 146 rauf Rask et al. (2019: 357) hinweisen, als Bedrohung wahrnehmen, die potenziell ihren eigenen Einfluss zurückdrängen könnte? Oder würden sie ihn als Chance begreifen, ihren eigenen Anliegen gerade durch die mögliche Unterstützung eines deliberativen Forums Nachdruck verleihen zu können, und in ihm damit auch einen instrumentellen Wert erkennen (vgl. Lafont 2020: 150)? Entlang der Dimension der Throughput-Legitimität ist es vor dem Hintergrund einer sehr breiten kulturellen Diversität von zentraler Bedeutung, dass ein globaler BR eine interne meta-deliberative Praxis etabliert. Das hilft einerseits, dem Anspruch interner Inklusion Geltung zu verschaffen, und stellt andererseits eine grundlegende Voraussetzung für das Stattfinden konstruktiver Deliberation und damit für die Generierung wohlüberlegter Urteile dar. Unter dieser Bedingung kann ein globaler BR durch seinen deliberativen Modus einen wichtigen Raum für die Reflexion und Rationalisierung möglicher Handlungsgründe in dem durch ihn bearbeiteten Bereich darstellen. Damit Deliberation in der Folge auch über das gesamte System befördert werden kann, muss dafür gesorgt sein, dass die entsprechenden Argumente auch von anderen dort agierenden Akteuren aufgenommen und gegen weitere Interessen und Anliegen abgewogen werden (vgl. Abschn. 5.2). Lafont (2020: 135) betont zu Recht nachdrücklich, dass die demokratische Legitimierung kollektiver Entscheidungen letztlich nur dann gestärkt werden kann, wenn auch die deliberative Qualität in der Gesamtgesellschaft verbessert wird. Es bleibt an dieser Stelle jedoch eine noch weitgehend offene und wichtige Frage, welche weiteren Maßnahmen konkret notwendig wären, um das Stattfinden von Deliberation in der breiteren Öffentlichkeit effektiv zu befördern, gerade da diese in der globalen Sphäre kaum als demokratisch bezeichnet werden kann. Erste Schritte bestünden sicherlich in der Schaffung einer großen Medienöffentlichkeit für den Prozess des BR und möglicherweise auch in weiteren formellen Veranstaltungen, in denen sich zivilgesellschaftliche und staatliche Akteure öffentlich zu den Ergebnissen des BR verhalten können. Dass die unter der Klimarahmenkonvention kooperierenden Regierungen, als die zentralen Akteure der administrativen Sphäre, ihre Positionen und Handlungen vor dem Hintergrund der Empfehlungen des BR öffentlich rechtfertigen müssen, stellt schließlich eine zentrale Be- 6 Fazit 147 dingung für die Förderung der Output-Legitimität des Systems globaler Klimapolitik dar. Der BR wird auf diese Weise als ein Adressat von deliberativer Rechenschaftspflicht positioniert, da er die im buchstäblichen Sinne entscheidenden Akteure zur Erklärung ihrer Handlungsgründe im Lichte der deliberativ gefilterten und kommunikative Macht ausübenden Ergebnisse zwingt. Sofern es dabei gelingt, auch die breitere Öffentlichkeit in den entstehenden Diskurs mit einzubeziehen, kann der BR zu einem Brennpunkt der Reflexion und Rationalisierung von Handlungsgründen im System globaler Klimapolitik werden (vgl. Smith 2013: 475). Er macht dabei Ansprüche der Rechenschaftspflicht sichtbar und bietet ein institutionalisiertes Verfahren an, diese formell einzufordern (vgl. Abschn. 5.3). Konzeptionell legt diese Rollenbeschreibung eines globalen BR seine Einbindung in einer hybriden Sphäre des deliberativen Systems nahe. Dabei wäre er ein offiziell durch die Vertragsstaaten anerkanntes Element der Verhandlungen, zu dem diese sich verhalten müssten, das aber zugleich nicht die Kompetenz besäße, kollektiv bindende Entscheidungen zu treffen. Auch eine Anbindung in der administrativen Sphäre wäre denkbar, indem der BR durch die Handhabe eines Vetorechts auf eine Ebene mit den Vertragsstaaten gestellt würde. Das birgt zwar auf der einen Seite die Gefahr, wichtige Fortschritte zu blockieren, kann jedoch auf der anderen Seite auch als ein Schutz vor der Etablierung pathologischer Pfadabhängigkeiten (Dryzek/Pickering 2019: 22– 23) und der Verletzung von Menschenrechten dienen. Eine Anbindung in der öffentlichen Sphäre hat wiederum den Vorteil, dass der BR unabhängig von einer Zustimmung der Vertragsstaaten durchgeführt werden kann und unter den richtigen Bedingungen dennoch öffentlichen Druck erzeugt. Auch würde er das Lernen über deliberative Beteiligungsverfahren im globalen Raum befördern und für Erfahrungen sorgen, auf denen weitere Durchführungen aufbauen könnten (vgl. Abschn. 5.4). Die für 2021 geplante Global Climate Citizens‘ Assembly stellt aller Voraussicht nach ein in diesem Sinne begrüßenswertes Projekt dar. So könnten beispielsweise tiefer greifende Erkenntnisse darüber gewonnen werden, welche Effekte der Selbstselektion in der Auswahl eines globalen BR auftreten und inwiefern sich diese auf dessen externe Inklusivität auswirken. Auch ist relevant, inwieweit letztlich der interne Kommunikationsprozess den deliberativen Idealen 6 Fazit 148 entsprechen kann und wie das Verfahren als Ganzes von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen aufgenommen wird. Als mögliche Gegenstände eines BR im System globaler Klimapolitik wurden erstens – einer meta-deliberativen Funktion folgend – die Entscheidungsverfahren der GCG, zweitens die nähere Ausarbeitung und Überprüfung der Mechanismen des Paris Rulebooks und drittens eine Überprüfung der klimapolitischen Anstrengungen der Vertragsstaaten im Lichte einer gerechten Lastenverteilung vorgeschlagen. Für alle diese Anwendungen spricht, dass hier basale Gerechtigkeitsfragen verhandelt werden, die einerseits normativ zum Gegenstand einer kritischen deliberativen Prüfung durch einen BR werden sollten und andererseits vor dem Hintergrund epistemischer Ungleichheiten innerhalb des BR auch in praktischer Hinsicht besonders geeignete Aufgaben darstellen (vgl. Abschn. 5.2). Darüber hinausgehend sind jedoch auch viele weitere Anwendungen denkbar, deren tiefer gehende Untersuchung lohnenswert wäre. So könnte der Fokus beispielsweise auf den Teil der GCG, der jenseits der zwischenstaatlichen Verhandlungen stattfindet, verlegt werden: Gerade das Übereinkommen von Paris hat die Rolle nichtstaatlicher Akteure gestärkt, die in verschiedenen Governance-Netzwerken mit staatlichen und (sub-)nationalen Akteuren eingebunden sind. Ein globaler BR könnte sich etwa genauer mit der Frage befassen, nach welchen Prinzipien solche Netzwerke grundsätzlich aufgestellt sein sollten. Ein weiterer möglicher Anwendungsbereich, auf den hier nicht explizit eingegangen wurde, ist die Einbeziehung eines BR in Prozesse der Technikfolgenabschätzung, welche wichtige moralische und ethische Fragen berühren. Eine solche Funktion erfüllt etwa die Global Citizens’ Assembly on Genome Editing. Im Bereich globaler Klimapolitik könnte diese Rolle beispielsweise in Bezug auf bestimmte Formen des Geoengineering oder einer Evaluierung des Potenzials und der Gefahren von CO2-Sequestrierung relevant werden (vgl. Dryzek et al. 2019: 59). Ein globaler BR sorgt, wie sich gezeigt hat, nicht aus sich selbst heraus für eine als demokratisch zu bezeichnende Klimapolitik auf der globalen Ebene. Doch er kann, systemisch eingebettet, einen relevanten Beitrag zu einer schrittweisen Demokratisierung dieses Systems leisten 6 Fazit 149 und die Legitimität der darin getroffenen Entscheidungen im Sinne des Anspruchs inklusiver Deliberation stärken. Ziel der durchgeführten Untersuchung war es, das Potenzial eines solchen Reformprojekts demokratietheoretisch einzuordnen und damit einige praktische Voraussetzungen für dessen Gelingen zu markieren. 6 Fazit 150 Literaturverzeichnis Ambrose, Jillian (2020): Coronavirus poses threat to climate action, says watchdog, in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/environment/ 2020/mar/12/coronovirus-poses-threat-to-climate-action-says-watchdog (15.07.2020). Bächtiger, André/Setälä, Maija/Grönlund, Kimmo (2014): Towards a New Era of Deliberative Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 225–246. Bächtiger, André/Niemeyer, Simon/Neblo, Michael/Steenbergen, Marco R.//Steiner, Jürg (2010): Disentangling Diversity in Deliberative Democracy: Competing Theories, Their Blind Spots and Complementarities, Symposium: Toward More Realistic Models of Deliberative Democracy, in: The Journal of Political Philosophy, 18 (1), 32–63. Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (2018): Deliberative Democracy: An Introduction, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./ Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 1–31. Bäckstrand, Karin/Kuyper, Jonathan W./Linnér, Björn-Ola/Lävbrand, Eva (2017): Non-state actors in global climate governance: from Copenhagen to Paris and beyond, in: Environmental Politics, 26 (4), 561–579. Bättig, Michèle B./Bernauer, Thomas (2009): National Institutions and Global Public Goods: Are Democracies More Cooperative in Climate Change Policy?, in: International Organization, 63, 281–308. Barber, Walter F./Bartlett, Robert V. (2018): Deliberative Democracy and the Environment, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (eds.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 755–767. Beck, Silke (2011): Zwischen Entpolitisierung von Politik und Politisierung von Wissenschaft: Die wissenschaftliche Stellvertreterdebatte um Klimapolitik, in: Schüttemeyer, Suzanne S. (Hrsg.): Politik im Klimawandel. Keine Macht für gerechte Lösungen?, Baden-Baden: Nomos, 239–257. Bedall, Philip (2011): NGOs, soziale Bewegungen und Auseinandersetzungen um Hegemonie: Eine gesellschaftstheoretische Verortung in der Internationalen Politischen Ökonomie, in: Brunnengräber, Achim (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes: NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden: VS Verlag, 59–84. 151 Beisheim, Marianne (2001): Demokratisierung einer klimapolitischen Global Governance durch NGOs? Chancen und Probleme des Legitimationspotentials von NGOs, in: Brunnengräber, Achim/Klein, Ansgar/Walk, Heike (Hrsg.): NGOs als Legitimationsressource: Zivilgesellschaftliche Partizipationsformen im Globalisierungsprozess, Opladen: Leske und Budrich, 115–136. Beisheim, Marianne (2004): Fit für Global Governance? Transnationale Interessengruppenaktivitäten als Demokratisierungspotential – am Beispiel Klimapolitik, Opladen: Leske und Budrich. Benz, Arthur (2004): Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, in: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden: VS Verlag, 11–28. Bernauer, Thomas/Gampfer, Robert (2015): How robust is public support for unilateral climate policy?, in: Environmental Science & Policy, 54, 316–330. Betsill, Michele M. (2011): International Climate Change Policy: Towards the Multilevel Governance of Global Warming, in: Axelrod, Regina S./Downie, David Leonard/VanDeveer, Stacy D. (Hrsg.): The Global Environment: Institutions, Law, and Policy, 3. Aufl., Washington DC: CQ Press, 111–131. Blais, André/Carty, R. Kenneth/Fournier, Patrick (2008): Do citizens’ assemblies make reasoned choices?, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 127–144. Blue, Gwendolyn (2015): Public Deliberation with Climate Change: Opening Up or Closing down Policy Options?, in: RECIEL: Review of European Community & International Environmental Law, 24 (2), 152–159. BMU (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit) (2017): Kyoto Mechanismen, https://www.bmu.de/themen/klima-energie/kli maschutz/internationale-klimapolitik/kyoto-protokoll/kyoto-mechanismen/ (28.01.2020). Böker, Marit (2017): Justification, critique and deliberative legitimacy: The limits of mini-publics, in: Contemporary Political Theory, 16, 19–40. Bohman, James (2010): Democratising the global order: from communicative freedom to communicative power, in: Review of International Studies, 36, 431– 447. Bohman, James (2012): Representation in the deliberative system, in: Parkinson, John/Mansbridge, Jane (Hrsg.): Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the Large Scale, Cambridge: Cambridge University Press, 72–94. Bray, Daniel/Slaughter, Steven (2015): Global Democratic Theory: A Critical Introduction. Cambridge: Polity Press. Brown, Mark B. (2006): Survey Article: Citizen Panels and the Concept of Representation, in: The Journal of Political Philosophy, 14 (2), 203–225. Literaturverzeichnis 152 Brunnengräber, Achim (2011): Das Klimaregime: Globales Dorf oder sozial umkämpftes, transnationales Terrain?, in: Brunnengräber, Achim (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes: NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden: VS Verlag, 17–44. Brunnengräber, Achim (2013): Zwischen Pragmatismus und Radikalisierung: NGOs und soziale Bewegungen in der internationalen Klimapolitik, in: Dietz, Matthias/Garrelts, Heiko (Hrsg.): Die internationale Klimabewegung: Ein Handbuch, Wiesbaden: Springer VS, 357–372. Bürgerrat Deutschlands Rolle (o.J.): Fünf-Minuten-Info, in: Bürgerrat Deutschlands Rolle Website, https://deutschlands-rolle.buergerrat.de/buergerrat/fuenfminuten-info/ (04.02.2021). Bürgler, Beatrice (2009): Demokratische Legitimität in der internationalen Umweltpolitik, Wiesbaden: VS Verlag. Bulkeley, Harriet/Newell, Peter (2015): Governing Climate Change, 2. Aufl., London/New York: Routledge. Carrington, Damian (2019): Why the Guardian is changing the language it uses about the environment: From now, house style guide recommends terms such as ‘climate crisis’ and ‘global heating’, in: The Guardian Online, https://www.the guardian.com/environment/2019/may/17/why-the-guardian-is-changing-thelanguage-it-uses-about-the-environment (19.03.2020). CAT (Climate Action Tracker) (2020a): Paris Agreement turning Point, December 2020, https://climateactiontracker.org/documents/829/CAT_2020-12-01_ _Bri efing_GlobalUpdate_Paris5Years_Dec2020.pdf (03.02.2021). CAT (Climate Action Tracker) (2020b): A government roadmap for addressing the climate and post COVID-19 economic crises, Update April 2020, https://cli mateactiontracker.org/documents/706/CAT_2020-04-27_Briefing_COVID19_ Apr2020.pdf (30.07.2020). Chambers, Simone (2003): Deliberative Democratic Theory, in: Annual Review of Political Science, 6, 307–326. Chambers, Simone (2004): Behind Closed Doors: Publicity, Secrecy, and the Quality of Deliberation, in: The Journal of Political Philosophy, 12 (4), 389–410. Christiano, Thomas (2015): Disagreement and the justification of democracy, in: Wall, Steven (Hrsg.): The Cambridge Companion to Liberalism, Cambridge: Cambridge University Press, 237–260. Climate Assembly UK (2020): News: UK path to net zero must be underpinned by education, choice, fairness and political consensus, urges Climate Assembly, 10 Sep 2020, https://www.climateassembly.uk/news/uk-path-net-zero-must-be-un derpinned-education-choice-fairness-and-political-consensus-urges-climate-as sembly/index.html (03.02.2020). Literaturverzeichnis 153 Climate Emergency Declaration (2021): Climate emergency declarations in 1,868 jurisdictions and local governments cover 820 million citizens, https://climate emergencydeclaration.org/climate-emergency-declarations-cover-15-millioncitizens/ (03.02.2021). Crutzen, Paul J./Stroemer, Eugene F. (2000): The Anthropocene, in: International Geosphere-Biosphere Programm Newsletter, 41, 17–18. CSPO (Consortium for Science, Policy & Outcomes at Arizona State University) (2020): Global Citizens’ Assembly on Genome Editing, in: CSPO Website, https://cspo.org/research/gene-editing/genome-citizens-assembly/ (24.06.2020). Curato, Nicole/Böker, Marit (2016): Linking mini-publics to the deliberative system: a research agenda, in: Policy Sciences, 49, 173–190. Curato, Nicole/Hammond, Marit/Min, John B. (2019): Power in Deliberative Democracy: Norms, Forums, Systems, Cham: Palgrave Macmillan. Curato, Nicole/Dryzek, John S./Ercan, Selen A./Hendriks, Carolyn M./Niemeyer, Simon (2017): Twelve Key Findings in Deliberative Democracy Research, in: Deadalus: Journal of the American Academy of Arts & Sciences, 146 (3), 28–38. Dahl, Robert A. (1989): Democracy and its Critics, New Haven & London: Yale University Press. Dahl, Robert A. (1999): Can International Organizations Be Democratic? A Skeptic’s View, in: Shapiro, Ian/Hacker-Cord, Casiano (Hrsg.): Democracy’s Edges, Cambridge: Cambridge University Press, 19–36. Davies, Celia/Wetherell, Margaret/Barnett, Elizabeth (2006): Citizens at the Centre: Deliberative Participation in Healthcare Decisions, Bristol: Policy Press. Deutscher Bundestag (2019): Alters- und Sozialstruktur (Datenhandbuch), in: Deutscher Bundestag Website, https://www.bundestag.de/dokumente/parla mentsarchiv/datenhandbuch/03/kapitel-03-475934 (22.06.2020). Devaney, Laura/Torney, Diarmuid/Brereton, Pat/Coleman, Martha (2020): Ireland’s Citizens’ Assembly on Climate Change: Lessons for Deliberative Public Engagement and Communication, in: Environmental Communication, 14 (2), 141–146. Deveaux, Monique (2018): Deliberative Democracy and Multiculturalism, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 156–170. Dryzek, John S. (2000): Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations, Oxford: Oxford University Press. Dryzek, John S. (2009): The Australian Citizens’ Parliament: A World First, in: Papers on Parliament No. 51, June 2009, https://www.aph.gov.au/~/~/link.aspx?_ id=E03B9D7AA31049C2AD126EBD7AC3247E&_z=z (15.07.2020). Dryzek, John S. (2010): Foundations and Frontiers of Deliberative Governance, Oxford: Oxford University Press. Literaturverzeichnis 154 Dryzek, John S. (2011): Global Democratization: Soup, Society, or System?, in: Ethics & International Affairs, 25 (2), 211–234. Dryzek, John S./Niemeyer, Simon (2008): Discursive Representation, in: American Political Science Review, 102 (4), 481–493. Dryzek, John S./Pickering, Jonathan (2019): The Politics of the Anthropocene, Oxford: Oxford University Press. Dryzek, John S./Pickering, Jonathan (2020): Democratic Theory Must Escape the Holocene – Democracy in the Anthropocene: Critical Exchange with Marit Hammond, in: Contemporary Political Theory, 19 (1). 127–141. Dryzek, John S./Stevenson, Hayley (2011): Global democracy and earth system governance, in: Ecological Economics, 70 (11), 1865–1874. Dryzek, John S./Bächtiger, André/Milewicz, Karolina (2011): Toward a Deliberative Global Citizens’ Assembly, in: Global Policy, 2 (1), 33–42. Dryzek, John S./Bowman, Quinlan/Kuyper, Jonathan/Pickering, Jonathan/Sass, Jensen/Stevenson, Hayley (2019): Deliberative Global Governance, Cambridge: Cambridge University Press. EC (European Commission) (2020): Shaping the Conference on the Future of Europe: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Brussels 22.1.2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com munication-conference-future-of-europe-january-2020_en.pdf (13.04.2020). Eckersley, Robyn (1999): The Discourse Ethic and the Problem of Representing Nature, in: Environmental Politics, 8 (2), 24–49. Elsässer, Lea/Schäfer, Armin (2016): Group Representation for the Working Class? Opinion Differences among Occupational Groups in Germany, in: Max-Planck- Institut für Gesellschaftsforschung: MPIfG Discussion Paper 16/3, https://www. mpifg.de/pu/mpifg_dp/dp16-3.pdf (12.07.2020). Extinction Rebellion Deutschland (o.J.): Unsere Forderungen, https://extinctionre bellion.de/wer-wir-sind/unsere-forderungen/ (07.04.2020). Falkner, Robert (2016): The Paris Agreement and the new logic of international climate politics, in: International Affairs, 92 (5), 1107–1125. Farrell, David M./Suiter, Jane/Harris, Clodagh (2019): ‘Systematizing’ constitutional deliberation: the 2016–18 citizens’ assembly in Ireland, in: Irish Political Studies, 34 (1), 113–123. Farrell, David M./Curato, Nicole/Dryzek, John S./Geißel, Brigitte/Grönlund, Kimmo/Marien, Sofie/Niemeyer, Simon/Pilet, Jean-Benoit/Renwick, Alan/Rose, Jonathan/Setälä, Maija/Suiter, Jane (2019): Deliberative Mini-Publics: Core Design Features, in: Centre for Deliberative Democracy & Global Governance, Working Paper Series No. 2019/5, https://www.governanceinstitute.edu.au/mag ma/media/upload/ckeditor/files/Deliberative%20Mini-Publics%20Core%20Des ign%20Features.pdf (15.05.2020). Literaturverzeichnis 155 Farrell, David M./Suiter, Jane/Harris, Clodagh/Cunningham, Kevin (2020): The Effects of Mixed Membership in a Deliberative Forum: The Irish Constitutional Convention of 2012–2014, in: Political Studies, 68 (1), 54–73. Fischer, Frank (1990): Technocracy and the Politics of Expertise, Newbury Park, CA: Sage. Fischer, Frank (2017): Climate Crisis and the Democratic Prospect: Participatory Governance in Sustainable Communities, Oxford: Oxford University Press. Fishkin, James S. (2009): When the People Speak: Deliberative Democracy & Public Consultation, Oxford: Oxford University Press. Fishkin, James S. (2018): Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation, Oxford: Oxford University Press. Fishkin, James S./He, Baogang/Luskin, Robert C/Siu, Alice (2010): Deliberative Democracy in an Unlikely Place: Deliberative Polling in China, in: British Journal of Political Science, 40, 435–448. Fraser, Nancy (2007): Die Transnationalisierung der Öffentlichkeit: Legitimität und Effektivität der öffentlichen Meinung in einer postwestfälischen Welt, in: Niesen, Peter/Herborth, Benjamin (Hrsg.): Anarchie der kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen Politik, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 224–253. Freedom House (2019): Democracy in Retreat: Freedom in the World 2019, https:/ /freedomhouse.org/sites/default/files/Feb2019_FH_FITW_2019_Report_For Web-compressed.pdf (28.03.2020). Frey, Bruno S./Stutzer, Alois (2006): Strengthening the citizens’ role in international organizations, in: The Review of International Organizations, 1, 27–43. Fung, Archon (2003): Survey Article: Recipes for Public Spheres: Eight Institutional Design Choices and Their Consequences, in: The Journal of Political Philosophy, 11 (3), 338–367. Future Earth/Earth League (2019): Climate Insights, in: United in Science: Highlevel synthesis report of latest climate science information convened by the Science Advisory Group of the UN Climate Action Summit 2019, https://ane4b f-datap1.s3-eu-west-1.amazonaws.com/wmocms/s3fs-public/ckeditor/files/Uni ted_in_Science_ReportFINAL_0.pdf?XqiG0yszsU_sx2vOehOWpCOkm9RdC _gN (20.02.2020). G100 (o.J.): Plattform für demokratische Innovation, in: G100 Website, www.g100 0.org/de/ (01.08.2020). Garton Ash, Timothy/Zimmermann, Antonia (2020): In Crisis, Europeans Support Radical Positions: Climate Change and Social Welfare issues most salient, in: Opinions, Moods and Preferences of European Citizens (Beta), Bertelsmann Stiftung, https://eupinions.eu/de/text/in-crisis-europeans-support-radical-posi tions (29.07.2020). Literaturverzeichnis 156 Gastil, John/Wright, Erik Olin (2019): Legislature by Lot: Envisioning Sortition Within a Bicameral System, in: Gastil, John/Wright, Erik Olin (Hrsg.): Legislature by Lot: Transformative Designs for Deliberative Governance, London & New York: Verso, 3–38. Geißel, Brigitte/Freise, Matthias (2016): Zivilgesellschaft und soziale Bewegungen in der Vergleichenden Politikwissenschaft, in: Lauth, Hans-Joachim/Kneuser, Marianne/Pickel, Gert (Hrsg.): Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft, Wiesbaden: Springer VS. Global Assembly (2020): About, in: Global Assembly Website, https://globalassem bly.org/about (03.02.2021). Goodin, Robert E. (1992): Green Political Theory, Cambridge: Polity Press. Goodin, Robert E. (2010): Global democracy: in the beginning, in: International Theory, 2 (2), 175–209. Goodin, Robert E./Dryzek, John S. (2006): Deliberative Impacts: The Macro-Political Uptake of Mini-Publics, Politics & Society, 34 (2), 219–244. Grande, Edgar (1996): Demokratische Legitimation und europäische Integration, in: Leviathan, 24 (3), 339–360. Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (2014): Introduction, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 1– 8. Grönlund, Kimmo/Strandberg, Kim/Himmelroos, Staffan (2009): The challenge of deliberative democracy online – A comparison of face-to-face and virtual experiments in citizen deliberation, in: Information Polity, 14, 187–201. Guillot, Louise (2020): Macron announces referendum to add environmental protection to the constitution, December 14, 2020, in: Politico Online, https://www .politico.eu/article/macron-agrees-to-add-environmental-protection-as-a-con stitutional-duty/ (04.02.2021). Gupta, Joyeeta (2014): The History of Global Climate Governance, Cambridge: Cambridge University Press. Guterres, António (2019): UN Secretary-General's remarks at pre-COP25 press conference [as delivered], 01 December 2019, in United Nations Secretary-General Online, https://www.un.org/sg/en/content/sg/press-encounter/2019-12- 01/un-secretary-generals-remarks-pre-cop25-press-conference-delivered (24.02.2020). Gutmann, Amy/Thompson, Dennis (2004): Why Deliberative Democracy?, Princeton, New Jersey: Princeton University Press. Haas, Peter M. (1992): Banning chlorofluorocarbons: epistemic community efforts to protect stratospheric ozone, in: International Organization, 46 (1), 187–224. Habermas, Jürgen (1982): Theorie des kommunikativen Handelns, Band 1: Handlungsrationalität und gesellschaftliche Rationalisierung, 2. Aufl., Frankfurt am Main: Suhrkamp. Literaturverzeichnis 157 Habermas, Jürgen (1995): Theorie des kommunikativen Handelns, Band 2: Zur Kritik der funktionalistischen Vernunft, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Habermas, Jürgen (1996): Drei normative Modelle der Demokratie, in: Habermas, Jürgen (Hrsg.): Die Einbeziehung des Anderen: Studien zur politischen Theorie, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Habermas, Jürgen (1998): Faktizität und Geltung: Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt am Main: Suhrkamp. HAC (High Ambition Coalition) (2018): Statement on Stepping up Climate Ambition, Press Statement, 12 December 2018, https://ec.europa.eu/clima/sites/cli ma/files/news/20181211_statement_en.pdf (10.04.2020). Hacke, Christian (2011): Macht, in: Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, 12. überarbeitete und aktualisierte Aufl., Opladen & Farmington Hills: Barbara Budrich, 324–338. Hajer, Maarten/Versteeg, Wytske (2005): A Decade of Discourse Analysis of Environmental Politics: Achievements, Challenges, Perspectives, in: Journal of Environmental Policy and Planning, 7 (3), 175–184. Hammond, Marit (2020): What is the Value of Deliberative Democracy in the Anthropocene?, Hammond, Marit/Dryzek, John/Pickering, Jonathan: Democracy in the Anthropocene: Critical Exchange, in: Contemporary Political Theory, 19 (1). 127–141. Hanusch, Frederic (2018): Democracy and Climate Change, London & New York: Routledge. Harris, Clodagh (2019): Mini-publics: design choices and legitimacy, in: Elstub, Stephen/Escobar, Oliver (Hrsg.): Handbook of Democratic Innovation and Governance, Cheltenham, UK & Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 45– 59. Heilbroner, Robert L. (1974): An Inquiry Into the Human Prospect, New York: W.W. Norton & Company. Held, David (1995): Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Cambridge & Malden: Polity Press. Hertsgaard, Mark (2019): 'We're losing the race': UN secretary general calls climate change an 'emergency', in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com /environment/2019/sep/18/un-secretary-general-climate-crisis-trump (24.02.2020). Hickman, Leo (2010): James Lovelock on the value of sceptics and why Copenhagen was doomed, in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/envi ronment/blog/2010/mar/29/james-lovelock (23.02.2020). Holdo, Markus (2020): Meta-deliberation: everyday acts of critical reflection in deliberative systems, in: Politics, 40 (1), 106–119. Literaturverzeichnis 158 IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2018): Summary for Policymakers, in: Masson-Delmotte, Valérie/Zhai, Panmao/Pörtner, Hans-Otto/ Roberts, Debra C./Skea, James/Shukla, Priyadarshi R./Pirani, Anna/Moufouma- Okia, Wilfran/Péan, C./Pidcock, Roz/Connors, Sarah/Matthews, J.B. Robin/ Chen, Yang/Zhou, X./Gomis, M.I./Lonnoy, E./Maycock, T./Tignor, M./Waterfield, T. (Hrsg.): Global Warming of 1.5°C: An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/05/S R15_SPM_version_report_LR.pdf (20.02.2020). IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2019a): Summary for Policymakers, in: Shukla, Priyadarshi R./Skea, James/Calvo Buendia, E./Masson- Delmotte, Valérie/Pörtner, Hans-Otto/Roberts, Debra C./Zhai, Panmao/Slade, R./Connors, Sarah/van Diemen, Renée/Ferrat, Marion/Haughey, Eamon/Luz, S./Neogi, Suvadip/Pathak, Minal/Petzold, Jan/Portugal Pereira, Joana/Vyas, P./ Huntley, E./Kissick, K./Belkacemi, M./Malley, J. (Hrsg.): Climate Change and Land: an IPCC special report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/11/02_ Summary-for-Policymakers_SPM.pdf (20.02.2020). IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2019b): Summary for Policymakers, in: Pörtner, Hans-Otto/Roberts, Debra C./Masson-Delmotte, Valérie/Zhai, Panmao/Tignor, M./Poloczanska, Elvira/Mintenbeck, Katja/Alegría, Andrés/Nicolai, Maike/Okem, Andrew/Petzold, Jan/Rama, B./Weyer, Nora M. (Hrsg.): IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/3/2019/11/03_SROCC_SP M_FINAL.pdf (20.02.2020). Jamieson, Dale (2017): Reason in a Dark Time: Why the Struggle Against Climate Change Failed and What it Means for Our Future, New York: Oxford University Press. Jörke, Dirk (2019): Die Größe der Demokratie: Über die räumliche Dimension von Herrschaft und Partizipation, Berlin: Suhrkamp. Kachi, Aya/Bernauer, Thomas/Gampfer, Robert (2015): Climate policy in hard times: Are the pessimists right?, in: Ecological Economics, 114, 227–241. Keohane, Robert O. (2006): Accountability in World Politics, in: Scandinavian Political Studies, 29 (2), 75–87. Keohane, Robert O./Macedo, Stephen/Moravcsik, Andrew (2009): Democracy-Enhancing Multilateralism, in: International Organization, 63, 1–33. Kuyper, Jonathan/Schroeder, Heike/Linnér, Björn-Ola (2018): The Evolution of the UNFCCC, in: Annual Review of Environment and Resources, 43, 343–368. Lafont, Cristina (2020): Democracy without Shortcuts: A Participatory Conception of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press. Literaturverzeichnis 159 Lafont, Cristina (2021): Deliberative Minipublics and the Populist Conception of Representation as Embodiment, unveröffentlichtes Manuskript. Landwehr, Claudia (2010): Discourse and Coordination: Modes of Interaction and their Roles in Political Decision-Making, in: The Journal of Political Philosophy, 18 (1), 101–122. Landwehr, Claudia (2012): Demokratische Legitimation durch rationale Kommunikation: Theorien deliberativer Demokratie, in: Lembcke, Oliver W./Ritzi, Claudia/Schaal Gary S. (Hrsg.): Zeitgenössische Demokratietheorie Band 1: Normative Demokratietheorie, Wiesbaden: Springer VS, 355–386. Landwehr, Claudia (2014): Facilitating Deliberation: The Role of Impartial Intermediaries in Deliberative Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 77–92. Landwehr, Claudia (2015): Democratic Meta-Deliberation: Towards Reflective Institutional Design, in: Political Studies, 63 (1), 38–54. Landwehr, Claudia (2017): Disturbances Take Precedence: Why We Need to Regain the Procedural Consensus, in: Items Democracy Papers Series, https:// items.ssrc.org/democracy-papers/disturbances-take-precedence-why-we-needto-regain-the-procedural-consensus/ (01.07.2020). Landwehr, Claudia (2020): Deliberative Beteiligungsformen, in: Faas, Thorsten/ Gabriel, Oscar W./Maier, Jürgen (Hrsg.): Politikwissenschaftliche Einstellungsund Verhaltensforschung: Handbuch für Wissenschaft und Studium, Baden- Baden: Nomos, 413–436. Landwehr, Claudia (2021): Deliberative Theory, in: Riddervold, Marianne/Trondal, Jarle/Newsome, Akasemi (Hrsg.): The Palgrave Handbook of EU Crises, Cham: Palgrave Macmillan, 213–228. Landwehr, Claudia/Schäfer, Armin (2020): Populist, Technocratic, and Authoritarian Responses to Covid-19, in: Items Paper Series: Covid-19 and the Social Sciences, https://items.ssrc.org/covid-19-and-the-social-sciences/democracyand-pandemics/populist-technocratic-and-authoritarian-responses-to-co vid-19/ (01.08.2020). Lane, Melissa (2016): Political Theory on Climate Change, in: Annual Review of Political Science, 19, 107–123. Lange, Andreas/Löschel, Andreas/Vogt, Carsten/Ziegler, Andreas (2010): On the self-interested use of equity in international climate negotiations, in: European Economic Review, 54, 359–375. Latour, Bruno (2010): Das Parlament der Dinge: Für eine politische Ökologie, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Leggewie, Claus (2011): 2050: Die demokratische Frage heute, in: Schüttemeyer, Suzanne S. (Hrsg.): Politik im Klimawandel: Keine Macht für gerechte Lösungen?, Baden-Baden: Nomos, 25–39. Literaturverzeichnis 160 Lenton, Timothy, M./Rockström, Johan/Gaffney, Owen/Rahmstorf, Stefan/ Richardson, Katherine/Steffen, Will/Schellnhuber, Hans Joachim (2019): Climate tipping points – too risky to bet against (Comment), in: Nature, 575, 592– 595. Levin, Kelly/Cashore, Benjamin/Bernstein, Steven/Auld, Graeme (2012): Overcoming the tragedy of super wicked problems: constraining our future selves to ameliorate global climate change, in: Policy Sciences, 45, 123–152. Lindell, Marina/Bächtiger, André/Grönlund, Kimmo/Herne, Kaisa/Setälä, Maija/ Wyss, Dominik (2017): What drives the polarisation and moderation of opinions? Evidence from a Finnish citizen deliberation experiment on immigration, in: European Journal of Political Research, 56, 23–45. List, Christian/Koenig-Archibugi, Mathias (2010): Can There Be a Global Demos? An Agency-Based Approach, in: Philosophy & Public Affairs, 38 (1), 76–110. MacKenzie, Michael K. (2018): Deliberation and Long-Term Decisions: Representing Future Generations, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 251–270. Manin, Bernard (1997): The Principles of Representative Government, Cambridge: Cambridge University Press. Mansbridge, Jane (2009): A “Selection Model” of Political Representation, in: The Journal of Political Philosophy, 17 (4), 369–398. Mansbridge, Jane (2010): Deliberative Polling as the Gold Standard, in: The Good Society, 19 (1), 55–62. Mansbridge, Jane/Bohman, James/Chambers, Simone/Christiano, Thomas/Fung, Archon/Parkinson, John/Thompson, Dennis F./Warren, Mark E. (2012): A systemic approach to deliberative democracy, in: Parkinson, John/Mansbridge, Jane (Hrsg.): Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the Large Scale, Cambridge: Cambridge University Press, 1–26. Maus, Ingeborg (2007): Verfassung oder Vertrag: Zur Verrechtlichung globaler Politik, in: Niesen, Peter/Herborth, Benjamin (Hrsg.): Anarchie der kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen Politik, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 350–382. Mayntz, Renate (2008): Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt: PVS Sonderheft 41, Wiesbaden: VS Verlag, 43–60. McGrew, Anthony (2002): Transnational Democracy, in: Carter, April/Stokes, Geoffrey (Hrsg.): Democratic Theory Today: Challenges for the 21st Century, Cambridge: Polity Press, 269–294. McNeill, J.R./Engelke, Peter (2014): The Great Acceleration: An Environmental History of the Anthropocene since 1945, Cambridge & London: The Belknap Press of Havard University Press. Literaturverzeichnis 161 Mellier-Wilson, Claire (2020): Convention Citoyenne pour le Climat: What can we learn from the French Citizens’ Assembly on climate change?, in: involve Website, https://www.involve.org.uk/resources/blog/opinion/convention-citoyennepour-le-climat-what-can-we-learn-french-citizens (13.04.2020). Miller, David (1997): On Nationality, Oxford: Claredon Press. Miller, David (2010): Against Global Democracy, in: Breen, Keith/O’Neill, Shane (Hrsg.): After the Nation? Critical Reflections on Nationalism and Postnationalism, Houndmills: Palgrave Macmillan, 141–160. Nasiritousi, Naghmeh/Bäckstrand, Karin (2019): International Climate Politics in the Post-Paris Era, in: Nordic Economic Policy Review 2019: Climate Policies in the Nordics, 12, 21–62. Neblo, Michael A. (2007): Family Disputes: Diversity in Defining and Measuring Deliberation, in: Swiss Political Science Review, 13 (4), 527–557. Newell, Peter/Taylor, Olivia (2020): Fiddling while the planet burns? COP25 in perspective, in: Globalizations, 1–13, doi: 10.1080/14747731.2020.1726127. Niemeyer, Simon (2013): Democracy and Climate Change: What Can Deliberative Democracy Contribute?, in: Australian Journal of Politics and History, 59 (3), 429–448. Niessen, Christoph/Reuchamps, Min (2019): Designing a Permanent Deliberative Citizens’ Assembly: The Ostbelgien Modell in Belgium, in: Centre for Deliberative Democracy & Global Governance, Working Paper Series No. 2019/6, http:/ /www.governanceinstitute.edu.au/magma/media/upload/ckeditor/files/Designi ng%20a%20permanent%20deliberative%20citizens%20assembly.pdf (27.05.2020). Offe, Claus (2008): Governance – „Empty signifier“ oder sozialwissenschaftliches Forschungsprogramm?, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS Sonderheft 41, Wiesbaden: VS Verlag, 61–76. Omelicheva, Mariya Y. (2009): Global Civil Society and Democratization of World Politics: A Bona Fide Relationship or Illusory Liaison?, in: International Studies Review, 11, 109–132. Ophuls, William (1977): Ecology and the Politics of Scarcity, San Francisco: Freeman. Oreskes, Naomi/Conway, Erik M. (2010): Merchants of Doubt: How a Handful of Scientists Obscured the Truth on Issues from Tobacco Smoke to Global Warming, New York: Bloomsbury Press. Ostrom, Elinor (2014): A Polycentric Approach for Coping with Climate Change, in: Annals of Economics and Finance, 15 (1), 97–134. Parkinson, John (2006): Deliberating in the Real World: Problems of Legitimacy in Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press. Literaturverzeichnis 162 Pickering, Jonathan/Barry, Christian (2012): On the concept of climate debt: its moral and political value, in: Critical Review of International Social and Political Philosophy, 15 (5), 667–685. Pitkin, Hannah Fenichel (1967): The Concept of Representation, Berkeley & Los Angeles: University of California Press. Popovich, Nadja/Albeck-Ripka, Livia/Pierre-Louis, Kendra (2019): 95 Environmental Rules Being Rolled Back Under Trump, in: New York Times Online, https://www.nytimes.com/interactive/2019/climate/trump-environment-roll backs.html (20.02.2020). Rask, Mikko/Worthington, Richard (2012): Towards a New Concept of Global Governance, in: Rask, Mikko/Worthington, Richard/Lammi, Minna (Hrsg.): Citizen Participation in Global Environmental Governance, Abingdon: Earthscan by Routledge, 3–29. Rask, Mikko/Worthington, Richard/Lammi, Minna (2012): Citizen Participation in Global Environmental Governance, Abingdon: Earthscan by Routledge Rask, Mikko/Bedsted, Bjørn/Andersson, Edward/Kallio, Liisa (2019): Democratic innovation in transnational and global governance, in: Elstub, Stephen/Escobar, Oliver (Hrsg.): Handbook of Democratic Innovation and Governance, Cheltenham, UK & Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 354–369. Rawls, John (1996): Political Liberalism, New York: Columbia University Press. Rawls, John (2014): Gerechtigkeit als Fairneß: Ein Neuentwurf, 4. Aufl., Frankfurt am Main: Suhrkamp. Riedy, Chris,/Herriman, Jade (2011): Deliberative Mini-publics and the Global Deliberative System: Insights from an Evaluation of World Wide Views on Global Warming in Australia, in: PORTAL: Journal of Multidisciplinary International Studies, 8 (3), 1–29. Ripple, William J./Wolf, Christopher/Newsome, Thomas M./Barnard, Phoebe/ Moomaw, William R. (2020): World Scientists’ Warning of a Climate Emergency, in: BioScience, 70 (1), 8–12. Risse, Thomas (2000): „Let’s Argue!“: Communicative Action in Wold Politics, in: International Organization, 54 (1), 1–39. Risse, Thomas (2007): Global Governance und kommunikatives Handeln, in: Niesen, Peter/Herborth, Benjamin (Hrsg.): Anarchie der kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen Politik, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 57–87. Rittel, Horst W. J./Webber, Melvin M. (1973): Dilemmas in a General Theory of Planning, in: Policy Sciences, 4, 155–169. Robiou du Pont, Yann/Meinshausen, Malte (2018): Warming assessment of the bottom-up Paris Agreement emissions pledges, in: Nature Communications, 9, 1–10. Literaturverzeichnis 163 Roseneck, Michael (2018): Nation, Demokratie und Gerechtigkeit: Grenzen der Demokratisierung durch Nationalisierung, in: Masala, Carlo (Hrsg.): Zur Lage der Nation: Konzeptionelle Debatten, gesellschaftliche Realitäten, internationale Perspektiven, Baden-Baden: Nomos, 109–130. Ryan, Matthew/Smith, Graham (2014): Defining Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 9–26. Samaniego, Luis/Thober, Stefan/Kumar, Rohini/Wanders, Niko/Rakovec, Oldrich/ Pan, Ming/Sheffield, Justin/Wood, Eric F./Marx, Andreas (2018): Anthropogenic warming exacerbates European soil moisture droughts, in: Nature Climate Change, 8 (5), 421–426. Saretzki, Thomas (1994): Technokratie, Technokratiekritik und das Verschwinden der Gesellschaft. Zur Diskussion um das andere politische Projekt der Moderne, in: Greven, Michael Th./Kühler, Peter/Schmitz, Manfred (Hrsg.): Politikwissenschaft als Kritische Theorie. Festschrift für Kurt Lenk, Baden-Baden: Nomos, 353–386. Saretzki, Thomas (2011): Der Klimawandel und die Problemlösungsfähigkeit der Demokratie, in: Schüttemeyer, Suzanne S. (Hrsg.): Politik im Klimawandel: Keine Macht für gerechte Lösungen?, Baden-Baden: Nomos, 41–63. Sass, Jensen (2018): Deliberative Ideals Across Diverse Cultures, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 86–99. Sass, Jensen/Dryzek, John S. (2014): Deliberative Cultures, in: Political Theory, 42 (1), 3–25. Scharpf, Fritz W. (1999): Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main & New York: Campus Verlag. Schmalz-Bruns, Rainer (1999): Deliberativer Supranationalismus: Demokratisches Regieren jenseits des Nationalstaats, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 6 (2),185–244. Schmalz-Bruns, Rainer (2018): Legitimitätsbedingungen demokratischer Innovationen, in: Forschungsjournal Soziale Bewegungen, 31 (1–2), 82–93. Schmidt, Vivian A. (2013): Democracy and Legitimacy in the European Union Revisted: Input, Output and ‘Throughput’, in: Political Studies, 61 (1), 2–22. Schneider, Jen/Delborne, Jason (2012): Seeking the Spotlight: WWViews and the US Media Context, in: Rask, Mikko/Worthington, Richard/Lammi, Minna (Hrsg.): Citizen Participation in Global Environmental Governance, Abingdon: Earthscan by Routledge, 241–260. Sen, Amartya (2003): Democracy and Its Global Roots: Why democratization is not the same as westernization, in: The New Republic, 229 (14), 28–35. Setälä, Maija (2017): Connecting deliberative mini-publics to representative decision making, in: European Journal of Political Research, 56, 846–863. Literaturverzeichnis 164 Setälä, Maija/Smith, Graham (2018): Mini-Publics and Deliberative Democracy, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 300–314. Seto, Karen C./Davis, Steven J./Mitchell, Ronald B./Stokes, Eleanor C./Unruh, Gregory/Ürge-Vorsatz, Diana (2016): Carbon Lock-In: Types Causes and Policy Implications, in: Annual Review of Environment and Resources, 41, 425–452. Shearman, David/Smith, Joseph Wayne (2007): The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy, Westport, Connecticut & London: Praeger. Shine, John (2020): Statement regarding Australian bushfires, in: Australian Academy of Science Online, https://www.science.org.au/news-and-events/newsand-media-releases/statement-regarding-australian-bushfires (19.03.2020). Simonis, Georg (2017): Das Transformationsproblem, in: Simonis, Georg (Hrsg.): Handbuch Globale Klimapolitik, Leiden et al.: Ferndinand Schöningh, 91–136. Smith, Graham (2003): Deliberative Democracy and the Environment, London: Routledge. Smith, Graham (2009): Democratic Innovations: Designing institutions for citizen participation, New York: Cambridge University Press. Smith, William (2013): Anticipating Transnational Publics: On the Use of Mini- Publics in Transnational Governance, in: Politics & Society, 41 (3), 461–484. Smith, William (2018): Transnational and Global Deliberation, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 856– 868. Sortition Foundation (o.J.): Why Citizens’ Assemblies? What are Citizens’ Assemblies and how do they work?, in: Sortition Foundation Website, https://www.sor titionfoundation.org/learn#why (01.08.2020). Stein, Tine (2014): Der Klimawandel als Probe auf die Zukunftsfähigkeit der Demokratie, in: Gesang, Bernward (Hrsg.): Kann Demokratie Nachhaltigkeit?, Wiesbaden: Springer VS, 47–63. Stevenson, Hayley/Dryzek, John S. (2012a): The legitimacy of multilateral climate governance: a deliberative democratic approach, in: Critical Policy Studies, 6 (1), 1–18. Stevenson, Hayley/Dryzek, John S. (2012b): The discursive democratisation of global climate governance, in: Environmental Politics, 21 (2), 189–210. Stevenson, Hayley/Dryzek, John S. (2014): Democratizing Global Climate Governance, Cambridge: Cambridge University Press. Stokes, Geoffrey (2006): Critical Theories of Deliberative Democracy and the Problem of Citizenship, in: Leib, Ethan J./He, Baogang (Hrsg.): The Search for Deliberative Democracy in China, New York & Houndsmill: Palgrave Macmillan, 53–73. Literaturverzeichnis 165 Strandberg, Kim/Grönlund, Kimmo (2014): Online Deliberation: Theory and Practice in Virtual Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 93–114. Streck, Charlotte (2020): The mirage of Madrid: elusive ambition on the horizon, in: Climate Policy, 20 (2), 143–148. Sturm, Bodo/Vogt, Carla (2018): Umweltökonomik: Eine anwendungsorientierte Einführung, 2. Aufl., Berlin: Springer Gabler. Taylor, Matthew/Watts, Jonathan/Bartlett, John (2019): Climate crisis: 6 million people join latest wave of global protests, in: The Guardian Online, https://www .theguardian.com/environment/2019/sep/27/climate-crisis-6-million-peoplejoin-latest-wave-of-worldwide-protests (20.02.2020). Thompson, Dennis F. (2008a): Deliberative Democratic Theory and Empirical Political Science, in: Annual Review of Political Science, 11, 497–520. Thompson, Dennis F. (2008b): Who should govern who governs? The role of citizens in reforming the electoral system, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 20–49. Timperley, Jocelyn (2019): Cop25: What was achieved and where to next?, in: Climate Home News Website, https://www.climatechangenews.com/2019/12/16/ cop25-achieved-next/ (17.07.2020). Toreti, Andrea/Belward, Alan/Perez-Dominguez, Ignacio/Naumann, Gustavo/ Luterbacher, Jürg/Cronie, Ottmar/Seguini, Lorenzo/Manfron, Giacinto/Lopez- Lozano, Raul/Baruth, Bettina/van den Berg, Maurits/Dentener, Frank/Ceglar, Andrej/Chatzopoulos, Thomas/Zampieri, Matteo (2019): The Exceptional 2018 EuropeanWater Seesaw Calls for Action on Adaptation, in: Earth’s Future, 7 (6), 652–663. Tørstad, Vegard/Sælen, Håkon (2018): Fairness in the climate negotiations: what explains variation in parties’ expressed conceptions?, in: Climate Policy, 18 (5), 642–654. UN (United Nations) (2015): Paris Agreement, http://unfccc.int/files/essential_ background/convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf (29.01.2020). UNEP (United Nations Environment Programme) (2019): Emissions Gap Report 2019, Nairobi: UNEP. UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (1992): United Nations Framework Convention on Climate Change, https://unfccc.int/ resource/docs/convkp/conveng.pdf (20.02.2020). UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (1998): Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, https://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf (20.02.2020). Literaturverzeichnis 166 UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2010): Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009 – Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its fifteenth session: Decisions adopted by the conference of the Parties, https://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11a01 .pdf (03.03.2020). UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2015): Adoption of the Paris Agreement: Proposal by the President, https://unfccc.int/ resource/docs/2015/cop21/eng/l09r01.pdf (02.02.2020). UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2020a): Climate Ambition Summit Builds Momentum for COP26, External Press Release/12 Dec, 2020, https://unfccc.int/news/climate-ambition-summit-buildsmomentum-for-cop26 (03.02.2021). UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2020b): COP Bureau Reschedules UNFCCC Subsidiary Body Meetings to 2021, UN Climate Press Release/23 Jun, 2020, https://unfccc.int/news/cop-bureau-resche dules-unfccc-subsidiary-body-meetings-to-2021 (01.07.2020). UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2021): Status of Ratification of the Convention, https://unfccc.int/process-and-mee tings/the-convention/status-of-ratification/status-of-ratification-of-the-conven tion (03.02.2021). Unmüßig, Barbara (2011): NGOs in der Klimakrise: Fragmentierungsprozesse, Konfliktlinien und strategische Ansätze, in: Brunnengräber, Achim (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes: NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden: VS Verlag, 45–58. Valentini, Laura (2014): No Global Demos, No Global Democracy? A Systematization and Critique, in: Perspectives on Politics, 12 (4), 789–807. van der Sluijs, Jereon P./van Est, Rinie/Riphagen, Monique (2010): Beyond consensus: reflections from a democratic perspective on the interaction between climate politics and science, in: Current Opinion in Environmental Sustainability, 2, 409–415. van Reybrouck, David (2017): Gegen Wahlen: Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, 4. Aufl., Göttingen: Wallstein. Victor, David G. (2011): Global Warming Gridlock: Creating More Effective Strategies for Protecting the Planet, Cambridge: Cambridge University Press. Wallace, Gregory/Holmes, Kristen (2021): Biden puts Trump’s climate and environmental rollbacks in his crosshairs, in: CNN Online, https://edition.cnn.com/ 2021/01/20/politics/climate-environment-biden-trump-regulations/index.html (03.02.2021). Warren, Mark E. (2008): Citizen representatives, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 50–69. Literaturverzeichnis 167 Warren, Mark E./Pearse, Hilary (2008): Introduction: democratic renewal and deliberative democracy, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 1–19. WCC (World Climate Conference) (1979): Proceedings of the World Climate Conference: A Conference of Experts on Climate and Mankind, Geneva: World Meteorological Organization. World Bank (2020): Data: Population, total, in: World Bank Website, https://data. worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL (24.06.2020). Wright, Jasmine/Duster, Chandelis (2021): John Kerry says current goals under Paris climate agreement 'inadequate' to reduce Earth's temperature, in: CNN Online, https://edition.cnn.com/2021/01/31/politics/john-kerry-paris-climateaccord-cnntv/index.html (03.02.2021). WWViews (World Wide Views on Climate and Energy) (2015a): World Wide Views: 10 000 citizens, 97 debates in 76 countries (Report), http://climateanden ergy.wwviews.org/wp-content/uploads/sites/3/2015/07/Synthesis-WWV-ENweb.pdf (16.05.2020). WWViews (World Wide Views on Climate and Energy) (2015b): World Wide Views on Climate and Energy Website, http://climateandenergy.wwviews.org/ (16.05.2020). Young, Iris Marion (1996): Communication and the Other: Beyond Deliberative Democracy, in: Benhabib, Seyla (Hrsg.): Democracy and Difference: Contesting the Boundaries of the Politcal, Princeton: Princeton University Press. Young, Iris Marion (2000): Inclusion and Democracy, Oxford: Oxford University Press. Zaman, Sharaban Tahura (2018): The ‘bottom-up pledge and review’ approach of nationally determined contributions (NDCs) in the Paris Agreement: A Historical Breakthrough or a setback in new climate governance?, in: IALS Student Law Review, 5 (2), 3–20. Literaturverzeichnis 168 In der Schriftenreihe Politik begreifen werden Forschungsarbeiten vorgestellt, die sich theoretisch und methodologisch reflektiert mit empirischen und normativen Problemen der Politikwissenschaft auseinandersetzen. Die Beiträge zeichnen sich nicht nur dadurch aus, dass sie gelungene Beispiele für eine theoriegeleitete Analyse politischer Phänomene darstellen und die politikwissenschaftliche Diskussion bereichern, sondern auch durch ihre anregenden Fragestellungen aus allen Teilbereichen der Politikwissenschaft, die auch für ein breitgefächertes Fachpublikum interessant sind. In der Schriftenreihe Politik begreifen: Schriften zu theoretischen und empirischen Problemen der Politikwissenschaft sind bisher erschienen: Maximilian Kurz: Drogen, Terror, Öl – Entstehung und Wandel der US-Außenpolitik gegenüber Kolumbien 1999–2003. Eine netzwerkanalytische Betrachtung aus Sicht des neuen Liberalismus (Band 1) 150 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9228-6 Erik Stei: Gerechtigkeit und politischer Universalismus – John Rawls' Theorie der Gerechtigkeit. Eine kritische Analyse der Rechtfertigungsleistung (Band 2) 102 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9305-4 Andreas Schmidt: Liberale Theorien des Demokratischen Friedens. Ein Vergleich vor dem Hintergrund der Revolution in Military Affairs (Band 3) 108 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9324-5 Gregor Schäfer: Spieltheorie und kommunikatives Handeln in den Internationalen Beziehungen. Eine Analyse der ZIB-Debatte (1994–2001) (Band 4) 140 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9346-7 Carina Schmitt: Does Civic Engagement Matter? Soziale Beteiligung und Public Policy in Ecuador (Band 5) 116 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9377-1 Karl Marker: Politische Skandale in Demokratien und Schauprozesse in Diktaturen. Zur funktionalen Äquivalenz (Band 6) 102 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9393-1 Tatjana Rudi: Der Einfluss von Institutionen auf die Wirtschaftsleistung der Transformationsstaaten (Band 7) 148 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9417-4 Christian Grobe: Kooperation und Verhandlungen in den Internationalen Beziehungen. Eine Neubetrachtung der ZIB-Debatte aus rationalistischer Perspektive (Band 8) 114 Seiten, 24,90 Euro, 2007 ISBN 978-3-8288-9472-3 Christine Tiefensee: Moral Realism. A Critical Analysis of Metaethical Naturalism (Band 9) 146 Seiten, 24,90 Euro, 2008 ISBN 978-3-8288-9534-8 Emanuel Hansen: Politische Partizipation in Europa. Erklärungsfaktoren und ihr Zusammenwirken (Band 10) 107 Seiten, 24,90 Euro, 2009 ISBN 978-3-8288-9842-4 Robert Lehmann: Politische Veränderungen als Lernprozesse. Handlungstheoretische Rekonstruktion und Bewertung von Ansätzen des Policy-Lernens (Band 11) 125 Seiten, 24,90 Euro, 2009 ISBN 978-3-8288-2088-3 Katrin Kräuter: Der Machtbegriff bei Hannah Arendt (Band 12) 90 Seiten, 19,90 Euro, 2009 ISBN 978-3-8288-2171-2 Florian Röder: US-Außenpolitik und nukleare Aspiranten. Nichtverbreitung durch Anreize? (Band 13) 100 Seiten, 24,90 Euro, 2010 ISBN 978-3-8288-2197-2 Siegfried Bühler: Determinanten Freiwilligen Engagements. Argumentation für den Nutzen einer handlungstheoretisch geleiteten Herangehensweise an eine theoretische Integration (Band 14) 134 Seiten, 24,90 Euro, 2010 ISBN 978-3-8288-2386-0 Stefan Schlag: Verwaltungsreform und Effizienz. Eine Analyse des Neuen Steuerungsmodells für Kommunalverwaltungen (Band 15) 78 Seiten, 19,90 Euro, 2011 ISBN 978-3-8288-2554-3 Matthias Mader: Können sozialpolitische Dienstleistungen Armut lindern? Eine empirische Analyse wirtschaftlich entwickelter Demokratien (Band 16) 106 Seiten, 24,90 Euro, 2011 ISBN 978-3-8288-2651-9 Kevin Urbanski: Zur Funktionsweise von Mediationsverfahren in den internationalen Beziehungen (Band 17) 130 Seiten, 24,90 Euro, 2012 ISBN 978-3-8288-3080-6 David Kraft: Die Politik des Wirtschaftswachstums (Band 18) 140 Seiten, 24,95 Euro, 2013 ISBN 978-3-8288-3146-9 Paul Rünz: Making European Citizens? (Band 19) 136 Seiten, 24,95 Euro, 2014 ISBN 978-3-8288-3316-6 Mariel Reiss: Make it a People’s Integration! (Band 20) 112 Seiten, 24,95 Euro, 2014 ISBN 978-3-8288-3414-9 Michael Roseneck: Zur Diskussion um die Relativierung des völkerrechtlichen Souveränitätsprinzips. Eine Studie im Anschluss an die deliberative Theorie. (Band 21) 100 Seiten, 24,95 Euro, 2015 ISBN 978-3-8288-3626-6 Thomas Buchal: Der umkämpfte Begriff Nachhaltigkeit. Deutungsmuster in der Medienöffentlichkeit (Band 22) 114 Seiten, 24,95 Euro, 2015 ISBN 978-3-8288-3557-3 Florian Auras: „Alter Wein in neuen Schläuchen?“ Eine kritische Analyse des Konzepts Sozialer Mechanismen vor dem Hintergrund Hartmut Essers Modell Soziologischer Erklärungen (MSE) (Band 23) 103 Seiten, 24,95 Euro, 2015 ISBN 978-3-8288-3565-8 Immanuel Benz: Wie wehrhaft ist die europäische Demokratie? Eine Untersuchung der EUinternen Handlungsfähigkeit bei Verstö- ßen gegen demokratische Prinzipien am Beispiel Ungarns (Band 24) 152 Seiten, 24,95 Euro, 2016 ISBN: 978-3-8288-3703-4 Simon Scheller: Simulating Bargaining Processes with Agent Based Modelling (Band 25) 136 Seiten, 24,95 Euro, 2016 ISBN: 978-3-8288-3749-2 Bastian Strobel: Gott + Staat = Gottesstaat? Das Verhältnis von Staat und Religon im Christentum und Islam (Band 26) 98 Seiten, 24,95 Euro, 2017 ISBN: 978-3-8288-4040-9

Abstract

Can sortition based Citizens’ Assemblies contribute to democratizing global decision-making processes? This question is particularly pressing with regard to global climate governance, as the political responses continue to fail to do justice to the accelerating ecological crisis and the calls for greater participation.

Julian Frinken argues that the institutionalization of a deliberative Citizens' Assembly can in principle contribute to more democratic and more effective global climate policy. However, the role assigned to it in the broader deliberative system is crucial. This analysis highlights some normative conditions for such a reform project and points out central challenges to its implementation.

Zusammenfassung

Können losbasierte Bürger*innenräte dazu beitragen, globale Entscheidungsprozesse zu demokratisieren? Vor dem Hintergrund sich zuspitzender ökologischer Krisen und Rufen nach mehr Mitbestimmung stellt sich diese Frage vor allem mit Blick auf die globale Klimapolitik.

Julian Frinken argumentiert, dass die Einführung eines deliberativen Bürger*innenrats globale Klimapolitik grundsätzlich demokratischer und effektiver gestalten kann. Dabei kommt es jedoch wesentlich auf die Rolle an, die diesem im weiteren deliberativen System zugewiesen wird. Die demokratietheoretische Analyse formuliert einige normative Ansprüche an ein solches Reformprojekt, zeigt aber auch mögliche Hürden seiner Implementierung auf.

References
Literaturverzeichnis
Ambrose, Jillian (2020): Coronavirus poses threat to climate action, says watchdog, in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/environment/2020/mar/12/coronovirus-poses-threat-to-climate-action-says-watchdog (15.07.2020).
Bächtiger, André/Setälä, Maija/Grönlund, Kimmo (2014): Towards a New Era of Deliberative Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 225–246.
Bächtiger, André/Niemeyer, Simon/Neblo, Michael/Steenbergen, Marco R.//Steiner, Jürg (2010): Disentangling Diversity in Deliberative Democracy: Competing Theories, Their Blind Spots and Complementarities, Symposium: Toward More Realistic Models of Deliberative Democracy, in: The Journal of Political Philosophy, 18 (1), 32–63.
Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (2018): Deliberative Democracy: An Introduction, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 1–31.
Bäckstrand, Karin/Kuyper, Jonathan W./Linnér, Björn-Ola/Lävbrand, Eva (2017): Non-state actors in global climate governance: from Copenhagen to Paris and beyond, in: Environmental Politics, 26 (4), 561–579.
Bättig, Michèle B./Bernauer, Thomas (2009): National Institutions and Global Public Goods: Are Democracies More Cooperative in Climate Change Policy?, in: International Organization, 63, 281–308.
Barber, Walter F./Bartlett, Robert V. (2018): Deliberative Democracy and the Environment, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (eds.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 755–767.
Beck, Silke (2011): Zwischen Entpolitisierung von Politik und Politisierung von Wissenschaft: Die wissenschaftliche Stellvertreterdebatte um Klimapolitik, in: Schüttemeyer, Suzanne S. (Hrsg.): Politik im Klimawandel. Keine Macht für gerechte Lösungen?, Baden-Baden: Nomos, 239–257.
Bedall, Philip (2011): NGOs, soziale Bewegungen und Auseinandersetzungen um Hegemonie: Eine gesellschaftstheoretische Verortung in der Internationalen Politischen Ökonomie, in: Brunnengräber, Achim (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes: NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden: VS Verlag, 59–84.
Beisheim, Marianne (2001): Demokratisierung einer klimapolitischen Global Governance durch NGOs? Chancen und Probleme des Legitimationspotentials von NGOs, in: Brunnengräber, Achim/Klein, Ansgar/Walk, Heike (Hrsg.): NGOs als Legitimationsressource: Zivilgesellschaftliche Partizipationsformen im Globalisierungsprozess, Opladen: Leske und Budrich, 115–136.
Beisheim, Marianne (2004): Fit für Global Governance? Transnationale Interessengruppenaktivitäten als Demokratisierungspotential – am Beispiel Klimapolitik, Opladen: Leske und Budrich.
Benz, Arthur (2004): Governance – Modebegriff oder nützliches sozialwissenschaftliches Konzept?, in: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden: VS Verlag, 11–28.
Bernauer, Thomas/Gampfer, Robert (2015): How robust is public support for unilateral climate policy?, in: Environmental Science & Policy, 54, 316–330.
Betsill, Michele M. (2011): International Climate Change Policy: Towards the Multilevel Governance of Global Warming, in: Axelrod, Regina S./Downie, David Leonard/VanDeveer, Stacy D. (Hrsg.): The Global Environment: Institutions, Law, and Policy, 3. Aufl., Washington DC: CQ Press, 111–131.
Blais, André/Carty, R. Kenneth/Fournier, Patrick (2008): Do citizens’ assemblies make reasoned choices?, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 127–144.
Blue, Gwendolyn (2015): Public Deliberation with Climate Change: Opening Up or Closing down Policy Options?, in: RECIEL: Review of European Community & International Environmental Law, 24 (2), 152–159.
BMU (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit) (2017): Kyoto Mechanismen, https://www.bmu.de/themen/klima-energie/klimaschutz/internationale-klimapolitik/kyoto-protokoll/kyoto-mechanismen/ (28.01.2020).
Böker, Marit (2017): Justification, critique and deliberative legitimacy: The limits of mini-publics, in: Contemporary Political Theory, 16, 19–40.
Bohman, James (2010): Democratising the global order: from communicative freedom to communicative power, in: Review of International Studies, 36, 431–447.
Bohman, James (2012): Representation in the deliberative system, in: Parkinson, John/Mansbridge, Jane (Hrsg.): Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the Large Scale, Cambridge: Cambridge University Press, 72–94.
Bray, Daniel/Slaughter, Steven (2015): Global Democratic Theory: A Critical Introduction. Cambridge: Polity Press.
Brown, Mark B. (2006): Survey Article: Citizen Panels and the Concept of Representation, in: The Journal of Political Philosophy, 14 (2), 203–225.
Brunnengräber, Achim (2011): Das Klimaregime: Globales Dorf oder sozial umkämpftes, transnationales Terrain?, in: Brunnengräber, Achim (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes: NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden: VS Verlag, 17–44.
Brunnengräber, Achim (2013): Zwischen Pragmatismus und Radikalisierung: NGOs und soziale Bewegungen in der internationalen Klimapolitik, in: Dietz, Matthias/Garrelts, Heiko (Hrsg.): Die internationale Klimabewegung: Ein Handbuch, Wiesbaden: Springer VS, 357–372.
Bürgerrat Deutschlands Rolle (o.J.): Fünf-Minuten-Info, in: Bürgerrat Deutschlands Rolle Website, https://deutschlands-rolle.buergerrat.de/buergerrat/fuenf-minuten-info/ (04.02.2021).
Bürgler, Beatrice (2009): Demokratische Legitimität in der internationalen Umweltpolitik, Wiesbaden: VS Verlag.
Bulkeley, Harriet/Newell, Peter (2015): Governing Climate Change, 2. Aufl., London/New York: Routledge.
Carrington, Damian (2019): Why the Guardian is changing the language it uses about the environment: From now, house style guide recommends terms such as ‘climate crisis’ and ‘global heating’, in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/environment/2019/may/17/why-the-guardian-is-changing-the-language-it-uses-about-the-environment (19.03.2020).
CAT (Climate Action Tracker) (2020a): Paris Agreement turning Point, December 2020, https://climateactiontracker.org/documents/829/CAT_2020-12-01_ _Briefing_GlobalUpdate_Paris5Years_Dec2020.pdf (03.02.2021).
CAT (Climate Action Tracker) (2020b): A government roadmap for addressing the climate and post COVID-19 economic crises, Update April 2020, https://climateactiontracker.org/documents/706/CAT_2020-04-27_Briefing_COVID19_Apr2020.pdf (30.07.2020).
Chambers, Simone (2003): Deliberative Democratic Theory, in: Annual Review of Political Science, 6, 307–326.
Chambers, Simone (2004): Behind Closed Doors: Publicity, Secrecy, and the Quality of Deliberation, in: The Journal of Political Philosophy, 12 (4), 389–410.
Christiano, Thomas (2015): Disagreement and the justification of democracy, in: Wall, Steven (Hrsg.): The Cambridge Companion to Liberalism, Cambridge: Cambridge University Press, 237–260.
Climate Assembly UK (2020): News: UK path to net zero must be underpinned by education, choice, fairness and political consensus, urges Climate Assembly, 10 Sep 2020, https://www.climateassembly.uk/news/uk-path-net-zero-must-be-underpinned-education-choice-fairness-and-political-consensus-urges-climate-assembly/index.html (03.02.2020).
Climate Emergency Declaration (2021): Climate emergency declarations in 1,868 jurisdictions and local governments cover 820 million citizens, https://climateemergencydeclaration.org/climate-emergency-declarations-cover-15-million-citizens/ (03.02.2021).
Crutzen, Paul J./Stroemer, Eugene F. (2000): The Anthropocene, in: International Geosphere-Biosphere Programm Newsletter, 41, 17–18.
CSPO (Consortium for Science, Policy & Outcomes at Arizona State University) (2020): Global Citizens’ Assembly on Genome Editing, in: CSPO Website, https://cspo.org/research/gene-editing/genome-citizens-assembly/ (24.06.2020).
Curato, Nicole/Böker, Marit (2016): Linking mini-publics to the deliberative system: a research agenda, in: Policy Sciences, 49, 173–190.
Curato, Nicole/Hammond, Marit/Min, John B. (2019): Power in Deliberative Democracy: Norms, Forums, Systems, Cham: Palgrave Macmillan.
Curato, Nicole/Dryzek, John S./Ercan, Selen A./Hendriks, Carolyn M./Niemeyer, Simon (2017): Twelve Key Findings in Deliberative Democracy Research, in: Deadalus: Journal of the American Academy of Arts & Sciences, 146 (3), 28–38.
Dahl, Robert A. (1989): Democracy and its Critics, New Haven & London: Yale University Press.
Dahl, Robert A. (1999): Can International Organizations Be Democratic? A Skeptic’s View, in: Shapiro, Ian/Hacker-Cord, Casiano (Hrsg.): Democracy’s Edges, Cambridge: Cambridge University Press, 19–36.
Davies, Celia/Wetherell, Margaret/Barnett, Elizabeth (2006): Citizens at the Centre: Deliberative Participation in Healthcare Decisions, Bristol: Policy Press.
Deutscher Bundestag (2019): Alters- und Sozialstruktur (Datenhandbuch), in: Deutscher Bundestag Website, https://www.bundestag.de/dokumente/parlamentsarchiv/datenhandbuch/03/kapitel-03-475934 (22.06.2020).
Devaney, Laura/Torney, Diarmuid/Brereton, Pat/Coleman, Martha (2020): Ireland’s Citizens’ Assembly on Climate Change: Lessons for Deliberative Public Engagement and Communication, in: Environmental Communication, 14 (2), 141–146.
Deveaux, Monique (2018): Deliberative Democracy and Multiculturalism, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 156–170.
Dryzek, John S. (2000): Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations, Oxford: Oxford University Press.
Dryzek, John S. (2009): The Australian Citizens’ Parliament: A World First, in: Papers on Parliament No. 51, June 2009, https://www.aph.gov.au/~/~/link.aspx?_id=E03B9D7AA31049C2AD126EBD7AC3247E&_z=z (15.07.2020).
Dryzek, John S. (2010): Foundations and Frontiers of Deliberative Governance, Oxford: Oxford University Press.
Dryzek, John S. (2011): Global Democratization: Soup, Society, or System?, in: Ethics & International Affairs, 25 (2), 211–234.
Dryzek, John S./Niemeyer, Simon (2008): Discursive Representation, in: American Political Science Review, 102 (4), 481–493.
Dryzek, John S./Pickering, Jonathan (2019): The Politics of the Anthropocene, Oxford: Oxford University Press.
Dryzek, John S./Pickering, Jonathan (2020): Democratic Theory Must Escape the Holocene – Democracy in the Anthropocene: Critical Exchange with Marit Hammond, in: Contemporary Political Theory, 19 (1). 127–141.
Dryzek, John S./Stevenson, Hayley (2011): Global democracy and earth system governance, in: Ecological Economics, 70 (11), 1865–1874.
Dryzek, John S./Bächtiger, André/Milewicz, Karolina (2011): Toward a Deliberative Global Citizens’ Assembly, in: Global Policy, 2 (1), 33–42.
Dryzek, John S./Bowman, Quinlan/Kuyper, Jonathan/Pickering, Jonathan/Sass, Jensen/Stevenson, Hayley (2019): Deliberative Global Governance, Cambridge: Cambridge University Press.
EC (European Commission) (2020): Shaping the Conference on the Future of Europe: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Brussels 22.1.2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-conference-future-of-europe-january-2020_en.pdf (13.04.2020).
Eckersley, Robyn (1999): The Discourse Ethic and the Problem of Representing Nature, in: Environmental Politics, 8 (2), 24–49.
Elsässer, Lea/Schäfer, Armin (2016): Group Representation for the Working Class? Opinion Differences among Occupational Groups in Germany, in: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung: MPIfG Discussion Paper 16/3, https://www.mpifg.de/pu/mpifg_dp/dp16-3.pdf (12.07.2020).
Extinction Rebellion Deutschland (o.J.): Unsere Forderungen, https://extinctionrebellion.de/wer-wir-sind/unsere-forderungen/ (07.04.2020).
Falkner, Robert (2016): The Paris Agreement and the new logic of international climate politics, in: International Affairs, 92 (5), 1107–1125.
Farrell, David M./Suiter, Jane/Harris, Clodagh (2019): ‘Systematizing’ constitutional deliberation: the 2016–18 citizens’ assembly in Ireland, in: Irish Political Studies, 34 (1), 113–123.
Farrell, David M./Curato, Nicole/Dryzek, John S./Geißel, Brigitte/Grönlund, Kimmo/Marien, Sofie/Niemeyer, Simon/Pilet, Jean-Benoit/Renwick, Alan/Rose, Jonathan/Setälä, Maija/Suiter, Jane (2019): Deliberative Mini-Publics: Core Design Features, in: Centre for Deliberative Democracy & Global Governance, Working Paper Series No. 2019/5, https://www.governanceinstitute.edu.au/magma/media/upload/ckeditor/files/Deliberative%20Mini-Publics%20Core%20Design%20Features.pdf (15.05.2020).
Farrell, David M./Suiter, Jane/Harris, Clodagh/Cunningham, Kevin (2020): The Effects of Mixed Membership in a Deliberative Forum: The Irish Constitutional Convention of 2012–2014, in: Political Studies, 68 (1), 54–73.
Fischer, Frank (1990): Technocracy and the Politics of Expertise, Newbury Park, CA: Sage.
Fischer, Frank (2017): Climate Crisis and the Democratic Prospect: Participatory Governance in Sustainable Communities, Oxford: Oxford University Press.
Fishkin, James S. (2009): When the People Speak: Deliberative Democracy & Public Consultation, Oxford: Oxford University Press.
Fishkin, James S. (2018): Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation, Oxford: Oxford University Press.
Fishkin, James S./He, Baogang/Luskin, Robert C/Siu, Alice (2010): Deliberative Democracy in an Unlikely Place: Deliberative Polling in China, in: British Journal of Political Science, 40, 435–448.
Fraser, Nancy (2007): Die Transnationalisierung der Öffentlichkeit: Legitimität und Effektivität der öffentlichen Meinung in einer postwestfälischen Welt, in: Niesen, Peter/Herborth, Benjamin (Hrsg.): Anarchie der kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen Politik, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 224–253.
Freedom House (2019): Democracy in Retreat: Freedom in the World 2019, https://freedomhouse.org/sites/default/files/Feb2019_FH_FITW_2019_Report_ForWeb-compressed.pdf (28.03.2020).
Frey, Bruno S./Stutzer, Alois (2006): Strengthening the citizens’ role in international organizations, in: The Review of International Organizations, 1, 27–43.
Fung, Archon (2003): Survey Article: Recipes for Public Spheres: Eight Institutional Design Choices and Their Consequences, in: The Journal of Political Philosophy, 11 (3), 338–367.
Future Earth/Earth League (2019): Climate Insights, in: United in Science: High-level synthesis report of latest climate science information convened by the Science Advisory Group of the UN Climate Action Summit 2019, https://ane4bf-datap1.s3-eu-west-1.amazonaws.com/wmocms/s3fs-public/ckeditor/files/United_in_Science_ReportFINAL_0.pdf?XqiG0yszsU_sx2vOehOWpCOkm9RdC_gN (20.02.2020).
G100 (o.J.): Plattform für demokratische Innovation, in: G100 Website, www.g1000.org/de/ (01.08.2020).
Garton Ash, Timothy/Zimmermann, Antonia (2020): In Crisis, Europeans Support Radical Positions: Climate Change and Social Welfare issues most salient, in: Opinions, Moods and Preferences of European Citizens (Beta), Bertelsmann Stiftung, https://eupinions.eu/de/text/in-crisis-europeans-support-radical-positions (29.07.2020).
Gastil, John/Wright, Erik Olin (2019): Legislature by Lot: Envisioning Sortition Within a Bicameral System, in: Gastil, John/Wright, Erik Olin (Hrsg.): Legislature by Lot: Transformative Designs for Deliberative Governance, London & New York: Verso, 3–38.
Geißel, Brigitte/Freise, Matthias (2016): Zivilgesellschaft und soziale Bewegungen in der Vergleichenden Politikwissenschaft, in: Lauth, Hans-Joachim/Kneuser, Marianne/Pickel, Gert (Hrsg.): Handbuch Vergleichende Politikwissenschaft, Wiesbaden: Springer VS.
Global Assembly (2020): About, in: Global Assembly Website, https://globalassembly.org/about (03.02.2021).
Goodin, Robert E. (1992): Green Political Theory, Cambridge: Polity Press.
Goodin, Robert E. (2010): Global democracy: in the beginning, in: International Theory, 2 (2), 175–209.
Goodin, Robert E./Dryzek, John S. (2006): Deliberative Impacts: The Macro-Political Uptake of Mini-Publics, Politics & Society, 34 (2), 219–244.
Grande, Edgar (1996): Demokratische Legitimation und europäische Integration, in: Leviathan, 24 (3), 339–360.
Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (2014): Introduction, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 1–8.
Grönlund, Kimmo/Strandberg, Kim/Himmelroos, Staffan (2009): The challenge of deliberative democracy online – A comparison of face-to-face and virtual experiments in citizen deliberation, in: Information Polity, 14, 187–201.
Guillot, Louise (2020): Macron announces referendum to add environmental protection to the constitution, December 14, 2020, in: Politico Online, https://www.politico.eu/article/macron-agrees-to-add-environmental-protection-as-a-constitutional-duty/ (04.02.2021).
Gupta, Joyeeta (2014): The History of Global Climate Governance, Cambridge: Cambridge University Press.
Guterres, António (2019): UN Secretary-General's remarks at pre-COP25 press conference [as delivered], 01 December 2019, in United Nations Secretary-General Online, https://www.un.org/sg/en/content/sg/press-encounter/2019-12-01/un-secretary-generals-remarks-pre-cop25-press-conference-delivered (24.02.2020).
Gutmann, Amy/Thompson, Dennis (2004): Why Deliberative Democracy?, Princeton, New Jersey: Princeton University Press.
Haas, Peter M. (1992): Banning chlorofluorocarbons: epistemic community efforts to protect stratospheric ozone, in: International Organization, 46 (1), 187–224.
Habermas, Jürgen (1982): Theorie des kommunikativen Handelns, Band 1: Handlungsrationalität und gesellschaftliche Rationalisierung, 2. Aufl., Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Habermas, Jürgen (1995): Theorie des kommunikativen Handelns, Band 2: Zur Kritik der funktionalistischen Vernunft, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Habermas, Jürgen (1996): Drei normative Modelle der Demokratie, in: Habermas, Jürgen (Hrsg.): Die Einbeziehung des Anderen: Studien zur politischen Theorie, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Habermas, Jürgen (1998): Faktizität und Geltung: Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
HAC (High Ambition Coalition) (2018): Statement on Stepping up Climate Ambition, Press Statement, 12 December 2018, https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/news/20181211_statement_en.pdf (10.04.2020).
Hacke, Christian (2011): Macht, in: Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, 12. überarbeitete und aktualisierte Aufl., Opladen & Farmington Hills: Barbara Budrich, 324–338.
Hajer, Maarten/Versteeg, Wytske (2005): A Decade of Discourse Analysis of Environmental Politics: Achievements, Challenges, Perspectives, in: Journal of Environmental Policy and Planning, 7 (3), 175–184.
Hammond, Marit (2020): What is the Value of Deliberative Democracy in the Anthropocene?, Hammond, Marit/Dryzek, John/Pickering, Jonathan: Democracy in the Anthropocene: Critical Exchange, in: Contemporary Political Theory, 19 (1). 127–141.
Hanusch, Frederic (2018): Democracy and Climate Change, London & New York: Routledge.
Harris, Clodagh (2019): Mini-publics: design choices and legitimacy, in: Elstub, Stephen/Escobar, Oliver (Hrsg.): Handbook of Democratic Innovation and Governance, Cheltenham, UK & Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 45–59.
Heilbroner, Robert L. (1974): An Inquiry Into the Human Prospect, New York: W.W. Norton & Company.
Held, David (1995): Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Cambridge & Malden: Polity Press.
Hertsgaard, Mark (2019): 'We're losing the race': UN secretary general calls climate change an 'emergency', in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/environment/2019/sep/18/un-secretary-general-climate-crisis-trump (24.02.2020).
Hickman, Leo (2010): James Lovelock on the value of sceptics and why Copenhagen was doomed, in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/environment/blog/2010/mar/29/james-lovelock (23.02.2020).
Holdo, Markus (2020): Meta-deliberation: everyday acts of critical reflection in deliberative systems, in: Politics, 40 (1), 106–119.
IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2018): Summary for Policymakers, in: Masson-Delmotte, Valérie/Zhai, Panmao/Pörtner, Hans-Otto/Roberts, Debra C./Skea, James/Shukla, Priyadarshi R./Pirani, Anna/Moufouma-Okia, Wilfran/Péan, C./Pidcock, Roz/Connors, Sarah/Matthews, J.B. Robin/Chen, Yang/Zhou, X./Gomis, M.I./Lonnoy, E./Maycock, T./Tignor, M./Waterfield, T. (Hrsg.): Global Warming of 1.5°C: An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5°C above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/05/SR15_SPM_version_report_LR.pdf (20.02.2020).
IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2019a): Summary for Policymakers, in: Shukla, Priyadarshi R./Skea, James/Calvo Buendia, E./Masson-Delmotte, Valérie/Pörtner, Hans-Otto/Roberts, Debra C./Zhai, Panmao/Slade, R./Connors, Sarah/van Diemen, Renée/Ferrat, Marion/Haughey, Eamon/Luz, S./Neogi, Suvadip/Pathak, Minal/Petzold, Jan/Portugal Pereira, Joana/Vyas, P./Huntley, E./Kissick, K./Belkacemi, M./Malley, J. (Hrsg.): Climate Change and Land: an IPCC special report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse gas fluxes in terrestrial ecosystems, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/11/02_Summary-for-Policymakers_SPM.pdf (20.02.2020).
IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) (2019b): Summary for Policymakers, in: Pörtner, Hans-Otto/Roberts, Debra C./Masson-Delmotte, Valérie/Zhai, Panmao/Tignor, M./Poloczanska, Elvira/Mintenbeck, Katja/Alegría, Andrés/Nicolai, Maike/Okem, Andrew/Petzold, Jan/Rama, B./Weyer, Nora M. (Hrsg.): IPCC Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/3/2019/11/03_SROCC_SPM_FINAL.pdf (20.02.2020).
Jamieson, Dale (2017): Reason in a Dark Time: Why the Struggle Against Climate Change Failed and What it Means for Our Future, New York: Oxford University Press.
Jörke, Dirk (2019): Die Größe der Demokratie: Über die räumliche Dimension von Herrschaft und Partizipation, Berlin: Suhrkamp.
Kachi, Aya/Bernauer, Thomas/Gampfer, Robert (2015): Climate policy in hard times: Are the pessimists right?, in: Ecological Economics, 114, 227–241.
Keohane, Robert O. (2006): Accountability in World Politics, in: Scandinavian Political Studies, 29 (2), 75–87.
Keohane, Robert O./Macedo, Stephen/Moravcsik, Andrew (2009): Democracy-Enhancing Multilateralism, in: International Organization, 63, 1–33.
Kuyper, Jonathan/Schroeder, Heike/Linnér, Björn-Ola (2018): The Evolution of the UNFCCC, in: Annual Review of Environment and Resources, 43, 343–368.
Lafont, Cristina (2020): Democracy without Shortcuts: A Participatory Conception of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press.
Lafont, Cristina (2021): Deliberative Minipublics and the Populist Conception of Representation as Embodiment, unveröffentlichtes Manuskript.
Landwehr, Claudia (2010): Discourse and Coordination: Modes of Interaction and their Roles in Political Decision-Making, in: The Journal of Political Philosophy, 18 (1), 101–122.
Landwehr, Claudia (2012): Demokratische Legitimation durch rationale Kommunikation: Theorien deliberativer Demokratie, in: Lembcke, Oliver W./Ritzi, Claudia/Schaal Gary S. (Hrsg.): Zeitgenössische Demokratietheorie Band 1: Normative Demokratietheorie, Wiesbaden: Springer VS, 355–386.
Landwehr, Claudia (2014): Facilitating Deliberation: The Role of Impartial Intermediaries in Deliberative Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 77–92.
Landwehr, Claudia (2015): Democratic Meta-Deliberation: Towards Reflective Institutional Design, in: Political Studies, 63 (1), 38–54.
Landwehr, Claudia (2017): Disturbances Take Precedence: Why We Need to Regain the Procedural Consensus, in: Items Democracy Papers Series, https://items.ssrc.org/democracy-papers/disturbances-take-precedence-why-we-need-to-regain-the-procedural-consensus/ (01.07.2020).
Landwehr, Claudia (2020): Deliberative Beteiligungsformen, in: Faas, Thorsten/Gabriel, Oscar W./Maier, Jürgen (Hrsg.): Politikwissenschaftliche Einstellungs- und Verhaltensforschung: Handbuch für Wissenschaft und Studium, Baden-Baden: Nomos, 413–436.
Landwehr, Claudia (2021): Deliberative Theory, in: Riddervold, Marianne/Trondal, Jarle/Newsome, Akasemi (Hrsg.): The Palgrave Handbook of EU Crises, Cham: Palgrave Macmillan, 213–228.
Landwehr, Claudia/Schäfer, Armin (2020): Populist, Technocratic, and Authoritarian Responses to Covid-19, in: Items Paper Series: Covid-19 and the Social Sciences, https://items.ssrc.org/covid-19-and-the-social-sciences/democracy-and-pandemics/populist-technocratic-and-authoritarian-responses-to-covid-19/ (01.08.2020).
Lane, Melissa (2016): Political Theory on Climate Change, in: Annual Review of Political Science, 19, 107–123.
Lange, Andreas/Löschel, Andreas/Vogt, Carsten/Ziegler, Andreas (2010): On the self-interested use of equity in international climate negotiations, in: European Economic Review, 54, 359–375.
Latour, Bruno (2010): Das Parlament der Dinge: Für eine politische Ökologie, Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Leggewie, Claus (2011): 2050: Die demokratische Frage heute, in: Schüttemeyer, Suzanne S. (Hrsg.): Politik im Klimawandel: Keine Macht für gerechte Lösungen?, Baden-Baden: Nomos, 25–39.
Lenton, Timothy, M./Rockström, Johan/Gaffney, Owen/Rahmstorf, Stefan/Richardson, Katherine/Steffen, Will/Schellnhuber, Hans Joachim (2019): Climate tipping points – too risky to bet against (Comment), in: Nature, 575, 592–595.
Levin, Kelly/Cashore, Benjamin/Bernstein, Steven/Auld, Graeme (2012): Overcoming the tragedy of super wicked problems: constraining our future selves to ameliorate global climate change, in: Policy Sciences, 45, 123–152.
Lindell, Marina/Bächtiger, André/Grönlund, Kimmo/Herne, Kaisa/Setälä, Maija/Wyss, Dominik (2017): What drives the polarisation and moderation of opinions? Evidence from a Finnish citizen deliberation experiment on immigration, in: European Journal of Political Research, 56, 23–45.
List, Christian/Koenig-Archibugi, Mathias (2010): Can There Be a Global Demos? An Agency-Based Approach, in: Philosophy & Public Affairs, 38 (1), 76–110.
MacKenzie, Michael K. (2018): Deliberation and Long-Term Decisions: Representing Future Generations, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 251–270.
Manin, Bernard (1997): The Principles of Representative Government, Cambridge: Cambridge University Press.
Mansbridge, Jane (2009): A “Selection Model” of Political Representation, in: The Journal of Political Philosophy, 17 (4), 369–398.
Mansbridge, Jane (2010): Deliberative Polling as the Gold Standard, in: The Good Society, 19 (1), 55–62.
Mansbridge, Jane/Bohman, James/Chambers, Simone/Christiano, Thomas/Fung, Archon/Parkinson, John/Thompson, Dennis F./Warren, Mark E. (2012): A systemic approach to deliberative democracy, in: Parkinson, John/Mansbridge, Jane (Hrsg.): Deliberative Systems: Deliberative Democracy at the Large Scale, Cambridge: Cambridge University Press, 1–26.
Maus, Ingeborg (2007): Verfassung oder Vertrag: Zur Verrechtlichung globaler Politik, in: Niesen, Peter/Herborth, Benjamin (Hrsg.): Anarchie der kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen Politik, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 350–382.
Mayntz, Renate (2008): Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt: PVS Sonderheft 41, Wiesbaden: VS Verlag, 43–60.
McGrew, Anthony (2002): Transnational Democracy, in: Carter, April/Stokes, Geoffrey (Hrsg.): Democratic Theory Today: Challenges for the 21st Century, Cambridge: Polity Press, 269–294.
McNeill, J.R./Engelke, Peter (2014): The Great Acceleration: An Environmental History of the Anthropocene since 1945, Cambridge & London: The Belknap Press of Havard University Press.
Mellier-Wilson, Claire (2020): Convention Citoyenne pour le Climat: What can we learn from the French Citizens’ Assembly on climate change?, in: involve Website, https://www.involve.org.uk/resources/blog/opinion/convention-citoyenne-pour-le-climat-what-can-we-learn-french-citizens (13.04.2020).
Miller, David (1997): On Nationality, Oxford: Claredon Press.
Miller, David (2010): Against Global Democracy, in: Breen, Keith/O’Neill, Shane (Hrsg.): After the Nation? Critical Reflections on Nationalism and Postnationalism, Houndmills: Palgrave Macmillan, 141–160.
Nasiritousi, Naghmeh/Bäckstrand, Karin (2019): International Climate Politics in the Post-Paris Era, in: Nordic Economic Policy Review 2019: Climate Policies in the Nordics, 12, 21–62.
Neblo, Michael A. (2007): Family Disputes: Diversity in Defining and Measuring Deliberation, in: Swiss Political Science Review, 13 (4), 527–557.
Newell, Peter/Taylor, Olivia (2020): Fiddling while the planet burns? COP25 in perspective, in: Globalizations, 1–13, doi: 10.1080/14747731.2020.1726127.
Niemeyer, Simon (2013): Democracy and Climate Change: What Can Deliberative Democracy Contribute?, in: Australian Journal of Politics and History, 59 (3), 429–448.
Niessen, Christoph/Reuchamps, Min (2019): Designing a Permanent Deliberative Citizens’ Assembly: The Ostbelgien Modell in Belgium, in: Centre for Deliberative Democracy & Global Governance, Working Paper Series No. 2019/6, http://www.governanceinstitute.edu.au/magma/media/upload/ckeditor/files/Designing%20a%20permanent%20deliberative%20citizens%20assembly.pdf (27.05.2020).
Offe, Claus (2008): Governance – „Empty signifier“ oder sozialwissenschaftliches Forschungsprogramm?, in: Schuppert, Gunnar Folke/Zürn, Michael (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt, PVS Sonderheft 41, Wiesbaden: VS Verlag, 61–76.
Omelicheva, Mariya Y. (2009): Global Civil Society and Democratization of World Politics: A Bona Fide Relationship or Illusory Liaison?, in: International Studies Review, 11, 109–132.
Ophuls, William (1977): Ecology and the Politics of Scarcity, San Francisco: Freeman.
Oreskes, Naomi/Conway, Erik M. (2010): Merchants of Doubt: How a Handful of Scientists Obscured the Truth on Issues from Tobacco Smoke to Global Warming, New York: Bloomsbury Press.
Ostrom, Elinor (2014): A Polycentric Approach for Coping with Climate Change, in: Annals of Economics and Finance, 15 (1), 97–134.
Parkinson, John (2006): Deliberating in the Real World: Problems of Legitimacy in Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press.
Pickering, Jonathan/Barry, Christian (2012): On the concept of climate debt: its moral and political value, in: Critical Review of International Social and Political Philosophy, 15 (5), 667–685.
Pitkin, Hannah Fenichel (1967): The Concept of Representation, Berkeley & Los Angeles: University of California Press.
Popovich, Nadja/Albeck-Ripka, Livia/Pierre-Louis, Kendra (2019): 95 Environmental Rules Being Rolled Back Under Trump, in: New York Times Online, https://www.nytimes.com/interactive/2019/climate/trump-environment-rollbacks.html (20.02.2020).
Rask, Mikko/Worthington, Richard (2012): Towards a New Concept of Global Governance, in: Rask, Mikko/Worthington, Richard/Lammi, Minna (Hrsg.): Citizen Participation in Global Environmental Governance, Abingdon: Earthscan by Routledge, 3–29.
Rask, Mikko/Worthington, Richard/Lammi, Minna (2012): Citizen Participation in Global Environmental Governance, Abingdon: Earthscan by Routledge
Rask, Mikko/Bedsted, Bjørn/Andersson, Edward/Kallio, Liisa (2019): Democratic innovation in transnational and global governance, in: Elstub, Stephen/Escobar, Oliver (Hrsg.): Handbook of Democratic Innovation and Governance, Cheltenham, UK & Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 354–369.
Rawls, John (1996): Political Liberalism, New York: Columbia University Press.
Rawls, John (2014): Gerechtigkeit als Fairneß: Ein Neuentwurf, 4. Aufl., Frankfurt am Main: Suhrkamp.
Riedy, Chris,/Herriman, Jade (2011): Deliberative Mini-publics and the Global Deliberative System: Insights from an Evaluation of World Wide Views on Global Warming in Australia, in: PORTAL: Journal of Multidisciplinary International Studies, 8 (3), 1–29.
Ripple, William J./Wolf, Christopher/Newsome, Thomas M./Barnard, Phoebe/Moomaw, William R. (2020): World Scientists’ Warning of a Climate Emergency, in: BioScience, 70 (1), 8–12.
Risse, Thomas (2000): „Let’s Argue!“: Communicative Action in Wold Politics, in: International Organization, 54 (1), 1–39.
Risse, Thomas (2007): Global Governance und kommunikatives Handeln, in: Niesen, Peter/Herborth, Benjamin (Hrsg.): Anarchie der kommunikativen Freiheit: Jürgen Habermas und die Theorie der internationalen Politik, Frankfurt am Main: Suhrkamp, 57–87.
Rittel, Horst W. J./Webber, Melvin M. (1973): Dilemmas in a General Theory of Planning, in: Policy Sciences, 4, 155–169.
Robiou du Pont, Yann/Meinshausen, Malte (2018): Warming assessment of the bottom-up Paris Agreement emissions pledges, in: Nature Communications, 9, 1–10.
Roseneck, Michael (2018): Nation, Demokratie und Gerechtigkeit: Grenzen der Demokratisierung durch Nationalisierung, in: Masala, Carlo (Hrsg.): Zur Lage der Nation: Konzeptionelle Debatten, gesellschaftliche Realitäten, internationale Perspektiven, Baden-Baden: Nomos, 109–130.
Ryan, Matthew/Smith, Graham (2014): Defining Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 9–26.
Samaniego, Luis/Thober, Stefan/Kumar, Rohini/Wanders, Niko/Rakovec, Oldrich/Pan, Ming/Sheffield, Justin/Wood, Eric F./Marx, Andreas (2018): Anthropogenic warming exacerbates European soil moisture droughts, in: Nature Climate Change, 8 (5), 421–426.
Saretzki, Thomas (1994): Technokratie, Technokratiekritik und das Verschwinden der Gesellschaft. Zur Diskussion um das andere politische Projekt der Moderne, in: Greven, Michael Th./Kühler, Peter/Schmitz, Manfred (Hrsg.): Politikwissenschaft als Kritische Theorie. Festschrift für Kurt Lenk, Baden-Baden: Nomos, 353–386.
Saretzki, Thomas (2011): Der Klimawandel und die Problemlösungsfähigkeit der Demokratie, in: Schüttemeyer, Suzanne S. (Hrsg.): Politik im Klimawandel: Keine Macht für gerechte Lösungen?, Baden-Baden: Nomos, 41–63.
Sass, Jensen (2018): Deliberative Ideals Across Diverse Cultures, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 86–99.
Sass, Jensen/Dryzek, John S. (2014): Deliberative Cultures, in: Political Theory, 42 (1), 3–25.
Scharpf, Fritz W. (1999): Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main & New York: Campus Verlag.
Schmalz-Bruns, Rainer (1999): Deliberativer Supranationalismus: Demokratisches Regieren jenseits des Nationalstaats, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 6 (2),185–244.
Schmalz-Bruns, Rainer (2018): Legitimitätsbedingungen demokratischer Innovationen, in: Forschungsjournal Soziale Bewegungen, 31 (1–2), 82–93.
Schmidt, Vivian A. (2013): Democracy and Legitimacy in the European Union Revisted: Input, Output and ‘Throughput’, in: Political Studies, 61 (1), 2–22.
Schneider, Jen/Delborne, Jason (2012): Seeking the Spotlight: WWViews and the US Media Context, in: Rask, Mikko/Worthington, Richard/Lammi, Minna (Hrsg.): Citizen Participation in Global Environmental Governance, Abingdon: Earthscan by Routledge, 241–260.
Sen, Amartya (2003): Democracy and Its Global Roots: Why democratization is not the same as westernization, in: The New Republic, 229 (14), 28–35.
Setälä, Maija (2017): Connecting deliberative mini-publics to representative decision making, in: European Journal of Political Research, 56, 846–863.
Setälä, Maija/Smith, Graham (2018): Mini-Publics and Deliberative Democracy, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 300–314.
Seto, Karen C./Davis, Steven J./Mitchell, Ronald B./Stokes, Eleanor C./Unruh, Gregory/Ürge-Vorsatz, Diana (2016): Carbon Lock-In: Types Causes and Policy Implications, in: Annual Review of Environment and Resources, 41, 425–452.
Shearman, David/Smith, Joseph Wayne (2007): The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy, Westport, Connecticut & London: Praeger.
Shine, John (2020): Statement regarding Australian bushfires, in: Australian Academy of Science Online, https://www.science.org.au/news-and-events/news-and-media-releases/statement-regarding-australian-bushfires (19.03.2020).
Simonis, Georg (2017): Das Transformationsproblem, in: Simonis, Georg (Hrsg.): Handbuch Globale Klimapolitik, Leiden et al.: Ferndinand Schöningh, 91–136.
Smith, Graham (2003): Deliberative Democracy and the Environment, London: Routledge.
Smith, Graham (2009): Democratic Innovations: Designing institutions for citizen participation, New York: Cambridge University Press.
Smith, William (2013): Anticipating Transnational Publics: On the Use of Mini-Publics in Transnational Governance, in: Politics & Society, 41 (3), 461–484.
Smith, William (2018): Transnational and Global Deliberation, in: Bächtiger, André/Dryzek, John S./Mansbridge, Jane/Warren, Mark E. (Hrsg.): The Oxford Handbook of Deliberative Democracy, Oxford: Oxford University Press, 856–868.
Sortition Foundation (o.J.): Why Citizens’ Assemblies? What are Citizens’ Assemblies and how do they work?, in: Sortition Foundation Website, https://www.sortitionfoundation.org/learn#why (01.08.2020).
Stein, Tine (2014): Der Klimawandel als Probe auf die Zukunftsfähigkeit der Demokratie, in: Gesang, Bernward (Hrsg.): Kann Demokratie Nachhaltigkeit?, Wiesbaden: Springer VS, 47–63.
Stevenson, Hayley/Dryzek, John S. (2012a): The legitimacy of multilateral climate governance: a deliberative democratic approach, in: Critical Policy Studies, 6 (1), 1–18.
Stevenson, Hayley/Dryzek, John S. (2012b): The discursive democratisation of global climate governance, in: Environmental Politics, 21 (2), 189–210.
Stevenson, Hayley/Dryzek, John S. (2014): Democratizing Global Climate Governance, Cambridge: Cambridge University Press.
Stokes, Geoffrey (2006): Critical Theories of Deliberative Democracy and the Problem of Citizenship, in: Leib, Ethan J./He, Baogang (Hrsg.): The Search for Deliberative Democracy in China, New York & Houndsmill: Palgrave Macmillan, 53–73.
Strandberg, Kim/Grönlund, Kimmo (2014): Online Deliberation: Theory and Practice in Virtual Mini-Publics, in: Grönlund, Kimmo/Bächtiger, André/Setälä, Maija (Hrsg.): Deliberative Mini-Publics: Involving Citizens in the Democratic Process, Colchester: ECPR Press, 93–114.
Streck, Charlotte (2020): The mirage of Madrid: elusive ambition on the horizon, in: Climate Policy, 20 (2), 143–148.
Sturm, Bodo/Vogt, Carla (2018): Umweltökonomik: Eine anwendungsorientierte Einführung, 2. Aufl., Berlin: Springer Gabler.
Taylor, Matthew/Watts, Jonathan/Bartlett, John (2019): Climate crisis: 6 million people join latest wave of global protests, in: The Guardian Online, https://www.theguardian.com/environment/2019/sep/27/climate-crisis-6-million-people-join-latest-wave-of-worldwide-protests (20.02.2020).
Thompson, Dennis F. (2008a): Deliberative Democratic Theory and Empirical Political Science, in: Annual Review of Political Science, 11, 497–520.
Thompson, Dennis F. (2008b): Who should govern who governs? The role of citizens in reforming the electoral system, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 20–49.
Timperley, Jocelyn (2019): Cop25: What was achieved and where to next?, in: Climate Home News Website, https://www.climatechangenews.com/2019/12/16/cop25-achieved-next/ (17.07.2020).
Toreti, Andrea/Belward, Alan/Perez-Dominguez, Ignacio/Naumann, Gustavo/Luterbacher, Jürg/Cronie, Ottmar/Seguini, Lorenzo/Manfron, Giacinto/Lopez-Lozano, Raul/Baruth, Bettina/van den Berg, Maurits/Dentener, Frank/Ceglar, Andrej/Chatzopoulos, Thomas/Zampieri, Matteo (2019): The Exceptional 2018 EuropeanWater Seesaw Calls for Action on Adaptation, in: Earth’s Future, 7 (6), 652–663.
Tørstad, Vegard/Sælen, Håkon (2018): Fairness in the climate negotiations: what explains variation in parties’ expressed conceptions?, in: Climate Policy, 18 (5), 642–654.
UN (United Nations) (2015): Paris Agreement, http://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf (29.01.2020).
UNEP (United Nations Environment Programme) (2019): Emissions Gap Report 2019, Nairobi: UNEP.
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (1992): United Nations Framework Convention on Climate Change, https://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf (20.02.2020).
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (1998): Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, https://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf (20.02.2020).
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2010): Report of the Conference of the Parties on its fifteenth session, held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009 – Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its fifteenth session: Decisions adopted by the conference of the Parties, https://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11a01.pdf (03.03.2020).
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2015): Adoption of the Paris Agreement: Proposal by the President, https://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/l09r01.pdf (02.02.2020).
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2020a): Climate Ambition Summit Builds Momentum for COP26, External Press Release/12 Dec, 2020, https://unfccc.int/news/climate-ambition-summit-builds-momentum-for-cop26 (03.02.2021).
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2020b): COP Bureau Reschedules UNFCCC Subsidiary Body Meetings to 2021, UN Climate Press Release/23 Jun, 2020, https://unfccc.int/news/cop-bureau-reschedules-unfccc-subsidiary-body-meetings-to-2021 (01.07.2020).
UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) (2021): Status of Ratification of the Convention, https://unfccc.int/process-and-meetings/the-convention/status-of-ratification/status-of-ratification-of-the-convention (03.02.2021).
Unmüßig, Barbara (2011): NGOs in der Klimakrise: Fragmentierungsprozesse, Konfliktlinien und strategische Ansätze, in: Brunnengräber, Achim (Hrsg.): Zivilisierung des Klimaregimes: NGOs und soziale Bewegungen in der nationalen, europäischen und internationalen Klimapolitik, Wiesbaden: VS Verlag, 45–58.
Valentini, Laura (2014): No Global Demos, No Global Democracy? A Systematization and Critique, in: Perspectives on Politics, 12 (4), 789–807.
van der Sluijs, Jereon P./van Est, Rinie/Riphagen, Monique (2010): Beyond consensus: reflections from a democratic perspective on the interaction between climate politics and science, in: Current Opinion in Environmental Sustainability, 2, 409–415.
van Reybrouck, David (2017): Gegen Wahlen: Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, 4. Aufl., Göttingen: Wallstein.
Victor, David G. (2011): Global Warming Gridlock: Creating More Effective Strategies for Protecting the Planet, Cambridge: Cambridge University Press.
Wallace, Gregory/Holmes, Kristen (2021): Biden puts Trump’s climate and environmental rollbacks in his crosshairs, in: CNN Online, https://edition.cnn.com/2021/01/20/politics/climate-environment-biden-trump-regulations/index.html (03.02.2021).
Warren, Mark E. (2008): Citizen representatives, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 50–69.
Warren, Mark E./Pearse, Hilary (2008): Introduction: democratic renewal and deliberative democracy, in: Warren, Mark E./Pearse, Hilary (Hrsg.): Designing Deliberative Democracy: The British Columbia Citizens’ Assembly, Cambridge: Cambridge University Press, 1–19.
WCC (World Climate Conference) (1979): Proceedings of the World Climate Conference: A Conference of Experts on Climate and Mankind, Geneva: World Meteorological Organization.
World Bank (2020): Data: Population, total, in: World Bank Website, https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL (24.06.2020).
Wright, Jasmine/Duster, Chandelis (2021): John Kerry says current goals under Paris climate agreement 'inadequate' to reduce Earth's temperature, in: CNN Online, https://edition.cnn.com/2021/01/31/politics/john-kerry-paris-climate-accord-cnntv/index.html (03.02.2021).
WWViews (World Wide Views on Climate and Energy) (2015a): World Wide Views: 10 000 citizens, 97 debates in 76 countries (Report), http://climateandenergy.wwviews.org/wp-content/uploads/sites/3/2015/07/Synthesis-WWV-EN-web.pdf (16.05.2020).
WWViews (World Wide Views on Climate and Energy) (2015b): World Wide Views on Climate and Energy Website, http://climateandenergy.wwviews.org/ (16.05.2020).
Young, Iris Marion (1996): Communication and the Other: Beyond Deliberative Democracy, in: Benhabib, Seyla (Hrsg.): Democracy and Difference: Contesting the Boundaries of the Politcal, Princeton: Princeton University Press.
Young, Iris Marion (2000): Inclusion and Democracy, Oxford: Oxford University Press.
Zaman, Sharaban Tahura (2018): The ‘bottom-up pledge and review’ approach of nationally determined contributions (NDCs) in the Paris Agreement: A Historical Breakthrough or a setback in new climate governance?, in: IALS Student Law Review, 5 (2), 3–20.

Abstract

Can sortition based Citizens’ Assemblies contribute to democratizing global decision-making processes? This question is particularly pressing with regard to global climate governance, as the political responses continue to fail to do justice to the accelerating ecological crisis and the calls for greater participation.

Julian Frinken argues that the institutionalization of a deliberative Citizens' Assembly can in principle contribute to more democratic and more effective global climate policy. However, the role assigned to it in the broader deliberative system is crucial. This analysis highlights some normative conditions for such a reform project and points out central challenges to its implementation.

Zusammenfassung

Können losbasierte Bürger*innenräte dazu beitragen, globale Entscheidungsprozesse zu demokratisieren? Vor dem Hintergrund sich zuspitzender ökologischer Krisen und Rufen nach mehr Mitbestimmung stellt sich diese Frage vor allem mit Blick auf die globale Klimapolitik.

Julian Frinken argumentiert, dass die Einführung eines deliberativen Bürger*innenrats globale Klimapolitik grundsätzlich demokratischer und effektiver gestalten kann. Dabei kommt es jedoch wesentlich auf die Rolle an, die diesem im weiteren deliberativen System zugewiesen wird. Die demokratietheoretische Analyse formuliert einige normative Ansprüche an ein solches Reformprojekt, zeigt aber auch mögliche Hürden seiner Implementierung auf.