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Bosede Felicitas Staudenmayer

Der naturschutzrechtliche Flächenschutz bei Bauvorhaben im Außenbereich

1. Edition 2021, ISBN print: 978-3-8288-4601-2, ISBN online: 978-3-8288-7664-4, https://doi.org/10.5771/9783828876644

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 144

Tectum, Baden-Baden
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Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Rechtswissenschaft Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Rechtswissenschaft Band 144 Bosede Felicitas Staudenmayer Der naturschutzrechtliche Flächenschutz bei Bauvorhaben im Außenbereich Tectum Verlag Bosede Felicitas Staudenmayer Der naturschutzrechtliche Flächenschutz bei Bauvorhaben im Außenbereich Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe: Rechtswissenschaft; Bd. 144 Zugl. Diss. Eberhard Karls Universität Tübingen 2020 D21 Eingereicht unter dem Originaltitel: „Rechtliche Anforderungen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes an die Verwirklichung baulicher Vorhaben im Außenbereich. Eine Analyse des § 35 BauGB und der in den deutschen Naturschutzgesetzen normierten Flächenschutzkategorien“ © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2021 ePDF 978-3-8288-7664-4 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4601-2 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN 1861-7875 Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2020 von der Juristischen Fakultät der Eberhard Karls Universität Tübingen als Dissertation angenommen. Mein besonders herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Johannes Saurer. Mit wertvollen Anregungen und Literaturhinweisen hat er mir immer wieder einen neuen Blickwinkel eröffnet und den Fortgang der Arbeit gefördert. Ebenso danke ich Frau Prof. Dr. Barbara Remmert für ihren akademischen Rat und die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Ein ausdrücklicher Dank gilt auch den Menschen an meiner Seite. Meinen Eltern und Schwiegereltern, meinem Lebenspartner, meinem Ex-Mann sowie natürlich meinen Kindern. Ihre Unterstützung und das Zurückstellen eigener Bedürfnisse hat mir das Studium und die Promotion erst ermöglicht. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet. Dürnau im Februar 2021 Bosede Felicitas Staudenmayer V Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX Einführung und Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Erster Teil 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A. 1 Gang der Untersuchung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .B. 5 Zentrale Begrifflichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 8 Definition „Naturschutzrechtlicher Flächenschutz“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 8 Abgrenzung zu den naturschutzrechtlichen Objektschutzinstrumenten. . . . . .II. 9 Abgrenzung zu „naturschutzbezogenen“ Flächenschutzinstrumenten außerhalb der Naturschutzgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 10 Bauliche Vorhaben im Außenbereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 15 Natur und Landschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V. 15 Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweiter Teil 19 Gesetzliche Grundlagen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes . . . . . . . . . . . . . . . .A. 19 Verteilung der Gesetzgebungskompetenz im Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . .I. 19 Das Bundesnaturschutzgesetz als zentrales Regelwerk des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 20 Naturschutzgesetze der einzelnen Bundesländer in Ausübung der in Artt. 74 Abs. 1 Nr. 29, 72 Abs. 3 Nr. 2 GG geregelten Abweichungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 21 VII Das Erfordernis untergesetzlicher oder spezialgesetzlicher Regelungen durch Naturschutzbehörden für gesetzlich nur rudimentär geregelte Flächenschutzinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 23 Allgemeine Regelungen zur Unterschutzstellung gemäß § 22 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 23 Gestaltungsfreiheit des Verodnungsgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 25 Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . .B. 26 Landschaftsschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 26 Entstehung der Schutzgebietskategorie „Landschaftsschutzgebiete“ . . . .1. 27 Rechtspraktische Handhabung der Schutzgebietskategorie des Landschaftsschutzgebietes bis zum Jahr 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 29 Die Schutzgründe des § 26 Abs. 1 BNatSchG für die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 32 Umfassender Schutz von Funktions- und Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.) 33 Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b.) 36 Vielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa.) 37 Eigenart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb.) 39 Schönheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .cc.) 40 Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .dd.) 40 Besondere kulturhistorische Bedeutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .c.) 42 Besondere Bedeutung für die Erholung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .d.) 43 Zwischenergebnis – Erfordernis einer untergesetzlichen Schutzzweckbeschreibung und Gebietscharakterisierung . . . . . . . . . . . e.) 45 Empirische Untersuchung von Gebietscharakterisierung und Schutzzweckbeschreibung innerhalb einzelner Landschaftsschutzgebietsverordnungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 46 Einführung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a.) 46 Eckdaten der ausgewerteten Landschaftsschutzgebietsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.) 46 Schutzzweckbeschreibungen in Unterschutzstellungserklärungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c.) 47 Gebietscharakterisierungen in Unterschutzstellungserklärungen . . .d.) 51 Zwischenergebnis: Mindestanforderungen an Schutzzweck und Gebietscharakterisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. 54 Naturschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 56 Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 56 Inhaltsverzeichnis VIII Schutzzwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 59 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 60 Zwischenfazit: Natur- und Landschaftsschutzgebiete als „Grundformen“ der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . III. 61 Nationalparke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 62 Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 62 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede hinsichtlich der im Nationalpark enthaltenen Grundform der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 65 Biosphärenreservate. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V. 66 Wesentliche Inhalte und Entstehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 66 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede hinsichtlich der im Biosphärenreservat enthaltenen Grundformen der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 68 Naturparke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .VI. 69 Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 69 Naturparke als naturschutzrechtliche Flächenschutzkategorie? . . . . . . . . . .2. 73 Zwischenfazit: Auf den Grundformen der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente basierende Großschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. 76 Nationale Naturmonumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .VIII. 76 Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 77 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede Nationaler Naturmonumente im Vergleich zu Naturschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 78 Flächenschutzsysteme des Bundesnaturschutzgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IX. 78 Natura 2000-Gebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 78 Natura 2000-Gebiete, ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.) 79 FFH-Gebiete – Entstehung und wesentliche Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . .b.) 79 Vogelschutzgebiete – Entstehung und wesentliche Inhalte . . . . . . . . .c.) 81 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede zwischen europäischen und nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d.) 83 Biotopverbund/Biotopvernetzung gemäß § 21 BNatSchG. . . . . . . . . . . . . . . .2. 84 Entstehung und wesentliche Inhalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a.) 84 Der Biotopverbund/die Biotopvernetzung als naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.) 86 Inhaltsverzeichnis IX Flächenschutzinstrumente kraft Gesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .X. 87 Biotope gemäß § 30 BNatSchG – Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 87 Gewässerrandstreifen gemäß § 61 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 89 Landschaftsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XI. 91 Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 91 Landschaftsplanung ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 94 Eingriffsregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XII. 95 Entstehung und wesentliche Inhalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 95 Eingriffsregelung ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 97 Zwischenfazit: Landschaftsplanung und Eingriffsregelung als naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente sui generis . . . . . . . . . . . . . . . . XIII. 98 Ergänzende Flächenschutzinstrumente einzelner Landesnaturschutzgesetze . . . . . . . .C. 99 Wildnisentwicklungsgebiete – Landesnaturschutzgesetz Nordrhein- Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 99 Schutz von Grünland – Landesnaturschutzgesetz Rheinland-Pfalz. . . . . . . . . . .II. 99 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .D. 100 Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB als zentrale Norm für bauliche Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dritter Teil 103 Die Bedeutung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes im Rahmen der Entstehung des § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 104 Das formale Baurecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 104 Die Vorgängerregelungen des § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 105 Preußisches Ansiedlungsgesetz vom 10.8.1904 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 105 Preußisches Verunstaltungsgesetz vom 15. Juli 1907 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 106 Württembergische Bauordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 107 Württembergische Bauordnung vom 8. August 1910 . . . . . . . . . . . . . . .a.) 107 Änderungsverordnung zur Württembergischen Bauordnung vom 15. Dezember 1933 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.) 107 Entwurf eines Städtebaugesetzes für Preußen von 11. Juni 1926. . . . . . . .4. 108 Bauregelungsverordnung vom 1. März 1936 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 108 Inhaltsverzeichnis X Rechtsprechungsentwicklung zwischen 1950 und 1960 zur Bauregelungsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. 110 § 35 Bundesbaugesetz 1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. 111 Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .B. 113 Regelungssystematik innerhalb des § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 115 Die für alle Vorhaben erforderlichen Voraussetzungen des § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 116 Ausreichende/Gesicherte Erschließung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a.) 116 Beeinträchtigen/Entgegenstehen öffentlicher Belange. . . . . . . . . . . . . .b.) 117 Privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 118 Sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 120 Begünstigte Vorhaben § 35 Abs. 4 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 122 Außenbereichssatzung § 35 Abs. 6 BauGB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 123 Konzentrationszonenplanung § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. 123 Funktionen des § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 124 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 125 Naturschutzbezogene Zulässigkeitskriterien für bauliche Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vierter Teil 127 Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB als Anforderungen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes für bauliche Vorhaben im Außenbereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erster Abschnitt 127 Einführung in die Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A. 127 Die Nutzung von Grund und Boden als Anknüpfungspunkt sowohl des Bauplanungs- als auch des Naturschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 127 Das Erfordernis einer klaren Tatbestandsbegrenzung des § 35 BauGB im Hinblick auf das gemeindliche Einvernehmen, den revisionsrechtlichen Prüfauftrag und den Genehmigungsumfang eines Bauvorbescheids . . . . . . . . . II. 128 Die Bedeutung des § 29 Abs. 2 BauGB für die Inkorporation der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente in § 35 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 130 Inhaltsverzeichnis XI Die Inkorporation der Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB . . . . . . . . . . . . . C. 132 Das naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrument der Landschaftsplanung repräsentiert durch den öffentlichen Belang der Darstellungen eines Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 132 Der Widerspruch zu Darstellungen der Landschaftsplanung als eigener öffentlicher Belang gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 133 Hinreichende Konkretisierung des Landschaftsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 135 Die Tauglichkeit von Landschaftsplänen als öffentliche Belange im Hinblick auf die rein naturschutzfachliche Ausrichtung und das Fehlen eines Abwägungsauftrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 136 Werden die in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB genannten „Belange des Naturund Landschaftsschutzes“ durch das Bundesnaturschutzgesetz und die Naturschutzgesetze der Länder konkretisiert oder handelt es sich dabei um eine bauplanungsrechtliche Regelung mit eigenem Regelungsgehalt? . . . . . . III. 139 Entwicklung der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 140 Urteil des BVerwG vom 20.10.1972 – IV C 1.70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a.) 140 Urteil des BVerwG vom 12.08.1977 – IV C 48.75, IV C 49.75 . . . . . . . . .b.) 141 Urteil des BVerwG vom 13.4.1983 – 4 C 21/79. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .c.) 142 Urteil des BVerwG vom 13.12.2001 – 4 C 3/01. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .d.) 143 Urteil des BVerwG vom 27.6.2013 – 4 C 1/12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .e.) 145 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .f.) 146 Ansichten der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 150 Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 151 Wortlaut – Belange des Naturschutzes und der Landschaftspfle ge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.) 151 Systematik des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b.) 152 Historische Auslegung – Die ursprüngliche Intention des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c.) 153 Teleologische Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . .d.) 155 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .e.) 155 Welche eigenen Anforderungen an die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege stellt das Bauplanungsrecht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 156 Zusammenfassende Übertragung der Ergebnisse auf die vorliegend untersuchten naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente als öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 157 Inhaltsverzeichnis XII Können die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans (§ 30 Abs. 3 BauGB) ausgeklammert werden? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. 159 Problematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 159 Einfacher Bebauungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 159 Stand in Rechtsprechung und Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 160 Der Flächennutzungsplan als öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 161 Der Landschaftsplan als öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. 162 Die Anwendbarkeit der Eingriffsregelung bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. 162 Sonstige naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente als öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. 163 Zwischenfazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8. 163 Natürliche Eigenart der Landschaft und Erholungswert i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. 163 Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbilds i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. 166 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .VIII. 168 Zusammenfassung und Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .D. 168 Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes und ihre jeweiligen rechtlichen Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich . . . . Zweiter Abschnitt 170 Allgemeine Regelungen als rechtliche Anforderungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 172 § 67 BNatSchG Befreiungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 172 Anwendbarkeit des § 67 BNatSchG bezüglich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 173 Allgemeine Befreiungsregelungen innerhalb der Landesnaturschutzgesetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 174 Inhaltsverzeichnis XIII Unter welchen materiell-rechtlichen Voraussetzungen gestatten die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes bauliche Vorhaben im Außenbereich? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 175 Bauliche Außenbereichsvorhaben in Naturschutzgebieten – § 23 BNatSchG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 175 Das Schutzregime des § 23 BNatSchG in Bezug auf bauliche Anlagen. . . .1. 175 Einführung eines absoluten Veränderungsverbots durch das Reichsnaturschutzgesetz? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 176 Einführung eines absoluten Veränderungsverbots durch das Bundesnaturschutzgesetz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 178 „Ausnahmen“ für bauliche Vorhaben durch § 23 Abs. 2 BNatSchG . . . . . . .4. 179 § 23 Abs. 3 BNatSchG als ausdrückliches Verbot für bestimmte bauliche Außenbereichsvorhaben der Fracking-Technologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. 181 Rechtliche Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben in Nationalparken gemäß § 24 Abs. 1–3 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 183 Das Erfordernis eines im Vergleich zu den Naturschutzgebieten eigenständigen Schutzregimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 183 Vorgaben im Rahmen einzelner Nationalpark- Schutzgebietsausweisungen bezüglich baulicher Außenbereichsvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 185 § 24 Abs. 3 S. 2 BNatSchG als ausdrückliches gesetzliches Verbot für bauliche Außenbereichsvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 187 Rechtliche Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben auf Flächen, die gemäß § 24 Abs. 4 BNatSchG als Nationale Naturmonumente ausgewiesen wurden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 187 Praxisbeispiel: Untersuchung der Schutzgebietserklärung „Grünes Band Thüringen“ hinsichtlich der Regelungen zur Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 188 Hintergrund zum Grünen Band . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a.) 188 Die Regelungen zur Zulässigkeit baulicher Vorhaben innerhalb des Thüringer Gesetzes über das Nationale Naturmonument „Grünes Band Thüringen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.) 189 Nationale Naturmonumente doch nicht wie Naturschutzgebiete schützen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 190 Inhaltsverzeichnis XIV Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben innerhalb von Biosphärenreservaten gemäß § 25 BNatSchG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 191 Das Erfordernis eines für Biosphärenreservate als „Modellregion für das Zusammenspiel von Mensch und Natur“ eigenständigen Schutzregimes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 191 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen von Schutzgebietserklärungen der 1990er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 192 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen von Schutzgebietserklärungen in den 2000er Jahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 193 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen von Schutzgebietserklärungen der 2010er Jahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 194 Zwischenfazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 194 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben in Naturparken – § 27 BNatSchG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. 195 Regelungen im Rahmen des § 27 BNatSchG und in einzelnen Landesgesetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 195 Das uneinheitliche Naturparkverständnis der einzelnen Länder – Naturpark ist nicht gleich Naturpark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 196 Zwischenfazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 198 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen europäischer Flächenschutzinstrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. 199 Natura 2000-Netz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 199 § 32 BNatSchG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a.) 199 Allgemeines Veränderungs- und Störungsverbot – § 33 Abs. 1 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b.) 199 Verträglichkeitsprüfung und Ausnahmen – § 34 BNatSchG . . .aa.) 200 Verbot bestimmter Vorhaben – § 33 Abs. 1a BNatSchG . . . . . . .bb.) 202 Exkurs: Vogelschutzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 203 Exkurs: FFH-Gebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 203 Die Anforderungen des § 30 BNatSchG an bauliche Außenbereichsvorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. 204 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Bereich von Gewässern und Uferzonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. 205 Vorgaben nach § 61 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 205 Landesrechtliche Vorgaben für Gewässer und Uferzonen . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 206 Zwischenfazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 207 Inhaltsverzeichnis XV Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben innerhalb des Biotopverbunds. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. 207 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich durch die Landschaftsplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . X. 208 Die rechtlichen Anforderungen der Eingriffsregelung für bauliche Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI. 211 Das Verhältnis zwischen Baurecht und Eingriffsregelung nach § 18 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 211 Die Eingriffsregelung (§§ 14 bis 17 BNatSchG) als Zulassungshindernis für bauliche Vorhaben im Außenbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 211 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich innerhalb Nordrhein-Westfälischer Wildnisentwicklungsgebiete . . . . . . . . . . . . XII. 213 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich innerhalb Grünland-Schutzgebieten in Rheinland-Pfalz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII. 214 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XIV. 214 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich innerhalb von Landschaftsschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 215 Allgemeines Schutzregime des § 26 BNatSchG – Gebietscharakter und Schutzzweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 215 Verbot der Veränderung des Gebietscharakters . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 216 Schutzzweckwidrigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 216 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 217 Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben innerhalb einzelner Landschaftsschutzgebietsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 220 Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 220 Landschaftsschutzgebietsverordnungen von 1950 bis 1975 . . . . . . . . .a.) 220 Landschaftsschutzgebietsverordnungen von 1976 bis 2017 . . . . . . . . .b.) 222 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 224 Lösungsmöglichkeiten zur Verwirklichung baulicher Vorhaben im Außenbereich innerhalb von Landschaftsschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 225 Gegenseitiges Einvernehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 225 Erteilung einer Ausnahme- oder Befreiung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 226 (Teil-) Aufhebung von Landschaftsschutzgebietsverordnungen. . . . . . . . . .3. 227 Zonierung von Landschaftsschutzgebieten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 229 Zonierung als Instrument zur Ermöglichung baulicher Vorhaben im Außenbereich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a.) 229 Inhaltsverzeichnis XVI Zulässigkeit einer Zonierung, die am Nutzungszweck – beispielsweise Windenergienutzung – ausgerichtet ist? . . . . . . . . . . . . b.) 230 Beispiel Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa.) 231 Beispiel Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb.) 234 Beispiel Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .cc.) 235 Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .dd.) 236 Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ee.) 237 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ff.) 238 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Fünfter Teil 241 I. Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 II. Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 III. Verzeichnis der Biosphärenreservats-Schutzgebietsverordnungen . . . . . . . . . 269 IV. Verzeichnis der Nationalpark-Schutzgebietsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Inhaltsverzeichnis XVII Abkürzungsverzeichnis ARL Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft aA andere Ansicht aE am Ende Abs. Absatz AllMBL Allgemeines Ministerialblatt AllMBl. Allgemeines Ministerialblatt Bayern Art. Artikel Artt. Artikel (Plural) Aufl. Auflage Ausf./ausf. Ausführlich Az. Aktenzeichen BauGB Baugesetzbuch BauNVO Baunutzungsverordnung BauO NRW Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen BauR Baurecht Zeitschrift für das gesamte öffentlich und private Baurecht BauRegV Verordnung über die Regelung der Bebauung (Bauregelungsverordnung) BayBO Bayerische Bauordnung BayJG Bayerisches Jagdgesetz BayKompV Bayerische Kompensationsverordnung (Verordnung über die Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft) BayLplG Bayerisches Landesplanungsgesetz BayNatSchG Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz) BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter BayWaldG Bayerisches Waldgesetz BayWEE Windenergie-Erlass BBauBl. BundesBauBlatt BBauG Bundesbaugesetz BBauG Bundesbaugesetzbuch BbgNatSchAG Brandenburgisches Naturschutzausführungsgesetz BbGNatSchAG Gesetz zur Bereinigung des Brandenburgischen Naturschutzrechts BeckOK Beck`sche Onlinekommentare Beschl. Beschluss XIX BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz Brem. GBl. Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen BremNatG Bremisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege BT-Drs. Bundestag Drucksache BundeswaldG Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft (Bundeswaldgesetz) BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BW Baden-Württemberg bzgl. bezüglich COP Conference of the Parties d.h. das heißt DDR Deutsche Demokratische Republik etc. et cetera FFH-Richtlinie Fauna-Flora-Habitat Richtlinie GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls ha Hektar HAGBNatSchG Hessisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz HBauO Hamburgische Bauordnung HBO Hessische Bauordnung HJagdG Hessisches Jagdgesetz HmbBNatSchAG Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes HmbGVBl. Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt HmbGVbl. Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Hrsg. Herausgeber Hs. Halbsatz iE im Ergebnis i.S.d. im Sinne des i.S.v. im Sinne von IUCN International Union for Conservation of Nature JWMG Jagd- und Wildtiermanagementgesetz Baden-Württemberg KommJur Kommunaljurist LAPlaSTV Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg (Landesplanungsvertrag) LBO Landesbauordnung für Baden-Württemberg lit. litera (Buchstabe) Abkürzungsverzeichnis XX LJG Landesjagdgesetz Rheinland-Pfalz LJG-NRW Landesjagdgesetz Nordrhein-Westfalen LNatSchG Landesnaturschutzgesetz Losebl. Loseblattsammlung LPflG Landespflegegesetz LplG Landesplanungsgesetz LWaldG Waldgesetz für Baden-Württemberg (Landeswaldgesetz) mwN mit weiteren Nachweisen NAGBNatSchG Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz NatSchAG M‑V Naturschutzausführungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern NatSchG Bln Berliner Naturschutzgesetz NatSchG LSA Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt NBO Niedersächsische Bauordnung Nds. GVBl. Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt NPGHarzNI Gesetz über den Nationalpark „Harz (Niedersachsen)“ NRW Nordrhein-Westfalen NuR Natur und Recht NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NwaldLG Niedersächsisches Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung OK Onlinekommentar oN ohne Namensangabe RL Richtlinie RlP Rheinland-Pfalz RNG Reichsnaturschutzgesetz ROG Raumordnungsgesetz S. Seite/Satz SächsGVBl. Sächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt SächsJagdG Jagdgesetz für den Freistaat Sachsen (Sächsisches Jagdgesetz) SächsLplG Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen (Landesplanungsgesetz) SächsNatSchG Sächsisches Naturschutzgesetz SH Schleswig-Holstein SNG Saarländisches Naturschutzgesetz SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands ThJG Thüringer Jagdgesetz ThürBRThWVO Thüringer Verordnung über das Biosphärengebiet Thüringer Wald ThürGBG Thüringer Grünes-Band-Gesetz ThürGVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen ThürNatG Thüringer Naturschutzgesetz ThürStAnz Thüringer Staatsanzeiger Abkürzungsverzeichnis XXI uä und ähnliche UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Urt. Urteil UVP Umweltverträglichkeitsprüfung UVPG Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg VerwRspr. Verwaltungsrechtsprechung in Deutschland VGH Verwaltungsgerichtshof VogelSchRL Vogelschutzrichtlinie Weiterf. Weiterführend WHG Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) z.B. zum Beispiel ZfBR Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht ZUR Zeitschrift für Umweltrecht Abkürzungsverzeichnis XXII Einführung und Grundlagen Einleitung Bereits der Umstand, dass der Anteil Landfläche lediglich 29,3 % beträgt,1 zeigt, dass Fläche eine begrenzte Ressource ist und entsprechend hoch in der Nutzungskonkurrenz steht. Das gilt umso mehr für einen Staat wie Deutschland, der eine hohe Bevölkerungsdichte aufweist. Beachtenswert ist, dass dennoch fast die Hälfte der deutschen Staatsfläche einer naturschutzrechtlichen Schutzgebietskategorie der §§ 20–31 des Bundesnaturschutzgesetzes zuzuordnen ist.2 Hinzu kommen weitere geschützte Flächen, die zum einen auf Spezialgesetze (Waldgesetz, Wasserhaushaltsgesetz etc.) und zum anderen auf Instrumente der Raumplanung (insbesondere landesweite Raumordnungspläne und Regionalpläne) zurückzuführen sind. Diesen geschützten Flächen steht ein beständig hoher Siedlungsdruck entgegen.3 Ferner erzeugen die Energiewende und der anhaltenden Strukturwandel der Landwirtschaft einen erhöhten Nutzungsdruck. Die Intention dieser Arbeit, sich speziell auf das Verhältnis zwischen dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz und baulichen Vorhaben im Außenbereich zu konzentrieren, lässt sich auf einen, vom Verwaltungsgerichtshof Mannheim im Jahr 2017 entschiedenen Fall, zurückführen. Dieser ereignete sich in einer kleinen Gemeinde in Baden- Württemberg am Rande der Schwäbischen Alb. Ein dort seit Ende des 18. Jahrhunderts ansässiger landwirtschaftlicher Betrieb, der aufgrund der beengten örtlichen Verhältnisse in den 1980er Jahren in den Au- Erster Teil A. 1 Diercke Weltatlas, 1. Aufl. (2015), S. 240. 2 Stand 2015. Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 15. 3 Diese Aussage wird durch die zunehmende Auflockerung des § 35 BauGB bestätigt: Gassner, NVwZ 1991, 26 (27). Auch die Einführung der §§ 13a und 13b BauGB lassen sich auf einen erhöhten Baudruck zurückführen: Weiterführend hierzu Krautzberger, ZfBR 2017, 644. 1 ßenbereich umgesiedelt wurde, wollte weiter expandieren und für 40 zusätzliche Kühe ein neues Gebäude errichten.4 Hierbei handelte es sich um ein -nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB- im Außenbereich privilegiert5 zulässiges Vorhaben. Gegen dieses geplante landwirtschaftliche Vorhaben erhob sich sowohl seitens der näheren Anwohner als auch innerhalb der Gemeindeverwaltung und im Gemeinderat Widerstand. Die Vorhabensgegner führten wie in solchen Fällen häufig das „scharfe Schwert“ des Naturschutzes ins Feld. Das war an dieser Stelle ein seit über zwei Jahrzehnten bestehendes Landschaftsschutzgebiet. Durch das Vorhaben sollte das, inmitten dieses Landschaftsschutzgebiets bereits aus mehreren Gebäuden bestehende, landwirtschaftliche Anwesen, um ein zusätzliches Gebäude erweitert werden. Das zuständige Landratsamt lehnte die Baugenehmigung für die Betriebserweiterung aus naturschutzrechtlichen Gründen ab. Es folgte ein über fünf Jahre andauernder Rechtsstreit, an dessen Ende die Entscheidung des zuständigen Landratsamts durch das im August 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim6 bestätigt wurde. In seinen Urteilsgründen führte der Verwaltungsgerichtshof Mannheim aus, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege dem privilegierten Außenbereichsvorhaben entgegenstünden. Wie für solche Sachverhalte üblich, lag der Schwerpunkt, der oben vorgestellten verwaltungsgerichtlichen Entscheidung, in der Überprüfung des Vorliegens der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen der entsprechenden Landschaftsschutzgebietsverordnung. Die darauf bezogene tatrichterliche Gesamtwürdigung soll nicht Gegenstand vorliegender Arbeit sein. Allerdings gibt das Urteil Anlass dazu, die grundsätzliche Frage, wie es sich auf ein bauliches Außenbereichsvorhaben auswirkt, wenn der Ausführungsort dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz unterstellt ist, genauer zu beleuchten. Zum einen weil sich in diesem Fall das vermeintlich schwächste naturschutzrechtliche Flächenschutz- 4 Online unter: https://www.teckbote.de/nachrichten/lokalnachrichten-weilheim-undumgebung_artikel,-nein-zum-mutterkuhstall-_arid,207965.html (Stand: 2.11.2019). 5 Durch die Privilegierung kommt die gesetzgeberische Absicht zum Ausdruck, dass diese Vorhaben aufgrund ihrer engen Verbindung zum Außenbereich bevorzugt im Außenbereich errichtet werden können und sollen. 6 VGH Mannheim, Urt. v. 30.8.2017 – 8 S 17/16 = NVwZ-RR 2018, 136–141. Erster Teil Einführung und Grundlagen 2 instrument, das Landschaftsschutzgebiet gegen das am „stärksten“7 privilegierte Vorhaben, der landwirtschaftliche Betrieb, durchgesetzt hat. Zum anderen weil die hier ins Feld geführte Problematik durch den anhaltenden Baudruck auch in Zukunft nicht an Aktualität verliert. Neben den landwirtschaftlichen Großbetrieben und den gewerblichen Tierhaltungsbetrieben sind es in letzter Zeit vor allem Anlagen der erneuerbaren Energien, die ebenfalls im Außenbereich angesiedelt werden. Bei Außenbereichsvorhaben findet kein vorgelagertes Bebauungsplanverfahren statt, auf dessen Ebene Lösungsmöglichkeiten für das räumliche Aufeinandertreffen von baulichen Außenbereichsvorhaben und naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten gefunden werden können.8 Vielmehr ist in diesen Fällen immer eine einzelfallbezogene Entscheidung zu treffen. Das macht eine einheitliche Verwaltungspraxis oder Rechtsprechung schwierig. Das sich daraus in der Praxis regelmäßig Konflikte ergeben, die nicht selten die Gerichte beschäftigen, ist, die logische Folge.9 Umso mehr ist es daher geboten, die grundsätzlichen Auswirkungen eines naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstruments auf die Verwirklichung baulicher Vorhaben im Außenbereich zu untersuchen. Hierzu werden zunächst die einschlägigen Regelungen der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente von Bund und Ländern untersucht. Um substanzielle Aussagen hinsichtlich der bestehenden rechtlichen Anforderungen treffen zu können, sind in diesem Zusammenhang jedoch nicht nur die abstrakt-generellen gesetzlichen Regelungen zu beleuchten, sondern auch untergesetzliche Regelungen heranzuziehen. Der Fokus ist, trotz der konkretindividuellen Regelungen auf untergesetzlicher Ebene, vorwiegend auf die Fragen zu richten, die sich in diesem Zusammenhang losgelöst von den örtlichen Gegebenheiten beantworten lassen. Die Arbeit konzentriert sich auf Außenbereichsvorhaben, für deren Genehmigung eine 7 Schon seit jeher standen die landwirtschaftlichen Vorhaben an erster Stelle innerhalb des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Insbesondere zu ihren Gunsten sollte der Außenbereich anfänglich freigehalten werden. 8 Ausnahmen gelten beim Erlass eines einfachen Bebauungsplans oder im Fall eines nicht nach § 38 BauGB privilegierten Planfeststellungsverfahrens. 9 So ergibt schon die Suche unter dem Begriff „Außenbereichsvorhaben“ bei juris 1919 Rechtsprechungstreffer (Stand: 10.12.2019). A. Einleitung 3 Prüfung des § 35 BauGB erforderlich ist.10 Unerheblich ist, ob eine Prüfung des § 35 BauGB unmittelbar aufgrund des allgemeinen, in der jeweiligen Landesbauordnung geregelten, Genehmigungsverfahrens oder innerhalb eines speziellen fachrechtlichen Genehmigungsverfahren erfolgt, wie beispielsweise dem immissionsschutzrechtlichen Verfahren, bei dem durch die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG die Baugenehmigung ersetzt wird11. Die im Titel dieser Arbeit zum Ausdruck kommende übergeordnete Frage, welche rechtlichen Anforderungen sich aus dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz in Bezug auf bauliche Vorhaben im Außenbereich stellen, lässt sich aus zwei unterschiedlichen Perspektiven betrachten. Das sind einerseits die Perspektive des öffentlichen Bauplanungsrechts und andererseits die Perspektive des Naturschutzrechts. Diese unterschiedlichen Blickwinkel sind möglich, weil zum einen die bauplanungsrechtlichen Regelungen naturschutzrechtliche Bezüge aufweisen und zum anderen die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes nicht unbedingt bauplanungsrechtliche, aber zumindest baurechtliche Zulassungsbeschränkungen, vorsehen. Sachnäher ist es, nach einem Überblick über die unterschiedlichen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente (Zweiter Teil), aus der Perspektive des öffentlichen Bauplanungrechts, eingegrenzt auf die für Außenbereichsvorhaben zentrale Norm des § 35 BauGB (Dritter 10 Für überregional bedeutsame Projekte im Außenbereich wie beispielsweise Fernstraßen, Eisenbahnen, Straßenbahnen, Deponien, Auskiesungsvorhaben, Wasserwegprojekte oder Stromtrassen hat der Gesetzgeber spezialgesetzliche Regelungen zur Vorhabenzulassung geschaffen. Diese sogenannten Fachplanungsverfahren sind vielfach einstufig und enthalten neben der Planungs- auch die Zulassungsentscheidung. In diesen Fällen erfolgt somit keine inzidente Prüfung des § 35 BauGB, sondern ein speziell geregeltes Verfahren, das Planungs-, Abwägungs- und Genehmigungselemente enthält. Dementsprechend nimmt § 38 BauGB solche Vorhaben, die einer privilegierten Fachplanung unterstehen, vom Anwendungsbereich des § 35 BauGB aus. Dennoch sind auch hier Fälle denkbar, in denen der § 35 BauGB anwendbar bleibt z.B. Abfallverwertungsanlagen, nicht UVP-pflichtige bergrechtliche Vorhaben oder oben aufgezählte Vorhaben, denen der überörtliche Charakter fehlt: Kraft, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 38 Rn. 27); Konkrete Beispiele siehe: Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 38 Rn. 21–37a). 11 Jarass, in: Jarass (Hrsg.), Bundes-Immissionsschutzgesetz, 2020 (§ 13 Rn. 6a); Giesberts, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BImSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 13 Rn. 13). Erster Teil Einführung und Grundlagen 4 Teil),12 zu beginnen. Aufgabe des Bauplanungsrechts ist, anders als der Begriff vermuten lässt, die umfassende Regelung der Bodennutzung.13 Anschließend folgt die Analyse aus der Perspektive des Naturschutzrechts (Vierter Teil, Erster Abschnitt) bzw. der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente (Vierter Teil, Zweiter Abschnitt), die ihrem Zweck entsprechend, dem Schutz von Natur- und Landschaft zu dienen, auch Vorgaben enthalten (können), die sich neben dem Bauplanungsrecht auf bauliche Außenbereichsvorhaben auswirken. Gang der Untersuchung Die Arbeit gliedert sich in fünf Teile. Im Anschluss an diese Einleitung erfolgt im ersten Teil der Arbeit eine Definition der vorliegend verwendeten mehrdeutigen Begrifflichkeiten, die dadurch als Arbeitsbegriffe den Untersuchungsrahmen eingrenzen. Für das Verständnis der rechtlichen Anforderungen der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente ist ein substanzieller Bestandsüberblick unerlässlich. Zunächst gilt es daher, die Vielzahl der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente zu gliedern sowie deren wesentliche Inhalte und Aufgaben aufzubereiten. Dabei wird die Gliederung systematisch -soweit möglich- an die gängigsten Bezeichnungen (Allgemeiner Flächenschutz, Grundformen, Großschutzgebiete und Systematische Flächenschutzinstrumente) angelehnt. Sowohl die inhaltliche Ausgestaltung als auch die begrifflichen Kategorisierungen der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente sind das Ergebnis historischer Entwicklungen. Die Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte ist daher für das Verständnis der B. 12 Wenngleich zahlreiche andere Normen für die Zulassung baulicher Außenbereichsvorhaben ebenfalls eine Rolle spielen können (z.B. Fachplanungsrecht, Immissionsschutzrecht, Bergrecht, UVP-Recht etc.). 13 Vgl. BVerfG Gutachten v. 16.6.1954 -1 PBvV 2/52–, juris Rn. 72; Battis, in: Battis/ Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 1 Rn. 10); Erbguth/Mann/Schubert, Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl. (2020), S. 477 Rn. 797; Remmert, in: Ennuschat/Ibler/Remmert (Hrsg.), Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, 2020 (S. 257 Rn. 7–8). B. Gang der Untersuchung 5 heutigen Regelungen elementar. Insbesondere auf Verordnungsebene finden sich nämlich noch zahlreiche Altregelungen, die auf dem früher verwendeten Vokabular beruhen. Des Weiteren soll gezielt der Blick darauf gerichtet werden, ob und wann auf entstehungsgeschichtlicher Ebene erste Berührungen zwischen dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz und der Verwirklichung baulicher Vorhaben im Außenbereich stattfanden.14 Darüber hinaus sollen die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente aufgezeigt werden. Dabei wird für das Landschaftsschutzgebiet eine vertiefte Untersuchung anhand verschiedener Landschaftsschutzgebietsverordnungen aus dem gesamten Bundesgebiet vorgenommen. Der dritte Teil der Arbeit wendet sich der für Außenbereichsvorhaben zentralen Regelung des § 35 BauGB zu. Der Fokus richtet sich im Rahmen der Untersuchung der entstehungsgeschichtlichen Hintergründe insbesondere darauf, die Entwicklungsschritte aufzuzeigen, die für eine naturschutzrechtliche Aufgabenübertragung ins Baurecht von Bedeutung waren. Im Anschluss wird ein Überblick über die derzeitige Regelung des § 35 BauGB und eine Darstellung seiner verschiedenen Funktionen gegeben. Dies dient neben seiner Charakterisierung auch der Abgrenzung des § 35 BauGB zu den Instrumenten des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes. 14 Im Rahmen der entstehungsgeschichtlichen Rückblicke wird für den Zeitraum der Trennung Deutschlands in Ost und West im Wesentlichen die Entwicklung innerhalb der BRD analysiert. Innerhalb der DDR galt ab 1954 ein eigenes Naturschutzgesetz, das ab 1970 durch ein Landeskulturgesetz abgelöst wurde: Rösler/Schwab/ Lambrecht, Naturschutz in der DDR, 1990, S. 77. Die tatsächlichen naturschutzfachlichen Anstrengungen bezüglich der Einrichtung naturschutzrechtlicher Flächenschutzinstrumente fallen jedoch vor allem in die Zeit zwischen Mauerfall und der Wiedervereinigung: Maaß/Schütte, in: Koch/Hofmann/Reese u. a. (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, 2018 (§ 7 Rn. 18). Bis 1990 bestanden in der gesamten DDR 825 Naturschutzgebiet mit einer Größe von 106 km², diese Zahl stieg innerhalb eines knappen Jahres bis 1.1.1991 auf 1.268 Naturschutzgebiet mit einer Grö- ße von 269 km²: Weinitschke, in: Auster/Behrens (Hrsg.), Naturschutz in den neuen Bundesländern - Ein Rückblick, 2001, S. 459 (472). In der Zeit nach 1945 bis zur Wiedervereinigung galt der Naturschutz in der DDR eher als ein Langfristinstrument der Landschafts- bzw. Landespflege: Behrens, in: Auster/Behrens (Hrsg.), Naturschutz in den neuen Bundesländern - Ein Rückblick, 2001, S. 15 (19). Erster Teil Einführung und Grundlagen 6 Im vierten Teil wendet sich die Untersuchung der übergeordneten Frage zu, wie Nutzungskonflikte, die durch das räumliche Aufeinandertreffen von baulichen Außenbereichsvorhaben und naturschutzrechtlichem Flächenschutz durch § 35 BauGB und den Rechtsinstituten des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes entstehen -sowohl auf der Normebene als auch in der Praxis- gelöst werden. Im ersten Abschnitt des vierten Teils wird zunächst der Frage nachgegangen, inwieweit von einer Implementierung der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente in die Vorschrift des § 35 Abs. 3 BauGB auszugehen ist. Bereits die in § 35 BauGB an verschiedenen Stellen verwendeten naturschutzbezogenen Begrifflichkeiten lassen einen inneren Zusammenhang vermuten. Den Schwerpunkt des ersten Abschnitts wird dabei die Untersuchung der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bilden, die als Dreh- und Angelpunkt sowohl für die praktische Umsetzung als auch für die bisherige Kommentarliteratur angesehen werden kann. Der zweite Abschnitt des vierten Teils der Arbeit widmet sich der Frage, welche rechtlichen Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben durch die Naturschutzgesetze und die darauf basierenden untergesetzlich geregelten Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes gestellt werden. Dabei werden neben allgemeinen Dispensnormen sowohl die speziellen gesetzlichen als auch eine Auswahl untergesetzlicher Regelungen der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente eingehend untersucht. Zur Veranschaulichung wird für einzelne naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente auf spezielle Beispielfälle aus der Praxis und deren konkrete untergesetzliche Regelung zurückgegriffen. Eine umfassende Auswertung wird für die praktisch äußerst relevante Kategorie des Landschaftsschutzgebiets vorgenommen. Für eine vertiefte Betrachtung werden 48 Landschaftsschutzgebietsverordnungen aus dem gesamten Bundesgebiet auf ihre jeweiligen Regelungen in Bezug auf bauliche Vorhaben analysiert. Außerdem wird in diesem Zusammenhang auch das in enger Verbindung zu den Landschaftsschutzgebieten stehende Instrument der Zonierung, das vor dem Hintergrund des Ausbaus der Windenergie (wieder-) entdeckt wurde, eingegangen. Der fünfte Teil enthält eine Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse dieser Arbeit. B. Gang der Untersuchung 7 Zentrale Begrifflichkeiten Definition „Naturschutzrechtlicher Flächenschutz“ Für das Begriffspaar des „naturschutzrechtlichen Flächenschutzes“ findet sich in der Rechtsprechung und Literatur keine einheitliche Verwendung. Regelmäßig wird der Begriff Flächenschutz synonym zum Gebietsschutz gebraucht.15 Im engeren Sinne werden damit die in Kapitel 4 des BNatSchG geregelten Flächenschutzinstrumente -teils auch als besonderer Flächen- und/oder Gebietsschutz bezeichnet- gemeint.16 Diese Arbeit verwendet die Bezeichnung „naturschutzrechtlicher Flächenschutz“ für alle Rechtsinstrumente, die in den Naturschutzgesetzen des Bundes und gleichzeitig in den Naturschutzgesetzen der Länder normiert sind und dem Schutz einer Fläche dienen.17 Lediglich in den Naturschutzgesetzen der Länder Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern finden sich mit dem Wildnisentwicklungsgebiet bzw. dem Grünland noch zusätzliche naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente, die sich aber, wie zu sehen sein wird, ebenfalls in die bundesrechtlich normierten Schutzgebietskategorien einordnen lassen. C. I. 15 Den Begriff Gebietsschutz verwendend: BVerwG, Urt. v. 26.9.2019 -7 C 7/18–, juris; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 20 Rn. 33); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 20 Rn. 31–33). Den Begriff Flächenschutz verwendend: BVerwG, Beschl. v. 13.6.2019 -4 BN 2/19–, juris; VGH Mannheim, Urt. v. 9.5.2019 -5 S 2015/17–, juris = VBlBW 2020, S. 103–114; Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 20 Rn. 4); Büchter/Leiner, Schutzkategorien im Naturschutzrecht, 2000, S. 25; Gassner, Natur- und Landschaftsschutzrecht, 2. Aufl. (2016), I. Normative Unterschutzstellungen von Gebieten, Rn. 349. Den Begriff Flächennaturschutz verwendend: Gellermann, in: Landmann/Rohmer/ Beckmann (Hrsg.), Umweltrecht, 2020 (§ 20 Überschrift). 16 Das Begriffspaar verwendend: BT-Drs. 14/6378, S. 50. 17 Aufgrund der für den Untersuchungsbereich dieser Arbeit weitgehend materiellrechtlichen Übereinstimmung zwischen den Regelungen des BNatSchG und der LNatSchG’s werden landesrechtliche Regelungen nur zitiert, wenn ihnen eine eigene Bedeutung zukommt. Erster Teil Einführung und Grundlagen 8 Abgrenzung zu den naturschutzrechtlichen Objektschutzinstrumenten Das Zusammenwirken von Norm und Lebenswirklichkeit setzt im Bereich des Naturschutzrechts am Medium der Erdoberfläche an. Genauer gesagt zielen die Naturschutzgesetze des Bundes und der Länder auf eine umweltverträgliche Verhaltenssteuerung in Bezug auf das Umweltmedium Boden in seiner Prägung als Natur und Landschaft18 ab.19 Hierbei bilden in den Naturschutzgesetzen neben dem Artenschutz vor allem die grundflächenbezogenen Bestimmungen einen Schwerpunkt. Darüber hinaus finden sich innerhalb der Naturschutzgesetze auch Regelungen, die nicht an einem bestimmten eingrenzbaren Bereich der Erdoberfläche ansetzen, sondern ein spezielles Einzelobjekt oder auch eine Gruppe von Einzelobjekten schützen.20 Im Zuge dessen handelt es sich in Abgrenzung zum Flächenschutz um klar distinktiv oder zumindest gattungsmäßig bestimmbare Objekte oder Objektgruppen (z.B. § 28 BNatSchG Naturdenkmäler, § 29 BNatSchG Geschützte Landschaftsbestandteile21). Diese als Objektschutz bezeichnete Form des Naturschutzes erfährt nur eine geringe flächenhafte Ausdehnung, sodass eine Kollision mit der Verwirklichung eines baulichen Außenbereichsvorhabens höchst selten vorkommen dürfte. Daher soll vorliegend auf den Objektschutz nicht näher eingegangen werden bzw. der Hinweis genügen, dass die auf den Objektschutz abzielenden Regelungen des § 28 Abs. 2 BNatSchG sowie § 29 Abs. 2 BNatSchG Verbotsregelungen enthalten, die weitgehend dem Schutzregime für Naturschutzgebiete gemäß § 23 Abs. 2 BNatSchG entsprechen. II. 18 Ausf. zum Begriff der Landschaft siehe Bartlsperger, in: Wall/Link (Hrsg.), Bürgerliche Freiheit und christliche Verantwortung, 2003, S. 1029 (1029–1046.). 19 Storm, Umweltrecht, 10. Aufl. (2015), § 30 Rn. 762. 20 Ausf. zur Abgrenzung zwischen Gebiets- und Objektschutz: VGH München, Urt. v. 28.7.2016 ‑14 N 15.1870–, juris = NuR 2016, 790–800. 21 Bei den Geschützten Landschaftsbestandteilen wird der Objektschutz durch Elemente des Flächenschutzes flankiert. Dennoch gehört diese Kategorie nach allgemein anerkannter Ansicht im Kern weiterhin zum Objektschutz: Vgl. OVG Saarlouis, Urt. v. 25.06.2009 – 2 C 284/09, OVG Saarlouis, Urt. v. 12.12.2012 – 2 C 320/11 = NuR 2013, 368–373; Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 29 Rn. 1–4); Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 29 Rn. 1); Hendrischke/Kieß, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 29 Rn. 6). C. Zentrale Begrifflichkeiten 9 Abgrenzung zu „naturschutzbezogenen“ Flächenschutzinstrumenten außerhalb der Naturschutzgesetze Auch abzugrenzen vom naturschutzrechtlichen Flächenschutz sind Instrumente anderer Fachgesetze, die ebenfalls am Medium der Erdoberfläche ansetzen, allerdings mit einer anderen Zielsetzung. Zunächst ist dabei die Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß den §§ 4– 32 UVPG zu nennen. Sie kommt für Außenbereichsvorhaben oftmals als unselbständiger Teil des verwaltungsrechtlichen Verfahrens, gemäß § 4 UVPG, zur Anwendung. Dabei ist die Umweltverträglichkeitsprüfung zwar primär ein Verfahrensinstrument, allerdings mit dem klaren inhaltlichen Auftrag durch Ermittlung, Beschreibung und Bewertung unterschiedlicher Umweltauswirkungen (vgl. § 3 S. 1 UVPG) des Vorhabens als Entscheidungsvorbereitung zu dienen.22 Aufgrund des medienübergreifenden Ansatzes gehört der naturschutzbezogene Flächenschutz insoweit -wie er aufgrund der Gesamtschau aller Umweltauswirkungen des jeweiligen Vorhabens ins Visier zu nehmen ist- zu den Aufgaben der Umweltverträglichkeitsprüfung.23 Wenngleich eine inhaltliche Nähe insbesondere zum naturschutzrechtlich geregelten Flächenschutz der Landschaftsplanung erkennbar wird, erfolgt für die vorliegende Forschungsarbeit, aufgrund des definierten Begriffs der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente der nur Flächenschutzinstrumente der Naturschutzgesetze erfasst, eine Ausgrenzung der Umweltverträglichkeitsprüfung. Zu nennen ist diesbezüglich auch der durch die Bodenschutzgesetze von Bund und Ländern praktizierte Bodenschutz. Zwar dienen auch die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes dem III. 22 Gallas/Sangenstedt, in: Landmann/Hansmann/Rohmer u. a. (Hrsg.), Umweltrecht, 2010 (Vorbemerkungen B. II. Rn. 9–10); Kloepfer/Neugärtner, Umweltrecht, 4. Aufl. (2016), § 5 Rn. 498. 23 Appold, in: Hoppe/Kment/Beckmann (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) Kommentar, 2018 (§ 2 Rn. 40–41). Zu den einzelnen Auswirkungen bzw. ökologischen Wechselwirkungen: Kment, in: Beckmann (Hrsg.), Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, 2012 (Einleitung UVPG Rn. 5). Erster Teil Einführung und Grundlagen 10 Schutz des Bodens,24 spezielle Aufgabe des Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) und der entsprechenden Landes-Bodenschutzgesetze25 sind aber der qualitative Schutz der Bodenfunktionen (§ 1 S. 1 BBodSchG). Ausweislich der Gesetzesbegründung sollen die bodenschutzrelevanten Regelungen der Naturschutzgesetze nicht verdrängt werden.26 Mangels einer entsprechenden Regelung ist somit von einer Anwendbarkeit beider Gesetze nebeneinander auszugehen.27 Dabei ist zwischen dem räumlichen Ansatz der Naturschutzgesetze und dem funktionalen Ansatz der Bodenschutzgesetze zu differenzieren.28 Instrumente des Flächenschutzes finden sich auch in den Waldgesetzen von Bund und Ländern.29 Während die Waldgesetze ihre Anwendbarkeit in der Regel auf den Wald beschränken und außerhalb diesem keine Anwendung finden,30 gilt das BNatSchG im gesamten deutschen Staatsgebiet, also auch im Wald. Eine Regelung zur Konkurrenz zwi- 24 § 1 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG. Außer im Saarland, das als einziges Bundesland kein angepasstes NatSchG erlassen hat, gelten die Ziele des BNatSchG uneingeschränkt. Die Ziele des Saarländischen NatSchG enthalten den Begriff des Bodens nicht, sodass hier die Regelung des BNatSchG anzuwenden ist. 25 Diese sind in den meisten Fällen als Ausführungsgesetze zum Bundes-Bodenschutzgesetz gestaltet. Die Länder Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen haben in Ergänzung und zur Ausführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes eigene Bodenschutzgesetze erlassen. Brandenburg hat ein Abfall- und Bodenschutzgesetz. Sachsen hat ein Abfallwirtschafts- und Bodenschutzgesetz. 26 BT-Drs. 13/6701, S. 50. 27 Erbguth/Schubert, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BBodSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 3 Rn. 3); Vierhaus, NJW 1998, 1262 (1263–1264). 28 Schwartmann, in: Schwartmann (Hrsg.), Bundes-Bodenschutzgesetz, 2012 (§ 2 Rn. 1). 29 BundeswaldG v. 17.1.2017 (BGBl. I. S. 75) kennt die Oberbegriffe des Schutzwaldes (§ 12) und des Erholungswaldes (§ 13). Die Länder haben diese entsprechend ausgefüllt. Als Beispiele dienen Baden-Württemberg und Bayern. Baden-Württemberg regelt in § 29 LWaldG die drei Arten des Schutzwaldes: 1. Bodenschutzwald (§ 30 LWaldG), 2. Biotopschutzwald (§ 30a LWaldG) und 3. Wald gegen schädliche Umwelteinwirkungen (§ 31 LWaldG). Daneben gibt es nach § 32 LWaldG die Möglichkeit der Waldschutzgebiete (Bann- oder Schonwald). In Bayern gibt es dagegen den Schutzwald (Art. 10 BayWaldG), den Bannwald (Art. 11 BayWaldG), den Erholungswald (Art. 12 BayWaldG) oder das Naturwaldreservat (Art. 12 a BayWaldG). Lediglich Niedersachsen kennt keine Schutzwaldbestimmungen. Ausf. hierzu siehe Klose/Orf, Forstrecht, 2. Aufl. (1998), S. 550–551. 30 Witt/Dreier, in: Hoppenberg/Witt (Hrsg.), Handbuch des öffentlichen Baurechts, 1992–2019 (E. Rn. 68). C. Zentrale Begrifflichkeiten 11 schen Wald- und Naturschutzrecht treffen weder die Naturschutznoch die Waldgesetze, sodass durchaus Konkurrenzsituationen entstehen können.31 Ebenso sind es das Wasserhaushaltsgesetz des Bundes und die dazugehörigen Wassergesetze der Länder, die durch ihre schwerpunktmäßig grundflächenbezogen ausgestalteten Wasserschutzgebiete32 ein Instrument des Flächenschutzes darstellen. Überdies sind auch im Bundesjagdgesetz und den Länderjagdgesetzen unterschiedliche flächenschützende Regelungen normiert, die das Jagdrecht und die Hegepflicht betreffen.33 Nur teilweise gibt es Vorschriften, die eine klare Priorisierung vornehmen. Beispielsweise anerkennt § 3 Abs. 2 des Jagd- und Wildtiermanagementgesetz Baden- Württemberg (JWMG) den Vorrang des Naturschutzrechts.34 Gleichermaßen ordnet § 1 Bundesberggesetz (BbergG) einen schonenden Umgang mit Grund und Boden an. Allerdings ist das BbergG seiner klaren Zweckbestimmung nach auf die Rohstoffsicherung, den Lagerstättenschutz, die Betriebssicherheit und die Gefahrenvorsorge ausgerichtet.35 Darüber hinaus existieren zahlreiche Gesetze und Rechtsverordnungen, die zumindest mittelbar dazu dienen, den Boden vor negativen Einwirkungen zu schützen und somit zumindest indirekt Flächenschutznormen darstellen. Dazu zählen z.B. das Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) mit Großfeuerungsanlagenverordnung und Störfallverordnung, das Düngegesetz mit Düngeverordnung und Klärschlammverordnung, das Umweltschadensgesetz. 31 Klose/Orf, Forstrecht, 2. Aufl. (1998), 534–535; ausf. zur Konfliktsituation zwischen Forst- und Naturschutzrecht: Endres, Das Spannungsverhältnis zwischen Forst- und Naturschutzrecht unter besonderer Berücksichtigung der Erstaufforstung. 32 § 51 WHG. 33 Beispiele: §§ 6, 20 BJagdG; § 13 JWMG; Art. 21, 22 BayJG; § 25 HJagdG; § 20 SächsJagdG; § 27 LJG. 34 Weitere Beispiele: Die Ausübung der Jagd in Naturschutzgebieten, FFH-Gebieten und Vogelschutzgebieten richtet sich nach den Naturschutzgesetzen: § 20 Abs. 1 Landesjagdgesetz Nordrhein-Westfalen (LJG-NRW); Die Ausführung von Hege und Jagd unter Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege: § 1 Abs. 3 Nr. 2 ThJG. 35 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, 1994, § 11 Rn. 462. Erster Teil Einführung und Grundlagen 12 Erwähnenswert sind auch verschiedene Gebietsbezeichnungen, die auf das Vorliegen eines naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstruments schließen lassen. Hier seien die Begriffe UNESCO-Biosphärenreservat36, International Bird Area (IBA)37, Grünes Band38 und Grüne Infrastruktur39 genannt. Gemeinsam ist diesen Gebieten der flächenschützende Gedanke ohne national-rechtliche Verankerung. Vielmehr handelt es sich in den beiden erstgenannten Fällen um Zertifizierungsinstrumente und in den zwei anderen Fällen um Planungskonzepte. Auch die Raumordnung kennt unterschiedlich sogenannte Freiraumsicherungsinstrumente,40 die nicht mit naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten, im hier definierten Sinn, zu verwechseln sind. Diese Flächenschutzinstrumente finden ihre Ausgestaltung außerhalb der Naturschutzgesetze und sind daher, nach hier verwendeter Definition, keine Instrumente des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes. Dennoch dienen auch die sonstigen Flächenschutzinstrumente in der Praxis zur Erreichung der Naturschutzziele. Indem § 21 Abs. 3 Nr. 4 BNatSchG ausdrücklich das Grüne Band als möglichen Bestandteil zum Aufbau eines Biotopverbunds aufführt, bringt der Gesetzgeber dies bereits vereinzelt zum Ausdruck. 36 Das UNESCO-Biosphärenreservat ist eine Auszeichnung durch die UNESCO online unter: https://www.unesco.de/kultur-und-natur/biosphaerenreservate (Stand: 18.2.2019). 37 Prädikat des Dachverbands der Vogelschutzverbände Bird Life International online unter: https://www.birdlife.org/worldwide/programme-additional-info/importantbird-and-biodiversity-areas-ibas (Stand: 18.2.2019). 38 Das Grüne Band ist auf Bemühungen der nichtstaatlichen Naturschutzorganisation BUND zurückzuführen und dient als überregionales Konzept dem Schutz auf der Fläche der ehemaligen Grenze zwischen Ost- und Westdeutschland. Seine Einbindung in den Biotopverbund ist also insofern eine Besonderheit, weil die hoheitlichen Möglichkeiten durch eine fehlende rechtliche Sicherung begrenzt sind. Lediglich Flächen, die bereits einer rechtlichen Schutzkategorie unterfallen, genießen einen umfänglichen Schutz. 39 Die Grüne Infrastruktur ist ein Fachkonzept der Bundesregierung, das im Rahmen der EU-Biodiversitätsstrategie 2020 ins Leben gerufen wurde und das die Verbesserung von Schutz und Erhalt von Ökosystemen bzw. Ökosystemleistungen zum Ziel hat. 40 In Baden-Württemberg als Grünzäsur und regionaler Grünzug bezeichnet. In Bayern dagegen als landschaftliches Vorbehaltsgebiet. C. Zentrale Begrifflichkeiten 13 Auch durch eine Nutzungsänderung lassen sich Flächenschutzinstrumente generieren. Zusätzlich zur Problematik, dass diese von der Mitwirkung des Eigentümers abhängig sind, findet ihre Regelung gänzlich außerhalb der Naturschutzgesetze statt. Vom hier verwendeten Begriff des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes sind diese Flächenschutzgebiete daher ebenfalls nicht erfasst. Zur Veranschaulichung werden dennoch zwei Beispiele kurz ausgeführt. So gibt es beispielsweise für den Staatswald in Baden-Württemberg ein Alt- und Totholzkonzept der ForstBW41, das, dynamisch auf die Bedürfnisse besonderer Tier- und Pflanzenarten abgestimmt, innerhalb des Gesamtkonzepts der Waldbewirtschaftung den Schutz bestimmter Flächen über einen Nutzungsverzicht gewährleistet.42 Die verbindliche Umsetzung des Alt- und Totholzkonzeptes findet nur im Staatswald statt. Kommunalen oder privaten Waldbesitzern ist es aber gestattet, sich ebenfalls für die Umsetzung eines solchen Konzeptes zu entscheiden.43 Auch in Niedersachsen gibt es ein solches Konzept. Es nennt sich eigendynamische Waldentwicklung und ist in § 11 Abs. 3 NWaldLG geregelt. Darin heißt es, dass eine Waldfläche unter Aussetzung der Nutzfunktion der eigendynamischen Waldentwicklung überlassen werden kann, wenn die waldbesitzende Person dies der Waldbehörde angezeigt hat oder es sich um Landeswald handelt. Nach § 11 Abs. 3 S. 3 NwaldLG gilt die eigendynamische Waldentwicklung als beendet, „wenn Holz entnommen wird, um es wirtschaftlich zu verwerten.“ Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente werden somit durch zahlreiche „naturschutzbezogene“ Flächenschutzinstrumente außerhalb der Naturschutzgesetze ergänzt. Auch dort gibt es hinsichtlich der Verwirklichung baulicher Vorhaben im Außenbereich entsprechende Einschränkungen. Zu den 50 % an Staatsfläche, die dem natur- 41 ForstBW ist ein 2009 gegründeter Landesbetrieb Baden-Württembergs, der für die landesweite Koordination und Steuerung von Wald und Forst verantwortlich ist. 42 Online unter: https://www.fva-bw.de/daten-und-tools/monitoring/natura-2000/alttotholzkonzept (Stand: 01.01.2021). 43 Online unter: https://www.fva-bw.de/daten-und-tools/monitoring/natura-2000/alttotholzkonzept (Stand: 01.01.2021). Erster Teil Einführung und Grundlagen 14 schutzrechtlichen Flächenschutz unterliegen,44 kommen folglich noch zahlreiche weitere durch andere Rechtsinstitute geschützte Flächen. Das macht eine Antwort auf die Frage, was für bauliche Außenbereichsvorhaben bei Vorliegen eines naturschutzrechtlichen Flächenschutzes gilt, noch dringlicher. Bauliche Vorhaben im Außenbereich Mit dem Begriff „bauliche Vorhaben“ im Außenbereich sind vorliegend alle Vorhaben gemäß § 29 Abs. 1 BauGB gemeint. Dazu gehören also auch Aufschüttungen und Abgrabungen größeren Umfangs sowie Ausschachtungen und Ablagerungen einschließlich Lagerstätten, § 29 Abs. 1 BauGB. Natur und Landschaft § 1 Abs. 1 BNatSchG nennt als Schutzgegenstand „Natur und Landschaft“. Diesbezüglich handelt es sich nicht um unterschiedliche, strikt abgrenzbare Teilräume der Erdoberfläche, sondern um ein notwendigerweise zusammenhängendes Begriffspaar.45 Die Lebenswirklichkeit bietet keine exakt abgegrenzten Erscheinungen, die sich mit klar abgrenzbaren Begriffen etikettieren lassen.46 Vielmehr versucht sich der Mensch mit einer ordnenden Aufgabe, indem er aus der Vielzahl der Erscheinungen Einzelgebilde mit Begriffen oder Begriffspaaren versieht.47 Manchmal gehören diese, innerhalb eines Begriffes zusammen- IV. V. 44 Stand 2015 Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 15. 45 Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 1 Rn. 12); Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 1 Rn. 7–11); Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 1 Rn. 5–6). Die Ansicht vertretend, eine Unterscheidung zwischen Natur und Landschaft sei zur Vermeidung von Abgrenzungsschwierigkeiten nicht erforderlich: Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 2. 46 Vgl. Reiners, Stilkunst, 129. Aufl. (1991), 18–20. 47 Reiners, Stilkunst, 129. Aufl. (1991), 18–20. C. Zentrale Begrifflichkeiten 15 gefassten Erscheinungen, logisch zusammen, manchmal aber auch nur gefühlsmäßig.48 Insbesondere Begriffe, die auf einer gefühlsmäßigen Zusammengehörigkeit fußen, eröffnen in der Regel zahlreiche Zugänge ihrer Deutung.49 Das bestätigt sich auch in den kontinuierlich vorgenommenen Deutungsversuchen der Begriffe „Natur und Landschaft“, die den Naturschutzgesetzen von Bund und Ländern zugrunde liegen. Der Gesetzgeber hat in Kenntnis der Schwierigkeiten keine Definition vorgenommen.50 Insbesondere durch Umkehrschlüsse, indenen die Bedeutung der Schutzgegenstände anhand der naturschutzrechtlichen Instrumente vorgenommen werden, sind die Begriffe daher zu definieren.51 Demnach wird die Landschaft vor allem visuell in ihrer geographischen oder bildhaften Eigenart als zusammengehörende Partie der Erdoberfläche erfasst und gewertet.52 Hingegen ist unter Natur nur ein Teil der Erdoberfläche oder ein spezielles Gebilde zu verstehen, das wesensmäßig ohne menschliches Zutun entstanden ist und keine geschlossene Einheit bildet.53 Sowohl Landschaft als auch Natur sind folglich der menschlichen Wahrnehmung zugängliche Teile der Erdoberfläche. Dabei unterscheiden sie sich im Hinblick auf ihre anthropogene Beeinflussung. Während der Begriff der „Natur“ eine 48 Reiners, Stilkunst, 129. Aufl. (1991), 20. 49 Für den Begriff der „Landschaft“: Bartlsperger, in: Wall/Link (Hrsg.), Bürgerliche Freiheit und christliche Verantwortung, 2003, S. 1029 (1029). 50 Auf die Unbestimmtheit der Begriffe und sich dadurch möglicherweise ergebende Schwierigkeiten hat der „Entwurf für ein Gesetz über Landschaftspflege und Naturschutz (Landespflegegesetz)“ der Arbeitsgruppe unter Vorsitz von Prof. Dr. Erwin Stein 1971, der als Grundlage für das später erlassene Bundesnaturschutzgesetz diente, bereits hingewiesen: Stein, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 6 (11). Ungeachtet der definitorischen Schwierigkeiten sollte das „eingebürgerte“ Begriffspaar verwendet werden: Stein, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 6 (11). 51 Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 1 Rn. 15). 52 Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 1 Rn. 5); Schumacher/ Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 1 Rn. 9); Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 27. 53 Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 1 Rn. 5); Schumacher/ Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 1 Rn. 8); Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 25. Erster Teil Einführung und Grundlagen 16 vom Menschen unbeeinflusste Umgebung meint, liegt dem Begriff der „Landschaft“ eine durch menschliche Einwirkung geschaffene geschichtliche Entwicklung zu Grunde.54 Die Natur kann nach dieser Definition folglich ein Teil der Landschaft sein, nicht aber umgekehrt. Alltagssprachlich werden auch die Begriffe Naturlandschaft und Kulturlandschaft zur Abgrenzung verwendet.55 Die dem Begriff der Landschaft immanente menschliche Einwirkung steht dabei in dem Begriff der „Naturlandschaft“ in einem gewissen Widerspruch. Allerdings können diese Begriffe dazu verwendet werden, den Schwerpunkt zu bestimmen. So würde in einer Naturlandschaft der unberührte Anteil die Natur überwiegen, während eine Kulturlandschaft überwiegend eine von Menschenhand geprägte Landschaft darstellt. Daneben sind auch andere Schwerpunkte und somit Begriffskompositionen denkbar, wie Stadt- oder Industrielandschaften. Vielleicht entwickeln sich im Rahmen der Energiewende auch Landschaften, die dann, aufgrund zahlreicher Windenergieanlagen oder Photovoltaikanlagen, als Energielandschaften bezeichnet werden. 54 Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 1 Rn. 5 und 6); Müller/ Stöckel/Lorz, Naturschutzrecht, 2. Aufl. (2003), Vorb. A1 Rn. 1. Folgend: Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 1 Rn. 13– 14); Brinktrine, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 1 Rn. 26–27). 55 Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 1 Rn. 6); Mengel, in: Frenz/ Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 1 Rn. 17). C. Zentrale Begrifflichkeiten 17 Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes In den Naturschutzgesetzen von Bund und Ländern sind 14 unterschiedliche Kategorien geregelt, die dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz56 zuzuordnen sind. Diese können sich räumlich ergänzen oder auch überschneiden.57 Nachdem im ersten Teil der Arbeit bereits aufgezeigt wurde, wie die Begrifflichkeiten des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes vorliegend zu verstehen sind, zeigt der zweite Teil -in systematisch gegliederter Darstellung- neben den gesetzlichen Grundlagen (A.), die einzelnen Flächenschutzinstrumente, ihre inhaltliche Ausgestaltung sowie ihre Unterscheidungsmerkmale (B.) auf. Gesetzliche Grundlagen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes Verteilung der Gesetzgebungskompetenz im Naturschutzrecht Im Zuge der Föderalismusreform im Jahr 2006 wurde die bis dato seit 1949 bestehende Rahmengesetzgebungskompetenz58 abgeschafft und die ihr unterliegenden Titel, u.a. auch „den Naturschutz und die Landschaftspflege“ in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz, Art. 74 Zweiter Teil A. I. 56 Das Begriffspaar des „naturschutzrechtlichen Flächenschutzes“ ist nicht allgemein von Literatur und Rechtsprechung anerkannt, sondern wird in der vorliegenden Arbeit zur Eingrenzung des Untersuchungsgebiets und zum besseren Verständnis verwendet. Siehe hierzu unter Erster Teil A. I. 57 VGH München, Urt. v. 15.12.1987 – Nr. 9 N 87.00667 = NuR 1988, 248–250; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 20 Rn. 22). 58 Die durch den Bund erstmalig 1976 durch das Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG), BGBl. I Nr. 147, S. 3573 ausgenutzt wurde. 19 Abs. 1 Nr. 29 GG, überführt.59 Im Gegenzug wollten die Länder auf ihre bisherigen Kompetenzen im Bereich der Rahmengesetzgebung nicht verzichten und forderten weiterhin materielle Zugriffsrechte, die in Form der Abweichungsgesetzgebung ihren Niederschlag fanden.60 Die in Art. 72 Abs. 3 GG für spezielle Sachbereiche verankerte Regelung zur Abweichungsgesetzgebung widerspricht dem ursprünglichen Charakter der konkurrierenden Gesetzgebung insofern, als die Länderkompetenz im Fall eines bundesgesetzlichen Handelns nicht vollständig, sondern nur temporär bzw. allein hinsichtlich abweichungsfester Kernbereiche überlagert wird. Abweichungsfest sind für das Naturschutzrecht die „Allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes“, der „Artenschutz“ und der „Meeresnaturschutz“. Die Gesetzgebungskompetenz liegt folglich bei den Ländern, es sei denn, der Bund hat von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG). Seine Zuständigkeit in Anspruch nehmend, hat der Bundesgesetzgeber 2009 ein neues umfassendes Bundesnaturschutzgesetz geschaffen, das zum 1.3.2010 in Kraft getreten ist. Seither steht den Ländern nurmehr eine eingeschränkte Abweichungskompetenz61 im Naturschutzrecht zu. Das Bundesnaturschutzgesetz als zentrales Regelwerk des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes Trotz unterschiedlicher Flächenschutzinstrumente außerhalb des Naturschutzrechts ist das Bundesnaturschutzgesetz das wichtigste Gesetz in Bezug auf den Flächenschutz. Die Regelungen zum Flächenschutz finden sich dort an prominenter Stelle in den Kapiteln zwei bis vier. Darin sind hauptsächlich die materiell-rechtlichen Inhalte der einzelnen Flächenschutzinstrumente normiert. § 22 BNatSchG stellt dazu ergänzend eine Art Erläuterung über Inhalt und Struktur der rechtlichen Sicherung, der im vierten Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes normierten Schutzgebietskategorien, dar. II. 59 Uhle, in: Maunz/Dürig/Herzog u. a. (Hrsg.), Grundgesetz, 2018 (Art. 72 Rn. 46). 60 Uhle, in: Maunz/Dürig/Herzog u. a. (Hrsg.), Grundgesetz, 2018 (Art. 72 Rn. 46). 61 Das Grundgesetz regelt abweichungsfeste Bereiche, Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 20 Das Naturschutzrecht dient primär dem Schutz und der Pflege von Natur und Landschaft im besiedelten und unbesiedelten Raum. Diese Aufgabe wurde den Naturschutzbehörden übertragen, die sich im Gegensatz zu anderen Behörden nicht subsidiär, sondern zuvorderst um diese Belange kümmern sollen; freilich unter Abwägung der Belange einer ordnungsgemäßen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft sowie der sonstigen Eigentümerbelange.62 Dabei richtet sich der Fokus weniger auf die einzelne Handlung oder Aktivitäten des Menschen, als vielmehr auf die zu erreichenden Ziele. In diesem Sinne beschreibt der Begriff „schützen“ in § 1 Abs. 1 BNatSchG durchaus eine durch den Menschen vorzunehmende Handlung, jedoch gibt § 1 Abs. 1 Nr. 1– 3 BNatSchG zusätzlich vor, zu welchem Erfolg die Schutzmaßnahmen führen sollen. Entsprechende Werkzeuge, die der Erreichung dieser Ziele dienen sollen, stellen das BNatSchG und die Naturschutzgesetze der Länder zur Verfügung.63 Naturschutzgesetze der einzelnen Bundesländer in Ausübung der in Artt. 74 Abs. 1 Nr. 29, 72 Abs. 3 Nr. 2 GG geregelten Abweichungskompetenz Die bestehenden Landesnaturschutzgesetze traten durch den Erlass des neuen Bundesnaturschutzgesetzes als Vollregelung zum 01.03.2010 aufgrund des Art. 72 Abs. 1 GG und Abs. 3 S. 3 GG hinter das Bundesnaturschutzgesetz zurück. Die Länder waren dadurch angehalten, ihre Landesgesetze an die veränderten Rahmenbedingungen anzupassen. Dies ist inzwischen in allen Bundesländern, außer im Saarland, entsprechend erfolgt. Das Saarland behilft sich für die Praxis mit einer III. 62 VGH Baden-Württemberg, NK-Urteil v. 12.6.1985 – 5 S 2397/83 = VBlBW 1/1985, S. 25 (26). 63 Zur Frage der Effektivität einzelner naturschutzrechtlicher Instrumente siehe: Berchter, Die Eingriffsregelung im Naturschutzrecht, 1. Aufl. (2007); Umweltbundesamt (Hrsg.), Das Landschaftsschutzgebiet als Planungsinstrument eines umfassenden Landschaftsschutzes, 1993; Schmidt-Siegmann, Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in der baden-württembergischen Verwaltungspraxis, 2008. A. Gesetzliche Grundlagen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 21 umfangreichen Anwendungshilfe64, der die weiterhin gültigen Vorschriften des Landesnaturschutzgesetzes zu entnehmen sind.65 Regelungsspielräume ergeben sich für die Länder sowohl aufgrund der eingeräumten Abweichungskompetenz in Art. 72 Abs. 3 GG als auch aufgrund ausdrücklich im Bundesnaturschutzgesetz enthaltener Ermächtigungen, Öffnungsklauseln oder Unberührtheitsklauseln.66 Hinzu kommen nach Art. 72 Abs. 1 GG Ergänzungsbefugnisse, wenn das Bundesnaturschutzgesetz keine abschließenden Regelungen getroffen hat.67 Je nachdem wie umfangreich die einzelnen Gesetze vom Bundesnaturschutzgesetz abweichen, lassen sie sich als Einführungs- bzw. Ausführungsgesetze bis hin zu Abweichungsgesetzen einordnen.68 Fünf Bundesländer haben ihre Gesetze ausdrücklich als Ausführungsgesetze zum Bundesnaturschutzgesetz bezeichnet.69 Naturschutzgesetze, die im Hinblick auf die vorliegend zu untersuchenden naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente in größerem Umfang70 vom materiellen Recht des BNatSchG abweichen, liegen in den Bundesländern derzeit nicht vor. Das macht es im Rahmen der 64 Diese umfasst 161 DIN A4 Seiten. Bereits der Umfang der für die Gesetzesanwendung unerlässlichen Anwendungshilfe macht deutlich, dass eine Novellierung des Landesnaturschutzgesetzes angebracht ist. 65 Der Titel lautet: „Zusammenstellung des BNatSchG sowie der weiterhin gültigen Regelungen des SNG“. Online unter: https://www.saarland.de/dokumente/thema_na turschutz/Synopse_BNatSchG-SNG_03Maerz_2010_(2).pdf (Stand: 28.3.2020). Die Zusammenstellung ist auf der Website des saarländischen Ministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz verlinkt, weitergehende Hinweise über den Entstehungsvorgang, den Urheber sowie die Form der „Zusammenstellung“ finden sich allerdings nicht. 66 Schütte/Kattau, ZUR 2010, 353 (354–356). 67 Schütte/Kattau, ZUR 2010, 353 (357). 68 Schütte/Kattau, ZUR 2010, 353 (354). 69 Hessisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (HAGBNatSchG), Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGB- NatSchG), Brandenburgisches Ausführungsgesetz. zum Bundesnaturschutzgesetz (BbgNatSchAG) oder Gesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes (Naturschutzausführungsgesetz – NatSchAG M‑V); Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes (HmbBNatSchAG). 70 Alle Bundesländer haben in unterschiedlichem Umfang von ihrer Abweichungskompetenz zur Eingriffsregelung Gebrauch gemacht. Siehe auch Petschulat, ZUR 2016, 523 (523). Materiell-rechtliche Abweichungsregelungen zur Landschaftsplanung finden sich außer in Niedersachsen (Niedersachsen hat nur Ergänzungen zur Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 22 Untersuchung dahingehend einfacher, dass überwiegend direkt auf die Regelungen des BNatSchG zurückgegriffen werden kann. Sofern sich landesspezifische Abweichungen ergeben, wird darauf an entsprechender Stelle verwiesen. Das Erfordernis untergesetzlicher oder spezialgesetzlicher Regelungen durch Naturschutzbehörden für gesetzlich nur rudimentär geregelte Flächenschutzinstrumente Allgemeine Regelungen zur Unterschutzstellung gemäß § 22 BNatSchG Die einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente der Naturschutzgesetze erlangen ihren rechtlichen Status auf verschiedenen Wegen. Für die in den §§ 23–29 BNatSchG geregelten Kategorien bedarf es hierzu einer separaten Unterschutzstellungserklärung. Die grundsätzlich geltenden Anforderungen für diese separaten Unterschutzstellungserklärungen werden durch § 22 BNatSchG einheitlich geregelt. Demnach bedarf es einer Erklärung, die den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Ge- und Verbote sowie gegebenenfalls erforderliche Pflege‑, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen enthält (§ 22 Abs. 1 S. 1 und 2 BNatSchG). Es ist also ein konstitutiver Akt erforderlich, um bestimmten Teilen von Natur und Landschaft einen Schutzstatus zu verschaffen. Diese Regelung gilt wahlweise auch für die Gebiete im Rahmen des Natura 2000-Netzes, die in Abschnitt zwei des Kapitels vier geregelt sind.71 IV. 1. Zuständigkeit vorgenommen, §§ 3 und 4 NAGBNatSchG) in allen Naturschutzgesetzen der Länder. Bezüglich der in Kapitel 4 des BNatSchG aufgeführten Schutzgebiete betreffen die getroffenen Abweichungen vorwiegend Biosphärenreservate, Naturschutzgebiete, Nationalparke und Natura 2000-Gebiete. Dabei werden regelmäßig jedoch lediglich ergänzende Regelungen getroffen. Von der Ermächtigung zur Erweiterung der gesetzlich geschützten Biotoptypen nach § 30 Abs. 3 S. 1 BNatSchG machen alle Bundesländer Gebrauch. 71 Für Natura 2000-Gebiete gelten in Bezug auf die Auswahl Sonderregelungen, §§ 31 ff. BNatSchG. Für die Unterschutzstellung dagegen kann auf die Regelungen des § 22 BNatSchG zurückgegriffen werden, §§ 32 Abs. 2, 20 Abs. 2 BNatSchG. Es können jedoch auch alternative Möglichkeiten genutzt werden, die einen gleichwertigen Schutz gewährleisten, § 32 Abs. 4 BNatSchG. A. Gesetzliche Grundlagen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 23 Die Angabe des Schutzgegenstands dient dazu, den räumlichen Geltungsbereich72 der Erklärung konkret und nachvollziehbar festzulegen.73 Dies kann sowohl textlich als auch kartographisch oder in Kombination erfolgen.74 Der Angabe des Schutzzwecks kommen dagegen mehrere Funktionen zu. Der Schutzzweck soll die Fragen, „ob“ und „wie“ eine Fläche75 zu schützen ist, beantworten. Erst durch den Schutzzweck erhält die naturschutzrechtliche Unterschutzstellung ihre Substanz.76 Die Heranziehung des Schutzzwecks ist als Maßstab für Ge- und Verbote, für Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen, Verträglichkeitsprüfungen im Rahmen von Natura 2000-Gebieten (§ 34 Abs. 1 S. 2 BNatSchG) und weitere schutzgebietsbezogene Fragestellungen unerlässlich. Des Weiteren dient er der Öffentlichkeit zur Information.77 Die rechtlichen Anforderungen in Bezug auf Außenbereichsvorhaben werden folglich nicht ausschließlich durch die Regelungen der Naturschutzgesetze selbst, sondern vielfach erst durch untergesetzliche Regelungen festgelegt. Dabei überlässt der Bundesgesetzgeber die Ausgestaltung der Verfahrens- und Formvorschriften den Ländern, § 22 Abs. 2 S. 1 BNatSchG. Das bietet den Ländern die Möglichkeit, aus unterschiedlichen Rechtsformen in der Bandbreite zwischen formellem Gesetz und dem Verwaltungsakt ggf. Verwaltungsvertrag zu wählen.78 In dieser Hinsicht unterscheiden sich die einzelnen Landesgesetze deutlich voneinander. Den Schwerpunkt bildet, über alle Landesgesetze hinweg, dennoch das Instrument der Rechtsverordnung, darüber hinaus kommen für einzelne Kategorien aber auch Gesetze, Allgemeinverfügungen, Satzungen oder Verwaltungsakte in Frage.79 72 Bezüglich des hier nicht behandelten Objektschutzes wird das konkrete Objekt benannt. 73 BVerwG, Urt. v. 27.1.1967 – IV C 105.65- = BVerwGE 26, 129–131; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 22 Rn. 9). 74 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 22 Rn. 9). 75 Bzw. im Fall des hier nicht behandelten Objektschutzes ein Objekt. 76 OVG Greifswald, Urt. V. 14.10.2008 – 4 K 25/06, Rn. 129 = NuR 2009, 627–635. 77 Fischer-Hüftle/Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 22 Rn. 18). 78 In der Gesetzesbegründung ausdrücklich benannt sind nur das Gesetz und die Verordnung, BT-Drs. 16/12274, S. 61; ausf. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2003 (§ 22 Rn. 16). 79 Vgl. Übersicht bei Kerkmann, in: Kerkmann (Hrsg.), Naturschutzrecht in der Praxis, 2010 (§ 5 Rn. 6). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 24 Gestaltungsfreiheit des Verodnungsgebers Durch die Verwendung des Wortes „können“ in den in § 20 Abs. 2 BNatSchG geregelten Allgemeinen Grundsätzen, stellt der Gesetzgeber die Frage des „Ob“ und „Wie“ der Unterschutzstellung in das Ermessen der zuständigen Behörden. Ob die Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung eines Naturraumes vorliegen und welches von mehreren infrage kommenden Instrumenten für die Unterschutzstellung ausgewählt wird, liegt somit im Ermessen des zuständigen Verordnungsgebers.80 Nur Biotopen gemäß § 30 Abs. 2 BNatSchG und Gewässerrandstreifen nach § 61 BNatSchG kommen bei Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsmerkmale ein unmittelbarer Schutzstatus zu, alle anderen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente bedürfen zur Erlangung eines Schutzstatuses eines konstitutiven Aktes. Ausnahmefälle, wie eine „Ermessensreduzierung auf Null“ oder Gebiete, die Teil eines Konzertierungsverfahrens gemäß § 33 Abs. 2 BNatSchG sind,81 können eine Verpflichtung zur Schutzgebietsausweisung begründen.82 Im Rahmen seines Normsetzungsermessens ist der Verordnungsgeber primär dazu angehalten, den Interessen des Naturschutzes und der Landschaftspflege die Interessen der nutzungsbeschränkten Grundeigentümer im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gegenüberzustellen.83 Ungeklärt ist jedoch, wie groß der Kreis der Belange ist, die der Verordnungsgeber im Rahmen der förmlichen Unterschutzstellung zu berücksichtigen hat.84 Jedenfalls kann es nur um Nutzungsbelange gehen, die nachteilige Auswirkungen auf Natur- und Landschaft mit sich bringen können und die zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung bereits erkennbar sind. 2. 80 BVerwG, Beschl. v. 21.7.1997 -4 BN 10/97–, juris. 81 Dabei handelt es sich um Gebiete, die die EU-Kommission aufgrund dort vorkommender prioritärer Lebensraumtypen oder prioritären (Tier- oder Pflanzen-) Arten gegen den Willen Deutschlands in das Netz Natura-2000 aufnehmen will: Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 33 Rn. 36). 82 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 22 Rn. 20; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 20 Rn. 41); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/ BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 20 Rn. 34). 83 BVerwG Urt. v. 11.12.2003 -4 CN 10/02–, juris = BVerwG 119, 312–322 (315). 84 BVerwG Urt. v. 11.12.2003 -4 CN 10/02–, juris = BVerwG 119, 312–322 (316). A. Gesetzliche Grundlagen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 25 Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG Landschaftsschutzgebiete Das Landschaftsschutzgebiet ist die in Deutschland am weitesten verbreitete Schutzgebietskategorie. 28,4 % der Fläche Deutschlands sind Landschaftsschutzgebiete.85 Im Vergleich dazu beträgt die Fläche der Naturschutzgebiete ca. 3,9 %86, die Fläche von Natura 2000-Gebieten ca. 15,5 %87 des terrestrischen Bereichs Deutschlands. Insgesamt waren im Jahr 2015 rund 49,2 % der Fläche Deutschlands einer Schutzgebietskategorie der §§ 20 ff. des BNatSchG zugeordnet.88 Mehr als die Hälfte des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes unterfällt demzufolge der Kategorie der Landschaftsschutzgebiete. Dabei verteilen sich die insgesamt 8.78889 Landschaftsschutzgebiete ganz unterschiedlich auf die einzelnen Bundesländer. So weist z.B. Hessen mit 125 Landschaftsschutzgebieten nur rd. 10,2 % seiner Fläche aus, während Nordrhein-Westfalen mit 3.660 Landschaftsschutzgebieten 41,5 % seiner Fläche unter Schutz stellt. Baden-Württemberg schützt mit 1.450 Landschaftsschutzgebieten ca. 22,5 % seiner Fläche. Die Unterschutzstellung erfolgt in allen Bundesländern durch Rechtsverordnung, mit Ausnahme von Nordrhein-Westfalen, dort wird die Festsetzung im Landschaftsplan vorgenommen, der als Satzung beschlossen wird.90 B. I. 85 Meldestand: 31.12.2016, online unter: https://www.bfn.de/themen/gebietsschutzgrossschutzgebiete/landschaftsschutzgebiete.html (Stand: 01.02.2019). 86 Meldestand 12/2016, online unter: https://www.bfn.de/themen/gebietsschutzgrossschutzgebiete/naturschutzgebiete/tabelle-zu-abbildung-nicht-im-menue/ datentabelle-abb-1.html (Stand: 01.02.2019). 87 Schutzgebietsüberlagerungen sind dabei nicht explizit ausgewiesen. Meldestand jeweils IV. Quartal 2017, online unter: https://www.bfn.de/themen/natura-2000/ natura-2000-gebiete.html (Stand: 01.02.2019). 88 Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 15. 89 Meldestand 12/2017, online unter: https://www.bfn.de/themen/gebietsschutzgrossschutzgebiete/landschaftsschutzgebiete.html (Stand: 12.9.2019). 90 § 23 Abs. 4 NatSchG Baden-Württemberg; Art. 12 Abs. 1 S. 1 BayNatSchG; § 12 Abs. 1 S. 1 HAGBNatSchG; § 19 NAGBNatSchG; § 7 Abs. 3 S. 1, 2 LNatSchG NRW; § 8 Abs. 1 S. 1 BbgNatSchAG; § 12 Abs. 1 LNatSchG Rheinland-Pfalz, § 9 Abs. 1 Nr. 4 ThürNatG; § 18 SNG; § 15 Abs. 1 Nr. 2 lit. d) NatSchG LSA; § 13 Abs. 1 Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 26 Zuständig für die Unterschutzstellung ist größtenteils die untere Naturschutzbehörde, in Hessen und Thüringen ist die obere Naturschutzbehörde zuständig, im Saarland die oberste Naturschutzbehörde.91 Einen augenscheinlichen Zusammenhang dahingehend, dass sich die Zuständigkeit einer höheren Naturschutzbehörde auf den quantitativ als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesenen Flächenanteil auswirkt, ist nicht festzustellen. Das zeigt ein Vergleich der drei Bundesländer, in denen jeweils die höheren Naturschutzbehörden für die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten zuständig sind. So sind im Saarland 39,6 % der Landesfläche Landschaftsschutzgebiete, während es in Thüringen 25,9 % der Landesfläche sind und in Hessen nur 10,2 %.92 Das Saarland belegt also im Bundesvergleich einen Spitzenplatz bei der Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten, während Thüringen im Mittelfeld einzuordnen ist und Hessen das Schlusslicht bildet. Entstehung der Schutzgebietskategorie „Landschaftsschutzgebiete“ Die Kategorie des Landschaftsschutzgebiets findet sich erstmals im Jahr 1976 im Bundesnaturschutzgesetz. Zum Zeitpunkt der gesetzlichen Normierung im Jahr 1976 war die Kategorie des Landschaftsschutzgebietes jedoch bereits jahrzehntelang fester Bestandteil in Praxis und Rechtsprechung.93 So existierten 1971 in der Bundesrepublik Deutschland über 7000 Landschaftsschutzgebiete mit einer Fläche von 1. SächsNatSchG; § 14 Abs. 4 NatSchAG M‑V; § 15 LNatSchG Schleswig-Holstein; § 17 BremNatG; § 10 Abs. 1 Nr. 3 HmbBNatSchAG; § 21 Abs. 1 S. 1 NatSchG Bln. 91 § 23 Abs. 4 NatSchG Baden-Württemberg; Art. 44 Abs. 2 BayNatSchG; § 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HAGBNatSchG; 32 Abs. 1 S. 1 NAGBNatSchG; § 8 Abs. 1 S. 1 BbgNat- SchAG; § 13 Abs. 6 LNatSchG Rheinland-Pfalz; § 9 Abs. 1 Nr. 4 ThürNatG; § 20 Abs. 1 SNG; § 1 Abs. 2 S. 1 NatSchG LSA; § 47 Abs. 1 SächsNatSchG; § 6 Nat- SchAG M‑V. In den Stadtstaaten Bremen und Hamburg ist der Senat zuständig (§ 17 BremNatG; § 10 Abs. 1 Nr. 3 HmbBNatSchAG), in Berlin das für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Mitglied des Senats (§ 21 Abs. 1 S. 1 NatSchG Bln). 92 Online unter: https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/land schaftsschutzgebiete.html (Stand: 29.11.2018). 93 BT-Drs. 7/3879, S. 24; Hofmann, Die rechtlichen Grundlagen des Naturschutzes und ihre besonderen Probleme im Bau- und Wasserrecht, 1963, S. 34. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 27 17,3 %94 des Bundesgebietes.95 Dabei sah das Reichsnaturschutzgesetz lediglich den Schutz „Sonstiger Landschaftsteile“ nach §§ 5 und 19 vor. Zur Unterschutzstellung von Landschaften boten sich demnach zwei Möglichkeiten. Zum einen konnten nach § 5 RNG zur Zierde oder Belebung des Landschaftsbildes96 beitragende Landschaftsteile oder im Interesse der Tierwelt erhaltenswerte Landschaftsteile, die nicht den Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets oder Naturdenkmals entsprechen, geschützt werden. Zum anderen ermächtigte § 5 RNG a.E, § 19 RNG. i.V. mit § 13 der Durchführungsverordnung zum Reichsnaturschutzgesetz zum Erlass von Anordnungen, mit deren Hilfe das Landschaftsbild verunstaltende Eingriffe abgewehrt werden konnten. Im Vergleich zum Reichsnaturschutzgesetz wurden die schutzfähigen Teile von Natur und Landschaft durch die Einführung der neuen Schutzgebietskategorie „Landschaftsschutzgebiete“ in das Bundesnaturschutzgesetz 1976 deutlich erweitert. Einerseits wurde das Merkmal der Beschränkung auf die „freie Natur“ aufgehoben, sodass auch besiedelte Bereiche unter Landschaftsschutz gestellt werden konnten.97 Andererseits wurde der Schutz aus ästhetischen Gründen oder zum Zwecke der Erholung um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts sowie die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter ergänzt.98 Inzwischen findet sich die Regelung zum Landschaftsschutzgebiet in § 26 BNatSchG. Gemäß Abs. 1 begründet sich der besondere Schutz mit der „Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tierund Pflanzenarten“(Nr. 1), „wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit 94 Etwa 14 % des Bundesgebietes entsprachen 44 Naturparke, die formell ebenfalls als Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen wurden. 95 Zu BT-Drs. VI/2710, I/10 S. 14; Olschowy, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 27 (27). 96 Der Begriff des Landschaftsbildes wurde vom badischen VGH Freiburg 1952 wie folgt definiert: „umfassendes Erscheinungsbild, welches die Natur in der Vielheit ihrer Gestaltungen (Landschaftsformen und -flächen, Umrisslinien usw.) zugleich in ihrem Gesamtgepräge zeigt.“ Entsch. des Badischen VGH Freiburg vom 15.9.1952 -Az. 11/52 – = DÖV 1952, 736. 97 Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2000), § 15 Rn. 1. 98 Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2000), § 15 Rn. 1. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 28 oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft“ (Nr. 2) oder aufgrund der besonderen Bedeutung, die der Landschaft für die Erholung zukommt (Nr. 3). Diese Regelung gilt mangels eigener Regelungen auch in allen Bundesländern.99 Zur Systematisierung werden regelmäßig die drei Gruppen ökologischer bzw. funktionaler Landschafts- und Naturschutz (§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG), optischer Landschaftsschutz (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) und Erholungszwecke (§ 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) herangezogen.100 Diese Einteilung wird vor dem Hintergrund der Ziele der Reform des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 1976 verständlich. Ziel war es, mit rechtlichen Mitteln die Probleme zu lösen, die sich infolge des Strukturwandels von Gesellschaft, Technik und Wirtschaft für den menschlichen Lebensraum ergaben.101 Dieser umfassende Schutz wurde in die drei Schutzfunktionen existentiell (Lebensgrundlage, Gesundheit), sozial (Erholung) und ästhetisch (Erlebniswert und Schönheit) unterteilt.102 Rechtspraktische Handhabung der Schutzgebietskategorie des Landschaftsschutzgebietes bis zum Jahr 1976 Wie oben ausgeführt existierten schon zahlreiche Landschaftsschutzgebiete zum Zeitpunkt, als die Schutzgebietskategorie 1976 Eingang ins BNatSchG fand. In einer umfassenden Studie zur Professionalisierung des Naturschutzes in Nordrhein-Westfalen im Zeitraum zwischen 1945 und 1975 wird aufgezeigt, wie sich der Landschaftsschutz in den 50er Jahren zum Dreh- und Angelpunkt des Naturschutzes ent- 2. 99 Nordrhein-Westfalen hat nach § 23 LNatSchG NRW Modifikationen hinsichtlich der Schutzausweisungen nach § 26 Abs. 2 BNatSchG vorgenommen. Ebenso Berlin in § 23 NatSchG Bln. Schleswig-Holstein lässt abweichend zu § 22 Abs. 1 S. 3 BNatSchG eine Kombination aus Naturschutz- und Landschaftsschutzgebietserklärungen gemäß §§ 12 a Abs. 1, 15 LNatSchG zu. 100 Vgl. Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 40; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 9). 101 Dem 1976 verabschiedeten Bundesnaturschutzgesetz lag in weiten Teilen der durch eine Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des Bundesverfassungsrichters Erwin Stein ausgearbeitete Gesetzesentwurf (Stein’sche Gesetzesentwurf) zugrunde. Siehe daher: Stein, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 6 (7). 102 Stein, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 6 (7). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 29 wickelte.103 Die im Vergleich zu den Naturschutzgebieten geringeren Schutzbedingungen konnten zwar eine land- und forstwirtschaftliche Nutzung nicht einschränken, dennoch sicherten sich die Naturschutzbehörden auf diesem Weg ihr Mitspracherecht, insbesondere in Bezug auf bauliche Vorhaben.104 Dementsprechend lautete die Parole im Naturschutz, „so viel Fläche wie möglich unter Landschaftsschutz zu bringen, um sich den größtmöglichen Einfluss auf Veränderungen der Landschaft zu sichern.“105 In Nordrhein-Westfalen waren im Verlauf der 1950er Jahre nahezu in allen Kreisen Landschaftsschutzverordnungen erlassen worden.106 Diese Tatsache lässt sich auch für Baden-Württemberg bestätigen. Hier waren 1961 außer in der Stadt Karlsruhe und im Landkreis Schwäbisch Hall bereits in allen Städten und Landkreisen rund 900 Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen.107 In den sechs folgenden Jahren bis 1967 kamen 300 neue Landschaftsschutzgebiete dazu.108 Auch die Naturschutzgeschichte Baden-Württembergs zeigt folglich eine Fokussierung auf die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten.109 In Rheinland-Pfalz lässt sich dieser Zeitraum ebenfalls als Schwerpunkt für die Ausweisung neuer Landschaftsschutzgebiete ausmachen.110 Für die anderen Bundesländer lässt sich ein ähnlicher Boom an Landschaftsschutzgebieten in den 1950 bis 1970 Jahren, in Ermangelung umfassender Studien, nur vermuten.111 Allgemeine Aussagen aus der damaligen Zeit, wonach es gängige Praxis der Natur- 103 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 103–107. 104 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 106–107. 105 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 107. 106 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 108. Ende 1950 waren 20,9 % der Fläche Nordrhein-Westfalens als Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen, Ende 1966 waren es 28,5 % in Nordrhein-Westfalen: Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 111. 107 Landesstelle für Naturschutz und Landschaftspflege, Verzeichnis der Naturschutzund Landschaftsschutzgebiete des Landes Baden-Württemberg, 1961, S. 12–19. 108 Landesstelle für Naturschutz und Landschaftspflege, Verzeichnis der Naturschutzund Landschaftsschutzgebiete des Landes Baden-Württemberg, 2. Aufl. (1967), S. 15. 109 Heiderich/Häcker, 50 Jahre Naturschutzgeschichte in Baden-Württemberg, 2004, S. 58. 110 Franke, Zur Geschichte des Naturschutzes in Rheinland-Pfalz 1949–2000, 2005, S. 77. 111 Eine Aufstellung aller Landschaftsschutzgebiete in Baden-Württemberg, nach einzelnen Landkreisen gegliedert zeigt, dass oftmals geballte Ausweisungen er- Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 30 schutzbehörden war, landschaftlich wertvolle Gebiete dem Landschaftsschutz zu unterstellen, um sie vor bereits begonnener oder geplanter Bebauung zu schützen,112 stützen diese Vermutung. Auch ein aktuelles Beispiel aus dem Landkreis Biberach/Baden-Württemberg lässt sich als Bestätigung für die über drei bis vier Jahrzehnte angewandte Vorgehensweise bezüglich der Ausweisung neuer Landschaftsschutzgebiete heranziehen. Dort hat sich das Landratsamt Biberach dazu entschlossen, das 11.000 ha große Landschaftsschutzgebiet „Iller- Rottal“ neu abzugrenzen und die Landschaftsschutzgebietsverordnung zu überarbeiten, um ständige Teilaufhebungen, wie in der Vergangenheit, zu vermeiden. Dabei sollen in einem Zug 840 ha aus dem derzeitigen Landschaftsschutzgebiet ausgegliedert werden. Im zugehörigen Erläuterungsbericht findet sich folgende Aussage: „Die Schutzgebietsausweisung aus dem Jahr 1971 erfolgte im Umfeld von Diskussionen zur möglichen Ansiedlung einer Radar-/ Antennenanlage, dem Bau der Autobahn und Überlegungen zur Planung eines Atomkraftwerkes im Illertal. Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung wurde keine homogene Gesamtbewertung des Gebietes vorgenommen und auf eine klare Formulierung von Schutzziel und Schutzzweck verzichtet.“113 Der Bürgermeister einer der beteiligten Gemeinden findet noch deutlichere Worte: „In den 1970er Jahren befürchteten die Menschen in der Region den Bau eines Kernkraftwerkes und großer Sendemasten. Quasi über Nacht, so sagen Beobachter, sei deshalb das Landschaftsschutzgebiet (LSG) „Iller-Rottal“ eingerichtet worden, um diese Vorhaben abzuwehren.“114 folgten (z.B. wurden 129 der 135 Landschaftsschutzgebiete im Landkreis Münsingen mit Rechtsverordnung vom 31.5.1955 ausgewiesen). Eine solche Häufung zeigt sich in vielen Landkreisen. Landesstelle für Naturschutz und Landschaftspflege, Verzeichnis der Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete des Landes Baden-Württemberg, 2. Aufl. (1967). 112 Hofmann, Die rechtlichen Grundlagen des Naturschutzes und ihre besonderen Probleme im Bau- und Wasserrecht, 1963, S. 30; Heiderich/Häcker, 50 Jahre Naturschutzgeschichte in Baden-Württemberg, 2004, S. 58. 113 Online unter: https://www.biberach.de/fileadmin/Dateien/Landratsamt/Amt_ fuer_Bauen_Naturschutz/Naturschutz/Aktuelles/180725_6082_Gesamtbericht. pdf (Stand: 01.01.2021). 114 Online unter: https://www.swp.de/suedwesten/landkreise/alb-donau/landschaft sschutzgebiet-_iller-rottal_-wird-verkleinert-28008562.html (Stand 01.01.2021). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 31 Die Ausweisung zahlreicher Landschaftsschutzgebiete erfolgte damals im gesellschaftlichen Konsens. Diese breite gesellschaftliche Zustimmung dürfte allerdings mehr auf die mit der Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets verbundene Verhinderungswirkung und weniger auf die naturschutzfachlichen Ziele zurückzuführen sein. Eingang in die gesetzlich normierten Schutzgründe fanden diese gesellschaftlichen Ziele allerdings nicht oder zumindest nicht ausdrücklich. Die starke Zunahme der Bautätigkeit -vor allem in der freien Landschaft- war also erkennbar ein Beweggrund für die Naturschutzbehörden, die Landschaft vor baulichen Anlagen zu verschonen. Dabei darf jedoch nicht unterstellt werden, dass als Kehrseite der Medaille zumindest seitens der Naturschutzbehörden nicht auch der Schutzgedanke -für den zum damaligen Zeitpunkt auch rein ästhetische Aspekte ausreichend waren- eine wesentliche Rolle gespielt hat. Insbesondere gab es in den 1950er Jahren bereits Eigentümer, die gegen die Einschränkung ihrer Baufreiheit den Rechtsweg beschritten, sodass die Auslegung der einzelnen Landschaftsschutzgebietsverordnungen bereits frühzeitig einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterlagen. Ein Missbrauch der Schutzgebietskategorie im Vorfeld ihrer gesetzlichen Normierung ist folglich nicht anzunehmen. Erkennbar wird jedoch, dass von Landschaftsschutzgebieten, für bauliche Außenbereichsvorhaben eine zulässigkeitsbeschränkende Wirkung ausgeht, die schon sehr frühzeitig eingesetzt wurde. Die Schutzgründe des § 26 Abs. 1 BNatSchG für die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebiets Landschaftsschutzgebiete sind nach § 26 Abs. 1 BNatSchG rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, die einen besonderen Schutz von Natur und Landschaft aus ökologischen Gründen (§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG), ästhetischen Gründen (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 Var. 1 BNatSchG), kulturhistorischen Gründen (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 Var. 2 BNatSchG) oder zu Zwecken der Erholung (§ 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) erfordern. Der Begriff „oder“ in § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG a.E. bringt zum Ausdruck, 3. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 32 dass die Schutzzwecke sowohl alternativ als auch kumulativ vorhanden sein können.115 Umfassender Schutz von Funktions- und Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts Der Schutzzweck des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ist im ersten Teil nahezu wortgleich mit dem in § 1 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG formulierten allgemeinen Ziel. Beide Normen nennen als Schutzgut die „Leistungsund Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts“ sowie die „Regenerationsfähigkeit und nachhaltige Nutzungsfähigkeit der Naturgüter“. § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ergänzt, dass darin auch der Schutz von „Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten“ eingeschlossen ist.116 Der Naturhaushalt besteht nach der gesetzlichen Definition des § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG aus den Naturgütern „Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen“ und dem „Wirkungsgefüge zwischen ihnen“.117 Im ersten Bundesnaturschutzgesetz im Jahr 1976 wurde der Begriff durch den Gesetzgeber bewusst nicht definiert, sondern sollte der Wissenschaft vorbehalten bleiben.118 Synonym wurden anstelle des Wortes Naturgüter anfänglich die Begriffe natürliche Hilfsquellen, Naturfaktoren, Landschaftsfaktoren oder -elemente herangezogen.119 2002 nahm der Gesetzgeber dann, in Anlehnung an § 6 PflschG a.F. (jetzt § 2 Nr. 6 PflSchG), eine etwas erweiterte Definition bezüglich des „Naturhaushalts“ vor.120 Was mit der Leistungs- und Funktionsfähigkeit in diesem Kontext gemeint sein soll, lässt der Gesetzgeber hingegen offen. Ursprünglich a.) 115 Vgl. Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 9). 116 Mit der Novelle 2009 wurde die Erweiterung des Schutzzweckes in § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG a.E., vorgenommen: BT-Drs. 16/12274, S. 62. Die gesetzliche Ergänzung sollte vor allem dazu dienen, Landschaftsschutzgebiete auch als Baustein innerhalb des Natura 2000-Netzes zu nutzen: Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 32 Rn. 77); Fischer-Hüftle, NuR 2008, 213 (215). 117 Ausf. zum Begriff des Naturhaushalts Olschowy, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 1988, S. 23 (23–27). 118 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 12. 119 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 12. 120 BT-Drs. 14/6378, S. 42. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 33 wurde nur der Begriff der Leistungsfähigkeit genutzt. Erst 2002 hat der Gesetzgeber den Begriff der „Funktionsfähigkeit“ hinzugefügt. Dadurch sollte ausweislich der Gesetzesbegründung die zeitlich in die Zukunft reichende Komponente untermauert werden.121 Daneben sollte die wechselseitige Abhängigkeit deutlich zum Ausdruck gebracht werden.122 Eine Klarstellung des bisherigen Begriffs der „Leistungsfähigkeit“ hat der Gesetzgeber versäumt. Es könnte mit „Leistungsfähigkeit“ im ökologischen Sinne gemeint sein, dass der Naturhaushalt bzw. die einzelnen Naturgüter gewisse Leistungen oder Funktionen erfüllen und diese beibehalten werden müssen.123 Demgegenüber könnte die Leistungs- und Funktionsfähigkeit auch als Schwellenwert begriffen werden, wonach der Naturhaushalt überhaupt zu funktionieren hat, egal wie.124 Dagegen spricht jedoch bereits, dass eine absolute Funktionslosigkeit nicht denkbar ist, sondern, unabhängig von der ökologischen Qualität, immer von zumindest irgendeiner Funktion des Naturhaushaltes auszugehen ist.125 Welche Qualität die Leistungs- und Funktionsfähigkeit aufweisen muss, lässt sich dadurch jedoch nicht beantworten. Klar ist jedenfalls, dass die Leistungen und Funktionen auch nachhaltig erbringbar sein sollten.126 Die Regenerationsfähigkeit und nachhaltige Nutzungsfähigkeit der Naturgüter betrifft den Umgang mit den in § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG definierten Naturgütern Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen. Sowohl die Regenerationsfähigkeit als auch die nachhaltige Nutzungsfähigkeit setzen denklogisch eine „Nutzung“ voraus. Nutzungsrechte selbst werden dabei durch das Gesetz nicht gewährt, dies erfolgt 121 BT-Drs. 14/6378, S. 34. 122 BT-Drs. 14/6378, S. 34. 123 Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2000), § 1 Rn. 11. 124 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 50. 125 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 50. 126 Raumordnungsbericht 1968 der Bundesregierung in BT-Drs. V/3958, S. 63; Me- ßerschmidt/Bernatzky/Böhm u a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 50; Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 1 Rn. 11). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 34 durch die jeweiligen spezialgesetzlichen Regelungen.127 Während der Begriff der Regeneration an die Erneuerungsfähigkeit anknüpft, ist die nachhaltige Nutzungsfähigkeit sowohl hinsichtlich erneuerbarer als auch nicht erneuerbarer Ressourcen einsetzbar.128 Der Schutzzweck des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG basiert auf unbestimmten Rechtsbegriffen, die sich im Kern auf ein überaus komplexes System, nämlich den „Naturhaushalt“, beziehen. Ein von der Naturwissenschaft möglicherweise nie vollständig erforschbares Gebiet justiziabel zu machen, ist eine große Herausforderung. Außerdem besteht die Gefahr, dass genauere Definitionen der unbestimmten Rechtsbegriffe an der Komplexität des Sachgebiets scheitern. Allerdings ist der Erkenntnisstand hinsichtlich vieler Wirkungszusammenhänge oder Phänomene der Natur heute ein anderer als noch vor rund achtzig Jahren bei Einführung des Reichsnaturschutzgesetzes. Insbesondere die nach Erlass des Reichsnaturschutzgesetzes entstandene Disziplin der Landschaftsökologie befasst sich im Schwerpunkt mit dem Ökosystem bzw. dem ökosystemaren Wirkungsgefüge.129 Ob es daher dem Gesetzgeber nach wie vor unbenommen ist, diese eher einer allgemeinen Zielformulierung als einer konkreten Schutzzweckformulierung gleichkommende Formulierung des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG beizubehalten, sei daher in Frage gestellt. Jedenfalls bedarf es auf untergesetzlicher Ebene entsprechender Konkretisierungen, die den naturwissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprechend berücksichtigen. Dass solche Konkretisierungen möglich sind, lässt sich am Entwurf der Bundeskompensationsverordnung130 verdeutlichen, der den einzelnen 127 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 55. 128 Ausf. zur nachhaltigen Nutzungsfähigkeit Gassner, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2003 (§ 1 Rn. 45–48). 129 Leser, Landschaftsökologie, 5. Aufl. (2017), S. 30; Haider/Heger/Schuster u. a., in: Bayerische Akademie für Naturschutz und Landschaftspflege (ANL) (Hrsg.), Landschaftsökologie, 2011, S. 4 (4). Weiterführend zur Entwicklung der Landschaftsökologie: Steinhardt/Barsch/Blumenstein, Lehrbuch der Landschaftsökologie, 2. Aufl. (2012), S. 48–69. 130 Die Einführung einer bundesweiten Kompensationsverordnung ist am Widerstand der Länder in der 18. Legislaturperiode gescheitert. Online unter: https:// www.bdla.de/nachrichten/news/600-bundesregierung-bereitet-erneut-einekompensationsverordnung-vor (Stand: 01.01.2021). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 35 Naturgütern klare Funktionen und auch Bewertungsmöglichkeiten zuordnet.131 Beispielsweise kann der Boden eine Puffer- und Filterfunktion für Nähr- und Schadstoffe erfüllen, eine Schutzfunktion für das Grundwasser oder eine Oberflächenwasserschutzfunktion bieten. Gleiches gilt auch für die anderen Naturgüter. Inzwischen gibt es zahlreiche Funktionen, die nicht nur bekannt, sondern auch nachweisbar sind.132 Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft Die Aspekte der Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft setzen keine ökologischen Maßstäbe, sondern sind ästhetischer, optischer bzw. ideeller Natur.133 Was aber bedeuten Vielfalt, Eigenart und Schönheit? Die Entwicklungsgeschichte des Natur- und Landschaftsschutzes wurzelt, wie oben ausgeführt,134 in unterschiedlichen Bereichen. Der Schutz der „heimatlichen“ Natur für den Menschen wird aufgrund der ihr selbst anhaftenden Eigenschaften, als ideeller Naturschutz bezeichnet.135 In diese Kategorie fallen auch die Begriffe Vielfalt, Eigenheit und Schönheit. Unklar ist dabei, ob die Begriffe -bezogen auf die Begriffe von Natur und Landschaft–136 einer Definition im Einzelnen zugänglich sind. b.) 131 Online unter: https://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Stra tegien_Bilanzen_Gesetze/Kompensationsverordnung/entwurf_bkompV_anlage1 _19-04-13_bf.pdf (Stand: 17.9.2019). Ähnlich auch BayKompV: Anlage 1 Funktionen zur Beschreibung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und des Landschaftsbilds sowie Kriterien zu deren Erfassung: online unter https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/Bay KompV-ANL_1 (Stand: 01.01.2021). 132 Ausf. zu Bodenfunktionen und deren Bewertungsmöglichkeiten: Möller (Hrsg.), GIS-gestützte Bewertung von Bodenfunktionen, 2005. 133 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 47. 134 Siehe Erster Teil B. 135 Müller/Stöckel/Lorz, Naturschutzrecht, 2. Aufl. (2003), Vorb. A 1 Rn. 1.; i.E. auch: Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 1 Rn. 18); Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 1 Rn. 14). 136 Anders als in § 26 Abs. 1 BNatSchG a.A. bezieht § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG die Begriffe Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder kulturhistorische Bedeutung seinem Wortlaut entsprechend auf den Begriff der Landschaft. Auch hierbei ist ver- Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 36 Vielfalt Zunächst soll der Schutzzweck der Vielfalt in Bezug auf das Landschaftsschutzgebiet einer genaueren Betrachtung unterzogen werden. Es zeigt sich, dass die Kommentarliteratur zum Teil bei der Kommentierung des Landschaftsschutzgebiets auf die Definition des Begriffs der Vielfalt im Rahmen des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG verweist.137 Diesbezüglich ist zu bedenken, dass die Funktion der Vielfalt im Rahmen des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG insbesondere in Verbindung mit den ökologischen Abläufen des Naturhaushalts im Rahmen der Zielvorgaben beschrieben wurde.138 Diese Vorgehensweise erscheint für eine Definition im Rahmen der allgemeinen Zielvorgaben des § 1 BNatSchG ausreichend, nicht jedoch als Definition für einen innerhalb des § 26 Abs. 1 BNatSchG aufgeführten Schutzzweck. Zumal die allgemeinen Zielbestimmungen als Auslegungshilfe, für die innerhalb der gesetzlichen Konkretisierung erforderlichen unbestimmten Rechtsbegriffe, dienen sollen.139 Ein anderer wissenschaftlicher Ansatz geht dahin, die Vielfalt einer Landschaft durch die Vielzahl unterschiedlicher Erscheinungsformen und Strukturelemente (z.B. Wald, Wiesen, Äcker, Gewässer, Steinriegel, Hohlwege, Baumgruppen und Feldgehölze) innerhalb eines Landschaftsabschnittes bestimmen zu aa.) mutlich von einer sprachlichen Ungenauigkeit auszugehen. Bis zur Einfügung der „kulturhistorischen Bedeutung“ lautet der Begriff an dieser Stelle „Landschaftsbild“. Es ist anzunehmen, dass sowohl Natur als auch die Landschaft gemeint sein können. Teile der Kommentarliteratur verwenden, wie oben festgestellt, den Begriff der Landschaft als Überbegriff für Natur- und Kulturlandschaften z.B. Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 1 Rn. 10). 137 Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2. Aufl. (2017), § 26 Rn. 13; Heugel, in: Lütkes/ Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018f (§ 26 Rn. 5 und 7); Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 26 Rn. 15). 138 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 14; Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2. Aufl. (2017), § 1 Rn. 12; Brinktrine, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 1 Rn. 53); Mengel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 1 Rn. 45). 139 Berendt, Die Bedeutung von Zweck- und Zielbestimmungen für die Verwaltung, 1. Aufl. (2001), S. 58– 59. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 37 wollen.140 Darüberhinausgehend wird Vielfalt auch als landschaftstypische Gestaltvielfalt betrachtet, wozu die Wahrnehmung durch alle Sinne, aber auch eine Vielzahl unterschiedlicher Nutzungsformen den Begriff prägen können.141 Teilweise wird dem Attribut der Vielfalt eine dienende Funktion zugeschrieben, dessen Bedeutung vom Bezugsobjekt abhängig ist.142 Somit wäre der Begriff nur als Begriffspaar mit Eigenart und Schönheit definitionsfähig. Die Deutungsversuche eint der Wunsch nach Praxistauglichkeit, die sich, losgelöst vom ausdrücklichen Wortlaut, auch aus dem Gesamtzusammenhang ergeben kann.143 Das dürfte im Ergebnis sicherlich richtig sein, verstellt aber den Blick auf die eigentliche Problematik, nämlich die Frage, ob es ästhetische Urteile mit Allgemeingültigkeit überhaupt geben kann und falls ja, wem die Kompetenz dieser Bewertung obliegt. Eine ästhetische Bewertung ist nicht beweisbar.144 Die Rechtsprechung hat zum Zwecke der Objektivierung die Rechtsfigur des „gebildeten Durchschnittsbetrachters“ entwickelt.145 Dieser, als Maßstab gedachte, Durchschnittsmensch sei für ästhetische Eindrücke offen und stehe zwischen dem ästhetisch besonders empfindsamen oder geschulten und dem für ästhetische Eindrücke gleichgültig oder unempfindlich eingestellten Betrachter.146 140 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 26 Rn. 16); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 26 Rn. 18). So im Ergebnis auch: Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 26 Rn. 17). 141 Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2000), § 1 Rn. 15. 142 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 1 Rn. 61. 143 So ausdrücklich: Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 2010, Rn. 94. 144 Vgl. Reiners, Stilkunst, 129. Aufl. (1991), S. 46. 145 S. S. BVerwG, Urt. v. 28.6.1955 -I C 146.53–, juris = NJW 1955, 1647–1650; BVerwG Urt. v. 19.12.1963 -I C 71.61–, juris = BVerwGE 17, 322–328; BVerwG, Beschl. v. 7.1.1966 -IV CB 149.65–, juris = Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 1; BVerwG, Urt. v. 21.11.1986 -4 C 60/84–, juris = NuR 1987, 177–178; BVerwG, Urt. v. 15.1.2004 -4 A 11/02–, juris = NVwZ 2004, 732–739; BVerwG, Urt. v. 21.1.2016 -4 A 5/14–, juris = NVwZ 2016, 844–864. 146 S. BVerwG, Urt. v. 28.6.1955 -I C 146.53–, juris = NJW 1955, 1647–1650; BVerwG, Urt. v. 16.2.1968 – IV C 190.65–, juris = DVBl 1968, 507–509. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 38 Eigenart Kompliziert gestaltet sich auch die Auslegung des Begriffs der Eigenart der Landschaft.147 So wird die Eigenart als charakteristisches Merkmal in Bezug auf die Einzigartigkeit und Eigenständigkeit eines Landschaftsraums bzw. als Anerkenntnis der Individualität aufgefasst.148 Dagegen spricht jedoch, dass das Reichsnaturschutzgesetz bereits die Begriffe „Eigenart“ und „Seltenheit“ nebeneinander verwendet hat.149 Teilweise wird die Eigenart als umfassender wertneutraler Begriff bezeichnet, der auf den jeweiligen Landschaftstyp abstellt.150 Vereinzelt wird die Eigenart als Summe des optisch-ästhetischen Eindrucks und der die Landschaft prägende Nutzungsweise erfasst.151 Daneben wird vorgeschlagen, durch eine großzügige Auslegung der Merkmale im Einzelfall dem Modernisierungsgedanken des BNatSchG gerecht zu werden.152 Hierbei wird auf eine breite Rechtsprechung zu § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BNatSchG verwiesen, die dem Begriff der Eigenart die Rolle eines naturschutzspezifischen Rücksichtnahmegebots zukommen lässt.153 Keiner der Vorschläge kann dabei gänzlich überzeugen. Auch beim Begriff der Eigenart ist das Problem zunächst das Bezugsobjekt. Geht es um den optischen Eindruck oder kommt es auf die Nutzung an? Der Verwaltungsgerichtshof München hat hierzu in seinem Urteil vom 13.12.2016 ausgeführt: „Die „Eigenart der Landschaft“ im Sinne des § 26 I Nr. 2 BNatSchG betont ihren typischen Charakter und ihre Gestalt; ästhetische Gesichtspunkte im Sinne von „Schönheit“ spielen hierbei keine entscheidende Rolle.“154 Diese Aussage ist insofern problematisch, da auch diese bb.) 147 A.A. bzw. zumindest von einer unproblematischen Handhabung in der Praxis ausgehend: Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993, 311 (312). 148 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 15; Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2000), § 1 Rn. 16. 149 Vgl. Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 62. 150 Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993, 311 (312). 151 Gassner, NuR 1989, 61 (62). 152 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 62. 153 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 62 mwN. 154 VGH München, Urteil vom 13.12.2016 – 14 N 14.2400 = VGH München, NJOZ 2017, 925 (925). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 39 keinen klaren Bezugspunkt vorgibt. Vielmehr besteht die Gefahr, dass dadurch der Status quo als Maßstab herangezogen wird und somit die vergangenen kulturellen Entwicklungen höher gewichtet werden als gegenwärtige oder künftige kulturelle Entwicklungen. Auch zur Bewertung des Merkmals der Eigenart bedarf es somit eines über Kompetenz und Sachverstand verfügenden, für Natur und Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachters.155 Schönheit Erkennbar sind Versuche, den Begriff der Schönheit in Bezug zu anderen Begriffen zu setzen, um dadurch seine Aussagefähigkeit zu erhöhen. Es wird versucht, das Attribut „Schönheit“ insofern dem Erholungsbegriff unterzuordnen, als dass eine Befriedigung der ästhetischen Bedürfnisse zum Erholungserfolg beiträgt.156 Das mag zwar grundsätzlich zutreffen, ist jedoch für eine Auslegung im juristischen Sinn nicht weiter nützlich. Auch der Versuch, den (vagen) normativen Begriff der Schönheit durch den Rückgriff auf im Gesetz explizit und implizit enthaltene Kriterien zu konkretisieren, überzeugt im Ergebnis nicht. Vielmehr dürfte auch zum Begriff der Schönheit das obengesagte gelten, wonach ästhetische Urteile auf Basis eines für Natur und Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachters zu treffen sind.157 Zwischenfazit Eine Unterschutzstellung aus Gründen der durch Vielfalt, Eigenart oder Schönheit geprägten Natur und Landschaft kommt solange in Frage, wie ein Großteil der Bevölkerung der Überzeugung ist, dass es Menschen gibt, die ausreichend Fachwissen besitzen, um anhand „nachvollziehbarer“, aber nicht beweisbarer, Kriterien schützenswerte Landschaften von nicht schützenswerten Landschaften unterscheiden können. Wissenschaftlich definieren lassen sich die Begriffe Vielfalt, Eigenheit oder Schönheit von Natur und Landschaft nämlich nicht. cc.) dd.) 155 Siehe zweiter Teil, B. I. 3. b.) aa.). 156 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 16. 157 Siehe zweiter Teil B. I. 3. b.) aa.). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 40 Inzwischen sind seit der Normierung des BNatSchG 43 Jahre vergangen und die schwer justiziablen Begriffe bilden nach wie vor die Grundlage für Landschaftsschutzgebietsausweisungen. Aufgrund der unübertragbaren Einzelfälle finden sich auch in der Rechtsprechung keine allgemeingültigen Definitionen hinsichtlich der Anforderungen an die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts158 oder die Vielfalt159 und Schönheit160 einer Landschaft. Was anderes gilt für die Eigenart der Landschaft. Hier kann auf die Rechtsprechung zu § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB verwiesen werden, denn auch in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB ist das Merkmal der Eigenart der Landschaft normiert.161 Zahlreiche wissenschaftliche Abhandlungen über das Landschaftsbild und Techniken seiner Bewertung liegen vor.162 Auf Basis unterschiedlicher Landschaftsbewertungskriterien wurden in Deutschland 858 verschiedene Einzellandschaften ermittelt, die sich in 24 un- 158 Eine Definition zur Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts findet sich in der Rechtsprechung nicht. In einer Entscheidung aus dem Jahr 2004 verweist das Bundesverwaltungsgericht darauf, dass die Frage, in welchem Ausmaß eine Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts anzunehmen ist, nur auf Basis von fachlich erarbeitetem aussagekräftigem Datenmaterial möglich ist: BVerwG, Urt. v. 9.6.2004 -9 A 11.03–, juris Rn. 90 = NVwZ 2004, 1486–1500. 159 Der Begriff der Vielfalt wird häufig ohne weitergehende Definition im Kontext mit Eigenart und Schönheit verwendet: OVG Greifswald, Urt. v. 20.4.1994 -4 K 25/93–, juris = NuR 1995, 149–157; OVG Schleswig, Urt. v. 21.7.1994 -1 K 15/92–, juris; VG Lüneburg, Beschl. v. 25.10.1995 -7 B 51/95–, juris = NuR 1999, 169–174; VG Arnsberg, Urt. v. 19.6.2002 -1 K 3341/01–, juris; VG Köln, Urt. v. 1.3.2007 -14 K 7399/04, juris; Teils findet sich auch ein konkreter Bezug zu örtlichen Gegebenheiten z.B. VG München, Urt. v. 18.7.2012 -M 9 K 12.1185–, juris; VG Frankfurt, Urt. v. 16.8.2012 -5 K 833/10–; juris. 160 Die Schönheit der Landschaft wird ohne weitere Begründung oder Definitionsversuche festgestellt: z.B. VGH Freiburg, Urt. v. 11.6.1976 -I 107/75–, juris; VGH Mannheim, Urt. v. 21.10.1988 -5 S 1088/88–, juris = NVwZ-RR 1989, 354–357; OVG Greifswald, Urt. v. 20.4.1994 -4 K 25/93–, juris = NuR 1995, 149–157. VG Schwerin, Urt. v. 2.7.1996 -2 A 855/95–, juris; VG Regensburg, Urt. v. 12.7.2000 – RO 14 K 99.2040–, juris. Die Feststellung der Schönheit der Landschaft wird durch eine Beschreibung der Begebenheiten begründet: VGH Mannheim, Urt. v. 19.7.1979 -VII 3598/78–, juris = NuR 1980, 24- 25; OVG Koblenz, Urt. v. 10.11.1994 -1 A 12247/93–, juris. 161 Siehe vierter Teil, erster Abschnitt C. VI. 162 Eine Auflistung von über 200 Methoden zur Landschaftsbildbewertung s. Roth, Landschaftsbildbewertung in der Landschaftsplanung, 2012, S. 73, 79–84; auch: Bundesamt für Naturschutz (Hrsg.), Landschaftsbild & Energiewende Band 1: Grundlagen, 2018, S. 59. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 41 terschiedliche Landschaftstypen kategorisieren lassen.163 Eine 2016 erfolgte Untersuchung zur Landschaftsbildbewertung kam zum Ergebnis, dass zwischen dem Stand von Wissenschaft und Forschung auf der einen und der tatsächlichen Umsetzung in der Praxis auf der anderen Seite eine große Diskrepanz besteht. Demnach finden seit Jahrzehnten etablierte wissenschaftliche Methoden noch immer keinen Einzug in die Praxis.164 Durch eine restriktive Handhabung der vorgenannten, vor allem die optische Wahrnehmung betreffenden, Aspekte, konnten sowohl die Verwaltung als auch die Gerichte zugunsten von Natur und Landschaft eine zu starke Zersiedelung des Außenbereichs in Deutschland -im Gegensatz zu vielen anderen Ländern- vermeiden.165 Besondere kulturhistorische Bedeutung Der Schutzweck der kulturhistorischen Bedeutung in § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG wurde erstmals 2002 in das Bundesnaturschutzgesetz aufgenommen. Davor war die Erhaltung „historischer Kulturlandschaften und -landschaftsteile von besonders charakteristischer Eigenart“ als Grundsatz in § 2 Abs. 1 Nr. 13 BNatSchG 1976 enthalten. In den Flächenschutzkategorien fand sich dieser zielkonkretisierende Grundsatz bis 2002 jedoch nicht wieder.166 Er ist zu den restlichen Aspekten des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG konträr, weil er die ästhetischen Aspekte unberücksichtigt lässt.167 Entscheidend ist, dass die Landschaften ein Zeugnis von anthropogen beeinflussten geschichtlichen c.) 163 https://www.bfn.de/themen/biotop-und-landschaftsschutz/schutzwuerdigelandschaften.html (Stand: 28.11.2018). 164 Roth/Bruns, Landschaftsbildbewertung in Deutschland –Stand von Wissenschaft und Praxis–, 2016, S. 87. 165 Vgl. Gassner, NVwZ 1991, 26 (27). 166 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 26 Rn. 18. 167 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 26 Rn. 18. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 42 Ereignissen, Epochen und Entwicklungen darstellen.168 Es bedarf also in der Landschaft sichtbarer Relikte aus vergangenen Zeiten.169 Besondere Bedeutung für die Erholung Der Begriff der Erholung ist in § 7 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG legaldefiniert. Erholung ist demnach ein „natur- und landschaftsverträglich ausgestaltetes Natur- und Freizeiterleben einschließlich natur- und landschaftsverträglicher sportlicher Betätigung in der freien Landschaft, soweit dadurch die sonstigen Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht beeinträchtigt werden.“ § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG wurde mit unverändertem Wortlaut bereits 1976 ins BNatSchG eingefügt. So gingen die Entwurfsverfasser des Naturschutzgesetzes davon aus, dass künftige Naturschutzgesetze von wissenschaftlichen und landschaftsökologischen Beweggründen oder Belangen der Erholung bestimmt werden.170 Ursprünglich wurde die Sicherung von Natur und Landschaft als Lebensgrundlage für den Menschen besonders hervorgehoben, wovon die Erholung als Teil betrachtet wurde.171 Dieses Motiv hat auch heute noch Gültigkeit, wenngleich die Gesetzesfassung seit 2002 den ökozentrischen Ansatz ergänzte.172 Im Rahmen der Novellierung des BNatSchG 2002 wurde der Erholungswert zu den ästhetischen Werten, Vielfalt, Eigenart und Schönheit des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG hinzugefügt. Bis dahin stellte die Erholung zusammen mit der Lebensgrundlage einen übergeordneten Schutzgrund dar, § 1 Abs. 1 BNatSchG a.E.173 Bzgl. der Erholung in d.) 168 Vgl. Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 2 Rn. 68; Gassner/Bendomir‑Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 26 Rn. 18; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 53. 169 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 26 Rn. 17). 170 Olschowy, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 27 (27). 171 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 1 Rn. 18. 172 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 23; Ausf. in Bezug auf den Eigenwert von Natur und Landschaft siehe Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 1 Rn. 1, 1a. 173 Ausf. auch zu den Motiven: Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 64. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 43 § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG muss die Landschaft notwendige Voraussetzung für die Aktivität darstellen.174 Die Landschaft sollte dabei Mittel zum Zwecke der Erholung sein, z.B. durch Naturgenuss oder Naturerlebnis.175 Nicht umfasst sind landschaftsschädigende Erholungsaktivitäten, bei denen die Landschaft selbst lediglich als Mittel zum Zwecke der Ausübung unterschiedlicher Aktivitäten dient.176 Das von § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG geforderte Merkmal der „besonderen Bedeutung“ kann sich im Vergleich zu anderen Gebieten aufgrund der Lage (z.B. Nähe zu Ballungsgebieten) oder ästhetischen Merkmalen ergeben.177 Hier kann § 1 Abs. 4 Nr. 2 BNatSchG konkretisierend herangezogen werden, wonach „zum Zweck der Erholung in der freien Landschaft nach ihrer Beschaffenheit und Lage geeignete Flächen vor allem im besiedelten und siedlungsnahen Bereich zu schützen und zugänglich zu machen“ sind. Während die zuvor genannten Schutzzwecke in der Natur und Landschaft selbst angelegt sind, geht es bei der Bedeutung für die Erholung um eine Art der Nutzung von Natur und Landschaft. Dass sich eine Fläche überhaupt für die Erholung eignet, setzt jedoch mehr voraus als lediglich deren Zweckbestimmung. Es ist folglich davon auszugehen, dass -obwohl die Erholungseignung auch allein für eine Unterschutzstellung ausreichend ist- neben dem Merkmal des § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG oft auch weitere Schutzgründe aus § 26 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BNatSchG gegeben sein werden. 174 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, S. 48. 175 Vgl. Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2000), § 15 Rn. 7; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 1 Rn. 64. 176 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 54; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 19). 177 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 56 mwN; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 19). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 44 Zwischenergebnis – Erfordernis einer untergesetzlichen Schutzzweckbeschreibung und Gebietscharakterisierung Die Formulierung der Schutzzwecke des § 26 BNatSchG ist nahezu identisch mit den allgemeinen Zielen des § 1 BNatSchG. Das ist für eine Auslegung des § 26 BNatSchG insofern problematisch, als die allgemeinen Ziele als Leitlinien zur Auslegung weit über das Naturschutzrecht im engeren Sinne hinausreichen und dementsprechend abstrakt und wenig griffig formuliert sind.178 Gesetzesziele statuieren bereichsspezifisch übergeordnete Gesichtspunkte, die durchaus konkurrierend oder konfliktär sein können. Sie sind zwar eine umfassende, aber keine konkrete und raumbezogene Aufgabenbeschreibung.179 Hierzu dienen die im BNatSchG und in den Ländergesetzen geregelten Verfahren, u.a. auch die Schutzgebietsfestlegungen.180 Indem § 26 BNatSchG und die jeweiligen Regelungen in den Landesnaturschutzgesetzen keine weitergehenden Konkretisierungen vornehmen, wird diese Aufgabe vollständig auf die Schutzgebietserklärungen übertragen. Neben einer raumbezogenen Konkretisierung kommt den Schutzgebietsfestsetzungen deshalb auch die Aufgabe einer Schutzzweckkonkretisierung zu. Ob und in welcher Weise diese durch die Schutzgebietserklärungen vorgenommen wird, soll daher im Folgenden untersucht werden. Diese Frage ist vorliegend vor allem im Hinblick auf die maßgebliche Eignung der Inhalte der Schutzgebietserklärungen als rechtliche Anforderungen hinsichtlich baulicher Vorhaben im Außenbereich von Interesse. e.) 178 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 1 Rn. 5 und 6. 179 Schmidt-Aßmann, NuR 1979, 1 (2); Steiger, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1981, 470 (470); Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 1 Rn. 6. 180 Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2. Aufl. (2003), § 1 Rn. 7. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 45 Empirische Untersuchung von Gebietscharakterisierung und Schutzzweckbeschreibung innerhalb einzelner Landschaftsschutzgebietsverordnungen Einführung Hinter jedem der 8.788 einzelnen Landschaftsschutzgebiete in Deutschland steht in der Regel eine eigene Landschaftsschutzgebietsverordnung. Eine realisierbare Auswertung kann folglich nur anhand einer überschaubaren Anzahl an Schutzgebietsverordnungen erfolgen. Vorliegend wurden 48 Landschaftsschutzgebietsverordnungen, je drei pro Bundesland für eine Auswertung herangezogen. Weil die Wahrscheinlichkeit einer Nutzungskonkurrenz bei größeren Flächen höher ist als bei kleineren Flächen, wurden aus den zufällig ausgewählten Landkreisen die Landschaftsschutzgebietsverordnungen des jeweils größten Landschaftsschutzgebiets herangezogen. Eckdaten der ausgewerteten Landschaftsschutzgebietsverordnungen Die ausgewerteten Landschaftsschutzgebietsverordnungen wurden zwischen 1950 und 2017 erlassen. 15 der 48 Verordnungen wurden vor 1976 noch auf Basis des RNG erlassen. Die Größe der einzelnen Schutzgebiete reicht von 146 ha bis 92.587 ha. Überblick über die 48 ausgewerteten Landschaftsschutzverordnungen nach den Zeiträumen ihrer Entstehung Jahr Anzahl 1950–1959 3 1960–1969 9 1970–1975 3 1976–1989 7 1990–1999 9 2000–2009 9 2010–2019 8 Gesamt 48 4. a.) b.) Tabelle 1: Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 46 Schutzzweckbeschreibungen in Unterschutzstellungserklärungen Das Reichsnaturschutzgesetz sah, anders als § 22 Abs. 1 S. 2 BNatSchG und dessen Vorgängerregelungen181, keine Schutzzweckbeschreibung vor. Dementsprechend enthalten die 15 Landschaftsschutzgebietsverordnungen aus den Jahren 1950 bis 1975 keinerlei Angaben in Bezug auf die mit der Unterschutzstellung im jeweiligen Gebiet verfolgten Schutzzwecke.182 Auch die eingesehenen Behördenakten183 zu einzelnen Schutzgebieten geben diesbezüglich keinen weiteren Aufschluss, c.) 181 § 12 Abs. 2 BNatSchG (1976); § 12 Abs. 2 BNatSchG (1987); § 12 Abs. 2 BNatSchG (1998); § 22 Abs. 2 BNatSchG (2002). 182 Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Duvenstedt, Bergstedt, Lemsahl‑Melllingstedt, Volksdorf und Rahlstedt vom 19. Dezember 1950; Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Vahrendorf Forst (Haake) Heimfeld, Eißendorf und Marmstorf vom 6. September 1955; Verordnung für das Landschaftsschutzgebiet „Forehahi“ in den Landkreisen Bergstraße und Groß-Gerau vom 24.5.1956; Beschluß Nr. 198–70/60 über die Erklärung eines Landschaftsteils zum Landschaftsschutzgebiet „Südharz) vom 24.11.1960; Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen des Düppeler Forsts -einschließlich des Schloßparks Glienicke und des Volksparks Kleinglienicke – im Ortsteil Wannsee des Bezirks Zehlendorf von Berlin vom 26. Juni 1961; Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Altona-Südwest, Ottensen, Othmarschen, Klein Flottbek, Nienstedten, Dockenhuden, Blankenese und Rissen vom 18. Dezember 1962; Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Nordteil des Kreises Eutin (Stadt Eutin, Gemeinden Bosau, Süsel und Malente) vom 10. Juni 1965; Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Saarschleife und Leukbachtgal“ im Kreis Merzig-Wadern vom 1. Dezember 1966; Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen in den Landkreisen Unterwesterwald und Oberwesterwald Landschaftsschutzgebiet „Westerwälder Seenplatte“ vom 22. Juli 1966; Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Gebiet der Stadtgemeinde Bremen vom 02.07.1968; Beschluß zur Sicherung der restlichen Landschaftsschutzgebiete des Bezirkes Karl-Marx-Stadt „Oberes Zschopautal“ vom 12.7.1968; Verordnung zum Schutze des Landschaftsteiles „Die Krähe“ (Landkreis Nienburg/Weser) vom 23. Oktober 1968; Kreisverordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in der Gemeinde Tralau vom 5. Mai 1970; Verordnung über die Landschaftsschutzgebiete im Landkreis St. Ingbert vom 2. Juni 1970. Zum Landschaftsschutzgebiet Kohrener Land aus dem Jahr 1970 gibt es keine Verordnung, hier gilt § 36 des ThürNatG. 183 Die Akten von 7 Landschaftsschutzgebieten aus dem Kreis Göppingen wurden eingesehen: Landschaftsschutzgebiet „Wagrain“, „Märzenhalde“, „Wasserberg“, „Christental“, „Hungerbrunnental“, „Weißenstein“ und „Wiesensteig Sommerschafweide“. Für folgende Landschaftsschutzgebiete wurde die schriftliche Anfrage hinsichtlich weiterführender Schutzgründe aus der Akte von der zuständigen Behörde beantwortet: Landschaftsschutzgebiet „Die Krähe“, „Holsteinsche Schweiz“, B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 47 da zu den Schutzzwecken keine weitergehenden Angaben gemacht wurden. Es wird aus den Akten jedoch deutlich, dass regelmäßig über die Schutzwürdig- und Schutzbedürftigkeit ein allgemeiner Konsens herrschte, der keiner ausdrücklichen weitergehenden Begründung bedurfte. Dementsprechend zeigt der damalige Schriftverkehr, dass es vor allem darum ging, die Modalitäten in Verbindung mit dem rechtlichen Schutzstatus zu regeln. Im Fall des Landschaftsschutzgebiets „Kohrener Land“, das 1970 unter Schutz gestellt wurde, liegt nach Behördenangabe überhaupt keine Landschaftsschutzgebietsverordnung vor. Vielmehr ist hier § 36 des ThürNatG184 anzuwenden. Das BNatSchG, das 1976 als Rahmengesetz erlassen wurde, war noch nicht so umfänglich ausformuliert wie der heutige § 26 BNatSchG, enthielt jedoch ebenfalls die wesentlichen Aussagen. Die Inhalte der Unterschutzstellungserklärungen regelte § 12 Abs. 2 BNatSchG (1976). Außerdem verwies auch die damalige Landschaftsschutzgebietsregelung in § 15 Abs. 2 BNatSchG (1976) bereits auf „nähere Bestimmungen“ außerhalb des Bundesnaturschutzgesetzes. In den Schutzgebietserklärungen der 1980er Jahren wurde teilweise begonnen, die allgemeinen Schutzzwecke gebietsspezifisch zu ergänzen. Wenngleich bei der Hälfte der Landschaftsschutzgebietsverordnungen aus den Jahren 1976–1989 noch keine über die allgemeinen Vorgaben des § 15 BNatSchG (1976)185 hinausgehende Schutzzweckbeschreibung stattfand. Teilweise wurden lediglich die allgemeinen Schutzzweckformulierungen wiederholt und ggf. durch Ortszusätze ergänzt, ohne dass sich daraus eine detailliertere Schutzzweckbestimmung ergibt. „Westerwälder Seenplatte“, „Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen im Gebiet der Stadtgemeinde Bremen“, „Altona-Südwest“. 184 § 36 ThürNatG regelt als besondere Überleitungsvorschrift für bestehende Landschaftsschutzgebiete allgemeine Verbotstatbestände (Abs. 4) und enthält außerdem eine Befreiungsregelung (Abs. 6) sowie die Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung (Abs. 5). 185 Zur damaligen Zeit wurde das BNatSchG als Rahmengesetz erlassen, die Landschaftsschutzgebietsverordnungen wurden daher aufgrund der jeweiligen landesgesetzlichen Regelungen erlassen. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 48 Die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rhein-Ahr-Eifel“ für eine Gebiet mit einer Größe von 92.587 ha186 sieht beispielsweise folgende Schutzzweckregelung in § 3 vor: Schutzzweck ist 1. die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts; 2. die Bewahrung und Pflege der Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes im Bereich der vulkanischen Osteifel mit dem Ahr- und Rheintal; 3. die nachhaltige Sicherung des Erholungswertes; 4. die Verhinderung und Beseitigung von Landschaftsschäden im Bereich des Tagebaus. Von den Schutzgebietsverordnungen für den Zeitraum von 1990–2017 enthalten dagegen bereits zwei Drittel eine umfängliche Schutzzweckbeschreibung. Dabei lassen sich in groben Zügen zwei unterschiedliche Vorgehensweisen ausmachen. Zunächst wird eine Gebietszustandsbeschreibung vorgenommen. Vorrangig werden vorhandene Landschaftsensembles (bestimmte Gewässerarten, Waldarten), Nutzungsart und Aussehen der Freiflächen (z.B. Grünland, Acker, Streuobstwiese etc.), prägende Elemente (z.B. Alleen, Hecken, Steinriegel etc.) und darin vorkommende Tier- und Pflanzenarten aufgeführt. Einzelne Verordnungen enthalten auch Angaben zur Bodengrundlage (Muschelkalk, Buntsandstein)187 oder nennen die Entstehungszeit (z.B. in der letzten Eiszeit geformt).188 Im Anschluss daran erfolgt eine Schutzzweckregelung. Diese wird oftmals sehr allgemein gehalten. Dabei werden die allgemeinen Schutzzwecke des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG wiederholt und mit gebietsspezifischen Angaben ergänzt. Einzelne Beispiele aus konkreten Landschaftsschutzgebietsverordnungen auf Landkreisebene veranschaulichen diese Verknüpfungsmethode: 186 Online unter: https://www.aw-wiki.de/index.php/Landschaftsschutzgebiet_Rhein- Ahr-Eifel (Stand: 12.9.2019). 187 § 2 Abs. 1 Thüringer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Obereichsfeld“ vom 26.08.2009. 188 § 3 Abs. 1 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Lewitz – Landkreis Parchim“ vom 1.2.2010. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 49 „Zweck für die Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes ist es, […] die Vielfalt, Eigenart, Schönheit, Geschlossenheit und Ungestörtheit des für das Weilachtal charakteristischen Landschaftsbildes zu bewahren.“189 „Schutzzweck ist die Erhaltung und Pflege dieser Landschaft, die dank ihres einmaligen Reliefs, ihrer typischen Oberflächenstruktur und der relativ geringen Bevölkerungsdichte ein äußerst abwechslungsreiches Bild seltener Vielfalt und Schönheit aufweist und weite naturhafte Räume mit bemerkenswerter Vegetation und Fauna enthält, was sie insgesamt zu einem Nahund Fernerholungsgebiet von hohem Rang macht.“190 Die zweite Vorgehensweise ist eine unmittelbare Verbindung der allgemeinen Schutzzwecke mit gebietsspezifischen Handlungszielen. Hierfür werden, in Form einer beispielhaften Aufzählung, die Schutzzwecke für das jeweilige Gebiet konkretisiert. „§ 3 Schutzzweck Schutzzweck ist 1. die Erhaltung, Wiederherstellung und Entwicklung der Schönheit, Vielfalt und Eigenart der eiszeitlich entstandenen und durch menschliche Nutzungen geprägten Landschaft, insbesondere a. eines typischen Ausschnittes der südlichen Jungmoränenlandschaft innerhalb des Ostbrandenburgischen Heide- und Seengebietes mit ihrem Mosaik aus Seen, Fließgewässern, Mooren, Talsandebenen, Dünen, Hügeln der Endund Grundmoränen sowie den weiträumigen Waldgebieten. b. […] 2. die Erhaltung, Wiederherstellung und Entwicklung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, insbesondere a. der Funktionsfähigkeit der Böden durch Sicherung und Förderung der natürlichen Vielfalt der Bodeneigenschaften, den Schutz des Bodens vor Überbauung, Verdichtung, Erosion und vor Abbau."191 Oder das Landschaftsschutzgebiet wird festgesetzt: „zur Erhaltung, Wiederherstellung und Entwicklung der Funktions- und Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts sowie der Nutzungs- und Regenerationsfähigkeit der Naturgüter. Prägende Landschaftsbestandteile sind insbesondere die 189 Verordnung des Landkreises Aichach-Friedberg über das Landschaftsschutzgebiet „Weilachtal“, vom 28.8.1989. 190 Verordnung des Landratsamtes Zollernalbkreis über das Landschaftsschutzgebiet „Großer Heuberg“ vom 27.6.1984. 191 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Dahme-Heideseen“, vom 11.6.1998. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 50 naturnahen Verlandungszonen, Röhrichte und Feldgehölze sowie Niederungsbereiche.“192 Unabhängig von der gewählten Methode sind viele Schutzgebietserklärungen eher der Versuch einer bewundernden deskriptiven Visualisierung der vorgefundenen Landschaft, als eine objektive Beschreibung der prägenden Landschaftsausstattung in Form von Einrichtung und Funktionen. Dadurch entsteht der Eindruck eines vollkommenen (Landschafts-) Zustands. Außerdem kommt dadurch der Reservatsgedanke zum Ausdruck, der durch Erhaltung des Status quo auch die Erhaltung aller bisheriger wichtiger Funktionen sichern will. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass dieser Zustand zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung auch anthropogen, d.h. aufgrund der bis zu diesem Zeitpunkt durch den Menschen erfolgte Nutzungsweise, geschaffen wurde. Um den Status quo inklusive aller wichtigen Funktionen zu erhalten, müsste folglich die Verpflichtung zur Weiterführung der bisherigen Nutzungsweise angeordnet werden. Das könnte als Gebot in Form eines Maßnahmen- und Managementplans erfolgen. Solche ausdrücklich erforderlichen Maßnahmen zum Schutz und zur Pflege sind jedoch lediglich in sechs der 48 Landschaftsschutzgebietsverordnungen festgeschrieben. Drei weitere enthalten zumindest einen Hinweis, wonach ein Managementplan aufgestellt werden kann bzw. sich die Pflege nach entsprechenden Einzelanordnungen richtet. Gebietscharakterisierungen in Unterschutzstellungserklärungen Dass zusätzlich zur Schutzzweckbeschreibung eine Gebietscharakterisierung vorgenommen werden kann, ergibt sich nur im Umkehrschluss aus der Schutzregimeregelung des § 26 Abs. 2 BNatSchG. Die allgemeine Regelung des § 22 BNatSchG nennt in dieser Hinsicht lediglich den Schutzzweck als Voraussetzung für eine Unterschutzstellungserklärung. Der Begriff des Charakters bedarf der Auslegung. Hierzu stellte das OVG Münster 1991 in einer Entscheidung fest: „daß er sich nur auf Sachverhaltsmerkmale beziehen kann, die das Landschaftsbild betrefd.) 192 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Lewitz-Landkreis Parchim“ vom 1.2.2010. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 51 fen.“193 Eine Erklärung hierzu, weshalb es zu dieser Einschätzung gelangte, gab das Gericht nicht.194 Nach allgemeinem Verständnis enthält der Begriff „Charakter“ prägende bzw. kennzeichnende Merkmale. Fraglich ist jedoch, ob es sich dabei ausschließlich um Merkmale des Landschaftsbildes, sprich optische Aspekte, handeln kann. So können auch ökologische Funktionen, insbesondere solche, die heutzutage nicht nur vermutet, sondern auch wissenschaftlich belegt werden können, wie z.B. Frischluftschneisen, Retentionsflächen, Erosionsflächen etc., den Charakter einer Landschaft prägen. Darüber hinaus ist auch nicht ausschließlich auf die natureigenen Bestandteile abzustellen, vielmehr können auch anthropogene Gestaltungselemente Teil einer Gebietsprägung sein.195 Gemeint sind nicht nur schwerwiegende Veränderungen, sondern alle, den Gebietscharakter verändernden, Handlungen.196 Landschaften lassen sich nach geomorphologischen Kriterien in unterschiedliche Landschaftstypen systematisieren. Dabei lassen sich zumindest die Grobeinteilungen in der Praxis -sogar durch Laien- einfach voneinander abgrenzen. Eine Methode ist beispielsweise, die Landschaftstypen in sechs große Gruppen zu gliedern, denen teilweise bis zu 22 Untertypen zugeordnet sind.197 Dennoch können durch die Sammelbegriffe Waldlandschaften, gehölzdominierte Offenlandschaften, Wiesen- und Weidelandschaften, Moore, Ackerbaulandschaften und Siedlungslandschaften -selbst für Laien- bereits Unterschiede erkannt werden. Allerdings ist der Landschaftstyp nicht gleichzusetzen mit der Gebietscharakterisierung. Eine solche kann jedoch auf einem Landschaftstyp aufbauen, sprich der Landschaftstyp kann zumindest ein Merkmal einer Gebietscharakterisierung sein. 193 OVG Münster, Urt. v. 13.3.1991 -7 A 486/89–, juris Rn. 11 = NuR 1992, 346–348. 194 Dieser Aussage folgend: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25.01.2018 -OVG 11 B 1.17- juris, Rn. 30, 31 = NVwZ-RR 2018, 517–521. 195 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 69. 196 OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25.01.2018 -OVG 11 B 1.17- juris, Rn. 31; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 71; Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018f (§ 26 Rn. 9); a.A. Appel, in: Frenz/Müggenborg/ Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 26 Rn. 27). 197 Karl, Landschaftsbewertung in der Planung, 2001, S. 65–66. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 52 Es zeigt sich, dass zur Charakterisierung eines Gebietes eine umfassende Gebietsbeschreibung nicht ausreicht. Vielmehr bedarf es einer Hervorhebung der Merkmale, die als besonders prägend angesehen werden. Explizite Vorgaben, wie ausführlich eine Gebietscharakterisierung ausfallen sollte, gibt es nicht. Daher gilt: „Die Beschreibung des Charakters muss so kurz wie möglich, aber im Hinblick auf die Verbotsbestimmungen usw. auch so ausführlich wie nötig sein.“198Auch hinsichtlich des Inhaltes lassen sich keine grundsätzlichen Vorgaben machen, denn der ist vom jeweils zu schützenden Gebiet abhängig. Von den untersuchten Landschaftsschutzverordnungen enthalten fünf eine sehr ausführliche Gebietscharakterisierung und fünf eine nur knappe Gebietscharakterisierung. Die restlichen 38 Verordnungen enthalten überhaupt keine Gebietscharakterisierung. Dabei entsprechen die ausführlichen Gebietscharakterisierungen eher einer detaillierten Gebietsbeschreibung. Eine ausführliche Gebietsbeschreibung lässt sich jedoch nicht mit einer Gebietscharakterisierung gleichsetzten. Zwar können auch einzelne Gebietsteile eines Gesamtgebiets unterschiedliche Charakteristika aufweisen, sodass es keiner einheitlichen Gebietscharakterisierung bedarf,199 jedoch sollte aufgrund des Grundsatzes der Rechtsklarheit aus der Verordnung nicht unbedingt flurstücksgenau, aber zumindest in groben Umrissen hervorgehen, welche Gebietscharakterisierung für welche Gebietsteile vorgenommen wurde. Im Endeffekt finden sich folglich nur in 10 % der untersuchten Verordnungen überhaupt Gebietscharakterisierungen. So findet sich beispielsweise eine kompakte, griffige Gebietscharakterisierung in der Thüringer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Obereichsfeld“, obwohl diese dort unter § 2 Schutzinhalt, Schutzzweck zwar nicht ausdrücklich als Gebietscharakterisierung in der Überschrift deklariert wurde, jedoch eine solche darstellt:200 198 Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993, 311 (315). 199 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 8). 200 In fünf Landschaftsschutzverordnungen wurde der Begriff „Gebietscharakter“ oder „Charakter“ bereits neben dem Schutzzweck und den Erhaltungszielen ausdrücklich in der Überschrift erwähnt. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 53 „Die bergige Landschaft des Obereichfeldes, welche auf mehr als 500 Meter über NN aufsteigt, prägt als Randerhebung des Thüringer Beckens mit Muschelkalk und Buntsandstein das Landschaftsbild. Charakteristisch sind die Schichtstufen am Übergang vom Muschelkalk zum Buntsandstein sowie die ausgedehnten, naturnahen und artenreichen Laubmischwälder, die Hochplateaus des Muschelkalkberglandes mit tief eingeschnittenen Tälern, schroffe Felswände und steile Abbruchkanten. Aus der Anordnung dieser Landschaftsbestandteile ergeben sich lange, meist unverbaute Sichtachsen über die schmalen Täler hinweg bis in den Harz oder den Thüringer Wald.201“ Eine eher knappe, aber dennoch griffige Gebietscharakterisierung findet sich in der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Blockland – Burgdammer Wiesen“ in der Stadtgemeinde Bremen. Darin heißt es unter § 3 Schutzzweck: „[Teilbereich der unteren Wümme- und oberen Lesumniederung], der als offener Landschaftsraum mit großflächigem und störungsarmem Grünland- Graben-Areal mit seinem reichen Arteninventar charakterisiert ist.202“ Ob sich diese Charakterisierungen jeweils auf das gesamte Landschaftsschutzgebiet erstrecken, lässt sich nicht überprüfen. Jedenfalls zeigt die Auswertung, dass nur in wenigen Fällen überhaupt eine Gebietscharakterisierung vorgenommen wurde. Diese basiert in allen Fällen ausschließlich auf optisch wahrnehmbaren Merkmalen der Landschaft. Dabei ist dies keinesfalls zwingend. Möglich wäre auch, spezielle Funktionen einzelner Naturgüter als gebietscharakteristisch festzulegen. Da bestimmte Funktionen einzelner Naturgüter inzwischen nicht nur nachweisbar, sondern auch messbar sind, könnte deren Heranziehung eine gewisse Objektivierung bedeuten. Zwischenergebnis: Mindestanforderungen an Schutzzweck und Gebietscharakterisierung Die Auswertung der Schutzgebietsverordnungen zeigt, dass insbesondere bis in die 70er Jahre regelmäßig und ab den 80er Jahren noch teilweise die unbestimmten Schutzzwecke des Reichsnaturschutzgesetzes 5. 201 Thüringer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Obereichsfeld“, vom 26.8.2009. 202 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Blockland – Burgdammer Wiesen“ in der Stadtgemeinde Bremen, vom 30.6.2009. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 54 ohne weitere Konkretisierung übernommen wurden.203 Erstmals seit den 80er Jahren werden weitergehende Angaben hinsichtlich des Schutzzwecks im Rahmen der Schutzgebietsverordnung getroffen. Schon früh wurde angemahnt, dass es keinerlei Einigkeit darüber gibt, was mit und durch den Naturschutz genau erreicht werden soll.204 Auch auf das Fehlen eindeutiger und verbindlicher Leitbilder im Rahmen des Naturschutzrechts wurde bereits frühzeitig hingewiesen.205 Diese Problematik spiegelt sich auch auf der untersten Ebene der einzelnen Schutzgebietserklärungen wider. Um den Mindestanforderungen zu genügen, sollte die Schutzgebietsbeschreibung möglichst umfassend und als ideelle Komponente den Status quo erfassen. Gegebenenfalls auch für einzelne Teilgebiete separat. Die Gebietscharakterisierung hingegen sollte die allgemeine Schutzgebietsbeschreibung komprimieren und erfordert eine klare Priorisierung der prägenden Elemente. Die Schutzzweckbeschreibung wiederum soll die ideelle Schutzgebietsbeschreibung auf eine sachliche Ebene transformieren und tunlichst umfassend und detailliert die Funktionen der einzelnen Naturgüter oder bestimmter Bereiche des Landschaftsschutzgebiets an sich beschreiben. Bestenfalls erfolgt für die Gebietscharakterisierung und die Schutzzweckbeschreibung ein Rückgriff auf einen aktuellen Landschaftsplan bzw. darüber hinaus auf Bewertungsverfahren für einzelne Naturgüter aus anderen fachwissenschaftlichen Disziplinen. 203 Z.B. Verordnung des Landratsamts Göppingen über das Landschaftsschutzgebiet „Hungerberg – Schildwacht“ vom 7.3.1983; Verordnung des Landratsamts Göppingen über das Landschaftsschutzgebiet „Oberes Filstal-Gemeinde Mühlhausen im Täle (2 Teilgebiete) vom 2.2.1984. 204 ABN Arbeitsgemeinschaft beruflicher und ehrenamtlicher Naturschutz e.V., 10 Jahre Bundesnaturschutzgesetz, 1987, S. 7. Darauf hinweisend, dass ein rein naturwissenschaftlich-kausalanalytisches Vorgehen eine argumentative Sackgasse darstellt und die ethische Komponente die anfänglich eine Rolle spielte fast verloren ging: Plachter, Naturschutz, 1991, S. 3–7. 205 ABN Arbeitsgemeinschaft beruflicher und ehrenamtlicher Naturschutz e.V., 10 Jahre Bundesnaturschutzgesetz, 1987, S. 7. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 55 Naturschutzgebiete In Deutschland gibt es 8.816 Naturschutzgebiete, diese nehmen eine Fläche von ca. 3,9 % der Gesamtfläche ein.206 Etwa die Hälfe der Naturschutzgebietsfläche ist mit Wald bedeckt.207 Die Größe der einzelnen Naturschutzgebiete liegt im Schnitt bei 159 ha, wobei 60 % aller Naturschutzgebiete weniger als 50 ha aufweisen.208 Entstehung und wesentliche Inhalte Das Naturschutzgebiet ist die älteste und strengste Kategorie des gesetzlich verankerten naturschutzrechtlichen Flächenschutzes.209 Der Schutz von Natur und Landschaft ist auf diesen Flächen im Verhältnis zu anderen Nutzungsansprüchen vorrangig.210 Gemäß § 23 Abs. 1 BNatSchG handelt es sich dabei um rechtsverbindlich festgesetzte (Teil-) Gebiete, die einen besonderen Schutz von Natur und Landschaft aus den abschließend in Nr. 1- 3 genannten Gründen erfordern. Geburtsort des gesetzlich normierten Naturschutzgebiets war das Forstrecht. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts war der Schutz einer Fläche regelmäßig Folge eines durch den Nutzungsberechtigten erklärten Nutzungsverzichts.211 Zu dieser Zeit unterlagen Waldgebiete bereits einer Forstgesetzgebung, die dem Erhalt des Waldes zur Erfüllung seiner Schutzfunktionen, aber auch seiner wirtschaftlichen Funktionen dienen sollte.212 Die Forstgesetzgebung entwickelte sich zwischen dem 16. und 18. Jahrhundert partikularrechtlich auf Basis bestehender Ho- II. 1. 206 https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/naturschutzgebiete .html (Stand: 3.4.2019). 207 BT-Drs. 18/13530, S. 89. 208 https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/naturschutzgebiete .html (Stand: 3.4.2019). 209 Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 23 Rn. 1, 2). 210 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 23 Rn. 1; Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 23 Rn. 34 - 35). 211 Konkrete Beispiele zu frühen Nutzungsverzichten in: Jeschke, in: Succow (Hrsg.), Naturschutz in Deutschland, 2013, S. 16 (16–18). 212 Ausf. zur Entwicklung der Forstgesetzgebung: Niejahr, Zur Zielsetzung und rechtlichen Problematik eines Bundesforstgesetzes (1967), S. 7–13. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 56 heitsrechte.213 Unter dem Einfluss verschiedener Nutzungskonflikte entstanden innerhalb der Forstgesetze eigene Flächenschutzinstrumente, sogenannte Schutzwälder, die einerseits der Gefahrenabwehr, andererseits den Nutzungsberechtigten zu dienen bestimmt waren.214 Den Instrumenten des ausdrücklichen Naturschutzes war der Wald insofern entzogen, als es die forstwirtschaftliche Nutzung eingeschränkt hätte.215 Vor allem aufgrund der Werterzeugungsfunktion, die vornehmlich den Staatsfinanzen zu Beginn des 20. Jahrhunderts zu Gute kam, verhallten die Argumente der Naturschutzbewegung ungehört.216 Mit der Schaffung eines originären Naturschutzgesetzes hielt sich die politische Ebene folglich seinerzeit aufgrund der widerstreitenden Interessen, die es zu vereinen galt, zurück.217 Dennoch gab es zu dieser Zeit bereits seit Jahrzehnten praktische Flächenschutzmaßnahmen.218 Als vielfach referierter Präzedenzfall gilt die Unterschutzstellung des Drachenfels im Siebengebirge bei Königswinter durch die preußische Regierung 1836 zur Verhinderung des weiteren Gesteinsabbaus.219 Dem Verhandlungsgeschick des Justiziars der Staatlichen Stelle für Naturdenkmalpflege wird es zugeschrieben, dass 1920 ins Preußische 213 Eberts, in: Mueller (Hrsg.), Grundlagen der Forstwirtschaft, 1959, S. 63 (67). 214 Zur Entwicklung der Schutzwaldgesetzgebung: Nolte, Die Erholungsfunktion des Waldes (1997), S. 18-19; Jänsch, Der Schutz des deutschen Waldes, 1936, S. 29–31. 215 Selbst für Wegbereiter des frühen Naturschutzes wie beispielsweise Hugo Conwentz kam eine vollständige Nutzungsfreiheit des Waldes nicht in Frage. „[…] ist es wünschenswert, den ursprünglichen Wald, wo er noch besteht, tunlichst mit Schonung zu behandeln“ schrieb dieser in seiner Denkschrift: Conwentz, Das forstbotanische Merkbuch für die Provinz Westpreußen, Berlin zitiert nach: Jeschke, in: Succow (Hrsg.), Naturschutz in Deutschland, 2013, S. 16 (24). 216 Jeschke, in: Succow (Hrsg.), Naturschutz in Deutschland, 2013, S. 16 (25). 217 Waggershauser, Die geschichtliche Entwicklung und rechtliche Ausgestaltung des besonderen Flächenschutzes im Naturschutzrecht, 1. Aufl. (2006), S. 61; Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 280–289. 218 Hochstein/Totenstein Oberlausitz (1844); Neuenburger Urwald in Ostfriesland (1850); Teufelsmauer im Harzvorland (1852) u.a. siehe https://www.bfn.de/the men/gebietsschutz-grossschutzgebiete/naturschutzgebiete.html. 219 Kloepfer, Zur Geschichte des deutschen Umweltrechts, 1994, S. 70; Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 20 Rn. 1); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Vorbemerkungen zu §§ 20–30 Rn. 9); Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer- Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 1). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 57 Feld- und Forstpolizeigesetz (PrFFGG)220 ein Paragraph aufgenommen wurde, der die zuständigen Ministerien und nachgeordneten Polizeibehörden zum Erlass von Schutzgebietserklärungen ermächtigte.221 § 34 PrFFGG „Die zuständigen Minister und die nachgeordneten Polizeibehörden können Anordnungen zum Schutze von Tierarten, von Pflanzen und Naturschutzgebieten, sowie zur Vernichtung schädlicher Tiere und Pflanzen erlassen, und zwar auch für den Meeresstrand und das Küstenmeer. Die Übertretung dieser Anordnung wird mit Geldstrafe bis zu 150 Mark oder mit Haft bestraft.“ Damit war erstmalig ausdrücklich ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument gesetzlich verankert.222 Das führte zur Ausweisung zahlreicher Naturschutzgebiete, in denen die Nutzung beschränkt oder nur insofern ausgeübt werden durfte, als das Landschaftsbild oder die besonderen Vegetationsverhältnisse erhalten blieben.223 Das Reichsnaturschutzgesetz von 1935 führte die Kategorie der Naturschutzgebiete in § 4 fort und versah diese mit einer Legaldefinition. Demnach waren Naturschutzgebiete „bestimmt abgegrenzte Bezirke, in denen ein besonderer Schutz der Natur in ihrer Ganzheit (erdgeschichtlich bedeutsame Formen der Landschaft, natürliche Pflanzenvereine, natürliche Lebensgemeinschaften der Tierwelt) oder in einzelnen ihrer Teile (Vogelfreistätten, Vogelschutzgehölze, Pflanzenschonbezirke u. dgl.) aus wissenschaftlichen, geschichtlichen, heimat- und volkskundlichen Gründen oder wegen ihrer landschaftlichen Schönheit oder Eigenart im öffentlichen Interesse liegt.“ Im ersten Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) erfuhren Naturschutzgebiete ihre Regelung unter § 13 BNatSchG (1976). Dabei wurde die vorgenannte Legaldefinition an manchen Stellen leicht umformuliert und um weitere Schutzgründe ergänzt. Diese wurden bis heute im 220 Vgl. Klüber, Das preußische Feld- und Forstpolizeigesetz: [vom 1. April 1880 in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Januar 1926 und der Gesetze vom 1. Juni 1931 und 29. März 1933]., 7. Aufl. (1953). 221 Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 287. 222 https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/naturschutzgebiete .html (Stand: 24.9.2018). 223 Drews, Preußisches Polizeirecht, 1933, S. 332. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 58 Wesentlichen so belassen, wobei, im Rahmen der Gesamtnovelle des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 und einer neuen Strukturierung, seither § 23 BNatSchG die Naturschutzgebiete regelt. Hierbei sollte auch dem Entwicklungsprinzip Rechnung getragen werden, daher wurde § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG dahingehend geändert, dass künftig auch eine Unterschutzstellung zur „Entwicklung“ oder „Wiederherstellung“ anstelle der ausschließlichen „Erhaltung“ erfolgen kann. Schutzzwecke Die in § 23 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG aufgeführten Schutzzwecke müssen nicht kumulativ vorliegen, vielmehr ist für die Ausweisung als Naturschutzgebiet ausreichend, wenn einer der Schutzzwecke vorliegt. In Frage kommen dabei nach § 23 Abs. 1 der Biotop- und Lebensstättenschutz sowie der Schutz von Lebensgemeinschaften (Nr. 1), der Schutz aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen (Nr. 2) oder der Schutz wegen der Seltenheit, besonderer Eigenart und Schönheit (Nr. 3). § 7 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG definiert den Begriff Biotop als Lebensraum einer Lebensgemeinschaft wild lebender Tiere und Pflanzen. Eine Lebensstätte ist dagegen ein regelmäßiger Aufenthaltsort für wild lebende Individuen einer Art. Der Schutz nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG kann sowohl an Lebensstätten, an Biotope als auch an den Lebensgemeinschaften ansetzen. Dabei sollten die schützenswerten Tier- und/oder Pflanzenarten in der Schutzgebietserklärung ausdrücklich genannt werden.224 Eine nur allgemeine Wiederholung des Gesetzestextes nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ist nicht ausreichend.225 Die Begriffe wissenschaftlich, naturgeschichtlich und landeskundlich in § 23 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG lassen sich nicht eindeutig voneinander trennen und werden deshalb regelmäßig kombiniert verwendet.226 2. 224 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 17); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 12) mwN. 225 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 12). So allerdings VG Neustadt (Weinstraße), Urt. v. 4.12.2018 -5 K 379/18.NW–, juris. 226 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 29). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 59 Grundsätzlich kommen Gebiete in Frage, die geeignet sind, wissenschaftliche Erkenntnisse zu fördern oder als Zeitzeugen Entwicklungen aus unterschiedlichen Bereichen (z.B. in Bezug auf die Tiere, Vegetation, Klima, Nutzung etc.) zu belegen.227 § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG stellt dagegen auf das Merkmal der Häufigkeit und ästhetische Aspekte ab. Seltenheit meint eine unbestimmte Frequenzangabe, die sich auf einzelne biotische und abiotische Bestandteile von Natur und Landschaft beziehen kann und einer einzelfallbezogenen wertenden Betrachtung unterliegt.228 Zwischenergebnis Die Begriffe Eigenart und Schönheit wurden beim Landschaftsschutzgebiet ausführlich behandelt. Vorliegend ist darauf hinzuweisen, dass für das Naturschutzgebiet im Vergleich zum Landschaftsschutzgebiet eine Steigerung, nämlich eine „besondere“ Eigenart oder eine „hervorragende“ Schönheit, vonnöten ist. In dieser Hinsicht gelten die bereits zum Landschaftsschutzgebiet gemachten Ausführungen bezüglich einer gesetzlichen Konkretisierung.229 In Abweichung zum Landschaftsschutzgebiet erfordert jedoch zumindest § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG insofern eine Konkretisierung, indem eben nicht alle im Gebiet vorkommenden Tier- und Pflanzenarten den Schutzzweck substantiieren, sondern nur bestimmte230. 3. 227 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 25–28); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 14–17). 228 Vgl. Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 31). 229 Zweiter Teil B I. 5. 230 Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2. Aufl. (2017), § 23 Rn. 12; Heugel, in: Lütkes/ Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 23 Rn. 7). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 60 Zwischenfazit: Natur- und Landschaftsschutzgebiete als „Grundformen“231 der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente Die durch den Gesetzgeber in einigen anderen Schutzgebietskategorien vorgenommene Verweisung auf das Natur- und/oder Landschaftsschutzgebiet lässt diese zu den zwei Grundformen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes werden.232 Eine gleichzeitige Anwendung beider Instrumente auf ein und derselben Fläche erscheint grundsätzlich ausgeschlossen. Wobei Literatur und Rechtsprechung eine teilweise Überschneidung für zulässig erachten,233 allerdings wird die Landschaftsschutzgebietsverordnung in diesen Fällen funktionslos, solange die Naturschutzgebietsverordnung gültig ist.234 III. 231 Ebenfalls den Begriff Grundformen verwendet: Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 2, § 26 Rn. 2); Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 23 Rn. 2, § 26 Rn. 2). Als traditionelles Instrument des Flächenschutzes bezeichnend: Appel, in: Frenz/Müggenborg/ Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 23 Rn. 1 und § 26 Rn. 1); Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2003 (§ 26 Rn. 2). 232 Vgl. Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 1; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 2). 233 Fischer-Hüftle/Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 22 Rn. 8). 234 VGH München, Urt. v. 28.10.1994 – 9 N 87.03911 und 90.00928 – in NuR 1995, 286–291 (288); VGH Mannheim, Beschl. v. 30.7.1996 – 5 S 1486/95–, juris = NuR 1998, 143–145. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 61 Nationalparke235 Weltweit existieren 5746 Nationalparke.236 In Deutschland gibt es derzeit 16 Nationalparke, wobei die meisten davon Entwicklungs-Nationalparke sind.237 Entstehung und wesentliche Inhalte § 24 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG definiert Nationalparke als rechtsverbindlich festgesetzte, einheitlich zu schützende Gebiete, die großräumig, weitgehend unzerschnitten und von besonderer Eigenart sein müssen. Ein überwiegender Teil des Gebiets muss die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfüllen (§ 24 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). Außerdem muss ein überwiegender Teil des Gebiets sich in einem vom Menschen nicht oder nur wenig beeinflussten Zustand befinden oder zumindest geeignet sein, „sich in einen Zustand zu entwickeln oder in einen Zustand entwickelt zu werden, der einen möglichst ungestörten Ablauf der Naturvorgänge in ihrer natürlichen Dynamik gewährleistet“ (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG). Der in § 24 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG zum Ausdruck kommende Prozessschutz löste im Rahmen der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2002 die bis dahin geltende artenschutzrechtliche Ausrichtung ab.238 Durch die damals ebenfalls neu IV. 1. 235 Das Gesetz verwendet den Plural „Nationalparke“, während im Sprachgebrauch inzwischen auch der Begriff „Nationalparks“ geläufig ist. Siehe hierzu Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 4. Das erste BNatSchG 1976 verwendete ebenfalls noch den Begriff „Nationalparks“. Durch die „Berichtigung“ vom 20. April 1977 wurde das Wort „Nationalparks“ mit dem Wort „Nationalparke“ ersetzt. BGBl. I Nr. 25 vom 28.04.1977. 236 Stand März 2020. Online unter: https://nationale-naturlandschaften.de/wissens beitraege/nationalparks-in-der-welt (Stand: 30.03.2020). Dabei wurden nur die IUCN Schutzkategorie II Gebiete herangezogen, dieser Schutzkategorie gehören die Nationalparks in Deutschland an: https://nationale-naturlandschaften.de/ wissensbeitraege/nationalparks-in-der-welt (Stand: 30.03.2020). 237 https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/nationalparke.html (Stand: 8.11.2018). 238 BT-Drs. 14/6378, S. 51; Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2. Aufl. (2017), § 24 Rn. 8; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 21; Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 24 Rn. 6). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 62 aufgenommene Möglichkeit der Schaffung von Entwicklungsnationalparks sollte die Umsetzung der Einrichtung von Nationalparks in der Praxis erleichtert werden.239 Anders als sich hinter dem Begriff „Nationalpark“ vermuten lässt, sind nur die Länder für die Unterschutzstellung nach § 22 Abs. 2 BNatSchG zuständig. Nach § 22 Abs. 5 BNatSchG erfolgt die Erklärung lediglich „im Benehmen“ mit den dort genannten Bundesministerien. Inwiefern ein bereits „nur“ überregionales Interesse bzw. eine überregionale Bedeutung eines solchen Gebietes den Begriff Nationalpark rechtfertigt, sei folglich dahingestellt.240 Der erste Nationalpark mit dem Namen „Yellowstone“ wurde 1872 durch ein Gesetz des amerikanischen Kongresses gegründet, um zu verhindern, dass dieses von Natur aus schöne Gebiet, wie bereits große Teile des amerikanischen Westens, dem Siedlungsbau zum Opfer fällt.241 Dieses Gebiet sollte aus ästhetischen und kulturellen Gründen zum Wohle des ganzen amerikanischen Volkes und der nachfolgenden Generationen geschützt und erhalten werden.242 Ökologische und wissenschaftliche Gründe waren für den Schutz nicht ausschlaggebend.243 Diesem Vorbild folgend wurden nicht nur in Amerika, sondern auch in vielen anderen Staaten weltweit „Nationalparks“ errichtet,244 während sich in Deutschland noch die Ansicht hielt, dass es unmöglich sei, größere, nicht bewirtschaftete Flächen zu finden, um dem amerikani- 239 BT-Drs. 14/6378, S. 51; Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2. Aufl. (2017), § 24 Rn. 26; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 21. 240 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 2. 241 Lang, NuR 6. (1984), 14 (14); Schumacher/Schumacher Jochen, in: Schumacher/ Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 24 Rn. 1); Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 24 Rn. 1). 242 Lang, NuR 6. (1984), 14 (15). Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 14. 243 Lang, NuR 6. (1984), 14 (15); Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 14. 244 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, Vorbemerkung zu Abschn. IV Rn. 5. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 63 schen Vorbild eines Nationalparks folgen zu können.245 Die Weltnaturschutzunion IUCN nahm diese Entwicklung zum Anlass, ihrem Bestreben nach internationaler Vereinheitlichung bzw. Systematisierung von Schutzgebietskategorien, den Begriff des Nationalparks allgemeingültig zu formulieren.246 Darüber hinaus sollte in diesem Sinne die Errichtung weiterer Nationalparke weltweit gefördert werden.247 Dies wurde dadurch erleichtert, dass der anfänglich recht strenge Nationalparkbegriff, der ausschließlich von Naturlandschaften ausging, in kurzen Abständen immer weiter aufgelockert wurde.248 Auch der Bundesgesetzgeber ließ sich vom Ansinnen des IUCN ausweislich seiner Gesetzesbegründung leiten, indem er im ersten BNatSchG 1976 die den Ländern -mit Ausnahme von Bayern- bis dahin fremde Flächenschutzkategorie des Nationalparks normierte.249 Bayern hatte zu diesem Zeitpunkt bereits einen ersten Nationalpark „Bayerischer Wald“ eingerichtet. Aus der Entstehungsgeschichte des Bayerischen Nationalparks wird deutlich, dass die Gründungsmotive weniger naturschutzrechtlicher als vielmehr wirtschaftlicher Art waren.250 Das mit der Errichtung eines Nationalparks verbundene Ziel der Stärkung des Fremdenverkehrs war folglich ein Kompromiss zwischen den aktiv an der Auseinandersetzung um die Gründung beteiligten Interessensvertretern aus Politik, Wirtschaft und Natur. Beispielhaft sei hier eine Aussage des damaligen Regierungspräsidenten Johann Riederer erwähnt, die dieser gegenüber dem ehrenamtlichen Naturschutzbeauftragten der Regierung von Niederbayern getätigt hat: „Wenn Sie dort oben am Rachel und Lusen keinen Skizirkus wollen, dann müssen Sie mir etwas an- 245 Vgl.: Offner, Das Naturparkprogramm in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. (1967), 14–15; Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 107; Sonneberg, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark- Programm und seine Probleme, 1963, S. 3 (5). 246 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, Vorbemerkung zu Abschn. IV Rn. 5. 247 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, Vorbemerkung zu Abschn. IV Rn. 5. 248 Lang, NuR 6. (1984), 14 (15). 249 BT-Drs. 7/886, S. 36. 250 Vgl. Lang, NuR 6. (1984), 14 (15). Ausf. zur Entstehungsgeschichte des Nationalparks Bayerischer Wald Haber, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1969, 8 (8–23). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 64 deres offerieren, was im Jahr 200.000 Touristen bringt.“251 Einstimmig – bei einer Enthaltung- wurde die Errichtung eines Nationalparks „Bayerischer Wald“ dann am 11. Juni 1969 vom Bayerischen Landtag beschlossen. Zu dieser tatsächlichen Entwicklung widersprüchlich anmutend, liest sich hingegen die im Bayerischen Naturschutzgesetz 1973 in Art. 8 verankerte Regelung für Nationalparke, wonach Nationalparke „vornehmlich der Erhaltung und wissenschaftlichen Beobachtung natürlicher und naturnaher Lebensgemeinschaften sowie eines möglichst artenreichen heimischen Tier- und Pflanzenbestandes“ dienen und „keine wirtschaftsbestimmte Nutzung“ bezwecken. Besonderheiten und wesentliche Unterschiede hinsichtlich der im Nationalpark enthaltenen Grundform der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente § 24 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG legt fest, dass der überwiegende Teil eines Nationalparks die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfüllen muss. Ausreichend ist somit, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, eine Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet muss nicht erfolgt sein.252 Anders als bei Naturschutzgebieten ist die geforderte Einheitlichkeit in Bezug auf den Schutz zu erwähnen. Diese erfordert eine eigene Nationalparkverwaltung. Die deutschen Nationalparke werden alle durch staatliche Behörden verwaltet, die entweder als Sonderbehörden ausgestaltet wurden oder in den staatlichen Verwaltungsaufbau eingegliedert sind.253 2. 251 https://www.bund-naturschutz.de/bund-naturschutz/erfolge-niederlagen/natio nalpark-bayerischer-wald/geschichte-des-nationalparks.html (Stand: 8.11.2018). 252 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 45; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 24 Rn. 21). Folgend: Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 24 Rn. 13). 253 Legler, Die Organisation deutscher Nationalparkverwaltungen, 1. Aufl. (2006), S. 40–59. Zwei der heutigen Nationalparke existierten damals noch nicht. Allerdings werden auch diese durch staatliche Behörden verwaltet. Der Nationalpark Schwarzwald wird von einer Sonderbehörde des Landes Baden-Württemberg verwaltet, das dem Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft unterstellt ist. Der Nationalpark Hunsrück-Hochwald ist ein gemeinsamer Park der Länder Rheinland-Pfalz und Saarland. Er wird durch das Nationalparkamt betreut. Das ist gemäß § 18 des Staatsvertrages als untere Landesbehörde dem für Naturschutz B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 65 Biosphärenreservate Wesentliche Inhalte und Entstehung Das Biosphärenreservat ist auf internationale Umwelt- und Naturschutzbemühungen zurückzuführen und wurde im Jahr 1998 ins Bundesnaturschutzgesetz in § 14a BNatSchG (2002) aufgenommen. Die im Wesentlichen dem § 14a BNatSchG (2002) entsprechende heutige Regelung des § 25 BNatSchG beschreibt Biosphärenreservate als einheitlich zu schützende und zu entwickelnde Gebiete, die großräumig und für bestimmte Landschaftstypen charakteristisch sind (Nr. 1). Hinzukommen muss, dass in wesentlichen Teilen des Gebietes die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets und im Übrigen überwiegend die eines Landschaftsschutzgebiets erfüllt werden (§ 25 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). Die Schutzzwecke sind in § 25 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BNatSchG geregelt. Die Formulierung deutet eine Rangfolge der Schutzwecke an.254 Erstrangig ist demnach die „Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung einer durch hergebrachte vielfältige Nutzung geprägten Landschaft und der darin historisch gewachsenen Arten- und Biotopvielfalt, einschließlich Wild- und früherer Kulturformen wirtschaftlich genutzter oder nutzbarer Tier- und Pflanzenarten“ Bisher einzigartig ist der Schutz von Kulturformen wirtschaftlich genutzter oder nutzbarer Tier- und Pflanzenarten und ihrer Lebensräume.255 Vom Schutz umfasst sind auch die in diesen Landschaften historisch -also über einen längeren Zeitraum- gewachsenen Biotope und Arten sowie indirekt, da landschaftsprägend, die Nutzung durch den Menschen.256 Zweitrangig soll in Biosphärenreservaten eine -im Hinblick auf die Naturgüter- besonders schonende Wirtschaftsweise entwickelt und erprobt werden (§ 25 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG). An dritter Stelle regelt § 25 Abs. 2 BNatSchG, unter V. 1. zuständigen Ministerium des Landes Rheinland-Pfalz zugeordnet: Staatsvertrag zwischen dem Land Rheinland-Pfalz und dem Saarland über die Errichtung und Unterhaltung des Nationalparks Hunsrück-Hochwald; online unter: https://www. nationalpark-hunsrueck-hochwald.de/fileadmin/website/downloads/dokumente/ Staatsvertrag.pdf (Stand: 30.03.2020). 254 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Rn. 20). 255 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, 1. Aufl. (2004), § 25 Rn. 10. 256 Vgl. zum Einbezug des Menschen und seiner Nutzungsansprüche Legler, Die Organisation deutscher Nationalparkverwaltungen, 1. Aufl. (2006), S. 30. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 66 einem ausdrücklichen Vorrang der anderen Schutzzwecke, die Nutzung für Forschungs-, Beobachtungs- und Bildungszwecke. Einer rechtsverbindlichen Festsetzung bedarf es seit der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2009 bei Biosphärenreservaten nicht mehr, nachdem einige Länder bereits im Vorfeld von einer solchen Festsetzung landesrechtlich -zulässigerweise über eine in § 22 Abs. 4 S. 1 BNatSchG (2002) geregelte Öffnungsklausel- abgesehen hatten.257 Die Grundidee und der Name des Biosphärenreservats entstammen dem durch die UNESCO258 im Jahr 1971 entwickelten länderübergreifenden wissenschaftlichen Programm „Man and Biosphere“ (MAB), das es zum Ziel hat, die wissenschaftlichen Grundlagen für eine Verbesserung der Beziehungen zwischen Mensch und Umgebung zu schaffen.259 Ursprünglich als reines Wissenschaftsprogramm konzipiert entwickelte es sich, aufgrund des zunehmenden Interesses in Teilen der Bevölkerung und einzelnen Politikern, rasch zu einem umfassenden Projekt zur Schaffung von Schutzgebieten.260 Das UNESCO-Biosphärenreservat261 stellt inzwischen keine Schutzgebietskategorie mehr dar,262 sondern ist eine Auszeichnung für Biosphärenreservate, die den Kriterien des UNESCO- Programms „MAB“ einschließlich seiner Modifikationen entsprechen. UNESCO-Biosphärenreservate dienen als Modellregionen, in denen ein dauerhaftes nachhaltiges ökologisches, ökonomisches und soziales Miteinander zwischen Mensch und Natur gelebt werden soll.263 257 BT-Drs. 16/12274, S. 62. 258 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation. Sie wurde 1945 von 20 Staaten in London gegründet. http://www.unesco.org/new/en/unesco/ about-us/who-we-are/history (Stand: 2.10.2018). 259 Online unter: http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/environment/eco logical-sciences/man-and-biosphere-programme/ (Stand: 23.9.2019). 260 Vgl. Succow, in: Succow (Hrsg.), Naturschutz in Deutschland, 2013, S. 216 (216); Erdmann/Frommberger, Neue Naturschutzkonzepte für Mensch und Umwelt, 1999, S. 9. 261 Hinsichtlich einer Anerkennung als UNESCO-Biosphärenreservat ist das deutsche MAB-Nationalkomitee erster Ansprechpartner und Bindeglied zur UNESCO. https://www.bfn.de/themen/internationaler-naturschutz/abkommen-und-progra mme/steckbriefe-internationales/mab/mab-komitee.html (Stand: 8.11.2018). 262 Ausf. zur Entwicklung des MAB-Programms bis 1998 siehe: Erdmann/Frommberger, Neue Naturschutzkonzepte für Mensch und Umwelt, 1999, S. 10–11. 263 Erdmann/Frommberger, Neue Naturschutzkonzepte für Mensch und Umwelt, 1999, S. 33. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 67 Eingang ins BNatSchG fanden die Biosphärenreservate als Schutzgebietskategorie 1998 vor dem Hintergrund, dass zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung Deutschlands in den Gebieten der ehemaligen DDR bereits Biosphärenreservate existierten, von denen sechs im Rahmen einer Zusatzvereinbarung zum Einigungsvertrag bestätigt wurden.264 Daneben hatten bereits einzelne Bundesländer eine solche Schutzkategorie in ihren Landesnaturschutzgesetzen aufgenommen.265 Es sollten dadurch auch großflächige Naturschutzbemühungen auf nationaler Ebene, unabhängig internationaler Bestimmungen, weiter vorangetrieben werden.266 Zwischenzeitlich existieren auf einem terrestrischen Flächenanteil von 3,7 % in Deutschland 17 Biosphärenreservate, davon sind 16 auch als UNESCO-Biosphärenreservate anerkannt.267 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede hinsichtlich der im Biosphärenreservat enthaltenen Grundformen der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente Das Biosphärenreservat beinhaltet beide Grundformen, Natur- und Landschaftsschutzgebiet. Es muss in seinen wesentlichen Teilen die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfüllen und der überwiegende Teil des restlichen Gebiets muss den Voraussetzungen eines Landschaftsschutzgebietes genügen (§ 25 Abs. 1 S. Nr. 2 BNatSchG). Wie bei Nationalparken reicht die potenzielle Schutzwürdigkeit aus.268 Auch wenn es sich beim Biosphärenreservat um eine eigene nationale Schutzgebietskategorie handelt, sind manche Voraussetzungen nur in Verbindung mit dem Kriterienkatalog der UNESCO-Biosphärenreser- 2. 264 BT-Drs. 13/1930, S. 26–27. 265 BT-Drs. 13/10186, S. 5. Zur Frage der Abweichungsmöglichkeiten vom Numerus Clausus der rahmenrechtlichen Schutzgebietskategorien Schmidt-Räntsch, in: Gassner (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 1996 (§ 12 Rn. 4). 266 BT-Drs. 13/7778, S. 70. 267 https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/biosphaerenreser vate.html (Stand: 8.11.2018). 268 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 25 Rn. 45; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 25 Rn. 30–32); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 25 Rn. 13). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 68 vate verständlich. Das gilt beispielsweise für die über verschiedene Zonen (Kern-, Pflege- und Entwicklungszonen) geforderte Entwicklung des Gebiets (§ 25 Abs. 3 BNatSchG). Während die Kernzone einer vom Menschen unbeeinflussten Entwicklung zugeführt werden soll, geht es in der Pflegezone primär um die Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft.269 Die Entwicklungszone soll hingegen der Bevölkerung sowohl zur Erfüllung ihrer Alltagsaufgaben als auch zur Erholung dienen.270 In dieser Zone liegt der Schwerpunkt der Umsetzung des Konzepts. Dort sollen die unterschiedlichen Bedürfnisse von Mensch und Natur, denen teilweise Zielkonflikte innewohnen, möglichst gleichermaßen gerecht und dauerhaft in Einklang gebracht werden.271 Naturparke272 Mit derzeit 105 Naturparken auf einer Fläche von 10,1 Mio. ha, das entspricht ca. 28,4 % der deutschen Landesfläche, ist die Kategorie der Naturparke eine der Bedeutendsten.273 Entstehung und wesentliche Inhalte Die ersten Naturparke entstanden bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Jedoch wurde erst 1976 die gesetzliche Grundlage im Bundesnaturschutzgesetz geschaffen. Schon 1898 forderte der preußische Abge- VI. 1. 269 Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 25 Rn. 29 und 30); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 25 Rn. 33–34). 270 Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 25 Rn. 31); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 25 Rn. 35). 271 Vgl. Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 25 Rn. 35); Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 25 Rn. 31). 272 Die Begriffe Naturparke und Nationalparke wurden Mitte der 1950 er Jahre synonym als Arbeitstitel genutzt. Anfänglich war auch der Begriff „Naturschutzparke“ gebräuchlich. Offner, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark-Programm und seine Probleme, 1963, S. 8 (8–10). 273 Zu den Daten siehe; https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebie te/naturparke.html (Stand: 12.11.2018). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 69 ordnete Wilhelm Wetekamp im preußischen Abgeordnetenhaus, dass nach dem Vorbild amerikanischer Nationalparks in Deutschland „unantastbare Staatsparke“ geschaffen werden sollten.274 Dieser Forderung wurde seinerzeit nicht nachgekommen, allerdings wurde im Jahr 1906 zumindest eine staatliche Stelle für Naturdenkmalpflege in Preußen eingerichtet.275 Deren Leiter276 warb auf vielen Veranstaltungen und Vorträgen bei Vereinen für die Ideen seiner staatlichen Stelle im Rahmen der Naturdenkmalpflege.277 Das zeigte in der Öffentlichkeit Wirkung, mit der Folge, dass zahlreiche Vereine278 ihre Agenda um den Punkt der Naturdenkmalpflege ergänzten und eigene Aktivitäten279 entwickelten.280 Die Erkenntnis, dass zur Erreichung der idealistischen Naturschutzziele die staatlichen Mittel begrenzt waren und daher die privaten Initiativen die Pflege der unter Schutz gestellten Naturdenkmäler übernehmen mussten, reifte früh.281 Dabei kam es auch zur Gründung neuer Vereine, die vorwiegend die Pflege der Natur als besondere Aufgabe ins Visier nahmen.282 Darunter auch der Verein Naturschutzpark, der 1909 in Stuttgart ins Leben gerufen wurde. Ziel war die Errichtung und Erhaltung dreier großer Naturschutzparke in unterschiedlichen Gebieten Deutschlands und Österreichs, um die Tierund Pflanzenwelt von der Gebirgsebene bis zur Tiefebene vollumfäng- 274 Hauptinhalt der Rede Wilhelm Wetekamps in: Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 106–107. 275 Offner, Das Naturparkprogramm in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. (1967), S. 3. 276 Hugo Conwentz. 277 Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 276. 278 Neben den hauptsächlich naturwissenschaftlichen und botanischen Vereinigungen waren auch forstliche, jagdliche und heimatliche Vereine. 279 Beispiele: Die Vereinigungen für Vogelschutz richteten Vogelfreistätten ein. Der Jagdschutzverein schaffte Prämienzahlungen für den Abschuss von Raubvögeln ab. 280 Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 276. 281 Floericke, in: Kosmos, Gesellschaft der Naturfreunde, Stuttgart (Hrsg.), Kosmos Handweiser für Naturfreunde, 1906, S. 97 (101). 282 Schoenichen, Naturschutz, Heimatschutz, 1954, S. 277. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 70 lich zu schützen.283 Der erste durch Erbpacht umgesetzte Naturschutzpark in der Steiermark maß 150 Quadratkilometer.284 Ausweislich seiner Satzung bezweckte der Verein „die Schaffung und Verwaltung großer Parke, in denen die Natur in urwüchsigem Zustand erhalten werden, und die von der fortschreitenden Kultur immer mehr bedrohte und teilweise schon dem Untergang geweihte Tier- und Pflanzenwelt eine sichere Zufluchtsstätte finden soll. Der Verein erstrebt auf diesem Wege auch die Förderung der Wissenschaft und die Erweckung und Pflege des Heimatsinns.“285 Zunächst befassten sich also private Organisationen mit der Einrichtung von Natur“schutz“parken, wie die Bezeichnung damals noch lautete. Zur Mitte des 20. Jahrhunderts ließ das Interesse der Bevölkerung an Naturschutzparken jedoch deutlich nach und die Mitgliederzahlen der Vereine gingen rapide zurück.286 Dieser Entwicklung wollte der 1953 neu ins Amt berufene Vorsitzende des Vereins Naturschutzpark Alfred Toepfer287 entgegentreten und bewarb daher das Instrument der Naturschutzparke, insbesondere unter dem der Allgemeinheit dienenden Erholungsaspekt.288 Dieses Vorgehen ergänzte den, in bisherigen Naturschutzparken, im Vordergrund stehenden reinen Naturschutzgedanken um eine soziale Komponente und konnte dadurch die Aufmerksamkeit großer Bevölkerungsteile für sich gewinnen.289 Allerdings nur mit dem Risiko einer Neudefinition künftiger Naturschutzparke. Das von der Bundesregierung 1956 ins Leben gerufene Naturparkprogramm sollte die Schaffung weiterer Naturparke ideell und finanziell fördern.290 Vornehmlich der Ausbau des öffentlichen Raumes mit Parkplätzen, Reit- und Wanderwegen sowie 283 Floericke, in: Kosmos, Gesellschaft der Naturfreunde, Stuttgart (Hrsg.), Kosmos Handweiser für Naturfreunde, 1906, S. 369 (371). 284 Floericke, in: Kosmos, Gesellschaft der Naturfreunde, Stuttgart (Hrsg.), Kosmos Handweiser für Naturfreunde, 1906, S. 369 (442). 285 Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Der erste deutsche Naturschutzpark in der Lüneburger Heide, ca. 1915, S. 46. 286 Dominick, The environmental movement in Germany, 1992, S. 54, 55 und 124. 287 Alfred Töpfer war Gründer und Inhaber eines der führenden international tätigen Getreidegroßhandelsunternehmens in Hamburg. Zur Person siehe: Kreis (Hrsg.), Alfred Toepfer, 2000; Zimmermann, Alfred Toepfer, 2008. 288 Offner, Das Naturparkprogramm in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. (1967), S. 7. 289 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 190. 290 BT-Drs. 2/2900, S. 51; BT-Drs. 7/886, S. 27. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 71 Übernachtungsmöglichkeiten sollte mit diesem Programm gefördert werden.291 Offen ließ das Programm, was unter einem Naturpark zu verstehen ist.292 Durch die breite öffentliche Diskussion sah sich das zuständige Bundesministerium veranlasst, ein Gutachten durch das Bundesinstitut für Raumforschung erarbeiten zu lassen.293 Darin wurden deutschlandweit mögliche Standorte für Naturparke aufgezeigt.294 An einer ausdrücklichen Definition, was ein Naturpark sein soll, versuchte sich jedoch auch das Gutachten nicht.295 Einigkeit dürfte dahingehend bestanden haben, dass Naturparke die beiden Ziele „Schutz der Natur“ und „Erholung des Menschen“ verbinden sollten.296 Nach und nach setzte sich die Erkenntnis durch, dass diese beiden Ziele einem Zielkonflikt unterliegen, der nach einer Priorisierung verlangt.297 Das Erholungsprinzip wurde gerne zum Wohle der Popularität in den Vordergrund gerückt.298 So tätigte Dr. Theodor Sonnemann, Staatsekretär im Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, die Aussage: „Wir wollen die Natur schützen, nicht so sehr um ihrer selbst willen, sondern wegen der Menschen, die die Natur suchen als eine Quelle der Freude, der Gesundheit und einer sinnvollen Ausspan- 291 Succow (Hrsg.), Naturschutz in Deutschland, 2. Aufl. (2013), 226. 292 Weisrock, in: Preuß (Hrsg.), Naturschutz und Schule, 1966, S. 67 (67). 293 Offner, Das Naturparkprogramm in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. (1967), S. 36. 294 Isbary, Gutachten über geeignete Landschaften für die Einrichtung von Naturparken vom Standpunkt der Raumordnung, 1959. 295 Im Raumordnungsgutachten s. Isbary, Gutachten über geeignete Landschaften für die Einrichtung von Naturparken vom Standpunkt der Raumordnung, 1959, S. 7 heißt es nur knapp: „Unter Naturparken werden ausgewählte Landschaften verstanden, die mit Hilfe der Öffentlichkeit für den Menschen gestaltet werden. Es kann sich bei ihnen um offene oder bewaldete Landschaften handeln. Da die Einrichtung von Naturparken dem Wunsch sehr breiter Kreise entspricht, wird man anerkennen müssen, daß der Naturparkgedanke ein Ordnungsgedanke und damit ein lebensbejahender Ausdruck unserer Zeit ist.“ 296 Offner, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark- Programm und seine Probleme, 1963, S. 8 (19); Offner, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark-Programm und seine Probleme, 1963, S. 41 (42). 297 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 192. 298 Krieg, Kosmos 52 (1956), 201 (205); Reinig, Kosmos 52 (1956), 337 (337). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 72 nung.“299 Letztendlich ließ sich der Zielkonflikt der Nutzungsinteressen „Schutz der Natur“ und „Erholung des Menschen“ nur durch eine entsprechende Rangordnung lösen.300 In Abgrenzung zu den bereits existierenden Naturschutzparken sollten die in dieser Phase ab Mitte des 20. Jahrhunderts zu schaffenden Neuparke daher die Bezeichnung „Naturparke“ erhalten.301 Diese Umbenennung ist Ausdruck der Entscheidung, dem Erholungsaspekt den Vorzug zu geben.302 Diese Priorisierung manifestierte sich zusätzlich durch den dem Institut für Raumordnung in diesem Zusammenhang übertragenen Forschungsauftrag, deutschlandweit geeignete Standorte zu eruieren. Entsprechende Zonierungskonzepte, die der Schaffung eines gerechten Ausgleichs -zugunsten dem Schutz der Natur- hätten dienlich sein können, spielten in der öffentlichen Diskussion keine Rolle. Vielmehr wurde lediglich nach investitionsintensiveren Erschließungszonen und Zonen der Ruhe unterschieden.303 Naturparke als naturschutzrechtliche Flächenschutzkategorie? In Verbindung mit der staatlichen Förderung und dem wachsenden Einfluss des Instituts für Raumordnung ab 1959 entwickelten sich Naturparke mehr und mehr zu einem Planungsinstrument.304 Versuche, die dauerhafte Sicherstellung charakteristischer Landschaften aufgrund naturschutzfachlicher Ziele zu begründen, schlugen fehl.305 Be- 2. 299 Sonneberg, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark- Programm und seine Probleme, 1963, S. 3 (4). 300 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 192; Vgl. Offner, Das Naturparkprogramm in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. (1967), S. 18. Sonneberg, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark- Programm und seine Probleme, 1963, S. 3 (4). 301 Offner, in: Verein Naturschutzpark E.V. Sitz Stuttgart (Hrsg.), Das Naturpark- Programm und seine Probleme, 1963, S. 8 (S. 17). 302 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 192. 303 BT-Drs. 7/5251, S. 10. Auch als Kern- und Randzonen bezeichnet: Isbary, Gutachten über geeignete Landschaften für die Einrichtung von Naturparken vom Standpunkt der Raumordnung, 1959, S. 24–31. 304 Leh, Zwischen Heimatschutz und Umweltbewegung, 2006, S. 192–193. 305 Wonach die Pressemeldungen und Einwendungen staatlicher und privater Stellen am eigentlichen Problem der Naturparke vorbei gingen; vgl. Offner, Das Naturparkprogramm in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. (1967), S. 18. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 73 reits die Vorarbeiten zum ersten BNatSchG 1976 brachten zum Ausdruck, dass die Naturparke einen eigenständigen Schutztypus darstellen. So sah der Entwurf der Fraktion CDU/CSU306 folgende Regelung vor: „§ 15 Naturparke (1) Naturparke sind großräumige, durch Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft ausgezeichnete und nach den Zielen von Raumordnung und Landesplanung für die Erholung bestimmte Teile der Landschaft. (2) Natur- und Landschaftsschutzgebiete können in Naturparke einbezogen werden, soweit es ihr Schutzzweck erlaubt.“ Naturparke wurden bis dato zwar über das Instrument der Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen, jedoch sozusagen als Landschaftsschutzgebiete eigener Art.307 Die endgültige Regelung in § 16 BNatSchG 1976 lautete dann aber wie folgt: „(1) Naturparke sind einheitlich zu entwickelnde und zu pflegende Gebiete, die 1. großräumig sind 2. überwiegend Landschaftsschutzgebiete oder Naturschutzgebiete sind, 3. sich wegen ihrer landschaftlichen Voraussetzungen für die Erholung besonders eignen und 4. nach den Grundsätzen und Zielen der Raumordnung und Landesplanung für die Erholung oder den Fremdenverkehr vorgesehen sind. (2) Naturparke sollen entsprechend ihrem Erholungszweck geplant, gegliedert und erschlossen werden.“ Diese vage Formulierung wurde aufgrund der Erkenntnis einer fehlenden einheitlichen Definition so gewählt und sollte der Tatsache gerecht werden, dass Naturparke nicht aus einem Schutzbereich bestehen, sondern aus unterschiedlichen Schutzbereichen zusammengesetzt sind und auch ungeschützte Gebiete umfassen können.308 Das besondere Kennzeichen eines Naturparks ist, dass durch eine einheitliche Entwicklung und Pflege eine gewisse Abgeschlossenheit und aktive Ordnung des Gebietes erzielt wird.309 Diese dahinterliegenden Motive wer- 306 BT-Drs. VI/3487, S. 5. 307 BT-Drs. 7/3879, S. 25. 308 Stein, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 6 (12). 309 Stein, Schriftenreihe des Deutschen Rates für Landespflege 1971, 6 (12). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 74 den durch die im Ergebnis geschaffene gesetzliche Regelung des § 16 BNatSchG 1976 jedoch nicht klar zum Ausdruck gebracht. Insbesondere Nr. 2, der die Einbeziehung von Natur- und Landschaftsschutzgebieten nicht nur gestattet, sondern seinem Wortlaut nach vorschreibt, steht im Widerspruch zum oben Gesagten. In der Literatur werden Naturparke teilweise weiterhin als Planungs- und Entwicklungsinstrument für Erholungsgebiete angesehen.310 Dagegen ist einzuwenden, dass über die Hälfte eines Naturparks aus Natur- oder Landschaftsschutzgebieten bestehen muss, die auch formell unter Schutz gestellt sein müssen (§ 27 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG). An der dadurch zum Ausdruck kommenden Schutzfunktion ändert es auch nichts, dass die enge Verbindung zum gestaltungsplanerischen Instrument der Raumordnung (§ 27 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG) sowie die Erholungsfunktion (§ 27 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) ebenfalls im Gesetz ihren Niederschlag finden. Eine mit Blick auf die naturschutzfachliche Funktion bedeutende Erweiterung des Aufgabenspektrums für Naturparke brachte zudem die deutsche Wiedervereinigung.311 Inzwischen gehören auch der Erhalt der biologischen Vielfalt, die Landschaftserhaltung (§ 27 Abs. 1 Nr. 5 BNatSchG) sowie eine nachhaltige312 Regionalentwicklung (§ 27 Abs. 1 Nr. 6 BNatSchG) zu den Zielen von Naturparken. Als weiteres Ziel wurde 2017 in § 27 Abs. 2 BNatSchG die Bestimmung aufgenommen, dass Naturparke auch der Bildung für nachhaltige Entwicklung313 dienen sollen. 310 Kolodziejcok/Recken, Naturschutz, Landschaftspflege, 1977, § 16 Rn. 1; Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 27 Rn. 1); Legler, Die Organisation deutscher Nationalparkverwaltungen, 1. Aufl. (2006), S. 27. 311 Succow (Hrsg.), Naturschutz in Deutschland, 2. Aufl. (2013), S. 233; https://www. naturparke.de/naturparke/geschichte.html (Stand: 13.11.2018). 312 Ausf. zur Thematik der Nachhaltigkeit im Umweltrecht: Rehbinder 2002, 657. 313 Der Begriff ist angelehnt an ein Weltaktionsprogramm der UNESCO, das 2015 gestartet ist, sich derzeit noch in der Entwicklung befindet und bis 2030 sicherstellen will, dass alle Lernenden die notwendigen Kenntnisse und Qualifikationen zur Förderung nachhaltiger Entwicklungen erwerben. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 75 Zwischenfazit: Auf den Grundformen der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente basierende Großschutzgebiete Gleich ist den Großschutzgebieten ihre Großräumigkeit, der Rückgriff auf die Grundformen Natur- und/oder Landschaftsschutzgebiet sowie die einheitliche Gebietsverwaltung. Die Entstehungsgeschichte der einzelnen Schutzgebietskategorien zeigt jedoch deutliche Unterschiede. Die Gründungsmotive in der Praxis waren bei Nationalparken vor allem wirtschaftlich motiviert, während bei Schaffung von Biosphärenreservaten der Gedanke der internationalen Anerkennung der DDR eine große Rolle spielte. Hingegen stand bei Errichtung von Naturparken letztendlich die Erholungsmöglichkeit des Volkes im Mittelpunkt. Ein solches, in erster Linie am Mensch und nicht an der Natur ausgerichtetes Ziel wie die Erholungseignung, ist nicht Aufgabe der Naturschutzgesetze auf Bundes- und Landesebene. Für eine Normierung als Schutzgebietskategorie innerhalb der Naturschutzgesetze war es folglich erforderlich, konkrete Schutzzwecke zu benennen. Indem die neuen Großschutzgebietskategorien mit den bestehenden naturschutzrechtlichen Flächenschutzkategorien verknüpft wurden, ließ sich einerseits das Dilemma gesetzesfremder Zwecke vermeiden und ein klarer Bezug zu den in §§ 1 und 2 BNatSchG definierten Aufgaben des Naturschutzes und der Landschaftspflege herstellen. Andererseits entstand dadurch aber auch ein Gemenge an verschiedenen Schutzgebietskategorien mit zahlreichen inhaltlichen Überschneidungen, die sich nicht systematisch voneinander abgrenzen lassen. Nationale Naturmonumente In Deutschland gibt es vier ausgewiesene Nationale Naturmonumente.314 Die erste Ausweisung eines Nationalen Naturmonuments erfolgte 2016 in Mecklenburg-Vorpommern mit den „Ivenacker Eichen“. VII. VIII. 314 https://www.bfn.de/themen/gebietsschutz-grossschutzgebiete/nationale-naturmo numente.html (Stand: 9.11.2018); Das Nationale Naturmonument „Grünes Band“ wurde am 9.11.2018 im Thüringer Landtag beschlossen. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 76 Zwischenzeitlich ist jedes Jahr ein weiteres Nationales Naturmonument hinzugekommen. 2017 die Bruchhauser Steine in Nordrhein- Westfalen, 2018 das Grüne Band Thüringen und 2019 das Kluterthöhlensystem, ebenfalls in Nordrhein-Westfalen. Entstehung und wesentliche Inhalte Im Jahr 2010 hat der Gesetzgeber den § 24 BNatSchG in Abs. 4 um die Kategorie der Nationalen Naturmonumente ergänzt. Anders als die begriffliche Ähnlichkeit zu dem in § 28 BNatSchG geregelten Naturdenkmal vermuten lässt, handelt es sich beim Nationalen Naturmonument jedoch nicht um ein Instrument des Objektschutzes, sondern um ein Flächenschutzinstrument.315 Hintergrund war vor allem die Diskussion um die Pläne, das nur 45 km² große Siebengebirge zum Nationalpark zu erheben.316 Die Schutzkategorie ist an der Kategorie III der IUCN-Schutzkategorien ausgerichtet und soll die Möglichkeit bieten, gesamtstaatlich bedeutsame, aber nicht großflächige Gebiete aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen, kulturhistorischen oder landeskundlichen Gründen (§ 24 Abs. 4 Nr. 1 BNatSchG) und darüber hinaus wegen ihrer Seltenheit, Eigenart oder Schönheit (§ 24 Abs. 4 Nr. 2 BNatSch) zu schützen.317 Hierbei wird teilweise davon ausgegangen, dass das Nationale Naturmonument im Dreieck zwischen Nationalpark, Naturschutzgebiet und Naturdenkmal eine offene Lücke zu schließen vermag.318 1. 315 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 96. 316 Diskussionspunkt war insbesondere die nur 45 km² große Fläche des Siebengebirges: https://www.welt.de/wams_print/article1063098/Nationalpark-Siebengebir ge.html (Stand: 22.12.2019). Hönes, NuR 2009, 741 (741). 317 BT-Drs. 16/13430, S. 22. 318 Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 2010, Rn. 419; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 24 Rn. 45); Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 24 Rn. 45); Schuhmacher/Schumacher/ Wattendorf u. a., Nationale Naturmonumente, 2014, S. 54. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 77 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede Nationaler Naturmonumente im Vergleich zu Naturschutzgebieten Anders als bei Nationalparken wird bei Nationalen Naturmonumenten nicht auf die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets verwiesen. Vielmehr nennt das Gesetz in § 24 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG eigene Schutzgründe. Dennoch ausgehend von den Schutzzwecken des Naturschutzgebiets werden die Schutzzwecke des § 23 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, wonach eine Unterschutzstellung aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen erfolgen kann, in § 24 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 um kulturhistorische Gründe ergänzt. § 24 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 fordert dagegen – anders als § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG – neben der Seltenheit keine besondere Eigenart oder hervorragende Schönheit, sondern lässt Eigenart und Schönheit ohne Superlative genügen. Darüber hinaus bedarf es allerdings einer herausragenden Bedeutung des Gebiets.319 Flächenschutzsysteme des Bundesnaturschutzgesetzes Natura 2000-Gebiete Um die natürlichen Lebensräume und schützenswerten Tier- und Pflanzenarten zu erhalten oder wiederherzustellen, wurde im Rahmen der RL 92/43/EWG (im Folgenden: FFH‑Richtlinie) der Aufbau eines zusammenhängenden europäischen ökologischen Netzes vorgesehen.320 Dieses kohärende Netz wird gemäß Art. 3 Abs. 1 FFH‑Richtlinie als „Natura 2000“ bezeichnet. § 7 Abs. 1 Nr. 7 BNatSchG definiert Natura 2000-Gebiete als „Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und Europäische Vogelschutzgebiete“. 2. IX. 1. 319 Dieses Merkmal wurde durch den Gesetzgeber nicht definiert. Um sich von „normalen“ Naturschutzgebieten jedoch abzuheben ist hier jedoch zu fordern, dass sich das Gebiet in bemerkenswerter Weise von anderen Gebieten unterscheidet. So i.E. auch Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 109, der dabei auch auf den umgangssprachlich für eindrucksvoll verwendeten Begriff „monumental“ verweist. 320 RL 92/43/EWG, Erwägungsgrund Nr. 6. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 78 Natura 2000-Gebiete, ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument? Für die Errichtung des Natura 2000-Netzes sind durch die Mitgliedsstaaten besondere Schutzgebiete auszuweisen, deren qualitative Anforderungen in der FFH‑Richtlinie vorgegeben sind. So sollen einerseits ausdrücklich genannte, in Anhang I der FFH‑Richtlinie aufgeführte natürliche Lebensraumtypen geschützt werden, andererseits soll sich der Schutz auch auf Habitate, der in Anhang II FFH‑Richtlinie aufgeführten Arten, beziehen. Daneben sind auch die von den Mitgliedsstaaten aufgrund der Vogelschutz-Richtlinie ausgewiesenen besonderen Schutzgebiete erfasst (Art. 3 Abs. 1 FFH‑Richtlinie). Im Wege eines in der FFH‑Richtlinie vorgegebenen Kooperationsverfahrens durchlaufen die möglichen Gebiete ein mehrstufiges Verfahren, an deren Ende die Ausweisung als „Besonderes Schutzgebiet“ steht. Natura 2000 steht folglich für eine Form der Systematisierung der einzelnen Schutzgebiete innerhalb der Europäischen Union. Für die Errichtung des Natura 2000‑Netzes ist mit der EU‑Kommission eine zentrale Organisationseinheit zu einer steuernden Mitwirkung befugt.321 Darüber hinaus kennt das Schutzregime mit Art. 6 Abs. 4 S. 1 FFH‑Richtlinie auch eine Regelung, die sich ausdrücklich auf die Kohärenz von Natura 2000 bezieht. Folglich kann im Rahmen des Natura 2000‑Netzes durchaus von einer eigenen Schutzgebietskategorie und damit von einem naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrument gesprochen werden. Allerdings regelt das BNatSchG insbesondere Verfahren und Ausnahmen und nicht den Inhalt der Schutzgebietskategorie. Den Inhalt der Schutzgebietskategorie Natura 2000-Netz definieren hingegen die zwei Komponenten FFH‑Gebiete und besondere Vogelschutzgebiete. FFH-Gebiete322 – Entstehung und wesentliche Inhalte Die Anfänge der 1992 erlassenen Richtlinie zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen a.) b.) 321 Siehe z.B. Artt. 4, 5, 9, 17, 23 FFH-RL. 322 Das BNatSchG bezeichnet diese Gebiete gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 6 BNatSchG als „Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung“. Vorliegend wird auf die umgangssprachlich gebräuchlichere Bezeichnung „FFH-Gebiete“ zurückgegriffen. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 79 (RL 92/43/EWG besser bekannt unter dem Begriff FFH‑Richtlinie für Flora, Fauna, Habitat-Richtlinie) reichen in die 70er Jahre zurück. Den Grundstein für eine künftige international kooperierende Umweltpolitik setzte die UN‑Umweltkonferenz in Stockholm 1972, die u.a. auch den Schutz spezieller, hier gewässer- oder landbewohnender, wandernder, Arten durch internationale Verträge empfahl.323 Neben der Verabschiedung des internationalen Bonner Übereinkommens zum Schutz wandernder Arten Mitte des Jahres 1979 wurde wenige Monate später auch das unter der Schirmherrschaft des Europarats ausgearbeitete „Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume“ (Berner Übereinkommen) verabschiedet. Die EU (damals EWG) trat diesem Übereinkommen am 7. Mai 1982 bei.324 Dieses Übereinkommen diente der Europäischen Union als Vorlage für die Richtlinie „zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen“, kurz FFH‑Richtlinie. Im BNatSchG und den Landesnaturschutzgesetzen finden sich keine Vorgaben dazu, was ein FFH‑Gebiet kennzeichnet. Das bestimmt sich nach der FFH-Richtlinie, die ergänzend heranzuziehen ist. Ziel der FFH-Richtlinie ist es, zur Sicherung der Artenvielfalt beizutragen, indem die natürlichen Lebensräume wildlebender Tier- und Pflanzenarten erhalten werden, Art. 2 Abs. 1 FFH-Richtlinie. Hierzu sind in Anhang I die natürlichen Lebensraumtypen und in Anhang II die Tierund Pflanzenarten, deren Habitate gemäß Artt. 3 und 6 Abs. 1 und 2 der FFH-Richtlinie geschützt werden müssen, ausdrücklich benannt. Durch § 32 Abs. 1 BNatSchG überträgt der Bund seine Ausweisungs- 323 It is recommended that Governments give attention to the need to enact international conventions and treaties to protect species inhabiting international waters or those which migrate from one country to another: (a) A broadly-based convention should be considered which would provide a framework by which criteria for game regulations could be agreed upon and the over- exploitation of resources curtailed by signatory countries. (b) A working group should be set up as soon as possible by the appropriate authorities to consider these problems and to advise on the need for, and possible scope of, such conventions or treaties. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp ?symbol=A/CONF.48/14/REV.1 (Stand: 20.09.2018). 324 https://www.coe.int/de/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/104/signa tures?p_auth=IzcuJSU3 (Stand: 20.09.2018). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 80 pflicht auf die einzelnen Bundesländer. Das Auswahlverfahren verläuft in drei Stufen in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission.325 Einen rechtlichen Schutzstatus sollen FFH-Gebiete nach § 32 Abs. 2 BNatSchG über die gemäß § 20 Abs. 2 BNatSchG bestehenden Schutzgebietskategorien erlangen. Allerdings erlaubt § 32 Abs. 4 BNatSchG den Ländern alternative Unterschutzstellungsmöglichkeiten, sofern dadurch ein gleichwertiger Schutz gewährleistet werden kann. Die einzelnen Länder haben unterschiedliche Vorgehensweisen gewählt. Dabei wurde in Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein eine Festsetzung durch die Naturschutzgesetze vorgenommen.326 Alle anderen Bundesländer sehen eine Ausweisung durch Sammel- oder Einzelverordnungen vor. Vogelschutzgebiete – Entstehung und wesentliche Inhalte Ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft sah 1973 verschiedene Maßnahmen vor, die für eine Verbesserung der Umwelt sorgen sollten. Demnach war es geboten, Maßnahmen zum „Schutz der Vögel und bestimmter anderer Tierarten“ zu ergreifen. Als Begründung wurde angeführt, dass in verschiedenen Ländern hunderte von Millionen327 Zug- und Singvögeln durch extra aufgestellte Netze gefangen würden.328 Dieser, vor allem in Italien und Belgien, praktizierte „Vogelmord“ war auch Thema in unterschiedlichen Bundestagsdebatten.329 Aufgrund des Rückgangs von Vogelbeständen wurde eine rasche Zunahme von tierischen Pflanzenschädlingen befürchtet, die unter umfassenderem Einsatz von Insektiziden bekämpft werden müssten.330 Diese wurden als mitunter schädlich für die menschliche Gec.) 325 Ausf. zum Auswahlverfahren siehe Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 32 Rn. 11–14). 326 Für Schleswig-Holstein siehe online unter: https://www.schleswig-holstein.de/DE /Fachinhalte/N/natura2000/NZP_07_Gebietssicherung.html (Stand: 25.7.2019). 327 Es ist davon auszugehen, dass es „nur“ um Hunderte von Millionen Zug- und Singvögel ging, diese Formulierung findet sich jedoch so in der Originalbegründung. 328 Abl. EG 1973, Nr. C112, S. 40. 329 Beispiele: BT-PlPr. 7/67 v. 29.11.1973, S. 3961–3962; BT-PlPr. 7/75 v. 23.1.1974, S. 4754–4755; BT-PlPr. 7/122 v. 10.10.1974, S. 8220–8221; BT-PlPr. 7/193 v. 16.10.1975, S. 13432; BT-PlPr. 7/220 v. 11.2.1976, S. 15309–15310. 330 Abl. EG 1973, Nr. C112, S. 40. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 81 sundheit und den natürlichen Lebensraum eingestuft.331 Zum Schutz der Umwelt sollten daher Maßnahmen zur Vermeidung massiver Vernichtungen von Vögeln und ganz allgemein zur Erhaltung bestimmter, vom Aussterben bedrohter oder aussterbender Arten unternommen werden.332 Die zeitliche Umsetzung sollte mit höchster Priorität, dem Wortlaut entsprechend „so schnell wie möglich, spätestens bis 31. Dezember 1974“ erfolgen.333 Erst fünf Jahre später wurde zur Umsetzung vorgenannter Ziele die RL 79/409/EWG, besser bekannt unter der Bezeichnung Vogelschutzrichtlinie (VogelSchRL), verabschiedet, die 2009 durch die RL 2009/147/EG ersetzt wurde.334 In Deutschland begannen Maßnahmen zum Vogelschutz bereits zu früherer Zeit. So gab es 1929 bereits eine für das Gesamtgebiet Preußen geltende Regelung, die zusammen mit der Jägerschaft ausgearbeitet wurde und nahezu335 alle in Europa heimischen wildlebenden Vogelarten unter Schutz stellte.336 Die Vogelschutzrichtlinie trennt zwischen den besonderen Schutzgebieten (Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 VogelSchRL), die für bestimmte in Anhang I der VogelSchRL aufgeführten, Arten oder für regelmäßig auftretende Zugvogelarten einzurichten sind und einfachen Schutzgebieten (Art. 3 Abs. 2 lit. a) VogelSchRL) zum Wohle aller wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet heimisch sind (Art. 1 Abs. 1 VogelSchRL). Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 7 BNatSchG werden innerhalb des BNatSchG unter dem Begriff Europäische Vogelschutzgebiete ausschließlich die besonderen Schutzgebiete gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 VogelSchRL verstanden. Nur die besonderen Schutzgebiete sind nach Art. 3 Abs. 1 RL 92/43/EWG Bestandteile des kohärenten europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“. Dabei hat die Auswahl unter Beachtung der in Art. 4 Abs. 1 und 2 VogelSchRL festgelegten Kriterien ausschließlich anhand ornithologi- 331 Abl. EG 1973, Nr. C112, S. 40. 332 Abl. EG 1973, Nr. C112, S. 40. 333 Abl. EG 1973, Nr. C112, S. 40. 334 Dabei ergaben sich in Bezug auf die Schutzgebietsausweisungen keine Änderungen. 335 Ausgenommen waren notorische Schädlinge und gewöhnlich jagdbare Arten. 336 Schoenichen, Ein Leben für den Naturschutz, 1956, S. 6. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 82 scher Aspekte zu erfolgen.337 In Deutschland wurden ausschließlich besondere Vogelschutzgebiete festgesetzt, sodass diese alle Teil des Natura 2000-Netzes sind.338 Darüber hinaus findet sich jedoch wie bei den FFH-Gebieten innerhalb des BNatSchG keine eigene Schutzgebietskategorie. Wie FFH-Gebiete sind auch besondere Vogelschutzgebiete unter Heranziehung der speziellen Richtlinie durch die Länder zu benennen, § 32 Abs. 1 BNatSchG. Anders als bei FFH-Gebieten treffen die Mitgliedsstaaten die Auswahl ihrer Vogelschutzgebiete jedoch eigenständig.339 Für die rechtliche Sicherung innerhalb Deutschlands gilt dann gemäß § 32 Abs. 2 bis 4 BNatSchG das Gleiche wie für FFH-Gebiete, es kann also sowohl auf die nationalen Schutzgebietskategorien (§ 32 Abs. 2 BNatSchG) als auch auf gleichwertige Alternativen (§ 32 Abs. 4 BNatSchG) zurückgegriffen werden. Regelungen zu den nach Art. 3 Abs. 2 lit. a) möglichen „einfachen“ Vogelschutzgebieten finden sich im BNatSchG ebenfalls nicht.340 Besonderheiten und wesentliche Unterschiede zwischen europäischen und nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten Die Inhalte und das Unterschutzstellungsverfahren richten sich bei europäischen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten umfassend nach europarechtlichen Vorgaben. Vogelschutzgebiete entstanden als isolierte Schutzgebietskategorie. FFH-Gebiete waren hingegen von Beginn an Teil eines Schutzkonzeptes, das auf den Aufbau eines zusammenhängenden europäischen Schutznetzes (Natura 2000) ausgerichtet ist. Die nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente dienen fakultativ als Vehikel einer rechtlichen Sicherung. Überlagerungen von nationalen und europäischen naturschutzrechtlid.) 337 Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 32 Rn. 17) mwN. 338 Das lässt sich dem Vogelschutzbericht 2013 entnehmen. Online unter: https:// www.bfn.de/fileadmin/BfN/natura2000/Dokumente/Annex_1_des_nationalen_ Vogelschutzberichts_2013.pdf (Stand: 26.7.2019). 339 Ausf. zum Auswahlverfahren siehe: Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 32 Rn. 8–10). 340 Ausf. zur Einrichtung von Vogelschutzgebieten nach der Vogelschutzrichtlinie (RL 79/409) siehe: Epiney/Gammenthaler, Das Rechtsregime der Natura 2000- Schutzgebiete, 1. Aufl. (2009), S. 11–34. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 83 chen Flächenschutzkategorien sind durch die Regelung des § 32 Abs. 2 BNatSchG zur rechtlichen Sicherung strukturell angelegt und kommen dementsprechend häufig vor. Wenngleich die rechtliche Sicherung in den Bundesländern sehr unterschiedlich vorgenommen wurde und zahlreiche Bundesländer auf alternative Sicherstellungsverfahren, beispielsweise Sammelverordnungen, zurückgegriffen haben.341 Biotopverbund/Biotopvernetzung gemäß § 21 BNatSchG Entstehung und wesentliche Inhalte Der Biotopverbund wird nicht als eigene Flächenschutzkategorie angesehen,342 sondern als ein Instrument, mit dem ein ehemals verwobenes Gesamtsystem, das zunehmend in isolierte Einzelteile zerlegt wurde, wieder verbunden werden soll.343 Schon aus der Zeit des Übergangs ins 20. Jahrhundert sind erste Forderungen nach Vernetzung isolierter „Vogelschutzgehölze“ bekannt.344 Erst seit Beginn des 21. Jahrhunderts findet sich dieser Ansatz jedoch im Bundesnaturschutzgesetz (§ 3 BNatSchG 2002). Zur Popularität verhalf diesem systematischen Ansatz wohl vor allem die ihm zugeschriebene risikominimierende Funktion in Bezug auf das Artensterben.345 Entsprechende Forschungsvorhaben untermauerten diese Annahme.346 Bereits Mitte der achtziger Jahre hat der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) in seinem Sondergutachten „Umweltprobleme der Landwirtschaft“ auf das Erfordernis der Einrichtung eines Biotopverbundsystems hingewiesen und dabei den planerischen Aspekt in den Vordergrund gerückt.347 Erst zur Jahrtausendwende verständigten sich die deutschen Regierungsparteien 2. a.) 341 Rechtliche Sicherung durch Sammelverordnung: Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen, Hessen, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern. Rechtliche Sicherung durch Gesetz: Rheinland-Pfalz und Berlin. 342 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 20 Rn. 15). 343 BT-Drs. 14/6378, S. 37. 344 Berlepsch, Der gesamte Vogelschutz, 1899, S. 20–27. 345 Mader, Deutscher Rat für Landespflege 1985, 631 (631); Jedicke, Biotopverbund, 2. Aufl. (1994), S. 30– 31. 346 Bundesamt für Naturschutz, in: Bundesamt für Naturschutz (BfN) (Hrsg.), Länder- übergreifender Biotopverbund in Deutschland, 2010 (13). 347 BT-Drs. 10/3613, S. 310–311. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 84 allerdings auf die Schaffung eines großflächigen Biotopverbundsystems, das in etwa 10 % der Landesfläche umfassen soll.348 Dabei darf der Biotopbegriff im Rahmen des Biotopverbunds nicht mit dem Begriff des Biotops in § 30 BNatSchG gleichgesetzt werden. Insofern ist der Begriff des Biotopverbunds irreführend. Anders als der Biotopbegriff des § 30 BNatSchG, der sogenannte „Kleinbiotope“ erfasst, sind im Rahmen des § 21 BNatSchG nicht nur Biotope sondern sämtliche fachlich geeignete, dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz dienende Elemente gemeint.349 Inzwischen regelt § 20 BNatSchG als allgemeiner Grundsatz, dass ein Netz verbundener Biotope (Biotopverbund) zu schaffen ist. Dass dieser Biotopverbund mindestens 10 % eines jeden Bundeslandes umfassen soll, ist als Sollvorschrift in § 20 Abs. 1 BNatSchG a.E. formuliert, sodass Unterschreitungen nur in Ausnahmefällen zulässig sind.350 Die Regelung wäre systematisch unter § 1 Abs. 2 BNatSchG einzuordnen. Um die besondere Bedeutung dieses allgemeinen Grundsatzes jedoch hervorzuheben, hat sich der Gesetzgeber für eine separate Normierung entschieden.351 Die Biotopvernetzung (vgl. § 21 Abs. 6 BNatSchG) soll auf regionaler Ebene erfolgen und die für einen Biotopverbund erforderlichen Elemente (insbesondere Hecken, Feldraine und Trittsteinbiotope) erhalten oder schaffen. Elemente des Biotopverbundes sind unter anderem die bereits im BNatSchG geregelten Schutzkategorien. Jedoch nur dann, wenn sich diese für eine Rolle im Verbundsystem eignen (§§ 20 Abs. 3, 21 Abs. 3 a.E. BNatSchG). Es genügt demnach nicht, einen Flickenteppich räumlich geschickt liegender Flächen zu verbinden. Vielmehr bedarf es eines Netzes, das dazu geeignet ist, die in § 21 Abs. 1 S. 1 BNatSchG genannten Ziele (Population wildlebender geschützter Tier- und Pflanzenarten nachhaltig zu sichern und Erhalt, Wiederherstellung oder Entwicklung funktionsfähiger ökologischer Wechselbeziehungen) zu erreichen.352 Nicht zu verwechseln sind dabei 348 Koalitionsvereinbarung zwischen der SPD und den Bündnis 90/Die Grünen der 14. Legislaturperiode vom 20.10.1998, S. 13. 349 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 21 Rn. 2; Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 20 Rn. 11 und 12). 350 BT-Drs. 14/6378, S. 38. 351 BT-Drs. 14/6378, S. 38. 352 Vgl. Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 21 Rn. 54. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 85 die in der Ökologie verwendeten Begriffe „Verbund“ und „Vernetzung“. Hierbei meint Verbund den räumlichen Kontakt zwischen Lebensräumen, der dann vorliegt, wenn sich der Abstand zwischen den Flächen für Organismen (in der Regel eine oder mehrere untersuchte Artengruppen) für einen Austausch zwischen den Individuen überwinden lässt.353 Dagegen betrifft die Vernetzung die seit Jahrmillionen bestehenden funktionalen Beziehungssysteme zwischen pflanzlichen und/oder tierischen Organismen.354 In Abweichung zum Netz Natura-2000 soll der Biotopverbund nicht nur besonders schutzwürdig eingestufte Arten und Lebensräume schützen, sondern der Erhaltung aller wildlebenden Tierund Pflanzenarten dienen.355 Der Biotopverbund/die Biotopvernetzung als naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument Wie oben ausgeführt stellt der Biotopverbund keine eigene Flächenschutzkategorie dar. Dennoch könnte der Biotopverbund nach der für diese Arbeit festgelegten Definition ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument darstellen. Das System gleicht dem eines Baukastens, bei dem der Gesetzgeber die einzelnen möglichen Bausteine und das zu kreierende Endprodukt vorgibt. Der Biotopverbund führt die Elemente des allgemeinen Flächenschutzes mit seiner umfassenden Ausrichtung und die des besonderen Flächenschutzes mit seiner sektoralen Ausrichtung zusammen.356 Eine zentrale Organisationseinheit, die die Errichtung des Biotopverbundes auf Bundesebene steuert, gibt es -anders als beim Netz Natura-2000- nicht. Das spricht zunächst gegen ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument. Allerdings können gemäß § 21 Abs. 3 Nr. 4 BNatSchG auch weitere Flächen oder Elemente Teil des Biotopverbundes werden, wenn sie dem in § 21 Abs. 1 BNatSchG genannten Ziel dienen. Folglich kann dem Biotopverbund über die bestehenden Schutzgebietskategorien eine eigene naturschutzrechtliche Fläb.) 353 Jedicke, Biotopverbund, 2. Aufl. (1994), S. 84. 354 Jedicke, Biotopverbund, 2. Aufl. (1994), S. 84. 355 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 21 Rn. 2. 356 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 21 Rn. 4. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 86 chenschutzfunktion zukommen. Daher ist auch der Biotopverbund ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument im Sinne dieser Arbeit. Flächenschutzinstrumente kraft Gesetzes Biotope gemäß § 30 BNatSchG – Entstehung und wesentliche Inhalte Der Begriff der Biotope wurde 1986 erstmalig ins überarbeitete Bundesnaturschutzgesetz aufgenommen. Demnach sind Biotope Lebensstätten und Lebensräume wildlebender Tiere und Pflanzen (§ 2 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG 1986). Der Begriff selbst findet sich in der Begründung zum Gesetzesentwurf des Bundesrates zum ersten Bundesnaturschutzgesetz 1976 mehrfach und wurde dort als Synonym für den deutschen Begriff „Lebensstätte“ verwendet.357 Auch im Vorfeld wurde der Begriff des Biotops bereits verwendet, ohne dass dabei jedoch eine Definition vorgenommen wurde.358 Eine solche findet sich erstmals im Umweltgutachten 1974, allerdings in der deutschen Übersetzung „Lebensraum“.359 Im Rahmen der sogenannten Artenschutznovelle360 wurde als wesentliche Ursache für den Artenschwund die Zerstörung oder Entwertung der Lebensstätten und Lebensräume wildlebender Tiere und Pflanzen angeführt.361 Daher sollte ein Mindestbiotopschutz auf Ebene des Bundes eingeführt werden.362 Einigkeit herrschte über die Erforderlichkeit eines Biotopschutzes. Uneinig waren sich die Verantwortlichen jedoch im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung. Der Gesetzesvorschlag der Bundesregierung sah vor, den Biotopschutz im Rahmen der Eingriffsregelung und innerhalb des Artenschutzes zu in- X. 1. 357 BT-Drs. 7/3879, S. 26. 358 Vgl. hierzu: zu BT-Drs. VI/2710, S. 427, Plenarprotokoll zur 155. Sitzung v. 3.12.1971, S. 8930; BT-Drs. VI/2537, S. 59; BT-Drs. VI/1340, S. 165; BT-Drs. V/ 2054, S. 89. 359 BT-Drs. 7/2802, S. 133. 360 Bezeichnung für die Novellierung des BNatSchG 1986, in welches das Washingtoner Artenschutzübereinkommen, die Vogelschutzrichtlinie sowie das Bonner und Berner Übereinkommen eingearbeitet wurden. 361 BT-Drs. 10/5064, S. 13. 362 BT-Drs. 10/5064, S. 13. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 87 tegrieren, dagegen wehrte sich der Bundesrat.363 Dabei ging es vor allem darum, einen Ausgleich zwischen einem erforderlichen einheitlichen Mindestschutz und einer Beschneidung der Länderkompetenzen zu schaffen.364 Es sollte auch zum Ausdruck kommen, dass Arten- und Biotopschutz getrennte Bereiche im Rahmen des Naturschutzes darstellen, unabhängig von der Tatsache, dass die Ziele des Artenschutzes auch mit den Mitteln des Biotopschutzes zu verfolgen sind.365 Schlussendlich fand eine abgeschwächte Form des Biotopschutzes Eingang ins Bundesnaturschutzgesetz, das damals noch als Rahmengesetz galt und zwar eine kleine Auswahl unmittelbar schützenswerter Biotope in § 20 c BNatSchG (1986) aufführte, die Hauptverantwortung jedoch in die Hände der Länder legte. Der zunächst im Abschnitt des Artenschutzes positionierte Biotopschutz wurde 2002 sodann aus „gesetzessystematischen“ Gründen in Abschnitt 4 -Schutz bestimmter Teile von Natur und Landschaft- des BNatSchG überführt.366 § 30 Abs. 1 BNatSchG legt einfachgesetzlich als allgemeiner Grundsatz fest, dass die Teile von Natur und Landschaft, denen als Biotope eine besondere Bedeutung zukommt, gesetzlich zu schützen sind. Dies hat der Landesgesetzgeber als abweichungsfesten Grundsatz im Rahmen einer abweichenden Länderregelung zu berücksichtigen.367 Abs. 2 des § 30 BNatSchG regelt zunächst den Verbotstatbestand, wonach alle Handlungen, die zu einer Zerstörung oder sonstigen erheblichen Beeinträchtigung führen können, verboten sind. Erst anschließend nennt das BNatSchG in § 30 Abs. 1 S. 1 Nr. 1–6 knapp 60 verschiedene Biotoptypen, die durch weitere Biotoptypen durch den Landesgesetzgeber ergänzt werden können (§ 30 Abs. 1 S. 2 BNatSchG). Davon wurde au- ßer in Bremen in allen Bundesländern Gebrauch gemacht. Insgesamt lassen sich so rund 175 gesetzlich geschützte Biotope unterscheiden.368 363 BR-Drs. 251/85 Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, S. 6. 364 BR-Drs. 251/85 Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, S. 5. 365 BR-Drs. 251/85 BR-Drs. 251/85 Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung, S. 4. 366 BT-Drs. 14/6378, S. 52. 367 Zweiter Teil, B. I. 368 Riecken/Ries/Ssymank, Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 52. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 88 Insgesamt gibt es in Deutschland 863 unterschiedliche Biotoptypen.369 Einer hoheitlichen Maßnahme bedarf der Schutz von Biotopen nicht, vielmehr gilt ein unmittelbar gesetzlicher Schutz. Diese werden regelmäßig in sechs verschiedene „Biotoptypen-Hauptgruppen“ eingeteilt.370 Nicht eindeutig geklärt ist, ob es sich bei § 30 BNatSchG um eine Flächenschutzkategorie handelt. Dafür spricht, dass auch das kleinste Biotop eine gewisse flächenhafte Ausdehnung erfährt.371 Andererseits findet eine Definition dazu, was von der Biotopfläche umfasst ist, allein anhand qualitativer und nicht anhand quantitativer Merkmale statt, was gegen das Vorliegen einer echten Flächenschutzkategorie spricht.372 Für die vorliegende Arbeit kommt es jedoch nicht auf die einzelnen tatbestandlichen Voraussetzungen an. Vielmehr ist ausreichend, dass es sich um eine Schutzkategorie aus dem Naturschutzrecht handelt und diese darauf abzielt, einen gewissen Teil der Erdoberfläche aus naturschutzgedanklichen Gründen zu schützen. Das ist beim Biotop jedenfalls gewährleistet. Gewässerrandstreifen gemäß § 61 BNatSchG Die relativ junge Schutzkategorie des Gewässerrandstreifens (§ 61 BNatSchG) ist Ausfluss der anspruchsvollen Vorgaben der Europäischen Wasserrahmenrichtlinie in Bezug auf die Qualität von Gewässern.373 Vom Schutz des § 61 BNatSchG umfasst sind alle Bundeswasserstraßen, Gewässer erster Ordnung, stehende Gewässer grö- 2. 369 Natürliche Biotoptypen Stand 2017: Finck/Heinze/Raths u. a., Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen Deutschlands, 2017 3.Aufl., S. 78. Im Jahr 2006 betrug die Gesamtzahl 690. Riecken/Ries/Ssymank, Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen der Bundesrepublik Deutschland, 1994, S. 78. 370 Meere, Küsten, Binnengewässer, offene terrestrische Biotoptypen, Wälder und Gehölze und Alpine Biotoptypen: Finck/Heinze/Raths u. a., Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen Deutschlands, 2017. 3. Aufl., S. 78. 371 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 30 Rn. 36; Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2. Aufl. (2017), § 30 Rn. 13; Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/ BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 30 Rn. 15). 372 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 30 Rn. 36. Hendrischke/Kieß, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 30 Rn. 9 und 13); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 30 Rn. 5). 373 BT-Drs. 14/6378, S. 53–54. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 89 ßer einem Hektar und Küstengewässer (§ 3 Nr. 2 WHG, § 61 Abs. 1 S. 1 und 2 BNatSchG). Der Schutz dient dem Naturhaushalt insbesondere im Hinblick auf die Funktion der Gewässer und ihrer Uferzonen sowie dem Landschaftsbild, wie sich aus einem Umkehrschluss der Ausnahmeregelung gemäß § 61 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG entnehmen lässt. Der Schutzbereich bestimmt sich nicht qualitativ, sondern quantitativ, indem § 61 Abs. 1 S. 1 BNatSchG einen Abstand für bauliche Anlagen für 50 Meter ausgehend von der Uferlinie374 anordnet. § 61 Abs. 1 S. 2 BNatSchG vergrößert diesen Abstand für Küstengewässer auf 150 Meter ausgehend von der mittleren Hochwasserlinie an der Nordsee und der Mittelwasserlinie an der Ostsee. Dabei verbindet § 61 Abs. 1 BNatSchG den Schutzgegenstand unmittelbar mit dem Verbot der Errichtung oder wesentlichen Änderung baulicher Anlagen. Dadurch weicht die Regelung von den anderen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten ab, die im ersten Schritt neben dem Schutzbereich auch den Schutzzweck regeln. Eine ausdrückliche Normierung, zu welchem Zweck Gewässerrandstreifen zu schützen sind, erfolgte im Rahmen des § 61 BNatSchG nicht. Allerdings sind in diesem Zusammenhang die Regelungen der §§ 1 Abs. 3 Nr. 3 und 21 Abs. 5 BNatSchG zu beachten. Nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG bedürfen zur dauerhaften Sicherung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts auch Ufer, Auen und sonstige Rückhalteflächen von Gewässern eines besonderen Schutzes. § 21 Abs. 5 BNatSchG betont die wichtige Rolle von Gewässerrandstreifen in Bezug auf den systematischen naturschutzrechtlichen Flächenschutz. Demnach sind diese als „Lebensstätten und Biotope für natürlich vorkommende Tier- und Pflanzenarten zu erhalten“. 374 § 7 Abs. 1 WG BW „Die Grenze zwischen dem Bett eines Gewässers und den Ufergrundstücken (Uferlinie) wird durch die Linie des Mittelwasserstands bestimmt.“ Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 90 Landschaftsplanung Entstehung und wesentliche Inhalte Die Landschaftsplanung ist in den §§ 8–12 BNatSchG geregelt und hat die Aufgabe, die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowohl auf örtlicher als auch auf überörtlicher Ebene zu konkretisieren, § 9 Abs. 1 BNatSchG.375 Der Begriff Landschafts“planung“ zeigt, dass es sich um ein Planungsinstrument handelt.376 Der Landschaftsplanung kommt keine verbindliche Außenwirkung zu.377 Die Landschaftsplanung fand 1976 Eingang ins BNatSchG und ist das einzige planerische Instrument des Naturschutzrechts.378 Im Vorfeld fand die Landschaftsplanung bereits Einzug in verschiedene Landesgesetze.379 So hatte z.B. Baden-Württemberg die Landschaftsplanung im Jahr 1974 eingeführt, um die bis dato aus der Notwendigkeit einer geordneten Natur- und Landschaftsentwicklung entstandenen, verschiedenen, unverbindlichen Planungen, auf eine rechtssystematisch einheitliche und verbindliche Grundlage zu stellen.380 Regelungen gab es zu dieser Zeit bereits in Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen.381 Die Landschaftsplanung entwickelte sich folglich schon im Vorfeld der gesetzlichen Normierung aus einem in der Praxis existierenden Bedürfnis. Im Rahmen der Begründung zum Gesetzesentwurf des Bundesrates wird die Landschaftsplanung als notwendige Voraussetzung für eine vorausschauende Verwirklichung der XI. 1. 375 Ausf. zur europarechtlichen Verankerung einzelner Planungselemente Köck, NVwZ 2008, 353 (356). 376 Zum irreführenden Begriff der Landschaftsplanung siehe Gassner, NuR 1993, 118 (118). 377 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 9 Rn. 17; folgend: Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 8 Rn. 2); i.E. auch: Kleve, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 8 Rn. 19– 21). 378 Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Vorbemerkungen zu §§ 8–12 Rn. 12). 379 Dabei gingen die Länder von einer künftigen Bundesgesetzlichen Rahmenregelung aus, die es entsprechend auszufüllen galt siehe LT-Drs. Baden-Württemberg, 6/6200 (Beilage 1974, Bd. 13,1), S. 69. 380 LT-Drs. Baden-Württemberg, 6/6200 (Beilage 1974, Bd. 13,1), S. 69. 381 LT-Drs. Baden-Württemberg, 6/6200 (Beilage 1974, Bd. 13,1), S. 69. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 91 Ziele und Aufgaben des Naturschutzes und der Landschaftspflege verstanden.382 Die Landschaftsplanung stellt ein vorsorgendes und flächendeckendes Steuerungsinstrument zur Implementierung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege im System der räumlichen Planungen dar.383 Sowohl die Landesverschönerung384 als auch die Landschaftspflege385 gelten als Wegbereiter der Landschaftsplanung.386 Die §§ 10 und 11 BNatSchG gliedern die Landschaftsplanung in vier unterschiedliche Planungsarten. Auf überörtlicher Ebene erfolgt die Landschaftsplanung durch die Instrumente Landschaftsprogramm und Landschaftsrahmenplan. Landschaftsprogramme können für den gesamten Bereich eines Landes aufgestellt werden, Landschaftsrahmenpläne sind für alle Teile eines Landes aufzustellen. Dabei sollen die überörtlichen konkretisierten Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege ihren Niederschlag finden. Die örtliche Ebene soll dagegen durch Landschafts- und 382 BT-Drs. 7/3879, S. 20. 383 Kloepfer/Neugärtner, Umweltrecht, 4. Aufl. (2016), § 11 Rn. 233. Ausf. und mit weiteren Nachweisen zu den Dimensionen des Begriffes „Planung“ Jessel, Landschaften als Gegenstand von Planung, 1998, S. 5–10; Maaß/Schütte, in: Koch/ Hofmann/Reese u. a. (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht, 2018 (§ 52 Rn. 7). 384 Die Landesverschönerung spielte in Deutschland ab der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts bis zur ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine Rolle. Dabei ging es zu Beginn des 19. Jahrhunderts vor allem um die Frage einer konstitutiven Zusammenarbeit unterschiedlicher, den Kulturboden beherrschenden, Fachrichtungen (damals Gartenkunst, Architektur sowie Land- und Forstwirtschaft) im Interesse einer, am ästhetischen Empfinden des Menschen ausgerichteten, Gestaltung. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts unterlagen auch die theoretischen Vorstellungen von Landesverschönerung einem Wandel. Ausf.: Butenschön, in Butenschön 2014 Landesentwicklung, S. 59–81; Däumel, Über die Landesverschönerung, 1961, S. 145; Nagel, Landesverschönerung und Landesverbesserung, 1831. Verschiedene Definitionen und Intentionen zur Landesverschönerung Brändle, Über die "Landesverschönerung" und die Entstehung örtlicher Verschönerungsvereine im Königreich Württemberg, 2015, S. 32–54. Ausf. zu frühen gärtnerisch-ästhetischen Bestrebungen Runge, Entwicklungstendenzen der Landschaftsplanung, 1998, S. 9–12 mwN. 385 Der Begriff der Landschaftspflege ist hier im weiteren Sinne zu verstehen. Darunter werden neben der Landschaftspflege auch der Landschaftsschutz und die Landschaftsgestaltung vereint. Ausf. Runge, Entwicklungstendenzen der Landschaftsplanung, 1998, S. 21–36. 386 Hoppenstedt/Hage, in: Wende/Walz (Hrsg.), Die räumliche Wirkung der Landschaftsplanung, 2017, S. 159 (160); Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Vorbemerkungen zu §§ 8–12 Rn. 1, 2). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 92 Grünordnungspläne erfasst werden (§ 11 BNatSchG). Während für Landschaftspläne nach § 11 Abs. 2 S. 1 BNatSchG eine bedingte Aufstellungspflicht gilt, ist die Aufstellung von Grünordnungsplänen fakultativ (§ 11 Abs. 2 S. 2 BNatSchG). Ihr thematisch zwar breites -–an den Zielen des BNatSchG orientiertes- aber dennoch eingegrenztes Aufgabenfeld, verbunden mit dem Fehlen eines integralen Abwägungsauftrags, charakterisieren die Landschaftsplanung als Fachplanung mit Querschnittscharakter.387 Bis ins Jahr 2002 führte das Instrument der Landschaftsplanung eine sehr untergeordnete Rolle.388 Das mit der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2002 eingeführte Flächendeckungsprinzip389, das die Durchsetzungskraft der Landschaftsplanung möglicherweise hätte erhöhen können, wurde im Jahr 2010 zugunsten des weichen Kriteriums der Erforderlichkeit wieder beseitigt.390 Das Bundesnaturschutzgesetz gibt die Mindestangaben entsprechend der schrittweisen Vorgehensweise im Rahmen der Planaufstellung vor. Demnach erfolgt nach § 9 Abs. 3 BNatSchG zunächst eine Zustandsbeschreibung (Nr. 1), gefolgt von einer Zielkonkretisierung (Nr. 2) und einer Zustandsbewertung einschließlich einer Konfliktpotentialermittlung (Nr. 3).391 Daran schließt sich dann ein Vorschlagskatalog mit Umsetzungserfordernissen und -maßnahmen für diverse Handlungsfelder (Nr. 4) an.392 Anders als andere Fachplanungen kann sich die Landschaftsplanung aber nicht auf ausschließlich objektspezifische Aussagen beschränken.393 Um den in § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG genannten Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege gerecht zu werden, die neben dem Erhalt der Vielfalt bezogen auf Tier, Pflanzen und Landschaftsarten auch die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts sowie die Regenerationsfähigkeit und die nachhaltige Nutzungsfähigkeit der Naturgüter 387 Ausf. zur Einordnung der Landschaftsplanung Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, 1991, S. 22–29; Gassner, NuR 1993, 118 (118). 388 Zu den Problemen der Landschaftsplanung im Zeitraum von 1976–1993 siehe: Ramsauer, NuR 1993, 108. 389 §§ 15 Abs. 1 S. 1, 16 Abs. 1 S. 1 BNatSchG (2002). 390 Mit Ausnahme für Landschaftsrahmenpläne, diese sind gemäß § 10 Abs. 2 S. 2 BNatSchG nach wie vor flächendeckend aufzustellen. 391 Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 9 Rn. 11). 392 Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 9 Rn. 11). 393 Vgl. Gassner, NuR 1993, 118 (118) bezogen auf die Ziele des BNatSchG a.F. B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 93 schützen will, muss sich die Landschaftsplanung mit bestehenden und zu erwartenden Beeinträchtigungen umfassend auseinandersetzen.394 Landschaftsplanung ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument? Die Landschaftsplanung ist, wie beschrieben, zunächst ein naturschutzrechtliches Planungsinstrument. Darüber hinaus müsste sie, um im vorliegend definierten Sinne als naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument zu gelten, dem Schutz einer Fläche dienen. Dafür würde eine reine Koordinationsfunktion, auch wenn diese auf unterschiedlichen Flächenschutzinstrumenten basiert, nicht ausreichen. Die Aufgabe der Landschaftsplanung erschöpft sich bezogen auf den Flächenschutz nicht darin, die formellen Schutzgebiete aufzuzeigen, sondern geht einen Schritt darüber hinaus, indem sie auch den Vorund Nachsorgebereich abdeckt. Dadurch soll ihre besondere Bedeutung bezüglich der Schaffung von Maßnahmen der Flächenaufwertung zugunsten des Naturschutzes parallel zum Gebietsschutz zum Ausdruck kommen.395 Die Landschaftsplanung dient somit einer vorsorglichen Berücksichtigung tauglicher Bereiche,396 ohne dass sich daraus im Weiteren eine Vorrangspflicht ableiten lässt.397 Überdies ist es der ganzheitliche Ansatz der Landschaftsplanung, der eine umfassende Planung ganzer Landschaften ermöglicht und somit der Komplexität des natürlichen Wirkungsgefüges in Natur und Landschaft zwar nicht gänzlich nah, aber vermutlich am nächsten kommt.398 Dabei beschränkt sich die Landschaftsplanung auf die jeweilige, von ihr beplante, Fläche. Wie oben ausgeführt kommt der Landschaftsplanung eine eigene Aufgabenstellung hinsichtlich des vor- und nachsorgenden Flächenschutzes zu. Dies rechtfertigt die Anerkennung der Landschaftsplanung als ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument im hier bezeichneten Sinn.399 2. 394 Gassner, NuR 1993, 118 (118). 395 BT-Drs. 14/6378, S. 45. 396 Priebs, Raumordnung in Deutschland, 2013, S. 138. 397 Kloepfer/Neugärtner, Umweltrecht, 4. Aufl. (2016), § 11 Rn. 233. 398 Vgl. Jedicke, Naturschutz und Landschaftsplanung 2017, 81 (81). 399 Vgl. Kloepfer/Neugärtner, Umweltrecht, 4. Aufl. (2016), § 13 Rn. 91 der in der Landschafsplanung ein Instrument des ökologischen Freiflächenschutzes im Rahmen des BNatSchG sieht. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 94 Eingriffsregelung Entstehung und wesentliche Inhalte Nach dem allgemeinen Grundsatz des § 13 BNatSchG sind erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft zu vermeiden oder im Falle der Unvermeidbarkeit durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen zu kompensieren. Nur wenn Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen nicht möglich sind, kommt eine Kompensation durch Geldersatz in Frage. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung soll Eingriffe nicht komplett vermeiden, aber zumindest die schonendste Eingriffsvariante garantieren400 und dies ggf. auch im Wege einer genehmigungsfreundlichen Gesamtsaldierung.401 Im Zuge der Erkenntnis, dass die Regelungen des Reichsnaturschutzgesetzes zwischenzeitlich überholt waren, wurde die Eingriffsregelung im Jahr 1976 ins Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatschG) eingeführt. Hintergrund waren eine ganze Reihe an Ereignissen, die ein gesteigertes Umweltbewusstsein -zumindest auf politischer Ebene- beförderten.402 Die als Ausgleichs- und Verursacherprinzip in den §§ 8– 11 BNatschG eingeführte Regelung sollte einen flächendeckenden Mindestschutz bewirken und dafür sorgen, dass sämtliche Eingriffe403 in die Natur im Sinne des Naturalrestitutionsprinzips kompensiert werden.404 Dadurch sollte dem seinerzeit akut ansteigenden Flächenverbrauch in der Bundesrepublik Einhalt geboten werden.405 Im Bundesnaturschutzgesetz von 1976, das gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 3 GG a.F. zunächst als Rahmengesetz erlassen wurde, fand sich XII. 1. 400 Kerkmann, Jochen/Koch, Hans-Joachim, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Vorbem. zu § 13– 19, Rn. 3. 401 Wißmann, EuRUP 2016, 373 (377). 402 Eine Aufzählung unterschiedlicher Entwicklungsaspekte siehe: Gassner, in: Ramsauer (Hrsg.), Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, 1995, S. 9 (9); Mainzer, »Retten, was zu retten ist!«, 1. Aufl. (2014), 110 ff; 118 ff. 128 ff. 403 Dabei darf der Begriff nicht umgangssprachlich verstanden werden, sondern ist ein festliegender gesetzestechnischer Schlüsselbegriff, der schutzgutbezogen und von gewisser Intensität ist siehe Schmidt-Aßmann, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 1986, S. 402 (402). 404 BT-Drs. 7/5251, S. 4. 405 Koch, in: Ramsauer (Hrsg.), Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, 1995, S. 199 (199). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 95 dann in den §§ 8 ff. BNatSchG (1976) erstmalig eine Regelung, die zwischen einer Tatbestands- und einer Rechtsfolgenseite unterschied und den Verursacher des Eingriffs zu bestimmten Maßnahmen verpflichtete.406 Große empirische Studien zur Wirksamkeit der Eingriffsregelung liegen auch 43 Jahre nach deren Einführung nicht vor. Unterschiedliche Defizite, sowohl normativer Art als auch auf Ebene des Vollzugs, wurden in der Vergangenheit dennoch beanstandet.407 In der Zwischenzeit wurde die Eingriffsregelung dreimal modifiziert.408 Dabei wurden jedoch keine grundsätzlichen inhaltlichen Veränderungen getätigt, sondern vor allem Anpassungen und Klarstellungen vorgenommen, die aufgrund des fachübergreifenden Querschnittcharakters der Eingriffsregelung für eine reibungslose Anwendung erforderlich waren.409 Die erst am Eingriff ansetzende Eingriffsregelung lief über viele Jahre im Rahmen der nur vorbereitenden Bauleitplanung ins Leere.410 Das führte zu viel Kritik am ursprünglich mit hohen Erwartungen eingeführten Instrument des naturschutzrechtlichen Mindestschutzes.411 Im Wege des sogenannten „Baurechtskompromiß“412 wurde die Eingriffsregelung des BNatSchG ins BauGB überführt und das Verhältnis zwischen beiden Regelungen klargestellt. Außerdem wurden Ausgleichsregelung und Ersatzmaßnahmenregelung gleichgestellt, §§ 13 S. 1, 15 Abs. 2 S. 1 BNatSchG, nachdem die Ausgleichsregelung anfänglich Priorität genoss, § 8 Abs. 3 BNatSchG (1976). Während 406 Gassner, in: Ramsauer (Hrsg.), Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung, 1995, S. 9 (15–16). 407 Berchter, Die Eingriffsregelung im Naturschutzrecht, 1. Aufl. (2007), S. 36–143; Breuer, Informationsdienst Naturschutz Niedersachsen 2017, 36 (36–49). 408 Vgl. Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 11. 409 Mit weiteren Nachweisen: Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 11. 410 Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 18 Rn. 1). 411 Zum Beispiel Kuschnerus, NVwZ 1996, 235 (241); Gassner, Umwelt- und Planungsrecht 1988, 321 (323); Bunzel, Umwelt- und Planungsrecht 1991, 297 (297– 303); Kolodziejcok, Stadt und Gemeinde 1992, 228 (229–231); Schmidt, Umweltund Planungsrecht 1992, 361 (361–364); Czermak, BayVBl. 1992, 522 (523–524); Schink, DVBl. 1992, 1390 (1390–1401). 412 Unter „Baurechtskompromiss“ wird die Neuregelung des Verhältnisses der Eingriffsregelung zum Bauplanungsrecht verstanden. Ausf. hierzu: Schink, NuR 1993, 365; Runkel, Umwelt- und Planungsrecht 1993, 203. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 96 Ausgleichsmaßnahmen eine Wiederherstellung der beeinträchtigten Funktionen und des Landschaftsbildes in gleichartiger Weise verlangen, § 15 Abs. 2 S. 2 BNatSchG, reicht für Ersatzmaßnahmen eine gleichwertige Herstellung der Funktionen und des Landschaftsbildes, § 15 Abs. 2 S. 3 BNatSchG. Weiter hat die Eingriffsregelung durch § 16 BNatSchG, der eine Bevorratung von Kompensationsmaßnahmen nicht nur erlaubt, sondern einen Anspruch darauf gewährleistet, eine deutlich praxistaugliche Modernisierung erfahren. Eingriffsregelung ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument? Auch bei der Eingriffsregelung ist nach ihrem eigenen Schutzauftrag zu fragen, der sie vorliegend als naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument qualifiziert. Die Eingriffsregelung will dem Schutz von Natur und Landschaft dienen und zwar dann, wenn Eingriffen stattgegeben wird.413 Zustimmung verdient daher die Charakterisierung, wonach die Eingriffsregelung primär ein „Folgenbewältigungsinstrument“ darstellt.414 Darüber hinaus enthält die Eingriffsregelung in § 15 Abs. 5 BNatSchG ergänzend ein striktes Untersagungsgebot, wonach Eingriffe mit nicht vermeidbaren Beeinträchtigungen, die nicht ausgeglichen und nicht ersetzt werden können, bei einem Überwiegen der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht zugelassen oder durchgeführt werden dürfen. Dadurch wird die Eingriffsregelung „Ultimo Ratio“ auch zur Zulassungsschranke.415 Die zwar zunächst vom Bestandschutzprinzip ausgehende Eingriffsregelung, deren Bedeutung in der Praxis vorrangig vom Kompensationsprinzip getragen wird, entfaltet ihre Flächenschutzwirkung vor allem mittelbar. Durchzuführende Maßnahmen wie eine Alternativenprüfung zugunsten schonenderer Ausführungsvarianten, eine Begründungspflicht sowie Ausgleichs- oder Kompensationsmaßnahmen erfordern eine detaillierte Auseinandersetzung mit dem einzelnen Vorhaben. Unmittelbar flächenschützende Wirkung dagegen entfaltet die Eingriffsregelung in 2. 413 Gassner, Natur- und Landschaftsschutzrecht, 2. Aufl. (2016), S. 83 Rn. 208. 414 Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 13 Rn. 5); a.A. Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, 2010, Rn. 250–251. 415 Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 15 Rn. 65). B. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente des BNatSchG 97 Fällen, in denen sie als Zulassungsschranke fungiert. Daher stellt die Eingriffsregelung ein naturschutzrechtliches Flächenschutzinstrument nach der hier verwendeten Definition dar. Zwischenfazit: Landschaftsplanung und Eingriffsregelung als naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente sui generis Die Landschaftsplanung und die Eingriffsregelung stellen naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente im hier bezeichneten Sinne dar. Während die Landschaftsplanung der gestalterischen und vorausschauenden Planung von Natur und Landschaft dienen soll, indem sie die Ziele der Naturschutzgesetze in die Sprache der räumlichen Gesamtplanung übersetzt und dort im Wege der planerischen Abwägung in andere Planungsinstrumente transformiert, soll die Eingriffsregelung als letzte Instanz negative Folgen für Natur und Landschaft möglichst verhindern bzw. mildern. Die Landschaftsplanung ist unabhängig von konkreten Vorhaben als dauerhaftes Flächenschutzinstrument einsetzbar, während die Eingriffsregelung zeitlich später in Verbindung mit der Genehmigung eines konkreten Vorhabens zum Einsatz kommt. Dennoch kann die Landschaftsplanung im Rahmen der Prüfung der Eingriffsregelung eine steuernde Funktion übernehmen, indem sie, wie innerhalb des § 9 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 c) BNatSchG ausdrücklich geregelt, besonders geeignete Flächen für Kompensationsmaßnahmen aufzeigt. Aber auch darüber hinaus kann die Landschaftsplanung Anregungen in Bezug auf die einzelnen, von ihr untersuchten Schutzgüter liefern, die sich im Rahmen einer Eingriffsprüfung nutzbar machen lassen. Beide Instrumente entfalten ihre Wirkung vor allem auf Flächen des Außenbereichs. Für die Eingriffsregelung ergibt sich dies ausdrücklich aus § 18 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 BNatSchG, der das Verhältnis zum Baurecht regelt und die Anwendbarkeit auf Vorhaben im Außenbereich beschränkt.416 XIII. 416 Lütkes, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 18 Rn. 5). Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 98 Ergänzende Flächenschutzinstrumente einzelner Landesnaturschutzgesetze Wildnisentwicklungsgebiete – Landesnaturschutzgesetz Nordrhein-Westfalen § 40 des LNatSchG NRW sieht Wildnistentwicklungsgebiete zur dauerhaften Erhaltung und Entwicklung naturnaher alt- und totholzreicher Waldflächen vor. Abweichend zu den anderen Flächenschutzkategorien ist für ein Wildnisentwicklungsgebiet, das sich nicht im Staatswald befindet, die ausdrückliche Zustimmung des Grundstückseigentümers / der Grundstückseigentümerin erforderlich, § 40 Abs. 1 S. 2 LNatSchG NRW. Sofern nicht bereits der Schutzstatus eines Naturschutzgebiets (§ 23 BNatSchG) oder eines Nationalparks (§ 24 Abs. 1–3 BNatSchG) existiert, ordnet die Regelung des § 40 Abs. 1 S. 6 LNatSchG NRW an, dass Wildnisentwicklungsgebiete als Naturschutzgebiete nach § 23 BNatSchG unter Schutz stehen. § 40 Abs. 2 LNatSchG NRW regelt das Verbotsregime und untersagt ausdrücklich die Nutzung von Holz (Satz 1). Darüber hinaus sind nach Satz 2 alle Handlungen verboten, „die zu einer Zerstörung, Beschädigung, Veränderung oder sonstigen erheblichen Beeinträchtigung dieser Gebiete führen können.“ Schutz von Grünland – Landesnaturschutzgesetz Rheinland-Pfalz Nur in Rheinland-Pfalz findet der Grünlandschutz durch die Normierung als gesetzliches Schutzgebiet innerhalb des Naturschutzrechts, § 16 LNatSchG, statt. Hintergrund für eine Regelung zum Schutz von Grünland ist eine seit 2003 bestehende europarechtliche Agrarverordnung, wonach die Mitgliedsstaaten verpflichtet sind, den Grünlandanteil im Vergleich zum Referenzjahr 2003 zu erhalten bzw. nicht um mehr als 5 % Rückgang zuzulassen.417 Um den Grünlandverlust418 ein- C. I. II. 417 (EG) Nr. 1782/2003 ersetzt durch (EG) Nr. 73/2009 ersetzt durch (EU) Nr. 1307/2003. 418 Zahlen zum Rückgang aus dem Jahr 2013: https://www.bfn.de/fileadmin/MDB/ documents/presse/2014/PK_Gruenlandpapier_30.06.2014_final_layout_barriere frei.pdf (Stand: 30.08.2019). C. Ergänzende Flächenschutzinstrumente einzelner Landesnaturschutzgesetze 99 zudämmen, haben wenige Bundesländer z.B. Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz entsprechende Verbote erlassen. Mecklenburg-Vorpommern hat ein spezielles Gesetz erlassen419 und Baden-Württemberg hat das Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz420 herangezogen. Da die durch § 16 LNatSchG RlP geschützten Grünflächen gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 3 LNatSchG RlP gesetzlich geschützte Biotope darstellen, ist insofern nicht von einer eigenständigen Schutzgebietskategorie auszugehen. Vielmehr modifiziert § 16 LNatSchG lediglich die für Biotope gemäß § 30 Abs. 3 BNatSchG geltende Ausnahmeregelung in Fällen einer Umwandlung in Ackerland oder sonstigen landwirtschaftlichen Nutzung. Zwischenergebnis Der systematische Überblick vermittelt einen Eindruck über die Instrumentenvielzahl. Durch die vielen, sowohl tatsächlichen als auch inhaltlichen, Überschneidungsbereiche, lässt sich von einem regelrechten Geflecht an naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten sprechen. Wenngleich die Schutzgebietskategorien begrifflich deutschlandweit harmonisiert sind, so zeigt sich im Detail, dass den einzelnen Flächenschutzinstrumenten dennoch eine ausgeprägte Heterogenität anhaftet. Die einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente entwickelten sich über Jahre, teils auch über Jahrzehnte. Eine gesetzliche Regelung erfolgte vielfach erst, nachdem sich einzelne Instrumente bereits fest in der Praxis etabliert hatten.421 Der Bundesgesetzgeber war dadurch 1976 auf Ebene der Rahmengesetzgebung herausgefordert, eine einheitliche gesetzliche Regelung für eine äußerst heterogene Praxis zu schaffen. Das führte zu einer zurückhaltenden und offenen Normierung unter Verwendung zahlreicher, unbestimmter Rechtsbegriffe. Daran hat der Gesetzgeber trotz unterschiedlicher D. 419 Gesetz zur Erhaltung von Dauergrünland im Land Mecklenburg-Vorpommern (Dauergrünlanderhaltungsgesetz DGErhG M‑V). 420 Baden-Württemberg: § 27 a Landwirtschafts- und Landeskulturgesetz (LLG). 421 Die Entstehung der europarechtlichen Flächenschutzinstrumente nahm dagegen einen eher umgekehrten Verlauf. Hier gingen der praktischen Umsetzung die rechtlichen Regelungen voraus. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 100 -anerkannter- wissenschaftlicher Fortschritte, die an der einen oder anderen Stelle eine Konkretisierung ermöglichen könnten, auch 45 Jahre später noch nichts geändert. Fast alle naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente bedürfen zur Erlangung ihres Schutzstatus eines konstitutiven Aktes in Form einer Unterschutzstellungserklärung. Darin setzt sich, wie aufgezeigt, die Schwäche der oftmals zu allgemein gehaltenen gesetzlichen Regelungen fort. Entsprechende Verbesserungsmöglichkeiten wurden daher aufgezeigt. Bereits die Entstehungsgeschichte der Grundformen der nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente zeigt eine gewisse Korrelation zwischen dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz und der baulichen Nutzung des Außenbereichs. So erfolgte bereits die als Vorläufer der heutigen Naturschutzgebiete, als „erste Flächenschutzmaßnahme“ bekannte Unterschutzstellung des Drachenfelsens 1836 zur Verhinderung des Gesteinsabbaus. Rund 100 Jahre später wurde die Schutzgebietskategorie der Landschaftsschutzgebiete häufig als Steuerungsmittel in Bezug auf die Bautätigkeit im Außenbereich herangezogen.422 Dieses, für die Praxis, durchaus elementare Motiv lässt sich aus den gesetzlich normierten Schutzzwecken beider Schutzgebietskategorien allerdings nicht oder wenn überhaupt nur mittelbar herauslesen. Die Anzahl der vielen verschiedenen Kategorien naturschutzrechtlicher Flächenschutzinstrumente lässt sich zwar durch unterschiedliche Einsatzbereiche, Zielsetzungen, Verantwortungsträger und Verknüpfungen mit internationalen Auszeichnungen begründen, die Vereinbarkeit mit den Kriterien der Rechtsklarheit und Rechtsbestimmtheit, die aus dem Grundsatz des Rechtsstaatsprinzips abgeleitet werden, dürfte indessen sehr fraglich sein. Grob lässt sich die Entwicklung der frühen nationalen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente insbesondere auf den ästhetischen Landschafts- und Naturschutzgedanken zurückführen. Der Biotopverbund und die Natura 2000-Gebiete bilden die Brücke zum Artenschutz, denn dieser bedarf eines verwobenen Gesamtsystems und 422 Vgl. Carlsen/Fischer-Hüftle, NuR 1993, 311 (311). D. Zwischenergebnis 101 nicht isolierter Einzelteile.423 Eingriffsregelung und Landschaftsplanung ergänzen das naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumentarium und zeugen vom Bemühen des Gesetzgebers, durch Einführung neuer Instrumente einer steten Verschlechterung des ökologischen Zustands von Natur und Landschaft entgegenzutreten. 423 Vgl. BT-Drs. 14/6378, S. 37; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 31 Rn. 8. Zweiter Teil Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichenFlächenschutzes 102 Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB als zentrale Norm für bauliche Vorhaben im Außenbereich Die zentrale Norm für die Verwirklichung baulicher Vorhaben im Au- ßenbereich ist § 35 BauGB. Diese Norm regelt auf bundesrechtlicher Ebene, unter welchen Maßgaben ein bauliches Vorhaben im Außenbereich bauplanungsrechtlich zulässig ist.424 Dabei ergibt sich die Definition des Außenbereichs aus der Systematik der §§ 30, 34 und 35 BauGB.425 Die Möglichkeit der baulichen Nutzbarkeit wird in drei Kategorien mit unterschiedlichen Voraussetzungen unterteilt. Zwei dieser Kategorien, nämlich der Bereich innerhalb eines qualifizierten Bebauungsplans nach § 30 BauGB und der Innenbereich nach § 34 BauGB, lassen sich anhand der gesetzlichen Merkmale positiv bestimmen. Die restliche Fläche ist unter Anwendung dieses Ausschlussprinzips dann dem -gesetzlich nicht ausdrücklich definierten- Außenbereich nach § 35 BauGB zurechenbar. Wie oben ausgeführt spielten bauliche Vorhaben im Außenbereich für die Entstehung einzelner naturschutzrechtlicher Flächenschutzinstrumente eine entscheidende Rolle. Für die im ersten Abschnitt des vierten Teils im Zentrum stehende Frage, inwieweit naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente innerhalb des § 35 BauGB implementiert wurden, ist es wichtig, die Entwicklungsgeschichte des § 35 BauGB sowie seine heutige Regelungssystematik und Funktionen zu erörtern. Dies gilt insbesondere, da nach verbreiteter Ansicht auch § 35 BauGB eine Flächenschutznorm dar- Dritter Teil 424 Brenner, Öffentliches Baurecht, 5. Aufl. (2020), S. 182 Rn. 577. 425 Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 5); Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 2); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u.a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 15). 103 stellt, deren Hauptaufgabe darin besteht, den Außenbereich von einer Bebauung weitgehend freizuhalten.426 Wie zu sehen sein wird, ist das Zusammenspiel von naturschutzrechtlichem Flächenschutz und § 35 BauGB weniger Ausdruck einer ad hoc getroffenen gesetzgeberischen Entscheidung als vielmehr das Ergebnis einer über Jahrzehnte dauernden Entwicklung. Dementsprechend werden, neben einer kurzen Einführung zum öffentlichen Baurecht, zunächst die Vorgängerregelungen des § 35 BauGB analysiert (A.), bevor die derzeitige Regelungssystematik und die daraus resultierenden derzeitigen Funktionen herausgearbeitet werden (B.). Die Bedeutung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes im Rahmen der Entstehung des § 35 BauGB Das formale Baurecht Die Anfänge der baurechtlichen Genehmigungspflicht reichen bis in die Zeit vor dem 12. Jahrhundert zurück. Bereits der Sachsenspiegel normiert für bestimmte Gebäude eine Genehmigungspflicht.427 Auch wenn die Motive der Genehmigungspflicht zum damaligen Zeitpunkt nicht mit denen des heutigen Baurechts vergleichbar sind,428 zeichnen diese dennoch den Beginn eines im Grundsatz bis in die heutige Zeit praktizierten Verfahrens. Zahlreiche territoriale Unterschiede führten zu ortsspezifischen Regelungen. Eine solche Aufstellung von Verfah- A. I. 426 BVerwG, Urt. v. 28.4.1964 -I C 64.62–, juris Rn. 12 = BVerwGE 18, 242–247; BVerwG, Urt. v. 13.1.1967 -IV C 47.65–, juris Rn. 23 = DVBl. 1967, 287–289; BVerwG, Urt. v. 14.5.1969 – IV C 19.68–, juris Rn. 18 = BVerwGE 34, 1–4; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 29.4.2019 – OVG 10 S 17.19–, juris Rn. 10 = NuR 2019, 630–633; VGH München, Beschl. v. 7.1.2020 – 15 N 19.107–, juris Rn. 14; Brenner, Öffentliches Baurecht, 5. Aufl. (2020), S. 208 Rn. 661; Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 7. Aufl. (2017), S. 138 Rn. 396; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 13); Kümper, Nachrichen der ARL 2017, 9 (10); Stollmann, JuS 2003, 855 (855). 427 Pirson, Das Baurecht des fürstlichen Absolutismus im hohenzollernschen Franken, 1961, S. 170; Buff, Bauordnung im Wandel, 1971, S. 71. 428 Pirson, Das Baurecht des fürstlichen Absolutismus im hohenzollernschen Franken, 1961, S. 170. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 104 rensregelungen und des zugehörigen Behördenaufbaus ließe sich nur für einen örtlich eingeschränkten Bereich vornehmen, sodass davon abgesehen wird. Zum besseren Verständnis der materiell-rechtlichen Regelungen genügt daher der Hinweis, dass die einzelnen materiellrechtlichen Regelungen regelmäßig an ein formelles Verfahren anknüpfen. Die Vorgängerregelungen des § 35 BauGB Ausgelöst durch den wirtschaftlichen Aufschwung Ende des 19. Jahrhunderts entwickelte sich insbesondere in den Bereichen des Reklamewesens und der -vor allem gewerblichen- Bautätigkeit eine große Eigendynamik.429 Um der sich zu Beginn des 20. Jahrhunderts entwickelten Ansicht -wonach im „modernen Rechtsstaat“ behördliche Eingriffe in den Machtbereich des Einzelnen einer Gesetzesgrundlage bedürfen- Rechnung zu tragen, reichten die vorhandenen Normierungen, speziell des Allgemeinen Landrechts430 sowie der lokalen Regelungen, nicht mehr aus.431 Zu dieser Zeit entstanden daher verschiedene Gesetze, die als gedankliche Wegbereiter des heutigen § 35 BauGB angesehen werden können. Preußisches Ansiedlungsgesetz432 vom 10.8.1904 Das in Preußen geltende Gesetz betreffend die Gründung neuer Ansiedlungen enthielt in § 13 und § 14 Regelungen bezüglich der Bebauung im Außenbereich. II. 1. 429 Goldschmidt, Die preußischen Gesetze gegen Verunstaltung, 1912, S. 11–16. 430 So dürfte es den Erschaffern des ALR ferngelegen haben, die Macht des Staates zu begrenzen: Goldschmidt, Die preußischen Gesetze gegen Verunstaltung, 1912, S. 11. 431 Goldschmidt, Die preußischen Gesetze gegen Verunstaltung, 1912, S. 9–19. 432 Gesetz, betreffend die Gründung neuer Ansiedlungen in den Provinzen Ostpreu- ßen, Westpreußen, Brandenburg, Pommern, Posen, Schlesien, Sachsen und Westfalen vom 10.8.1904. (GS S. 227). A. Die Bedeutung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes im Rahmen der Entstehung des § 35 BauGB 105 „§ 13 Wer außerhalb einer im Zusammenhang bebauten Ortschaft ein Wohnhaus errichten oder ein vorhandenes Gebäude zum Wohnhaus einrichten will, bedarf einer vom Kreißausschuß, in Stadtkreisen von der Ortspolizeibehörde zu erteilenden Ansiedlungsgenehmigung.“ Die §§ 14 und 15 führten unterschiedliche Gründe auf, aus denen eine Ansiedlungsgenehmigung versagt werden soll oder kann. Erwähnenswert ist § 14 Abs. 1, wonach die Ansiedlungsgenehmigung zu versagen war, wenn die ständige Zufahrt durch einen befahrbaren Weg nicht nachgewiesen werden konnte. Darüber hinaus konnte die Ansiedlungsgenehmigung u.a. nach § 15 versagt werden, wenn durch den benachbarten Grundstückseigentümer oder die Gemeinde Einspruch erhoben wurde, der die Annahme rechtfertigte, dass durch die Ansiedlung der Schutz der Nutzungen der benachbarten Grundstücke zum Zwecke der Land- und Forstwirtschaft, dem Gartenbau, der Jagd oder der Fischerei gefährdet werde. Preußisches Verunstaltungsgesetz vom 15. Juli 1907433 § 8 des preußischen Gesetzes gegen die Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragenden Gegenden vom 15. Juli 1907 sah vor: „Der Regierungspräsident ist befugt, mit Zustimmung des Bezirksausschusses für landwirtschaftlich hervorragende Teile des Regierungsbezirkes vorzuschreiben, daß die baupolizeiliche Genehmigung zur Ausführung von Bauten und baulichen Aenderungen außerhalb der Ortschaften versagt werde kann, wenn dadurch das Landschaftsbild gröblich verunstaltet werden würde und dies durch die Wahl eines anderen Bauplatzes oder eine andere Baugestaltung oder die Verwendung anderen Baumaterials vermieden werden kann.“434 2. 433 Bereits am 2. Juni 1902 wurde in Preußen ein Gesetz gegen die Verunstaltung landschaftlich hervorragender Gegenden erlassen. Dieses hatte lediglich einen Paragraphen und regelte die polizeilichen Befugnisse im Umgang mit Reklameschildern und sonstigen Aufschriften und Abbildungen. 434 Stier-Somlo, Sammlung in der Praxis oft angewandter Verwaltungs-Gesetze und Verwaltungs- Verordnungen für Preußen, 1912, S. 321–322. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 106 Das Verunstaltungsgesetz erlaubt die Untersagung baulicher Außenbereichsvorhaben erstmalig auch aufgrund der ästhetischen Komponente des Landschaftsbildes. Württembergische Bauordnung Württembergische Bauordnung vom 8. August 1910 In Württemberg schränkte Art. 65 der Bauordnung das Bauen im Au- ßenbereich ein: „(1) Das Bauen außerhalb des Gebietes des Ortsbauplans und, soweit ein solcher nicht besteht, außerhalb des geschlossenen Wohnbezirks ist von der Baupolizeibehörde zu untersagen, wenn der Ausführung des Bauvorhabens feuer- oder gesundheitspolizeiliche oder erhebliche, durch Tatsachen begründete sitten- oder sicherheitspolizeiliche Bedenken entgegenstehen.“ Änderungsverordnung zur Württembergischen Bauordnung vom 15. Dezember 1933435 Mit der Änderungsverordnung zur Württembergischen Bauordnung wurde Art. 65 gestrichen. Anstelle dessen wurde Art. 1a mit folgender Regelung für den Außenbereich geschaffen: „(2) Außerhalb des Gebiets des Ortsbauplans und, soweit kein solcher besteht, außerhalb eines geschlossenen Wohnbezirks ist die Errichtung von Bauten (Art. 29) nur zulässig, wenn weder polizeiliche Bedenken irgend welcher Art noch Rücksichten auf ein Orts- oder Landschaftsbild entgegenstehen. (3) Die Errichtung von Gebäuden, die sich zu dauerndem Bewohnen eignen, ist im Falle des Abs. 2 außerdem nur zulässig, wenn die Gebäude Bestandteile eines land- oder forstwirtschaftlichen oder gärtnerischen Betriebs oder eines ortsgebundenen gewerblichen Betriebs (Wassertriebwerksanlagen, Steinbruchbetriebe, Flughäfen und dergleichen) bilden und nur einen untergeordneten Bruchteil der Grundstücksfläche des Betriebs einnehmen sollen.“436 3. a.) b.) 435 Ob das Gesetz überhaupt als rechtsgültig beschlossen angesehen werden kann wurde vorliegend nicht weiter untersucht, da es um die inhaltliche Entwicklung des § 35 BauGB geht. Von der Ungültigkeit dieses Gesetzes ausgehend Schlez, Juristenzeitung 1974, 699 (700). 436 § 116 der Württembergischen Bauordnung sah eine beschränkte Befreiungsmöglichkeit von § 1a vor. A. Die Bedeutung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes im Rahmen der Entstehung des § 35 BauGB 107 Insbesondere der Änderungsverordnung der Württembergischen Bauordnung aus dem Jahr 1933 lassen sich die noch heute wesentlichen Merkmale des heutigen § 35 BauGB entnehmen. Entwurf eines Städtebaugesetzes für Preußen von 11. Juni 1926437 Das Städtebaugesetz sollte in den §§ 41 bis 53 eine Zusammenfassung verschiedener Gesetze vornehmen, die sich bis dato auf die äußere Gestaltung von Bauten bezogen. Das waren das Gesetz gegen Verunstaltung landschaftlich hervorragender Gegenden vom 2. Juni 1902, das Gesetz gegen die Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragenden Gegenden vom 15. Juli 1907 sowie einzelne Artikel des Wohnungsgesetzes. Auf den Außenbereich bezogen war diesbezüglich, wie oben festgestellt, § 8 des Gesetzes gegen die Verunstaltung von Ortschaften und landschaftlich hervorragenden Gegenden. Dementsprechend sah § 41 des Entwurfs vor: „Die Baugenehmigung zur Ausführung von baulichen Anlagen und baulichen Änderungen ist zu versagen, wenn dadurch Straßen oder Plätze der Ortschaft oder das Orts- oder Landschaftsbild gröblich verunstaltet werden würden.“ Anders als § 8 des preußischen Verunstaltungsgesetzes bezieht sich die Vorschrift auch nicht ausdrücklich auf Bereiche außerhalb geschlossener Ortschaften. Bereits die Bezeichnung „Städtebaugesetz“ könnte sich dahin deuten lassen, dass sich das Gesetz ohnehin nur auf geschlossene Ortschaften bezieht. Bauregelungsverordnung vom 1. März 1936 Deutschlandweit wurde die Baufreiheit im Außenbereich erstmals durch § 3 der Bauregelungsverordnung vom 1.3.1936 ausdrücklich eingeschränkt: „(1) Für bauliche Anlagen, die außerhalb von Baugebieten oder, soweit solche nicht ausgewiesen sind, außerhalb eines im Zusammenhang gebauten Ortsteiles ausgeführt werden sollen, soll die baupolizeiliche Genehmigung versagt werden, wenn ihre Ausführung der geordneten Entwicklung des Ge- 4. 5. 437 Der Entwurf scheiterte im preußischen Gesetzgebungsverfahren. Magin, Die Verordnung über Baugestaltung vom 10. November 1936, S. 24. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 108 meindegebietes oder einer ordnungsgemäßen Bebauung zuwiderlaufen würde. (2) Dies gilt namentlich für bauliche Anlagen, deren Ausführung unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen und andere Verkehrseinrichtungen, Versorgungsleitungen, Entwässerungsanlagen, Schulversorgung, Polizeiund Feuerschutz oder sonstige öffentliche Aufgaben erfordern oder deren Benutzung besondere wirtschaftliche Schwierigkeiten für die Bewohner ergeben würde.“ Ziele der Regelung wurden wie folgt dargelegt: „Mit der Vorschrift des § 3 erhalten die Baugenehmigungsbehörden weitergehende Befugnisse. Es liegt in der Absicht der Verordnung, daß sie nicht dazu benutzt werden, der Bautätigkeit unvertretbare Beschränkungen aufzuerlegen. Insbesondere soll die bäuerliche Siedlung nicht unnötig behindert werden. Andererseits ist es eine staatspolitische Forderung, das Außengebiet der Städte und das platte Land in ihrem landschaftlichen Charakter zu erhalten und vor wesensfremder Bebauung zu schützen. Der Vorschrift des § 3 würde es auch zuwiderlaufen, wenn Maßnahmen, die für die Allgemeinheit notwendig sind, durch bauliche Anlagen Aufwendungen im Gefolge haben würden, welche die Allgemeinheit unangemessen zu belasten drohen.“438 Aber auch wenn die Begründung zu § 3 BauRegV vom landschaftlichen Charakter spricht, eine unmittelbare Berücksichtigung naturschutzrechtlicher Belange findet sich in § 3 BauRegV noch nicht. Der Flächenschutz erfolgte somit nicht primär aus naturschutzrechtlichen, sondern aus wirtschaftlichen und polizeilichen Gründen. Dass die Bauregelungsverordnung auch in der damaligen Praxis nicht zum Zwecke des Natur- und Landschaftsschutzes herangezogen wurde, obwohl sie als Instrument einer planlosen Bebauung dafür geeignet erscheint, lässt sich an einem Beispiel verdeutlichen. Dabei verfasste der Badische Minister des Kultus und Unterrichts als höhere Naturschutzbehörde einen Runderlass, in welchem er auf die zunehmende Einengung der freien Natur und Landschaft durch Eingriffe einging. Demnach sollten Eingriffe mit wirtschaftlicher Notwendigkeit zwar hingenommen werden, das gelte jedoch nicht für Eingriffe, die nur dem Einzelnen einen Sondervorteil verschaffen (Wochenendhäuser, Skihütten und dergleichen). In diesen Fällen soll zunächst von der Naturschutzbehörde geprüft werden, ob eine Landschaftsschutzmaßnah- 438 RdErl. D RarbM v. 19.2.1936 – IV c 3 Nr. 1180/36 zitiert nach Schlez, Juristenzeitung 1974, 699 (701). A. Die Bedeutung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes im Rahmen der Entstehung des § 35 BauGB 109 me nach §§ 5 und 19 RNG zu ergreifen ist. Dabei verweist der Runderlaß lediglich auf § 11 Abs. 2 des Ortsstraßengesetzes.439 Diesen Runderlass weitete der Reichsforstminister auf das gesamte Reich aus, wobei auf die „vielerorts beklagte Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die planlose Errichtung von Wochenendbauten“ aufmerksam gemacht wurde.440 Ergänzend wurde dabei auf „den Runderlaß des Reichs- und Preuß. Arbeitsministers vom 17.12.1936 -IV c 5 Nr. 1042/19 ‑ (Reichsarbeitsblatt 1937 S. 4/5) zur Verordnung über Baugestaltung vom 10.11.1936 (RGBl. I S. 938)“441 hingewiesen, die Bauregelungsverordnung findet dagegen keine Erwähnung. Rechtsprechungsentwicklung zwischen 1950 und 1960 zur Bauregelungsverordnung Erst die Verwaltungsrechtsprechung in der Nachkriegszeit zog die Bauregelungsverordnung heran, um bauliche Vorhaben außerhalb bebauter Ortsteile auch aus Natur- und Landschaftsschutzgründen zu versagen. Dadurch ließ sich die praktische Wirksamkeit der Norm entsprechend verbessern. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht 1954442 klarstellte, dass die Bauregelungsverordnung nicht Ausdruck nationalsozialistischen Gedankenguts, sondern das Ergebnis langjähriger Erfahrungen mit dem Ziel einer modernen städtebaulichen Entwicklung darstellt, begann das Ringen um die Frage, wann ein Außenbereichsvorhaben einer „geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets“ oder einer „ordnungsgemäßen Bebauung“ gemäß § 3 Abs. 1 Bauregelungsverordnung zuwiderläuft. Dabei setzte sich sehr rasch die Ansicht durch, dass nicht nur die in § 3 Abs. 2 Bauregelungsverordnung aufgeführten, sondern alle planerischen Belange zu berücksichti- 6. 439 Runderlaß Minister des Kultus und Unterrichts Nr. E 7694 vom 15.7.1937 abgedruckt in Reichsministerialblatt der Forstverwaltung Nr. 32 vom 3. September 1937, S. 241–242. 440 Runderlaß Reichsforstminister und Preuß. Landesforstminister vom 28.8.1937 – I 9381/37 – abgedruckt, in: Reichsministerialblatt der Forstverwaltung Nr. 32 vom 3. September 1937, S. 241. 441 Runderlaß Reichsforstminister und Preuß. Landesforstminister vom 28.8.1937 – I 9381/37 – abgedruckt, in: Reichsministerialblatt der Forstverwaltung Nr. 32 vom 3. September 1937, S. 241. 442 BVerwG, Beschl. v. 15.6.1954- I B 260.53 – = BBauBl 1954, 442. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 110 gen sind.443 Vorwiegend, auf Sinn und Zweck der Bauregelungsverordnung abstellend, sollten nicht nur die örtlichen Gegebenheiten eine Rolle spielen, sondern vielmehr auch solche, die die „Beziehung dieses Gebietes zu der gesamten Landschaft und seiner Unterordnung unter deren besondere Eigenart betreffen.“444 Die in § 3 Abs. 2 Bauregelungsverordnung genannten Gesichtspunkte seien lediglich besonders hervorgehobene Beispiele, deren wörtliche Auslegung alleine nicht genügend sei.445 Dieser Auslegung lässt sich, wie vom Bundesverwaltungsgericht erkannt, zwar nicht der Wortlaut, aber doch die historische Entwicklung der Bauregelungsverordnung entgegenhalten.446 Ob diese Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht überzeugt, bedarf vorliegend keiner weiteren Erörterung. Vielmehr soll aufgezeigt werden, wie durch diese Rechtsprechung Natur- und Landschaftsschutz Eingang in die Bauregelungsverordnung fand. Parallel zur „wohlwollenden“ Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 3 Abs. 1 und 2 Bauregelungsverordnung ging die Rechtsprechung davon aus, dass diesbezügliche Dispensbefugnisse dem Landesrecht überlassen sind.447 Wenn im Genehmigungsverfahren des Landesrechts Dispensmöglichkeiten vorgesehen waren, konnten also Außenbereichsvorhaben, die einer „geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets“ oder einer „ordnungsgemäßen Bebauung“ zuwiderliefen, „ausnahmsweise“ zugelassen werden. § 35 Bundesbaugesetz 1960 Dieser Ansatz zur Freihaltung des Außenbereichs hat sich ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 35 BBauG (1960) in der Praxis zum unverzichtbaren Grundsatz entwickelt und eine geordnete städtebauliche Entwicklung sichergestellt.448 Deshalb sollte der Außenbereich auch weiterhin von einer wilden und planlosen Besiedlung und Bebauung verschont bleiben und der landwirtschaftliche Charakter (in der Be- 7. 443 OVG Lüneburg, Urt. v. 30.9.1954–I OVG A 19/54 = BBauBl 1954, 602. 444 BVerwG, Beschl. v. 3.6.1955–BVerwG I B 209/54 = BBauBl 1955, 432. 445 BVerwG, Urt. v. 26.5.1955–BVerwG I C 188/53 = BBauBl 1955, 580. 446 BVerwG, Urt. v. 25.10.1956 -I C 119.56–, juris = DÖV 1957, 27–28. 447 BVerwG, Urt. v. 25.10.1956 -I C 119.56–, juris = DÖV 1957, 27–28. 448 BT-Drs. 336, S. 72. A. Die Bedeutung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes im Rahmen der Entstehung des § 35 BauGB 111 gründung zu § 3 BauRegV hieß es noch der landschaftliche Charakter) beibehalten werden.449 Der im Rahmen des ersten Bundesbaugesetzbuchs geschaffene § 35 lautete demnach wie folgt: „§ 35 Bauen im Außenbereich (1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es 1. einem landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt, 2. einer Landarbeiterstelle dient, 3. dem Fernmeldewesen, der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient oder 4. wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll. (2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt. (3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen und andere Verkehrseinrichtungen, Versorgungs- und Abwasseranlagen, für die Sicherheit, Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert, die Wasserwirtschaft gefährdet, das Ortsbild verunstaltet oder die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt450 oder die Entstehung einer Splittersiedlung zu befürchten ist. Auf Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur ist besonders Rücksicht zu nehmen.“ Die während der NS-Diktatur erfolgte Änderung von einem Untersagungstatbestand hin zu einem Zulassungstatbestand blieb dem Gesetz bis heute erhalten.451 Die durch die Verwaltungsrechtsprechung vorgenommene Ausdehnung auf landschaftliche Aspekte fand ebenfalls Eingang in § 35 BBauG. Dispensmöglichkeiten sieht § 31 BauGB 449 BT-Drs. 336, S. 72. Die Begriffe landschaftlich und landwirtschaftlich haben nicht die gleiche Bedeutung. So wird der landschaftliche Charakter ggf. durch die landwirtschaftliche Nutzung geprägt, aber nicht ausschließlich. Vermutlich handelt es sich um ein redaktionelles Versehen, zumindest ergeben sich keine weiteren Hinweise wonach der Gesetzgeber das weiter gefasste Ziel der „Erhaltung des landschaftlichen Charakters“ zugunsten des engeren Ziels eines „nur“ „landwirtschaftlichen Charakters“ aufgeben wollte. 450 Hervorhebung durch Verfasserin. 451 Kritisch hierzu: Schlez, Juristenzeitung 1974, 699 (704). Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 112 ausschließlich für Bebauungspläne vor. Eine landesrechtliche Abweichung von den Vorgaben des § 35 BauGB ist nicht zulässig. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB Die Entstehungsgeschichte zeigt, dass § 35 BauGB das Ergebnis aus zahlreichen unterschiedlichen Vorgängerregelungen und richterlichen Entscheidungen zu § 3 der Bauregelungsverordnung nach 1945 ist. Das verleiht ihm noch heute eine gewisse Polyfunktionalität. Eine Zweckoder Funktionsbestimmung des § 35 BauGB bedarf folglich einer vorhergehenden Analyse der Regelungssystematik. 29 Abs. 1 BauGB ordnet an, dass die Vorschriften der §§ 30 bis 37 BauGB für Vorhaben gelten, die eine der dort genannten Maßnahmen zum Gegenstand haben. Das sind „Vorhaben452, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben“. Darüber hinaus gelten die §§ 30 bis 37 BauGB gemäß § 29 Abs. 1 BauGB auch „für Aufschüttungen und Abgrabungen größeren Umfangs sowie für Ausschachtungen, Ablagerungen einschließlich Lagerstätten“. Ein Rückgriff auf letztere Gruppe ist jedoch nur erforderlich, wenn diese nicht bereits eine bauliche Anlage darstellen.453 Was eine bauliche Anlage i.S. des § 29 Abs. 1 BauGB ist, definiert das Baugesetzbuch nicht. Ein Rückgriff auf die Landesbauordnungen verbietet sich bereits B. 452 Anfänglich war der Begriff des Vorhabens nach § 29 BauGB an das Erfordernis bauaufsichtsrechtlicher Genehmigungen bzw. Zustimmungen geknüpft, was im Zuge von Verfahrenserleichterungen durch die Länder zu Problemen der Anwendung führte. Seit 1998 ist der Begriff des bauplanungsrechtlichen Vorhabens vollständig durch § 29 BauGB geregelt und vom Bauordnungsrecht entkoppelt. Siehe Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (Vorbemerkungen zu den §§ 29 bis 38 Rn. 2). 453 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 9 Rn. 56); Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 23); Halama, in: Schlichter/Stich/Driehaus u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2020 (§ 29 Rn. 13). B. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB 113 aufgrund der unterschiedlichen gesetzlichen Zielsetzungen454 und der Normenpyramide. Das erfordert eine eigenständige bauplanungsrechtliche Definition, bedeutet aber nicht, dass eine weitgehende Übereinstimmung mit den einzelnen landesrechtlichen Definitionen der Bauordnungen ausgeschlossen ist.455 Dementsprechend ist von einer baulichen Anlage im bauplanungsrechtlichen Sinn dann auszugehen, wenn eine Anlage in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden soll und infolgedessen geeignet ist, eine ihre Zulässigkeit regelnde verbindliche Bauleitplanung hervorzurufen.456 Der weite Begriff des Bauens wird folglich durch die künstliche Erdverbindung definiert. Das Erfordernis einer Bauleitplanung ist Ausdruck der städtebaulichen Relevanz, die durch das BauGB geregelt wird. Dabei bildet die Reichweite des städtebaulich in § 9 BauGB vorgegebenen Instrumentariums die Grenze der städtebaulichen Relevanz.457 Zur Beantwortung der Frage der städtebaulichen Relevanz kann darauf abgestellt werden, ob Belange des § 1 VI BauGB betroffen sind, denn dieser enthält eine nicht abschließende Aufzählung planungsrelevanter Aspekte.458 Durch die Definition des Vorhabens i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB wird bestimmt, für welche Vorhaben § 35 BauGB zur Anwendung kommt. Dem zugrundeliegende Genehmigungsverfahren kommt hierbei keine 454 Halama, in: Schlichter/Stich/Driehaus u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2020 (§ 29 Rn. 6); Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 29 Rn. 22). 455 BVerwGE 39, 154 (157–158) = Buchholz 406.11 § 15 BBauG Nr. 2; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 29 Rn. 22); Bunzel/Finkeldei/Klinge (Hrsg.), Baurecht - Bauplanungsrecht (BauGB - BauNVO), 2019, § 29 Ziff. 2.1.1. 456 BVerwG, Urt. v. 31.8.1973 -IV C 33.71–, juris = BVerwGE 44, (59–64); Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u.a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 29 Rn. 24); Krämer, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 29 Rn. 3 und 5). 457 Halama, in: Schlichter/Stich/Driehaus u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2020 (§ 29 Rn. 7); Krämer, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 29 Rn. 6); Rieger, in: Schrödter/Breuer/ Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 11). 458 Vgl. Remmert, in: Ennuschat/Ibler/Remmert (Hrsg.), Öffentliches Recht in Baden- Württemberg, 2020 (S. 322 Rn. 235); Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 10); Ausf.: Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 9 Rn. 64– 66). Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 114 Bedeutung zu. Folglich kommt § 35 BauGB sowohl im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens459, eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens, einer Nutzungsuntersagung, einer Abbruchanordnung, einer Ausführungsgenehmigung460, einer Zustimmung461 oder auch bei verfahrensfreien Vorhaben zur Anwendung. Allerdings nimmt die Kollisionsnorm des § 38 BauGB überörtliche Vorhaben, die einem Planfeststellungsverfahren oder sonstigen Verfahren mit den Wirkungen der Planfeststellung sowie öffentlich zugängliche Abfallbeseitigungsanlagen, die dem Anlagenzulassungsverfahren nach Bundesimmissionsschutzgesetz unterliegen, vom Anwendungsbereich der §§ 29 bis 37 BauGB ausdrücklich aus. Regelungssystematik innerhalb des § 35 BauGB Zunächst unterscheidet § 35 BauGB zwischen privilegierten Vorhaben i.S.d. Abs. 1 und sonstigen Vorhaben i.S.d. Abs. 2. Die sonstigen Vorhaben unterteilt das Gesetz in drei weitere Varianten. Das sind erstens die „normalen“ sonstigen Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 2 BauGB, zweitens die gesetzlich nach § 35 Abs. 4 BauGB begünstigten sonstigen Vorhaben (teilprivilegierte Vorhaben) sowie drittens die durch Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB begünstigten sonstigen Vorhaben.462 In § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB werden Beispiele für das Vorliegen einer Beeinträchtigung öffentlicher Belange vorgegeben. § 35 Abs. 3 S. 2 BauGB ist eine in diesem Zusammenhang stehende spezielle Regelung für raumbedeutsame Vorhaben. Zusätzliche Vorgaben zur I. 459 Unabhängig davon, ob das Baugenehmigungsverfahren auf eine Errichtung, Änderung oder einen Abbruch gerichtet ist. 460 Einer solchen Ausführungsgenehmigung bedarf es bei „fliegende Bauten“ z.B. § 69 LBO BW; Art. 72 BayBO; § 78 HBO. 461 Einer Zustimmung bedürfen Vorhaben bei denen eine Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts Bauherr ist z.B. § 70 LBO BW; Art. 73 BayBO; § 79 HBO. 462 Die letzten beiden Varianten werden auch als teilprivilegiert oder begünstigte Vorhaben bzw. als eingeschränkt privilegierte Vorhaben bezeichnet. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 131); Roesner, in: Schlichter/Stich/Driehaus u. a. (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2020 (§ 35 Rn. 124); Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 148). B. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB 115 Bauausführung, zum Rückbau und dessen Sicherstellung sowie die Sicherstellung der vorgesehenen Nutzungsart bei teilprivilegierten Vorhaben sind in § 35 Abs. 5 BauGB geregelt. Die für alle Vorhaben erforderlichen Voraussetzungen des § 35 BauGB Sowohl die Erschließung als auch die öffentlichen Belange in verschiedenen Ausprägungen spielen für alle Vorhaben eine Rolle, sodass diesen Begriffen eine übergeordnete Bedeutung zukommt. Ausreichende/Gesicherte Erschließung Was durch den Begriff der Erschließung im Rahmen des § 35 BauGB alles umfasst ist, ist nicht bis ins Detail geklärt.463 Die Erschließung meint mindestens die verkehrsmäßige Anbindung des zu bebauenden Grundstücks durch Straßen oder Wege sowie die Anbindung an die Strom- und Wasserversorgung respektive die Abwasserbeseitigung.464 Nicht zur Erschließung gehören Zuleitungen für Gas und Wärme.465 Vor allem ist der Begriff der Erschließung des Bauplanungsrechts nicht mit der vollumfänglichen Erschließung des einzelnen Bauvorhabens gleichzusetzen. Die bauplanungsrechtliche Erschließung sichert nur ein Mindestmaß an Erschließung, die sich insbesondere am Ziel einer geordneten städtebaulichen Entwicklung orientiert.466 Weitergehende Anforderungen an die Erschließung, aus anderen Gesetzen (z.B. nach den Landesbauordnungen)467 sind hierbei nicht ausgeschlossen.468 Während die privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB eine ausreichende Erschließung voraussetzen, bedürfen die sonstigen Vor- 1. a.) 463 BVerwG, Beschl. v. 5.1.1996 -4 B 306/95–, juris Rn. 5 = NVwZ 1996, 597–598. 464 Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 55). 465 Gelzer, Bauplanungsrecht, 4. Aufl. (1984), S. 500. 466 D.h. die Nutzbarkeit bzw. vor allem die Bebaubarkeit der einzelnen Grundstücke. 467 Beispiele: § 4 Abs. 1 LBO BW; Art. 4 Abs. 1 Nr. 2 BayBO; § 4 Abs. 1 HBO; § 4 Abs. 1 und 3 NBauO; §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 BauO NRW. 468 Vgl. Koppitz, Bauvorhaben im Außenbereich, 2. Aufl. (2004), S. 78; VG Berlin Urt. v. 14.2.2019 – 19 K 306.17–, juris Rn. 78; Schönfeld, in: Spannowsky/Manssen (Hrsg.), Bauordnungsrecht Bayern, OK (Stand: November 2019) (Art. 4 Rn. 20, 21); Dreesen, in: Spannowsky/Saurenhaus (Hrsg.), Bauordnungsrecht Nordrhein- Westfalen, OK (Stand: Dezember 2019) (§ 4 Rn. 7). Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 116 haben gemäß § 35 Abs. 2 BauGB einer gesicherten Erschließung. Die Erschließungsanforderungen für privilegierte Vorhaben sind folglich geringer als für sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB, aber auch geringer als für Vorhaben im Innenbereich (§ 34 BauGB) und im beplanten Bereich nach § 30 Abs. 1 BauGB, die ebenfalls eine gesicherte Erschließung erfordern.469 Genauere Vorgaben sind dem Baugesetzbuch nicht zu entnehmen. Vielmehr lassen sich explizite Erschließungsanforderungen nur vorhabenbezogen bestimmen.470 Beeinträchtigen/Entgegenstehen öffentlicher Belange Öffentliche Belange im Sinne des § 35 BauGB sind alle Belange, die im Interesse der Allgemeinheit stehen und mit denen bauliche Vorhaben im Außenbereich in Konflikt kommen können.471 Einschränkend können jedoch nicht beliebige öffentliche Belange herangezogen werden, sondern richtigerweise nur bodenrechtlich beachtliche öffentliche Belange.472 Dabei sind öffentliche Belange nicht mit Vorschriften gleichzusetzen, denn Vorschriften ist ihre Berücksichtigungspflicht immanent.473 Eine nicht abschließende Aufzählung öffentlicher Belange findet sich in § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB. Diese gilt sowohl für privilegierte als auch für sonstige Vorhaben.474 Der Begriff „entgegenstehen“ ist vor allem in Abgrenzung zum Begriff „beeinträchtigen“ in § 35 Abs. 2 BauGB verständlich. So reicht es für ein „entgegenstehen“ nicht aus, dass öffentliche Belange tangiert werden. Vielmehr müssen die öfb.) 469 Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 33); Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 7). 470 BVerwG, Urt. v. 30.8.1985 -4 C 48.81 = BauR 1985, 661–664; BVerwG, Beschl. v. 20.5.2010 – 4 B 20.10 = ZfBR 2010, 584; Koppitz, Bauvorhaben im Außenbereich, 2. Aufl. (2004), S. 78. 471 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 75) spricht von bodenrechtlich relevanten Belangen. 472 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 325; Jeromin, in: HK-BauGB, 2018 (§ 35 Rn. 29); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 75). 473 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 326. 474 Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, 1981, S. 194; Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 68); Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 75). B. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB 117 fentlichen Belange zum Zweck des Vorhabens ins Verhältnis gesetzt werden, wobei die Entscheidung des Gesetzgebers den privilegierten Belangen ein spezielles Gewicht verleiht, das nicht ohne weiteres überwunden werden kann.475 Gemäß dem Wortlaut des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB zeigt die beispielhafte Aufzählung, wann eine „Beeinträchtigung“ gegeben ist. Ein „Entgegenstehen“, wie es bei privilegierten Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB erforderlich ist, setzt entsprechend eine „Steigerung“ innerhalb der öffentlichen Belange voraus, andernfalls lassen sie sich nicht „entgegenhalten“. Dennoch ist es denkbar, dass sich öffentliche Belange sowohl gegenüber sonstigen als auch gegenüber privilegierten Vorhaben durchsetzen.476 Privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB Die unter § 35 Abs. 1 BauGB aufgelisteten Vorhaben werden allgemein als „privilegierte Vorhaben“ bezeichnet.477 Das bedeutet, für diese Vorhaben folgt aus § 35 Abs. 1 BauGB, bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen, ein Zulassungsanspruch.478 Die Aufzählung des Abs. 1 ist abschließend. Privilegiert werden Vorhaben für land-, forst- (Nr. 1) und gartenbauliche Betriebe (Nr. 2), Vorhaben der öffentlichen Versorgung mit den in Nr. 3 genannten Versorgungsgütern, Vorhaben, die, zu ihrer Ausführung, auf den Außenbereich angewiesen sind (Nr. 4), Vorhaben der Wind- oder Wasserenergie (Nr. 5), Biogasanlagen (Nr. 6), Kernenergieanlagen (Nr. 7) und Sonnenenergieanlagen 2. 475 Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 8); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 21). Dieses ins Verhältnis setzen als abwägungsähnliche Bewertung bezeichnend Remmert, in: Ennuschat/Ibler/Remmert (Hrsg.), Öffentliches Recht in Baden-Württemberg, 2020 (S. 336 Rn. 301). 476 Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand:Juli 2020) (§ 35 Rn. 13, 153); Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 9); VG Bayreuth, Urteil v. 9.11. 2017 -B 2 K 17.422–, juris Rn. 22. 477 Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 7, 8); Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 1); Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 2); Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 1). 478 BT-Drs. 336, S. 72; Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 5). Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 118 (Nr. 8). Bezüglich dieser Vorhaben hat der Gesetzgeber den Grundsatz der gemeindlichen Planungshoheit insofern durchbrochen, als er diese Vorhaben dem Außenbereich zugeordnet hat.479 Teilweise wird von einer gesetzlichen Ersatzplanung für den Außenbereich gesprochen.480 Allerdings hat der Gesetzgeber -anders als das in einer gemeindlichen Bauleitplanung der Fall ist- nur eine allgemeine Zuweisung an die Gebietskategorie des Außenbereichs vorgenommen, ohne bereits eine konkrete Standortentscheidung zu treffen.481 Vor allem die teilweise verwendeten Begriffe „Ersatzplan“ oder „Planersatz“ sind daher irreführend.482 Privilegierte Vorhaben wurden durch den Gesetzgeber mit einer im Vergleich zu den sonstigen Vorhaben erhöhten Durchsetzungskraft in Bezug auf die öffentlichen Belange ausgestattet.483 Diese Aussage hat jedoch nur fallbezogen Bestand. Nur wenn das konkrete Vorhaben und insbesondere der Standort bekannt sind, lassen sich die von ihm berührten öffentlichen Belange überhaupt ermitteln.484 So soll es nach Weyreuther durchaus auch denkbar sein, dass das grundsätzlich höhere Durchsetzungsvermögen eines privilegierten Vorhabens hinter das Durchsetzungsvermögen eines sonstigen Vorhabens zurückfällt. Weyreuther hat hierzu den Beispielsfall entwickelt, wonach ein nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB privilegierter Schweinemastbetrieb und ein Wochenendhaus (sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB) auf Grundstücken in der Nähe eines Strandes zur Genehmigung gestellt werden. Während sich über die Zulässigkeit des Wochenendhauses noch reden ließe, gelte dies nicht für die Zulässigkeit des Schweine- 479 Vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 5). 480 BVerwGE 27, 148 (150) „Für die privilegierten Bauten hat der Gesetzgeber hier selbst „sozusagen generell geplant.“; Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, 1981, S. 188. 481 Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 4); Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 2). 482 BVerwGE 28, 148 (150); Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 7. Aufl. (2017), S. 138 Rn. 396. Treffender daher die Bezeichnung planähnliche Zuweisung: Erbguth/Schubert, Öffentliches Baurecht, 6. Aufl. (2015), S. 290. 483 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 160. 484 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 160. B. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB 119 mastbetriebes.485 Ob sich dieses Beispiel dazu eignet, aufzuzeigen, dass das Durchsetzungsvermögen eines privilegierten Vorhabens hinter das eines sonstigen Vorhabens zurückfällt, ist fraglich. Zumal Weyreuther nicht genauer ausführt welche öffentlichen Belange er ins Visier genommen hat. Naheliegend ist, dass er mit „Strand“ den Begriff der Erholung in Verbindung gebracht hat und diese würde durch ein Wochenendhaus weniger oder gar nicht tangiert, während ein Schweinemastbetrieb schon allein durch die Geruchsimmissionen eine Erholung in der näheren Umgebung zunichtemachen würde. Allerdings lässt sich dem Beispiel entgegenhalten, dass es vom spezifischen Strand und seiner bisherigen Funktion abhängig ist. In der Nähe eines verlassenen Strandes, der nicht zur Erholung genutzt wird, ist ein Schweinemastbetrieb nicht gänzlich unvorstellbar. Deutlich wird, dass es keine pauschalen Aussagen hinsichtlich der Zulässigkeit oder Unzulässigkeit privilegierter Vorhaben im Außenbereich geben kann. Vielmehr kommt es auf das konkrete Vorhaben und den speziellen Ort an. Sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB Im Wege einer Auffangregelung unterliegen alle, nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben, den Vorschriften des § 35 Abs. 2. BauGB. Das sind solche, die entweder von vorneherein nicht, oder aufgrund einer Entprivilegierung nicht mehr, zu den in § 35 Abs. 1 BauGB aufgezählten privilegierten Vorhaben gehören.486 Gemäß § 35 Abs. 2 BauGB können sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden und ihre Erschließung gesichert ist. Durch § 35 Abs. 4 BauGB werden die dort genannten sonstigen Vorhaben wiederum dadurch begünstigt, dass ihnen nicht alle öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB entgegengehalten werden können. Der vom Gesetz i.S.d. § 35 Abs. 2 BauGB verwendete Begriff des „Einzelfalls“ ist dabei nicht als Gegenbegriff zur Mehrzahl von Vorhaben zu sehen, sondern meint 3. 485 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 161. 486 Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 56); Spieß, in: Jäde/Dirnberger/Decker u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, Baunutzungsverordnung, 2017 (§ 35 Rn. 95 und 100). Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 120 den Gegensatz zwischen Regel und Ausnahme.487 Diese Regel lässt sich auf den Leitgedanken des § 35 Abs. 2 BauGB zurückführen, wonach der Außenbereich grundsätzlich unbebaut bleiben soll.488 Bereits die Existenz des § 35 Abs. 2 BauGB zeigt jedoch, dass es nicht ausgeschlossen ist, dass auch sonstige Vorhaben im Außenbereich zulässig sein können.489 Bezüglich der Beeinträchtigungstatbestände ist auf die erweiterbare Aufzählung des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB zurückzugreifen. Wie auch bei privilegierten Vorhaben bedarf es einer umfassenden Betrachtung des konkreten Vorhabens und der speziellen öffentlichen Belange am geplanten Standort. Wann genau von einer „Beeinträchtigung“ gesprochen werden kann, lässt sich nicht abschließend im Vorfeld bestimmen. Allerdings lässt sich eine negative Abgrenzung dahingehend vornehmen, dass das bloße Vorliegen öffentlicher Belange am konkreten Standort keine Beeinträchtigung darstellt.490 Auch die abstrakte Möglichkeit einer Beeinträchtigung ist nicht ausreichend.491 Vielmehr erfordert eine, die Zulässigkeit eines baulichen Vorhabens ausschließende, Wirkung, dass ein konkreter Beeinträchtigungsvorgang dargelegt wird.492 Veranschaulichen lässt sich dies an einem Fall aus dem Saarland.493 Hierbei war fraglich, ob einem Vorhaben, das die Errichtung großer Boxen aus Betonfertigteilelementen durch ein Kieswerk vorsieht, um neben dem Abbaumaterial aus der Kiesgrube, zur Sortimentsergänzung direkt vor Ort, weitere Naturmaterialien494 anbieten zu können, öffentliche Belange entgegenstehen. Die Gemeinde 487 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 439; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 73). 488 BVerwGE 18, 247 = NJW 1964, 1973 (1974); BVerwG, Beschl. v. 2.3.2005– 7 B 16/05–, juris = NuR 2005, 729–731; VGH München, Urt. v. 8.8.2019– 2 B 19.457–, juris = BayVBl. 2020, 91–94. 489 Beispielsweise ein „sortimentsergänzender Baustoffhandel“ an einem Kieswerk: OVG Saarlouis, Beschl. v. 13.2.2019 -2 B 251/18–, juris = NVwZ-RR 2019, 763–767; VG Saarlouis, Beschl. v. 31.7.2018 – 5 L 2652/16–, juris. 490 Spieß, in: Jäde/Dirnberger/Decker u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, Baunutzungsverordnung, 2017 (§ 35 Rn. 255); Schröter, Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben im Außenbereich, 1. Aufl. (2013), S. 469. 491 BVerwG Urt. v. 26.5.1967 – 4 C 25.66 = BVerwGE 27, 137–141 (139). 492 BVerwG Urt. v. 26.5.1967 – 4 C 25.66 = BVerwGE 27, 137–141 (139). 493 OVG Saarlouis, Beschl. v. 13.2.2019 -2 B 251/18–, juris = NVwZ-RR 2019. 494 Im Einzelnen handelt es sich um Frostschutz, Edelsplitt, Splitt, Gabionenschotter, Wasserbausteine, Gartenboden, Kiest verschiedener Körnungen, Kabelsand, Mauer-, Verputz- und Spielsand, Rheinsand und Rheinkiese, Rindenmulch, B. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB 121 verweigerte zunächst ihr Einvernehmen nach § 36 BauGB und erhob, nachdem dieses ersetzt wurde, Klage gegen die erteilte Baugenehmigung. Als Begründung für das verweigerte Einvernehmen führte die Gemeinde aus, dass das Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspräche, welcher dort „Flächen für die Landwirtschaft“ und ein Biotop nach § 25 SNG vorsehe, außerdem sei eine Gefährdung des Grundwassers zu befürchten. Das OVG Saarlouis ordnete das Vorhaben als sonstiges Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 2 BauGB ein und äußerte sich in seinem Beschluss dahingehend, dass es sehr zweifelhaft sei, ob sich in der konkreten örtlichen Situation die Beeinträchtigung eines bestimmten öffentlichen Belanges belegen lässt, zumal sich aus dem Flächennutzungsplan keine konkreten planerischen Aussagen ableiten ließen und rein abstrakte Feststellungen bzw. Verweise auf die Außenbereichsfunktion oder Freihalteabsicht nicht ausreichend seien.495 Begünstigte Vorhaben § 35 Abs. 4 BauGB Die nach § 35 Abs. 4 BauGB begünstigten Vorhaben sind dem Grunde nach ebenfalls „sonstige Vorhaben“ im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB. Allerdings dürfen diesen „begünstigten“ sonstigen Vorhaben die dort aufgeführten öffentliche Belange (Darstellungen des Flächennutzungsoder Landschaftsplans, die natürliche Eigenart der Landschaft zu beeinträchtigen und das Entstehen, Verfestigen oder Erweitern einer Splittersiedlung) nicht entgegengehalten werden. Begünstigt sind gemäß § 35 Abs. 4 BauGB496 Nutzungsänderungen sowie Ersatz- und Erweiterungsbauten im Rahmen der dort genannten Voraussetzungen. Diese Vorhaben sind also weder bevorrechtigt zulässig, noch sollen sie grundsätzlich unzulässig sein. Vielmehr entstand § 35 Abs. 4 BauGB im Wege des Strukturwandels in der Landwirtschaft. Nur die Schaffung des § 35 Abs. 4 BauGB ermöglichte die Umnutzung aufgegebener 4. Rhein-Edelsplitt, Latit-Andesit, Grand (Splitt), Quarz-Splitt Henau, Kalk-Splitt, Kalk-Wasserbausteine, Granit-Splitt und Granit-Wasserbausteine. 495 OVG Saarlouis, Beschl. v. 13.2.2019 -2 B 251/18–, juris = NVwZ-RR 2019. 496 Ihren Beginn nahm die Vorschrift Mitte der 1970er Jahre, als es aufgrund des Strukturwandels in der Landwirtschaft, inadäquate Zustände bzw. Folgen in der Praxis zu vermeiden galt. BT-Drs. 7/2496, S. 49. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 122 landwirtschaftlicher Betriebe. Andernfalls hätten diese ebenfalls einer privilegierten Nutzung gemäß § 35 Abs. 1 BauGB zugeführt werden müssen oder, was anzunehmen gewesen wäre, die baulichen Vorhaben wären zu einem Großteil nutzlos verkommen. Außenbereichssatzung § 35 Abs. 6 BauGB Ausweislich seiner Gesetzesbegründung soll § 35 Abs. 6 BauGB Wohnraumengpässen entgegenwirken, indem auch Siedlungsansätze wie Weiler oder Splittersiedlungen durch Gemeinden grundsätzlich als bebaubares Gebiet bestimmt werden können.497 Voraussetzung ist, dass es sich bereits um einen bebauten Bereich im Außenbereich handelt, der jedoch nicht überwiegend landwirtschaftlich, sondern von Wohnbebauung geprägt ist, § 35 Abs. 6 S. 1 BauGB. Eine Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB stellt anders als ein Bebauungsplan keine Zulässigkeitsvoraussetzungen auf, sondern legt fest, welche öffentlichen Belange einem Außenbereichsvorhaben im Satzungsgebiet nicht entgegengehalten werden können. Dadurch soll keine Außenbereichserweiterung, sondern lediglich eine Lückenschließung innerhalb des Außenbereichs erfolgen.498 Konzentrationszonenplanung § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB Die 1996 eingeführte Regelung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB modifiziert die standortbezogene Zulässigkeit eines baulichen Vorhabens im Au- ßenbereich, indem Flächennutzungspläne oder Ziele der Raumordnung dann einen entgegenstehenden öffentlichen Belang darstellen, wenn in ihnen bereits eine aktive Standortwahl für privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB getroffen wurde.499 Durch die Vornahme einer positiven Standortzuweisung für bestimmte privile- 5. 6. 497 BT-Drs. 11/5972, S. 10. 498 Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 256); Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 160 und 163). 499 Dadurch fand die hierzu ergangene Rechtsprechung, wonach auch abweichende planerische Festlegungen als öffentliche Belange einem Außenbereichsvorhaben entgegenstehen können, Eingang ins Gesetz. BVerwG, Urteil vom 29.04.1964 – BVerwG I 30/62 (Münster) = NJW 1964, 1973. B. Die heutige Regelungssystematik und Funktion des § 35 BauGB 123 gierte Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB kann somit die Durchsetzungsfähigkeit des Flächennutzungsplans als öffentlicher Belang erhöht werden. Bezüglich der Zulässigkeit von Vorhaben die an den „positiv ausgewiesenen Standorten“ ausgeführt werden sollen, müssen hingegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 BauGB unverändert vorliegen, denn die Konzentrationszonenplanung führt insofern nicht zu einer Zulässigkeitsmodifikation. Verwendung findet die Konzentrationszonenplanung bislang in der Praxis vor allem bezüglich Kiesabbauflächen und Windkraftanlagen. Funktionen des § 35 BauGB Durch § 35 BauGB wird die grundsätzliche Frage der baulichen Nutzbarkeit der überwiegenden Fläche Deutschlands geregelt.500 Dabei wuchs die Norm seit ihrer ersten Normierung im Jahr 1960 hinsichtlich ihrer Privilegierungstatbestände sowie den öffentlichen Belangen stetig an.501 Aus Historie, Wortlaut und Systematik des § 35 BauGB lassen sich unterschiedliche Funktionen ableiten.502 So zeigen Systematik und insbesondere der Wortlaut des § 35 Abs. 1 und 2 BauGB, dass der Außenbereich grundsätzlich von Bebauung freigehalten werden soll. Das von der Rechtsprechung als Leitbild herangezogene „Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs“, das als Auslegungshilfe für die einzelnen Tatbestandsmerkmale herangezogen wird,503 bringt diese Funktion gleichfalls zum Ausdruck. II. 500 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. V. Stand 31.12.2017 waren in Deutschland 14,3 % Siedlungs- und Verkehrsfläche. Das bedeutet nicht, dass 85,7 % der Fläche auch von der Definition des Außenbereichs erfasst sind, zeigt aber zumindest deutlich die Tendenz. 501 Ausf. hierzu Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 1‑5). 502 Ausf. zu den einzelnen städtebaulichen Funktionen Sahin, Verwaltungsrundschau 2018, 85. 503 BVerwG Urt. v. 3.11.1972 – IV C 18.72 – = DÖV 1973, 349–350 (349); BVerwG Urt. v. 19.6.1991 -4 C 11.89–, juris = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 273; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 -4 C 2.12–, juris = BVerwGE 147, 37–46 (43) mwN. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 124 Aus der Regelung des § 35 Abs. 1 BauGB geht aber auch hervor, welche Vorhaben der Gesetzgeber primär dem Außenbereich zugewiesen hat.504 Wenngleich nicht von einer gesetzlichen Planung oder Ersatzplanung gesprochen werden kann, da abweichend zum Bebauungsplan der Gesetzgeber den konkreten Standort im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB offengelassen hat,505 gilt es dennoch, die gesetzgeberische Disposition zu würdigen. Als Extrempositionen lassen sich also einerseits die Freihalte- und Flächenschutzfunktion, die teilweise auch als Naturschutzfunktion oder Gebot der Schonung des Außenbereichs bezeichnet wird, ausmachen und auf der anderen Seite steht die Zuweisungsfunktion. Dazwischen finden sich weitere Funktionen wie beispielsweise die Wirtschaftsfunktion und die Reservefunktion.506 Die vielen -oftmals aus praktischen Gründen- erforderlichen Modifikationen des § 35 BauGB zeigen, dass sich diese Funktionen nicht nur in die eine oder andere Richtung durchsetzen lassen. Durch die Regelungen des § 35 Abs. 4 und Abs. 6 BauGB begünstigte Vorhaben und Außenbereichssatzung wurde die Flächenschutzfunktion aufgeweicht. Außerdem wurde durch die Konzentrationszonenplanung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB die Zuweisungsfunktion modifiziert, indem sie innerhalb der Konzentrationszone gestärkt wurde und außerhalb der Konzentrationszone aufgelöst bzw. in eine Flächenschutz- und Freihaltefunktion umgewandelt wurde. Zwischenergebnis Bereits Anfang des 20. Jahrhunderts wurde der naturschutzbezogene Belang des Landschaftsbildes als Hinderungsgrund für bauliche Au- ßenbereichsvorhaben, insbesondere Reklameschilder, herangezogen. Im Rahmen der Entwicklung der städtebaulichen Regelungen verlor sich dieser Belang dann wieder. Die baurechtliche Reglementierung C. 504 BVerwG, Urt. v. 20.1.1984 -4 C 83/81–, juris = BVerwGE 68, 311–319 (315); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 21). 505 BVerwG, Urt. v. 20.1.1984 -4 C 83/81–, juris = BVerwGE 68, 311–319 (315). 506 Sahin, Verwaltungsrundschau 2018, 85 (87, 92). C. Zwischenergebnis 125 des Außenbereichs erfolgte fortan vor allem aus polizeilichen und wirtschaftlichen Aspekten. Auch im Rahmen des § 3 der Bauregelungsverordnung kamen weder dem Landschaftsbild noch sonstigen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten anfänglich Bedeutung zu. Das änderte sich durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Laufe der 1950er Jahre. Diese Rechtsprechung fand Eingang in § 35 BBauG, sodass dadurch erstmals eine Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft einem baulichen Außenbereichsvorhaben als öffentlicher Belang entgegenstehen konnte. Allerdings ließ die damalige Rechtsprechung den Ländern die Möglichkeit, Ausnahmeregelungen vorzusehen, sodass dadurch die dem Bauplanungsrecht richterrechtlich zuteilgewordene „naturschützende“ Funktion wieder aufgehoben werden konnte. Diese Möglichkeit entfiel durch Erlass des Bundesbaugesetzbuches. Dadurch wurden die praktischen Auswirkungen des § 35 BauGB weiter verstärkt. Die heutzutage dem § 35 BauGB zugeschriebenen naturschützenden Funktionen waren der Norm also nicht in die Wiege gelegt. Aus naturschutzfachlicher Sicht waren es lediglich landschaftsästhetische Aspekte, die bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts in den Vorgängernormen ihren Einzug fanden. Die bodenrechtliche Flächenschutznorm des § 35 BauGB entwickelte sich folglich bis in die 1950er Jahre parallel und eigenständig neben den naturschutzrechtlichen Flächenschutznormen. Eine naturschutzrechtliche Tendenz erhielt § 3 der Bauregelungsverordnung erstmals durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den 1950er Jahren; diese fand dann erstmalig ihren gesetzlichen Niederschlag in der Regelung des § 35 BBauG 1960. Aus einem anfänglich übersichtlichen § 35 BauGB ist inzwischen eine sehr komplexe Regelung geworden. Es wurde zwar die Grundaufteilung zwischen privilegierten und sonstigen Vorhaben beibehalten, allerdings mit zahlreichen dazwischenliegenden Modifikationen. Diese Veränderungen wirken sich auch auf die Normfunktionen des § 35 BauGB aus. Dritter Teil Entstehung, Regelungssystematik und Funktionen des § 35 BauGB 126 Naturschutzbezogene Zulässigkeitskriterien für bauliche Vorhaben im Außenbereich Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB als Anforderungen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes für bauliche Vorhaben im Außenbereich Einführung in die Problematik Die Nutzung von Grund und Boden als Anknüpfungspunkt sowohl des Bauplanungs- als auch des Naturschutzrechts Das Naturschutzrecht findet ausweislich der Regelung des § 1 Abs. 1 BNatSchG innerhalb des besiedelten und unbesiedelten Bereichs oder -anders ausgedrückt- deutschlandweit Anwendung. Eine ebenfalls bundesweit flächendeckende Anwendbarkeit kommt den Vorschriften zur baulichen und sonstigen Nutzung nach dem BauGB, darunter auch § 35 BauGB, zu. Dies ergibt sich für diese zwar nicht aufgrund einer ausdrücklichen Regelung, jedoch aus der Systematik der §§ 29–38 BauGB.507 Anknüpfungspunkt sowohl für Regelungen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes als auch für § 35 BauGB Vierter Teil Erster Abschnitt A. I. 507 Vgl. BVerwGE 20, 127 (129–130); BVerwGE 28, 148 (150); Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (Vorbemerkungen zu den §§ 29 bis 38, Rn. 4–7); Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 5). 127 können somit geographisch identische Bereiche der Erdoberfläche innerhalb Deutschlands sein. Das Erfordernis einer klaren Tatbestandsbegrenzung des § 35 BauGB im Hinblick auf das gemeindliche Einvernehmen, den revisionsrechtlichen Prüfauftrag und den Genehmigungsumfang eines Bauvorbescheids Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens im Außenbereich bestimmt sich -sofern keine spezialrechtlichen Vorschriften anzuwenden sind- entweder nach § 35 BauGB oder aufgrund eines einfachen Bebauungsplans gemäß § 30 Abs. 3 BauGB nach dessen Festsetzungen und im Übrigen nach § 35 BauGB. Unabhängig von verfahrensrechtlichen Modalitäten soll vorliegend untersucht werden, ob und in welchem Umfang die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente in die materiell-rechtliche Regelung der öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB aufgenommen wurden. Es könnte auch gefragt werden, wie die einzelnen Tatbestandsmerkmale des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB, die eine Verbindung zu den Rechtsinstituten des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes aufweisen, auszulegen sind. Die Antwort auf diese Frage hat nicht nur dogmatischen Charakter, sondern spielt für die Praxis immer dann eine wichtige Rolle, wenn ausdrücklich nur eine Prüfung des § 35 BauGB gefordert ist. So beispielsweise, wenn im Vorfeld einer Baugenehmigung im Wege eines Bauvorbescheids über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 BauGB eines Vorhabens verbindlich entschieden werden soll. Im späteren Genehmigungsverfahren entfaltet ein Bauvorbescheid Bindungswirkung, sodass entscheidend davon abhängt, welche Fragen im Rahmen des § 35 Abs. 3 BauGB in Bezug auf naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente abschließend beantwortet wurden. Auch für die Fälle, die aufgrund einer Verfahrensvereinfachung des jeweiligen Landesrechts für bestimmte bauliche Vorhaben nur das Bauplanungsrecht zum Gegenstand der behördlichen Prüfung bestimmen, II. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 128 ist es entscheidend, zu wissen, inwieweit auch die Instrumente des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes zu prüfen sind.508 Außerdem kann gemäß § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB das gemeindliche Einvernehmen aus Gründen, die sich aus §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB ergeben, versagt werden. Je nachdem, inwieweit eine Inkorporation der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente in die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB erfolgt ist, werden diese möglicherweise auch für Gemeinden justiziabel, die sich im Rahmen einer Klage unter Berufung auf ihre Planungshoheit und § 36 BauGB auf das Beeinträchtigen oder Entgegenstehen öffentlicher Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB berufen.509 Weiter könnte die Frage dann von Bedeutung sein, wenn es in einem Revisionsverfahren um die Frage geht, ob Bundesrecht oder irreversibles Landesrecht angewandt wurde.510 Abhängig von der Frage, ob die einzelnen Bundesländer von ihrer Abweichungskompetenz im Naturschutzrecht Gebrauch gemacht haben und inwiefern der naturschutzrechtliche Flächenschutz in § 35 Abs. 3 BauGB enthalten ist, ergibt sich das Prüfprogramm des Revisionsgerichts.511 Was im Rahmen des § 35 BauGB zu prüfen ist, ist somit sowohl für die Prüfung des § 35 BauGB wie auch für andere Normen, die auf § 35 BauGB Bezug nehmen, von Bedeutung. 508 Z.B. Art. 59 BayBO; § 65 HBO; § 61 HBauO; vgl. Kuchler, jurisPR-BVerwG 2013, Anm. 1 (S. 5). 509 BVerwG, Urt. v. 20.5.2010 -4 C 7.09–, juris = BVerwGE 137, 74–85; Kuchler, jurisPR-BVerwG 2013, Anm. 1 (S. 5). Ausf. zum gemeindlichen Einvernehmen Dippel, NVwZ 2011, 769–776; Kröninger, NVwZ 2017, 826–830. 510 Das BNatSchG trifft auf Landesebene im Bereich des Naturschutzrechts nur solange und soweit unmittelbar geltende Regelungen, wie die Länder keine abweichenden Regelungen getroffen haben oder es sich um allgemeine Grundsätze, den Artenschutz oder den Meeresnaturschutz handelt. 511 Weiterführend wonach auch eine inhaltliche Übereinstimmung von Bundes- und Landesrecht keine Revisibilität begründet, sondern lediglich eine strittige Rechtsfolge, die kraft Gesetzesbefehl des Bundesgesetzgebers Anwendung findet Schenke, in: Schenke/Hug/Ruthig u. a. (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 2018 (§ 137 Rn. 9); Kraft, in: Eyermann/Fröhler Ludwig (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung 2019 (§ 137 Rn. 20, 21); Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth u. a. (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 2018 (§ 137 Rn. 8). A. Einführung in die Problematik 129 Die Bedeutung des § 29 Abs. 2 BauGB für die Inkorporation der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente in § 35 BauGB § 29 Abs. 2 BauGB bringt zum Ausdruck, dass die §§ 30–37 BauGB die Zulässigkeit eines Vorhabens nicht abschließend regeln, sondern nur einen Teilausschnitt hinsichtlich der sich im Rahmen der Zulässigkeit eines Vorhabens stellenden Rechtsfragen abdecken.512 Demnach bleiben die Vorschriften des Bauordnungsrechts und andere öffentlichrechtliche Vorschriften unberührt. Zu den anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die ebenfalls die Zulässigkeit baulicher Vorhaben regeln, gehört auch das Naturschutzrecht.513 Das bedeutet jedoch nicht, dass es sich bei § 29 Abs. 2 BauGB um eine Kollisionsregel handelt.514 Zumal die Bestimmung des § 29 Abs. 2 BauGB nicht klar den Vorrang, sondern lediglich das Nebeneinander unterschiedlicher Vorschriften in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Vorhaben normiert.515 Eine solche abschließende Kollisionsregelung stellt dagegen § 38 BauGB dar, der die Anwendbarkeit der §§ 29–37 BauGB bei baulichen Vorhaben von überörtlicher Bedeutung, die nach bestimmten formellen Fachplanungsverfahren genehmigt werden, ausschließt.516 Ebenso bei öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen, die dem Bundesimmissionsschutzgesetz unterliegen.517 Aber auch die Aussage, dass die Regelung des § 29 Abs. 2 BauGB rein deklaratorischer Natur sei, weil sich die parallele Anwendung von Baugesetzbuch und Naturschutzrecht bereits aus den unterschiedlichen Kompetenzmaterien er- B. 512 Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 26); Krämer, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 29 Rn. 20). 513 Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (Vorbem. zu §§ 29–38, Rn. 14). 514 So vertreten durch: Philipp, NVwZ 2008, 593 (594). 515 Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 26); Krämer, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 29 Rn. 20 und 22). 516 Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 38 Rn. 6); Kraft, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2019) (§ 38 Rn. 21). 517 Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 38 Rn. 6); Kraft, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2019) (§ 38 Rn. 21). Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 130 gäbe, aus denen die Gesetze entspringen, ist in dieser Form nicht uneingeschränkt haltbar.518 Denn selbst wenn Gesetze ihren Ursprung in unterschiedlichen Kompetenzmaterien finden, können sich die Regelungen auf denselben Regelungsgegenstand, wie vorliegend bauliche Außenbereichsvorhaben, beziehen. Auch lassen sich die gesetzlich gestellten Anforderungen nicht immer eindeutig einer Kompetenzmaterie zuordnen. § 29 Abs. 2 BauGB verhindert, dass die allgemeine Kollisionsregelung des Art. 31 GG anzuwenden ist und ermöglicht dadurch die Aufstellung weiterer, die Zulässigkeit von Vorhaben betreffende Voraussetzungen, durch landesrechtliche Regelungen.519 Vorliegend würde sich ohne die Regelung des § 29 Abs. 2 BauGB -für den Fall einer Kollision- ein Vorrang des bundesgesetzlichen BauGB gegenüber des derzeit bundesgesetzlich geregelten, aber grundsätzlich der konkurrierenden Gesetzgebung unterfallenden und somit auch landesgesetzlich regelbaren, Naturschutzrechts begründen lassen. Die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente sind daher, sofern sie Regelungen für das Gebiet beinhalten, in dem ein Außenbereichsvorhaben verwirklicht werden soll, aufgrund von § 29 Abs. 2 BauGB parallel anwendbar. Allerdings ordnet § 29 Abs. 2 BauGB deren Prüfung nicht an, sondern lässt diese lediglich zu. Auch die Frage, inwieweit naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente in § 35 Abs. 3 BauGB inkorporiert sind, lässt sich allein durch die Existenz des § 29 Abs. 2 BauGB nicht beantworten. 518 Kuchler, Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauplanungsrecht, 1989, S. 47 mwN. 519 BVerwG, Urt. v. 24.2.1974 – 4 C 12.76 = BVerwGE 55, 272–280; Krämer, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 29 Rn. 22); Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 27). B. Die Bedeutung des § 29 Abs. 2 BauGB für die Inkorporation in § 35 BauGB 131 Die Inkorporation der Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB Das naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrument der Landschaftsplanung repräsentiert durch den öffentlichen Belang der Darstellungen eines Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB Auf den ersten Blick nicht ersichtlich ist die Verbindung zwischen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten und dem § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, denn dieser regelt den öffentlichen Belang in Bezug auf Darstellungen des Flächennutzungsplans.520 Allerdings ist der Landschaftsplan in vielen Bundesländern mit dem Instrument des Flächennutzungsplans verknüpft. Als taugliches Integrationsmittel zur Regelung der Verbindlichkeit von Landschaftsplänen sieht § 11 Abs. 3 BNatSchG vor, dass eine Übernahme der Inhalte von Landschaftsplänen als Darstellungen in die Flächennutzungspläne erfolgt.521 Dies sehen auch einige Landesnaturschutzgesetze so vor, teils mit dem Hinweis, dass nur die geeigneten Inhalte zu übernehmen sind.522 In Bayern und Hessen werden die Landschaftspläne als Bestandteile der Flächennutzungspläne erlassen.523 In anderen Ländern wird zumindest ihr naturschutzfachlicher Beitrag zum Flächennutzungsplan hervorgehoben.524 Der Flächennutzungsplan ist folglich in einigen Ländern ein Vehikel, um den Inhalten des Landschaftsplans C. I. 520 Ausf. zur Frage, wann ein Vorhaben im Widerspruch zum Flächennutzungsplan steht: Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 80). 521 § 11 Abs. 3 BNatSchG spricht von der Aufnahme als Darstellungen oder Festsetzungen nach den §§ 5- 9 BauGB. Allerdings betreffen die Festsetzungen die Grünordnungspläne ausf. siehe Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer- Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 11 Rn. 20– 21). 522 § 12 Abs. 1 S. 2 NatSchG BW; § 37 Abs. 1 S. 2 SNG; § 7 SächsNatSchG; § 7 Abs. 2 LNatSchG SH. 523 Art. 4 Abs. 2 S. 1 BayNatSchG; § 6 Abs. 2 S. 1 HAGBNatSchG. 524 § 5 Abs. 3 S. 1 LNatSchG Rheinland-Pfalz. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 132 zur Rechtsverbindlichkeit zu verhelfen.525 Allerdings bleibt das Instrumentarium der Flächennutzungsplanung hinter dem der Landschaftsplanung zurück, sodass sich Landschaftsplaninhalte nur bedingt in Flächennutzungspläne integrieren lassen.526 Dennoch findet über § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB eine Verknüpfung zwischen der Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich und dem naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrument der Landschaftsplanung statt. Durch die Prüfung, ob das Vorhaben den Vorgaben des Flächennutzungsplans widerspricht, erfolgt, im Fall eines integrierten Landschaftsplans, inzident auch eine Prüfung des naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstruments Landschaftsplanung. Der Widerspruch zu Darstellungen der Landschaftsplanung als eigener öffentlicher Belang gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB Die Darstellungen eines Landschaftsplans stellen neben anderen umweltrelevanten Planungen ebenfalls einen ausdrücklichen öffentlichen Belang dar. Eingang ins Baugesetzbuch fand diese Vorschrift im Jahr 1998 durch das Bau- und Raumordnungsgesetz, das in erster Linie die umweltplanerischen Anforderungen an die bauleitplanerische Abwägung hervorheben wollte und daher ausdrücklich die Landschaftsplanung in § 1a Abs. 4 Nr. 1 BauGB (1998) als Abwägungsbelang normierte.527 Bereits seit dem Jahr 1976 fand der Landschaftsplan in 35 Abs. 4 BauGB erstmals dahingehend ausdrücklich Erwähnung, dass er den dort bezeichneten Vorhaben nicht entgegengehalten werden kann. Aus Harmonisierungsgründen und aus Gründen der Klarstellung sollten Landschafts- und Fachpläne deshalb ebenfalls als Prüfbelang in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB Einzug finden.528 Dabei wäre, wie II. 525 Anders in NRW, hier wird die Landschaftsplanung teilweise auch für die Festsetzung besonders geschützter Teile von Natur und Landschaft (Kapitel 4 BNatSchG) genutzt. § 19 LNatSchG NRW regelt das Inkrafttreten des Landschaftsplans durch Bekanntmachung (Satz 4). 526 Ausf. zur begrenzten Integration der Landschaftspläne in die Flächennutzungspläne siehe Lange, in: Riedel/Lange (Hrsg.), Landschaftsplanung, 2009, S. 215 (216–219). 527 BT-Drs. 13/6392, S. 43. 528 BT-Drs. 13/6392, S. 58. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 133 im Folgenden noch aufgezeigt wird, eine Streichung des Begriffs „Landschaftsplan“ in § 35 Abs. 4 BauGB der dogmatisch richtigere Lösungsansatz gewesen. Die sprachliche Ungenauigkeit des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB, der ausdrücklich nur den Landschaftsplan als ein Instrument der vier dem BNatSchG bekannten Landschaftsplanungsinstrumente nennt, fällt dabei nicht weiter ins Gewicht, da durch den Begriff „sonstige Pläne“ in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB die drei anderen zur Landschaftsplanung des Bundesnaturschutzgesetzes gehörenden Pläne Landschaftsprogramm, Landschaftsrahmenplan und Grünordnungsplan ebenfalls erfasst sind.529 Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange ist anzunehmen, wenn ein Vorhaben den Darstellungen des Landschaftsplans widerspricht.530 Dabei können Darstellungen sowohl Zustandsbeschreibungen als auch Bewertungen des Zustands sein.531 Dies ergibt sich auch aus §§ 9 Abs. 2, 11 Abs. 1 S. 1 und 3 BNatSchG sowie eventuellen Ergänzungen durch die Landesgesetze.532 Anders als im Rahmen der Bauleitplanung, in dem die Darstellungen der Landschaftsplanung durch Abwägung überwindbar sind, dürften diese im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB zumindest für sonstige Vorhaben als Zulassungshindernis wirken. Lediglich privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB vermögen sich ggf. durchzusetzen. Sonstigen (teilprivilegierten) Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 4 BauGB kann der Landschaftsplan533 allerdings ausdrücklich nicht entgegengehalten werden. 529 Vgl. i.E. auch Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 168). 530 Zu den Mindestanforderungen an die Pläne und dem Umgang mit Planentwürfen ausf. siehe Schröter, Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben im Außenbereich, 1. Aufl. (2013), S. 525–526. 531 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 5. September 2017 -8 A 1125/14–, juris Rn. 45. 532 In keinem Bundesland wurden diesbezüglich grundsätzliche Abweichungsregelungen getroffen. 533 Trotz des Wortlauts sind damit sowohl alle überörtlichen als auch örtlichen Arten der Landschaftsplanung gemeint. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 134 Hinreichende Konkretisierung des Landschaftsplans Der Gesetzgeber hat für Vorhaben im Außenbereich den konkreten Standort offengelassen und der Einzelfallprüfung, am Maßstab der öffentlichen Belange, unterworfen.534 Um einem Vorhaben als öffentlicher Belang entgegentreten zu können, ist zunächst eine konkrete standortbezogene Aussage im Rahmen eines Landschaftsplans zu fordern.535 Auf Ebene der örtlichen Landschaftsplanung erfolgt eine parzellenscharfe Planung nur innerhalb von Grünordnungsplänen. Diese bilden das Pendant auf Bebauungsplanebene und werden als Detailoder Teillandschaftspläne vorwiegend für besiedelte oder künftig besiedelte Bereiche erstellt.536 Für den Außenbereich dürfte eine Aufstellung von Grünordnungsplänen daher eher selten vorkommen.537 Nur Landschaftsplänen, denen eine standortbezogene Aussage zu entnehmen ist, die zu einem konkreten Vorhaben nach § 35 BauGB in Widerspruch stehen können, kommen somit als entgegenstehender/beeinträchtigter öffentlicher Belang gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB in Frage.538 1. 534 BVerwG 22.5.1987 -4 C 57/84–, juris = BVerwGE 77, 300–308. 535 So auch zumindest bezüglich privilegierter Vorhaben: VG München Urt. v. 13.8.1998 -M 11 K 97.8001-, juris. 536 Lange, in: Riedel/Lange (Hrsg.), Landschaftsplanung, 2009, S. 137 (168). Denkbare Ausnahme wäre, das Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans in Verbindung mit einem Grünordnungsplan. § 5 Abs. 3 S. 2 LNatSchG RP erlaubt eine separate Erstellung von Landschaftsplänen und Grünordnungsplänen ausdrücklich für den besiedelten und siedlungsnahen Bereich. 537 Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 168). 538 Für Flächennutzungspläne so bereits: BVerwG, Urt. v. 15.3.1967 -IV C 205.65–, juris = BVerwGE 26, 287–297; Mangels Konkretisierung nicht als öffentlicher Belang einem privilegierten Bauvorhaben entgegenstehend: VG München Urt. v. 13.8.1998 -M 11 K 97.8001–, juris; Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 79. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 135 Die Tauglichkeit von Landschaftsplänen als öffentliche Belange im Hinblick auf die rein naturschutzfachliche Ausrichtung und das Fehlen eines Abwägungsauftrags Gemäß § 9 Abs. 2 S. 1 BNatSchG sind Inhalt der Landschaftsplanung die Darstellung und Begründung der konkretisierten Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie der ihrer Verwirklichung dienenden Erfordernisse und Maßnahmen. § 9 Abs. 3 BNatSchG konkretisiert diese Vorgaben als Soll-Vorschrift dahingehend, dass die Pläne Angaben über den Zustand (Nr. 1), die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Nr. 2), eine Zielbewertung (Nr. 3) sowie eine Umsetzungsplanung (Nr. 4) beinhalten sollen. Fraglich ist nun, auf welcher dieser Ebenen ein Widerspruch eines Vorhabens nach § 35 Abs. 1 oder 2 BauGB zu den Darstellungen der Landschaftsplanung nach § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB überhaupt in Frage kommt. In Bezug auf den nur beschreibenden Teil des Landschaftsplans in Form der Zustandsbeschreibung (Nr. 1) kann ein Vorhaben nach § 35 BauGB nicht in Widerspruch stehen. Ein Widerspruch bezüglich der Ziele, der Zielbewertung oder der Umsetzungsplanung (Nr. 2–4) ist dagegen möglich.539 So würde eine Fläche regelmäßig ihre Eignung als Kompensationsfläche für Eingriffe in Natur und Landschaft verlieren, wenn an dieser Stelle ein Vorhaben nach § 35 Abs. 1 oder 2 BauGB verwirklicht werden würde. Denn die Verwirklichung eines baulichen Vorhabens stellt keine ökologische Auf-, sondern eher eine Abwertung dar. Gleiches gilt beispielsweise, wenn ein Vorhaben nach § 35 Abs. 1 oder 2 BauGB an einer Stelle errichtet werden soll, die den wichtigen natürlichen Landschaftsfunktionen, wie z.B. der Grundwasserneubildung oder dem Luftaustausch, vorbehalten ist. Dem Wortlaut des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB zufolge kommt dem Landschaftsplan als öffentlichem Belang eine vergleichbare Funktion zu, wie dem Flächennutzungsplan gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB. Wie vorhergehend ausführlich dargestellt,540 sind Landschaftspläne trotz ihres Querschnittscharakters der Fachplanung zuzuordnen. 2. 539 Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 83); Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 117). 540 Zweiter Teil B XI. 1. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 136 Bereits die Berücksichtigungspflicht von Flächennutzungsplänen als öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB wurde als nicht unproblematisch eingestuft541 und erforderte einen entsprechenden Begründungsaufwand, im Hinblick auf deren bodenrechtliche Relevanz. Im Ergebnis lässt sich die Berücksichtigung der Darstellungen von Flächennutzungsplänen im Rahmen des § 35 BauGB mit deren baugesetzlich vorgesehener Entwicklungs- und Koordinationsfunktion begründen.542 Über diese, die städtebauliche Art der Bodennutzung regelnden Funktionen verfügen Landschaftspläne nicht. Sie sind ohnehin nicht im Baugesetzbuch, sondern im Bundesnaturschutzgesetz sowie in den einzelnen Naturschutzgesetzen der Länder normiert. Landschaftspläne vor diesem Hintergrund als öffentliche Belange im Rahmen des § 35 BauGB heranzuziehen, erscheint daher nicht unproblematisch.543 Die Entscheidung über die Stellung der Landschaftsplanung in einem demokratischen Bundesstaat obliegt nicht ausschließlich dem einfachen Gesetzgeber, sondern hat auch verfassungsrechtliche Aspekte zu berücksichtigen. Je konkreter andere Planungsträger oder die Bürger durch die Planung gebunden werden sollen, eines desto weitreichenderen Abwägungsprozesses unter Berücksichtigung der betroffenen Belange bedarf es.544 Ein, die unterschiedlichen Belange berücksichtigender, Abwägungsprozess findet bei der Landschaftsplanung nicht statt. Dem Entgegenstehen/Beeinträchtigen durch den Widerspruch zur Landschaftsplanung als öffentlicher Belang kann folg- 541 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 333. 542 Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 110); Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 73). 543 A.A. offenbar Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 165–168), Die Aussage, wonach es sich dabei lediglich um die Kodifikation eines bereits im Vorfeld anerkannten öffentlichen Belangs handelt, wird dabei jedoch nicht überzeugend belegt. So wurde in der Rechtsprechung nicht über die Frage entschieden, ob Landschaftspläne als öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB dienen können. Das herangezogene Urteil BVerwG 29.10.1969 -4 C 44.68–, juris = BVerwGE 34, 146–149 bezieht sich lediglich auf die Frage ob und unter welchen Voraussetzungen eine im förmlichen Planfeststellungsverfahren mündende Planung bereits im Vorfeld als öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB herangezogen werden kann. 544 Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Vorbemerkungen zu §§ 8–12 Rn. 14). C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 137 lich keine zulässigkeitsausschließende Wirkung zukommen. Das bedeutet allerdings nicht, dass der Landschaftsplanung nicht durchaus Argumentationshilfe in Bezug auf entgegenstehende/beeinträchtigte öffentliche Belange verwendet werden kann. Vermutlich ist es der, in der Praxis nach wie vor untergeordneten, Rolle der Landschaftsplanung zuzuschreiben, dass sich die Rechtsprechung mit der Frage der Landschaftsplanung als öffentlicher Belang im Rahmen des § 35 BauGB bislang nicht näher befasst hat.545 Inzwischen haben rund 72,5 % der Kommunen Landschaftspläne erstellt.546 Diese Zahl besagt jedoch nichts über die Aktualität der Landschaftspläne. Nach wie vor kann die Landschaftsplanung ihr Potential nicht umfassend entfalten.547 Nach einer anfänglichen Umsetzungswelle liegen die Defizite derzeit insbesondere in der fehlenden Aktualität der Pläne sowie des zu Grunde liegenden Datenmaterials.548 Solange die Aufstellung von Landschaftsplänen und die Herstellung deren rechtlicher Verbindlichkeit nur durch kommunale Planungsträger erfolgen kann,549 ist anzunehmen, dass sich ihre Umsetzungs- und Aktualitätsquote auch in Zukunft nicht weiter verbessert und deshalb ihre Heranziehung als öffentliche Belange im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB die Ausnahme bleibt. Dementsprechend gering ist diesbezüglich auch das Konfliktpotential. Das könnte sich allerdings durch eine Änderung im Zuständigkeitsbereich, z.B. durch Übertragung der 545 Die Landschaftsplanung wurde nie als alleiniger öffentlicher Belang herangezogen und nur in wenigen Fällen zusätzlich erwähnt. Beispielhaft hier erwähnt: OVG Münster, Urt. v. 6.2.2015 -2 A 1394/13–, juris; OVG Münster, Urt. v. 6.2.2015 -2 A 1395/13–, juris; OVG Münster, Urt. v. 27.9.2012 -10 A 611/10–, juris; OVG Münster, Urt. v. 23.4.2015 -7 A 1779/13–, juris der Landschaftsplan wird zwar erwähnt, bleibt aber in der Entscheidung unberücksichtigt, weil dessen Rechtswirksamkeit fraglich ist. Es fällt auf, dass die Entscheidung alle auf Landschaftsplänen in Nordrhein-Westfalen beruhen. Ausf. zu den Schwächen der Landschaftsplanung Heiland, in: Wende/Walz (Hrsg.), Die räumliche Wirkung der Landschaftsplanung, 2017, S. 169 (172). 546 Stein/Wende/Walz, in: Wende/Walz (Hrsg.), Die räumliche Wirkung der Landschaftsplanung, 2017, S. 25 (29). 547 Jedicke, Naturschutz und Landschaftsplanung 2017, 81 (81). 548 Jedicke, Naturschutz und Landschaftsplanung 2017, 81 (81); Kleve, in: Giesberts/ Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 8 Rn. 18); Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 8 Rn. 14). 549 Außer in Thüringen und in Nordrhein-Westfalen ist die örtliche Landschaftsplanung in allen Bundesländern den kommunalen Planungsträgern zugeordnet. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 138 Zuständigkeit auf die Naturschutzbehörden oder durch die Einführung einer Aufstellungs- und Fortschreibungspflicht von Landschaftsplänen, ändern. Durch die Berücksichtigungspflicht in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB erlangt die Landschaftsplanung eine rechtliche Verbindlichkeit, die ihr in dieser Form das Bundesnaturschutzgesetz nicht zugedacht hat. Die Landschaftsplanung ist, wie ausgeführt, weder das Produkt einer umfassenden Abwägung noch lassen sich ihr über das Naturschutzrecht hinausgehende städtebauliche Funktionen zuschreiben. Demzufolge wäre eine Streichung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB in Bezug auf die Landschaftspläne sowie eine Streichung des Begriffes „Landschaftsplans“ aus § 35 Abs. 4 BauGB aus dogmatischer Sicht empfehlenswert. Richtiger Ort, die rechtliche Verbindlichkeit der Landschaftsplanung auch in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Außenbereichsvorhaben zu regeln, ist zunächst das Bundesnaturschutzgesetz bzw. die Landesnaturschutzgesetze. Werden die in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB genannten „Belange des Natur- und Landschaftsschutzes“ durch das Bundesnaturschutzgesetz und die Naturschutzgesetze der Länder konkretisiert oder handelt es sich dabei um eine bauplanungsrechtliche Regelung mit eigenem Regelungsgehalt? Die Frage ist weder auf Ebene der Rechtsprechung noch in der Literatur ausdiskutiert. Vor allem die Rechtsprechung musste sich, auch auf Ebene des Bundesverwaltungsgerichts, immer wieder mit dieser Frage befassen.550 Zur Veranschaulichung werden in der vorliegenden Arbeit zwei gegensätzliche Thesen aufgestellt, die diesbezüglich vertreten werden könnten. Anschließend soll untersucht werden, welcher dieser Thesen sich die Vorgehensweise von Rechtsprechung und Literatur zuordnen lassen. III. 550 Vierter Teil, erster Abschnitt C. III. 1. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 139 Die erste These geht bezüglich der Belange von Naturschutz und Landschaftspflege im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB von einer Konkretisierung durch die Naturschutzgesetze von Bund und Ländern aus. Dies erfordert einen absoluten Gleichlauf bzw. eine materielle Überlagerung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch das Naturschutzrecht. Nur wenn keine naturschutzrechtlichen Normen zulässigkeitsausschließend wirken, steht kein öffentlicher Belang entgegen. Die zweite These sieht die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch die naturschutzrechtlichen Vorschriften nicht tangiert. Vielmehr bietet § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB einen eigenständigen oder -anders formuliert- nachgelagerten naturschutzbezogenen Schutz, falls naturschutzrechtliche Regelungen nicht vorhanden oder nicht ausreichend sind. Entwicklung der Rechtsprechung Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich in unterschiedlichen Entscheidungen mit der Frage zu befassen, inwiefern das Naturschutzrecht in die Regelung des § 35 Abs. 3 BauGB involviert ist. Dabei konzentriert sich die Arbeit auf fünf höchstrichterliche Entscheidungen aus den vergangenen knapp 50 Jahren, in denen vor allem das Verhältnis in Bezug auf Außenbereichsvorhaben von Bedeutung ist. Urteil des BVerwG vom 20.10.1972 – IV C 1.70 In der Entscheidung vom 20.10.1972 ging es um die Frage, ob dem öffentlichen Belang „Gefährdung der Wasserwirtschaft“ des § 35 Abs. 3 BBauG (1960) ein über das Landesrecht hinausgehender eigener Regelungswert zukommt. Hierzu entschied im Hinblick auf den förmlichen Landschaftsschutz, dass die Tatbestandsmerkmale des § 35 Abs. 3 BBauG zwar regelmäßig durch landesrechtliche Vorschriften konkretisiert werden, jedoch keine Verweisung auf das Landesrecht enthalten. Dem Bundesgesetzgeber stehe für diese Bereiche (hier ausdrücklich genannt: Landschaftsschutz und Wasserrecht) die umfassende Gesetzgebungskompetenz nicht zu. Unabhängig von einer weitergehenden Kompetenz stehe dem Bundesgesetzgeber jedoch frei, die Rücksichtnahme auf bestimmte öffentliche Belange zu regeln. Dadurch 1. a.) Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 140 werde ein Mindestmaß an bundesrechtlich-eigenständigem und von den landesrechtlichen Regelungen unabhängiger Schutz gewährleistet. Urteil des BVerwG vom 12.08.1977 – IV C 48.75, IV C 49.75551 In diesem Verfahren ging es um die Zulässigkeit eines Widerrufs bereits erteilter Bodenverkehrsgenehmigungen (§§ 19–21 BBauG 1976).552 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts war eine Bodenverkehrsgenehmigung eine vorweggenommene Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens.553 Gemäß § 20 BBauG 1976 konnte eine Bodenverkehrsgenehmigung nur unter den dort genannten Gründen versagt werden. Diese Gründe umfassten auch eine Versagung für den Fall, dass sich der Rechtsvorgang oder die mit ihm bezweckte Nutzung nicht mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbaren lässt. Dementsprechend konnten als Versagensgründe die Gründe angeführt werden, die einem Vorhaben gemäß § 35 BBauG (1976) auch entgegengehalten werden konnten. In Ermangelung einer Begründung, nur mit Verweis auf den Beschluss v. 29.4.1968 – BVerwG IV B 77.67554, führt das BVerwG weiter aus, dass eine bebauungsrechtliche Zulässigkeit nicht festgestellt werden darf, wenn das Vorhaben am (förmlichen) b.) 551 BVerwG, Urt. v. 12.8.1977 -IV C 48.75 und IV C 49.75–, juris = BauR 1977, 405– 408. 552 Auflassung und Teilung von Grundstücken im Außenbereich bedurften einer speziellen Genehmigung, der sogenannten Bodenverkehrsgenehmigung. Weiterführend zur Bodenverkehrsgenehmigung: Rosenbach, Einführung in das öffentliche Baurecht, 1. Aufl. (1978), S. 79–90. 553 Fickert, Zulässigkeit von Bauvorhaben, 2. Aufl. (1968), S. 231–232; Schlez, Bundesbaugesetz; Kommentar, 2. Aufl. (1980), § 20 Rn. 9. 554 In diesem Beschluss setzt sich das BVerwG mit der Zulässigkeit eines Bienenhauses im Außenbereich auseinander. Dabei liegt jedoch gerade kein formeller Landschaftsschutz vor, der herangezogen werden könnte. Vielmehr wird die Entscheidung auf eine Verletzung der natürlichen Eigenart der Landschaft – unabhängig vom förmlichen Landschaftsschutz- gestützt. Seine Argumentation untermauernd führt das Gericht aus, dass in Fällen, in denen eine landesrechtliche Bestimmung vorliegt, sich der öffentliche Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 BBauG 1976 unmittelbar aus dieser Regelung ergibt, das aber nicht bedeutet, dass in Fällen, in denen kein förmlicher Landschaftsschutz besteht, die Baugenehmigungsbehörde sich einer Prüfung der ästhetischen Auswirkungen eines Bauvorhabens auf die Umgebung zu enthalten hat. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 141 Landschaftsschutz scheitern muss. Durch § 35 Abs. 3 BBauG 1976 werde das Landschaftsschutzrecht materiell in das Genehmigungsverfahren eingeführt. Dennoch stünde den Ländern die Möglichkeit offen, ein landschaftsschutzrechtliches Antragsverfahren vorzusehen, das einem Baugenehmigungsbegehren entsprechend entgegengehalten werden könne. Welche Auswirkungen ein solches landschaftsschutzrechtliches Antragsverfahren in Bezug auf die Frage der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit hätte und vor allem, ob ein solches Verfahren in der Lage wäre, die vom Bundesverwaltungsgericht angenommene materiell-rechtliche Überlagerung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeit durch den förmlichen Landschaftsschutz zu beseitigen, lässt das Bundesverwaltungsgericht offen. Urteil des BVerwG vom 13.4.1983 – 4 C 21/79 Das Bundesverwaltungsgericht hatte sich in einem Urteil vom 13.4.1983 mit der Frage zu befassen, ob eine Auskiesung, ein nach § 35 Abs. 1 BBauG privilegiertes Außenbereichsvorhaben im Sinne des § 29 S. 3 BBauG (1976), aufgrund eines grundsätzlichen Verbots im Rahmen einer Landschaftsschutzverordnung untersagt werden konnte. Dabei wurde die Anwendbarkeit der Landschaftsschutzverordnung nicht auf Vorschriften aus dem BBauG gestützt, sondern auf § 3 Abs. 2 des nordrheinwestfälischen Gesetzes zur Ordnung von Abgrabungen (Abgrabungsgesetz). Das Gericht entschied im Ergebnis, dass „eine im Außenbereich gemäß BBauG § 35 Abs. 1 Nr. 4 von 1976 privilegierte Abgrabung (Auskiesung) größeren Umfangs im Sinne des BBauG § 29 S. 3 von 1976, die nach dem Landschaftsschutzrecht in einer durch Ausnahmegenehmigung nicht zu behebenden Weise unzulässig ist, […]auch bebauungsrechtlich nicht genehmigungsfähig“ ist. Zur Begründung führte es aus: Eine Abgrabung größeren Umfangs zur Gewinnung von Sand und Gestein i.S.d. § 29 S. 3 BBauG (1976) könne zwar ein privilegiertes Vorhaben sein, jedoch könne sich eine solche bebauungsrechtliche Privilegierung des Vorhabens im Außenbereich nicht durchsetzen, wenn ein solches Vorhaben nach Landschaftsschutzrecht, wie vorliegend aufgrund der Landschaftsschutzverordnung, nicht zulässig sei. § 35 BBauG stelle keine abschließende Regelung zur Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben dar, sondern lasse c.) Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 142 Raum für einschränkende oder die Zulässigkeit ausschließende landesrechtliche Regelungen im nicht-bodenrechtlichen Bereich z.B. für das Natur- und Landschaftsschutzrecht, für das dem Bundesgesetzgeber nur die Rahmengesetzgebung, dem Landesgesetzgeber aber die diesen Rahmen ausfüllende Kompetenz zusteht. Von einer bebauungsrechtlichen Zulässigkeitsprüfung konnte das Oberverwaltungsgericht absehen, nachdem das Vorhaben bereits am Landschaftsschutz scheiterte. Urteil des BVerwG vom 13.12.2001 – 4 C 3/01 Der vierten hierzu ergangenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag die Frage zugrunde, ob die Eingriffsregelung der Naturschutzgesetze aufgrund § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB einem Außenbereichsvorhaben entgegengehalten werden kann. Dabei ging es um die Errichtung eines Windparks im Außenbereich auf einer nicht bewaldeten, aber von Wald umgebenen Hochfläche. Die Fläche bietet einen guten Fernblick und ist dementsprechend auch aus der weiter entfernten Umgebung gut einsehbar. Die landwirtschaftlich genutzte Fläche wurde nicht als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen. In der Nähe befindet sich ein flächenhaftes Naturdenkmal. Im Rahmen einer Bauvoranfrage sollte die planungsrechtliche Zulässigkeit des geplanten Windparks geprüft werden. Diese wurde verneint, weil das Vorhaben in starkem Maße den Erholungswert der dortigen Kultur- und Erholungslandschaft beeinträchtige, insbesondere das nahegelegene Naturschutzgebiet. Auch stelle es einen naturschutzrechtlichen Eingriff dar, der weder vermeidbar noch ausgleichbar sei. Das Verwaltungsgericht hob die Bescheide auf und ordnete eine Neubescheidung an. Seine Entscheidung begründete das Gericht damit, dass keine öffentlichen Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB entgegenstünden. Von Interesse sind vor allem die dogmatischen Erläuterungen. Hierzu findet sich in der Urteilsbegründung folgendes: „Die ausdrückliche Einbeziehung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in § 35 Abs. 3 BauGB hat zur Folge, dass im Rahmen der nach Abs. 1 der Vorschrift erforderlichen Abwägung ein Vorhaben bauplanungsrechtlich nicht zugelassen werden kann, wenn es im Hinblick auf die Vorschriften des Naturschutzrechts unzulässig ist. Dadurch wird die insoweit gebotene Übereinstimmung von Bau- und Naturschutzrecht gewährd.) C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 143 leistet (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.11.1991, NuR 1992, 188). Was Gegenstand der Belange von Naturschutz und Landschaftspflege ist, ergibt sich insbesondere aus den in § 1 Abs. 1 BNatSchG genannten Zielen i.V. mit der Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG(1998)/§§ 10 ff. NatSchG BW(1995) sowie aus der Ausweisung von Schutzgebieten (§§ 12 ff BNatSchG(1998), 21 ff. NatSchG BW(1995)).“ Entscheidungserheblich war im Weiteren vor allem die Frage, wann ein nicht vermeidbarer und nicht ausgleichbarer Eingriff zu untersagen ist. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass es hierzu einer echten -gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren- Abwägung bedarf und bei deren Ergebnis von einem Überwiegen der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege auszugehen ist. Die dagegen eingelegte Berufung des beklagten Landes hatte ebenfalls Erfolg. Das Berufungsgericht änderte die Klage des Verwaltungsgerichts und bestätigte die Rechtmäßigkeit des Ablehnungs- und des Widerspruchbescheids. Als Gründe führte es an, dass dem Vorhaben öffentliche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB entgegenstünden. Hierfür zog es die rahmenrechtliche Eingriffsregelung nach § 8 BNatSchG i.V. mit der landesrechtlichen Eingriffsregelung §§ 10 und 11 NatSchG BW heran. Eine Vermeidbarkeit sowie die Ausgleichbarkeit des Eingriffs wurden durch das Berufungsgericht ebenfalls verneint. Die dogmatische Herangehensweise des erstinstanzlichen Urteils hat das Berufungsgericht indessen bestätigt. Allerdings befand das Berufungsgericht, das Verwaltungsgericht habe die Grenzen der Überprüfbarkeit einer behördlichen Abwägungsentscheidung überschritten und eine eigene Abwägungsentscheidung getroffen. Zur Vermeidung von Widersprüchlichkeiten sei das Ergebnis der naturschutzrechtlichen Abwägungsentscheidung im Rahmen der Eingriffsregelung für die Anwendung des §§ 35 Abs. 1 und 3 BauGB verbindlich. Das Bundesverwaltungsgericht folgte dieser Einschätzung nicht und hat in seinem Urteil vom 13.12.2001 daraufhin klargestellt: „Die bauplanungsrechtlichen und die naturschutzrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen für Vorhaben im Außenbereich haben einen eigenständigen Charakter und sind unabhängig voneinander zu prüfen.“ Es erachtet es als mit dem Bundesrecht unvereinbar, das Ergebnis der naturschutzrechtlichen Abwägung für die Abwägung innerhalb des Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 144 § 35 Abs. 1 BauGB zu übernehmen. Gemäß § 8 a Abs. 2 S. 2 BNatSchG, der aufgrund § 4 S. 3 BNatSchG als Bundesrecht unmittelbar anwendbar sei, würden die Vorschriften über die Eingriffsregelung für Vorhaben im Außenbereich nach § 35 BauGB uneingeschränkt gelten. Das bedeute, dass für Vorhaben im Außenbereich sowohl eine bauplanungsrechtliche Prüfung am Maßstab des § 35 BauGB als auch eine naturschutzrechtliche Zulässigkeitsprüfung nach der Eingriffsregelung zu erfolgen habe. Ob das Vorhaben planungsrechtlich zulässig sei, sei dabei unabhängig von seiner naturschutzrechtlichen Zulässigkeit. Die „naturschutzbezogenen“ Anforderungen des § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB träten unabhängig neben die Anforderungen des Naturschutzrechts. Das gelte auch für privilegierte Vorhaben. Urteil des BVerwG vom 27.6.2013 – 4 C 1/12 Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.6.2013 ging es um die Frage, ob eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für ein Vorhaben im Außenbereich aufgrund eines Verstoßes gegen das artenschutzrechtliche Tötungs- und Verletzungsverbot gemäß § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG versagt werden kann, auch wenn bereits ein positiver Bauvorbescheid erteilt wurde, der ein Entgegenstehen von Belangen des Naturschutzes i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB verneint. Das Oberverwaltungsgericht stützte seine Entscheidung auf die Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts im Rahmen der oben genannten Entscheidung zur Eingriffsregelung und führte dementsprechend aus: „Die artenschutzrechtlichen Verbote stellen sich zwar „zugleich“ als ein nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB beachtlicher Belang des Naturschutzes dar […]. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts […] haben jedoch die bauplanungsrechtlichen und die naturschutzrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen für Vorhaben im Außenbereich einen jeweils eigenständigen Charakter und sind unabhängig voneinander zu prüfen. […] Vom Zweck des Naturschutzrechts her, Natur und Landschaft zu schützen, ist es denkbar, dass ein im Außenbereich privilegiertes Vorhaben zwar die Hürde des § 35 Abs. 1 BauGB nimmt und gleichwohl an einer naturschutzrechtlichen Regelung scheitert oder zumindest nur mit Auflagen genehmigungsfähig ist.“555 e.) 555 OVG, Urt. v. 19.1.2012 – 2 L 124/09- nicht veröffentlicht. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 145 Das Bundesverwaltungsgericht stellte daraufhin in seiner Entscheidung vom 27.6.2013 klar, dass es keinen allgemeinen Rechtssatz dahingehend aufgestellt habe, wonach bauplanungs- und naturschutzrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen generell unabhängig voneinander zu prüfen seien. Vielmehr würden die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch das Naturschutzrecht konkretisiert. Artenschutzrechtliche Verbote i.S.d. § 44 BNatSchG stellten zugleich Belange des Naturschutzes i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB dar. Dementsprechend müsse die zuständige Behörde im Rahmen der Prüfung einer bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB auch die naturschutzrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens prüfen. Naturschutzbezogene Anforderungen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB decken sich folglich mit den Anforderungen aus dem Naturschutzrecht. Das wurde von der Behörde und den Vorinstanzen so nicht gesehen und folglich erfolgte auch keine artenschutzrechtliche Prüfung. Ergo wäre mit dem positiven Bauvorbescheid, der einen Teil der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vorwegnimmt, bereits abschließend über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit und somit auch über die Frage des Artenschutzes innerhalb § 35 Abs. 3 S. 1Nr. 5 BauGB entschieden. Tatsächlich ist im Rahmen des Bauvorbescheids jedoch keine Artenschutzprüfung erfolgt. Dementsprechend gab das Bundesverwaltungsgericht dem Oberverwaltungsgericht im Ergebnis recht und begründete seine Entscheidung mit einem Verstoß gegen „Denkgesetze“ sowie der Feststellung, dass der positive Bauvorbescheid keine Aussage zur Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Artenschutzrecht beinhalte. Zwischenergebnis Mit Blick auf die oben aufgeworfene Fragestellung zeigt sich, dass auch das Bundesverwaltungsgericht den richtigen Umgang mit § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB noch auslotet. Hierbei lässt sich die Tendenz erkennen, weite Teile des naturschutzrechtlichen Prüfprogramms in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB hineinzulesen.556 Aber eben nicht bis in letzter f.) 556 Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (81). Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 146 Konsequenz, wie das Urteil aus 2013 bezüglich der Eingriffsregelung zeigt. Zunächst betonte das Bundesverwaltungsgericht den bundesrechtlich eigenständigen „naturschutzbezogenen“ Regelungsbereich des § 35 Abs. 3 BBauG. Das dürfte im Wesentlichen einer, zu Beginn der 1970er Jahre, uneinheitlichen Naturschutzgesetzgebung innerhalb Deutschlands geschuldet gewesen sein. Die Entscheidungen aus den Jahren 1977 und 1983 stellen hingegen nicht nur die eigenständige Bedeutung, sondern zusätzlich auch die Durchsetzungsfähigkeit landschaftsschutzrechtlicher Instrumente ins Zentrum. Mithin nimmt das BVerwG in seiner Entscheidung 1977 eine materiell-rechtliche Determination des § 35 Abs. 3 BBauG (1976) durch das Landschaftsschutzrecht an. In seinem Urteil vom 13.4.1983 dagegen stützt es die Einführung des Landschaftsschutzrechts nicht auf § 35 Abs. 3 BBauG (1976), sondern auf eine ausdrückliche Regelung des Abgrabungsgesetzes. Dennoch nimmt es im Ergebnis auch in dieser Entscheidung eine materiell-rechtliche Überlagerung an, sodass § 35 Abs. 3 BBauG (1976) nicht mehr zu prüfen war. Anders die Entscheidung zur Eingriffsregelung aus dem Jahr 2001, die die strikte Trennung zwischen bauplanungs- und naturschutzrechtlicher Zulässigkeit hervorhebt. Entgegen den vorhergehenden Urteilen sollen daher die bauplanungs- als auch die naturschutzrechtliche Zulässigkeit getrennt geprüft werden. Seine Entscheidung begründet das Gericht vor allem mit den strukturellen Unterschieden zwischen der nach § 35 BauGB erforderlichen nachvollziehenden Abwägung im Vergleich zu der erst auf einer zweiten Stufe einsetzenden Abwägung der Eingriffsregelung. In seinem Urteil aus dem Jahr 2013 stellt das BVerwG dann klar, dass die Entscheidung aus dem Jahr 2001 keinen allgemeinen Leitsatz beinhalte und artenschutzrechtliche Verbote des BNatSchG zugleich öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB darstellen. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit setze folglich die naturschutzrechtliche Zulässigkeit voraus. Allerdings lässt sich das Bundesverwaltungsgericht mit dem Hinweis, wonach dies [gemeint ist die Prüfung des Artenschutzes] aus der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsprüfung „positiv“ hervorgehen müsse, eine Hintertür offen. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 147 Insbesondere die früheren Entscheidungen lassen eine argumentative Herangehensweise vermissen.557 Seine Entscheidungen aus den Jahren 2001 und 2013 hat das BVerwG dagegen durchaus mit Argumenten unterlegt. Allerdings bereits auf einer zweiten Stufe. Das heißt, in beiden Entscheidungen wird vom Grundsatz her eine materiell-rechtliche Einwirkung der naturschutzrechtlichen Instrumente über § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB vorausgesetzt. Im Rahmen der Entscheidung zur Eingriffsregelung im Jahr 2001 wurde dann jedoch eine Ausnahme von diesem Grundsatz angenommen, weil sich das Abwägungsinstrumentarium der Eingriffsregelung strukturell von der nachvollziehenden Abwägung des § 35 Abs. 3 BauGB unterscheidet. So setzt die Eingriffsregelung primär auf Kompensation, nur bei unvermeidbaren und nicht ausgleichbaren Eingriffen kommt eine -gerichtlich nur eingeschränkt nachprüfbare- Abwägung in Frage. Ihre Anforderungen stellen eine Ergänzung zu den fachrechtlichen Zulassungsanforderungen dar.558 Die -gerichtlich voll überprüfbare- nachvollziehende Abwägung des § 35 Abs. 3 BauGB ist hingegen lediglich Vollzug einer gesetzlichen Wertung. Das lässt sich auf Ebene der Abwägung auch in Bezug auf die unterschiedliche gerichtliche Kontrolldichte nicht vereinbaren. Daher wurde der eigenständige Charakter der bauplanungs- und naturschutzrechtlichen Zulässigkeit und deren unabhängige Prüfung angeordnet. Unter Heranziehung der gleichen Systematik, im Ergebnis allerdings zum gegenteiligen Ergebnis führend, erfolgte die Entscheidung zum Artenschutzrecht im Jahr 2013. Auch hier erfolgte die Argumentation auf Ebene der Abwägung. Demnach ist für eine nachvollziehende Abwägung nur dann Raum, wenn die Entscheidung einer Wertung zugänglich ist, die gewichtet und abgewogen werden kann. Das ist jedoch bei gesetzlichen Verboten ausgeschlossen. Folglich bedarf es keiner bauplanungsrechtlichen Abwägung mehr, wenn eine naturschutzrechtliche Abwägung gar nicht möglich ist. Die Vorgehensweise der Rechtsprechung lässt sich keiner der beiden oben vorgestellten Thesen eindeutig zuordnen. Tendenziell verfährt das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der Eingriffsregelung wie durch die zweite These vorgesehen, d.h. es geht von einer getrennten Prüfung aus. Im Bereich des Artenschutzes hingegen wendet das Bundesver- 557 Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (82). 558 BVerwG, Urt. v. 7.3.1997 -4 C 10/96–, juris = BVerwGE 104, 144–153. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 148 waltungsgericht die Vorgehensweise der ersten These an und geht von einer Konkretisierung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch die artenschutzrechtlichen Regelungen aus.559 Diese Einordnung lässt sich allerdings nur mit der Einschränkung machen, dass das Bundesverwaltungsgericht vom Grundsatz her immer zunächst die erste Auffassung vertritt und nur im Wege einer begründeten Ausnahme, wie bei der Eingriffsregelung, davon abweicht. Die bereits im Vorfeld entscheidungserhebliche Frage, ob und weshalb eine Konkretisierung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch die Regelungen des Naturschutzrechts anzunehmen ist, wurde vom Bundesverwaltungsgericht dagegen nicht weiter erörtert. Vor allem die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt erkennen, dass das Gericht von einer grundsätzlichen Anwendung der naturschutzrechtlichen Regelungen im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB ausgeht. Das führt insbesondere bei normstrukturellen Unterschieden, wie sie im Fall der Eingriffsregelung oder bei absoluten naturschutzrechtlichen Verboten gegeben sind, zu Komplikationen. Die Ansicht, wonach eine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nicht unabhängig von einer naturschutzrechtlichen Zulässigkeit bejaht werden kann, scheint mehr gefühlsmäßiger als dogmatischer Natur.560 Anders in Fällen des Wasserrechts und des Denkmalschutzrechts. In dem 2001 ergangenen Urteil ging das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass Verbotsvorschriften einer Wasserschutzgebietsverordnung als eigenständige normative Zulassungsschranke nach § 29 Abs. 2 BauGB zur Anwendung kommen und nicht „nur“ den Charakter öffentlicher Belange haben.561 Dem § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 6 BauGB komme lediglich eine Auffangfunktion mit eigenem städtebaulichen Regelungsgehalt zu.562 In diese Richtung argumentierte das Gericht auch in seiner Entscheidung zum Denkmalschutz im Jahr 2009.563 Zusätzlich wies es darauf hin, dass § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB keine Verweisung auf das Recht des Denkmalschutzes enthalte, sondern einen bundesrechtlich eigenständigen, 559 Weiterführend zur Thematik des Artenschutzes in der Vorhabenszulassung: Bick/ Wulfert, NVwZ 2017, 346 (346–355). 560 Vgl. Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (82). 561 BVerwG, Urt. v. 12.4.2001 -4 C 5/00–, juris = NVwZ 2001, 1048–1050. 562 BVerwG, Urt. v. 12.4.2001 -4 C 5/00–, juris = NVwZ 2001, 1048–1050. 563 BVerwG, Urt. v. 21.4.2009 -4 C 3/08–, juris = NVwZ 2009, 1231–1234. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 149 vom Landesdenkmalrecht unabhängigen Mindestschutz gewährleiste.564 Eine Antwort darauf, warum es für vergleichbare Sachverhalte aus unterschiedlichen Rechtsgebieten in Bezug auf § 35 Abs. 3 BauGB verschiedene Herangehensweisen für richtig hält, blieb das BVerwG bisher schuldig. Die dogmatisch gut begründbare Vorgehensweise ist es nach den vorgenannten Ausführungen somit auch für den Naturschutz und die Landschaftspflege, in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB einen eigenen bodenrechtlichen Mindestnaturschutz anzuerkennen und die Geltung der Naturschutzgesetze über § 29 Abs. 2 BauGB vorzunehmen.565 Ansichten der Literatur Im Schrifttum hat die Problematik nur geringe Aufmerksamkeit gefunden. Die Kommentarliteratur fügt sich, soweit ersichtlich, der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und betont sowohl den eigenständigen Charakter des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB als auch die Tatsache, dass eine Verletzung naturschutzrechtlicher Normen zugleich einen Verstoß gegen § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB darstellt.566 Insbesondere wird das Erfordernis einer materiell-rechtlichen Überlagerung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften im Fall naturschutzrechtlicher Versagungsgründe angenommen.567 Eine kritische argumentative Auseinandersetzung mit der grundsätzlichen Problematik findet nur selten statt.568 Das lässt vermuten, dass dieser Sache für die Praxis kein Mehrwert zugeschrieben wird.569 Dabei hat eine Entschei- 2. 564 BVerwG, Urt. v. 21.4.2009 -4 C 3/08–, juris = NVwZ 2009, 1231–1234. 565 Im Ergebnis so auch Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (85). 566 Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 129); Mitschang/Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 83); Söfker, in: Spannowsky/Uechtritz (Hrsg.), BeckOK BauGB, (Stand: Februar 2020) (§ 35 Rn. 84). 567 Decker, Umwelt- und Planungsrecht 2015, 207 (209). 568 Zumindest in Ansätzen kritisch: Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 136). Die grundsätzlich uneinheitliche Vorgehensweise in Bezug auf naturschutzrechtliche Vorschriften rügend: Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 136). Kritisch bzgl. der unbeständigen Rechtsprechung Kuchler, jurisPR-BVerwG 2013, Anm. 1 (S. 3). 569 Ausdrücklich davon ausgehend, dass es für die Praxis im Normalfall ohne Belang ist, ob gesetzliche Verbote über § 29 Abs. 2 BauGB oder § 35 Abs. 3 BauGB berücksichtigt werden Gatz, jurisPR-BVerwG 2013, Anm. 5. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 150 dung dieser Frage, wie oben ausgeführt, unterschiedlichste Auswirkungen für die Praxis.570 Eine Antwort auf die Frage, ob die Naturschutzgesetze von Bund und Ländern die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB konkretisieren oder ob es sich dabei um eine eigenständige, rein bauplanungsrechtliche Regelung handelt, soll daher im Wege der Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB ermittelt werden. Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB Wortlaut – Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege Die in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB gewählte Bezeichnung „Naturschutz und Landschaftspflege“ findet sich im amtlichen Titel des Bundesnaturschutzgesetzes „Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege“, teilweise auch -leicht abgewandelt- in den amtlichen Titeln der Landesnaturschutzgesetze571 sowie im Kompetenztitel des § 74 Abs. 1 Nr. 29 GG wieder. Auf die einheitliche Verwendung der Begriffe „Natur und Landschaft“ wurde bereits hingewiesen.572 Diese begriffliche Nähe führt zur Frage, was unter den in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BNatSchG genannten „Belangen“ des Naturschutzes und der Landschaftspflege573 zu verstehen ist. Der Wortlaut des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB sieht keinen ausdrücklichen Verweis auf die Naturschutzgesetze von Bund und Länder vor. Insbesondere bezieht sich § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB auf die „Belange“ 3. a.) 570 Siehe vierter Teil, erster Abschnitt A. II. 571 Z.B. Baden-Württemberg: Gesetz des Landes Baden-Württemberg zum Schutz der Natur und zur Pflege der Landschaft; Bayern: Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur; Nordrhein-Westfalen: Gesetz zum Schutz der Natur in Nordrhein-Westfalen; Thüringen: Thüringer Gesetz zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes und zur weiteren landesrechtlichen Regelung des Naturschutzes und der Landschaftspflege; Sachsen: Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege im Freistaat Sachsen. 572 Siehe erster Teil C. V. 573 Anfänglich lautete die Bezeichnung Belange des Natur- und Landschaftsschutzes. Die Änderung der Bezeichnung Belange des Natur- und Landschaftsschutzes in Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege erfolgte durch die BauGB Novellierung 1986, ohne besonderen Hinweis aufgrund eines Vorschlags durch den Vermittlungsausschuss. BT-Drs. 10/6166, S. 26. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 151 des Naturschutzes und der Landschaftspflege und nicht die „Vorschriften“ des Naturschutzes und der Landschaftspflege.574 Eine isolierte Betrachtung der Begriffe Naturschutz und Landschaftspflege als Argument für einen Gleichlauf zwischen naturschutz- und bauplanungsrechtlicher Zulässigkeitsprüfung ist daher nicht ausreichend.575 Die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB stellt also einen begrifflichen Bezug zu den naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten her, ohne diese im Einzelnen konkret zu benennen. Vielmehr werden nur allgemein die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege genannt und zusätzlich die natürliche Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert sowie die Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbilds aufgezählt. Die Auslegung des Wortlauts ist insoweit unergiebig. Systematik des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB Systematisch ist zu bedenken, dass es sich bei § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB um eine städtebauliche Regelung handelt. Grundsätzlich dienen Bauplanungsrecht und Naturschutzrecht unterschiedlichen Zielsetzungen und stehen daher trotz Überschneidungen als eigenständige Rechtsgebiete nebeneinander.576 So lassen sich naturschutzrechtliche Regelungen ohne weiteres anhand des § 29 Abs. 2 BauGB ergänzend zur Anwendung bringen. Dieser Regelung wird auch entnommen, dass die §§ 30 bis 37 BauGB in Bezug auf bodenrechtliche Vorschriften abschlie- ßend sein sollen.577 Ob davon noch die Rede sein kann, wenn das gesamte Naturschutzrecht in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB hineingelesen wird, ist fraglich. Hinzu kommt, dass, aufgrund der unterschiedlichen b.) 574 Zur Unterscheidung zwischen Belangen und Vorschriften siehe Kuchler, Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauplanungsrecht, 1989, S. 42–46; So i.E. auch Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (83). Dies ist nicht erforderlich, wenn auch der Begriff Belange in die Betrachtung miteinbezogen wird. 575 I.E. übereinstimmend: Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (83). 576 BVerwG, Urt. v. 20.10.1978 -IV C 75.76–, juris = VerwRspr 1979, 682–685; Dürr, in: Brügelmann/Dürr (Hrsg.), Baugesetzbuch, Losebl. (Stand: Juli 2020) (§ 35 Rn. 181, 182). 577 Reidt, in: Battis/Mitschang/Löhr (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 29 Rn. 26) Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 29 Rn. 71); Spieß, in: Jäde/Dirnberger/Decker u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, Baunutzungsverordnung, 2017 (§ 29 Rn. 36). Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 152 Kompetenzzuweisungen für das Bauplanungsrecht und das Naturschutzrecht, das Risiko besteht, dass eine bundesgesetzliche Norm (hier: § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB) aufgrund der Möglichkeit einer abweichenden Landesgesetzgebung eine uneinheitliche Auslegung erfährt.578 Das derzeitige Naturschutzrecht lässt sich als deutschlandweit überwiegend homogen bezeichnen, hinzu kommen abweichungsfeste Bereiche wie der Artenschutz, der Meeresnaturschutz und die allgemeinen Grundsätze. Das darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1, Abs. 3 S. 1 Nr. 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG weiterhin abweichende Naturschutzgesetze erlassen können.579 Problematisch könnte die Annahme einer umfassenden Einbettung des Naturschutzrechts in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB auch vor dem Hintergrund der Normenhierarchie sein. Im Kollisionsfall würde das höherrangige Bundesrecht den landesrechtlichen Regelungen vorgehen. Sollte eine landesrechtliche Naturschutzregelung bzw. darauf basierende untergesetzliche naturschutzrechtliche Regelung in Widerspruch zu § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB stehen, wäre § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB direkt anzuwenden. Eine, im Rahmen von Schutzgebietsverordnungen verbotene „Beeinträchtigung des Landschaftsbilds“ wäre, beispielsweise dann aufgrund des durch § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB vorgegebenen Rahmens zu eng, da dieser von einer „Verunstaltung des Landschaftsbilds“ ausgeht. Der Regelung in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB wäre daher der Vorzug zu geben. Die, im Rahmen der Schutzgebietsverordnung, getroffene Regelung wäre dagegen für die Frage der Zulässigkeit eines baulichen Vorhabens nach § 35 BauGB unanwendbar. Anhand der Gesetzessystematik lässt sich eine Trennung zwischen bauplanungs- und naturschutzrechtlicher Zulässigkeit folglich begründen. Historische Auslegung – Die ursprüngliche Intention des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB Die Novelle des BBauG 1976 führte zu einer deutlichen Verlängerung des Katalogs der öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BBauG (1976). Dabei sollte laut der Gesetzesbegründung klargestellt werden, „dass c.) 578 BVerwG, Urt. v. 13.12.2001 -4 C 3/01–, juris = NVwZ 2002, 1112–1114; Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (83). 579 Vgl. Engelmann, Umwelt- und Planungsrecht 2017, 81 (83). C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 153 dem Umweltschutz sowie der Funktion eines Gebiets als Erholungslandschaft Rechnung zu tragen ist.“580 Demgemäß sollte eine Beeinträchtigung fortan u.a. auch vorliegen, wenn ein Vorhaben „den Zielen der Raumordnung und Landesplanung oder den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, schädliche Umweltwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird, Belange des Natur- und Landschaftsschutzes beeinträchtigt,581das Orts- und Landschaftsbild582 verunstaltet, oder die natürliche Eigenart der Landschaft oder ihrer Aufgabe als Erholungsgebiet583 beeinträchtigt.“ Durch die in § 35 Abs. 3 BBauG 1976 ergänzten Belange584 beendete der Gesetzgeber die umfangreichen Diskussionen über die Reichweite der „Eigenart der Landschaft“ und normierte solche Belange, die zu diesem Zeitpunkt seitens der Rechtsprechung bereits eine -teils umständliche–585 Ableitung aus dem Begriff der „Eigenart der Landschaft“ erfahren hatten.586 Die historische Auslegung zeigt, dass es dem Gesetzgeber ein Anliegen war, naturschutzrechtliche Aspekte innerhalb des § 35 Abs. 3 BauGB zu verorten. Jedoch war zum Zeitpunkt der entscheidenden Novellierung 1976 das Bundesnaturschutzgesetz noch nicht in Kraft. Vielmehr galt das Reichsnaturschutzgesetz als Landesgesetz in den einzelnen Bundesländern weiter, sofern sie kein eigenes Naturschutzgesetz erlassen hatten. Bund und Länder stritten sich seit Beginn der 1970er Jahre um die Kompetenzverteilung des Naturschutzrechts. Die Einbeziehung der naturschutzbezogenen Belange als öffentliche Belange war in dieser Situation aufgrund der unübersichtlichen Lage im Bereich des Naturschutzrechts daher sinnvoll. Somit konnte der Bundesgesetzgeber, über die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsvorschriften, die Einhaltung eines deutschlandweiten Mindestschutzniveaus, zugunsten von 580 BT-Drs. 7/2496, S. 49. 581 Hervorhebung durch Verfasserin. 582 Hervorhebung durch Verfasserin. 583 Hervorhebung durch Verfasserin. 584 Siehe Fettdruck im darüberliegenden Absatz. 585 BVerwG, Beschl. v. 29.4.1968 -IV B 77.76- = Buchholz 406.11 § 35 Nr. 66. Zur künstlichen Aufsplittung zwischen funktionellem und optischen Landschaftsschutz siehe: Dürr, NVwZ 1992, 833 (838). 586 Vgl. Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 81. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 154 Naturschutz und Landschaftspflege für bauliche Vorhaben im Außenbereich, sicherstellen. Der Bundesgesetzgeber wollte folglich einen einheitlichen bauplanungsrechtlichen „Naturschutz“ gewährleisten. Die Möglichkeit einer Verweisung auf damals bestehende Landesnaturschutzgesetze hat der Gesetzgeber nicht genutzt. Auch die historische Auslegung spricht folglich eher dafür, dass § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB nicht durch die Naturschutzgesetze von Bund und Ländern konkretisiert werden. Teleologische Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB Wie oben ausgeführt, sind vorliegend die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege angesprochen. Diese sollen als öffentliche Belange einer „nachvollziehenden Abwägung“587 unterstellt werden. Zwingende Vorschriften wie beispielsweise im Rahmen von Schutzgebietsverordnungen, der Eingriffsregelung oder im Artenschutz können jedoch nicht einfach weggewogen werden.588 Darüber hinaus spricht auch die „ausschließlich bodenrechtliche“ Ausrichtung des BauGB dafür, die in § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB zu prüfenden naturschutzbezogenen Tatbestandsmerkmale nur als Rücksichtnahme und demnach als Mindestschutz zu begreifen. Auch nach Sinn und Zweck ist nicht von einer Konkretisierung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch die Naturschutzgesetze auszugehen. Zwischenergebnis Lediglich der Wortlaut ist unergiebig. Alle anderen Auslegungsmethoden kommen zu dem Ergebnis, dass § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB nicht durch die Naturschutzgesetze von Bund und Ländern konkretisiert werden, sondern eine eigene zwar naturschutzbezogene, aber bauplanungsrechtliche Regelung darstellen. d.) e.) 587 Im Unterschied zur gestalterischen Abwägung ist im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung kein Ermessensspielraum anzunehmen. Vielmehr soll die Kollisionslösung durch Anwendung der gesetzlich vorgegebenen Wertungen erfolgen. Einzelheiten zur Abwägung: Koch, in: Erbguth/Oebbecke/Rengeling u. a. (Hrsg.), Abwägung im Recht, 1996, S. 9–24. 588 Ausf. zur Unterscheidung zwischen Vorschriften und Belangen siehe Kuchler, Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauplanungsrecht, 1989, S. 42–44. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 155 Welche eigenen Anforderungen an die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege stellt das Bauplanungsrecht? Wie im Folgenden noch aufgezeigt wird, sind durch die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente eigene, die Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich betreffende, rechtliche Anforderungen normiert.589 Daher stellt sich die Frage, was nach der hier vorgeschlagenen Vorgehensweise sogenannte Mindestanforderungen oder -anders ausgedrückt- eigene Anforderungen an die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege sind, die durch das Bauplanungsrecht gestellt werden. Dazu bedarf es zunächst einer Würdigung des dem Bauplanungsrecht zugrunde liegenden Regelungsgegenstands. Ausgehend vom Gutachten des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1954, das sich mit der Frage der Zuständigkeit des Bundes auf Ebene des Baurechts befasst, lässt sich dieser dahingehend auf den Punkt bringen, dass das Recht der städtebaulichen Planung die „Vorbereitung und Leitung der gesamten Bebauung in Stadt und Land, der zu ihr gehörigen baulichen Anlagen und Einrichtungen sowie der mit der Bebauung in Verbindung stehenden Nutzung des Bodens“ ist.590 Eigene bauplanungsrechtliche Anforderungen an den Naturschutz und die Landschaftspflege erfordern somit einen Bezug zur Bebauung. Zusätzlich muss ein Planungserfordernis vorliegen. Eigene Anforderungen des Bauplanungsrechts an Naturschutz und Landschaftspflege sind folglich solche, die unter ordnenden Gesichtspunkten die naturschützende und landschaftspflegerische Nutzung des Bodens mit Bezug zu einer baulichen Nutzbarkeit regeln. Beispielhaft ist die Berücksichtigung von Flächen, die im Zusammenhang mit der Bebauung bestimmte Funktionen erfüllen, z.B. die Frischluftzufuhr gewährleisten, als Feinstaubfilter dienen oder die Luftzirkulation ermöglichen. Solche im Zusammenhang mit einer Bebauung stehenden Funktionen lassen sich gleichzeitig auch als Mindestschutz bezeichnen, denn sie sollten bereits im Vorfeld der Nutzung, d.h. im Stadium der Planung über die Verwendung der Erdoberfläche, mitberücksichtigt werden. 4. 589 Vierter Teil, zweiter Abschnitt. 590 BVerfG, Gutachten v. 16.6.1954 -1 PBvV 2/52–, juris = BVerfGE 3, 407–439. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 156 Für den vorliegenden Kontext bedeutet das, dass im Rahmen des § 35 Abs. 3 BauGB für die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einem baulichen Außenbereichsvorhaben nur solche Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu prüfen sind, die im Zusammenhang mit der Bebauung stehen und denen somit ein eigener bauplanungsrechtlicher Regelungsgehalt eingeräumt werden kann. Zusammenfassende Übertragung der Ergebnisse auf die vorliegend untersuchten naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente als öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 BauGB Nach der hier vertretenen Ansicht sollte der zweiten Ansicht der Vorzug gegeben werden und alle naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente separat, anhand der jeweiligen Regelungen des Bundesoder Landesnaturschutzgesetzes, ohne Rückwirkung auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit geprüft werden. Eine Ausnahme gilt nur für die Landschaftsplanung, denn diese wird durch die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB Teil des bauplanungsrechtlichen Prüfprogramms für bauliche Vorhaben im Außenbereich. Nicht stringent in eine der beiden Auffassungen einordnen lässt sich das Vorgehen der Rechtsprechung. Deutlich wird, dass die naturschutzrechtlichen Rechtsinstitute grundsätzlich zugleich als öffentliche Belange eingestuft werden und dementsprechend die eigene städtebauliche Bedeutung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB überlagert wird. Das gilt jedoch, wie das Urteil im Fall der Eingriffsregelung beweist, nicht ausnahmslos. Für die vorliegend untersuchten naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente mit Ausnahme von Eingriffsregelung und Landschaftsplanung geht die Rechtsprechung regelmäßig von einer Überlagerung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB aus. Es gibt viele Fallkonstellationen, bei denen die Verwirklichung eines Außenbereichsvorhabens innerhalb eines formell ausgewiesenen Schutzgebiets stattfinden soll. Dabei wird in ständiger Rechtsprechung darauf verwiesen, dass ein Außenbereichsvorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig ist, wenn es nicht in einer durch Ausnahmegenehmigung oder Befreiung zu behebender Weise in Widerspruch zu einer gültigen Landschafts- IV. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 157 schutzverordnung steht.591 In diesen Fällen erfolgt also eine pauschale Verweisung auf die untergesetzlichen Regelungen. Dabei müsste bei konsequenter Fortführung der Argumentation des Bundesverwaltungsgerichts einzelfallbezogen das naturschutzrechtliche Verbotsregime geprüft werden, um eine Entscheidung hinsichtlich der Frage treffen zu können, ob dieses einer nachvollziehenden Abwägung zugänglich ist oder nicht. Es wäre somit in jedem Einzelfall die Struktur der jeweiligen Verbotsnorm entscheidungsrelevant. Das wäre im Fall von Schutzgebietsverordnungen, die sowohl absolute als auch relative Verbote enthalten können, nicht praktikabel. In Fortführung der bestehenden Rechtsprechung zum formellen Landschaftsschutz wird die Rechtsprechung diesbezüglich somit wohl bei einer pauschalen Verweisung auf die jeweilige Schutzgebietserklärung bleiben. Für diese Vorgehensweise, die ihren Anfang aufgrund eines im Jahr 1978 vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Leitsatzes nahm,592 findet sich keine weiterführende Begründung. Vielmehr lassen sich die obigen Argumente auch hiergegen anführen, sodass auch für diese Fälle eine Trennung zwischen bauplanungsrechtlicher und naturschutzrechtlicher Zulässigkeit sinnvoll erscheint. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung wird in § 35 Abs. 3 S. 1 BauGB nicht erwähnt und lässt sich weder nach der hier vertretenen Ansicht noch nach der Ansicht der Rechtsprechung über die Regelung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB auf bauliche Vorhaben im Au- ßenbereich anwenden. 591 Beispiele: OVG Magdeburg, Urt. v. 22.2.2018 -2 L 70/16–, juris; VGH Stuttgart, Urt. v. 30.8.2017 – 8 S 17/16–, juris; OVG Bautzen, Urt. v. 12.5.2014 -1 A 795/12–, juris; OVG Münster, Urt. v. 5.9.2006 – 8 A 1971/04–, juris; OVG Saarlouis, Urt. v. 25.2.1992 -2 R 14/89–, juris. 592 BVerwG, Urt. v. 20.10.1978 -IV C 75.76–, juris. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 158 Können die öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans (§ 30 Abs. 3 BauGB) ausgeklammert werden? Problematik In Fällen, in denen ein einfacher Bebauungsplan593 gemäß § 30 Abs. 3 BauGB vorliegt, richtet sich die Zulässigkeit des baulichen Außenbereichsvorhabens nur im Übrigen nach § 35 BauGB. Das bedeutet, dass für die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit zunächst die Vorgaben aus dem Bebauungsplan entscheidend sind. Die, dem einfachen Bebauungsplan fehlenden, aber für eine umfassende städtebauliche Koordinierung erforderlichen, Festsetzungen werden für ein bauliches Vorhaben im Außenbereich durch § 35 BauGB ergänzt (§ 30 Abs. 3 BauGB a.E.).594 Dabei stellt sich die Frage, ob einem solchen Außenbereichsvorhaben, ergänzend zu den Vorgaben des einfachen Bebauungsplans nach § 30 Abs. 3 BauGB, öffentliche Belange des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB entgegengehalten werden können. Vorliegend mit Blick auf die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente. Eine umfassende Prüfung eines Vorhabens an den Voraussetzungen des § 35 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans ist abzulehnen, denn dadurch würden dessen Festsetzungen umfassend konterkariert. Einfacher Bebauungsplan Wie der qualifizierte Bebauungsplan wird der einfache Bebauungsplan gemäß § 10 Abs. 1 BauGB als Satzung beschlossen und ist folglich als Rechtssatz bereits aus sich heraus bindend.595 Auch einem einfachen Bebauungsplan kommt folglich die Aufgabe zu, die Bodennutzung innerhalb seines festgelegten Geltungsbereichs verbindlich, in städtebau- V. 1. 2. 593 Zu den Voraussetzungen und Möglichkeiten der Nutzung eines einfachen Bebauungsplans siehe Kraft-Zörcher, LKV 2003, 456 (456–458). 594 Ausf. zu den unterschiedlichen Bindungswirkungen von qualifizierten und einfachen Bebauungsplänen siehe Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 148. 595 Einfache Bebauungspläne als vollwertige Bebauungspläne bezeichnend, deren Abweichung sich lediglich auf den Inhalt bezieht BVerwGE 19, 164–171 (167); Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 148. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 159 lich ordnender Funktion, zu regeln.596 Das bedeutet, dass durch die Festsetzungen im Bebauungsplan, kraft Gesetzes geltende Zulässigkeitsvoraussetzungen, überlagert werden.597 Der Umfang für die ergänzende Anwendung des § 35 BauGB ist davon abhängig, welche Regelungen der einfache Bebauungsplan im Einzelfall bereits getroffen hat.598 Mindestinhalte für einfache Bebauungspläne sieht der Gesetzgeber nicht vor, vielmehr obliegt es der Gestaltungsfreiheit des Plangebers, sich aus dem Katalog der Festsetzungsmöglichkeiten des § 9 Abs. 1 BauGB zu bedienen. Nicht festgesetzt werden darf indessen mindestens eine der vier oben genannten Mindestvoraussetzungen (§ 30 Abs. 1 BauGB), denn sonst liegt kein einfacher, sondern ein qualifizierter Bebauungsplan vor. Stand in Rechtsprechung und Literatur Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung hat sich bislang nur vereinzelt mit der Problematik, beeinträchtigter öffentlicher Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans, befasst. In einer Entscheidung aus dem Jahre 1983 führte das Bundesverwaltungsgericht aus, dass einfache Bebauungspläne nur insoweit geeignet seien, einem öffentlichen Belang seine gegen das Außenbereichsvorhaben sprechende Wirkung zu nehmen, als sie in Bezug auf diesen Belang eine Aussage treffen.599 Es hängt folglich nicht nur vom jeweiligen baulichen Außenbereichsvorhaben und den bestimmten, möglicherweise beeinträchtigten öffentlichen Belangen, sondern zusätzlich auch noch von der konkreten Ausgestaltung des einfachen Bebauungsplans ab. Zwar entschied der VGH Mannheim, dass einem Grundstück im Außenbereich, dessen Bebaubarkeit auf verbindliches 3. 596 Vgl. Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 7. Aufl. (2017), S. 73 Rn. 204. 597 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 149. 598 Rieger, in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 30 Rn. 31); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 30 Rn. 34). 599 BVerwG, Urt. v. 21.6.1983 -4 B 68.83- in Buchholz 406.11 § 35 BauGB, Nr. 203. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 160 Ortsrecht600 zurückzuführen ist, die Darstellungen eines Flächennutzungsplans, die natürliche Eigenart der Landschaft sowie die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung nicht entgegengehalten werden könnten.601 Hingegen folgte der VGH München der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, wonach Festsetzungen eines einfachen Bebauungsplans nur dann geeignet seien, einem öffentlichen Belang seine zulässigkeitsbeschränkende Wirkung zu nehmen, als insofern dem einfachen Bebauungsplan eine Aussage diesbezüglich zu entnehmen sei.602 In diesem Fall ging es um eine Baulinienfestsetzung, die zwar bestimmen würde wo, aber nicht dass überhaupt gebaut werden dürfe. Demgemäß sei eine solche Baulinienfestsetzung -ihre Fortgeltung als einfacher Bebauungsplan unterstellt- auch nicht geeignet, von vornherein bestimmte öffentliche Belange als nicht beeinträchtigt anzusehen.603 Die Literaturlage zu dieser Problematik ist, wie zum Instrument des einfachen Bebauungsplans allgemein, sehr dürftig.604 Der Flächennutzungsplan als öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans Die Aufgaben des Flächennutzungsplans als Vehikel des naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstruments der Landschaftsplanung wurden oben dargestellt.605 Auch für einfache Bebauungspläne gilt gemäß § 8 Abs. 2 BauGB, dass diese grundsätzlich aus einem Flächennut- 4. 600 In diesem Fall ging es um Ortsbaupläne aus dem Jahr 1906 und 1913, die durch § 173 Abs. 3 S. 1 BBauG (1960) mit dem Inhalt eines sog. einfachen Bebauungsplans übergeleitet wurden. 601 VGH Mannheim, Urt. v. 17.2.1995 -8 S 2183/94–, juris = NuR 1996, 254–256. Eine Landschaftsschutzverordnung lag für dieses Gebiet ebenfalls vor. Da es vorliegend um die Erteilung eines Bauvorbescheids ging, ist anzunehmen, dass die Landschaftsschutzverordnung als Konkretisierung zu § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB geprüft wurde. 602 VGH München, Urt. v. 29.5.2009 -1 N 06.2824–, juris = BayVBl. 2010, 504–508; VGH München, Urt. v. 9.2.2016 -15 B 14.2139–, juris. 603 VGH München, Urt. v. 29.5.2009 -1 N 06.2824–, juris = BayVBl. 2010, 504–508; VGH München, Urt. v. 9.2.2016 -15 B 14.2139–, juris. 604 Mit dem Hinweis auf eine äußerst übersichtliche Literaturlage im Bereich des einfachen Bebauungsplans Kraft-Zörcher, LKV 2003, 456 (456). 605 Siehe vierter Teil, erster Abschnitt, C. I. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 161 zungsplan zu entwickeln sind. Flächennutzungspläne können demnach baulichen Außenbereichsvorhaben, für die ein einfacher Bebauungsplan gilt, nicht entgegengehalten werden. Ausnahmen sind denkbar, wenn es um Bebauungspläne geht, die bereits im Vorfeld des Baugesetzbuches entstanden sind und gemäß § 173 Abs. 3 S. 1 BBauG (1960) wirksam übergeleitet wurden.606 Das sind Bebauungspläne, die noch nicht dem derzeit in § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB geregelten Entwicklungsgebot unterlagen. Der Landschaftsplan als öffentlicher Belang i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans Die Darstellungen aus Landschaftsplänen sind gemäß § 1 Abs. 6 g) BauGB in die Abwägung bei der Aufstellung eines Bebauungsplans einzustellen. Das gilt auch für einfache Bebauungspläne. Einem Au- ßenbereichsvorhaben lässt sich der öffentliche Belang § 35 Abs. III S. 1 Nr. 2 BauGB folglich ebenfalls nur entgegenhalten, wenn der Bebauungsplan aus einer Zeit stammt, zu der Landschaftspläne nicht eingestellt und abgewogen wurden. Die Anwendbarkeit der Eingriffsregelung bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans Die Eingriffsregelung findet im Rahmen des § 35 Abs. 3 BauGB keine Verankerung. Anders als in Fällen, in denen kein Bebauungsplan vorhanden ist, ist bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans die Regelung des § 18 Abs. 2 S. 2 BNatSchG von Bedeutung. Diese verhindert für Vorhaben im Außenbereich, dass die in § 18 Abs. 2 S. 1 BNatSchG für alle Arten von Bebauungsplänen -also auch für einfache Bebauungspläne- geltende Kollisionsregelung zur Anwendung kommt.607 5. 6. 606 Zur Überleitung alter Bebauungspläne BVerwG, Urt. v. 16.12.2003 -4 B 105/03–, juris = BauR 2004, 1266–1268. 607 Kerkmann, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 18 Rn. 19). Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 162 Sonstige naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente als öffentliche Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB bei Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans Alle anderen, im zweiten Teil vorgestellten naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente sind nach der hier vertretenen Ansicht keine öffentlichen Belange i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB. Wenn diese einem nur nach § 35 BauGB zu prüfenden Vorhaben nicht aufgrund § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB entgegengehalten werden können, dann kann in Fällen, in denen ein einfacher Bebauungsplan vorliegt, nichts anderes gelten. Zwischenfazit Durch einen einfachen Bebauungsplan verliert das naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrument des Landschaftsplans in der Regel seine Funktion als öffentlicher Belang, egal ob in Form eines integrierten Landschaftsplans nach § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB oder als isolierter Landschaftsplan nach § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB. Für alle anderen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente ergeben sich durch das Vorliegen eines einfachen Bebauungsplans nach der hier vertretenen Ansicht keine Veränderungen. Natürliche Eigenart der Landschaft und Erholungswert i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB Auch die Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert sind Tatbestandsmerkmale des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB. Trotz ihrer begrifflichen Nähe zu Tatbestandsmerkmalen der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente und ihrer Verankerung an unterschiedlichen Stellen im Bundesnaturschutzgesetz608 nennt § 35Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB sie als eigenständige öffentliche Belange. Wie ausgeführt,609 7. 8. VI. 608 § 1Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, § 1 Abs. 4 BNatSchG, § 9 Abs. 3 Nr. 4 lit. f BNatSchG, § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, § 24 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, § 24 Abs. 4 Nr. 2 BNatSchG, § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG. 609 Erster Teil C. V. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 163 ist eine Landschaft nicht nur auf natürliche, sondern auch auf kulturelle Weise geschaffen worden. Inwiefern sich das Merkmal der Eigenart in einer kulturell geschaffenen Landschaft überhaupt eignet, die Zulässigkeit zukünftiger baulicher Anlagen im Außenbereich zu verhindern, kann dahinstehen. Bereits in den 1980er Jahren entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass allein die technische Neuartigkeit, verbunden mit einer optischen Gewöhnungsbedürftigkeit, für sich genommen keine Verunstaltung des Orts- oder Landschaftsbildes rechtfertigen könne.610 Die Problematik dieses Tatbestandsmerkmals „Eigenart der Landschaft“ zeigt sich an der Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. So urteilte das Bundesverwaltungsgericht in einer Entscheidung im Jahr 1956, dass es die natürliche Eigenart der Landschaft nicht beeinträchtige, wenn die baulichen Vorhaben aufgrund der natürlichen Nutzung des Bodens erforderlich seien oder sich der Eigenart der Landschaft anpassen. Eine natürliche bodenbezogene Nutzung sei demnach anzunehmen, wenn eine Bebauung der land-, forstwirtschaftlichen oder sonstigen naturgegebenen Nutzung des Bodens diene, dabei spiele das Merkmal der Wesensfremdheit keine Rolle.611 Wann sich ein Vorhaben an die Eigenart der Landschaft anpasst, ließ das Gericht offen. Allerdings stellte es fest, dass dies im Fall einer Raststätte im Hochgebirge nicht der Fall sei, sondern das dies eine wesensfremde Bebauung darstelle.612 Schon früh wurde in der Rechtsprechung deutlich, dass die Baugestaltung kein Element ist, an dem sich der -planungsrechtliche- Begriff der Eigenart ausrichtet.613Acht Jahre später, im Jahr 1964 verwendet das Bundesverwaltungsgericht die Begriffe „störender Fremdkörper“ und „Beeinträchtigung der Harmonie des Landschaftsbildes“.614 Auch die Umschreibung mit „Einfügen in die vorhandene Landschaftsgestaltung oder ihren allgemeinen Nutzungscharakter“ geht in diese Richtung.615 Teilweise wurde zur Beurteilung der Eigenart der Landschaft auf die Zweckbestimmung „Erholungslandschaft“ zurück- 610 BVerwG, Urt. v. 18.2.1983 -4 C 18/81–, juris = BVerwGE 67, 23–33 (33). 611 BVerwG Urt. v. 25.10.1956 -I C 119.56–, juris = BVerwG 4, 124–128 (127). 612 BVerwG Urt. v. 25.10.1956 -I C 119.56–, juris = BVerwGE 4, 124–128 dieses Urteil basiert auf einer Vorgängerregelung, damals § 3 Bauregelungsverordnung. 613 BVerwG Urt. v. 30.4.1969 – IV C 63.68–, juris = NJW 1970, 346–347; BVerwG, Urt. v. 3.5.1974 -IV C 10/71–, juris. 614 BVerwG Urt. v. 12.11.1964 -1 C 58.64–, juris = NJW 1965, 547–549. 615 BVerwG Urt. v. 25.10.1967 -IV C 129.65–, juris = NJW 1968, 905. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 164 gegriffen und mit der Freihaltefunktion zum Schutz des Außenbereichs die Wesensfremdheit eines baulichen Vorhabens im Außenbereich begründet.616 In seinem -soweit ersichtlich letzten hierzu ergangenen Urteil- stellt das BVerwG bezüglich der Eigenart der Landschaft knapp auf die „naturgegebene Bodennutzung“ ab.617 Weitergehende Definitionen finden sich in Literatur und Rechtsprechung nicht. Oftmals wird ein Widerspruch zur natürlichen Eigenart abstrakt festgestellt oder mit der Unvereinbarkeit zur umliegenden Bodennutzung und dem Merkmal der Wesensfremdheit begründet.618 Das Merkmal der Wesensfremdheit lässt sich anhand des jeweiligen Einzelfalls folglich für die meisten Außenbereichsvorhaben begründen, sodass eine darauf basierende einheitliche Rechtsprechung nahezu unmöglich sein dürfte. Die Literatur hat die Vorgaben der Rechtsprechung größtenteils so übernommen und verweist ebenfalls auf den Bewahrungscharakter, bezogen auf die dort bereits bestehende Bodennutzung.619 Durch eine Ausweitung der in § 35 Abs. 1 BauGB geregelten Privilegierungstatbestände könnte die innere Zielsetzung des § 35 BauGB, den Außenbereich primär für land- und forstwirtschaftliche Nutzung vorzuhalten, aus dem Blickfeld geraten620 und dadurch auch das Merkmal der Wesensfremdheit in Zukunft immer mehr an Kontur verlieren. Darin kann jedoch auch eine Chance liegen. So könnte die inzwischen vollständige Ausklammerung der Baugestaltung für die Beurteilung der Wesensfremdheit neu überdacht werden. Nicht als Mittel zur Ausweitung einer Außenbereichsbebauung, sondern eher als Mittel zur optischen Steuerung einer dann ohnehin zulässigen Bebauung. So 616 BVerwG Urt. v. 27.1.1967 -IV C 33.65–, juris = DÖV 1967, 713–716 mwN. 617 BVerwG Urt. v. 11.4.2002 -4 C 4/01–, juris = NVwZ 2002, 1250–1252. 618 Z.B. VGH Mannheim Urt. v. 20.12.1978 -VIII 691/77–, juris VG Schwerin Urt. v. 24.6.1998 -2 A 1592/95–, juris; Teilweise wurde auch das Merkmal des fehlenden Bezugs zur naturgegebenen Bodennutzung als Begründung für die Wesensfremdheit verwendet, so z.B. VGH Mannheim Urt. v. 10.10.1979 ‑III 1513/79–, juris; VGH Mannheim Urt. v. 5.12.1979 -III 1813/79–, juris. 619 Rieger in: Schrödter/Breuer/Gellermann u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, 2019 (§ 35 Rn. 138–145). 620 Ehebrecht-Stüer, Außenbereichsbebauung Entwicklung und geltendes Recht (§ 35 BauGB 1998), 1997, S. 25. C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 165 schloss das BVerwG in seinem Urteil 1969 nicht aus, dass die Baugestaltung zumindest am Rande eine Rolle spielen könnte.621 Die Funktion einer Landschaft als Erholungsgebiet wurde 1976 erstmals gesetzlich in § 35 Abs. 3 BBauG (1976) aufgenommen. Bis zu diesem Zeitpunkt rechnete die Rechtsprechung einen Erholungsschutz zum Wohle der Allgemeinheit den funktionellen Bestimmungen im Rahmen des öffentlichen Belangs „Eigenart der Landschaft“ zu.622 Inzwischen wurde der Begriff aus Klarstellungsgründen durch „Erholungswert“ ersetzt, denn es geht nicht um ausgewiesene Erholungsgebiete, sondern lediglich um die Frage, ob sich ein Gebiet zur Erholung eignet.623 Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbilds i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB Um den Begriff der Verunstaltung zu definieren, muss dieser auf etwas bereits Vorhandenes bezogen werden. Eine Verunstaltung liegt demnach vor, wenn ein Vorhaben in ästhetischer Hinsicht grob unangemessen (in Bezug auf das Orts- oder624 Landschaftsbild) ist und auch von einem für ästhetische Eindrücke offenen Betrachter als Belastung wahrgenommen wird.625 Innerhalb des Bauplanungsrechts ist hinsichtlich des Ortsbildes an die bodenrechtliche Funktion zu erinnern. Das Ortsbild schützt daher alles, was für ein Vorhaben aufgrund eines Bebauungsplans vorgegeben werden könnte, nicht jedoch baugestalterische Fragen.626 Der Begriff wurde bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts in den Verunstaltungsgesetzen verwendet. Demzufolge ist ein Ortsbild eine bereits vorhandene Gebäudegruppe und deren unmittel- VII. 621 BVerwG, Urt. v. 30.4.1969 -IV C 63.68–, juris = NJW 1970, 346- 347; BVerwG, Urt. v. 3.5.1974 -IV C 10/71–, juris. 622 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 70 mwN. 623 Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg u. a. (Hrsg.), Baugesetzbuch, OK (Stand: Mai 2020) (§ 35 Rn. 98). 624 Auf die missglückte „und“ Verknüpfung im Rahmen des Gesetzes eingehend: Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 489. 625 BVerwG, Urt. v. 28.6.1955 -1 C 146.53–, juris; VGH Mannheim, Urt. v. 16.10.2002 -8 S 737/02–, juris mwN. 626 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 489–490. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 166 bare Umgebung.627 Dagegen wird das Landschaftsbild durch die Vorherrschaft der „freien Natur“ geprägt.628 Während das Ortsbild bereits im Jahr 1960 in § 35 Abs. 3 BBauG (1960) ausdrücklich genannt wurde, fand das Landschaftsbild erst im Jahr 1976 Eingang in § 35 Abs. 3 BBauG (1976).629 Bereits im Vorfeld wurde durch die Gerichte jedoch die „Verunstaltung des Landschaftsbildes“ als ästhetische Komponente der „Eigenart der Landschaft interpretiert“.630 Die Begriffe gehören folglich unterschiedlichen Rechtsmaterien an. Während das Ortsbild bauplanungsrechtliche Wurzeln in sich trägt, ist das Landschaftsbild der naturschutzrechtlichen Materie zuzuordnen. Im Rahmen der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente findet sich der Schutz des Landschaftsbilds ausdrücklich innerhalb der Eingriffsregelung sowie innerhalb der Ausnahmen des § 61 Abs. 3 BNatSchG Freihaltung von Gewässern und Uferzonen wieder. Gleichwohl ist das Landschaftsbild -wenn auch nicht ausdrücklich- innerhalb der Ziele des BNatSchG § 1 Abs. 1 Nr. 3 und für Landschaftsschutzgebiete nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG, der die „Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft“ nennt, enthalten sowie in der Umschreibung in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG, der auf die Seltenheit, besondere Eigenart oder hervorragende Schönheit von Natur und Landschaft abstellt.631 Aufgrund § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB sind die Belange der Verunstaltung des Ortsbildes oder die Verunstaltung des Landschaftsbildes im Rahmen einer bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsprüfung unabhängig von naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten zu prüfen. 627 Goldschmidt, Die preußischen Gesetze gegen Verunstaltung, 1912, S. 53. 628 Weyreuther, Bauen im Außenbereich, 1979, S. 490. 629 Eine ausdrückliche Erläuterung, weshalb der Begriff des Landschaftsbilds aufgenommen wurde, findet sich in der Gesetzesbegründung nicht: BT-Drs. 7/2496. 630 BVerwG Urt. v. 28.6.1955 -I C 146.53–, juris; BVerwG Beschl. v. 19.1.1978 -IV B 90.77–, juris; BVerwG 18.2.1986 -4 C 19.81–, juris. 631 Darauf hinweisend, dass sich die Charakterisierungen ausdrücklich auf die Natur und Landschaft beziehen und somit ggf. weiter reichen als „nur“ in Bezug auf das Landschaftsbild: Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 1 Rn. 53–54). C. Die Inkorporation in die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange 167 Zwischenergebnis Die Tatbestandsmerkmale „Eigenart der Landschaft und ihr Erholungswert“ sowie „Verunstaltung des Landschaftsbilds“ sind ebenfalls naturschutzbezogene öffentliche Belange. Aufgrund des Verweises auf die „Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege“ im Rahmen des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB kommt diesen naturschutzbezogenen öffentlichen Belangen kein nennenswerter eigener Bedeutungsgehalt zu. Dennoch wird der öffentliche Belang der „Eigenart der Landschaft“ von der Rechtsprechung noch immer regelmäßig bemüht, um die Wesensfremdheit sonstiger Vorhaben im Außenbereich zu deklarieren. Lediglich beim Ortsbild handelt es sich um einen städtebaulichen öffentlichen Belang, der durchaus neben den naturschutzbezogenen Belangen weiterhin bedeutsam sein kann. Zusammenfassung und Stellungnahme Der erste Abschnitt des vierten Teils beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit die bauplanungsrechtliche Vorschrift des § 35 BauGB dem naturschutzrechtlichen Flächenschutz bereits zur Geltung verhilft. Gro- ßen Interpretationsspielraum bieten in diesem Zusammenhang die im BauGB in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 genannten „Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege“. Dass es sich dabei nicht lediglich um dogmatische Spitzfindigkeiten handelt, sondern eine Antwort auf diese Frage auch die Reichweite des kommunalen Mitspracherechts nach § 36 BauGB, den revisionsrechtlichen Aktionsradius des Bundesverwaltungsgerichts oder den Umfang der Bindungswirkung an einen bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheid bestimmt wird entsprechend aufgezeigt.632 Lediglich für den Landschaftsplan hat der Gesetzgeber eine klare Aussage getroffen, indem er dieses naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrument in § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich normiert hat. Wenngleich die Untersuchung zeigt, dass die Zulassungsnorm des VIII. D. 632 Vgl. vierter Teil, erster Abschnitt A. II. Erster Abschnitt Die naturschutzbezogenen öffentlichen Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 168 § 35 BauGB nicht der richtige Ort ist, um das Verhältnis von Außenbereichsvorhaben und Landschaftsplanung zu regeln. In der Praxis wird der Landschaftsplan allerdings eher selten als beeinträchtigter oder entgegenstehender öffentlicher Belang herangezogen. Das bestätigt auch eine Auswertung der veröffentlichten Gerichtsurteile.633 Auf alle anderen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente nimmt die Vorschrift des § 35 BauGB keinen ausdrücklichen Bezug. Insbesondere die Rechtsprechung sorgt aber bereits seit gut sechs Jahrzehnten für eine naturschutzrechtliche Aufladung des im Jahr 1960 ins Bundesbaugesetz eingeführten § 35 BBauG (1960). Schlüsselstelle des ersten Abschnitts im vierten Teil stellt daher die dezidierte Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu der Frage, inwieweit § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB durch die Vorschriften der Naturschutzgesetze konkretisiert wird, dar. Dabei wird aufgezeigt. dass dogmatische Ansätze die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht stützen. Außerdem zeigt sich, dass ein Anknüpfen an die frühere Rechtsprechung die Thematik weiter verkompliziert, sodass bereits heutzutage Versuche einer Systematisierung oder zumindest einer Fallgruppenbildung ausscheidet.634 Durch eine Abkehr von seiner bisherigen Rechtsprechung könnte das Bundesverwaltungsgericht dabei wieder für Klarheit und Übersichtlichkeit sorgen. Darüber hinaus wäre dadurch auch klar definiert, was im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung des § 35 BauGB zu prüfen ist. Das würde zu entsprechenden Folgewirkungen bei Normen führen, die ausdrücklich auf § 35 BauGB Bezug nehmen, z.B. § 36 Abs. 1 BauGB. In der Praxis wird in der Regel nicht deutlich zwischen den bauplanungsrechtlichen und den naturschutzrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen unterschieden. Insbesondere gibt es in keinem deutschen Bundesland ein selbständiges, naturschutzrechtliches Zulassungsverfahren. Ob es eines eigenen naturschutzrechtlichen Zulassungsverfahrens bedarf, soll dahinstehen. Wünschenswert wäre zumindest eine ausdrücklich normierte, separate naturschutzrechtliche Zulässigkeits- 633 Es konnte keine Entscheidung gefunden werden, die lediglich den Landschaftsplan als beeinträchtigter oder entgegenstehender öffentlicher Belang aufführt. 634 Versuch einer Systematisierung: Decker, Umwelt- und Planungsrecht 2015, 207. D. Zusammenfassung und Stellungnahme 169 prüfung, durch die unabhängig vom Verfahren, der eigenständige Charakter von Bauplanungs- und Naturschutzrecht deutlicher zum Ausdruck gebracht werden könnte. Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes und ihre jeweiligen rechtlichen Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich In dem nun folgenden zweiten Abschnitt des vierten Teils soll untersucht werden, wie die materiell‑rechtlichen Anforderungen der einzelnen naturschutzrechtlichen Flächeninstrumente ausgestaltet sind und welche Besonderheiten sich dabei insbesondere auf untergesetzlicher Regelungsebene für bauliche Vorhaben im Außenbereich ergeben. Vornehmlich stellt sich die Frage, welche abstrakten Möglichkeiten die Gesetze bzw. welche einheitlichen Möglichkeiten die untergesetzlichen Regelungen vorsehen, um Nutzungskonflikte im Falle eines räumlichen Aufeinandertreffens von Außenbereichsvorhaben und naturschutzrechtlichem Flächenschutz zu bewältigen. Dabei ist es unerheblich, ob diese Prüfung -wie teilweise von der Rechtsprechung vorgenommen- als Inzidentprüfung innerhalb des § 35 BauGB zur Beantwortung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit erfolgt oder ob eine separate naturschutzrechtliche Prüfung vorgenommen wird. Wie ausgeführt635, beanspruchen Landschaftsschutzgebiete im Vergleich zu den anderen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten in Deutschland quantitativ den meisten Raum. Vor allem Vorhaben, die im Zusammenhang mit der Energiewende stehen (derzeit hauptsächlich Windenergieanlagen), werden auch in Zukunft Flächen außerhalb bebauter Siedlungen beanspruchen und somit möglicherweise mit Landschaftsschutzgebieten kollidieren. Auch der seit Jahrzehnten anhaltende Strukturwandel in der Landwirtschaft, mit einer Zweiter Abschnitt 635 Zweiter Teil B. I. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 170 Verschiebung von Klein- zu Großbetrieben, bringt es einerseits mit sich, dass aufgegebene landwirtschaftliche Anwesen einer Nutzungs- änderung zugeführt werden (müssen) und andererseits die Großbetriebe einem ständigen Wachstum unterliegen, der regelmäßig auch eine Expansion landwirtschaftlicher Betriebsgebäude erfordert. In vielen Gebieten reichen die Landschaftsschutzgebiete bis an die bebauten Ortslagen heran oder es sind teilweise auch innerhalb bebauter Orte Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen. So wurden in 18 der 48 untersuchten Landschaftsschutzgebietsverordnungen636 die „bebauten Ortslagen“ oder „rechtsverbindlich festgesetzten Baugebiete“ ausdrücklich vom Geltungsbereich der Landschaftsschutzverordnung ausgenommen. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass alle nicht bebauten Ortslagen oder rechtsverbindlich festgesetzten Baugebiete Teil des Landschaftsschutzgebiets sind. Teilweise sind Landkreise nahezu vollständig von Landschaftsschutzgebieten umgeben, wie beispielsweise der Kreis Bad Neuenahr-Ahrweiler, dessen Kreisfläche zu 94,38 % als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen wurde.637 So findet sich beispielsweise im Landkreis Biberach ein Landschaftsschutzgebiet, in dessen Schutzgebiet nahezu die vollständige Gemarkungsfläche von elf Gemeinden enthalten ist.638 Dadurch haben diese Gemeinden kaum eine Möglichkeit, sich siedlungstechnisch weiterzuentwickeln. Diese Beschränkung gilt regelmäßig auch bezüglich der meist in räumlicher Nähe zu den bebauten Ortslagen liegenden Außenbereichsvorhaben. Darüber hinaus sind Landschaftsschutzgebiete konstitutive Elemente verschiedener Großschutzgebiete. Solche Großschutzgebiete lassen sich im dicht besiedelten Deutschland nur unter Einschluss von Siedlungsfläche verwirklichen. Teilweise sollen durch naturschutzrechtliche Flächenschutzinstrumente menschliche Bedürfnisse explizit gefördert werden, wie beispielsweise das Miteinander von Mensch und Natur im Alltag durch die Biosphärenreservate oder das menschliche Erholungsbedürfnis in Naturparken. 636 Zweiter Teil B. I. 4. b.). 637 Online unter: https://www.kreis-ahrweiler.de/textI.php?id=244 (Stand: 11.6.2019). 638 Online unter: https://www.biberach.de/fileadmin/Dateien/Landratsamt/Amt_ fuer_Bauen_Naturschutz/Naturschutz/Aktuelles/180725_6082_Gesamtbericht. pdf (Stand: 11.6.2019). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 171 Ein zentrales menschliches Bedürfnis stellt in heutiger Zeit die bauliche Nutzbarkeit von Grund und Boden dar. Wie im ersten Abschnitt des vierten Teils dargelegt, ist es nicht elementare Aufgabe des Baurechts, explizit des § 35 Abs. 3 BauGB, bezogen auf die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, mehr als spezielle bauplanungsrechtliche Anforderungen zu stellen. Demzufolge sind in einem zweiten Schritt die einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente hinsichtlich ihrer rechtlichen Anforderungen in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich zu untersuchen. Allgemeine Regelungen als rechtliche Anforderungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich § 67 BNatSchG Befreiungen § 67 BNatSchG sieht die Möglichkeit von antragsgebundenen Befreiungen vor. Eine Befreiung ist eine zulässige Abweichung von den gesetzlich vorgeschriebenen Ge- und Verboten, um in atypischen und daher unvorhersehbaren Einzelfällen rechtliche Unausgewogenheiten auszugleichen.639 Im Gegensatz dazu stellen Ausnahmen eine zulässige Abweichung für vom Gesetzgeber bereits bedachte, aber mit einer abstraktgenerellen Regelung nicht zu erfassende Fälle dar.640 § 67 BNatSchG unterscheidet zwischen der gemeinnützigen (Nr. 1) und der privatnützigen (Nr. 2) Befreiung.641 Für beide Fälle ist die Atypik des Sachverhalts Voraussetzung, auch wenn dies bei Nr. 1 im Wortlaut nicht unbedingt zum Ausdruck kommt.642 Die Vorschrift umfasst ihrem Wortlaut nach das komplette Bundesnaturschutzgesetz, folglich auch den naturschutzrechtlichen Flächenschutz. § 67 BNatSchG stellt ein administratives A. I. 639 BVerwG, Beschl. v. 14.9.1992 – 7 B 130/92 – in NVwZ 1993, 583–584; Gellermann, in: Landmann/Rohmer/Beckmann (Hrsg.), Umweltrecht, 2020 (§ 67 Rn. 10). 640 Hünnekens, NVwZ 2000, 527 (529); Sauthoff, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 67 Rn. 9). 641 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 67 Rn. 1. 642 Sauthoff, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 67 Rn. 13); Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 67 Rn. 8). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 172 Werkzeug für Spezialfälle dar, dessen Einsatzbereich jedoch nach Umfang und Häufigkeit auf diese besonderen Fälle begrenzt bleiben muss, um die gesetzgeberische Grundentscheidung der einzelnen Ge- und Verbote nicht zu untergraben.643 Die Befreiungsregelung des § 67 BNatSchG ist unabhängig von etwaigen Ausnahmeregelungen anwendbar.644 Anwendbarkeit des § 67 BNatSchG bezüglich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich Der Befreiung unterliegen Ge- und Verbote des BNatSchG, einer Rechtsverordnung, die auf Basis des § 57 BNatSchG erlassen wurde, oder Ge- und Verbote der (bestehenden und künftigen) Landesnaturschutzgesetze, § 67 Abs. 1 S. 1 BNatSchG. In den Erläuterungen zu § 67 Abs. 1 S. 1 BNatSchG macht der Bundesgesetzgeber deutlich, dass unter dem Naturschutzrecht der Länder sowohl gesetzliche wie auch untergesetzliche Regelwerke des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemeint sind.645 Zu beachten ist, dass sich die naturschutzrechtlichen Ge- und Verbote regelmäßig auf reale Handlungen beziehen.646 Entsprechend ist auch die Handlung an sich Gegenstand einer möglichen Befreiung647, § 67 BNatSchG ist somit auch auf bauliche Vorhaben im Außenbereich anwendbar. Die pauschale Aussage, wonach „bauliche Anlagen in Schutzgebieten grundsätzlich keinen atypischen Einzelfall darstellen, weil die Untersagung durch den Normgeber regelmäßig gewollt sei“648, ist daher irreführend. Genau hier setzt die II. 643 Fischer-Hüftle/Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 67 Rn. 4). 644 Sauthoff, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 67 Rn. 9); Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 67 Rn. 6). 645 BT-Drs. 16/12274, S. 77. 646 Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 67 Rn. 3). 647 Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 67 Rn. 3). 648 So allerdings: Lau, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 67 Rn. 4); Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 328 die in beiden Fällen zitierten gerichtlichen Entscheidungen VG Schleswig Urt. v. 8.2.2013 – A. Allgemeine Regelungen als rechtliche Anforderungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 173 Funktion des § 67 BNatSchG nämlich an, indem unter bestimmten Voraussetzungen für spezielle Einzelfälle eine Befreiung erteilt werden kann. Entscheidende Voraussetzung ist das Merkmal der Atypik. Durch § 67 BNatSchG werden somit keine unmittelbaren rechtlichen Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben gestellt. Lediglich wenn eine Befreiung in einem atypischen Einzelfall angestrebt wird, stellen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 67 Abs. 1 BNatSchG rechtliche Anforderungen für bauliche Außenbereichsvorhaben dar. Die grundsätzlich vorausgesetzte Atypik steht einer Abstrahierung der rechtlichen Anforderungen entgegen, sodass auf eine Auswertung der bisherigen Einzelfälle verzichtet werden kann. Allgemeine Befreiungsregelungen innerhalb der Landesnaturschutzgesetze Die Befreiungsregelungen der Länder sind überwiegend verfahrenstechnischer Natur, sodass die vorgenannten Regelungen des § 67 BNatSchG bis auf kleinere Modifikationen flächendeckende Anwendung finden. III. 1 A 287/11 = NuR 2013, 293 (297) und VG Ansbach Urt. v. 11.12.2013 -AN 9 K 13.01281–, juris verneinen nicht das grundsätzliche Vorliegen eines „atypischen Einzelfalls“, sondern stellen richtigerweise nur fest, dass grundsätzlich nicht vom Vorliegen einer „unzumutbaren Belastung“ nach § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BNatSchG auszugehen sein dürfte, weil der Verordnungsgeber genau das in der Regel gewollt hat. Wenngleich bezüglich des Merkmals der „unzumutbaren Belastung“ früher „unzumutbaren Härte“ von einem kennzeichnenden atypischen Sachverhalt gesprochen wird OVG NRW Urt. v. 19.1.2001 -8 A 2049/99–, juris. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 174 Unter welchen materiell-rechtlichen Voraussetzungen gestatten die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes bauliche Vorhaben im Außenbereich? Bauliche Außenbereichsvorhaben in Naturschutzgebieten – § 23 BNatSchG Das Schutzregime des § 23 BNatSchG in Bezug auf bauliche Anlagen Die Bezeichnung als „strengste“ Schutzgebietskategorie649 ist auf das in § 23 Abs. 2 BNatSchG geregelte absolute Veränderungsverbot zurückzuführen, demzufolge „alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, […] nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten“ sind. Unabhängig davon, ob die Errichtung baulicher Vorhaben als Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung angesehen wird, ist sie jedenfalls eine nach allgemeiner Ansicht im Naturschutzgebiet verbotene Handlung.650 Bevor auf die Frage möglicher „Ausnahmen“ eingegangen wird, soll untersucht werden, ob dieses strenge Verbot dem Naturschutzgebiet seit jeher anhaftet. Das ist entscheidend für die Frage des Umgangs mit den noch zahlreichen existierenden Alt-Verordnungen, die noch auf Basis des Reichsnaturschutzgesetzes erlassen wurden. B. I. 1. 649 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 23 Rn. 79 mwN; Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 1); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 1); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 23 Rn. 1). Als „ranghöchste Schutzgebietskategorie bezeichnend: Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 23 Rn. 1). 650 Das Errichten baulicher Anlagen als Zerstörung oder Beschädigung ansehend: Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 44); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020). (§ 23 Rn. 27). Das Errichten baulicher Anlagen als Veränderung ansehend: Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 23 Rn. 40); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 33). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 175 Einführung eines absoluten Veränderungsverbots durch das Reichsnaturschutzgesetz? In § 16 Abs. 2 RNG fand sich ein Verbot ungenehmigte Veränderungen vorzunehmen: „Es ist verboten, in einem eingetragenen Naturschutzgebiet unbeschadet der dafür im Einzelfall nach § 15 Abs. 1 getroffenen besonderen Bestimmungen und der bisherigen Benutzungsart ohne Genehmigung der obersten Naturschutzbehörde Veränderungen vorzunehmen.“ Was genau unter den Begriff der Veränderung fällt, definiert die zugehörige DV in § 10 RNG jedoch nur in Bezug auf Naturdenkmäler, § 16 Abs. 1 RNG. Zu den Naturdenkmalen zählen gemäß § 4 RNG Erläuterungen auch Naturschutzgebiete, die kleiner sind als 1 ha. Demzufolge kommen für Verbote: „Plakate, Buden, Wochenendhäuser, Verkaufsstellen, Automaten, Ablagern von Schutz usw. Aufforstung, Senkung des Grundwasserspiegels usw.“ in Betracht. In Bezug auf (größere) Naturschutzgebiete weisen die Erläuterung zu § 16 RNG nur darauf hin, „vor allem darauf zu achten, dass in einem Naturschutzgebiet die Nutzungsart ohne Genehmigung nicht gewechselt werden darf. Hierzu gehört z.B. auch das Streuen von Kunstdünger auf Magerwiesen oder Weiden oder die Rodung von Schafweiden, soweit sie eingetragene Naturschutzgebiet sind. Nur solche Handlungen und Eingriffe sind zulässig, die ausdrücklich in der Verordnung erlaubt sind. Jedenfalls darf die Benutzungsart den Zweck des Schutzgebiets nicht gefährden. Jedoch sollen sich die Beschränkungen in erträglichen Grenzen halten.“ Den Regelungen des Reichsnaturschutzgesetzes lässt sich ein generelles Bauverbot zwar für Naturdenkmale und kleine Naturschutzgebiete (bis 1 ha) entnehmen,651 nicht jedoch für größere Naturschutzgebiete. Auch die damalige Musterverordnung für die Sicherung von Naturschutzgebieten652 regelt in ihrem § 3e) in Bezug auf bauliche Vorhaben (i.S.d. heutigen § 29 Abs. 1 BauGB) lediglich, dass es im Bereich des Schutzgebiets verboten ist: 2. 651 Etwas widersprüchlich zu einem absoluten Bauverbot für Naturdenkmale und kleine Naturschutzgebiete ist die Erläuterung zu § 1 RNG, wonach Naturdenkmale und Naturschutzgebiete auch innerhalb von Siedlungen und Baugebieten liegen können. 652 Anlage 3 zu Erlaß I Nr. 20424/35 vom 6.11.1935. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 176 „Bodenbestandteile abzubauen, Sprengungen oder Grabungen vorzunehmen, Schutt oder Bodenbestandteile einzubringen oder die Bodengestalt – einschließlich der natürlichen Wasserläufe oder Wasserflächen – auf andere Weise zu verändern oder zu beschädigen.“ Andere Mustervorschriften, wie beispielsweise die zum Schutz freier Landschaftsteile oder zum Schutz von Naturdenkmalen, sehen dagegen ein ausdrückliches Verbot für alle oder für einzelne bauliche Anlagen vor. In Naturschutzgebieten ab 1 ha Größe galt folglich kein generelles Bauverbot. Allerdings lässt sich aus der Genehmigungsvorschrift des § 20 RNG zumindest ein partielles Bauverbot innerhalb von Naturschutzgebieten herleiten. § 20 RNG regelt die Beteiligung der Naturschutzbehörden vor Genehmigung von Maßnahmen oder Planungen, die zu einer wesentlichen Veränderung der freien Landschaft führen können. Dabei sollen unter wesentlichen Veränderungen gemäß den Erläuterungen „Neubauten von Eisenbahnen, Straßen, Brücken, Kanälen, Hochspannungsleitungen, Hochbauten, Siedlungen, Anlage von Flug- und Thingplätzen, Fluß- und Bachverbesserungen, Entwässerungen, Talsperren, Anlage von Müllplätzen, Kultivierung von Mooren und Ödland, Aufforstungen und Ausstockungen“ verstanden werden. Solche wesentlichen Veränderungen dürfen, den Erläuterungen zufolge, weder an Naturdenkmalen, noch an Naturschutzgebieten vorgenommen werden. Dem Reichsnaturschutzgesetz lässt sich folglich zwar ein Veränderungsverbot innerhalb von Naturschutzgebieten entnehmen, jedoch kein absolutes. Insbesondere waren nach damaliger Gesetzeslage bauliche Vorhaben im Außenbereich, die nicht als wesentliche Veränderungen nach § 20 RNG anzusehen waren, nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Im Hinblick auf bauliche Vorhaben innerhalb von Naturschutzgebieten gibt es für die Zeit von 1935 bis 1975 kaum Fälle in der Rechtsprechung. In einem Urteil des BVerwG zur Junktimklausel des Art. 14 GG für vorkonstitutionelle Enteignungen im Jahr 1955 bestätigen sich jedoch die obigen Ausführungen, wenn es dort heißt: „Während in Naturschutzgebieten jede Veränderung einer Genehmigung bedarf (vgl. hierzu auch Verordnungsmuster bei Loos, Die rechtlichen Grund- B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 177 lagen des Naturschutzes, S. 79) sind bei geschützten Landschaftsteilen nur verunstaltende Eingriffe untersagt.“653 Nur ein gutes Jahr später änderte das Bundesverwaltungsgericht, allerdings ohne weitere Begründung, seine Rechtsprechung und führte aus: „Während in den Naturschutzgebieten, in denen die Natur als solche erhalten und geschützt werden soll (§§ 4, 16 NatSchG), jedwede Änderung verboten ist, können die sogenannten geschützten Landschaftsteile nur vor verunstaltenden, die Natur schädigenden und den Naturgenuß beeinträchtigenden Änderungen geschützt werden (§ 5 Satz 2 und § 19 NatSchG).“654 Es lässt sich vermuten, dass sich diese Ansicht auf den unteren Instanzen der Verwaltungsgerichtsbarkeit gebildet hat und im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts eine Bestätigung fand. Einführung eines absoluten Veränderungsverbots durch das Bundesnaturschutzgesetz Wie oben ausgeführt, kann aufgrund der Regelungen des Reichsnaturschutzgesetzes nicht von einem absoluten Veränderungsverbot innerhalb von Naturschutzgebieten ausgegangen werden. Dennoch hatte sich diese Ansicht bei Schaffung des BNatSchG so durchgesetzt. Diese Divergenz dürfte dem Gesetzgeber entgangen sein, wenn er im Rahmen der Erläuterungen darauf hinweist, dass das Naturschutzgebiet des Reichsnaturschutzgesetzes im Wesentlichen in der bisherigen Form beibehalten werden soll,655 gleichzeitig jedoch bezüglich eines entscheidenden Merkmals, nämlich der Frage des Verbotsumfangs über die bisherigen „gesetzlichen“ Regelungen, hinausgeht. Durch den Erlass des BNatSchG 1976 wurde somit erstmalig auch ein absolutes Veränderungsverbot für Naturschutzgebiete normiert. Dass dem Gesetzgeber die Verschärfung der Verbotsregelung selbst nicht auffiel, zeigt die Erläuterung zu § 13 Abs. 2 BNatSchG 1976 (heutiger § 23 Abs. 2 BNatSchG): „Absatz 2 knüpft an § 16 Abs. 2 des Reichsnaturschutzgesetzes an und sieht für Naturschutzgebiete ein gesetzliches Veränderungsverbot vor. Verboten ist hiernach z.B. die Errichtung baulicher Anlagen aller Art, Abladen von 3. 653 BVerwG, Urt. v. 26.3.1955 -I C 101.53–, juris = BVerwGE 2, 35–36. 654 BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 ‑I C 91.54–, juris = BVerwGE 4, 57–60. 655 BT-Drs. 7/3879, S. 24 und BT-Drs. 7/5251, S. 10. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 178 Schutt, Beseitigung von Hecken und Bäumen, Kahlschläge, Ausreißen von Pflanzen, Fang von Tieren, Eingriffe in den Naturhaushalt, insbesondere durch Entwässerung und ähnliches.“656 Eine solch umfassende Verbotsregelung gab es nämlich, wie oben ausgeführt, im RNG für das Naturschutzgebiet nicht. „Ausnahmen“ für bauliche Vorhaben durch § 23 Abs. 2 BNatSchG § 23 Abs. 2 BNatSchG verbietet alle Handlungen, „die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können nach Maßgabe näherer Bestimmungen“. Wann dabei von einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile auszugehen ist, definiert das BNatSchG nicht. Mit Zerstörung ist die Substanzvernichtung des Gebietes oder Teile davon gemeint, während man bei der Beschädigung als Vorstufe einer Zerstörung von einer erhebliche Beeinträchtigung spricht.657 Die Störung soll als Auffangbegriff alles erfassen, was nicht zu einer formellen Bestandsveränderung, wie einer Zerstörung oder einer Beschädigung, führt, aber den inhaltlichen Bestand eines Naturschutzgebiets gefährden kann (z.B. andauernder Lärm oder Besucherdruck).658 Der nahezu jede Handlung umfassende Begriff der Veränderung ist zum Wohle seiner Praxistauglichkeit einzuschränken. Hierbei werden dem Gebiet zuträgliche Handlungen, wie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen oder Bagatellfälle, wie das Umknicken von Grashalmen aus den Verbotstatbeständen ausgeklammert.659 Jedenfalls stellt selbst die schon- 4. 656 BT-Drs. 7/3879, S. 24; mit etwas verändertem Wortlaut auch BT-Drs. 7/5251, S. 10. 657 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 23 Rn. 32); Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 23 Rn. 12); Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 38 und 39); dem folgend: Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 23 Rn. 26–28); Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 23 Rn. 38–39). 658 BT-Drs. 7/3879, S. 24. 659 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 40); Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 23 Rn. 12); Appel, in: Frenz/ B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 179 endste Ausführung eines baulichen Vorhabens eine Veränderung dar, sodass diese grundsätzlich aufgrund § 23 Abs. 2 BNatSchG ausgeschlossen sind. § 23 Abs. 2 BNatSchG gibt den Rahmen vor, der für die Ausgestaltung von Schutzgebietsverordnungen einzuhalten ist. Folglich müssen auch die einzelnen Schutzgebietsverordnungen ein Verbot für bauliche Vorhaben vorsehen. In der praktischen Umsetzung werden bauliche Anlagen aller Art von den ausdrücklichen Verboten in der Verordnung zur Unterschutzstellung umfasst.660 Teilweise werden gebietsspezifische Ausnahmen für spezielle bauliche Anlagen, z.B. für offene Ansitzleitern zum Zwecke der Jagd, Weide und Kulturzäune661 oder Maßnahmen zur Unterhaltung, Wartung und Reparatur von Anlagen der öffentlichen Versorgung (Trinkwasser, Abwasser, Telekommunikation…)662, getroffen. Indem § 23 Abs. 2 BNatSchG an die negativen Folgen für das Naturschutzgebiet anknüpft, kommt es vor allem auf den Wirkbereich an, sodass auch Gebiete in räumlicher Nähe bzw. „Reichweite“ zum Naturschutzgebiet vom Verbot erfasst werden.663 Hierfür lässt § 22 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 BNatSchG seit 2002 auch eine Einbeziehung von weniger schützenswerten Umgebungsbereichen zu. Auch für diese dadurch mitgeschützten Bereiche gelten die oben ausgeführten Einschränkungen in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Anlagen. Ein solch umfassendes Verbot für bauliche Vorhaben gilt aber nicht automatisch auch für Alt‑Verordnungen, die auf Basis des RNG erlas- Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 23 Rn. 35). Ausf. hierzu: Mengel/ Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 36–39. 660 Vgl. auch Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 39. 661 Landschaftsplan der Stadt Aachen vom 17.8.1988, S. 31; Hochsitze nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 Naturschutzgebietsverordnung „Laushalde“ des Regierungspräsidiums Tübingen vom 9.7.2002 online unter: https://rips-dienste.lubw.baden-wuertt emberg.de/rips/ripsservices/apps/naturschutz/schutzgebiete/select.aspx (Stand 8.4.2019). 662 § 5 Abs. 1 Nr. 3–6 Naturschutzgebietsverordnung „Hürs-Nück“ des Landkreis Ahrweiler vom 28.3.2002 online unter: https://naturschutz.rlp.de/?q=naturschutz gebiet (Stand: 8.4.2019). 663 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 23 Rn. 35); Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 23 Rn. 82. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 180 sen wurden und selbst kein ausdrückliches Verbot vorsehen. Vielmehr bedarf es in diesen Fällen gemäß den obigen Ausführungen664 einer naturschutzrechtlichen Genehmigung, die jedoch -gegebenenfalls aus Gründen der Schutzzweckerhaltung- versagt werden kann. § 23 Abs. 3 BNatSchG als ausdrückliches Verbot für bestimmte bauliche Außenbereichsvorhaben der Fracking-Technologie Ausdrücklich verboten sind nach § 23 Abs. 3 BNatSchG Anlagen der Fracking‑Technologie.665 Der Gesetzgeber knüpft dabei, anders als nach bisherigem Verbotsregime üblich, nicht an die Folgen der Handlung, sondern an die Handlung selbst, nämlich eine besondere bzw. für bestimmte Zwecke erforderliche bauliche Anlage, an. Diese im Zusammenhang mit dem Fracking-Gesetz getroffene Regelung soll insbesondere die auf Kenntnislücken basierenden Risiken für die Umwelt minimieren.666 Vor dem Hintergrund einer der Fracking-Technik kritisch gegenüberstehenden Gesellschaft und einer jahrelangen öffentlichen Debatte kündigte der Gesetzgeber eine Regelung an, wonach Fracking- Maßnahmen in Naturschutzgebieten umfassend verboten werden sollen.667 Infolge dieses Versprechens entstand § 23 Abs. 3 BNatSchG. Durch den Verweis auf § 9 Abs. 2 Nr. 3 und 4 WHG sind sämtliche Anlagen, die dem Fracking dienen, verboten.668 Durch die tätigkeitsbezogenen Begriffe „Aufsuchung“ und „Gewinnung“ in § 9 Abs. 2 Nr. 3 WHG kommt es auch nicht auf den Zweck an, sodass kommerzi- 5. 664 Vierter Teil, zweiter Abschnitt B. I. 1. a.) b.). 665 Fracking als Abkürzung des engl. Begriffs hydraulic fracturing ist eine Technik, bei der durch senk- und waagrechte Erdbohrungen mit hohem Druck eine spezielle Flüssigkeit zum Aufbrechen tieferer Gesteinsschichten genutzt wird, um dadurch Erdöl oder Erdgas zu fördern. https://www.umweltbundesamt.de/themen/ wasser/gewaesser/grundwasser/nutzung-belastungen/fracking (Stand: 20.2.2019). 666 BT-Drs. 18/4713, S. 2–3. 667 Zusammenfassend zum Hintergrund des Fracking-Gesetzes https://www.faz.net/ aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/erdgas-regierung-will-teilverbot-fuer-gas-fra cking-13027849.html (Stand: 20.02.2019). 668 Sieht lediglich Anlagen des konventionellen Frackings vom Verbot umfasst: Me- ßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 23 Rn. 103a. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 181 elle und Forschungsvorhaben darunter zu verstehen sind.669 Die Bedeutung der Vorschrift des § 9 Abs. 2 Nr. 3 und 4 WHG ergibt sich weitgehend aus dem, den inhaltlichen Einsatz der Fracking-Technologie regelnden, § 13a WHG.670 Durch die Verweistechnik bleiben daher an dieser Stelle Fragen, die durch eine entsprechende wörtliche Beschreibung wie z.B. in § 33 Abs. 1a BNatSchG, hätten vermieden werden können. Bereits die bestehenden Regelungen des § 23 Abs. 2 BNatSchG i.V. mit der jeweiligen Schutzgebietserklärung dürfte regelmäßig für ein Verbot solcher oberirdischen Fracking-Anlagen ausreichend sein. Die Gesetzesbegründung weist jedoch ausdrücklich darauf hin, dass durch die Regelung des § 23 Abs. 3 BNatSchG die Errichtung von (oberirdischen)671 Anlagen unabhängig von konstituierenden und konkretisierenden Verankerungen in der jeweiligen Schutzerklärung bereits kraft Gesetz in allen Naturschutzgebieten verboten sein sollen.672 Der praktische Mehrwert erscheint indessen fraglich, da die Schutzerklärungen in der Regel bauliche Anlagen jeglicher Art auch ohne das Erfordernis einer baulichen Genehmigung in den Verbotskatalog aufgenommen haben. Klärungsbedürftig erscheint hierbei die Frage, ob über § 67 Abs. 1 S. 1 BNatSchG eine Befreiung vom Verbot des § 23 Abs. 3 BNatSchG erteilt werden kann. Der Wortlaut des § 67 Abs. 1 S. 1 BNatSchG spricht dafür. Demnach kann ausdrücklich auch von den „Verboten dieses Gesetzes [BNatSchG] auf Antrag Befreiung gewährt werden.“ Dagegen sprechen Sinn und Zweck der Regelung des § 23 Abs. 3 BNatSchG, der, wie oben ausgeführt, dem Vorsorgeprinzip dienend, vor ungewissen Folgen schützen soll. Eine landesge- 669 Drost, in: Drost (Hrsg.), Das neue Wasserrecht, Losebl. (Stand: April 2020), § 9 Rn. 44a. 670 Drost, in: Drost (Hrsg.), Das neue Wasserrecht, Losebl. (Stand: April 2020), § 13a Rn. 5 und 9. 671 Der Begriff oberirdisch findet sich im Gesetzestext selbst nicht. Das wäre auch widersinnig, zumal § 9 Abs. 2 Nr. 4 auf den § 23 Abs. 3 BNatSchG verweist, ausdrücklich von einer „untertägigen (also unterirdischen) Ablagerung von Lagerstättenwasser“ spricht. 672 BT-Drs. 18/4713, S. 30. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 182 setzliche Abweichung oder ggf. ein vollständiger Ausschluss des Verbots durch den Landesgesetzgeber ist dagegen zulässig.673 Rechtliche Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben in Nationalparken gemäß § 24 Abs. 1–3 BNatSchG Nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ist es erforderlich, dass Nationalparke in einem überwiegenden (> 50 %) Teil ihres Gebiets die Voraussetzungen eines Naturschutzgebiets erfüllen. Das bedeutet nicht, dass diese Teile des Nationalparks zusätzlich als Naturschutzgebiete unter Schutz gestellt werden müssen.674 § 24 Abs. 3 S. 1 BNatSchG regelt, dass Nationalparke zwar wie Naturschutzgebiete zu schützen sind, ihr besonderer Schutzzweck, die Großräumigkeit und die Besiedlung bei der Unterschutzstellung jedoch berücksichtigt werden müssen. Der Geltungsbereich eines Bebauungsplans muss nicht aus dem Schutzgebietsbereich herausgenommen werden,675 gleiches ist daher auch für Einzelvorhaben im Außenbereich anzunehmen. Welche Ausnahmen aufgrund der Großräumigkeit und der Besiedlung geboten sind, unterliegt einer Abwägung im Einzelfall.676 Das Erfordernis eines im Vergleich zu den Naturschutzgebieten eigenständigen Schutzregimes Gemäß § 24 Abs. 3 S. 1 BNatSchG sollen Nationalparke unter Berücksichtigung ihres besonderen Schutzzwecks sowie mit entsprechenden Ausnahmen bezogen auf ihre Großräumigkeit und Besiedlung entsprechend wie Naturschutzgebiete geschützt werden. Wie dieses modifizierte Schutzgebietsregime für Nationalparke genau aussehen soll, darüber schweigt das Gesetz. II. 1. 673 Es ist nicht anzunehmen, dass das ausdrückliche Verbot einen der Abweichungsgesetzgebung entzogenen „Allgemeinen Grundsatz“ des Naturschutzrechts darstellt. Ausf. zu den Allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzrechts. 674 Schumacher/Schumacher Jochen, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 24 Rn. 41). 675 BVerwG Beschl. 23.7.2003 – 4 BN 40.03 = NuR 2004, 167–168. 676 BVerwG Beschl. 23.7.2003 – 4 BN 40.03 = NuR 2004, 167–168. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 183 Das ist vor allem mit Blick auf die wesentlichen Unterschiede zwischen Nationalparken und Naturschutzgebieten bemerkenswert. So soll zwar der überwiegende Teil eines Nationalparks die Voraussetzungen für ein Naturschutzgebiet erfüllen, eine entsprechende Unterschutzstellung ist jedoch nicht gefordert. Darüber hinaus sollen Nationalparke der Bevölkerung für naturkundliche Bildung und Naturerlebnis zugänglich gemacht werden (§ 24 Abs. 2 S. 2 BNatSchG), während Naturschutzgebiete zunächst ihren Schutzzwecken dienen sollen und nur sofern diese es erlauben, der Bevölkerung zugänglich gemacht werden können (§ 23 Abs. 2 S. 2 BNatSchG). Weiter dienen Naturschutzgebiete der Erhaltung eines für schützenswert erachteten Status quo, wohingegen in Nationalparken der Prozessschutz im Vordergrund steht (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG). Der Verweis auf das Verbotsregime des § 23 Abs. 2 S. 1 BNatSchG, durch das die Aufrechterhaltung des Status quo des Naturschutzgebiets bezweckt ist, ist vor dem Hintergrund dieser Verschiedenartigkeit eher widersprüchlich. Anders als Naturschutzgebiete bedürfen Prozessschutzgebiete, wie sie in einem Nationalpark zwingend erforderlich sind, keiner „geplanten“ Bewirtschaftung. Weshalb der Gesetzgeber, trotz dieser Verschiedenartigkeiten von Naturschutzgebiet und Nationalpark, das Schutzregime der Naturschutzgebiete auch für Nationalparke anwendet, ist fraglich. Hintergrund dürfte sein, dass die erste gesetzlich geregelte Schutzgebietskategorie der Nationalparke § 14 BNatSchG 1976 keinen Prozessschutz vorsah. Nationalparke waren demzufolge nur eine spezielle Form von Naturschutzgebieten. Dementsprechend war der Ver- und Gebotsregelungsverweis damals stimmig. Mit Änderung des BNatSchG 2002 wurde die Schutzgebietskategorie Nationalpark um den Prozessschutz ergänzt.677 Dass durch diese Änderung auch ein separates Schutzregime erforderlich gewesen wäre, wurde übersehen. Richtigerweise lässt sich der Hinweis „wie Naturschutzgebiete zu schützen“ daher allgemein verstehen, dass von der strengsten Schutzkategorie des BNatSchG ausgegangen werden soll, um Nationalparken einen möglichst umfassenden Schutz zu gewährleisten. Dabei muss die Ausgestaltung allerdings auf die Besonderheiten von Nationalparken Rücksicht nehmen. 677 Ausf. zum Prozessschutz Wolf, NuR 2017, 366 (366–368). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 184 Vorgaben im Rahmen einzelner Nationalpark-Schutzgebietsausweisungen bezüglich baulicher Außenbereichsvorhaben Eine Untersuchung der Schutzgebietsausweisungen der sechzehn deutschen Nationalparke (die je nach Bundesland durch Verordnung678 oder Gesetz679 erfolgt) zeigt trotz der gebietsspezifischen Unterschiede in Bezug auf bauliche Vorhaben auch Gemeinsamkeiten. Der Aufbau fast aller Verordnungen und Gesetze folgt einem Regel-Ausnahme- Aufbau. Das bedeutet, dass zu Beginn ein umfassendes Verbot steht, das mit einer nicht abschließenden Aufzählung von Beispielen untermauert wird. Im Anschluss daran sind dann die Ausnahmen geregelt. Nur die Verordnung über die Nationalparkregion Sächsische Schweiz sieht einen Erlaubnisvorbehalt vor.680 Dieser ist in Form einer gebundenen Entscheidung an den Erhalt des Schutzzwecks sowie die Ziele und Grundsätze der Pflege und Entwicklung des Nationalparks gebunden. Alle anderen Schutzgebietserklärungen sehen lediglich die Möglichkeit einer Befreiung für speziell gelagerte Einzelfälle vor. In fünfzehn der sechzehn Schutzgebietserklärungen steht zu Beginn der Verbotsregelung der teilweise auch etwas anders formulierte Satz, wonach im Nationalpark „jede Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung der Landschaft oder ihrer Bestandteile verboten“681 ist. Dabei nennen alle Unterschutzstellungserklärungen ausdrücklich das Verbot der Errichtung oder Änderung baulicher Anlagen. Teilweise erfolgt eine Aufzäh- 2. 678 Länder in denen die Errichtung eines Nationalparks durch Rechtsverordnung erfolgt sind Bayern Art. 12, 13 BayNatSchG; Hessen § 12 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 HAGB- NatSchG; Nordrhein-Westfalen § 36 Abs. 1 S. 1 LNatSchG NRW; Saarland § 17 Abs. 1 SNG; Sachsen § 13 Abs. 1 SächsNatSchG. 679 Länder die für die Errichtung eines Nationalparks ein Gesetz vorsehen sind Baden-Württemberg § 23 Abs. 1 NatSchG BW; Niedersachsen § 17 Abs. 1NAGB- NatSchG; Bremen § 15 Abs. 1 BremNatG; Hamburg § 10 Abs. 1 S. 2 HmbBNat- SchAG; Brandenburg § 8 Abs. 1 BbgNatSchAG; Rheinland-Pfalz § 12 Abs. 1 S. 2 LNatSchG; Thüringen § 9 Abs. 1 Nr. 1 ThürNatG; Sachsen‑Anhalt § 15 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG LSA; Mecklenburg-Vorpommern § 14 Abs. 1 NatSchAG M‑V. Bezüglich des Nationalparks Hunsrück-Hochwald wurde zwischen den Ländern Rheinland-Pfalz und Saarland ein Staatsvertrag geschlossen. In Berlin und Schleswig-Holstein gibt es keine Regelung zur Festsetzung von Nationalparken. 680 § 7 Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft über die Nationalparkregion Sächsische Schweiz vom 23.10.2003. 681 § 9 Abs. 1 S. 1 Verordnung über den Nationalpark Bayerischer Wald in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.9.1997 (GVBl. S. 513). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 185 lung verschiedener Beispiele wie „Verkaufseinrichtungen, Buden, Zelte, Frei- und Rohrleitungen etc.“. Aufbauend auf die Verbote werden die Ausnahmen geregelt. Diese beziehen sich vorwiegend auf sonstige Nutzungen. Sofern Ausnahmen zu baulichen Vorhaben vorgesehen sind, dann zugunsten Nutzung und Betrieb oder Rückbau682 von Bestandsvorhaben.683 Vereinzelt finden sich auch Ausnahmen zugunsten der Errichtung baulicher Anlagen, allerdings nur solcher, die den Zwecken des Nationalparks zu dienen bestimmt sind.684 Als Beispiel für die ebenfalls häufig vorkommenden gebietsspezifischen Ausnahmeregelungen sei § 6 Abs. 3 Nr. 5 des Gesetzes zum schleswig-holsteinischen Wattenmeer (Nationalparkgesetz NPG) genannt, der als zulässige Ausnahme den „Bau und die Unterhaltung von Häfen einschließlich der damit räumlich zusammenhängenden Ablagerung von Baggergut“ vorsieht. Es ist eine allgemeine Tendenz erkennbar, wonach die bestehende bauliche Nutzbarkeit toleriert und -wenn möglich- reduziert werden, aber in jedem Fall nicht weiter ausgedehnt werden soll. Es ist fraglich, ob eine solch restriktive Vorgehensweise in Nationalparken angebracht ist. Vor 682 Den Rückbau von Bestandsanlagen ausdrücklich geregelt: § 15 Abs. 1 Nr. 5 Staatsvertrag zwischen dem Land Rheinland-Pfalz und dem Saarland über die Einrichtung und Unterhaltung des Nationalparks Hunsrück-Hochwald vom 4.10.2014; § 10 Abs. 1 Nr. 4 Gesetz zur Errichtung des Nationalparks Schwarzwald (Nationalparkgesetz NLPG) vom 3.12.2013; § 9 Nr. 12 Verordnung über den Nationalpark Kellerwald-Edersee vom 17.12.2003; § 7 Abs. 1 Nr. 9 Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft über die Nationalparkregion Sächsische Schweiz vom 23.10.2003. 683 Beispiele: § 11 Abs. 1 bis 3 V Verordnung über den Nationalpark Bayerischer Wald in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.9.1997 (GVBl. S. 513); § 11 Abs. 1 und 2 Verordnung über den Alpen- und den Nationalpark Berchtesgaden in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.2.1987 (GVBl. S. 63); § 6 Abs. 1 bis 3 Gesetz zum Schutz des schleswig-holsteinischen Wattenmeeres (Nationalparkgesetz – NPG); § 7 Verordnung über die Festsetzung des Nationalparks Jasmund vom 12.9.1990; § 7 Abs. 3 und 4 Gesetz über den Nationalpark „Harz (Niedersachsen)“ (NPGHarzNI) vom 19.12.2005; § 7 Verordnung über die Festsetzung des Nationalparks „Müritz-Nationalpark“ vom 12.9.1990. Lediglich in der Verordnung über den Alpen- und Nationalpark Berchtesgaden in der Fassung der Bekanntmachung vom 16.2.1987 (GVBl. S. 63) online unter http://www.gesetze-bayern.de/Content/Docu ment/BayNatBGLV (Stand: 9.4.2019) fehlt eine solche Regelung. 684 § 11 Abs. 1 Nr. 5 Verordnung über den Nationalpark Bayerischer Wald in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.9.1997 (GVBl. S. 513); § 6 Abs. 1 Nr. 6 Gesetz zum Schutz des schleswig-holsteinischen Wattenmeeres (Nationalparkgesetz – NPG) vom 17.9.1999. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 186 allem ist zu bezweifeln, dass absolute Verbote ohne die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung die nach § 24 Abs. 3 S. 1 BNatSchG im Schutzregime von Nationalparken zu beachtende Großräumigkeit und Besiedlung ausreichend würdigen. Die Schutzgebietserklärungen lassen darüber hinaus keine Besonderheiten erkennen, die bezüglich der Verwirklichung baulicher Vorhaben auf ein -im Vergleich zu Naturschutzgebieten- abweichendes Schutzregime schließen lassen. § 24 Abs. 3 S. 2 BNatSchG als ausdrückliches gesetzliches Verbot für bauliche Außenbereichsvorhaben Der Gesetzgeber hat auch für Nationalparke ein gesetzliches Verbot für Fracking-Anlagen vorgesehen, § 24 Abs. 3 S. 2 BNatSchG. Dieses ist wortgleich zur Regelung in Naturschutzgebieten, sodass bezüglich weiterer Ausführungen nach oben verwiesen wird.685 Rechtliche Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben auf Flächen, die gemäß § 24 Abs. 4 BNatSchG als Nationale Naturmonumente ausgewiesen wurden Nationale Naturmonumente sollen gemäß § 24 Abs. 4 S. 2 BNatSchG wie Naturschutzgebiete geschützt werden. Bezüglich der gesetzlich geregelten Verbote sind folglich § 23 Abs. 2 und Abs. 3 BNatSchG entsprechend heranzuziehen. Die bisher in Deutschland ergangenen Schutzgebietsausweisungen Nationaler Naturmonumente enthalten umfassende schutzzweckbezogene Handlungsverbote. Ein ausdrückliches Verbot bezüglich baulicher Vorhaben findet sich jedoch nur im Thüringer Gesetz über das Nationale Naturmonument „Grünes Band Thüringen“686. Weshalb in den drei anderen Schutzgebietsverordnungen keine Aussage bezüglich baulicher Vorhaben getroffen wurden, lässt sich nicht ermitteln. Möglicherweise spielte dabei eine Rolle, dass diese Gebiete bereits im Vorfeld anderen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten unterstellt waren und diese Schutzgebiets- 3. III. 685 Vierter Teil, zweiter Abschnitt, B. I. 1. d.). 686 Thüringer Grünes-Band-Gesetz (ThürGBG) vom 11.12.2018. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 187 festsetzungen trotz der Ausweisung als Nationales Naturmonument weiterhin gültig sind. Im Fall von Schutzgebietsüberschneidungen richtet sich die Frage der Zulässigkeit von Ausnahmen nach der strengsten Schutzkategorie.687 Nachdem Nationale Naturmonumente wie Naturschutzgebiete zu schützen sind, sind bei Überschneidungen mit solchen, die Regelungen der Naturschutzgebietsverordnung unproblematisch heranzuziehen. Bei Überschneidungen mit allen anderen Schutzgebietskategorien verstärken Nationale Naturmonumente den Schutz, sodass sich die Zulässigkeit baulicher Anlagen auf wenige Ausnahmen beschränkt. Praxisbeispiel: Untersuchung der Schutzgebietserklärung „Grünes Band Thüringen“ hinsichtlich der Regelungen zur Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich Hintergrund zum Grünen Band In Deutschland konnte sich die Natur entlang der innerdeutschen Grenze auf einer Länge von ca. 1.400 km zwischen Ost und West über Jahre nahezu ungestört entwickeln. Dieses natürliche Erbe zu erhalten, war bereits unmittelbar nach der Wiedervereinigung das Anliegen unterschiedlicher Naturschutzorganisationen.688 Die im Bundeseigentum stehenden Flächen des Grünen Bandes wurden 2010 an die Länder 1. a.) 687 Das Nationale Naturmonument Ivenacker Eichen ist Bestandteil des FFH-Gebiets „Ivenacker, Tiergarten Stavenhagener Stadtholz und Umgebung“ § 1 Abs. 3 Verordnung über das Nationale Naturmonument „Ivenacker Eichen“ vom 13.7.2016; Das Nationale Naturmonument „Bruchhauser Steine“ ist Teil des Naturschutzgebiets „Bruchhauser Steine“ und des Landschaftsschutzgebiets „Olsberg“ sowie des FFH- und des Vogelschutzgebiets § 8 Abs. 1 und 2 Verordnung über das Nationale Naturmonument „Bruchhauser Steine“ vom 24.3.2017; Das Nationale Naturmonument Kluterthöhlensystem ist zugleich Bestandteil des Naturschutzgebiets „Kluterthöhle und Bismarckhöhle“ § 8 Abs. 1 Verordnung über das Nationale Naturmonument Kluterthöhlensystem vom 12.1.2019. 688 Im Dezember 1989 treffen sich auf Einladung des Bundes Naturschutz Bayern 400 Umweltschützer in Hof, dort entstand die Bezeichnung „Grünes Band“: Online unter: http://www.bpb.de/172189/das-gruene-band-ein-lebendes-denkmalin-deutschland-und-europa (Stand: 10.4.2019). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 188 übertragen,689 denen nun die Aufgabe einer entsprechenden rechtlichen Sicherung zum Zwecke des Naturschutzes obliegt. Thüringen hat diese Aufgabe im Jahr 2018 erfolgreich umgesetzt und das Grüne Band zum Nationalen Naturmonument erklärt. Die Regelungen zur Zulässigkeit baulicher Vorhaben innerhalb des Thüringer Gesetzes über das Nationale Naturmonument „Grünes Band Thüringen“ Für das Grüne Band Thüringen gilt nach § 6 Abs. 1 S. 1 a.E., Abs. 2 Nr. 2, 3, 4, 5 ThürGBG ein umfassendes Verbot in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich. Allerdings wird dieses durch § 8 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 2, 3, 4 und 7 ThürGBG wieder in weiten Teilen aufgehoben. § 8 Abs. 2 ThürGBG regelt die Ausnahme hinsichtlich zahlreicher Infrastruktur und Versorgungsanlagen. In § 8 Abs. 3 ThürGBG werden verschiedene bauliche Anlagen von den Verboten ausgenommen, sofern eine Genehmigung vorliegt. § 8 Abs. 3 S. 4 ThürGBG gibt die Voraussetzungen vor, bei deren Vorliegen eine Genehmigung zu erteilen ist: „Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn keine in § 3 Abs. 2 genannten Reste der Grenzbefestigungsanlagen und Einrichtungen der Erinnerungskultur oder wertvollen Biotope oder Lebensstätten besonders geschützter Arten zerstört oder erheblich beeinträchtigt werden und der Biotopverbund gewährleistet bleibt.“ Das erste Gesetz zur Unterschutzstellung eines Nationalen Naturmonuments, das sich mit der Zulässigkeit baulicher Anlagen innerhalb eines Nationalen Naturmonuments befasst, ist im Vergleich zu den untersuchten Naturschutzgebietsverordnungen deutlich weniger streng. Es lässt bauliche Anlagen ausnahmsweise dann zu, wenn das anlagenund einrichtungsbezogene kulturelle Erbe, Biotope oder Lebensstätten besonders geschützter Arten nicht zerstört oder erheblich beeinträchtigt werden sowie der Biotopverbund gewährleistet bleibt. Der in § 8 Abs. 3 S. 4 ThürGBG geregelte Erlaubnisvorbehalt gibt im Einzelb.) 689 Online unter: https://www.bmu.de/themen/natur-biologische-vielfalt-arten/ naturschutz-biologische-vielfalt/gebietsschutz-und-vernetzung/gruenes-band/ (Stand: 10.4.2019). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 189 nen vor, wann eine Genehmigung zu erteilen ist. Der Verwirklichung eines baulichen Vorhabens lassen sich demnach nur die ausdrücklich geregelten und nicht im Allgemeinen der Schutzzweck des Grünen Bandes entgegenhalten. In dieser die Verwirklichung baulicher Vorhaben nur bedingt ausschließenden Regelung kommen die unterschiedlichen Interessen am einerseits möglichst weitgehenden Erhalt dieser natürlichen Fläche, gegenüber andererseits der Chance, Ost- und Westdeutschland auch physisch wieder zusammenwachsen zu lassen, zum Ausdruck. Nationale Naturmonumente doch nicht wie Naturschutzgebiete schützen? § 24 S. 2 BNatSchG gibt vor, dass Nationale Naturmonumente wie Naturschutzgebiete geschützt werden. Wie oben am Beispiel des „Grüne Bandes Thüringen“ aufgezeigt, ist der Thüringische Gesetzgeber durch zahlreiche Ausnahmen davon abgewichen. Als Instrument des Naturschutzrechts erfordert ein Nationales Naturmonument eine oder mehrere national bedeutende Einzelschöpfung(en) (unabhängig ob diese durch die Natur oder den Menschen entstanden sind) sowie eines das „Monument“ ergänzenden Naturwertes.690 Schutzzweck und Schutzregime lassen sich nicht ohne weiteres trennen. Vielmehr folgt das Schutzregime aus dem jeweiligen Schutzzweck. § 24 S. 2 BNatSchG ist folglich so zu verstehen, dass das Schutzregime des § 23 Abs. 2 und Abs. 3 BNatSchG entsprechend auf das Nationale Naturmonument anzuwenden ist. Ausformuliert würde das Schutzregime des § 23 Abs. 2 BNatSchG für das Nationale Naturmonument daher lauten: „Alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Nationalen Naturmonuments oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, sind nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Soweit es der Schutzzweck erlaubt, können Nationale Naturmonumente der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden.“691 2. 690 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 24 Rn. 96 und 97; Schumacher/Schumacher Jochen, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 24 Rn. 80). 691 In Bezug auf die Zugänglichkeit durch die Allgemeinheit hat der Gesetzgeber im Rahmen der Gesetzesbegründung ergänzt, dass diese soweit es der Schutzzweck erlaubt, aufgrund des hohen Besucherwertes der Allgemeinheit zugänglich gemacht werden können: BT-Drs. 16/13430, S. 22. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 190 Es ist also für jedes einzelne Nationale Naturmonument darüber zu entscheiden, welche Handlungen mit dem jeweiligen Schutzzweck kompatibel sind. Die Formulierung, wonach Nationale Naturmonumente wie Naturschutzgebiete zu schützen sind, ist daher etwas irreführend, weil sie automatisch mit dem Gedanken an ein absolutes Ver- änderungsverbot verbunden ist. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben innerhalb von Biosphärenreservaten gemäß § 25 BNatSchG Wie im zweiten Teil erläutert,692 sind Biosphärenreservate großräumige Gebiete, deren Konzeptionierung eine Zonierung in Kern‑, Pflegeund Entwicklungszone erfordert. Dabei ist der Anteil menschlicher Beeinflussung ausgehend von der Kernzone zunehmend. Die Entwicklungszonen sollen den Bedürfnissen von Mensch und Natur gleichermaßen gerecht werden. Ausnahmen für bauliche Vorhaben in Außenbereichen dürften somit insbesondere in Entwicklungszonen von Bedeutung sein. Die meisten Biosphärenreservate in Deutschland existierten bei Schaffung der gesetzlichen Grundlage 1998 bereits. Folglich ist für eine genauere Analyse eine Untersuchung der einzelnen Schutzgebietserklärungen heranzuziehen. Das Erfordernis eines für Biosphärenreservate als „Modellregion für das Zusammenspiel von Mensch und Natur“ eigenständigen Schutzregimes § 25 Abs. 3 BNatSchG sieht vor, Biosphärenreservate, wie Natur- oder Landschaftsschutzgebiete, zu schützen. Die Kommentarliteratur geht derweilen davon aus, dass Kern- und Pflegezonen wie Naturschutzgebiete zu schützen sind, während die Entwicklungszonen wie Landschaftsschutzgebiete geschützt werden sollten.693 Dem ist entgegenzu- IV. 1. 692 Zweiter Teil B. V. 693 Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 25 Rn. 39); Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 25 Rn. 32 und 33); Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 25 Rn. 33–35); Heugel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 25 Rn, 12). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 191 halten, dass insbesondere das Verbotsregime für Naturschutzgebiete für die Kernzone, in der ein Prozessschutz angestrebt wird, nicht passt.694 Es stellt sich bezüglich des Schutzes der Entwicklungszone auch die Frage, ob das auf den Schutz von Natur und Landschaft ausgerichtete Schutzregime des Landschaftsschutzgebietes ohne weiteres auf die innerhalb der Entwicklungszonen angestrebte nachhaltige Wirtschaftsentwicklung übertragbar ist. Zumindest sind gebietstypische Ausnahmeregelungen erforderlich,695 das sieht § 25 Abs. 3 BNatSchG auch so vor. Folglich bedarf es in Biosphärenreservaten eines Schutzregimes, das einerseits den Prozessschutz sicherstellt und andererseits in den dafür vorgesehenen Bereichen die angestrebte nachhaltige Wirtschaftsentwicklung für Mensch und Natur ermöglicht. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen von Schutzgebietserklärungen der 1990er Jahre Der überwiegende Teil der Biosphärenreservate wurde bereits zu einem Zeitpunkt ausgewiesen, zu dem es keine bundeseinheitliche gesetzliche Grundlage gab. Dementsprechend unterschiedlich sind die Unterschutzstellungserklärungen. Insbesondere in den 1990er Jahren wurden einige Biosphärenreservate ausgewiesen. Hierzu wurden Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete von zentraler Bedeutung zu Biosphärenreservaten erklärt.696 Die untersuchten Schutzerklärungen umfassen umfangreiche Ge- und Verbotsregelungen; auch in Bezug 2. 694 Siehe auch: vierter Teil, zweiter Abschnitt, A. IV. 1. 695 Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 25 Rn. 34). 696 Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Biosphärenreservat Südost-Rügen vom 12.9.1990 (Verordnung Biosphärenreservat Südost-Rügen); Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Naturpark Schaalsee vom 12.9.1990 i.V. mit der Änderung der Bezeichnung in „Biosphärenreservat Schaalsee“ vom 21.7.1998; Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung „Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin“ v. 12.9.1990. Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung „Biosphärenreservat Spreewald“ vom 12.9.1990. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 192 auf bauliche Anlagen. Die Biosphärengebietsverordnungen wurden gegenüber den bestehenden naturschutzrechtlichen Bestimmungen für vorrangig erklärt.697 Die Schutzzonen I und II, die heutzutage als Kern- und Pflegezonen bezeichnet werden, wurden zu Naturschutzgebieten erklärt und entsprechend wie diese geschützt. Die Schutzzone III, die inzwischen Entwicklungszone genannt wird, ist als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen. Die Ge- und Verbote sind jedoch teilweise enger gefasst als bei Landschaftsschutzgebieten, indem es keine allgemeinen Erlaubnisvorbehalte gibt und Ausnahmen in Bezug auf bauliche Vorhaben lediglich nach der „bisherige[n] bestimmungsgemä- ße[n] Nutzung von baulichen Anlagen, einschließlich der dazugehörigen Flächen“ vorgesehen sind.698 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen von Schutzgebietserklärungen in den 2000er Jahren Die Ausweisung von Biosphärenreservaten nach Schaffung der bundesgesetzlichen Grundlage erfolgte durch Gesetz, Verordnung oder Allgemeinverfügung. Ebenso differieren die Regelungen bezüglich baulicher Vorhaben. So sehen beispielsweise das Gesetz über das Biosphärenreservat „Flusslandschaft Elbe (Mecklenburg-Vorpommern)“ und das Gesetz über das Biosphärenreservat „Niedersächsische Elbtalaue“, je nach Zone, Schutzzweck- oder umfassende Handlungsverbote vor, während die Allgemeinverfügungen des Biosphärenreservats Mittelelbe und der Karstlandschaft Südharz keinerlei Ge- und Verbote beinhalten. 3. 697 § 11 Verordnung Biosphärenreservat Südost-Rügen; § 11 Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Naturpark Schaalsee vom 12.9.1990 i.V. mit der Änderung der Bezeichnung in „Biosphärenreservat Schaalsee“ vom 21.7.1998; § 11 Verordnung Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin; § 11 Verordnung Biosphärenreservat Spreewald. 698 § 7 Abs. 1 Nr. 5 Verordnung Biosphärenreservat Südost-Rügen; § 7 Abs. 1 Nr. 6 VO Schaalsee; mit anderem Wortlaut aber i.E. übereinstimmend § 7 Abs. 2 Nr. 1 Verordnung Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin; Mit ausdrücklichem allgemeinen Erlaubnisvorbehalt dagegen § 7 Abs. 3 Verordnung Biosphärenreservat Oberlausitzer Heide- und Teichlandschaft. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 193 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen von Schutzgebietserklärungen der 2010er Jahre In jüngerer Vergangenheit wurden die drei Biosphärenreservate „Thüringer Wald“, „Rhön“ und „Schwarzwald“ geschaffen. Auch diese Schutzerklärungen weichen erheblich voneinander ab. Während die Verordnung „Thüringer Wald“ auch innerhalb der Entwicklungszone für Vorhaben im Außenbereich Landschaftscharakter und Erholungseignung beeinträchtigende Handlungen untersagt,699 enthält die Erklärung zum Biosphärenreservat „Rhön“ keine Ge- und Verbote.700 Die Verordnung zum Biosphärengebiet „Schwarzwald“ hingegen untersagt innerhalb der Kernzonen alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung der Kernzonen führen können. Ebenfalls werden alle Handlungen untersagt, die eine Zerstörung, Beschädigung oder Störung der Pflegezone verursachen können, allerdings mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass der Zielsetzung dieser Verordnung die Erweiterung und der Neubau privilegierter baulicher Anlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB grundsätzlich nicht entgegensteht.701 Zwischenfazit Weder dem Gesetz noch den einzelnen Schutzgebietserklärungen lassen sich einheitliche Vorgehensweisen hinsichtlich Ausnahmen in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich entnehmen. Jede Schutzgebietserklärung ist für diese Frage einzeln heranzuziehen. Darüber hinaus ist dementsprechend auch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage dahingehend zu untersuchen, ob ein Ausschluss baulicher Vorhaben überhaupt zulässig ist. Insbesondere im Bereich von Entwicklungszonen geht es um ein Miteinander von Mensch und Natur. Ein gänzlicher Ausschluss baulicher Vorhaben 4. 5. 699 § 3 Abs. 1 Thüringer Verordnung über das Biosphärenreservat Thüringer Wald (ThürBRThWVO) vom 6.12.2016. 700 Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 16.10.2014 im AllMBL Nr. 11/2014, S. 509. 701 §§ 5 und 6 Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über das Biosphärengebiet Schwarzwald (BSG-VO Schwarzwald) vom 4.1.2016. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 194 scheint hier nicht zulässig. Zentrale Frage dürfte hierbei entsprechend dem Schutzzweck sein, ob und wenn ja, wie sich bauliche Anlagen nachhaltig und naturverträglich verwirklichen lassen. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben in Naturparken – § 27 BNatSchG Regelungen im Rahmen des § 27 BNatSchG und in einzelnen Landesgesetzen Das BNatSchG sieht keine ausdrücklichen Verbote für Naturparke vor. Die Frage, ob Ausnahmeregelungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich existieren, setzt jedoch zunächst ein Verbot voraus. Das Landesnaturschutzgesetz von Baden-Württemberg regelt ausdrücklich, dass Ge- und Verbote in der Schutzerklärung zum Naturpark entsprechend aufzunehmen sind.702 Was den Inhalt der aufzunehmenden Geund Verbote betrifft, heißt es im Baden-Württembergischen Naturschutzgesetz, dass die „erforderlichen“ Ge- und Verbote aufzunehmen sind.703 Dagegen findet sich in Schleswig-Holstein ausdrücklich eine Regelung, wonach § 22 Abs. 1 S. 2 BNatSchG bei Unterschutzstellung von Naturparken keine Anwendung findet.704 Damit wird insbesondere die Regelung von Ge- und Verboten im Rahmen der Schutzerklärung zum Naturpark ausgeschlossen.705 Zunächst ist anzumerken, dass die Anteile eines Naturparks, die bereits einen gesonderten Flächenschutzstatus aufweisen, diesen weiterhin behalten. Dies sind vorwiegend die einen Naturpark gemäß § 27 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG kennzeichnenden Anteile an Landschaftsund Naturschutzgebieten, aber auch sonstige Schutzgebiete. In der Praxis sind vor allem die Landschaftsschutzgebiete prägend, diese machen ca. 60 % der Naturparkfläche aus, während die Naturschutzgebie- V. 1. 702 § 29 Abs. 2 NatSchG BW. Das war im bis 19.8.2019 geltenden ThürNatG in § 15 Abs. 2 S. 2 ThürNatG ebenfalls noch so geregelt. 703 § 29 Abs. 2 NatSchG BW. 704 § 16 Abs. 2 S. 2 LNatSchG SH. § 16 Abs. 2 S. 1 LNatSchG SH bestimmt die Inhalte einer Naturpark-Schutzerklärung. 705 So auch Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 27 Rn. 28). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 195 te nur ca. 7 % Anteil aufweisen.706 Bei diesen Flächen sind die jeweiligen Schutzgebietsverordnungen heranzuziehen. Vorliegend kann es somit nur noch um die Frage gehen, ob hinsichtlich des verbleibenden Restgebiets ebenfalls Ge- und Verbote zulässig sind, selbst wenn sich keine Regelung im Rahmen der Landesnaturschutzgesetze findet. In der Literatur finden sich unterschiedliche Ansichten zu dieser Frage. Teilweise spricht sich die Literatur für eine Festsetzung von Ge- und Verboten im Rahmen der Schutzerklärung aus und nennt als Begründung die Regelung des § 22 Abs. 1 S. 2 BNatSchG, wonach die zur Erreichung des Schutzzwecks notwendigen Ge- und Verbote in der Schutzerklärung aufzuführen sind.707 Die Gegenansicht spricht sich gegen Ge- und Verbote im Rahmen der Schutzerklärung für Naturparke aus und begründet dies mit der unterschiedlichen Konzeption für die einzelnen Gebietsteile, die sich aus § 27 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG und § 27 Abs. 3 BNatSchG ergibt.708 Der ersten Ansicht kann indessen entgegengehalten werden, dass es sich bei § 22 Abs. 1 S. 2 BNatSchG um eine formell-rechtliche Regelung handelt, die insbesondere die Verfahrensvereinheitlichung zum Ziel hat. Außerdem lässt sich anführen, dass der Gesetzgeber bereits im ersten Entwurf zum Bundesnaturschutzgesetz hinsichtlich der Normierung von Naturparken klarstellte, dass es vor allem um die Schaffung einer erstmaligen gesetzlichen Grundlage zugunsten der über 50 bereits existierenden Naturparke geht.709 Das uneinheitliche Naturparkverständnis der einzelnen Länder – Naturpark ist nicht gleich Naturpark Beim Blick in die früheren Landesnaturschutzgesetze wird deutlich, dass sich trotz jahrelanger Praxis kein einheitliches Naturparkverständnis ausmachen lässt. So ging der Bundesgesetzgeber davon aus, 2. 706 Laut den Ergebnissen einer Projektumfrage Verband Deutscher Naturparke e.V. (Hrsg.), Naturparke in Deutschland Starke Partner für Biologische Vielfalt, 2010, S. 19. 707 Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 27 Rn. 26); Albrecht, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 27 Rn. 23). 708 Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 27 Rn. 27); so i.E. auch Appel, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 27 Rn. 18). 709 BT-Drs. 7/886, S. 37. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 196 dass Naturparke eine eigene Schutzkategorie darstellen, die Überlagerungen mit Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten im Einzelfall zuließen, wenn die Schutzzwecke diese Schutzgebiete erlaubten.710 Dagegen sah beispielsweise das Naturschutzgesetz Baden-Württemberg im Jahr 1975 laut § 23 NatSchG in Naturparken einen Schutzgebietsmix, mit dem Schwerpunkt auf Landschaftsschutzgebieten vor: „(2) Bestehende Landschaftsschutzgebiete sind in den Naturpark einzubeziehen, Naturschutzgebiete können einbezogen werden; die ihnen zugrundeliegenden Rechtsverordnungen bleiben unberührt. (3) In der Rechtsverordnung sind der Schutzgegenstand, der wesentliche Schutzzweck und die dazu erforderlichen Verbote und Erlaubnisvorbehalte zu bestimmen. Die Befugnisse zum Betreten sollen dadurch nicht eingeschränkt werden. § 22 Abs. 3711 gilt entsprechend.“ In Rheinland-Pfalz dagegen entstanden die ersten drei Naturparke bereits zu Beginn der 1960er Jahre.712 In Ermangelung einer entsprechenden Flächenschutzkategorie behalfen sich die Reinland-Pfälzischen Naturschutzbehörden mit dem Instrument des Landschaftsschutzgebiets und wiesen in der Größe des Naturparks geschlossene Landschaftsschutzgebiete aus.713 Naturparke stellten in Rheinland-Pfalz demnach eine gesonderte Form von Landschaftsschutzgebieten dar. 710 BT-Drs. 7/886, S. 37. 711 § 22 Abs. 3 NatSchG BW (1975) „(3) Im Landschaftsschutzgebiet sind nach näherer Maßgabe der Rechtsverordnung alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere wenn dadurch 1. Der Naturhaushalt geschädigt, 2. die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter nachhaltig gestört, 3. eine geschützte Flächennutzung auf Dauer geändert, 4. das Landschaftsbild nachhaltig verändert oder 5. der Naturgenuß beeinträchtigt wird. In der Rechtsverordnung soll bestimmt werden, dass die Nutzung im Rahmen einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke unberührt bleibt.“ 712 Auf den Naturpark Nordeifel 1960 folgten 1962 der Naturpark Rhein-Westerwald und 1963 der Naturpark Nassau. Online unter: https://www.naturpark-rhein-wes terwald.de/der-naturpark-rhein-westerwald/ueber-den-naturpark und http:// www.naturparknassau.de/index.php/entstehung-rechtsgrundlagen.html (Stand: 9.9.2019). 713 Franke, Zur Geschichte des Naturschutzes in Rheinland-Pfalz 1949–2000, 2005, S. 65. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 197 Das spiegelte sich auch im Landespflegesetz von Rheinland-Pfalz (1979) wider. Darin bezeichnet § 19 Abs. 1 LPflG Naturparks als „großräumige Landschaftsschutzgebiete“.714 Inzwischen wurden für alle Naturparke in Rheinland-Pfalz entsprechende Naturparkverordnungen erlassen. In Bayern dagegen waren Naturparke ein Landesplanungsinstrument und nach dem Landesplanungsgesetz auszuweisen.715 Das Bayerische Naturschutzgesetz von 1973 gab dabei in Art. 11 Abs. 1 vor, dass es sich um großräumige, die Voraussetzungen eines Landschaftsschutzgebietes erfüllende und besonders für die Erholung geeignete Gebiete handelt. Zwischenfazit Für Naturparke mangelt es hinsichtlich der Frage, ob und in welchem Umfang bauliche Vorhaben zulässig sind, an einer bundesgesetzlichen Regelung. Das dürfte der Tatsache geschuldet sein, dass sich das Verständnis hinsichtlich der Kategorie Naturpark bereits vom Ansatz her nicht auf einen bundesweiten Nenner bringen lässt. Dementsprechend weit gefasst ist die bundesgesetzliche Schutzgebietskategorie des Naturparks in § 27 BNatSchG. Es ist daher Aufgabe der einzelnen Landesgesetzgeber, ihrem individuellen Naturparkverständnis entsprechend festzulegen, ob auch die nicht in die Schutzgebietskategorie von Naturund Landschaftsschutzgebiet fallenden Flächen mit Ge- und Verboten versehen werden dürfen. Dies wurde, außer in Baden-Württemberg und Thüringen, von den einzelnen Gesetzgebern auf Landesebene nicht geregelt. Dementsprechend fehlt es dort, unabhängig davon, was die einzelnen Unterschutzstellungserklärungen des Naturparks regeln, an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage zur Festlegung von Ge- und Verboten für Flächen, die nicht Natur- oder Landschaftsschutzgebiet darstellen. 3. 714 § 19 Abs. 1 LPflG RP 1979. 715 Art. 11 Abs. 2 BayNatSchG 1973. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 198 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Rahmen europäischer Flächenschutzinstrumente Natura 2000-Netz In Bezug auf Natura 2000-Gebiete regelt das BNatSchG nur die Ausnahmen.716 Hierzu wurden die in der FFH-Richtlinie vorgegebenen Schutzvorschriften durch die §§ 32–34 BNatSchG in nationales Recht umgesetzt. § 32 BNatSchG § 32 BNatSchG trifft in Abs. 3 neben Regelungen zum Meldeverfahren auch Regelungen zum Inhalt der Unterschutzstellung. Dabei fordert § 32 Abs. 3 S. 3 BNatSchG, dass durch geeignete Ge- und Verbote sowie Pflege und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen aus Art. 6 der FFH‑Richtlinie entsprochen wird. In Art. 6 FFH‑Richtlinie finden sich Erhaltungs- (Abs. 1) und Schutzregelungen (Abs. 2–4). Nach Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtline sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, geeignete Maßnahmen zu treffen, um den habitatsgestützten Artenschutz gemäß Art. 2 FFH‑Richtlinie sicherzustellen. Dementsprechend sind Schutzgebietsverschlechterungen und beeinträchtigende Störungen sowohl der Lebensräume als auch der Arten zu vermeiden. Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH‑Richtlinie regeln den Umgang mit Plänen und Projekten innerhalb von Natura 2000-Gebieten und schreiben unter bestimmten Voraussetzungen eine Verträglichkeitsprüfung vor. Die Umsetzung dieser Vorgaben erfolgte durch die §§ 33 und 34 BNatSchG. Allgemeines Veränderungs- und Störungsverbot – § 33 Abs. 1 BNatSchG Die Grundregel des § 33 Abs. 1 S. 1 BNatSchG sieht für Natura 2000- Gebiete ein Verbot erheblicher Beeinträchtigungen vor. Wann eine erhebliche Beeinträchtigung anzunehmen ist, lässt das BNatSchG offen. Nach EU-rechtskonformer Auslegung ist eine erhebliche Beeinträchtigung gegeben, wenn den Erhaltungszielen eine Benachteiligung VI. 1. a.) b.) 716 Zweiter Teil, B. IX. 1. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 199 droht.717 Ausnahmeregelungen zur Verwirklichung von Vorhaben sind trotz erheblicher Beeinträchtigungen in den §§ 33 Abs. 1 S. 2, 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG vorgesehen. Verträglichkeitsprüfung und Ausnahmen – § 34 BNatSchG Für Projekte, die nicht unmittelbar der Verwaltung des Natura 2000- Gebietes dienen und das Gebiet erheblich beeinträchtigen können, muss im Vorfeld -vor Genehmigung oder bei genehmigungsfreien Projekten vor Ausführung- laut § 34 Abs. 1 BNatSchG eine Verträglichkeitsprüfung durchgeführt werden. In Ermangelung weitergehender gesetzlicher Vorgaben zur Frage, wann erhebliche Beeinträchtigungen -die eine ausführliche Verträglichkeitsprüfung erfordern- zu besorgen sind, behilft sich die Praxis mit einer Natura 2000-Vorprüfung (Screening).718 Für eine Natura 2000-Vorprüfung kann in der Regel auf Daten der Umweltverträglichkeitsprüfung oder der Eingriffsregelung zurückgegriffen werden.719 Ebenfalls ungeregelt in BNatSchG und FFH-Richtlinie ist der Projektbegriff,720 dem jedoch bauliche Anlagen unstreitig unterfallen.721 Zulässig sind bauliche Vorhaben nach § 34 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 BNatSchG dann, wenn sie sich mit den Erhaltungszielen des Gebiets in Einklang bringen lassen. Anders als bei einigen nationalen Flächenschutzinstrumenten, bei denen die Schutzgebietserklärung weitergehende Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben vorsieht, gibt es für die Schutzgebietskategorie Natura 2000 ein eigenes Verfahren. Was zunächst nach aa.) 717 Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 34 Rn. 89); Schumacher/ Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 34 Rn. 54). 718 Die Vorprüfung wird teilweise auch als Screening bezeichnet. Sie ist eine Art summarische Verträglichkeitsprüfung: vgl. Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 34 Rn. 47); Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer- Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 34 Rn. 25). 719 Louis, in: Kirchhof (Hrsg.), Umwelt und Planung, 2014, S. 149 (154). 720 Ausf. zum Projektbegriff: Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 34 Rn. 14–46). 721 Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 34 Rn. 14); Schumacher/ Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 34 Rn. 17); Lüttgau/Kockler, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 34 Rn. 2). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 200 einem standardisierten Verfahren klingt, ist im Ergebnis jedoch wiederum eine auf einer Bewertung basierende Einzelfallentscheidung, ohne normierte prozedurale Vorgaben.722 § 34 Abs. 1 S. 1 BNatSchG gibt für bauliche Außenbereichsvorhaben somit lediglich vor, dass ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des Natura 2000-Gebietes gutachterlich zu beurteilen ist. Erhaltungsziele sind Erhaltungs- oder Wiederherstellungsmaßnahmen (§ 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG), die sich auf einen Lebensraumtyp nach Anhang I der FFH-Richtlinie, ein besonderes Schutzgebiet nach Anhang II der FFH-Richtlinie, ein besonderes Vogelschutzgebiet für Arten gemäß Anhang I der VogelSchRL oder regelmäßig auftretende Zugvogelarten nach Art. 4 Abs. 2 S. 1 VogelSchRL beziehen. Entscheidend ist, dass sich trotz des baulichen Vorhabens ein günstiger Erhaltungszustand723 der Lebensräume und/ oder Arten prognostizieren lässt. Während beim Schutz von Lebensraumtypen gemäß FFH-Richtlinie ein dauerhafter Flächenverlust immer eine erhebliche Beeinträchtigung darstellt, kommt es beim Schutz von Lebensräumen bestimmter Arten primär auf die Stabilität der Population an.724 Die Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhaben bedarf folglich in Natura 2000-Gebieten einer speziellen, an den Erhaltungszielen ausgerichteten Verträglichkeitsprüfung oder zumindest einer Vorprüfung. Abs. 3 des § 34 BNatSchG regelt die zulässigen Ausnahmen im Falle der Feststellung einer erheblichen Beeinträchtigung. Hierfür ist neben zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses (§ 34 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG) auch eine erfolglose Alternativenprüfung725 722 Insbesondere die Frage, wie die Erheblichkeit der Beeinträchtigung zu beurteilen ist, stellt ein zentrales Problem in der Praxis dar. Siehe https://www.bfn.de/the men/planung/eingriffe/ffh-vertraeglichkeitspruefung.html (Stand: 12.4.2019). Ausdrücklich formale Anforderungen an die Verträglichkeitsprüfung verneinend: BVerwG, Urt. v. 18.12.2014 -4 C 35/13–, juris. 723 Günstiger Erhaltungszustand als Beurteilungskriterium: Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 34 Rn. 90). 724 Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (91–93). 725 Die Alternativenprüfung im Rahmen des § 34 BNatSchG ist z.B. nicht mit den Alternativenprüfung in der fachplanerischen Abwägung, der Eingriffsregelung oder der strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung gleichzusetzen, zumal vorliegend das Vermeidungsgebot strikt zu beachten ist und die Alternativenprüfung von Amtswegen erfolgen muss: Möckel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 34 Rn. 160). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 201 (§ 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG) erforderlich. In § 34 Abs. 7 BNatSchG ist das Verhältnis zwischen der Verträglichkeitsprüfung, der Prüfung von Ausnahmen und Befreiungen von besonderen Schutzgebieten nach § 20 Abs. 2 BNatSchG und gesetzlich geschützter Biotope im Sinne des § 30 BNatSchG geregelt. Demnach gehen nur strengere Schutzvorschriften, einschließlich der Vorschriften über Ausnahmen und Befreiungen, den Regelungen des § 34 BNatSchG vor. Im Falle von Schutzgebietsüberlagerungen richten sich bei einer erforderlichen Verträglichkeitsprüfung nach § 34 BNatSchG die Maßstäbe für die Verträglichkeit nach den Schutzzwecken der besonderen Schutzgebietsverordnungen gemäß § 20 Abs. 2 und § 22 Abs. 1 BNatSchG, wenn darin die jeweiligen Erhaltungsziele berücksichtigt wurden (§ 34 Abs. 1 S. 2 BNatSchG). Verbot bestimmter Vorhaben – § 33 Abs. 1a BNatSchG Auch für Natura 2000-Gebiete hat der Gesetzgeber ein Fracking-Verbot erlassen. Gemäß § 33 Abs. 1a BNatSchG sind in Natura 2000-Gebieten Anlagen „zum Aufbrechen von Schiefer-, Ton- oder Mergelgestein oder von Kohleflözgestein unter hydraulischem Druck zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdgas“ (Nr. 1) und Anlagen „zur untertägigen Ablagerung von Lagerstättenwasser, das bei Maßnahmen nach Nummer 1 anfällt“ (Nr. 2), verboten. Anders als in Naturschutzgebieten, Nationalparks und Nationalen Naturmonumenten verweist der Gesetzgeber hier nicht auf das WHG, sondern regelt das Verbot ausdrücklich. Folglich sind nur Fracking- Maßnahmen in den einzelnen aufgeführten Gesteinsarten und auch nur solche zur Aufsuchung oder Gewinnung von Erdgas verboten. Für alle anderen Fracking-Maßnahmen gelten wiederum die Regelungen der §§ 33 Abs. 1, 34 BNatSchG. bb.) Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 202 Exkurs: Vogelschutzgebiete726 Vogelschutzgebiete sind weder im BNatSchG noch in den Naturschutzgesetzen der Länder als eigene Schutzkategorie vorgesehen. Allerdings sind die besonderen Vogelschutzgebiete Bestandteile des Natura 2000-Netzes. Die Zulässigkeit baulicher Vorhaben innerhalb von Vogelschutzgebieten bestimmt sich daher nach den vorhergehenden Ausführungen zum Natura 2000-Netz. Einfache Vogelschutzgebiete, die nicht zum Natura 2000-Netz gehören, für nichtgelistete Wildvögel gemäß Art. 2, Art. 3 Abs. 2 a) VogelSchRL wurden in Deutschland nicht ausgewiesen. Ausdrückliche Ausnahmeregelungen bezüglich des Schutzumfangs lassenn sich in der VogelSchRL nicht finden. Art. 7 der FFH-Richtlinie regelt, dass für ausgewiesene Vogelschutzgebiete die Schutzregelungen des Art. 6 Abs. 2 bis 4 der FFH-Richtlinie Anwendung finden. Das gilt jedoch wiederum nur für die besonderen Vogelschutzgebiete. Zwar ist die Ausweisung einfacher Vogelschutzgebiete aufgrund Art. 2, Art. 3 Abs. 2 a VRL nach wie vor möglich, jedoch ist durch die Fülle an verschiedenen Flächenschutzinstrumenten und dem in der Praxis häufig unbekannten Instrument des einfachen Vogelschutzgebiets auch in Zukunft nicht mit der Ausweisung solcher Gebiete zu rechnen. Die Antwort auf die Frage, was die Zulässigkeit baulicher Vorhaben in solchen Gebieten betrifft, kann folglich dahinstehen. Exkurs: FFH-Gebiete Das Bundesnaturschutzgesetz und die Landesnaturschutzgesete haben für „FFH-Gebiete“ keine eigene Schutzgebietskategorie vorgesehen. Da alle FFH-Gebiete ohnehin Teil des Natura 2000-Netzes sind, gelten für die Frage der Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich vollumfänglich die obigen Ausführungen. 2. 3. 726 Das BNatSchG definiert diese in § 7 Abs. 1 Nr. 7 BNatSchG als „Europäische Vogelschutzgebiete“. Gebräuchlicher ist jedoch die Bezeichnung „Vogelschutzgebiete“, sodass diese vorliegend verwendet wird. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 203 Die Anforderungen des § 30 BNatSchG an bauliche Außenbereichsvorhaben Bei Biotopen sind nach § 30 Abs. 2 S. 1 BNatSchG alle Handlungen verboten, „die zu einer Zerstörung oder einer sonstigen erheblichen Beeinträchtigung folgender [im Anschluss aufgezählter Biotope und gemäß § 30 Abs. 2 S. 2 BNatSchG von den Ländern gesetzlich geschützter Biotope] führen können“ Diese Formulierung erinnert zunächst an die Verbotsregelung für Naturschutzgebiete. Anders als bei den Naturschutzgebieten sieht § 30 Abs. 3 BNatSchG jedoch vor, dass von den vorgenannten Verboten auf Antrag eine Ausnahme zugelassen werden kann, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können. Unter Ausgleich ist gemäß § 15 Abs. 2 S. 2 BNatSchG dabei die Wiederherstellung der beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise zu verstehen.727 Hierbei ist dem Ausgleich, neben dem genannten qualitativen Moment, auch ein räumliches Merkmal immanent, demzufolge der Ausgleich zwar nicht unmittelbar am Beeinträchtigungsort, aber zumindest in räumlicher Nähe zu erfolgen hat, sodass die Ausgleichswirkungen den Beeinträchtigungsort erreichen.728 Dagegen besitzen Ersatzmaßnahmen keine rechtfertigende Kraft.729 Teilweise wurde die bundesgesetzliche Ausnahmeregelung dahingehend erweitert, dass auch „überwiegende Gründe des Gemeinwohls“ eine Ausnahme rechtfertigen.730 Das Bundesnaturschutzgesetz sieht diese Möglichkeit weiterhin in § 67 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BNatSchG vor und hat mit der Beseitigung in § 30 Abs. 3 BNatSchG von einer unnötigen Doppelregelung abgesehen.731 Die Erweiterung in den Ländern ist daher unproblematisch.732 Dagegen wurde in Schleswig-Holstein eine Begrenzung der nach § 30 Abs. 3 BNatSchG zulässigen Ausnahmen auf zwei Biotoptypen VII. 727 BT-Drs. 278/09, S. 199. 728 Ausf. hierzu: Kerkmann/Koch, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 15 Rn. 9). 729 VG Cottbus, Urteil vom 11. Mai 2017 -3 K 631/15–, juris Rn. 43. 730 § 22 Abs. 3 SNG; § 20 Abs. 3 NatSchAG M‑V; § 23 Abs. 3 BayNatSchG. 731 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 30 Rn. 68. 732 Ausf. hinsichtlich der Entwicklung der Ausnahmeregelung und der Möglichkeit der Erweiterung durch die Länder siehe Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 30 Rn. 68. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 204 vorgenommen.733 Diese Begrenzung ist auch vor dem Hintergrund der im Naturschutzrecht speziell geregelten Gesetzgebungskompetenzverteilung möglich. Wann eine zerstörende oder beeinträchtigende Handlung ausgleichbar ist, ist dabei unter naturschutzfachlichen Gesichtspunkten zu definieren. Der Rechtsanwender ist dabei auf außerrechtliche Maßstäbe und Erkenntnisse angewiesen.734 Die zuständige Naturschutzbehörde kann sich daher auf eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative berufen, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist.735 Im Rahmen des § 30 Abs. 3 BNatSchG besteht folglich dann die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung für bauliche Vorhaben im Außenbereich, wenn ein Ausgleich vorgenommen werden kann. Besteht die Möglichkeit eines Ausgleichs nicht, dann kommt nur eine Befreiung in den Grenzen des § 67 BNatSchG in Frage.736 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Bereich von Gewässern und Uferzonen Vorgaben nach § 61 BNatSchG § 61 Abs. 1 BNatSchG gilt nur für den Außenbereich von Bundeswasserstraßen und Gewässern erster Ordnung.737 Dort ist es verboten, bauliche Anlagen im Bereich bis zu 50 m von der Uferlinie bzw. 150 m von der mittleren Hochwasserlinie der Nordsee bzw. der Mittelwasserlinie der Ostsee zu errichten oder zu verändern. Ausdrücklich vom Verbot nach § 61 Abs. 1 BNatSchG ausgenommen sind nach § 61 Abs. 2 BNatSchG „bauliche Anlagen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes rechtmäßig errichtet oder zugelassen waren“ (Nr. 1) also Bestandsanlagen, „bauliche Anlagen, die in Ausübung wasserrechtlicher Erlaubnisse oder Bewilligungen oder zum Zwecke der Überwachung, der Bewirtschaftung, der Unterhaltung oder des Ausbaus eines oberirdischen Gewässers errichtet oder geändert werden,“ (Nr. 2) Anlagen, die folglich VIII. 1. 733 § 21 Abs. 3 LNatSchG SH. 734 VG Cottbus, Urteil vom 11. Mai 2017 -3 K 631/15–, juris Rn. 42. 735 VG Cottbus, Urteil vom 11. Mai 2017 -3 K 631/15–, juris Rn. 42. 736 BT-Drs. 278/09, S. 199. 737 Was Gewässer erster Ordnung sind regeln die Wassergesetze der Länder. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 205 einen Bezug zum Gewässer aufweisen, „Anlagen des öffentlichen Verkehrs einschließlich Nebenanlagen und Zubehör, des Rettungswesens, des Küsten- und Hochwasserschutzes sowie der Verteidigung“ (Nr. 3). Die Möglichkeit, eine antragsbezogene Ausnahme zuzulassen, besteht gemäß § 61 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG, wenn der Naturhaushalt oder das Landschaftsbild nur geringfügig beeinträchtigt werden oder durch Ausgleichsmaßnahmen eine nur geringfügige Beeinträchtigung sichergestellt werden kann. Gleiches gilt, wenn Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses (einschließlich sozialer oder wirtschaftlicher Art) vorliegen, § 61 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG. Landesrechtliche Vorgaben für Gewässer und Uferzonen Weitergehende Vorschriften der Länder bleiben gemäß § 61 Abs. 2 S. 2 BNatSchG ausdrücklich unberührt. Solche wurden von einzelnen Ländern vorgesehen. Demnach ist es in Baden-Württemberg laut § 47 Abs. 2 S. 1 NatSchG möglich auch Gewässer zweiter Ordnung im Außenbereich in die Verbotsregelung aufzunehmen. Auf der anderen Seite wurden auch die Ausnahmetatbestände dahingehend erweitert, dass gemäß § 47 Abs. 3 Nr. 3 NatSchG BW notwendige bauliche -der speziellen Erholung dienende- (Gemeinschafts-)Anlagen zulässig sind. Das Hamburgische Naturschutzgesetz schließt natürliche und naturnahe Bereiche von Gewässern ein, regelt dort aber einen Abstand von zehn Metern ab Uferlinie (§ 15 HmbBNatSchAG). In Schleswig-Holstein wird § 61 BNatSchG komplett durch eine eigene Regelung ersetzt. Gemäß § 35 Abs. 2 LNatSchG SH ist es verboten, bauliche Anlagen an Gewässern erster Ordnung sowie Seen und Teichen ab einer Größe von 1 Hektar zu errichten oder wesentlich zu erweitern. Anders als im BNatSchG wird hier keine ausdrückliche Beschränkung auf den Außenbereich vorgenommen. Allerdings schränkt § 35 Abs. 3 LNatSchG SH den Geltungsbereich ein, indem öffentliche Häfen (Nr. 1), bauliche Anlagen mit besonderem Bezug zum Wasser (Nr. 2), bauliche Vorhaben, die aufgrund eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans oder einer Innenbereichssatzung zulässig sind (Nr. 3a), bauliche Vorhaben für Planaufstellungsbereiche gemäß § 33 BauGB (Nr. 3b), bauliche Vorhaben im Zusammenhang bebauter Bereiche 2. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 206 § 34 BauGB (Nr. 3c), die angemessene Erweiterung von land-, forst-, fischereiwirtschaftlicher oder gewerblicher Bestandsvorhaben (Nr. 4) sowie nach § 36 LNatSchG SH zulässige Stege für Sportboothäfen (Nr. 5) von den Regelungen des § 35 Abs. 2 LNatSchG SH ausgenommen wurden. Insbesondere § 35 Abs. 3 Nr. 3 LNatSchG SH nimmt den Innenbereich, soweit er beplant wurde oder dem § 34 BauGB zuzurechnen ist, wieder vom Verbot des § 35 Abs. 2 LNatSchG SH aus, sodass faktisch auch in Schleswig-Holstein von einer Regelung für den Außenbereich gesprochen werden kann. Die zulässigen Ausnahmen bestimmt § 35 Abs. 4 LNatSchG SH. Demnach können bauliche Anlagen (Nr. 1a), die auf Sicherheit oder Versorgung der Bevölkerung ausgerichtet sind, (Nr. 1b) solche, die das Orts- oder Stadtbild prägen, (Nr. 2) notwendige bauliche Anlagen, die dem Badebetrieb, dem Wassersport oder der gewerblichen Fischerei dienen, (Nr. 3) kleine Anlagen, die dem Naturschutz, der Versorgung von Badegästen oder Wassersportlern dienen und Bootsschuppen zugelassen werden. § 35 Abs. 4 Nr. 4 LNatSchG SH erlaubt die Ausnahme für die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bebauungsplänen oder Innenbereichssatzungen. Nach § 35 Abs. 6 LNatSchG SH können die Regelungen durch die oberste Naturschutzbehörde auf Gewässer zweiter Ordnung ausgedehnt werden. Zwischenfazit Maßstab für die Frage der Zulässigkeit baulicher Vorhaben im gewässernahen Bereich gemäß § 61 Abs. 1 BNatSchG sowie den Regelungen der jeweiligen Landesnaturschutzgesetze sind Naturhaushalt und Landschaftsbild. Dabei können bauliche Vorhaben im Außenbereich in diesen Bereichen bis zur Grenze, einer geringfügigen Beeinträchtigung von Naturhaushalt und Landschaftsbild, zugelassen werden. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben innerhalb des Biotopverbunds Im Wege eines Verbundsystems soll durch den Biotopverbund aus vielen Einzelteilen ein großes Ganzes geschaffen werden. Hierzu werden so- 3. IX. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 207 wohl bereits anderweitig geschützte Flächen als auch ungeschützte Flächen und Elemente zusammengeführt.738 § 21 Abs. 4 BNatSchG fordert, dass eine rechtliche Sicherung erfolgt und der Biotopverbund dauerhaft gewährleistet wird. Hierbei werden in § 21 Abs. 4 BNatSchG Schutzerklärungen i.S.d. § 20 Abs. 2 BNatSchG planungsrechtliche Festlegungen und langfristige vertragliche Regelungen beispielhaft genannt. Aber auch die Möglichkeit einer anderen geeigneten Maßnahme wird an dieser Stelle ausdrücklich als Sicherungsmittel erwähnt. Die Frage der materiell-rechtlichen Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich richtet sich somit in der Regel nach dem entsprechenden Schutzregime der Fläche. Bei allen anderen nicht anderweitig geschützten Flächen ist die Regelung des Biotopverbunds insofern flexibel, als dass nur die dauerhafte Sicherung des Biotopverbunds unabhängig von den einzelnen Flächen die entscheidende Rolle spielt.739 Einzelne Flächen sind somit problemlos austauschbar, sofern die Sicherung des Biotopverbunds dadurch nicht gefährdet wird.740 Abweichende landesrechtliche Regelungen gibt es diesbezüglich nicht. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich durch die Landschaftsplanung Die Landschaftsplanung dient der Durchsetzung naturschutzrechtlicher Ziele (§ 8 BNatSchG). Erstmalig wurden durch dieses Instrument Natur und Landschaft zum Hauptgegenstand eines Planungsprozesses.741 Die „eigene“ Aufgabe der Landschaftsplanung besteht im Wesentlichen darin, die vorgefundenen Nutzungen und Nutzungsansprüche zu analysieren, ihre Auswirkungen auf Natur und Landschaft zu bewerten, Konfliktsituationen aufzuzeigen und Lösungsmöglichkei- X. 738 Siehe ausf. zweiter Teil B. IX 2. a.) und b.). 739 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 21 Rn. 55. 740 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 21 Rn. 55. 741 Ramsauer, NuR 1993, 108 (109). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 208 ten zu entwickeln.742 Das unmittelbare Augenmerk der Landschaftsplanung liegt folglich auf den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege. Eine zulässigkeitsbeschränkende Wirkung kann ihr daher nur mittelbar zukommen, indem es ihr erlaubt ist, ihre Vorgaben verbindlich an die städtebaulichen Planungsinstrumente weiterzugeben. Nach § 9 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG sind die Inhalte der Landschaftsplanung in Planungen und Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen. Damit sind formell alle naturschutzrelevanten Planungs- und Verwaltungsverfahren gemeint.743 Materiell-rechtlich ist der Begriff „berücksichtigen“ entscheidend. Die Querschnittsorientierung der Landschaftsplanung ist nicht mit einem integralen Abwägungsauftrag raumordnerischer Gesamtplanungen vergleichbar, sodass der Landschaftsplanung kein absoluter Vorrang zu gewähren sein kann. Vielmehr verlangt die Berücksichtigungspflicht nur, dass sich der Planungs- oder Verwaltungsträger mit den Inhalten der Landschaftsplanung auseinandersetzt.744 Die Entscheidung hinsichtlich der Art und Umfang der Berücksichtigungspflicht ist dem jeweiligen Fachrecht überantwortet.745 § 11 Abs. 3 BNatSchG sieht die Möglichkeit vor, dass die Ziele, Erfordernisse und Maßnahmen der örtlichen Landschaftspläne (Landschaftsplan und Grünordnungsplan) als Darstellungen oder Festsetzungen nach §§ 5 und 9 BauGB in die Bauleitpläne aufgenommen wer- 742 Vgl. Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 9 Rn. 71); Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (Vorbem. zu §§ 8–12, Rn. 19–21); Ramsauer, NuR 1993, 108 (109). 743 Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 9 Rn. 25); Meßerschmidt/ Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 9 Rn. 51. 744 OVG NRW, Urteil vom 10.07.2003 – Az: 20 A 4257/99 wonach ein Berücksichtigungsgebot keine strikte Verbindlichkeit beinhaltet; Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 9 Rn. 71) geht von einem zur Geltung bringen der Inhalte der Landschaftsplanung aus; Mengel, in: Lütkes/Ewer/Fellenberg u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2018 (§ 9 Rn. 84) fordert ein ernsthaftes und sorgfältiges auseinandersetzen. 745 Heugel, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 9 Rn. 25); Gassner, in: Gassner/ Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2003 (§ 14 Rn. 16). B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 209 den können.746 Dabei lässt § 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB im Rahmen von Flächennutzungsplänen ausdrücklich nur die Darstellung von Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft zu. Der Begriff „insbesondere“ in Abs. 2 lässt jedoch auf eine nicht abschließende Regelung schließen, sodass auch eine weitergehende Darstellung entsprechend § 11 Abs. 3 BNatSchG möglich ist. Anders ist es im Rahmen der abschließend geregelten Festsetzungsmöglichkeiten für Bebauungspläne nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB, der zwar die Festsetzung von Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft ermöglicht, nicht aber die Erfordernisse, die in § 11 Abs. 3 BNatSchG zusätzlich aufgeführt sind. Nur in Fällen, in denen die Länder von der Ermächtigung gemäß § 9 Abs. 4 BauGB entsprechend Gebrauch gemacht haben, ist eine umfassende Aufnahme der örtlichen Landschaftspläne in den Bebauungsplan zulässig.747 Die Berücksichtigung der Landschaftsplanung im Rahmen der örtlichen Bauleitplanung ist dem jeweiligen Planungsträger überlassen. Die Möglichkeit, aus sich heraus eigene zulässigkeitsbeschränkende Vorgaben für bauliche Außenbereichsvorhaben festzulegen, ist der Landschaftsplanung daher versagt. Allerdings sind die Darstellungen aus Landschaftsplänen nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 g) BauGB in einem Bauleitplanverfahren in der Abwägung zu berücksichtigen. Darüber hinaus stellt der Landschaftsplan gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauGB einen öffentlichen Belang dar. Im Fall eines Widerspruchs zu einem baulichen Vorhaben kommt der Landschaftsplanung daher eine zulassungsbeschränkende Wirkung nicht aufgrund naturschutzrechtlicher, sondern ausschließlich durch Regelungen des Bauplanungsrechts zu. 746 § 9 Abs. 3 S. 2 BNatSchG gibt vor, dass auf die Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung in der Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen ist. 747 Eine solche Regelung ist soweit ersichtlich nur in Brandenburg erfolgt. § 5 Abs. 2 S. 2 BbgNatSchAG. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 210 Die rechtlichen Anforderungen der Eingriffsregelung für bauliche Vorhaben im Außenbereich Das Verhältnis zwischen Baurecht und Eingriffsregelung nach § 18 BNatSchG Durch § 18 BNatSchG wird das Verhältnis zwischen der Eingriffsregelung und dem Baurecht geregelt. Dabei nimmt § 18 Abs. 1 BNatSchG eine Verweisung derart vor, dass bei zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft aufgrund der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bauleitplänen oder Satzungen nach § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz nach den Vorschriften des BauGB zu entscheiden ist. Die in § 1a Abs. 3 BauGB normierte sogenannte baurechtliche Eingriffsregelung knüpft laut Satz 1 inhaltlich an das Entscheidungsprogramm der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung an. Über ihre Rechtsfolgen wird jedoch im Wege einer planungsrechtlichen Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB innerhalb des gemeindlichen Bauleitplanverfahrens entschieden (§ 1a Abs. 3 S. 1 a.E. BauGB). Auf Ebene der Baugenehmigung ist gemäß § 18 Abs. 2 BNatSchG die Eingriffsregelung nicht anzuwenden, wenn es sich um Vorhaben handelt, die aufgrund eines Bebauungsplans nach § 30 BauGB, auch während der Planaufstellung nach § 33 BauGB oder im Innenbereich nach § 34 BauGB errichtet werden sollen. Für Vorhaben im Außenbereich dagegen schreibt § 18 Abs. 2 S. 2 BNatSchG die Anwendung der Eingriffsregelung ausdrücklich vor. Die Eingriffsregelung (§§ 14 bis 17 BNatSchG) als Zulassungshindernis für bauliche Vorhaben im Außenbereich Eine zulässigkeitsbeschränkende Wirkung kann der Eingriffsregelung durch die teilweise Verlagerung ins Baurecht (§ 18 BNatSchG) ausschließlich für bauliche Vorhaben im Außenbereich zukommen. Der mehrdimensionale Eingriffstatbestand setzt eine Maßnahme an einem bestimmten Schutzgegenstand „Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderung des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels“ der mit gewissen Folgen XI. 1. 2. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 211 verbunden ist oder sein kann „die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können“ voraus, § 14 Abs. 1 BNatSchG. Ebenfalls zur Definition des Eingriffs gehört die Negativvermutung zugunsten der land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Nutzung in § 14 Abs. 2 und 3 BNatSchG. Verschiedene Länder haben die Definition des Eingriffs in ihren Landesnaturschutzgesetzen dahingehend modifiziert, dass der Eingriffscharakter für bauliche Anlagen im Außenbereich aufgrund einer Positivliste gesetzlich vermutet wird.748 Die Anwendbarkeit der Eingriffsregelung für bauliche Vorhaben im Außenbereich wird dadurch nochmals deutlich hervorgehoben, auch wenn alle diese Beispiele vom Eingriffstatbestand des § 14 BNatSchG vermutlich ohnehin erfasst werden. Erst wenn ein Vorhaben nach den Vorgaben des fachlichen Zulassungsverfahrens zulassungsfähig oder bei gebundenen Entscheidungen zulassungspflichtig ist, kommen die materiellen Anforderungen der Eingriffsregelungen zum Tragen.749 Teilweise wird daher von einer „Überformung des materiellen Zulassungsrechts für raumbeanspruchende Maßnahmen“750 oder vom „naturschutzrechtlichen Kuckucksei“751 gesprochen. Die zuständige Behörde muss den Eingriff im Einzelfall bewerten und entsprechend eine Rechtsfolge zwischen Eingriffsverbot und Ausgleichsgebot festlegen.752 Voraussetzung ist folglich eine sorgfältige Tatsachenermittlung, die jedoch aufgrund der übermäßig hohen Komplexität der ökologischen Wirkungszusammenhänge zwangsläufig mit gewissen Unsicherheiten 748 Baden-Württemberg hat beispielsweise in § 14 Abs. 1 Nr. 1–7 NatSchG BW eine nicht abschließende Aufzählung von Eingriffsbeispielen vorgenommen. In drei der sieben Beispiele ist dabei der Begriff des Außenbereichs ausdrücklich enthalten. Vier der sieben Beispiele betreffen bauliche Anlagen im Außenbereich. 749 Kuschnerus, NVwZ 1996, 235 (236); Hinsichtlich des eigenständigen Charakters von bauplanungs- und naturschutzrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen BVerwG Urt. v. 13.12.2001 -4 C 3/01–, juris. 750 Schmidt-Aßmann, in: Kimminich/Lersner/Storm (Hrsg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, 1986, S. 402 (405). 751 Schenk, in: Peters/Schenk/Schlabach (Hrsg.), Umweltverwaltungsrecht, 1990, S. 257 (301). 752 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 19. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 212 verbunden bleibt.753 Dabei ist dem Grunde nach inzwischen geklärt, dass es keine allgemeinen Vorgaben zum Vorgehen im Rahmen der Bestandsaufnahme und zur Ermittlungstiefe gibt. Vielmehr sind Art und Umfang der Ermittlungspflicht abhängig von der jeweiligen Maßnahme und dem entsprechenden Eingriffsbereich.754 Die Richtigkeit der Tatsachenfeststellung ist gerichtlich voll überprüfbar. Abzugrenzen von der Frage, ob überhaupt ein Eingriff vorliegt, ist die Frage, wie der Eingriff zu bewerten ist. Hierzu hat der Gesetzgeber keine Vorgaben gemacht. An ökologische Bewertungsmethoden oder -richtlinien ist die zuständige Behörde demzufolge nicht gebunden.755 Soweit solche verwendet werden, steht ihr dennoch ein gerichtlich nicht überprüfbarer naturschutzfachlicher Beurteilungsspielraum zu.756 Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich innerhalb Nordrhein-Westfälischer Wildnisentwicklungsgebiete Das LNatSchG NRW sieht gemäß § 40 Abs. 1 S. 5 und 6 vor, Wildnisentwicklungsgebiete wie Naturschutzgebiete zu schützen, wenn nicht bereits eine förmliche Unterschutzstellung als Naturschutzgebiet oder Nationalpark erfolgt ist. Dementsprechend gilt ein umfassendes Veränderungsverbot, das durch die Regelung des § 40 Abs. 2 S. 2 LNatSchG NRW bestätigt wird. Bauliche Vorhaben sind hier folglich wie im Rahmen von Naturschutzgebieten untersagt, sodass hier auf vorher Gesagtes verwiesen werden kann.757 Das gilt auch, wenn es sich um ein XII. 753 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 20 mwN.; Fischer-Hüftle/Czybulka, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 14 Rn. 55– 56); folgend: Prall, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 14 Rn. 47). 754 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 20; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg/Appel (Hrsg.), BNatSchG, 2016 (§ 14, Rn. 10); folgend: Schrader, in: Giesberts/Reinhardt (Hrsg.), BeckOK UmweltR/BNatSchG, (Stand: Juli 2020) (§ 14 Rn. 5). 755 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 22 mwN; Prall, in: Schlacke (Hrsg.), GK- BNatSchG, 2017 (§ 14 Rn. 42). 756 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), Vor §§ 13–19, Rn. 22. 757 Vierter Teil, zweiter Abschnitt, B. I. B. Materiell-rechtliche Voraussetzungen für bauliche Vorhaben im Außenbereich 213 mit Zustimmung des Eigentümers ausgewiesenes Wildnisentwicklungsgebiet nach § 40 Abs. 1 S. 2 LNatSchG NRW handelt. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich innerhalb Grünland-Schutzgebieten in Rheinland-Pfalz Wie im zweiten Teil ausgeführt, lässt sich das Grünland als besonders geschütztes Biotop einordnen, sodass bezüglich baulicher Vorhaben ebenfalls die Ausnahmeregelungen für Biotope gelten.758 Zwischenergebnis Typische bzw. einheitliche Zulassungskriterien für bauliche Außenbereichsvorhaben einzelner Schutzgebietskategorien lassen sich nicht ausmachen. Das ist, aufgrund der individuellen Voraussetzungen, sowohl hinsichtlich der durch die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente zu schützenden Flächen als auch aufgrund der dem baulichen Außenbereichsvorhaben anhaftenden besonderen Eigenschaften schwierig. Dennoch finden sich innerhalb einzelner Schutzgebietsverordnungen hinsichtlich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben einheitlichere Vorgehensweisen, als dies bezüglich der Verschiedenartigkeit der einzelnen Schutzgebiete eigentlich der Fall sein sollte. Die vielfach vorgenommenen Privilegierungen der baulichen Bestandsvorhaben zeigen lediglich die Akzeptanz vorgefundener Nutzungskonflikte zum Zeitpunkt einer Schutzgebietsausweisung und lassen sich nicht als Konfliktlösungsstrategie ansehen. Rückschlüsse für den Umgang mit künftigen Nutzungskonflikten lassen sich daraus folglich nicht ziehen. Keine Regelungen zur Frage der Zulässigkeit baulicher Vorhaben finden sich in den Naturschutzgesetzen in Bezug auf die Flächen innerhalb von Großschutzgebieten, die keiner der beiden Grundformen Natur- oder Landschaftsschutzgebiet angehören bzw. deren Voraussetzungen erfüllen. Einschränkende Regelungen auf untergesetzlicher Ebene fehlt es an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage. Eine XIII. XIV. 758 Zweiter Teil C. II. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 214 solche ist bislang weder im Bundes- noch in den Landesnaturschutzgesetzen vorhanden. Rechtliche Anforderungen an bauliche Vorhaben im Außenbereich innerhalb von Landschaftsschutzgebieten Allgemeines Schutzregime des § 26 BNatSchG – Gebietscharakter und Schutzzweck Gemäß § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet „alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.“ Abweichend zu den Naturschutzgebieten gilt in Landschaftsschutzgebieten folglich kein absolutes Veränderungsverbot. Vielmehr zählt der Schutz des Gebietscharakters und des besonderen Schutzzwecks des Landschaftsschutzgebiets. Während das Verbotsregime des Naturschutzgebiets durch den Konjunktiv „können“ bereits die Möglichkeit negativer Folgen ausreichen lässt, ist im Rahmen des Landschaftsschutzgebiets eine mit an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit in Bezug auf den Eintritt der Nachteile erforderlich.759 Andererseits lässt § 26 Abs. 2 BNatSchG bereits „Veränderungen“ ausreichen, während § 23 Abs. 2 BNatSchG die einzelnen Fälle Beschädigung und Zerstörung ausdrücklich aufführt. Auch bauliche Anlagen im Außenbereich, egal ob es um deren Errichtung, Abbruch oder Veränderung geht, stellen eine Handlung i.S.d. § 26 Abs. 2 BNatSchG dar. § 26 Abs. 2 BNatSchG verweist auf nähere Bestimmungen, sodass § 26 Abs. 2 BNatSchG bezüglich der Frage, welche Vorgaben für bauliche Vorhaben gelten, nicht unmittelbar zur Anwendung kommt, sondern den Verordnungsgeber zu einer Regelung innerhalb der Unterschutzstellungserklärung ermächtigt und verpflichtet. C. I. 759 I.E. ebenso Hendrischke, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2017 (§ 26 Rn. 22); Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 26 Rn. 21). C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 215 Verbot der Veränderung des Gebietscharakters Um mögliche verbotene Handlungen am Gebietscharakter messen zu können, bedarf es entsprechender Gebietscharakterisierungen innerhalb einer Landschaftsschutzverordnung. Diese wurde jedoch, wie im Vorfeld dargelegt,760 für 90 % der Landschaftsschutzgebiete nicht oder nicht in dem Maße vorgenommen, dass sie sich zur Heranziehung als Verbotsmaßstab eignen. Nur wenn im Rahmen einer Schutzgebietserklärung auch eine Entscheidung darüber getroffen wurde, welche der vorhandenen Elemente dieses Gebiet prägen bzw. charakterisieren, lässt sich deren ausdrücklicher Erhalt auch als Maßstab für verbotene Handlungen heranziehen. Sobald eine Gebietscharakterisierung mit einer Gebietsbeschreibung identisch ist, lässt sich diese als Maßstab für das Verbotsregime nicht mehr heranziehen, denn dadurch wäre automatisch ein absolutes Veränderungsverbot angeordnet. Schutzzweckwidrigkeit Als weiteres Kriterium nennt § 26 Abs. 2 BNatSchG a.E. den besonderen Schutzzweck, der als Verbotsmaßstab für Handlungen innerhalb eines Landschaftsschutzgebiets verwendet werden kann. Gemeint sind damit die durch die entsprechende Schutzverordnung konkretisierten Schutzgründe des § 26 Abs. 1 Nr. 1–3 BNatSchG. Das sind Naturhaushalt, Lebensräume und Lebensstätten (Nr. 1), die Landschaft (Nr. 2) und der Erholungswert/Naturgenuß (Nr. 3). Abhängig vom Unterschutzstellungszeitpunkt werden in der Praxis teilweise unterschiedliche Begrifflichkeiten verwendet.761 Das vor Schaffung des Bundesnaturschutzgesetz im Jahr 1976 in den Bundesländern geltende Reichsnaturschutzgesetz enthielt keine Landschaftsschutzgebiete. Diese Gebiete wurden nach §§ 5 und 19 RNG in Verbindung mit den jeweiligen Landesgesetzen als „Sonstige Landschaftsteile“ dem gesetzlichen Schutz unterstellt. Dennoch setzte sich die Bezeichnung „Landschaftsschutzgebiet“ für diese Gebiete bereits zu dieser Zeit durch. Die vom Reichsnaturschutzgesetz zur Verfügung gestellten Mus- 1. 2. 760 Zweiter Teil B. I. 4. d.). 761 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 26 Rn. 84. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 216 terverordnungen sahen ebenfalls keine Nennung der Schutzzwecke vor. Dementsprechend ist bei Landschaftsschutzgebietsverordnungen ohne Schutzzweckangabe auf die gesetzlichen Schutzzwecke der damaligen Zeit zurückzugreifen. Für Verordnungen nach 1976 ist hingegen eine konkrete Schutzzweckbeschreibung zu fordern. Dabei zeigt sich in der Praxis, dass oftmals lediglich eine Verknüpfung der allgemein gehaltenen Schutzzweckregelungen des § 26 Abs. 1 BNatSchG mit den Eigenschaften des jeweiligen Schutzgegenstands erfolgt. Dieses Vorgehen entwertet die Bedeutung des Schutzzwecks als Verbotsmaßstab. Würde nämlich die Erreichung der Schutzzwecke die gebietsweite Erhaltung des Status quo des Schutzgegenstands erfordern, liefe jede Veränderung des Status quo automatisch dem besonderen Schutzzweck zuwider. Das gilt verstärkt für Schutzzwecke, die ausschließlich auf subjektive Bewertungen, wie beispielsweise das Landschaftsbild, abstellen. Stellungnahme Die allgemeinen Merkmale, Gebietscharakter und Schutzzweck, lassen sich in der Praxis, aufgrund ihrer in der Regel nur unzureichenden Konkretisierung in den Schutzgebietserklärungen, nur bedingt als Maßstab für die Frage der Zulässigkeit baulicher Vorhaben im Außenbereich heranziehen. Eine umfassende, detaillierte Analyse der einzelnen, den Naturhaushalt darstellenden Komponenten Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie die in ihnen und zwischen ihnen ablaufenden physikalischen, chemischen und biologischen Prozesse findet sich in Landschaftsschutzgebietsverordnungen nicht und würde vermutlich den Rahmen sprengen. Dazu ließe sich jedoch -sofern für das entsprechende Gebiet vorhanden- das naturschutzrechtliche Rechtsinstitut der Landschaftsplanung heranziehen. Unabhängig von der Frage, wie detailliert eine Ausgestaltung der Gebietscharakterisierung und der Schutzzwecke erfolgen soll, lässt sich jedenfalls dahingehend eine Untergrenze definieren, wonach zumindest eine gebietsspezifische Konkretisierung der in § 26 Abs. 1 BNatSchG genannten Schutzzwecke zu erfolgen hat. Nach wie vor gibt es nämlich zahlreiche Landschaftsschutzgebietsverordnungen, die überhaupt keine oder nur sehr unzureichende Schutzzweckregelungen treffen. 3. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 217 Beispielhaft für die Minimalanforderungen hinsichtlich der Schutzzweckbeschreibung können in Bezug auf die in § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG geregelten Schutzzwecke „Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und Nutzungsfähigkeit der Naturgüter“ folgende Ausschnitte aus den ausgewerteten Landschaftsschutzgebietsverordnungen herangezogen werden: „Zweck der Ausweisung des Landschaftsschutzgebietes ist es, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu erhalten und dauerhaft zu verbessern, insbesondere den Wald und die Talaue der Weilach wegen der besonderen Bedeutung für den Naturhaushalt zu schützen.“762 oder „Das Landschaftsschutzgebiet wird geschützt, um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes, insbesondere die Funktion des unversiegelten Bodens als Lebensraum für Vegetation und Bodenfauna sowie als Wasserspeicher- und Reinigungsmedium, das Regional- und Lokalklima, die Reinhaltung der Luft und den klimatischen Ausgleich für die benachbarten bebauten Areale zu erhalten.“763 oder „Schutzzweck ist die Erhaltung oder Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes insbesondere zur Erhaltung von Klarwasserseen und zur Wiederherstellung des gestörten Wasserhaushaltes sowie zur Verbesserung der Wasserqualität, zur Sicherung nährstoffarmer Standorte und zum Schutz der Böden vor Überbauung, Degradierung und Erosion, wegen der Bedeutung des Gebietes als Klimaausgleichsfläche und Frischluftentstehungsgebiet.“764 Ein ähnliches Vorgehen findet sich in Bezug auf die Schutzzwecke § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG „Ästhetische Aspekte der Landschaft und Erholungswert“: 762 § 3 Nr. 2 Verordnung des Landkreises Aichach-Friedberg über das Landschaftsschutzgebiet „Weilachtal“ vom 28.8.1989. 763 § 3 Nr. 1 Verordnung zum Schutz der Landschaft um den Ort Blankenfelde in den Bezirken Pankow und Reinickendorf von Berlin vom 13.2.2004. 764 § 3 Nr. 2 a – c Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Norduckermärkische Seenlandschaft“. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 218 „Schutzzweck ist, die Bewahrung und Pflege der Eigenart und Schönheit des Landschaftsbildes im Bereich der vulkanischen Osteifel mit dem Ahr- und Rheintal.“765 oder „Schutzzweck ist die Erhaltung, Wiederherstellung und Entwicklung der Schönheit, Vielfalt und Eigenart der eiszeitlich entstandenen und durch menschliche Nutzungen geprägten Landschaft, insbesondere eines typischen Ausschnittes der südlichen Jungmoränenlandschaft innerhalb des Ostbrandenburgischen Heide- und Seengebietes mit ihrem Mosaik aus Seen, Fließgewässern, Mooren, Talsandebenen, Dünen, Hügeln der End- und Grundmoränen sowie den weiträumigen Waldgebieten, […] der historisch geprägten, weiträumig angelegten Siedlungsstrukturen mit Alleen.“766 oder „Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes ist es, die Landschaft als unverbauten und ästhetisch ansprechenden Freiraum für die lokale und regionale Erholungsnutzung zu erhalten.“767 Diese Beispielliste ließe sich aufgrund der individuellen Eigenschaften jedes einzelnen Landschaftsschutzgebiets weiter fortsetzen. Festzuhalten ist, dass die untersuchten Schutzgebietsverordnungen individuelle Schutzzweckformulierungen enthalten. Diese lassen sich nicht standardisieren. Allerdings wird deutlich, dass eine Vermischung von Gebietszustandsbeschreibung, Gebietscharakterisierung und Schutzzweckformulierung die Regel ist. Dadurch wird eine Heranziehung des Gebietscharakters und des Schutzzwecks als Maßstab für verbotene Handlungen deutlich erschwert oder nahezu unmöglich. Es empfiehlt sich daher, zunächst eine ausführliche Gebietsbeschreibung vorzunehmen. Daraus lässt sich dann sowohl eine Gebietscharakterisierung als auch eine Schutzzweckbeschreibung entwickeln. Durch die Charakterisierung wird aus der Gebietsbeschreibung der Teil hervorgehoben, der das Gebiet oder einen bestimmten Gebietsteil prägt. Die Schutzzweckbeschreibung sollte dagegen zum Ausdruck 765 § 3 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rhein-Ahr-Eifel“ vom 23.5.1980. 766 § 3 Nr. 1 a und c Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Dahme-Heideseen“ vom 11.6.1998. 767 § 3 Nr. 4 Verordnung des Landratsamts Alb-Donau-Kreis über das Landschaftsschutzgebiet „Schelklingen“ vom 20.6.2001. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 219 bringen, welche Funktionen (§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG), Eigenschaften (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG) oder Aufgaben (§ 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) durch das Landschaftsschutzgebiet erfüllt und geschützt werden sollen. Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben innerhalb einzelner Landschaftsschutzgebietsverordnungen Allgemeines Alle untersuchten Landschaftsschutzgebietsverordnungen enthalten Vorgaben hinsichtlich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben. Landschaftsschutzgebietsverordnungen von 1950 bis 1975 Verordnungen, die auf die Vorschriften des Reichsnaturschutzgesetzes zurückzuführen sind, unterscheiden sich zunächst durch ihren Wortlaut. Gemäß RNG konnten verunstaltende Eingriffe (§ 5 S. 2 und § 19 Abs. 2 RNG), die Natur schädigende Änderungen (§ 19 Abs. 2 S. 1 RNG) und den Naturgenuß beeinträchtigende Änderungen (§ 19 Abs. 2 S. 1 RNG) durch Landschaftsschutzanordnungen für unzulässig erklärt werden. Das Verbot, die Natur zu schädigen, dürfte heute im Wesentlichen dem Schutzzweck des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, der Naturhaushalt und Naturgüter schützt, entsprechen. Das Landschaftsbild wird durch die Vorschrift des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG erfasst, der die Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie die kulturhistorische Bedeutung der Landschaft schützt. Der Naturgenuß lässt sich mit dem in § 26 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG geregelten Erholungswert vergleichen. Hinsichtlich der Zulässigkeit baulicher Vorhaben finden sich in früheren Landschaftsschutzgebietsverordnungen daher Formulierungen wie: „§ 3 Im geschützten Gebiet ist es verboten, Veränderungen vorzunehmen, die geeignet sind, die Natur zu schädigen, das Landschaftsbild zu verunstalten oder den Naturgenuß zu beeinträchtigen. II. 1. a.) Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 220 § 4 Zur Vermeidung der in § 3 genannten schädigenden Wirkungen bedürfen sämtliche Maßnahmen, die geeignet sind, eine der in § 3 genannten Wirkungen hervorzurufen, der Erlaubnis der Unteren Naturschutzbehörde. (2) Dies gilt insbesondere für a) bauliche Anlagen aller Art, auch solche, die keiner Baugenehmigung oder Bauanzeige bedürfen.“768 oder „Es ist verboten, die in der Landschaftsschutzkarte eingetragenen Landschaftsbestandteile zu verändern, zu beschädigen oder zu beseitigen. […] Unter das Verbot fällt die Anlage von Bauwerken aller Art.“769 Alle 15 Verordnungen aus den Jahren 1950–1975 unterstellen unabhängig von deren Baugenehmigungs- oder Bauanzeigepflicht, die Errichtung baulicher Anlagen aller Art, einem Genehmigungsvorbehalt. Lediglich eine Schutzverordnung ordnet für ausdrücklich aufgezählte Freizeitbauten (Wochenend- und Gartenhäuser, Bootsschuppen und Wassersportanlagen, etc.) ein ausdrückliches Bauverbot an, während alle anderen dort nicht genannten baulichen Anlagen einem Genehmigungsvorbehalt unterstellt werden.770 Alle Landschaftsschutzgebietsverordnungen enthalten eine Aufzählung von genehmigungspflichtigen Handlungen, aus Klarstellungsgründen werden darunter auch Vorhaben genannt, die ohnehin durch den Genehmigungsvorbehalt für bauliche Anlagen aller Art bereits erfasst sind. Das Genehmigungserfordernis für die Errichtung von Freileitungen771 wird in allen Verordnungen ausdrücklich aufgeführt. In sechs der untersuchten 15 Landschaftsschutzgebietsverordnungen aus den Jahren 1950–1975 ist die Genehmigung aufgrund einer gebundenen Entscheidung zu erteilen, wenn nicht gegen die allgemeinen Handlungsverbote verstoßen wird. Alle anderen Verordnungen enthalten „Kann-Regelungen“ oder sehen vollständig von einer Regelung ab. 768 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Saarschleife und Leukbachtal“ im Kreis Merzig-Wadern vom 1.12.1956. 769 § 2 Verordnung für das Landschaftsschutzgebiet „Forehahi“ in den Landkreisen Bergstraße und Groß-Gerau vom 17.5.1956. 770 Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Gebiet der Stadtgemeinde Bremen, vom 2.7.1968. 771 Teilweise als Hochspannungsleitungen, Stromleitungen oder Drahtleitungen bezeichnet. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 221 Das ist vor dem Hintergrund des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes nicht ausreichend, sodass auch für diese Verordnungen bei Vorliegen entsprechender Tatbestandsvoraussetzungen von einer Genehmigungspflicht auszugehen ist. Landschaftsschutzgebietsverordnungen von 1976 bis 2017 Die auf Basis des BNatSchG und den entsprechenden Landesgesetzen erlassenen Verordnungen sehen in Bezug auf bauliche Vorhaben entweder repressive Verbote772 oder präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt vor. Textpassagen in Landschaftsschutzverordnungen mit präventivem Erlaubnisvorbehalt lauten beispielsweise: „§ 5 Erlaubnisvorbehalt (1) Handlungen, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen können, bedürfen der schriftlichen Erlaubnis der unteren Naturschutzbehörde. (2) Der Erlaubnis bedürfen insbesondere folgende Handlungen: 1. Errichtung von baulichen Anlagen im Sinne der Landesbauordnung in der jeweils geltenden Fassung oder der Errichtung gleichgestellte Maßnahmen; 2. Errichtung von Einfriedungen 3. Verlegen oder Ändern von ober- oder unterirdischen Leitungen aller Art.“773 Ein Beispiel für eine Landschaftsschutzverordnung mit repressivem Verbot lautet wie folgt: „§ 4 Schutzbestimmungen (1) Im Geltungsbereich dieser Verordnung ist es verboten, […] 8. bauliche Anlagen aller Art einschließlich Masten, auch wenn sie keiner Baugenehmigung bedürfen oder nur zur vorübergehenden ortsfesten Benutzung bestimmt sind, zu errichten oder zu verändern.“774 b.) 772 Sechs der 34 Verordnungen aus den Jahren 1976–2017 sehen repressive Verbote für bauliche Anlagen aller Art vor. Alle anderen sehen präventive Verbote mit der Möglichkeit einer Erlaubniserteilung vor. 773 Verordnung des Landratsamtes Neckar-Odenwald-Kreis über das Landschaftsschutzgebiet „Neckartal zwischen Haßmersheim und Binau mit seinen Seitentälern und angrenzenden Hochflächen (Neckartal III)“ vom 1.12.1986. 774 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Blockland – Burgdammer Wiesen“ in der Stadtgemeinde Bremen, vom 30.6.2009. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 222 Es dürfte praktisch unmöglich sein, alle „denkbaren“ schädigenden Handlungen einzeln in der Landschaftsschutzverordnung aufzuführen, sodass eine generalklauselartige Formulierung zusätzlich zu einer beispielhaften Aufzählung zulässig ist.775 In den untersuchten Landschaftsschutzgebietsverordnungen ab 1976 werden bauliche Anlagen entweder einem repressiven Verbot mit Befreiungsmöglichkeit oder einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterstellt. Teilweise werden in den Verordnungen ausdrückliche Ausnahmen für vorwiegend land- und forstwirtschaftliche Kleinbauten vorgenommen. Das sind z.B. Viehtränken, Wildfütterungsanlagen, Zäune, Hochsitze, land- und forstwirtschaftliche Wege usw. Nur ein geringer Teil der Verordnungen sieht sonstige Ausnahmen bezüglich baulicher Vorhaben vor. Beispiele hierfür sind Unterhaltungsmaßnahmen für bestehende Straßen und Wege sowie von Versorgungsleitungen und Gewässern. Ergänzend gibt es Ausnahmen, die auf die besonderen Verhältnisse vor Ort angepasst sind und somit nur sehr vereinzelt vorkommen, wie beispielsweise der Bau einer speziellen planfestgestellten Straße776 oder die Errichtung kleiner Nebenanlagen (Verkaufsstellen, Buden etc.)777. Einzelne Verordnungen sehen ausdrückliche Verbote für bestimmte Arten von baulichen Vorhaben vor. So stellen einzelne Landschaftsschutzgebietsverordnungen zwar bauliche Anlagen aller Art unter den Vorbehalt einer Erlaubnis, verbieten jedoch ausdrücklich die Errichtung von Windkraftanlagen778, bestimmten unter- und überirdischen 775 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand:Juni 2020), § 26 Rn. 90 mwN. 776 § 6 Nr. 10 Verordnung des Altmarkkreises Salzwedel über das Landschaftsschutzgebiet „Salzwedel-Diesdorf “, vom 21.4.2005. 777 § 7 Nr. 7 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Schweriner Außensee“ vom 26.5.2005. 778 § 4 Abs. 2 Nr. 6 Verordnung des Altmarkkreises Salzwedel über das Landschaftsschutzgebiet „Salzwedel-Diesdorf “, vom 21.4.2005; § 3 Abs. 2 Nr. 7 Thüringer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Obereichsfeld“, vom 26.8.2009; § 4 Abs. 2 Nr. 10 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Boddenlandschaft“ vom 21.5.1996. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 223 Hochspannungsleitungen779 und/oder Mülldeponien oder Mülllagerstätten780. Nahezu alle Verordnungen nennen die Maßstäbe, an denen eine Erlaubnis zu messen ist. Demnach darf eine Erlaubnis nicht zu negativen Folgen für den Gebietscharakter und/oder für den Schutzzweck führen.781 Die Hälfte der untersuchten Landschaftsschutzgebietsverordnungen enthält eine an das präventive Verbot anknüpfende Erlaubnispflicht. Die anderen Verordnungen regeln, unter welcher Voraussetzung eine Erlaubnis zu versagen ist, sehen keine Regelung vor oder beinhalten eine entsprechende Kann- bzw. Ermessensvorschrift. Bewertung Landschaftsschutzgebietsverordnungen sollen die Vorgaben des § 26 BNatSchG i.V. mit den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen in Bezug auf die Zulässigkeit baulicher Vorhaben konkretisieren. Die einzelne Ausgestaltung erfolgt dabei an das einzelne Gebiet angepasst. Gemeinsam ist allen Verordnungen, dass sie die Frage, wann eine Erlaubnis für ein bauliches Vorhaben zu erteilen ist, in das Ermessen der Behörde stellen oder im Falle einer Erlaubnispflicht, die Erhaltung von Gebietscharakter und/oder Schutzzweck als Tatbestandsmerkmale bestimmen. Das setzt voraus, dass eine Gebietscharakterisierung und/oder eine Schutzzweckbeschreibung vorhanden sind. Während sich in den untersuchten Verordnungen Beschreibungen des Gebietscharakters nur selten finden, wurde eine Beschreibung der Schutzzwecke in den überwiegenden Landschaftsschutzverord- 2. 779 § 3 Abs. 2 Nr. 6 Thüringer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Obereichsfeld“, vom 26.8.2009. 780 § 4 Abs. 2 Nr. 1 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Boddenlandschaft“ vom 21.5.1996. 781 Lediglich zwei Verordnungen enthalten diesbezüglich keine Angaben: Verordnung zum Schutz der Landschaft um den Ort Blankenfelde in den Bezirken Pankow und Reinickendorf von Berlin, vom 13.2.2004; Verordnung zum Schutz der Landschaft des Spandauer Forstes mit den darin liegenden Naturschutzgebieten im Bezirk-Spandau von Berlin, vom 22.12.2017. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 224 nungen vorgenommen.782 Allerdings handelt es sich dabei, wie oben festgestellt, überwiegend um eine Verknüpfung der allgemeinen Schutzzwecke des § 26 Abs. 1 BNatSchG mit den jeweiligen Gebietseigenschaften. Dabei wird oftmals davon ausgegangen, dass durch die Erhaltung des vorgefundenen Gebietszustands die Schutzzwecke erreicht werden. Dieser Annahme soll dem Grund nach nicht widersprochen werden. Vielmehr soll darauf hingewiesen werden, dass sie im Rahmen des § 26 BNatSchG i.V. mit den Landesnaturschutzgesetzen keine rechtliche Stütze findet. Schutzzweck kann nämlich nicht sein, den Status quo eines Landschaftsausschnitts zu erhalten, sondern nur in § 26 BNatSchG geregelte und zusätzlich konkret vorliegende naturschutzrechtliche Merkmale. Diesen Forderungen kommen die untersuchten Landschaftsschutzgebietsverordnungen dann nicht nach, wenn sie lediglich eine Schutzgebietsbeschreibung vornehmen, deren Erhalt automatisch den Schutzzwecken zu dienen bestimmt ist. In diesem Fall lassen sich die Schutzzwecke nämlich nicht mehr für die Frage heranziehen, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen ist. Das macht jeden Fall zum Einzelfall, bei dem nicht nur eine Rechtsanwendung, sondern zunächst auch eine naturschutzfachliche Bewertung vorzunehmen ist. Dabei hätte diese zunächst umfassend in einer Schutzgebietserklärung stattfinden sollen. Erforderlich ist es daher, möglichst sowohl eine Gebietscharakterisierung -ggf. auch für klar abgegrenzte Teilgebiete- als auch eine detaillierte Schutzzweckbeschreibung vorzunehmen. Angaben aus aktuellen Landschaftsplänen könnten dabei als Hilfestellung dienen. Lösungsmöglichkeiten zur Verwirklichung baulicher Vorhaben im Außenbereich innerhalb von Landschaftsschutzgebieten Gegenseitiges Einvernehmen Die Lösung bevorstehender Konfliktsituationen zwischen baulichen Vorhaben im Außenbereich im Geltungsgebiet einer Landschafts- III. 1. 782 Vgl. zum gleichen Ergebnis kommend Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 234. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 225 schutzgebietsverordnung durch gegenseitiges Einvernehmen zwischen der zuständigen Naturschutzbehörde und dem Bauherrn ist denkbar. In persönlichen Gesprächen lassen sich am ehesten Kompromisse finden.783 Zwar stehen die naturschutzrechtlichen Belange nicht zur Disposition, allerdings ermöglichen die zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffe wie oben ausgeführt784 den Behörden einen Beurteilungsspielraum. So können z.B. bei Erweiterungen von landwirtschaftlichen Vorhaben an einem bestehenden Standort mögliche Bedenken der Naturschutzbehörde im Vorfeld geklärt werden. Außerdem können Anregungen seitens der Naturschutzbehörde aufgenommen werden. Durch Kommunikation und Kompromissbereitschaft lassen sich in vielen Fällen bereits im Vorfeld adäquate Lösungsmöglichkeiten in gegenseitigem Einvernehmen finden. So lässt sich beispielsweise die Erweiterung eines landwirtschaftlichen Anwesens in die eine oder andere Richtung landschaftsverträglicher gestalten, sodass aus landschaftsschutzrechtlicher Sicht die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung denkbar ist, während diese andernfalls verweigert werden würde. Aber auch ein gemeinsam gefundener Kompromiss bedarf einer entsprechenden Genehmigung. Diese lässt sich nur im Wege der entsprechenden Instrumente, Ausnahme, Befreiung, Aufhebung oder Zonierung785 verwirklichen. Das gegenseitige Einvernehmen stellt folglich kein eigenes Lösungsinstrument dar. Dennoch sollten die Wirkungen, die ein gegenseitiges Einvernehmen auf mögliche Lösungsinstrumente -welche einer wertenden Betrachtung seitens der Naturschutzbehörde bedürfen- nicht unterschätzt werden. Erteilung einer Ausnahme- oder Befreiung Eine Landschaftsschutzgebietsverordnung hat zulassungsbeschränkende Wirkung für ein bauliches Vorhaben im Außenbereich, dementsprechend bedarf es einer entsprechenden Ausnahme oder Befreiung. 2. 783 Bereits in den 1960er Jahren wurde diese Art der Konfliktlösung gewählt, indem auf sogenannten Tagfahrten durch den Regierungsbezirk im persönlichen Gespräch mit den Beteiligten vor Ort versucht wurde einvernehmliche Lösungen zu finden. Heiderich/Häcker, 50 Jahre Naturschutzgeschichte in Baden-Württemberg, 2004, S. 56. 784 Zweiter Teil, B. I. 3. 785 Vierter Teil, zweiter Abschnitt, C. III. 4. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 226 Unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen ist, bestimmt die jeweilige Landschaftsschutzgebietsverordnung. Hinsichtlich Befreiungen finden sich teilweise Bestimmungen in den Landschaftsschutzgebietsverordnungen, überwiegend sind jedoch § 67 BNatSchG i.V. mit den jeweiligen landesrechtlichen Regelungen anzuwenden. Zwar steht die Ausnahmegenehmigung in der Regel nicht im Ermessen der zuständigen Behörde, jedoch basiert die Erlaubnispflicht auf unbestimmten Rechtsbegriffen, wie Beeinträchtigung des Gebietscharakters und Zuwiderlaufen des Schutzzwecks. Die Wahrung von Gebietscharakter und Schutzzweck stehen somit im Zentrum für die Frage, ob eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden kann. Für eine Befreiung ist dagegen eine Abwägung zwischen den geschützten Belangen und dem öffentlichen Interesse oder zwischen den geschützten Belangen und der im Einzelfall unzumutbaren Belastung vorzunehmen.786 (Teil-) Aufhebung von Landschaftsschutzgebietsverordnungen In sechs787 der untersuchten Landschaftsschutzgebietsverordnungen wurden zwischen einer und bis zu zwölf Teilaufhebungen vorgenommen, in denen jeweils Teile aus dem Schutzumgriff der Landschaftsschutzgebietsverordnung entlassen wurden. Bezüglich der materiell-rechtlichen Zulässigkeit der Aufhebung einer Schutzgebietsverordnung finden sich keine Vorgaben im BNatSchG. Nicht weiter aussagekräftig ist hierzu auch die Regelung des § 26 Abs. 1 BNatSchG, sie besagt lediglich, unter welchen Vorausset- 3. 786 Vierter Teil, zweiter Abschnitt, A. I. 787 Beschluß zur Sicherung der restlichen Landschaftsschutzgebiete des Bezirkes Karl- Marx-Stadt „Oberes Zschopautal“ vom 12.7.1968 Oberes Zschopautal; Verordnung des Regierungspräsidiums Leipzig zur Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes „Dübener Heide“ vom 30. März 1998; Verordnung des Landkreises Zwickauer Land zur Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes „Kirchberger Granit“ in den Landkreisen Zwickauer Land und Vogtlandkreis und der Kreisfreien Stadt Zwickau vom 17. April 1997; Kirchberger Granit, Verordnung des Landratsamtes Zollernalbkreis über das Landschaftsschutzgebiet „Großer Heuberg“ vom 27.6.1984; Kreisverordnung zum Schutze von Landschaftsteilen auf der Insel Amrum vom 20. Okt. 1982; Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Nordteil des Kreises Eutin (Stadt Eutin, Gemeinden Bosau, Süsel und Malente) vom 10. Juni 1965 „Holsteinsche Schweiz“. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 227 zungen die Einrichtung eines Landschaftsschutzgebiets möglich ist. Ebenso wenig, wie es eine Pflicht zur Errichtung eines Landschaftsschutzgebiets bei Vorliegen der Schutzgebietsvoraussetzungen gibt, gibt es eine Pflicht zur Aufrechterhaltung eines Landschaftsschutzgebietes.788 Grundsätzlich liegt es also im rechtlich gebundenen Ermessen789 der zuständigen Naturschutzbehörde, Landschaftsschutzgebietsverordnungen (teilweise) aufzuheben.790 Die für die Unterschutzstellung zuständige Behörde ist folglich nach dem „actus‑contrarius- Grundsatz“ zur Aufhebung einer Schutzverordnung ermächtigt, falls die Länder keine spezielle Regelung getroffen haben.791 Materiellrechtlich ist es aufgrund des weiten behördlichen Ermessensspielraums ausreichend, dass das Ermessen für eine Schutzgebietsausweisung nicht auf Null reduziert ist. Nur in einem solchen Fall wäre die Aufhebung einer Unterschutzstellung ermessensfehlerhaft und somit rechtswidrig. Anders verhält es sich bezüglich naturschutzrechtlicher Flächenschutzinstrumente, die auf europarechtlichen Vorgaben basieren. Hier ist eine Unterschutzstellung verpflichtend.792 Im Fall von Überschneidungen mit europarechtlichen Flächenschutzinstrumenten des Naturschutzes ist daher in der Regel von einer Pflicht zur Aufrechterhaltung einer Landschaftsschutzgebietsverordnung auszugehen. 788 BVerwG, Beschl. v. 21.7.1997 -4 BN 10/97–, juris = NVwZ-RR 1998, 98–99; BVerwG, Urt. v. 11.12.2003 -4 CN 10/02–, juris = NVwZ 2004, 729–732; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020, § 26 Rn. 79 mwN. 789 Ausf. zur Ermessensbindung Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, (2011), § 7 Rn. 17. 790 BVerwG, Beschluss vom 21.07.1997 -4 BN 10/97 (Kassel) = NVwZ-RR 1998, 98. 791 Wie z.B. § 19 Abs. 6 LNatSchG Schleswig-Holstein; § 23 Abs. 10 NatSchG Baden- Württemberg. 792 Fischer-Hüftle/Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 22 Rn. 9); Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 22 Rn. 21. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 228 Zonierung von Landschaftsschutzgebieten Zonierung als Instrument zur Ermöglichung baulicher Vorhaben im Außenbereich Gemäß § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG besteht die Möglichkeit, Schutzgebiete mit einem entsprechend dem jeweiligen Schutzzweck abgestuften Schutz in Zonen zu gliedern (Zonierung). Mit der Novellierung des BNatSchG im Jahr 2002 wurde die Regelung des § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG eingeführt, die die Möglichkeit einer Zonierung von flächenhaften Schutzgebieten vorsieht. Allerdings gab es auch vor 2002 bereits aus (kleineren) Schutzgebieten zusammengesetzte, (quasi zonierte) Großschutzgebiete wie Nationalparks, Biosphärengebiete oder Naturparke.793 § 22 Abs. 1 S. 3 BNatSchG kann folglich nur noch die klarstellende Funktion zukommen, dass eine solche Zonierung auch für alle anderen Schutzgebietstypen zulässig sein soll.794 Ausdrücklich ausgeschlossen war das bis dato nämlich gesetzlich nicht. Dieses Instrument kann somit auch für die Kategorie der Landschaftsschutzgebiete herangezogen werden. In zwei, der im Rahmen dieser Arbeit im Detail analysierten Landschaftsschutzgebietsverordnungen, wurden Zonierungen vorgenommen. So wurde das 27.500 ha große Landschaftsschutzgebiet „Boddenlandschaft“ gemäß § 1 Abs. 2 der Verordnung in eine engere und eine weitere Schutzzone gegliedert.795 Die engere Schutzzone umfasst dabei insbesondere die Landschaft prägenden, großräumigen freien und unbebauten Bereiche, weitgehend natürliche und ursprüngliche Gebiete sowie Flächen auf denen sich konzentriert seltene Tier- und Pflanzengesellschaften finden (§ 3 Abs. 2 der Verordnung). Die entsprechenden Gebiete der engeren Schutzzone wurden namentlich in der Anlage zur Verordnung aufgenommen. Eine kartographische Darstellung der engeren Schutzzone wurde nicht vorgenommen. Für die engere Schutzzone wurde neben anderen zusätzlichen Nutzungsverboten ein repressives Bauverbot vorgesehen (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung). In der weiteren Schutzzone gilt ein 4. a.) 793 Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 22 Rn. 71. 794 BT-Drs. 14/6378, S. 51; Meßerschmidt/Bernatzky/Böhm u. a. (Hrsg.), Bundesnaturschutzrecht, Losebl. (Stand: Juni 2020), § 22 Rn. 71. 795 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Boddenlandschaft“ vom 21.5.1996. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 229 repressives Bauverbot nur für Mülldeponien und Mülllagerstätten sowie für Windkraftanlagen (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 10 der Verordnung). Alle anderen baulichen Vorhaben der weiteren Schutzzone unterliegen einem Erlaubnisvorbehalt (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung). Auch die Landschaftsschutzgebietsverordnung zum „Blockland-Burgdammer Wiesen“ stellt ein Beispiel für eine Zonierung dar.796 Dabei wurde das 2.934 ha große Schutzgebiet in drei Zonen untergliedert. Für Zone II und I wurden dabei gemäß § 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung über die für alle Zonen geltenden grundsätzlichen Verbote hinausreichende Verbote erlassen. Diese betreffen jedoch insbesondere Nutzung und Pflege des Grünlands. Ein Verbot zur Errichtung und Veränderung baulicher Anlagen gilt ohnehin für alle drei Zonen (§ 4 Abs. 1 Nr. 8 der Verordnung). Die Zonierung wurde im bisherigen Sinne folglich nicht als Instrument zur Lösung von Nutzungskonflikten in Bezug auf bauliche Anlagen verwendet.797 Vielmehr erfolgten an den unterschiedlichen Schutzzweckanforderungen ausgerichtete umfassende Regelungen zu Erlaubnis- und Verbotstatbeständen. Erlaubnisvorbehalte bezüglich baulicher Anlagen sind jedoch auch in weniger schutzwürdigen Zonen regelmäßig vorhanden. Teilweise werden sehr schutzwürdige Zonen auch mit repressiven Bauverboten belegt. Es bedarf folglich auch bei zonierten Landschaftsschutzgebietsverordnungen entsprechender Ausnahme- oder Befreiungsgenehmigungen zur Ermöglichung baulicher Vorhaben im Außenbereich. Zulässigkeit einer Zonierung, die am Nutzungszweck – beispielsweise Windenergienutzung – ausgerichtet ist? Durch den im Rahmen der Energiewende angestoßenen Ausbau der Windenergie wurde das Instrument der Zonierung für Landschaftsschutzgebiete in einzelnen Bundesländern „neu“ entdeckt.798 Dadurch b.) 796 Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Blockland – Burgdammer Wiesen“ in der Stadtgemeinde Bremen vom 30.6.2009. 797 Für weitere Zonierungsbeispiele siehe Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 262. 798 Ausdrücklich in die Empfehlungen zum Umgang mit Landschaftsschutzgebieten aufgenommen wurden Zonierungen in Baden-Württemberg, Bayern und Niedersachsen. (Windenergieerlass Baden-Württemberg Gemeinsame Verwaltungsvor- Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 230 soll die Windenergienutzung in weniger schützenswerten Bereichen von Landschaftsschutzgebieten ermöglicht werden, ohne dass diese Teilflächen aus dem Landschaftsschutzgebiet ausgegliedert werden müssen.799 Beispiel Baden-Württemberg In Baden-Württemberg sieht der Windenergieerlass 2012 die Möglichkeit vor, durch Zonierung von Landschaftsschutzgebieten Teilflächen für die Windenergienutzung freizugeben. Ergänzend hierzu hat das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz im Jahr 2013 ein Hinweisschreiben800 bezüglich „Aufhebungs- und Änderungsverfahren von Landschaftsschutzgebieten zugunsten von Windenergieanlagen“ erstellt. Darin heißt es: „I. Vorbemerkung […] Da Windenergieanlagen häufig den Schutzzwecken der Landschaftsschutzgebietsverordnung widersprechen (insbesondere dem Belang des Landschaftsbildes und häufig auch den Belangen des Naturhaushaltes), aa.) schrift des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz, des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 9.5.2012, Ziff. 4.2.3.1; Bayern: Hinweise zur Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen (WEA) (Windenergie-Erlass-BayWEE) vom 19.7.2016, Ziff. 8.2.3. Satz 4–22; Niedersachsen: Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen an Land (Windenergieerlass) vom 24.2.2016, Ziff. 2.12). 799 Vgl. nur Windenergieerlass Baden-Württemberg Gemeinsame Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft, des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz, des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur und des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 9.5.2012, Ziff. 4.2.3.1. 800 Das Schreiben vom 7.11.2013 des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz im Einvernehmen mit dem Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft und dem Ministerium für Verkehr und Infrastruktur gerichtet an die Regierungspräsiden Karlsruhe, Stuttgart, Tübingen und Freiburg, an die unteren Naturschutzbehörden und an die Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz weist auf Gesichtspunkte bezüglich Aufhebungs- und Änderungsverfahren von Landschaftsschutzgebieten zugunsten von Windenergieanlagen hin. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 231 kommt eine Erlaubnis bzw. eine „Planung in die Erlaubnislage“ in der Regel nicht in Betracht.“801 Neben den Möglichkeiten einer (Teil-)Aufhebung eines Landschaftsschutzgebietes wird mit Verweis auf den Grundsatz der Verhältnismä- ßigkeit vorrangig eine Zonierung vorgeschlagen. „3. Zonierung eines Landschaftsschutzgebiets Nach § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG können Schutzgebiete in Zonen mit einem entsprechend dem Schutzzweck abgestuften Schutz gegliedert werden. Entsprechend diesem Rechtsgedanken ist es auch möglich, in bestimmten, in einer Karte gekennzeichneten Teilbereichen des Landschaftsschutzgebietes – und den nachfolgend genannten Voraussetzungen – die Planung von Vorranggebieten und Konzentrationszonen für Windenergieanlagen bzw. die Genehmigung von Windenergieanlagen vorzusehen.“802 Anders als im Rahmen des Windenergie-Erlasses wird jedoch nicht ausdrücklich eine Zonierung nach § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG empfohlen. Vielmehr wird auf den dahinterliegenden Rechtsgedanken abgestellt, der es ermöglichen soll, in bestimmten Teilbereichen eines Landschaftsschutzgebietes die Planung von Vorranggebieten und Konzentrationszonen für Windenergieanlagen bzw. die Genehmigung von Windenergieanlagen vorzusehen.803 Von welchem Rechtsgedanken in Bezug auf § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG ausgegangen wird, lässt das Schreiben offen. Jedenfalls sollen die Schutzgebietsverordnungen dahingehend geändert werden, dass die Errichtung oder wesentliche Änderung von immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtigen Windenergieanlagen und der dazugehörigen Neben- und Erschließungsanlagen in den Windenergiezonen als „zulässige Handlung“ bzw. als Aus- 801 Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 7.11.2013, S. 2 online unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/erneu erbare-energien/windenergie/planung-genehmigung-und-bau/windenergie-undnaturschutz/ (Stand: 25.6.2019). 802 Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 7.11.2013, S. 10 online unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/er neuerbare-energien/windenergie/planung-genehmigung-und-bau/windenergieund-naturschutz/ (Stand: 25.6.2019). 803 Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 7.11.2013, S. 10 online unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/er neuerbare-energien/windenergie/planung-genehmigung-und-bau/windenergieund-naturschutz/ (Stand: 25.6.2019). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 232 nahme der Verbote und Erlaubnisvorbehalte aufgenommen werden.804 Hierzu soll anhand der vorhandenen Daten eine Abwägungsentscheidung getroffen werden, wobei ausdrücklich darauf hingewiesen wird, dass ein weiter Ermessensspielraum besteht und die landschaftsbezogenen Schutzzwecke in Landschaftsschutzgebieten in der Regel im Hinblick auf den Artenschutz Priorität genießen.805 Die praktische Vorgehensweise stellt somit eine typische Abwägungsentscheidung dar, wie diese auch für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vorzunehmen wäre. Dabei geht es jedoch nicht um einen speziellen Einzelfall, sondern um die grundsätzliche Entscheidung in Bezug auf eine spezielle Nutzungsart. Vorliegend geht es um die Windenergie. Von einer Zonierung im Sinne des § 22 Abs. 1 S. 3 BNatSchG kann dabei keine Rede sein. Vielmehr stellen diese „Zonierungen“ eher eine „Allgemeine antizipierte Ausnahmegenehmigung für eine bestimmte Nutzungsart“ dar. Warum eine solche „Allgemeine Ausnahmegenehmigung für eine bestimmte Nutzungsart“ allerdings mit dem Schutzzweck vereinbar sein soll, während für einzelne Ausnahmegenehmigungen grundsätzlich davon ausgegangen wird, dass diese dem Schutzzweck entgegenstehen würden,806 leuchtet nicht ein. Auch eine für einen Einzelfall vorgenommene Prüfung einer Erlaubnis müsste an den entsprechenden Stellen im Landschaftsschutzgebiet, die demnach „zoniert“ werden können, zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung führen. 804 Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 7.11.2013, S. 10–11 online unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/ erneuerbare-energien/windenergie/planung-genehmigung-und-bau/windenergieund-naturschutz/ (Stand: 25.6.2019). 805 Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 7.11.2013, S. 10 online unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/er neuerbare-energien/windenergie/planung-genehmigung-und-bau/windenergieund-naturschutz/ (Stand: 25.6.2019). 806 Schreiben des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz vom 7.11.2013, S. 2 online unter: https://um.baden-wuerttemberg.de/de/energie/erneu erbare-energien/windenergie/planung-genehmigung-und-bau/windenergie-undnaturschutz/ (Stand: 25.6.2019). C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 233 Beispiel Bayern Auch der Bayerische Windenergieerlass sieht die Möglichkeit eines Zonierungskonzeptes für Landschaftsschutzgebiete vor.807 Im Naturpark Altmühltal wurde im Jahr 2012 anhand eines Modellprojekts „Standortfindung für Windkraftanlagen im Naturpark Altmühltal – Zonierungskonzept“ die Möglichkeit erprobt, belastbare und übertragbare Aussagen zu möglichen Standorten für Windkraftanlagen in einem Landschaftsschutzgebiet zu treffen.808 In einer Zeitspanne von drei Monaten wurde auf Basis bestehender Daten die Fläche des Naturparks hinsichtlich der Nutzung für die Windenergie großflächig in Tabuzonen, Ausnahmezonen oder Entscheidungszonen kategorisiert. Während die Windenergienutzung in Tabuzonen aufgrund deren naturschutzfachlicher Bedeutung für den Natur- und Artenschutz, eines herausragenden Landschaftsbildes und/oder der besonderen Erholungseignung ausscheidet, ist eine Nutzung in Ausnahmezonen ohne Beeinträchtigung des Schutzzwecks möglich. Die Entscheidungszonen dagegen stehen zwischen den Tabu- und den Ausnahmezonen. Einerseits erfüllen sie nicht die Kriterien von Tabuzonen, andererseits erfüllen diese Gebiete teilweise andere, dem Naturschutz und der Landschaftspflege eng verbundene Funktionen, z.B. als Restriktionsflächen oder Rastgebiete für Zugvögel.809 In den Entscheidungszonen ist daher eine Einzelfallprüfung erforderlich. Die Ergebnisse dienen als konkrete Fachgrundlage für eine Änderung der Schutzgebietsverordnung durch bb.) 807 Hinweise zur Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen (WEA) (Windenergie-Erlass – BayWEE) vom 19.7.2019, S. 31 Ziff. 8.2.3 online unter: https://www.stmwi.bayern.de/fileadmin/user_upload/stmwi/Publikationen/2016/ Windenergie-Erlass_2016.pdf (Stand: 26.6.2019). 808 Standortfindung für Windkraftanlagen im Naturpark Altmühltal – Zonierungskonzept Abschlussbericht vom 30.11.2012, S. 1 online unter: https://www.land kreis-eichstaett.de/media/zonierung/bericht_zk_altmuehltal_30112012.pdf. (Stand: 14.10.2019). 809 Standortfindung für Windkraftanlagen im Naturpark Altmühltal – Zonierungskonzept Abschlussbericht vom 30.11.2012, S. 40–43 online unter: https://www. landkreis-eichstaett.de/landratsamt/geschaeftsverteilung?Windkraft-Zonierungskonzept&view=org&orgid=23e5245a-39b6-4aea-889b-285e1273c9e0 (Stand: 23.12.2020). Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 234 den Verordnungsgeber.810 Dabei wird ausdrücklich auf den Empfehlungscharakter als naturschutzfachliches Gutachten hingewiesen, dem sich -vor Änderung der Naturparkverordnung- ein Planungs- und Entscheidungsprozess auf regionaler bzw. kommunaler Ebene anzuschließen hat.811 Das bayerische Zonierungskonzept ist ein naturschutzfachliches Gutachten, dass zur Vermeidung eines hohen Arbeitsaufwands für zahlreiche Einzelfallentscheidungen und zur Vermeidung der Fragmentierung des Landschaftsschutzgebiets durch damit verbundene Teilaufhebungen grundsätzliche Aussagen zur Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Naturpark Altmühltal trifft. Auch dabei ist eher von einer „Allgemeinen antizipierten Ausnahmegenehmigung für Windenergieanlagen“ als von einer „Zonierung“ gemäß § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG auszugehen. Wenngleich sich die im Rahmen des Gutachtens ausführlichen Analysen dem Grunde nach auch für eine Zonierung des Schutzgebiets gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 Hs. 1 BNatSchG eignen würden. Das ist jedoch -ausweislich des ausdrücklichen Titels „Standortfindung für Windkraftanlagen im Naturpark „Altmühltal“– so nicht vorgesehen. Beispiel Niedersachsen In Niedersachsen ist die Möglichkeit einer Zonierung zwar im Windenergieerlass ebenfalls vorgesehen,812 weitergehende Vorgaben gibt es jedoch nicht. Ganz im Gegenteil weist das Niedersächsische Ministerium für Umwelt, Energie und Klimaschutz in seinen „Fragen und Antworten zum Windenergieerlass“ ausdrücklich darauf hin, dass für cc.) 810 Standortfindung für Windkraftanalgen im Naturpark Altmühltal – Zonierungskonzept Abschlussbericht vom 30.11.2012, S. 3–4 online unter: https://www.land kreis-eichstaett.de/landratsamt/geschaeftsverteilung?Windkraft-Zonierungskonzept&view=org&orgid=23e5245a-39b6-4aea-889b-285e1273c9e0 (Stand: 23.12.2020). 811 Standortfindung für Windkraftanlagen im Naturpark Altmühltal – Zonierungskonzept Abschlussbericht vom 30.11.2012, S. 51–52 online unter: https://www. landkreis-eichstaett.de/landratsamt/geschaeftsverteilung?Windkraft-Zonie rungskonzept&view=org&orgid=23e5245a-39b6-4aea-889b-285e1273c9e0: (Stand: 23.12.2020). 812 Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen an Land (Windenergieerlass) vom 24.2.2016, Ziff. 2.12 online unter: https://www.umwelt.niedersachsen. de/windenergieerlass/windenergieerlass-133444.html (Stand: 26.6.2019). C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 235 Windenergieanlagen in Landschaftsschutzgebieten die entsprechende Landschaftsschutzgebietsverordnung ausschlaggebend ist.813 Bewertung Das Instrument der Zonierung ist im Bereich der Windenergienutzung an einer einzelnen zulässigen Nutzung ausgerichtet. Ein Wertungswiderspruch ergibt sich dann, wenn in diesen Zonen z.B. kleine land- und forstwirtschaftliche Bauten oder sonstige gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Vorhaben einem Verbot oder Erlaubnisvorbehalt unterliegen.814 Darüber hinaus legt der Wortlaut des § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG nahe, dass eine Zonierung dann möglich sein soll, wenn qualitativ unterschiedliche Schutzzwecke vorliegen. Erst darauf aufbauend ist ein entsprechend abgestufter Schutz der einzelnen Zonen möglich. Zonierungen, die an den Verbotstatbeständen anknüpfen und unterschiedliche Nutzungsmöglichkeiten vorsehen, werden daher als zulässig erachtet.815 Allerdings setzen auch solche „Nutzungszonierungen“ voraus, dass sie sich durch unterschiedliche Schutzzweckerfordernisse begründen lassen.816 Somit ist jeder „Nutzungszonierung“ eine „Schutzzweckzonierung“ immanent. In diesen Fällen lässt sich jedoch nicht begründen, weshalb nicht auch andere Nutzungen möglich sind. Das Instrument der Zonierung wird folglich für die Ermöglichung einzelner Nutzungen abgelehnt. Vielmehr ist hier von einer „antizipierten Ausnahmeregelung für eine einzelne Nutzung“ auszugehen. Eine solche kollektive Regelung ermöglicht eine an dd.) 813 Für eine sichere und umweltfreundliche Energieversorgung – Windenergienutzung mit Augenmaß -Fragen und Antworten zum Windenergieerlass–, Frage Nr. 29 online unter: https://www.umwelt.niedersachsen.de/windenergieerlass/ windenergieerlass-133444.html (Stand: 26.6.2019). 814 So auch der Antragsteller in VerfGH Bayern, Entsch. v. 27.9.2013 -Vf. 15- VII-12–, juris, Rn. 31. 815 Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 358. 816 Mengel/Hoheisel/Lukas, Naturschutzrechtliche Steuerungspotenziale des Gebietsschutzes – Schwerpunkt Landschaftsschutzgebiete, 2018, S. 358. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 236 den aktuellen kulturellen und gesellschaftlichen Interessen orientierte Weiterentwicklung817 von Landschaftsschutzgebieten. Rechtsprechung Inzwischen liegen mehrere Entscheidungen der Rechtsprechung hinsichtlich Zonierungen zugunsten von Windenergieanlagen vor. Auf die oben genannte Problematik geht keine der bisherigen Entscheidungen ausdrücklich ein. Die Möglichkeit einer Zonierung wird vielmehr regelmäßig ausdrücklich hervorgehoben. Dementsprechend nimmt das OVG Münster in einer Entscheidung aus dem Jahr 2018 in Anlehnung an die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshof aus dem Jahr 2013818 an: „Um den Gemeinden auch in Landschaftsschutzgebieten die Steuerungsmöglichkeit der §§ 5 Abs. 2b, 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bei der Errichtung von Windkraftanlagen zu eröffnen, kann die Schutzgebietsverordnung in engen Grenzen teilweise oder vollständig aufgehoben werden. Daneben erlaubt § 22 Abs. 1 Satz 3 BNatSchG als weniger einschneidende Regelung die Zonierung, wonach bestimmte Zonen innerhalb des jeweiligen Landschaftsschutzgebiets für die Windenergienutzung freigegeben werden können, es aber im Übrigen beim bisherigen Schutz bleibt.“819 Gleichzeitig finden sich in der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahr 2013 aber auch Anhaltspunkte, die dafürsprechen, dass dieser von einer „Allgemeinen antizipierten Ausnahmegenehmigung für Windenergieanlagen“ ausgeht. Darin heißt es: „Der Verordnungsgeber konnte der geordneten Öffnung der Landschaftsschutzgebiete vor einer Konfliktbewältigung im Einzelvollzug den Vorrang einräumen.“ ee.) 817 Landschaft wird nicht „verbraucht“, sondern nur durch Entwicklung und neue Nutzung verändert bzw. in eine neue Form überführt s. Breuste/Keidel, Informationen zur Raumentwicklung 2008 (S. 279). 818 VerfGH Bayern, Entsch. v. 27.9.2013 -Vf. 15-VII-12–, juris, Rn. 81 = NVwZ-RR 2014, S. 7–11. Prüfungsgegenstand der Entscheidung war die Rechtmäßigkeit von drei Änderungsverordnungen des Landkreises Starnberg, in denen die Errichtung von Windenergieanlagen auf bestimmten Konzentrationsflächen als Ausnahme vom Veränderungsverbot zugelassen wurde. 819 OVG Münster, Beschl. v. 27.11.2018 -8 B 1170/17–, juris Rn. 49 = BauR 2019, 953–962. C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 237 Ebenso in der Entscheidung aus dem Jahr 2017: „Die Abwägung, die ansonsten im Rahmen der Prüfung der Erlaubnisfähigkeit solcher Anlagen vorzunehmen ist, muss also bereits bei der Schaffung von Tabuzonen durchgeführt werden. Hinsichtlich der Bereiche, die als Ausnahmezonen ausgewiesen sind, in denen somit bei Erfüllung aller Voraussetzungen die Erlaubnispflicht von vorneherein entfällt, muss umgekehrt gelten, dass der Verordnungsgeber unter naturschutzfachlichen Gesichtspunkten grundsätzlich keine Beeinträchtigung der Schutzzwecke bzw. des Charakters des Landschaftsschutzgebiets sieht.“820 Fazit Eine Zonierung nach § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG orientiert sich primär am Schutzzweck der einzelnen Bereiche und nicht an der geplanten Nutzung. Für die Möglichkeit der Errichtung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen wurde dieses Instrument teilweise zweckentfremdet. Das hat zur Folge, dass ein und dasselbe Instrument für unterschiedliche Zwecke verwendet wird. Außerdem lässt sich nicht begründen, weshalb eine Zonierung nach § 22 Abs. 1 S. 3 Hs. 1 BNatSchG ausschließlich einzelne Nutzungsarten, als mit dem Schutzzweck vereinbar, ansieht. Das Instrument der Zonierung sollte daher nur dann herangezogen werden, wenn eine abgestufte Schutzzweckkategorisierung erfolgen soll. Für die Schaffung von Ausnahmetatbeständen zugunsten einzelner Nutzungen lässt sich dagegen problemlos ein eigenes Instrument in Form einer „Allgemeinen antizipierten Ausnahmegenehmigung für eine bestimmte Nutzungsart“ erschaffen. Denkbar ist auch, nach sorgfältiger Abwägung eine ausdrückliche Ausnahme für einzelne Nutzungen im Rahmen der Verbots- oder Erlaubnistatbestände vorzusehen. Die Vorgaben eines rechtsverbindlich ausgewiesenen Landschaftsschutzgebietes haben eine zulassungsbeschränkende Wirkung für bauliche Vorhaben im Außenbereich. Die aus dem Naturschutzrecht rührende zulassungsbeschränkende Wirkung wirkt mittelbar auch auf das Bebauungsrecht, weil dadurch gleichzeitig eine Beeinträchtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemäß ff.) 820 VerfGH Bayern, Urt. v. 27.10.2017 -14 N 16.768–, juris Rn. 26 = NuR 2018, 416– 421. Zweiter Abschnitt Die Rechtsinstitute des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes 238 § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB vorliegt.821 Nur eine (Teil-) Aufhebung der Schutzgebietsverordnung ermöglicht demnach eine zulassungsbegründende Wirkung des § 35 Abs. 1 oder Abs. 2 BauGB. Die anstelle der (Teil-) Aufhebung weniger einschneidende Regelung ist die Zonierung, dabei werden einzelne Bereiche des Landschaftsschutzgebietes für bestimmte Nutzungen freigegeben, ohne dass damit eine Teilaufhebung des Landschaftsschutzgebiets verbunden ist. Nicht nur unterschiedliche Schutzgebietstypen, sondern bereits tatsächliche Unterschiede innerhalb eines Schutzgebietstyps ermöglichen folglich eine Differenzierung innerhalb eines Schutzregimes.822 821 BVerwG, Urt. v. 20.10.1978 -IV C 75.76–, juris = Buchholz 406.11 § 35 Nr. 151. 822 Fischer-Hüftle/Schumacher/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2011 (§ 22 Rn. 29); Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch (Hrsg.), Bundesnaturschutzgesetz, 2003 (§ 22 Rn. 34). C. Rechtliche Anforderungen innerhalb von Landschaftsschutzgebieten 239 Fazit In der Einleitung wird anhand eines Beispielfalles aufgezeigt, in welcher Form ein räumliches Aufeinandertreffen von naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten und der Verwirklichung baulicher Außenbereichsvorhaben vorkommen kann. Diese Entscheidung wurde zum Anlass genommen, genauer zu untersuchen, welche abstrakten, materiell-rechtlichen Anforderungen an ein bauliches Vorhaben im Außenbereich von den einzelnen Instrumenten des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes gestellt werden. Im zweiten und dritten Teil der Arbeit erfolgt eine Einführung in die Grundlagen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes sowie der für Außenbereichsvorhaben zentralen Regelung des § 35 BauGB. Aus dem zweiten Teil der Arbeit folgt die Erkenntnis, dass, ungeachtet nachvollziehbarer entstehungsgeschichtlicher Hintergründe, inzwischen ein äußerst komplexes und heterogenes System an naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten entstanden ist. Insbesondere wenn sich mehrere Schutzgebietskategorien räumlich überschneiden, ist es schwierig, die rechtlichen Anforderungen an bauliche Außenbereichsvorhaben zu bestimmen. Es wird zudem ersichtlich, welche entscheidungserhebliche Bedeutung zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen zukommt, die bislang im Rahmen der naturschutzrechtlichen Flächeninstrumente ohne Einbindung einheitlicher naturschutzfachlicher Erkenntnisse verwendet werden. Der dritte Teil dient ebenfalls dem Grundverständnis und zeigt die Entwicklung sowie die Funktionen des § 35 BauGB auf. Dabei wird erkennbar, dass die fortschreitende naturschutzbezogene Prägung des § 35 BauGB vor allem durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den 1950er Jahren eingeleitet wurde. Aus der Untersuchung im ersten Abschnitt des vierten Teils geht im Wesentlichen hervor, dass die naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente immer weiter in die Regelung des § 35 BauGB vordringen. Fünfter Teil 241 Wie die eingehende Auswertung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sowie eine Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB zeigt, ist dies jedoch nicht alternativlos. Vielmehr könnte § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB von naturschutzbezogenen Aufgaben entlastet und diese Aufgabe den naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumenten überlassen werden. Anhand einer umfassenden Auslegung des § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB wird dargelegt, weshalb eine zur bisherigen Rechtsprechung entgegengesetzte Vorgehensweise dogmatisch nicht nur gut begründbar, sondern auch zu empfehlen ist. Im zweiten Abschnitt des vierten Teils werden die unterschiedlichen rechtlichen Anforderungen der einzelnen, naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente im Umgang mit baulichen Vorhaben im Au- ßenbereich untersucht. Hierfür werden neben den abstrakt-generellen Regelungen der Naturschutzgesetze auch die Zulassungskriterien an bauliche Außenbereichsvorhaben eines jeden einzelnen naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstruments analysiert. Die im Rahmen der naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrumente typische untergesetzliche Normsetzung erfordert eine umfangreiche Auswertung untergesetzlicher Regelungen. Hierbei können neben Gemeinsamkeiten und Besonderheiten an verschiedenen Stellen auch Defizite ausgemacht werden, die einer gesetzgeberischen Klarstellung bedürfen. Die Untersuchung zahlreicher Landschaftsschutzgebietsverordnungen bringt hervor, dass es überwiegend an ausreichend detaillierten Gebietscharakterisierungen und eingehenden Schutzzweckbeschreibungen mangelt. Weder die Gebietscharakterisierungen noch die Schutzzweckbeschreibungen werden in der vorgefundenen Art und Weise ihrer Funktion als Maßstab für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zugunsten baulicher Außenbereichsvorhaben hinlänglich gerecht. In der Gesamtschau lässt sich feststellen, dass es keine einheitliche Vorgehensweise im Umgang mit baulichen Vorhaben im Außenbereich innerhalb einzelner Schutzgebietskategorien gibt. Bereits die Vielzahl an regional unterschiedlichen Naturräumen in Verbindung mit der Individualität des einzelnen Außenbereichsvorhabens macht eine differenzierte Herangehensweise erforderlich. Die Arbeit legt dar, wie durch die Einbeziehung naturschutzfachlicher Kenntnisse die rechtspraktische Handhabung verlässlicher gestaltet werden könnte. Fünfter Teil Fazit 242 Des Weiteren werden unterschiedliche Lösungsansätze zur Verwirklichung baulicher Außenbereichsvorhaben innerhalb von Landschaftsschutzgebieten aufgezeigt. In diesem Zusammenhang wird auch das immer wieder zur Anwendung kommende Instrument der Zonierung eingehend untersucht. Hierbei ist anzumerken, dass das Instrument der Zonierung zur Errichtung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen umfunktioniert wurde. Idealerweise sollte daher entweder für bestimmte Nutzungszonierungen ein eigenes Instrument geschaffen oder das Instrument der Zonierung umfassend für eine Schutzzweckzonierung herangezogen werden. Kritisch zu bemerken ist, dass die Regelungen des naturschutzrechtlichen Flächenschutzes nicht auf die bauplanungsrechtlichen Regelungen des § 35 BauGB abgestimmt sind. Dementsprechend finden sich beispielsweise im Naturschutzrecht keine Dispensregelungen, die als Pendant zu § 35 Abs. 1 BauGB für einen Gleichlauf zwischen bauplanungs- und naturschutzrechtlicher Zulässigkeit sorgen könnten.823 Insgesamt hat die Analyse gezeigt, dass es sich nicht abstrakt sagen lässt, ob einem privilegierten Außenbereichsvorhaben innerhalb eines naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstruments der Vorrang gebührt. Bezogen auf den in der Einleitung dargestellten Beispielsfall, wäre es folglich auch möglich gewesen, dass dem privilegierten Au- ßenbereichsvorhaben824 der Vorrang gegenüber dem naturschutzrechtlichen Flächenschutzinstrument825 eingeräumt wird. 823 Vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 16.9.2016 -12 LA 145/15–, juris. 824 Im Beispielsfall: landwirtschaftlicher Erweiterungsbau. 825 Im Beispielsfall: Landschaftsschutzgebiet. Fünfter Teil Fazit 243 I. Literaturverzeichnis ABN Arbeitsgemeinschaft beruflicher und ehrenamtlicher Naturschutz e.V., 10 Jahre Bundesnaturschutzgesetz, Erfahrungen u. Erfordernisse; Referate u. Ergebnisse d. 18. Dt. Naturschutztages vom 23.–27. Apr. 1986 in Bremen, Greven 1987. Bader, Johann/Funke-Kaiser, Michael/Stuhlfauth, Thomas u. a. (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung, 7., neu bearbeitete Auflage, Heidelberg 2018 (zitiert: Bearbeiter, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth, Thomas u. a. (Hrsg.), Verwaltungsgerichtsordnung 2018 (§ Rn.)). Bartlsperger, Richard, Rechtstheorie der Kulturlandschaft, in: Wall, Heinrich de/ Link, Christoph (Hrsg.), Bürgerliche Freiheit und christliche Verantwortung, Festschrift für Christoph Link zum siebzigsten Geburtstag, Tübingen 2003, S. 1029–1046. 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Bremen: Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Gebiet der Stadtgemeinde Bremen vom 2.7.1968 (BremGBl. S. 125). Online unter: https://beck-online.beck.de/?vpath=bibdata%2Fges%2FBrLSGVO1968 %2Fcont%2FBrLSGVO1968 %2EP1 %2Ehtm (Stand: 9.10.2019). Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Niedervieland – Wiedbrok – Stromer Feldmark“ in der Stadtgemeinde Bremen vom 1. August 2006 (Brem. GBl. S. 365). Verordnung über Naturschutz- und Landschaftsschutzgebietsverordnungen in den Stadt- oder Ortsteilen Blockland, Borgfeld, Burglesum und Horn-Lehe der Stadtgemeinde Bremen vom 23. Juni 2009 (Brem. GBl. S. 211). Hamburg: Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Duvenstedt, Bergstedt, Lemsahl-Mellingstedt, Volksdorf und Rahlstedt vom 19. Dezember 1950 (HmbGVBl. S. 167). Online unter: https://www.juris.de/jportal/portal/page/bshaprod.psml?showdoccase =1&doc.id=jlr-GemDuvLSchTSchVHAV5P1 (Stand: 9.10.2019). Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Vahrendorf Forst (Haake), Heimfeld, Eißendorf und Marmstorf vom 6. September 1955 (HmbGVBl. S. 243, 245). Online unter: https:/ II. Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen 261 /www.juris.de/jportal/portal/page/bshaprod.psml?showdoccase=1&do c.id=jlr-GemVahrenLSchTSchVHApP2&doc.part=X&doc.or= (Stand: 9.10.2019). Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in den Gemarkungen Altona-Südwest, Ottensen, Othmarschen, Klein Flottbek, Nienstedten, Dockenhuden, Blankenese und Rissen vom 18. Dezember 1962 (HmbGVbl. 1962, S. 203). Online unter: https://www.hamburg.de/con tentblob/3429456/22b5098a456a984b12237c54c3ddd127/data/land s chaftsschutzgebiet -al tona-sued-west-bis-r issen.pdf (Stand: 9.10.2019). Hessen: Verordnung für das Landschaftsschutzgebiet „Forehahi“ in den Landkreisen Bergstraße und Groß-Gerau vom 24.5.1956 (Staats-Anzeiger für das Land Hessen Nr. 24, S. 582). 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Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen 263 Landschaftsplan Nr. 6 Wipperfürth – Satzung des Oberbergischen Kreises – Stand 06/12 (Landschaftsschutzgebiet „Wipperfürth/Lindlar- Nord – L 2.2.-1“ S. 76–78). Online unter: http://www.obk.de/imperia/ md/content/cms200/aktuel les2011/61_lp6_entwurf .pdf (Stand: 9.10.2019). Rheinland-Pfalz: Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen in den Landkreisen Unterwesterwald und Oberwesterwald, Landschaftsschutzgebiet „Westerwälder Seenplatte“ vom 22. Juli 1966 (Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz Nr. 32, S. 1). Online unter: https://naturschutz.rlp.de/ Dokumente/rvo/lsg/07-LSG-7143-010.pdf (Stand: 9.10.2019). Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Rhein-Ahr-Eifel“ vom 23. Mai 1980. Online unter: https://naturschutz.rlp.de/Dokumente/ rvo/lsg/07-LSG-71-4.pdf (Stand: 9.10.2019). Rechtsverordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Heidewald“, Landkreis Ludwigshafen vom 18. Mai 1990. 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Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen 264 ura2000/Landschaftsschutzgebiete/VO_L_6 .05 .02 .pdf (Stand: 9.10.2019). Änderung der Verordnung über die Landschaftsschutzgebiete im Landkreis St. Ingbert vom 21. Februar 2013. Online unter: http://www .naturschutzdaten.saarland.de/natura2000/Landschaftsschutzgebiete/ VO_L_6.05.02.pdf (Stand: 9.10.2019). Verordnung über die Landschaftsschutzgebiete im Landkreis Neunkirchen vom 30. September 1988 (Amtsblatt des Saarlandes Nr. 46 vom 4. November 1988). Online unter: http://www.naturschutzdaten. saarland.de/natura2000/Landschaftsschutzgebiete/VO_L_4.03.04.pdf (Stand: 9.10.2019). Sachsen: Beschluß Nr. 165/68 des Rates des Bezirkes Karl-Marx-Stadt vom 12.7.1968 -Sicherung der restlichen Landschaftsschutzgebiete des Bezirkes Karl-Marx-Stadt bezüglich LSG Nr. 24 „Oberes Zschopautal“. Verwaltungsanordnung Nr. 03/90 Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten (LSG) und einstweilige Sicherung von LSG, Naturschutzgebieten (NSG) und geschützten Landschaftsbestandteilen vom 27.08.1990. Nr. 11 Oberes Zschopautal mit Preßnitztal. Verordnung des Landratsamtes Erzgebirgskreis zur Änderung der Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes „Oberes Zschopautal mit Preßnitztal“ auf dem Gebiet der Gemeinde Drebach, Gemarkung Grießbach vom 20. August 2013 (SächsGVBl. S. 785). Verordnung des Landratsamtes Erzgebirgskreis zur Änderung der Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes „Oberes Zschopautal mit Preßnitztal“ auf dem Gebiet der Gemeinde Drebach, Gemarkung Grießbach vom 2. September 2016 (SächsGVBl. S. 486). Verordnung des Landkreises Zwickauer Land zur Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes „Kirchberger Granit“ in den Landkreisen Zwickauer Land und Vogtlandkreis und der Kreisfreien Stadt Zwickau vom 17. April 1997 Verordnung des Landratsamtes Zwickau zur Änderung der Abgrenzung des Landschaftsschutzgebietes „Kirchberger Granit“ auf dem Gebiet der Stadt Kirchberg vom 26. Mai 2015. II. Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen 265 Verordnung des Regierungspräsidiums Leipzig zur Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes „Dübener Heide“ vom 30. März 1998 (SächsGVBl. S. 160). Online unter: https://www.revosax.sachsen.de/ vorschrift_gesamt/4915/28374.html (Stand: 9.10.2019). Verordnung des Regierungspräsidiums Leipzig zur Änderung des Landschaftsschutzgebietes „Dübener Heide“ vom 14. Juni 2005 (SächsGVBl. S. 228). Verordnung des Regierungspräsidiums Leipzig zur Änderung des Landschaftsschutzgebietes „Dübener Heide“ vom 15. Juli 2005. (SächsGVBl. S. 255) Verordnung des Regierungspräsidiums Leipzig zur Änderung des Landschaftsschutzgebietes „Dübener Heide“ vom 2. Juni 2008. Online unter: https://www.revosax.sachsen.de/vorschrift/10195-Aend- VO-Festsetzung-LSG-Duebener-Heide-# (Stand: 9.10.2019). Sachsen-Anhalt: Verordnung des Landkreises Wittenberg über das Landschaftsschutzgebiet „Wittenberger Vorfläming und Zahnbachtal“ vom 30. August 1999. Online unter: https://lau.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek /Politik_und_Verwaltung/MLU/LAU/Naturschutz/Schutzgebiete/LSG /Dateien/VO/LSG0071WB.pdf (Stand: 9.10.2019). Verordnung des Altmarkkreises Salzwedel über das Landschaftsschutzgebiet „Salzwedel-Diesdorf “ vom 21.4.2005 (Amtsblatt für den Altmarkkreis Salzwedel vom 18. Mai 2005, Nr. 5, S. 72). Online unter: https://lau.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Ver waltung/MLU/LAU/Naturschutz/Schutzgebiete/LSG/Dateien/VO/LS G0007SAW.pdf (Stand: 9.10.2019). Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Saaletal“ in der kreisfreien Stadt Halle (Saale) vom 25. Oktober 2012 (Amtsblatt v. 7.11.2012 S. 8). Online unter: https://m.halle.de/Publications/243/sr92 2-1_mit_anlagen.pdf (Stand: 9.10.2019). Schleswig-Holstein: Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Nordteil des Kreises Eutin (Stadt Eutin, Gemeinden Bosau, Süsel und Malente) vom II. Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen 266 10. Juni 1965 „Holsteinsche Schweiz“ (Amtlicher Anzeiger Beilage zum Amtsblatt für Schleswig-Holstein Nr. 28, S. 137). Kreisverordnungen zur Änderung der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Nordteil des Kreises Eutin (Stadt Eutin, Gemeinden Bosau, Süsel und Malente) (2.–12. Änderungsverordnung zwischen 1988 und 2014). Kreisverordnung zum Schutz von Landschaftsteilen in der Gemeinde Tralau vom 5. Mai 1970 (Amtlicher Anzeiger Beilage zum Amtsblatt für Schleswig-Holstein Nr. 23 vom 8. Juni 1970, S. 103). Kreisverordnung zum Schutze von Landschaftsteilen auf der Insel Amrum vom 20. Okt. 1982 (Amtliche Bekanntmachung Nr. 10 vom 27.10.1982). Kreisverordnung zur Änderung der Kreisverordnung zum Schutze von Landschaftsteilen auf der Insel Amrum vom 20.10.1982, Amtliche Bekanntmachung Nr. 10 vom 27.10.1982 vom 20.09.2002 (Amtsblatt für den Kreis Nordfriesland Nr. 15/02, Seite 2). 2. Kreisverordnung zur Änderung der Kreisverordnung zum Schutze von Landschaftsteilen auf der Insel Amrum vom 20.10.1982 (Amtliche Bekanntmachung Nr. 10 vom 27.10.1982) geändert durch Verordnung vom 20.09.2002 (Amtsblatt für den Kreis Nordfriesland Nr. 15/02, Seite 2) vom 30.11.2009 (Amtsblatt für den Kreis Nordfriesland Nr. 38/09, S. 5). 3. Kreisverordnung zur Änderung der Kreisverordnung zum Schutze von Landschaftsteilen auf der Insel Amrum vom 20.10.1982 (Amtliche Bekanntmachung Nr. 10 vom 27.10.1982) zuletzt geändert durch Verordnung vom 30.11.2009 (Amtsblatt für den Kreis Nordfriesland Nr. 38/09, S. 5) vom 25.02.2010. Thüringen: Beschluß-Nr. 198–70/60 über die Erklärung eines Landschaftsteiles zum Landschaftsschutzgebiet „Südharz“ vom 24.11.1960. Thüringer Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Obereichsfeld“ vom 26.8.2009 (ThürStAnz 38/2009 S. 1589). II. Verzeichnis der Landschaftsschutzgebietsverordnungen 267 III. Verzeichnis der Biosphärenreservats- Schutzgebietsverordnungen Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Bioshärenrservat Südost-Rügen vom 12. September 1990. Online unter: http://www.landesrecht-mv.de/jportal/portal/page/bsmv prod.psml?showdoccase=1&doc.id=jlr-SOR%C3 %BCgenNatSchGVM Vrahmen&doc.part=X&doc.origin=bs&st=lr (Stand: 10.10.2019). Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung Naturpark Schaalsee vom 12. September 1990 (Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik, Sonderdruck Nr. 1477 vom 1. Oktober 1990). Online unter: https://www.schaalsee.de/inhalte/ download/Verordnung1990.pdf (Stand: 10.10.2019). Gesetz über das Biosphärenreservat Schaalsee vom 14. Mai 2002. Online unter: https://www.schaalsee.de/inhalte/download/Verord nung2002.pdf (Stand: 10.10.2019). Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung „Biosphärenreservat Schorfheide-Chorin“ vom 12. September 1990. (GBl. 1990 SDr., [Nr. 1472]. Online unter: https://www. schorfheide-chorin-biosphaerenreservat.de/biosphaerenreservat/beric hte-und-informationen/grundsaetzliche-dokumente/ (Stand: 03.02.2020). 269 Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung „Biosphärenreservat Spreewald“ vom 12. September 1990 (Gesetzblatt der Deutschen Demokratischen Republik Sonderdruck Nr. 1473 vom 1. Oktober 1990, S. 3). Online unter: https://www.spree wald-biosphaerenreservat.de/fileadmin/user_upload/PDF/Spreewald/ Presse/Verordnung_ueber_die_Festsetzung_von_Naturschutzgebiete n_und_einen_Landschaftsgebiet_von_zentraler_Bedeutung_mit_der_ Gesamtbezeichnung_Biosphaerenreservat_Spreewald.pdf (Stand: 10.10.2019) Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft über die Festsetzung des Biosphärenreservates „Oberlausitzer Heide- und Teichlandschaft“ (Biosferowy rezerwat „Hornjolžiska hola a haty“) und der Schutzzonen I und II dieses Biosphärenreservates als Naturschutzgebiet vom 18. Dezember 1997. Online unter: https://revosax.sachsen.de/vorschrift/4290 (Stand: 10.10.2019). Gesetz über das Biosphärenreservat „Niedersächsische Elbtalaue“ (NelbtBRG) vom 14. November 2002 (Nds. GVBl. 2002, S. 426). Online unter: https://www.elbtalaue.niedersachsen.de/startseite/das_bios pharenreservat/rechtsgrundlagen/ (Stand: 10.10.2019). Allgemeinverfügung über die Erklärung zum Biosphärenreservat „Mittelelbe“ vom 2.2.2006. Online unter: https://www.mittelelbe.com /mittele lbe/upload/pdf/Allgemeinverfgung_BR_ME.pdf (Stand: 10.10.2019). Landesverordnung über den „Naturpark Pfälzerwald“ als deutscher Teil des Biosphärenreservats Pfälzerwald-Nordvogesen vom 22. Januar 2007 (GVBl. Für das Land Rheinland-Pfalz vom 28.2.2007 Nr. 3, S. 42). Online unter: http://landesrecht.rlp.de/jportal/?quelle=jlink&qu ery=NatPPf%C3 %A4lzerwaldV+RP&psml=bsrlpprod.psml (Stand: 10.10.2019). Verordnung über das Biosphärenreservat Bliesgau vom 30. März 2007 (Amtsblatt des Saarlandes vom 19.4.2007, S. 874) Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Festsetzung des Biosphärenreservats Bliesgau vom 16. September 2008 (Amtsblatt des Saarlandes vom 9.10.2008, S. 1619). III. Verzeichnis der Biosphärenreservats-Schutzgebietsverordnungen 270 Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Festsetzung des Biosphärenreservates Bliesgau vom 30.10.2009. Online unter: https:// www.saarland.de/dokumente/ressort_umwelt/VOBiosphaereBliesgau 300307.pdf (Stand: 10.10.2019). Verordnung des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum über das Biosphärengebiet „Schwäbische Alb“ vom 31. Januar 2008. Online unter: https://www.biosphaerengebiet-alb.de/images/down loads/2008-01-31_VO_Biosphaerengebiet.pdf (Stand: 10.10.2019). Allgemeinverfügung über die Erklärung zum Biosphärenreservat „Karstlandschaft Südharz“ vom 23.3.2009. Online unter: https://lau. sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/ MLU/LAU/Naturschutz/Schutzgebiete/Gross_SG/Dateien/BR0003_ Karstlandschaft.pdf (Stand: 10.10.2019). Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 16. 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Abstract

Competition in the usage of the limited land resources in Germany is huge. Based on this observation, the author analyzes the legal consequences which occur in cases where beneficiary interests under construction planning law collide with the domain of area protection by conservation law in the outer zone. The thesis explores admissibility criteria which apply to outer zone construction projects within zones protected by conservation law instruments, developing them from both the perspective of construction planning and conservation law, conversely.

Zusammenfassung

Die Nutzungskonkurrenz um die begrenzten Flächenressourcen in Deutschland ist groß. Diese Beobachtung nimmt die Verfasserin zum Anlass, die rechtlichen Auswirkungen zu analysieren, die entstehen, wenn im Außenbereich baurechtliche Nutzungsinteressen auf den Geltungsbereich einer naturschutzrechtlich geschützten Fläche treffen. Dabei werden die Zulässigkeitskriterien, die an eine Verwirklichung baulicher Außenbereichsvorhaben innerhalb naturschutzrechtlicher Flächenschutzinstrumente gestellt werden, spiegelbildlich, d. h. aus der Perspektive sowohl des Bauplanungs- als auch des Naturschutzrechts, entwickelt.

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Abstract

Competition in the usage of the limited land resources in Germany is huge. Based on this observation, the author analyzes the legal consequences which occur in cases where beneficiary interests under construction planning law collide with the domain of area protection by conservation law in the outer zone. The thesis explores admissibility criteria which apply to outer zone construction projects within zones protected by conservation law instruments, developing them from both the perspective of construction planning and conservation law, conversely.

Zusammenfassung

Die Nutzungskonkurrenz um die begrenzten Flächenressourcen in Deutschland ist groß. Diese Beobachtung nimmt die Verfasserin zum Anlass, die rechtlichen Auswirkungen zu analysieren, die entstehen, wenn im Außenbereich baurechtliche Nutzungsinteressen auf den Geltungsbereich einer naturschutzrechtlich geschützten Fläche treffen. Dabei werden die Zulässigkeitskriterien, die an eine Verwirklichung baulicher Außenbereichsvorhaben innerhalb naturschutzrechtlicher Flächenschutzinstrumente gestellt werden, spiegelbildlich, d. h. aus der Perspektive sowohl des Bauplanungs- als auch des Naturschutzrechts, entwickelt.