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Jonas Bazan

Exportkontrolle zwischen europäischen und nationalen Interessen

Eine Analyse der Dual-Use-Politik der Europäischen Union

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4552-7, ISBN online: 978-3-8288-7605-7, https://doi.org/10.5771/9783828876057

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 96

Tectum, Baden-Baden
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Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Sozialwissenschaften Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Sozialwissenschaften Band 96 Jonas Bazan Exportkontrolle zwischen europäischen und nationalen Interessen Eine Analyse der Dual-Use-Politik der Europäischen Union Tectum Verlag Jonas Bazan Exportkontrolle zwischen europäischen und nationalen Interessen Eine Analyse der Dual-Use-Politik der Europäischen Union Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe: Sozialwissenschaften; Bd. 96 © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020 ePDF 978-3-8288-7605-7 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4552-7 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN 1861-8049 Gedruckt mit freundlicher Unterstützung der Karl-Theodor-Molinari-Stiftung, dem Bildungswerk des Deutschen BundeswehrVerbandes Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Bildungswerk des Deutschen BundeswehrVerbandes Karl-Theodor-Molinari-Stiftung e. V. Ausgezeichnet mit dem "Preis Bundeswehr und Gesellschaft" 2019 in der Kategorie Bildung Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 1 Einleitung: Die Problematik der Dual-Use-Exportkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 3 Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs . . . . . .3. 7 Herkunft und Zuordnung des Begriffs „Dual-Use“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.1 8 Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen . . . . . . . . . . .3.2 9 Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use-Potential und Dual-Use-Transfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 12 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe . . . .3.4 16 Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.5 25 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.6 29 Theorie und Methode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 31 Europäische Integration und Europäisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.1 31 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 37 Methode und Analyseraster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.3 48 V Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual- Use-Exportkontrollsystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. 57 Exportkontrolle zur Zeit des Kalten Krieges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.1 57 Auflösung der CoCom und Beginn der europäischen Exportkontrolle . . . . . . . . . . .5.2 63 Erkenntnisse und Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.3 70 Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell . . . . . . . . . . . . . . .6. 75 Gründungsakte des europäischen Dual-Use-Ausfuhrkontrollsystems . . . . . . . . . . .6.1 77 Entwicklungen bis 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.2 81 Die EU in den internationalen Regimen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.3 84 Ergebnisse und Bewertung (Phase II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.4 86 Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. 95 Verordnung 1334/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.1 95 Entwicklungen bis 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.2 96 Ergebnisse und Bewertung (Phase III) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.3 103 Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs . . . . . . . . . . . . . . . . . .8. 111 Verordnung 428/2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.1 111 Entwicklungen bis 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.2 114 Aktueller Reformprozess seit 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.3 118 Ergebnisse und Bewertung (Phase IV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8.4 124 Inhaltsverzeichnis VI Gesamtfazit und Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9. 131 Kontext und Entwicklungsprozess der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 131 Gesamtergebnisse der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9.2 134 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9.3 144 Weitere Forschungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9.4 146 Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10. 149 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11. 163 Anhänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12. 173 Anhang I: Wichtige Dokumente der EU-Dual-Use-Exportkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Anhang II: Wichtige Daten der EU-Dual-Use-Exportkontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 Danksagung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13. 177 Inhaltsverzeichnis VII Anmerkung zum generischen Maskulinum Im nachfolgenden Text wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit verallgemeinernd die männliche Form verwendet. In diesem Zuge wird auch bei der Beschreibung von Organisationen, Regimen, Gruppen etc. teilweise auf die fortlaufende Verwendung des grammatikalischen Geschlechts verzichtet. Gemeint sind in allen Fällen immer Personen oder Personengruppen sämtlicher Geschlechter. Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Europäische Integration und Europäisierung 35 Abbildung 2: Wichtige Daten der EU-Dual-Use- Exportkontrolle 175 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Übersicht der Indikatoren 55 Tabelle 2: Ergebnisse Phase II 91 Tabelle 3: Ergebnisse Phase III 107 Tabelle 4: Ergebnisse Phase IV 128 Tabelle 5: Gesamtergebnisse 143 Tabelle 6: Wichtige Dokumente der EU-Dual-Use- Exportkontrolle 173 IX Abkürzungsverzeichnis ACA Arms Control Association AG Australia Group AGG Allgemeine Ausfuhrgenehmigung BAFA Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle BDI Bundesverband der Deutschen Industrie CCP Common Commercial Policy (Gemeinsame Handelspolitik) CGEA Community General Export Authorization (Allgemeine Ausfuhrgenehmigung der Gemeinschaft) CJEU European Court of Justice (Gerichtshof der Europäischen Union) COCOM Coordinating Commitee on Multilateral Export Controls COM European Commission (Europäische Kommission) EG Europäische Gemeinschaft(en) EP Europäisches Parlament ER Europäischer Rat GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik IAEL International Atomic Energy List (CoCom) ICP Internal Compliance Program IL International Industrial List (CoCom) XI IML International Munitions List (CoCom) MTCR Missile Technology Control Regime NATO North Atlantic Treaty Organization NGO Non-gouvernemental organisation (Nicht-Regierungsorganisation) NPT Nonproliferation Treaty NSG Nuclear Suppliers Group NTC Nuclear Terrorism Convention PJZS Polizeiliche und juristische Zusammenarbeit in Strafsachen TKÜ(s) Telekommunikationsüberwachung(-sgüter) UGEA/EUGEA Union General Export Authorization (Allgemeine Ausfuhrgenehmigung der Union) UN United Nations (Vereinte Nationen) UNSC United Nations Security Council (UN-Sicherheitsrat) WA Wassenaar Arrangement (Wassenaar-Abkommen) WMD(s) Weapons of Mass Destruction (Massenvernichtungswaffen) Abkürzungsverzeichnis XII Vorwort Es ist eine besondere Freude, wenn es Studierenden gelingt, eine M.A. Abschlussarbeit so zu schreiben, dass diese nicht nur ihren Weg in die Universitätsarchive findet, sondern darüber hinaus auch ein wertschätzendes Publikum in der Öffentlichkeit. Dem Absolventen Jonas Bazan ist dies mit der vorliegenden Arbeit gelungen: Er hat mit gro- ßem Einsatz und basierend auf dem theoretischen Wissen seines Studiums, aber auch auf Basis seiner beruflichen Tätigkeit die hier nun veröffentlichte Studie zur Dual-Use Politik der Europäischen Union vorgelegt. Die im Jahr 2018 bearbeitete Abschlussarbeit, die den Preis ‚Aquila Ascendens‘ des DialogForum Sicherheitspolitik (DFS)1 gewann, wurde für diese Veröffentlichung noch einmal überarbeitet und an den aktuellen Stand der politischen Entwicklungen angepasst. Der Autor bietet hier einen Überblick der Entwicklung europäischer Dual-Use Politik, basierend auf der Frage, inwiefern die Tendenz einer Europäisierung festzustellen ist, die dieses zunächst stark national geprägte Politikfeld verändert. In anschaulicher Weise verdeutlicht Jonas Bazan dabei die Breite des Begriffes ‚Dual Use‘, der heute von Atomstromanlagen bis zu Software reichen kann. Damit verbunden ist einerseits eine steigende Komplexität der Exportkontrolle, aber es besteht auch breites wirtschaftliches Interesse, Exporte zu ermöglichen. Die möglichen Interessenkonflikte müssen dabei im Mehrebenen-System der EU moderiert und reguliert werden – gleichzeitig greifen dabei Bereiche der Wirtschaftspolitik und der Verteidigungspolitik, aber auch die Berücksichtigung und Förderung von Menschenrechten ineinander, oder schließen sich gegenseitig aus. Die Studie beleuchtet dieses komplexe, und vor dem Hintergrund technischer Entwicklungen und der Digitalisierung auch umfangreiche 1. 1 Transparenzhinweis: Die Autorin ist Mitglied des wissenschaftlichen Beirates des DSF, war aber als Betreuerin aus Befangenheitsgründen an dieser Entscheidung zugunsten des eigenen Absolventen nicht beteiligt. 1 Feld aktueller Sicherheitspolitik: Das Buch ist damit gleichermaßen für Lehrende und Studierende der Sicherheitspolitik interessant, aber auch für andere Teile der Öffentlichkeit, die mit dem Thema ‚Dual-Use‘ in ihrem Alltag konfrontiert werden, oder sich aus anderen Gründen für dieses Thema interessieren. Ich wünsche dem Autor eine breite Leserschaft, und den Leserinnen und Lesern eine anregende Lektüre. Braunschweig, im August 2020 Prof. Dr. Anja P. Jakobi 1. Vorwort 2 Einleitung: Die Problematik der Dual-Use-Exportkontrolle Der Export von Waren, Technologien und Wissen ist einer der Grundsteine des Wohlstands der Länder der Europäischen Union. Allein in den letzten 10 Jahren (Stand: 2018) ist der Wert der Exporte aus der EU in Drittländer (Ausfuhren) um ca. 25% auf über 2 Billiarden US- Dollar jährlich angestiegen. Werden innergemeinschaftliche Lieferungen (Verbringungen) mitgezählt, ergibt sich sogar ein Wert von fast 6 Billiarden Dollar, was gut einem Drittel des weltweiten Exports entspricht. Zum Vergleich: Die USA erzielten im Jahr 2015 ca. 1,5 und China 2,2 Billiarden US-Dollar aus dem Warenexport (Statista 2018, Statistik-BW 2015, bpb 2017). Zwar ist ein möglichst freier und offener Welthandel eines der erklärten Ziele der Handelspolitik der Europäischen Union (COM 2016a), allerdings haben leidvolle Erfahrungen wie internationaler Terrorismus, Staatszerfall, die Zunahme bewaffneter Konflikte sowie massive Menschenrechtsverletzungen durch staatliche wie nicht-staatliche Akteure in den letzten Jahren und Jahrzehnten immer wieder gezeigt, warum Einschränkungen des freien Waren- und Technologieaustauschs – insbesondere, allerdings nicht ausschließlich bei Rüstungsgütern – notwendig sein können. Auf internationaler Ebene lag dabei das Hauptaugenmerk lange auf der Kontrolle bzw. dem Verbot der Weitergabe von Massenvernichtungswaffen (engl. Weapons of Mass Destruction – WMDs), was sich in einer Vielzahl an Kontrollregimen wie beispielsweise der Nuclear Suppliers Group (NSG), dem Missile Technologie Control Regime (MTCR) oder der Austraila Group (AG) widerspiegelt. Ebenso hat gerade in Ländern mit einer starken Rüstungsindustrie (wie beispielsweise Deutschland) die Frage nach dem Export konventioneller Waffen in Krisengebiete bzw. an autoritäre Regime spätestens seit dem Ende des Kalten Kriegs wieder an Bedeutung gewonnen. 2. 3 Problematisch bei der Kontrolle des Güter- und Technologieexports ist es einerseits zu evaluieren, welche Waren nicht bzw. nur mit Genehmigung an andere Staaten oder nichtstaatliche Akteure geliefert werden dürfen und andererseits, die Einhaltung dieser Beschränkungen fachgerecht zu kontrollieren. Dies wird insbesondere dadurch erschwert, dass es eine große Menge an Waren gibt, die sich in ihrem Verwendungszweck nicht eindeutig einer rein militärischen oder rein zivilen Nutzung zuordnen lassen. In diesem Zusammenhang wird von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck (Dual-Use) gesprochen. So können beispielsweise auf den ersten Blick harmlos erscheinende Waren wie Laborinstrumente oder bestimmte Impfstoffe für den Bau von Kampfmitteln verwendet werden, während auch andersherum ursprünglich militärische Technologien (z.B. Hubschrauber, Radar oder digitale Kommunikationsmittel) für den zivilen Nutzen umfunktioniert werden können – nicht selten ein wichtiges Standbein der Rüstungsindustrie. Da es sehr viele Waren gibt, die theoretisch sowohl zivil als auch militärisch eingesetzt werden können und der Begriff „Dual-Use“ oft weitreichend ausgelegt wird, fällt ein großer Anteil an Ausfuhren unter diese Kategorie: So machten als Dual-Use klassifizierte Güter beispielsweise in der Europäischen Union in den letzten Jahren etwa 10% aller Exporte aus (Alavi/Khamichonak 2017: 60; COM 2011: 4). Die Kontrolle der Warenexporte, insbesondere im Bereich Dual- Use, stellt die Europäische Union vor eine besondere Herausforderung: Auf der einen Seite ist aufgrund des gemeinsamen Binnenmarktes der (noch) 28 EU-Länder ein kohärentes, gesamteuropäisches System für den Erfolg der Exportkontrolle zwingend erforderlich – andernfalls könnten Exporteinschränkungen ggf. einfach dadurch umgangen werden, die Ware zuvor in ein anderes EU-Land mit geringeren Beschränkungen zu liefern. Auf der anderen Seite herrschen in den Mitgliedsstaaten zum Teil deutlich unterschiedliche Vorstellungen und Ansätze bezüglich der Definition von Dual-Use, des Verständnisses von Sicherheit, der Vergabe von Lizenzen etc. vor, wobei teilweise noch auf Gesetze und Herangehensweisen zurückgegriffen wird, die älter sind als die EU selbst. Darüber hinaus gibt es auch auf internationaler Ebene Kontrollregime, die sich mit dem Thema Dual-Use befassen und in interdependenter Wechselwirkung mal die Ansätze und Politik der EU und ihren Mitgliedsstaaten beeinflussen und mal selbst von diesen be- 2. Einleitung: Die Problematik der Dual-Use-Exportkontrolle 4 einflusst werden. Das Ergebnis des Ganzen ist, dass die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern in der Europäischen Union auf den ersten Blick wie ein undurchsichtiges Mischwerk aus unklar verteilten Zuständigkeiten und Entscheidungskompetenzen erscheinen kann: So werden auf europäischer Ebene bindende Entscheidungen im Rückbezug auf internationale Abkommen getroffen, deren Umsetzung und Durchführung sich allerdings auf nationalstaatlicher Ebene abspielt, wobei sich die einzelnen Mitgliedsstaaten große Entscheidungsspielräume bei der Auslegung eingeräumt haben. Welche europäischen Organe und Institutionen überhaupt an der Exportkontrolle beteiligt sind und welche Rolle sie dabei einnehmen, hat sich in den vergangenen Jahren im Zuge großer Reformen (von denen die bislang letzte ursprünglich für das Jahr 2018 angesetzt, allerdings zum wiederholten Male verschoben worden ist) immer wieder verändert. Da es bisher noch nicht gelungen ist, alle wichtigen Kontroll- und Entscheidungskompetenzen in einem europäischen System zu vereinigen kann die Frage gestellt werden, ob es überhaupt eine gemeinsame europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern gibt, oder ob letzten Endes noch immer die Nationalstaaten die eigentlichen Entscheidungsträger sind. Letzteres würde wiederum Fragen bezüglich der tatsächlichen Wirksamkeit der gemeinsamen Ausfuhrbeschränkungen aufwerfen. Das Ziel dieser Studie ist es, das seit ihrem Beginn in den 1990er Jahre immer dichter gewordene Geflecht der europäischen Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern aufzuschlüsseln und zu analysieren. Dabei wird der Frage nachgegangen, ob in der Europäischen Union eine Europäisierung der Politik über die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stattgefunden hat. Um diese Frage beantworten zu können, wird in mehreren Schritten vorgegangen: (1) Da es sich bei Dual-Use um ein sehr komplexes Themenfeld handelt, wird in Kapitel 2 zunächst einmal ergründet, was genau unter einem „Gut mit doppeltem Verwendungszweck“ zu verstehen ist. Dabei werden die Herkunft des Begriffes und verschiedene Definitionsmöglichkeiten betrachtet sowie der Frage nachgegangen, ob es überhaupt eine klare Trennlinie zwischen militärischen und zi- 2. Einleitung: Die Problematik der Dual-Use-Exportkontrolle 5 vilen Gütern gibt und wie ein solcher Übergang stattfinden kann. Ebenso werden verschiedene der Exportkontrolle zugrunde liegenden Sicherheitsverständnisse untersucht sowie aus staatlicher Perspektive heraus die Vor- und Nachteile des Handels mit Dual-Use- Gütern diskutiert. (2) Im dritten Kapitel wird die theoretische und methodische Grundlage der Studie geschaffen. Dazu wird zunächst der Begriff „Europäisierung“ genauer untersucht und (so weit wie möglich) von „Europäischer Integration“ abgegrenzt. Im Anschluss daran werden unter der Vielzahl der existierenden Europa-Theorien diejenigen ausgewählt, die sich am besten zur Untersuchung und Erklärung des gegebenen Sachverhalts eignen. Abschließend wird darauf aufbauend ein Analyseraster mit einer Anzahl an Indikatoren für Europäisierung geschaffen. (3) Die eigentliche Untersuchung findet in den Kapiteln 4–7 statt. Dabei werden die Entstehung und Entwicklung des europäischen Systems der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern analysiert, wobei auch der internationale Kontext Beachtung finden wird. Der Entwicklungsprozess wird dazu in verschiedene Phasen eingeteilt, die jeweils nacheinander untersucht werden. Nach jeder dieser Phasen findet jeweils eine Zwischenbewertung anhand der zuvor festgelegten Indikatoren statt. (4) Im abschließenden Kapitel 8 werden die Ergebnisse der Untersuchung zusammengetragen, wodurch die Forschungsfrage fundiert beantwortet werden soll. Zusätzlich werden sowohl ein Ausblick auf die mögliche zukünftige Entwicklung des europäischen Ausfuhrkontrollsystems im Bereich Dual-Use als auch Anregungen für weitere Forschungsmöglichkeiten gegeben. (5) Kapitel 9 stellt einen ergänzenden Nachtrag dar, in dem weitere politischen Entwicklungen nach dem ursprünglichen Abschlussdatum der Studie zusammengefasst und bewertet werden. (6) Eine Übersicht über wichtige Dokumente und Daten findet sich im Anhang. 2. Einleitung: Die Problematik der Dual-Use-Exportkontrolle 6 Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs Bei der Betrachtung der politischen sowie wissenschaftlichen Literatur der letzten Jahrzehnte zum Thema „Dual-Use“ fällt schnell eine gewisse Uneinheitlichkeit bei der Verwendung des Begriffes auf: So werden etwa Dual-Use-Güter mal vorrangig als Hightech-Waren beschrieben (z.B. bei Alavi/Khamichonak 2016), mal umfasst der Begriff eine große Bandbreite an nicht-materiellen Gütern bis hin zu zwischenmenschlichen Beziehungen (z.B. Galtung 1979), ein anderes Mal stehen vor allem Güter zur Erschaffung von Massenvernichtungswaffen im Vordergrund der Definition (Rat 2000: 2). Ebenso unterschiedlich können die Perspektiven sein, unter deren Gesichtspunkten Exportkontrolle und Dual-Use betrachtet werden: So stehen für bestimmte Akteure und Autoren voranging wirtschaftsrechtliche Interessen bei der Frage nach Exporteinschränkungen im Vordergrund, (z.B. Höft/Kreuzer 2017) während andere aus der Logik der nationalen Sicherheit (z.B. Fuhrmann 2008) oder einer Menschenrechtsperspektive heraus argumentieren (z.B. Bütikofer 2011). Diese Inkongruenz kann u.a. historisch damit erklärt werden, dass der Begriff „Dual-Use“ in der internationalen Politik und Wissenschaft beinahe schon regelmäßig neu definiert, erweitert, verkürzt und/oder neu geframt worden ist – eine einheitliche Definition gibt es bis heute nicht. Das Ergebnis des Ganzen ist die gleichzeitige Existenz verschiedener, teils widersprüchlicher Konzepte von Dual-Use. Diese mögen sich zwar in ihrem Inhalt in manchen Fällen lediglich um einige Formulierungen unterscheiden – allein dies kann allerdings überaus weitreichende Folgen haben, die entscheidend über die Reichweite, den Inhalt und letztlich den Erfolg der Exportkontrolle sein können (vgl. Molas-Gallart 1997). Daher wird es an dieser Stelle als wichtig erachtet, vor Beginn der eigentlichen Untersuchung zunächst einmal herauszufinden, welche verschiedenen Konzepte und Ansätze von Dual- 3. 7 Use überhaupt existieren und worin sich diese unterscheiden. Dies dient nicht nur dem Überblick, sondern wird im weiteren Verlauf auch entscheidend für das Verständnis des Wandels der politischen Herangehensweise an den Bereich der Dual-Use-Exportkontrolle sein. Herkunft und Zuordnung des Begriffs „Dual-Use“ Die Ursprünge des Begriffs „Dual-Use“ lassen sich bis in den Kalten Krieg zurück verfolgen, wobei dieser zunächst vor allem in einer Reihe von Embargos von Seiten der NATO-Staaten gegen die Länder des Warschauer Pakts sowie bestimmte Drittstaaten Anwendung fand. Das klar definierte Ziel dabei war, den Export strategischer Waren und Güter in aus westlicher Sicht feindliche Länder zu unterbinden. Das Hauptaugenmerk lag dabei auf der Verhinderung der (unfreiwilligen) Proliferation von Waren und Wissen zur Erschaffung und Anwendung von Massenvernichtungswaffen, somit also vor allem der Nuklear-, Chemie- und Biotechnologie, der Luft- und Raumfahrt, Industrie- und Forschungsanlagen sowie U-Boot-Technologien (vgl. EP 1993). In seinen Anfängen war der Begriff Dual-Use somit deutlich der Rüstungskontrolle und damit der Außen- und insbesondere der Sicherheitspolitik zugeordnet. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Ende des Kalten Krieges erfuhren sowohl der Begriff als auch der Wirtschaftsbereich der Dual-Use-Güter eine Neubewertung durch Politik und Wissenschaft. Dabei stand anders als zuvor nicht mehr allein Proliferation, sondern auch wirtschaftlicher Sektortransfer im Vordergrund. Die Fähigkeit, ein wirtschaftliches Gut sowohl militärisch als auch zivil nutzen zu können, wurde dabei nicht selten als Win-Win-Szenario und mögliche Lösung für den Niedergang der Rüstungsindustrie interpretiert, der nach dem Ende des Ost-West-Konflikts einsetzte und in Teilen bis heute fortbesteht (Molas-Gallart 1997: 367–369; Rath et al. 2014: 770f.; siehe auch Kapitel 2.5). An dieser Stelle zeigt sich deutlich, dass „Dual-Use“ spätestens seit Anfang der 1990er Jahre kein reiner Sicherheitsbegriff mehr ist, sondern dass wirtschaftliche Überlegungen bei seiner Definition ebenfalls eine wichtige, teils sogar zentrale Rolle spielen können. Ein klarer Paradigmenwechsel lässt sich allerdings 3.1 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 8 nicht erkennen: So tauchte der Begriff Dual-Use auch in den 1990ern in den Debatten und Abkommen über internationale Sicherheit auf (so etwa in dem in Kapitel 4.2 näher beschriebenen Wassenaar Arrangement von 1996). Ebenso hat sich der Fokus von Politik und Wissenschaft in vielen Ansätzen von Dual-Use spätestens 2001 nach 9/11, möglicherweise auch früher, eher wieder in Richtung Sicherheit verschoben (Rath et al. 2014: 770). Allerdings können auch bis heute wirtschaftliche Überlegungen eine wichtige Rolle bei der Ausgestaltung der Exportkontrolle und der Frage spielen, welchen Gütern ein doppelter Verwendungszweck zugeordnet wird und wie diese kontrolliert werden. Somit findet der Begriff Dual-Use zwar häufig mit sicherheitspolitischen Implikationen Anwendung, bewegt sich dabei allerdings immer auch in einem gewissen Spannungsfeld zur Wirtschaftspolitik. Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen Unter den Begriff Dual-Use werden im Allgemeinen Güter und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck verstanden, also solche, die sowohl militärisch als auch zivil genutzt werden können (vgl. z.B. Rat 2009). Dies ist jedoch eine sehr vage Formulierung, die im Folgenden genauer aufgeschlüsselt werden soll. Zunächst allerdings eine Anmerkung zur sprachlichen Besonderheit bei der Verwendung des Begriffs: Im Englischen wird meist von „Dual-Use-Technology“ gesprochen (manchmal auch „Dual-Use-Goods and -Technology“), im Deutschen hingegen von „Dual-Use-Gütern“. Trotz des unterschiedlichen Wortlauts können beide Begrifflichkeiten mehr oder weniger synonym verwendet werden und beinhalten jeweils generell Güter, Technologien und Wissen (in welchem Umfang ist wiederum vom jeweiligen Ansatz abhängig). In dieser Studie wird vorrangig der deutsche Begriff verwendet. Wie weit der Begriff „Dual-Use“ zu fassen ist, kann sich von Definition zu Definition unterscheiden: So existiert eine Reihe von häufig konkurrierenden Ansätzen, von denen sich einige vor allem auf real existierende, materielle Güter konzentrieren (enge Definition), während 3.2 3.2 Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen 9 andere hingegen auch immaterielle Güter hinzuzählen (weite Definition). Beiden Definitionsarten ist gemein, dass bei den Dual-Use-Gütern zwischen Outputs (den Ergebnissen von Produktion, Wissenschaft, Erfahrung etc.) und Inputs (für den Output benötigtes Kapital, Wissen und Arbeit) unterschieden werden kann (Molas-Gallart 1997: 368–372). Zu den Dual-Use-Gütern im engeren Rahmen gehören: – Produkte (Output): Dabei handelt es sich um hergestellte Waren jeglicher Art (inklusive Software). Diese können entweder vorsätzlich mit einem mehrfachen Verwendungszweck produziert worden sein oder sich durch Modifikation für andere als die intendierten Zwecke anpassen lassen. Ebenso fallen in diese Kategorie Basisprodukte ohne speziellen Verwendungszweck wie beispielsweise Materialien (Stahl, Öl etc.), elektronische und mechanische Komponenten oder Computer und Standardsoftware. Das Dual-Use-Potential (die Möglichkeit zur doppelten Verwendung, mehr dazu in Kapitel 2.3) ist dabei häufig abhängig von der Position in der Fertigungskette, wobei Ausgangs- und Zwischenprodukte meist ein größeres Potential aufweisen als spezialisiertere Endprodukte. – Kodifiziertes Wissen (Output): Diese Kategorie stellt sozusagen das „Produkt“ von Wissenschaft und Forschung dar. Gesammeltes Wissen kann in Schrift, Blaupausen, Skizzen, Computerprogrammen etc. versachlicht und entweder direkt oder in Form von Lizenzen oder Patentnutzungsrechten gehandelt werden. – Gebundenes Kapital (Input): In diese Kategorie fallen komplette Produktions- und Forschungseinrichtungen sowie deren Komponenten wie Maschinen, Fertigungsstraßen, Roboter oder Laborgeräte. Dual-Use-Potential kann vorhanden sein, wenn nicht-zivile Nutzungsmöglichkeiten bestehen. So kann beispielsweise eine Fertigungsstraße für zivile Automobile ggf. für militärische Fahrzeuge umfunktioniert werden. Staatliche Kontrollmechanismen richten sich bei dieser Kategorie vor allem auf Umstrukturierungen, Fusionen, Auflösungen, Übernahmen etc. von Forschungseinrichtungen, (Teil-)Unternehmen o.ä., um den Zugang zu diesen Gütern zu regulieren. 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 10 Weiter gefasste Definitionen von Dual-Use können über sachliche Dinge hinaus auch immaterielle Güter umfassen. Dazu können u.a. gezählt werden: – Erlernbares Wissen und Erfahrung (Output): Darunter wird die Möglichkeit verstanden, nicht-kodifiziertes Wissen über bestimmte Arbeitsabläufe, wissenschaftliche Vorgehensweisen, Managementprinzipien etc. zu erlangen. Dies geschieht vor allem durch die Verrichtung bestimmter Arbeit über einen längeren Zeitraum (Erfahrung). Arbeitserfahrung kann beispielsweise Dual-Use-Potential entwickeln, wenn sich das erlernbare Wissen zur Produktivitätssteigerung oder bestimmten Verfahrenstechniken sowohl im zivilen wie auch im militärischen Sektor einsetzen lässt. Da es sich hier um Wissen handelt, welches durch Arbeit erlernt und internalisiert wird, unterliegt eine eventuelle Kontrolle vor allem dem Prinzip der Prävention. In diesem Sinne kann beispielsweise gewisse Personen die Arbeit in bestimmten Bereichen oder Ländern sowie die Teilnahme an Projekten untersagt werden. – Knowhow (Input): Dies stellt nicht-kodifizierbares, bereits internalisiertes Wissen und somit sozusagen das „Produkt“ der Arbeitserfahrung dar. Eine Kontrolle richtet sich vor allem gegen einen möglichen Wissenstransfer durch Personen bzw. Gruppen, von denen bekannt ist, dass sie über bestimmte Erfahrungen verfügen. Diese können beispielsweise dazu angehalten werden, ihr spezielles Wissen nur in einem begrenzten und nachvollziehbaren Rahmen anzuwenden oder weiterzugeben (vgl. BAFA 2004). Abgesehen von den genannten Kategorien existieren ebenfalls noch weiter gefasste Ansätze, die auch zwischenmenschlichen Beziehungen, sozialen Netzwerken sowie (Unternehmens-)Kulturen ein mögliches Dual-Use-Potential anrechnen (z.B. Galtung 1979). Diese finden allerdings sowohl in der Wissenschaft wie in der Politik nur wenig Anwendung, da sich dabei eine Abgrenzung zwischen Dual-Use und nicht- Dual-Use durch die sehr große Reichweite des Begriffs äußerst kompliziert gestaltet (Molas-Gallart 1997: 369). In der Praxis hat sich gezeigt, dass sich staatliche Kontrollmechanismen sowie die Gesetzgebung oft zunächst einmal auf Dual-Use-Güter im engeren Sinne konzentrieren: Dabei werden häufig lange Güterlisten erstellt (wie beispielsweise Anhang I der EG-Dual-Use-Verord- 3.2 Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen 11 nung, vgl. Rat 2009), in denen genau definiert wird, unter welchen Bedingungen bestimmte Waren und Technologien als Dual-Use gelten. Ausschlaggebend sind in der Regel technische Faktoren, teilweise aber auch Nutzungszwecke. Breitere Definitionen haben vor allem in der EU und den USA Einzug in die Exportkontrolle gefunden, beispielsweise im Rahmen der grundsätzlichen Unterrichtungs- und Genehmigungspflichten beim Wissenstransfer (vgl. BAFA 2004). Dabei wird häufig auf sogenannte Catch-all Klauseln zurückgegriffen – eher vage formulierte Gesetzesklauseln, die einen weiten Interpretationsrahmen bei gerichtlichen Entscheidungen ermöglichen. Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use- Potential und Dual-Use-Transfer Da Dual-Use-Güter per Definition eine doppelte Verwendungsmöglichkeit aufweisen, scheint der Begriff auf den ersten Blick sozusagen eine „Zwischenebene“ zwischen rein militärischen und rein zivilen Gütern darzustellen. Diese einfache Auf- bzw. Abstufung von Militärgut ↔ Dual-Use ↔ ziviles Gut hält allerdings einer genaueren Betrachtung kaum stand: So können verschiedene Dual-Use-Güter sich erheblich dahingehend unterscheiden, in welchem Umfang militärischer bzw. ziviler Nutzen stattfinden kann, ob und in welchem Maße dafür eine Modifizierung erforderlich ist und welcher Aufwand und welches Wissen dafür benötigt werden. Nicht selten verlaufen die Grenzen in beide Richtungen fließend, was eine eindeutige Abgrenzung erschwert. Lässt sich der Punkt bestimmten, an dem ein Übergang zwischen militärischen/zivilen Gütern zu Dual-Use stattfindet? Eine einfache Antwort wäre an dieser Stelle, auf staatlicher bzw. europäischer Ebene auf den jeweils den gültigen Gesetzeskatalog zu verweisen: In diesen lassen sich häufig lange Güterlisten mit dazugehörigen Definitionen finden, welche (meist technischen) Eigenschaften und/oder Verwendungsmöglichkeiten die Klassifizierung eines speziellen Gutes als Dual- Use begründen (z.B. Rat 2009). Diese Antwort würde allerdings möglicherweise zu kurz greifen, da sie sich nur auf bestehende Gesetzeslagen bezieht, die selbst wiederum häufig nur eine (nicht selten späte) Reaktion auf technische Innovationen sowie die steten Veränderungen 3.3 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 12 des weltpolitischen Systems darstellen. Die tatsächliche Entstehung von Dual-Use-Potential (die Möglichkeit zur doppelten Verwendung eines Gutes) geschieht hingegen meist von der Politik unabhängig in Unternehmen, Forschungseinrichtungen sowie anderen staatlichen wie nicht-staatlichen Organisationen. Abgesehen von Gütern, die speziell als Dual-Use entworfen wurden (auch Hybrid-Produkte/Technologien genannt) liegt das Dual-Use- Potential häufig in der Möglichkeit für einen Transfer begründet. Dabei handelt es sich um einen Vorgang, in dem eine Übertragung des Gutes entweder zu einem anderen Verwendungszweck und/oder einem anderen Akteur stattfindet. Kann ein zuvor ausschließlich zivil oder militärisch genutztes Gut aufgrund des Transfers für beide Bereiche verwendet werden, liegt Dual-Use-Potential vor. Dieser Vorgang kann auch in unterschiedlichen Intensitäten auftreten, je nachdem wie wahrscheinlich, aufwendig, offensichtlich etc. die alternative Nutzungsmöglichkeit ist (s.o.). Während der Transfer eines Gutes selbst für gewöhnlich eine bewusste Entscheidung darstellt, kann die Entstehung des Potentials allerdings auch unbeabsichtigt und ggf. auch unbewusst ablaufen. Molas-Gallart (1997) beschreibt verschiedene Transfermechanismen für Dual-Use-Güter, die sich auch zur Erklärung der Entstehung von Dual-Use-Potential eignen: – Interner Transfer: Darunter wird die Weitergabe bzw. die Erweiterung der Verwendungsmöglichkeiten von Produkten, Technologien oder Wissen innerhalb einer Organisationen verstanden, ohne dass dabei eine nennenswerte Veränderung an dem Gut selbst vorgenommen wird. So kann beispielsweise eine Forschungseinrichtung mit neuen Anwendungen für eine chemische Substanz experimentieren oder ein Rüstungsunternehmen sich entscheiden, ein zuvor branchenspezifisches Produktionsmodell auch für zivile Geschäftszweige zu verwenden. – Interne Anpassung: Dabei handelt es sich um die Modifikation eines bestehenden Gutes innerhalb einer Organisation, um eine neue Anwendungsmöglichkeit zu schaffen. Gerade in Unternehmen findet dieser Transfermechanismus häufig bewusst im Zuge von Angebotsdiversifizierungen Anwendung, teilweise auch in Form von 3.3 Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use-Potential und Dual-Use-Transfer 13 integrierter bzw. dualer Produktion (der Herstellung von Teilprodukten, die später sowohl zu zivilen wie auch militärischen Produkten weiterverarbeitet werden können, häufig innerhalb derselben Produktionseinrichtung). – Externer Transfer: Im Gegensatz zum internen Transfer werden bei diesem Mechanismus die verschiedenen Verwendungsmöglichkeiten eines Gutes nicht von den ursprünglichen Entwicklern/Produzenten/Entdeckern genutzt, sondern zu diesem Zweck an einen oder mehrere andere Akteure weitergegeben. Das Dual-Use-Potential ist zwar meist bereits (theoretisch) vorhanden, entfaltet sich allerdings erst durch die Weitergabe. Dies kann beispielsweise in Form von „technology brokering“, also dem Verkauf von Lizenzen zur Nutzung spezieller Technologien oder über Zwischenhändler geschehen. Wird das volle Spektrum der Anwendungsmöglichkeiten nicht erkannt, kann das Dual-Use-Potential bei einem solchen Transfer auch unbemerkt bleiben – in der Praxis ein leider häufiger Fall. – Externe Adaption: In diesem Fall wird ein Gut erst nach der Weitergabe an einen anderen Akteur von diesem für alternative Nutzungsmöglichkeiten modifiziert. An welcher Stelle in der Lieferkette dabei genau das Dual-Use-Potential entsteht bzw. sich entfaltet unterscheidet sich dabei oft von Fall zu Fall. Ebenso weist das Potential bei verschiedenen Arbeits- oder Fertigungsschritten nicht selten eine unterschiedlich starke Intensität auf. Externe Adaption ist häufig Teil von Unternehmens- und Forschungsstrategien und findet in Form von Geschäftspartnerschaften, Lieferketten, gemeinsamen Wissenschaftsabteilungen oder Tochtergesellschaften Anwendung. Das Dual-Use-Potential kann allerdings auch für die Ursprungsorganisation unbewusst bzw. unbeabsichtigt entstehen, beispielsweise wenn die doppelte Anwendungsmöglichkeit nicht erkannt wird bzw. keine Kenntnis über entsprechende Modifikationen durch spätere Abnehmer besteht. Die Betrachtung der Transfermechanismen zeigt, dass es verschiedene Wege gibt, durch die Dual-Use-Potential entstehen bzw. sich entfalten kann. Die beschriebenen Mechanismen können dabei helfen, den Zeitpunkt des Übergangs zumindest einzugrenzen. Da Dual-Use-Potential für gewöhnlich innerhalb eines komplexen intra- und interorganisatio- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 14 nalen Kontexts entsteht, kann der exakte Moment des Übergangs allerdings nur von Fall zu Fall und häufig unter großem analytischem Aufwand bestimmt werden. Erschwerend kommt hinzu, dass Dual-Use- Potential in unterschiedlicher Intensität auftreten kann und auch nicht immer als solches wahrgenommen wird. Für eine effektive Exportkontrolle ist es entscheidend, dass die Politik in der Lage ist, Dual-Use-Potentiale zu erkennen und die Gesetzgebung entsprechend anzupassen. In der Praxis gestaltet sich dies allerdings meist äußerst schwierig. Wie dieser Abschnitt gezeigt hat, ist allein die Entstehung von Dual-Use-Potential ein komplexer und oft undurchsichtiger Prozess, wobei sich der genaue Zeitpunkt des Übergangs zwischen militärischen/zivilen Gütern zu Dual-Use zwar ggf. eingrenzen, allerdings meist nicht eindeutig bestimmen lässt. Diese Definitionsschwierigkeit schafft Möglichkeiten für Gesetzes- und Regellücken, die wiederum die Effektivität von staatlichen Kontrollmechanismen verringern. Ebenso können gesetzliche Unklarheiten auf unternehmerischer und wissenschaftlicher Ebene zu unbeabsichtigten Regelverletzungen führen, was ggf. Strafen und Sanktionen mit sich bringt, Unsicherheit erzeugt sowie die Produktivität und Innovationskraft einschränken kann. Erschwerend für die Politik kommt hinzu, dass innerhalb des hochkomplexen und interdependenten Weltwirtschafts- und Wissenschaftssystems eine enorme Anzahl an Transferprozessen zur gleichen Zeit von Statten gehen (von denen wiederum viele verdeckt und unbewusst ablaufen). Da auch bei der Verwendung einer engen Definition häufig sehr vielen Gütern ein Dual-Use-Potential zugesprochen werden kann und ständig neue entstehen, ist eine effektive Verfolgung des aktuellen Geschehens selbst mit großem finanziellem und personellem Aufwand fast unmöglich zu erreichen. Viele Potentiale bleiben dadurch unerkannt. Hinzu kommt, dass auch nach dem Erkennen eines Potentials die Gesetzgebung ein langwieriger Prozess sein kann. Dies ist auch der Grund für die häufig geäußerte Kritik, dass die Politik in vielen Staaten sowie der EU im Bereich Exportkontrolle den tatsächlichen Gegebenheiten oft um Jahre hinterherhinkt und Gesetzesänderungen meist erst als (verspätete) Reaktion auf einen konkreten Anlass stattfinden. So wurde beispielsweise in der Europäischen Union das Potential von Datenverarbeitungs- und Trackingsoftware, die auf der 3.3 Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use-Potential und Dual-Use-Transfer 15 Auswertung sozialer Medien beruht erst erkannt, als diese im Zuge des Arabischen Frühlings 2011 für massive Repressionen und Menschenrechtsverletzungen gegenüber Demonstranten verwendet wurde. Eine entsprechende Anpassung der Güterlisten der internationalen Regime und der EU-Dual-Use-Verordnung ist bis dato im Jahr 2018 noch nicht erreicht (Bütikofer 2011, Bundesanzeiger 2017). Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe Die grundsätzliche Idee von Exportkontrolle ist, durch staatliche Restriktionen die Ausfuhr von speziellen („sensiblen“) Gütern unter bestimmten Umständen zu kontrollieren, regulieren oder gänzlich zu unterbinden. Die Klassifizierung von Gütern als Dual-Use stellt dabei ein Instrument dieses Kontrollmechanismus dar. Das Ziel der Exportkontrolle ist die Schaffung und Gewährleistung von Sicherheit. Wessen Sicherheit vor wem oder was genau damit gemeint ist, kann sich allerdings von Fall zu Fall deutlich unterscheiden. Der Begriff der Sicherheit selbst wird in der Wissenschaft kontrovers diskutiert und hat in den vergangenen Jahrzehnten viele Neuinterpretationen und Auslegungsmöglichkeiten erfahren, insbesondere im Zuge weltpolitischer Großereignisse wie dem Ende des Kalten Kriegs, 9/11, dem Irakkrieg oder dem Arabischen Frühling. Da der Sicherheitsbegriff die Grundlage von Exportkontrolle bildet, ging mit dessen Evolution auch die Weiterentwicklung und Neuentstehung von Konzepten und Ansätzen darüber einher, aufgrund welcher Tatsachen und zu welchem Zweck Güter als Dual-Use behandelt werden. Ebenso wie es bis heute keinen allgemeingültigen Sicherheitsbegriff gibt, existiert auf internationaler Ebene auch kein einheitlicher Ansatz dafür, auf welcher Grundlage Dual-Use zu definieren ist. Stattdessen gibt es eine Reihe von teils komplementären, teils gegensätzlichen Konzepten, die häufig wiederum auf verschiedenen Definitionen von Sicherheit, politischen Grundannahmen, wirtschaftlichen Interessen, Moralvorstellungen etc. basieren (Alavi/Khamichonak 2016: 161–163 & 2017: 59f. / Rath et al. 2014: 769–771). 3.4 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 16 Sicherheitspolitische Ansätze Generell lassen sich bei Ansätzen, die sich vor allem auf die sicherheitspolitischen Aspekte von Dual-Use konzentrieren, zwei verschiedene Verständnisse von Sicherheit unterscheiden: Die nationale bzw. staatliche Sicherheit (engl.: national security), also der Schutz von Staaten und deren Bevölkerung vor äußeren Bedrohungen sowie die individuelle Sicherheit (engl.: human security), dem Schutz von Menschen und Menschenrechten unabhängig von Staatsgebieten. Der klassische militärisch-zivil / benevolent-malevolent – Ansatz Der ursprüngliche Ansatz von Dual-Use, der sich bis in die Zeiten des Kalten Kriegs zurückverfolgen lässt, beruht vor allem auf Überlegungen der realistischen Denkschule. Das Ziel der Exportkontrolle ist es dabei, die Bedrohung des eigenen Staates durch andere Staaten zu minimieren, indem die Ausfuhr von militärisch nutzbaren (und somit „sensiblen“) Gütern beschränkt wird. Es findet somit zunächst einmal eine grundlegende Unterscheidung zwischen militärisch und zivil nutzbaren Gütern statt. Bei Dual-Use handelt es sich diesem Ansatz nach primär um auf den ersten Blick zivil wirkende Güter (häufig Hightech-Waren), die sich zur Verbesserung von militärischen Kapazitäten verwenden lassen. Entscheidend für die Beschränkung bzw. die Erlaubnis der Ausfuhr sind allerdings nicht nur die Verwendungsmöglichkeiten der Güter, sondern auch die Beziehungen zwischen den handelnden Staaten: So wird die Weitergabe von potentiell militärisch nutzbaren Gütern an einen verbündeten Staat meist akzeptiert (oder sogar gefördert) und nur die Ausfuhr in als Bedrohung wahrgenommene Länder beschränkt. Somit findet nicht nur eine Unterscheidung zwischen den Anwendungsmöglichkeiten der Güter statt, sondern auch, ob es sich bei dem Empfänger um einen wohlgesonnenen (benevolenten) oder feindseligen (malevolenten) Staat handelt (Rath et al. 2014:771 / Fuhrmann 2008: 633–635). Dieser Ansatz stellte für viele Länder den „ersten Schritt“ in Richtung Exportkontrolle dar und fand vor allem zu Zeiten des Kalten 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 17 Kriegs Anwendung, wobei er sich in einer Reihe von Embargos zwischen den Staaten der NATO und des Warschauer Pakts (sowie assoziierten Drittstaaten) niederschlug (EP 1993). Auch in der heutigen Zeit stellt er die Grundlage für diverse Länderembargos dar, wie beispielsweise die Ausfuhrbeschränkungen für Waffen und Dual-Use-Gütern seitens der USA und der EU gegenüber Nordkorea (z.B. Rat 2017/2018). Die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs nach 2001 Die weitreichenden Effekte der Globalisierung und insbesondere die Erfahrungen mit internationalem Terrorismus haben spätestens nach Anschlägen von 9/11 zu der Erkenntnis geführt, dass nicht nur andere Staaten, sondern auch international aktive, nicht-staatliche Akteure eine Bedrohung für die nationale Sicherheit darstellen können. Dies führte in der Politikwissenschaft zu einer Neubewertung des Sicherheitsbegriffs und einer zunehmenden Abkehr von rein staatszentrierten Konzepten hin zu Ansätzen, die auch Akteure wie Terrororganisationen, internationale Verbrecherbanden, Schmuggler, Piraten etc. mit einbeziehen. Auch im Bereich der Exportkontrolle wurden viele nationale Gesetze und internationale Abkommen in ihrer Reichweite erweitert, um nicht-staatliche Akteure mit abzudecken. In der Praxis geschieht dies häufig in Form von personen- oder organisationsbezogenen Embargos, welche den Handel mit bestimmten Gütern beschränken, wenn spezielle Gruppen oder Individuen involviert sind (so etwa die Anti-Terrorliste der EU; vgl. z.B. Melchior 2013:77–80) Die zuvor etablierten Unterscheidungsmerkmale (militärisch-zivil / benevolent-malevolent) des klassischen Ansatzes bleiben dabei oft weitestgehend erhalten. Dies lässt sich beispielsweise anhand des 1996 ratifizierten Wassenaar Abkommen über Exportkontrolle für konventionelle Waffen und Dual-Use- Güter und Technologien illustrieren, welches bis heute zu den wichtigsten internationalen Regimen im Bereich Exportkontrolle von Dual- Use-Gütern zählt (mehr dazu in Kapitel 4.1). So lautet ein erklärtes Ziel des Abkommens „[ …] to contribute to regional and international security and stability, by promoting transparency and greater responsibi- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 18 lity in transfers of conventional arms and dual-use goods and technologies, thus preventing destabilising accumulations. Participating States will seek […] to ensure that transfers of these items do not contribute to the development or enhancement of military capabilities which undermine these goals, and are not diverted to support such capabilities" (WA 2017a: 4). Dieser Paragraph entspricht weitestgehend dem klassischen Ansatz: Die Mitgliedsstaaten des Abkommens werden dazu angehalten, bestimmte militärisch nutzbare Güter nicht an bestimmte Akteure (gemeint sind hier Staaten) weiterzugeben, die die internationale Sicherheit destabilisieren würden (malevolente Intention). Im Dezember des Jahres 2001 wurde das Abkommen überarbeitet, wobei den grundsätzlichen Zielen folgender Paragraph hinzugefügt wurde: "In the line with the paragraphs above, participating states will continue to prevent the acquisition of conventional arms and dual-use goods and technologies by terrorist groups and organisations, as well as by individual terrorists“ (ebd.; Rath et al. 2014: 771–774). Hier zeigt sich deutlich eine Erweiterung der Reichweite des Abkommens auf nichtstaatliche Akteure (Terroristen), ohne dass eine Abkehr vom zuvor etablierten Sicherheitsverständnis stattfinden würde. Internationale WMD-Regime – Eine Frage des Verwendungszwecks Während der oben beschriebene klassische Ansatz mitsamt seinen Erweiterungen nach 2001 vor allem auf nationalstaatlicher Ebene sowie international bei der Rüstungskontrolle bezüglich konventioneller Waffen verwendet wurde bzw. wird, zeichnete sich schon früh eine andere Betrachtungsweise bei der Behandlung des Themas Massenvernichtungswaffen (WMDs) ab. Diese lässt sich vor allem in internationalen Anti-Proliferationsregimen wie beispielsweise der Nuclear Suppliers Group (gegen die Verbreitung von bestimmten Nukleartechnologien) oder der Australia Group (einem Regime basierend auf der Chemiewaffenkonvention und dem Übereinkommen für biologische Waffen) wiederfinden. Bei der Betrachtung der Bewertungskriterien dieser Regime zeigt sich, dass für diese in erster Linie der Verwendungszweck entscheidend ist. So wird bei der Frage nach der Weitergabe entsprechender Güter und Technologien vorrangig unterschieden, ob diese für 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 19 den friedlichen Gebrauch (engl. peaceful purpose, also beispielsweise zivile Kernenergienutzung, Medizin, Zivilindustrie etc.) bestimmt sind oder nicht. Dabei handelt es sich mehr oder weniger um eine Kombination der militärisch-zivil und benevolent-malevolent Unterscheidung der zuvor beschriebenen Ansätze, wenn auch mit anderen Akzenten: So nennt der peaceful purpose sowohl eine zivile Nutzung wie auch eine allgemein friedliche Intention des Empfängers als maßgeblich für eine Weitergabe, während beides etwa im klassischen Ansatz (u.a. aufgrund einer anderen Definition von Benevolenz) nicht unbedingt der Fall sein muss (s.o.; Rath et al. 2014: 772–777). Auch dieser Ansatz bezog sich anfangs vor allem auf Staaten, während es seit den frühen 2000er Jahren zunehmende Bemühungen gibt, die Reichweite der entsprechenden Abkommen auch auf nichtstaatliche Akteure auszuweiten. Allerdings war dieser Versuch nicht immer erfolgreich, wie sich etwa am Beispiel der Nukleartechnologie erkennen lässt: So sollte Anfang der 2000er Jahre das seit 1968 bestehende staats-zentrierte Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons um nichtstaatliche Akteure erweitert werden. Bei dem Ergebnis, der 2007 in Kraft getretenen Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism (später: Nuclear Terrorism Concention, NTC), handelt es sich allerdings nicht um eine Ergänzung im eigentlichen Sinne. Anstatt die Konvention in das bereits vorhandene System zu integrieren wurde ein komplett neues Regime geschaffen, das sich ausschließlich mit nicht-staatlichen Akteuren befasst. Das alte Abkommen blieb unverändert in Kraft, wodurch nun zwei ähnliche Systeme mit unterschiedlichen Schwerpunkten und Reichweiten parallel zueinander existieren (Rath et al. 2014: 774–777). Individuelle Sicherheit und Menschenrechte Ein Großteil der aktuell implementierten internationalen Prohibitionsabkommen und Exportkontrollregime konzentrieren sich vor allem auf die Wahrung von nationaler bzw. staatlicher Sicherheit. Allerding haben sich insbesondere innerhalb der Europäischen Union in den letzten Jahren eine Reihe neuer Ansätze mit dem Anspruch herausgebildet und verbreitet, darüber hinaus gehend auch individuelle Sicher- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 20 heit (engl. human security) zu gewährleisten. Gemeint ist damit die Wahrung der als universell gültig angesehenen Menschenrechte und den dadurch garantierten grundlegenden Freiheiten – auch über die eigenen Landesgrenzen hinaus. Um dieses Ziel zu verwirklichen, soll bei der Exportkontrolle sichergestellt werden, dass „sensible“ Güter und Technologien nicht an Staaten, Organisation oder anderweitige Akteure weitergegeben werden, die diese für die Verletzung von Menschenrechten verwenden würden. Generell wird somit eine Differenzierung anhand der Intention des Empfängers vorgenommen, somit also eine Unterscheidung zwischen benevolent und malevolent. Je nach Ansatz kann dazu auch eine rein zivile Nutzung der Güter Voraussetzung für eine Exporterlaubnis sein, was wiederum dem peaceful purpose der WMD-Regime entspricht, in diesem Fall für alle Akteure gültig (nicht selten entzündet sich die Debatte um eine rein zivile Nutzung an der Frage, ob das Militär als Institution als primär benevolent oder malevolent anzusehen ist). Darüber hinaus gibt es den auf der Logik der Prävention basierenden Ansatz, bestimmte Güter und Technologien nicht in politisch instabile bzw. Konfliktregionen auszuführen, selbst wenn der Endnutzer als benevolent angesehen wird. Dadurch soll verhindert werden, dass diese (etwa durch einen plötzlichen Machtwechsel oder militärische Eroberung) menschenrechtsverletzenden Akteuren in die Hände fallen, wie es beispielsweise im Zuge des Arabischen Frühlings und dem Aufstieg des Islamischen Staates der Fall war (Rath et al. 2014: 779–782). Trotz ihrer zunehmenden Verbreitung wurden human security- Ansätze bislang zwar nominell in diverse Abkommen und politische Grundsätze aufgenommen, eine konkrete gesetzliche Umsetzung steht allerdings in vielen Fällen noch aus. Innerhalb der EU wird beispielsweise bereits seit Mitte der 2000er Jahre über eine Catch-all Klausel für Menschenrechte diskutiert. Ebenso sieht der zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Studie aktuelle Vorschlag der Europäischen Kommission für eine erneute Reform des europäischen Dual-Use-Systems eine erhebliche Ausweitung der Menschenrechtsbasis bei politischen Entscheidungen vor. Allerdings sind diese Vorstöße kontrovers diskutiert. Inwieweit eine tatsächliche Umsetzung erfolgen wird, ist noch offen (vgl. Bundesanzeiger 2017, Haellmigk 2017, BDI 2017; siehe auch Kapitel 7.3 und 9). 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 21 Weitere Ansätze Die bisher vorgestellten Ansätze stammen aus dem Bereich der Sicherheitspolitik und unterscheiden sich größtenteils anhand des verwendeten Sicherheitsbegriffs sowie der Art der Differenzierung zwischen den verschiedenen Gütern, Technologien und Empfängern. Allerdings wird der Begriff „Dual-Use“ auch in anderen Disziplinen verwendet, wobei ebenfalls verschiedene Konzepte existieren. Rechtssicherheit In den Rechtswissenschaften taucht Dual-Use als juristischer Begriff für Güter und Technologien auf, die aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften gegebenenfalls einer Exportkontrolle unterliegen. Unterschieden wird dabei vorrangig, welche Transaktionen legal oder illegal sind, wobei das aktuell geltende Recht (national, international und ggf. europäisch) als Basis für die jeweiligen Entscheidungen genommen wird. Das Ziel ist dabei die Schaffung von Rechtssicherheit, insbesondere für exportierende Akteure. Ein weiterer Schwerpunkt ist die Frage, ab welchem Punkt genau der Statuswechsel seines Gutes zwischen militärisch, zivil und Dual-Use stattfindet (siehe Kapitel 1.3). Die rechtswissenschaftlichen Konzepte konzentrieren sich häufig auf die konkrete Anwendung (und ggf. Hinterfragung) der von der Politik erlassenen Vorgaben. Dabei kommt es nicht selten zu kontroversen Auseinandersetzungen mit bestimmten politischen Ansätzen (vor allem aus dem Bereich human security), wenn die verwendeten Begriffe und Vorgaben rechtlich nicht eindeutig abgrenzbar sind, sondern Raum für Interpretation lassen (Möllenhoff 2005; Höft/Kreuzer 2017; Rath et al. 2014: 782). Wirtschaftliche Sicherheit Ansätze aus den Wirtschaftswissenschaften betrachten vor allem die wirtschaftlichen Aspekte von Dual-Use-Gütern, wobei die mehrfachen Anwendungsmöglichkeiten häufig als kommerzielle Chance für sek- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 22 torübergreifende Produkte gewertet werden. Insbesondere im Bereich der Rüstung wird Dual-Use als Basis eines möglichen Win-Win Szenarios betrachtet, den relativen Verfall dieses Industriezweigs seit dem Ende des Kalten Kriegs zu verhindern oder zumindest abzudämpfen (siehe Kapitel 1.5). Das Ziel ist dabei für gewöhnlich die Schaffung von wirtschaftlicher Sicherheit durch den Erhalt von Unternehmen, Industriezweigen und Arbeitsplätzen. Die Exportkontrolle wird dabei vor allem als Handelshindernis gesehen (was allerdings nicht zwangsläufig bedeutet, dass diese generell abgelehnt wird). In ihrer praktischen Anwendung wird die Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern für gewöhnlich als Teil der Compliance betrachtet, wobei eng mit den Rechtswissenschaften zusammengearbeitet wird, um den rechtlichen Rahmen für exportierende Unternehmen möglichst genau zu definieren (vgl. Melchior 2013). Aus diesem Grund werden auch in den Wirtschaftswissenschaften Ansätze mit großen Interpretationsspielräumen häufig ebenso abgelehnt wie solche, die eine hohe Eigenverantwortung für Unternehmen bei der Exportkontrolle fordern (beispielsweise bei dem Erkennen der Intentionen des Empfängers, vgl. z.B. Höft/Kreuzer 2017; BDI 2017). Zwischenfazit Die Untersuchung der verschiedenen Dual-Use-Ansätze hat gezeigt, dass es kein einheitliches Konzept dafür gibt, auf welcher Grundlage die Weitergabe bestimmter Güter bzw. Technologien zu bewerten ist. Stattdessen gibt es in den verschiedenen politischen Systemen und Sub- Systemen (sowohl auf nationaler wie auf internationaler Ebene) unterschiedliche Deutungsweisen darüber, aus welchen Gründen und für welche Arten von Ausfuhren eine Exportkontrolle durchgeführt werden sollte. Die genannten Ansätze existieren häufig parallel zueinander in verschiedenen internationalen Abkommen, Regimen oder Organisationen sowie nationalen Rechtslagen. In der Praxis kommen sie nicht selten gleichzeitig zum Tragen: So beinhaltet beispielsweise die europäische Exportkontrolle grundsätzliche Embargos für bestimmte Länder (klassischer Sicherheitsansatz), Anti-Terrorlisten (Erweiterter Sicherheitsansatz) sowie (nationale) Catch-all Klauseln bei Menschen- 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 23 rechtsverletzungen durch den Endnutzer (human security-Ansatz), ohne dass es ein übergeordnetes Konzept geben würde, unter dem all diese Ansätze zusammengefasst werden würden (vgl. z.B. Micara 2012). Eine Abgrenzung zwischen den verschiedenen Ansätzen kann häufig anhand des verwendeten Sicherheitsbegriffs gemacht werden, wobei sich gezeigt hat, dass mit der Evolution des Sicherheitsverständnisses auch immer eine Weiterentwicklung des Verständnisses von Dual-Use und Exportkontrolle einherging. Die bestehenden Ansätze wurden dabei häufig entweder konzeptionell erweitert oder komplett neu formuliert, ohne sich allerdings in der Praxis gegenseitig zu ersetzen. Debatten um die Einführung und Durchsetzung neuer Dual-Use- Ansätze sind nicht nur Teil der Politikwissenschaft, sondern finden sich auch in den Wirtschafts- und Rechtswissenschaften wieder, zumal es sich gezeigt hat, dass es Konzepte bezüglich Exportkontrolle (und Dual-Use im speziellen) gibt, die sich besser oder schlechter in die juristische Praxis umsetzen lassen bzw. mehr oder weniger wirtschaftsfreundlich sein können als andere (nicht nur aufgrund der Härte der Ausfuhrbeschränkungen, sondern insbesondere auch dadurch, inwieweit Unternehmen selbst mit in die Verantwortung für die Endnutzung ihrer Produkte genommen werden). Es stellt sich die Frage, wie diese Vielfalt an unterschiedlichen, parallel existierenden aber doch interdependenten Ansätzen zu bewerten ist. Auf der einen Seite erschweren die verschiedenen Deutungsweisen eine einheitliche Debatte über die grundlegenden Bewertungskriterien von Exportkontrolle und führen in der praktischen Umsetzung zu Ungereimtheiten, Regellücken, Doppeldeutigkeiten und unterschiedlichen Interpretationsmöglichkeiten in der Gesetzeslage sowie Missverständnissen und Fehlkommunikation zwischen verschiedenen Akteuren. Auf der anderen Seite kann allerdings argumentiert werden, dass der Bereich Exportkontrolle gerade beim Miteinbezug von Dual-Use- Gütern in einem solchen Maße komplex und differenziert ist, dass ein einheitlicher Ansatz nicht unbedingt zu besseren Ergebnissen führen würde. Stattdessen würden sich dieser Argumentationslinie folgend in den verschiedenen politischen (Sub-)Systemen die für das behandelte Thema jeweils am besten geeigneten Konzepte durchsetzen (wie beispielsweise der peaceful purpose im Bereich der WMDs). Eine interna- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 24 tionale Vereinheitlichung würde daher die Gefahr mit sich bringen, dass lediglich Einigungen auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ stattfinden würden, was wiederum eine Schwächung der weltweiten Exportkontrolle zur Folge hätte. Dieser Ansicht zufolge sollte das Ziel daher nicht eine Angleichung, sondern eine verstärkte Integration und Koordination unter Beibehaltung der konzeptionellen Unterschiede sein (Rath et al 2014: 779–788). Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern Wie in den Kapiteln 2.1 und 2.4 beschrieben, stellt die Exportkontrolle häufig für Staaten zunächst einen Teil der Außen- und Sicherheitspolitik dar. Allerdings bedeutet dies nicht zwangsläufig, dass Länder und Wirtschaftszonen mit einem hoch entwickelten und ausdifferenzierten System der Ausfuhrkontrolle generell weniger Rüstungs- und Dual- Use-Güter exportieren würden. Stattdessen ist, wie beispielsweise die Betrachtung der Exportentwicklung der Europäischen Union oder den USA zeigt, eher das Gegenteil der Fall (Cops et al. 2017: 18–25). Dadurch lässt sich vermuten, dass von staatlicher Seite aus zwar eine gewisse Regulation des Außenhandels durch Beschränkungen oder zumindest Genehmigungspflichten gewünscht ist, eine völlige Prohibition des Exports in den meisten Fällen allerdings nicht. Worin liegt diese Haltung begründet? Um dies herauszufinden werden im Folgenden aus staatlicher Perspektive heraus mögliche Interessen diskutiert, die beim Handel mit Dual-Use-Gütern zum Tragen kommen können. Wirtschaftliche Interessen Der Handel mit Dual-Use-Gütern stellt in vielen Ländern einen bedeutenden Wirtschaftszweig dar: So sind beispielsweise europaweit ca. 5000 Unternehmen im Dual-Use-Geschäft tätig, wobei der Anteil der als Güter mit doppeltem Verwendungszweck klassifizierten Exporte etwa 10% der Gesamtausfuhren der Europäischen Union entspricht (COM 2011). Insbesondere in Ländern mit einer starken Rüstungsindustrie hat die wirtschaftliche Bedeutung von Dual-Use-Gütern seit 3.5 3.5 Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern 25 den späten 1980er Jahren meist deutlich zugenommen. Der Grund dafür lässt sich vor allem im Niedergang der internationalen Rüstungsindustrie zum und nach dem Ende des Kalten Kriegs finden: Auf der einen Seite haben viele Staaten im Zuge der Abrüstungsvereinbarungen nach 1989 ihren Militäretat deutlich reduziert. So sanken die Militärausgaben in den NATO-Staaten zwischen 1987 und 1995 beispielsweise um durchschnittlich 25%. Auf der anderen Seite stieg der Preis für Militärgüter aufgrund der fortschreitenden technischen Entwicklung bereits zu Hochzeiten des Kalten Krieges immer weiter an – ein Trend, der sich bis in die heutige Zeit fortsetzt. Die Kombination aus sinkenden staatlichen Aufträgen und steigenden Kosten führte in vielen Ländern zu einer Stagnation (teilweise sogar Rezession) der Rüstungsindustrie. Ebenso begann mit der immer weiter voranschreitenden internationalen Verflechtung der Weltwirtschaft eine zunehmende Verschärfung der Konkurrenzsituation auf dem bereits umkämpften Markt. Wie bereits in Kapitel 1.4 angesprochen, wurde (und wird) die Umwandlung militärischer Güter in Dual-Use als Möglichkeit für die Rüstungsindustrie betrachtet, neue Märkte (bzw. den zivilen Sektor) zu erschließen und somit wettbewerbsfähig zu bleiben. Da sich Dual-Use- Güter nicht nur auf den Rüstungssektor beschränken, gilt das Gleiche (bzw. eine Umwandlung von zivilen Gütern in Dual-Use) darüber hinaus auch für viele Unternehmen in anderen Wirtschaftsbereichen. Dies wird von Verfechtern dieser Vorgehensweise häufig als Win-Win Situation für Wirtschaft, Staat und Gesellschaft gesehen, da neben dem Erhalt von Unternehmen und Arbeitsplätzen auch durch die breitere Verfügbarkeit zuvor exklusiver Technologien ein gesamtgesellschaftlicher Wohlstandsgewinn erzeugt werden würde (Molas-Gallart 1997: 367–369; Rath et al. 2014: 770f.). Um die eigene Wirtschaft zu stärken und international wettbewerbsfähig zu bleiben, können Staaten somit darauf bedacht sein, als Handelshemmnisse wahrgenommene Regelungen zu lockern bzw. gar nicht erst allzu starke Einschränkungen des Handels einzuführen. Da Dual-Use-Güter selbst in einer engen Definition überaus divers sind, betreffen Beschränkungen und Verbote nicht nur Rüstungsunternehmen und verwandte Industriezweige, sondern theoretisch alle wirtschaftlichen Sektoren (wenn auch ggf. in unterschiedlicher Stärke). 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 26 Durch die große Menge an Akteuren (und die damit ggf. einhergehende Gefährdung einer größeren Anzahl an Arbeitsplätze, Steuereinnahmen etc.) kann wiederum auch der politische Druck auf die jeweiligen Regierungen zur Einführung als weniger einschränkend empfundenen Handelsregulationen steigen. Nichtsdestotrotz wird auch aus wirtschaftspolitischer Perspektive heraus eine Exportkontrolle nicht generell abgelehnt: Neben moralischen Grundsätzen (die für Unternehmen wie Staaten einen wichtigen Teil ihres kommerziellen und politischen Images darstellen können) lässt sich argumentieren, dass sich politische Instabilität, zwischenstaatliche Konflikte, Terrorismus etc. negativ auf die wirtschaftliche Lage von Ländern und Regionen bis hin zur gesamten Welt auswirken können. Eine Beschränkung des Handels mit bestimmten Gütern für bestimmte Personen, Organisationen oder Staaten kann somit also auch aus rein ökonomischen Gesichtspunkten heraus sinnvoll erscheinen (Cops et al. 2017: 28–32; Rath et al. 2014: 769ff.). Sicherheitsinteressen Wie bereits in Kapitel 2.4 beschrieben, stellt die Exportkontrolle meist einen Teil von staatlicher Sicherheitspolitik dar. Allen sicherheitspolitischen Ansätzen ist gemein, dass verhindert werden soll, dass militärisch und/oder für Repressionen verwendbare Güter in die „falschen Hände“ geraten. Welche Akteure genau damit gemeint sind kann sich je nach Sicherheitsbegriff unterscheiden. Da das internationale System und die weltpolitische Lage einen überaus verworrenen und intransparenten Komplex darstellen, sind die tatsächlichen Konsequenzen von Rüstungs- und Dual-Use-Ausfuhren häufig kaum vorhersehbar. So hat beispielsweise der Arabische Frühling gezeigt, dass auch als stabil geltende Staaten und Regionen in kurzer Zeit zerfallen und zuvor dorthin exportierte Güter schnell in die Hände von menschenrechtsverletzenden Regimen oder Terrororganisationen wie dem IS fallen können (vgl. z.B. Bütikofer 2011). Ebenso zeigt sich von staatlicher Seite aus häufig ein Informationsdefizit bezüglich der Potentiale und Anwendungsmöglichkeiten bestimmter Güter sowie der tatsächlichen Verwendung und den Intentionen von Empfängern (siehe Kapitel 2.3). Daher kann 3.5 Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern 27 theoretisch jede Ausfuhr von Rüstungs- oder Dual-Use-Gütern eine direkte oder indirekte Bedrohung sowohl für den Staat als auch für das internationale System sowie die Menschenrechte (und damit ggf. der moralischen „softpower“) darstellen. Aus diesem Grund kann es für Staaten aus sicherheitspolitischer Sichtweise heraus sinnvoll erscheinen, generell restriktive Ausfuhrbeschränkungen zu erlassen oder zumindest starke Kontrollinstrumente zu installieren (Fuhrmann 2008: 633 ff.; Cops et al. 2017: 28f.). Aus der Perspektive der nationalen Sicherheit heraus lässt sich an dieser Stelle allerdings auch das durchaus kontroverse Gegenargument anbringen, dass eine starke heimische Rüstungsindustrie die Sicherheit eines Staates gegenüber anderen Ländern (sowie ggf. nicht-staatlichen Akteuren) erhöhen würde. Der Erhalt dieses Wirtschaftszweigs (in dem Dual-Use wie bereits beschrieben eine wichtige Rolle spielt) kann somit auch aus sicherheitspolitischen Gründen im staatlichen Interesse liegen (Fuhrmann 2008: 633–635; Cops et al. 2017: 29). Je nach Ansicht erzeugt dies allerdings möglicherweise einen gewissen Widerspruch, da Lockerungen der Exportbeschränkungen zum Erhalt der Rüstungsindustrie wiederum antagonistisch gegenüber der Idee zur Schaffung von Sicherheit durch Handelsregulationen wirken können. Zwischenfazit Insgesamt zeigt sich, dass die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen von Staaten nur schwer getrennt voneinander betrachtet werden können, da sie sowohl im nationalen wie im internationalen System eng miteinander verknüpft und interdependent sind. Die Exportkontrolle befindet sich dabei in einem Spannungsfeld zwischen den verschiedenen Interessenlagen. Wirtschaftlichkeit und Sicherheit wirken dabei auf den ersten Blick wie zwei gegensätzliche Pole, eine genauere Betrachtung zeigt allerdings, dass eine solche Einteilung nicht zwangsläufig der Realität entspricht: So existieren ebenso wirtschaftliche Argumentationsmuster für die Einschränkung des Handels mit Dual-Use- und Rüstungsgütern, wie auch sicherheitspolitische Gründe für seine relative Freigabe. Beide Interessenlagen können also 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 28 je nach Situation und Ansatz mal komplementär und mal gegensätzlich zueinander sein. Fazit Die genauere Betrachtung des Begriffs „Dual-Use“ hat gezeigt, dass es sich dabei nicht um ein international einheitliches Konzept, sondern um eine Reihe gleichzeitig existierender, mal komplementärer und mal gegensätzlicher Ansätze handelt. Der Begriff selbst stammt ursprünglich aus der Außen- und Sicherheitspolitik, enthält inzwischen allerdings in den meisten Fällen auch wirtschaftspolitische Implikationen. Während es sich bei „Dual-Use“ grundsätzlich immer um Güter mit einem militärisch wie zivilem Nutzen handelt, kann sich die exakte Reichweite des Begriffs je nach Auslegung entweder nur auf materielle Waren und Technologien oder darüber hinaus auch auf immaterielle Güter beziehen. Die Grenzen zwischen militärischen, zivilen und Dual- Use-Gütern verlaufen wiederum fließend, wobei eine genaue Abgrenzung zwar für eine effektive Exportkontrolle wichtig, in vielen Fällen allerdings (wenn überhaupt) nur sehr schwer zu erreichen ist. Welche Güter als Dual-Use eingestuft und wie diese reguliert werden, ist letzten Endes eine politische Entscheidung. Dabei spielen in den meisten Fällen sowohl sicherheitspolitische Interessen (wobei es wiederum eine Vielzahl an verschiedenen Auslegungen von Sicherheit gibt) als auch wirtschaftliche Überlegungen eine Rolle. Die Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern befindet sich dabei oft in einem gewissen Spannungsfeld zwischen diesen beiden Interessenlagen, die allerdings nicht zwangsläufig gegensätzliche Pole darstellen, sondern je nach Fall durchaus auch miteinander einher gehen können. Für den weiteren Verlauf der Studie bedeuten die Erkenntnisse aus der Untersuchung der verschiedenen Facetten von Dual-Use, dass die jeweilige Auslegung einen großen Einfluss auf die Politik der Ausfuhrkontrolle haben kann. Die Evolution, Verbreitung, Differenzierung und Anwendung der verschiedenen Dual-Use-Konzepte sowie das mögliche Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen werden daher in den jeweiligen Phasen der folgenden Untersuchung als Kontextfaktoren miteinbezogen werden, um ein 3.6 3.6 Fazit 29 besseres Verständnis über die Hintergründe der analysierten politischen Entwicklungen sicherzustellen. 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 30 Theorie und Methode Hat in der Europäischen Union eine Europäisierung der Politik über die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stattgefunden? Von dieser Forschungsfrage ausgehend wird im weiteren Verlauf dieser Studie das europäische System der Ausfuhrkontrolle genauer analysiert. Um allerdings eine fundierte Aussage treffen und das Erkenntnisinteresse in ausreichendem Maße befriedigen zu können, ist zunächst eine genauere Aufschlüsselung und theoretische Untermauerung dieser Frage notwendig. So ergeben sich bereits aus der Fragestellung eine Reihe von Überlegungen und Folgefragen: Wie ist das europäische Exportkontrollsystem beschaffen und wie hat es sich entwickelt? In welchen Institutionen und auf welcher Ebene werden von welchen Akteuren die Entscheidungen darüber gefällt, welche Güter einer Kontrolle unterliegen und welche nicht? Was genau ist mit „Europäisierung“ gemeint und lässt sich eine solche messen? Um eine zufriedenstellende Antwort zu ermöglichen, wird in diesem Kapitel zunächst eine Begriffsklärung durchgeführt und im Anschluss daran ein theoretisches Fundament aus ausgewählten europapolitischen Theorieansätzen gelegt. Abschlie- ßend wird darauf aufbauend ein Analyseraster entwickelt, durch das die Entwicklung des europäischen Dual-Use-Systems untersucht werden kann. Europäische Integration und Europäisierung Die Europäische Union stellt auf internationaler Ebene ein bislang weltweit und historisch einzigartiges Gebilde dar. Zwar existieren auch in anderen Teilen der Welt Organisationen zur regionalen Integration (beispielsweise die Afrikanische Union oder der ASEAN), doch nirgendwo ist diese in einem solchen Maße ausgeprägt wie in Europa. In der Politikwissenschaft nimmt die EU daher ebenfalls eine besondere 4. 4.1 31 Rolle ein, wobei die fortschreitenden und tiefgreifenden Integrationsprozesse auf vielen verschiedenen Ebenen (wie beispielsweise Wirtschaft, Außenpolitik, Agrarpolitik, Werte, Normen etc.) den Ausgangspunkt für den Wissenschaftszweig der Europawissenschaften (engl. European Studies) bilden. Letztere unterteilen sich wiederum in eine Reihe unterschiedlicher Denkschulen, die sich sowohl in ihrem Politikverständnis wie auch häufig in der Frage unterscheiden, ob die Europäische Union mit den in anderen Zweigen der Politikwissenschaft verwendeten Theorien und Methoden untersucht werden kann, oder ob sie ein Konstrukt „sui generis“ darstellt und daher eigens entwickelte Analyseraster von Nöten sind (Bieling/Lerch 2012: 9–12; Auel 2012: 250f.). Bei der Betrachtung der Europaliteratur der letzten Jahrzehnte zeigt sich die Dominanz zweier Begriffe bei der Untersuchung des Wirkens der Europäischen Union: Europäische Integration und Europäisierung. Unter Ersterem werden im Allgemeinen jene Mechanismen verstanden, die im Sinne der Europäischen Verträge den „immer engeren Zusammenschluss der Europäischen Völker“ (EU 2012: 3) bewirken sollen. Auf politischer Ebene wird darunter zunächst der Prozess der Aushandlung internationaler Verträge, Abkommen und Richtlinien betrachtet, welche anschließend in der Europäischen Union formell institutionalisiert werden. Dies begründet den Ursprung der europäischen Institutionen sowie die zunehmende Konzentration von politischer Macht auf europäischer Ebene (wobei Letzteres nicht ganz unumstritten ist). Während sich Aussagen und Vermutungen über die Interessen und Ziele der dabei beteiligten Akteure (v.a. der Nationalstaaten) von Theorie zu Theorie unterscheiden, wird dies meist als bewusste Entscheidung angesehen. Auf die Entstehung der europäischen Institutionen folgen ihre Konsolidierung und Reproduktion, also die wieder neu ausgehandelte Verbreitung, Festigung oder Veränderung von formellen und informellen Regeln, Prozeduren, Sichtweisen, Paradigmen, Politikstilen, Modi Operandi, Werten, Normen etc. (Thiemayer 2010: 9–13; siehe auch Radaelli 2003). Europäische Integration stellt somit gleichzeitig einen Zustand wie auch einen Prozess dar, wobei umstritten ist, ob letzterer jemals abgeschlossen sein wird bzw. dies überhaupt möglich ist (Bieling/Lerch 2012: 10–18). 4. Theorie und Methode 32 Wie später genauer beschrieben werden wird, gibt es in der Politikwissenschaft unterschiedliche Ansätze und Theorien darüber, ob die verschiedenen europäischen Institutionen lediglich das „Spielfeld“ bzw. die „Arena“ der europäischen Staaten darstellen oder ob sie durch zunehmende Verflechtung einen „eigenen Willen“ entwickeln und durch die Übertragung von Souveränität sogar zu eigenständigen, supranationalen Akteuren werden können (siehe Kapitel 3.2). Europäische Integration ist nicht allein auf die politische Ebene beschränkt, sondern beschreibt darüber hinaus eine Reihe von parallel ablaufenden, multidimensionalen und interdependenten Prozessen bzw. Zuständen: So kann zum Beispiel der grenzüberschreitende freie Austausch von Gütern, Technologien, Kapital, Dienstleistungen, Personen etc. als Ergebnis der politischen Integration durch die Schaffung des europäischen Binnenmarktes begriffen werden. Dieser ermöglicht wiederum auch von der Politik abgekoppelte Integrationsprozesse auf privatwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Ebene. Wie bei der Frage nach der Henne und dem Ei kann allerdings auch andersherum argumentiert werden, dass die politische Integration dem Wunsch internationaler Akteure nach verstärkter wirtschaftlicher Kooperation geschuldet ist. Hinzu kommt ebenfalls die kulturelle Ebene, auf der sich Ansätze, Ideen und Diskurse über eine gemeinsame europäische Identität und Kultur abspielen. Auch hier ist eine enge Verknüpfung mit der politischen Zusammenlegung von Macht und Entscheidungsbefugnissen sowie dem Abbau von Grenzen und verstärkter wirtschaftlicher Kooperation deutlich, wobei es ebenfalls verschiedene Ansätze über die genauen Ursachen und Wirkungsweisen gibt (Thiemayer 2010: 9–13). Zusammengefasst beschreibt der Begriff der Europäischen Integration zunächst vor allem den Aufbau und die Konsolidierung der europäischen Institutionen: Die europäischen Nationalstaaten verlagern (bzw. übertragen, je nach Ansatz) aufgrund bestimmter Interessen politische Macht auf die europäische Ebene und schaffen dadurch ein immer dichter werdendes Netz der internationalen Kooperation und institutionellen Verflechtung. Unklar ist zu diesem Zeitpunkt allerdings noch, ob bzw. in welchem Maße und wie es aufgrund der zunehmenden, multidimensionalen Integration zu (möglicherweise nicht intendierten) Rückwirkungen auf die Mitgliedsstaaten der EU selbst 4.1 Europäische Integration und Europäisierung 33 kommt. An dieser Stelle findet der Übergang zu dem Begriff der Europäisierung statt. Die Dynamik der Europäisierung stellt im Feld der Europawissenschaften einen vergleichsweise jungen Untersuchungsgegenstand dar. Wurde der Begriff zuvor nicht selten noch mehr oder weniger synonym zur Europäischen Integration verwendet, versuchte Robert Ladrech im Jahr 1994 als Erster eine definitorische Abgrenzung, indem er Europäisierung folgendermaßen beschrieb: „[The] incremental process re-orienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of organizational logic of national politics“ (Ladrech 1994: 69). Damit ist gemeint, dass aufgrund von Dynamiken innerhalb der europäischen Institutionen wiederum Rückwirkungen auf die Staaten entstehen können, welche diese ursprünglich (mit-)erschaffen haben. Somit handelt es sich insoweit um einen post-ontologischen Ansatz, als dass es nicht mehr um die Frage geht, warum sich Staaten auf internationaler Ebene zusammenschließen und welche politischen Systeme daraus entstehen, sondern um die Wirkung, die diese Systeme und Institutionen nach ihrer Erschaffung und Konsolidierung entfalten (Auel 2012: 254). Diese Sichtweise wurde später von anderen Europaforschern wie JP Olsen (2002) oder Claudio Radaelli (2003) aufgegriffen und erweitert. Dabei wurden nicht nur die Rückwirkungen der europäischen Institutionen berücksichtigt, sondern auch die Entstehung europäischer Politik: So findet etwa bei Radaelli (ebd.) zuerst auf europäischer Ebene ein Prozess der Entstehung, Verbreitung und Festigung bestimmter Politiken, Regeln, Normen etc. statt (1. Stadium). Dieser Prozess ist zunächst Teil und später Folge der Europäischen Integration, wobei der Übergang fließend ist. Je nach theoretischem Ansatz können sowohl die Nationalstaaten als auch andere Akteure in dieser Phase eine mehr oder weniger wichtige Rolle bei der Prägung der europäischen Politik spielen. Im zweiten Stadium findet die Rückwirkung der europäischen Politik auf die ihrer Mitgliedsstaaten (und ggf. darüber hinaus) statt. Radaelli (2000) beschreibt in diesem Zusammenhang verschiedene Mechanismen, durch die die Europäische Union Impulse für eine Europäisierung aussendet. Dazu gehören zum einen direkte, hierarchische Maßnahmen wie Verordnungen und Gesetze, die in den Mitgliedsstaaten zu Veränderungen (positive Integration) und/oder zwi- 4. Theorie und Methode 34 schenstaatlichen Angleichungen der Politik (negative Integration) führen. Zum anderen kann eine Europäisierung auch über nicht-bindende Richtlinien, Leitbilder, informelle Verhandlungen oder indirekt über die Verbreitung bestimmter Sichtweisen, Werte, Normen oder Identitäten ablaufen. Instrumente können dabei z.B. Maßnahmen und Projekte zur Verbesserung der Kooperation und Koordination zwischen verschiedenen Staaten sowie das normative Framing bestimmter politischer Entscheidungen oder Situationen sein (siehe auch Auel 2012). Da die europäische Integration selbst nicht nur ein Zustand, sondern auch ein immer weiterlaufender Prozess ist (ob dieser als „voranschreitend“ bezeichnet werden kann, ist wiederum ein kontroverses Diskussionsthema zwischen verschiedenen Theorieansätzen), verlaufen die beiden Phasen zyklisch und interdependent zueinander. Anstelle einer reinen Top-down-Hierarchie findet also eine gleichzeitige, gegenseitige Beeinflussung zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedsstaaten statt (Auel 2012: 251–255, siehe auch Abbildung 1). Europäische Integration und Europäisierung Quelle: EUIP 2018 Abbildung 1: 4.1 Europäische Integration und Europäisierung 35 Zusätzlich kann eine Europäisierung möglicherweise auch indirekt über die internationale Ebene stattfinden: So zeigte sich in den vergangenen Jahren, dass die Europäische Union in diversen internationalen Organisationen und Regimen als eigenständiger Akteur anerkannt und teilweise mit vollem Stimmrecht und Mitentscheidungskompetenzen ausgestattet worden ist. Ein aktives Mitwirken der EU an der politischen Entscheidungsfindung auf internationaler Ebene ermöglicht ggf. auch eine Beeinflussung der Politik sowohl innerhalb wie auch zwischen bestimmten Staaten (wobei es sich nicht zwangsläufig nur um EU-Mitgliedstaaten handeln muss, vgl. Jørgensen 2009; Gehring/ Overthür/Mühleck 2013). Zusammengefasst zeigt sich, dass es sich bei der Europäischen Integration und der Europäisierung um zwei nicht immer ganz trennscharfe Begriffe handelt (auch wenn dies von der Politikwissenschaft angestrebt wird), welche die beiden zentralen Entwicklungsdynamiken der Europäischen Union beschreiben. So kann zunächst durch die Betrachtung der Integration die Entstehung und Entwicklung der europäischen Institutionen durch (inter-)nationale Politik untersucht werden. Bei der Europäisierung wird hingegen im Umkehrschluss versucht, nationale Politik durch die Auswirkungen der vorhergegangenen Europäischen Integration zu erklären. Die Europäische Union stellt somit einmal den zu erklärenden Gegenstand (Integration) und einmal die Erklärung bestimmter Sachverhalte (Europäisierung) dar. Für die weitere Untersuchung bedeuten diese Erkenntnisse, dass es für ein umfassendes Verständnis des europäischen Exportkontrollsystems nicht ausreichen wird, lediglich den aktuellen Status Quo zu betrachten. Um die Beschaffenheit des Systems, seine Strukturen und Wechselwirkungen zwischen den beteiligten Akteuren in ihrer Gänze nachvollziehen zu können, muss dieses auch als fortlaufender Prozess verstanden werden, welcher sowohl von den Mitgliedsstaaten der EU wie auch ihren Institutionen (mit-)geprägt seien kann. Um also die Frage beantworten zu können, ob bzw. inwieweit eine Europäisierung der Dual-Use-Politik stattgefunden hat, erscheint es notwendig und sinnvoll, den gesamten Prozess der Entstehung, Entwicklung und Wirkung des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems zu analysieren. Diese Vorgehensweise bietet den Vorteil, dass zunächst ein umfassendes Verständnis dafür entwickelt wird, inwieweit 4. Theorie und Methode 36 eine Integration auf europäischer Ebene stattgefunden hat und wie stark diese ausgeprägt ist. Darauf aufbauend können durch die chronologische Betrachtung der Ereignisse möglicherweise Rückschlüsse darauf gezogen werden, an welchen Punkten und in welchem Rahmen eine Dynamik der Rückwirkung europäischer Politik auf die Mitgliedsstaaten der EU (und somit eine Europäisierung) stattgefunden hat und wodurch diese ermöglicht wurde. Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus Nachdem nun geklärt ist, was unter den Begriffen der Europäischen Integration und Europäisierung zu verstehen ist, kann untersucht werden, anhand welcher politikwissenschaftlichen Theorien sich diese in dem hier vorliegenden Fall am besten analysieren lassen. Nach nunmehr über 60 Jahren Europaforschung gibt es dazu eine große Palette an teils widersprüchlichen, teils aufeinander aufbauenden Denkmustern, Modellen und Ansätzen: Angefangen bei den frühen normativ geleiteten Theorien, die eine schnelle Vereinigung der europäischen Staaten in einer Föderation propagierten (Hüttmann/Fischer 2012) über die empirisch-analytische Analyse von Akteursinteressen (Haas 1970), den staatszentrierten Ansätzen der realistischen Denkschule (Bieling 2012; Steinhilber 2012), der Kritik an den Wirtschafts- und Machtstrukturen der EU in Anlehnung an Marx (Mendel 1970) und Gramsci (Cox 1981; van der Pilj 1984) bis hin zum Institutionalismus, welcher die Verflechtungen von Institutionen, Akteuren und Politiken aufzudecken versucht (Morisse- Schilbach 2012), existieren bereits im Rahmen der Politikwissenschaft eine enorme Anzahl an unterschiedlichen Betrachtungsweisen. Darüber hinaus lassen sich zusätzliche Impulse im interdisziplinären Bereich, etwa durch die Rechtswissenschaften (Haltern 2012) oder die Soziologie (Trenz 2012) finden, während in jüngster Zeit auch sozialkonstruktivistische (Schwellnus 2012) und feministische Perspektiven (Abels 2012) Einzug in die Europaforschung gefunden haben. Jeder der hier genannten (sowie diverse nicht-genannte) Theorieansätze bietet die Möglichkeit, bestimmte Teile des Komplexes der Europäischen 4.2 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 37 Union unter speziellen Gesichtspunkten zu untersuchen. Da es allerdings leider nicht möglich und auch nicht zielführend ist, alle Perspektiven zu berücksichtigen, muss an dieser Stelle eine Einschränkung auf bestimmte Theoriezweige vorgenommen werden. Das Ziel dieser Studie ist es herauszufinden, ob und in welchem Rahmen eine Europäisierung des Exportkontrollsystems von Dual-Use- Gütern stattgefunden hat, wobei sich vor allem auf die politische Ebene konzentriert wird. Mit anderen Worten ist das Hauptthema das Zusammenspiel zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union und ihren Institutionen innerhalb eines bestimmten politischen Bereichs. Entscheidend ist dabei vor allem die Frage, ob genannte Institutionen lediglich als gemeinsame „Arena“ bzw. „Spielfeld“ der Staaten zur Kooperation und Koordination nationaler Interessen dienen (was zwar für Integration, aber nicht für Europäisierung sprechen würde), oder ob sie selbst als eigenständiger Akteur auftreten und somit wiederum die europäische sowie ggf. jeweils nationale Politik mitgestalten können. Aus diesem Grund werden für die weitere Untersuchung vorrangig Theorien verwendet, die sich auf eben jenes Themenfeld konzentrieren: Darunter fallen insbesondere intergouvernementale und supranational/institutionalistische Ansätze. Intergouvernementalismus Bei dem Intergouvernementalismus handelt es sich um eine aus dem Politikfeld der Internationalen Beziehungen stammende Perspektive, die im Gegensatz zu einem großen Teil der anderen Ansätze der Europaforschung die Nationalstaaten als einzig wirklich wichtige Akteure in der Europapolitik anerkennt. Die Ursprünge dieses Erklärungsmodells liegen in den 1960er Jahren, als die bislang vorherrschenden föderalen sowie pluralistischen Theorien wie der (Neo-)Funktionalismus durch die zunehmende Blockade der europäischen Integration durch nationale Alleingänge (insbesondere seitens Frankreichs unter Präsident de Gaulle sowie Großbritanniens in der Ära Thatcher) in Frage gestellt wurden. Der Intergouvernementalismus bietet daher eine alternative Perspektive auf die europäische Integration, die vor allem auf dem Ausgleich von nationa- 4. Theorie und Methode 38 len Interessen beruht. In Anlehnung an das realistische Paradigma der Internationalen Beziehungen wird grundsätzlich von der „Anarchie der Staatenwelt“ ausgegangen, in der zunächst keine übergeordnete Instanz für Konfliktlösung existiert. Staaten streben danach, die eigene Sicherheit zu gewährleisten bzw. Unsicherheit zu reduzieren, befinden sich dabei allerdings in einer Konkurrenzsituation mit anderen Ländern. Um diese Problematik zu lösen, können Staaten internationale Kooperation anstreben, was allerdings (neben Aggression und Isolation) nur eine der möglichen Strategien ist. Wie genau ein Staat sich verhält ist vom nationalen Interesse abhängig. An dieser Stelle unterscheidet sich der Intergouvernementalismus von den (neo-)realistischen Ansätzen: Während Letztere das nationale Interesse vor allem als Akkumulation von Macht (militärisch, wirtschaftlich und/oder ideologisch) definieren, besteht dieses aus intergouvernementaler Sicht aus einem komplexen Geflecht aus politischen und geschichtlichen Hintergründen, internen Macht- und Wirtschaftsstrukturen, Werten und Normen, Traditionen etc. Der Staat selbst ist dabei nicht nur das Produkt dieses Kontexts, sondern kann diesen selbst aktiv prägen. Da das nationale Interesse und dessen Ursachen bei jedem Staat anders sind, unterscheidet sich die jeweilige Situation von Fall zu Fall. Da eine Vereinheitlichung somit nicht möglich ist, stellt der Intergouvernementalismus keine Theorie im eigentlichen Sinne dar, sondern beschränkt sich auf axiomatische Annahmen, Paradigmen und die Schaffung von dazugehörigen Analysemethoden (Knodt/Corcaci 2012: 41–47; Bieling 2012: 77–85). In der intergouvernementalen Sichtweise handelt es sich bei internationaler Kooperation um eine bewusste politische Entscheidung. Da allein die Staaten mit der Legitimation ausgestattet sind, kollektiv bindende Entscheidungen zu treffen, sind sie die zentralen und prägenden Akteure. Weil sich die nationalen Interessen stets unterscheiden, beruht Kooperation vor allem auf An- und Ausgleichsmechanismen. Als ein solcher wird auch die Europäische Integration gewertet: Bei dieser handelt es sich aus intergouvernementaler Sicht um ein bewusstes Zusammenlegen (engl. pooling) von Gestaltungsmacht auf internationaler bzw. europäischer Ebene. Die Ursache dafür ist, dass sich die europäischen Staaten aus der Kooperation politische und wirtschaftliche Vorteile er- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 39 hoffen, also gemeinsame Interessen verfolgen. Die Europäische Integration ist somit ein selektiver, interessengeleiteter Prozess. Da sich nationale Interessen ändern können und die Bewertung, was als „vorteilhaft“ empfunden wird subjektiv ist, verläuft Integration selten gradlinig und ist stets umkämpft. Um die Koordination zu verbessern sowie Transparenz und Sicherheit zu gewährleisten, findet eine institutionelle Verregelung in Form der verschiedenen Organe der EU statt. Dabei handelt es sich allerdings dieser Ansicht nach nicht um eigenständige Akteure, da die jeweiligen Institutionen ihre Aufgaben und Legitimationsgrundlage allein von den Nationalstaaten ableiten. Die Abgabe von Souveränität durch die Staaten an europäische Institutionen ist zwar grundsätzlich nicht unmöglich, stellt allerdings eine generell unerwünschte und wenig präferierte Handlungsmöglichkeit dar. Stattdessen streben Staaten nach dem Erhalt der eigenen Handlungsmacht und werden (anders als in vielen anderen Ansätzen) als durchaus in der Lage gesehen, diese zu schützen (als Beispiele werden an dieser Stelle häufig die o.g. Blockaden durch de Gaulle und Thatcher sowie die Ablehnung einer europäischen Verfassung durch bestimmte Staaten genannt). Der Nationalstaat wird demnach durch die Integration nicht geschwächt, sondern reproduziert sich auf internationaler Ebene. Gegebenenfalls kommt es dabei zu internen Anpassungsprozessen (v.a. im Zuge des Interessenausgleichs mit anderen Staaten), die allerdings verhindert oder zumindest abgeschwächt werden können, wenn sie zu sehr im Widerspruch mit dem nationalen Interesse stehen. Europäisierung findet daher, wenn überhaupt, nur punktuell und schwach ausgeprägt statt. Die Rolle der europäischen Institutionen beschränkt sich lediglich auf die einer „Arena“ für die Mitgliedsstaaten, in denen sie ihre Interessen abgleichen und ein gemeinsames Vorgehen koordinieren können. Durch ein System an Ausgleichsmechanismen können dabei eventuell negative Effekte für einzelne Staaten reduziert und die Wahrscheinlichkeit einer gelungenen Kooperation erhöht werden. Da den Institutionen allerdings nur ein eher geringes Maß an Autonomie zugesprochen wird, bleiben die Staaten die „Herren der Verträge“ – von einem „Brüsseler Despotismus“ kann dieser Ansicht nach somit kaum eine Rede sein (Bieling 2012: 79–91; Steinhilber 2012: 141–147; Knodt/Corcaci 2012: 41–47). 4. Theorie und Methode 40 Eine ungeklärte Frage für den Intergouvernementalismus bleibt allerdings, warum die Integration allen Annahmen zum Trotz in einigen Politikbereichen der EU unvorhergesehen weit vorangeschritten ist. Ursprüngliche Vertreter des Ansatzes wie Hoffmann (1966) erklärten dieses Phänomen zunächst mit einer aus dem Realismus entnommenen Unterteilung von Politikfeldern in „high-“ und „low politics“. Erstere stellen dabei Sektoren wie Sicherheit und Rüstung dar, wobei davon ausgegangen wird, dass Staaten auf große Autonomie bedacht sind. In anderen, weniger „wichtigen“ Bereichen kann es hingegen durchaus zu tiefgreifender Kooperation kommen. Ein anderes Erklärungsmuster liefert der liberale Intergouvernementalismus. Diese, vor allem auf Andrew Moravcsik (1993) zurückführbare Variante des Ansatzes beruht zwar auf ähnlichen Grundannahmen, setzt allerdings einen stärkeren Fokus auf die inner- und zwischenstaatlichen Prozesse der Interessen- und Präferenzbildung. Das nationale Interesse von Staaten ist dieser Ansicht nach neben allen anderen Faktoren vor allem von internen Machtverhältnissen abhängig, die nicht nur umkämpft sind und immer wieder neu ausgehandelt werden, sondern auch durch bestimmtes politisches Handeln legitimiert werden müssen. Daher haben Staaten auf internationaler Ebene aufgrund des internen Drucks nur ein begrenztes Handlungsfeld. Zwar bleiben auch in dieser Variante die Staaten bzw. Regierungen die eigentlichen Handlungsträger, in bestimmten Konstellationen kann allerdings eine starke Integration bis hin zur begrenzten Souveränitätsabgabe stattfinden, wenn dies die für die aktuell herrschenden Gruppen die beste der beschränkten Optionen darstellt. Die europäischen Institutionen werden dabei trotz teils weitreichenden Befugnissen weiterhin als Kontextfaktoren und nicht als eigenständige Akteure wahrgenommen. Bei Kritikern und Vertretern anderer Denkschulen ist daher umstritten, ob der Ansatz an dieser Stelle wirklich eine befriedigende Erklärung des Phänomens der Souveränitätsabgabe liefern kann (Steinhilber 2012: 141–160). Zusammengefasst bietet der Intergouvernementalismus eine nahezu rein staatenbasierte Perspektive auf die Europäische Integration. Die dabei geschaffenen Institutionen werden vor allem als Produkt eines interessengeleiteten Prozesses bewertet, wobei sie meist auf die Rolle eines Koordinators beschränkt werden. Von einer weitreichen- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 41 den Abgabe von Souveränität und der Schaffung von supranationalen Akteuren wird generell nicht ausgegangen, wodurch die Nationalstaaten die einzig wichtigen Entscheidungsträger bleiben. Eine Europäisierung findet somit, wenn überhaupt, nur in einem sehr begrenzten Rahmen statt. Ebenso wird die Integration nicht als linear fortlaufender Prozess verstanden, weshalb Rückschritte bis hin zur Auflösung (Stichwort: Brexit) immer möglich sind. Für den weiteren Verlauf dieser Studie eignet sich der Intergouvernementalismus insbesondere als „Nullhypothese“ für die Frage nach einer Europäisierung der Exportkontrolle. So kann bei der Untersuchung der Gegebenheiten und Entwicklungen dieses Politikbereichs stets analysiert werden, ob sich der Prozess der Integration allein durch einen zwischenstaatlichen Interessensausgleich erklären lässt. Dadurch wird ein theoretischer Gegenpol zu dem im Folgenden beschriebenen Supranationalismus gebildet und ein Erklärungsmuster für den möglichen Fall geschaffen, dass eine Souveränitätsabgabe und/ oder Europäisierung der Politik im Bereich der europäischen Dual-Use- Exportkontrolle nicht oder nur sehr begrenzt stattgefunden hat. Supranationalismus und historischer Institutionalismus Die Frage, warum der Prozess der europäischen Integration in einigen Sektoren deutlich stärker als in anderen ausgeprägt ist (wodurch ggf. Europäisierung stattfindet), stellt die Grundlage des Supranationalismus dar. Konzeptionell handelt es sich dabei um den theoretischen Gegenpol zum Intergouvernementalismus, auch wenn durchaus Parallelen zwischen den beiden Ansätzen bestehen. Entstanden ist die Theorie des Supranationalismus in den späten 1980er und 90er Jahren – nicht ganz zufällig in einer Phase, in der die europäische Integration nach einer Zeit der Stagnation wieder zügig voranzuschreiten schien (insbesondere in Bezug auf den Binnenmarkt sowie die Wirtschaftsund Währungsunion, welche in der Europäischen Akte 1986 sowie dem Vertrag von Maastricht 1992 beschlossen wurden). Grundsätzlich handelt es sich beim Supranationalismus um einen empirisch-analytischen Ansatz, welcher auf den Denkmustern des Funktionalismus aufbaut. Anders als bei diesem steht allerdings nicht 4. Theorie und Methode 42 die gesamteuropäische Integration im Vordergrund. Stattdessen wird davon ausgegangen, dass diese sektorweise in unterschiedlichen Geschwindigkeiten und Ausprägungen stattfindet. Die Nationalstaaten bleiben dabei zwar wichtige Akteure, allerdings nicht zwangsläufig die Alleinentscheider. Während im Intergouvernementalismus die europäischen Institutionen vor allem als passive Strukturen wahrgenommen werden, besteht in der supranationalen Denkschule die Möglichkeit, dass diese sich zu aktiven Akteuren weiterentwickeln, die das Verhalten der Staaten (und anderen Akteuren) deutlich beeinflussen können. Dies geht mit einer willentlichen oder unwillentlichen Übertragung von Souveränität und Gestaltungsmacht auf die europäische Ebene einher. Inwieweit diese Entwicklung stattfindet bzw. voranschreitet, ist wiederum von Sektor zu Sektor unterschiedlich, weshalb die Europäische Union nicht generell, sondern je nach Bereich mal supranational und mal intergouvernemental geprägt sein kann. Im theoretischen Selbstverständnis lassen sich nicht nur die einzelnen Teile der EU, sondern generell alle internationalen Organisationen und Regime auf diese Art und Weise kategorisieren (Nölke 2012: 121–126). Der Untersuchungsgegenstand des supranationalen Ansatzes ist insbesondere der Übergang zwischen intergouvernementalen zu supranationalen Regierungsformen. Integration wird dabei als dynamischer Prozess verstanden, weshalb sich empirische Untersuchungen häufig auf die Veränderung von politischer Entscheidungsfindung über einen bestimmten Zeitverlauf konzentrieren. In Bezug auf Europa können dabei sowohl (1) europäische Organisationen (insbesondere deren Autonomie und Möglichkeiten zum Agenda-Setting), (2) formelle wie informelle Normen und deren Verbindlichkeit als auch (3) der Einfluss transnationaler Akteure auf die europäische Politik als Untersuchungsgegenstand verwendet werden. Dabei wird generell davon ausgegangen, dass diese drei Dimensionen analytisch zwar trennbar, in der Praxis allerdings oft interdependent sind: Veränderung in einem Bereich können somit auch Einfluss auf die Entwicklungen der anderen haben (ebd: 125–127; Stone Sweet/Sandholtz 1997). Wie lässt sich die mögliche Entstehung von Supranationalismus auf europäischer Ebene begründen? Ein von Alec Stone Sweet und Wayne Sandholtz (2010) entwickelter Erklärungsansatz sieht die Ursache einer solchen Entwicklung zunächst in den Handlungen transnati- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 43 onaler Akteure: Durch grenzüberschreitende Austauschprozesse (insbesondere Handel) und Kommunikation steigt der Bedarf nach Verregelung und Koordination auf europäischer Ebene. Ähnlich wie im (liberalen) intergouvernementalen Ansatz wird von einem ansteigenden Druck auf die Nationalstaaten ausgegangen, wodurch Integration zum Teil des nationalen Interesses werden kann (ein Unterschied besteht darin, dass als Ursache einer solchen Veränderung im Intergouvernementalismus vor allem interne Prozesse betrachtet werden, während hier nichtstaatliche, transnationale Beziehungen den Ausgangspunkt bilden). Je nach Bedarf kann dabei in bestimmten Sektoren auch eine Abgabe von Souveränität erforderlich sein (Stone Sweet/Sandholtz 1997; Nölke 2012: 124–131). Für sich allein würde dieses Erklärungsmuster gemäß einer Reihe von Vertretern der supranationalen Denkschule (und auch der Meinung von Stone Sweet und Sandholtz selbst) allerdings zu kurz greifen, da die Entstehung, Festigung und Ausweitung supranationaler Strukturen nicht nur auf dem nationalen Interesse von Staaten (wie auch immer dieses zustande gekommen sein mag), sondern vor allem auf der Eigendynamik internationaler Institutionalisierung beruhen würde. Für die Erklärung der Integrations- und Europäisierungsprozesse finden aus dieser Sicht daher häufig institutionalistische Theorien Anwendung, insbesondere der Zweig des Historischen Institutionalismus (Stone Sweet/Sandholtz 1997: 310–312; Skocpol/Pierson 2002; Nölke 2012: 127–131). Bei dem Historischen Institutionalismus handelt es sich neben dem Rational-Choice – und dem Soziologischen (engl. behaviorist) Institutionalismus um einen der drei Hauptstränge der gleichnamigen Theorie. Allen von ihnen ist gemein, dass sie sich mit der Untersuchung von Institutionen befassen, worunter sowohl politische Organe, bürokratische Strukturen, Agenturen und Gerichte wie auch Praktiken, Werte, Normen etc. verstanden werden (bei der Thematik der Europäisierung und somit auch im Rahmen dieser Studie bezieht sich der Begriff für gewöhnlich vorrangig auf die europäischen Organe und Gremien). Allerdings werden in den verschiedenen Zweigen unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt: So befasst sich der Rational-Choice-Institutionalismus mit den bewussten Entscheidungen (und deren Konsequenzen) bestimmter Akteure in bestimmten Situationen, während die 4. Theorie und Methode 44 soziologische Sichtweise vor allem untersucht, inwieweit Institutionen und deren Handlungen auch unbewusst von zwischenmenschlichen Beziehungen, Traditionen, Kultur und Sitten geprägt sind. Der Historische Institutionalismus versucht hingegen, Ansätze aus beiden Sichtweisen in einer historisch-prozessorientierten Perspektive zu inkorporieren und stellt damit sozusagen einen „Mittelweg“ dar (Skocpol/Pierson 2002: 693f.; Morisse-Schilbach 2012: 225–228). Der Ausgangspunkt der institutionalistischen Sichtweise (in allen Varianten) ist die Eigendynamik internationaler Institutionen. Anders als im Intergouvernementalismus wird nicht davon ausgegangen, dass diese lediglich passive Strukturen darstellen, die von Staaten als „Instrument“ oder „Arena“ für den internationalen Interessenaustausch verwendet werden. Stattdessen kann es dieser Denkrichtung nach im zeitlichen Verlauf nach der Entstehung der Institutionen zu Prozessen der Verselbstständigung kommen, wodurch Abweichungen von den ursprünglichen Aufgaben, Zuständigkeiten und Strukturen entstehen können. Dieser „Kontrollverlust“ lässt sich in verschiedenen Prozessen und Mechanismen begründen: So zeichnen sich internationale politische Organisationen (allen voran die EU) aufgrund der großen Zahl an beteiligten Akteuren und an interdependenten, parallel verlaufenden politischen und sozialen Prozessen durch eine überaus hohe Komplexität aus. Aus diesem Grund sind die genauen Konsequenzen politischen Handelns auch unter großem Einsatz von Ressourcen oft nicht vorhersehbar und können ungewollte Verflechtungen wie Rückkopplungen erzeugen. Eine komplette Überwachung und Kontrolle der Handlungen und Entwicklungen der internationalen Institutionen durch Staaten ist quasi unmöglich zu realisieren. Dadurch entwickeln Erstere mit der Zeit beinahe unausweichlich eine gewisse Eigenständigkeit. Gleichzeitig kann diese Komplexität auch von Staaten als Anreiz verstanden werden, internationalen Institutionen von sich aus größere Handlungsspielräume zu erlauben, um deren Effektivität zu steigern (wobei die langfristigen Konsequenzen aufgrund besagter Komplexität nicht immer ersichtlich sind). Durch bewusste Entscheidungen sowie unbewusste Prozesse können Institutionen somit an Autonomie gewinnen. Die Zunahme der Eigenständigkeit hat verschiedene Effekte: Zum einen entziehen sich die Institutionen mehr und mehr der Kontrolle 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 45 durch die Staaten, da sich das Abhängigkeitsverhältnis reduziert und Überwachungsmöglichkeiten (soweit existent) eingeschränkt werden können bzw. weniger wirksam werden. Zum anderen können Institutionen mit der Zeit politische Macht akkumulieren und dadurch selbst „widerstandsfähiger“ gegenüber möglichen Einmischungen und Versuchen der Reduktion ihrer Autonomie durch die Staaten werden. Ab einem gewissen Punkt können sich besagte Institutionen selbst zu aktiven Akteuren entwickeln und den Politikprozess aus eigenem Interesse heraus mitgestalten. Dabei ist eine Beeinflussung der internationalen sowie jeweils nationalen Politik einzelner Staaten möglich (im Falle der EU also eine Europäisierung der Politik). Diese kann sowohl direkt über Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Anreize und Zwänge als auch indirekt über die Prägung von Kultur, Werten, Normen, Arbeitsweisen etc. geschehen. Dabei beschränkt sich dieser Effekt nicht zwangsläufig auf einen bestimmten politischen Sektor, sondern kann sich gerade in einem weitläufigen, interdependenten System wie der EU auch auf andere Bereiche ausdehnen (Morisse-Schilbach 2012: 226–234, Auel 2012: 250–255). Ein weiterer, insbesondere im Historischen Institutionalismus untersuchter Effekt ist, dass durch die zunehmende Politikverflechtung und die Verfestigung bestimmter Strukturen in internationalen Institutionen bestimmte Entscheidungen nicht mehr einfach durch die Staaten rückgängig gemacht werden können – selbst wenn dadurch nicht intendierte oder sogar negative Konsequenzen erwachsen sind (bzw. sie aufgrund einer Änderung des nationalen Interesses als solche gesehen werden). Dadurch wird sinnbildlich ein bestimmter politischer „Pfad“ beschritten, der wiederum die zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten begrenzt. Eine Abkehr von dem eingeschlagenen Pfad ist zwar generell nicht unmöglich (wie beispielsweise der Brexit gezeigt hat), allerdings häufig mit hohen (wirtschaftlichen, politischen und/oder sozialen) Kosten verbunden. Darüber hinaus kann eine solche Entscheidung auch indirekt andere Bereiche und Sektoren negativ beeinflussen, wodurch weitere Folgekosten und politische Problemlagen entstehen können. Aus diesem Grund schrecken Staaten häufig vor drastischen Schritten zurück, selbst wenn sie dadurch in bestimmten Bereichen Nachteile in Kauf nehmen müssen. In seiner Gän- 4. Theorie und Methode 46 ze wird dieser Effekt als Pfadabhängigkeit bezeichnet (Skocpol/Pierson 2002: 699ff.; Morisse-Schilbach 2012: 233). Während im Rational-Choice-Institutionalismus vor allem das Verhalten bestimmter Akteure in wichtigen Verhandlungen („great bargains“) und anderen prägenden Momenten („critical junctures“) und im soziologisch geprägte Strang alltägliche Interaktionen auf der Mikroebene untersucht werden, zeichnet sich der Historische Institutionalismus durch die Möglichkeit einer Analyse der langfristigen Entwicklung politischer Strukturen auf der Makro- und Mesoebene aus (was in diesem Fall die EU bzw. jeweils einzelne Sektoren darstellen würde). Der Ausgangspunkt ist dabei die Frage, warum (also aufgrund welcher Faktoren) sich bestimmte Strukturen in einem bestimmten Kontext gebildet haben. Um eine Antwort zu finden zielt dieser Ansatz darauf ab, den historischen Prozess möglichst in seiner Gänze zu analysieren. Dadurch sollen Entwicklungen nicht nur nachgezeichnet, sondern auch kausal begründet werden. Somit können für den Prozess maßgebliche Entscheidungen erkannt und auch unvorhergesehene Effekte sowie Pfadabhängigkeit mit einbezogen werden. Ähnlich wie bei der Rational-Choice-Variante werden auch bei dieser Vorgehensweise „critical junctures“ und deren direkte Folgen untersucht, allerdings wird sich nicht ausschließlich auf diese beschränkt. Stattdessen werden auch die Zeiträume („Sequenzen“ bzw. „Phasen“) mit einbezogen, in denen die Ursachen sowie die langfristigen Folgen dieser Ereignisse erkennbar sind. Diese Vorgehensweise resultiert daher nicht selten in langen Untersuchungszeiträumen von mehreren Jahren bis Jahrzehnten. Dadurch soll ein möglichst klares und stringentes Bild der gesamten Entwicklung gezeichnet werden, was wiederum Erkenntnisse über die spezifischen Kausalitäten des untersuchten Falls ermöglicht (Skocpol/ Pierson 2002: 693–712). Wie bereits beschrieben liegt der Schwerpunkt dieser Studie auf den Wechselwirkungen zwischen den europäischen Institutionen und den Mitgliedsstaaten im Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use- Gütern. Der Historische Institutionalismus eignet sich dabei sowohl für die Analyse des Integrationsprozesses als auch bei der Frage nach einer Europäisierung der entsprechenden Politik: So erlaubt der Ansatz zunächst einmal eine Untersuchung des gesamten Politikprozesses auf der Mesoebene (also dem Politikbereich der europäischen Export- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 47 kontrolle von Dual-Use-Gütern), wobei die Entwicklungen im zeitlichen Verlauf chronologisch und kausal dargestellt werden können. Dies ermöglicht wiederum fundierte Aussagen darüber, wie genau die Integration in diesem Bereich abgelaufen und inwieweit es dabei zu einem Zuwachs an Autonomie für die beteiligten europäischen Institutionen sowie zu Rückwirkungen auf die Politik der Staaten gekommen ist. Dadurch lässt sich die Erkenntnis gewinnen, ob im Bereich der europäischen Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern ein Übergang zu einer Europäisierung der Politik und/oder einer supranationalen Regierungsweise stattgefunden hat. Methode und Analyseraster Wie in den vorherigen Abschnitten beschrieben, wird das Ziel der in dieser Studie durchgeführten Untersuchung eine möglichst vollständige Analyse der institutionellen Entwicklung des Politikbereichs Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern durch die Europäische Union sein. Das Erkenntnisinteresse ist dabei herauszufinden, ob eine Europäisierung der Politik stattgefunden hat. Die Analyse begrenzt sich somit auf den Bereich der Dual-Use-Exportkontrolle innerhalb der EU. Dieser ist geprägt von einer Reihe von großen Reformen in Abständen von 6–9 Jahren, die jeweils zu weitreichenden politischen Veränderungen geführt haben. Da für die Analyse allerdings nicht nur diese „critical junctures“, sondern die gesamte Kausalkette der Ereignisse und Entscheidungen interessant ist, werden auch die Zeiträume („Phasen“ bzw. „Sequenzen“) dazwischen untersucht. Dadurch kann herausgefunden werden, welche Strukturen und Konstellationen zu den jeweiligen Reformen geführt haben und welche unmittelbaren wie langfristigen Folgen diese gehabt haben. Als Startpunkt der Untersuchung würde sich daher das Jahr 1994 eigenen, da in diesem die gemeinsame Exportkontrolle der Europäischen Union erstmalig etabliert wurde. Da allerdings für ein umfassendes Verständnis der Vorgänge auch der Kontext der Entstehung des Systems entscheidend ist, wird zuvor ebenfalls das der europäischen Ausfuhrkontrolle vorangegangene internationale System der CoCom und der WMD-Regime betrachtet. So kann herausgefunden werden, inwieweit die euro- 4.3 4. Theorie und Methode 48 päische Exportkontrolle selbst durch zuvor stattgefundene internationale Abkommen und Entscheidungen geprägt war bzw. ist. Da möglichst der gesamte Prozess bis zum heutigen Tag untersucht werden soll, stellt die Mitte des Jahres 2018 den Endpunkt des Untersuchungszeitraums dar, wobei versucht werden wird, auch die noch während des Verfassens dieser Studie stattfindenden Entwicklungen mit einzubeziehen. Die Untersuchung wird in verschiedene, aufeinander aufbauende Phasen eingeteilt. Dabei stellen die großen Reformen des Bereiches der europäischen Dual-Use-Exportkontrolle als „critical junctures“ jeweils den Endpunkt einer Phase sowie den Startpunkt der darauffolgenden dar. Somit ergibt sich eine Einteilung der Untersuchung in folgende Phasen: (1) 1949–1994 CoCom, WMD-Regime und Ursprünge der europäischen Exportkontrolle (2) 1994–2000 Europäische Exportkontrolle im Zwei- Säulen-Modell (3) 2000–2009 Abkehr vom Zwei-Säulen Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung (4) 2009–2018+ Cybergüter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs Wie in Kapitel 3.1 genauer ausgeführt wurde, handelt es sich bei der Europäisierung von Politik um einen komplexen Prozess (und gleichzeitigen Zustand), der zunächst aus einer verstärkten Integration hervorgeht und weitere Entwicklungen beeinflussen kann. Dies geschieht, indem die Politik von Staaten direkt oder indirekt beeinflusst wird. Im Rückbezug auf die Arbeiten von Claudio Radaelli (2003) kann eine solche Einflussnahme sowohl auf strukturell-institutioneller Ebene als auch bei internen Entscheidungsfindungsprozessen sowie durch die Verbreitung bestimmter Werte, Normen, Kulturen und Vorgehensweisen stattfinden. Da eine umfassende Analyse all dieser Dimensionen in allen beteiligten Staaten den Rahmen dieser Studie allerdings mehr als 4.3 Methode und Analyseraster 49 überdehnen würde, muss an dieser Stelle eine Einschränkung auf die für die geplante Untersuchung wesentlichen Aspekte vorgenommen werden: – Die Untersuchung der Auswirkungen der Entwicklungen des genannten Politikbereichs wird sich vorrangig auf die europäische Ebene beschränken. Dabei soll herausgefunden werden, ob im Rahmen der Integration ein System entstanden ist, welches politische Rückwirkungen seitens der europäischen Institutionen auf ihre Mitgliedsstaaten ermöglicht. Zu ermitteln, wie genau sich dies auf die nationale Politik der jeweiligen Staaten auswirkt, würde eine Reihe an länderspezifischen Fallstudien erfordern. Diese sind im Rahmen dieser Studie nicht möglich, könnten aber darauf aufbauend in anschließenden Untersuchungen durchgeführt werden. – Da ein historisch-institutionalistischer Ansatz als Grundlage der Untersuchung gewählt wurde, wird sich diese hauptsächlich auf die strukturell-institutionelle Dimension von Europäisierung konzentrieren. Dadurch können vor allem Veränderungen und Entwicklungen von Rechtsstrukturen, Ressourcen- und Kompetenzverteilungen, Entscheidungs- und Mitsprachemöglichkeiten sowie die eventuelle Einschränkung bestimmter Handlungsoptionen im zeitlichen Verlauf analysiert werden. Für eine umfassende Untersuchung von nationalen wie internationalen Entscheidungsbildungsprozessen aus der Akteurs-Perspektive (Policy-Dimension) sowie Veränderungen der im entsprechenden Politikbereich vorherrschenden normativen und kognitiven Strukturen (normative Dimension) würden hingegen jeweils andere Analyseraster verwendet werden müssen. Nichtsdestotrotz wird von einer generellen Interdependenz dieser Dimensionen ausgegangen, weshalb die beiden Letztgenannten zwar nicht unbedingt im Fokus der Untersuchung stehen, allerdings auch nicht komplett ausgelassen werden können. Daher ist es möglich, dass in bestimmten Situationen auch Rückbezüge auf akteurszentrierte und normative Aspekte von Europäisierung gemacht werden, wenn sich Wechselwirkungen mit der strukturell-institutionellen Dimension vermuten lassen. Um eine mögliche Europäisierung auf der strukturell-institutionellen Dimension der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern auf europäischer Ebene aufzeigen zu können, werden bei der Analyse eine Reihe 4. Theorie und Methode 50 verschiedener Indikatoren verwendet. Dabei wird im Rückbezug auf die Europäisierungsmechanismen von Radaelli (siehe Kapitel 3.1) von der Annahme ausgegangen, dass ein Wandel hin zu einer supranationalen Regierungsform auf europäischer Ebene rückwirkend mit einer Europäisierung der Politik der Mitgliedsstaaten einhergeht. Dies liegt u.a. darin begründet, dass eine Übertragung von Souveränität und Gestaltungsmacht durch die Mitgliedsstaaten auf die europäische Ebene bzw. hohe Autonomie und große Entscheidungskompetenzen seitens der europäischen Institutionen diesen mehr Möglichkeiten zur Einflussnahme auf nationale Politiken erlaubten. Demzufolge wird davon ausgegangen, dass die Politik in einem supranational geprägten Sektor stärker (bzw. überhaupt erst) europäisiert ist als in einem intergouvernementalen2. Um Rückschlüsse auf die Europäisierung der europäischen Dual- Use-Politik auf strukturell-institutioneller Ebene ziehen zu können, werden vor allem Indikatoren aus den Theorien des Supranationalismus verwendet. In Anlehnung an die Arbeiten von Sweet Stone/Sandholtz (1997) lassen sich diese wiederum in verschiedene Kategorien bzw. Dimensionen einteilen (siehe auch Nölke 2012: 124–127), die im Folgenden weiter ausgeführt werden. Organisationale und strukturelle Indikatoren Die Europäische Union besteht aus einer Vielzahl verschiedener Institutionen, politischen Organen, Suborganisationen etc., wobei es wie- 2 Dies bedeutet allerdings im Umkehrschluss nicht zwangsläufig, dass eine Europäisierung in einem intergouvernemental geprägten System grundsätzlich nicht stattfinden kann. So wird zwar in der Theorie des Intergouvernementalismus generell von einer (erfolgreichen) Gegenwehr der Staaten auf entsprechende Versuche ausgegangen, allerdings untersuchen eine Reihe anderer Europäisierungstheorien (z.B. Radaelli 2003) über institutionelle Prozesse hinaus auch (interdependente) policymaking- und normenbasierte Wirkungsdimensionen, die über Verhandlungen und Entscheidungsfindungsprozesse bzw. transnationale Austauschprozesse eine Europäisierung nationaler wie internationaler Politik bewirken können. Wie oben beschrieben ist diese Perspektive zwar durchaus interessant, spielt allerdings im Rahmen dieser Untersuchung eine eher untergeordnete Rolle, da sich die hier durchgeführte Analyse vor allem auf Strukturen und Institutionen bezieht. 4.3 Methode und Analyseraster 51 derum teils deutliche Unterschiede bezüglich ihrer Zusammensetzung, Autonomie, Ressourcen, und/oder Gestaltungsmöglichkeiten gibt. Daher sollte zunächst die Frage nach der (1) Vertretung europäischer Institutionen im untersuchten Bereich gestellt werden. Dadurch können anfängliche Rückschlüsse auf den ungefähren Charakter des untersuchten Politikbereichs gezogen werden: So stellen etwa der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union in seiner Funktion als Außenministerrat vor allem intergouvernementale Gremien dar, während es sich bei der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament (ggf. im Zusammenspiel mit dem Rat der Europäischen Union in seiner Funktion als Staatenkammer) um supranational geprägte Institutionen handelt. [Anmerkung: Im Folgenden wird zur Verbesserung des Text- und Leseflusses die Abkürzung „Rat“ verwendet. Gemeint ist damit, sofern nicht anders angegeben, der Rat der Europäischen Union. Der Europäische Rat wird hingegen mit „ER“ abgekürzt. Ebenso wird bei der Kommission und dem Parlament ggf. auf den Zusatz „Europäisch“ verzichtet] Aufbauend auf dem ersten Indikator kann die tatsächliche (2) Rolle der vertretenden europäischen Institutionen in Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern untersucht werden. In einem intergouvernemental geprägten System würden sich dabei vor allem passive Strukturen erwarten lassen, wobei die Aufgabe der Institutionen sich größtenteils auf die Koordination und den Abgleich der Interessen der Mitgliedsstaaten beschränkt. Eine größere Autonomie, aktive Beteiligung, Mitsprache- und Entscheidungsmöglichkeiten sowie ein Initiativrecht für Politikvorschläge würde hingegen für ein stärker supranationales System sprechen und Möglichkeiten für eine Europäisierung der Politik eröffnen. Eindeutige Hinweise wären wiederum gegeben, wenn beispielsweise die Entscheidungskompetenzen der europäischen Institutionen die der Mitgliedsstaaten deutlich überstiegen und letztere wiederum eine zunehmend passive Rolle einnehmen würden. 4. Theorie und Methode 52 Verbindlichkeit und Formalisierung von Regeln und Gesetzen als Indikator Auch der politische „Output“ des untersuchten Sektors in Form von Gesetzen, Regeln, Verhaltens- und Rechtsnormen, Richtlinien etc. kann in der Untersuchung als Indikator verwendet werden. Wenn es sich bei den Politikergebnissen lediglich um einfache Absprachen, informelle bzw. nicht bindende Verhaltensanweisungen handelt und/ oder die Staaten über die genaue Umsetzung selbst frei entscheiden können, spricht dies für eine intergouvernementale Regierungsform. Ein Wandel zum Supranationalismus würde demnach mit einem zunehmenden Maß an (3) Verbindlichkeit und Formalisierung bis hin zur juristischen Einklagbarkeit von gemeinsamen Rechtsnormen auf europäischer Ebene einhergehen. Eine solche gesetzliche Hierarchie stellt bei Radaelli (2000) einen Hauptindikator für die Europäisierung der Politik dar, wobei zwischen positiver und negativer Integration unterschieden wird (siehe Kapitel 3.1). Unter Ersterem wird dabei die Schaffung eines verbindlichen, europäischen Gesetzeskatalogs verstanden, welchen die Mitgliedsstaaten zu implementieren verpflichtet sind (wobei Abweichungen sanktioniert werden können). Negative Integration bezeichnet wiederum die Aufhebung bestimmter nationaler Gesetze und Regelungen, ohne dabei ein europäisches Äquivalent zu schaffen. Dies dient meist der Schaffung eines „fairen Spielfelds“ zwischen den Mitgliedsstaaten (was häufig, aber nicht ausschließlich Teil der europäischen Handelspolitik ist), wofür ggf. bestimmte nationale Beschränkungen bzw. Erleichterungen abgeschafft werden müssen (siehe auch Auel 2012: 255ff.). Internationale Akteure, Organisationen und Regime als Indikatoren Neben den europäischen Institutionen und den Mitgliedsstaaten gibt es eine Reihe anderer international agierender Akteure, die eine Rolle in der Politik im Bereich Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern spielen können (so beispielsweise die in den Kapiteln 4.1 und 4.2 genauer beschriebenen internationalen Regime, ebenso wie Wirtschaftsverbände, Forschungsgruppen, NGOs etc.). Der Einbezug externer Akteure 4.3 Methode und Analyseraster 53 stellt dabei für politische Entscheidungsträger nicht selten einen Teil ihrer Strategie (bzw. in diversen Fällen aufgrund von politischem Druck auch eine Notwendigkeit) dar. Daher kann im untersuchten Fall auch die (4) Rolle der europäischen Institutionen bei der Einbindung internationaler Akteure als Indikator verwendet werden. In einem intergouvernemental geprägten System wäre dabei vor allem von eher passiven Strukturen auszugehen, in denen die europäischen Institutionen höchstens als Vermittler, Koordinatoren und/oder Kommunikationsforen zwischen den Mitgliedsstaaten und internationalen Akteuren fungieren. In einem supranationalen System ließen sich hingegen Mechanismen für den direkten Austausch und Mitgestaltungsmöglichkeiten zwischen der EU und den genannten Akteuren erwarten, wobei die Institutionen eine aktivere Rolle bei der Einbindung spielen würden. Da die Entscheidung, welche Akteure in welchem Rahmen mit einbezogen werden für den politischen Prozess prägend sein kann, würde letzteres wiederum zusätzliche Möglichkeiten für eine Europäisierung schaffen. Abgesehen von der Einbindung internationaler Akteure besteht in einigen Fällen ebenfalls die Möglichkeit, dass die Europäische Union selbst auf internationaler Ebene als Akteur in Erscheinung tritt. Je nach Politikfeld und Situation kann dies auch mit einer Einbindung der europäischen Institutionen (meist der Kommission) in internationale Organisationen und Regime von Statten gehen. Dies ermöglicht nicht nur eine aktive Mitgestaltung der internationalen Politik, sondern erzeugt möglicherweise auch Rückwirkungen auf die nationalen Politiken der jeweils beteiligten Nationalstaaten. Aus diesem Grund eignet sich die Einbindung der europäischen Institutionen auf internationaler Ebene als Indikator für Supranationalisierung und (indirekte) Europäisierung. Im untersuchten Fall bedeutet dies insbesondere die mögliche (5) Teilhabe an den einschlägigen internationalen Regimen, die für den Bereich Dual-Use prägend sind. Dabei handelt es sich um die jeweils in Kapitel 4.1 genauer beschriebene Nuclear Suppliers Group (NSG), die Australia Group (AG) sowie das Missile Technology Control Regime (MTCR) und das Wassenaar Arrangement (kurz: Wassenaar oder WA). 4. Theorie und Methode 54 Das Analyseraster lässt sich in folgender Tabelle (1) zusammenfassen: Indikator Untersuchungsgegenstand (1) Vertretung europäischer Institutionen Gremien und Organe, die auf europäischer Ebene an dem System der Exportkontrolle von Dual-Use- Gütern beteiligt sind (2) Rolle der vertretenden Institutionen Entscheidungskompetenzen, Zuständigkeiten, Ressourcen, Exklusivrechte etc. der beteiligten Akteure Autonomie der beteiligten Institutionen (3) Verbindlichkeit und Formalisierung Regeln, Gesetze und Richtlinien sowie deren Reichweite Zuständigkeitsbereich des Gerichtshofs der Europäischen Union (4) Einbindung internationaler Akteure Beziehung zwischen Mitgliedsstaaten, EU-Institutionen und internationalen Akteuren Europäischen Kommunikationsund Koordinationsstrukturen (5) Teilhabe an internationalen Regimen Vertretung der europäischen Institutionen innerhalb der Regime NSG, AG, MTCR und Wassenaar Übersicht der IndikatorenTabelle 1: 4.3 Methode und Analyseraster 55 Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use- Exportkontrollsystems Wie im vorherigen Kapitel beschrieben, wird sich die Untersuchung vor allem auf den Zeitraum zwischen 1994 (dem Beginn der Exportkontrolle durch die Europäische Union) und Mitte 2018 konzentrieren. Zuvor werden allerdings im Folgenden das vorangegangene System der CoCom sowie jene Entwicklungen betrachtet, die schließlich zum Entstehen der europäischen Exportkontrolle geführt haben. Dies dient zum einen dem besseren Verständnis des internationalen Kontexts. Zum anderen macht eine genauere Analyse der Sequenz, die zur Etablierung des untersuchten Systems führte, auch aus methodologischer Sicht Sinn: So kann herausgefunden werden, ob und wenn ja inwieweit die europäische Dual-Use-Exportkontrolle in ihren Anfängen durch vorhergegangene Entscheidungen und Entwicklungen auf internationaler Ebene geprägt worden ist. Ist dies der Fall, so bestünde ebenfalls die Möglichkeit, dass sich eine solche grundlegende Prägung auch in spätere Phasen auswirkt. Neben der Betrachtung des Systems der CoCom wird in diesem Kapitel ebenfalls ein Überblick für die zur Zeit des Kalten Krieges entstandenen WMD-Proliferationsregime gegeben, welche bis in die heutige Zeit ausschlaggebend für die internationale und möglicherweise auch die europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern sind. Exportkontrolle zur Zeit des Kalten Krieges Die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg bis hin zum Zerfall der Sowjetunion war vor allem durch den Gegensatz zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt geprägt. Der Bereich der Exportkontrolle spielte 5. 5.1 57 dabei für beide Seiten eine wichtige Rolle, insbesondere bei dem Versuch, eine unfreiwillige Weitergabe militärisch verwendbarer Güter und Technologien an den jeweils anderen „Block“ zu verhindern. Auf westlicher Seite wurde zu diesem Zweck das Coordinating Commitee on Multilateral Export Control (CoCom) ins Leben gerufen, welches sowohl die Vorgängerorganisation des 1996 unterzeichneten Wassenaar-Abkommens (siehe Kapitel 3.2), als auch die der Exportkontrolle durch die Europäische Union darstellt. In diese Zeit fällt auch die Entstehung der internationalen WMD-Prohibitionsregime der Nuclear Suppliers Group (NSG) im Jahr 1974, der Australia Group (AG) 1984 sowie des Missile Technology Control Regime (MTCR) 1987. Das Exportkontrollsystem der CoCom Die CoCom wurde 1949 auf Initiative der USA hin zusammen mit Frankreich, Großbritannien, Italien und den Benelux-Staaten als gemeinsames Forum zur Koordination der Exportkontrolle gegenüber der Sowjetunion und ihren Verbündeten gegründet. Im folgenden Jahr traten Kanada, Dänemark, Westdeutschland und Norwegen in die Organisation ein, später auch Portugal (1951), Japan (1952), Griechenland und die Türkei (beide 1953), Spanien (1985) und zuletzt Australien (1989). Somit waren bis auf Island alle NATO-Staaten auch Teil der CoCom, die meisten davon bereits seit ihren frühen Anfängen. Zusätzlich wendeten auch Finnland, Österreich, die Schweiz, Schweden, Hongkong, Irland und Neuseeland die Richtlinien und Beschlüsse der CoCom an, ohne selbst Mitglieder zu sein (Cupitt/Grillot 1997: 363f.). Die CoCom bestand aus etwa zwei Dutzend Mitarbeitern mit Sitz in der amerikanischen Botschaft in Paris. Sie fungierte vorrangig als Kommunikationszentrale und Diskussionsforum bezüglich nationaler Exportpolitiken, Risiko- und Bedrohungsanalysen, neuer Militärtechnologien sowie Ausfuhrüberwachung und Lizenzvergabe. Bei gemeinsamen Treffen von Vertretern der beteiligten Staaten, die je nach politischer Lage und technologischer Entwicklung alle 1–5 Jahre stattfanden (vgl. Evan 2018), wurden neben dem allgemeinen Informationsaustausch vor allem gemeinsame Güterlisten erstellt bzw. aktualisiert. Auf diesen wurden strategische Güter festgelegt, deren Export in be- 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 58 stimmte Länder entweder überwacht, eingeschränkt oder verhindert werden sollte. Bei allen diesen Gütern handelte es sich um Waren oder Technologien, die zur Verbesserung militärischer Kapazitäten verwendet werden konnten. Insgesamt gab es drei verschiedene CoCom-Listen: – Die International Munitions List (IML), die vor allem konventionelle Waffensysteme, Panzer, Flugzeuge, Schiffe etc. behandelte – Die International Atomic Energy List (IAEL), auf welcher sich Waren und Technologien für die Nutzung von Kernenergie befanden – Die (oft kontrovers umstrittene) International (Industrial) List (IL), die vorrangig Dual-Use-Güter umfasste, die in der zivilen Wirtschaft verwendet wurden, allerdings auch für den Bau und Unterhalt von militärisch genutzten Fabriken und Anlagen genutzt werden konnten Während die Mitgliedsländer angehalten wurden, die Ausfuhr der auf den Listen genannten Güter in bestimmte Staaten zu kontrollieren, wurde von Seiten der CoCom selbst keine offizielle Liste herausgegeben, welche Länder genau damit gemeint waren (Cupitt/Grillot 1997: 364). Allerdings zeigt die Betrachtung offizieller Anweisungen der jeweiligen Mitgliedsländer, dass sich die Kontrolllisten insbesondere auf die Sowjetunion, die Volksrepublik China sowie Afghanistan, Albanien, Bulgarien, die Tschechoslowakei, die DDR, Ungarn, die Mongolei, Nordkorea, Polen, Rumänien und Vietnam bezogen (vgl. beispielsweise British Government 1989). Entscheidend für die Frage nach der Ausfuhrkontrolle schien vor allem die Beziehung zwischen den jeweiligen Ländern und den Staaten der CoCom zu sein: So wurden beispielsweise im Jahr 1985 die Exportbeschränkungen gegenüber China aufgrund von „verbesserten Beziehungen“ gelockert, während sie für die anderen genannten Staaten unverändert bestehen blieben (ebd.). Intern handelte es sich bei der CoCom um eine informelle Organisation, die nicht auf völkerrechtlichen Abkommen oder Verträgen beruhte. Die gemeinsam erlassenen Listen und Leitlinien waren grundsätzlich nicht bindend. Ebenso fand die Umsetzung der Beschlüsse sowie die eigentliche Exportkontrolle jeweils auf nationalstaatlicher Ebene statt, ebenso wie Strafen gegenüber möglichen Verfehlungen ex- 5.1 Exportkontrolle zur Zeit des Kalten Krieges 59 portierender Unternehmen und anderen Akteuren (in Deutschland wurden die Richtlinien der CoCom beispielsweise im Außenwirtschaftsgesetz sowie im Kriegswaffenkontrollgesetz umgesetzt und vom Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle überprüft). Kritiker bemängelten dabei häufig fehlende Harmonisierung zwischen den verschiedenen Ländern, weshalb die tatsächliche Effektivität der Kontrollen umstritten war (Cupitt/Grillot 1997: 364f.). Dem offiziell informellen Charakter der CoCom und der formalen Gleichheit aller Mitglieder zum Trotz wurde in der Praxis nicht selten eine gewisse Dominanz der USA deutlich: So wurden bei den Treffen der CoCom neben der Anpassung der Güterlisten häufig auch Absprachen über mögliche Lizenzvergaben für bestimmte Geschäfte mit den Staaten des Ostblocks getroffen. Beide erforderten jeweils eine gemeinsame Entscheidung aller Mitgliedsstaaten, wobei sich generell an dem Land mit den schärfsten Ausfuhrbestimmungen orientiert wurde. In den meisten Fällen handelte es sich dabei um die USA, welche somit faktisch über ein Vetorecht verfügte. Nichtsdestotrotz gab es auch eine Reihe an Fällen, in denen die USA selbst Ausnahmen von bestimmten Regelungen beantragte und dabei den anderen Mitgliedsländern grö- ßere Mitentscheidungsmöglichkeiten einräumte. Ebenso waren die Vetomöglichkeiten der USA nicht absolut, was sich daran zeigte, dass die Vereinigten Staaten in einigen Fällen durch die Androhung eines Austritts bzw. einer unilateralen Deregulierung zum Einlenken gebracht werden konnten (ebd.). Die CoCom scheint daher weniger ein unilaterales „Instrument“ der USA, sondern eher eine multilaterale „Arena“ der NATO-Staaten (und Japan) dargestellt zu haben, wenn auch mit einer überproportional starken US-Position. Die internationalen WMD-Prohibitionsregime Während es sich bei der CoCom um eine für die NATO-Staaten und ihre Verbündeten exklusive Organisation handelte, die sich klar gegen eine andere Gruppe von Ländern richtete, entstanden im Verlauf des Ost-West-Konflikts auch eine Reihe an universeller ausgelegten internationalen Regimen. Für den Bereich Dual-Use sind dabei vor allem die drei bereits genannten Regime der Nuclear Suppliers Group (NSG), 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 60 der Australia Group (AG) sowie des Missile Technology Control Regimes (MTCR) relevant, die insbesondere gegen die Verbreitung und Nutzung von Massenvernichtungswaffen (WMDs) ausgelegt waren. Bei der Nuclear Suppliers Group handelt es sich um einen 1974/75 gegründeten, informellen Zusammenschluss von Staaten, die Nukleartechnologie exportieren. Nachdem im Jahr 1968 im Zuge des Nonprolieferation Treaty (NPT) Staaten ohne Kernwaffen der Zugang zu Nukleartechnologie für die „friedliche Nutzung“ (siehe peaceful purpose in Kapitel 2.4) erlaubt worden war, stellte sich heraus, dass angeblich für zivile Zwecke erworbene Güter und Technologien auch für die Erschaffung von Kernwaffen verwendet wurden. Ausschlaggebend für die Gründung der NSG war der erfolgreiche Nuklearwaffentest Indiens im Jahr 1974, welches die dazu benötigen Materialien und Technologien auf eben jenem Weg aus Kanada und den USA erlangt hatte (ACA 2017a, Hibbs 2011: 5). Die ursprünglichen Gründungsmitglieder der NSG waren Kanada, Westdeutschland, Frankreich, Japan, Großbritannien, die USA sowie die Sowjetunion. Bis 1977 traten dazu noch die Benelux-Staaten, Italien, Schweden, die Schweiz, die Tschechoslowakei, Polen sowie die DDR dem Regime bei. Daran lässt sich erkennen, dass es trotz des Ost- West-Konflikts ein klares Interesse beider Seiten an der Restriktion der Weitergabe von Nukleartechnologie an Drittstaaten gab. Die interne Organisation der NSG wurde an die der CoCom angelehnt: So handelt es sich um ein informelles Regime ohne völkerrechtliche Verankerung oder bindende Entscheidungen. Stattdessen wurden bis 1978 eine Reihe von Richtlinien für den Export bestimmter Güter erlassen. Diese wurden wiederum auf einer Güterliste festgehalten, die zunächst vom Zangger-Komitee (einer aus dem NPT hervorgegangenen Gruppe) übernommen wurde. Diese Liste umfasste anfangs vor allem Güter für die eindeutige Verwendung zu (militärischen) Nuklearzwecken wie spaltbare Materialien, Reaktoren und Anreicherungseinrichtungen. Dual-Use-Güter spielten in der ursprünglichen Fassung eher eine untergeordnete Rolle (vgl. NSG 2018a, ACA 2017a). Die Umsetzung der Richtlinien und die Überprüfung ihrer Einhaltung (und ggf. Sanktionierung bei Verstößen) obliegt wie beim System der CoCom den Mitgliedsländern selbst. 5.1 Exportkontrolle zur Zeit des Kalten Krieges 61 Neben einer Reihe von Expertenkomitees stellt die Plenarsitzung der Vertreter aller Mitgliedsstaaten das Hauptorgan der Gruppe dar und ist für gemeinsame Absprachen, Informationsaustausch, Entscheidungen über eine Modifikation der Richtlinien und der Güterliste sowie die Aufnahme weiterer Mitglieder zuständig. Ursprünglich sollte die Sitzung jährlich tagen, allerdings führten u.a. eine Reihe von internen Auseinandersetzungen zwischen den östlichen und westlichen Ländern dazu, dass die Gruppe nach der erstmaligen Veröffentlichung der gemeinsamen Richtlinien bis nach dem Ende des Ost-West-Konflikts nicht mehr zusammentrat. Nichtsdestotrotz konnten in dieser Zeit weitere Länder beitreten (Hibbs 2011: 6, NSG 2018b). Die Australia Group ist ein mit der NSG vergleichbares, informelles Regime, welches sich ursprünglich gegen die Verbreitung von Chemiewaffen und seit 1990 auch zusätzlich gegen biologische Kampfstoffe richtet. Entstanden ist die Gruppe im Jahr 1984/85 als Reaktion auf den Einsatz von Chemiewaffen während des Iran-Irak-Kriegs. Dies führte in einer Reihe von westlichen Staaten zu anfangs unilateralen Embargos und Exportbeschränkungen, welche im Folgenden auf Initiative Australiens (woher sich auch der Name der Gruppe ableitet) in einem multilateralen Regime zusammengefasst wurden. Ähnlich wie bei der CoCom und der NSG handelt es sich bei der Australia Group vor allem um ein gemeinsames Kommunikationsforum mit jährlichen Plenarsitzungen, in dem nicht-bindende Absprachen getroffen, Richtlinien erlassen und neue Mitglieder aufgenommen werden. Teilnehmende Staaten werden dabei angehalten, bestimmte Güter nur gemäß des peaceful purpose weiterzugeben. Dazu wurde ebenfalls eine Reihe von Güterlisten geschaffen und stetig aktualisiert, wobei eine eigene Liste für Dual-Use-Güter existiert (vgl. AG 2018a, ACA 2018). Die Gruppe bestand ursprünglich aus 15 westlichen Staaten, darunter Kanada, den USA, Großbritannien, Frankreich und Westdeutschland. Bis 2018 sind insgesamt 28 weitere Akteure beigetreten, darunter sämtliche EU-Länder, Argentinien, die Ukraine und zuletzt Indien. Interessant bei der Mitgliederentwicklung ist, dass die Europäische Kommission bereits im Jahr 1985 als eigenständiges Vollmitglied in die Gruppe aufgenommen wurde – noch vor der Vervollständigung des Binnenmarktes und der eigentlichen Involvierung der EU in der Exportkontrolle ihrer Mitglieder (AG 2018b). 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 62 Bei dem Missile Technology Control Regime handelt es sich um eine zum Ende des Kalten Kriegs im Jahr 1987 von den G-7 Staaten gegründete Gruppe, die sich gegen die Verbreitung von Trägerraketen richtet. Ebenso wie die bislang untersuchten Regime ist auch das MTCR ein informeller Zusammenschluss ohne vertragliche Grundlage mit ähnlicher interner Organisation, bestehend aus Expertenkomitees und einer jährlichen Plenarsitzung der Mitgliedsländer. Auch in diesem Fall werden dabei Informationen ausgetauscht, Mitglieder aufgenommen und Güterlisten für die Exportkontrolle erstellt, deren Umsetzung in nationales Recht wiederum den Mitgliedern selbst obliegt. Zwar existieren von Seiten der MTCR selbst keine Sanktionsmechanismen für eine Überschreitung der gemeinsam gesetzten Regeln, allerdings haben einige Mitgliedsstaaten wie beispielsweise die USA in einem solchen Fall unilaterale Embargos angedroht. Darüber hinaus wurde im Jahr 1994 die „no undercut“ – Regel eingeführt, der zu Folge kein Land des MTCR einem nicht-Mitglied entsprechende Güter liefern soll, wenn ein ähnlicher Export von einem anderen Mitglied zuvor abgelehnt wurde (ACA 2017b, MTCR 2018a). In ihrer ursprünglichen Fassung richteten sich die Güterlisten des MTCR vor allem gegen Raketen, die mit Atomsprengköpfen bestückt werden können. Dual-Use-Güter spielten wie bei der NSG zu Anfang noch eine untergeordnete Rolle. Eine inhaltliche Ausweitung erfolgte nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, genauso wie der Beitritt zahlreicher neuer Mitglieder, darunter auch viele ehemalige Staaten des Warschauer Pakts inklusive Russlands (mehr dazu im folgenden Abschnitt). Auflösung der CoCom und Beginn der europäischen Exportkontrolle Mit dem Ende des Kalten Kriegs und dem Zerfall der Sowjetunion fanden weitreichende, weltpolitische Umwälzungen statt, die in vielen Politikbereichen zu grundlegenden Veränderungen führten. Auch die Organisationen, Regime und nationalen Systeme der Exportkontrolle – meist im Hinblick auf den Ost-West-Konflikt konzipiert und entwickelt – haben dabei häufig eine deutliche Neuausrichtung erfahren. 5.2 5.2 Auflösung der CoCom und Beginn der europäischen Exportkontrolle 63 Aus dem Kontext dieser Neustrukturierungen ist in der ersten Hälfte der 1990er Jahre die europäische Exportkontrolle entstanden. Dabei spielten eine Reihe von Entwicklungen auf internationaler wie europäischer Ebene eine entscheidende Rolle: Erweiterung der internationalen Regime: Proliferation als globales Sicherheitsproblem Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts fand in den Organen der Vereinten Nationen sowie der Europäischen Gemeinschaft eine Neubewertung der Sicherheitsinteressen und Bedrohungswahrnehmungen statt: Mit der Auflösung der bipolaren Weltordnung und den dazugehörigen „Blöcken“ wurde die Proliferation von Massenvernichtungswaffen im Allgemeinen als größte Bedrohung für die internationale Sicherheit gewertet und die westlichen wie östlichen Staaten dazu angehalten, in Kooperation gegen dieses Problem vorzugehen. Als Ursachen für diese Agenda lassen sich neben den sich deutlich verbessernden Beziehungen sowie wachsender Kooperations- und Abrüstungsbereitschaft der NATO-Staaten und den Ländern des ehemaligen Warschauer Pakts auch negative Entwicklungen wie die teils chaotischen Zustände in den ehemaligen Sowjetrepubliken und insbesondere der Zweite Golfkrieg 1990–91 ausmachen. Zwar gelang im Letzteren der von der UN legitimierten Koalition ein verhältnismäßig schneller Sieg über Saddam Hussein, allerdings wurde im Folgenden deutlich, dass der Irak über ein fortgeschrittenes Atomwaffenprogramm verfügte, welches insgeheim durch zuvor importierte Technologien und Güter aufgebaut werden konnte (UNSC 1991, Viski 2012: 2). Als Reaktion auf die UN-geführten Initiativen der frühen 90er Jahre zur Bekämpfung von Proliferation und der Erkenntnis, dass bisherige Exportkontrollen nicht ausreichen, um Atomwaffenprogramme wie das des Iraks zu verhindern, wurde im Jahr 1991 die Nuclear Suppliers Group zum ersten Mal seit 1978 reaktiviert. Nach einem ersten Treffen in Den Haag vereinbarten die inzwischen 26 Mitgliedsstaaten eine deutliche Aktualisierung und Erweiterung der Güterliste. Dabei wurden im Gegensatz zu vorher auch insbesondere Dual-Use-Güter miteinbezogen und der Versuch unternommen, die verstärkte Kontrol- 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 64 le industrieller Güter mit möglichem Verwendungszweck im Bereich der Kernwaffenherstellung auf die Agenda der Mitgliedsländer zu bringen. Dazu wurde die sogenannte „Trigger-Liste“ entworfen, welche auch jene Waren und Technologien umfasst, die zwar nicht in direktem Zusammenhang mit Nuklearprogrammen stehen, diese allerdings möglicherweise indirekt unterstützen (NSG 2018c, Viski 2012: 2f.). Diese „Reaktivierung“ leitete die Rückkehr der NSG auf die internationale Bühne ein: So finden seit 1991 die Sitzungen der NSG wieder regelmäßig statt, während die Mitgliederanzahl auf inzwischen 48 Staaten angewachsen ist (Stand: Mai 2018, vgl. NSG 2018b). Ebenso wie die NSG hat auch das Missile Technology Control Regime in den frühen 1990er Jahren deutliche Erweiterungen sowohl in Mitgliederanzahl als auch in Reichweite erfahren: So traten bis 1995 insgesamt 22 weitere Länder dem Regime bei, darunter auch Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts wie Russland und Ungarn. Bis 2005 erhöhte sich die Mitgliederanzahl auf insgesamt 34 Länder. Wie die NSG ging auch die MTCR inhaltlich in Revision und erweiterte ihre Güter- und Kontrolllisten über reine Atomraketen hinaus auf jegliche Art von Trägersystemen, die potentiell mit Massenvernichtungswaffen bestückt werden können. In Folge dessen wurde bei der Aktualisierung der Listen auch Dual-Use-Gütern eine größere Beachtung geschenkt (ACA 2017b, MTCR 2018a). Das Ende der CoCom und der Übergang zum Wassenaar Arrangement Wie im vorherigen Abschnitt beschrieben war die CoCom vor allem zu dem Zweck gegründet worden, die Exporte militärisch nutzbarer Güter in die Länder des Warschauer Pakts in multilateraler Kooperation zu beschränken. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts verbesserten sich allerdings die Beziehungen zwischen den vorherigen Kontrahenten erheblich, was wiederum zu einer Aufhebung eines großen Teils der bestehenden Ausfuhrkontrollen und -einschränkungen führte: So wurde etwa im Jahr 1992 auf Initiative der USA ein gemeinsames, informelles Kooperationsforum zwischen den Staaten der Co- Com und Russland sowie den ehemaligen sowjetischen Republiken und Satellitenstaaten gegründet, um letzteren einen „geordneten Zu- 5.2 Auflösung der CoCom und Beginn der europäischen Exportkontrolle 65 gang zu fortschrittlichen westlichen Waren und Technologien“ zu ermöglichen (Jaffer 2002: 519f.). Mit dem Wegfall der ursprünglichen Aufgaben und Zielen der Co- Com sahen diverse Vertreter der zeitgenössischen Politikwissenschaft den baldigen Zerfall des Regimes und die Rückkehr zu unilateralen Exportkontrollen voraus (vgl. Cupitt/Grillot 1997: 361ff.). Entgegen dieser Annahmen war allerdings vielmehr das Gegenteil der Fall: So zeigte sich in den Jahren 1990–1994 eine deutliche Zunahme der Kooperation der CoCom-Mitglieder in nahezu allen Bereichen der Exportkontrolle (darunter Harmonisierung und gemeinsame Standards, Aktualisierung der Güterlisten und Klassifizierungen sowie Transparenz und Informationsaustausch). Darüber hinaus wurden insbesondere von Seiten der USA Bestrebungen deutlich, die Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts (allen voran Russland) in die gemeinsame Exportkontrolle einzubinden (Jaffer 2002: 519f.). Als Ursachen hinter dieser Entwicklung werden in der Politikwissenschaft neben rationalen Kosten-Nutzen-Kalkülen vor allem die Stärkung und Verbreitung liberaler und demokratischer Werte und Normen im Zeitgeist der frühen 1990er und deren Institutionalisierung durch die Politik angesehen (was wiederum teils von „oben“ durch Regierungen initiiert, teils von „unten“ durch die Bevölkerung gefordert wurde; vgl. Cupitt/Grillot 1997). Während des Gipfeltreffens von Vancouver im Jahr 1993 einigten sich der damalige US-Präsident Clinton und der russische Präsident Jelzin darauf, das System der CoCom zu überarbeiten, um die Kooperation mit Russland zu stärken. Im Gegenzug dafür stoppe Russland kurze Zeit später die Rüstungsexporte in den Iran, die zuvor einen Streitpunkt zwischen beiden Parteien dargestellt hatten (Jaffer 2002: 519). Gegen Ende des Jahres 1993 beschlossen die Mitglieder der Co- Com die Auflösung des Regimes zugunsten einer gemeinsamen Nachfolgeorganisation mit Russland und anderen osteuropäischen Ländern. Am 31. März 1994 wurde die CoCom offiziell aufgelöst. Dies bedeutete allerdings weder eine Unterbrechung, geschweige denn das Ende der Kooperation zwischen den ehemaligen Mitgliedsländern. Stattdessen wurde direkt im Anschluss ein Übergangsforum gebildet, welches aus denselben Vertretern und Mitarbeitern bestand, die zuvor bei der Co- Com tätig gewesen waren. Ebenso fanden die zuvor verwendeten ge- 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 66 meinsamen Richtlinien und Güterlisten weiterhin Anwendung (vgl. WA 2018). Das Ergebnis der Arbeit des Übergangsforums ist das Wassenaar- Abkommen für Exportkontrollen von konventionellen Waffen und doppelverwendungsfähigen Gütern und Technologien (engl. Wassenaar Arrangement, benannt nach der niederländischen Stadt, in der das Abkommen verhandelt wurde), welches 1996 von insgesamt 33 Staaten unterzeichnet wurde, darunter sämtliche ehemalige Mitglieder der Co- Com sowie Russland, Ungarn, Polen, Tschechien, Slowakei, Rumänien, Bulgarien, Österreich, Schweiz, Island, Neuseeland, Ukraine, Südkorea und Argentinien (WA 2018, Cupitt/Grillot 1997: 371). Das Wassenaar- Abkommen ist in seiner grundsätzlichen Konzeption ähnlich aufgebaut wie zuvor die CoCom: Es handelt sich um ein informelles, nichtbindendes Regime zur Förderung der internationalen Exportkontrolle durch den Austausch von Informationen, der Schaffung von Transparenz bei Ausfuhren sowie gemeinsamen Richtlinien für die Exportkontrolle (Jaffer 2002: 520). Ebenso werden gemeinsame Güterlisten erstellt und aktualisiert, wobei (wie bereits der volle Name des Abkommens impliziert) neben konventionellen Waffen auch Dual-Use-Güter im Fokus der Kontrolle stehen (vgl. auch WA 2017b). Wie bei der Co- Com und den internationalen WMD-Regimen obliegt die Umsetzung der gemeinsamen Beschlüsse und Richtlinien allein der nationalen Jurisdiktion der Mitgliedsländer. Regelverstöße können nicht durch andere Staaten geahndet werden (Cupitt/Grillot 1997: 371). Trotz vieler Gemeinsamkeiten unterscheidet sich das Wassenaar-Abkommen in einigen Punkten von der CoCom: Zunächst einmal gibt es keine direkten oder indirekten Möglichkeiten, ein unilaterales Veto gegen Beschlüsse oder Anträge auf Ausnahmen bei der Lizenzvergabe durch Mitgliedsstaaten einzulegen, wie es zuvor vor allem den USA offen stand (siehe Kapitel 4.1). Ebenso wurde der „no undercut“ – Mechanismus des MTCR übernommen, demzufolge ein Staat im Falle der Vergabe einer Ausfuhrlizenz die anderen Mitglieder innerhalb eines bestimmten Zeitraums informieren soll, wenn eine ähnliche Ausfuhr zuvor von einem anderen Mitglied verweigert worden ist (Jaffer 2002: 521ff., ACA 2017c). Zuletzt hatte die CoCom eine spezifische Ländergruppe als Ziel der Exportkontrollen, während dies im Wassenaar-Abkommen zumindest offiziell nicht der Fall ist (nichtsdestotrotz lässt die 5.2 Auflösung der CoCom und Beginn der europäischen Exportkontrolle 67 Betrachtung der frühen Fassungen des Abkommens sowie den entsprechenden Güterlisten die Vermutung zu, dass bei ihrer Erstellung insbesondere Ausfuhren nach Nordkorea, Libyen, Irak und Iran im Fokus standen, vgl. Cupitt/Grillot 1997: 371). Der Beginn der europäischen Exportkontrollen Wie in den vorherigen Abschnitten ausführlich beschrieben, fand spätestens seit Mitte der 1980er Jahre ein zunehmendes Maß an internationalen Kooperationsbemühungen im Bereich der Exportkontrolle (und dabei zunehmend auch beim Thema Dual-Use) statt – eine Entwicklung, die durch das Ende des Kalten Kriegs noch deutlich verstärkt wurde. Die Betrachtung der wachsenden Harmonisierung zwischen den CoCom-Staaten bis hin zur Neugründung des Regimes in Form des Wassenaar-Abkommens sowie die Reaktivierung und Ausweitung internationaler WMD-Prohibitionsregime hat gezeigt, dass neben den USA (und später Russland) auch die europäischen Länder scheinbar ein eindeutiges Interesse an einem internationalen Exportkontrollsystem hatten. Dies lässt sich auch u.a. daran erkennen, dass sämtliche Mitglieder der damaligen EG auch Teil der entsprechenden Regime waren (und noch immer sind) und sich rege an den Erweiterungen beteiligt haben. Allerdings hat sich ebenso gezeigt, dass die europäischen Institutionen bis auf die Mitgliedschaft der Europäischen Kommission in der Australia Group zu diesem Zeitpunkt noch nicht in die Exportkontrolle involviert waren. Die Ursprünge des europäischen Exportkontrollsystems liegen ebenfalls in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren. Innerhalb des bereits beschriebenen internationalen Kontexts fanden zu dieser Zeit auch auf europäischer Ebene weitreichende Veränderungen und Reformen statt. Für den Bereich Exportkontrolle waren dabei allem voran die Initiativen zur Vervollständigung des europäischen Binnenmarktes prägend, zu denen u.a. die Einheitliche Europäische Akte (1987), die Europäischen Normen sowie das Schengener Abkommen (1985/1995) gezählt werden können. Während die Wirtschaft in den europäischen Staaten zunehmend integriert und der freie Waren- und Güteraustausch auf dem Binnenmarkt ermöglicht wurde, bestand die 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 68 Ausfuhrkontrolle zu diesem Zeitpunkt allerdings noch allein aus den Regeln und Gesetzen der jeweiligen Nationalstaaten, die auf internationaler Ebene in den oben beschriebenen informellen, multilateralen Regimen abgestimmt wurden. In der Praxis zeigte sich, dass das Zusammenspiel eines gemeinsamen Marktes und jeweils nationalen Ausfuhrkontrollen sowie unterschiedlichen Rechtsgrundlagen immer wieder zu Problemen, juristischen Unklarheiten und Störungen des innerwie außereuropäischen Handels führte. Besonders deutlich wurde dies in Verlauf des bekannten Rechtsfalls Richardt and Les accessoires scientifiques: Im Jahr 1987 wurde gegen den Herrn Aimé Richardt, Direktor der französischen Gesellschaft „Les accessoires scientifiques“ sowie vier weitere Personen ein Strafverfahren durch das Großherzogtum Luxemburg wegen Versuchs der widerrechtlichen Durchfuhr eröffnet. Herr Richardt hatte zuvor mit der sowjetischen Einkaufszentrale in Moskau ein Geschäft über die Lieferung einer Fertigungseinheit für Magnetblasenspeicher abgeschlossen. Dabei handelte es sich gemäß der Ausfuhrliste der CoCom um ein Gut mit möglicher militärischer Anwendung. Die Ware wurde in den USA gekauft, für den zollrechtlich freien Verkehr auf dem europäischen Markt zugelassen und vom französischen Zoll für den Lufttransport nach Moskau freigegeben. Der Flug fiel allerdings kurzfristig aus, woraufhin die Fluggesellschaft die Ware auf dem Landweg zu einem Flughafen in Luxemburg transportierte, um diese dort auf ein anderes Flugzeug umzuladen. Da das luxemburgische Recht allerdings andere Vorschriften für die Ausfuhr des besagten Guts vorsah als das französische, wurde die zuvor in Frankreich durchgeführte Zollanmeldung als nicht ausreichend betrachtet. Die Ware wurde konfisziert und ein langwieriges Strafverfahren eröffnet, welches beinahe vier Jahre andauerte und durch mehrere Gerichtsinstanzen ging. Zwar wurden die Angeklagten selbst letzten Endes von ihrer Schuld freigesprochen, gemäß des endgültigen Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union (engl. Court of Justice of the European Union, CJEU) im Oktober des Jahres 1991 stand es den Ländern der EG allerdings zu, Durchfuhren aus anderen Mitgliedsstaaten zu verbieten und aufzuhalten, wenn diese sich nicht mit dem nationalen Exportrecht vereinbaren ließen (CJEU 1991, Micara 2012: 581). Im Beispiel des beschriebenen Falls erlaubte eine von Frankreich ausge- 5.2 Auflösung der CoCom und Beginn der europäischen Exportkontrolle 69 stellte Lizenz somit nicht automatisch auch die Durchfuhr durch Luxemburg. Stattdessen hätte in Luxemburg bzw. jedem weiteren Durchfuhrland jeweils eine eigene Lizenz beantragt werden müssen. Das Urteil im Fall Richardt zeigte die Limitationen und Probleme eines vorrangig auf nationaler Ebene (im Rückbezug auf die internationalen Regime) organisierten Exportkontrollsystems in einem zunehmend integrierten europäischen Binnenmarkt. Im August 1992, kein Jahr nach dem Urteil des Gerichtshofs, wurde von der Europäischen Kommission ein Vorschlag zur Reform der Ausfuhrbestimmungen von Dual-Use-Gütern veröffentlicht. Dieser sah den freien Warenverkehr von Dual-Use-Gütern innerhalb des europäischen Binnenmarktes sowie einen gemeinsamen Standard für Genehmigungen bei der Ausfuhr vor (vgl. COM 1992). Auf diesen Vorschlag hin wurde eine Verordnung ausgearbeitet, die eine Abschaffung innergemeinschaftlicher Beschränkungen zur Verbesserung der Wirtschaftsfähigkeit sowie ein europäisches System der Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern mit Hilfe gemeinsamer Güterlisten vorsah, welche wiederum im Einklang mit denen der internationalen Regimen stehen sollten (vgl. Rat 1994a&b). Gleichzeitig fanden Verhandlungen innerhalb des Europäischen Rats sowie des Rats der Europäischen Union im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik statt. Das Ergebnis dieser Verhandlungen sind der Beschluss des Rates 94/942/CFSP sowie die Verordnung des Rates Nummer 3381/94, beide erlassen am 19. Dezember 1994. Diese beiden komplementären Rechtsakte stellen den offiziellen Beginn der europäischen Exportkontrolle dar. Erkenntnisse und Zwischenfazit Die Betrachtung der Vorgeschichte und Ursprünge der europäischen Exportkontrolle hat gezeigt, dass diese aus einem komplexen, internationalen Kontext heraus entstanden ist. Beinahe über die gesamte Dauer des Kalten Kriegs war die internationale Ausfuhrkontrolle der westlichen Staaten vorrangig über die CoCom organisiert. Diese stellte vor allem ein Kommunikationsforum und eine Arena für den Abgleich von Interessen dar (in anderen Perspektiven möglicherweise auch ein 5.3 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 70 Machtinstrument der USA), war informell organisiert und erließ neben gemeinsamen Güterlisten größtenteils nicht-bindende Richtlinien. Nationalstaaten stellten dabei sowohl die zentralen Akteure innerhalb der CoCom als auch die alleinigen Ziele der Exportbeschränkungen dar. Damit sollte verhindert werden, dass bestimmte militärisch nutzbare Güter in als feindlich wahrgenommene Staaten geliefert wurden, was dem klassischen Sicherheitsansatz militärisch-zivil / benevolentmalevolent entspricht (siehe Kapitel 2.4). Bei der CoCom handelte es sich eindeutig um ein intergouvernementales Regime. Die Gründung der WMD-Prohibitionsregime beruhte in den meisten Fällen auf konkreten politischen Anlässen im Zusammenhang mit Massenvernichtungswaffen. Das Ziel schien dabei vor allem die Schaffung von universellen, internationalen Regimen gegen die generelle Verbreitung von WMDs gewesen zu sein. Dies zeigt sich etwa an dem Sicherheitsansatz des peaceful purpose (siehe Kapitel 2.4), welcher die Nutzung bestimmter Güter und Technologien zum rein friedlichen Gebrauch durch alle Akteure propagiert. Ebenso war zumindest in der NSG neben westlichen Staaten auch die Sowjetunion von Anfang an vertreten, eine Kooperation über den Ost-West-Gegensatz hinaus wurde somit angestrebt (auch wenn dies letzten Endes scheiterte, was zur zeitweisen Einstellung der Aktivitäten des Regimes führte, siehe Kapitel 4.1). Auffällig bei den WMD-Regimen ist, dass es sich bei den jeweiligen Gründerstaaten in den meisten Fällen um CoCom-Mitglieder handelte. Darüber hinaus weisen die Strukturen und die Organisation der Regime zwar spezifische Unterschiede, allerdings auch große Übereinstimmung mit denen der CoCom auf. Daraus lässt sich zunächst einmal schließen, dass in besagten Staaten (darunter auch viele wichtige Mitglieder der späteren Europäischen Union wie Frankreich, Großbritannien, Italien und die BRD) ein generelles Interesse an internationaler Kooperation im Bereich Exportkontrolle bestand (zu welchem Zweck genau sei hier dahingestellt). Das bereits etablierte, informelle System der CoCom schien dabei den Ausgangspunkt bzw. die gemeinsame Basis darzustellen, deren Strukturen international multipliziert und (ggf. mit anderen Schwerpunkten) auf den Bereich WMD- Proliferation übertragen wurden. Die besagten Regime sind zwar in den folgenden Jahren sowohl in ihrer Mitgliederanzahl wie auch ihrem 5.3 Erkenntnisse und Zwischenfazit 71 Zuständigkeitsbereich teils deutlich erweitert worden, die interne Organisation wurde allerdings bis zum heutigen Tag in keinem der Fälle grundlegend verändert. Das oben genannte Interesse an internationaler Kooperation wurde insbesondere nach 1990 sowohl durch die Ausweitung der WMD- Regime als auch durch zu deutliche Zunahme der Zusammenarbeit der CoCom-Staaten untereinander deutlich. Die Auflösung der Co- Com 1994 stellte für diese Entwicklung keinen Rückschritt, sondern viel mehr eine weitere Vertiefung der Kooperation dar: So ging die Auflösung der CoCom direkt in die Gründungsverhandlungen des Wassenaar-Abkommens als Nachfolgeregime über, in das eine große Zahl weiterer Staaten integriert werden konnte (wobei sämtliche ehemalige Mitglieder der CoCom ebenfalls beitraten). Ebenso wie bei den WMD-Regimen ist auch beim Wassenaar-Abkommen eine direkte Übernahme eines großen Teils der Strukturen (und darüber hinaus in diesem Fall sogar z.T. des Personals) der CoCom deutlich. Somit zeigt sich, dass alle vier der wichtigsten internationalen Regime für die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern (Nuclear Suppliers Group, Australia Group, Missile Technology Control Regime und das Wassenaar Arrangement) sowohl im Aufbau, ihren Mitgliedern als auch in ihrer Vorgehensund Arbeitsweise deutlich von dem System der CoCom geprägt sind. Ob dies auch für das europäische System der Exportkontrolle zutreffend ist, wird sich in den folgenden Kapiteln zeigen. Die bisherigen Erkenntnisse lauten, dass es zu einer Zeit des weltpolitischen Umbruchs und einer deutlichen Zunahme internationaler Kooperation entstanden ist. Im Bereich der Exportkontrolle waren zu dieser Zeit die meisten Mitglieder der europäischen Union aktiv an den internationalen Regimen beteiligt und zeigten deutliches Interesse an einer Vertiefung und Ausweitung der Kooperation. Das internationale Exportkontrollsystem war (und ist) allem voran intergouvernemental organisiert und in seinen Anfängen ausschließlich auf Staaten fokussiert. Die europäischen Institutionen spielten dabei bis auf eine Ausnahme (die Mitgliedschaft der EU-Kommission in der Australia Group) keine besondere oder wichtige Rolle. Als Hauptgrund für die Erschaffung des europäischen Systems lässt sich vor allem die Inkompatibilität nationaler Ausfuhrgesetze mit der zunehmenden Integration des europäischen Binnenmarkts erkennen. 5. Phase I: CoCom, WMD-Regime und die Ursprünge des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems 72 Die Betrachtung der frühen Konzeptionierung zeigt dabei, dass die gemeinsame europäische Ausfuhrkontrolle scheinbar weniger als Gegensatz, sondern eher als regionale Erweiterung des internationalen Systems gedacht wurde. So bekannten sich die Mitglieder (und Institutionen) der EU weiterhin zu den internationalen Regimen, deren Güterlisten die Grundlage der europäischen Ausfuhrkontrolle bilden sollten. Die Idee hinter dem gemeinsamen System war somit, das Problem der durch unilaterale Exportkontrollen entstandenen Störungen des internen Handels zu lösen, allerdings unter Beibehaltung der Konformität der europäischen Ausfuhrkontrolle mit dem internationalen System. So heißt es etwa in der Präambel der Verordnung 3381/94: „Der innergemeinschaftliche Handel mit bestimmten Gütern mit doppeltem Verwendungszweck unterliegt derzeit der Kontrolle der Mitgliedsstaaten. […] Die Abschaffung dieser Kontrollen wird die internationale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie verbessern. […] Ein auf gemeinsamer Grundlage beruhendes wirksames System der Ausfuhrkontrolle […] ist auch erforderlich, damit die internationalen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten und der Europäischen Union, insbesondere hinsichtlich der Nichtverbreitung, eingehalten werden“ (Rat 94a: 1). 5.3 Erkenntnisse und Zwischenfazit 73 Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell Wie im vorherigen Kapitel beschrieben, stellen der Beschluss 94/942/ CFSP und die Verordnung 3381/94 die Grundlage und den Beginn des europäischen Systems der Dual-Use-Exportkontrolle dar. Beide wurden gegen Ende des Jahres 1994 mit dem Ziel erlassen, die Binnenmarktfreiheiten zu gewährleisten sowie gleichzeitig den auf internationaler Ebene geschlossenen Anti-Proliferationsabkommen gerecht zu werden (Rat 1994a:1). Um dies zu erreichen wurden noch vor der Reform fünf Kriterien von der Europäischen Kommission vorgeschlagen (vgl. COM 1992): 1. Erstellung einer gemeinsamen Güterliste auf Basis der Listen der internationalen Regime 2. Erstellung einer gemeinsamen Länderliste 3. Gemeinsame Kriterien für die Vergabe von Exportlizenzen 4. Zusammenarbeit bei der Überwachung der Einhaltung der Lizenzen 5. Administrative Kooperation zwischen nationalen Handels- und Zollbehörden Die Reform selbst basierte auf einem etwa zwei Jahre andauernden Aushandlungsprozess, der in seiner Gänze an dieser Stelle leider nicht ausgeführt werden kann (aber viele Ansatzpunkte für weitere, beispielsweise akteurszentrierte Untersuchungen bietet). Generell zeigte sich spätestens seit Abschluss des Falls Richardt (siehe Kapitel 4.2) ein Willen zur Einführung eines europäischen Systems bei einem Großteil der beteiligten Akteure. Ein Streitpunkt war allerdings die genaue Natur von Dual-Use-Gütern: Wie u.a. in Kapitel 2.5 genauer ausgeführt, befindet sich der Bereich Dual-Use immer in einem gewissen Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen. In dieser Hinsicht gab und gibt es verschiedene Deutungen darüber, ob und inwiefern Dual-Use-Güter primär als Wirtschaftsgüter 6. 75 behandelt werden sollen oder ob sie stattdessen eher ein Sicherheitsbelangen darstellen (wobei gerade in den frühen 1990er Jahren ein Perspektivwechsel mehr in Richtung einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise stattfand, siehe Kapitel 2.1). Die Frage nach der Natur von Dual-Use-Gütern war insoweit entscheidend, als dass sich daran nicht nur die Zuständigkeit bestimmter europäischer Organe und Institutionen, sondern darüber hinaus auch die grundsätzliche Struktur des Systems ableitete. Die Ursache dafür lässt sich in dem 1992 unterzeichneten und Ende 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht finden: In diesem Abkommen, welches den Gründungsakt der Europäischen Union (zu diesem Zeitpunkt noch als Dachorganisation und nicht als eigener Rechtskörper) darstellt, wurde auch das Modell der Drei Säulen der Europäischen Union eingeführt. Darunter verstehen sich die drei institutionellen Teilbereiche der Europäischen Gemeinschaften (EG), der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Polizeiliche und juristische Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS). Die Definition von Dual-Use war insoweit entscheidend, als dass sich daran die Zugehörigkeit dieses Themenkomplexes entweder zu der Gemeinsamen Handelspolitik (engl. Common Commercial Policy, CCP) und darüber den EG oder stattdessen zur GASP ableitete (Alavi/Khamichonak 2007: 61ff.; Micara 2012: 581ff.; Bundesregierung 2018). Das Ergebnis der Verhandlungen stellte insoweit einen Kompromiss dar, als dass ein „integriertes System“ geschaffen wurde, in welchem sowohl die Bereiche Wirtschaft als auch Sicherheit vertreten waren und sich die Kompetenzen untereinander aufteilten (was mit der dualen Natur von Dual-Use-Gütern begründet wurde). Aus diesem Grund bestand die Reform zur Gründung des europäischen Exportkontrollsystems auch aus zwei Rechtsakten: Dem Beschluss 94/942/ CFSP für die GASP und der Verordnung 3381/94 für die CCP. Somit wurde für das ursprüngliche Dual-Use-Kontrollsystem der EU mit dem sog. „Zwei-Säulen-Modell“ eine Doppelstruktur geschaffen, deren beide Bestandteile sich aus jeweils verschiedenen Akteuren und Institutionen mit unterschiedlichen Entscheidungskompetenzen zusammensetzen, die wiederum auf jeweils anderen Rechtslagen basierten (vgl. Rat 1994a&b; Alavi/Khamichonak 2017: 62; Micara 2012: 582). 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 76 Gründungsakte des europäischen Dual-Use- Ausfuhrkontrollsystems Verordnung 3381/94 Bei der Verordnung 3381/94 des Rates über eine Gemeinschaftsregelung der Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck handelte es sich um einen von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen und vom Rat der Europäischen Union nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments erlassenen Rechtsakt. Dieser beruhte wiederum auf dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere Artikel 113 und stellte somit einen Teil der Gemeinsamen Handelspolitik (CCP) und darüber der Europäischen Gemeinschaften (1. Säule) dar. In der Verordnung wurde das europäische Dual-Use-Kontrollsystem etabliert und gleichzeitig die jeweiligen Zuständigkeiten der europäischen Institutionen sowie der Mitgliedsstaaten abgegrenzt. Die Kompetenzen innerhalb der CCP beschränkten sich dabei zunächst auf die Einführung eines europaweiten Lizenzsystems für die Ausfuhr von Dual-Use-Gütern. Dabei wurde das bis heute gültige, generelle Verfahren für Einzelgenehmigungen bei Exporten in Drittstaaten geschaffen. Dieses sieht die Beantragung einer jeden Ausfuhr vor, wenn es sich bei dem zu exportierenden Gut um Dual-Use handelt. Die Ausgabe und Kontrolle der Genehmigungen obliegt dabei dem jeweiligen Mitgliedsland, in dem der Ausführer ansässig ist, ebenso wie die Bestrafung eventueller Vergehen. Die Ausfuhrlizenz ist wiederum in der gesamten Europäischen Union gültig, um Probleme wie im Fall Richardt zu vermeiden. Darüber hinaus wurde ein vereinfachtes Verfahren in Form von Allgemeinen Genehmigungen der Gemeinschaft (engl. Community General Export Authorization CGEAs) geschaffen. Dabei handelt es sich um generell gültige Ausfuhrgenehmigungen, die auf europäischer Ebene für bestimmte Waren und bestimmte Staaten festgelegt werden. Zwar war die Ausgabe der Lizenzen Teil der CCP, entsprechende Entscheidungen wurden allerdings im Rahmen der GASP getroffen. In der ursprünglichen Fassung gab es lediglich eine CGEA (EU001), die beim Export in die „vertrauenswürdigen“ Staaten Australien, Österreich, Kanada, Finnland, Japan, Norwegen, Schweden, 6.1 6.1 Gründungsakte des europäischen Dual-Use-Ausfuhrkontrollsystems 77 Schweiz und USA in Anspruch genommen werden konnte (Rat 1994a sowie 1994b: 147). Zusätzlich zum Ausfuhrgenehmigungssystem enthielt die Verordnung 3381/94 auch weitere Bestimmungen über Informationspflichten, Verwaltungspraktiken, Konfliktlösungsverfahren und andere spezifische Rahmenbedingungen, welche die Mitgliedsstaaten in nationale Praxis umzusetzen verpflichtet waren. Die genaue Ausgestaltung und Koordination dieses europäischen „Rahmens“ der Exportkontrolle war Teil der CCP und oblagen somit den europäischen Institutionen, insbesondere der Europäischen Kommission als Exekutivorgan. Für die Implementation waren wiederum die Mitgliedsstaaten der EU jeweils selbst zuständig, wobei ihnen große Freiräume bei der konkreten Umsetzung gelassen wurden (Rat 1994a). Als Teil der Gemeinsamen Handelspolitik unterlagen die oben beschriebenen Segmente der Dual-Use-Ausfuhrkontrolle den Entscheidungs- und Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Gemeinschaften. Diese waren anders als etwa in der GASP vor allem supranational und direkt auf die europäischen Institutionen ausgerichtet. In den meisten Fällen wurde (bzw. wird) dabei das Beschlussverfahren der Gemeinschaftsmethode angewendet: Dabei fungiert die Europäische Kommission als Exekutive mit alleinigem Initiativrecht für Änderungsvorschläge. Über diese wird unter Einbezug des Europäischen Parlaments (was je nach Themengebiet und Verfahren verschieden ablaufen kann) für gewöhnlich im Rat der Europäischen Union mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt (seit dem Vertrag von Lissabon mit doppelter Mehrheit, was 55% der Mitgliedsstaaten und 65% der Bevölkerung unter Vorbehalt einer Sperrminorität entspricht). Die Umsetzung der getroffenen Entscheidungen unterliegt den nationalen Regierungen der Mitgliedsstaaten, während der Gerichtshof der Europäischen Union als Judikative über die Einhaltung der Regeln und Gesetze wacht (vgl. COM 2002). Beschluss 94/942/CFSP Das komplementäre Gegenstück zu der Verordnung 3381/94 stellte der Beschluss des Rates vom 19. Dezember 1994 über die vom Rat gemäß 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 78 Artikel J.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommene gemeinsame Aktion zur Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, kurz: 94/942/CFSP dar. Dabei handelte es sich um den Durchführungsbeschluss einer vom Rat der Europäischen Union erlassenen und durch den Europäischen Rat unterstützen gemeinsamen Aktion (seit dem Vertrag von Lissabon: Aktion der Union), also einen Rechtsakt mit bindender Wirkung für die Mitgliedsstaaten. Wie der vollständige Titel des Beschlusses bereits aussagt, stellt Artikel J.3 des Vertrags über die Europäische Union dabei die Rechtsgrundlage dar. Der Beschluss 94/942/CFSP war somit Teil der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik (2. Säule). Während sich der Teil der Exportkontrolle, welcher der CCP zugeteilt war, vor allem auf die Implementation eines gesamteuropäischen Ausfuhrsystems beschränkte, wurden der GASP durch 94/942/CFSP eine Vielzahl an Entscheidungskompetenzen zugesprochen. So lag insbesondere die Erstellung und Aktualisierung von Güterlisten im Zuständigkeitsbereich der GASP – und somit die Entscheidung darüber, welche Güter überhaupt als Dual-Use klassifiziert wurden. Die Güterlisten haben bis dato eine europaweite Gültigkeit und sind von jedem Mitgliedsstaat entsprechend anzuwenden. Nichtsdestotrotz wurde eine Sonderregel geschaffen, die es einzelnen Mitgliedsländern der Union erlaubt, auf Basis sicherheitspolitischer Interessen unilateral weitere Güter und Technologien einer Ausfuhrkontrolle zu unterziehen, also eine zusätzliche nationale Güterliste zu schaffen (in Deutschland ist dies beispielsweise die durch das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle erlassene „Ausfuhrliste“, die wiederum Teil der Außenwirtschaftsverordnung ist). Während die europäische Güterliste im Zuständigkeitsbereich der GASP lag, orientierte sie sich inhaltlich ausdrücklich (und vollständig) an den informellen internationalen Listen, insbesondere an denen der bereits ausführlich beschriebenen Regime der Australia Group, der NSG und des MTCRs, später auch des Wassenaar Arrangements. Die europäische Ausfuhrliste wurde dabei allem voran als (europa-)rechtliche Umsetzung der international vereinbarten Güterkontrollen verstanden (vgl. Rat 1994b, insbesondere 1–2; Micara 2012: 582f.; Alavi/Khamichonak 2017: 62ff.). Abgesehen von der europäischen Güterliste (Anhang I) beinhaltete 94/942/CFSP neben allgemeinen Richtlinien für die Mitgliedsstaaten 6.1 Gründungsakte des europäischen Dual-Use-Ausfuhrkontrollsystems 79 (Anhang III) auch eine zusätzliche Liste für besonders sensible Güter, deren Verbringung (innergemeinschaftliche Lieferung) ebenfalls genehmigungspflichtig sein kann (Anhang IV). Ebenso fiel die Ausgestaltung der oben beschriebenen Allgemeinen Genehmigungen in den Entscheidungsbereich der GASP. So waren die in der CCP vertretenden Institutionen zwar für die Einführung und Vergabe dieser Lizenzen zuständig – die Entscheidung, welchen Ländern welche Verfahrenserleichterungen für welche Güter möglich sind, war allerdings Teil von 94/942/CFSP (Anhang II). Im Gegensatz zum Bereich der Gemeinsamen Handelspolitik war bzw. ist der Entscheidungsfindungsprozess in der GASP deutlich intergouvernementaler strukturiert. Der Rat der Europäischen Union nimmt dabei in seiner Funktion als Außenministerrat eine zentrale Position ein. In diesem werden Beschlüsse verhandelt und erlassen, deren Rahmenlinien zuvor vom Europäischen Rat einstimmig definiert wurden. Das Initiativrecht liegt dabei nicht bei den europäischen Institutionen, sondern den Vertretern der Mitgliedsstaaten im Rat. Die Beschlüsse werden grundsätzlich einstimmig entschieden, wobei jeder Staat ein Vetorecht besitzt (Durchführungsbeschlüsse von zuvor entschiedenen gemeinsamen Aktionen können ggf. auch mit qualifizierter Mehrheit entschieden werden). Die Beschlüsse der GASP (so also auch 94/942/CFSP) stellen zwar für alle Adressaten verbindliche Rechtsakte dar, fallen allerdings nicht in den Zuständigkeitsbereich des Gerichtshofs der Europäischen Union. Zwischenfazit Mit dem Beschluss 94/942/CFSP und der Verordnung 3381/94 wurde zunächst ein europäisches System der Dual-Use-Exportkontrolle mit einer Doppelstruktur geschaffen, die die Zuständigkeiten und Kompetenzen in diesem Bereich zwischen der vorrangig supranationalen Gemeinsamen Handelspolitik und der intergouvernemental geprägten Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik aufteilte. Bei der Betrachtung der jeweiligen Rechtsakte zeigt sich dabei eindeutig eine stärkere Position der Nationalstaaten gegenüber den europäischen Institutionen in der CCP. So verfügten die Staaten sowohl auf internatio- 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 80 naler (als Teil der Regime) als auch europäischer Ebene (als Teil der GASP) über einen Großteil der wichtigen Entscheidungskompetenzen und darüber hinaus auch zusätzlich über diverse Exklusiv- und Sonderrechte. Die Zuständigkeit der europäischen Institutionen in der CCP beschränkte sich hingegen auf die Einführung des Lizenzsystems, die Schaffung von (weit gefassten) Rahmenbedingungen sowie die Harmonisierung des Systems und somit vor allem auf den operativen Bereich der europäischen Ebene. Generell konnten viele der zuvor gesetzten Ziele für ein europäisches Ausfuhrkontrollsystem im Rahmen der Reform erreicht werden, wodurch diese einen großen Schritt für die weitere Integration des Binnenmarktes darstellte: So wurde eine gemeinsame Güter- und Länderliste erstellt, wobei sich erstere wiederum aus den internationalen Vereinbarungen konstituierte. Ebenso wurde ein System für europaweit gültige Genehmigungen etabliert sowie nationale Verfahren harmonisiert und die Kommunikation zwischen den jeweils zuständigen Behörden verbessert. Zuständigkeits- und Anerkennungsprobleme wie etwa im Fall Richardt und die daraus resultierenden Störungen des europäischen Handels konnten somit größtenteils gelöst werden (Micara 2012: 582). Entwicklungen bis 2000 Trotz der Erfolge bei der Einführung des europäischen Dual-Use-Kontrollsystems zeigte sich in der Praxis bereits nach kurzer Zeit eine Reihe von weiteren Problemen. Insbesondere betraf dies den Prozess der Entscheidungsfindung: Durch das „integrierte System“ waren zwei verschiedene Verfahrensweisen für jeweils unterschiedliche Teile der Exportkontrolle geschaffen worden, von denen das eine auf den europäischen Institutionen und einem qualifizierten Mehrheitsentscheid, das andere auf dem Einstimmigkeitsprinzip der Mitgliedsstaaten beruhte. Da beide Teile komplementär zueinander und jeweils entscheidend für die effektive Funktion des Systems waren, konnten Störungen und Blockaden zu weitreichenden Problemen führen. Dies machte wiederum insbesondere die einzelnen Mitgliedsstaaten der Union zu mächtigen Vetospielern – nicht nur auf europäischer Ebene in der GASP, 6.2 6.2 Entwicklungen bis 2000 81 sondern durch die Bindung an die internationalen Güterlisten auch im „Bandenspiel“ über die entsprechenden Regime (beispielsweise durch die Verhinderung der Aufnahme bestimmter Güter in die jeweiligen Listen). Zusätzlich wurde diese Position dadurch gestärkt, dass die im Rahmen der GASP getroffenen Entscheidungen, anders als bei der Gemeinsamen Handelspolitik, nicht der Jurisdiktion des CJEU unterstehen. Abweichungen und Regelverstöße konnten daher nicht eingeklagt werden. Somit hatten die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union neben den ihnen ohnehin zugestandenen Exklusivrechten eine Reihe von Einfluss- und Blockademöglichkeiten auf mehreren politischen Ebenen sowie große Freiheiten bei der Umsetzung der gemeinsamen Beschlüsse. Die tatsächliche Effektivität des Systems war daher in seinen Anfängen sowohl innerhalb der Europäischen Union als auch in der Politik- und Wirtschaftswissenschaft umstritten (Koutrakos 2006: 424; Micara 2012:581f.; Alavi/Khamichonak 2017: 62f.). Nicht einmal ein Jahr nach Einführung des Systems kam es zu einer Revision innerhalb der Europäischen Union. Ausgelöst wurde diese durch die Urteile des CJEU in den Fällen Leifer u.a. und Werner. Bei diesen handelt es sich um zwei inhaltlich ähnliche Gerichtsfälle, die grundsätzliche Fragen über die Zuständigkeiten von Staaten und den europäischen Institutionen im Bereich Dual-Use aufwarfen: Der Fall Leifer u.a. war ein Strafverfahren des Landgerichts Darmstadt gegen die Herren Leifer, Krauskopf und Holzer, die in den Jahren 1984–88 Chemikalien sowie dazugehörige Verarbeitungsanlagen ohne Genehmigung in den Irak geliefert hatten. Da es sich dabei um Dual- Use-Güter handelte, war diese Ausfuhr gemäß der deutschen Außenwirtschaftsverordnung strafbar, wobei sich auf den Schutz der nationalen und internationalen Sicherheit sowie der deutschen Außenbeziehungen berufen wurde. Bei dem Fall Werner handelt es sich um die Klage der in Deutschland ansässigen Fritz Werner Industrie-Ausrüstung GmbH gegen die Verweigerung einer Ausfuhrgenehmigung für einen Vakuuminduktionsofen (ebenfalls Dual-Use gem. AWG) nach Libyen im Jahr 1991. Auch in diesem Fall wurde deutsches Recht angewendet. Im Verlauf beider Verhandlungen wurden die Rechtmäßigkeit des Strafverfahrens bzw. der Verweigerung der Ausfuhr in Frage gestellt, da es sich um die Anwendung von deutschem Recht in einem Bereich handelte, zu welchem ebenfalls europäische Gesetze und Vor- 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 82 gaben existierten (insbesondere im Rahmen der Gemeinsamen Handelspolitik). Die jeweiligen Gerichte wandten sich daher mit der Frage nach der Rechtsgrundlage für Dual-Use-Ausfuhrbeschränkungen, der Auslegung der Bestimmungen der Gemeinsamen Handelspolitik sowie der Rechtmäßigkeit nationaler Sonderregeln an den CJEU. Da es sich um ähnliche Fragen handelte, wurden beide Fälle gleichzeitig behandelt. Das Urteil des Gerichtshofs vom 17.10.1995 ergab, dass (1) Dual-Use-Güter in ihrer Natur her primär als Handelswaren zu betrachten sind. Bei der Exportkontrolle handelt es sich daher trotz der dahinterstehenden Außen- und Sicherheitsinteressen um Handels-Beschränkungen. Die Rechtsgrundlage sei in diesen Fällen daher Artikel 113 des EWG-Vertrags. Der Bereich der Dual-Use-Exportkontrolle ist demnach ein exklusiver Teil der Gemeinsamen Handelspolitik. Nichtsdestotrotz könnten (2) nationale Sonderregelungen ausnahmsweise veranlasst werden, wenn die Ausfuhr bestimmter Waren eine erhebliche Gefahr für die nationale oder internationale Sicherheit sowie die auswärtigen Beziehungen darstellen würde (vgl. CJEU 1995a&b). Das Urteil des CJEU diente vor allem für die Lösung der beiden Rechtsfälle. An dem System der Exportkontrolle an sich änderte sich zunächst nichts, da die Politik der GASP außerhalb des Rechtsbereichs des Gerichtshofs liegt und der Urteilsspruch somit für diese nicht bindend war. Dennoch löste die Entscheidung eine lange Debatte um die Reform des Systems und die Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell aus. Hauptakteur und treibende Kraft war dabei die Europäische Kommission, welche sich zum einen auf das genannte Urteil berief, zum anderen mit der Argumentation einer Verbesserung der Harmonisierung, der weiteren Integration des Binnenmarkts, stärkeren Kontrollmöglichkeiten an den Außengrenzen und der Ausweitung des Handels durch Vereinfachungen für Exporteure für ein einheitliches europäisches System warb (Suzuki 2007: 4). Im Jahr 1998 wurde von der Kommission ein Vorschlag für eine Reform eingereicht, der eine Vereinigung der bisher geteilten Kompetenzen im Bereich Dual-Use im Rahmen der Gemeinsamen Handelspolitik vorsah, während nationale Sonderregelungen und die Verwendung internationaler Güterlisten weiterhin Anwendung finden sollten. 6.2 Entwicklungen bis 2000 83 Interessant bei den darauf folgenden Verhandlungen (die an dieser Stelle ebenfalls aufgrund des begrenzten Umfangs dieser Studie nicht in Gänze dargestellt werden können) waren vor allem die Bemühungen um einen Ausgleich der Interessen zwischen den europäischen Institutionen und den Mitgliedsstaaten. So stellt bereits das Urteil in den Fällen Leifer u.a. und Werner insoweit einen Kompromiss seitens des CJEU dar, als dass der CCP zwar exklusive Kompetenzen zugesprochen, gleichzeitig aber auch viel Platz und Interpretationsspielraum für nationale Ausnahmen gelassen wurde (Micara 2012: 581–584). Ebenso fanden parallel zum Verlauf der Debatte um eine Reform die Verhandlungen über den 1998 eingeführten European Code of Conduct on Arms Exports statt. In diesem Rahmen wurde bestätigt, dass die Ausfuhrkontrolle von Rüstungsgütern (im Gegensatz zu Dual-Use) Teil der GASP und somit Sache der Mitgliedsstaaten sei. Somit fand quasi eine Aufteilung der Zuständigkeiten statt, wobei die Ausfuhr konventioneller Waffen weiterhin der Außen- und Sicherheitspolitik zugerechnet wurde, während im Bereich Dual-Use eine Verschiebung in Richtung Handelspolitik stattfand (Fiott/Prizeman 2013: 15). Die Verhandlungen konnten im Jahr 2000 mit der Verordnung 1334/2000 erfolgreich abgeschlossen werden. Diese stellte eine bedeutende Reform des Systems und damit gleichzeitig den Ausgangspunkt der nächsten untersuchten Phase dar. Die EU in den internationalen Regimen Wie bereits beschrieben, stand das europäische Exportkontrollsystem für Dual-Use-Güter im untersuchten Zeitraum in einer engen Beziehung mit den internationalen Regimen NSG, Australia Group, MTCR und dem Wassenaar Arrangement. Neben der Übernahme von Richt- und Leitlinien bei der Ausgestaltung des Systems der Ausfuhrkontrolle wurde insbesondere bei der Erstellung der gemeinsamen Güterliste auf die Beschlüsse der jeweiligen Regime zurückgegriffen. Die europäische Liste war (und ist bis heute) somit quasi identisch mit denen der Regime, wobei Anpassungen auf internationaler Ebene für gewöhnlich einige Zeit später direkt auf europäischer Ebene übernommen wurden. Da die europäische Lis- 6.3 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 84 te als Teil einer Gemeinsamen Aktion der GASP für alle Mitgliedsstaaten verbindlich war (wenn auch nur politisch und nicht juristisch), fand im Grunde über den Rahmen der EU eine Umsetzung informeller, internationaler Absprachen in gemeinsames Recht statt. Die in den Regimen multilateral getroffenen Entscheidungen stellten somit die Grundlage dafür dar, welche Güter aus welchen Gründen als Dual-Use angesehen wurden. Wie in den Kapiteln 4.1 und 4.2 genauer ausgeführt, wurden die genannten Regime als multilaterale Gruppen auf Basis des Systems der CoCom gegründet. Daher stellen in den meisten Fällen Nationalstaaten die einzig relevanten Akteure innerhalb dieser Gruppen dar. Da große Teile des politischen Outputs der Regime direkt in europäisches Recht übernommen wurden (bzw. werden), ist eine direkte Beeinflussung der europäischen Politik über die internationale Ebene durch deren Mitglieder möglich. Andersherum könnten hingegen auch die europäischen Institutionen auf dem selbem Weg Einfluss auf die Politik der Nationalstaaten nehmen, sofern sie an den genannten Gruppen beteiligt wären. Die Betrachtung der tatsächlichen Repräsentation der EU auf internationaler Ebene zeigt allerdings, dass diese in den jeweiligen Regimen teils sehr unterschiedlich ausgeprägt war (vgl. z.B. Alavi/ Khamichonak 2016: 164–166): Am stärksten war bzw. ist die Position der europäischen Institutionen in der Australia Group. In diesem Regime ist die Europäische Kommission bereits seit 1985 als stimmberechtigtes Vollmitglied vertreten. Die Inklusion der EU fand somit bereits zu einer Zeit vor der europäischen Exportkontrolle (und sogar noch vor Fertigstellung des gemeinsamen Binnenmarktes) statt. Da sich die Staaten der GASP bei der Erstellung der europäischen Güterliste auf die der internationalen Regime berufen, ist die Kommission daher zumindest im Bereich Biologie und Chemie in eine relativ einflussreiche Position gerückt, da sie die Entscheidungen auf internationaler Ebene aktiv mitgestalten kann. Untersuchungen und Betrachtungen von Verhandlungen innerhalb der AG haben gezeigt, dass die Kommission diese Rolle in vielen Fällen auch durchaus wahrgenommen hat, selbst in Opposition zu den eigenen Mitgliedsländern (Jörgensen/Laatikainen 2013: 381). Die Nuclear Suppliers Group wurde zunächst als Gruppe von Nukleartechnologie exportierender Staaten gegründet bzw. später wieder 6.3 Die EU in den internationalen Regimen 85 reaktiviert. Da es sich bei der Europäischen Union nicht um einen Staat handelt, spielten ihre Institutionen in der NSG anfangs keine Rolle und wurden nicht mitberücksichtigt. Mit der Einführung des europäischen Exportkontrollsystems und der zunehmenden Bedeutung bzw. rechtlichen Umsetzung der Güterlisten der NSG wurde der Europäischen Kommission allerdings der Status eines permanenten Beobachters innerhalb des Regimes gewährt. Die EU kann somit zwar mit eigenen Vertretern an den Treffen der Gruppe teilnehmen, ist allerdings nicht stimmberechtigt und kann den Entscheidungsprozess nicht aktiv mitgestalten (NSG 2018b; Alavi/Khamichonak 2016: 164– 166; Jørgensen/Laatikainen 2013: 380f.). Auch im Wassenaar Arrangement sowie dem Missile Technology Control Regime war die Position der EU schwach: So war weder die Kommission noch eine andere europäische Institution als eigenständiges Mitglied oder als Beobachter mit eigener Delegation vertreten (im Falle des MTCR existierte der Status eines Beobachters nicht einmal). Nichtsdestotrotz sind bei den Zusammenkünften der Gruppen jeweils ein Vertreter der Kommission sowie des Rates als Teil der Delegation des Landes anwesend, das zum Zeitpunkt des Treffens die EU-Präsidentschaft innehält. Die EU ist somit zwar zumindest indirekt vertreten, allerdings von aktiven Mitgestaltungsmöglichkeiten ausgeschlossen (MTCR 2018a; NTI 2015; Alavi/Khamichonak 2016: 164f.). Ergebnisse und Bewertung (Phase II) Die untersuchte Phase der europäischen Dual-Use-Exportkontrolle begann mit der ursprünglichen Einführung des Systems durch die Verordnung 3381/94 und dem dazu komplementären Beschluss 94/942/ CFSP und endete mit der Reform des Systems durch die Verordnung 1334/2000. Durch die Verwendung der in Kapitel 3.3 beschriebenen Indikatoren für Europäisierung ergibt sich bei der Betrachtung des Systems in dieser Zeit folgendes Bild: 6.4 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 86 Organisationale und strukturelle Indikatoren Das auffälligste Merkmal der europäischen Exportkontrolle in der Zeit von 1994–2000 ist die Doppelstruktur des „integrierten Systems“. Bei der Konzeption dieses Systems wurden Dual-Use-Güter gleichzeitig als Handelswaren als auch Objekte der Außen- und Sicherheitspolitik betrachtet, weshalb eine doppelte Rechtsgrundlage geschaffen und eine Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinsamen Handelspolitik und der GASP stattgefunden hat. Dies führte dazu, dass eine Vielzahl von europäischen Akteuren in unterschiedlichen Funktionen an dem System beteiligt waren (1): Im Bereich der CCP waren dies die Europäische Kommission als Exekutive mit Initiativrecht, der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament in ihren Funktionen als Staaten- und Bürgerkammer, sowie der Gerichtshof der Europäischen Union als Judikative. In der GASP stellte neben dem Europäischen Rat vor allem der Rat der Europäischen Union in seiner Funktion als intergouvernementaler Außenministerrat die zentrale europäische Institution dar. Somit waren an den Entscheidungs- und Gestaltungsprozessen auf europäischer Ebene sowohl intergouvernemental wie auch supranational geprägte Gremien beteiligt. Bei der Frage nach der Rolle der beteiligten Institutionen (2) zeigte sich, dass sich die Zuständigkeiten der supranationalen europäischen Institutionen der CCP vor allem auf den operativen Bereich beschränkten, insbesondere die Einführung und Harmonisierung eines gemeinsamen Systems an Ausfuhrgenehmigungen. Die Nationalstaaten waren hingegen auf allen Ebenen eindeutig in einer dominanten Position: So war die europäische Güterliste und somit die Entscheidung, welche Güter aus welchem Grund als Dual-Use anerkannt und einer Kontrolle unterzogen wurden, von den Entscheidungen in den (bis auf die Australia Group) rein zwischenstaatlichen internationalen Regimen abhängig. Auf europäischer Ebene oblag die Umsetzung dieser Entscheidungen sowie die Bewertung von Drittstaaten im Rahmen der Länderliste dem Zuständigkeitsbereich der GASP. Dabei stellte jeder Mitgliedsstaat aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips einen mächtigen Vetospieler mit Blockademöglichkeiten dar. Auf nationaler Ebene wurden wiederum große Freiräume bei der genauen Ausgestaltung der Exportkontrolle eingeräumt. Ebenso waren sie für die Vergabe von 6.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase II) 87 Genehmigungen sowie der Festlegung des Strafmaßes für Vergehen zuständig und verfügten darüber hinaus über Möglichkeiten für zusätzliche, unilaterale Kontrollen und Beschränkungen. Diese überaus starke Position der Nationalstaaten in der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern kann als eindeutiger Indikator für ein intergouvernemental geprägtes System im Zeitraum der untersuchten Phase gewertet werden. Verbindlichkeit und Formalisierung von Regeln und Gesetzen Im Punkt der Verbindlichkeit und Formalisierung (3) stellte das europäische System zunächst einmal einen großen Fortschritt im Vergleich zu dem der CoCom dar: So handelte es sich sowohl bei 3381/94 als Verordnung und 94/942/CFSP als Gemeinsame Aktion jeweils um gültige Rechtsakte, die wiederum auf den europäischen Verträgen beruhten. Anders als bei der CoCom, Wassenaar und den WMD-Regimen, die lediglich informelle „Gentlemen`s Agreements“ (Melchior 2013: 69) darstellen, hat das europäische Exportkontrollsystem somit eine völkerrechtliche Basis. Die Verbindlichkeit und Rechtsgültigkeit der Entscheidungen war im bisherigen Untersuchungszeitraum in den beiden Teilen des „integrierten Systems“ verschieden stark ausgeprägt. Im Zuständigkeitsbereich der CCP waren die auf europäischer Ebene getroffenen Entscheidungen und Anweisungen rechtlich bindend, wobei Verfehlungen vor dem CJEU eingeklagt werden konnten. Da die Verordnung 3381/94 die Umgestaltung und Harmonisierung nationaler Exportkontrollen hin zu einem einheitlichen europäischen System vorsah, kann dies als Europäisierung nationaler Politik gemäß den Prinzipien der positiven und negativen Integration (siehe Kapitel 3.1 und 3.3) gewertet werden. Allerdings muss dabei erwähnt werden, dass den einzelnen Staaten bei der genauen Umsetzung in die nationale Praxis (Bürokratie, Lizenzvergaben, Sanktionen etc.) große Interpretationsspielräume sowie Möglichkeiten für nationale Sonderregeln gelassen wurden – eine politische Linie, die durch das Urteil der CJEU in den Fällen Leifer und Werner nochmals bestätigt worden ist. 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 88 Anders als bei der CCP sind die Entscheidungen der GASP zwar politisch, allerdings nicht rechtlich bindend. Somit lagen ein Großteil der während der untersuchten Phase getroffenen Entscheidungen und Anweisungen seitens des Rates der Europäischen Union nicht im Zuständigkeitsbereich des CJEU. Im Bereich der Güterlisten erfolgte eine Übertragung der informellen Beschlüsse in europäisches Recht dennoch relativ reibungslos. Dies kann vor allem darauf zurückgeführt werden, dass die jeweiligen Entscheidungen bereits zuvor von den Mitgliedsstaaten der EU innerhalb der internationalen Regime getroffen wurden. Von einer Europäisierung der Politik kann in diesem Bereich dennoch kaum die Rede sein, da es sich bei den Beschlüssen der GASP lediglich um die Umsetzung der Ergebnisse (mit Ausnahme der AG) rein zwischenstaatlicher Aushandlungsprozesse auf internationaler Ebene handelte. Internationale Akteure, Organisationen und Regime Anhand der o.g. Aushandlungsprozesse lässt sich auch der Einbezug internationaler Akteure in die Entscheidungsfindung (4) erkennen. So zeigte sich bei der bisherigen Untersuchung, dass das System der internationalen Exportkontrollregime zum einen eine Legitimationsgrundlage, zum anderen auch eine Verhandlungsplattform für das europäische System darstellt. So waren in der untersuchten Phase alle Mitglieder der EU auch Teil der genannten Regime und nutzten diese zur gemeinsamen Aushandlung und Erstellung von Richtlinien und insbesondere Güterlisten. Diese Listen wurden durch den Rat der Europäischen Union in seiner intergouvernementalen Funktion direkt in europäisches Recht übertragen, wobei meist keine größeren Verhandlungen stattfanden. Dies legt die Vermutung nahe, dass die internationalen Regime die eigentlichen „Arenen“ der Mitgliedsstaaten darstellten. Die europäischen Institutionen spielten bei der Entscheidungsfindung eine eher untergeordnete, passive Rolle und dienten vorrangig der Umsetzung sowie als völkerrechtliche Grundlage der sonst informellen Abkommen. Abgesehen von der Übernahme der Listen ließ sich eine direkte oder auch informelle Einbindung der internationalen Regime 6.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase II) 89 oder anderer Akteure in die Prozesse auf europäischer Ebene nicht beobachten. Bei der Betrachtung der (5) Teilhabe der europäischen Institutionen an den internationalen Regimen zeichnete sich ein uneinheitliches Bild. So war (und ist bis dato) die EU im Wassenaar Abkommen sowie dem MTCR nur indirekt über die Delegation des jeweiligen EU-Präsidenten vertreten. In der NSG wurde der Kommission ein permanenter Beobachtungsposten zugesprochen, allerdings ebenfalls ohne direkte Einflussmöglichkeiten. Somit zeigt sich, dass die Politik in drei der vier für das System der europäischen Dual-Use-Kontrolle entscheidenden Regimen weiterhin allein von intergouvernementalen Aushandlungsprozessen ohne Einbezug der EU als Akteur geprägt war bzw. ist. Eine Ausnahme stellt die Australia Group dar, in welcher die Europäische Kommission einen eigenen Sitz als stimmberechtigtes Vollmitglied innehält. Aufgrund dieser aktiven Rolle kann zumindest in den Bereichen Biologie und Chemie von der Möglichkeit einer indirekten Europäisierung ausgegangen werden, während eine solche in den anderen Regimen aufgrund der Passivität der EU-Vertretung weniger wahrscheinlich scheint. Die Ergebnisse der Phase II lassen sich in folgender Tabelle (2) zusammenfassen: 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 90 Indikator Ergebnisse (1) Vertretung europäischer Institutionen CCP (Gemeinschaftsmethode): Europäische Kommission Rat der Europäischen Union Europäisches Parlament GASP (Einstimmigkeitsprinzip): Rat der Europäischen Union (Außenminister) Europäischer Rat (2) Rolle der vertretenden Institutionen CCP: Koordination, Harmonisierung wenig Entscheidungskompetenzen, begrenzter Zuständigkeitsbereich GASP: weitreichende Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene Güterlisten von internationaler Ebene abhängig (häufig selbe Akteure) (3) Verbindlichkeit und Formalisierung CCP: rechtlich bindende Entscheidungen Verordnungen vor CJEU einklagbar GASP: politische Verbindlichkeit von Entscheidungen CJEU nicht beteiligt Weitreichende Exklusiv- und Sonderrechte für Nationalstaaten (4) Einbindung internationaler Akteure Internationale Regime als Verhandlungsorte der Nationalstaaten Keine weitere Einbindung externe Akteure Europäische Institutionen größtenteils passiv (5) Teilhabe an internationalen Regimen Aktive Teilhabe der europäischen Institutionen nur in der Australia Group Passive Teilnahme an der NSG Indirekte Vertretung im MTCR und in Wassenaar Ergebnisse Phase IITabelle 2: 6.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase II) 91 Insgesamt zeigte sich, dass die Verordnung 3381/94 sowie der Beschluss 94/942/CFSP und das dadurch entstandene europäische System der Dual-Use-Ausfuhrkontrolle allem voran einen großen Schritt für die Europäische Integration darstellte. In seiner ursprünglichen Konzeption schien es zunächst als regionale Umsetzung und Verrechtlichung des internationalen Systems gedacht worden zu sein. Dies lässt sich insbesondere am klaren Rückbezug zu den internationalen Regimen in Form der vollständigen Übernahme der Richtlinien und Güterlisten erkennen. Auf europäischer Ebene wurden die meisten der wichtigen Entscheidungen im Rahmen der GASP von den Außenministern der Mitgliedsländer einstimmig beschlossen, wozu insbesondere die Absegnung und Verrechtlichung der Güterlisten sowie die Bewertung von Drittländern aufgrund außen- und sicherheitspolitischer Überlegungen zählte. Dabei wird zum einen deutlich, dass der sicherheitspolitische Ansatz dem klassischen militärisch-zivil / malevolent-benevolent zu entsprechen schien. Zum anderen erinnert dieser Teil der Systems, abgesehen von der Verbindlichkeit der Entscheidungen, stark an das System der CoCom. Abgesehen von dem begrenzten Zuständigkeitsbereich der europäischen Institutionen im CCP-Bereich der Dual-Use-Kontrolle und der besonderen Rolle der Kommission in der Australia Group war das europäische System in den Jahren 1994–2000 eindeutig intergouvernemental ausgerichtet. Eine Europäisierung der Politik fand, wenn überhaupt, nur punktuell im Rahmen der Harmonisierung und dem System der gegenseitigen Anerkennung der Ausfuhrlizenzen statt, möglicherweise auch indirekt in der Australia Group. Letzteres stellt auch ein gutes Beispiel für unvorhergesehene Konsequenzen aufgrund von Pfadabhängigkeit dar: So wurde die Kommission bereits im Jahr 1985 in das Regime aufgenommen. Mit der Schaffung des europäischen Systems wurde diese Position zusätzlich relevant, da Teile der europäischen Ausfuhrliste von der Australia Group abhängig wurden. Somit konnte die Kommission in diesem Bereich des internationalen Systems anders als in den anderen Regimen in eine verhältnismäßig starke Position rücken. Dies zu verhindern oder nachträglich abzuändern hätte vermutlich u.a. zu einem Bruch des Regimes geführt und wäre somit für die europäischen Staaten mit hohen politischen Kosten (Einfluss 6. Phase II: Europäische Exportkontrolle im Zwei-Säulen-Modell 92 auf internationaler Ebene, Ansehen, moralische „Softpower“) verbunden und nur schwer legitimierbar gewesen. Das Mitspracherecht der Kommission in der AG wurde daher nicht hinterfragt. Interessant bei der Betrachtung des weiteren Verlaufs der Phase ist, dass das System trotz der sehr starken Position der Nationalstaaten bereits nach kurzer Zeit nicht nur in Revision gebracht, sondern letzten Endes auch erfolgreich reformiert werden konnte. Dabei spielte zum einen die Europäische Kommission eindeutig eine aktive Rolle. Zum anderen diente das Urteil des CJEU im den Fällen Leifer u.a. und Werner sowohl als Legitimationsgrundlage als auch als Kompromissvorschlag für die spätere Reform, obwohl die Zuständigkeit des Gerichtshofs eigentlich nicht in den Bereich der GASP reichte. Die Mitgliedsstaaten der EU haben somit letzten Endes der von der Kommission eingebrachten und vom CJEU gestützten Initiative zur Umverteilung der Kompetenzen im Bereich Dual-Use zugunsten der europäischen Institutionen zugestimmt, obwohl sie rechtlich nicht dazu verpflichtet gewesen waren und theoretisch über Blockademöglichkeiten verfügt hätten. Dieses Verhalten steht grundsätzlich im Widerspruch zu der intergouvernementalen Annahme von passiven europäischen Akteuren und der allgemeinen Bereitschaft der Mitgliedsstaaten zur Verteidigung ihrer Souveränität und deutet stattdessen darauf hin, dass bereits zum Ende der untersuchten Phase ein Übergang zu einer stärker supranational geprägten Dual-Use-Politik stattgefunden haben könnte. Nichtsdestotrotz scheint die Abgabe an Souveränität nur in einem begrenzten Rahmen stattgefunden zu haben, da der anschließende Reformprozess vor allem von Kompromissen und Ausgleichen zwischen staatlichen und europäischen Interessen geprägt war und die Verhandlungen von Beginn an unter Beibehaltung nationaler Exklusivrechte geführt wurden. Eine mögliche Erklärung für dieses Phänomen der freiwilligen Abgabe von Entscheidungskompetenzen durch die Nationalstaaten wäre ein großes Interesse an der Verbesserung der Effektivität des Systems, welches in seinen Anfängen aufgrund der Doppelstruktur von einer Reihe von Problemen geplagt war. 6.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase II) 93 Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung Verordnung 1334/2000 Die Verordnung Nr. 1334/2000 des Rates vom 22. Juni 2000 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr von Gütern und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck stellte eine grundlegende Neuordnung des europäischen Systems der Exportkontrolle für Dual- Use-Güter dar. Die wichtigste Änderung war dabei die Abkehr vom zuvor etablierten Zwei-Säulen-Modell, welches die Kompetenzen in diesem Bereich zwischen der Gemeinsamen Handelspolitik und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik aufgeteilt hatte. In Rückbezug auf die Entscheidungen des CJEU und den Vorschlägen der Kommission wurde der Beschluss 94/942/CFSP aufgehoben und der Artikel 133 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft als alleinige Rechtsbasis des Systems gewählt. Dadurch wurde die Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern zu einem exklusiven Themenfeld der Gemeinsamen Handelspolitik. Alle wichtigen Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene wurden somit de jure auf die Europäische Kommission, den Rat sowie das Parlament (im Gemeinschaftsverfahren) übertragen. Dies bedeutete ebenso, dass alle getroffenen Entscheidungen für die Mitgliedsstaaten der EU bindend wurden, wobei eventuelle Verfehlungen vor dem Gerichtshof der Europäischen Union eingeklagt werden können (vgl. Rat 2000; Alava/Khamichonak 2017: 63; Micara 2012: 585). Trotz dieser deutlichen Übertragung von Kompetenzen auf die europäischen Institutionen blieb ihre tatsächliche Gestaltungsmacht weiterhin begrenzt: So erfolgte etwa die Aktualisierung der europäischen Güterliste zwar nach 1334/2000 auf Initiative der Kommission. Gemäß Artikel 11 der Verordnung wurde dabei allerdings „[…]die Liste von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck […] im Einklang mit den 7. 7.1 95 einschlägigen Verpflichtungen und Bindungen und deren Änderungen aktualisiert, die jeder Mitgliedstaat als Mitglied der internationalen Nichtverbreitungsregime und Ausfuhrkontrollvereinbarungen oder durch die Ratifizierung einschlägiger internationaler Verträge übernommen hat" (Rat 2000: 5). Mit anderen Worten beschränkte sich die Zuständigkeit der europäischen Institutionen in der CCP lediglich darauf, die europäische Güterliste den Listen der internationalen Regime (NSG, AG, MTCR und Wassenaar) anzupassen. Die Entscheidungen darüber, welche Güter aus welchen Gründen als Dual-Use betrachtet werden sollten, wurde weiterhin auf internationaler Ebene getroffen. Ebenso blieben die Entscheidungen über die Kriterien und Verfahren zur Vergabe von Genehmigungen, die Kontrolle der Ausfuhren sowie das Strafmaß bei Vergehen weiterhin den einzelnen Mitgliedsstaaten vorbehalten. Die europäischen Institutionen nahmen auch nach der Reform primär eine koordinierende Funktion ein. Dabei wurde versucht, durch gemeinsame Richtlinien, allgemein gültige Lizenzen sowie Verbesserungen beim Informationsaustausch und der bürokratischen Kooperation einen möglichst hohen Grad an Harmonisierung zu erreichen. Bei der konkreten Umsetzung der europäischen Vorgaben in nationales Recht wurden den jeweiligen Ländern weiterhin große Gestaltungs- und Interpretationsspielräume gelassen, beispielsweise bei der Frage nach behördlichen Zuständigkeiten (so ist bis heute beispielsweise nicht in jedem Mitgliedsstaat die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern ein Teil der Handelspolitik wie auf europäischer Ebene, sondern wird stattdessen z.T. der Außen- Sicherheits- oder Justizpolitik zugerechnet). Ebenso wurde den Mitgliedsstaaten der EU weiterhin das Recht eingeräumt, unilateral eigene Ausfuhrbeschränkungen auf Basis von Sicherheitsinteressen zu erlassen (Fiott/Prizemann 2013: 15; Möllenhoff 2005: 17; Micara 2012: 584f.). Entwicklungen bis 2009 Internationale Sicherheit und WMD-Strategie Die frühen 2000er Jahre waren weltpolitisch von den Anschlägen des 11. September, dem „War on Terror“, den Kriegen in Afghanistan sowie 7.2 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 96 dem Irak und deren Folgen geprägt. Im internationalen politischen System führte dies u.a. zu der Anerkennung möglicher Bedrohungen durch nicht-staatliche Gruppen, Weiterentwicklungen im Völkerrecht und dem Sicherheitsbegriff sowie einer zunehmenden Konzentration auf den Bereich WMD-Proliferationsprävention. Auch die Mitgliedsstaaten und Institutionen der EU waren an diesen Entwicklungen beteiligt, was wiederum deutliche Auswirkungen auf den Bereich der Exportkontrolle mit sich brachte. Die zeitlich gesehen frühesten Veränderungen erfolgten innerhalb der internationalen Regime. So fand bereits wenige Monate nach 9/11 im Rahmen des Wassenaar-Abkommens eine Erweiterung der inhaltlichen Reichweite auf nichtstaatliche Akteure (insbesondere terroristische Organisationen) statt (WAS 2017a: 4; Rath et al. 2014: 771–774; siehe auch Kapitel 2.4). Auch in den anderen Regimen wurde über deren Ausweitung verhandelt, wobei die Verhinderung der Weitergabe von Gütern und Technologien an nichtstaatliche Akteure in den Begriff des peaceful purpose inkorporiert wurde. Eine eindeutige Neuausrichtung war allerdings nicht in allen Fällen erfolgreich, wie die Entstehung der NTC im Bereich Nukleartechnologie zeigte (siehe Kapitel 2.4). Auf europäischer Ebene wurden die Ergebnisse der inhaltlichen Erweiterungen der Regime (wie im Rahmen von 1334/2000 vorgesehen) von der Kommission, dem Rat sowie dem Parlament in europäisches Recht umgesetzt. Dabei zeigte sich in der Praxis allerdings aufgrund des recht langwierigen Gemeinschaftsverfahrens eine gewisse zeitliche Diskrepanz. Zu diesem Zeitpunkt war eine solche Verzögerung jedoch noch wenig problematisch, da alle Staaten der EU aktive Mitglieder der internationalen Regime waren und die dort getroffenen Entscheidungen meist direkt anerkannten. Schwierigkeiten entstanden allerdings später im Rahmen der europäischen Osterweiterungen (mehr dazu im folgenden Abschnitt). Wie auf internationaler Ebene wurde nach 9/11 auch innerhalb der EU eine Stärkung der Exportkontrolle zur Verhinderung der Verbreitung von WMD-fähigen Materialien und Technologien als oberste Priorität betrachtet (insbesondere im Hinblick auf terroristische Anschläge, beispielsweise mit „schmutzigen Bomben“ oder dem Milzbranderreger). Dies zeigte sich vor allem beim Gipfel des Europäischen Rates von Thessaloniki im Juni 2003. Auf diesem wurde von den Staats- 7.2 Entwicklungen bis 2009 97 und Regierungschefs der EU-Staaten sowie dem Hohen Vertreter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ein Rahmenwerk gegen die Verbreitung von WMDs geschaffen. Dieses sah eine Stärkung des europäischen Systems sowie eine zunehmend aktive Rolle der EU in der internationalen Exportkontrolle vor (Micara 2012: 586). Im Dezember 2003 wurden die Rahmenlinien des Gipfels durch den Europäischen Rat in der European Security Strategy sowie der WMD Strategy formalisiert, wobei Proliferation, Terrorismus, regionale Konflikte, organisiertes Verbrechen und Staatsversagen als derzeit größte Bedrohungen der EU bewertet wurden (vgl. ER 2003). Die Strategien sahen ebenfalls eine allgemeine Stärkung und Ausweitung des europäischen Systems, eine gemeinsame internationale Position aller Mitgliedsstaaten im Bereich WMD-Proliferation, multilaterale Partnerschaften und gemeinsame Bedrohungsanalysen vor (ER 2003; Alavi/ Khamichonak 2016: 163). Die europäischen Institutionen, insbesondere die Kommission, sollten dabei vor allem die Rolle eines Koordinators sowie die einer Plattform für interne Verhandlungen einnehmen. Zu den Aufgaben der Kommission gehörten demnach vor allem die Verbesserung des Informationsaustauschs sowie die Ein- und Durchführung von Peer Reviews für „best practice“ Beispiele. Eine aktive Rolle sollte sie hingegen im Hinblick auf die zukünftigen Erweiterungen der EU bei der Einbindung neuer Mitglieder in die internationalen Regime spielen. Ebenso wurde eine Einbindung der Kommission in genannte Regime in Aussicht gestellt „wo es angebracht ist“ (Rat 2003, insbesondere S. 10; Micara 2012: 585ff.). Letzteres wurde allerdings de facto in der untersuchten Phase nicht umgesetzt. Eine Überarbeitung der Strategie fand im Jahr 2008 unter dem Namen „New Lines for action by the European Union in combating the proliferation of weapons of mass destruction and their delivery systems“ statt. Diese brachte allerdings nur relativ wenige Änderungen mit sich, darunter Richtlinien zur Verbesserung der staatlichen Exportkontrollen (allerdings unter Vorbehalt der nationalen Kompetenzen) sowie zusätzliche komparative Studien zur Verbesserung der Harmonisierung zwischen den Mitgliedsstaaten (ER 2008). Auch auf internationaler Ebene wurden Schritte zur Verbesserung der Exportkontrolle unternommen, insbesondere im Hinblick auf WMDs und Terrorismus. So wurden etwa in der UN-Resolution 57/66 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 98 im Jahr 2002 die Mitgliedsländer dazu angehalten, ihre Ausfuhrkontrolle von Rüstungsgütern und Dual-Use zu verbessern. Besonders einschlägig war und ist bis heute die im Jahr 2004 erlassene Resolution 1540 des UN- Sicherheitsrats, welche alle Mitglieder dazu verpflichtet, „geeignete und wirksame Maßnahmen“ zu ergreifen, um WMD-Proliferation zu verhindern (was sich ebenfalls auch auf Dual-Use-Güter bezieht). Dabei handelt es sich allerdings vor allem um eine normative und ggf. politische (Selbst-)Verpflichtung, da kein Sanktionsmechanismus existiert (vgl. UNSC 2004). Nichtsdestotrotz bildet die Resolution 1540 eine internationale Grundlage für Bemühungen im Bereich Exportkontrolle, auf deren Einhaltung sich Länder wie Institutionen der EU immer wieder offiziell berufen haben. So wurde 1540 UNSC beispielsweise vom Europäischen Rat als (nachträgliche) Legitimationsgrundlage der WMD-Strategie sowie später auch den „New Lines“ verwendet (Fiott/ Prizemann 2013:12; ER 2008: 4). EU-Osterweiterungen 2004–2007 Parallel zu den Initiativen zur Verbesserung der Exportkontrolle im Bereich WDMs auf europäischer und internationaler Ebene verliefen zu Beginn und Mitte der 2000er Jahre die Verhandlungen über die Aufnahme neuer Mitgliedsländer in die Europäische Union. Diese mündeten in den beiden EU-Osterweiterungen, in deren Zuge im Jahr 2004 Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Slowenien, Malta und Zypern in die Union aufgenommen wurden. Bulgarien und Rumänien folgten im Jahr 2007. Im Bereich der Exportkontrolle führte dies zu starken Verschiebungen der internen Dynamiken innerhalb der beteiligten Institution und zu einer Reihe von teils schwerwiegenden Problemen: So waren die nationalen Ausfuhrkontrollsysteme in vielen der neuen Mitgliedsstaaten (insbesondere in Osteuropa) nur rudimentär vorhanden. Dadurch ließ sich zum einen der auswärtige Güterverkehr und die Einhaltung der Vorgaben deutlich schwerer überwachen. Zum anderen konnten Ausfuhrbeschränkungen stärker als zuvor umgangen werden, indem Güter unter Ausnutzung des freien Warenverkehrs auf dem Binnenmarkt über Ländern mit einem schwachen Kontrollsystem und 7.2 Entwicklungen bis 2009 99 einer großzügigen Lizenzvergabe ausgeführt wurden, was die Effektivität des europäischen Systems kompromittierte. Darüber hinaus waren diverse neue Mitgliedsländer nicht bzw. nicht in allen internationalen Regimen vertreten. Dies bedeutete einerseits, dass diese von dem Zugang zu wichtigen Informationen sowie den Verhandlungen und Entscheidungen über die Güterlisten ausgeschlossen waren, die die Grundlage der europäischen Exportkontrolle bildeten. Andererseits wurde die im vorherigen Abschnitt erwähnte zeitliche Diskrepanz zwischen den Entscheidungen auf internationaler Ebene und deren Umsetzung in europäisches Recht problematisch, da dadurch ein Zeitfenster entstand, in dem die informell beschlossenen Regelungen bereits von einigen Ländern der Union angewendet wurden, von anderen hingegen nicht (Alvani/Khamichonak 2016: 163f.; Micara 2012: 585). Um diese Probleme zu lösen, nahm die Europäische Kommission unter Berufung auf die WMD-Strategie eine aktive Rolle bei der Einbindung der neuen Staaten ein. So wurden zum einen eine Reihe von Peer Reviews mit dem Ziel durchgeführt, die Systeme der alten und neuen Mitgliedsstaaten auf den gleichen Stand zu bringen. Zum anderen wurde der Beitritt aller EU-Staaten in die internationalen Regime aktiv von der Kommission vermittelt und koordiniert (sowohl auf europäischer wie auch auf internationaler Ebene). Letzteres erwies sich als weitestgehend erfolgreich, da bis Mitte 2005 alle neuen Mitglieder der Union sowie die damaligen Beitrittskandidaten Bulgarien und Rumänien der NSG, Wassenaar (außer Zypern, s.u.) und der AG beitraten. Lediglich im MTCR sind bis dato einige europäischen Staaten noch nicht vertreten, von denen sich aber zumindest ein Teil der sofortigen Anerkennung der Beschlüsse verpflichtet hat. Eine Besonderheit stellt Zypern im Wassenaar-Abkommen und dem MTCR dar, da die Mitgliedschaft beantragt, aber jeweils durch ein Veto der Türkei verhindert wurde (ebd.; Republic of Cyprus 2018; NSG 2018b; AG 2018b; MTCR 2018b). Reformprozess bis 2009 Wie zuvor in der WDM-Strategie vorgeschlagen, wurden im Jahr 2004 von der Europäischen Kommission eine Reihe von Peer Reviews durchgeführt, um die Umsetzung und Effektivität des europäischen Systems 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 100 sowie die Konformität mit der UNSC Resolution 1540 sicherzustellen. Die im Dezember desselben Jahres (etwa ein Jahr nach Formulierung der WDM-Strategie und ein halbes Jahr nach der ersten EU-Osterweiterung) veröffentlichten Ergebnisse zeigten eine Reihe von verbesserungswürdigen Punkten. Darunter befanden sich die legislative Implementation von europäischen Vorgaben in einzelnen Mitgliedsstaaten, zwischenstaatliche Divergenzen in der behördlichen Praxis, mangelnde Transparenz bei Entscheidungen bezüglich Ausfuhranträgen sowie häufige Probleme von den jeweils zuständigen Behörden, Dual-Use-Güter als solche zu erkennen. Als Reaktion auf diese Ergebnisse gab die Europäische Kommission eine Folgestudie in Auftrag, um die Auswirkungen möglicher Ver- änderungen der Verordnung 1334/2000 auf die europäische Exportkontrolle zu ermitteln (ER 2003; Micara 2012: 587f.). Aufbauend auf den Peer Reviews sowie der Studie reichte die Kommission im Dezember 2006 einen Vorschlag für eine Reform der Verordnung 1334/2000 ein. Dieser berief sich sowohl auf die Resolution 1540, die WDM-Strategie sowie die internationalen Regime und verfolgte drei erklärte Ziele: 1. Verbesserung der europäischen Sicherheit durch stärkere Kooperation und Transparenz bei der Ausfuhrkontrolle und der Vergabe von Lizenzen auf nationaler Ebene 2. Die Sicherstellung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit der EU durch die Schaffung von klaren Regeln und Rechtssicherheit für Exporteure, ebenso wie die Förderung weiterer allgemeiner Genehmigungen 3. Förderung der internationalen Ebene durch verbesserte Kooperation mit den einschlägigen Regimen sowie einem Programm der Kommission zur Unterstützung des Aufbaus einer wirksamen Exportkontrolle in Drittstaaten Um das selbsterklärte Ziel einer Balance aus Sicherheit, Wirtschaftlichkeit und internationaler Kooperation im Bereich Dual-Use erreichen zu können, sah die Kommission eine Reihe von Veränderung vor. Dabei wurden u.a. europaweit einheitliche Strafen für Verstöße gegen die Ausfuhrbeschränkungen, europäische Leitlinien und Standards bei der Anwendung von Ausfuhrkontrollen, Veränderungen des Systems der Allgemeinen Genehmigungen zugunsten der europäischen Institutio- 7.2 Entwicklungen bis 2009 101 nen (das System der verschiedenen Genehmigungstypen wird im Kapitel 7.1 genauer beschrieben) sowie die Einführung eines Verhandlungsmechanismus vorgeschlagen, über den die Kommission direkt mit Drittstaaten über bestimmte Aus- und Wiedereinfuhrbestimmungen verhandeln kann. Darüber hinaus wurde die weiterhin mangelhafte Repräsentation der Kommission in den internationalen Regimen im Rückbezug auf die WDM-Strategie kritisiert, gemäß welcher die EU eine „aktivere Rolle“ im internationalen System spiele sollte. Zwar wurde eine vollständige Mitgliedschaft in allen Regimen nicht direkt gefordert, allerdings eine Revision des Status Quo sowie die Anfrage nach dem Zugang zu den jeweiligen Datenbänken in Aussicht gestellt (vgl. COM 2006a; COM 2006b, insb. 3f. & 9–14; Alavi/Khamichonak 2016: 168f.; Micara 2012: 587f.). Ebenso wurde vorgeschlagen, das Problem der zeitlichen Verzögerung zwischen Entscheidungen auf internationaler Ebene und deren Umsetzung in EU-Recht durch die Ermächtigung der Kommission für das Ausschussverfahren zu lösen: Dabei handelt es sich um ein Verfahren, in dem die Europäische Kommission für bestimmte Entscheidungen eine Durchführungsbefugnis eingeräumt wird. Dabei wird sie von einem speziellen Ausschuss unterstützt und gleichzeitig kontrolliert, welcher von Vertretern der Mitgliedsstaaten gebildet wird. Die tatsächlichen Mitbestimmungsmöglichkeiten des Ausschusses können sich dabei je nach Bereich unterscheiden. Der Rat der europäischen Union sowie das Europäische Parlament sind nicht direkt an der Durchführung beteiligt, verfügen aber über das Informations- und Kontrollrecht. Im Falle des Bereichs Dual-Use wurde argumentiert, dass über das Ausschussverfahren eine deutlich schnellere Umsetzung internationaler Vorgaben möglich wäre als über das Gemeinschaftsverfahren (COM 2006a:10–16 sowie 36f.; COM 2018d). Insgesamt sah der Reformvorschlag somit eine Erweiterung der Kompetenzen und Zuständigkeiten der europäischen Institutionen (insbesondere der Kommission) auf allen Ebenen vor. So sollten zumindest Teile der Exklusivrechte der Mitgliedsstaaten (bestimmte Strafmaßnahmen, Nationale Allgemeine Genehmigungen) an die Kommission abgetreten werden. Ebenso sollten die Handlungsmöglichkeiten auf europäischer Ebene gestärkt und die Beteiligung der europäischen Institutionen auf internationaler Ebene vergrößert werden. Nichtsdestotrotz stellten 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 102 diese Vorschläge zumindest im Vergleich zur vorherigen Reform 1334/2000 eher kleinere Schritte dar, wobei die Hauptanliegen eine größere Harmonisierung des europäischen Systems sowie Möglichkeiten zur Konditionierung neuer Mitgliedsstaaten gewesen zu seien scheinen. Die Verhandlungen über den Reformvorschlag dauerten mehr als zweieinhalb Jahre. Dabei zeigte sich, dass die Mitgliedsstaaten der EU gegen einige der genannten Punkte deutlichen Widerstand leisteten. So wurde der Vorschlag zur Ermächtigung der Kommission für das Ausschussverfahren trotz der Prognose einer Verbesserung des Systems durch die Beschleunigung und Erleichterung des Umsetzungsverfahrens vom Rat abgelehnt und aus der endgültigen Fassung der Reform entfernt. Ebenso wurde der Kommission keine Möglichkeit zur eigenständigen Verhandlung mit Drittstaaten außerhalb der Handelspolitik eingeräumt. Auch wurde kein europäisches Strafmaß festgesetzt, wodurch die Entscheidung über Sanktionen und Strafen bei Verstößen gegen das europäische Exportrecht weiterhin den Mitgliedsstaaten vorbehalten blieb (Micara 2012: 588f.). Das Ergebnis der Verhandlungen ist die im August des Jahres 2009 erlassene Verordnung 428/2009. Diese stellt die bis dato letzte größere europäische Reform des Bereichs Dual-Use und somit die während des Verfassens dieser Studie gültige Rechtslage dar. Ergebnisse und Bewertung (Phase III) Die Verordnung 1334/2000 stellte einen deutlichen Schritt in Richtung eines vereinheitlichten europäischen Systems der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern dar. Insbesondere wird dies durch die erfolgreiche Auflösung des Zwei-Säulen-Modells und der Übertragung vieler Entscheidungs- und Gestaltungskompetenzen auf europäischer Ebene hin zur Gemeinsamen Handelspolitik deutlich. Gemäß des Urteils des CJEU, welches auch die Grundlage des ursprünglichen Reformvorschlags darstellt, wurden Dual-Use-Güter auf europäischer Ebene somit primär als Handelsgüter angesehen. Nichtsdestotrotz blieben die Abhängigkeit von der internationalen Ebene sowie viele der Exklusivrechte der Mitgliedsstaaten bestehen. 7.3 7.3 Ergebnisse und Bewertung (Phase III) 103 Organisationale und strukturelle Indikatoren Mit der Verordnung 1334/2000 und der gleichzeitigen Außerkraftsetzung des Beschlusses 94/942/CFSP fielen alle Aspekte von Dual-Use in den Zuständigkeitsbereich der CCP. Aus diesem Grund waren auf europäischer Ebenen vor allem (1) die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union sowie das Europäische Parlament an der Entscheidungsfindung beteiligt, wobei weiterhin das Gemeinschaftsverfahren verwendet wurde. Somit stellten anders als in der vorherigen Phase die supranational geprägten Institutionen die Hauptakteure innerhalb der EU dar. Trotz der Zuordnung von Dual-Use zur Handelspolitik wurden im untersuchten Zeitraum immer wieder Überschneidungen und Interdependenzen mit dem Bereich der Sicherheitspolitik deutlich. So war beispielsweise die vom Europäischen Rat im Rahmen der GASP formulierte WDM-Strategie für den gesamten Bereich der Exportkontrolle (so auch Dual-Use) richtungsweisend. Bezüglich der (2) Rolle der beteiligten Institutionen brachte die Reform einen Zuwachs an Entscheidungskompetenzen für die europäischen Institutionen der CCP mit sich. So wurden nahezu alle Zuständigkeiten der europäischen Ebene (Aktualisierung der Listen, Harmonisierung, Richtlinien und Standards, Koordination etc.) in der Gemeinsamen Handelspolitik vereint. Mit der Exklusion der GASP schieden auch die einzelnen Mitgliedsstaaten als Vetospieler aus (wodurch die Gefahr eines institutionellen „deadlocks“ gebannt wurde). Dadurch wurden Rat, Parlament und Kommission zu den alleinigen Entscheidungsträgern auf europäischer Ebene. De facto blieb der Handlungsspielraum der europäischen Institutionen allerdings begrenzt. So wurden die Entscheidungen über die Inhalte der Güterlisten weiterhin auf internationaler Ebene getroffen. Ebenso behielten die Mitgliedsstaaten ihre exklusiven Rechte für die Vergabe von Genehmigungen, der Durchführung der Ausfuhrkontrollen, Spielräume bei der Umsetzung europäischer Vorgaben sowie unilaterale Zusatzbeschränkungen bei. Im Gesamtsystem blieben somit viele Entscheidungskompetenzen bei den Mitgliedsstaaten. Im Verlauf der untersuchten Phase trat die Kommission verstärkt auf europäischer und teilweise auch auf internationaler Ebene als aktiver 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 104 Akteur auf. Dies zeigte sich insbesondere bei der Einbindung der neuen Mitgliedsstaaten in das europäische Exportkontrollsystem sowie die internationalen Regime (wobei vorrangig „weiche“ Methoden wie Peer Reviews oder Vermittlungstätigkeiten verwendet wurden). Ebenso wurde der erneute Reformprozess von europäischer Ebene aus initiiert und aktiv vorangetrieben. Allerdings blieb der Handlungsspielraum der europäischen Institutionen insbesondere auf internationaler Ebene weiterhin begrenzt. So wurden der Kommission beispielsweise im Rahmen der WDM-Strategie größere Mitspracherechte zwar nominell zugesichert, de facto allerdings nicht umgesetzt. Ebenso wurden entsprechende Vorschläge während des Reformprozesses abgelehnt oder kamen gar nicht erst zur Sprache. Aufgrund der größeren Entscheidungskompetenzen der Institutionen sowie ihrer zunehmend aktiven Rolle auf europäischer (und in geringerem Maße auf internationaler) Ebene lassen sich in der untersuchten Phase Tendenzen in Richtung Supranationalismus erkennen. Diese scheinen sich allerdings größtenteils auf die europäische Ebene zu beschränken. Verbindlichkeit und Formalisierung von Regeln und Gesetzen Die Reform des europäischen Ausfuhrkontrollsystems durch die Verordnung 1334/2000 stellte auch einen Schritt in Richtung größerer (3) Verbindlichkeit von Entscheidungen dar. Durch die Klassifizierung von Dual-Use-Gütern als Handelsgüter wurden diese exklusiver Teil der Gemeinsamen Handelspolitik. Seit dem stellt der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (insbesondere Artikel 113) die alleinige Rechtsgrundlage dar. Dies hatte zur Folge, dass sämtliche auf europäischer Ebene getroffenen Entscheidungen für die Mitgliedsstaaten juristisch verbindlich wurden und im Zweifelsfall vor dem CJEU eingeklagt werden konnten. Diese Entwicklung kann zunächst einmal als Schritt in Richtung Supranationalismus gewertet werden. Begrenzt wurde diese Verbindlichkeit allerdings durch die Abhängigkeit bestimmter Teile des Systems (v.a. der Güterlisten) von der internationalen Ebene sowie den Sonderrechten der Mitgliedsstaaten, welche in vielen Fällen wiederum sicherheitspolitisch legitimiert sind. 7.3 Ergebnisse und Bewertung (Phase III) 105 Die Bindung der europäischen Güterliste an die internationalen Regime erwies sich im Zuge der Osterweiterungen aufgrund der zeitlichen Verzögerung bei der Umsetzung von Aktualisierungen in Europarecht als problematisch: So entstanden Zeitfenster, in denen unterschiedliche Regeln für verschiedene Staaten der EU galten. Durch die Einbindung der neuen Mitgliedsstaaten in die entsprechenden Regime konnte dieses Problem allerdings größtenteils entschärft werden. Internationale Akteure, Organisationen und Regime Bei der Betrachtung der Rolle der europäischen Institutionen bei der (4) Einbindung internationaler Akteure zeichnete sich in der untersuchten Phase ein gemischtes Bild. Auf der einen Seite blieben Rat, Kommission und Parlament bei der Umsetzung der Entscheidungen der Regime vor allem das ausführende Organ und somit ein eher passives Bindeglied zwischen internationaler und nationaler Ebene. Ebenso wurde der Kommission im Rahmen der WMD-Strategie eine größere Teilhabe am internationalen System in Aussicht gestellt, letzten Endes allerdings nicht umgesetzt. Auch wurden die Vorschläge zu speziellen Verhandlungsmechanismen abgelehnt, welche einen direkten Austausch mit Drittstaaten in bestimmten Bereichen ermöglicht hätten. Auf der anderen Seite zeigten sich allerdings auch Fälle, in denen die europäischen Institutionen aktiv und selbstständig auf internationaler Ebene auftreten konnten. Dies ließ sich besonders in dem Fall der Einbindung der neuen Mitgliedsstaaten in die internationalen Regime beobachten, was auf direkte Initiative und unter Einfluss der Kommission vonstattenging. Ein direkter Austausch zwischen den europäischen Institutionen und internationalen Akteuren fand somit in der untersuchten Phase statt, allerdings nur innerhalb eines begrenzten Rahmens. Mit der WDM-Strategie war der Kommission eine (5) Mitgliedschaft in den internationalen Regimen zumindest vage in Aussicht gestellt worden. Eine Veränderung des Status Quo fand allerdings in der untersuchten Phase nicht statt, wodurch die Kommission weiterhin Mitglied in der Australia Group und Beobachter in der NSG blieb, während sie in Wassenaar und dem MTCR nur indirekt vertreten wurde. Auch im Rahmen der erneuten Reform wurde eine mögliche Aufnahme der 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 106 Kommission nicht direkt verhandelt. Stattdessen beschränkte sich der Vorschlag auf weitaus kleinere Schritte, wie beispielsweise ein Zugang zu den Datenbanken des MTCR und des Wassenaar-Abkommens. Die Ergebnisse der Phase III lassen sich auf folgender Tabelle (3) zusammenfassen: Indikator Ergebnisse (1) Vertretung europäischer Institutionen Europäische Kommission Rat der Europäischen Union Europäisches Parlament (Gemeinschaftsmethode) Rahmenbedingungen durch Europäischen Rat (WMD-Strategie) (2) Rolle der vertretenden Institutionen Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene (de facto begrenzt durch Abhängigkeiten von internationalen Regimen und Exklusivrechte der Staaten) Koordination, Harmonisierung und Evaluation Aktive Mitgestaltung des Reformprozesses (3) Verbindlichkeit und Formalisierung Rechtliche Verbindlichkeit aller Entscheidungen auf europäischer Ebene Spielräume bei der Interpretation und Umsetzung der Vorgaben durch die Mitgliedsstaaten (4) Einbindung internationaler Akteure Zunehmende Aktivität auf internationaler Ebene Direkter Austausch mit Regimen u.a. Akteuren Begrenzter Gestaltungs- und Zuständigkeitsrahmen (5) Teilhabe an internationalen Regimen Aktive Teilhabe der europäischen Institutionen nur in der Australia Group Passive Teilnahme an der NSG Indirekte Vertretung im MTCR und in Wassenaar Ergebnisse Phase IIITabelle 3: 7.3 Ergebnisse und Bewertung (Phase III) 107 Insgesamt zeigt sich, dass im Rahmen der Verordnung 1334/2000 auf europäischer Ebene eine freiwillige Abgabe von Souveränität durch die Mitgliedsstaaten an die europäischen Institutionen stattgefunden hat. Dabei wurden die Entscheidungskompetenzen im Rahmen der supranational geprägten Gemeinsamen Handlungspolitik vereint und eine eindeutige, verbindliche Rechtslage geschaffen. Ebenfalls ließ sich eine vergleichsweise zunehmend aktive Rolle der europäischen Institutionen auf europäischer sowie (deutlich eingeschränkter) auf internationaler Ebene beobachten. Besonders die Vorgehensweise bei der Einbindung der neuen Mitgliedstaaten spricht dabei für eine zunehmende Europäisierung der Politik (v.a. nach dem Prinzip der positiven Integration, siehe Kapitel 3.1 und 3.3). Somit lassen sich im bisherigen Untersuchungszeitraum Anzeichen einer Supranationalisierung des Systems finden. Diese fand bislang allerdings aufgrund der Abhängigkeit von den internationalen Regimen sowie den exklusiven Rechten und Gestaltungskompetenzen auf nationaler Ebene nur in einem begrenzten Rahmen statt. Das Gesamtsystem scheint aus diesem Grund auch zum Ende der Phase bis 2009 mehr intergouvernemental geprägt zu sein. Der Reformprozess hat gezeigt, dass sich insbesondere die europäische Kommission eigenständig um eine Erweiterung der eigenen Zuständigkeiten und Kompetenzen bemüht hat. Dieses Vorgehen entspricht dem supranational/institutionellen Erklärungsmuster, dass europäische Institutionen bei zunehmender Integration und Reproduktion ein gewisses „Eigenleben“ entwickeln und den Ausbau der eigenen Autonomie aktiv anstreben. Allerdings zeigte sich auch, dass weder eine weitere Souveränitätsabgabe noch eine zunehmende Supranationalisierung des Bereichs Dual-Use eine Selbstverständlichkeit darstellen. So wurde eine Erweiterung der Zuständigkeitsbereiche für die europäischen Institutionen im Rahmen der WMD-Strategie zwar in Aussicht gestellt, allerdings de facto kaum umgesetzt. Im Verlauf des Reformprozesses wurden wiederum ein Großteil der Vorschläge abgelehnt, die den europäischen Institutionen (insbesondere der Kommission) grö- ßere Zuständigkeitsbereiche außerhalb der europäischen Ebene zugesprochen oder die Exklusivrechte der Nationalstaaten eingeschränkt hätten – selbst wenn dies möglicherweise eine Verbesserungen des Gesamtsystem dargestellt hätte. Dies spricht wiederum für die intergou- 7. Phase III: Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung 108 vernementale These der wehrhaften Staaten, die (insbesondere im Bereich Sicherheit) nach einer Wahrung der eigenen Souveränität streben und auch in der Lage sind, diese Position gegenüber den Institutionen durchzusetzen. 7.3 Ergebnisse und Bewertung (Phase III) 109 Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs Verordnung 428/2009 Die Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates vom 5. Mai 2009 über eine Gemeinschaftsregelung für die Kontrolle der Ausfuhr, der Verbringung, der Vermittlung und der Durchfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck trat im August des gleichen Jahres in Kraft. Zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Studie stellt dies die letzte große europäische Reform des Bereiches Dual-Use und (mit einigen späteren Änderungen) die aktuell gültige Rechtslage dar. Mit der Verordnung 428/2009 wurden im Vergleich zu den vorherigen Reformen nur wenig Veränderungen in der Kompetenzverteilung vorgenommen (auch wenn dies zumindest von der Kommission angestrebt worden war). Stattdessen diente sie zunächst der (erneuten) Formalisierung einer Reihe von zwischenstaatlichen und internationalen Abkommen auf der Ebene der europäischen Institution, darunter der WDM-Strategie und der UN-Resolution 1540. Das erklärte Ziel der Verordnung lautete, gemäß dieser Abkommen sowie zur allgemeinen Stärkung der Ausfuhrkontrolle die Harmonisierung des europäischen Systems zu verbessern und dessen Reichweite zu erhöhen (Rat 2009: 1–3). Wie bereits der vollständige Name der Verordnung impliziert, bezieht sich letzteres vor allem auf die verstärkte Betrachtung und Einbindung der Themenbereiche innereuropäischer Kontrollen (Verbringungen und Durchfuhren) und Vermittlungstätigkeiten (engl. brokering) bei Geschäften mit Dual-Use-Gütern zwischen Drittländern (COM 2011: 9). Der Bereich der Ausfuhren blieb durch die Reform relativ unver- ändert. Eine Neuerung war die Einführung einer neuen Catch-all Klausel für nationale Ausfuhrbeschränkungen: So können Mitgliedssaaten seit 2009 Ausfuhren nicht nur aus Gründen der öffentlichen 8. 8.1 111 oder internationalen Sicherheit, sondern auch aufgrund von Menschenrechtserwägungen unilateral beschränken. Dies zeigt, dass mit 428/2009 erstmalig auch human security-Ansätze (siehe Kapitel 2.4) Einzug in den Bereich Dual-Use gefunden haben, wenngleich nur auf nationaler und nicht auf europäischer Ebene. Neben der Catch-all Klausel wurden auch die Informationspflichten für die Mitgliedsstaaten verschärft: So genießen diese zwar weiterhin große Freiheiten bei der Vergabe oder Ablehnung von Genehmigungen, müssen allerdings die Kommission regelmäßig über ihre Entscheidungen informieren. Ebenso führt die Kommission zusätzlich alle drei Jahre eine Prüfung der Durchführung und Effektivität Verordnung durch, auf deren Grundlage eventuelle Änderungen verhandelt werden können. Ebenso wurde in Anlehnung an das MTCR eine „no undercut“ Regelung eingeführt, durch welche ein Mitgliedsstaat vor der Vergabe einer Genehmigung zunächst klären muss, ob andere EU-Länder eine ähnliche Ausfuhr in der Vergangenheit verweigert hat. In diesem Fall müssten entsprechende Staaten vor der Vergabe konsultiert werden. Die endgültige Entscheidung liegt nichtsdestotrotz weiterhin bei den jeweiligen Staaten, weshalb es sich bei der Regelung eher um ein Instrument der Harmonisierung als der Konditionierung handelt (Rat 2009, insb. 2–10; Micara 2012: 588ff.; Alavi/Khamichonak 2017: 64f.). Während der Bereich der Vermittlungsgeschäfte relativ ähnlich wie der der Ausfuhren geregelt ist, gibt es Besonderheiten bei innereuropäischen Verbringungen und Durchfuhren. Aufgrund des Prinzips des freien Güterverkehrs innerhalb der EU beschränken sich die Kontrollmechanismen zunächst einmal nur auf eine sehr begrenzte Liste hochsensibler Güter (Anhang IV Dual-Use-Verordnung) wie angereichertes Uran oder Tarntechnologien für Flugzeuge. Im Rahmen der einen Tag nach 428/2009 erlassenen Richtlinie 2009/43/EG wurde den Mitgliedsländer der EU die Möglichkeit zugesprochen, die entsprechenden Genehmigungspflichten unter bestimmten Umständen unilateral außer Kraft setzen zu können. Dies ist allerdings an klare Bedingungen geknüpft, welche wiederum von der Kommission bestimmt werden (Rat 2009: 6–11, 260–269; EP/Rat 2009: 5–6). Ebenfalls wurde das System der Ausfuhrlizenzen im Rahmen der Verordnung 428/2009 sowie 2009/43/EG vereinheitlicht und eindeutig formalisiert. Insgesamt existieren vier verschiedene Genehmigungsar- 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 112 ten mit unterschiedlichen Anwendungsbereichen und z.T. rechtlichen Grundlagen (EP/Rat 2009: 6–7; Alavi/Khamichonak 2017: 64f.): 1. Allgemeine Ausfuhrgenehmigungen der Gemeinschaft/Union (engl.: Community General Export Authorizations, CGEA; seit 2011: Union General Export Authorizations, UGEA) erlauben allen Exporteuren in der gesamten EU generell die Ausfuhr bestimmter Güter in bestimmte Länder. Im Jahr 2009 handelte es sich dabei lediglich um die erstmalig in 3381/94 erlassenen Vereinfachungen bei der Ausfuhr nach Australien, Kanada, Japan, Neuseeland, Norwegen, Liechtenstein sowie in die Schweiz und die USA. Diese Genehmigungen sind Teil der CCP, wodurch entsprechende Entscheidungen von Rat und Parlament auf Initiative der Kommission getroffen werden. 2. Nationale Allgemeine Genehmigungen (AGGs) können unilateral von den Mitgliedsländern erstellt werden und erlauben Exporteuren mit Sitz im jeweiligen Staat generell die Ausfuhr bestimmter Waren in bestimmte Länder. Über die genaue Ausgestaltung entscheiden die Staaten selbst, wobei die Regelungen in Einklang mit europäischem Recht stehen müssen. Ebenso besteht eine Informationspflicht gegenüber der Kommission. 3. Sammel- bzw. Globalgenehmigungen erlauben wiederholte Verbringungen und/oder Ausfuhren bestimmter Mengen genehmigungspflichtiger Güter an bestimmte Empfänger innerhalb eines längeren Zeitraums (meistens ein bis drei Jahre). Alternativ können Sammelgenehmigungen auch für die Ausfuhr bestimmter Wertkontingente erteilt werden. 4. In allen anderen als den genannten Fällen muss ein Exporteur eine Einzelgenehmigung beantragen. Diese werden von dem jeweils zuständigen Mitgliedsland vergeben und sind nur für eine bestimmte Ausfuhr gültig. Insgesamt zeigt sich, dass im Rahmen der Verordnung 428/2009 die zuvor etablierte Verteilung der Kompetenzen und Zuständigkeiten im Bereich Dual-Use kaum verändert wurden. Ein großer Teil der zuvor von der Kommission vorgeschlagenen Punkte wurde somit nicht umgesetzt. Stattdessen scheint die Reform vor allem in Richtung der Integration weiterer Bereiche und Verbesserung der Harmonisierung des Systems ausgelegt gewesen zu sein. Die vorgenommenen Änderungen 8.1 Verordnung 428/2009 113 dienten daher größtenteils der Formalisierung, genaueren Definition und Abgrenzungen verschiedener Teilbereiche sowie der Förderung des Informationsaustauschs. Die Europäische Kommission wurde dabei vor allem in ihrer Rolle als Koordinator auf europäischer Ebene bestärkt. Entwicklungen bis 2013 Vertrag von Lissabon 2009 Nur wenige Monate nach der Verordnung 428/2009 trat am 1. Dezember 2009 der Vertrag von Lissabon in Kraft, durch welchen viele Teile der EU grundlegend reformiert wurden. Der Bereich der Exportkontrolle war davon allerdings eher peripher betroffen: So wurden die Europäischen Gemeinschaften aufgelöst (zu denen auch die CCP gehörte) und in die EU inkorporiert (die seit dem Vertrag eine eigene Rechtspersönlichkeit und keine Dachorganisation mehr darstellt). Gleiches traf zumindest nominell auch auf die GASP zu, wobei allerdings die meisten Exklusivrechte des Politikbereichs beibehalten wurden (z.B. das Einstimmigkeitsprinzip sowie die Unabhängigkeit von Parlament und Gerichtshof). Somit blieb die Legitimationsgrundlage für nationale Sonderregeln im Bereich Exportkontrolle (die von der EU größtenteils unabhängige Außen- und Sicherheitspolitik ihrer Mitgliedsstaaten) auch nach dem Vertrag nach Lissabon bestehen. Die einzige größere Veränderung betraf das Entscheidungsverfahren auf europäischer Ebene: So sah der Vertrag vor, dass Änderungen der Gemeinsamen Handelspolitik grundsätzlich durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden sollen. Dabei handelt es sich um ein Verfahren, in dem die Europäische Kommission einen Gesetzesvorschlag initiiert, für dessen Durchführung sowohl der Rat der Europäischen Union wie auch das Europäische Parlament zustimmen müssen. Im Bereich Dual-Use betrifft diese Regelung vor allem die Entscheidungen über eine Aktualisierung der Güterliste, wodurch die Rolle des Parlaments geringfügig gestärkt wurde. Da es sich bei der ordentlichen Gesetzgebung um ein vergleichsweise langwieriges Verfahren handelt (da Lesungen sowohl im Rat wie auch im Parlament not- 8.2 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 114 wendig sind), blieben die zeitlichen Verzögerungen zwischen den Entscheidungen in den internationalen Regimen und deren Umsetzung in europäisches Recht weiterhin bestehen (Micara 2012: 587–590; Rat 2018b). Arabischer Frühling und Menschenrechtsdebatte 2009–2012 Die politischen Debatten zu den Themen Sicherheit und Ausfuhrkontrolle der frühen 2010er Jahre waren auf internationaler wie europäischer Ebene allem voran durch die Entwicklungen im Nahen und Mittleren Osten sowie Nordafrika im Zuge der Proteste, Aufstände, Revolutionen und deren Folgen geprägt, die als Arabischer Frühling bezeichnet wurden (darunter der Sturz von Muammar al-Gaddafi, der Bürgerkrieg in Syrien und der Aufstieg der Terrororganisation Islamischer Staat). Auch das System der europäischen Exportkontrolle erfuhr in dieser Zeit sowohl bezüglich seiner Effektivität als auch seiner sicherheitspolitischen Grundlage eine Reihe von Kritiken und Neubewertungen. Eine entscheidende Rolle spielte dabei in der innereuropäischen wie politikwissenschaftlichen Debatte die Frage nach dem Schutz der Menschenrechte. Diese beruht auf der Erkenntnis, dass europäische Rüstungs- und Dual-Use-Güter sowohl von staatlichen wie auch nichtstaatlichen Akteuren für schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen verwendet werden können und wurden (wobei die Erfahrungen des Arabischen Frühlings diese Tatsache nochmals verdeutlichten und auf die politische Agenda brachten). In diesem Zuge wurde bzw. wird von einer Reihe von Akteuren die Anwendung von individuellen Sicherheitsprinzipien (siehe human security in Kapitel 2.4) sowie die Verantwortlichkeit von Politik und Wirtschaft propagiert, auch über die Grenzen der EU hinweg universelle Rechte und Freiheiten zu garantieren. Ausfuhren von Rüstungs- und Dual-Use-Gütern an menschenrechtsverletzende Akteure sollen daher verhindert werden (Rath et al. 2014: 779–782). Ein weiterer Punkt der Debatte war das Problem des Informationsdefizits der Staaten gegenüber technischem Fortschritt sowie die langwierigen politischen und rechtlichen Prozeduren, die eine schnelle 8.2 Entwicklungen bis 2013 115 Reaktion auf neue Entwicklungen und die Verbreitung bestimmter Technologien erschweren. Insbesondere standen dabei Telekommunikationsüberwachungstechnologien (TKÜs), u.a. basierend auf der Datenauswertung sozialer Medien, im Fokus. Diese wurden in der arabischen Welt sowie im Zuge der Demonstrationen nach der iranischen Präsidentschaftswahl 2009 von diversen Regierungen zur Unterdrückung von Protestbewegungen verwendet, nachdem sie zuvor mangels einer gesetzlichen Basis größtenteils uneingeschränkt von europäischen Unternehmen erworben worden konnten (Bütikofer 2011, COM 2011: 12). In der Mitte des Jahres 2011 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch bezüglich der europäischen Dual-Use-Exportkontrolle. Dabei handelte es sich um ein Diskussionspapier mit dem Ziel, Fragen für die Debatte über das Ausfuhrkontrollsystem aufzuwerfen und Anregungen für Verbesserungsvorschläge zu geben. Ebenso wurde explizit auf das oben beschriebene Problem des Informations- und Handlungsdefizits eingegangen und eine Reihe von Änderungen vorgeschlagen. Diese beinhalteten eine zunehmende Europäisierung des Systems durch gemeinsame Kontrollstandards, den Abbau innereuropäischer Kontrollen sowie eine weitere Harmonisierung durch einen primär durch die europäischen Institutionen koordinierten Informationsfluss. Die exklusiven Rechte der Mitgliedsstaaten auf eigene Kontrollen, Güterlisten und die Vergabe von Genehmigungen wurden dabei bestätigt. Allerdings wurde eine schrittweise Abschaffung der Nationalen Allgemeinen Genehmigungen zugunsten des Ausbaus des Systems der CGEAs vorgeschlagen. Als Diskussionspapier beinhaltete das Grünbuch auch ein Review, bestehend aus insgesamt 55 Fragen an Stakeholder (womit Organisationen, Unternehmen, Gruppen, Personen etc. gemeint sind, die an dem europäischen Ausfuhrkontrollsystem beteiligt sind oder anderweitiges Interesse daran haben). Auf Basis der Ergebnisse dieser Befragung wurden Reformvorschläge für die Dual-Use-Verordnung in Aussicht gestellt (COM 2011, insb. 12–19; Fiott/Prizeman 2013: 17). Zusätzlich zum Grünbuch wurde auch das Thema Menschenrechte (welches bereits durch 428/2009 Einzug in das europäische System der Exportkontrolle gehalten hatte) verstärkt durch die europäischen Institutionen auf die Agenda gesetzt. So wurden bis 2012 eine Reihe 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 116 kleinerer Änderungen an der Dual-Use-Verordnung durch Kommission, Rat und Parlament durchgeführt: Dabei wurde zunächst die Möglichkeit der Mitgliedsstaaten bestätigt, Ausfuhren aus Menschenrechtsgründen zu verweigern. Im Anschluss wurde eine neue Catch-all Klausel geschaffen, die es den Nationalstaaten sowie der Kommission erlaubt, den Export bestimmter Überwachungstechnologien einer Genehmigungspflicht zu unterstellen (über die Vergabe einer solchen Genehmigung entscheidet weiterhin der jeweils zuständige Staat). Zu beachten ist, dass es sich dabei nicht um die eigenständige Festlegung neuer Dual-Use-Gütern handelte, sondern eine ergänzende Zusatzregelung für spezifische Waren, die nicht durch die Güterliste abgedeckt sind. Damit die Klausel zur Geltung kommen kann, ist jeweils eine Benachrichtigung des Exporteurs durch die Kommission und/oder den jeweiligen Staat über die Genehmigungspflicht notwendig. Die rechtliche Verantwortlichkeit für die Exportkontrolle liegt in diesem Fall somit allein auf staatlicher bzw. europäischer Ebene und nicht beim Ausführer (EP/Rat 2012). Daher eignet sich diese Regelung weniger für die allgemeine Ausweitung der Exportkontrolle, sondern eher als Legitimationsgrundlage für unilaterale Beschränkungen in spezifischen Fällen. Ausweitung der Allgemeinen Genehmigungen der Gemeinschaft/Union 2011 Kein halbes Jahr nach der Veröffentlichung des Grünbuchs wurde im November 2011 mit der Verordnung 1232/2011 des Rates und des Parlaments eine größere Änderung an 428/2009 durchgeführt. Diese betraf insbesondere den von der Kommission geforderten Punkt der Ausweitung und Stärkung der Allgemeinen Genehmigungen der Gemeinschaft (CGEAs), die in diesem Zug zu Allgemeinen Genehmigungen der Union (UGEAs; auch: EUGEAs) umbenannt wurden. So wurden unter dem rechtlichen Rahmen der CCP insgesamt fünf neue Genehmigungen geschaffen, welche sich vor allem auf die Bereiche Chemie und Telekommunikation der europäischen Dual-Use-Liste erstrecken, sowie Regelungen für Reparaturdienstleistungen und Ausstellungsstücke beinhalten. Ebenso wurde bei den neu geschaffenen Ge- 8.2 Entwicklungen bis 2013 117 nehmigungen die Liste der „vertrauenswürdigen“ Länder zum Teil deutlich ausgeweitet, wodurch beispielsweise die UGEAs „EU 004“ (Ausstellungsstücke) und „EU 005“ (Telekommunikation) bei dem Export in 24 bzw. 23 verschiedene Staaten angewendet werden können. Die entsprechen Verhandlungen mit den Drittstaaten wurden als Teil der Gemeinsamen Handelspolitik von der Kommission geführt. Wie bereits in der seit 1994 bestehenden Genehmigung „EU 001“ werden genannte Lizenzen von der Europäischen Union (im Rahmen der CCP) ausgegeben und können von allen in der EU ansässigen Ausführern in Anspruch genommen werden (vgl. EP/Rat 2011; BAFA 2012: 12–19). Eine Erhebung im Jahr 2013 ergab, dass UGEAs bereits zwei Jahre nach den Erweiterungen mit etwa 10% die am zweithäufigsten verwendete Genehmigungsart in der Europäischen Union darstellten (nach Einzelgenehmigungen, welche für knapp ¾ aller Ausfuhren verwendet wurden, vgl. COM 2013: 12). Eine weitere Änderung betraf die Rolle der Kommission auf internationaler Ebene. Nachdem im Rahmen der Verhandlungen um 428/2009 Mechanismen für die Kommission zur eigenständigen Aushandlung bestimmter Themen mit Drittstaaten zunächst abgelehnt worden war (siehe Kapitel 6.2), wurde dieser in 1232/2011 wieder aufgegriffen. Dabei wurden zwar ebenfalls keine Mechanismen, zumindest allerdings ein rechtlicher Rahmen geschaffen. Dieser erlaubt es dem Rat, die Kommission in bestimmten Fällen dazu zu ermächtigen, „[…]Vereinbarungen mit Drittländern zur gegenseitigen Anerkennung von Ausfuhrkontrollen für unter diese Verordnung fallende Güter mit doppeltem Verwendungszweck auszuhandeln, vornehmlich um Genehmigungspflichten für die Wiederausfuhr innerhalb des Gebiets der Union abzuschaffen" (EP/Rat 2011: 28). Aktueller Reformprozess seit 2013 Im Oktober 2013 veröffentlichte die Kommission im Rahmen der jeweils dreijährlichen Berichterstattung über den Zustand des Dual-Use- Kontrollsystems einen an Parlament und Rat gerichteten Report. Dieser enthielt sowohl Informationen über die Implementation der neuen Regelungen und Allgemeinen Genehmigungen der Union als auch die 8.3 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 118 Ergebnisse des Stakeholder Reviews. Zusätzlich hatte die Kommission in den Jahren 2010–2012 eine Reihe von offenen Treffen und Kommunikationsforen mit Vertretern der europäischen Industrie und Wissenschaft organisiert, deren Ergebnisse ebenfalls in das Review mit eingeflossen waren. Ebenso wurde eine Reihe von Statistiken über den Einfluss der europäischen Exportkontrolle auf den Handel sowie die Annahme und Verwendung der neuen Genehmigungen veröffentlicht. Zwar waren konkrete Reformvorschläge nicht Teil des Berichts, allerdings wurde in mehreren Punkten angedeutet, dass Veränderungen des Systems in Zukunft notwendig sein würden (vgl. COM 2013). Dem Bericht folgte eine Mitteilung im April 2014, in der die Kommission eine Reihe von Themenfeldern und Problemstellungen benannte sowie mögliche Lösungsansätze vorschlug: So wurde eine zunehmende Anwendung von human security-Ansätzen in Aussicht gestellt, ebenso wie Strategien zur Reaktion auf schnelle technologische Entwicklungen. Zu letzteren zählte dabei auch eine Verfahrenserleichterung auf europäischer Ebene für die Umsetzung der Entscheidungen der internationalen Regime. Das System der Nationalen Allgemeinen Genehmigungen wurde wie bereits in 1232/2011 hinterfragt und eine Umwandlung in europäische Lizenzen vorgeschlagen. Zudem sah die Kommission die Einführung europäischer Risikostandards zur Harmonisierung der Lizenzvergabe sowie stärkere Verantwortlichkeiten privater Akteure vor (COM 2014). Aufbauend auf der Mitteilung von 2014 wurde im Auftrag der Kommission über das Jahr 2015 eine Studie durchgeführt, in der unterschiedliche Optionen in den verschiedenen Bereichen der Exportkontrolle untersucht und mögliche Folgen von Veränderungen analysiert wurden. Am 28. September 2016 folgte aufbauend auf den gesammelten Ergebnissen der Studie sowie des Stakeholder Reviews schließlich der Vorschlag eines konkreten Reformentwurfs (COM 2016a). Der (bis dato aktuelle) Reformvorschlag der Kommission sieht eine Reihe an tiefgreifenden Änderungen der Dual-Use-Verordnung nach 428/2009 vor. Diese beinhalten u.a.: – Menschenrechts- und Terrorklauseln: Unter Berufung auf Artikel 3 Abs. 5 EUV soll der Schutz von Menschenrechten gemäß eines hu- 8.3 Aktueller Reformprozess seit 2013 119 man security-Ansatzes in diversen Artikeln rechtlich verankert und einen entscheidenden Faktor bei der Ausfuhrkontrolle darstellen. Zudem sieht der Vorschlag eine Erweiterung der Catch-all Klauseln dahingehend vor, dass eine Ausfuhr von nicht auf der europäischen Dual-Use-Liste befindlichen Gütern genehmigungspflichtig ist, wenn sie „ […] für die Verwendung durch Personen [bestimmt sind], die nach Feststellung maßgeblicher internationaler öffentlicher Einrichtungen oder der zuständigen europäischen oder nationalen Behörden im Rahmen von bewaffneten Konflikten oder im Zuge der internen Repression im Endbestimmungsland an der Anordnung oder Begehung schwerwiegender Verletzungen der Menschenrechte oder des humanitären Völkerrechts beteiligt oder hierfür verantwortlich waren, wenn Hinweise vorhanden sind, dass diese oder ähnliche Güter vom vorgeschlagenen Endverwender zur Anordnung oder Durchführung solcher schwerwiegenden Verstöße eingesetzt werden" (COM 2016c: 26). Eine zweite Klausel mit ähnlichem Inhalt sieht darüber hinaus eine entsprechende Einschränkung im Fall von der Unterstützung terroristischer Aktivitäten vor (ebd.). – Die grundsätzliche Möglichkeit, Ausfuhren aufgrund von Menschenrechtsbedenken zu beschränken, besteht bereits seit 428/2009. Die entscheidende Neuerung des Kommissionsvorschlags besteht vor allem in der Frage nach den Verantwortlichkeiten. So besteht nach aktuellem Recht eine Genehmigungspflicht nur nach vorheriger Unterrichtung des Ausführers durch staatliche Behörden bzw. die Kommission (und findet entsprechend selten Anwendung). In den vorgeschlagenen Klauseln würden die Prüfpflichten und damit die Verantwortung hingegen auf die Exporteure übertragen werden (COM 2016c: 26; BDI 2017; Haellmigk 2017). – Listenaktualisierung: Unter Verweis auf die Notwendigkeit einer schnellen Reaktion auf politische und technische Entwicklungen sollen Änderungen der europäischen Güterliste nicht mehr durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, sondern allein durch die Kommission durchgeführt werden (an dieser Stelle ist zu beachten, dass in 428/2009 noch von „Aktualisierung“ gesprochen wurde, im Vorschlag hingegen von „Änderung“). Ähnlich wie beim Ausschussverfahren soll sie dabei durch ein Expertengremium unter- 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 120 stützt werden, während die inhaltliche Ausarbeitung in Kooperation mit Rat und Parlament geschieht (die allerdings nicht mehr am Entscheidungsverfahren beteiligt wären). Ebenso soll die Wahrung der Menschenrechte als Bemessungsgrundlage für Entscheidungen bei der Änderung der europäischen Güterliste eingefügt werden (COM 2016c: 16). – Cyber-Güter: Der Kommissionsvorschlag sieht vor, „Cyber-Überwachungstechnologien“ als neue Dual-Use-Kategorie einzuführen. Dabei handelt es sich vor allem um Güter zur Telekommunikations- überwachung (Tracking, Trojaner, Mobilfunküberwachung etc.). Auf internationaler Ebene würden diese Güter in den Zuständigkeitsbereich des Wassenaar-Abkommens fallen, wurden allerdings bis dato (noch) nicht in die entsprechenden Güterlisten aufgenommen. Dem Vorschlag der Kommission nach sollen die europäischen Institution (bzw. im Fall der Einführung des neuen Verfahrens der Listenaktualisierung: nur die Kommission) daher ermächtigt werden, besagte Güter auf Grundlage des Schutzes der Menschenrechte selbstständig und unabhängig in die europäische Güterliste aufzunehmen (COM 2016c; Haellmigk 2017). – UGEAs: Das System der Allgemeinen Genehmigungen der Union soll weiter ausgebaut werden. Dazu sollen neue Genehmigungen sowohl für den Handel mit Drittstaaten als auch für genehmigungspflichtige Verbringungen geschaffen werden (COM 2016c: 7–15). – Technische Unterstützung: Neben materiellen Gütern sollen auch bestimmte technische Dienstleistungen und die Weitergabe von bestimmtem Wissen genehmigungspflichtig sein, wenn ein direkter Zusammenhang mit Dual-Use-Gütern besteht (ebd.). Somit soll die Reichweite des Dual-Use Begriffs auf immaterielle Güter erweitert werden (siehe auch Kapitel 2.2). – Über die genannten Punkte hinaus sieht der Vorschlag eine Reihe zusätzlicher Harmonisierungsmaßnahmen durch die Union vor. Diese beinhalten u.a. eine gemeinsame europäische Risikobewertung und Leitlinien für Entscheidungen bei der Lizenzvergabe sowie ein europaweites Netzwerk zum Informationsaustausch zwischen Behörden vor (COM 2016c: 7–15). – Zudem soll die internationale Rolle der Kommission durch die Erweiterung der Möglichkeiten für den internationalen Informations- 8.3 Aktueller Reformprozess seit 2013 121 austausch gestärkt werden (COM 2016c: 47). Eine Mitgliedschaft der Europäischen Kommission in den internationalen Regimen wird nicht explizit gefordert, möglicherweise aber implizit in Aussicht gestellt: „Die Liste von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck […] wird im Einklang mit den einschlägigen Verpflichtungen und Bindungen und deren Änderungen aktualisiert geändert, die die Mitgliedstaaten und die Union [neu eingefügter Part] als Mitglieder der internationalen Nichtverbreitungsregime […] eingegangen sind" (COM 2016c: 38f). Die Verhandlungen über eine erneute Reform des europäischen Dual- Use-Exportkontrollsystems wurden nach Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags auf anderthalb Jahre angesetzt. Diese Zielsetzung konnte allerdings nicht eingehalten werden, da die Verhandlungen immer wieder ins Stocken gerieten und von teils monatelangem Stillstand geprägt sind. Aus diesem Grund gibt es zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Studie (Mai 2018) noch keine endgültige Entscheidung über den genauen Inhalt der zukünftigen Reform. Daher werden im weiteren Verlauf die bisherigen Entwicklungen sowie der Stand der aktuellen Debatte bis einschließlich Mai 2018 als (vorzeitiger) Abschluss der Phase und als Bewertungsgrundlage für die Analyse verwendet werden. Bei dem oben beschriebenen Kommissionsentwurf scheint es sich bei Betrachtung der aktuellen Debatte um einen kontrovers diskutierten Vorschlag zu handeln. So wurde der Entwurf zunächst von einer Reihe wirtschaftlicher und juristischer Akteure in Frage gestellt, die sich teilweise zuvor selbst am Stakeholder Review sowie den öffentlichen Verhandlungsforen der Kommission beteiligt hatten. In Deutschland wurde beispielsweise im März 2017 durch den Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) eine Stellungnahme veröffentlicht, die viele der Hauptpunkte des Vorschlags heftig kritisierte: So wurde die Aufnahme von Menschenrechten als Bewertungsgrundlage zumindest nominell begrüßt, die Catch-all Klauseln und Prüfpflichten für Unternehmen bei Menschenrechtsverletzungen und terroristischen Akten allerdings als nicht umsetzbar und schädlich für die Wirtschaft abgelehnt. Ebenso wurde die Definition von Cyber-Gütern bemängelt und eine auf staatlich (bzw. europäisch) herausgegebenen Länderlisten basierende Exportkontrolle mit eindeutigen Rechtsbegriffen gefordert (BDI 2017). Auch andere deutsche Akteure aus dem Rechtsbereich 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 122 schlossen sich dieser Meinung an (so z.B. Haellmigk 2017; Höft/Kreuzer 2017). Auf europäischer Ebene wurde bzw. wird die Reform gemäß des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens verhandelt. Nach aktuellem Stand gab es dazu in den Jahren 2016–2018 eine Reihe an Diskussionspunkten und Änderungsvorschlägen seitens des Rates (allerdings noch kein eigenes Verhandlungsmandat) sowie eine erste Lesung im Parlament im Januar 2018 (EP/Rat 2018; EP 2018). Die Betrachtung der Diskussionen und der Lesung haben gezeigt, dass der Vorschlag auch bei den Mitgliedsstaaten der EU auf Kritik gestoßen ist und die Verhandlungen daher nur stockend und mit Verzögerungen vorangingen. Die aktuellen Vorschläge des Parlaments scheinen die Grundpositionen der Kommission zwar zu teilen, gleichzeitig allerdings einige Punkte abzuschwächen versuchen (weshalb sie von diversen Beobachtern und Journalisten als „Kompromissvorschläge“ bezeichnet wurden, z.B. Moßbrucker 2017). Eine einheitliche Ratsposition existiert zwar bislang nicht, allerdings zeichnet sich bereits z.T. deutlicher Widerstand gegen eine Reihe an Vorschlägen ab. Einer der am heftigsten diskutierten Punkte ist die Schaffung der neuen Dual-Use-Kategorie der Cyber-Überwachungstechnologien sowie die damit verbundene Fähigkeit der Kommission, eigenständig Erweiterungen an der Güterliste unabhängig von den internationalen Regimen durchzuführen. In den Änderungsvorschlägen von Rat und Parlament wurde diese Position deutlich entschärft, allerdings nicht komplett abgelehnt: So soll in der Güterliste ein eigener Abschnitt für digitale Überwachungstechnologien geschaffen werden, welcher nur Güter enthält, die (noch) nicht Teil des Wassenaar-Abkommens sind. Nach aktuellen Entwürfen würde es sich dabei um fünf Güter handeln. Dieser Abschnitt soll von dem Rest der Liste mehr oder weniger abgekoppelt werden, wobei sich die Ermächtigung der Kommission, die Güterliste aufgrund von Menschenrechtsfragen zu ändern, ausschließlich auf diesen Abschnitt und nicht die Liste im Allgemeinen beziehen soll. Im Grunde würde dadurch ein eigenes, europäisches Regime unter der Führung der Kommission mit sehr geringer Reichweite geschaffen werden (nur spezielle Überwachungstechnologien, solange diese nicht durch das Wassenaar-Abkommen abgedeckt werden), wäh- 8.3 Aktueller Reformprozess seit 2013 123 rend das aktuelle System mehr oder weniger unverändert bliebe (Rat 2018a: 13f.; EP 2018; Moßbrucker 2017). Auch die Catch-all Klauseln wurden überarbeitet und reduziert: So wurde die neue Klausel für terroristische Akte von Rat und Parlament komplett gestrichen und steht aktuell nicht mehr zu Debatte (die Lieferung von Dual-Use-Gütern an terroristische Organisationen und Individuen wird natürlich weiterhin von der europäischen Rechtssetzung abgedeckt, allerdings mit geringerer Eigenverantwortlichkeit seitens der Exporteure). Die Menschenrechtsklausel soll weiterhin implementiert werden, allerdings nicht in Bezug auf die gesamte Güterliste Anwendung finden. Stattdessen soll sie lediglich für die Cyber-Güter des neuen europäischen Listenabschnitts verwendet werden (s.o.; Rat 2018a: 25; EP 2018). Abgesehen von den zentralen Konflikthemen stimmen Rat und Parlament in anderen Fällen auch mit dem Kommissionsentwurf überein (wenn auch mit Änderungsvorbehalten), insbesondere in vielen Punkten der Harmonisierung. So wurden die Vorschläge für einen verbesserten Informationsaustausch sowie eine gemeinsame Risikobewertung begrüßt, ebenso wie zusätzliche Allgemeine Genehmigungen der Union. Darüber hinaus sieht der Rat die Einführung von europaweit ähnlichen Strafen für ähnliche Vergehen bezüglich der Ausfuhrkontrolle vor, wobei allerdings noch unklar ist, ob sich dies auf das gesamte System oder nur die neue Liste für Cyber-Güter beziehen soll. Ebenso wurde eine verstärkte Kooperation der staatlichen Behörden durch gemeinsame Leitlinien und Schulungen von Kontrollpersonal gefordert. Weiterhin wurde eine stärkere, „aktive“ Mitwirkung von Rat, Kommission und Mitgliedsstaaten in „den einschlägigen internationalen Regimen“ bei der Etablierung neuer (Cyber-)Güter auf internationaler Ebene zumindest vage in Aussicht gestellt, wobei explizit das Wassenaar-Abkommen genannt wurde. (Rat 2018a: 19–38). Ergebnisse und Bewertung (Phase IV) Die Verordnung 428/2009 stellt die bis dato letzte große Reform des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems dar. Anders als etwa bei 1334/2000 fanden keine größeren Veränderungen bezüglich Kom- 8.4 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 124 petenzen und Zuständigkeiten statt. Stattdessen diente die Reform vor allem der Integration und der Harmonisierung des Systems. Die Kommission hat somit einen großen Teil ihrer Vorschläge letzten Endes nicht durchsetzen können. Größere Anpassungen des Systems fanden zwar weiterhin statt, allerdings vor allem in der Phase nach der Reform. Organisationale und strukturelle Indikatoren Da der Vorschlag für die Verwendung des Ausschussverfahrens auf europäischer Ebene des Dual-Use-Kontrollsystems abgelehnt wurde, gehören weiterhin die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union sowie das Europäische Parlament zu den (1) beteiligten Institutionen. Eine Änderung erfolgte kurz nach der Reform im Zuge des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon 2009, durch den die Entscheidungsverfahren der Gemeinsamen Handelspolitik geändert wurden. Somit wurde das Gemeinschaftsverfahren in diesem Bereich durch das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ersetzt, wodurch das Parlament nun die Funktion einer zweiten Kammer bei der Entscheidungsfindung einnimmt. Die Abstimmungen auf europäischer Ebene finden somit größtenteils durch supranationale Institutionen statt. Die (2) Rolle der beteiligten Institutionen hat sich durch die Reform zunächst nicht grundlegend geändert, da ein Großteil der entsprechenden Vorschläge abgelehnt worden ist. Auf europäischer Ebene wurde vor allem die koordinierende Funktion der Kommission durch die neuen Informationspflichten gestärkt sowie um die Möglichkeit ergänzt, Richtlinien für die innereuropäischen Kontrollen festzulegen. Die Abhängigkeit der Güterlisten von der internationalen Ebene blieb dabei allerdings ebenso bestehen wie die exklusiven Kompetenzen der Nationalstaaten. Somit bewirkte 428/2009 zwar eine zusätzliche Integration und Harmonisierung des europäischen Systems, allerdings keine nennenswerten Schritte in Richtung Supranationalismus. Eine größere Veränderung fand hingegen nach der Reform im Bereich der Ausfuhrlizenzen statt. Dabei gelang es den europäischen Institutionen, das System der Allgemeinen Genehmigung der Union deutlich zu erweitern (wobei zusätzliche Erweiterungen Teil des aktuellen Reformvorschlags sind). Aufgrund der zunehmenden Verbrei- 8.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase IV) 125 tung europäischer Genehmigungen (vgl. COM 2013: 12) lässt sich auch auf einen wachsenden europäischen Einfluss innerhalb des ursprünglich den Nationalstaaten vorbehaltenen Lizenzsystems schlie- ßen. Die von der Kommission vorgeschlagene Ablösung Nationaler Allgemeiner Genehmigungen durch UGEAs erfolgte bislang allerdings nicht. Verbindlichkeit und Formalisierung von Regeln und Gesetzen Im Bereich der (3) Verbindlichkeiten von Entscheidungen fand zunächst im Rahmen der Verordnung 428/2009 bis auf die Ausweitung des Zuständigkeitsbereichs auf Vermittlungsgeschäfte keine größere Veränderung statt. So sind die durch die europäischen Institutionen getroffenen Entscheidungen als Teil der CCP weiterhin bindend für alle Mitgliedsstaaten, wobei Verfehlungen vor dem CJEU eingeklagt werden können. Die tatsächliche Reichweite wird allerdings weiterhin durch die Abhängigkeit der Güterlisten von der internationalen Ebene sowie die exklusiven Rechte der Mitgliedssaaten beschränkt. Letztere wurden durch die Einführung der Menschenrechtsklausel auf nationaler Ebene sogar teilweise noch gestärkt, da die Staaten dadurch über eine weitere Möglichkeit für unilaterale Ausfuhrbeschränkungen verfügen. Internationale Akteure, Organisationen und Regime Im Bereich der (4) Einbindung internationaler Akteure zeigte sich in der untersuchten Phase deutlich eine aktive Rolle der Kommission. Zwar wurde im Rahmen der Verhandlungen zu 428/2009 eine Erweiterung des Zuständigkeitsbereichs bezüglich Verhandlungen mit Drittstaaten abgelehnt, die existierenden Spielräume allerdings stärker als zuvor genutzt. Wie bereits in der vorangegangenen Phase lassen sich diverse Fälle finden, in denen die Kommission in internationalen Verhandlungen und Absprachen als aktiver und eigenständiger Akteur aufgetreten ist. Dies zeigte sich sowohl im Rahmen der Verhandlungen um neue UGEAs (die von der Kommission direkt mit Drittstaaten geführt wurden) als auch bei der Betrachtung des aktuellen, von der Kommission 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 126 initiierten Reformprozesses. Dabei ließ sich beobachten, dass eine direkte Einbindung internationaler Akteure sowohl durch das Stakeholder Review als auch durch eigenständig organisierte Treffen und Kommunikationsforen stattgefunden hat. Dies spricht für eine wachsende Präsenz der Kommission als internationaler Akteur im Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern, allerdings durch die gegebenen Einschränkungen weiterhin innerhalb eines begrenzten Rahmens. Eine Europäisierung des politischen Diskurses ist dabei durch den direkten Kontakt zu bestimmten beteiligten Organisationen, Gruppen und anderweitigen Akteuren denkbar. Keine Veränderungen hat es hingegen bei der (5) Teilhabe europäischer Institutionen in den internationalen Regimen gegeben. So ist die Kommission weiterhin nur Mitglied in der Australia Group, permanenter Beobachter in der NSG sowie indirekt in Wassenaar und dem MTCR vertreten. Eine Veränderung dieser Situation wurde auch im neuesten Kommissionsentwurf nicht explizit vorgeschlagen, sondern lediglich implizit über bestimmte Formulierungen eingebracht. Anstelle von Beitrittsforderungen lassen sich eher Bestrebungen seitens der Kommission erkennen, die Abhängigkeit der europäischen Güterliste von den internationalen Regimen zumindest in einem kleinen Bereich zu reduzieren. 8.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase IV) 127 Die Ergebnisse der Phase IV lassen sich auf folgender Tabelle (4) zusammenfassen: Indikator Ergebnisse (1) Vertretung europäischer Institutionen Europäische Kommission Rat der Europäischen Union Europäisches Parlament (Ordentliches Gesetzgebungsverfahren) (2) Rolle der vertretenden Institutionen Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene (de facto begrenzt durch Abhängigkeiten von internat. Regimen und Exklusivrechte der Staaten) Koordination, Harmonisierung und Evaluation Verhandlung und Ausgabe von UGEAs Aktive Mitgestaltung des Reformprozesses (3) Verbindlichkeit und Formalisierung Rechtliche Verbindlichkeit aller Entscheidungen auf europäischer Ebene Spielräume bei der Interpretation und Umsetzung der Vorgaben durch die Mitgliedsstaaten (4) Einbindung internationaler Akteure Aktivität auf internationaler Ebene Direkte Verhandlungen mit Drittstaaten über UGEAs Direkte Einbindung internationaler Akteure in Reformprozess Begrenzter Gestaltungs- und Zuständigkeitsrahmen (5) Teilhabe an internationalen Regimen Aktive Teilhabe der europäischen Institutionen nur in der Australia Group Passive Teilnahme an der NSG Indirekte Vertretung in MTCR und Wassenaar Ergebnisse Phase IV Wie bereits in den vorherigen Phasen zeigte sich auch im Zeitraum von 2009 bis 2018, dass insbesondere die Kommission als aktiver Akteur auf europäischer in geringerem Maße auch auf internationaler Tabelle 4: 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 128 Ebene aufgetreten ist. Dabei wurden ebenfalls wieder selbstständig Schritte unternommen, die eigene Position im Bereich Dual-Use zu stärken. Dies wird insbesondere im Rahmen des erneuten Reformprozesses seit 2013 deutlich, wobei auch verstärkt internationale Akteure eingebunden wurden. Die politische Debatte um den Schutz der Menschenrechte wurde dabei als Frame verwendet, um zusätzliche Erweiterungen des europäischen Kompetenzbereichs vorzuschlagen, welche auch Schritte in Richtung einer größeren Unabhängigkeit von den internationalen Regimen beinhalteten (wenn auch zunächst nur in beschränktem Rahmen). Ebenso hat sich gezeigt, dass die europäischen Institutionen ihre Spielräume auf europäischer Ebene verstärkt genutzt haben, um Politikbereiche zu beeinflussen, die konzeptionell eigentlich den Mitgliedsstaaten vorbehalten sind. Dies ließ sich insbesondere in Bereich der Genehmigungen beobachten: So beruht das System der UGEAs allein auf einer Sonderregel aus dem Jahr 1994 für eine vereinfachte Ausfuhr in bestimmte Länder (siehe Kapitel 5.1). Diese fiel durch 1334/2000 in den Zuständigkeitsbereich der CCP und wurde schließlich im Jahr 2011 als Grundlage für die Schaffung einer Reihe weitreichender Handels- und Kontrollerleichterungen durch die europäischen Institutionen verwendet (was ein gutes Beispiel für historisch wachsende Strukturen und in gewisser Weise auch Pfadabhängigkeit darstellt). Dadurch konnten diese ihre Position innerhalb des europäischen Lizenzsystems merklich stärken. Aus theoretischer Sicht entsprechen die europäischen Institutionen, insbesondere die Kommission, im Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern in vielen Punkten dem supranational und institutionalistisch geprägten Bild von aktiven, zunehmend autonomen Akteuren, die selbstständig nach der Erweiterung der eigenen Kompetenzen und Zuständigkeiten streben. Allerdings findet dabei bereits auf europäischer Seite eine gewisse Einschränkung statt, da auch die Kommission, das Parlament und (insbesondere) der Rat darauf bedacht zu sein scheinen, die nominell im Rahmen der Verhandlungen um 428/2009 etablierte grundsätzliche Balance zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen zu wahren. Hinweise darauf geben auf der einen Seite die generelle Anerkennung der sicherheitspolitisch legitimierten Exklusivrechte der Mitgliedsstaaten, die im Zuge der Menschen- 8.4 Ergebnisse und Bewertung (Phase IV) 129 rechtsdebatte sogar noch erweitert wurden. Auf der anderen Seite wurden im Rahmen des Reformprozesses wiederum die vorgeschlagenen Catch-all Klauseln von Parlament und Rat deutlich entschärft, nachdem diese insbesondere aufgrund einer möglicherweise schädlichen Wirkung auf die Wirtschaft in die Kritik geraten waren. Wie bereits in den Verhandlungen um 428/2009 zeichnet sich auch im aktuellen Reformprozess eine Ablehnung oder zumindest Abschwächung vieler Punkte ab, die den europäischen Institutionen grö- ßere Autonomie und Kompetenzbereiche zusprechen würden. Dies scheint insbesondere der Fall zu sein, wenn über die Gemeinsame Handelspolitik hinaus auch die Außen- und Sicherheitspolitik der Mitgliedssaaten betroffen ist (Verhandlungen mit Drittstaaten, Einfluss in WDM-Regimen, Güterlisten etc.). Daher weist auch an dieser Stelle das intergouvernementale Argument eine gewisse Erklärungskraft auf, dass Staaten willentlich und in der Lage sind, ihre eigene Souveränität in diesen Bereichen gegenüber den europäischen Institutionen zu schützen. 8. Phase IV: Cyber-Güter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs 130 Gesamtfazit und Ausblick In diesem abschließenden Abschnitt werden die Gesamtergebnisse der Untersuchung zusammengetragen und bewertet. Dabei wird zunächst der kausale Entwicklungsprozess des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems unter Berücksichtigung des internationalen Kontexts nachgezeichnet. Anschließend wird anhand der verwendeten Indikatoren des Analyserasters bewertet, ob das untersuchte System stärker intergouvernemental oder supranational geprägt ist und inwieweit dies eine Europäisierung der Politik ermöglicht bzw. erschwert. Aufbauend darauf kann die Forschungsfrage beantwortet werden, ob sich Tendenzen einer Europäisierung der europäischen Dual-Use-Politik im betrachteten Zeitraum abgezeichnet haben. Abschließend wird anhand der gesammelten Erkenntnisse ein Ausblick auf mögliche zukünftige Entwicklungen und deren Implikationen gegeben, insbesondere in Hinblick auf die für das Jahr 2018 geplante Reform der europäischen Exportkontrolle. Zuletzt werden Anregungen für mögliche weitere Forschungsansätze aufgezeigt. Kontext und Entwicklungsprozess der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern Die Ursprünge des europäischen Exportkontrollsystems können auf das Regime der CoCom zurückgeführt werden, welches für die gesamte Zeit des Kalten Krieges und darüber hinaus prägend für die staatliche Ausfuhrkontrolle der europäischen Länder war. Dabei wurden bis heute verwendete multilaterale Austauschmechanismen sowie das System von gemeinsam erstellten Güterlisten erstmalig etabliert. Ebenfalls in dieser Zeit entstanden (meist aus konkretem weltpolitischem Anlass) die WMD-Prohibitionsregime der NSG, AG und des MTCR, wobei sich jeweils eine weitreichende Übernahme der Organisationsform und Arbeitsweise der CoCom beobachten ließ. Dual-Use-Güter spielten in 9. 9.1 131 dem dadurch etablierten internationalen System der Exportkontrolle anfangs eine eher untergeordnete Rolle. Das europäische System entstand gegen Ende des Kalten Kriegs in einer Phase der Abrüstung, Ausweitung der zwischenstaatlichen Kooperation sowie einer zunehmenden Konzentration auf ungewollte Proliferation und Dual-Use-Güter auf internationaler Ebene. Ebenfalls in diese Zeit fällt die Auflösung der Co- Com, wobei das Regime sowohl inhaltlich als auch strukturell zu gro- ßen Teilen durch das Wassenaar-Abkommen weitergeführt wurde. Da keines der genannten Regime bislang in seinen grundlegenden Strukturen und Arbeitsweisen verändert wurde (wenn auch ggf. inhaltlich erweitert), lässt sich bis dato eine deutliche Prägung des Bereichs Exportkontrolle im internationalen System durch die Traditionen der Co- Com feststellen. Neben dem internationalen Kontext entstand das europäische System in der Phase der zunehmenden Integration des Binnenmarkts. Die Etablierung der gemeinsamen Ausfuhrkontrolle im Jahr 1994 scheint weniger sicherheitspolitisch, sondern eher wirtschaftspolitisch motiviert gewesen zu sein, da diese vor allem eine Reaktion auf eine Reihe von ökonomischen und rechtlichen Problemen darstellte (wie etwa im Fall Richardt), welche aufgrund der Inkompatibilität des freien Güterverkehrs auf dem europäischen Binnenmarkt mit nationalen Exportbeschränkungen entstanden waren. Die europäische Ausfuhrkontrolle wurde nicht im Gegensatz, sondern vielmehr in Abhängigkeit vom internationalen System konzipiert. So findet die grundlegende Entscheidung, welche Güter als Dual-Use kategorisiert und somit kontrolliert werden, bis dato auf internationaler Ebene statt. Auf europäischer Ebene werden vor allem die Güterlisten der Regime direkt und unverändert in Europarecht umgesetzt sowie die Rahmenbedingungen der Kooperation und der Harmonisierung der Systeme der Mitgliedsstaaten geschaffen, welche auf nationaler Ebene von den jeweiligen Ländern implementiert werden. Diese Struktur wurde im gesamten Untersuchungszeitraum trotz vieler größerer und kleinerer Reformen und Änderungen der europäischen Ausfuhrkontrolle generell beibehalten. Ein grundlegender Streitpunkt während der frühen Konzeption des europäischen Systems und der ersten Phase nach seiner Etablierung war die Frage nach der Natur von Dual-Use-Gütern. Dies war in- 9. Gesamtfazit und Ausblick 132 sofern entscheidend, als dass davon die Zuordnung der Ausfuhrkontrolle von Dual-Use entweder zur Handels- oder zur Sicherheitspolitik abhängig war. Durch das Zwei-Säulen-Modell wurden die Kompetenzen auf europäischer Ebene zwischen beiden Bereichen deutlich zugunsten der Sicherheitspolitik aufgeteilt. Aufgrund einer Reihe von Problemen sowie insbesondere der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union, den Bereich Dual-Use der Handelspolitik zuzuordnen, wurde bereits kurz nach der ursprünglichen Implementation mit einem durch die Kommission veranlassten Reformprozess begonnen. Dieser hatte die Übertragung der Entscheidungskompetenzen und Zuständigkeiten auf europäischer Ebene von der GASP zur Gemeinsamen Handelspolitik im Jahr 2000 zur Folge. Die anderen politischen Ebenen waren von dieser Umgestaltung nicht betroffen, weshalb die Entscheidungen der internationalen Regime sowie Teile der nationalen Exklusivrechte (z.B. eigene Güterlisten) weiterhin hauptsächlich sicherheitspolitisch legitimiert sind. Dies geht einher mit dem nach der Abkehr vom Zwei-Säulen-Modell formulierten Ansatz einer Balance zwischen wirtschaftlichen (EU- Ebene) und sicherheitspolitischen Interessen (internationale und nationale Ebene). Die frühen 2000er Jahre waren nach 9/11 von der Erweiterung des Sicherheitsbegriffs auf nicht-staatliche Akteure sowie internationalen Debatten um die Verbreitung von WMD-fähigen Gütern geprägt. Auf europäischer Ebene wurden grundsätzliche Ziele und Vorgehensweisen bei der gemeinsamen Exportkontrolle im Rahmen der WMD-Strategie festgelegt. Diese sah auch eine aktivere Rolle der europäischen Institutionen auf internationaler Ebene vor, was allerdings nur begrenzt umgesetzt wurde. Im Rahmen der EU-Osterweiterungen entstanden eine Reihe von Problemen im Bereich der Ausfuhrkontrolle, da diese zwischen den alten und neuen Mitgliedsstaaten unterschiedlich stark ausgeprägt war. Bei der Einbindung der neuen Mitglieder in das europäische System sowie in die internationalen Regime spielte insbesondere die Kommission eine entscheidende Rolle. Die bis dato letzte Reform des europäischen Dual-Use-Ausfuhrkontrollsystems im Jahr 2009 diente vor allem der verstärkten Integration und Harmonisierung. Auch wurde zum ersten Mal eine Menschenrechtsklausel (auf nationaler Ebene) formuliert. Eine weitere Umverteilung von Kompetenzen und Zuständigkeiten zugunsten der europä- 9.1 Kontext und Entwicklungsprozess der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern 133 ischen Institutionen (insbesondere auf internationaler Ebene) wurde hingegen abgelehnt. Die aktuelle Phase ist vor allem von den Erfahrungen des Arabischen Frühlings und seinen Folgen geprägt. Hauptthemen sind dabei die Debatte um eine stärkere Einbindung des Schutzes von Menschenrechten als Grundlage der Ausfuhrkontrolle sowie die Schaffung von Kontrollmöglichkeiten für sich schnell weiterentwickelnde Cyber-Güter. Ein weiterer Punkt ist das System der Allgemeinen Genehmigungen der Gemeinschaft. Dieses wurde seit 2011 von den europäischen Institutionen weitreichend ausgebaut, wodurch diese zunehmend Einfluss auf den Bereich der Ausfuhrgenehmigungen ausüben. Ebenso wird angedacht, den Dual-Use-Begriff auf immaterielle Güter zu erweitern. Der aktuell verhandelte Reformvorschlag wird kontrovers diskutiert und sieht u.a. Möglichkeiten für die europäischen Institutionen vor, Teile der Güterliste unabhängig von den internationalen Regimen zu ändern. Ebenso sollen Menschenrechte verstärkt als Bemessungsgrundlage für politische Entscheidungen etabliert und die Eigenverantwortlichkeit von Exporteuren deutlich erhöht werden. Im bisherigen Stand der Verhandlungen scheint sich allerdings die Tendenz einer deutlichen Abschwächung dieser Vorschläge abzuzeichnen – insbesondere jener, die den Kompetenzbereich der Kommission merklich vergrößern würden. Gesamtergebnisse der Untersuchung Bei der Analyse des europäischen Exportkontrollsystems für Dual-Use- Güter wurde mit Hilfe einer Reihe von Indikatoren untersucht, inwieweit Möglichkeiten für eine Europäisierung der entsprechenden Politik entstanden sind. Entscheidend war dabei insbesondere die Frage, ob das System intergouvernemental oder supranational geprägt ist. Organisationale und strukturelle Indikatoren Im zuerst untersuchten Bereich der (1) Vertretung europäischer Institutionen im europäischen System der Ausfuhrkontrolle von Dual-Use- Gütern lässt sich eine deutliche Veränderung erkennen. So waren in 9.2 9. Gesamtfazit und Ausblick 134 der ursprünglichen Fassung sowohl die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union (als Staatenkammer) und das Europäische Parlament im Rahmen der Gemeinsamen Handelspolitik als auch der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union in seiner Funktion als Außenministerrat als Teil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik involviert. Die Kompetenzen auf europäischer Ebene waren dabei anfangs zwischen supranationalen und intergouvernementalen Gremien aufgeteilt. Im Rahmen der Verordnung 1334/2000 wurde der Bereich Dual-Use exklusiver Teil der Handelspolitik, wodurch an den Entscheidungsverfahren auf europäischer Ebene nur noch Kommission, Rat und Parlament beteiligt sind (Letzteres seit dem Vertrag von Lissabon 2009 in geringfügig stärkerer Rolle). Vorschläge seitens der Kommission, die Beteiligung von Rat und Parlament zu reduzieren, wurden bislang in den entsprechenden Verhandlungen abgelehnt. Trotz der exklusiven Kompetenzen ließ sich in einigen Fällen weiterhin eine gewisse Interdependenz zur Sicherheitspolitik feststellen. So waren beispielsweise die vom Europäischen Rat erlassenen Rahmenlinien der WMD-Strategie auf die gesamte Exportkontrolle ausgerichtet und somit auch für den Bereich Dual-Use prägend. Insgesamt betrachtet zeigt sich, dass supranationale Institutionen seit Beginn der gemeinsamen Ausfuhrkontrolle auf europäischer Ebene vertreten waren. Seit 2000 stellen sie die Hauptakteure im Bereich Dual-Use dar (wobei ggf. die Rahmenlinien durch andere Akteure mitgeprägt werden). Somit ist die grundsätzliche Voraussetzung für eine mögliche Supranationalisierung erfüllt. Inwieweit eine solche tatsächlich stattfinden kann, ist hingegen von der (2) Rolle der beteiligten Institutionen abhängig. Bei der Betrachtung dieses Indikators zeigte sich, dass die Kompetenzen und Zuständigkeiten im europäischen System über drei Ebenen verteilt sind: – Inhaltliche Entscheidungen über die Ausfuhrkontrolle werden größtenteils in den internationalen Regimen getroffen. Dabei wird festgelegt, welche Güter aus welchen Gründen als Dual-Use angesehen werden und wie mit diesen umzugehen ist. – Auf europäischer Ebene werden einerseits die informellen Entscheidungen der internationalen Ebene in Europarecht umgesetzt. In diesem Zuge können auch Entscheidungen über die Länderliste getroffen werden, wodurch beispielsweise die Ausfuhr in bestimmte 9.2 Gesamtergebnisse der Untersuchung 135 Drittstaaten erleichtert werden kann. Andererseits werden die grundlegenden Strukturen des europäischen Systems festgelegt, die entsprechenden Politiken und behördlichen Verfahren der Mitgliedsstaaten koordiniert und harmonisiert sowie das Gesamtsystem in regelmäßigen Abständen evaluiert. – Die konkrete Umsetzung der europäischen Vorgaben sowie die eigentliche Durchführung der Exportkontrolle findet auf nationaler Ebene durch die jeweiligen Mitgliedsländer statt. Während des gesamten Untersuchungszeitraums fanden keine nennenswerten Veränderungen an dieser grundlegenden Aufteilung statt. Ein deutlicher Wandel zeigte sich allerdings vor allem auf europäischer Ebene. So waren die supranationalen Institutionen der CCP anfangs beinahe ausschließlich auf die operativen Teile des Systems beschränkt (Rahmenbedingungen, Koordination, Informationsaustausch etc.) und standen in Abhängigkeit zur GASP, deren Gremien über die meisten Entscheidungskompetenzen verfügten. Somit stellten die Nationalstaaten auf allen drei Ebenen die entscheidenden Akteure dar. Nach der Reform im Jahr 2000 wurden nahezu alle Kompetenzen auf europäischer Ebene in der Gemeinsamen Handelspolitik vereint, wodurch die europäischen Institutionen zu den alleinigen Entscheidungsträgern wurden. Bis dato stehen sie dabei allerdings weiterhin inhaltlich in Abhängigkeit zu den internationalen Regimen, während die Nationalstaaten weiterhin große Spielräume bei der Umsetzung der Vorgaben, sowie Exklusivrechte bei der Durchführung der Kontrollen, der Vergabe von Lizenzen, der Festlegung von Strafmaßen und der Einführung zusätzlicher Beschränkungen innehaben. In allen untersuchten Phasen seit Beginn der gemeinsamen Exportkontrollen (II-IV) und insbesondere nach 1334/2000 waren die Institutionen der CCP auf europäischer Ebene als aktive Akteure tätig. Dabei ließen sich sowohl Fälle von der direkten Beeinflussung der Politik der Mitgliedsstaaten als auch (v.a. im Rahmen der Reformprozesse) selbstständige Versuche zur Erweiterung der eigenen Kompetenzen und Zuständigkeiten beobachten. Letztere wurden nach 1334/2000 allerdings zunehmend von den Mitgliedsstaaten abgeblockt. Gestärkt wurden hauptsächlich die operativen Kompetenzen auf europäischer Ebene. Die aktuelle Debatte ist eher von Versuchen zur Reduktion der Abhängigkeit von den internationalen Regimen geprägt, während die Ex- 9. Gesamtfazit und Ausblick 136 klusivrechte der Mitgliedssaaten größtenteils anerkannt werden. Nichtsdestotrotz ließ sich insbesondere in der letzten Phase auch ein zunehmendes Ausreizen von Handlungsspielräumen durch die europäischen Institutionen beobachten, um mehr Einfluss auf bestimmte Teile der Exportkontrolle ausüben zu können (v.a. im Bereich Lizenzen). Insgesamt zeigen sich bei der Betrachtung des Indikators eindeutige Schritte in Richtung Supranationalismus im Bereich der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern. Diese waren allerdings größtenteils auf die europäische Ebene beschränkt und fanden somit im Gesamtsystem nur in einem begrenzten Rahmen statt. Verbindlichkeit und Formalisierung von Regeln und Gesetzen Die im Rahmen der gemeinsamen Ausfuhrkontrolle getroffenen Entscheidungen zum Thema Dual-Use weisen bereits seit den Anfängen des Systems einen im internationalen Vergleich (3) hohen Grad an Verbindlichkeit auf. Anders als etwa bei den internationalen Regimen handelt es sich bei den jeweiligen europäischen Beschlüssen stets um gültige Rechtsakte, welche wiederum eine völkerrechtliche Basis aufweisen. Durch die Verwendung des Zwei-Säulen-Modells hatten anfangs die unterschiedlichen Teile der europäischen Exportkontrolle verschiedene rechtliche Grundlagen: So waren die Vorgaben aus der Gemeinsamen Handelspolitik als Teil der Europäischen Gemeinschaften rechtsverbindlich und lagen im Zuständigkeitsbereich des Gerichtshofs der Europäischen Union. Die im Rahmen der GASP getroffenen Entscheidungen waren hingegen nur politisch verbindlich (wurden aber meist direkt umgesetzt, da eine Einigung bereits in den internationalen Regimen stattgefunden hatte). Seit der Reform nach 1334/2000 sind wiederum alle Entscheidungen auf europäischer Ebene rechtsgültig und können im Zweifelsfall gerichtlich eingeklagt werden. Auch zuvor scheint der CJEU die anerkannte Judikative für den Bereich der Exportkontrolle gewesen zu sein: So wurde dieser bereits vor Beginn der europäischen Ausfuhrkontrolle zur Lösung des Fall Richardt herangezogen. Auch die erste Reform des Systems wurde durch ein Urteil des Gerichtshofs (Werner und Leifer) initiiert und legitimiert, obwohl dieses im Rahmen der GASP nicht verbindlich gewesen wäre. 9.2 Gesamtergebnisse der Untersuchung 137 Die rechtliche Verbindlichkeit aller Entscheidungen auf europäischer Ebene stellt einen deutlichen Hinweis für eine Supranationalisierung des Systems dar und ermöglicht darüber hinaus direkte (bzw. hierarchische) Formen der Europäisierung. In Kombination mit dem vorherigen Indikator zeigt sich allerdings, dass die Reichweite dieser Entscheidungen im Gesamtsystem durch die Gestaltungsspielräume und Exklusivrechte der Nationalstaaten begrenzt ist. Letztere sind rechtlich betrachtet oft sicherheitspolitisch legitimiert und entziehen sich daher dem Zuständigkeitsbereich der Handelspolitik. Die Rechtmäßigkeit dieser Sonderregeln wurde u.a. 1995 im Verlauf der Fälle Werner und Leifer vom CJEU bestätigt und scheint auch von den europäischen Institutionen weitestgehend anerkannt zu werden. Internationale Akteure, Organisationen und Regime Bei der (4) Einbindung internationaler Akteure durch die europäischen Institutionen lässt sich im Verlauf der Untersuchung eine Entwicklung in Richtung zunehmender, aktiver Tätigkeit erkennen. So stellten die europäischen Gremien der GASP anfangs vor allem passive Strukturen im Bereich Dual-Use dar, die lediglich für die Umsetzung der Entscheidungen auf internationaler Ebene in Europarecht zuständig waren. Die Institutionen der CCP waren an entsprechenden internationalen Prozessen, abgesehen von der Mitgliedschaft der Kommission in der Australia Group, nicht nennenswert beteiligt. Nach der Reform durch Verordnung 1334/2000 und insbesondere im Rahmen der WMD-Strategie wurde eine größere Beteiligung der auf europäischer Ebene inzwischen größtenteils autonomen Institutionen (insbesondere der Kommission) an der internationalen Politik im Bereich Exportkontrolle in Aussicht gestellt. Dies wurde allerdings nur teilweise umgesetzt: So trat die Kommission verstärkt in direkten Kontakt mit verschiedenen internationalen Akteuren, was sich beispielsweise bei der Einbindung der neuen Mitgliedsstaaten in die internationalen Regime beobachten ließ. Ihr Kompetenz- und Zuständigkeitsbereich blieb dabei allerdings begrenzt und wurde auch im folgenden Reformprozess trotz entsprechender Vorschläge nicht erweitert. Nichtsdestotrotz zeigt die aktuelle Phase die bislang am stärksten ausgeprägte 9. Gesamtfazit und Ausblick 138 internationale Aktivität der europäischen Institutionen: So wurden die gegebenen Handlungsräume genutzt, um eine Reihe von internationalen Akteuren direkt am Reformprozess und der Ausarbeitung von Änderungsvorschlägen zu beteiligen. Ebenso beruht die Ausweitung des Systems der UGEAs auf direkten Verhandlungen mit Drittstaaten, welche von der Kommission als Teil der Gemeinsamen Handelspolitik geführt wurden. Insgesamt zeigt sich somit eine zunehmende Präsenz der Europäischen Kommission auf internationaler Ebene sowie eine verstärkte Einbindung internationaler Akteure in die europäische Dual-Use-Politik. Beides kann als Schritt in Richtung Supranationalismus gewertet werden und bringt möglicherweise Ansatzpunkte für eine (indirekte) Europäisierung mit sich. Nichtsdestotrotz beschränken sich die internationalen Aktivitäten der europäischen Institutionen weiterhin auf bestimmte Themenfelder. Größere Erweiterungen des Zuständigkeitsbereichs, beispielsweise für Verhandlungen mit Drittstaaten außerhalb des Rahmens von Handelserleichterungen, blieben den europäischen Institutionen bislang verwehrt. Keine nennenswerten Veränderungen gab es bei der (5) Vertretung der europäischen Institutionen in den internationalen Regimen. So war die Kommission innerhalb des gesamten Untersuchungszeitraums allein (historisch bedingt) in der Australia Group als Vollmitglied vertreten. In die NSG wurde sie hingegen lediglich in der Position eines Beobachters ohne Mitspracherechte aufgenommen, während eine Vertretung in dem MTCR und dem Wassenaar-Abkommen nur indirekt stattfand. Eine mögliche Teilhabe der Kommission an allen relevanten Regimen wurde zwar mehrfach in Aussicht gestellt oder zumindest indirekt impliziert, fand allerdings bis dato nicht statt. Stattdessen scheinen die aktuellen Bestrebungen der Kommission eher darauf abzuzielen, die Abhängigkeit von den internationalen Regimen zu reduzieren. In den derzeit laufenden Verhandlungen um eine erneute Reform wurden entsprechende Vorschläge allerdings bereits deutlich abgeschwächt. Aufgrund der mangelnden Repräsentation sind die europäischen Institutionen von einem Großteil der Entscheidungsprozesse bezüglich der Frage, welche Güter aus welchen Gründen als Dual-Use gewertet und daher einer Ausfuhrkontrolle unterzogen werden, ausgeschlossen. Allein in den Bereichen Chemie und Biologie stellt die Kommission 9.2 Gesamtergebnisse der Untersuchung 139 einen eigenständigen Akteur dar. Eine (indirekte) Europäisierung der Politik über die internationalen Regime wäre somit zwar teilweise möglich, allerdings nur in einem deutlich begrenzten Rahmen. Insgesamt lassen sich aufgrund der zunehmend aktiven Rolle, der Ausweitung der Kompetenz- und Zuständigkeitsbereiche sowie der rechtlichen Verbindlichkeit der Entscheidungen der supranationalen europäischen Institutionen eindeutige Tendenzen in Richtung einer supranationalen Regierungsform im Bereich der europäischen Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern feststellen. Allerdings bleiben diese größtenteils auf die europäische Ebene beschränkt und entfalten ihre Wirkung aufgrund der Abhängigkeit von den internationalen Regimen sowie den weitreichenden Gestaltungsspielräumen und Exklusivrechten der Mitgliedsstaaten nur in einem begrenzten Rahmen. Die europäische Dual-Use-Politik weist somit gleichzeitig intergouvernementale (internationale und nationale Ebenen) wie supranationale (europäische Ebene) Merkmale auf. Unter Berücksichtigung der jeweiligen Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten befinden sich aktuell die Nationalstaaten gegenüber den europäischen Institutionen in vielen Punkten weiterhin in einer einflussreicheren Position. Das Gesamtsystem scheint daher trotz der Entwicklungen auf europäischer Ebene mehr intergouvernemental als supranational geprägt zu sein. Interessant bei der Betrachtung der europäischen Ausfuhrkontrolle ist zudem, dass die Trennlinie zwischen den supranational und intergouvernemental geprägten Bereichen des Systems in vielen Fällen parallel zu der Grenze zwischen Wirtschafts- und Sicherheitspolitik verläuft. So basieren die Entscheidungskompetenzen und Zuständigkeiten der supranationalen europäischen Institutionen spätestens seit 1334/2000 allein auf der Gemeinsamen Handelspolitik, während die Beschlüsse der internationalen Regime sowie viele der Exklusivrechte der Mitgliedssaaten sicherheitspolitisch legitimiert sind. Ebenso beschränken sich die internationalen Aktivitäten der Kommission im Bereich Ausfuhrkontrolle zu großen Teilen auf den Bereich der Handelspolitik. Versuche wie Vorschläge, die Kompetenzen der europäischen Institutionen auf internationaler Ebene zu vergrößern oder bestimmte nationale Sonderrechte zu verringern, wurden von den Nationalstaaten vor allem dann abgeblockt, wenn diese den Bereich der Außen- oder Sicherheitspolitik betroffen hätten. 9. Gesamtfazit und Ausblick 140 Zwar wurde die Doppelstruktur der Kompetenzaufteilung zwischen Wirtschafts- und Sicherheitspolitik auf europäischer Ebene durch Verordnung 1334/2000 aufgelöst – im Gesamtsystem scheint sie allerdings nicht nur weiterhin vorhanden zu sein, sondern darüber hinaus auch eine der zentralen Konfliktlinien darzustellen. Zwar bemühen sich sowohl Mitgliedsstaaten wie auch die europäischen Institutionen zumindest nominell um eine „Balance“ zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen, die Betrachtung der aktuellen sowie vorherigen Reformverhandlungen zeigt allerdings, dass die exakte Verteilung der Kompetenzen und Zuständigkeiten weiterhin ein stark umstrittenes Thema darstellt. Hat in der Europäischen Union eine Europäisierung der Politik über die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stattgefunden? Generell lässt sich diese Frage zunächst mit „Ja“ beantworten. So zeigte sich im Rahmen der Analyse eine zunehmende Reihe an Möglichkeiten für die europäischen Institutionen, die Politik der Mitgliedsstaaten direkt sowie indirekt zu beeinflussen. Dies wird zum einen durch die Betrachtung der Entwicklungen des europäischen Systems anhand der Indikatoren deutlich. Zum anderen lassen sich auch diverse konkrete Beispiele finden, wie etwa die direkte Einwirkung der Kommission auf die neuen Mitgliedsländer im Zuge der Osterweiterungen zur Anpassung ihrer Ausfuhrkontrollsysteme und dem Beitritt in die internationalen Regime oder auch die Ausweitung der UGEAs zur Ablösung Nationaler Allgemeiner Genehmigungen. Ob die ursprüngliche Einführung des gemeinsamen Lizenzsystems im Jahr 1994 bereits einen Fall von Europäisierung darstellte ist unklar, da diese zwar von den europäischen Institutionen initiiert und durchgeführt wurde, allerdings zu großen Teilen auf zwischenstaatlichen Verhandlungen beruhte. Spätestens seit Verordnung 1334/2000 sind allerdings zumindest die strukturellen und organisatorischen Rahmenbedingungen der europäischen Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern verbindlich von den Institutionen der CCP vorgegeben, wodurch diese zumindest einen Teilbereich des Systems direkt prägen können. Insgesamt zeigte sich, dass eine verstärkte Supranationalisierung in den meisten Fällen auch mit einem Zuwachs an Möglichkeiten für eine Europäisierung einher ging. Die auf Radaelli zurückgeführte Annahme einer Korrelation zwischen Supranationalismus und Europäisierung 9.2 Gesamtergebnisse der Untersuchung 141 lässt sich somit im Fall der europäischen Exportkontrolle von Dual- Use-Gütern bestätigen. Genau an dieser Stelle zeigen sich allerdings auch die Grenzen der Europäisierung in dem untersuchten Bereich. So ließen sich zwar eine Reihe von Fällen und Möglichkeiten einer Europäisierung beobachten, diese gingen jedoch (abgesehen vielleicht von der Australia Group) beinahe ausschließlich aus den supranational geprägten Bereichen des Systems hervor. Die Untersuchung ergab allerdings, dass die europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern in vielen Teilen weiterhin intergouvernemental geprägt ist. Daher kann davon ausgegangen werden, dass eine Europäisierung der Dual-Use-Politik, zumindest in ihrer strukturell-institutionellen Form, im jetzigen System ebenfalls nur in einem begrenzten Rahmen stattfinden kann. Die Ergebnisse der Analyse lassen sich in folgender Tabelle (5) zusammenfassen: Indikator 1994–2000 2000–2009 2009–2018 (1) Vertretung europäischer Institutionen Kommission, Rat, Parlament (CCP) Rat (Außenminister), Europäischer Rat (GASP) Kommission, Rat, Parlament (Gemeinschaftsmethode) Rahmenbedingungen durch Europäischen Rat (WMD-Strategie) Kommission, Rat, Parlament (ordentliches Gesetzgebungsverfahren) (2) Rolle der vertretenden Institutionen Koordination, Harmonisierung, Evaluation begrenzter Zuständigkeitsbereich (CCP) Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene Abhängigkeit von internationalen Regimen Exklusivrechte der Mitgliedssaaten Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene Koordination, Harmonisierung und Evaluation Aktive Mitgestaltung des Reformprozesses Abhängigkeit von internationalen Regimen Exklusivrechte der Mitgliedssaaten Entscheidungskompetenzen auf europäischer Ebene Koordination, Harmonisierung und Evaluation Aktive Mitgestaltung des Reformprozesses UGEAs Abhängigkeit von internationalen Regimen Exklusivrechte der Mitgliedssaaten 9. Gesamtfazit und Ausblick 142 Indikator 1994–2000 2000–2009 2009–2018 (3) Verbindlichkeit und Formalisierung Rechtliche Verbindlichkeit der Vorgaben, einklagbar (CCP) Politische Verbindlichkeit der Entscheidungen (GASP) Spielräume bei der Umsetzung und Exklusivrechte für die Mitgliedsstaaten Rechtliche Verbindlichkeit aller Entscheidungen auf europäischer Ebene, vor CJEU einklagbar Spielräume bei der Umsetzung und Exklusivrechte für die Mitgliedsstaaten Rechtliche Verbindlichkeit aller Entscheidungen auf europäischer Ebene, vor CJEU einklagbar Spielräume bei der Umsetzung und Exklusivrechte für die Mitgliedsstaaten (4) Einbindung internationaler Akteure Internationale Regime als Verhandlungsorte der Nationalstaaten Europäische Institutionen größtenteils passiv Zunehmende Aktivität auf internationaler Ebene Direkter Austausch mit Regimen u.a. Akteuren Begrenzter Gestaltungsund Zuständigkeitsrahmen Aktivität auf internationaler Ebene Direkte Verhandlungen mit Drittstaaten (Handelspolitik) Direkte Einbindung internationaler Akteure in Reformprozess Begrenzter Gestaltungsund Zuständigkeitsrahmen (5) Teilhabe an internationalen Regimen Aktive Teilhabe nur in der Australia Group Passive/Indirekte Teilnahme an NSG, MTCT und WA Aktive Teilhabe nur in der Australia Group Passive/Indirekte Teilnahme an NSG, MTCR und WA Aktive Teilhabe nur in der Australia Group Passive/Indirekte Teilnahme an NSG, MTCR und WA GesamtergebnisseTabelle 5: 9.2 Gesamtergebnisse der Untersuchung 143 Ausblick So wie die Europäische Integration gleichzeitig einen Zustand wie auch einen Prozess darstellt, ist auch die europäische Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern von den Dynamiken des Wandels und der Stabilität geprägt. So zeigte sich im Rahmen der Untersuchung, dass diverse Teile des Systems mit einer gewissen Regelmäßigkeit neu formuliert, geändert oder zumindest diskutiert wurden, während andere hingegen über den gesamten Untersuchungszeitraum mehr oder weniger unver- ändert (wenn auch nicht immer unhinterfragt) blieben. Insbesondere im Hinblick auf die aktuellen Verhandlungen über eine erneute Reform des Systems lässt sich daher die Frage stellen, welche möglichen Veränderungen in Zukunft wahrscheinlich oder unwahrscheinlich sind und welche Auswirkungen diese auf die gemeinsame Dual-Use- Ausfuhrkontrolle der EU (insbesondere im Hinblick auf die Europäisierung der Politik) haben könnten. In allen bisherigen Reformen wurden Schritte für die zunehmende Harmonisierung des europäischen Systems unternommen, wobei eine effektive Wirkungsweise der Ausfuhrkontrollen von allen beteiligten Akteuren angestrebt zu werden scheint. Daher kann davon ausgegangen werden, dass zumindest die operativen Kompetenzen der europäischen Institutionen sowie das System des gegenseitigen Informationsaustauschs auch in Zukunft weiterhin ausgebaut werden. Eine Angleichung von Strafmaßen wirkt hingegen weniger wahrscheinlich, da dies eine Einschränkung der Exklusivrechte der Mitgliedssaaten bedeuten würde. In der aktuellen Phase haben die europäischen Institutionen verstärkt ihre vorhandenen Handlungsspielräume ausgereizt. Ein weiterer Ausbau des Systems der UGEAs scheint damit auch in Zukunft wahrscheinlich. Da diese bereits kurz nach ihrer ersten Erweiterung die am zweithäufigsten genutzten Lizenzen darstellten, kann von einem weiterhin zunehmenden Einfluss der europäischen Institutionen im Bereich Genehmigungen ausgegangen werden. Inwieweit dabei das System der Nationalen Allgemeinen Genehmigungen tatsächlich ersetzt werden kann ist hingegen strittig, da dies einen Einschnitt in die unilaterale Außenpolitik bestimmter Mitgliedssaaten darstellen würde. 9.3 9. Gesamtfazit und Ausblick 144 Auf internationaler Ebene ist weiterhin eine zunehmende Aktivität der europäischen Institutionen insbesondere in den Bereichen zu erwarten, die zur Handelspolitik gezählt werden. Bei der Frage nach einer größeren Ausweitung der Kompetenzen bezüglich den der Außenund Sicherheitspolitik zugeordneten Teilen der Exportkontrolle zeigten sich die Mitgliedssaaten bisher überaus defensiv, entsprechende Vorschläge wurden bislang stehts abgelehnt. Eine derartige Begrenzung der europäischen Aktivitäten auf internationaler Ebene ist daher auch in Zukunft zu erwarten. Dies trifft insbesondere auf eine mögliche Aufnahme der Kommission in die internationalen Regime zu, welche trotz mehrfacher Andeutung im gesamten Untersuchungszeitraum nicht stattfand und auch in absehbarer Zeit unwahrscheinlich ist. Die zunehmende Einbindung von Menschenrechtsansätzen in die europäische Ausfuhrkontrolle kann bei Betrachtung des aktuellen Reformprozesses als sicher angesehen werden, wobei der genaue Rahmen, Umfang sowie die prognostizierten Auswirkungen allerdings weiterhin höchst umstritten sind. Die Umsetzung des Kommissionsvorschlags einer weitreichenden Menschenrechtsklausel wirkt aktuell eher unwahrscheinlich. Eine völlige Streichung wie im Fall der Terrorklausel wird hingegen aufgrund ihres normativen Gehalts nicht erwartet. Stattdessen zeichnet sich aktuell vor allem eine deutliche Abschwächung der Menschenrechtsklausel ab, wobei die vom Rat vorgeschlagene Reduktion auf spezielle Cyber-Güter sie de facto in beinahe allen Belangen wirkungslos machen würde. Die Frage nach dem Umgang mit Cyber-Gütern könnte für die gesamte zukünftige Entwicklung der europäischen Ausfuhrkontrolle entscheidend sein. So würde eine Durchführung des aktuellen Kommissionsvorschlags eine rechtliche Grundlage dafür schaffen, die Abhängigkeit des europäischen Systems von den internationalen Regimen auf Basis der Menschenrechte schrittweise zu reduzieren. Die langfristige Folge könnte eine erhebliche Kompetenzverschiebung zugunsten der europäischen Institutionen sein, was wiederum die Europäisierung der Politik stark vorantreiben würde. Aufgrund des sich deutlich abzeichnenden Widerstands der europäischen Mitgliedsstaaten sowie den Erfahrungen bisheriger Reformprozesse wirkt diese Variante allerdings unwahrscheinlich. Stattdessen scheint aktuell eher eine eingeschränkte Ausweitung der Güterliste das wahrscheinlichere Szenario darzustellen, wobei 9.3 Ausblick 145 sich die zusätzlichen Kompetenzen der europäischen Institutionen ausschließlich auf spezielle Cyber-Güter beschränken würden. Nichtsdestotrotz wäre auch in diesem Fall die europäische Güterliste erstmalig umfangreicher als die der internationalen Regime. Dies könnte in Zukunft als Präzedenzfall verwendet werden, durch den weitere Ausnahmen (im kleineren Stil) legitimiert werden würden. Im Fall der Cyber-Güter könnte je nach Ausgestaltung und weiteren politischen Entwicklungen eine Ausweitung der Güterliste allerdings möglicherweise lediglich eine Übergangslösung bis zu einer entsprechenden Anpassung des Wassenaar-Abkommens darstellen. Falls eine solche nicht stattfindet, könnte dies jedoch auch den Beginn eines neuen, speziell auf Cybertechnologie ausgerichteten Regimes der Exportkontrolle einleiten. Ob sich ein solches auf die Europäische Union beschränken oder auch auf die internationale Ebene übertragen werden würde, ist spekulativ. In beiden Fällen wäre allerdings eine deutliche Mitgestaltung durch die europäischen Institutionen sicher. Alles in allem lässt sich erwarten, dass die aktuell beobachtbaren Tendenzen in Richtung Supranationalismus und Europäisierung im System der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern sich auch in absehbarer Zukunft fortsetzen und ggf. sogar ausweiten werden. Jedoch scheint diese Entwicklung nur in kleinen Schritten voranzugehen, wobei eine Einschränkung auf bestimmte Themen und Bereiche auch weiterhin wahrscheinlich ist. Weitere Forschungsmöglichkeiten Die europäische Ausfuhrkontrolle stellt selbst bei der Beschränkung auf den Themenbereich Dual-Use ein überaus komplexes System dar, von dem im Rahmen dieser Untersuchung lediglich Teilbereiche analysiert werden konnten. Dies eröffnet die Möglichkeit für eine Reihe von weiteren Anschluss- und Folgestudien: In dieser Studie wurde vor allem die strukturell-institutionelle Ebene betrachtet, um eine mögliche Europäisierung anhand von Aufbau und Entwicklung des Systems und den daraus resultierenden institutionellen Wirkungsmechanismen zu untersuchen. Dies stellt allerdings nur eine der verschiedenen Dimensionen von Europäisierung dar. So 9.4 9. Gesamtfazit und Ausblick 146 kann eine Beeinflussung der Politik auch auf der normativen Ebene im Tagesgeschäft über die Verbreitung von bestimmten Ansichten, Arbeitsweisen, Werten, Normen etc. vonstattengehen. Ebenso kann der jeweilige Einfluss bestimmter Akteure auf die Entwicklung des Systems genauer untersucht werden. Besonders würden sich dafür die in dieser Studie leider jeweils nur verkürzt dargestellten Verhandlungen über die ursprüngliche Gründung sowie die jeweiligen Reformen des Systems anbieten. Die institutionalistische Betrachtungsweise bietet in beiden Fällen Möglichkeiten für eine genauere Untersuchung und Bewertung der Vorgänge, insbesondere in ihren soziologischen bzw. akteurszentrierten Varianten. Durch die bisherige Analyse konnten vor allem Aussagen darüber getroffen werden, ob und in welchem strukturellen Rahmen eine Europäisierung der Dual-Use-Politik stattgefunden hat bzw. stattfinden kann. Dabei wurde bevorzugt die europäische Ebene analysiert. Für eine Untersuchung der exakten Auswirkungen der beobachteten Tendenzen einer Europäisierung müssten hingegen wiederum Veränderungen der jeweiligen nationalen Ausfuhrsysteme und entsprechenden Politiken der Mitgliedssaaten betrachtet werden. Dazu würden sich komparative Länderfallstudien anbieten, die jeweils wiederum in Korrelation mit den in dieser Studie beschriebenen Entwicklungen des europäischen Systems der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern gesetzt werden könnten. 9.4 Weitere Forschungsmöglichkeiten 147 Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 In der Mitte des Jahres 2018 fand die Studie zur Europäisierung der europäischen Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern ihren erstmaligen Abschluss. Insbesondere im Hinblick auf die damals geplante und auch bis dato nicht umgesetzte erneute Reform der Dual-Use-Verordnung blieben noch viele Fragen offen. Die baldige Veröffentlichung der Studie in Buchform bietet die günstige Gelegenheit, noch einmal auf die offenen Punkte zurückzukommen und die Analyse um die Entwicklungen des Reformprozesses der letzten beiden Jahre zu erweitern. Neben der Aktualisierung der Studie werden in diesem Zug auch die Prognosen des Kapitels 8.3 überprüft und Ansätze für weitere Forschungsmöglichkeiten aufgezeigt. Die seit 2016 angestrebte erneute Novellierung der EU-Dual-Use- Verordnung war und ist ein kontrovers diskutiertes Thema. Obgleich sowohl die europäischen Institutionen als auch die Mehrheit der Mitgliedsstaaten grundsätzlich eine erneute Reform begrüßen, haben sich im Rahmen der voranschreitenden Verhandlungen teils erhebliche Unterschiede zwischen den jeweiligen Positionen gezeigt – wobei in vielen Fällen die Frage nach einer weiteren Supranationalisierung des Politikbereichs das Fundament dieses Gegensatzes darstellt. Zum Zeitpunkt des ursprünglichen Abschlusses der Studie lagen der Reformvorschlag der Kommission aus dem Jahr 2016 sowie die Stellungnahme und Ergebnisse der ersten Lesung des Parlaments von Anfang 2018 vor. Insgesamt zeigte sich dabei, dass Kommission und Parlament grundsätzlich relativ ähnliche Positionen innehatten. Nichtsdestotrotz stellten bereits einige der Änderungsvorschläge des Parlaments eine Abschwächung der Kommissionsposition dar (COM 2016c; EP 2018; siehe auch Bromley/Gerharz 2019 sowie Kapitel 7.3). Deutlich heftigere Kritik kam seitens des Rats, wodurch bereits 2018 klar wurde, dass viele der von der Kommission vorgeschlagenen Punkte, wenn überhaupt, wahrscheinlich nur mit deutlichen Abstrichen umgesetzt werden könnten. Die Verhandlungen gestalteten sich entsprechend zäh, 10. 149 wodurch die selbst gesetzten Zeitrahmen bis zur Reform wiederholt nicht eingehalten werden konnten (siehe Kapitel 7.3). Obwohl es bereits seit Beginn der Verhandlungen deutlich war, dass der Rat den Vorschlägen der Kommission wahrscheinlich entgegenstehen würde, dauerte es insgesamt fast drei Jahre, bis dieser im Juni 2019 ein eigenes Verhandlungsmandat erließ. Ein Hauptgrund dafür war, dass es in vielen der kritischen Punkte wie dem Umgang mit Cyber-Gütern oder der Menschenrechtsklausel auch zwischen den einzelnen europäischen Staaten keine Einigkeit gab (Bromley/Gerharz 2019, Kochendörfer 2019: 291). Dass die zwischenstaatlichen Gegensätze insbesondere in der internen Entscheidungsfindung des Rates zum Tragen kamen, kann u.a. mit seiner Doppelfunktion in der EU (Staatenkammer und Außenministerrat) erklärt werden. Wie erwartet steht die Position des Rates in vielen Punkten in erheblichem Gegensatz zu den Vorschlägen der Kommission und z.T. auch denen des Parlaments (Rat 2019; Lippert 2020a: 82; Bromley/ Gerharz 2019; Klöhn 2020: 245). Nachdem mit dem Verordnungsvorschlag des Rates alle beteiligten europäischen Institutionen ihren Standpunkt veröffentlicht hatten, konnte im Herbst 2019 der Trilog beginnen, an dessen Ende die novellierte Dual-Use Verordnung stehen soll. Wie bereits zuvor verlaufen die bis dato (Juli 2020) nicht abgeschlossenen Verhandlungen schleppend: So sieht der aktuelle Zeitplan zwar einen Abschluss innerhalb des Jahres 2020 vor, eine weitere Verschiebung wird – insbesondere in Anbetracht der globalen Pandemie – allerdings sowohl von externen Beobachtern als auch Berichten des BAFA zufolge für wahrscheinlich gehalten (z.B. Klöhn 2020: 245; Feldmann 2020). Nichtsdestotrotz lassen sich auf Grundlage des Trilogs und den daraus entstandenen Zwischenberichten und Fassungsvorschlägen bereits deutliche Tendenzen und mögliche Kompromisslinien erkennen: Cyber-Güter Der Umgang mit Cyber-Gütern, insbesondere Telekommunikations- überwachungsgütern (TKÜs), stellt weiterhin einen der Hauptstreitpunkte im Novellierungsprozess dar. Wie in Kapitel 7.3 genauer be- 10. Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 150 schrieben, sieht der Kommissionsvorschlag die Aufnahme solche Güter in die EU-Dual-Use-Liste unabhängig von den internationalen Regimen vor. Dadurch wäre zum einen die gesamteuropäische Exportkontrolle von Dual-Use Gütern stärker als die des internationalen Systems, zum anderen würde dies wahrscheinlich eine erhebliche Ausweitung des Einflusses der europäischen Institutionen mit sich bringen und die Supranationalisierung des Politikbereichs vorantreiben. Da der Export von TKÜs auf Grundlage von Menschenrechtsverletzungen beschränkt werden soll, ist die Frage nach dem Umgang mit Cyber- Gütern auch eng mit der Menschenrechtsdebatte und des Vorschlags nach Catch-all Klauseln verbunden (dieses Thema wird der Übersicht halber in einem eigenen Abschnitt behandelt werden, sollte aber immer im Zusammenhang mit Cyber-Gütern gedacht werden). Diesem Themenkomplex wurde daher in der eigenen Prognose (siehe Kapitel 8.3.) eine große Tragweite zugeschrieben, eine umfassende Umsetzung aufgrund des starken Widerstands des Rats und der Wirtschaftsverbände allerdings als unwahrscheinlich bewertet. Im Verlauf der letzten beiden Jahre hat sich gezeigt, dass die Gegenreaktion der Mitgliedsstaaten letztendlich noch in einem stärkeren Maße stattgefunden hat als erwartet: Generell lehnte ein Großteil der Nationalstaaten eine „Öffnung“ der Dual-Use-Liste für Erweiterungen durch die EU eindeutig ab. Nichtsdestotrotz wurden verschiedene Kompromisslösungen diskutiert: So berichteten Mitglieder des BAFA auf dem „Informationstag Exportkontrolle 2018“, dass inner- und außerhalb des Rates eine von der Dual-Use-Liste abgekoppelte Sonderlistung für bestimmte TKÜs auf europäischer Ebene als Übergangslösung bis zur Einigung in Wassenaar verhandelt werde. Allerdings zeigte sich zunehmender Widerstand bei einer knappen Hälfte der Mitgliedsstaaten. Im Jahr 2018 konnte innerhalb des Rats keine Einigung für eine einheitliche Position erzielt werden (Bromley/Gerharz 2019; Kochendörfer 2019: 292). Deutlich wurde diese Problematik auch auf dem „Exportkontrolltag 2019“, in dessen Rahmen u.a. berichtet wurde, dass diverse Mitgliedsstaaten ein eigenes EU-Regime jeglicher Art für TKÜs grundsätzlich ablehnen und daher den Kompromissvorschlag einer begrenzten Liste blockieren würden. Ein Grund dafür sei auch, dass sie im Mehrheits- Cyber-Güter 151 system der EU anders als in den internationalen Regimen nicht über ein Veto verfügen würden (Kochendörfer 2019: 291ff.). Die interne Debatte zwischen den Staaten über den Umgang mit Cyber-Gütern wird als Hauptgrund dafür angesehen, weshalb das Verhandlungsmandat des Rates erst Mitte 2019 veröffentlicht wurde. Bei dessen Betrachtung zeigt sich, dass sich die einer eigenen europäischen Liste grundsätzlich abgeneigte Fraktion durchgesetzt zu haben scheint. So wurden die Notwendigkeit der Kontrolle von TKÜs zwar anerkannt, anders als noch 2018 allerdings sämtliche Vorschläge für eine EU-eigene Lösung eindeutig abgelehnt. Stattdessen soll eine Listung ausdrücklich über die internationalen Regime erfolgen (Rat 2019; Bromley/ Gerharz 2019). Unterstützt wird diese Position dadurch, dass auf internationaler Ebene eine Einigung erzielt und eine Reihe an Cyber-Gütern zum Ende des Jahres 2019 in die Dual-Use-Liste des Wassenaar Arrangements aufgenommen wurde. Eine europaweite Umsetzung soll bis Ende 2020 erfolgen. Allerdings wurden bislang nicht alle seitens der Kommission vorgeschlagenen Güterpositionen übernommen (WA 2019; Bromley 2020; Bromley/Gerharz 2019). Im Trilog stehen sich die Positionen von Kommission/Parlament und die des Rates deutlich gegenüber, weshalb der Umgang mit Cyber-Gütern auch in absehbarer Zukunft einen der größten Streitpunkte darstellen wird (ebd.). Aufgrund der Aufnahme von TKÜs in das Wassenaar-Abkommen und der ablehnenden Position des Rats wird die Gründung eines EU-eigenen Kontrollregimes (in welcher Art auch immer) in der kommenden Reform als unwahrscheinlich angesehen. Stattdessen deuten die aktuellen Entwicklungen eher auf eine Abhandlung des Themas im internationalen System ohne weitere Kompetenzverlagerungen auf die europäische Ebene hin. Menschenrechte und Catch-all Klauseln Die Erkenntnis der Notwendigkeit einer erneuten Reform des europäischen Dual-Use-Systems basiert zu großen Teilen auf den Erfahrungen des Arabischen Frühlings und der daraus resultierenden Menschenrechtsdebatte. Zwar hatte der human-security Ansatz bereits zuvor Einzug in die europäische Dual-Use Politik gefunden, spielte aber in der tatsächlichen Gesetzgebung (mit Ausnahme einer eher schwachen Catch-all Klausel auf nationaler Ebene) keine große Rolle. Der Kommissionsvorschlag sah hingegen vor, Menschenrechte zu 10. Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 152 einer Hauptgrundlage der Exportkontrolle zu erheben und Unternehmen mit einer starken Catch-all Klausel zu ihrer Wahrung zu verpflichten. Zusätzlich sollte eine ähnliche Klausel gegen Unterstützung von terroristischen Vereinigungen erlassen werden. Eng mit der Debatte um Menschenrechtsklauseln verknüpft war und ist die Frage nach dem Umgang mit Cyber-Gütern (s.o.), da bei diesen erstmalig der human-security Ansatz als Grundlage der Exportkontrolle direkte Anwendung finden soll (siehe auch Kapitel 7.3). Während die Stärkung der Menschenrechte zwar von allen europäischen Institutionen und externen Akteuren begrüßt wurde, äußerten neben Mitgliedern des Rats insbesondere die Wirtschaftsverbände heftige Kritik an den Catch-all Klauseln, da diese als wirtschaftsschädlich und juristisch unklar definiert angesehen wurden (z.B. BDI 2017). Diese Position hat sich bis zum heutigen Tag nicht verändert (z.B. Lippert 2020a; BDI 2020). In der folgenden Debatte zeigte sich, dass das Parlament zwar die Stärkung der Menschenrechte unterstützte und den Begriff sogar (insbesondere im Hinblick auf TKÜs) noch um Meinungsfreiheit und Persönlichkeitsrechte zu erweitern gedenkt, den Catch-all Regelungen allerdings ebenfalls kritisch gegenübersteht. Im Jahr 2018 sah eine Kompromisslösung noch vor, dass eine spezielle, EU-eigene Liste für Cyber- Güter erstellt werden sollte (s.o.). Die Menschenrechtsklausel sollte zwar in Kraft treten, sich allerdings nur auf diese Güter beziehen (Rat 2018a: 25; EP 2018; Bromley/Gerharz 2019). Spätestens seit dem Verhandlungsmandat und Beginn des Trilogs 2019 wurde allerdings deutlich, dass es mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht zu einer solchen Einigung kommen wird: So unterstützt zwar auch der Rat nominell die Menschenrechte, Catch-all Regelungen jeglicher Form werden hingegen abgelehnt (Rat 2019). Zudem stellt inzwischen auch der Gegenstand des vorherigen Kompromisses, die EU-eigene Liste für Cyber- Güter, ein unwahrscheinliches Szenario dar (s.o.). Daher wird aktuell von den meisten Beobachtern davon ausgegangen, dass keine Einführung von Catch-all Klauseln auf europäischer Ebene stattfinden wird (Klöhn 2020: 245; BDI 2020; Lippert 2020a: 82f., Kochendörfer 2019: 292). Das aktuell wahrscheinlichste Szenario ist somit, dass die bereits zuvor (siehe Kapitel 8.3) als gesichert angesehene Ausweitung des hu- Cyber-Güter 153 man-security Ansatzes als Grundlage von Exportkontrolle in der kommenden Reform erfolgen wird. Entgegen der vorherigen Erwartungen ist allerdings eine völlige Streichung der Catch-all Klauseln absehbar. Dadurch wären die Menschenrechte auf europäischer Ebene vor allem nominell und als Grundlage für Handlungsempfehlungen eingebunden, während verbindliche Verpflichtungen größtenteils ausbleiben. Tatsächliche Exportbeschränkungen aufgrund möglicher Menschenrechtsverletzungen wären in diesem Rahmen nur im Einzelfall mittels Unterweisung möglich, wodurch sich die Kontrolle auf Fälle beschränken würde, die die jeweiligen Behörden im eigenen Ermessen als kritisch bewerten. Da eine flächendeckende Überwachung aller Exporte durch staatliche (bzw. europäische) Institutionen faktisch unmöglich ist (siehe Kapitel 2.3), würde der tatsächliche Menschenrechtsschutz aller Voraussicht nach entsprechend schwach ausfallen. Technische Unterstützung Ein Thema, das zuletzt in den Fokus der Debatte gerückt ist, ist die sog. „Technische Unterstützung“. Dabei handelt es sich um technische Dienstleistungen wie Reparatur, Montage, Wartung etc. sowie die Weitergabe von Wissen und Kenntnissen im technischen Bereich. Diese sollen dem Kommissionsvorschlag zufolge ebenfalls der Dual-Use-Exportkontrolle unterliegen (eine ähnliche Regelung existiert im Bereich der Militärgüter bereits). Der Dual-Use Begriff würde dadurch von einer engeren Definition (materielle Güter) zu einer weiteren (immaterielle Güter) ausgeweitet werden. Dass eine solche Ausweitung des Dual- Use-Begriffs stattfinden wird, kann als sicher angesehen werden: Obwohl Regelungen für Technische Unterstützung zuvor bereits z.T. auf nationaler Ebene bestanden, stimmen Kommission, Parlament und Rat generell mit einer gemeinsamen europäischen Lösung überein (vgl. auch Lippert 2020a: 82f; Lippert 2020b). Allerdings ist die genaue Ausgestaltung noch offen, insbesondere bei der Frage, welche Verantwortlichkeiten auf die europäische Ebene verlagert werden und welche bei den Staaten verbleiben sollen. So sieht die Position des Rates eine eindeutige Beschränkung auf gelistete Dual-Use-Güter vor. Zudem soll die Entscheidung, ob eine Ausfuhr genehmigungspflichtig ist, im Ein- 10. Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 154 zelfall auf nationaler Ebene entschieden und den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit eingeräumt werden, unilateral weitere Verschärfungen zu erlassen (Rat 2019: 18f.). Genehmigungen und ICPs Bereits im Jahr 2011 wurde das System der von der Kommission verhandelten und ausgestellten Allgemeinen Genehmigungen der Union (UGEAs) erheblich erweitert. Dadurch wurde ein Teil des zuvor nahezu vollständig nationalstaatlich geprägten Genehmigungsverfahrens auf die europäische Ebene verlagert. UGEAs wurden von europäischen Unternehmen im Allgemeinen positiv aufgenommen und stellen in der Praxis ein häufig genutztes Verfahren dar (siehe Kapitel 7.2). Der Kommissionsvorschlag sieht einen Ausbau des Systems vor, wodurch sich die Frage stellt, ob bzw. in welchem Umfang eine Ablösung nationaler AGGs stattfinden soll (siehe Kapitel 7.3). Die Erweiterung des UGEA-Systems wurde als wahrscheinlich bewertet (siehe Kapitel 8.3). Die Einführung neuer UGEAs zählt ebenfalls zu den kontrovers diskutierten Themen der Reform. So zeigten sich diverse Mitgliedsstaaten, darunter auch Deutschland, defensiv gegenüber einer weiteren Abgabe von Entscheidungsmacht im Lizenzsystem an die europäischen Institutionen. Das Hauptargument war und ist, dass die vorgeschlagenen neuen UGEAs in ihrer Wirkung und Reichweite z.T. kürzer greifen würden als die nationalen AGGs. Das Gesamtsystem der Exportkontrolle würde daher durch eine Ablösung der Nationalen Allgemeinen Genehmigungen geschwächt werden (Klöhn 2020: 245). Allerdings scheint sich diese Kritik nur auf bestimmte Details der vorgeschlagenen Genehmigungen zu beziehen. Das grundsätzliche System der UGEAs wurde hingegen in keinen Punkt hinterfragt. Außerdem zeigten sich die Nationalstaaten im Verlauf der Debatte generell bereit, weitere Handlungsmacht auf die europäische Ebene zu übertragen, wenn auch in reduziertem Maße. So wurden von der Kommission insgesamt vier neue UGEAs vorschlagen, die im Inhalt teilweise deckungsgleich zu diversen nationalen AGGs wären, darunter die deutschen Genehmigungen 12 („Wertfreigrenzen“), 16 („Telekommunikation“) und 17 („Frequenzumwandler“). Zwei dieser Vorschläge (Wert- Genehmigungen und ICPs 155 freigrenzen und Frequenzumwandler) wurden im Ratsmandat abgelehnt und stehen aktuell nicht mehr zur Debatte. Die im Gespräch verbliebenen UGEAs beziehen sich auf den neu eingeführten Bereich der Technischen Unterstützung (in Form von unternehmensinternem Wissensaustausch) sowie (in Bezug auf die Cybergüterdebatte) bestimmte Telekommunikationsgüter. Die Einführung dieser Genehmigungen wird als wahrscheinlich angesehen (Kochendörfer 2019: 292f.; Klöhn 2020: 245). Unwahrscheinlich ist hingegen die generelle Ablösung der Nationalen Allgemeinen Genehmigungen: So wurde etwa in Deutschland kürzlich entschieden, die Laufzeit der AGGs zu verlängern. Ebenfalls werden auch nach der Reform nationale AGGs nicht zwangsläufig durch inhaltlich ähnliche europäische UGEAs ersetzt. Stattdessen wird in den Reformverhandlungen aktuell über einen Mechanismus diskutiert, durch den Unternehmen zwischen UGEAs und nationalen AGGs wählen können, wenn diese denselben Themenblock abdecken (ebd.). Bei Einführung einer solchen Regelung würde eine Doppelstruktur und ggf. auch eine Konkurrenzsituation aus überlappenden Genehmigungen auf nationaler und europäischer Ebene geschaffen werden. Neben UGEAs wird aktuell auch über die Einführung einer „Genehmigung für umfangreiche Projekte“ diskutiert. Dabei soll es sich um eine Lizenz ähnlich der Globalgenehmigungen handeln, mit der bestimmte Dual-Use-Güter an einen oder mehrere Empfänger im Rahmen eines definierten Projekts ausgeführt werden dürfen. Allerdings wird in keinen der bisherigen Reformentwürfe eine neue Kategorie geschaffen. Stattdessen sollen Projekt-Genehmigungen entweder eine Unterkategorie der Globalgenehmigungen (Kommissionsentwurf, siehe COM 2016c: 14) und/oder Einzelgenehmigungen (Ratsentwurf, siehe Rat 2019: 16) werden. In beiden Fällen würde die Entscheidungsmacht bei den Nationalstaaten verbleiben. Zur Sicherstellung der Anwendung der Exportkontrollvorschriften empfehlen die europäischen Institutionen sowie die Nationalstaaten exportierenden Unternehmen die Einführung eines „Internal Compliance Program“ (ICP). Dabei handelt es sich um eine Reihe von strukturellen Maßnahmen und Prozessen, durch die sichergestellt werden soll, dass die geforderte Sorgfaltspflicht eingehalten wird. Ein ICP ist nicht verpflichtend, kann sich in der Praxis aber positiv auf Genehmi- 10. Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 156 gungsverfahren und/oder das Strafmaß bei Übertretungen auswirken (BAFA 2018). Für die Beantragung einer Projekt-Genehmigung soll den aktuellen Entwürfen zufolge ein ICP hingegen Voraussetzung werden (Lippert 2020a: 83f.). Damit sollen Unternehmen zur Einführung eines solchen Programms ermutigt werden (die Praxis, neu eingeführte Verfahrenserleichterungen bei der Ausfuhr an eigentlich freiwillige Compliance-Programme oder ähnliche Zulassungen zu koppeln, ist in der europäischen Handelspolitik verbreitet und findet u.a. auch in diversen Freihandelsabkommen Anwendung). Die Richtlinien für ein ICP wurden erstmalig von den jeweiligen nationalen Behörden ausgegeben (z.B. BAFA 2018), allerdings wurden zuletzt verstärkte Bemühungen einer europaweiten Harmonisierung deutlich. Im Jahr 2019 veröffentlichte die Kommission eigene Richtlinien für ICPs, die europaweit Anwendung finden sollen (COM 2019). Nichtsdestotrotz handelt es sich dabei um Vorschläge, nicht um verbindliche Maßnahmen. Weitere Harmonisierung Neben den genannten Punkten beinhalten die Entwürfe der Dual-Use- Reform auch eine Reihe weiterer Vorschläge, die vor allem der vertieften Harmonisierung, dem Informationsaustausch, der Klärung und/ oder Ausweitung von Begrifflichkeiten und der Erhöhung der Transparenz gelten. Auf eine genauere Betrachtung der einzelnen Punkte wird an dieser Stelle verzichtet. Zusammengefasst scheint in vielen operativen Themen generell Einigkeit zwischen den europäischen Institutionen zu herrschen, auch wenn in bestimmten Details (z.B. der Informationsaustausch in Bezug auf Gesetzesübertretungen) noch Unstimmigkeiten herrschen. Allerdings lassen sich auch hier Fälle beobachten, in denen die Ratsvorschläge den einzelnen Mitgliedsstaaten größere Rollen und Beteiligungsmöglichkeiten einräumen als die von Kommission und Parlament (Bromley/Gerharz 2019). Weitere Harmonisierung 157 Fazit Was bedeuten die Ergebnisse der jüngeren Debatten und Verhandlungen für die Zukunft des europäischen Kontrollsystems von Dual-Use- Gütern? Zunächst wird anhand der geplanten Einführung des Sachverhalts der Technischen Unterstützung deutlich, dass eine definitorische Ausweitung des Dual-Use-Begriffs stattgefunden hat, die zunehmend immaterielle Güter einschließt. Ebenso kann als sicher angesehen werden, dass Menschenrechte als nominelle Grundlage der europäischen Exportkontrolle auch in zukünftigen Debatten verstärkt Beachtung finden werden. Allerdings wird eine tatsächliche Umsetzung in verbindliche Verpflichtungen im Fall der Menschenrechte zunehmend unwahrscheinlich. Prägend für die Verhandlungen war und ist eine Konkurrenzsituation zwischen verschiedenen Sicherheitsbegriffen, wobei die Menschenrechte zwar offiziell von allen Akteuren begrüßt, die entsprechenden Maßnahmen aber auf Grundlage der Wahrung wirtschaftlicher und juristischer Sicherheit abgelehnt wurden. Bei der Betrachtung der verschiedenen Positionen der europäischen Institutionen wird der Gegensatz zwischen Intergouvernementalismus und Supranationalismus als zentrale Konfliktlinie deutlich. Dabei zeigt sich, dass die Kommission und in geringerem Maße auch das Parlament eine deutliche Ausweitung der europäischen Kompetenzen anstreben (ein deutliches Zeichen für Supranationalisierung), während der Rat vor allem die Autonomie der Mitgliedsstaaten zu schützen versucht. Wurde im Verlauf der Studie bereits eine deutliche Schwächung der Kommissionsvorschläge absehbar, wird diese wahrscheinlich sogar in einem größeren Maße als ursprünglich erwartet eintreten: Für die Kommission stellten vor allem die eng verknüpften Fragen nach dem Umgang mit Cyber-Gütern und die Menschenrechtsdebatte zentrale Gelegenheitsfenster zur Stärkung der europäischen Ebene dar. Allerdings zeigten sich in beiden Fällen zumindest ein Teil der Mitgliedsstaaten überaus defensiv und waren in der Lage, diese Position im Rat durchzusetzen. So wurden die Vorstöße bereits zu Beginn der Verhandlungen ausgebremst und seit dem Ratsmandat noch einmal deutlich geschwächt und z.T. völlig geblockt. Während des Verfassens der Studie wurden die Kompromissvorschläge eines separaten europä- 10. Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 158 ischen Regimes für Cyber-Güter und einer darauf reduzierten Catch-all Klausel diskutiert. Trotz der deutlich geringeren Reichweite hätten diese Maßnahmen zumindest ggf. als Trittsteine für zukünftige Erweiterungen des Kompetenzrahmens der europäischen Institutionen dienen können (Stichwort: Pfadabhängigkeit). Allerdings werden auch diese sich den neuen Entwicklungen zufolge wahrscheinlich nicht durchsetzen, zumal ein Teil der ohnehin eher kleinen Menge an Gütern inzwischen durch das Wassenaar Arrangements abgedeckt wird (wobei spekuliert werden kann, ob ein drohendes EU-Regime als Katalysator gewirkt hat). Somit scheinen sich die Fenster wieder zu schließen, ohne dass eine weitere Supranationalisierung stattgefunden hätte. Auch die Entwicklung der Ausweitung des europäischen Einflusses auf das Lizenzsystem fällt eher durchwachsen aus. So zeigt sich, dass das System der UGEAs zwar in der Praxis gut aufgenommen, die Erweiterung des Systems allerdings gebremst wurde. So werden zwei der vier geplanten neuen Genehmigung mit hoher Wahrscheinlichkeit gestrichen. In den Verhandlungen zeigte sich außerdem, dass sich bestimmte Staaten vor allem dann gegen neue UGEAs ausgesprochen haben, wenn diese sich thematisch mit eigenen nationalen Lizenzen überschneiden. In Bezug auf die Frage nach der Zukunft der Nationalen Allgemeinen Genehmigungen wird zunehmend deutlich, dass diese auch nach der Reform weiterbestehen werden. Sollte der vorgeschlagene Wahlmechanismus tatsächlich eingeführt werden, könnte dies das System der UGEAs sogar wieder schwächen. Auch bei der Einführung der neuen Projekt-Genehmigungen ist eine klare Zuordnung in den nationalen Zuständigkeitsbereich sicher. Trotz einiger Differenzen zeigen die europäischen Institutionen und Mitgliedsstaaten große Einigkeit bei der Frage nach Technischer Unterstützung sowie diversen Harmonisierungsbemühungen. Dies weist darauf hin, dass auch auf Seiten der Staaten generell weiterhin Bereitschaft herrscht, die europäischen Handlungskompetenzen im operativen Bereich zu stärken. Nichtsdestotrotz zeigt sich auch hier in einigen Punkten ein zunehmend defensiveres Auftreten der Mitgliedsstaaten, etwa durch die genaue Eingrenzung des europäischen Zuständigkeitsrahmens. Insgesamt wird bei der Betrachtung der Entwicklungen der letzten Jahre deutlich, dass in der kommenden Dual-Use Reform keine großen Fazit 159 Sprünge in Richtung Supranationalismus zu erwarten sind. Im Gegenteil ist die Durchsetzung eines Großteils der nationalstaatlichen Positionen wahrscheinlich, was wiederum die vorrangig intergouvernementale Prägung des Systems zementiert. Die Annahmen des Intergouvernementalismus, dass Staaten gegenüber den europäischen Institutionen (und anderen Mitgliedsstaaten) ihr nationales Interesse wahren können und dass Integration immer ein umkämpfter Prozess ist, scheinen sich im aktuellen Verhandlungsprozess erneut zu bestätigen. Bei letzterem sollte allerdings beachtet werden, dass es nur geringe Tendenzen einer (indirekten) Rücknahme der Kompetenzen der Institutionen gibt, sondern vor allem ein Ausbremsen eines erneuten Autonomiezuwachses. Eine zunehmende Europäisierung ist somit zumindest auf struktureller Ebene in absehbarer Zukunft unwahrscheinlich. Allerdings ist diese Entwicklung (langfristig) nicht unumstritten, da zwischen den Mitgliedsstaaten selbst lange Uneinigkeit herrschte. Die stark intergouvernementale Position des Rats war keine Selbstverständlichkeit, sondern hat sich erst nach Jahren der internen Debatte herauskristallisiert. In zukünftigen Reformen wären bei Änderungen des nationalen Interesses einiger Mitgliedsstaaten und/oder einem anderen Verhandlungsverlauf Schritte hin zu einem supranationalistischen System daher weiterhin möglich. Bezüglich weiterer Forschungsmöglichkeiten bieten die jeweiligen nationalen Interessenlagen, der Verlauf der Verhandlungen innerhalb des Rates sowie der aktuelle Trilog interessante Themen für akteurszentrierte Analysen. Dadurch ließe sich möglicherweise eine Erklärung dafür finden, wie sich die im Rückblick betrachtet unerwartet heftige Gegenreaktion des Rates konstituiert und welche Auswirkungen dies wiederum auf die weiteren Verhandlungen und die Positionen der einzelnen Mitgliedsstaaten und der anderen europäischen Institutionen hat. Ein weiteres, bislang unerschlossenes Feld ist die Europäisierung des Politikbereichs auf sozio-kultureller Ebene: So ist beispielsweise die Einführung von ICPs für Unternehmen zwar nicht bindend (s.o.), die Kommission nichtsdestotrotz mittlerweile federführend bei der Formulierung von entsprechenden Richtlinien mit gesamteuropäischer Reichweite. Daher könnte untersucht werden, ob und inwieweit sich diese „weichen“ Ansätze in verschiedenen Ländern verbreiten, Teil 10. Nachtrag: Stand der Novellierung, Juli 2020 160 der unternehmerischen Norm werden und möglicherweise dadurch eine Europäisierung „von unten“ bewirken. Nachwort des Autors So wie Dual-Use-Güter sich aufgrund ihrer Natur häufig in einem Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen befinden, ist auch das europäische System der Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern grundlegend durch den Gegensatz europäischer Wirtschaftspolitik und nationalstaatlichen Sicherheitsinteressen geprägt. Die Betrachtung der Verhandlungen zeigt vor allem, wie schwierig die Schaffung eines harmonisierten, europäischen Systems bei gleichzeitiger Wahrung der Autonomie der Mitgliedsstaaten in Sicherheitsbelangen ist. Der Erhalt dieses fragilen Gleichgewichts findet allerdings eindeutig auf Kosten der Effektivität des Systems statt: Auf der einen Seite machen der immer schneller voranschreitende technologische Wandel und die chaotischen weltpolitischen Entwicklungen der letzten Jahre eine schnelle Reaktionsfähigkeit für Anpassungen der Ausfuhrkontrolle notwendiger denn je. Auf der anderen Seite werden die Abstände zwischen den Dual-Use-Reformen immer. Die aktuelle Phase dauert mittlerweile über 10 Jahre, wobei inzwischen fast die Hälfte dieser Zeit aus zähen Reformverhandlungen besteht, die bis dato immer noch nicht abgeschlossen werden konnten. In dieser Studie wurde allem voran der strukturelle Zwiespalt in dem europäischen System der Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern untersucht, der als zentrale Konfliktlinie nicht nur für die aktuelle Gestalt, sondern auch die zukünftigen Entwicklungen des Politikbereichs prägend ist. Es ist meine Hoffnung, dass die Erkenntnisse der Analyse den Mitgliedern der europäischen Institutionen, der Wissenschaft sowie allen beteiligten Stakeholdern dabei helfen können, funktionale Lösungen und Ausgleichsmechanismen für diesen inneren Gegensatz zu entwickeln. Denn nur durch ein harmonisiertes und reformfähiges europäisches System kann eine effektive Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern gewährleistet werden. Nachwort des Autors 161 Literaturverzeichnis Abels, Gabriele (2012): Feministische Perspektiven. In: Bielig/Lerch (Hrsg.) 2012: Theorien der europäischen Integration. 3. Auflage, Springer VS, Wiesbaden 2012, 295–318 Alavi, Hamed / Khamichonak, Tatsianna (2016): A European Dilemma: The EU Export Control Regime on Dual-Use Goods and Technologies. In: Danube: Law, Economics and Social Issues Review, Vol. 7: Issue 3. Sciendo 2016 Alavi, Hamed / Khamichonak, Tatsianna (2017): EU and US Export Control Regimes for Dual-Use Goods: an Overview of Existing Frameworks. 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Anhänge 174 Anhang II: Wichtige Daten der EU-Dual-Use-Exportkontrolle Wichtige Daten der EU-Dual-Use-Exportkontrolle 140 1949 - 1994 1994 - 2000 2000 - 2009 2009 - 2021(?) Anhang II: Wichtige Daten der EU-Dual- se-Exportkontrolle 1949 Gründung der Cocom 1974-97 Gründung von NSG, AG und MTCR 1985-90 Vervollständigung des europäischen Binnenmarkts 1987-91 Fall Richardt 1989-90 Ende des Ost-West-Konflikts 1994 Auflösung der CoCom 1994 Europäisches Zwei-Säulen-Modell 1995 Urteil in den Fällen Leifer u.a. und Werner 1996 Gründung des Wassenaar-Arrangements 1998 European Code of Conduct on Arms 1998-2000 Reformverhandlungen 1994 Auflösung der CoCom 2000 Dual-Use wird exklusiver Teil der CCP 2001 Erweiterung des Sicherheitsbegriffs nach 9/11 2003 WMD-Strategie 2004 UN-Resolution 1540 2004-07 EU-Osterweiterungen 2006-09 Reformverhandlungen 2009 VO 428/2009 (aktuell gültige Rechtslage) Seit 2010 Arabischer Frühling und Menschenrechtsdebatte 2011 Erweiterung der UGEAs Seit 2016 Reformverhandlungen 2019 Beginn des Trilogs (Kommission, Parlament, Rat) 2021 (?) Ggf. erneute Dual-Use-Reform bbildung 2: Anhang II: Wichtige Daten der EU-Dual-Use-Exportkontrolle 175 Danksagung An dieser Stelle möchte ich mich bei allen bedanken, die mich während der Anfertigung der Studie sowie der späteren Überarbeitung und Veröffentlichung in Buchform unterstützt haben. Mein besonderer Dank gilt Frau Prof. Dr. Anja Jakobi von der TU Braunschweig, die mir vor, während und nach dem Erstellen der Arbeit stets mit gutem Rat, konstruktiver Kritik und maßgeblichen Vorschlägen beiseite gestanden hat. Die Veröffentlichung der Studie in Buchform wäre nicht möglich gewesen ohne die tatkräftige und finanzielle Unterstützung der Karl- Theodor-Molinari-Stiftung, insbesondere durch Heinrich Kindinger und Stephan Ursuleac. Ebenso danke ich Christina Popa und allen anderen Mitarbeitern des Tectum-Verlags dafür, dass sie sich meinem Werk und allen meinen Fragen angenommen haben. Mein herzlichster Dank richtet sich auch an meine Familie, für all die Zeit, Mühe und Geduld mit der sie mich bei diesem Projekt unterstützt haben. Besonders danke ich dabei meiner Frau Anna, meinem Vater Hans und meiner Schwiegermutter Elke, die meine Texte und Entwürfe inzwischen wahrscheinlich schon häufiger gelesen haben als ich selbst. Zuletzt möchte ich den Mitarbeitern der Stadt Braunschweig des Fachbereichs Stadtgrün und Sport für die Aufstellung der Pflege der Sitzbänke am Kreuzteich danken, zu denen ich mich immer flüchten konnte, wenn ich es am Schreibtisch nicht mehr ausgehalten habe. 13. 177

Abstract

The European export control system of dual-use goods is a pillar in the fight against proliferation of weapons of mass destruction and for the protection of human rights. But who actually decides in the complex entanglement of national security interests, European trade policy and international prevention regimes which goods are allowed for export out of the European Union?

In his study, which was awarded the “Aquila ascendens” knowledge prize of the DialogForum Sicherheitspolitik, Jonas Bazan analyses institutional power shifts in the European export control system and reveals whether a structural Europeanisation has taken place or whether the European institutions remain subordinate to national interests of the member states.

Zusammenfassung

Die europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stellt einen Grundpfeiler im Kampf gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und für den Schutz der Menschenrechte dar. Aber wer entscheidet in dem komplexen Geflecht aus staatlichen Sicherheitsinteressen, europäischer Wirtschaftspolitik und internationalen Präventionsregimen tatsächlich, welche Güter aus der EU ausgeführt werden dürfen?

Jonas Bazan analysiert in seiner mit dem Wissenspreis „Aquila ascendens“ des DialogForums Sicherheitspolitik ausgezeichneten Studie institutionelle Machtverschiebungen im europäischen Exportkontrollsystem und deckt auf, ob eine strukturelle Europäisierung der Politik stattgefunden hat oder ob die europäischen Institutionen den nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten untergeordnet bleiben.

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Abstract

The European export control system of dual-use goods is a pillar in the fight against proliferation of weapons of mass destruction and for the protection of human rights. But who actually decides in the complex entanglement of national security interests, European trade policy and international prevention regimes which goods are allowed for export out of the European Union?

In his study, which was awarded the “Aquila ascendens” knowledge prize of the DialogForum Sicherheitspolitik, Jonas Bazan analyses institutional power shifts in the European export control system and reveals whether a structural Europeanisation has taken place or whether the European institutions remain subordinate to national interests of the member states.

Zusammenfassung

Die europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stellt einen Grundpfeiler im Kampf gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und für den Schutz der Menschenrechte dar. Aber wer entscheidet in dem komplexen Geflecht aus staatlichen Sicherheitsinteressen, europäischer Wirtschaftspolitik und internationalen Präventionsregimen tatsächlich, welche Güter aus der EU ausgeführt werden dürfen?

Jonas Bazan analysiert in seiner mit dem Wissenspreis „Aquila ascendens“ des DialogForums Sicherheitspolitik ausgezeichneten Studie institutionelle Machtverschiebungen im europäischen Exportkontrollsystem und deckt auf, ob eine strukturelle Europäisierung der Politik stattgefunden hat oder ob die europäischen Institutionen den nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten untergeordnet bleiben.