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3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs in:

Jonas Bazan

Exportkontrolle zwischen europäischen und nationalen Interessen, page 7 - 30

Eine Analyse der Dual-Use-Politik der Europäischen Union

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4552-7, ISBN online: 978-3-8288-7605-7, https://doi.org/10.5771/9783828876057-7

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 96

Tectum, Baden-Baden
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Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs Bei der Betrachtung der politischen sowie wissenschaftlichen Literatur der letzten Jahrzehnte zum Thema „Dual-Use“ fällt schnell eine gewisse Uneinheitlichkeit bei der Verwendung des Begriffes auf: So werden etwa Dual-Use-Güter mal vorrangig als Hightech-Waren beschrieben (z.B. bei Alavi/Khamichonak 2016), mal umfasst der Begriff eine große Bandbreite an nicht-materiellen Gütern bis hin zu zwischenmenschlichen Beziehungen (z.B. Galtung 1979), ein anderes Mal stehen vor allem Güter zur Erschaffung von Massenvernichtungswaffen im Vordergrund der Definition (Rat 2000: 2). Ebenso unterschiedlich können die Perspektiven sein, unter deren Gesichtspunkten Exportkontrolle und Dual-Use betrachtet werden: So stehen für bestimmte Akteure und Autoren voranging wirtschaftsrechtliche Interessen bei der Frage nach Exporteinschränkungen im Vordergrund, (z.B. Höft/Kreuzer 2017) während andere aus der Logik der nationalen Sicherheit (z.B. Fuhrmann 2008) oder einer Menschenrechtsperspektive heraus argumentieren (z.B. Bütikofer 2011). Diese Inkongruenz kann u.a. historisch damit erklärt werden, dass der Begriff „Dual-Use“ in der internationalen Politik und Wissenschaft beinahe schon regelmäßig neu definiert, erweitert, verkürzt und/oder neu geframt worden ist – eine einheitliche Definition gibt es bis heute nicht. Das Ergebnis des Ganzen ist die gleichzeitige Existenz verschiedener, teils widersprüchlicher Konzepte von Dual-Use. Diese mögen sich zwar in ihrem Inhalt in manchen Fällen lediglich um einige Formulierungen unterscheiden – allein dies kann allerdings überaus weitreichende Folgen haben, die entscheidend über die Reichweite, den Inhalt und letztlich den Erfolg der Exportkontrolle sein können (vgl. Molas-Gallart 1997). Daher wird es an dieser Stelle als wichtig erachtet, vor Beginn der eigentlichen Untersuchung zunächst einmal herauszufinden, welche verschiedenen Konzepte und Ansätze von Dual- 3. 7 Use überhaupt existieren und worin sich diese unterscheiden. Dies dient nicht nur dem Überblick, sondern wird im weiteren Verlauf auch entscheidend für das Verständnis des Wandels der politischen Herangehensweise an den Bereich der Dual-Use-Exportkontrolle sein. Herkunft und Zuordnung des Begriffs „Dual-Use“ Die Ursprünge des Begriffs „Dual-Use“ lassen sich bis in den Kalten Krieg zurück verfolgen, wobei dieser zunächst vor allem in einer Reihe von Embargos von Seiten der NATO-Staaten gegen die Länder des Warschauer Pakts sowie bestimmte Drittstaaten Anwendung fand. Das klar definierte Ziel dabei war, den Export strategischer Waren und Güter in aus westlicher Sicht feindliche Länder zu unterbinden. Das Hauptaugenmerk lag dabei auf der Verhinderung der (unfreiwilligen) Proliferation von Waren und Wissen zur Erschaffung und Anwendung von Massenvernichtungswaffen, somit also vor allem der Nuklear-, Chemie- und Biotechnologie, der Luft- und Raumfahrt, Industrie- und Forschungsanlagen sowie U-Boot-Technologien (vgl. EP 1993). In seinen Anfängen war der Begriff Dual-Use somit deutlich der Rüstungskontrolle und damit der Außen- und insbesondere der Sicherheitspolitik zugeordnet. Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Ende des Kalten Krieges erfuhren sowohl der Begriff als auch der Wirtschaftsbereich der Dual-Use-Güter eine Neubewertung durch Politik und Wissenschaft. Dabei stand anders als zuvor nicht mehr allein Proliferation, sondern auch wirtschaftlicher Sektortransfer im Vordergrund. Die Fähigkeit, ein wirtschaftliches Gut sowohl militärisch als auch zivil nutzen zu können, wurde dabei nicht selten als Win-Win-Szenario und mögliche Lösung für den Niedergang der Rüstungsindustrie interpretiert, der nach dem Ende des Ost-West-Konflikts einsetzte und in Teilen bis heute fortbesteht (Molas-Gallart 1997: 367–369; Rath et al. 2014: 770f.; siehe auch Kapitel 2.5). An dieser Stelle zeigt sich deutlich, dass „Dual-Use“ spätestens seit Anfang der 1990er Jahre kein reiner Sicherheitsbegriff mehr ist, sondern dass wirtschaftliche Überlegungen bei seiner Definition ebenfalls eine wichtige, teils sogar zentrale Rolle spielen können. Ein klarer Paradigmenwechsel lässt sich allerdings 3.1 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 8 nicht erkennen: So tauchte der Begriff Dual-Use auch in den 1990ern in den Debatten und Abkommen über internationale Sicherheit auf (so etwa in dem in Kapitel 4.2 näher beschriebenen Wassenaar Arrangement von 1996). Ebenso hat sich der Fokus von Politik und Wissenschaft in vielen Ansätzen von Dual-Use spätestens 2001 nach 9/11, möglicherweise auch früher, eher wieder in Richtung Sicherheit verschoben (Rath et al. 2014: 770). Allerdings können auch bis heute wirtschaftliche Überlegungen eine wichtige Rolle bei der Ausgestaltung der Exportkontrolle und der Frage spielen, welchen Gütern ein doppelter Verwendungszweck zugeordnet wird und wie diese kontrolliert werden. Somit findet der Begriff Dual-Use zwar häufig mit sicherheitspolitischen Implikationen Anwendung, bewegt sich dabei allerdings immer auch in einem gewissen Spannungsfeld zur Wirtschaftspolitik. Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen Unter den Begriff Dual-Use werden im Allgemeinen Güter und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck verstanden, also solche, die sowohl militärisch als auch zivil genutzt werden können (vgl. z.B. Rat 2009). Dies ist jedoch eine sehr vage Formulierung, die im Folgenden genauer aufgeschlüsselt werden soll. Zunächst allerdings eine Anmerkung zur sprachlichen Besonderheit bei der Verwendung des Begriffs: Im Englischen wird meist von „Dual-Use-Technology“ gesprochen (manchmal auch „Dual-Use-Goods and -Technology“), im Deutschen hingegen von „Dual-Use-Gütern“. Trotz des unterschiedlichen Wortlauts können beide Begrifflichkeiten mehr oder weniger synonym verwendet werden und beinhalten jeweils generell Güter, Technologien und Wissen (in welchem Umfang ist wiederum vom jeweiligen Ansatz abhängig). In dieser Studie wird vorrangig der deutsche Begriff verwendet. Wie weit der Begriff „Dual-Use“ zu fassen ist, kann sich von Definition zu Definition unterscheiden: So existiert eine Reihe von häufig konkurrierenden Ansätzen, von denen sich einige vor allem auf real existierende, materielle Güter konzentrieren (enge Definition), während 3.2 3.2 Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen 9 andere hingegen auch immaterielle Güter hinzuzählen (weite Definition). Beiden Definitionsarten ist gemein, dass bei den Dual-Use-Gütern zwischen Outputs (den Ergebnissen von Produktion, Wissenschaft, Erfahrung etc.) und Inputs (für den Output benötigtes Kapital, Wissen und Arbeit) unterschieden werden kann (Molas-Gallart 1997: 368–372). Zu den Dual-Use-Gütern im engeren Rahmen gehören: – Produkte (Output): Dabei handelt es sich um hergestellte Waren jeglicher Art (inklusive Software). Diese können entweder vorsätzlich mit einem mehrfachen Verwendungszweck produziert worden sein oder sich durch Modifikation für andere als die intendierten Zwecke anpassen lassen. Ebenso fallen in diese Kategorie Basisprodukte ohne speziellen Verwendungszweck wie beispielsweise Materialien (Stahl, Öl etc.), elektronische und mechanische Komponenten oder Computer und Standardsoftware. Das Dual-Use-Potential (die Möglichkeit zur doppelten Verwendung, mehr dazu in Kapitel 2.3) ist dabei häufig abhängig von der Position in der Fertigungskette, wobei Ausgangs- und Zwischenprodukte meist ein größeres Potential aufweisen als spezialisiertere Endprodukte. – Kodifiziertes Wissen (Output): Diese Kategorie stellt sozusagen das „Produkt“ von Wissenschaft und Forschung dar. Gesammeltes Wissen kann in Schrift, Blaupausen, Skizzen, Computerprogrammen etc. versachlicht und entweder direkt oder in Form von Lizenzen oder Patentnutzungsrechten gehandelt werden. – Gebundenes Kapital (Input): In diese Kategorie fallen komplette Produktions- und Forschungseinrichtungen sowie deren Komponenten wie Maschinen, Fertigungsstraßen, Roboter oder Laborgeräte. Dual-Use-Potential kann vorhanden sein, wenn nicht-zivile Nutzungsmöglichkeiten bestehen. So kann beispielsweise eine Fertigungsstraße für zivile Automobile ggf. für militärische Fahrzeuge umfunktioniert werden. Staatliche Kontrollmechanismen richten sich bei dieser Kategorie vor allem auf Umstrukturierungen, Fusionen, Auflösungen, Übernahmen etc. von Forschungseinrichtungen, (Teil-)Unternehmen o.ä., um den Zugang zu diesen Gütern zu regulieren. 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 10 Weiter gefasste Definitionen von Dual-Use können über sachliche Dinge hinaus auch immaterielle Güter umfassen. Dazu können u.a. gezählt werden: – Erlernbares Wissen und Erfahrung (Output): Darunter wird die Möglichkeit verstanden, nicht-kodifiziertes Wissen über bestimmte Arbeitsabläufe, wissenschaftliche Vorgehensweisen, Managementprinzipien etc. zu erlangen. Dies geschieht vor allem durch die Verrichtung bestimmter Arbeit über einen längeren Zeitraum (Erfahrung). Arbeitserfahrung kann beispielsweise Dual-Use-Potential entwickeln, wenn sich das erlernbare Wissen zur Produktivitätssteigerung oder bestimmten Verfahrenstechniken sowohl im zivilen wie auch im militärischen Sektor einsetzen lässt. Da es sich hier um Wissen handelt, welches durch Arbeit erlernt und internalisiert wird, unterliegt eine eventuelle Kontrolle vor allem dem Prinzip der Prävention. In diesem Sinne kann beispielsweise gewisse Personen die Arbeit in bestimmten Bereichen oder Ländern sowie die Teilnahme an Projekten untersagt werden. – Knowhow (Input): Dies stellt nicht-kodifizierbares, bereits internalisiertes Wissen und somit sozusagen das „Produkt“ der Arbeitserfahrung dar. Eine Kontrolle richtet sich vor allem gegen einen möglichen Wissenstransfer durch Personen bzw. Gruppen, von denen bekannt ist, dass sie über bestimmte Erfahrungen verfügen. Diese können beispielsweise dazu angehalten werden, ihr spezielles Wissen nur in einem begrenzten und nachvollziehbaren Rahmen anzuwenden oder weiterzugeben (vgl. BAFA 2004). Abgesehen von den genannten Kategorien existieren ebenfalls noch weiter gefasste Ansätze, die auch zwischenmenschlichen Beziehungen, sozialen Netzwerken sowie (Unternehmens-)Kulturen ein mögliches Dual-Use-Potential anrechnen (z.B. Galtung 1979). Diese finden allerdings sowohl in der Wissenschaft wie in der Politik nur wenig Anwendung, da sich dabei eine Abgrenzung zwischen Dual-Use und nicht- Dual-Use durch die sehr große Reichweite des Begriffs äußerst kompliziert gestaltet (Molas-Gallart 1997: 369). In der Praxis hat sich gezeigt, dass sich staatliche Kontrollmechanismen sowie die Gesetzgebung oft zunächst einmal auf Dual-Use-Güter im engeren Sinne konzentrieren: Dabei werden häufig lange Güterlisten erstellt (wie beispielsweise Anhang I der EG-Dual-Use-Verord- 3.2 Welche Güter können „Dual-Use“ sein? Enge und weite Definitionen 11 nung, vgl. Rat 2009), in denen genau definiert wird, unter welchen Bedingungen bestimmte Waren und Technologien als Dual-Use gelten. Ausschlaggebend sind in der Regel technische Faktoren, teilweise aber auch Nutzungszwecke. Breitere Definitionen haben vor allem in der EU und den USA Einzug in die Exportkontrolle gefunden, beispielsweise im Rahmen der grundsätzlichen Unterrichtungs- und Genehmigungspflichten beim Wissenstransfer (vgl. BAFA 2004). Dabei wird häufig auf sogenannte Catch-all Klauseln zurückgegriffen – eher vage formulierte Gesetzesklauseln, die einen weiten Interpretationsrahmen bei gerichtlichen Entscheidungen ermöglichen. Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use- Potential und Dual-Use-Transfer Da Dual-Use-Güter per Definition eine doppelte Verwendungsmöglichkeit aufweisen, scheint der Begriff auf den ersten Blick sozusagen eine „Zwischenebene“ zwischen rein militärischen und rein zivilen Gütern darzustellen. Diese einfache Auf- bzw. Abstufung von Militärgut ↔ Dual-Use ↔ ziviles Gut hält allerdings einer genaueren Betrachtung kaum stand: So können verschiedene Dual-Use-Güter sich erheblich dahingehend unterscheiden, in welchem Umfang militärischer bzw. ziviler Nutzen stattfinden kann, ob und in welchem Maße dafür eine Modifizierung erforderlich ist und welcher Aufwand und welches Wissen dafür benötigt werden. Nicht selten verlaufen die Grenzen in beide Richtungen fließend, was eine eindeutige Abgrenzung erschwert. Lässt sich der Punkt bestimmten, an dem ein Übergang zwischen militärischen/zivilen Gütern zu Dual-Use stattfindet? Eine einfache Antwort wäre an dieser Stelle, auf staatlicher bzw. europäischer Ebene auf den jeweils den gültigen Gesetzeskatalog zu verweisen: In diesen lassen sich häufig lange Güterlisten mit dazugehörigen Definitionen finden, welche (meist technischen) Eigenschaften und/oder Verwendungsmöglichkeiten die Klassifizierung eines speziellen Gutes als Dual- Use begründen (z.B. Rat 2009). Diese Antwort würde allerdings möglicherweise zu kurz greifen, da sie sich nur auf bestehende Gesetzeslagen bezieht, die selbst wiederum häufig nur eine (nicht selten späte) Reaktion auf technische Innovationen sowie die steten Veränderungen 3.3 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 12 des weltpolitischen Systems darstellen. Die tatsächliche Entstehung von Dual-Use-Potential (die Möglichkeit zur doppelten Verwendung eines Gutes) geschieht hingegen meist von der Politik unabhängig in Unternehmen, Forschungseinrichtungen sowie anderen staatlichen wie nicht-staatlichen Organisationen. Abgesehen von Gütern, die speziell als Dual-Use entworfen wurden (auch Hybrid-Produkte/Technologien genannt) liegt das Dual-Use- Potential häufig in der Möglichkeit für einen Transfer begründet. Dabei handelt es sich um einen Vorgang, in dem eine Übertragung des Gutes entweder zu einem anderen Verwendungszweck und/oder einem anderen Akteur stattfindet. Kann ein zuvor ausschließlich zivil oder militärisch genutztes Gut aufgrund des Transfers für beide Bereiche verwendet werden, liegt Dual-Use-Potential vor. Dieser Vorgang kann auch in unterschiedlichen Intensitäten auftreten, je nachdem wie wahrscheinlich, aufwendig, offensichtlich etc. die alternative Nutzungsmöglichkeit ist (s.o.). Während der Transfer eines Gutes selbst für gewöhnlich eine bewusste Entscheidung darstellt, kann die Entstehung des Potentials allerdings auch unbeabsichtigt und ggf. auch unbewusst ablaufen. Molas-Gallart (1997) beschreibt verschiedene Transfermechanismen für Dual-Use-Güter, die sich auch zur Erklärung der Entstehung von Dual-Use-Potential eignen: – Interner Transfer: Darunter wird die Weitergabe bzw. die Erweiterung der Verwendungsmöglichkeiten von Produkten, Technologien oder Wissen innerhalb einer Organisationen verstanden, ohne dass dabei eine nennenswerte Veränderung an dem Gut selbst vorgenommen wird. So kann beispielsweise eine Forschungseinrichtung mit neuen Anwendungen für eine chemische Substanz experimentieren oder ein Rüstungsunternehmen sich entscheiden, ein zuvor branchenspezifisches Produktionsmodell auch für zivile Geschäftszweige zu verwenden. – Interne Anpassung: Dabei handelt es sich um die Modifikation eines bestehenden Gutes innerhalb einer Organisation, um eine neue Anwendungsmöglichkeit zu schaffen. Gerade in Unternehmen findet dieser Transfermechanismus häufig bewusst im Zuge von Angebotsdiversifizierungen Anwendung, teilweise auch in Form von 3.3 Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use-Potential und Dual-Use-Transfer 13 integrierter bzw. dualer Produktion (der Herstellung von Teilprodukten, die später sowohl zu zivilen wie auch militärischen Produkten weiterverarbeitet werden können, häufig innerhalb derselben Produktionseinrichtung). – Externer Transfer: Im Gegensatz zum internen Transfer werden bei diesem Mechanismus die verschiedenen Verwendungsmöglichkeiten eines Gutes nicht von den ursprünglichen Entwicklern/Produzenten/Entdeckern genutzt, sondern zu diesem Zweck an einen oder mehrere andere Akteure weitergegeben. Das Dual-Use-Potential ist zwar meist bereits (theoretisch) vorhanden, entfaltet sich allerdings erst durch die Weitergabe. Dies kann beispielsweise in Form von „technology brokering“, also dem Verkauf von Lizenzen zur Nutzung spezieller Technologien oder über Zwischenhändler geschehen. Wird das volle Spektrum der Anwendungsmöglichkeiten nicht erkannt, kann das Dual-Use-Potential bei einem solchen Transfer auch unbemerkt bleiben – in der Praxis ein leider häufiger Fall. – Externe Adaption: In diesem Fall wird ein Gut erst nach der Weitergabe an einen anderen Akteur von diesem für alternative Nutzungsmöglichkeiten modifiziert. An welcher Stelle in der Lieferkette dabei genau das Dual-Use-Potential entsteht bzw. sich entfaltet unterscheidet sich dabei oft von Fall zu Fall. Ebenso weist das Potential bei verschiedenen Arbeits- oder Fertigungsschritten nicht selten eine unterschiedlich starke Intensität auf. Externe Adaption ist häufig Teil von Unternehmens- und Forschungsstrategien und findet in Form von Geschäftspartnerschaften, Lieferketten, gemeinsamen Wissenschaftsabteilungen oder Tochtergesellschaften Anwendung. Das Dual-Use-Potential kann allerdings auch für die Ursprungsorganisation unbewusst bzw. unbeabsichtigt entstehen, beispielsweise wenn die doppelte Anwendungsmöglichkeit nicht erkannt wird bzw. keine Kenntnis über entsprechende Modifikationen durch spätere Abnehmer besteht. Die Betrachtung der Transfermechanismen zeigt, dass es verschiedene Wege gibt, durch die Dual-Use-Potential entstehen bzw. sich entfalten kann. Die beschriebenen Mechanismen können dabei helfen, den Zeitpunkt des Übergangs zumindest einzugrenzen. Da Dual-Use-Potential für gewöhnlich innerhalb eines komplexen intra- und interorganisatio- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 14 nalen Kontexts entsteht, kann der exakte Moment des Übergangs allerdings nur von Fall zu Fall und häufig unter großem analytischem Aufwand bestimmt werden. Erschwerend kommt hinzu, dass Dual-Use- Potential in unterschiedlicher Intensität auftreten kann und auch nicht immer als solches wahrgenommen wird. Für eine effektive Exportkontrolle ist es entscheidend, dass die Politik in der Lage ist, Dual-Use-Potentiale zu erkennen und die Gesetzgebung entsprechend anzupassen. In der Praxis gestaltet sich dies allerdings meist äußerst schwierig. Wie dieser Abschnitt gezeigt hat, ist allein die Entstehung von Dual-Use-Potential ein komplexer und oft undurchsichtiger Prozess, wobei sich der genaue Zeitpunkt des Übergangs zwischen militärischen/zivilen Gütern zu Dual-Use zwar ggf. eingrenzen, allerdings meist nicht eindeutig bestimmen lässt. Diese Definitionsschwierigkeit schafft Möglichkeiten für Gesetzes- und Regellücken, die wiederum die Effektivität von staatlichen Kontrollmechanismen verringern. Ebenso können gesetzliche Unklarheiten auf unternehmerischer und wissenschaftlicher Ebene zu unbeabsichtigten Regelverletzungen führen, was ggf. Strafen und Sanktionen mit sich bringt, Unsicherheit erzeugt sowie die Produktivität und Innovationskraft einschränken kann. Erschwerend für die Politik kommt hinzu, dass innerhalb des hochkomplexen und interdependenten Weltwirtschafts- und Wissenschaftssystems eine enorme Anzahl an Transferprozessen zur gleichen Zeit von Statten gehen (von denen wiederum viele verdeckt und unbewusst ablaufen). Da auch bei der Verwendung einer engen Definition häufig sehr vielen Gütern ein Dual-Use-Potential zugesprochen werden kann und ständig neue entstehen, ist eine effektive Verfolgung des aktuellen Geschehens selbst mit großem finanziellem und personellem Aufwand fast unmöglich zu erreichen. Viele Potentiale bleiben dadurch unerkannt. Hinzu kommt, dass auch nach dem Erkennen eines Potentials die Gesetzgebung ein langwieriger Prozess sein kann. Dies ist auch der Grund für die häufig geäußerte Kritik, dass die Politik in vielen Staaten sowie der EU im Bereich Exportkontrolle den tatsächlichen Gegebenheiten oft um Jahre hinterherhinkt und Gesetzesänderungen meist erst als (verspätete) Reaktion auf einen konkreten Anlass stattfinden. So wurde beispielsweise in der Europäischen Union das Potential von Datenverarbeitungs- und Trackingsoftware, die auf der 3.3 Wie entsteht ein „doppelter Verwendungszweck“? Dual-Use-Potential und Dual-Use-Transfer 15 Auswertung sozialer Medien beruht erst erkannt, als diese im Zuge des Arabischen Frühlings 2011 für massive Repressionen und Menschenrechtsverletzungen gegenüber Demonstranten verwendet wurde. Eine entsprechende Anpassung der Güterlisten der internationalen Regime und der EU-Dual-Use-Verordnung ist bis dato im Jahr 2018 noch nicht erreicht (Bütikofer 2011, Bundesanzeiger 2017). Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe Die grundsätzliche Idee von Exportkontrolle ist, durch staatliche Restriktionen die Ausfuhr von speziellen („sensiblen“) Gütern unter bestimmten Umständen zu kontrollieren, regulieren oder gänzlich zu unterbinden. Die Klassifizierung von Gütern als Dual-Use stellt dabei ein Instrument dieses Kontrollmechanismus dar. Das Ziel der Exportkontrolle ist die Schaffung und Gewährleistung von Sicherheit. Wessen Sicherheit vor wem oder was genau damit gemeint ist, kann sich allerdings von Fall zu Fall deutlich unterscheiden. Der Begriff der Sicherheit selbst wird in der Wissenschaft kontrovers diskutiert und hat in den vergangenen Jahrzehnten viele Neuinterpretationen und Auslegungsmöglichkeiten erfahren, insbesondere im Zuge weltpolitischer Großereignisse wie dem Ende des Kalten Kriegs, 9/11, dem Irakkrieg oder dem Arabischen Frühling. Da der Sicherheitsbegriff die Grundlage von Exportkontrolle bildet, ging mit dessen Evolution auch die Weiterentwicklung und Neuentstehung von Konzepten und Ansätzen darüber einher, aufgrund welcher Tatsachen und zu welchem Zweck Güter als Dual-Use behandelt werden. Ebenso wie es bis heute keinen allgemeingültigen Sicherheitsbegriff gibt, existiert auf internationaler Ebene auch kein einheitlicher Ansatz dafür, auf welcher Grundlage Dual-Use zu definieren ist. Stattdessen gibt es eine Reihe von teils komplementären, teils gegensätzlichen Konzepten, die häufig wiederum auf verschiedenen Definitionen von Sicherheit, politischen Grundannahmen, wirtschaftlichen Interessen, Moralvorstellungen etc. basieren (Alavi/Khamichonak 2016: 161–163 & 2017: 59f. / Rath et al. 2014: 769–771). 3.4 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 16 Sicherheitspolitische Ansätze Generell lassen sich bei Ansätzen, die sich vor allem auf die sicherheitspolitischen Aspekte von Dual-Use konzentrieren, zwei verschiedene Verständnisse von Sicherheit unterscheiden: Die nationale bzw. staatliche Sicherheit (engl.: national security), also der Schutz von Staaten und deren Bevölkerung vor äußeren Bedrohungen sowie die individuelle Sicherheit (engl.: human security), dem Schutz von Menschen und Menschenrechten unabhängig von Staatsgebieten. Der klassische militärisch-zivil / benevolent-malevolent – Ansatz Der ursprüngliche Ansatz von Dual-Use, der sich bis in die Zeiten des Kalten Kriegs zurückverfolgen lässt, beruht vor allem auf Überlegungen der realistischen Denkschule. Das Ziel der Exportkontrolle ist es dabei, die Bedrohung des eigenen Staates durch andere Staaten zu minimieren, indem die Ausfuhr von militärisch nutzbaren (und somit „sensiblen“) Gütern beschränkt wird. Es findet somit zunächst einmal eine grundlegende Unterscheidung zwischen militärisch und zivil nutzbaren Gütern statt. Bei Dual-Use handelt es sich diesem Ansatz nach primär um auf den ersten Blick zivil wirkende Güter (häufig Hightech-Waren), die sich zur Verbesserung von militärischen Kapazitäten verwenden lassen. Entscheidend für die Beschränkung bzw. die Erlaubnis der Ausfuhr sind allerdings nicht nur die Verwendungsmöglichkeiten der Güter, sondern auch die Beziehungen zwischen den handelnden Staaten: So wird die Weitergabe von potentiell militärisch nutzbaren Gütern an einen verbündeten Staat meist akzeptiert (oder sogar gefördert) und nur die Ausfuhr in als Bedrohung wahrgenommene Länder beschränkt. Somit findet nicht nur eine Unterscheidung zwischen den Anwendungsmöglichkeiten der Güter statt, sondern auch, ob es sich bei dem Empfänger um einen wohlgesonnenen (benevolenten) oder feindseligen (malevolenten) Staat handelt (Rath et al. 2014:771 / Fuhrmann 2008: 633–635). Dieser Ansatz stellte für viele Länder den „ersten Schritt“ in Richtung Exportkontrolle dar und fand vor allem zu Zeiten des Kalten 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 17 Kriegs Anwendung, wobei er sich in einer Reihe von Embargos zwischen den Staaten der NATO und des Warschauer Pakts (sowie assoziierten Drittstaaten) niederschlug (EP 1993). Auch in der heutigen Zeit stellt er die Grundlage für diverse Länderembargos dar, wie beispielsweise die Ausfuhrbeschränkungen für Waffen und Dual-Use-Gütern seitens der USA und der EU gegenüber Nordkorea (z.B. Rat 2017/2018). Die Erweiterung des Sicherheitsbegriffs nach 2001 Die weitreichenden Effekte der Globalisierung und insbesondere die Erfahrungen mit internationalem Terrorismus haben spätestens nach Anschlägen von 9/11 zu der Erkenntnis geführt, dass nicht nur andere Staaten, sondern auch international aktive, nicht-staatliche Akteure eine Bedrohung für die nationale Sicherheit darstellen können. Dies führte in der Politikwissenschaft zu einer Neubewertung des Sicherheitsbegriffs und einer zunehmenden Abkehr von rein staatszentrierten Konzepten hin zu Ansätzen, die auch Akteure wie Terrororganisationen, internationale Verbrecherbanden, Schmuggler, Piraten etc. mit einbeziehen. Auch im Bereich der Exportkontrolle wurden viele nationale Gesetze und internationale Abkommen in ihrer Reichweite erweitert, um nicht-staatliche Akteure mit abzudecken. In der Praxis geschieht dies häufig in Form von personen- oder organisationsbezogenen Embargos, welche den Handel mit bestimmten Gütern beschränken, wenn spezielle Gruppen oder Individuen involviert sind (so etwa die Anti-Terrorliste der EU; vgl. z.B. Melchior 2013:77–80) Die zuvor etablierten Unterscheidungsmerkmale (militärisch-zivil / benevolent-malevolent) des klassischen Ansatzes bleiben dabei oft weitestgehend erhalten. Dies lässt sich beispielsweise anhand des 1996 ratifizierten Wassenaar Abkommen über Exportkontrolle für konventionelle Waffen und Dual-Use- Güter und Technologien illustrieren, welches bis heute zu den wichtigsten internationalen Regimen im Bereich Exportkontrolle von Dual- Use-Gütern zählt (mehr dazu in Kapitel 4.1). So lautet ein erklärtes Ziel des Abkommens „[ …] to contribute to regional and international security and stability, by promoting transparency and greater responsibi- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 18 lity in transfers of conventional arms and dual-use goods and technologies, thus preventing destabilising accumulations. Participating States will seek […] to ensure that transfers of these items do not contribute to the development or enhancement of military capabilities which undermine these goals, and are not diverted to support such capabilities" (WA 2017a: 4). Dieser Paragraph entspricht weitestgehend dem klassischen Ansatz: Die Mitgliedsstaaten des Abkommens werden dazu angehalten, bestimmte militärisch nutzbare Güter nicht an bestimmte Akteure (gemeint sind hier Staaten) weiterzugeben, die die internationale Sicherheit destabilisieren würden (malevolente Intention). Im Dezember des Jahres 2001 wurde das Abkommen überarbeitet, wobei den grundsätzlichen Zielen folgender Paragraph hinzugefügt wurde: "In the line with the paragraphs above, participating states will continue to prevent the acquisition of conventional arms and dual-use goods and technologies by terrorist groups and organisations, as well as by individual terrorists“ (ebd.; Rath et al. 2014: 771–774). Hier zeigt sich deutlich eine Erweiterung der Reichweite des Abkommens auf nichtstaatliche Akteure (Terroristen), ohne dass eine Abkehr vom zuvor etablierten Sicherheitsverständnis stattfinden würde. Internationale WMD-Regime – Eine Frage des Verwendungszwecks Während der oben beschriebene klassische Ansatz mitsamt seinen Erweiterungen nach 2001 vor allem auf nationalstaatlicher Ebene sowie international bei der Rüstungskontrolle bezüglich konventioneller Waffen verwendet wurde bzw. wird, zeichnete sich schon früh eine andere Betrachtungsweise bei der Behandlung des Themas Massenvernichtungswaffen (WMDs) ab. Diese lässt sich vor allem in internationalen Anti-Proliferationsregimen wie beispielsweise der Nuclear Suppliers Group (gegen die Verbreitung von bestimmten Nukleartechnologien) oder der Australia Group (einem Regime basierend auf der Chemiewaffenkonvention und dem Übereinkommen für biologische Waffen) wiederfinden. Bei der Betrachtung der Bewertungskriterien dieser Regime zeigt sich, dass für diese in erster Linie der Verwendungszweck entscheidend ist. So wird bei der Frage nach der Weitergabe entsprechender Güter und Technologien vorrangig unterschieden, ob diese für 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 19 den friedlichen Gebrauch (engl. peaceful purpose, also beispielsweise zivile Kernenergienutzung, Medizin, Zivilindustrie etc.) bestimmt sind oder nicht. Dabei handelt es sich mehr oder weniger um eine Kombination der militärisch-zivil und benevolent-malevolent Unterscheidung der zuvor beschriebenen Ansätze, wenn auch mit anderen Akzenten: So nennt der peaceful purpose sowohl eine zivile Nutzung wie auch eine allgemein friedliche Intention des Empfängers als maßgeblich für eine Weitergabe, während beides etwa im klassischen Ansatz (u.a. aufgrund einer anderen Definition von Benevolenz) nicht unbedingt der Fall sein muss (s.o.; Rath et al. 2014: 772–777). Auch dieser Ansatz bezog sich anfangs vor allem auf Staaten, während es seit den frühen 2000er Jahren zunehmende Bemühungen gibt, die Reichweite der entsprechenden Abkommen auch auf nichtstaatliche Akteure auszuweiten. Allerdings war dieser Versuch nicht immer erfolgreich, wie sich etwa am Beispiel der Nukleartechnologie erkennen lässt: So sollte Anfang der 2000er Jahre das seit 1968 bestehende staats-zentrierte Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons um nichtstaatliche Akteure erweitert werden. Bei dem Ergebnis, der 2007 in Kraft getretenen Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism (später: Nuclear Terrorism Concention, NTC), handelt es sich allerdings nicht um eine Ergänzung im eigentlichen Sinne. Anstatt die Konvention in das bereits vorhandene System zu integrieren wurde ein komplett neues Regime geschaffen, das sich ausschließlich mit nicht-staatlichen Akteuren befasst. Das alte Abkommen blieb unverändert in Kraft, wodurch nun zwei ähnliche Systeme mit unterschiedlichen Schwerpunkten und Reichweiten parallel zueinander existieren (Rath et al. 2014: 774–777). Individuelle Sicherheit und Menschenrechte Ein Großteil der aktuell implementierten internationalen Prohibitionsabkommen und Exportkontrollregime konzentrieren sich vor allem auf die Wahrung von nationaler bzw. staatlicher Sicherheit. Allerding haben sich insbesondere innerhalb der Europäischen Union in den letzten Jahren eine Reihe neuer Ansätze mit dem Anspruch herausgebildet und verbreitet, darüber hinaus gehend auch individuelle Sicher- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 20 heit (engl. human security) zu gewährleisten. Gemeint ist damit die Wahrung der als universell gültig angesehenen Menschenrechte und den dadurch garantierten grundlegenden Freiheiten – auch über die eigenen Landesgrenzen hinaus. Um dieses Ziel zu verwirklichen, soll bei der Exportkontrolle sichergestellt werden, dass „sensible“ Güter und Technologien nicht an Staaten, Organisation oder anderweitige Akteure weitergegeben werden, die diese für die Verletzung von Menschenrechten verwenden würden. Generell wird somit eine Differenzierung anhand der Intention des Empfängers vorgenommen, somit also eine Unterscheidung zwischen benevolent und malevolent. Je nach Ansatz kann dazu auch eine rein zivile Nutzung der Güter Voraussetzung für eine Exporterlaubnis sein, was wiederum dem peaceful purpose der WMD-Regime entspricht, in diesem Fall für alle Akteure gültig (nicht selten entzündet sich die Debatte um eine rein zivile Nutzung an der Frage, ob das Militär als Institution als primär benevolent oder malevolent anzusehen ist). Darüber hinaus gibt es den auf der Logik der Prävention basierenden Ansatz, bestimmte Güter und Technologien nicht in politisch instabile bzw. Konfliktregionen auszuführen, selbst wenn der Endnutzer als benevolent angesehen wird. Dadurch soll verhindert werden, dass diese (etwa durch einen plötzlichen Machtwechsel oder militärische Eroberung) menschenrechtsverletzenden Akteuren in die Hände fallen, wie es beispielsweise im Zuge des Arabischen Frühlings und dem Aufstieg des Islamischen Staates der Fall war (Rath et al. 2014: 779–782). Trotz ihrer zunehmenden Verbreitung wurden human security- Ansätze bislang zwar nominell in diverse Abkommen und politische Grundsätze aufgenommen, eine konkrete gesetzliche Umsetzung steht allerdings in vielen Fällen noch aus. Innerhalb der EU wird beispielsweise bereits seit Mitte der 2000er Jahre über eine Catch-all Klausel für Menschenrechte diskutiert. Ebenso sieht der zum Zeitpunkt des Verfassens dieser Studie aktuelle Vorschlag der Europäischen Kommission für eine erneute Reform des europäischen Dual-Use-Systems eine erhebliche Ausweitung der Menschenrechtsbasis bei politischen Entscheidungen vor. Allerdings sind diese Vorstöße kontrovers diskutiert. Inwieweit eine tatsächliche Umsetzung erfolgen wird, ist noch offen (vgl. Bundesanzeiger 2017, Haellmigk 2017, BDI 2017; siehe auch Kapitel 7.3 und 9). 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 21 Weitere Ansätze Die bisher vorgestellten Ansätze stammen aus dem Bereich der Sicherheitspolitik und unterscheiden sich größtenteils anhand des verwendeten Sicherheitsbegriffs sowie der Art der Differenzierung zwischen den verschiedenen Gütern, Technologien und Empfängern. Allerdings wird der Begriff „Dual-Use“ auch in anderen Disziplinen verwendet, wobei ebenfalls verschiedene Konzepte existieren. Rechtssicherheit In den Rechtswissenschaften taucht Dual-Use als juristischer Begriff für Güter und Technologien auf, die aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften gegebenenfalls einer Exportkontrolle unterliegen. Unterschieden wird dabei vorrangig, welche Transaktionen legal oder illegal sind, wobei das aktuell geltende Recht (national, international und ggf. europäisch) als Basis für die jeweiligen Entscheidungen genommen wird. Das Ziel ist dabei die Schaffung von Rechtssicherheit, insbesondere für exportierende Akteure. Ein weiterer Schwerpunkt ist die Frage, ab welchem Punkt genau der Statuswechsel seines Gutes zwischen militärisch, zivil und Dual-Use stattfindet (siehe Kapitel 1.3). Die rechtswissenschaftlichen Konzepte konzentrieren sich häufig auf die konkrete Anwendung (und ggf. Hinterfragung) der von der Politik erlassenen Vorgaben. Dabei kommt es nicht selten zu kontroversen Auseinandersetzungen mit bestimmten politischen Ansätzen (vor allem aus dem Bereich human security), wenn die verwendeten Begriffe und Vorgaben rechtlich nicht eindeutig abgrenzbar sind, sondern Raum für Interpretation lassen (Möllenhoff 2005; Höft/Kreuzer 2017; Rath et al. 2014: 782). Wirtschaftliche Sicherheit Ansätze aus den Wirtschaftswissenschaften betrachten vor allem die wirtschaftlichen Aspekte von Dual-Use-Gütern, wobei die mehrfachen Anwendungsmöglichkeiten häufig als kommerzielle Chance für sek- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 22 torübergreifende Produkte gewertet werden. Insbesondere im Bereich der Rüstung wird Dual-Use als Basis eines möglichen Win-Win Szenarios betrachtet, den relativen Verfall dieses Industriezweigs seit dem Ende des Kalten Kriegs zu verhindern oder zumindest abzudämpfen (siehe Kapitel 1.5). Das Ziel ist dabei für gewöhnlich die Schaffung von wirtschaftlicher Sicherheit durch den Erhalt von Unternehmen, Industriezweigen und Arbeitsplätzen. Die Exportkontrolle wird dabei vor allem als Handelshindernis gesehen (was allerdings nicht zwangsläufig bedeutet, dass diese generell abgelehnt wird). In ihrer praktischen Anwendung wird die Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern für gewöhnlich als Teil der Compliance betrachtet, wobei eng mit den Rechtswissenschaften zusammengearbeitet wird, um den rechtlichen Rahmen für exportierende Unternehmen möglichst genau zu definieren (vgl. Melchior 2013). Aus diesem Grund werden auch in den Wirtschaftswissenschaften Ansätze mit großen Interpretationsspielräumen häufig ebenso abgelehnt wie solche, die eine hohe Eigenverantwortung für Unternehmen bei der Exportkontrolle fordern (beispielsweise bei dem Erkennen der Intentionen des Empfängers, vgl. z.B. Höft/Kreuzer 2017; BDI 2017). Zwischenfazit Die Untersuchung der verschiedenen Dual-Use-Ansätze hat gezeigt, dass es kein einheitliches Konzept dafür gibt, auf welcher Grundlage die Weitergabe bestimmter Güter bzw. Technologien zu bewerten ist. Stattdessen gibt es in den verschiedenen politischen Systemen und Sub- Systemen (sowohl auf nationaler wie auf internationaler Ebene) unterschiedliche Deutungsweisen darüber, aus welchen Gründen und für welche Arten von Ausfuhren eine Exportkontrolle durchgeführt werden sollte. Die genannten Ansätze existieren häufig parallel zueinander in verschiedenen internationalen Abkommen, Regimen oder Organisationen sowie nationalen Rechtslagen. In der Praxis kommen sie nicht selten gleichzeitig zum Tragen: So beinhaltet beispielsweise die europäische Exportkontrolle grundsätzliche Embargos für bestimmte Länder (klassischer Sicherheitsansatz), Anti-Terrorlisten (Erweiterter Sicherheitsansatz) sowie (nationale) Catch-all Klauseln bei Menschen- 3.4 Was macht Güter „sensibel“? Politische Grundsätze und Sicherheitsbegriffe 23 rechtsverletzungen durch den Endnutzer (human security-Ansatz), ohne dass es ein übergeordnetes Konzept geben würde, unter dem all diese Ansätze zusammengefasst werden würden (vgl. z.B. Micara 2012). Eine Abgrenzung zwischen den verschiedenen Ansätzen kann häufig anhand des verwendeten Sicherheitsbegriffs gemacht werden, wobei sich gezeigt hat, dass mit der Evolution des Sicherheitsverständnisses auch immer eine Weiterentwicklung des Verständnisses von Dual-Use und Exportkontrolle einherging. Die bestehenden Ansätze wurden dabei häufig entweder konzeptionell erweitert oder komplett neu formuliert, ohne sich allerdings in der Praxis gegenseitig zu ersetzen. Debatten um die Einführung und Durchsetzung neuer Dual-Use- Ansätze sind nicht nur Teil der Politikwissenschaft, sondern finden sich auch in den Wirtschafts- und Rechtswissenschaften wieder, zumal es sich gezeigt hat, dass es Konzepte bezüglich Exportkontrolle (und Dual-Use im speziellen) gibt, die sich besser oder schlechter in die juristische Praxis umsetzen lassen bzw. mehr oder weniger wirtschaftsfreundlich sein können als andere (nicht nur aufgrund der Härte der Ausfuhrbeschränkungen, sondern insbesondere auch dadurch, inwieweit Unternehmen selbst mit in die Verantwortung für die Endnutzung ihrer Produkte genommen werden). Es stellt sich die Frage, wie diese Vielfalt an unterschiedlichen, parallel existierenden aber doch interdependenten Ansätzen zu bewerten ist. Auf der einen Seite erschweren die verschiedenen Deutungsweisen eine einheitliche Debatte über die grundlegenden Bewertungskriterien von Exportkontrolle und führen in der praktischen Umsetzung zu Ungereimtheiten, Regellücken, Doppeldeutigkeiten und unterschiedlichen Interpretationsmöglichkeiten in der Gesetzeslage sowie Missverständnissen und Fehlkommunikation zwischen verschiedenen Akteuren. Auf der anderen Seite kann allerdings argumentiert werden, dass der Bereich Exportkontrolle gerade beim Miteinbezug von Dual-Use- Gütern in einem solchen Maße komplex und differenziert ist, dass ein einheitlicher Ansatz nicht unbedingt zu besseren Ergebnissen führen würde. Stattdessen würden sich dieser Argumentationslinie folgend in den verschiedenen politischen (Sub-)Systemen die für das behandelte Thema jeweils am besten geeigneten Konzepte durchsetzen (wie beispielsweise der peaceful purpose im Bereich der WMDs). Eine interna- 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 24 tionale Vereinheitlichung würde daher die Gefahr mit sich bringen, dass lediglich Einigungen auf den „kleinsten gemeinsamen Nenner“ stattfinden würden, was wiederum eine Schwächung der weltweiten Exportkontrolle zur Folge hätte. Dieser Ansicht zufolge sollte das Ziel daher nicht eine Angleichung, sondern eine verstärkte Integration und Koordination unter Beibehaltung der konzeptionellen Unterschiede sein (Rath et al 2014: 779–788). Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern Wie in den Kapiteln 2.1 und 2.4 beschrieben, stellt die Exportkontrolle häufig für Staaten zunächst einen Teil der Außen- und Sicherheitspolitik dar. Allerdings bedeutet dies nicht zwangsläufig, dass Länder und Wirtschaftszonen mit einem hoch entwickelten und ausdifferenzierten System der Ausfuhrkontrolle generell weniger Rüstungs- und Dual- Use-Güter exportieren würden. Stattdessen ist, wie beispielsweise die Betrachtung der Exportentwicklung der Europäischen Union oder den USA zeigt, eher das Gegenteil der Fall (Cops et al. 2017: 18–25). Dadurch lässt sich vermuten, dass von staatlicher Seite aus zwar eine gewisse Regulation des Außenhandels durch Beschränkungen oder zumindest Genehmigungspflichten gewünscht ist, eine völlige Prohibition des Exports in den meisten Fällen allerdings nicht. Worin liegt diese Haltung begründet? Um dies herauszufinden werden im Folgenden aus staatlicher Perspektive heraus mögliche Interessen diskutiert, die beim Handel mit Dual-Use-Gütern zum Tragen kommen können. Wirtschaftliche Interessen Der Handel mit Dual-Use-Gütern stellt in vielen Ländern einen bedeutenden Wirtschaftszweig dar: So sind beispielsweise europaweit ca. 5000 Unternehmen im Dual-Use-Geschäft tätig, wobei der Anteil der als Güter mit doppeltem Verwendungszweck klassifizierten Exporte etwa 10% der Gesamtausfuhren der Europäischen Union entspricht (COM 2011). Insbesondere in Ländern mit einer starken Rüstungsindustrie hat die wirtschaftliche Bedeutung von Dual-Use-Gütern seit 3.5 3.5 Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern 25 den späten 1980er Jahren meist deutlich zugenommen. Der Grund dafür lässt sich vor allem im Niedergang der internationalen Rüstungsindustrie zum und nach dem Ende des Kalten Kriegs finden: Auf der einen Seite haben viele Staaten im Zuge der Abrüstungsvereinbarungen nach 1989 ihren Militäretat deutlich reduziert. So sanken die Militärausgaben in den NATO-Staaten zwischen 1987 und 1995 beispielsweise um durchschnittlich 25%. Auf der anderen Seite stieg der Preis für Militärgüter aufgrund der fortschreitenden technischen Entwicklung bereits zu Hochzeiten des Kalten Krieges immer weiter an – ein Trend, der sich bis in die heutige Zeit fortsetzt. Die Kombination aus sinkenden staatlichen Aufträgen und steigenden Kosten führte in vielen Ländern zu einer Stagnation (teilweise sogar Rezession) der Rüstungsindustrie. Ebenso begann mit der immer weiter voranschreitenden internationalen Verflechtung der Weltwirtschaft eine zunehmende Verschärfung der Konkurrenzsituation auf dem bereits umkämpften Markt. Wie bereits in Kapitel 1.4 angesprochen, wurde (und wird) die Umwandlung militärischer Güter in Dual-Use als Möglichkeit für die Rüstungsindustrie betrachtet, neue Märkte (bzw. den zivilen Sektor) zu erschließen und somit wettbewerbsfähig zu bleiben. Da sich Dual-Use- Güter nicht nur auf den Rüstungssektor beschränken, gilt das Gleiche (bzw. eine Umwandlung von zivilen Gütern in Dual-Use) darüber hinaus auch für viele Unternehmen in anderen Wirtschaftsbereichen. Dies wird von Verfechtern dieser Vorgehensweise häufig als Win-Win Situation für Wirtschaft, Staat und Gesellschaft gesehen, da neben dem Erhalt von Unternehmen und Arbeitsplätzen auch durch die breitere Verfügbarkeit zuvor exklusiver Technologien ein gesamtgesellschaftlicher Wohlstandsgewinn erzeugt werden würde (Molas-Gallart 1997: 367–369; Rath et al. 2014: 770f.). Um die eigene Wirtschaft zu stärken und international wettbewerbsfähig zu bleiben, können Staaten somit darauf bedacht sein, als Handelshemmnisse wahrgenommene Regelungen zu lockern bzw. gar nicht erst allzu starke Einschränkungen des Handels einzuführen. Da Dual-Use-Güter selbst in einer engen Definition überaus divers sind, betreffen Beschränkungen und Verbote nicht nur Rüstungsunternehmen und verwandte Industriezweige, sondern theoretisch alle wirtschaftlichen Sektoren (wenn auch ggf. in unterschiedlicher Stärke). 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 26 Durch die große Menge an Akteuren (und die damit ggf. einhergehende Gefährdung einer größeren Anzahl an Arbeitsplätze, Steuereinnahmen etc.) kann wiederum auch der politische Druck auf die jeweiligen Regierungen zur Einführung als weniger einschränkend empfundenen Handelsregulationen steigen. Nichtsdestotrotz wird auch aus wirtschaftspolitischer Perspektive heraus eine Exportkontrolle nicht generell abgelehnt: Neben moralischen Grundsätzen (die für Unternehmen wie Staaten einen wichtigen Teil ihres kommerziellen und politischen Images darstellen können) lässt sich argumentieren, dass sich politische Instabilität, zwischenstaatliche Konflikte, Terrorismus etc. negativ auf die wirtschaftliche Lage von Ländern und Regionen bis hin zur gesamten Welt auswirken können. Eine Beschränkung des Handels mit bestimmten Gütern für bestimmte Personen, Organisationen oder Staaten kann somit also auch aus rein ökonomischen Gesichtspunkten heraus sinnvoll erscheinen (Cops et al. 2017: 28–32; Rath et al. 2014: 769ff.). Sicherheitsinteressen Wie bereits in Kapitel 2.4 beschrieben, stellt die Exportkontrolle meist einen Teil von staatlicher Sicherheitspolitik dar. Allen sicherheitspolitischen Ansätzen ist gemein, dass verhindert werden soll, dass militärisch und/oder für Repressionen verwendbare Güter in die „falschen Hände“ geraten. Welche Akteure genau damit gemeint sind kann sich je nach Sicherheitsbegriff unterscheiden. Da das internationale System und die weltpolitische Lage einen überaus verworrenen und intransparenten Komplex darstellen, sind die tatsächlichen Konsequenzen von Rüstungs- und Dual-Use-Ausfuhren häufig kaum vorhersehbar. So hat beispielsweise der Arabische Frühling gezeigt, dass auch als stabil geltende Staaten und Regionen in kurzer Zeit zerfallen und zuvor dorthin exportierte Güter schnell in die Hände von menschenrechtsverletzenden Regimen oder Terrororganisationen wie dem IS fallen können (vgl. z.B. Bütikofer 2011). Ebenso zeigt sich von staatlicher Seite aus häufig ein Informationsdefizit bezüglich der Potentiale und Anwendungsmöglichkeiten bestimmter Güter sowie der tatsächlichen Verwendung und den Intentionen von Empfängern (siehe Kapitel 2.3). Daher kann 3.5 Staatliche Interessen beim Handel mit Dual-Use-Gütern 27 theoretisch jede Ausfuhr von Rüstungs- oder Dual-Use-Gütern eine direkte oder indirekte Bedrohung sowohl für den Staat als auch für das internationale System sowie die Menschenrechte (und damit ggf. der moralischen „softpower“) darstellen. Aus diesem Grund kann es für Staaten aus sicherheitspolitischer Sichtweise heraus sinnvoll erscheinen, generell restriktive Ausfuhrbeschränkungen zu erlassen oder zumindest starke Kontrollinstrumente zu installieren (Fuhrmann 2008: 633 ff.; Cops et al. 2017: 28f.). Aus der Perspektive der nationalen Sicherheit heraus lässt sich an dieser Stelle allerdings auch das durchaus kontroverse Gegenargument anbringen, dass eine starke heimische Rüstungsindustrie die Sicherheit eines Staates gegenüber anderen Ländern (sowie ggf. nicht-staatlichen Akteuren) erhöhen würde. Der Erhalt dieses Wirtschaftszweigs (in dem Dual-Use wie bereits beschrieben eine wichtige Rolle spielt) kann somit auch aus sicherheitspolitischen Gründen im staatlichen Interesse liegen (Fuhrmann 2008: 633–635; Cops et al. 2017: 29). Je nach Ansicht erzeugt dies allerdings möglicherweise einen gewissen Widerspruch, da Lockerungen der Exportbeschränkungen zum Erhalt der Rüstungsindustrie wiederum antagonistisch gegenüber der Idee zur Schaffung von Sicherheit durch Handelsregulationen wirken können. Zwischenfazit Insgesamt zeigt sich, dass die wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen von Staaten nur schwer getrennt voneinander betrachtet werden können, da sie sowohl im nationalen wie im internationalen System eng miteinander verknüpft und interdependent sind. Die Exportkontrolle befindet sich dabei in einem Spannungsfeld zwischen den verschiedenen Interessenlagen. Wirtschaftlichkeit und Sicherheit wirken dabei auf den ersten Blick wie zwei gegensätzliche Pole, eine genauere Betrachtung zeigt allerdings, dass eine solche Einteilung nicht zwangsläufig der Realität entspricht: So existieren ebenso wirtschaftliche Argumentationsmuster für die Einschränkung des Handels mit Dual-Use- und Rüstungsgütern, wie auch sicherheitspolitische Gründe für seine relative Freigabe. Beide Interessenlagen können also 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 28 je nach Situation und Ansatz mal komplementär und mal gegensätzlich zueinander sein. Fazit Die genauere Betrachtung des Begriffs „Dual-Use“ hat gezeigt, dass es sich dabei nicht um ein international einheitliches Konzept, sondern um eine Reihe gleichzeitig existierender, mal komplementärer und mal gegensätzlicher Ansätze handelt. Der Begriff selbst stammt ursprünglich aus der Außen- und Sicherheitspolitik, enthält inzwischen allerdings in den meisten Fällen auch wirtschaftspolitische Implikationen. Während es sich bei „Dual-Use“ grundsätzlich immer um Güter mit einem militärisch wie zivilem Nutzen handelt, kann sich die exakte Reichweite des Begriffs je nach Auslegung entweder nur auf materielle Waren und Technologien oder darüber hinaus auch auf immaterielle Güter beziehen. Die Grenzen zwischen militärischen, zivilen und Dual- Use-Gütern verlaufen wiederum fließend, wobei eine genaue Abgrenzung zwar für eine effektive Exportkontrolle wichtig, in vielen Fällen allerdings (wenn überhaupt) nur sehr schwer zu erreichen ist. Welche Güter als Dual-Use eingestuft und wie diese reguliert werden, ist letzten Endes eine politische Entscheidung. Dabei spielen in den meisten Fällen sowohl sicherheitspolitische Interessen (wobei es wiederum eine Vielzahl an verschiedenen Auslegungen von Sicherheit gibt) als auch wirtschaftliche Überlegungen eine Rolle. Die Ausfuhrkontrolle von Dual-Use-Gütern befindet sich dabei oft in einem gewissen Spannungsfeld zwischen diesen beiden Interessenlagen, die allerdings nicht zwangsläufig gegensätzliche Pole darstellen, sondern je nach Fall durchaus auch miteinander einher gehen können. Für den weiteren Verlauf der Studie bedeuten die Erkenntnisse aus der Untersuchung der verschiedenen Facetten von Dual-Use, dass die jeweilige Auslegung einen großen Einfluss auf die Politik der Ausfuhrkontrolle haben kann. Die Evolution, Verbreitung, Differenzierung und Anwendung der verschiedenen Dual-Use-Konzepte sowie das mögliche Spannungsfeld zwischen wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen werden daher in den jeweiligen Phasen der folgenden Untersuchung als Kontextfaktoren miteinbezogen werden, um ein 3.6 3.6 Fazit 29 besseres Verständnis über die Hintergründe der analysierten politischen Entwicklungen sicherzustellen. 3. Was bedeutet „Dual-Use“? Erklärung und Implikationen des Begriffs 30

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References

Abstract

The European export control system of dual-use goods is a pillar in the fight against proliferation of weapons of mass destruction and for the protection of human rights. But who actually decides in the complex entanglement of national security interests, European trade policy and international prevention regimes which goods are allowed for export out of the European Union?

In his study, which was awarded the “Aquila ascendens” knowledge prize of the DialogForum Sicherheitspolitik, Jonas Bazan analyses institutional power shifts in the European export control system and reveals whether a structural Europeanisation has taken place or whether the European institutions remain subordinate to national interests of the member states.

Zusammenfassung

Die europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stellt einen Grundpfeiler im Kampf gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und für den Schutz der Menschenrechte dar. Aber wer entscheidet in dem komplexen Geflecht aus staatlichen Sicherheitsinteressen, europäischer Wirtschaftspolitik und internationalen Präventionsregimen tatsächlich, welche Güter aus der EU ausgeführt werden dürfen?

Jonas Bazan analysiert in seiner mit dem Wissenspreis „Aquila ascendens“ des DialogForums Sicherheitspolitik ausgezeichneten Studie institutionelle Machtverschiebungen im europäischen Exportkontrollsystem und deckt auf, ob eine strukturelle Europäisierung der Politik stattgefunden hat oder ob die europäischen Institutionen den nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten untergeordnet bleiben.