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4. Theorie und Methode in:

Jonas Bazan

Exportkontrolle zwischen europäischen und nationalen Interessen, page 31 - 56

Eine Analyse der Dual-Use-Politik der Europäischen Union

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4552-7, ISBN online: 978-3-8288-7605-7, https://doi.org/10.5771/9783828876057-31

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Sozialwissenschaften, vol. 96

Tectum, Baden-Baden
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Theorie und Methode Hat in der Europäischen Union eine Europäisierung der Politik über die Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stattgefunden? Von dieser Forschungsfrage ausgehend wird im weiteren Verlauf dieser Studie das europäische System der Ausfuhrkontrolle genauer analysiert. Um allerdings eine fundierte Aussage treffen und das Erkenntnisinteresse in ausreichendem Maße befriedigen zu können, ist zunächst eine genauere Aufschlüsselung und theoretische Untermauerung dieser Frage notwendig. So ergeben sich bereits aus der Fragestellung eine Reihe von Überlegungen und Folgefragen: Wie ist das europäische Exportkontrollsystem beschaffen und wie hat es sich entwickelt? In welchen Institutionen und auf welcher Ebene werden von welchen Akteuren die Entscheidungen darüber gefällt, welche Güter einer Kontrolle unterliegen und welche nicht? Was genau ist mit „Europäisierung“ gemeint und lässt sich eine solche messen? Um eine zufriedenstellende Antwort zu ermöglichen, wird in diesem Kapitel zunächst eine Begriffsklärung durchgeführt und im Anschluss daran ein theoretisches Fundament aus ausgewählten europapolitischen Theorieansätzen gelegt. Abschlie- ßend wird darauf aufbauend ein Analyseraster entwickelt, durch das die Entwicklung des europäischen Dual-Use-Systems untersucht werden kann. Europäische Integration und Europäisierung Die Europäische Union stellt auf internationaler Ebene ein bislang weltweit und historisch einzigartiges Gebilde dar. Zwar existieren auch in anderen Teilen der Welt Organisationen zur regionalen Integration (beispielsweise die Afrikanische Union oder der ASEAN), doch nirgendwo ist diese in einem solchen Maße ausgeprägt wie in Europa. In der Politikwissenschaft nimmt die EU daher ebenfalls eine besondere 4. 4.1 31 Rolle ein, wobei die fortschreitenden und tiefgreifenden Integrationsprozesse auf vielen verschiedenen Ebenen (wie beispielsweise Wirtschaft, Außenpolitik, Agrarpolitik, Werte, Normen etc.) den Ausgangspunkt für den Wissenschaftszweig der Europawissenschaften (engl. European Studies) bilden. Letztere unterteilen sich wiederum in eine Reihe unterschiedlicher Denkschulen, die sich sowohl in ihrem Politikverständnis wie auch häufig in der Frage unterscheiden, ob die Europäische Union mit den in anderen Zweigen der Politikwissenschaft verwendeten Theorien und Methoden untersucht werden kann, oder ob sie ein Konstrukt „sui generis“ darstellt und daher eigens entwickelte Analyseraster von Nöten sind (Bieling/Lerch 2012: 9–12; Auel 2012: 250f.). Bei der Betrachtung der Europaliteratur der letzten Jahrzehnte zeigt sich die Dominanz zweier Begriffe bei der Untersuchung des Wirkens der Europäischen Union: Europäische Integration und Europäisierung. Unter Ersterem werden im Allgemeinen jene Mechanismen verstanden, die im Sinne der Europäischen Verträge den „immer engeren Zusammenschluss der Europäischen Völker“ (EU 2012: 3) bewirken sollen. Auf politischer Ebene wird darunter zunächst der Prozess der Aushandlung internationaler Verträge, Abkommen und Richtlinien betrachtet, welche anschließend in der Europäischen Union formell institutionalisiert werden. Dies begründet den Ursprung der europäischen Institutionen sowie die zunehmende Konzentration von politischer Macht auf europäischer Ebene (wobei Letzteres nicht ganz unumstritten ist). Während sich Aussagen und Vermutungen über die Interessen und Ziele der dabei beteiligten Akteure (v.a. der Nationalstaaten) von Theorie zu Theorie unterscheiden, wird dies meist als bewusste Entscheidung angesehen. Auf die Entstehung der europäischen Institutionen folgen ihre Konsolidierung und Reproduktion, also die wieder neu ausgehandelte Verbreitung, Festigung oder Veränderung von formellen und informellen Regeln, Prozeduren, Sichtweisen, Paradigmen, Politikstilen, Modi Operandi, Werten, Normen etc. (Thiemayer 2010: 9–13; siehe auch Radaelli 2003). Europäische Integration stellt somit gleichzeitig einen Zustand wie auch einen Prozess dar, wobei umstritten ist, ob letzterer jemals abgeschlossen sein wird bzw. dies überhaupt möglich ist (Bieling/Lerch 2012: 10–18). 4. Theorie und Methode 32 Wie später genauer beschrieben werden wird, gibt es in der Politikwissenschaft unterschiedliche Ansätze und Theorien darüber, ob die verschiedenen europäischen Institutionen lediglich das „Spielfeld“ bzw. die „Arena“ der europäischen Staaten darstellen oder ob sie durch zunehmende Verflechtung einen „eigenen Willen“ entwickeln und durch die Übertragung von Souveränität sogar zu eigenständigen, supranationalen Akteuren werden können (siehe Kapitel 3.2). Europäische Integration ist nicht allein auf die politische Ebene beschränkt, sondern beschreibt darüber hinaus eine Reihe von parallel ablaufenden, multidimensionalen und interdependenten Prozessen bzw. Zuständen: So kann zum Beispiel der grenzüberschreitende freie Austausch von Gütern, Technologien, Kapital, Dienstleistungen, Personen etc. als Ergebnis der politischen Integration durch die Schaffung des europäischen Binnenmarktes begriffen werden. Dieser ermöglicht wiederum auch von der Politik abgekoppelte Integrationsprozesse auf privatwirtschaftlicher und gesellschaftlicher Ebene. Wie bei der Frage nach der Henne und dem Ei kann allerdings auch andersherum argumentiert werden, dass die politische Integration dem Wunsch internationaler Akteure nach verstärkter wirtschaftlicher Kooperation geschuldet ist. Hinzu kommt ebenfalls die kulturelle Ebene, auf der sich Ansätze, Ideen und Diskurse über eine gemeinsame europäische Identität und Kultur abspielen. Auch hier ist eine enge Verknüpfung mit der politischen Zusammenlegung von Macht und Entscheidungsbefugnissen sowie dem Abbau von Grenzen und verstärkter wirtschaftlicher Kooperation deutlich, wobei es ebenfalls verschiedene Ansätze über die genauen Ursachen und Wirkungsweisen gibt (Thiemayer 2010: 9–13). Zusammengefasst beschreibt der Begriff der Europäischen Integration zunächst vor allem den Aufbau und die Konsolidierung der europäischen Institutionen: Die europäischen Nationalstaaten verlagern (bzw. übertragen, je nach Ansatz) aufgrund bestimmter Interessen politische Macht auf die europäische Ebene und schaffen dadurch ein immer dichter werdendes Netz der internationalen Kooperation und institutionellen Verflechtung. Unklar ist zu diesem Zeitpunkt allerdings noch, ob bzw. in welchem Maße und wie es aufgrund der zunehmenden, multidimensionalen Integration zu (möglicherweise nicht intendierten) Rückwirkungen auf die Mitgliedsstaaten der EU selbst 4.1 Europäische Integration und Europäisierung 33 kommt. An dieser Stelle findet der Übergang zu dem Begriff der Europäisierung statt. Die Dynamik der Europäisierung stellt im Feld der Europawissenschaften einen vergleichsweise jungen Untersuchungsgegenstand dar. Wurde der Begriff zuvor nicht selten noch mehr oder weniger synonym zur Europäischen Integration verwendet, versuchte Robert Ladrech im Jahr 1994 als Erster eine definitorische Abgrenzung, indem er Europäisierung folgendermaßen beschrieb: „[The] incremental process re-orienting the direction and shape of politics to the degree that EC political and economic dynamics become part of organizational logic of national politics“ (Ladrech 1994: 69). Damit ist gemeint, dass aufgrund von Dynamiken innerhalb der europäischen Institutionen wiederum Rückwirkungen auf die Staaten entstehen können, welche diese ursprünglich (mit-)erschaffen haben. Somit handelt es sich insoweit um einen post-ontologischen Ansatz, als dass es nicht mehr um die Frage geht, warum sich Staaten auf internationaler Ebene zusammenschließen und welche politischen Systeme daraus entstehen, sondern um die Wirkung, die diese Systeme und Institutionen nach ihrer Erschaffung und Konsolidierung entfalten (Auel 2012: 254). Diese Sichtweise wurde später von anderen Europaforschern wie JP Olsen (2002) oder Claudio Radaelli (2003) aufgegriffen und erweitert. Dabei wurden nicht nur die Rückwirkungen der europäischen Institutionen berücksichtigt, sondern auch die Entstehung europäischer Politik: So findet etwa bei Radaelli (ebd.) zuerst auf europäischer Ebene ein Prozess der Entstehung, Verbreitung und Festigung bestimmter Politiken, Regeln, Normen etc. statt (1. Stadium). Dieser Prozess ist zunächst Teil und später Folge der Europäischen Integration, wobei der Übergang fließend ist. Je nach theoretischem Ansatz können sowohl die Nationalstaaten als auch andere Akteure in dieser Phase eine mehr oder weniger wichtige Rolle bei der Prägung der europäischen Politik spielen. Im zweiten Stadium findet die Rückwirkung der europäischen Politik auf die ihrer Mitgliedsstaaten (und ggf. darüber hinaus) statt. Radaelli (2000) beschreibt in diesem Zusammenhang verschiedene Mechanismen, durch die die Europäische Union Impulse für eine Europäisierung aussendet. Dazu gehören zum einen direkte, hierarchische Maßnahmen wie Verordnungen und Gesetze, die in den Mitgliedsstaaten zu Veränderungen (positive Integration) und/oder zwi- 4. Theorie und Methode 34 schenstaatlichen Angleichungen der Politik (negative Integration) führen. Zum anderen kann eine Europäisierung auch über nicht-bindende Richtlinien, Leitbilder, informelle Verhandlungen oder indirekt über die Verbreitung bestimmter Sichtweisen, Werte, Normen oder Identitäten ablaufen. Instrumente können dabei z.B. Maßnahmen und Projekte zur Verbesserung der Kooperation und Koordination zwischen verschiedenen Staaten sowie das normative Framing bestimmter politischer Entscheidungen oder Situationen sein (siehe auch Auel 2012). Da die europäische Integration selbst nicht nur ein Zustand, sondern auch ein immer weiterlaufender Prozess ist (ob dieser als „voranschreitend“ bezeichnet werden kann, ist wiederum ein kontroverses Diskussionsthema zwischen verschiedenen Theorieansätzen), verlaufen die beiden Phasen zyklisch und interdependent zueinander. Anstelle einer reinen Top-down-Hierarchie findet also eine gleichzeitige, gegenseitige Beeinflussung zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedsstaaten statt (Auel 2012: 251–255, siehe auch Abbildung 1). Europäische Integration und Europäisierung Quelle: EUIP 2018 Abbildung 1: 4.1 Europäische Integration und Europäisierung 35 Zusätzlich kann eine Europäisierung möglicherweise auch indirekt über die internationale Ebene stattfinden: So zeigte sich in den vergangenen Jahren, dass die Europäische Union in diversen internationalen Organisationen und Regimen als eigenständiger Akteur anerkannt und teilweise mit vollem Stimmrecht und Mitentscheidungskompetenzen ausgestattet worden ist. Ein aktives Mitwirken der EU an der politischen Entscheidungsfindung auf internationaler Ebene ermöglicht ggf. auch eine Beeinflussung der Politik sowohl innerhalb wie auch zwischen bestimmten Staaten (wobei es sich nicht zwangsläufig nur um EU-Mitgliedstaaten handeln muss, vgl. Jørgensen 2009; Gehring/ Overthür/Mühleck 2013). Zusammengefasst zeigt sich, dass es sich bei der Europäischen Integration und der Europäisierung um zwei nicht immer ganz trennscharfe Begriffe handelt (auch wenn dies von der Politikwissenschaft angestrebt wird), welche die beiden zentralen Entwicklungsdynamiken der Europäischen Union beschreiben. So kann zunächst durch die Betrachtung der Integration die Entstehung und Entwicklung der europäischen Institutionen durch (inter-)nationale Politik untersucht werden. Bei der Europäisierung wird hingegen im Umkehrschluss versucht, nationale Politik durch die Auswirkungen der vorhergegangenen Europäischen Integration zu erklären. Die Europäische Union stellt somit einmal den zu erklärenden Gegenstand (Integration) und einmal die Erklärung bestimmter Sachverhalte (Europäisierung) dar. Für die weitere Untersuchung bedeuten diese Erkenntnisse, dass es für ein umfassendes Verständnis des europäischen Exportkontrollsystems nicht ausreichen wird, lediglich den aktuellen Status Quo zu betrachten. Um die Beschaffenheit des Systems, seine Strukturen und Wechselwirkungen zwischen den beteiligten Akteuren in ihrer Gänze nachvollziehen zu können, muss dieses auch als fortlaufender Prozess verstanden werden, welcher sowohl von den Mitgliedsstaaten der EU wie auch ihren Institutionen (mit-)geprägt seien kann. Um also die Frage beantworten zu können, ob bzw. inwieweit eine Europäisierung der Dual-Use-Politik stattgefunden hat, erscheint es notwendig und sinnvoll, den gesamten Prozess der Entstehung, Entwicklung und Wirkung des europäischen Dual-Use-Exportkontrollsystems zu analysieren. Diese Vorgehensweise bietet den Vorteil, dass zunächst ein umfassendes Verständnis dafür entwickelt wird, inwieweit 4. Theorie und Methode 36 eine Integration auf europäischer Ebene stattgefunden hat und wie stark diese ausgeprägt ist. Darauf aufbauend können durch die chronologische Betrachtung der Ereignisse möglicherweise Rückschlüsse darauf gezogen werden, an welchen Punkten und in welchem Rahmen eine Dynamik der Rückwirkung europäischer Politik auf die Mitgliedsstaaten der EU (und somit eine Europäisierung) stattgefunden hat und wodurch diese ermöglicht wurde. Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus Nachdem nun geklärt ist, was unter den Begriffen der Europäischen Integration und Europäisierung zu verstehen ist, kann untersucht werden, anhand welcher politikwissenschaftlichen Theorien sich diese in dem hier vorliegenden Fall am besten analysieren lassen. Nach nunmehr über 60 Jahren Europaforschung gibt es dazu eine große Palette an teils widersprüchlichen, teils aufeinander aufbauenden Denkmustern, Modellen und Ansätzen: Angefangen bei den frühen normativ geleiteten Theorien, die eine schnelle Vereinigung der europäischen Staaten in einer Föderation propagierten (Hüttmann/Fischer 2012) über die empirisch-analytische Analyse von Akteursinteressen (Haas 1970), den staatszentrierten Ansätzen der realistischen Denkschule (Bieling 2012; Steinhilber 2012), der Kritik an den Wirtschafts- und Machtstrukturen der EU in Anlehnung an Marx (Mendel 1970) und Gramsci (Cox 1981; van der Pilj 1984) bis hin zum Institutionalismus, welcher die Verflechtungen von Institutionen, Akteuren und Politiken aufzudecken versucht (Morisse- Schilbach 2012), existieren bereits im Rahmen der Politikwissenschaft eine enorme Anzahl an unterschiedlichen Betrachtungsweisen. Darüber hinaus lassen sich zusätzliche Impulse im interdisziplinären Bereich, etwa durch die Rechtswissenschaften (Haltern 2012) oder die Soziologie (Trenz 2012) finden, während in jüngster Zeit auch sozialkonstruktivistische (Schwellnus 2012) und feministische Perspektiven (Abels 2012) Einzug in die Europaforschung gefunden haben. Jeder der hier genannten (sowie diverse nicht-genannte) Theorieansätze bietet die Möglichkeit, bestimmte Teile des Komplexes der Europäischen 4.2 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 37 Union unter speziellen Gesichtspunkten zu untersuchen. Da es allerdings leider nicht möglich und auch nicht zielführend ist, alle Perspektiven zu berücksichtigen, muss an dieser Stelle eine Einschränkung auf bestimmte Theoriezweige vorgenommen werden. Das Ziel dieser Studie ist es herauszufinden, ob und in welchem Rahmen eine Europäisierung des Exportkontrollsystems von Dual-Use- Gütern stattgefunden hat, wobei sich vor allem auf die politische Ebene konzentriert wird. Mit anderen Worten ist das Hauptthema das Zusammenspiel zwischen den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union und ihren Institutionen innerhalb eines bestimmten politischen Bereichs. Entscheidend ist dabei vor allem die Frage, ob genannte Institutionen lediglich als gemeinsame „Arena“ bzw. „Spielfeld“ der Staaten zur Kooperation und Koordination nationaler Interessen dienen (was zwar für Integration, aber nicht für Europäisierung sprechen würde), oder ob sie selbst als eigenständiger Akteur auftreten und somit wiederum die europäische sowie ggf. jeweils nationale Politik mitgestalten können. Aus diesem Grund werden für die weitere Untersuchung vorrangig Theorien verwendet, die sich auf eben jenes Themenfeld konzentrieren: Darunter fallen insbesondere intergouvernementale und supranational/institutionalistische Ansätze. Intergouvernementalismus Bei dem Intergouvernementalismus handelt es sich um eine aus dem Politikfeld der Internationalen Beziehungen stammende Perspektive, die im Gegensatz zu einem großen Teil der anderen Ansätze der Europaforschung die Nationalstaaten als einzig wirklich wichtige Akteure in der Europapolitik anerkennt. Die Ursprünge dieses Erklärungsmodells liegen in den 1960er Jahren, als die bislang vorherrschenden föderalen sowie pluralistischen Theorien wie der (Neo-)Funktionalismus durch die zunehmende Blockade der europäischen Integration durch nationale Alleingänge (insbesondere seitens Frankreichs unter Präsident de Gaulle sowie Großbritanniens in der Ära Thatcher) in Frage gestellt wurden. Der Intergouvernementalismus bietet daher eine alternative Perspektive auf die europäische Integration, die vor allem auf dem Ausgleich von nationa- 4. Theorie und Methode 38 len Interessen beruht. In Anlehnung an das realistische Paradigma der Internationalen Beziehungen wird grundsätzlich von der „Anarchie der Staatenwelt“ ausgegangen, in der zunächst keine übergeordnete Instanz für Konfliktlösung existiert. Staaten streben danach, die eigene Sicherheit zu gewährleisten bzw. Unsicherheit zu reduzieren, befinden sich dabei allerdings in einer Konkurrenzsituation mit anderen Ländern. Um diese Problematik zu lösen, können Staaten internationale Kooperation anstreben, was allerdings (neben Aggression und Isolation) nur eine der möglichen Strategien ist. Wie genau ein Staat sich verhält ist vom nationalen Interesse abhängig. An dieser Stelle unterscheidet sich der Intergouvernementalismus von den (neo-)realistischen Ansätzen: Während Letztere das nationale Interesse vor allem als Akkumulation von Macht (militärisch, wirtschaftlich und/oder ideologisch) definieren, besteht dieses aus intergouvernementaler Sicht aus einem komplexen Geflecht aus politischen und geschichtlichen Hintergründen, internen Macht- und Wirtschaftsstrukturen, Werten und Normen, Traditionen etc. Der Staat selbst ist dabei nicht nur das Produkt dieses Kontexts, sondern kann diesen selbst aktiv prägen. Da das nationale Interesse und dessen Ursachen bei jedem Staat anders sind, unterscheidet sich die jeweilige Situation von Fall zu Fall. Da eine Vereinheitlichung somit nicht möglich ist, stellt der Intergouvernementalismus keine Theorie im eigentlichen Sinne dar, sondern beschränkt sich auf axiomatische Annahmen, Paradigmen und die Schaffung von dazugehörigen Analysemethoden (Knodt/Corcaci 2012: 41–47; Bieling 2012: 77–85). In der intergouvernementalen Sichtweise handelt es sich bei internationaler Kooperation um eine bewusste politische Entscheidung. Da allein die Staaten mit der Legitimation ausgestattet sind, kollektiv bindende Entscheidungen zu treffen, sind sie die zentralen und prägenden Akteure. Weil sich die nationalen Interessen stets unterscheiden, beruht Kooperation vor allem auf An- und Ausgleichsmechanismen. Als ein solcher wird auch die Europäische Integration gewertet: Bei dieser handelt es sich aus intergouvernementaler Sicht um ein bewusstes Zusammenlegen (engl. pooling) von Gestaltungsmacht auf internationaler bzw. europäischer Ebene. Die Ursache dafür ist, dass sich die europäischen Staaten aus der Kooperation politische und wirtschaftliche Vorteile er- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 39 hoffen, also gemeinsame Interessen verfolgen. Die Europäische Integration ist somit ein selektiver, interessengeleiteter Prozess. Da sich nationale Interessen ändern können und die Bewertung, was als „vorteilhaft“ empfunden wird subjektiv ist, verläuft Integration selten gradlinig und ist stets umkämpft. Um die Koordination zu verbessern sowie Transparenz und Sicherheit zu gewährleisten, findet eine institutionelle Verregelung in Form der verschiedenen Organe der EU statt. Dabei handelt es sich allerdings dieser Ansicht nach nicht um eigenständige Akteure, da die jeweiligen Institutionen ihre Aufgaben und Legitimationsgrundlage allein von den Nationalstaaten ableiten. Die Abgabe von Souveränität durch die Staaten an europäische Institutionen ist zwar grundsätzlich nicht unmöglich, stellt allerdings eine generell unerwünschte und wenig präferierte Handlungsmöglichkeit dar. Stattdessen streben Staaten nach dem Erhalt der eigenen Handlungsmacht und werden (anders als in vielen anderen Ansätzen) als durchaus in der Lage gesehen, diese zu schützen (als Beispiele werden an dieser Stelle häufig die o.g. Blockaden durch de Gaulle und Thatcher sowie die Ablehnung einer europäischen Verfassung durch bestimmte Staaten genannt). Der Nationalstaat wird demnach durch die Integration nicht geschwächt, sondern reproduziert sich auf internationaler Ebene. Gegebenenfalls kommt es dabei zu internen Anpassungsprozessen (v.a. im Zuge des Interessenausgleichs mit anderen Staaten), die allerdings verhindert oder zumindest abgeschwächt werden können, wenn sie zu sehr im Widerspruch mit dem nationalen Interesse stehen. Europäisierung findet daher, wenn überhaupt, nur punktuell und schwach ausgeprägt statt. Die Rolle der europäischen Institutionen beschränkt sich lediglich auf die einer „Arena“ für die Mitgliedsstaaten, in denen sie ihre Interessen abgleichen und ein gemeinsames Vorgehen koordinieren können. Durch ein System an Ausgleichsmechanismen können dabei eventuell negative Effekte für einzelne Staaten reduziert und die Wahrscheinlichkeit einer gelungenen Kooperation erhöht werden. Da den Institutionen allerdings nur ein eher geringes Maß an Autonomie zugesprochen wird, bleiben die Staaten die „Herren der Verträge“ – von einem „Brüsseler Despotismus“ kann dieser Ansicht nach somit kaum eine Rede sein (Bieling 2012: 79–91; Steinhilber 2012: 141–147; Knodt/Corcaci 2012: 41–47). 4. Theorie und Methode 40 Eine ungeklärte Frage für den Intergouvernementalismus bleibt allerdings, warum die Integration allen Annahmen zum Trotz in einigen Politikbereichen der EU unvorhergesehen weit vorangeschritten ist. Ursprüngliche Vertreter des Ansatzes wie Hoffmann (1966) erklärten dieses Phänomen zunächst mit einer aus dem Realismus entnommenen Unterteilung von Politikfeldern in „high-“ und „low politics“. Erstere stellen dabei Sektoren wie Sicherheit und Rüstung dar, wobei davon ausgegangen wird, dass Staaten auf große Autonomie bedacht sind. In anderen, weniger „wichtigen“ Bereichen kann es hingegen durchaus zu tiefgreifender Kooperation kommen. Ein anderes Erklärungsmuster liefert der liberale Intergouvernementalismus. Diese, vor allem auf Andrew Moravcsik (1993) zurückführbare Variante des Ansatzes beruht zwar auf ähnlichen Grundannahmen, setzt allerdings einen stärkeren Fokus auf die inner- und zwischenstaatlichen Prozesse der Interessen- und Präferenzbildung. Das nationale Interesse von Staaten ist dieser Ansicht nach neben allen anderen Faktoren vor allem von internen Machtverhältnissen abhängig, die nicht nur umkämpft sind und immer wieder neu ausgehandelt werden, sondern auch durch bestimmtes politisches Handeln legitimiert werden müssen. Daher haben Staaten auf internationaler Ebene aufgrund des internen Drucks nur ein begrenztes Handlungsfeld. Zwar bleiben auch in dieser Variante die Staaten bzw. Regierungen die eigentlichen Handlungsträger, in bestimmten Konstellationen kann allerdings eine starke Integration bis hin zur begrenzten Souveränitätsabgabe stattfinden, wenn dies die für die aktuell herrschenden Gruppen die beste der beschränkten Optionen darstellt. Die europäischen Institutionen werden dabei trotz teils weitreichenden Befugnissen weiterhin als Kontextfaktoren und nicht als eigenständige Akteure wahrgenommen. Bei Kritikern und Vertretern anderer Denkschulen ist daher umstritten, ob der Ansatz an dieser Stelle wirklich eine befriedigende Erklärung des Phänomens der Souveränitätsabgabe liefern kann (Steinhilber 2012: 141–160). Zusammengefasst bietet der Intergouvernementalismus eine nahezu rein staatenbasierte Perspektive auf die Europäische Integration. Die dabei geschaffenen Institutionen werden vor allem als Produkt eines interessengeleiteten Prozesses bewertet, wobei sie meist auf die Rolle eines Koordinators beschränkt werden. Von einer weitreichen- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 41 den Abgabe von Souveränität und der Schaffung von supranationalen Akteuren wird generell nicht ausgegangen, wodurch die Nationalstaaten die einzig wichtigen Entscheidungsträger bleiben. Eine Europäisierung findet somit, wenn überhaupt, nur in einem sehr begrenzten Rahmen statt. Ebenso wird die Integration nicht als linear fortlaufender Prozess verstanden, weshalb Rückschritte bis hin zur Auflösung (Stichwort: Brexit) immer möglich sind. Für den weiteren Verlauf dieser Studie eignet sich der Intergouvernementalismus insbesondere als „Nullhypothese“ für die Frage nach einer Europäisierung der Exportkontrolle. So kann bei der Untersuchung der Gegebenheiten und Entwicklungen dieses Politikbereichs stets analysiert werden, ob sich der Prozess der Integration allein durch einen zwischenstaatlichen Interessensausgleich erklären lässt. Dadurch wird ein theoretischer Gegenpol zu dem im Folgenden beschriebenen Supranationalismus gebildet und ein Erklärungsmuster für den möglichen Fall geschaffen, dass eine Souveränitätsabgabe und/ oder Europäisierung der Politik im Bereich der europäischen Dual-Use- Exportkontrolle nicht oder nur sehr begrenzt stattgefunden hat. Supranationalismus und historischer Institutionalismus Die Frage, warum der Prozess der europäischen Integration in einigen Sektoren deutlich stärker als in anderen ausgeprägt ist (wodurch ggf. Europäisierung stattfindet), stellt die Grundlage des Supranationalismus dar. Konzeptionell handelt es sich dabei um den theoretischen Gegenpol zum Intergouvernementalismus, auch wenn durchaus Parallelen zwischen den beiden Ansätzen bestehen. Entstanden ist die Theorie des Supranationalismus in den späten 1980er und 90er Jahren – nicht ganz zufällig in einer Phase, in der die europäische Integration nach einer Zeit der Stagnation wieder zügig voranzuschreiten schien (insbesondere in Bezug auf den Binnenmarkt sowie die Wirtschaftsund Währungsunion, welche in der Europäischen Akte 1986 sowie dem Vertrag von Maastricht 1992 beschlossen wurden). Grundsätzlich handelt es sich beim Supranationalismus um einen empirisch-analytischen Ansatz, welcher auf den Denkmustern des Funktionalismus aufbaut. Anders als bei diesem steht allerdings nicht 4. Theorie und Methode 42 die gesamteuropäische Integration im Vordergrund. Stattdessen wird davon ausgegangen, dass diese sektorweise in unterschiedlichen Geschwindigkeiten und Ausprägungen stattfindet. Die Nationalstaaten bleiben dabei zwar wichtige Akteure, allerdings nicht zwangsläufig die Alleinentscheider. Während im Intergouvernementalismus die europäischen Institutionen vor allem als passive Strukturen wahrgenommen werden, besteht in der supranationalen Denkschule die Möglichkeit, dass diese sich zu aktiven Akteuren weiterentwickeln, die das Verhalten der Staaten (und anderen Akteuren) deutlich beeinflussen können. Dies geht mit einer willentlichen oder unwillentlichen Übertragung von Souveränität und Gestaltungsmacht auf die europäische Ebene einher. Inwieweit diese Entwicklung stattfindet bzw. voranschreitet, ist wiederum von Sektor zu Sektor unterschiedlich, weshalb die Europäische Union nicht generell, sondern je nach Bereich mal supranational und mal intergouvernemental geprägt sein kann. Im theoretischen Selbstverständnis lassen sich nicht nur die einzelnen Teile der EU, sondern generell alle internationalen Organisationen und Regime auf diese Art und Weise kategorisieren (Nölke 2012: 121–126). Der Untersuchungsgegenstand des supranationalen Ansatzes ist insbesondere der Übergang zwischen intergouvernementalen zu supranationalen Regierungsformen. Integration wird dabei als dynamischer Prozess verstanden, weshalb sich empirische Untersuchungen häufig auf die Veränderung von politischer Entscheidungsfindung über einen bestimmten Zeitverlauf konzentrieren. In Bezug auf Europa können dabei sowohl (1) europäische Organisationen (insbesondere deren Autonomie und Möglichkeiten zum Agenda-Setting), (2) formelle wie informelle Normen und deren Verbindlichkeit als auch (3) der Einfluss transnationaler Akteure auf die europäische Politik als Untersuchungsgegenstand verwendet werden. Dabei wird generell davon ausgegangen, dass diese drei Dimensionen analytisch zwar trennbar, in der Praxis allerdings oft interdependent sind: Veränderung in einem Bereich können somit auch Einfluss auf die Entwicklungen der anderen haben (ebd: 125–127; Stone Sweet/Sandholtz 1997). Wie lässt sich die mögliche Entstehung von Supranationalismus auf europäischer Ebene begründen? Ein von Alec Stone Sweet und Wayne Sandholtz (2010) entwickelter Erklärungsansatz sieht die Ursache einer solchen Entwicklung zunächst in den Handlungen transnati- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 43 onaler Akteure: Durch grenzüberschreitende Austauschprozesse (insbesondere Handel) und Kommunikation steigt der Bedarf nach Verregelung und Koordination auf europäischer Ebene. Ähnlich wie im (liberalen) intergouvernementalen Ansatz wird von einem ansteigenden Druck auf die Nationalstaaten ausgegangen, wodurch Integration zum Teil des nationalen Interesses werden kann (ein Unterschied besteht darin, dass als Ursache einer solchen Veränderung im Intergouvernementalismus vor allem interne Prozesse betrachtet werden, während hier nichtstaatliche, transnationale Beziehungen den Ausgangspunkt bilden). Je nach Bedarf kann dabei in bestimmten Sektoren auch eine Abgabe von Souveränität erforderlich sein (Stone Sweet/Sandholtz 1997; Nölke 2012: 124–131). Für sich allein würde dieses Erklärungsmuster gemäß einer Reihe von Vertretern der supranationalen Denkschule (und auch der Meinung von Stone Sweet und Sandholtz selbst) allerdings zu kurz greifen, da die Entstehung, Festigung und Ausweitung supranationaler Strukturen nicht nur auf dem nationalen Interesse von Staaten (wie auch immer dieses zustande gekommen sein mag), sondern vor allem auf der Eigendynamik internationaler Institutionalisierung beruhen würde. Für die Erklärung der Integrations- und Europäisierungsprozesse finden aus dieser Sicht daher häufig institutionalistische Theorien Anwendung, insbesondere der Zweig des Historischen Institutionalismus (Stone Sweet/Sandholtz 1997: 310–312; Skocpol/Pierson 2002; Nölke 2012: 127–131). Bei dem Historischen Institutionalismus handelt es sich neben dem Rational-Choice – und dem Soziologischen (engl. behaviorist) Institutionalismus um einen der drei Hauptstränge der gleichnamigen Theorie. Allen von ihnen ist gemein, dass sie sich mit der Untersuchung von Institutionen befassen, worunter sowohl politische Organe, bürokratische Strukturen, Agenturen und Gerichte wie auch Praktiken, Werte, Normen etc. verstanden werden (bei der Thematik der Europäisierung und somit auch im Rahmen dieser Studie bezieht sich der Begriff für gewöhnlich vorrangig auf die europäischen Organe und Gremien). Allerdings werden in den verschiedenen Zweigen unterschiedliche Schwerpunkte gesetzt: So befasst sich der Rational-Choice-Institutionalismus mit den bewussten Entscheidungen (und deren Konsequenzen) bestimmter Akteure in bestimmten Situationen, während die 4. Theorie und Methode 44 soziologische Sichtweise vor allem untersucht, inwieweit Institutionen und deren Handlungen auch unbewusst von zwischenmenschlichen Beziehungen, Traditionen, Kultur und Sitten geprägt sind. Der Historische Institutionalismus versucht hingegen, Ansätze aus beiden Sichtweisen in einer historisch-prozessorientierten Perspektive zu inkorporieren und stellt damit sozusagen einen „Mittelweg“ dar (Skocpol/Pierson 2002: 693f.; Morisse-Schilbach 2012: 225–228). Der Ausgangspunkt der institutionalistischen Sichtweise (in allen Varianten) ist die Eigendynamik internationaler Institutionen. Anders als im Intergouvernementalismus wird nicht davon ausgegangen, dass diese lediglich passive Strukturen darstellen, die von Staaten als „Instrument“ oder „Arena“ für den internationalen Interessenaustausch verwendet werden. Stattdessen kann es dieser Denkrichtung nach im zeitlichen Verlauf nach der Entstehung der Institutionen zu Prozessen der Verselbstständigung kommen, wodurch Abweichungen von den ursprünglichen Aufgaben, Zuständigkeiten und Strukturen entstehen können. Dieser „Kontrollverlust“ lässt sich in verschiedenen Prozessen und Mechanismen begründen: So zeichnen sich internationale politische Organisationen (allen voran die EU) aufgrund der großen Zahl an beteiligten Akteuren und an interdependenten, parallel verlaufenden politischen und sozialen Prozessen durch eine überaus hohe Komplexität aus. Aus diesem Grund sind die genauen Konsequenzen politischen Handelns auch unter großem Einsatz von Ressourcen oft nicht vorhersehbar und können ungewollte Verflechtungen wie Rückkopplungen erzeugen. Eine komplette Überwachung und Kontrolle der Handlungen und Entwicklungen der internationalen Institutionen durch Staaten ist quasi unmöglich zu realisieren. Dadurch entwickeln Erstere mit der Zeit beinahe unausweichlich eine gewisse Eigenständigkeit. Gleichzeitig kann diese Komplexität auch von Staaten als Anreiz verstanden werden, internationalen Institutionen von sich aus größere Handlungsspielräume zu erlauben, um deren Effektivität zu steigern (wobei die langfristigen Konsequenzen aufgrund besagter Komplexität nicht immer ersichtlich sind). Durch bewusste Entscheidungen sowie unbewusste Prozesse können Institutionen somit an Autonomie gewinnen. Die Zunahme der Eigenständigkeit hat verschiedene Effekte: Zum einen entziehen sich die Institutionen mehr und mehr der Kontrolle 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 45 durch die Staaten, da sich das Abhängigkeitsverhältnis reduziert und Überwachungsmöglichkeiten (soweit existent) eingeschränkt werden können bzw. weniger wirksam werden. Zum anderen können Institutionen mit der Zeit politische Macht akkumulieren und dadurch selbst „widerstandsfähiger“ gegenüber möglichen Einmischungen und Versuchen der Reduktion ihrer Autonomie durch die Staaten werden. Ab einem gewissen Punkt können sich besagte Institutionen selbst zu aktiven Akteuren entwickeln und den Politikprozess aus eigenem Interesse heraus mitgestalten. Dabei ist eine Beeinflussung der internationalen sowie jeweils nationalen Politik einzelner Staaten möglich (im Falle der EU also eine Europäisierung der Politik). Diese kann sowohl direkt über Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Anreize und Zwänge als auch indirekt über die Prägung von Kultur, Werten, Normen, Arbeitsweisen etc. geschehen. Dabei beschränkt sich dieser Effekt nicht zwangsläufig auf einen bestimmten politischen Sektor, sondern kann sich gerade in einem weitläufigen, interdependenten System wie der EU auch auf andere Bereiche ausdehnen (Morisse-Schilbach 2012: 226–234, Auel 2012: 250–255). Ein weiterer, insbesondere im Historischen Institutionalismus untersuchter Effekt ist, dass durch die zunehmende Politikverflechtung und die Verfestigung bestimmter Strukturen in internationalen Institutionen bestimmte Entscheidungen nicht mehr einfach durch die Staaten rückgängig gemacht werden können – selbst wenn dadurch nicht intendierte oder sogar negative Konsequenzen erwachsen sind (bzw. sie aufgrund einer Änderung des nationalen Interesses als solche gesehen werden). Dadurch wird sinnbildlich ein bestimmter politischer „Pfad“ beschritten, der wiederum die zur Verfügung stehenden Handlungsmöglichkeiten begrenzt. Eine Abkehr von dem eingeschlagenen Pfad ist zwar generell nicht unmöglich (wie beispielsweise der Brexit gezeigt hat), allerdings häufig mit hohen (wirtschaftlichen, politischen und/oder sozialen) Kosten verbunden. Darüber hinaus kann eine solche Entscheidung auch indirekt andere Bereiche und Sektoren negativ beeinflussen, wodurch weitere Folgekosten und politische Problemlagen entstehen können. Aus diesem Grund schrecken Staaten häufig vor drastischen Schritten zurück, selbst wenn sie dadurch in bestimmten Bereichen Nachteile in Kauf nehmen müssen. In seiner Gän- 4. Theorie und Methode 46 ze wird dieser Effekt als Pfadabhängigkeit bezeichnet (Skocpol/Pierson 2002: 699ff.; Morisse-Schilbach 2012: 233). Während im Rational-Choice-Institutionalismus vor allem das Verhalten bestimmter Akteure in wichtigen Verhandlungen („great bargains“) und anderen prägenden Momenten („critical junctures“) und im soziologisch geprägte Strang alltägliche Interaktionen auf der Mikroebene untersucht werden, zeichnet sich der Historische Institutionalismus durch die Möglichkeit einer Analyse der langfristigen Entwicklung politischer Strukturen auf der Makro- und Mesoebene aus (was in diesem Fall die EU bzw. jeweils einzelne Sektoren darstellen würde). Der Ausgangspunkt ist dabei die Frage, warum (also aufgrund welcher Faktoren) sich bestimmte Strukturen in einem bestimmten Kontext gebildet haben. Um eine Antwort zu finden zielt dieser Ansatz darauf ab, den historischen Prozess möglichst in seiner Gänze zu analysieren. Dadurch sollen Entwicklungen nicht nur nachgezeichnet, sondern auch kausal begründet werden. Somit können für den Prozess maßgebliche Entscheidungen erkannt und auch unvorhergesehene Effekte sowie Pfadabhängigkeit mit einbezogen werden. Ähnlich wie bei der Rational-Choice-Variante werden auch bei dieser Vorgehensweise „critical junctures“ und deren direkte Folgen untersucht, allerdings wird sich nicht ausschließlich auf diese beschränkt. Stattdessen werden auch die Zeiträume („Sequenzen“ bzw. „Phasen“) mit einbezogen, in denen die Ursachen sowie die langfristigen Folgen dieser Ereignisse erkennbar sind. Diese Vorgehensweise resultiert daher nicht selten in langen Untersuchungszeiträumen von mehreren Jahren bis Jahrzehnten. Dadurch soll ein möglichst klares und stringentes Bild der gesamten Entwicklung gezeichnet werden, was wiederum Erkenntnisse über die spezifischen Kausalitäten des untersuchten Falls ermöglicht (Skocpol/ Pierson 2002: 693–712). Wie bereits beschrieben liegt der Schwerpunkt dieser Studie auf den Wechselwirkungen zwischen den europäischen Institutionen und den Mitgliedsstaaten im Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use- Gütern. Der Historische Institutionalismus eignet sich dabei sowohl für die Analyse des Integrationsprozesses als auch bei der Frage nach einer Europäisierung der entsprechenden Politik: So erlaubt der Ansatz zunächst einmal eine Untersuchung des gesamten Politikprozesses auf der Mesoebene (also dem Politikbereich der europäischen Export- 4.2 Auswahl der Theorien: Intergouvernementalismus und historischer Institutionalismus 47 kontrolle von Dual-Use-Gütern), wobei die Entwicklungen im zeitlichen Verlauf chronologisch und kausal dargestellt werden können. Dies ermöglicht wiederum fundierte Aussagen darüber, wie genau die Integration in diesem Bereich abgelaufen und inwieweit es dabei zu einem Zuwachs an Autonomie für die beteiligten europäischen Institutionen sowie zu Rückwirkungen auf die Politik der Staaten gekommen ist. Dadurch lässt sich die Erkenntnis gewinnen, ob im Bereich der europäischen Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern ein Übergang zu einer Europäisierung der Politik und/oder einer supranationalen Regierungsweise stattgefunden hat. Methode und Analyseraster Wie in den vorherigen Abschnitten beschrieben, wird das Ziel der in dieser Studie durchgeführten Untersuchung eine möglichst vollständige Analyse der institutionellen Entwicklung des Politikbereichs Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern durch die Europäische Union sein. Das Erkenntnisinteresse ist dabei herauszufinden, ob eine Europäisierung der Politik stattgefunden hat. Die Analyse begrenzt sich somit auf den Bereich der Dual-Use-Exportkontrolle innerhalb der EU. Dieser ist geprägt von einer Reihe von großen Reformen in Abständen von 6–9 Jahren, die jeweils zu weitreichenden politischen Veränderungen geführt haben. Da für die Analyse allerdings nicht nur diese „critical junctures“, sondern die gesamte Kausalkette der Ereignisse und Entscheidungen interessant ist, werden auch die Zeiträume („Phasen“ bzw. „Sequenzen“) dazwischen untersucht. Dadurch kann herausgefunden werden, welche Strukturen und Konstellationen zu den jeweiligen Reformen geführt haben und welche unmittelbaren wie langfristigen Folgen diese gehabt haben. Als Startpunkt der Untersuchung würde sich daher das Jahr 1994 eigenen, da in diesem die gemeinsame Exportkontrolle der Europäischen Union erstmalig etabliert wurde. Da allerdings für ein umfassendes Verständnis der Vorgänge auch der Kontext der Entstehung des Systems entscheidend ist, wird zuvor ebenfalls das der europäischen Ausfuhrkontrolle vorangegangene internationale System der CoCom und der WMD-Regime betrachtet. So kann herausgefunden werden, inwieweit die euro- 4.3 4. Theorie und Methode 48 päische Exportkontrolle selbst durch zuvor stattgefundene internationale Abkommen und Entscheidungen geprägt war bzw. ist. Da möglichst der gesamte Prozess bis zum heutigen Tag untersucht werden soll, stellt die Mitte des Jahres 2018 den Endpunkt des Untersuchungszeitraums dar, wobei versucht werden wird, auch die noch während des Verfassens dieser Studie stattfindenden Entwicklungen mit einzubeziehen. Die Untersuchung wird in verschiedene, aufeinander aufbauende Phasen eingeteilt. Dabei stellen die großen Reformen des Bereiches der europäischen Dual-Use-Exportkontrolle als „critical junctures“ jeweils den Endpunkt einer Phase sowie den Startpunkt der darauffolgenden dar. Somit ergibt sich eine Einteilung der Untersuchung in folgende Phasen: (1) 1949–1994 CoCom, WMD-Regime und Ursprünge der europäischen Exportkontrolle (2) 1994–2000 Europäische Exportkontrolle im Zwei- Säulen-Modell (3) 2000–2009 Abkehr vom Zwei-Säulen Modell, WMD-Strategie und Osterweiterung (4) 2009–2018+ Cybergüter, Menschenrechtsdebatte und UGEAs Wie in Kapitel 3.1 genauer ausgeführt wurde, handelt es sich bei der Europäisierung von Politik um einen komplexen Prozess (und gleichzeitigen Zustand), der zunächst aus einer verstärkten Integration hervorgeht und weitere Entwicklungen beeinflussen kann. Dies geschieht, indem die Politik von Staaten direkt oder indirekt beeinflusst wird. Im Rückbezug auf die Arbeiten von Claudio Radaelli (2003) kann eine solche Einflussnahme sowohl auf strukturell-institutioneller Ebene als auch bei internen Entscheidungsfindungsprozessen sowie durch die Verbreitung bestimmter Werte, Normen, Kulturen und Vorgehensweisen stattfinden. Da eine umfassende Analyse all dieser Dimensionen in allen beteiligten Staaten den Rahmen dieser Studie allerdings mehr als 4.3 Methode und Analyseraster 49 überdehnen würde, muss an dieser Stelle eine Einschränkung auf die für die geplante Untersuchung wesentlichen Aspekte vorgenommen werden: – Die Untersuchung der Auswirkungen der Entwicklungen des genannten Politikbereichs wird sich vorrangig auf die europäische Ebene beschränken. Dabei soll herausgefunden werden, ob im Rahmen der Integration ein System entstanden ist, welches politische Rückwirkungen seitens der europäischen Institutionen auf ihre Mitgliedsstaaten ermöglicht. Zu ermitteln, wie genau sich dies auf die nationale Politik der jeweiligen Staaten auswirkt, würde eine Reihe an länderspezifischen Fallstudien erfordern. Diese sind im Rahmen dieser Studie nicht möglich, könnten aber darauf aufbauend in anschließenden Untersuchungen durchgeführt werden. – Da ein historisch-institutionalistischer Ansatz als Grundlage der Untersuchung gewählt wurde, wird sich diese hauptsächlich auf die strukturell-institutionelle Dimension von Europäisierung konzentrieren. Dadurch können vor allem Veränderungen und Entwicklungen von Rechtsstrukturen, Ressourcen- und Kompetenzverteilungen, Entscheidungs- und Mitsprachemöglichkeiten sowie die eventuelle Einschränkung bestimmter Handlungsoptionen im zeitlichen Verlauf analysiert werden. Für eine umfassende Untersuchung von nationalen wie internationalen Entscheidungsbildungsprozessen aus der Akteurs-Perspektive (Policy-Dimension) sowie Veränderungen der im entsprechenden Politikbereich vorherrschenden normativen und kognitiven Strukturen (normative Dimension) würden hingegen jeweils andere Analyseraster verwendet werden müssen. Nichtsdestotrotz wird von einer generellen Interdependenz dieser Dimensionen ausgegangen, weshalb die beiden Letztgenannten zwar nicht unbedingt im Fokus der Untersuchung stehen, allerdings auch nicht komplett ausgelassen werden können. Daher ist es möglich, dass in bestimmten Situationen auch Rückbezüge auf akteurszentrierte und normative Aspekte von Europäisierung gemacht werden, wenn sich Wechselwirkungen mit der strukturell-institutionellen Dimension vermuten lassen. Um eine mögliche Europäisierung auf der strukturell-institutionellen Dimension der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern auf europäischer Ebene aufzeigen zu können, werden bei der Analyse eine Reihe 4. Theorie und Methode 50 verschiedener Indikatoren verwendet. Dabei wird im Rückbezug auf die Europäisierungsmechanismen von Radaelli (siehe Kapitel 3.1) von der Annahme ausgegangen, dass ein Wandel hin zu einer supranationalen Regierungsform auf europäischer Ebene rückwirkend mit einer Europäisierung der Politik der Mitgliedsstaaten einhergeht. Dies liegt u.a. darin begründet, dass eine Übertragung von Souveränität und Gestaltungsmacht durch die Mitgliedsstaaten auf die europäische Ebene bzw. hohe Autonomie und große Entscheidungskompetenzen seitens der europäischen Institutionen diesen mehr Möglichkeiten zur Einflussnahme auf nationale Politiken erlaubten. Demzufolge wird davon ausgegangen, dass die Politik in einem supranational geprägten Sektor stärker (bzw. überhaupt erst) europäisiert ist als in einem intergouvernementalen2. Um Rückschlüsse auf die Europäisierung der europäischen Dual- Use-Politik auf strukturell-institutioneller Ebene ziehen zu können, werden vor allem Indikatoren aus den Theorien des Supranationalismus verwendet. In Anlehnung an die Arbeiten von Sweet Stone/Sandholtz (1997) lassen sich diese wiederum in verschiedene Kategorien bzw. Dimensionen einteilen (siehe auch Nölke 2012: 124–127), die im Folgenden weiter ausgeführt werden. Organisationale und strukturelle Indikatoren Die Europäische Union besteht aus einer Vielzahl verschiedener Institutionen, politischen Organen, Suborganisationen etc., wobei es wie- 2 Dies bedeutet allerdings im Umkehrschluss nicht zwangsläufig, dass eine Europäisierung in einem intergouvernemental geprägten System grundsätzlich nicht stattfinden kann. So wird zwar in der Theorie des Intergouvernementalismus generell von einer (erfolgreichen) Gegenwehr der Staaten auf entsprechende Versuche ausgegangen, allerdings untersuchen eine Reihe anderer Europäisierungstheorien (z.B. Radaelli 2003) über institutionelle Prozesse hinaus auch (interdependente) policymaking- und normenbasierte Wirkungsdimensionen, die über Verhandlungen und Entscheidungsfindungsprozesse bzw. transnationale Austauschprozesse eine Europäisierung nationaler wie internationaler Politik bewirken können. Wie oben beschrieben ist diese Perspektive zwar durchaus interessant, spielt allerdings im Rahmen dieser Untersuchung eine eher untergeordnete Rolle, da sich die hier durchgeführte Analyse vor allem auf Strukturen und Institutionen bezieht. 4.3 Methode und Analyseraster 51 derum teils deutliche Unterschiede bezüglich ihrer Zusammensetzung, Autonomie, Ressourcen, und/oder Gestaltungsmöglichkeiten gibt. Daher sollte zunächst die Frage nach der (1) Vertretung europäischer Institutionen im untersuchten Bereich gestellt werden. Dadurch können anfängliche Rückschlüsse auf den ungefähren Charakter des untersuchten Politikbereichs gezogen werden: So stellen etwa der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union in seiner Funktion als Außenministerrat vor allem intergouvernementale Gremien dar, während es sich bei der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament (ggf. im Zusammenspiel mit dem Rat der Europäischen Union in seiner Funktion als Staatenkammer) um supranational geprägte Institutionen handelt. [Anmerkung: Im Folgenden wird zur Verbesserung des Text- und Leseflusses die Abkürzung „Rat“ verwendet. Gemeint ist damit, sofern nicht anders angegeben, der Rat der Europäischen Union. Der Europäische Rat wird hingegen mit „ER“ abgekürzt. Ebenso wird bei der Kommission und dem Parlament ggf. auf den Zusatz „Europäisch“ verzichtet] Aufbauend auf dem ersten Indikator kann die tatsächliche (2) Rolle der vertretenden europäischen Institutionen in Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern untersucht werden. In einem intergouvernemental geprägten System würden sich dabei vor allem passive Strukturen erwarten lassen, wobei die Aufgabe der Institutionen sich größtenteils auf die Koordination und den Abgleich der Interessen der Mitgliedsstaaten beschränkt. Eine größere Autonomie, aktive Beteiligung, Mitsprache- und Entscheidungsmöglichkeiten sowie ein Initiativrecht für Politikvorschläge würde hingegen für ein stärker supranationales System sprechen und Möglichkeiten für eine Europäisierung der Politik eröffnen. Eindeutige Hinweise wären wiederum gegeben, wenn beispielsweise die Entscheidungskompetenzen der europäischen Institutionen die der Mitgliedsstaaten deutlich überstiegen und letztere wiederum eine zunehmend passive Rolle einnehmen würden. 4. Theorie und Methode 52 Verbindlichkeit und Formalisierung von Regeln und Gesetzen als Indikator Auch der politische „Output“ des untersuchten Sektors in Form von Gesetzen, Regeln, Verhaltens- und Rechtsnormen, Richtlinien etc. kann in der Untersuchung als Indikator verwendet werden. Wenn es sich bei den Politikergebnissen lediglich um einfache Absprachen, informelle bzw. nicht bindende Verhaltensanweisungen handelt und/ oder die Staaten über die genaue Umsetzung selbst frei entscheiden können, spricht dies für eine intergouvernementale Regierungsform. Ein Wandel zum Supranationalismus würde demnach mit einem zunehmenden Maß an (3) Verbindlichkeit und Formalisierung bis hin zur juristischen Einklagbarkeit von gemeinsamen Rechtsnormen auf europäischer Ebene einhergehen. Eine solche gesetzliche Hierarchie stellt bei Radaelli (2000) einen Hauptindikator für die Europäisierung der Politik dar, wobei zwischen positiver und negativer Integration unterschieden wird (siehe Kapitel 3.1). Unter Ersterem wird dabei die Schaffung eines verbindlichen, europäischen Gesetzeskatalogs verstanden, welchen die Mitgliedsstaaten zu implementieren verpflichtet sind (wobei Abweichungen sanktioniert werden können). Negative Integration bezeichnet wiederum die Aufhebung bestimmter nationaler Gesetze und Regelungen, ohne dabei ein europäisches Äquivalent zu schaffen. Dies dient meist der Schaffung eines „fairen Spielfelds“ zwischen den Mitgliedsstaaten (was häufig, aber nicht ausschließlich Teil der europäischen Handelspolitik ist), wofür ggf. bestimmte nationale Beschränkungen bzw. Erleichterungen abgeschafft werden müssen (siehe auch Auel 2012: 255ff.). Internationale Akteure, Organisationen und Regime als Indikatoren Neben den europäischen Institutionen und den Mitgliedsstaaten gibt es eine Reihe anderer international agierender Akteure, die eine Rolle in der Politik im Bereich Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern spielen können (so beispielsweise die in den Kapiteln 4.1 und 4.2 genauer beschriebenen internationalen Regime, ebenso wie Wirtschaftsverbände, Forschungsgruppen, NGOs etc.). Der Einbezug externer Akteure 4.3 Methode und Analyseraster 53 stellt dabei für politische Entscheidungsträger nicht selten einen Teil ihrer Strategie (bzw. in diversen Fällen aufgrund von politischem Druck auch eine Notwendigkeit) dar. Daher kann im untersuchten Fall auch die (4) Rolle der europäischen Institutionen bei der Einbindung internationaler Akteure als Indikator verwendet werden. In einem intergouvernemental geprägten System wäre dabei vor allem von eher passiven Strukturen auszugehen, in denen die europäischen Institutionen höchstens als Vermittler, Koordinatoren und/oder Kommunikationsforen zwischen den Mitgliedsstaaten und internationalen Akteuren fungieren. In einem supranationalen System ließen sich hingegen Mechanismen für den direkten Austausch und Mitgestaltungsmöglichkeiten zwischen der EU und den genannten Akteuren erwarten, wobei die Institutionen eine aktivere Rolle bei der Einbindung spielen würden. Da die Entscheidung, welche Akteure in welchem Rahmen mit einbezogen werden für den politischen Prozess prägend sein kann, würde letzteres wiederum zusätzliche Möglichkeiten für eine Europäisierung schaffen. Abgesehen von der Einbindung internationaler Akteure besteht in einigen Fällen ebenfalls die Möglichkeit, dass die Europäische Union selbst auf internationaler Ebene als Akteur in Erscheinung tritt. Je nach Politikfeld und Situation kann dies auch mit einer Einbindung der europäischen Institutionen (meist der Kommission) in internationale Organisationen und Regime von Statten gehen. Dies ermöglicht nicht nur eine aktive Mitgestaltung der internationalen Politik, sondern erzeugt möglicherweise auch Rückwirkungen auf die nationalen Politiken der jeweils beteiligten Nationalstaaten. Aus diesem Grund eignet sich die Einbindung der europäischen Institutionen auf internationaler Ebene als Indikator für Supranationalisierung und (indirekte) Europäisierung. Im untersuchten Fall bedeutet dies insbesondere die mögliche (5) Teilhabe an den einschlägigen internationalen Regimen, die für den Bereich Dual-Use prägend sind. Dabei handelt es sich um die jeweils in Kapitel 4.1 genauer beschriebene Nuclear Suppliers Group (NSG), die Australia Group (AG) sowie das Missile Technology Control Regime (MTCR) und das Wassenaar Arrangement (kurz: Wassenaar oder WA). 4. Theorie und Methode 54 Das Analyseraster lässt sich in folgender Tabelle (1) zusammenfassen: Indikator Untersuchungsgegenstand (1) Vertretung europäischer Institutionen Gremien und Organe, die auf europäischer Ebene an dem System der Exportkontrolle von Dual-Use- Gütern beteiligt sind (2) Rolle der vertretenden Institutionen Entscheidungskompetenzen, Zuständigkeiten, Ressourcen, Exklusivrechte etc. der beteiligten Akteure Autonomie der beteiligten Institutionen (3) Verbindlichkeit und Formalisierung Regeln, Gesetze und Richtlinien sowie deren Reichweite Zuständigkeitsbereich des Gerichtshofs der Europäischen Union (4) Einbindung internationaler Akteure Beziehung zwischen Mitgliedsstaaten, EU-Institutionen und internationalen Akteuren Europäischen Kommunikationsund Koordinationsstrukturen (5) Teilhabe an internationalen Regimen Vertretung der europäischen Institutionen innerhalb der Regime NSG, AG, MTCR und Wassenaar Übersicht der IndikatorenTabelle 1: 4.3 Methode und Analyseraster 55

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Abstract

The European export control system of dual-use goods is a pillar in the fight against proliferation of weapons of mass destruction and for the protection of human rights. But who actually decides in the complex entanglement of national security interests, European trade policy and international prevention regimes which goods are allowed for export out of the European Union?

In his study, which was awarded the “Aquila ascendens” knowledge prize of the DialogForum Sicherheitspolitik, Jonas Bazan analyses institutional power shifts in the European export control system and reveals whether a structural Europeanisation has taken place or whether the European institutions remain subordinate to national interests of the member states.

Zusammenfassung

Die europäische Exportkontrolle von Dual-Use-Gütern stellt einen Grundpfeiler im Kampf gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen und für den Schutz der Menschenrechte dar. Aber wer entscheidet in dem komplexen Geflecht aus staatlichen Sicherheitsinteressen, europäischer Wirtschaftspolitik und internationalen Präventionsregimen tatsächlich, welche Güter aus der EU ausgeführt werden dürfen?

Jonas Bazan analysiert in seiner mit dem Wissenspreis „Aquila ascendens“ des DialogForums Sicherheitspolitik ausgezeichneten Studie institutionelle Machtverschiebungen im europäischen Exportkontrollsystem und deckt auf, ob eine strukturelle Europäisierung der Politik stattgefunden hat oder ob die europäischen Institutionen den nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten untergeordnet bleiben.