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3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls in:

Alexander Berens

Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, page 115 - 174

Der Weg zur Politik des leeren Stuhls und zum Luxemburger Kompromiss

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4534-3, ISBN online: 978-3-8288-7581-4, https://doi.org/10.5771/9783828875814-115

Tectum, Baden-Baden
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Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls Nachdem nun wichtige Grundlagen für den Gang der Entwicklung geklärt worden sind, können jetzt die wesentlichen Etappen des Weges zur Politik des leeren Stuhls und den Luxemburger Beschlüssen aufgezeigt werden. Zunächst sind dabei die Sondierungen um eine Politische Union sowie die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien zu beachten, die eng miteinander verknüpft waren. „Obwohl die Verhandlungen der Sechs über eine Politische Union und die Verhandlungen über den Beitritt Großbritanniens zur Europäischen Gemeinschaft getrennt geführt wurden, beeinflussten sich die Themata in vielfacher Weise. Die Tatsache, dass die Sechs Schritte und Initiativen im politischen Bereich erörterten, war für die Britische Regierung ein wichtiger Faktor bei ihrer Entscheidung, schon im August 1961 die Verhandlungen zu eröffnen, statt ein günstigeres Klima auf dem Kontinent, besonders in Frankreich, abzuwarten. Andererseits beeinflusste der Wunsch Großbritanniens, an den politischen Diskussionen der Sechs teilzunehmen […] die Gespräche der Sechs über eine Politische Union […].“417 Die Bemühungen um eine politische Union II Am 5. September 1960 hatte der französische Staatspräsident de Gaulle Vorschläge für eine politische Zusammenarbeit unterbreitet. Den Worten seines Außenministers Couve de Murville war zu entnehmen, dass die Politische Union „seit jeher die ferne, aber entscheidende Perspektive [war], aus der die Bemühungen um die Schaffung Europas ihren wahren Sinn erhielten.“418 De Gaulle hatte seine Initiative zunächst Bundeskanzler Adenauer im Rahmen bilateraler Konsultationen vorgebracht. Er sprach bei 3. 3.1. 417 Zitiert nach Camps, Miriam, Die Diskussion über die politische Union, in: Internationale Politik 1963, S. 111 418 Zitiert nach Murville, Maurice Couve de, a.a.O. S. 287 115 ihrem Treffen Ende Juli 1960 in Rambouillet von einer „organisierten Zusammenarbeit zwischen Frankreich und Deutschland“ als Grundlage für eine organisierte Kooperation zwischen den sechs Staaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Gleichzeitig legte der General bei ihrer Zusammenkunft eine „Note au sujet de l’organisation de l’Europe“ vor, worin er eine enge Zusammenarbeit der Sechs in den Bereichen Politik, Verteidigung, Wirtschaft und Kultur postulierte.419 In der für de Gaulle wichtigen Frage der Verteidigung präzisierte er bei seinem Treffen mit Adenauer erneut, dass die politisch-militärische Neuorganisation Europas auch von einer Reform der NATO begleitet werden müsse, die in der gegenwärtigen Gestalt nicht tragbar sei, da sie einer politischen Einheit Europas keine Verantwortung bei den großen Fragen, insbesondere der Verteidigung überlasse.420 Dahinter verbarg sich erneut die Kritik de Gaulles an der amerikanischen Dominanz im atlantischen Bündnis sowie sein Streben nach Unabhängigkeit von den USA. In einem entsprechenden Abschlusskommuniqué wurden die französischen Wünsche regelmäßiger Konferenzen der Regierungschefs nebst einem Sekretariat sowie der französische Wunsch nach einer führenden Rolle in der NATO-Spitze der Öffentlichkeit bekannt gegeben.421 Die zunächst nur in einem deutsch-französischen Gedankenaustausch dem Bundeskanzler präsentierten Vorschläge einer weitgehenden politischen Zusammenarbeit unterstrichen den Stellenwert der Bundesrepublik in de Gaulles Kalkül. Nicht nur, dass die Bundesrepublik so langfristig in die Staatengemeinschaft Westeuropas integriert werden konnte, war es vor allem die politische und wirtschaftliche Un- 419 Vgl. Gaulle, Charles de, Lettres, Notes et Carnets, Juin 1958–Décembre 1960, a.a.O. S. 383; Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 60ff.; Der Aussage von H.P. Schwarz, dass de Gaulle Adenauer im wahrsten Sinne des Wortes eine Union vorgeschlagen habe, stehen die Worte seines damaligen diplomatischen Beraters, Pierre Maillard, gegenüber, dass von einem „Zweibund“ in Rambouillet nicht die Rede gewesen sei. Siehe Schwarz, Hans-Peter, Die Ära Adenauer II, a.a.O. S. 116 u. Maillard, Pierre, de Gaulle und Deutschland. Der unvollendete Traum, Bonn/Berlin 1961, S. 237f. 420 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 67 421 Vgl. Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 56, S. 95 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 116 terstützung Westdeutschlands, ohne die ein Gelingen der Europapläne de Gaulles unrealistisch war.422 Die Stoßrichtung der De Gaullschen Europainitiative zielte auf den Status eines unabhängig agierenden Europas. Auf der Basis des seiner Konzeption zugrunde liegenden Reifeprozesses, sah er zum gegenwärtigen Zeitpunkt aber nach wie vor die Staaten als einzig existierende und legitimierte Kompetenz an, diese Vorstellungen von Europa in Angriff zu nehmen. Entsprechend erklärte de Gaulle am 30. Juli 1960 in einer Note, dass die Organe der Gemeinschaft einer Reform bedürften, d.h. den Regierungen untergeordnet, und die Angestellten auf ihre normalen Aufgaben als technische Berater beschränkt werden müssten.423 Als Folgewirkung der auf seinen Vorschlag basierenden politischen Einheit der westeuropäischen Staaten erhoffte sich der General, zudem die verteidigungspolitische Autonomie zu erreichen, welche er für das politisch vereinigte Europa als ein conditio sine qua non ansah und welche der amerikanischen Dominanz in der atlantischen Allianz ein Ende setzen und Gleichberechtigung hervorrufen würde. „Adopter cette conception, c’est […] mettre un terme à «l’intégration» américaine […] qui est contradictoire avec l’existence d’une Europe ayant au point de vue international sa personnalité et sa responsabilité. L’Alliance atlantique doit être fondée sur de nouvelles bases. C’est à l’Europe de les proposer.“424 Der Terminus „l’intégration américaine“ wies auf die Ablehnung des amerikanischen Verständnisses von Integration in der NATO durch de Gaulle hin. Es war aber kein Indiz für die Annahme, dass der General die Integration an sich ablehnte. De Gaulle war Stratege genug, um sich für den Fall, dass sich die französischen Vorschläge als nicht erfolgreich erweisen sollten, eine Alternative offen zu halten. Dabei schien er durchaus geneigt zu sein, sich der bestehenden und zunächst von ihm als skeptisch betrachteten Gemeinschaften anzunehmen, sich ihrer politischen Vorteile zu bedienen und sie in seinem Sinne umzugestalten. Am 30. September 1960 schrieb er an Debré: „Si nous parvenons à faire naître l’Europe de la coopération des États, les Communautés seront ipso facto mises à leur 422 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 137f. 423 Vgl. Gaulle, Charles de, Lettres, Notes et Carnets, Juin 1958–Décembre 1960, a.a.O. S. 382 424 Zitiert nach ebd. S. 382; siehe auch Lucas, a.a.O. S. 138f. 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 117 place. C’est seulement si nous ne parvenions pas á faire naître l’Europe politique que nous en viendrons à nous en prendre directement aux premiers fruits de l’intégration.“425 Freilich könnte man die Aussage de Gaulles als Ankündigung interpretieren, der europäischen Integration durch die Gemeinschaften ein Ende zu setzen, sollte sich das politische Europa nicht nach seinen Vorstellungen entwickeln. Diese Interpretation nähert sich aber allzu sehr einem Schwarz-Weiß-Denken an und vernachlässigt die Dimension gaullistischer Weitsicht, nämlich der Notwendigkeit, Europa einer politischen Einigung zuzuführen. Wie sich de Gaulle und seine Vertrauten die Etappen zu einem politischen Europa aus der Kooperation der Staaten vorstellten, schildert Couve de Murville in seinen Erinnerungen, ohne allerdings die finale Struktur des politischen Europas genau zu definieren: „Das Ausgangsschema war einfach: periodische und regelmäßige Zusammenkünfte der Höchstverantwortlichen der sechs Staaten zur Abstimmung ihres Vorgehens in der Politik, Wirtschaft, Kultur und Verteidigung; Tagungen der verschiedenen zuständigen Minister zur Vorbereitung und Durchführung der Entscheidungen; ebenfalls regelmäßige Debatten einer Versammlung aus Abordnungen der nationalen Parlamente; schließlich zum gegebenen Zeitpunkt ein allgemeines und feierliches Referendum der europäischen Völker, um der Organisation Europas die Weihe zu erteilen und ihr den Charakter einer ‚entscheidenden Schöpfung der Völker‘ zu verleihen.“426 Die Reaktionen auf die französischen Vorschläge waren eher zurückhaltend. Die Kommission stand dem Gedanken einer engeren politischen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der EWG zwar positiv gegenüber, doch hielt man den Aufbau einer neuen, neben der EWG platzierten, Organisation für bedenklich. Man plädierte dafür, die bestehenden Organe der Gemeinschaft für die politische Zusammenarbeit zu nutzen.427 Zweifelsohne erkannte die Kommission in dem Aufbau einer parallelen Organisation eine Einschränkung ihrer Stellung und vor allem geringe Einflussmöglichkeiten. Ähnlich war die Reakti- 425 Zitiert nach Gaulles, Charles de, Lettres, Notes et Carnets, Juin 1958–Décembre 1960, a.a.O. S. 399 426 Zitiert nach Murville, Maurice Couve de, a.a.O. S. 297f. 427 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 132 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 118 on der Bundesregierung. Diese sprach sich gegen die Schwächung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft als Grundlage einer weiterführenden Zusammenarbeit aus. Das bisherige institutionelle Zusammenspiel sollte beibehalten und in erster Linie die auf dem Vertrag basierenden institutionellen Möglichkeiten der Gemeinschaft ausgeschöpft werden. Deutsche Bedenken richteten sich auch gegen eine Schwächung der atlantischen Allianz bei Verwirklichung der französischen Vorschläge. Auf Druck des Auswärtigen Amtes entsandte Adenauer schließlich Staatssekretär von Scherpenberg nach Paris, um die deutsche Position zu erläutern.428 Adenauer selbst befand sich in einem Zwiespalt. Auf die Skepsis des deutschen Bundeskanzlers gegen- über der nach dem Ausscheiden John Foster Dulles begonnenen amerikanischen Disengagement-Politik und den Bemühungen der neuen amerikanischen Administration unter Kennedy, die amerikanischsowjetischen Beziehungen einer »Entspannung« zuzuführen, wodurch Adenauer Nachteile für Deutschland befürchtete, wurde bereits hingewiesen. Hinzu gesellten sich Misstrauen und Verärgerung über die britische Ostpolitik. Der Bundeskanzler erkannte aus dieser Konstellation die Notwendigkeit, innerhalb des westlichen Bündnisses gegenüber der amerikanischen Führungsposition einen starken europäischen Gegenpol zu schaffen, was ihn, so H.P. Schwarz, zu einer Unterstützung der Pläne de Gaulles im Hinblick auf eine Europäische Union bewegte. Nicht nur, dass er so ein Ausscheiden der Franzosen aus dem westlichen Block zu verhindern suchte, überdies konnte er die deutsch-französische Aussöhnung und Zusammenarbeit als das Kernstück eines vereinigten Europas festigen. Dem stand aber gegenüber, und dessen war sich Adenauer genau bewusst, dass es zu der amerikanischen Protektion keine europäische Alternative gab.429 Es zeichnete sich schon jetzt ab, dass zwischen der französischen und deutschen Europakonzeption ein grundlegender Unterschied bestand. Während die Franzosen mit ihren Vorschlägen ein von den USA unabhängig agierendes Europa anstrebten, „sah Adenauer die Europäische Union als wichtiges Korrelativ, allenfalls als „Rückfallpo- 428 Vgl. Müller-Roschach, a.a.O. S. 59; Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 132 429 Vgl. Schwarz, Hans-Peter, Adenauer und Europa, a.a.O. S. 487 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 119 sition“ zu der als vorrangig eingestuften, sich in der NATO manifestierenden amerikanischen Sicherheitsgarantie.“430 Von Italien und Luxemburg kamen hinsichtlich der französischen Initiative positive Signale. Belgien zeigte sich den Vorschlägen nicht grundsätzlich abgeneigt, stellte aber klar, dass es nichts unternehmen würde, was den Gemeinsamen Markt in seiner bestehenden Form schwächen könnte.431 Als folgenreich sollte sich die Haltung der Niederländer erweisen, die den Vorschlägen sehr skeptisch gegenüberstanden. Die Niederländer kritisierten den intergouvernementalen Charakter der französischen Vorschläge als auch den Gedanken an eine engere politische Zusammenarbeit der Sechs ohne Berücksichtigung Großbritanniens.432 De Gaulle zeigte sich über die Reaktionen auf seine Europa-Initiative enttäuscht, was auch die Bundesrepublik und Bundeskanzler Adenauer nicht aussparte.433 Am 10. Februar 1961 kam es in Paris dennoch zu einer Konferenz der Staats- und Regierungschefs, auf der die französischen Vorschläge erörtert wurden. Gekennzeichnet durch erregte Diskussionen und zwischenzeitlich scharfen Kontroversen zwischen den Teilnehmern, gelang es nicht, zu einem Einvernehmen über regelmäßige Treffen der Staats- und Regierungschefs oder über konkrete Inhalte der politischen Zusammenarbeit zu kommen. Einig war man sich indes über die Einsetzung eines Ausschusses (Fouchet-Ausschuss), dem aufgetragen wurde, konkrete Vorschläge für die nächsten Sitzungen der Staats- und Regierungschefs auszuarbeiten.434 Mit der Einsetzung des Ausschusses blieben die Bemühungen über die Entwicklung einer Politischen Union, trotz der heftigen Kontroversen, ein aktuelles Gesprächsthema, was durchaus im Sinne de Gaulles war. Der Hinweis im Kommuniqué auf die engen Bande zu Großbritannien und die Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten entsprachen diesem jedoch nicht. 430 Zitiert nach Lucas, a.a.O. S. 139f. 431 Vgl. Spaak, a.a.O. S. 532 432 Vgl. Groben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 132 u. S. 135 433 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 140 434 Vgl. Kommuniqué der Konferenz, in: Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 60, S. 98f.; Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 135 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 120 Der Fouchet-Ausschuss trat im März 1961 zusammen und es zeigte sich alsbald, dass der niederländische Standpunkt unverändert geblieben war. In dem von dem Ausschuss vorgelegten Berichtsentwurf über die politische und kulturelle Zusammenarbeit von Mai 1961 wurde unter Punkt 9 festgehalten, dass die niederländische Regierung einer organisierten politischen Zusammenarbeit auf der Grundlage der französischen Vorschläge nicht zustimmen könne, da sie eine Schwächung der Europäischen Institutionen durch die Schaffung einer „politischen Suprastruktur intergouvernementalen Charakters“ befürchte. Weiterhin besagte dieser Passus, dass für die Niederlande die NATO für weltpolitische Fragen zuständig sei, und sie es begrüßen würden, wenn man Großbritannien zu den Beratungen hinzuziehe.435 Es war unverkennbar, dass sich hier eine starke Gegenposition zu dem französischen Standpunkt gebildet hatte. Im Juli 1961 wurde in Bonn eine weitere Gipfelkonferenz abgehalten. Diesmal aber unter geänderten Vorzeichen. Weltpolitische Entwicklungen, etwa ein sich anbahnender amerikanisch-sowjetischer Dialog und ein die Existenz eines der Mitgliedstaaten bedrohender Konflikt in Form des Siedleraufstandes in Algerien, machten „eine größere politische Solidarität der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft notwendiger denn je. [… Es] schien allen Regierungen der Mitgliedstaaten geboten, die strittigen Fragen zurückzustellen und eine größere Geschlossenheit der in der Europäischen Gemeinschaft zusammengeschlossenen Länder zu demonstrieren.“436 Bei den Gesprächen in Bonn waren gerade die Franzosen sichtlich bemüht, die anderen Fünf zu überzeugen, dass die von de Gaulle vorgeschlagenen Maßnahmen nicht zu einer Schwächung der atlantischen Allianz oder der Europäischen Gemeinschaften führen würden.437 De Gaulle zeigte sich solidarisch, aber gleichzeitig bestrebt, die Diskussio- 435 Vgl. Siegler, Europäische Politische Einigung,, a.a.O. Dokument 64, S. 107ff.; Der britische Premierminister Macmillan hatte schon kurz nach der Pariser Gipfelkonferenz vom Februar im Unterhaus erklärt, dass die britische Regierung bereit sei, an politischen Gesprächen der Sechs teilnehmen zu wollen, falls sie eingeladen werde. Siehe dazu Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band I, Dokument 400, S. 413 436 Zitiert nach Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 138 437 Vgl. Camps, Miriam, Die Diskussionen über eine politische Union, a.a.O. S. 112 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 121 nen um eine Politische Union im Sinne einer zukünftigen unabhängigen europäischen Außenpolitik zu definieren. Zudem erhoffte er sich Unterstützung für seine Algerienpolitik.438 Zu einer allgemein übereinstimmenden Haltung unter den Sechs kam es in Bonn jedoch nicht. Vielmehr zeigten die hitzigen Debatten der Konferenz, in denen auch über die NATO, den Gemeinsamen Markt und über den möglichen Beitritt Großbritanniens gesprochen wurde, dass es nach wie vor tiefgreifende Meinungsunterschiede über die politische Gestaltung Europas unter den Sechs gab.439 Und so war die in der abschließenden „Erklärung enthaltene tatsächliche Übereinstimmung […] eher geringer, als es zur Zeit der Bonner Konferenz den Anschein hatte.“440 Einigkeit bestand in dem Willen, der politischen Einigung Form und Gestalt zu geben. Auch wurde dem Fouchet-Ausschuss der Auftrag erteilt, Vorschläge über die Schaffung eines Statuts für eine Politische Union auszuarbeiten und eine Erklärung über die kulturelle Zusammenarbeit abzugeben.441 In der Bonner Erklärung fand sich aber nicht de Gaulles Hauptthese der Entwicklung Europas zu einer handlungsfähigen politischen Einheit bei Verfügung über eine eigene unabhängige Verteidigung wieder.442 Von einer unabhängigen europäischen Verteidigung war nicht die Rede, statt dessen enthielt die Erklärung einen Hinweis auf die Verbundenheit eines geeinten Europas mit den USA. Die bisherigen Gespräche über die Entwicklung einer politischen Union konnten daher aus der Sicht de Gaulles nicht als zufriedenstellend bezeichnet werden, zeigten sich doch bei seinen Partnern teilweise erhebliche Widerstände gegen seine Vorstöße. Dass de Gaulle aber an seinem Projekt festhielt, wurde bereits im November 1961 deutlich. 438 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 138 439 Vgl. Spaak, a.a.O. S. 532; Hier ist auch ein Stimmungsbericht über die Diskussion in Bonn zu finden. 440 Zitiert nach Camps, Miriam, Die Diskussion über die Politische Union, a.a.O. S. 112 441 Vgl. Wortlaut der Erklärung, in: Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 67, S. 110ff. 442 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 141; Gaulle, Charles de, «Notes au sujet de l’Europe» vom 17. Juli 1961, in: Lettres, Notes et Carnets, Juin 1958–Décembre 1960, a.a.O. S. 107f. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 122 Im Fouchet-Ausschuss, der im September 1961, parallel zu den Verhandlungen über eine gemeinsame Agrarpolitik und nach Veröffentlichung des britischen Beitrittsgesuches443, erneut zusammengetreten war, unterbreitete der Vorsitzende Christian Fouchet im Namen Frankreichs den übrigen Mitgliedern des Ausschusses den ersten Entwurf eines Vertrages zur Gründung einer Europäischen Politischen Union (Fouchet I). Dieser Entwurf ging von einer „unauflöslichen“ Staatenunion der europäischen Völker aus, deren Bestimmung es war, die Eigenarten der Völker zu achten. Als Ziele wurden eine gemeinsame Außenpolitik in Fragen von gemeinsamen Interessen, eine enge Zusammenarbeit in Wissenschaft und Kultur als auch eine gemeinsame Verteidigungspolitik mit anderen freien Nationen definiert. Als Institutionen waren ein alle vier Monate tagender Rat der Staats- und Regierungschefs bzw. der Außenminister vorgesehen, dessen Entscheidungen mit Einstimmigkeit zu fassen waren und dessen Beschlüsse für jeden Staat der Union verbindlich sein sollten; ein Europäisches Parlament ohne Legislative, sondern nur mit beratender Funktion sowie eine Europäische Politische Kommission, bestehend aus hohen Beamten der Außenministerien (also nicht unabhängig wie es die Verträge von Rom vorsahen) der einzelnen Mitgliedstaaten mit Sitz in Paris, welche die Ratstagungen vorbereiten und dessen Beschlüsse ausführen sollte. In dem Vertragsentwurf durfte aber nicht das Kernstück der De Gaullschen Einigungsbestrebungen fehlen, die autonome europäische Verteidigung und so beinhaltete die Vorlage auch den Hinweis auf die von de Gaulle immer wieder betonte Verbindung von europäischer politischer Einigung und europäischer Verteidigung. Der Entwurf entsprach weitgehend den Vorschlägen, die de Gaulle im Rahmen seiner Europa-Initiative im Jahre 1960 gemacht hatte. Zweifellos trug diese Vorlage auf den ersten Blick die Züge einer Zusammenarbeit mit intergouvernementalem Charakter, doch ist Vorsicht geboten, diese Struktur als die finale der vorgeschlagenen Politischen Union anzusehen. Sicherlich implizierte der Vertragsentwurf, die Impulse und Maßnahmen für eine politische Einigung Europas den Staaten 443 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band I, a.a.O. Dokument 445, S. 440 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 123 zu übertragen und nicht einer unabhängigen Kommission zu überlassen. De Gaulle sah zu diesem Zeitpunkt nach wie vor nur in den Staaten die einzige und legitime Kompetenz, die politische Einheit Europas in die Wege zu leiten. Dass aber de Gaulle eine weitere Etappe der Entwicklung vorsah, wird durch folgenden Umstand deutlich. Drei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrages sollte eine allgemeine Revision des Abkommens durchgeführt werden, mit der die Maßnahmen geprüft werden sollten, welche geeignet waren, die Union entsprechend der gemachten Fortschritte zu stärken.444 Nach diesem Zeitraum sollte dann aufgrund der gemachten Erfahrungen über neue Schritte entschieden werden: „Nachdem wir Erfahrungen gesammelt haben, können wir nach drei Jahren sehen, was wir tun können, um unsere Bande enger zu knüpfen. Jedenfalls haben wir dann wenigstens angefangen, uns daran zu gewöhnen, gemeinsam zu leben und zu handeln.“445 Die Essenz lag darin begründet, dass die weiteren Schritte der politischen Einigung an die Zustimmung der Regierungen gebunden waren, diese aber auch gleichzeitig für weitere und weitreichende Fortschritte in die Pflicht genommen wurden.446 Der Entwurf spiegelte exakt den Aspekt des seiner Konzeption zugrundeliegenden Reifeprozesses im Hinblick auf die Einigung Europas wider, der zwar nicht sogleich sichtbar hervortrat, aber doch in beträchtlichem Maße vorhanden war. Es scheint daher nicht zufällig, dass z.B. Jean Monnet das außerordentliche Potential, welches der Initiative de Gaulles innewohnte, zu deuten wusste. Im November 1960 schrieb er an Bundeskanzler Adenauer: „Ich glaube, dass der Vorschlag, häufig und so regelmäßig wie möglich Treffen der Regierungschefs zu veranstalten, um die gemeinsame Politik der sechs Länder zu diskutieren, wie auch die Einrichtung von Begegnungen der Außen-, der Verteidigungs- und Erziehungsminister sehr nützlich ist. Ich glaube, dass die Kooperation vorübergehend in der gegenwärtigen Lage und in Anbetracht der neuen politischen Probleme eine notwendige Etappe ist. Sie stellt einen Fortschritt dar, vor allem, wenn die europäische Gesamtheit, die integrierten Gemeinschaften und die Kooperationsorgane – auch wenn 444 Vgl. EA, Folge 19/1964, S. 466ff. 445 Vgl. Pressekonferenz de Gaulles vom 15. Mai 1962, in: Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 91, S. 163ff. 446 Vgl. Loth, De Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 649 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 124 sie verschieden sind – in eine Ganzheit zusammengefasst werden, in eine europäische Konföderation.“447 Und gegenüber Angehörigen des Aktionskomitees für die Vereinigten Staaten von Europa erklärte er: „Ich für meinen Teil zweifle nicht daran, dass eine Konföderation eines Tages zu einer Föderation führen wird.“448 Mit dem Vorschlag zu einer politischen Union verband sich bei de Gaulle auch die Hoffnung, dass „die Partner die herausgehobene Rolle Frankreichs, die zumindest in der Inkubationszeit des Einigungsprojektes unvermeidlich war, akzeptieren würden.“449 Zu der Annahme einer gewissen Führungsposition unter den Sechs trug für den französischen Staatspräsidenten die Verfügung über die Atomwaffe wesentlich bei.450 Auf den von Fouchet im November vorgelegten Entwurf reagierten die restlichen Fünf jedoch mit Skepsis. Die Betonung der NATO auf dem Gebiet der Verteidigung ließ schon erkennen, dass die fünf Partner Frankreichs „letztendlich nicht bereit [waren], den Schritt zu größerer europäischer Eigenständigkeit zu wagen.“451 Die folgenden Verhandlungen in dem von den Regierungen eingesetzten Fouchet- Ausschuss drehten sich nun im Wesentlichen um das Verhältnis zwischen dem geplanten Europa und der NATO, um institutionelle Fragen zwischen der neu zu bildenden Organisation und den Gemeinschaften sowie um die Beteiligung Großbritanniens. Nach wie vor kam der größte Widerstand gegen die französischen Pläne von den Niederländern, die einen Beitritt Großbritanniens zur EWG als auch eine Beteiligung der Briten bei den politischen Gesprächen befürworteten, sahen die Niederländer doch in Großbritannien ein Gleichgewicht zu einer deutsch-französischen Achse. Außerdem störten sie sich immer noch an dem vermeintlich intergouvernementalen und konföderalen Charakter der französischen Vorschläge. Unterstützt wurde der Wider- 447 Zitiert nach Monnet, Jean, Erinnerungen eines Europäers, München 1978, S. 553f. 448 Zitiert nach ebd. S. 554 449 Zitiert nach Loth, De Gaulle und Europa, a.a.O. S. 652 450 Vgl. ebd. S. 652 451 Zitiert nach Loth, De Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 654; Siehe auch Camps, Miriam, Die Diskussion über die politische Union, a.a.O. S. 114 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 125 stand der Niederländer durch die Belgier.452 Dass aber den Franzosen an einem Erfolg ihrer Initiative sehr gelegen war, da es sich doch um ein wichtiges Projekt im Rahmen der De Gaullschen Konzeption handelte, zeigte sich in der Bereitschaft, den Partnern entgegenzukommen, wie in einem mit Zustimmung der französischen Delegation ausgearbeiteten Kompromissvorschlag, der einige von den anderen fünf Delegationen vorgebrachte Änderungswünsche enthielt, etwa die Verzahnung der Verteidigung mit der Atlantischen Allianz.453 In diesem Punkt konnte Frankreich seinen Partnern durchaus entgegenkommen, hatte man doch immer die Solidarität eines verteidigungspolitisch autonomen Europas mit seinem Partner USA im Ernstfall proklamiert. Diesem Kompromissvorschlag stimmten jedoch die Niederlande und Belgien nicht zu.454 Die Franzosen legten daraufhin am 18. Januar 1962 einen weiteren Vertragsentwurf (Fouchet II) vor und zogen gleichzeitig die Erstfassung zurück.455 Meist wurde dieser Entwurf als Indiz angeführt, der dazu diente, de Gaulles vermeintlichen Standpunkte eines Staatenbundes und einer intergouvernementalen politischen Zusammenarbeit sowie seine Abneigung der Integrationsform der Gemeinschaften gegen- über zu untermauern. Es wurde u.a. darauf hingewiesen, dass die Einwände der fünf Partner verworfen, die Bestimmungen über die Beziehungen zwischen der zu bildenden Politischen Union und den Europäischen Gemeinschaften noch vager formuliert und den nationalen Regierungen noch mehr Rechte zugesprochen worden seien. Zudem fehle jeglicher Hinweis auf eine Verklammerung der EPU mit der Atlantischen Allianz, und die Ausweitung der Kompetenzen der EPU auf die Wirtschaft deutete man als einen Widerspruch zur Existenz der EWG. Zusätzlich sah man in dem Entwurf eine weitere Abwertung des 452 Vgl. Marjolin, a.a.O. S. 366; Spaak, a.a.O. S. 531ff.; Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 135; Murville, Maurice Couve de, a.a.O. S. 305f. 453 Vgl. Müller-Roschach, a.a.O. S. 70; Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 163; Lucas, a.a.O. S. 148 454 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 148 455 Vgl. EA, Folge 19/1964, S. 466ff. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 126 Europäischen Parlamentes und eine Veränderung der Revisionsklausel.456 Sicherlich unterschied sich der Entwurf (Fouchet II) in mancher Hinsicht von seinem Vorgänger, und die Partner de Gaulles sahen diesen gar als einen Angriff auf die bestehenden Gemeinschaften an, was schließlich zu der Vorlage eines eigenen Entwurfs führte.457 Der zweite Entwurf lässt aber auch andere Möglichkeiten der Interpretation zu. Die „Politische Union, wie er [de Gaulle] sie vorschlug, [war] weniger […] ein Instrument zur Gängelung der bestehenden Gemeinschaften“458 als vielmehr Ausdruck des seiner Meinung nach zu vollziehenden Europas in Etappen, des Zusammenwachsens in einem Reifeprozess. Die Politische Union hatte in dem zweiten Entwurf die Aufgabe in den Bereichen Außenpolitik, Wirtschaft, Kultur und Verteidigung zu delegieren und zu koordinieren mit dem Ziel, die Politik der Mitgliedstaaten auf diesen Gebieten anzunähern, freilich im Sinne des Reifeprozesses zunächst einmal in Abhängigkeit der Entscheidungsgewalt der Regierungen der einzelnen Mitgliedstaaten. Dass die Politische Union auch Zuständigkeit im Bereich der Wirtschaft ausüben sollte, richtete sich nicht gegen die EWG an sich, vielmehr war dies ein Hinweis, der sich ihrer Reduktion auf technische Angelegenheiten annahm und sich gegen eine unabhängige und auch politisch ambitionierte Kommission richtete, die der Verfügungsgewalt der Staaten entzogen war. Die politische Einigung Europas war aus der Sicht de Gaulles in erster Instanz aber eine Angelegenheit der Staaten und in seinen Augen ein Prestigeobjekt. De Gaulle erklärte Adenauer im Februar 1962 in Baden-Baden, dass die Politische Union über allem stehen müsse, auch über dem Gemeinsamen Markt. In ihr sollen die Montanunion und die EWG zusammengefasst werden. Von der Politischen Union hinge alles ab, auch der Gemeinsame Markt, denn auf Dauer könne es keinen gemeinsamen Markt geben, wenn man keine gemeinsame Politik habe.459 Nichts weiter hatte der General mit Fouchet II 456 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 148; Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 163ff. 457 Vgl. Camps, Miriam, Die Diskussion über die politische Union, a.a.O. S. 115; EA, Folge 19/S. 466ff. 458 Zitiert nach Loth, de Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 649 459 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 148 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 127 zum Ausdruck bringen wollen. Fouchet II kann daher nicht als die Verhärtung eines vermeintlichen französischen Standpunktes gesehen werden, was auch der Kompromissbereitschaft der Franzosen widersprechen würde. Bei dem Treffen mit Adenauer und bei der Begegnung mit dem italienischen Ministerpräsidenten Fanfani Anfang April 1962 sicherte der französische Staatspräsident zu, dass das atlantische Bündnis in einem Unionsvertrag bejaht und der Status der Verträge von Rom und Paris gewahrt bleiben würden.460 Die vage und nicht allzu tiefgreifende Formulierung des zweiten Entwurfs trug der Zurückhaltung der Partner Frankreichs Rechnung, indem eine zukünftige Perspektive nicht mehr so deutlich herausgestellt wurde. Auch dieser zweite Entwurf trug die Grundzüge gaullistischer Denkweise, doch hatte der General eine Diskussionsgrundlage geschaffen, die den Partnern Spielraum ermöglichte und den Einsatz ihrer Argumente erlaubte. Es sollte den folgenden Verhandlungen obliegen, den Ansatz Fouchet II auszubauen. Die Möglichkeiten der Initiative de Gaulles wurden jedoch nicht wahrgenommen, und am 20. März 1962 fand man auf einer Außenministerkonferenz erneut zu keiner Einigung.461 Trotz französischer Zugeständnisse beharrten die Niederlande weiterhin auf ihrer Forderung, einen Vertrag erst dann zu unterzeichnen, wenn Großbritannien der Europäischen Gemeinschaft als Mitglied beitreten werde.462 Wie wenig man den französischen Staatspräsidenten verstanden hatte, zeigte eindrucksvoll die Pressekonferenz des niederländischen Außenministers Luns vom 19. April 1962, in der er u.a. erklärte, dass der französische Plan auf der alten Vorstellung eines Vertrages zwischen den Staaten, einer Allianz eines Europas der Vaterländer basiere und die Niederländer der Ansicht wären, dass dieser Plan zu verwerfen sei.463 Zwei Tage zuvor, am 17. April 1962, war es auf einer Außenministerkonferenz der Sechs in Paris wiederum nicht gelungen, einen gemeinsamen Nenner zu finden. Signalisierten die deutsche, französische und die italienische Delegation ihre Bereitschaft auf der Grundla- 460 Vgl. Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 84, S. 149f. 461 Vgl. ebd. Dokument 82, S. 148 462 Vgl. Müller-Roschach, a.a.O. S. 73 463 Vgl. Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 86, S. 156 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 128 ge des französischen Entwurfs die Verhandlungen weiterzuführen und die Englandfrage zu einem späteren Zeitpunkt zu erörtern, beharrten Niederländer und Belgier weiterhin auf ihrer Haltung, nicht eher einen Vertrag zu unterzeichnen, bis Großbritannien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft beigetreten wäre und sich an den politischen Gesprächen beteiligen könnte.464 Die Standpunkte blieben verhärtet, was den Vorsitzenden der Konferenz, Frankreichs Außenminister Couve de Murville, veranlasste, eine weitere Diskussion über den Vertragsentwurf als nutzlos zu erachten.465 Nach den Worten von Paul-Henri Spaak habe sich de Murville schon im Vorfeld in seiner Verhandlungsführung schroff und unnachgiebig gezeigt, und die Feststellung eine weitere Diskussion sei nutzlos wäre zur allgemeinen Überraschung aller und plötzlich gekommen als noch Bemühungen einer Annäherung möglich waren.466 Es ist hier zu vermuten, dass sich bei den Franzosen bereits vor der Konferenz in Paris der Eindruck verdichtet hatte, dass sich bei dem gegenwärtigen Stand der Dinge ihre Pläne zu einer Europäischen Politischen Union schwerlich durchsetzen ließen. Der Rahmen ihres Entgegenkommens war aber ausgereizt und die Entscheidung daher im Vorfeld wahrscheinlich schon gefallen, dass bei anhaltender Stagnation der Verhandlungen, diese abzubrechen waren. Die Erinnerungen Spaaks erlauben es, diese Vermutung zu untermauern: „[…] hinsichtlich der Überprüfungsklausel [war] keine Einigung erzielt worden. In Wahrheit hatte über diesen Punkt keine Diskussion stattgefunden. Couve hatte sich geweigert, ihn aufzunehmen. […] Da man Couves Geschicklichkeit unmöglich bezweifeln kann, muss man wohl seine Absicht ins Treffen führen. Er muss ausdrückliche Weisungen gehabt haben. Entweder gaben die Belgier und Holländer nach oder man musste die Verhandlungen abbrechen.467 Couve de Murvilles Entscheidung, der weiteren Diskussion über einen Vertragsentwurf den Stempel der Nutzlosigkeit aufzudrücken, musste 464 Vgl. Camps, Miriam, Diskussionen über eine politische Union, a.a.O. S. 115; Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 166; Müller-Roschach, a.a.O. S. 73 465 Vgl. Murville, Maurice Couve de, a.a.O. S. 311 466 Vgl. Spaak, a.a.O. S. 541 467 Zitiert nach ebd. S. 542 3.1. Die Bemühungen um eine politische Union II 129 zu jenem Zeitpunkt erfolgt sein, als eindeutig festzustehen schien, dass Niederländer und Belgier nicht von ihrem Standpunkt abweichen würden. Es war daher wahrscheinlich, dass de Gaulle ihm für einen solchen Fall das Plazet erteilt hatte, die Verhandlungen abzubrechen, da nun abzusehen war, dass sich die französischen Vorstellungen im Rahmen der Sechs zur Ausgestaltung der Europäischen Politischen Union nicht verwirklichen ließen. Hier fand sich im Übrigen in der französischen Verhandlungsführung eine Parallele zu der Ministerratssitzung vom 30. Juni 1965, die als Ausgangspunkt der Politik des leeren Stuhls folgenschwer zum Tragen kommen sollte. Die Verhandlungen der Konferenz wurden unterbrochen, ohne dass ein neuer Verhandlungstermin festgelegt oder der Studienausschuss aufgefordert wurde, erneut zusammenzutreten.468 Damit waren die Bemühungen um eine Europäische Politische Union de facto gescheitert. Spätere Versuche unter dem Nachfolger Fouchets, des italienischen Botschafters Cattani, als auch von Paul-Henri Spaak waren erfolglos.469 Spaak hatte de Gaulle in einem Brief den Kompromiss vorgeschlagen, im Rahmen des Fouchet-Planes eine nicht aus Beamten bestehende unabhängige politische Kommission zu gründen. Der französische Staatspräsident reagierte kühl und abweisend auf den Brief, war doch eine unabhängige politische Kommission genau das Gegenteil dessen, was er für die ersten Schritte zur politischen Einigung Europas postulierte, nämlich die Zusammenarbeit und die Entscheidungsbefugnis der Staaten.470 Diesen Ansatz stellte er am 15. Mai 1962 in seiner Pressekonferenz noch einmal klar heraus. Er wiederholte die Notwendigkeit der politischen Einigung Europas zu einer politischen Union in Form einer organisierten politischen Zusammenarbeit der Staats- und Regierungschefs. Doch auch in dieser Pressekonferenz fehlte der Hinweis auf eine Weiterentwicklung nicht.471 Das Scheitern dieses ersten Anlaufs zu einer Europäischen Politischen Union zeigte, dass die Partner de Gaulles die Eigendynamik der europäischen Dimension, welche in seiner Konzeption verankert war, nicht erkannten oder nicht erkennen wollten und vor dem Wagnis all- 468 Vgl. Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 86, S. 154ff. 469 Vgl. Spaak, a.a.O. S. 542ff. 470 Vgl. ebd. S. 542ff. 471 Vgl. Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 91, S. 163ff. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 130 zu großer Eigenständigkeit und damit vor einer Lockerung der Bindungen zu den USA zurückschreckten. Zweifellos hatte der Misserfolg seiner Bemühungen de Gaulle enttäuscht, doch sah er die politische Einigung immer noch als eine Notwendigkeit an, was ihn veranlasste nach Alternativen zu suchen. Die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien Für den eingehenden Verlauf der Verhandlungen kann auf bereits vorliegende Werke verwiesen werden.472 Die Beitrittsverhandlungen hatten Ende 1961 begonnen und fanden zu Beginn 1963 ein jähes Ende, als der französische Staatspräsident de Gaulle am 14. Januar des Jahres dem Beitritt Großbritanniens sein Veto entgegensetzte.473 Die Frage der Mitgliedschaft des Vereinigten Königreiches in der EWG hatte in enger Korrelation mit den Bemühungen um eine Politische Union gestanden, da Niederländer und Belgier immer wieder auf den Beitritt Großbritanniens als Voraussetzung für die Unterzeichnung eines Vertrages über eine Politische Union beharrten. Diese Beharrlichkeit brachte schließlich die Verhandlungen über ein Politisches Europa zum Erliegen. Welche Kriterien galten nun für de Gaulles Absage an einen britischen EWG-Beitritt? Ruft man sich die Hoffnungen des französischen Staatspräsidenten in Erinnerung, basierend auf der Verfügungsgewalt über Atomwaffen als auch gewissermaßen als „Spiritus rector für das künftige Europa“474 für eine Übergangszeit eine Führungsrolle einzunehmen, ist man versucht anzunehmen, dass die Variable eines britischen Beitritts zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft oder einer Beteiligung an der Europäischen Union diesen Gedankengang hätte durcheinanderbringen können. Ausgehend von der Argumentation, dass de Gaulles Europakonzeption einzig die Grandeur Frankreichs verfolgt habe, scheint es plausibel in Erwägung zu ziehen, ein Beitritt Großbritanniens hätte die französische Führungsrolle als Nuklear- 3.2. 472 Vgl. Camps, Miriam, Britain and the European Community, a.a.O. S. 455ff. 473 Vgl. Pressekonferenz de Gaulles vom 14. Januar 1963, in: Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 173, S. 236ff. 474 Zitiert nach Loth, De Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 652 3.2. Die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien 131 macht, was denn auch als einer der Gründe für de Gaulles Veto gegen den Beitritt der Briten in die EWG angesehen wurde475, als auch die des geistigen Urhebers in Frage stellen können. Dass aber hinter den Hoffnungen auf die Führungsposition weniger das Streben nach nationaler Größe gemeint war, zeigt der Umstand, dass de Gaulle zeitweise auch bereit war „eine doppelte britisch-französische Führungsrolle zu akzeptieren […]“ und er die Option „einer britisch-französischen Zusammenarbeit im atomaren Bereich als ein positives Ziel ins Auge“ fasste.476 Dem britischen Premierminister Macmillan hatte er am 2./3. Juni 1962 bei einem Treffen in Champs erklärt, dass er eine Zusammenarbeit zwischen Frankreich und Großbritannien im Nuklearbereich für wünschenswert halte, um den Eckstein der europäischen Zusammenarbeit zu bilden. Die Gespräche schienen den General sehr beeindruckt zu haben. De Gaulle hatte die Briten zunächst im Verdacht als ‚Trojanisches Pferd‘ der Amerikaner zu fungieren, d.h., als strategisches Objekt der USA, um angesichts der vielen britischen Sonderwünsche die Entwicklung der Zollunion zu bremsen und mit Großbritannien ein Gegengewicht zu Frankreich aufzubauen. Die Ansprache des britischen Lordsiegelbewahrers Heath am 10. April vor dem WEU-Ministerrat konnte diesen Verdacht durchaus bestätigen, hatte sich Heath nicht nur in der Frage als baldiges Mitglied der Gemeinschaft nach einer Beteiligung an den politischen Gesprächen angenommen, sondern auch den wirtschafts- und verteidigungspolitischen Schulterschluss mit den USA als ein vorrangiges Ziel bezeichnet. Diese von Heath als vorrangiges Ziel definierte Verbindung zwischen den Europäischen Gemeinschaften und den Vereinigten Staaten stand aber im Widerspruch zu der von den Gaulle vertretenen und lancierten Auffassung eines von den USA unabhängigen Europas. Bei dem Treffen in Champs war der General jedoch von Macmillans Versuch überrascht, ihn, de Gaulle, von der Entschlossenheit der Briten zu überzeugen, der Gemeinschaft beizutreten. Der britische Premier signalisierte de Gaulle seine Bereitschaft, die Politik der Einigung Europas mit allen sich daraus ergebenden Konsequenzen zu verfolgen, der europäischen Rolle Großbritanniens Priorität einzuräumen und da- 475 Vgl. Ball, a.a.O. S. 140 476 Zitiert nach Loth, De Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 652f. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 132 durch veränderte Bedingungen in den Beziehungen zum Commonwealth und den Vereinigten Staaten in Kauf zu nehmen. Nach dem Treffen der beiden Politiker schienen die Franzosen ihre Ansicht über die Briten zu revidieren, auch wenn Befürchtungen aufgekommen waren, dass ein britischer Beitritt Nachteile für die eigene Landwirtschaft bringen könne. De Gaulle äußerte sich in Gegenwart seines Botschafters in London, de Courcel, dass er hoffe, Großbritannien könne sich eines Tages der Gemeinschaft der Sechs anschließen. Vorausgesetzt sei aber, dass Großbritannien sich gewissen Wandlungen unterziehe. Damit machte de Gaulle gleichzeitig und unzweideutig klar, dass der Beitritt der Briten in die EWG an die Bedingung geknüpft war, sich der atlantischen Bindung zu entsagen und ein unabhängiges Europa anzuerkennen. Nun hing alles von der weiteren Entwicklung ab.477 Das zähe Ringen Großbritanniens, u.a. um seine besonderen Interessen in der Landwirtschaft, führte aber bereits dazu, den Schein der zarten Bande nach dem Treffen von Champs zu trüben.478 Als einen wesentlichen Testlauf für die Briten sah der General deren Zustimmung zu einer autonomen, europäischen Verteidigungsorganisation an.479 In diesem Zusammenhang muss erneut auf den Plan des amerikanischen Präsidenten Kennedy einer atlantischen Partnerschaft, des sog. „Grand Design“, eingegangen werden, über den an anderer Stelle bereits berichtet wurde, und der schließlich eine gewichtige Rolle in der französischen Beurteilung Großbritanniens spielen sollte. Kennedy hatte in seiner Rede vom 4. Juli 1962 in Philadelphia, in der er die amerikanische Bereitschaft zu einer atlantischen Partnerschaft ankündigte, von dem Aufbau und der Verteidigung einer Gemeinschaft freier Nationen auf der Basis völliger Gleichberechtigung gesprochen.480 Freilich bezog sich aber die Idee der Partnerschaft nicht 477 Vgl. Camps, Miriam, Die Diskussion über eine politische Union, a.a.O. S. 122ff.; Murville, Maurice Couve de, a.a.O. S. 336; Müler-Roschach, a.a.O. S. 77; Loth, De Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 652f.; Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 85, S. 150ff.; Lucas, a.a.O. S. 190 478 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 188 479 Vgl. Loth, De Gaulle und Europa. Eine Revision, a.a.O. S. 653 480 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 106, S. 141 3.2. Die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien 133 auf den Bereich der Nuklearwaffen, wo ja gerade de Gaulles Streben nach Gleichberechtigung ansetzte: „[…] für Kennedy (standen) die Verhandlungen mit der Sowjetunion im Vordergrund, deren Leitidee die bipolare Stabilisierung der Abschreckung und daher die Verhinderung der Ausbreitung der Nuklearwaffen war. Eine Entscheidung für die nukleare Partnerschaft mit den europäischen Verbündeten war daher politisch inopportun: sie hätte die Grundvoraussetzung der Bipolarität in Frage gestellt, von der Kennedy bei seinen Verhandlungen mit Chruschtschow ausging. Es war kein Zufall, dass die Kristallisation der Partnerschaftsidee schließlich im Bereich der Handelspolitik erfolgte. Die Realität des europäischen Zusammenschlusses wurde zuerst als ‚Gemeinsamer Markt‘ spürbar, dessen politische Zielsetzung er zwar bejahte, dessen logische politisch-militärische Konsequenzen auf nuklearem Gebiet er jedoch ablehnen musste, solange er mit Chruschtschow auf der Grundlage der Bipolarität verhandeln wollte.“481 Das Prinzip der Bipolarität widersprach aber dem Prinzip der Partnerschaft, da eine echte Partnerschaft auch ein Mitspracherecht im strategischen Bereich beinhalten musste. Kennedy übersah aber zu Beginn seiner Amtszeit bewusst die Wünsche seiner europäischen Alliierten, um Handlungsspielraum für seine Gespräche mit dem sowjetischen Staats- und Parteichef Chruschtschow zu erlangen.482 Die neue amerikanische Strategie der „flexible response“ forderte aber gerade das Verlangen der europäischen Alliierten nach Mitspracherecht heraus: „Solange die Strategie der NATO als Antwort auf einen Angriff nur den einen Fall einer frühen und relativ automatischen nuklearen Reaktion der Vereinigten Staaten vorgesehen hatte, hatten die europäischen NATO- Partner die amerikanische Hegemonialposition akzeptieren können. […] Die Strategie der ‚flexiblen Antwort‘ und die Eskalationstheorie sahen vor, dass die nuklearen Reaktionen der USA im Falle eines Angriffs nicht festgelegt waren, sondern von den jeweiligen Umständen abhängig gemacht werden sollten. […] Die neue Strategie machte die nuklearen Entscheidungen sehr differenzierter: Die Frage, welche Waffen wann und wo eingesetzt würden, musste ständig neu überprüft werden. Das hieß, dass die nukleare Sicherheit Westeuropas nun von sehr viel komplexeren und unbestimmteren Sachverhalten abhing – und darauf wünschten die europäischen NATO – Partner […] einen Einfluss zu haben: auf die Be- 481 Zitiert nach Cornides, Der Grand Design der Atlantischen Partnerschaft, a.a.O. S. 91 482 Vgl. Cornides, Der Grand Design der Atlantischen Partnerschaft, a.a.O. S. 92 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 134 stimmung, unter welchen Umständen und in welcher Weise nukleare Waffen zu ihrer Verteidigung eingesetzt würden.“483 Kennedy hatte am 17. Mai 1961 in seiner Rede in Ottawa den Vorschlag seines Vorgängers Eisenhower für eine gemeinsame Nuklearstreitmacht aufgegriffen, welche, falls von den Verbündeten gewünscht, geschaffen werden könnte. Er erklärte, dass dies aber erst geschehen könne, wenn die nicht-nuklearen Ziele der NATO, Verstärkung der konventionellen Streitkräfte sowie eine engere Zusammenarbeit auf wirtschaftlichem Gebiet erreicht seien.484 Nach wie vor standen die Vereinigten Staaten der Forderung der europäischen Alliierten die nukleare Entscheidung, gemäß ihrem Konzept „command and control“, d.h., einer klaren und zentralisierten Befehlstruktur, zu teilen, ablehnend gegenüber.485 Das war aber weder für Frankreich noch für die Bundesrepublik annehmbar. Für die Bundesrepublik stand der Sicherheitsgedanke im Vordergrund. Man wollte von deutscher Seite feststellen, dass bei einem Angriff auf westdeutsches Staatsgebiet taktische Atomwaffen zur Verfügung standen, die allen Verbündeten zugänglich waren. Die BRD strebte daher ein Arrangement an, was ihr Einfluss auf die neue Nuklearstrategie ermöglichte, um ein Mitspracherecht bei der Festlegung der Bedingungen für den Einsatz nuklearer Waffen zu erlangen. Dies sollte zur Festigung der Abschreckung führen und spezifische deutsche Interessen berücksichtigen, wie etwa ein möglichst geringes Maß an Zerstörung zu erreichen oder die Austragung eines taktischen Atomkrieges in Mitteleuropa zu verhindern.486 Bei Frankreich lag die Gewichtung etwas anders. Dass de Gaulle die bisherige integrierte Kommandostruktur der NATO als ein Synonym amerikanischer Hegemonie ablehnte, sie aus diesem Grunde für reformbedürftig hielt und mehr Mitsprache forderte, wurde bereits geschildert. Für den französischen Staatspräsidenten ging es in der Frage der Verfügungsgewalt von Nuklearwaffen um völlige Gleichberechtigung.487 Diese konnte aber durch die amerikanische Vorstellung der fi- 483 Zitiert nach Mahnke, a.a.O. S. 99f. 484 Vgl. EA, Folge 11/1961, S.D. 320–322 (Auszüge) 485 Vgl. Mahnke, a.a.O. S. 99 u. S. 125 486 Vgl. Mahnke, a.a.O. S. 100f. 487 Vgl. Camps, Miriam, Die Diskussion über die politische Union, a.a.O. S. 125 3.2. Die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien 135 nalen Entscheidungsbefugnis des amerikanischen Präsidenten über den Einsatz von Atomwaffen nicht erreicht werden. De Gaulle lehnte die Zentralisierung der nuklearen Entscheidungsbefugnis ab, was ihn in seiner Haltung bestärkte, seine Pläne für eine unabhängige europäische Verteidigung weiterzuverfolgen. Wegen der Ungleichheit der Partner in der NATO befürchtete er eine dauernde Abhängigkeit von den USA sowie eine stete Einmischung der Amerikaner in europäische Angelegenheiten.488 Den von der Kennedy-Administration wieder aufgenommenen und 1962 forcierten Vorschlag einer multilateralen Atomstreitmacht unter dem Kommando der NATO (sog. MLF) schloss de Gaulle aus, da letztendlich auch hier die Amerikaner de facto den Oberbefehl behalten würden. Die Forderung nach der selbstständigen Atommacht und der nuklearen Gleichberechtigung belastete das französisch-amerikanische Verhältnis über das ganze Jahr 1962 hinweg. Von amerikanischer Seite hatte jedoch zu Beginn des Jahres ein langsamer Positionswechsel eingesetzt, ausgelöst durch die „unbefriedigende Situation im Bündnis hinsichtlich der nuklearen Frage, das anhaltende deutsche Interesse an einer baldigen Lösung dieser Probleme und nicht zuletzt der fortschreitende Aufbau der französischen nationalen Nuklearstreitmacht.“489 Während des Sommers 1962 versuchten die USA nun ihren europäischen Verbündeten die multilaterale Nuklearstreitmacht näher zu bringen und als Lösung für die nukleare Frage anzubieten: „Die Politik, die sich so herausbildete, war eine Mischung aus dem Bestreben des Außenministeriums, den Europäern eine größere strategische Rolle zu geben (und die Bundesrepublik aus dem möglichen Bann Frankreichs zu ziehen), aus dem Konzept der Abrüstungsbehörde, eine multilaterale Streitmacht zum Instrument der Nichtverbreitung zu machen, und aus dem Wunsch des Verteidigungsministeriums, die zentralisierte Verfügungsgewalt aufrechtzuerhalten.“490 Im Dezember 1962 präsentierten dann die Amerikaner auf der NATO- Ratstagung einen fertigen Entwurf für eine multilaterale Nuklear- 488 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 84 489 Zitiert nach Mahnke, a.a.O. S. 130 490 Zitiert nach Mahnke, a.a.O. S. 132 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 136 macht. Sie erklärten dabei aber erneut, dass eine solche Streitmacht militärisch überflüssig sei. Die USA seien in der Lage für eine ausreichende Abschreckung des ganzen Bündnisses zu sorgen und eine Vergrößerung des nuklearen Potentials innerhalb der NATO würde eine Verschwendung von Mitteln gleichkommen, welche nutzbringender bei konventionellen Streitkräften angelegt seien. Sollten jedoch die Europäer eine solche Streitmacht wünschen, würden die USA die Schaffung erwägen. Offen blieb bei der von den Europäern finanzierten und personell besetzten Streitmacht, die Verfügungsgewalt der Waffen. Die Planungen gingen anscheinend in die Richtung, dass bei einer solchen Streitmacht die britischen und französischen Nuklearstreitkräfte Teil der MLF würden und den USA bis auf weiteres ein Vetorecht gegen deren Einsatz bliebe.491 De Gaulle konnte diesem Konzept nicht zustimmen, war doch auch unter diesem Blickwinkel die amerikanische Oberhoheit nach wie vor gegeben. Die unterschiedlichen Standpunkte beider Seiten traten 1962 offenkundig zutage und spiegelten sich dementsprechend in öffentlichen Erklärungen wider.492 Die verteidigungspolitische Komponente des Grand Design, d.h., vor allem die nukleare Frage, war, wie oben angedeutet, für de Gaulle ein wesentliches Kriterium bei seiner Beurteilung der Briten. „[…] es war klar ersichtlich, dass General de Gaulles Interesse an einem organisierten Europa ein militärisch-politisches Interesse war und dass für ihn die Frage, ob die Briten Europäer waren oder nicht, durch ihre Einstellung zum Verteidigungsproblem beantwortet würde.“493 Im Zusammenhang mit dem Veto de Gaulles gegen den britischen Beitritt zur EWG muss der verteidigungspolitische Aspekt in Kombination mit wirtschaftspolitischen Fragen gesehen werden, die sich u.a. aus der britischen Landwirtschaft, der Einfuhr landwirtschaftlicher Produkte aus Neuseeland und den britischen Commonwealth- und EFTA- 491 Vgl. ebd. S. 135 u. S. 139 492 Vgl. z.B. die Pressekonferenz de Gaulles vom 15. Mai 1962, in: Siegler, Europäische Politische Einigung, a.a.O. Dokument 91, S. 163ff.; siehe auch die Reden des amerikanischen Verteidigungsministers MacNamara vom Juni 1962, in: EA, Folge 17/1962, S.Z.148 493 Zitiert nach Camps, Miriam, Die Diskussion über die politische Union, a.a.O. S. 123 3.2. Die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien 137 Bindungen ergaben.494 Waren die Franzosen bei dem Treffen in Champs von der britischen Zuwendung zu Europa überrascht gewesen und geneigt anzunehmen, dass sich die Briten im französischen Sinne doch für Europa entscheiden würden, änderte sich die Haltung aber im weiteren Verlauf des Jahres 1962. Die Beitrittsverhandlungen gestalteten sich als schwierig, wollten die Franzosen durch ihre harte Verhandlungsführung sicherstellen, ob Großbritannien wirklich bereit war, „sich dem Kontinent anzuschlie- ßen oder mit der Konzession mit dem Hintergedanken zurückhielten, die besonderen Beziehungen zum Commonwealth und zu den USA nicht zu gefährden.“495 Das Beharren der Briten auf ihre Commonwealth-Bindungen, die besonderen Interessen der Landwirtschaft sowie die in manchen Fragen, besonders in denen des Zeitplanes, mehr als nötige Unnachgiebigkeit496 führten dazu, dass alte Ressentiments gegen den britischen Beitritt wiederkehrten. Couve de Murville bemängelte in seinen Erinnerungen die unzähligen Forderungen nach Sonderregelungen und Ausnahmen aller Art, was ihn zu dem Schluss kommen ließ, dass die Briten nicht bereit seien, sich mit den Partnern auf dem Festland zusammenzutun, mit ihnen unter denselben Bedingungen zu leben und letztlich ihr Schicksal zu teilen. Die Verhandlungen hätten nur aus der Sackgasse geführt werden können, wenn „wir wie unsere Partner allmählich zu Konzessionen bereit gewesen wären, die zu einem grundlegenden Wandel des Wesens und der Gestalt des Systems geführt hätten.“497 Die Franzosen waren aber zu keinen Konzessionen bereit, die darauf hinausliefen, die engen Verbindungen Großbritanniens zum Commonwealth zu wahren und die britische Kostenbeteiligung an der gemeinsamen Agrarpolitik auf ein Minimum zu reduzieren.498 Es ist aber auch darauf hinzuweisen, dass die Verhandlungsposition des Vereinigten Königreiches durch innenpolitische Schwierigkei- 494 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 253ff. 495 Zitiert nach Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 190 496 Vgl. Camps, Miriam, Die letzte Phase der Verhandlungen über den Beitritt Großbritanniens, in: Internationale Politik 1962, S. 127ff.; dies., Britain and the European Community, a.a.O. S. 434ff. 497 Zitiert nach Murville, Maurice Couve de, a.a.O. S. 341 498 Vgl. Marjolin, a.a.O. S. 366 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 138 ten geschwächt wurde. Die mächtige National Farmers Union – auf die Stimmen der landwirtschaftlichen Bevölkerung war die regierende konservative Partei in vielen Wahlkreisen angewiesen – übte zunehmend Kritik am Eintritt in den Gemeinsamen Markt. Hinzu kam, dass die Kuba-Krise von 1956, welche den Briten ihre nicht mehr existierende weltpolitische Stellung ins Bewusstsein rief, sowie die zu einer gewissen Herablassung neigende Haltung der Kontinentaleuropäer zu der Debatte in Großbritannien über seine veränderte weltpolitische Stellung als auch die Verhandlungen zum Gemeinsamen Markt im Inland auf ihre Weise ein wenig zu einer fremdenfeindlichen Stimmung geführt hatten, was es der britischen Delegation erschwerte, Zugeständnisse in den Beitrittsverhandlungen zu machen. Flankiert wurde dieses Problem durch Druck von der Labour-Party und der Beaverbrook-Presse.499 Vor diesem Hintergrund verschlechterte sich die Atmosphäre gegen Ende des Jahres 1962. Dennoch wurden die Verhandlungen von Dezember 1962 bis Januar 1963 weitergeführt. Die Pressekonferenz des französischen Staatspräsidenten de Gaulle vom 14. Januar 1963 bereitete jedoch jedem Funken Hoffnung auf einen erfolgreichen Abschluss ein Ende, als dieser erklärte, dass die Briten noch nicht bereit seien für Europa. Inhalte und Zielrichtung des amerikanischen Planes einer atlantischen Partnerschaft, die Unterstützung der Amerikaner für den britischen Beitritt, die so dokumentierte „special relationship“ zwischen den USA und Großbritannien sowie die taktierende und zögerliche Haltung der Briten, Vorgaben des EWG-Vertrages anzunehmen und die Bindungen zu den Commonwealth-Staaten mit in die Gemeinschaft einzubringen, hatten bei de Gaulle in der zweiten Hälfte des Jahres 1962 die Zweifel an der europäischen Gesinnung der Briten verstärkt, und er gelangte zu der Ansicht, „dass die von den ‚Angelsachsen‘ betriebene Politik die Realisierung der französischen Europakonzeption gefährden musste.“500 Der französische Staatspräsident sah sich dann durch das amerikanisch-britische Abkommen von Nassau vom Dezember 1962 bestätigt, 499 Vgl. Camps, Miriam, Britain and the European Community, a.a.O. S. 462 500 Zitiert nach Lucas, a.a.O. S. 192; siehe auch Bauer, Johannes, Die deutsch-französischen Beziehungen 1963–69. Aspekte der Entwicklung nach Abschluss des Vertrages von Januar 1963, Bonn 1980, S. 107 3.2. Die Beitrittsverhandlungen mit Großbritannien 139 welches de Gaulle schließlich zum Anlass nahm, dem Plan einer „Atlantischen Partnerschaft“ sowie einem Beitritt Großbritanniens zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine Absage zu erteilen. Das Abkommen von Nassau, in dem die Lieferung amerikanischer Polaris- Raketen an Großbritannien vereinbart wurde, verstand man in Frankreich als eine vollständige Kapitulation der Briten vor den Amerikanern, und es vertiefte bei de Gaulle den Eindruck, dass Großbritannien nicht als eine europäische Macht anzusehen sei. Die Beschlüsse von Nassau zeugten im französischen Verständnis dafür, dass die Briten nicht bereit waren, ihre besondere Beziehung zu den USA zu lösen. Das Angebot Kennedys an Frankreich, Polaris-Raketen zu denselben Konditionen zu liefern, was hieß, diese dann der multilateralen Atomstreitmacht unter Oberkommando der NATO und so wiederum dem amerikanischen Oberbefehl zu unterstellen, musste de Gaulle ablehnen, wollte er weiterhin den Weg zur verteidigungspolitischen Autonomie und damit zu einem unabhängigen Europa gehen. In seiner Pressekonferenz wies er daher eine Überführung französischer Nuklearwaffen in eine multilaterale Atomstreitmacht zurück. Was die Briten betraf, erklärte der französische Präsident, dass Großbritannien noch nicht bereit sei für die Gemeinschaft, er aber dennoch ein Assoziierungsabkommen mit Großbritannien für möglich halte.501 Die Entwicklung des deutsch-französischen Vertrages De Gaulle hatte die Ambitionen Großbritanniens der EWG beizutreten ausgebremst, nicht etwa aus dem Streben nach nationalstaatlicher Grandeur heraus oder aufgrund der Verteidigung einer Führungsrolle als nukleare Macht unter den Sechs, vielmehr sah er durch den britischen Beitritt die Vision eines unabhängigen Europas gefährdet. Freilich hatte der erste Anlauf diese Vision in die Tat umzusetzen bewiesen, dass eine Einigung über eine Politische Union nach den Vorstellungen de Gaulles im Rahmen der Sechs schwer durchzusetzen war. Um aber den angestrebten politischen Zusammenschluss der Staaten 3.3. 501 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 173, S. 236 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 140 Westeuropas dennoch zu erreichen, bedurfte es der Alternativen. Eine solche sah der französische Staatspräsident in der engen Verbindung zwischen Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland.502 Die Annäherung zwischen Frankreich und der Bundesrepublik wurde bereits in einem vorangegangenen Kapitel erläutert. Die Idee einer engeren deutsch-französischen Zusammenarbeit war wiederholt ein Gesprächsthema bei Treffen zwischen de Gaulle und Adenauer. Am 14. Mai 1960 etwa, am Vorabend des Ost-West-Gipfeltreffens in Paris, äußerte sich de Gaulle gegenüber Adenauer, dass Deutschland und Frankreich gute Gründe hätten, miteinander solidarisch zu sein, und dass er die Möglichkeit erhoffe, nach der Gipfelkonferenz zu einem bilateralen Gespräch zusammenzukommen, um über die Zusammenarbeit zwischen Frankreich und Deutschland auf allen Gebieten zu sprechen.503 Adenauer schrieb einen Tag später unter dem Eindruck des Treffens mit de Gaulle, dem amerikanischen Präsidenten Eisenhower und dem britischen Premier Macmillan, dass seine Gespräche mit ihnen im Hinblick auf die Berlin- und Deutschlandpolitik nachteilig verlaufen seien und ihn in seinem Entschluss festigen, die Bande mit Frankreich, wie es ihm de Gaulle im vorherigen Gespräch vorgeschlagen hatte, noch enger zu knüpfen.504 Nach dem Scheitern der Außenministerkonferenz über die Politische Union im April 1962, sodann im weiteren Verlauf des Jahres 1962 und zunehmenden Ressentiments gegen die Briten, entfaltete die französische Diplomatie nun eine rege Aktivität in Richtung Bundesrepublik. Schon kurz nach den EPU-Verhandlungen hatte de Gaulle Adenauer Vorschläge zu gegenseitigen Staatsbesuchen unterbreitet.505 Der Bundeskanzler zeigte sich diesen Vorschlägen empfänglich, hatten ihn die Diskussionen über die Politische Union ermüdet, was er dann auch gegenüber Cattani zum Ausdruck brachte, als er dem Italiener sagte, er sei „très fatigué.“506 Zudem schien sich bei dem Kanzler selbst der Ein- 502 Vgl. Jansen, Die Entstehung des deutsch-französischen Vertrages vom 22. Januar 1963, in: Blumenwitz, Band II, a.a.O. S. 257 503 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 42 u. S. 47 504 Vgl. ebd. S. 51 505 Vgl. Blankenhorn, Herbert, Verständnis und Verständigung. Blätter eines politischen Tagebuchs 1949–1979, Frankfurt a. M. 1980, S. 427 506 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 159 3.3. Die Entwicklung des deutsch-französischen Vertrages 141 druck verfestigt zu haben, dass es noch zu früh für einen Beitritt Englands zum Gemeinsamen Markt sei.507 Es kam aber noch ein weiterer Aspekt hinzu. Adenauer war zunehmend misstrauischer geworden gegenüber den anhaltenden Versuchen des amerikanischen Präsidenten Kennedy, mit der Sowjetunion zu einem Ausgleich zu kommen, was ihn weiter an einem zukünftigen Engagement der USA in Europa zweifeln ließ. Diese Zweifel richteten sich vor allem auf die Berlin- und Deutschlandpolitik. Frankreich habe hier, so der Eindruck Adenauers, in besonderem Maße Verständnis für die Situation der Bundesrepublik gezeigt, was vor allem in der französischen Haltung zur Berlin-Krise zum Ausdruck kam. Adenauer sah in der Verbindung beider Staaten nun auch eine Möglichkeit, Grundlagen seiner Politik einzuflechten: „In der Versöhnung, ja Verbindung zwischen Deutschland und Frankreich hatte er seit je das Fundament der Einigung Europas erkannt. Ohne den gemeinsamen Willen der beiden Nachbarn würde der Kontinent seine Einheit nicht finden. Und nur durch die gegenseitige Festlegung ihrer Politiken auf einen gemeinsamen Weg würde die Gefahr sowjetischer Versuche gebannt, Deutschland oder Frankreich gegen den Nachbarn und damit gegen Europa auszuspielen.“508 Als Adenauer während seines Staatsbesuches im Juli de Gaulle eine Konsultationsvereinbarung der beiden Regierungen vorschlug, antwortete der französische Präsident seinerseits noch während des Besuches mit dem Vorschlag einer Politischen Union, d.h., eine deutschfranzösische Union als Kern eines „europäischen Europas.“509 Als kurze Zeit später ein von Adenauer initiierter Versuch, Italien für eine Reaktivierung der Bemühungen um eine Politische Union zu gewinnen, scheiterte, schien es nun offensichtlich, dass jetzt alles auf eine engere deutsch -französische Zusammenarbeit hinauslief, die aber den ande- 507 Vgl. ebd. S. 158ff. Adenauer spricht davon, dass England das alte Spiel „divide et impera“ betreibe, und dass ein Beitritt Großbritanniens eine reifliche Überlegung erfordere. 508 Zitiert nach Jansen, a.a.O. S. 258 509 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 168ff.; Jansen, a.a.O. S. 259; Osterheld, Horst, Ich gehe nicht leichten Herzens-Adenauers letzte Kanzlerjahre, Mainz 1986, S. 132 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 142 ren Partnern offen stehen musste.510 Im September 1962 erfolgte de Gaulles Gegenbesuch in der Bundesrepublik, der, wie zuvor Adenauers Staatsbesuch in Paris, von „Symbolik, geschichtsträchtiger Dramaturgie und Emotion“ geprägt gewesen und mit „bewegenden Gesten der Versöhnung zwischen Frankreich und Deutschland inszeniert“ worden war, was den „Deutschen das Gefühl einer Art Rehabilitierung durch den ehemaligen ‚Erzfeind‘ vermitteln sollte.“511 Während seines Besuches in Bonn präzisierte de Gaulle seine Vorstellungen von einer engeren deutsch-französischen Zusammenarbeit.512 Sein Besuch führte im Anschluss zu diplomatischen Verhandlungen, und im September wurde der Bundesregierung ein französischer Entwurf vorgelegt, wie die Zusammenarbeit schriftlich zu fixieren sei. Die Bundesregierung beantwortete diesen Entwurf am 8. November 1962 und fügte einige Ergänzungen hinzu. Eine gemeinsame Prüfung der Vorschläge fand Mitte Dezember durch die beiden Au- ßenminister Schröder und de Murville in Paris statt und am 22. Januar kam es dann zur Unterzeichnung eines erst in letzter Minute fertiggestellten Vertrages über die deutsch-französische Zusammenarbeit.513 Das Scheitern der Bemühungen um eine Politische Union, das Nein de Gaulles zum Beitritt Großbritanniens sowie die Entwicklung des deutsch-französischen Vertrages stehen mit dem in der Einleitung der vorliegenden Untersuchung skizzierten Ziel den Weg zu den Ereignissen von 1965/66 aufzuzeigen insofern in Zusammenhang, als dass hier eine wesentliche Etappe, quasi ein erster Kulminationspunkt zur Politik des leeren Stuhls und zum Luxemburger Kompromiss, erreicht wurde. Mit dem Veto gegen den Beitritt Großbritanniens hatte der General einen Faktor eliminiert, der das Streben nach Unabhängigkeit und Gleichberechtigung Europas gefährden konnte. Zuvor war aber de Gaulles Versuch im Rahmen der Sechs, die ersten Schritte in Richtung unabhängiges Europa zu gehen, in der Erkenntnis geendet, dass in dieser Konstellation seine Pläne nicht durchzusetzen waren. Das Auswei- 510 Vgl. Jansen, a.a.O. S. 259f.; Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 162 511 Zitiert nach Lucas, a.a.O. S. 200 512 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 179 513 Vgl. Jansen, a.a.O. S. 265ff. 3.3. Die Entwicklung des deutsch-französischen Vertrages 143 chen auf Alternativen führte zum diplomatischen Werben um die Bundesrepublik, an dessen Ende die Unterzeichnung des deutsch-französischen Vertrages stand. Der Elysée-Vertrag stellte sich aus gaullistischer Sicht als die Basis einer deutsch -französischen Entente dar, die den Kern für einen neuen Anlauf zu einer politischen Zusammenarbeit der Sechs gewährleisten und in deren Rahmen die europäische Verteidigung im Verhältnis zur Atlantischen Allianz neu geprüft werden sollte. Der Vertrag verwirklichte die von de Gaulle im ersten Schritt zu einer politischen Einigung postulierte Kooperation der Regierungen. Mit der Unterzeichnung verband der General die Hoffnung, dass er durch den Gewinn des bundesdeutschen Partners die anderen vier Mitgliedstaaten der EWG auf den gleichen Weg festlegen konnte, der irgendwann dann in einem „Europa vom Atlantik zum Ural“ münden sollte.514 Diese Vision war in de Gaulles Neujahrsrede von 1962 schon deutlich erkennbar, als er vom Zusammenschluss Westeuropas auf den Gebieten der Wirtschaft, der Politik, der Verteidigung und der Kultur sprach, wodurch das Gleichgewicht mit den Vereinigten Staaten hergestellt und damit gleichzeitig die Allianz der freien Welt gestärkt werde, „[…] einem Zusammenschluss Westeuropas, der […] danach trachtet, zusammen mit den Ländern des Ostens den Frieden und das Leben unseres ganzen Kontinents zu gestalten, sobald diese eines Tages zur großen Entspannung gelangen.“515 Auswirkungen auf die Gemeinschaft Das Veto gegen den Beitritt Großbritanniens und der Abbruch der Verhandlungen führte innerhalb der Gemeinschaft zu Spannungen: „[…] so erschütterte der Abbruch der Beitrittsverhandlungen den bei der Ausarbeitung des Vertrages und der Verwirklichung der ersten Stufe des Gemeinsamen Marktes wirksamen Gemeinschaftsgeist und das Vertrauen auf eine Zusammenarbeit, die wechselseitige Konzessionen zur Erfüllung einer großen Aufgabe ermöglicht hatte. Eine gewisse Ratlosigkeit, 3.4. 514 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 172; Schütze, Walter, Die Politik de Gaulles, in: Internationale Politik 1963, S. 197ff.; Lucas, a.a.O. S. 207ff. 515 Vgl. Archiv der Gegenwart, Jahrgang 1963, S. 10335 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 144 wie es nun weitergehen sollte, stellte sich bei den anderen fünf Mitgliedstaaten ein.“516 Es war vor allem die Art und Weise der Zurückweisung der Briten, welche das Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten belastete. Die abrupte Art der französischen Handlung, die einseitige Entscheidung sowie der Mangel an Konsultationen in einer Angelegenheit, welche die Sechs gemeinsam betraf, war nicht neu, wurde eine solche Aktion doch bereits im Zusammenhang mit den Verhandlungen über eine große Freihandelszone durchgeführt. Kamen die Partner zum damaligen Zeitpunkt mit dem Schrecken davon, weil man sich noch auf die ersten Schritte der noch jungen Gemeinschaft konzentrieren konnte, führte aber die erneute Anwendung dieser Handlungsweise durch die Franzosen zu einer Veränderung. Eine Rückbesinnung auf nationale Interessen sowie ein Misstrauen gegenüber französischen Initiativen war die Folge517 und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft geriet in eine tiefe Vertrauenskrise. Die Reaktionen in Europa und den USA auf die Zurückweisung der Briten sowie die trotz allem durchgeführte Unterzeichnung des deutsch-französischen Vertrages zeugten von Enttäuschung, Misstrauen und Empörung. Der Präsident der auswärtigen Kommission des US- Senats, Senator William Fullbright, kritisierte am 24. Januar 1963 in einer Rede vor dem Senat die Politik de Gaulles. Er führte u.a. aus: „Die Politik Frankreichs fügt der Einigkeit der freien Welt schweren Schaden zu. Der Abbruch der Brüsseler Verhandlungen über den Beitritt Großbritanniens zum Gemeinsamen Markt, und die Ablehnung einer vereinheitlichten Verteidigung des Westens durch General de Gaulle, zeigen deutlich, dass der französische Staatschef sich mehr für die unrealistischen französischen Ambitionen interessiert, als für ein realistisches Programm der Sicherheit und der Prosperität des Westens.“518 Dass sich die Amerikaner echauffierten war nicht verwunderlich, hatte doch de Gaulle ihre im Rahmen des Planes einer Atlanti- 516 Zitiert nach Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 203 517 Vgl. Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, in: Internationale Politik 1963, S. 169 518 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 183, S. 258 3.4. Auswirkungen auf die Gemeinschaft 145 schen Partnerschaft ersonnene Strategie, über den Beitritt Großbritanniens auf die Gemeinschaft der Sechs Einfluss auszuüben und die atlantischen Verbindungen zu stärken, durchkreuzt. Eine Verbindung zwischen der EWG und den Vereinigten Staaten, wie sie in Kennedys „Atlantischer Partnerschaft“ niedergelegt war, ebenso ein britischer Beitritt schienen auf längere Sicht ausgeschlossenen. Gehaltvolle Reaktionen gab es auch im europäischen Umfeld. Der italienische Ministerpräsident Fanfani erklärte am 26. Januar 1963 in einer Stellungnahme vor der Abgeordnetenkammer, dass Italien einen Beitritt Großbritanniens zur EWG begünstige. Man habe der französischen Regierung in einer vertraulichen und freundschaftlichen Weise zum Ausdruck gebracht, dass es ein fataler Missgriff wäre, wenn sich die Sechs dem Beitritt widersetzen würden. Fanfani übte weiterhin Kritik am Vertrag über die deutsch-französische Zusammenarbeit. Die italienische Regierung habe die Regierungen in Bonn und Paris darauf hingewiesen, dass es ein Fehler wäre, der französisch-deutschen Annäherung den Charakter der Institutionalisierung einer intimen Zusammenarbeit zu geben, zu welcher Italien und die BENELUX-Staaten keinen Zutritt hätten, könnte dies doch einen bedauernswerten Bruch für den Gemeinsamen Markt und für jede erstrebte Europäische Politische Union zur Folge haben.519 Der britische Premierminister Macmillan bezeichnete die Weigerung Frankreichs, die Verhandlungen fortzusetzen und eine in sich abgeschlossene kleine Gruppe in Europa zu bilden als Wahnsinn.520 Auch die Niederlande verurteilten die Handlung de Gaulles. Außenminister Luns erklärte vor der Zweiten Kammer des niederländischen Parlamentes, „dass er von den empörenden Ereignissen in Brüssel enttäuscht, bestürzt und in tiefer Sorge sei […] Die Haltung de Gaulles würde eine politische und wirtschaftliche Spaltung Europas zur Folge haben und die demokratischen Grundsätze der Gemeinschaft gefährden.“521 Die krisenhafte Stimmung innerhalb der Gemeinschaft führte soweit, dass Ministerratssitzungen vertagt wurden und die niederländische und italienische Regierung die Unterzeichnung des Assoziie- 519 Vgl. ebd. Dokument 189, S. 261 520 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 198, S. 275 521 Vgl. Archiv der Gegenwart, Jahrgang 1963, S. 10388 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 146 rungsabkommens mit den afrikanischen Staaten verweigerten.522 „Die Reaktion in einzelnen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft war teilweise so heftig, dass Fortbestand und weitere Entwicklung der EWG in Gefahr schienen.“523 Den zum Teil sehr gefühlsbetonten Reaktionen als direkte Folge des Vetos gegen den Beitritt Großbritanniens und des Abbruchs der Beitrittsverhandlungen folgte jedoch eine Phase nüchterner Betrachtung der Situation, die in der einhelligen Auffassung endete, dass die mit der EWG begonnene wirtschaftliche Integration nicht gefährdet werden durfte. Die Kommission tat sich hier besonders hervor, war sie doch nach dem Abbruch der Verhandlungen und der daraus resultierenden Krise sowie der Stagnation in Fragen der politischen Union bemüht, die Gemeinschaft wieder zu stabilisieren. Die Kommission entwickelte sich zu einem regen Akteur, bestrebt dem Integrationsprozess neue Impulse zu verleihen. Die Zurückweisung der Briten war vor dem Hintergrund der De Gaullschen Europapläne erfolgt, hatte aber den Nebeneffekt, dass gerade die Kommission als das unabhängige Organ der Europäischen Gemeinschaft, deren Kompetenzen de Gaulle zu beschneiden und auf die Staaten zu übertragen suchte, verstärkt ihre Position nutzte, um die Entwicklung der Gemeinschaft wieder voran zu bringen. Die Auswirkungen des Vetos hatten aber auch die Kommission nicht verschont: „Immerhin prallten unmittelbar nach dem Veto eine kurze Zeit lang die Meinungen über die Dringlichkeit der verschiedenen Anliegen selbst innerhalb der Kommission hart aufeinander, und der kollegiale Charakter dieser Institution war einer starken Belastungsprobe ausgesetzt; Hallstein und Marjolin zeigten eine weit geringere Bereitschaft, das französische Vorgehen zu verurteilen, als Mansholt.“524 Mansholt hatte in einem Vortrag vom 24. Januar 1963 nachdrücklich bestritten, dass die britischen Beitrittsverhandlungen aussichtslos seien. Er brachte dabei sein Missfallen mehr als deutlich zum Ausdruck: „Es ist vollkommen unrichtig zu behaupten, dass die Verhandlungen in Brüssel ein Stadium erreicht hätten, in dem jede positive Lösung unmöglich 522 Vgl. ebd. S. 10439 523 Zitiert nach Bauer, Walter, Die EWG nach Abbruch der Verhandlungen, in: EA, Folge 6/1963, S. 211 524 Zitiert nach Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O. S. 170 3.4. Auswirkungen auf die Gemeinschaft 147 wäre. Ich behaupte in Kenntnis der Sache, dass das Gegenteil richtig ist. […] Der Beschluss Frankreichs ist gefährlich für das Weiterleben der EWG. Die Gemeinschaft wird, statt gegen die Gefahr einer Ausweitung durch eine Verwässerung geschützt zu werden, selbst im Inneren brüchig werden.“525 In der Sache, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft fortzusetzen, herrschte aber in der Kommission Einigkeit.526 Anfang Februar gelang es schließlich, einen einheitlichen Standpunkt zu erzielen, der vom Kommissionspräsidenten Walter Hallstein dem Europäischen Parlament am 5. Februar 1963 vorgetragen wurde. Hallstein fasste zunächst den Stand der Verhandlungen zusammen, indem er über die Punkte Auskunft gab, in denen eine Übereinstimmung erzielt werden konnte und jene, die offengeblieben waren. Er kam zu dem Schluss, dass trotz der schwierigen Phase der Verhandlungen „die Chance des Gelingens groß genug war, um die Verhandlungen fortzusetzen.“527 Hallstein erklärte weiter, dass die Kommission nicht übersehe, dass der Vertrag von Rom die Frage des Eintritts eines Mitgliedes letztlich der einstimmigen souveränen Entscheidung der Mitgliedsregierungen überließe, und dass hier einem Mitgliedstaat formell das Vetorecht zugebilligt werde. Er kritisierte jedoch Frankreich, ohne es beim Namen zu nennen und die Schärfe von Mansholts Worten zu gebrauchen, wie es dieses Recht gehandhabt hatte: „Die Art und Weise, wie eine Mitgliedsregierung ihre Entscheidung, die Verhandlungen zu unterbrechen, getroffen und mitgeteilt hat, ist nicht im Einklang mit den Pflichten, die sich aus der Gemeinschaft ergeben. Die Folgen einer Unterbrechung treffen die ganze Gemeinschaft, nicht einen einzelnen Mitgliedstaat allein. Der Vertrag definiert den Beitritt als eine Gemeinschaftsangelegenheit. Die Eröffnung der Verhandlungen war einstimmig von den sechs Mitgliedsregierungen in einer Ratssitzung beschlossen worden. Die Verhandlungen hatten bereits 15 Monate gedauert. In solcher Lage hätte – das ist das Minimum – erwartet werden müssen, dass die Frage der Fortsetzung der Verhandlungen, wenn sie denn gestellt werden sollte, unter den Mitgliedern der Gemeinschaft freimütig und umfassend diskutiert worden wäre. Das ist unterblieben, und in unserer 525 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 186, S. 260 526 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 209 527 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 201, S. 282 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 148 Gemeinschaft ist die erste wirkliche Krise entstanden. Es ist keine Übertreibung, das zu sagen; es wäre eine Bagatellisierung, es nicht zu sagen. Diese Krise ist eine Vertrauenskrise, und das macht sie so ernst.“528 Hallstein hatte auf die Folgen der französischen Entscheidung hingewiesen, in deren Konsequenz die Gemeinschaft aber keinen irreparablen Schaden erleiden und ihre Existenz in Frage gestellt werden dürfe. Man müsse vielmehr deutlich sichtbar nach innen und außen dem Anschein entgegenwirken, dass die Gemeinschaft von einer einzigen Macht dominiert werde, und es eine Hegemonie in der Gemeinschaft gebe. Die Hegemonialtendenz müsse durch eine Kräftigung der Gemeinschaftsordnung bekämpft werden.529 Während also de Gaulle als gegenwärtig wichtigsten Schritt der europäischen Einigung die Zusammenarbeit der Staaten propagierte, reagierte Hallstein mit der Forderung nach der Stärkung der Gemeinschaftsstrukturen. Die große Auseinandersetzung der weiteren konzeptionellen Gestaltung der europäischen Einigung sollte sich jedoch nicht an dem Veto gegen die Briten entzünden, aber doch nur noch eine Frage der Zeit darstellen. Für Hallstein und die Kommission galt nun das vornehmliche Ziel, die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zur Ausräumung ihrer Meinungsverschiedenheiten wieder an den Verhandlungstisch zurückzuführen und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes nicht zu gefährden. Die Grundlage dafür bildete ein Arbeitsprogramm, welches die Kommission 1962 für die zweite Stufe der Übergangszeit entwickelt hatte. Die Kommission hatte dabei festgestellt, und hier war das Gedankengut Walter Hallsteins unverkennbar, dass die wirtschaftliche Integration Europas ihrem Wesen nach ein politisches Phänomen sei, und dass die Gemeinschaft zusammen mit der EGKS und der EAG eine Politische Union auf wirtschaftlichem und sozialem Gebiet bilde.530 Die Voraussetzung, um den Gemeinsamen Markt zu verwirklichen, sei die fortschreitende Fusion der nationalen Wirtschaftspolitiken in eine kurzfristige und langfristige Politik. Die Integration des die Wirtschaft und das Sozialleben betreffenden Teils der staatlichen Politik sei vom Vertrag von Rom gewollt als ein Mittel zur Herstellung der 528 Zitiert nach ebd. S. 282 529 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 201, S. 283 530 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S23ff. 3.4. Auswirkungen auf die Gemeinschaft 149 politischen Einheit Europas, wobei hier die Politik der Staaten vergemeinschaftet und eine Union zwischen den Mitgliedstaaten auf dem eminent wichtigen Gebiet der Wirtschaft, genauer der Wirtschaftspolitik, geschaffen werde. Dies bedeute eine Union für einen wesentlichen Teil der Innenpolitik der Mitgliedstaaten und für einen Teil der Au- ßenpolitik, nämlich der Handelspolitik.531 Folgend erörterte die Kommission in den elf Kapiteln des Aktionsprogramms die notwendigen Maßnahmen, welche für die Zielsetzungen der Gemeinschaft erforderlich waren sowie zeigte sie die Vorausschau einer möglichen Entwicklung der Gemeinschaft auf.532 Es bleibt aber zu betonen, dass trotz der Aktivitäten der Kommission und dem augenscheinlichen Interesse der Mitgliedstaaten die im EWG-Vertrag niedergelegte wirtschaftliche Integration fortzuführen, das Veto gegen die Briten zu einer nachwirkenden Konsequenz geführt hatte: „Die wieder stark hervortretenden nationalen Interessen und die Politik des »do ut des« machten es immer schwieriger, den Integrationsprozess an langfristigen Zielen und Aufgaben auszurichten; der kurzfristige Interessensausgleich und pragmatische Lösungen im Wege der sogenannten »Pakete« (package deal) bestimmten hinfort die Praxis.“533 Eine Entscheidungsfindung in den zuständigen gemeinschaftlichen Gremien zugunsten einer fortschrittlichen Entwicklung der Gemeinschaft wurde somit aufgrund von Interessensgegensätzen immer schwieriger, und die Kommission war gezwungen in ihren Vorschlägen die einzelstaatlichen Positionen stärker zu berücksichtigen.534 Bei tiefgreifenden Interessenskonflikten kam es oft zu „Formelkompromissen, deren mangelnde Tragfähigkeit sich beim Versuch der konkreten Umsetzung erweist, oder zu »Package deals«, zu »Gesamteinigungen«, derart, dass Entschlüsse, denen gegenüber eine unsymmetrische Interessenslage bestand, zustande gebracht werden konnten, weil man 531 Vgl. ebd. S. 24f. 532 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 25f. 533 Zitiert nach Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 212 534 Vgl. Schneider, Heinrich/Hrbek, Rudolf, Die Europäische Union im Werden, in: Groeben, Hans von der (Hrsg.), Möglichkeiten und Grenzen einer Europäischen Union, Band I: Die Europäische Union als Prozess, Baden-Baden 1980, S. 290f. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 150 sie mit anderen Entschlüssen komplementär-unsymmetrischer Interessenslage koppelte.“535 Ein synchronisiertes Arbeitsprogramm Auch von Seiten der Mitgliedstaaten ergriff man Initiativen, um die Krise innerhalb der Gemeinschaft zu überwinden. Am 2. April 1963 wies der bundesdeutsche Außenminister Schröder in seiner Rede auf der 100. Tagung des EWG-Ministerrates auf mögliche Wege aus der Krise hin. Zu den Hintergründen führte Schröder aus, dass sich die Ereignisse im Januar als Ursache schwerer Verstimmung erwiesen hätten. Eine unerlässliche Voraussetzung des wirtschaftlichen Integrationsprozesses sei ein sich stetig erneuernder politischer Wille, der aber als Motor des Ganzen von der Verstimmung schwer betroffen worden sei. Es drohe eine Gefahr des Überhandnehmens nationaler Interessen gegenüber dem Gemeinschaftsinteresse, was die Gefahr der Stagnation enthalten würde und in der Zeit der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes gleichbedeutend mit Rückschritt wäre. Er sei der Ansicht, dass die Vertrauenskrise nur überwunden werden könne, wenn der Gemeinschaftsgedanke vorangestellt und der Gedanke der Gleichberechtigung der Partner hochgehalten würde und, wenn sich eine Konzessionsbereitschaft auf allen Seiten fände und erneuere.536 Zuvor hatte er betont, dass man sich nicht einlassen könne auf ein System von Vorleistungen, namentlich solcher Länder, die bereits in einem erheblichen Maße vorgeleistet hätten. Schröder wörtlich: „Der deutsche Beitrag zur Agrarpolitik ist geleistet worden in der Erwartung künftiger weiterer Fortschritte. Wir haben zum Beispiel verzichtet auf vertraglich gesicherte Rechte wie Kontingentierung und Mindestpreise. Wir haben erhebliche finanzielle Lasten übernommen. Wir haben für die Produzentenländer auf dem deutschen Absatzmarkt große Chancen eröffnet. Aber wir haben nicht das erlebt, was für uns die innere und äu- ßere Voraussetzung dieser Vorleistung war, nämlich die Erfüllung unserer Hoffnung auf Ausweitung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. […] Deutschland fordert daher seinerseits für die Zukunft, um einmal 3.4.1. 535 Zitiert nach ebd. S. 291 536 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 231, S. 327ff. 3.4. Auswirkungen auf die Gemeinschaft 151 einen französischen Ausdruck zu gebrauchen, keine ‚préalables‘, aber es erwartet eine Synchronisierung der Arbeiten in dem Sinne, dass sich die Erwartungen der einzelnen Mitgliedsländer möglichst gleichmäßig erfüllen.“537 Diese Äußerungen waren zum einen als eine indirekte Kritik an Frankreich gerichtet, welches nicht die Vorteile der Gemeinschaft nutzen könne, ohne eine entsprechende Gegenleistung zu bringen und zum anderen eine Aufforderung an die Gemeinschaft, nationale Einstellungen mehr zu berücksichtigen.538 Im Hinblick auf Großbritannien war Schröder der Ansicht, dass die Kontakte durch Konsultationen aufrechterhalten und gefördert werden sollten.539 Die Ministerratssitzung von April 1963 trug neben den Aktivitäten der Kommission einen wesentlichen Teil zur Entschärfung der Krise bei. Bei der Beschlussfassung einigte sich der Rat nicht nur auf die Ausarbeitung eines Arbeitsprogramms auf der Grundlage von Schröders Ausführungen, sondern auch darauf, die Verwirklichung der Zollunion zu beschleunigen, indem er der sechsten Herabsetzung der internen Zolltarife um 10% und einer weiterer Angleichung der äußeren Zolltarife um 30% zustimmte, welche dem im EWG-Vertrag niedergelegten Zeitplan voraus waren.540 Etwa einen Monat später wurde auf der Ministerratssitzung vom 8./9. Mai 1963 das auf der letzten Sitzung im April in Auftrag gegebene Arbeitsprogramm für 1963 verabschiedet, welches schließlich als synchronisiertes Arbeitsprogramm bekannt wurde. Dieses Programm bezog sich im Besonderen auf die Fortführung von Agrarmaßnahmen und die Festlegung von Grundsätzen für die Kennedy-Runde.541 537 Vgl. ebd. S. 329f. 538 Vgl. Newhouse, Collision in Brussels, a.a.O. S. 31 539 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 231, S. 330; Im Juli kam dann der Ministerrat überein, dass die Beziehungen zu Großbritannien durch vierteljährliche Kontakte im Rahmen der WEU wieder aufgenommen werden sollten, um die politische und wirtschaftliche Lage zu erörtern. Bei der Behandlung wirtschaftlicher Fragen sollte die EWG-Kommission hinzugezogen werden. Vgl. Internationale Politik 1963, Dokumente, S.D.382 540 Vgl. Archiv der Gegenwart, Jahrgang 1963, S. 10505; Siebenter Gesamtbericht, a.a.O. S. 26 541 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 241, S. 343f. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 152 Die Entscheidung, die Zollunion zu beschleunigen, konnte bei positiver Betrachtung als Interesse der Mitgliedstaaten verstanden werden die wirtschaftliche Integration des EWG-Vertrages weiterzuführen und somit den Bestand und den Fortschritt der Gemeinschaft zu sichern. Das Vertrauensverhältnis unter den Partnern hatte jedoch gelitten. Verband der französische Staatspräsident mit der zum Veto gegen die Briten fast parallel gehenden Unterzeichnung des deutsch-französischen Vertrages die Hoffnung, dass die restlichen Mitglieder der EWG dieser Zusammenarbeit zwischen beiden Ländern zu einem politischen Europa folgen würden, schien jedoch diese Hoffnung durch die Handlungsweise de Gaulles und die Ressentiments gegen jede weitere französische Aktion gedämpft. Deutsch-französische Beziehungen Mit der Pressekonferenz vom 14. Januar 1963 hatte de Gaulle nicht nur die Briten von der EWG zurückgewiesen, sondern auch die Bundesrepublik in eine politische Bredouille gebracht. Der General hatte im gleichen Atemzug mit dem Veto gegen die Briten „warme und herzliche Worte für Bundeskanzler Adenauer und die deutsch-französische Freundschaft“ gefunden, wodurch „die Bundesregierung in die unangenehme Lage (geriet), sich bei ihren Verbündeten dem Verdacht auszusetzen, durch eine Politik der engen Zusammenarbeit mit de Gaulle entweder mit ihm gemeinsame Sache zu machen oder ihm nicht energisch genug zu widersprechen.“542 Die deutsch-französische Vereinbarung geriet so durch das Veto gegen den Beitritt Großbritanniens in ein ganz neues Licht, entstand doch der Eindruck, dass die Bundesrepublik durch die besondere deutsch-französische Zusammenarbeit zu einer Art Junior-Partner Frankreichs geworden war.543 Dieser Eindruck wurde dadurch verstärkt, dass „die Rechtsabteilung des Auswärtigen Amtes in dieser Situation unter Verweis auf Artikel 59 des Grundgesetzes auch noch darauf (beharrte), das Abkommen in 3.5. 542 Zitiert nach Bauer, Johannes, Die deutsch-französischen Beziehungen, a.a.O. S. 111f. 543 Vgl. Besson, Waldemar, Die Außenpolitik der Bundesrepublik. Erfahrungen und Maßstäbe, München 1970, S. 310 3.5. Deutsch-französische Beziehungen 153 die Form eines Vertrages zu bringen, der der Ratifikation durch das Parlament bedurfte.“544 Die Bundesrepublik geriet daher durch die Ablehnung des britischen Beitrittsgesuches in eine unangenehme politische Lage, einem politischen Spagat „zwischen guten Beziehungen zu Frankreich und dem Wunsch auf Einschluss weiterer Partner in die EWG. Dieses Dilemma wurde überlagert durch eine ähnliche Situation im Sicherheitsbereich, wo Bonn immer wieder vor die Alternative Paris oder Washington gestellt wurde.“545 Die amerikanische Regierung unter Kennedy sah in dem Veto gegen den Beitritt Großbritanniens und dem deutsch-französischen Vertrag zunächst „ein wohlgeplantes Zusammenspiel zwischen dem damaligen Bundeskanzler Adenauer und de Gaulle […], darauf angelegt, den amerikanischen Einfluss auf Europa zu verringern und ihn durch eine deutsch-französische Struktur in Westeuropa zu ersetzen.“546 In Großbritannien hatte das Veto de Gaulles Enttäuschung hervorgerufen und Besorgnis ausgelöst, wie der britische Premierminister Macmillan am 28. Januar 1963 in seinem Tagebuch vermerkte: „All our policies at home and abroad are in ruins. […] European unity is no more; french domination of Europe is the new and alarming feature […].“547 Der Präsident der Kommission, Walter Hallstein, sah in den im deutsch-französischen Vertrag niedergelegten obligatorischen bilateralen Konsultationen eine Gefährdung des ausgewogenen Gemeinschaftsprozesses. Er erklärte, dass der Vertrag nicht zu Wirkungen auf die materielle Gemeinschaftsordnung und die Gemeinschaftsverfahren führen dürfe, die dem (EWG) Vertrag zuwiderliefen.548 Von den restlichen Partnern wurde dem deutsch-französischen Vertrag Skepsis, ja sogar Misstrauen entgegengebracht, befürchtete man doch eine hegemoniale Stellung der beiden Staaten.549 544 Zitiert nach Görtemaker, a.a.O. S. 388 545 Zitiert nach Hase, a.a.O. S. 644f.; siehe auch Ruehl, a.a.O. S. 53ff. 546 Zitiert nach Schwelien, Joachim H., Die Politik des Ausgleichs und die Erosion des westlichen Bündnisses, in: Internationale Politik 1963, S. 155 547 Zitiert nach Macmillan, Herold, At the End of the Day 1961–1963, London 1973, S. 367 548 Vgl. Ansprache Hallsteins vor dem Europäischen Parlament am 27. März 1963, in: Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 227, S. 321 549 Vgl. Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O. S. 174 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 154 Skepsis und Kritik zeigten sich aber nicht nur außerhalb, sondern auch innerhalb der Bundesrepublik. Bundeskanzler Adenauer hielt an der Unterzeichnung zum vorgesehenen Termin fest, da „er wusste und spürte, dass die Aussöhnung Deutschlands und Frankreichs wegen der Hypothek der Geschichte und der nationalen Temperamente die schwierigste Aufgabe und zugleich für das europäische Einigungswerk auch die absolute condition sine qua non war.“550 In der Frage des britischen Beitritts schien Adenauer geneigt zu sein, sich an den Standpunkt de Gaulles anzulehnen, sah er in der Haltung Großbritanniens gegenüber den Vorschlägen der Konferenz von Messina und der Ablehnung der Römischen Verträge Indizien, dass Großbritannien Europa den Rücken zukehre. Es hatte sich bei ihm die Meinung gebildet, dass die Briten nur an dem wirtschaftlichen Zusammenschluss interessiert seien und in der politischen Gemeinschaft nur die Schiedsrichterrolle der Zusammenarbeit ohne eigene Bereitschaft zur Integration anstrebten.551 Wegen seines Kurses gegenüber Frankreich war Adenauer innenpolitisch zunehmend unter Druck geraten. Gleichzeitig hatten sich erste Anzeichen einer Schwächung seiner Position während der diplomatischen Verhandlungen zum deutsch-französischen Vertrag gezeigt.552 Kritiker bezeichneten den deutsch-französischen Vertrag als eine unnötige Belastung der Beziehungen zu den USA und Großbritannien. Exemplarisch für den Zwist von Kritikern und Befürwortern war der Gegensatz zwischen Adenauer und seinem präsumtiven Nachfolger Erhard. Während Adenauer „den deutsch-französischen Vertrag als Hauptwerk seiner vierzehnjährigen Tätigkeit als Bundeskanzler“553 betrachtete und dem Beitritt der Briten skeptisch gegenüberstand, war Erhard entschieden für den Beitritt Großbritanniens zur EWG einge- 550 Zitiert nach Hase, a.a.O. S. 633 551 Vgl. ebd. S. 646f.; siehe auch Prittie, Terence, Konrad Adenauer. Vier Epochen deutscher Geschichte, Stuttgart/Frankfurt a. M. 1971, S. 372, S. 378ff. u. S. 413ff.; 552 Vgl. Jansen, a.a.O. S. 263; Erinnert sei an die Spiegel-Affäre, in deren Folge Franz- Joseph Strauß 1962 von seinem Amt als Verteidigungsminister zurücktrat, wodurch auch die Stellung Adenauers geschwächt wurde. 553 Zitiert nach Osterheld, Horst, Adenauers Abschiedsbesuch bei de Gaulle am 21. und 22. September 1963. Ein Stück deutsch-französische Freundschaft, in: Blumenwitz, Konrad Adenauer und seine Zeit, Band I, a.a.O. S. 616 3.5. Deutsch-französische Beziehungen 155 treten.554 Erhard plädierte für eine härtere Gangart gegenüber dem französischen Präsidenten, denn ein Kleineuropa entspreche nicht dem deutschen Interesse. Die Bundesrepublik müsse allein schon aus wirtschaftlichem Eigennutz größten Wert auf den britischen Beitritt legen. Nachdem die Beitrittsverhandlungen gescheitert waren, geriet Erhard regelrecht in Rage. Ende Januar 1963 erklärte er auf einer Kabinettssitzung, dass einst Hitler die Deutschen unter sein Joch gezwungen habe und es nun de Gaulle getan habe. Zeitweilig schien er sogar erwogen zu haben, die Sitzung zu verlassen.555 In einem Interview mit der Süddeutschen Zeitung vom 5. Februar 1963 machte Erhard seinem Ärger deutlich Luft. Er sprach von der Aussöhnung des ganzen freien Europas und von der Sicherung engster Verbindungen mit der atlantischen Gemeinschaft. Die Amerikaner würden den Europäern dabei helfen müssen, die Verkrustung, in der Europa wieder zu erstarren drohe, aufzusprengen. Er führte weiterhin aus, dass die Bundesregierung, gestützt von allen Fraktionen, den Beitritt Großbritanniens wünsche. Zum Verhalten des französischen Staatspräsidenten bemerkte er, dass es nicht gerade ein Zeichen der Hochachtung sei, dass de Gaulle sich glattweg über die ihm bekannte einhellige Meinung des deutschen Volkes in der Frage des britischen EWG-Beitritts hinweggesetzt habe.556 Die Bundesregierung hatte sich offiziell am 25. Januar 1963 einstimmig für den Beitritt Großbritanniens ausgesprochen, jedoch gingen intern die Meinungen darüber auseinander, und die Kritik an Adenauers Kurs gegenüber Frankreich wuchs stetig.557 Der innenpolitische Druck, dem sich Bundeskanzler Adenauer ausgesetzt sah, kam aber nicht nur aus den Reihen der Regierungsmitglieder, sondern auch aus dem Bundestag, wie eine Begebenheit kurz vor Adenauers Aufbruch zur Unterzeichnung des Vertrages nach Paris bewies. Der Bundeskanzler wurde von Bundestagspräsident Gerstenmaier und den 554 Vgl. Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O. S. 173 555 Vgl. Schwarz, Hans-Peter, Die Ära Adenauer. Epochenwechsel 1957–1963, Stuttgart 1983, S. 292f. 556 Vgl. Archiv der Gegenwart, Jahrgang 1963, S. 10377 557 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 187, S. 260f.; Bauer, Johannes, Die deutsch-französischen Beziehungen, a.a.O. S. 112f. 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 156 Vorsitzenden der drei Bundestagsfraktionen von Bretano (CDU), Mende (FDP) und Ollenhauer (SPD) aufgesucht, welche ihm die Sorgen ihrer Fraktionen „über einen durch Frankreich bewirkten Ausschluss Großbritanniens vom Gemeinsamen Markt“ zum Ausdruck brachten und ihn baten, bei de Gaulle zugunsten Großbritanniens zu intervenieren.558 Auch die deutsche Wirtschaft appellierte an die Bundesregierung, sich weiter um den Beitritt der Briten zu bemühen.559 Außenpolitisch nahm der Druck ebenfalls zu. Der amerikanische Präsident Kennedy übersandte eine persönliche Botschaft und Jean Monnet bedrängte Adenauer, sich für die Wiederaufnahme der Verhandlungen einzusetzen, als auch wollte er ihn dazu bewegen, ein Junktim zwischen dem deutsch-französischen Vertrag und der Fortsetzung der Beitrittsverhandlungen herzustellen.560 Adenauer ließ sich jedoch nicht beeinflussen. Er setzte noch einmal sein ganzes politisches Gewicht ein und machte keinen Hehl daraus, dass sein politisches Schicksal mit dem Vertrag verbunden sei. Gegenüber dem französischen Botschafter erklärte er, dass er zurücktreten werde, wenn nicht alles mehr oder weniger glatt über die Bühne gehe. Adenauer hielt trotz aller Kritik und innenpolitischen Schwierigkeiten an der Unterzeichnung fest, zumal er in der vertraglichen Besiegelung der deutsch-französischen Zusammenarbeit die Möglichkeit erkannte, seinen präsumtiven Nachfolger „zumindest in Grenzen auf die Fortführung seiner Frankreichpolitik festzulegen.“561 Neben seiner Überzeugung, dass die deutsch-französische Aussöhnung die Voraussetzung für die europäische Einigung war, schien die enge Verbindung der beiden Staaten für Adenauer auch den Zweck zu haben, einer Verständigung Frankreichs mit der Sowjetunion vorzubeugen und größeren und schadensbegrenzenden Einfluss auf unberechenbare politische Aktionen de Gaulles im Hinblick auf die für die Bundesrepublik lebenswichtige Europa-, NATO und USA Politik zu nehmen.562 In Paris trug Ade- 558 Vgl. Archiv der Gegenwart, Jahrgang 1963, S. 10377 559 Vgl. ebd. S. 10377 560 Vgl. Camps, Miriam, Die letzte Phase der Verhandlungen über den Beitritt Großbritanniens, a.a.O. S. 147f. 561 Zitiert nach Schwarz, Hans-Peter, Eine Entente elémentaire. Das deutsch-französische Verhältnis im 25. Jahr des Elysée-Vertrages, Bonn 1990, S. 14 u. S. 16 562 Vgl. ebd. S. 12; ders. Die Ära Adenauer, a.a.O. S. 293; Blankenhorn, a.a.O. S. 439 3.5. Deutsch-französische Beziehungen 157 nauer „pflichtgemäß“ die ihm dargebrachten Bedenken vor, jedoch war dieser Vermittlungsversuch als sehr zaghaft anzusehen, deutete er doch mehr darauf hin, dass der Kanzler eine Belastung des deutschfranzösischen Verhältnisses, angesichts der bevorstehenden Unterzeichnung des Vertrages, nicht riskieren und de Gaulle nicht unter Druck setzen wollte.563 De Gaulle selbst stellte in Bezug auf den Beitritt Großbritanniens noch einmal seine grundsätzliche Haltung ganz klar heraus. Er lehne die Sonderbedingungen der Briten ab, da sonst der Gemeinsame Markt kein Gemeinsamer Markt mehr sein würde. Die Sechs hätten die EWG noch nicht fertiggestellt, wobei noch vieles zu regeln sei, insbesondere auf landwirtschaftlichem Gebiet. Er räumte den noch ausstehenden landwirtschaftlichen Regelungen innerhalb der Gemeinschaft größeren Vorrang ein als der Ausweitung der EWG, woraus ersichtlich wurde, welche wirtschaftliche Bedeutung er der EWG beimaß, so dass kein Interesse daran bestehen konnte, sie zu zerstören. Er unterstrich seine Haltung mit der Aussage, dass zunächst „unter den Sechs die Anwendung der Römischen Verträge diskutiert“ werden solle, „ehe andere Themen behandelt würden.“564 Welche Zielsetzung de Gaulle mit der vertraglich besiegelten deutsch-französischen Zusammenarbeit verfolgte, wurde in abschlie- ßenden Gesprächen vor der Unterzeichnung den deutschen Verhandlungspartnern deutlich vor Augen geführt. Der General sah den Hauptzweck des Vertrages, der auch in der politischen Landschaft Frankreichs Kritik europäisch-atlantischer sowie kommunistischer Kräfte hervorgerufen hatte565, darin, den gegenwärtigen überragenden militärpolitischen Einfluss der Vereinigten Staaten in Westeuropa durch eine deutsch-französische militärische Kooperation nach und nach auszuschalten.566 Damit war die Intention „die Deutschen Zug um Zug aus der Hegemonie der USA zu lösen“ verbunden.567 Dieser Wunsch verkannte jedoch die Gewichtung des außenpolitischen Leit- 563 Vgl. Bauer, Johannes, Die deutsch-französischen Beziehungen, a.a.O. S. 121; Schwarz, Die Ära Adenauer, a.a.O. S. 292 564 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 208ff. 565 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 211 566 Vgl. Schwelien, a.a.O. S. 155 567 Zitiert nach Schwarz, Hans-Peter, Eine Entente elémentaire, a.a.O. S. 11 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 158 satzes der Bundesrepublik, die in Fragen der Sicherheitslage auf den militärischen Schutz der Atlantischen Allianz und vor allem der USA angewiesen war.568 Dieses der bundesdeutschen Staatsraison innewohnende Konzept war verknüpft mit der Hoffnung, dass die Sowjetunion durch die Demonstration militärischer und politischer Stärke zum Einlenken in der Deutschland-Frage bewegt werden könnte.569 Adenauer war sich bewusst, dass der militärische Schutz der NATO und damit der Vereinigten Staaten für die Bundesrepublik unverzichtbar war. Um das Verhältnis zu den USA nach der Unterzeichnung des deutsch-französischen Vertrages zu stabilisieren, wurden hohe Beamte zu Gesprächen mit der amerikanischen Administration entsandt, wie etwa der damalige Staatssekretär Karl Carstens, der vom 4. bis 6. Februar 1963 in Washington über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und den Vereinigten Staaten sowie über Angelegenheiten der NATO sprach. Ende Februar folgte Carstens Verteidigungsminister von Hassel.570 Ein weiteres Indiz, dass Adenauer die Bindungen zur amerikanischen Schutzmacht nicht lockern wollte, zeigte sich in seiner Unterstützung für die Idee der multilateralen Atomstreitmacht der NATO. Gegenüber dem amerikanischen Unterstaatssekretär Ball erklärte Adenauer am 14. Januar 1963, also just an dem Tag, an dem sich de Gaulle gegen den britischen Beitritt aussprach und das amerikanische Angebot der Polaris-Raketen ablehnte, dass die Bundesrepublik bereit sei, an der Aufstellung einer MLF mitzuwirken.571 Dies war ein sichtbares Signal an die Amerikaner, dass sich die deutsch-französische Zusammenarbeit nicht gegen die Bindung der BRD an die USA richtete. Erneut zeigte sich, wie die Bundesrepublik aufgrund ihrer Interessenslage zwischen den Vereinigten Staaten und Frankreich lavieren musste, und es wurde vor allem offensichtlich, dass die deutschen Vorstellungen in der verteidigungspolitischen Frage nicht mit denen de Gaulles konform gingen, was sich auch auf den weiteren Verlauf der Gemeinschaftsgeschichte auswirken sollte. Aufgrund der Besprechungen deutscher Regierungsvertreter in Washington über deutsch-amerikanische Beziehungen und Rüstungs- 568 Vgl. Schütze, Die Politik de Gaulles, a.a.O. S. 201 569 Vgl. Schwelien, a.a.O. S. 157 570 Vgl. EA, Folge 5/1963, S.Z.53; EA, Folge 6/1963, S.Z.64 571 Vgl. Mahnke, a.a.O. S. 155 3.5. Deutsch-französische Beziehungen 159 fragen, erfolgte in Frankreich eine erste Ernüchterung über die Zusammenarbeit mit dem deutschen Nachbarn. Man sprach von einem „Doppelspiel der Bundesrepublik und nach gaullistischem Empfinden richteten sich die deutsch-amerikanischen Besprechungen gegen den Geist des geschlossenen Vertrages.572 Eine weitere Enttäuschung mussten die Franzosen aus ihrer Sicht in Form der Präambel erfahren, welche in der Bundesrepublik infolge der Ratifizierungsdebatte vom 15. Juni 1963 auf Druck der Bundestagsfraktionen beschlossen und dem deutsch-französischen Vertrag hinzugefügt wurde. Die Präambel beinhaltete einen Wortlaut, der besagte, dass der Vertrag die Rechte und Pflichten der aus den von der Bundesrepublik abgeschlossenen multilateralen Verträge nicht berühre, die Erhaltung und Festigung des Zusammenschlusses der freien Völker, insbesondere einer engen Partnerschaft zwischen Europa und den Vereinigten Staaten, die Verwirklichung des Selbstbestimmungsrechts für das deutsche Volk und die Wiederherstellung der deutschen Einheit als auch die Einigung Europas auf dem durch die Schaffung der Europäischen Gemeinschaften begonnen Wege unter Einbeziehung Großbritanniens nicht gefährden dürfe.573 Die Bundesrepublik blieb so weiterhin im atlantischen Bündnis eingebettet und die Annahme der Präambel demonstrierte zudem eine politische Verlagerung in Bonn, wo „die proamerikanischen und probritischen Tendenzen Oberwasser“ gewonnen hatten.574 Während Erhard, Adenauers designierter Nachfolger, der Präambel zustimmte, konnte sie Adenauer, der negative Rückwirkungen auf die Einstellung de Gaulles befürchtete, nicht verhindern, da seine politische Macht dafür nicht mehr ausreichte.575 Einerseits wurden die Zielsetzungen, die Adenauer mit dem deutsch-französischen Vertrag verfolgt hatte, durch die Präambel einer „schweren Hypothek“ ausgesetzt, auf der anderen Seite trug die Präambel „erheblich zur Beruhigung der ‚Europäer‘ wie auch der Verein- 572 Vgl. Schütze, Die Politik de Gaulles, a.a.O. S. 200f. 573 Vgl. EA, Folge 14/1963, S.D.347f. 574 Zitiert nach Schwarz, Hans-Peter, Die Ära Adenauer, a.a.O. S. 288 575 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 215; Osterheld, „Ich gehe nicht leichten Herzens […].“ Adenauers letzte Kanzlerjahre, a.a.O. S. 224 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 160 igten Staaten bei.“576 Kommissionspräsident Walter Hallstein hatte bereits am 27. März vor dem Europäischen Parlament in Bezug auf die Ratifizierung des deutsch-französischen Vertrages im Namen der Kommission erklärt: „Ich fasse demnach die Stellungnahme der Kommission zu der eindringlichen Aufforderung an die nationalen Ratifizierungsgesetzgeber und die beteiligten Regierungen zusammen, bei Gelegenheit der parlamentarischen Ratifizierung so klar und so verbindlich wie möglich festzulegen, dass Auslegung und Anwendung des Vertrages Bestand, Funktionieren und Dynamik unserer Gemeinschaft nicht beeinträchtigen dürfen.“577 Die Kommission hatte zwar den deutsch-französischen Ausgleich befürwortet, gleichzeitig aber in der sich anbahnenden engen Verständigung der beiden Staaten eine Gefährdung der Gleichberechtigung und Mitwirkung der restlichen EWG-Partner im Integrationsprozess gesehen.578 Aus französischer Sicht musste die Präambel freilich die Zweckmäßigkeit des Vertrages in Frage stellen. Dies um so mehr, als de Gaulle den amerikanischen Präsidenten Kennedy hinter den Kräften in der Bundesrepublik vermutete, die darauf gedrängt hatten, dem deutsch-französischen Vertrag eine Präambel hinzuzufügen, „in der zu de Gaulles Missvergnügen das deutsche Bekenntnis zur NATO und atlantischen Einheit noch einmal wiederholt wurde.“579 Mit der Präambel war der Vertrag für die Franzosen in seinem politischen Wert herabgemildert worden.580 Hatte die Präambel, welche dem deutsch-französischen Vertrag durch den Bundestag hinzugefügt wurde, keinen Zweifel an der Bindung der Bundesrepublik an das Atlantische Bündnis aufkommen lassen, wurde diese Bindung durch den demonstrativen Staatsbesuch Kennedys in Deutschland bekräftigt. „Kennedys stärkste Antwort an 576 Vgl. Osterheld, „Ich gehe nicht leichten Herzens […].“ Adenauers letzte Kanzlerjahre, a.a.O. S224; Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O.S. 174 577 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 227, S. 321 578 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 215 579 Zitiert nach Sorensen, Theodor C.; Kennedy, München 1966, S. 540 580 Vgl. Seydoux, Francois, Beiderseits des Rheins. Erinnerungen eines französischen Diplomaten, Frankfurt a. M. 1975, S. 301 3.5. Deutsch-französische Beziehungen 161 de Gaulle war […] seine Reise nach Westeuropa und speziell nach Deutschland.“581 Der triumphale Empfang, der dem amerikanischen Präsidenten in der Bundesrepublik bereitet wurde, musste de Gaulle erkennen lassen, dass die deutsche Bevölkerung nicht nur ihm zujubelte, sondern auch seinem Kontrahenten. Dies musste desillusionierend auf ihn wirken, zumal Kennedy gerade bei seinem Deutschlandbesuch in seiner Rede in der Frankfurter Paulskirche die atlantische Partnerschaft erneut beschwor, die er, de Gaulle, am 14. Januar 1963 in seiner Pressekonferenz abgelehnt hatte.582 Als politische Niederlage musste aus der Sicht der Franzosen und insbesondere de Gaulles auch der Umstand gewertet werden, dass führende deutsche Politiker Kennedy zustimmten.583 De Gaulle sah sich nun vor Augen geführt, dass die Bundesrepublik nicht bereit war, die engen Bande zu den Vereinigten Staaten zugunsten einer engen Verbindung zu Frankreich zu lösen. Die Skepsis, die er nun der Zukunft des deutsch-französischen Vertrages entgegenbrachte, ließ sich anhand einer Äußerung belegen, die er Ende Juni bei einem Empfang von Parlamentariern tätigte: „Die Verträge, wissen Sie, sind wie die jungen Mädchen und wie die Rosen. Sie dauern ihre Zeit. Wenn der deutsch-französische Vertrag nicht zu praktischer Anwendung käme, dann wäre das nicht der erste Fall in der Geschichte.“584 Die ersten im Vertrag niedergelegten deutsch-französischen Konsultationen fanden Anfang Juli 1963 in Bonn statt. Es wurde über landwirtschaftliche Fragen, die Kennedy-Runde und über die Zusammenarbeit auf militärischem Gebiet gesprochen. Auch schloss man ein Abkommen über das deutsch-französische Jugendwerk ab, jedoch vertagte man Gespräche über wichtige Fragen der europäischen und atlantischen Zusammenarbeit.585 Dies geschah vermutlich im Hinblick auf den baldigen Regierungswechsel in Bonn. Dennoch war bemerkenswert, dass der scheidende Bundeskanzler Adenauer während die- 581 Zitiert nach Sorensen, a.a.O. S. 541 582 Vgl. ebd. S. 541; Schwarz, Hans-Peter, Die Ära Adenauer, a.a.O. S. 296; Schwelien, a.a.O. S. 161ff. 583 Vgl. dazu die Rede von Bundesaußenminister Schröder über die Einigung Europas und das Verhältnis zu den USA, in: Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 262, S. 377ff. 584 Vgl. Weisenfeld, De Gaulle sieht Europa. Reden und Erklärungen, a.a.O. S. 110 585 Vgl. Archiv der Gegenwart, Jahrgang 1963, S. 10678 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 162 ses Treffens, aus Sorge um den Erhalt der atlantischen Allianz, die französischen Versuche von der NATO abzurücken kritisiert hatte, da er befürchtete, dass gerade durch ein Auseinanderrücken der atlantischen Partner die Position der Sowjetunion gestärkt würde.586 Die Kritik Adenauers und die positive Resonanz in der Bundesrepublik auf die amerikanischen Vorschläge der MLF ließen die Hoffnungen de Gaulles auf die Verwirklichung einer deutsch-französischen „Entente“ weiter schwinden. Es war offensichtlich, dass dem französischen Versuch, eine Harmonisierung der Außenpolitik der beiden Staaten zu erreichen, nur begrenzter Erfolg beschieden war, war doch die Grenze da, wo sich die Bundesrepublik aufgrund ihrer Staatsraison vor die Wahl zwischen den USA und Frankreich gestellt sah.587 Das Ende des Jahres 1963 schuf sodann noch zusätzliche Reibungspunkte, etwa im Agrarbereich, die zu einer weiteren Belastung der deutsch-französischen Zusammenarbeit führten. Auch sorgte die Ankündigung des neuen deutschen Bundeskanzlers Erhard, dass ein deutsch-amerikanischer Ausschuss die erreichten Brüsseler Agrarabkommen überprüfen sollte und das diplomatische Nachspiel der Argoud-Affäre zu vertiefter Dissonanz.588 Am Ende des Jahres schien sich abzuzeichnen, „dass der Bilateralismus Paris-Bonn nicht geeignet war, die europäische und atlantische Konstellation zu verändern und zu verhindern, dass sowohl Frankreich als auch die Bundesrepublik in der Außenpolitik und der Militärpolitik verschiedene Wege gingen – und zwar jetzt noch konsequenter als zuvor.“589 Agrarpolitik Nachdem der Ministerrat der EWG am 14. Januar 1962 eine Reihe von Verordnungen, Entscheidungen und Entschließungen verabschiedet hatte, die für die konkrete Einführung der in Art. 43 des EWGV vorgesehenen gemeinsamen Agrarpolitik notwendig waren, nahm die ge- 3.6. 586 Vgl. Adenauer, Erinnerungen 1959–1963. Fragmente, a.a.O. S. 229 587 Vgl. Lucas, a.a.O. S. 214ff. 588 Vgl. Schütze, Die Politik de Gaulles, a.a.O. S. 203 589 Zitiert nach ebd. S. 203 3.6. Agrarpolitik 163 meinsame Organisation der Agrarmärkte am 30. Juli 1962 ihren Anfang.590 Die Kommission hatte, um die Funktionsfähigkeit der gemeinsamen Marktorganisationen zu garantieren, eine erhebliche Zahl von Rechtsakten ausgearbeitet, in denen – die Preisbestimmungen für Märkte von Getreide, Schweinefleisch, Eiern und Geflügelfleisch; – die Höhe der Abschöpfungen im innergemeinschaftlichen Handel und im Handel mit Drittländern bei Getreide und Getreideerzeugnissen, Schweinen und Schweinefleisch, Eiern und Geflügel; – die Höhe der Erstattungen bei Ausfuhren von Getreide, Getreideerzeugnissen, Schweinefleisch, Eiern und Geflügelfleisch nach dritten Ländern oder nach Mitgliedsländern mit niedrigen Preisen; – die Qualitätsnormen für Obst und Gemüse geregelt wurden. Nach der Einführung der gemeinsamen Marktorganisationen ging die Kommission dazu über, die Einrichtungen zur Verwaltung dieser Marktorganisationen zu vervollständigen und die Kontinuität ihrer Arbeit zu sichern.591 Gleichzeitig erarbeitete die Kommission, entsprechend der Entscheidung vom 14. Januar 1962, Vorschläge für gemeinsame Marktorganisationen, welche die Sparten Milch, Milcherzeugnisse, Rindfleisch, Reis und Zucker umfassen und im Laufe des Jahres 1962 dem Rat unterbreitet werden sollten. Als problematisch erwies sich die Einführung eines einheitlichen Preisniveaus, welches als wesentliche Voraussetzung für eine gemeinsame Agrarpolitik galt und was besonders auf einen einheitlichen Getreidepreis zutraf.592 Neben dem Aufbau der gemeinsamen Agrarpolitik zeichnete sich 1963 „eine neue Arbeit […] am Horizont des politischen Geschehens in der EWG (ab), jene Aufgabe, die unter dem Begriff »Kennedy-Runde« in den Sprachschatz politischer Terminologien eingegangen ist.“593 Nachdem der sogenannte „Trade Expansion Act“ von 1962 die USA mit umfangreichen handelspolitischen Vollmachten ausgestattet 590 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 152ff. 591 Vgl. ebd. S. 152f. 592 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 167ff. 593 Zitiert nach Freisberg, a.a.O. S. 121 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 164 hatte594, machte die amerikanische Regierung den GATT-Partnern das Angebot über eine gegenseitige lineare Zollsenkung von 50% zu verhandeln. Auf der Ministerkonferenz des GATT vom 16. bis 21. Mai 1963 wurde dann der Beginn der Zollverhandlungen in der nach ihrem Initiator benannten Kennedy-Runde für Mai 1964 beschlossen.595 Da die Amerikaner ihrem Wunsch ausdrücklich Nachdruck verliehen, dass die Landwirtschaft mit Gegenstand der Verhandlungen sein müsse, war es notwendig im Bereich der Agrarpolitik eine gemeinschaftliche Position zu formulieren, was hieß, dass die EWG-Agrarpolitik »verhandlungsfähig« gemacht werden musste.596 Die Einbeziehung der Landwirtschaft in die Zollverhandlungen warf aber für die Gemeinschaft erhebliche Probleme auf, da die Höhe des gemeinsamen Außenschutzes aufgrund ungelöster Fragen noch nicht festgelegt war, und protektionistische Tendenzen in den EWG-Staaten die Verhandlungen erschwerten.597 Die Kennedy-Runde erforderte jedoch, dass es der noch ungelösten Fragen im Landwirtschaftsbereich einer Lösung bedurfte und auch die Frage nach einem einheitlichen Getreidepreis geklärt werden musste. Getreidepreis und Kennedy-Runde Die Art und Weise von de Gaulles Veto gegen die Aufnahme der Briten in die EWG und seine Ablehnung der atlantischen Allianz schienen die Chancen auf eine zügige Verwirklichung der gemeinsamen Landwirtschaftspolitik zu mildern, denn „auch in diesem Bereich »besannen« sich die Mitgliedsregierungen wieder stärker auf ihre nationalen Interessen. Es war deshalb erforderlich, im synchronisierten Arbeitsprogramm den Gang der Verhandlungen durch Festsetzung von Terminen zu beschleunigen oder wenigstens zu normalisieren.“598 Bei 3.7. 594 Vgl. Winand, Pascaline, Eisenhower, Kennedy and United States of Europe, New York 1993, S. 184ff. 595 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 248, S. 356ff. 596 Vgl. Freisberg, a.a.O. S. 123 597 Vgl. Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 177 598 Zitiert nach ebd. S. 222 3.7. Getreidepreis und Kennedy-Runde 165 den Partnern Frankreichs tat sich dennoch die Frage nach dem Verhalten des französischen Präsidenten in der Kennedy-Runde auf. Würde er nach der Zurückweisung der Briten und der Atlantischen Partnerschaft nun auch die Kennedy-Runde ablehnen?599 Den ersten Schritt, im Rahmen des synchronisierten Arbeitsprogramms zu einer Normalisierung der Verhältnisse zu gelangen, vollzog der Rat auf seiner Tagung vom 8./9. Mai 1963. Es wurde beschlossen, die noch ausstehenden großen Agrarverordnungen (Milcherzeugnisse, Rindfleisch und Reis) bis Ende 1963 zu verabschieden und rechtzeitig über die Getreidepreise der Wirtschaftsjahre 1963/64 und 1964/65 zu entscheiden. Gleichzeitig einigte man sich darauf, bis Ende 1969 eine gemeinsame Haltung für die Verhandlungen in der Kennedy-Runde festzulegen.600 Begann sich die Tätigkeit der Gemeinschaft mit dem im April gefassten synchronisierten Arbeitsprogramm und den im Mai verabschiedeten Agrarbeschlüssen langsam zu normalisieren, schuf die Pressekonferenz des französischen Staatspräsidenten vom 29. Juli 1963 eine neue mit Skepsis und Misstrauen beladene Atmosphäre. De Gaulle maß der landwirtschaftlichen Entwicklung große Bedeutung bei und wies darauf hin, dass das landwirtschaftliche Problem noch einer Lösung bedürfe. Es seien zwar schon wichtige Fortschritte gemacht worden, doch es müssten noch wichtigere erzielt werden, was bis zum Ende des Jahres zu geschehen habe. De Gaulle begründete diese Frist damit, dass das fehlende Gleichgewicht zwischen Industrieund Agrarprodukten nicht länger andauern könne und die WEU, nachdem die Briten der Gemeinschaft nicht beitreten könnten, zum Ausdruck der Meinungen der EWG-Staaten und jener der Briten über die wirtschaftlichen Weltprobleme verwendet werden müsse. Schließlich argumentierte er mit den im Jahr 1964 beginnenden Zollverhandlungen mit den USA. Der Gemeinsame Markt müsse daher stehen, vollendet und gefestigt sein, sonst könnte er untergehen.601 599 Vgl. Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O. S. 177 600 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 17; Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 241, S. 343f. 601 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 277, S. 393 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 166 Wie waren nun die Äußerungen de Gaulles zu verstehen? Aus dem Blickwinkel des Betrachters konnte man die Aussagen des Präsidenten durchaus doppeldeutig werten. Die Meinungen waren jedenfalls geteilt. Hatte de Gaulle aus rein ökonomischer Sicht das Wesentliche gesagt, dass eine kollektive Haltung bei der Kennedy-Runde nicht erreicht werden könne, wenn keine gemeinschaftliche Einigung bei den Agrarfragen gelänge. Oder handelte es sich um eine Drohgebärde, die den Bestand der EWG an sich gefährden konnte.602 Freilich könnte man versucht sein, die Ausführungen des Generals derart zu interpretieren, dass die durch die Präambel zum deutsch-französischen Vertrag, den Kennedy-Besuch in der Bundesrepublik sowie Adenauers Kritik an der französischen NATO-Politik hervorgerufene Enttäuschung, de Gaulle veranlasst haben könnte, sich zunächst einmal auf die Durchsetzung nationaler Interessen im Bereich der Landwirtschaft zu konzentrieren und bei nicht-Gelingen, Hand an die Europäischen Gemeinschaften zu legen. Würde aber eine solche Strategie der starren Rückbesinnung auf nationale Wünsche, auch wenn es sich bei der Landwirtschaft für Frankreich um ein bedeutendes Interessensgebiet handelte sowie einer möglichen Zerstörung der EWG die für seine Pläne notwendigen Partner nicht vollkommen verstoßen und das Ziel der europäischen Einigung in Form eines unabhängigen Europa in unerreichbare Ferne rücken? Vielmehr ist anzunehmen, dass der französische Staatspräsident nun in der EWG die Initiative ergriff, um ihre wirtschaftliche Dynamik zu nutzen und auf diesem Wege das politische Ziel zu erreichen. Dies hatte er ja schon Debré für den Fall angekündigt, falls es nicht gelänge, ein politisches Europa, d.h., eine externe zunächst intergouvernementale politische Institution, in die Wege zu leiten. Die Bemühungen um eine politische Union waren erst einmal auf direktem Wege gescheitert, Deutschland erwies sich nicht als der gewünschte Partner und so konnte man daher de Gaulles Worte verstanden wissen, ein unabhängiges starkes Europa im wirtschaftlichen Bereich anzugehen und sich als solches den Vereinigten Staaten in der Kennedy-Runde zu präsentieren. Die Reaktionen der Partner in der EWG ließen jedoch eine gewisse Sensibilität gegenüber französischen Aktionen erkennen, erweckte 602 Vgl. Camps, Miriam, From the Veto to the Crisis, a.a.O: S. 7f. 3.7. Getreidepreis und Kennedy-Runde 167 die Pressekonferenz des Generals erneute Ressentiments und kamen Zweifel an der Gesinnung des Generals auf bezüglich des Gemeinsamen Marktes und der Gemeinschaft. Die Stimmung war von Unsicherheit geprägt, verstärkt durch die Erklärung des französischen Landwirtschaftsministers Pisani auf der Sitzung des Agrarministerrates vom 9./12. Dezember 1963, in der er auf die ernsten Folgen eines Scheiterns der Agrarpolitik verwiesen hatte.603 Die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft „ließ sich durch die Meinungsvielfalt nicht beirren.“604 Sie versuchte eine Lösung für die drängenden Problemfragen der Landwirtschaft zu finden, die gleichzeitig aber auch die einzelnen nationalen Interessen der Mitgliedstaaten berücksichtigen musste. Die Intention der Kommission war es, den gemeinschaftlichen Integrationsprozess weiterzuführen, den Zusammenhalt der Gemeinschaft zu festigen und ihre Verhandlungsposition in den anstehenden internationalen Konferenzen zu stärken. Der Einsatz der Kommission führte am 5. November 1963 zu einer Vorlage an den Rat, welche Maßnahmen zur Herstellung eines gemeinsamen Getreidepreisniveaus enthielt. Diese als Mansholt-Plan bekannt gewordenen Maßnahmen hatten zum Inhalt, dass bereits ab dem Wirtschaftsjahr 1964/65 ein gemeinsames Getreidepreisniveau festgesetzt werden sollte.605 Die Kommission führte in ihrer Begründung zu diesen Maßnahmen verschiedene Aspekte an, etwa potentielle Auswirkungen auf die Innenpolitik, die für ein gemeinsames Getreidepreisniveau sprachen: „Die Herstellung eines gemeinsamen Getreidepreisniveaus ‚in einem Zug‘ stellt nicht nur einen entscheidenden Fortschritt in der inneren Festigung der Gemeinschaft dar, sondern würde auch zur Beruhigung der innenpolitischen Situation in den Mitgliedstaaten beitragen; denn die sich jährlich wiederholenden Verhandlungen über die schrittweise Angleichung der Getreidepreise stellen ein Element der innenpolitischen Unruhe dar.“606 Die Maßnahmen zur Herstellung eines gemeinsamen Getreidepreisniveaus gingen von Grundrichtpreisen aus, die zwischen den höchsten 603 Vgl. EA, Folge 19/1964, S.Z. 9 604 Zitiert nach Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 224 605 Vgl. ACC, Dokument R/953 d/63 (Agri 271), S. 1ff. 606 Vgl. ebd. S. 2 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 168 und niedrigsten Grundrichtpreisen angesiedelt werden sollten, welche von den Mitgliedstaaten 1963/64 festgesetzt worden waren. Demnach war für Weizen ein Grundrichtpreis von 425,- DM, für Roggen und Mais 375,- DM, Gerste 370,- DM und für Hartweizen 500,- DM vorgesehen. Für die landwirtschaftlichen Betriebe in Mitgliedsländern (Deutschland, Italien, Luxemburg), in welchen die Getreidepreise bisher höher veranschlagt waren als der gemeinsame neue Preis, waren Ausgleichzahlungen vorgesehen, die den Einkommenseinbußen entsprachen. Die Finanzierung der Ausgleichzahlungen, die schrittweise zu verringern wären, sollte aus Haushaltsmitteln der Gemeinschaft geleistet werden. Der Mansholt-Plan sah weiter vor, dass auch die Aufwendungen der Mitgliedstaaten für Rückerstattungen bei der Ausfuhr von Getreide, Schweinefleisch, Eiern und Geflügel nach dritten Ländern vollständig durch den Ausrichtungs- und Garantiefond für Landwirtschaft (EAGFL) finanziert werden sollten. Schließlich wurden noch durchzuführende Gemeinschaftspläne zur Verbesserung der Lebenserhaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung vorgeschlagen.607 Der Rat einigte sich auf seiner Tagung vom 16. bis 23. Dezember 1963 über wichtige Maßnahmen in Bezug auf gemeinsame Agrarordnungen. Dazu gehörte der Beschluss, schrittweise eine gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sowie Rindfleisch und Reis einzurichten. Die Kommission hatte schon 1962 für diese Erzeugnisgruppen dem Rat Verordnungsvorschläge vorgelegt.608 Wichtige Entscheidungen waren auch im Bereich der gemeinsamen Finanzierung der Agrarpolitik beschlossen worden. War durch die Verordnung Nr. 25 die Bildung des EAGFL geregelt worden, hatte man sich nun auf noch ausstehende Verordnungen über die Bedingungen für die Fondsbeteiligung und eine ihn betreffende Haushaltsordnung geeinigt. Danach sollte schrittweise die Übernahme der Ausgaben für landwirtschaftliche Garantie- und Ausrichtungsmaßnahmen durch die Gemeinschaft erfolgen. Es wurde festgelegt, dass die Fondsbeiträge der Mitgliedstaaten gemäß den Bedingungen der Verordnung Nr. 25 zum Teil aufgrund des im EWG-Vertrages vorgesehenen Aufbringungs- 607 Vgl. ACC, Dokument R/953 d/63 (Agri 271), S. 11ff. 608 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 329, S. 462ff.; Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 167ff. 3.7. Getreidepreis und Kennedy-Runde 169 schlüssels und zum Teil im Verhältnis zur Nettoausfuhr aufgebracht werden sollten.609 Eine Entscheidung über die Frage der Angleichung der Getreidepreise, in der die Kommission das Schlüsselproblem für das Wirtschaftsjahr 1964/65 sah, konnte jedoch nicht erreicht werden.610 Die Verhandlungen im Dezember 1963 hatten sich angesichts des französischen Drucks und des Drängens der Kommission auf ein einheitliches Getreidepreisniveau als schwierig erwiesen. Dennoch war es durch die Beschlüsse dieser Tagung gelungen 85% der Landwirtschaftsprodukte der sechs Mitgliedstaaten in die gemeinsame Agrarpolitik zu integrieren. Parallel dazu wurden wichtige Richtlinien für eine gemeinsame Verhandlungsposition in der Kennedy-Runde beschlossen.611 Die Bilanz Ende 1963 War durch die Zurückweisung der Briten und die anschließende Vertrauenskrise zu Beginn des Jahres die Frage aufgekommen, wie es mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft weitergehen solle, neigte man durch die Beschlüsse vom Dezember 1963 wieder zu verhaltenem Optimismus, was die Zukunft und die Fortentwicklung der Gemeinschaft anbetraf. Hatte man sich in der zweiten Hälfte des Jahres besorgt gezeigt, dass die Maßnahmen zur Stabilisierung der Gemeinschaft nach dem Veto den harten Verhandlungen über die ausstehenden Agrarmaßnahmen nicht standhalten konnten, verstärkt durch die von de Gaulles Äußerungen im Juli hervorgerufenen Zweifel und der darauf folgenden Unsicherheit, herrschte nach der erfolgreichen Marathonsitzung vom Dezember 1963 große Erleichterung darüber, dass eine neue Krise vermieden werden konnte.612 3.8. 609 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 339, S. 464 610 Vgl. Siebenter Gesamtbericht, a.a.O. S. 175 611 Vgl. Müller-Roschach, a.a.O. S. 81; Siebenter Gesamtbericht, a.a.O. S. 14f. 612 Vgl. Camps, From the Veto to the Crisis, a.a.O. S. 7 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 170 Bemerkenswert aus der Sicht des Betrachters war auch die Parallele, die sich bei einem Vergleich zwischen den Schlussakkorden der Jahre 1963 und 1964 auftat: „The relief and rejoicing Community circles at the end of 1963 were to be paralleled at the end of 1964. Both times, the elation at the success in reaching agreement was intensified by the fear of failure. Both times, too, the optimistic anticipation in which the year ended was soon followed by disappointments, although the second time round the fears were stronger, the jubilation more pronounced, the optimism about the prospect of future rosier, and the succeeding disillusion much deeper.“613 Neben der Beruhigung, eine weitere Krise vermieden zu haben als auch dem Optimismus, der sich an die Sitzung von Dezember 1963 anschloss, gab es eine weitere Parallele in Form deutscher Zugeständnisse. Sollte es Ende 1964 die Zustimmung zu einem gemeinsamen Getreidepreisniveau gewesen sein, erklärte sich nun die Bundesregierung einverstanden, dass die EWG-Kommission bei der im Jahr 1964 beginnenden Kennedy-Runde im Rahmen des GATT auch bestimmte Stützungsbeträge für landwirtschaftliche Erzeugnisse zum Gegenstand der Verhandlungen machen und ein gemeinsamer Getreidepreis für das Wirtschaftsjahr 1964/65 noch in der ersten Hälfte des folgenden Jahres festgelegt werden könne.614 Die deutsche Kompromissbereitschaft basierte auf der Annahme, dass französische Zugeständnisse in der Kennedy-Runde, an deren Erfolg der Bundesrepublik aufgrund ihrer industriellen Exporte sowie der Beseitigung des Zollgrabens zwischen EWG und EFTA besonders gelegen war, nicht ohne eine gleichzeitige Beteiligung bei der Lösung der anliegenden landwirtschaftlichen Fragen zu haben sei.615 Die Bundesregierung, deren Leitung Ludwig Erhard als neuer Bundeskanzler im Oktober 1963 von Adenauer übernommen hatte, war daher an einem Erfolg der Kennedy-Runde sehr interessiert, sah sie doch hier eine Möglichkeit, um „allen Bemühungen, aus der Gemeinschaft einen autarken Wirtschaftsraum zu entwickeln, eine Absage zu erteilen.“616 613 Zitiert nach ebd. S. 8 614 Vgl. Müller-Roschach, a.a.O. S. 84 615 Vgl. Müller-Roschach. a.a.O. S. 84; Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O. S. 180 616 Vgl. Freisberg, a.a.O. S. 122 3.8. Die Bilanz Ende 1963 171 Jedoch stand man von deutscher Seite vor einem Zwiespalt, der die eigene Verhandlungsposition erschwerte. Der Wunsch nach einem erfolgreichen Abschluss der Kennedy-Runde setzte deutsche Gegenleistungen in wichtigen Agrarfragen auf Gemeinschaftsebene voraus. Aber gerade hier sah man sich gezwungen, drängende Beschlüsse hinauszuzögern, da nach wie vor „einflussreiche landwirtschaftliche Kreise von einer zügigen Entwicklung der Agrarpolitik und insbesondere von einer alsbaldigen Festsetzung eines gemeinsamen Getreidepreises (unter deutschem Niveau) erhebliche Nachteile für die deutsche Landwirtschaft“617 befürchteten. Auch bestand in der gewerblichen Wirtschaft Skepsis gegenüber dem Abschöpfungssystem, sowohl aus Furcht vor protektionistischen Tendenzen als auch beruhend auf dem Interesse, die Absatzmärkte in Drittländern für die deutsche Exportindustrie zu bewahren.618 Die deutsche Position erklärte Bundeskanzler Erhard Staatspräsident de Gaulle in einem Gespräch am 21. November 1963 in Paris: „Er wolle jedoch nicht verschweigen, dass Deutschland besonders interessiert daran sei, dass den traditionellen Handelsströmungen mit dritten Ländern kein größerer Schaden zugefügt werde. Natürlich sei sich Deutschland auch im klaren darüber, dass ein Gemeinsamer Markt gewisse Präferenzen beinhalte; er dürfe aber auf keinen Fall nach außen hin geschlossen sein. Wichtig sei ebenfalls, dass neben Fortschritten auf dem industriellen und landwirtschaftlichen Sektor gleichzeitig Fortschritte im Zusammenhang mit der Kennedy-Runde erzielt würden.“619 Sich der Kausalität zwischen Erfolg in der Kennedy-Runde und Zugeständnissen im Agrarbereich bewusst, signalisierte Bundeskanzler Erhard, dass die Bundesrepublik der Verpflichtung zur Schaffung eines gemeinsamen Marktes nachkommen werde.620 Diese Kompromissbereitschaft führte zu den Beschlüssen von Dezember 1963. 617 Zitiert nach Groeben, Hans von der, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft, a.a.O. S. 223 618 Vgl. Camps, Miriam, Die Europäische Gemeinschaft, a.a.O. S. 180 619 Zitiert nach Schwarz, Hans-Peter u.a. (Hrsg.), Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland 1963, Band III: Oktober 1963 bis 31. Dezember 1963, München 1994, S. 1456 620 Vgl. Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland 1993, Band III, a.a.O. S. 1459 3. Vom Veto zur Politik des leeren Stuhls 172 Eines bleibt an dieser Stelle noch zu erwähnen. Der Rat hatte bei den Beschlüssen der Stärkung des Europäischen Parlamentes im Rahmen der gemeinsamen Finanzierung der Landwirtschaft große Bedeutung beigemessen. Im Kommuniqué hieß es dazu: „Der Rat wird die von der niederländischen Delegation aufgeworfene Frage einer Kontrolle der Ausgaben des Fonds durch das Europäische Parlament, der er große Bedeutung beimisst, zum gleichen Zeitpunkt untersuchen, in dem er den Bericht der Ständigen Vertreter über die Erweiterung der Aufgaben des Europäischen Parlamentes prüft.“621 In diesem Zusammenhang hatte die Kommission dem Rat bereits im März 1963 in einer Verordnung über die Beteiligung des EAGFL an der Landwirtschaft die Stärkung der Befugnisse des Europäischen Parlamentes vorgeschlagen.622 In einem durch Stellungnahmen des Europäischen Parlamentes und des Wirtschafts- und Sozialausschusses geänderten Vorschlag vom 11. Dezember 1963 wies die Kommission erneut auf die Notwendigkeit einer zwingenden Konsultation des Europäischen Parlamentes in Fragen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik hin.623 Das Bestreben, die Haushaltsbefugnisse des Europäischen Parlamentes bei der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik zu stärken, sollte im Hinblick auf die Ereignisse des Jahres 1965 eine besondere Rolle spielen. Das Jahr 1963 war sehr ereignisreich und markierte eine weitreichende Etappe auf dem Weg zur Politik des leeren Stuhls und den Luxemburger Beschlüssen, waren doch die Abweisung der Briten, der aus gaullistischer Sicht missglückte Start der deutsch-französischen „Entente“, die agrarpolitischen Beschlüsse sowie die Intensivierung des französischen Drucks, die wirtschaftliche Einheit voranzutreiben nicht unerhebliche Faktoren für die weitere Entwicklung. 621 Vgl. Siegler, Dokumentation der Europäischen Integration, Band II, a.a.O. Dokument 339, S. 464 622 Vgl. Sechster Gesamtbericht, a.a.O. S. 176 623 Vgl. Siebenter Gesamtbericht, a.a.O. S. 202f. 3.8. Die Bilanz Ende 1963 173

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References

Abstract

The empty chair policy of 1965 marked a severe institutional crisis for the then European economic community. Was the cause of divergences in the European conceptions of the two main actors Charles de Gaulle and Walter Hallstein? And what role did the Luxembourg compromise, that resolved this crisis, play? Is there proof of the right of veto, which became common in the coming years? Alexander Berens, who holds a doctorate in history, addresses these issues in depth and deals with other questions.

Zusammenfassung

Die Politik des leeren Stuhls von 1965 markiert eine schwere institutionelle Krise der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Waren Divergenzen in den Europakonzeptionen der beiden Hauptakteure Charles de Gaulle und Walter Hallstein die Ursache? Und welche Rolle spielte der Luxemburger Kompromiss, der diese Krise beilegte? Findet sich hier der Beweis für das Vetorecht, welches sich in den kommenden Jahren einbürgerte? Der promovierte Historiker Alexander Berens geht diesen und weiteren Fragen im vorliegenden Buch auf den Grund.