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Teil I: Die unbürokratische Behörde in:

Hans-Claas Bernhardt

Die unbürokratische Behörde und die Entbürokratisierung von Einzelorganisationen, page 15 - 90

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4480-3, ISBN online: 978-3-8288-7512-8, https://doi.org/10.5771/9783828875128-15

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Wirtschaftswissenschaften, vol. 91

Tectum, Baden-Baden
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Die unbürokratische BehördeTeil I: Leitbild Grundlegendes Als Leitbild einer Verwaltungsbehörde kann eine Darstellung bezeichnet werden, wie die Behörde sich selbst sieht und wie sie gesehen werden möchte (Doppler / Lauterburg, 2008, S. 192 bzgl. Unternehmensleitbilder). Das Leitbild gibt in kompakter Form Antworten auf Fragen der Identität der Behörde (Wer sind wir?), ihrer Ziele (Was wollen wir?) sowie ihrer Werthaltungen (Wofür stehen wir?) (ebd., S. 192). Beim Behördenleitbild geht es darum, die zentralen Merkmale herauszustellen, welche die Behörde auszeichnen sollen (Ulrich, 1978, S. 91 bzgl. Unternehmensleitbilder). Aus dem Leitbild lassen sich strategische und operative Ziele ableiten und sie geben eine Orientierung sogar für das Tagesgeschäft (Krems, 2016). Leitbilder von Verwaltungen können in einen Dreiklang der folgenden Elemente unterteilt werden (Krems, 2016; beispielhaft: Swissmedic, 2017): 1) Mission / Auftrag: Die Mission ist der Zweck und Existenzgrund einer Organisation (Lutschewitz, 2019, S. 116). Die über den gesetzlich vorgegebenen Zweck hinaus sublimierte Mission, der Auftrag einer Behörde, „kann verstanden werden als eine Erwartung oder eine Aufforderung an sich selber und drückt das Selbstverständnis einer Verwaltungseinheit aus. Die Mission ist eher gegenwartsbezogen und umschreibt, 1 1.1 17 – welche Aufgaben, – für wen sie und – mit welchen Ansprüchen sie realisiert werden.“ (Nagel / Bürkler, 2016, S. 708). 2) Vision: Die Vision kann als „Entwurf eines Entwicklungspfades“ verstanden werden; sie ist eine Idee, wohin sich die Behörde in der Zukunft entwickeln sollte (Nagel / Bürkler, 2016, S. 708; Wehrlin, 2013, S. 86 ff.) und beschreibt kurz und prägnant den anvisierten Idealzustand der Behörde in etwa 2–5 Jahren (Lutschewitz, 2019, S. 116). 3) Werte und Verhalten / Prinzipien: Werte sind die (dauerhaften) „Leitlinien für das Verhalten aller Mitarbeiter“ (Lutschewitz, 2019, S. 116). Die Werte stellen die grundsätzliche Orientierung für die Art und Weise dar, wie die Mission und die Vision umgesetzt werden sollen. Typischerweise gehören hierzu Aussagen in Bezug auf die nachfolgenden Fragen: Wie wird es getan?; Wie ist der Umgang mit Ansprechspersonen?; Wie ist der Umgang miteinander?; Was wird wie getan in gesellschaftlicher Verantwortung? (Krems, 2016). In Bezug auf Werte sei weiterführend auf Teil I, Kapitel 4.2 verwiesen. Zur Ausgestaltung von Leitbildern kann generell Folgendes gesagt werden: „Ein Leitbild sollte markant und spezifisch sein, d.h., es sollte keine austauschbaren Floskeln oder unrealistischen Wunschvorstellungen beinhalten. Wesentlich ist aber auch, dass es gleichermassen eine Bedeutung nach innen und nach aussen hat, sprich, dass die Mitglieder der Verwaltung die Inhalte als identitätsstiftend und attraktiv empfinden resp., dass es sich dafür zu arbeiten lohnt. Im Verhältnis zu externen Anspruchsgruppen sollte es vor allem klärend wirken. Dies alles stellt sich aber erst dann ein, wenn das Leitbild – ganz im Sinne des emergenten Wandels – ein Produkt 1 Leitbild 18 der Mitglieder der Organisation und der externen Anspruchsgruppen (und nicht nur der Leitung) ist.“ (Nagel / Bürkler, 2016, S. 708). Das Leitbild darf nicht zu einem Papiertiger verkommen (Nagel / Bürkler, 2016, S. 709), zu welchem es jedoch wird, wenn Führungskräfte ohne Berücksichtigung des Leitbilds immer nur je nach Situation bestimmen, was zu tun ist (Lutschewitz, 2019, S. 116). Vielmehr muss die Führung auf geeignete und kreative Weise sicherstellen, dass sich alle Mitglieder der Verwaltung immer wieder darauf beziehen (Nagel / Bürkler, 2016, S. 709). Ansonsten hat das Leitbild im besten Falle keine Wirkung und bildet im schlimmsten Falle die Quelle für einigen Zynismus seitens des Personals (Lutschewitz, 2019, S. 115). Einbettung in Vision, Mission und Werte In der Begriffszusammensetzung des „unbürokratischen Behördenhandelns“ ist das Wort „Handeln“ enthalten. Das „Handeln“ ist eine Dimension des Begriffes „Verhalten“ (Siller, 2017). Daher lässt sich das unbürokratische Behördenhandeln am besten in das Leitbildelement „Werte und Verhalten“ einarbeiten. Hingegen ist das „unbürokratische Behördenhandeln“ in das Leitbildelement der „Mission“ nur bedingt integrierbar. Grund hierfür ist, dass die „Mission“ der Behörde meistens weitgehend durch den gesetzlichen Auftrag vorgegeben ist. Das unbürokratische Handeln beschreibt nicht die Mission selbst, sondern in welcher Weise sie erfüllt werden soll. Im Leitbildelement der „Vision“ geht es um das Anstreben von Zielen in der Zukunft (Wehrlin, 2013, S. 86 ff.). Hier könnte sich zum Beispiel eine verbürokratisierte Behörde zum Ziel setzen, in einem bestimmten Zeitraum einen entbürokra- 1.2 1.2 Einbettung in Vision, Mission und Werte 19 tisierten Zustand zu erreichen. Damit könnte sie dem unbürokratischen Handeln eine hohe Priorität einräumen und sich ein konkretes Ziel vornehmen. Letztlich bleibt aber das unbürokratische Verhalten am trefflichsten eine Dimension des Leitbildelements „Werte und Verhalten“. Anhaltspunkte in der Literatur Als Ausweg aus der Bürokratiefalle bringen Ernst et al. (2005, S. 635) unter anderem die Leitbildentwicklung ins Gespräch. Wenngleich sich diese dort eher auf die übergeordnete Verwaltungs- und Regulierungskultur – und nicht auf die Behörde als Einzelorganisation – bezieht, sei sie hier dennoch erwähnt: Für eine solche Leitbildentwicklung könnte man beispielsweise vom Begriff der „Regulierungsqualität ausgehen. […] Der Staat regelt so wenig wie möglich, aber so viel wie nötig. Bei den Aufgaben, die der Staat wahrnimmt, strebt er höchste Professionalität an. Staatshandeln nach diesem Primat ist – notwendig, – effizient und effektiv, – messbar, – transparent und verständlich, – wettbewerbsaktivierend sowie – nicht diskriminierend.“ (Ernst et al., 2005, S. 635). In gedanklicher Weiterführung des Hinweises auf die Regulierungsqualität sollte auf die durch Bürokratie verursachte Kostenbelastung der Wirtschaft hingewiesen werden. Diese Kosten werden in Deutschland mit einem „Bürokratiekosten-Index“ des Statistischen Bundesamtes gemessen (Statistisches Bundesamt, 2014). „Bürokratiekosten entstehen durch die Verpflichtung der Unternehmen, Daten oder sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu hal- 1.3 1 Leitbild 20 ten oder zu übermitteln. Beispiele sind Meldepflichten zur Sozialversicherung oder die Vorgabe, den Unternehmenskunden Allgemeine Geschäftsbedingungen (AGB) zu Verfügung zu stellen.“ (Nationaler Normenkontrollrat, 2017a, S. 15). Entsprechend sollten für ein unbürokratisches Verwaltungshandeln die Melde- und Berichtspflichten der Unternehmen (und Bürger) gegenüber staatlichen Behörden auf ein notwendiges Minimum beschränkt werden. Denn gerade Meldeund Dokumentationspflichten können zu einem hohen Bürokratieaufwand führen (Institut der Deutschen Wirtschaft Köln, 2016, S. 14). Weiterführend sollen die Aufgaben des Staates nur das Wesentliche und Notwendige umfassen. „Alle Tätigkeiten, die verantwortungsbewußten Staatsbürgern im Rahmen des allgemeinen Wirtschaftsablaufes überlassen werden können, sollen von ihnen und nicht von staatlichen Stellen ausgeübt werden.“ (Swarovski, 1981, S. 84). Erste Überlegungen Eine gesamtsteuernde Ausrichtung der Verwaltungseinheit zu einem „unbürokratischen Handeln“ kann mithilfe entsprechender Passagen im Behördenleitbild manifestiert werden. Solche Aussagen können am passendsten in das Leitbildelement „Werte und Verhalten“ eingefügt werden. Die Leitvorstellung des unbürokratischen Handelns soll sowohl für die Beziehung der Behörde zu ihren Außenkontakten als auch in Bezug auf behördeninterne Vorgänge und Beziehungen zu ihren Angestellten ersichtlich sein. Die konkrete Formulierung des Leitbilds muss individuell an die Ziele und Aufgaben jeder einzelnen Verwaltungseinheit angepasst werden. Das „unbürokratische Handeln“ kann durch übergreifende oder konkretisierende Begriffe, wie etwa Einfachheit, Effizienz, Wirtschaftlichkeit, 1.4 1.4 Erste Überlegungen 21 Risikobasiertheit und den Hinweis auf ein Fristenregime näher umschrieben werden. Elemente eines Leitbilds könnten beispielhaft die folgenden Formulierungen bilden: Unsere Aufgaben erfüllen wir ernsthaft, effizient und innerhalb der rechtlichen Rahmenbedingungen unbürokratisch. Letzteres bedeutet, dass wir innerhalb unserer Behörde unnötige Arbeitsschritte vermeiden. Die Gestaltung unserer internen Abläufe orientiert sich nebst einem hohen Qualitätsstandard unter anderem an Standardisierung, Effizienz und Schnelligkeit. Nach außen hin beantworten wir Anfragen von Anspruchspersonen innerhalb vordefinierter Fristen. Die Kommunikation erfolgt auch bei komplexen Sachverhalten in einer adressatengerechten, verständlichen Art und Weise. Die Verwendung von ungewöhnlichen Fremdwörtern und unüblichen Abkürzungen wird von uns möglichst vermieden. Auf unvorhergesehene Anfragen reagieren wir auf Basis einer sorgfältigen Prüfung mit der nötigen Flexibilität. Wir sind bestrebt – unter Einhaltung des gesetzlichen Spielraums und Berücksichtigung der Risiken – adäquate Lösungen zu finden. Wir setzen uns dafür ein, die Anspruchsgruppen in ihrer Eigenverantwortung zu fördern. Regulierung ist für uns das letzte mögliche Mittel. Technische Detailfragen sollen in bestimmten Bereichen durch qualifizierte Selbstregulierungsorganisationen geregelt werden. Für die routinemäßig zu erhebenden Daten sollen einfach zu bedienende, zuverlässige und sichere Informationstechnologie- Instrumenten entwickelt werden. Die erhobenen Daten von Anspruchspersonen sollen – soweit rechtlich zulässig – in unterschiedlichen Bereichen der Behörde verwendet werden können, um dem Bürger Mehrfachlieferungen zu ersparen. Damit die Leitbildelemente hinsichtlich des unbürokratischen Verwaltungshandels ebenfalls ein Produkt der Mitglieder der Organisation (und evtl. der externen Anspruchsgruppen) sind (Nagel / Bürkler, 2016, S. 708), empfiehlt es sich, diese mit- 1 Leitbild 22 tels Einbeziehung der Angestellten zu erarbeiten (Teil II, Kapitel 5). Das „in die Tat umsetzen“ des Leitbilds unter anderem auf den nachfolgenden Gebieten der Organisation, Technologie und Kultur ist von zentraler Wichtigkeit. Außerdem können insbesondere die Integration von Elementen in die individuellen Zielvereinbarungen der Angestellten dafür sorgen, dass unbürokratisches Handeln nicht nur auf dem Papier steht, sondern auch tatsächlich gelebt wird. (Teil I, Kapitel 4.4.3) 1.4 Erste Überlegungen 23 Organisation Strukturen Allgemeines Bürokratien sind nach Max Weber durch die unveränderbaren Strukturmerkmale der Arbeitsteilung, der Amtshierarchie, der Regelgebundenheit und der Aktenmäßigkeit charakterisiert (Vahs, 2015, S. 27 f.). Jedoch können unterschiedliche Organisationsformen mit ihrer Hilfe nicht genügend erfasst werden (ebd., S. 28). Die nach Ansicht Webers „universelle Effizienz“ formal-bürokratischer Strukturen ist in Anbetracht der heutzutage drastisch veränderten Rahmenbedingungen infrage zu stellen (ebd., S. 28). Aktuell ist bei staatlichen Institutionen eine Abkehr von funktionalen Organisationen hin zu mehr divisionalen Organisationen und Prozessorganisationen beobachtbar (Thom / Ritz, 2017, S. 268). „Aus organisationstheoretischer Sicht muss […] festgehalten werden, dass es keine ausgereifte Theorie gibt, aus der die Struktur für eine Institution in einer bestimmten Situation präzise abgeleitet werden kann. Wo welche konkrete Strukturform geeignet ist, bedarf einer Analyse der jeweiligen Aufgaben und situationsspezifischen Faktoren, denen die staatliche Institution ausgesetzt ist. Auf der Basis empirischer Befunde sind höchstens Tendenzaussagen möglich, wie bspw.: Je größer eine Organisation, desto stärker sollten Entscheidungen auf tiefere Ebenen delegiert werden (vgl. Kieser/Hegele/Klimmer 1998: 115 ff.). Eine deutliche Ten- 2 2.1 2.1.1 25 denz hat sich diesbezüglich seit den 1990er Jahren im staatlichen Sektor durchgesetzt: Die Dezentralisierung und Schaffung von Ergebnis- und Verantwortungszentren zur Reduktion des Bürokratisierungs- und Komplexitätsgrads in öffentlichen Institutionen. Durch eine verstärkte Delegation drängt sich eine Verflachung der Hierarchien auf und wegen neuer strategischer Ziele werden andere Strukturierungsalternativen neben dem herkömmlichen Funktionalprinzip notwendig (vgl. Lawton/Rose 1994: 48 ff.). Die Förderung der Kernkompetenzen in staatlichen Institutionen zur Sicherung der strategischen Erfolgspotenziale kann bspw. durch die Prozessorganisation erreicht werden, wodurch der enge, wechselseitige Zusammenhang zwischen dem Strukturund Prozesswandel und dem Strategiewandel deutlich wird (vgl. Hunziker 1999: 167 ff. und Kapitel 5.4.3).“ (Thom / Ritz, 2017, S. 90 f.) Welche Behördenstrukturen eher bürokratisches oder unbürokratisches Handeln fördern, dürfte in erster Linie im Einzelfall und vor dem Hintergrund des jeweiligen gesetzlichen Auftrags zu beurteilen sein. In Abwandlung des Mottos, wonach die Struktur der Strategie folgt (Nicolai, 2018, S. 307), kann jedoch davon ausgegangen werden, dass die Struktur auch dem im vorherigen Kapitel (1) erwähnten Leitbild zu folgen hat. Das „Prinzip der Verantwortung“ (Banner, 1994, S. 31) muss auch durch die Strukturen einer Behörde unterstützt werden. Entsprechend dürften sich im Allgemeinen flache Hierarchien und die damit verbundene Delegation der Budget- und Personalverantwortung sowie die Erhöhung von Ermessensspielräumen begünstigend auf unbürokratisches Handeln auswirken (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 138). Falls hiermit eine Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung auf die Fachbereiche einhergeht, wird zur Sicherstellung der Führbarkeit ein komplementäres zentrales Controlling erforderlich (Banner, 1994, S. 34 f.). Dieses kann auch die Wirkung eventueller Interessenkonflikte (Prinzipal-Agenten- 2 Organisation 26 Problem) zwischen leistungserbringenden Geschäftsbereichen und der Behördenleitung verringern (für eine übergeordnete Ebene bzgl. der Einbindung in die politische Oberaufsicht: Zobrist / Dietiker / Pfäffli / Sutter, 2016, S. 363 f.). Davon abgesehen können als kurz- und mittelfristiges Führungsinstrument Leistungsvereinbarungen zur Ressourcensteuerung hilfreich sein (Haldemann, 2016, S. 45 ff.). Es wird hier nicht eruiert, ob öffentliche Aufgaben in Form von öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Organisationsformen erbracht werden sollten (siehe hierzu ausführlich Lienhard / Wichtermann, 2016, S. 834 f.) oder inwieweit sich Auslagerungen als sinnvoll erweisen (ebd., S. 830). Das Thema dieses Kapitels ist die Struktur der Behörde als (Organisations-)Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform. Das Wachstumsmodell nach Greiner Die schiere Größe einer Organisation fördert deren Bürokratie (Vahs, 2015, S. 308). Grund hierfür ist, dass große Organisationen mehr Hierarchieebenen einbauen und geeignete Regelungsmechanismen, vor allem für Routineaufgaben, benötigen (ebd., S. 308). Die so entstehende Bürokratiekrise durch ein Übermaß an Planung und Kontrolle erfordert eine „engere und unmittelbarere Zusammenarbeit zwischen den Organisationseinheiten und größere Handlungsspielräume“ (ebd., S. 308). Nach dem Wachstumsmodell von Greiner kann auf die Bürokratiekrise (in der freien Wirtschaft) ein gesteigertes Wachstum durch mehr Teamgeist folgen (Greiner, 1998; Vahs, 2015, S. 308): „Im Mittelpunkt stehen ein partizipativer Führungsstil und die bereichsübergreifende, gemeinsame Erarbeitung von Problemlösungen. Die überdimensionierten zentralen Ver- 2.1.2 2.1 Strukturen 27 waltungsbereiche werden reduziert und neue effiziente Informations- und Kommunikationssysteme zur Unterstützung der Problemlösungsprozesse entwickelt. Es entstehen mehrdimensionale Organisationsstrukturen, die durch Projektmanagement-Strukturen ergänzt werden.“ (Vahs, 2015, S. 308) In Weiterführung des erwähnten Ansatzes von Greiner hervorhebenswürdig erscheinen dem Verfasser der vorliegenden Ausarbeitung die Projektmanagement-Strukturen bei einmaligen, bereichsübergreifenden Vorhaben (Kuster et al., 2011, S. 5). Es handelt sich um „soziale Systeme“ mit eigenen Zielen, Strukturen und Kommunikationswegen, welche Komplexität in hohem Masse verarbeiten können, und zwar teils wirkungsvoller als von außen gesteuerte Systeme (ebd., S. 12 f.). Diese werden unter anderem charakterisiert durch eine „einfache, flexible und rasch reaktionsfähige Temporärorganisation, die für die Abwicklung des Vorhabens genau passt“ (ebd., S. 3). Auch hier gilt der Grundsatz, dass die (Projektorganisations-)Struktur der Strategie (bzw. den Zielen) zu folgen hat (ebd., S. 11). Förderung informeller Strukturen Bosetzky (1994, S. 41) stellt die These auf, dass eine Bürokratie das „notwendige Mass an Flexibilität, Selbststeuerung, Innovationsfähigkeit, Menschlichkeit, Empathie und Chaos [...] durch ihre informelle Organisation“ gewinnt. Zur Begründung hält er (ebd., S. 44, mit Hinweis auf Wimmer) fest, dass in öffentlichen Verwaltungen ein großer Teil der erbrachten Leistungen neben den (und sogar gegen die) formell vorgegebenen Strukturen erbracht werden. In seinem Fazit plädiert Bosetzky (1994, S. 44) dafür, „das Informelle“ der Bürokratie zu ver- 2.1.3 2 Organisation 28 bessern und „gegen ihre pathologischen Auswüchse anzukämpfen“, unter anderem gegen „ihre Neigung, sich an der «totalen Institution» wie der glatt funktionierenden Maschine zu orientieren“. Hierzu sollen „nicht-bürokratische Inseln“ geschaffen werden (ebd., S. 44). Anstatt die Bürokratie zu zerschlagen sei es klüger, sie „auf mikropolitisch-informellem Wege auszutricksen“ (ebd., S. 44). Bosetzky (1994) führt in seinem Beitrag nicht weiter aus, wie die erwähnten nicht-bürokratischen Inseln konkret geschaffen werden können. Ein Rückgriff auf Standardliteratur im Bereich der Unternehmens-Organisationslehre klärt jedoch auf, was mit „informellen Strukturen“ gemeint ist: „Zusätzlich zur formalen, offiziellen und bewusst geschaffenen Organisation entwickeln die Mitarbeiter jedes Unternehmens ihre eigenen Rollen, die sie selbst aufstellen, ohne sie bewusst zu planen. Sie entstehen weitgehend ohne Beeinflussung durch das Unternehmen auf Basis von Verhaltensmustern einzelner Mitarbeiter und Arbeitsgruppen, weil die Mitarbeiter ihre Bedürfnisse und Vorstellungen ins Unternehmen mitbringen, zum Beispiel den Wunsch nach Karriere oder das Bedürfnis nach Wertschätzung. So bildet sich von selbst eine informale Organisation.“ (Nicolai, 2018, S. 283) Die informale Organisation kann als der Unterbau eines Eisbergs unter der Wasseroberfläche angesehen werden (Vahs, 2015, S. 106). Als Erscheinungsformen informaler Beziehungen kommen die informale Kommunikation, informale Gruppen, informale Führer, informale Normen und der soziale Status in Betracht; sie beruhen etwa auf persönlichen Zielen und Wünschen, Einstellungen und Verhaltensmustern der Organisationsmitglieder (ebd., S. 118 ff.). Bei der informalen Kommunikation kann es sich beispielsweise um den „kleinen Dienstweg“ handeln (Nicolai, 2018, S. 288). Bei informalen Gruppen geht es etwa um einen Gedan- 2.1 Strukturen 29 kenaustausch zwischen Mitgliedern verschiedener Abteilungen bei einem Essen in der Kantine (ebd., S. 285). Die informale Organisation kann durch entsprechende Ausgestaltung der Organisationskultur, welche ihrerseits zum Teil ein Ausdruck der informalen Organisation ist, beeinflusst werden (Nicolai, 2018, S. 292; siehe Teil I, Kapitel 4). Dadurch wird das unbürokratische Verhalten gefördert. Denkbar wäre zum Beispiel die Einrichtung von geschäftsbereichsübergreifenden Fachzirkeln, in welchen Schlüsselpersonen (der Fach- und Führungsriege) in regelmäßigen Abständen ungezwungen und ohne formelle Verpflichtung über Fachthemen sprechen. Die Behörde als Arbeitgeber könnte sich bereit erklären, dass die Mitarbeiter diese Fachdiskussionen als Arbeitszeit verbuchen dürfen. So kann die informale Organisation mit dem Ziel der Förderung unbürokratischen Verwaltungshandelns gewissermaßen formalisiert werden. Effizienzkonzept von Thom / Wenger Thom / Wenger (2002, S. 95 ff.) definieren im Hinblick auf die Bewertung und Auswahl von Organisationsformen sechs Effizienzkriterien: 1. Zielorientierung der Organisation; 2. Förderung der Führbarkeit und Begrenzung des Koordinationsaufwandes; 3. Schnelligkeit und Qualität der Informationsverarbeitungsund Entscheidungsprozesse; 4. Handlungs-, Anpassungs- und Innovationsfähigkeit der Organisation; 2.1.4 2 Organisation 30 5. Förderung der organisatorischen Lernfähigkeit (Kompetenzbündelungseffizienz); 6. Förderung der sozialen Effizienz und individuellen Lernfähigkeit. Zwischen den erwähnten Effizienzkriterien und bestimmten „Situationselementen“ können Wirkungszusammenhänge bestehen (Thom / Wenger, 2002, S. 99 f.). Auch müssen Interdependenzen der Effizienzkriterien berücksichtigt werden (ebd., S. 100 ff.). Weitergehend könnten diese Effizienzkriterien im Hinblick auf „unbürokratisches Verwaltungshandeln“ in einer Studie gegebenenfalls noch optimiert werden. Die Effizienzkriterien dienen dazu, Organisationsformen zu beurteilen, was Thom / Wenger (2002, S. 103 ff.) beispielhaft an Unterschieden der funktionalen, divisionalen und Matrix-Organisation sowie an der Netzwerkorganisation ausführlich und detailliert verdeutlichen. Die Auswahl einer Organisationsform kann zusammengefasst durch ein Punktbewertungssystem, die Gewichtung von Effizienzkriterien im Rahmen einer Nutzwertanalyse und Realisierbarkeitsstudien erfolgen (ebd., S. 103 ff.). Ziel des Konzepts dürfte die „Qualität der organisatorischen Effizienzabschätzung im konkreten Fall“ (ebd., S. 119) bei der Bewertung und Auswahl von Organisationsformen sein. Gremien und Verantwortung In Organisationen finden sich vielerlei Gremien und diese Gremien sind in unterschiedlicher Weise ausgestaltet. Gremien verfügen über klar definierte Normen (und Prozesse) oder kommen ohne sie aus. Gremien werden die Leitung einer Organisationseinheit übertragen oder sie dienen der Problemlösung, der Umsetzung von Aufgaben, der Koordination, der Be- 2.1.5 2.1 Strukturen 31 ratung oder der Sicherstellung des Informationsflusses (Vahs, 2015, S. 84, 90). Aus organisationspsychologischer Sicht gilt eine Gremiengröße von drei bis sieben Personen als optimal (ebd, S. 80). Die Beschlussfassung erfolgt beim Direktorialprinzip nach pflichtgemäßer Anhörung der anderen Gruppenmitglieder nach dem Willen des Vorsitzenden, entweder durch seine alleinige Entscheidungsbefugnis oder unter dem Vorbehalt des Vetos der Mehrheit der anderen Gruppenmitglieder (Vahs, 2015, 86). Beim Kollegialprinzip entscheiden grundsätzlich alle Mitglieder des Gremiums in gemeinsamer Verantwortung (ebd., 86). Hierbei kommt es zu unterschiedlichen Ausprägungen: Bei der Primatkollegialität kommt der Stimme des Vorsitzenden ein höheres Gewicht zu (z.B. Stichentscheidungsrecht), bei der Abstimmungskollegialität werden Beschlüsse mit einfacher oder qualifizierter Mehrheit gefasst und bei der Kassationskollegialität wird Einstimmigkeit verlangt (ebd., 86; bzgl. der Kassationskollegialität etwas anders: Nicolai, 2018, S. 65 f.). Gremien können nützlich sein, wenn es um Ratschlüsse geht oder wenn Informationen verbreitet werden sollen. Damit kann eine hohe Beschlussqualität sichergestellt und unterschiedlichen Interessen Raum gegeben werden (Nicolai, 2018, S. 66). Auch zur Koordination und Abstimmung unterschiedlicher Aufgaben haben Gremien einen unschätzbaren Wert. Der Vorteil eines Gremiums kann auch darin gesehen werden, dass Machtmissbrauch verhindert werden soll (ebd. S. 66). Von einigen Autoren wird sodann der positive Einfluss auf die Mitarbeitermotivation hervorgehoben (Vahs, 2015, S. 88; weiterführend: Gordon, 2005, S. 58 ff.). Bei all den Vorteilen muss zunächst im Einzelfall überlegt werden, ob die Etablierung eines Gremiums wirklich notwendig ist. Denn unter dem Blickwinkel der Bürokratie sind Gremien Institutionen, die eine bedeutende Menge an Personalres- 2 Organisation 32 sourcen verschlingen und die Entscheidungsgeschwindigkeit verlangsamen (Nicolai, 2018, S. 66; Vahs, 2015, S. 86). Auch kann die Möglichkeit, Gremien zu gründen, Leitungsstellen dazu verführen, (bewusst oder unbewusst) vor ihrer (Eigen-)Verantwortung zu fliehen und Letztere auf ein Kollektiv von mehreren Personen abzuwälzen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Verantwortung nach geistigen Gesetzen immer nur die Einzelperson(en) trifft und nicht etwa durch eine Gremienentscheidung aufgehoben oder abgemildert werden kann. Ein Irrglaube ist es, dass die Verantwortung durch die Anzahl Mitglieder des jeweiligen Gremiums aufgeteilt werden könne, wenn beispielsweise alle Mitglieder des Gremiums einer falschen Entscheidung zugestimmt haben; aus geistiger Sicht bleiben dann alle die Entscheidung mittragenden Mitglieder voll verantwortlich. Weniger einschneidend verhält es sich zum Beispiel für die beratenden Personen bei einem Informationsaustausch, der sinnvollerweise im Rahmen eines Gremiums stattfinden kann. Wenn der Vorteil der Gremienbildung in der Verhinderung von Machtmissbrauch gesehen wird, so muss auch hier im Einzelfall abgewogen werden. Sicherlich kann in exponierten, d.h. besonders missbrauchsanfälligen Bereichen die Bildung eines Gremiums die beste Lösung sein. Generell können Missbrauchsfälle aber ohnehin nicht zu hundert Prozent verhindert werden. So birgt auch eine zu starke Verbandelung im Gremium als Ausdruck eines überdimensionierten Wir-Gefühls gewisse Risiken. Weiterhin steht die Bildung von Gremien in gewissem Ausmaß der Einfachheit entgegen und kann ggf. zu einer bürokratischeren Entscheidungskultur führen, weshalb man sich davor hüten sollte, aus lauter Furcht vor Missbrauchsfällen viele Gremien einzurichten. An dieser Stelle sei Weibel (2017, S. 149) zitiert: 2.1 Strukturen 33 „Die Schaffung von überblickbaren Einheiten, die in einem klar definierten Rahmen über Autonomie verfügen, ist ein probates Mittel, um Organisationen einfach zu halten. Das bedingt ein Grundvertrauen in die Führung dieser dezentralen Einheiten. Ganz im Sinne des Soziologen Luhmann, der Vertrauen als wichtigstes Instrument der Reduktion von Komplexität betrachtet“. Ist trotz der erwähnten Nachteile ein Gremium gebildet worden, stellen sich Fragen zu dessen Ausgestaltung, insbesondere im Hinblick auf die Teilnehmerschaft und den Beschlussfassungsmechanismus (falls eine Beschlussfassungskompetenz vorgesehen ist): Nach dem organisatorischen Kongruenzprinzip sollen die Aufgabe, die Verantwortung und die Kompetenzen möglichst übereinstimmen (Nicolai, 2018, S. 52; Vahs, 2015, S. 64). Teilnehmer sollen deshalb alle Personen sein, die nach allen drei erwähnten Merkmalen des Kongruenzprinzips ein ausgeprägtes Interesse an der Gremienarbeit haben. Manchmal werden aber Personen zu vollwertigen Gremienmitgliedern ernannt, die wenig oder gar keinen Sachverstand in Bezug auf die zu behandelnden Tagesordnungspunkte aufweisen. Dann drohen ineffiziente und langwierige Diskussionen und Erklärungsgespräche oder es kann zu einem Absinken der Mitarbeitermotivation kommen. Diese Gefahren dürften besonders einschneidend sein, wenn beim Vorsitzenden eine große Unsicherheit in seinem Fach- oder Führungsgebiet herrscht oder er bestimmten Beiwohnungswünschen nicht Einhalt gebieten kann oder will (z.B. um des lieben Friedens willen). Aus diesen Gründen sollten in einer unbürokratischen Behörde oder Organisation stets nur diejenigen Personen in Gremien berufen werden, die mindestens ein hinreichendes Interesse an der Arbeit des Gremiums haben oder deren Beitrag für die Arbeit des Gremiums einen Mehrwert bedeutet. Diese Aussage mag als 2 Organisation 34 Binsenwahrheit empfunden werden, kann aber aufgrund ihrer hohen praktischen Relevanz nicht oft genug erwähnt werden. Vor dem Hintergrund der Verantwortung (siehe in diesem Abschnitt oben) und des organisatorischen Kongruenzprinzips erklärt sich sodann, dass in vielen Fällen dem Direktorialprinzip der Vorzug vor dem Kollegialprinzip zu geben ist. Auch die Primatkollegialität kann ihre Berechtigung haben. Hingegen sollten die Abstimmungs- und Kassationskollegialität nur in bestimmten Fällen, d.h. mit Zurückhaltung, gewählt werden, wenn allen Mitgliedern des Gremiums ungefähr gleichviel relevante Aufgaben und Kompetenzen zukommen. Ein tieferes Eingehen auf diese Fälle bleibt weitergehenden Forschungen vorbehalten. Generalisierend zusammengefasst stehen Verantwortung, Gremien und Bürokratie in einem Verhältnis zueinander. In die eine Waagschale fällt die Verantwortung und in die andere Waagschale fallen Gremien und Bürokratie. Verantwortung bedeutet in der Regel wenig Gremien, und wenige Gremien bedeuten oftmals wenig Bürokratie. Zwischenergebnisse Organisationsstrukturen staatlicher Institutionen sind in Bewegung (Thom / Ritz, 2017, S. 268) und die nach Ansicht Webers „universelle Effizienz“ formal-bürokratischer Strukturen wird unter heutigen Gesichtspunkten hinterfragt (Vahs, 2015, S. 28). Die optimale Ausgestaltung einer Behördenstruktur zur Förderung unbürokratischen Verwaltungshandelns ist eine Herausforderung und verlangt nach einer Einzelfallbetrachtung. Das „Prinzip der Verantwortung“ (Banner, 1994, S. 31) muss auch durch die Strukturen einer Behörde unterstützt wer- 2.1.6 2.1 Strukturen 35 den. Entsprechend dürften sich im Allgemeinen flache Hierarchien und die damit verbundene Delegation der Budget- und Personalverantwortung sowie die Erhöhung von Ermessensspielräumen begünstigend auf unbürokratisches Handeln auswirken (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 138). Nach dem Wachstumsmodell von Greiner kann auf die Bürokratiekrise ein gesteigertes Wachstum durch mehr Teamgeist folgen (Greiner, 1998; Vahs, 2015, S. 308). Im Zentrum stehen hier die bereichsübergreifende Kooperation und mehrdimensionale Organisationsstrukturen, die durch Projektmanagement-Strukturen ergänzt werden (Vahs, 2015, S. 308). Gerade Letztere sind – als „soziale Systeme“ (Kuster et al., 2011, S. 12 f.) an geeigneter Stelle eingesetzt – befähigt, starre Amtshierarchien im Sinne der Effizienz zu durchbrechen und so unbürokratisches Handeln zu begünstigen. Ähnlich wie bei Greiner (1998) sollen auch bei Bosetzky (1994) letztlich die starren Bürokratiestrukturen aufgebrochen werden. Die informale Organisation kann durch entsprechende Ausgestaltung der Organisationskultur beeinflusst (Nicolai, 2018, S. 292) und dadurch das unbürokratische Verhalten gefördert werden. Deswegen plädiert Bosetzky (1994, S. 44) dafür, „das Informelle“ der Bürokratie zu verbessern und „nicht-bürokratische Inseln“ zu schaffen. Denkbar wäre zum Beispiel die Einrichtung von geschäftsbereichsübergreifenden, ungezwungenen Fachzirkeln, welche von der obersten Leitung gefördert werden. Thom / Wenger (2002, S. 95 ff.) definieren im Hinblick auf die Bewertung und Auswahl von Organisationsformen geeignete Effizienzkriterien. Diese Effizienzkriterien könnten im Hinblick auf „unbürokratisches Verwaltungshandeln“ in einer Studie gegebenenfalls noch optimiert werden. Der Einsatz eines Punktbewertungssystems, die Gewichtung von Effizienzkriterien im Rahmen einer Nutzwertanalyse und Realisierbarkeitsstudien (ebd., S. 103 ff.) lassen ein umfassendes Grund- 2 Organisation 36 konzept erstehen, auf dessen Basis im Einzelfall eine effiziente Behördenstruktur ausgewählt werden kann. Verantwortung, Gremien und Bürokratie stehen in einem Verhältnis zueinander. In die eine Waagschale fällt die Verantwortung und in die andere Waagschale fallen Gremien und Bürokratie. Verantwortung bedeutet in der Regel wenig Gremien, und wenige Gremien bedeuten oftmals wenig Bürokratie. Indizien für eine unbürokratische Organisation können demnach eine wenig ausgeprägte Gremienlandschaft sein, klar definierte Entscheidungszuständigkeiten, einfache und verständliche Regeln der Entscheidungsfindung und im Idealfall das Vorhandensein von überblickbaren, auch dezentralen Organisationseinheiten mit einer gewissen Entscheidungsautonomie. Schließlich muss das organisatorische Kongruenzprinzip beachtet werden, wonach die Aufgaben, die Verantwortung und die Kompetenzen möglichst übereinstimmen sollen. Abschließend zeichnet sich nach Meinung des Verfassers eine unbürokratische Organisation durch überblickbare Strukturen aus, denn die Überblickbarkeit erleichtert die Führbarkeit von den oberen Hierarchien her und dient der klaren Verantwortungszuteilung und -abgrenzung. Indessen könnte man die Überblickbarkeit als eine Unterform der Einfachheit betrachten. Umgekehrt erschweren komplizierte Strukturen die Überblickbarkeit und stellen einen Gegensatz zum Prinzip der Einfachheit dar. 2.1 Strukturen 37 Prozesse Prozesscharakteristika in der öffentlichen Verwaltung Unter dem Begriff des „Prozesses“ wird „die zielgerichtete Erstellung einer Leistung durch eine Folge von logisch zusammenhängenden Aktivitäten verstanden, die innerhalb einer Zeitspanne nach bestimmten Regeln durchgeführt wird“ (Vahs, 2015, S. 214). Prozesse der öffentlichen Verwaltung umfassen zum Beispiel „Ausbildung, Stellungnahmen, Rechtsanwendungen, Dienstleistungen und Informationen“ (Angerer / Brand / Liberatore, 2016, S. 149). Das (uneinheitlich definierte) Prozessmanagement kann als umfassende Betrachtung aller (Behörden-)Aktivitäten im Sinne von Prozessen angesehen werden (Suter / Vorbach / Wild-Weitlaner, 2019, S. 13 f., insb. S. 14). Unter der Ägide der „Prozessorientierung“ wird eine gesamte Organisation an Prozessen ausgerichtet; oft treten etwa interdisziplinäre Arbeitsgruppen an die Stelle von herkömmlichen Abteilungen (Nicolai, 2018, S. 314). Die „abrupte Prozessreorganisation“, welche mittels einer grundlegenden Erneuerung der Prozesse auf eine Optimierung dieser abzielt, wird teilweise als „Prozess Reengineering“ bezeichnet (Nicolai, 2018, S. 220). Die Prozesse der Leistungserbringung in der öffentlichen Verwaltung werden – anders als bei Privatunternehmen – stark um rechtlich vorgegebene Entscheidungsstrukturen konstruiert (Hermes, 2012, S. 40). Diese Entscheidungsstrukturen sind eng mit der Informationsverarbeitung verbunden, welche darauf ausgerichtet ist, die Verfahrenssicherheit und Gleichbehandlung zu gewährleisten (ebd., S. 40). Ein klassischer Ablauf der Leistungserbringung in der öffentlichen Verwaltung kann etwa aus vier Hauptschritten bestehen: 1. Eingang eines An- 2.2 2.2.1 2 Organisation 38 trags, 2. Nachforschung und Analyse, 3. Rechtliche Beurteilung und 4. Entscheidung (ebd., S. 42). Obwohl die Arbeit der Verwaltung in der Regel angebotsorientiert (und nicht funktionsorientiert) ist, sind die meisten Behörden nicht nach ihren Abläufen, sondern nach der inhaltlichen Tätigkeit strukturiert (Hermes, 2012, S. 44). Die Gründe hierfür dürften einerseits historisch sein und andererseits in den zwingenden rechtlichen Vorgaben liegen (ebd., S. 45). Soweit sie rechtlicher Natur sind, lassen sie sich nicht ohne weiteres ändern. Insofern dürften Prozessänderungen in Verwaltungsbehörden oft nur in einem engeren Rahmen umsetzbar sein als in Privatunternehmen. Die Folge konventioneller Verwaltungsprozesse ist ein mühsamer, zeitraubender und komplexer Weg durch die unterschiedlichen Hierarchieebenen mit entsprechend langen „Laufund Liegezeiten“ (ebd., S. 45). Hier manifestiert sich die Kritik an der Verwaltungsbürokratie. Die richtige Dosis der Prozessorientierung Aus den vorhergehenden Ausführungen wird die Problematik von Prozessen in Behörden deutlich. Jedoch brauchen Angestellte – der Bürokratiekritik zum Trotz – „einzelne wiederkehrende Prozesse, um die Angst vor einer unsicheren und nicht vorhersehbaren Welt zu vermeiden“ (Schein/Schein, 2018, S. 162). Denn durch Prozesse können bestimmte standardisierte Abläufe vereinfacht, beschleunigt und auf diese Weise unbürokratischer ausgestaltet werden. Wie viele Prozesse werden also wofür benötigt? Hermes etwa empfiehlt eine möglichst weitgehende Prozessorientierung der öffentlichen Verwaltung, um nicht der Bürokratiefalle zu erliegen (Hermes, 2012, S. 57). Hingegen 2.2.2 2.2 Prozesse 39 sieht Weibel im Zusammenhang mit exzessivem „process engeneering“ eine „Zergliederung der Prozesse auf Kosten der Verantwortlichkeit für den Gesamtprozess“ (Weibel, 2017, S. 133). Ähnlich sehen Hammer und Champy das der Bürokratie zugrundeliegende Problem in fragmentierten Prozessen (Hammer / Champy, 2006, S. 51 f.). Die Beseitigung von Bürokratie soll durch die Neugestaltung der Betriebsabläufe („Reengineering“) erreicht werden, so dass diese nicht mehr fragmentiert sind (ebd., S. 52). Auf die richtige Dosis der Prozessorientierung scheint es anzukommen. Allerdings bestehen hierzu soweit ersichtlich noch keine Erkenntnisse und es dürfte einigermaßen schwierig sein, generell-abstrakte Kriterien aufzustellen, nach denen beurteilt werden kann, ob es zu viele oder zu wenige Prozesse gibt und ob die Prozesslandschaft einer Behörde zu sehr zergliedert ist oder nicht. Nach Meinung des Verfassers sollten Prozesse in der unbürokratischen Behörde nur dann zum Tragen kommen, wenn ein hoher Standardisierungsgrad von Abläufen gegeben ist. Die unbürokratische Ausgestaltung der Prozesse In Bezug auf die Ausgestaltung der Prozesse können vor dem Hintergrund des unbürokratischen Handelns einige Erkenntnisse gewonnen werden. Allgemein sollten die „sieben Todsünden im Prozessmanagement“ vermieden werden, die da sind (Suter / Vorbach / Wild-Weitlaner, 2019, S. 19 ff.): 1. Ungenügende Flughöhe; zu früh zu viele Details; 2. Fehlendes Maßschneidern der Prozesse auf die Strategie; 3. Viele Schnittstellen; 4. Keine „End-to-End“-Zuständigkeiten im Prozess; 5. Trennung 2.2.3 2 Organisation 40 von Prozesssteuerung und -ausführung; 6. Ausklammerung der Aufbauorganisation und 7. Tool-Gläubigkeit. Speziell im Bereich der Bürokratie sollte auf Schnelligkeit und Effizienz geachtet werden. Zwar darf darunter die erforderliche Qualität des Verwaltungshandelns nicht leiden (Zur Erforderlichkeit eines durchgehenden Qualitätsmanagements siehe Banner, 1994, S. 35 f. Für den Personalbereich gleicher Meinung Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 138). Die Verfahrensabläufe in Behörden müssen aber grundsätzlich – und soweit dies vertretbar ist – bei ihrer Gestaltung hinsichtlich Strukturierung, Realisierung und Optimierung (Vahs, 2015, S. 232) auf Schnelligkeit und Effizienz ausgerichtet werden. Dies ist an sich nichts Ungewöhnliches, weil die Reduktion des Faktors Zeit ohnehin ein Ziel zur Steigerung der Prozesseffizienz darstellt (ebd., S. 224). Eine Zufriedenheitsbefragung des Statistischen Bundesamtes (2015) hinsichtlich behördlicher Dienstleistungen stützt die Annahme, dass der Faktor Zeit ein wesentliches (Prozess-)Merkmal des unbürokratischen Behördenhandelns ist. In den diesbezüglichen Ergebnissen wird empfohlen, in Bezug auf „Informationen über den weiteren Ablauf “, „Öffnungszeiten“ und „Wartezeiten“ versteckte Chancen zu prüfen (Statistisches Bundesamt, 2015, S. 12). In Bezug auf die Elemente „Informationen zu Verfahrensschritten“ sowie „gesamte Verfahrensdauer“ wird nahegelegt, die damit verbundenen Herausforderungen anzugehen (ebd., S. 12). Für den Faktor Zeit entscheidend sind Geschwindigkeit, eine rasche Bearbeitung der Kundenanfragen (Angerer et al., 2016, S. 152) sowie ein entsprechendes Fristenregime in den Prozessen der Behörden. Bekannt ist eine Befristung von Behördenaktivitäten vor allem in der Regulierung, also in Gesetzen und Verordnungen (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 107 ff.). Darin werden (fast ausschließlich) Verwaltungstätigkeiten gegenüber externen Ansprechpersonen zeitlich befristet (Zu den Risiken der 2.2 Prozesse 41 regulatorischen Befristung in sicherheitsrelevanten Bereichen und im Falle von Genehmigungsfiktionen siehe Schröter / von Maravic / Röber, 2011, S. 217.). Darüber hinaus sind aber die (nicht regulierten) Bearbeitungsfristen in den behördeninternen Prozessen von mindestens gleich großer Bedeutung für die unbürokratische Behörde. Wie die Prozesse und enthaltenen Fristen auszugestalten sind, ist freilich eine Einzelfallentscheidung. Als Analyseinstrument zur Erfassung (bzw. Ist-Aufnahme) von Bearbeitungs- und Wartezeiten in bestehenden Behördenprozessen eignet sich zum Beispiel das Wertstromdiagramm (Angerer et al., 2016, S. 159 f.). Letzteres hat den Vorteil, dass nicht nur einzelne Prozesse, sondern der gesamte Fluss des Wertstroms analysiert wird (Liker / Meier, 2007, S. 74). Zwischenergebnisse Obwohl die Arbeit der Verwaltung in der Regel angebotsorientiert (und nicht funktionsorientiert) ist, sind die meisten Behörden nicht nach ihren Abläufen, sondern nach der inhaltlichen Tätigkeit strukturiert (Hermes, 2012, S. 44). Die Gründe hierfür dürften einerseits historisch sein und andererseits in zwingenden rechtlichen Vorgaben liegen (ebd., S. 45). Durch Prozesse können bestimmte standardisierte Abläufe vereinfacht, beschleunigt und auf diese Weise unbürokratischer ausgestaltet werden. Auf die richtige Dosis der Prozessorientierung scheint es anzukommen. Unter dem Blickwinkel der Bürokratie bestehen bisher noch keine generell-abstrakten Kriterien, an denen messbar ist, ob es zu viele oder zu wenige Prozesse gibt und ob die Prozesslandschaft zu zergliedert ist oder nicht. 2.2.4 2 Organisation 42 Bei der Prozessausgestaltung kommt dem Faktor Zeit bzw. Geschwindigkeit eine große Bedeutung zu. Eine unbürokratische Organisation wird daher ein entsprechendes Fristenregime in ihren Prozessen etabliert haben. Wie die enthaltenen Fristen ausgestaltet werden, ist freilich eine Einzelfallentscheidung. Weitergehend sollte die unbürokratische Organisation die „sieben Todsünden im Prozessmanagement“ vermeiden, die da sind (Suter / Vorbach / Wild-Weitlaner, 2019, S. 19 ff.): 1. Ungenügende Flughöhe; zu früh zu viele Details; 2. Fehlendes Maßschneidern der Prozesse auf die Strategie; 3. Viele Schnittstellen; 4. Keine „End-to-End“-Zuständigkeiten im Prozess; 5. Trennung von Prozesssteuerung und -ausführung; 6. Ausklammerung der Aufbauorganisation und 7. Tool-Gläubigkeit. 2.2 Prozesse 43 Technologie und Digitalisierung Vorbemerkungen Der Einsatz von Ressourcen zur Begünstigung unbürokratischen Handelns von Behörden dürfte mitunter eine Frage der optimalen Verwendung von Mitteln und Kräften sein. Sie ist eine Frage der „Ressourceneffizienz“ (Vahs, 2015, S. 15). Im Folgenden wird die Ressource „digitale Informationstechnologie“ (IT) im Kontext der Bürokratiediskussion näher beleuchtet. Später wird im Kapitel „Kultur“ außerdem auf die Ressource „Mensch“ näher eingegangen (Teil I, Kapitel 4.4, Personal und Führung). Natürlich bedingt der Einsatz der digitalen Informationstechnologie den Einsatz von ausreichend qualifiziertem Personal. So müssen für die Erfüllung der Aufgaben der IT ausreichend personelle und finanzielle Ressourcen für die zu erreichende Qualität zur Verfügung stehen, und vorfrageweise muss geklärt worden sein, ob sie notwendig sind und ob sich die eingesetzten personellen und finanziellen Ressourcen rechtfertigen lassen (Steiner, 2016, S. 725 ff.). Bedeutung, Begriffliches und Querbezüge Ein sachgerechter Einsatz von digitalen Verfahren seitens der Behörden scheint für das Vertrauen in die Verwaltung zunehmend wichtig zu sein (Nationaler Normenkontrollrat, 3 3.1 3.2 45 2017a, S. 35). Die Informationstechnologie wird von einigen als die Produktionstechnik des arbeitenden Staates bezeichnet (Brüggemeier / Dovifat, 2013, S. 303 ff.). Der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltungen kommt gemäß dem Normenkontrollrat (2017a, S. 35) eine „immense Bedeutung“ zu. „Die Vernetzung der Behörden untereinander und die elektronische Abwicklung der Kommunikation zwischen Behörden und Unternehmen stellen wichtige Bausteine einer effizienten und schnellen Verwaltung mit einfachen und Kosten sparenden Verfahren dar“ (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 113). Zusätzlich lassen sich mittels Informationstechnologie „sowohl die internen Abläufe innerhalb der Verwaltung als auch die Kommunikation mit Bürgern und Unternehmen vereinfachen“ (Nationaler Normenkontrollrat, 2017a, S. 35). Dem Begriff der Digitalisierung kommt eine zweifache Bedeutung zu (Alt / Puschmann, 2016, S. 21): 1. „Digitalisierung als technische Transformation. Aus technischer Sicht bezeichnet die Digitalisierung die Umwandlung von Schrift, Bild, Ton oder anderen analogen Signalen.“ (ebd., S. 21) 2. „Digitalisierung als gesellschaftliche Transformation“ (ebd., S. 22). Dieser Begriff „bezieht sich auf die Durchdringung aller Lebensbereiche der Gesellschaft mit IT und die damit verbundenen Möglichkeiten bzw. Veränderungen“ (ebd., S. 22). Der Begriff „bezeichnet die Durchdringung aller kundenseitigen, unternehmensinternen und dienstleisterseitigen Prozesse mit IT“ (ebd., S. 30). Aus der zweiten Begriffsumschreibung geht bereits hervor, dass die Digitalisierung keinesfalls nur als Ressource im Sinne von Technologie und Infrastruktur zu verstehen ist, sondern dass mit der Digitalisierung gleichfalls neue und geänderte Abläufe (Alt / Puschmann, 2016, S. 30) und Personalanforderungen 3 Technologie und Digitalisierung 46 (Brüggemeier / Dovafit, 2013, S. 319 f.) verbunden sind sowie die „Interaktion mit Kunden und Dienstleistern“ (Alt / Puschmann, 2016, S. 30). Dieses breite Verständnis von Digitalisierung gilt gleichermaßen in Bezug auf die Tätigkeit von Behörden. Es wird deutlich, dass der Einsatz von digitalen Instrumenten durch die Behörde bedeutende Auswirkungen auf deren Prozesse und Kultur hat. Beim Einsatz der IT bestehen also starke Querbezüge zu der Ausgestaltung von Prozessen, zu der Kommunikation und zum Einsatz von Personal (Teil I, Kapitel 2.2, 4.3, 4.4). Auswirkungen auf die Bürokratie Die Auswirkungen des technologischen Einsatzes von digitaler Informationstechnologie auf die Behörde sind vielfältig. Sie können zu weniger oder zu mehr Bürokratie führen. Einerseits können beispielsweise folgende Aspekte dazu führen, dass die Behörde unbürokratisch agiert: – Bürger sind weniger auf Öffnungszeiten von Behörden angewiesen (Stürmer / Myrach, 2016, S. 198). Dies ermöglicht maßgeblich die Reduktion zeitlicher und örtlicher Schranken (Brüggemeier / Dovafit, 2013, S. 308). – Digitalisierte Register (z.B. Personenregister, Unternehmensregister, Handelsregister, Gebäuderegister; Stürmer / Myrach, 2016, S. 199) können als Basis eines modernen E- Government einen wesentlichen Beitrag zur Kostenentlastung von Behörden sowie Bürgern leisten und verhindern, dass Bürger und Anspruchsgruppen häufig verwendete Basisdaten mehr als einmal angeben müssen (Nationaler Normenkontrollrat, 2017b, S. 10 f., 55 ff.). Schliesslich können durch die Verwendung digitalisierter Informationsregister mehrere Personen gleichzeitig auf die Daten zu- 3.3 3.3 Auswirkungen auf die Bürokratie 47 greifen, was ein paralleles und somit schnelleres Arbeiten ermöglicht (Brüggemeier / Dovafit, 2013, S. 308 f.). Zusammengefasst kann der Einsatz von Instrumenten der digitalen Informationstechnologie also einerseits zu einer Vereinfachung der Interaktion zwischen dem Bürger und der Behörde führen (Vermeidung von Doppelspurigkeiten), zu mehr örtlicher und zeitlicher Flexibilität sowie auch zu einer Kostenentlastung. Gleiches gilt für die behördeninterne Kommunikation und Datenverarbeitung. Generell kann Informationstechnologie einen massgeblichen Einfluss auf die Ausgestaltung und Transformation der Prozesse einer Behörde zeitigen und sogar divisionale und spezialisierte Strukturen verändern (Hermes, 2012, S. 57, 97). Darüber hinaus besteht ein „Wirkungszusammenhang zwischen der Förderung der organisatorischen Lernfähigkeit […] und der konkreten Gestaltungssituation [...] z.B. durch die […] zur Verfügung stehende Informationstechnologie. Die Verwirklichung offener, transparenter und zugänglicher Führungs-, Informations- und Kommunikationssysteme ist in hohem Ausmass von der in einer Unternehmung existierenden Informatikplattform abhängig.“ (Thom / Wenger, 2002, S. 99) Andererseits kann die Bürokratie durch den Einsatz digitaler Informationstechnologie sogar vergrößert werden. Denn durch das exponentiell ansteigende Sammeln von Daten steigen auch die Komplexität (Brandes / Brandes, 2014, S. 87) und die Anforderungen an die richtige Auswertung der Daten. „Übrig bleibt eine rasant wachsende Behörde, deren Wachstum nur noch durch das Tempo des Wachstums ihrer Datenmenge übertroffen wird“ (ebd, S. 88). Hinzu kommt, dass mit jeder zusätzlichen Information, welche die Behörde sammelt (unabhängig davon, ob es sich dabei um Daten oder sonstige Informationen handelt) und nicht sorgfältig auswertet, ihre Rechtsrisiken steigen und mit viel 3 Technologie und Digitalisierung 48 Aufwand gemanagt werden müssen. Eine extensive Datensammlung im Zuge der Digitalisierung mag hier besonders einschneidend sein. Daher würde eine unbürokratische Behörde erstens sehr genau hinsehen, welche Daten sie sammelt und zweitens würde sie nur sparsam Daten sammeln. Wichtiger als die Menge der Daten ist jedoch die richtige Auswahl dieser (Brandes / Brandes, 2014, S. 85). Bei der gegenwärtigen Euphorie über die Digitalisierung sollte auch nicht in Vergessenheit geraten, dass technische Potentiale nach Ansicht des Verfassers nur Mittel zum Zweck bleiben sollten. Entsprechend sollte berücksichtigt werden, dass mit den steigenden Datenverarbeitungskapazitäten und -fähigkeiten gleichermaßen das Bedürfnis nach einer Nutzung dieser steigen dürfte. Über kurz oder lang könnte sich damit die durch die Digitalisierung erreichte Effizienzsteigerung wieder umkehren und in einem Nullsummenspiel enden. Daher wird an dieser Stelle behauptet, dass die Digitalisierung an sich keine dauerhafte Bedeutung für das unbürokratische Handeln einer Organisation haben wird. Wichtiger erscheint der Umgang mit den digitalen Instrumenten, welcher ein Ausdruck der Kultur der betreffenden Institution ist (siehe Teil I, Kapitel 4). Nebenbei müssen auch die bekannten operationellen Risiken der Digitalisierung angemessen berücksichtigt werden. Sollten die Systeme ausfallen, stehen sie weder der Behörde noch ihren Ansprechpersonen zur Nutzung zur Verfügung. Peripher gehört zum Bürokratiethema also auch dazu, dass die Behörde die Zuverlässigkeit und Sicherheit ihrer IT gewährleistet (bzgl. Cyberattacken: Balmer / Hunziker / Blättler, 2016). Für den Fall, dass die IT dennoch ausfällt, sind vorbeugend Geschäftskontinuitätspläne zu entwickeln („Business continuity is the capability of the organization to continue delivery of products or services at acceptable predefined levels following a disruptive incident. Business continuity management (BCM) is the process 3.3 Auswirkungen auf die Bürokratie 49 of achieving business continuity and is about preparing an organization to deal with disruptive incidents that might otherwise prevent it from achieving its objectives“: International Organization for Standardization, 2012). Voraussetzungen für den richtigen Technologieeinsatz Integrierte elektronische Lösungen erfordern meistens ein umfassendes Prozessmanagement (Hermes, 2012, S. 57). Die reine Einführung von digitalisierten Instrumenten genügt mitnichten. Stattdessen ist ein integratives und „übergreifendes Prozessdenken“ erforderlich, um das volle Potenzial der Informationstechnologie und ihrer Verknüpfung mit den Geschäftsprozessen ausschöpfen zu können (ebd., S. 99 f.). Bei der Ausgestaltung von internen und externen Prozessen, bei denen Informationstechnologie eingesetzt wird, sollte konsequent darauf geachtet werden, dass Anfang und Ende der Prozesse in ihrer Ausgestaltung vom Bürger zum Bürger skizziert werden und nicht vom Beamten zum Beamten (Hermes, 2012, S. 58). Ein weiterer Aspekt im Hinblick auf die unbürokratische Implementierung von Technologie dürfte die Nutzerfreundlichkeit sein, was grösstenteils gleichbedeutend mit Einfachheit in der Benutzung sein dürfte. „Die Schnelligkeit und Qualität der Informationsverarbeitungs- und Entscheidungsprozesse […] wird beispielsweise von der Leistungsfähigkeit der in der Unternehmung zur Verfügung stehenden Informations- und Kommunikationstechnologie beeinflusst“ (Thom / Wenger, 2002, S. 99). Entsprechend hängt das unbürokratische Handeln einer Behörde unter dem Blickwinkel der Ressourcen maßgeblich davon ab, ob sie ausreichend in Hardware, Software und Ausbildung (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 114) zur Sicherstellung digitaler 3.4 3 Technologie und Digitalisierung 50 Informationstechnologie investiert. In diesem Zusammenhang dürfte eine Harmonisierung unterschiedlicher Behördenbereiche als Voraussetzung zur Nutzung der vorhandenen Basisdaten (ebd., S. 114) eine gewisse Herausforderung bedeuten. Zwischenergebnisse Ein sachgerechter Einsatz von digitalen Verfahren seitens der Behörden scheint für das Vertrauen in die Verwaltung zunehmend wichtig zu sein (Nationaler Normenkontrollrat, 2017a, S. 35). Beim Einsatz der IT bestehen starke Querbezüge zu der Ausgestaltung von Prozessen, zu der Kommunikation und zum Einsatz von Personal (Teil I, Kapitel 2.2, 4.3, 4.4). Durch die mittels digitaler Informationstechnologie einhergehende Beschleunigung der Datenverarbeitung sowie der Datenvernetzung führt die Digitalisierung kurz- und mittelfristig zu einer Vereinfachung und Erleichterung der Interaktion zwischen dem Bürger und der Behörde. Beispielsweise können auf diese Weise Mehrfachangaben von Stammdaten oder Registerinformationen obsolet werden. In der Folge werden Verwaltungsverfahren vereinfacht und somit unbürokratischer gemacht. Behörden, die mit dem Bürger digital kommunizieren, werden als unbürokratischer wahrgenommen als solche, die in ihren Digitalisierungsbemühungen noch nicht weit fortgeschritten sind. Die Technologie sollte nutzerfreundlich, d.h. möglichst einfach in der Anwendung, ausgestaltet sein. Der Inhalt und die Menge der Daten müssen beherrschbar, bzw. mit hoher Qualität auswertbar sein. Peripher gehört zum Bürokratiethema, dass die Behörden die Zuverlässigkeit und Sicherheit ihrer IT gewährleisten und im Idealfall über Geschäftskontinuitätspläne verfügen. 3.5 3.5 Zwischenergebnisse 51 Vorliegend wird jedoch die These aufgestellt, dass die Digitalisierung langfristig keine positive Bedeutung für das unbürokratische Handeln einer Organisation haben wird. Denn mit dem Einsatz der digitalen Informationstechnologie wird es nicht nur einfacher, Daten zu verarbeiten und zu vernetzen, sondern es wird auch einfacher, Daten zu sammeln. Der Auftrag der Behörden, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, die damit zusammenhängenden Erwartungen der Öffentlichkeit, Politik und der Medien, technologische Innovationen und neu aufkeimende Risiken setzen die Behörde unter Druck, immer mehr zusätzliche Informationen als Basis ihrer Auftragserfüllung zu beschaffen. Andererseits sind aber gerade Informationspflichten von Privaten an Behörden mitunter die größten Treiber für hohe Bürokratiekosten (Nationaler Normenkontrollrat, 2017a, S. 15). Wichtig ist daher bei der Datensammlung, dass Behörden immer eine strenge Selbstkontrolle ausüben und die Chancen und Risiken abwägen, ob die Daten wirklich benötigt werden. Letzteres ist wiederum ein Ausdruck der Kultur der betreffenden Institution. 3 Technologie und Digitalisierung 52 Kultur Theoretische Grundlagen Die Kultur einer Behörde steht in Beziehung zu allen vorangegangenen Kapiteln. Sie werden sogar in ihr vereint. Allerdings kommen in ihr nicht nur die sichtbaren und in ausdrücklicher Weise festgelegten Verhaltensvorgaben zum Ausdruck, sondern sie stellt vor allem die unsichtbaren und informalen Aspekte dar, welche den „Geist“ der Organisation zum Ausdruck bringen (Vahs, 2015, S. 121). „Unter Organisationskultur […] ist die Gesamtheit der im Laufe der Zeit in einer Organisation bewusst oder unbewusst entstandenen und zu einem bestimmten Zeitpunkt wirksamen Wertvorstellungen, Verhaltensvorschriften (Normen), Überzeugungen und Einstellungen zu verstehen.“ (ebd., S. 121) Die schwer fassbare (ebd., S. 121) Kultur einer Organisation – hier der Behörde – kann gemäß Schein / Schein (2018, S. 3 ff.) im Hinblick auf folgende Elemente beobachtet werden: beobachtete Verhaltensweisen im Rahmen menschlicher Interaktion, Klima, formelle Rituale und Feierlichkeiten, gewählte Werte, formelle Philosophie, Gruppennormen, die Spielregeln, Identität und Selbstbild, die selbstverständlichen Fertigkeiten, Denkgewohnheiten, psychische Modelle oder linguistische Paradigmen, gemeinsame Bedeutungen, Metaphern oder integrierende Symbole. 4 4.1 53 Die Organisationskultur kann nach dem Modell von Schein / Schein (2018, S. 14 ff.) in drei Ebenen unterteilt werden: 1. Die „Artefakte“ mit sicht- und spürbaren Strukturen und Prozessen und das beobachtete Verhalten; 2. Die „gewählten Überzeugungen und Werte“, wozu Ideale, Ziele, Werte, Ideologien sowie Rationalisierungen zu zählen sind; 3. Die „grundlegenden Annahmen“, welche die unbewussten und als selbstverständlich geltenden Überzeugungen und Werte beinhalten, welche das Wahrnehmen, Denken und Fühlen bestimmen. In die Ebene der „Artefakte“ fallen die vorerwähnten Ausführungen zu den Organisationstrukturen und Prozessen sowie zur Technologie und Digitalisierung. Daneben gibt es eine ganze Reihe von Artefakten, die einer Behörde den Stempel des Bürokratischen oder Unbürokratischen aufdrücken und hier nicht vollständig abgebildet werden können. Insbesondere sei hierbei auf das Berichtswesen hingewiesen (Brandes / Brandes, 2014, S. 118 f.). So wird sich das Berichtswesen in der Kultur einer unbürokratischen Behörde nicht ungehemmt ausweiten. Die Einführung, Änderung und Ausweitung von Berichten wird nur dann stattfinden, nachdem die Sinnhaftigkeit im Einzelfall sorgfältig geklärt werden konnte. Die Ausgestaltung der erstellten oder eingeforderten Berichte wird sich stets am Prinzip der Einfachheit orientieren (siehe Konklusion). Aus dem erwähnten Modell von Schein / Schein (2018, S. 14 ff.) ist ersichtlich, dass die „Werte und Überzeugungen“ – seien sie nun bewusst oder unbewusst – der zweiten oder dritten Ebene der Organisationskultur zuzuordnen und als die Kernelemente einer Kultur gelten. Die Werte bilden gleichsam 4 Kultur 54 die „Kompassnadel“ (Villiger, 2019, S. 338) der Behörde (siehe nachfolgend). Werte und Überzeugungen Was „Werte“ im philosophischen Sinne, aber auch in Zusammenhang mit der Organisationskultur sind, kann annäherungsweise anhand der folgenden Beschreibung erklärt werden: „Wer ein Unternehmen oder eine Institution führt, hat seine Werte nach denen er führt und ebenso eine Wertehierarchie, seien es Shareholder-Value, Kundenorientierung oder Dienstleistungsbereitschaft. Mit Blick auf die Bibel könnte Moses mit den zehn Geboten der erste Wertegeber gewesen sein.“ (Lutschewitz, 2019, S. 11). „Werte sind Grundhaltungen, die sich auf das beziehen, was uns wichtig, wesentlich, wertvoll ist“ (ebd., S. 12) und diese Haltungen gehen „jeder Tat voraus“ (ebd., S. 12). Werden Werte wirklich gelebt, spricht man dabei von Tugenden (ebd., S. 17). Werte werden im psychologischen Sinne vor allem durch Erfahrung vermittelt (ebd., S. 44). Sofern Werte nicht (nur) gelehrt, sondern (in erster Linie) vorgelebt werden (ebd., S. 41, 44), kommt ihnen im Hinblick auf die Vorbildfunktion der Führungsebene als Leitstern der Organisationskultur ein ganz besonderer Stellenwert zu. Da die Wertehierarchie nicht immer klar ist und unterschiedliche Werte (dem Anschein nach) in Konkurrenz zueinanderstehen können, wäre ein Wertedogmatismus fatal (ebd., S. 42). Es erklärt auch, weshalb sich eine beträchtliche Anzahl Berater mit der Gewichtung und Ausgestaltung von Werten in Organisationen im Einzelnen auseinandersetzt. Das große Problem hierbei ist, dass die proklamierten Werte oft nicht mit den gelebten Werten übereinstimmen – also Wort und Tat nicht übereinstimmen – , was mitunter an unterschiedlichen Interpretationen in 4.2 4.2 Werte und Überzeugungen 55 unterschiedlichen Kulturen, Zielkonflikten, falscher Selbsteinschätzung und kurzfristigem Gewinnstreben liegen kann (ebd., S. 45 ff.). Aufgrund der erwähnten Tatsache, dass Werte alles das sind, was wichtig und wertvoll ist, kann die Liste, was als immaterieller Wert zu betrachten ist, individuell unterschiedlich und ziemlich lang ausfallen (für eine von vielen Listen: Lutschewitz, 2019, S. 73). Im Hinblick auf die Ausführungen in diesem Buch kann das unbürokratische Handeln einer Behörde (oder auch eines Unternehmens) schon für sich genommen als Wert betrachtet werden. Dieses setzt sich begrifflich aus verschiedenen Komponenten zusammen (wie in der Einleitung, Kapitel 2 dargestellt), welche ihrerseits wiederum als Werte angesehen werden können. Die „Überzeugung“ wird gemäß Duden definiert als „feste, unerschütterliche [durch Nachprüfen eines Sachverhalts, durch Erfahrung gewonnene] Meinung; fester Glaube“. Dieser Glaube „kann einerseits den persönlichen Glauben an die Richtigkeit von bestimmten Ideen und Wertvorstellungen oder andererseits den Prozess der Übertragung eigener Ideen auf andere Personen bezeichnen. Mit Überzeugung bezeichnet man auch den Glaubenssatz selbst, d. h. die Aussage, von deren Richtigkeit man überzeugt ist. Werden Überzeugungen nicht mehr hinterfragt, besteht die Gefahr der Ideologisierung.“ (Wikipedia) Aus der erwähnten Definition kann in Bezug auf das unbürokratische Handeln festgehalten werden, dass dieses nicht nur ein Wert, sondern darüber hinaus eine Überzeugung sein kann. Der Glaube an die Richtigkeit des unbürokratischen Handelns einer Behörde, der zur Überzeugung geworden ist, misst diesem Wert eine gleichwohl höhere Bedeutung zu. Daher wäre die Überzeugung vom Sinn des unbürokratischen Handelns – ohne dieses überzubewerten – ein zentrales und 4 Kultur 56 wirksames Element der Kultur einer unbürokratischen Verwaltungsbehörde. Im Ergebnis bilden Werte und Überzeugungen die Kernelemente der Organisationskultur. Im Hinblick auf die vorhergehenden Ausführungen kann das unbürokratische Handeln einer Behörde (oder eines Unternehmens) schon für sich genommen als Wert betrachtet werden. Dieses setzt sich begrifflich aus verschiedenen Komponenten zusammen (wie in der Einleitung, Kapitel 2 dargestellt), welche ihrerseits als Werte angesehen werden können. Darüber hinaus kann der Glaube an die Richtigkeit des unbürokratischen Handelns zu einer Überzeugung reifen. Daher ist die Überzeugung vom Sinn des unbürokratischen Handelns ein zentrales Element der Kultur einer unbürokratischen Verwaltungsbehörde. Sprache und Kommunikation „Eure Rede aber sei: Ja, ja; nein, nein. Was darüber ist, das ist vom Übel.“ (Die Bibel, Luther-Übersetzung 1999, Matthäus, Kapitel 5, Vers 37) „Das wahre Wissen darf es nicht nötig haben, sich unverständlich zu machen; denn in ihm liegt gleichzeitig auch die Fähigkeit, ja das Bedürfnis, sich in schlichten Worten auszudrücken.“ (Abdruschin, 1931, S. 320). Vorbemerkungen Ausgehend vom Begriff des unbürokratischen Handelns (Einleitung, Kapitel 2) wird die unbürokratische Kommunikation 4.3 4.3.1 4.3 Sprache und Kommunikation 57 zunächst aus Sicht der Kommunikationspsychologie als theoretisches Fundament beleuchtet (Teil I, Kapitel 4.3.2). Dann wird auf das Spannungsfeld zwischen der Fachsprache und der Verständlichkeit näher eingegangen (Teil I, Kapitel 4.3.3). Schließlich werden Anhaltspunkte aufgelistet, wie Kommunikationsmittel unbürokratisch verwendet werden können. Hierbei wird exemplarisch die unbürokratische Verwendung von E-Mails behandelt (Teil I, Kapitel 4.3.4). Kommunikationspsychologie Vier Seiten einer Nachricht nach Friedemann Schulz von Thun Nach der kommunikationspsychologischen Einteilung des bekannten deutschen Kommunikationspsychologen Friedemann Schulz von Thun besteht die Anatomie einer Nachricht aus vier Seiten: dem Sachaspekt, dem Selbstoffenbarungsaspekt, dem Beziehungsaspekt und dem Appellaspekt, wobei in einer einzigen Nachricht viele Botschaften gleichzeitig enthalten sind (Schulz von Thun, 2019, S. 14 ff., 28 ff.). Alle vier Aspekte sind in der Kommunikation mit Behörden (und innerhalb von Behörden) relevant. Beispiel 1: Wird bei der Baubehörde ein Antrag auf eine Baugenehmigung eingereicht, so werden in den Unterlagen Informationen mitgeteilt, die in der genauen Bezeichnung des Baugrundstücks und des Bauvorhabens sowie im beigelegten Lageplan enthalten sind (Sachaspekt). Weitergehend müssen der Name und die Anschrift des Bauherrn bekanntgegeben, bestimmte Bestätigungen abgegeben und mit der Unterschrift unter das Formular die Richtigkeit der gemachten Angaben attestiert werden (Selbstoffenbarungsaspekt). Durch die Antragstellung selbst anerkennt der Antragsteller die Behörde als 4.3.2 4.3.2.1 4 Kultur 58 staatliche Instanz mit hoheitlichen Befugnissen in Bezug auf sein Bau-Anliegen (Beziehungsaspekt). Mit dem Antrag verlangt der Antragsteller von der Behörde, die Baugenehmigung zu erteilen (Appellaspekt). Beispiel 2: Wird von der Baubehörde die Baugenehmigung erteilt, so stellt sie in rechtsverbindlicher Weise fest, dass das Vorhaben mit den maßgebenden Vorschriften in Einklang steht (Sachaspekt). Gleichzeitig gibt die Behörde kund, dass sie die Einhaltung der bauaufsichtlichen Vorschriften auf Basis der eingereichten Unterlagen vor Erteilung der Genehmigung geprüft hat und bekundet dies mit den Unterschriften der zuständigen Beamten (Selbstoffenbarungsaspekt). Die Baubehörde tritt mit der Baugenehmigung gegenüber dem Antragsteller (und ggf. dessen Nachbarn) in staatlich-hoheitlicher Funktion auf (Beziehungsakt). Die Baugenehmigung kann verschiedene Auflagen enthalten, zum Beispiel während der Bauphase die angrenzenden Wege freizuhalten (Appellaspekt). Probleme in der Kommunikation zwischen Behörden und Privaten (Bürger, Unternehmen, Verbände etc.) sind – mit unterschiedlicher praktischer Relevanz – bei allen vier Aspekten der Nachricht möglich. Der Sachaspekt Der Sachaspekt einer Nachricht besteht aus kommunikationspsychologischer Sicht aus der Sachlichkeit und der Verständlichkeit (Schulz von Thun, 2019, S. 147 ff.). – Sachlichkeit: „Mit der Sachlichkeit ist gemeint: Der auf ein Sachziel bezogene Austausch von Informationen und Argumenten, das Abwägen und Entscheiden, frei von menschlichen Gefühlen und Strebungen wie: das Gesicht wahren und recht behalten wollen, sich produzieren, rächen und rehabilitieren, sich lieb Kind machen oder es dem anderen zeigen wollen usw. Allgemein ausgedrückt: Sach- 4.3.2.2 4.3 Sprache und Kommunikation 59 lichkeit ist erreicht, wenn die Verständigung auf der Sach- Ebene weiterkommt, ohne dass die Begleitbotschaften auf den anderen drei Seiten der Nachricht störend die Oberhand gewinnen.“ (Schulz von Thun, 2019, S. 147 f.) Bei der Sachlichkeit bestehen Probleme darin, dass die Kommunikation „unsachlich“ erfolgt, bzw. es den Kommunikationspartnern schwerfällt, wirklich „bei der Sache“ zu sein (ebd., S. 147). Diese Schwierigkeiten zeigen sich nach Ansicht des Verfassers weniger in der externen Kommunikation der Behörden, insbesondere bei Botschaften von Behörden an Private. Aufgrund diverser verwaltungsrechtlicher Grundsätze (wie etwa des Gesetzmäßigkeitsprinzips, des Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots) und des von der Öffentlichkeit und den Medien ausgehenden Drucks werden Botschaften von Behörden oft von verschiedenen Stellen mehrfach geprüft, bevor sie das Haus verlassen. Behörden sind stets bestrebt, in der Sachlichkeit gute und objektive Arbeit zu leisten. Wenngleich Probleme mit der Sachlichkeit in der behördeninternen Kommunikation (wie auch in jeder anderen Organisation) eine Rolle spielen können, erscheinen diese im Hinblick auf die Bürokratie nicht vorrangig zu sein und werden hier nicht behandelt. – Verständlichkeit: Die Schwerverständlichkeit ist ein viel beklagtes Problem, insbesondere auch beim Amtsdeutsch (Schulz von Thun, 2019, S. 160). Sie stellt eine der größten Bürokratieprobleme dar. Die Ursachenforschung für schwer verständliche Kommunikation dürfte ins Unermessliche ausufern. „Nie weiß man so ganz genau, ob die mangelnde Allgemeinverständlichkeit «in der Natur der Sache» begründet liegt, ob eine unterentwickelte Kommunikationsfähigkeit der Autoren vorliegt oder ob ein Stück Imponiergehabe der Fachleute eine 4 Kultur 60 Rolle spielt, das auf die Ehrfurcht des unkundigen Empfängers abzielt.“ (ebd., S. 160). Verständlichkeit kann als eine Eigenschaft von Informationstexten bezeichnet werden, die sich in vier Dimensionen offenbart: Einfachheit, Gliederung – Ordnung, Kürze – Prägnanz und zusätzliche Stimulanz (ebd., S. 161, 163 ff.). Verständlichkeit ist anhand der erwähnten vier Dimensionen messbar und – sofern der nötige Wille vorhanden ist – auch lernbar, jedenfalls soweit, dass erhebliche Fortschritte spürbar werden (ebd., S. 161 f.). Beispiele haben gezeigt, dass wenn unverständliche Texte durch verständlichere Texte ersetzt werden, die Leser unterschiedlicher Schulbildung gleichermaßen davon profitierten (ebd., S. 174 ff., 178). Hierbei ist die „Einfachheit“ (als Kontrast zur Kompliziertheit) der wichtigste Faktor zur Verständlichmachung (und „zugleich derjenige, der die «Gebildeten» am deutlichsten von den «Ungebildeten» trennt“) (ebd., S. 163). Als Charakteristika für Einfachheit gelten zum Beispiel die Formulierung von (eher) kurzen Sätzen, die Verwendung von bekannten Wörtern, die Erklärung von Fachwörtern und die Anschaulichkeit der Darstellungen (ebd., S. 164; siehe jedoch a.a.O. S. 172, wonach „lange Sätze und lange Wörter ja nicht schwerverständlich sein“ müssen). Ohne auf Einzelheiten einzugehen zeichnet sich die Dimension „Gliederung und Ordnung“ (als Gegensatz zur Unübersichtlichkeit) durch äußere Übersichtlichkeit und innere Folgerichtigkeit aus (ebd., S. 164 f.). Die „Kürze und Prägnanz“ bedeutet, dass viele Informationen mit wenig Worten und auf das Wesentliche konzentriert zum Ausdruck gebracht werden; ihre Missachtung ist meistens bei der freien, weitschweifigen Rede beobachtbar (ebd., S. 166 f.). Das Streben nach Kürze und Prägnanz bedeutet indessen nicht, dass ein schriftlicher Text zu kurz 4.3 Sprache und Kommunikation 61 ausfallen soll (ebd., S. 172); seine Länge wird vor allem durch das Thema und die Aufgabenstellung vorgegeben. Schließlich dient die „zusätzliche Stimulanz“ dazu, den Empfänger einer Nachricht „nicht nur intellektuell, sondern auch gefühlsmäßig anzusprechen“ (ebd., S. 167). Mittel der zusätzlichen Stimulanz sind etwa das Arbeiten mit Beispielen, die Verwendung von sprachlichen Bildern und Analogien, das Einfügen von Zeichnungen und das gelegentliche Inverbindungbringen von Sachinformationen mit der Person des Senders (ebd., S. 169). Hingegen kann sich eine zu große Dosis zusätzlicher Stimulanz auch ungünstig auf die Verständlichkeit auswirken (ebd., S. 172 f.). Anmerkung des Verfassers: Die zusätzliche Stimulanz dürfte für eine Behörde (im Gegensatz zu Unternehmen der freien Wirtschaft) wenn überhaupt dann wohl nur sehr selten und mit äußerster Zurückhaltung infrage kommen. Aus dem Erwähnten wird deutlich, dass aus kommunikationspsychologischer Sicht vor allem die Verständlichkeit als Unterkategorie des Sachaspekts ein Messfaktor für (wenig) Bürokratie ist. Entsprechend kann es sinnvoll sein, den Angestellten von Behörden bei Bedarf Trainings zur Formulierung von verständlichen Texten anhand der erwähnten vier Verständlichkeitsdimensionen anzubieten. Der Beziehungsaspekt und die übrigen Aspekte Der Beziehungsaspekt ist speziell in der Kommunikation mit Behörden weitgehend durch Verfassung und Gesetz vorgegeben und somit nicht änderbar. Demnach tritt die Behörde als hoheitliche Instanz auf und kann – ja darf – zu Privaten in der Regel und abgesehen von bestimmten Ausnahmen kein enges „partnerschaftliches Verhältnis“ pflegen. 4.3.2.3 4 Kultur 62 „Staatsleitungen und Staatsbürger dürfen niemals in eins verschmolzen werden, sondern es sind zwei getrennte Dinge, von denen jedes in sich selbst gesund zu bleiben hat, die aber stets in voller Harmonie nebeneinander stehen müssen, sich gegenseitig fördernd.“ (Abdruschin, 1998, S. 92) Der Beziehungsaspekt kann allenfalls mit Blick auf die Bürokratie in der Art der Ansprache eine Rolle spielen. So kann der Brief einer Behörde an „den Antragsteller“ als unpersönlich und bürokratisch empfunden werden, wohingegen die Anrede der antragstellenden Person mit seinem individuellen Namen als bürgernah angesehen wird. Der Appellaspekt (häufig in Form des Verwaltungsaktes) ist ebenfalls rechtlich vorgegeben und unterliegt grundsätzlich der richterlichen Kontrolle. Entsprechend besteht hier kein Veränderungsspielraum. Der Appellaspekt fällt daher unter dem Gesichtspunkt der Bürokratie außer Betracht. Aus Bürokratie-Sicht eher untergeordnet erscheint der Selbstoffenbarungsaspekt in der Kommunikation der Behörde gegenüber Privaten. Wichtig ist natürlich, dass die Behörden ihre Tätigkeit erklären und darlegen, warum sie zum Beispiel eine als „bürokratisch“ wahrgenommene Maßnahme ergreifen. Diese Selbstoffenbarungen unterliegen aber der (gesellschaftlichen) Kontrolle durch die Öffentlichkeit und die Medien und werden hier nicht näher thematisiert. Zwischenergebnisse In der Kommunikation der Behörden sind – bezogen auf das kommunikationspsychologische Konzept von Friedemann Schulz von Thun – der Sachaspekt, der Selbstoffenbarungsaspekt, der Beziehungsaspekt und der Appellaspekt einer Nachricht relevant. Mit Blick auf die Bürokratie kommt der Verständlichkeit als Unterkategorie des Sachaspektes die größte 4.3.2.4 4.3 Sprache und Kommunikation 63 praktische Bedeutung zu. Je verständlicher eine Nachricht einer Behörde ist, desto weniger bürokratisch wirkt sie. Verständlichkeit kann als eine Eigenschaft von Informationstexten bezeichnet werden, die sich in vier Dimensionen offenbart: Einfachheit, Gliederung – Ordnung, Kürze – Prägnanz und zusätzliche Stimulanz (Schulz von Thun, S. 161, 163 ff.). Hierbei sticht die „Einfachheit“ (als Kontrast zur Kompliziertheit) als der wichtigste Faktor zur Verständlichmachung hervor (ebd., S. 163). Charakteristika der Einfachheit sind zum Beispiel die Verwendung von bekannten Wörtern, die Erklärung von Fachwörtern und die Anschaulichkeit der Darstellungen (ebd., S. 164). Verständlichkeit ist nicht nur messbar, sondern auch lernbar. Bei Bedarf sollte es Angestellten von Behörden ermöglicht werden, an entsprechenden Trainings teilzunehmen. Die Fachsprache der Verwaltung Fachsprache vs. Verständlichkeit Der Professor Danny Oppenheimer an der Universität Princeton soll in dem Artikel „Consequences of Erudite Vernacular Utilized Irrespective of Necessity: Problems with Using Long Words Needlessly“ (Folgen des Gebrauchs von Fachjargon ungeachtet der Notwendigkeit: Probleme, die dadurch entstehen, dass man unnötigerweise lange Wörter benutzt) aufgezeigt haben, „dass es ein Anzeichen geringer Intelligenz und Glaubwürdigkeit ist, wenn man geläufige Ideen in einer hochtrabenden Sprache formuliert“ (Kahneman, 2011, S. 86). Man solle Wert darauf legen, sich möglichst einfach, einprägsam und in gebundener Sprache auszudrücken, wenn man für wahr gehalten werden möchte (ebd., S. 86). 4.3.3 4.3.3.1 4 Kultur 64 In einer von der deutschen Bundesregierung in Auftrag gegebenen Befragung des Statistischen Bundesamtes, welche auf Lebens- und Unternehmenslagen ausgelegt ist, zeigte sich in den Befragungsergebnissen hinsichtlich der Zufriedenheit mit behördlichen Leistungen, dass die „Verständlichkeit des Rechts“ den schlechtesten Wert und die „Verständlichkeit von Formularen und Anträgen“ den zweitschlechtesten Wert aufgewiesen haben (Statistisches Bundesamt, 2015, S. 10). „Verwaltungssprache gilt seit eh und je als schwer verständlich. Schlagworte wie «Behördensprache», «Beamtenjargon», «Bürokratenstil» deuten die Zielrichtung der verbreiteten Kritik an. Bemängelt wird häufig eine fehlende Bereitschaft zur Vermittlung, welche Verwaltungen bei der sprachlichen Darstellung ihres jeweiligen Auftrags zu leisten hätten. Zugespitzt lautet der Vorwurf, dass für normale Bürgerinnen und Bürger das «Fachchinesisch» der Verwaltung intransparent bleibt.“ (Stücheli-Herlach et al., 2016, S. 258) Ziele des Sprachhandelns der Verwaltung sind unter anderem die Sachgerechtigkeit, die Rechtmäßigkeit (z.B. von Anordnungen) und die Verständlichkeit (Stücheli-Herlach et al., 2016, S. 248 f.). Mit Blick auf das „unbürokratische Handeln“ dürfte die Verständlichkeit der Sprache das einschlägige Kriterium sein. Die Verständlichkeit der Behördensprache steht in einem Spannungsverhältnis zur Fachsprache (ebd., S. 259). Wenn beispielsweise in einem Merkblatt zur Adoption von Kindern der juristische Fachausdruck der „Urteilsfähigkeit“ verwendet wird, ist dieser für einen Laien ohne nähere Erläuterung wahrscheinlich nicht verständlich (ebd., S. 259). Die Fachsprache der Verwaltung ist nicht auf juristische Ausdrücke beschränkt, sondern beinhaltet Begriffe aus sämtlichen Fachrichtungen, mit denen sich Behörden beschäftigen, wie etwa auch aus dem Bau- und Planungswesen (Stücheli- Herlach et al., 2016, S. 259). 4.3 Sprache und Kommunikation 65 Die Fachsprache weist die folgenden Merkmale auf: 1. Verwaltungssprachliche Definiertheit, wenn beispielsweise der Jurist den „Besitz“ vom „Eigentum“ unterscheidet; 2. Verwaltungssprachliche Verbindlichkeit, wenn etwa Funktionsverb-Gefüge verwendet und beispielsweise die Umschreibung „eine Genehmigung erteilen“ anstatt nur „genehmigen“ verwendet wird; 3. Abstrakte und unpersönliche Verwaltungssprache, wenn zum Beispiel der „Verwandte in aufsteigender Linie“ zu bezeichnen ist. (ebd., S. 259 f.) Die Notwendigkeit der Fachlichkeit der Verwaltungssprache wird hier nicht grundsätzlich infrage gestellt. Sie dient – mit Augenmaß eingesetzt – dazu, eine Verständigung über komplizierte Problemstellungen unter Fachexperten zu vereinfachen (ebd., S. 259). Indessen sollte sie „mit Gespür für die Angemessenheit (oder Unangemessenheit) in der jeweiligen Situation verwendet werden“ (ebd., S. 259). Zur Überwindung der Kommunikationshürden stellen Stücheli-Herlach et al. (2016, S. 261) anhand eines Beispiels einige Strategien vor: – Unterscheidung der Grade der Fachlichkeit bei Titeln, Textanfängen, Abbildungslegenden usw. – Einfügung von Erklärungen etwa zu Fachwörtern und Maßnahmen – Sachlogische Gliederung (z.B. Frage-Antwort-Strukturen, vom Allgemeinen zum Besonderen) – Nennung von konkreten Beispielen zur Veranschaulichung – Ergänzung von Visualisierungen zum Beispiel mittels fotografischer Abbildungen – Stehen lassen von vagen Formulierungen der Allgemeinsprache, um die Aussagen vertraut erscheinen zu lassen – Verwendung der direkten Anrede 4 Kultur 66 An dieser Stelle sei erwähnt, dass behördenseitig ausreichend Leitfäden und Unterlagen zur Verfügung stehen, welche eine korrekte Behördensprache bewirken sollen (siehe etwa Bundeskanzlei, 2017). Neben spezifischen Behördenleitfäden existieren auch allgemeine Empfehlungen zum verständlichen Korrespondieren, wie etwa das „Hamburger Verständlichkeitskonzept“ (Dudenredaktion, 2016, S. 10 ff.). Doch selbst wenn diese Werke nicht überdimensioniert wären und von den Behördenangestellten auch tatsächlich gelesen werden würden, würde ihre Wirkung wahrscheinlich verpuffen. Denn „Ratschläge und Appelle bleiben wirkungslos, wo sich bestimmte Sprach- und Darstellungsgewohnheiten jahre- und jahrzehntelang eingeschliffen haben. Da ist es schon aussichtsreicher, systematisch zu üben“ (Schulz von Thun, 2019, S. 179) und den Behördenangestellten gezielte Trainings anzubieten. Zwischenergebnisse Mit Blick auf das unbürokratische Handeln müssen sich die Behörden vor allem um die Verständlichkeit der Sprache bemühen. Die Verständlichkeit der Behördensprache steht grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zur Fachsprache (Stücheli-Herlach et al., 2016, S. 259). Zur Überwindung der Kommunikationshürden in Bezug auf die Fachsprache stellen Stücheli-Herlach et al. (2016, S. 261) geeignete Strategien vor. Nach Ansicht des Verfassers wird in der Außenkommunikation von Behörden eine weitgehend als „unbürokratisch“ wahrgenommene Sprache erreicht, wenn folgende Grundsätze beherzigt werden: 1. Unter Berücksichtigung des Adressaten weitestgehender Verzicht auf Fachjargon und unübliche Abkürzungen. Hier- 4.3.3.2 4.3 Sprache und Kommunikation 67 bei ist in Kauf zu nehmen, dass der Text ggf. etwas länger wird. 2. Falls sich ungewöhnliche Fachwörter nicht vermeiden lassen, sind diese zu erklären. Umfangreiche Leitfäden und theoretische Anleitungen haben voraussichtlich keine oder nur einen sehr geringen Einfluss auf die Behördensprache in der Praxis. Als zielführender dürfte sich das Anbieten von Verständlichkeits-Trainings zum Üben des schriftlichen und mündlichen Ausdrucks erweisen. E-Mail – Kommunikation Das unbürokratische Handeln von Verwaltungsbehörden betrifft auch die Verwendung von Kommunikationsmitteln. Beispielsweise sind zur Gestaltung von Briefen in der Außenkommunikation Leitlinien vorhanden (z.B. „Merkblatt Behördenbriefe“ der Bundeskanzlei, 2017). Die Gestaltung von Briefen wird in vereinzelten Verwaltungsbezirken sogar durch den Gesetzgeber festgelegt (siehe für die Verwaltung in Berlin: Helmrich, 1989, S. 78). Mindestens genauso wichtig wie die Brief-Korrespondenz erscheint die (interne und externe) E-Mail-Kommunikation, denn der E-Mail-Verkehr steht heutzutage im Mittelpunkt. Wenngleich der externe E-Mail-Verkehr nicht nur einseitig durch die Behörde bestimmt werden kann, stellt sich zumindest die Frage, wie der interne E-Mail-Verkehr geregelt und unbürokratisch gehandhabt werden kann. Zunächst sei das Problem beschrieben. Durch E-Mails bewirkte Bürokratie hat ihren Ursprung einerseits in unnötigen E- Mails und andererseits in einer falschen, ineffizienten Verwendung von E-Mails. 4.3.4 4 Kultur 68 „Nicht nur die schiere Menge an E-Mails, die täglich unsere Posteingangsfächer fluten sind ein Problem. Die Liste kommunikativer Unarten im Umgang mit E-Mails ist lang. Typische Ärgerpunkte sind: das Übersehen bzw. Ignorieren von Mails, das Abstreiten, Mails erhalten zu haben, das Schlie- ßen von sich auf andere bzgl. der Lese- und Abrufgewohnheiten, zu weitschweifige Formulierungen, breites Streuen von Kopien (CC), verworrene und fehlerhafte Formulierungen sowie ein unpassender Ton, wie Roth bereits 2004 ermittelte.“ (Ballod, 2011, S. 86) „Als problematisch erweist sich vor allem ihr dysfunktionaler Gebrauch. E-Mails eignen sich hervorragend zum Abschieben von Verantwortung („Cover-your-ass“) oder um der Dokumentationspflicht („Alle in Kenntnis gesetzt!“) zu genügen. [...] Ein Kernproblem auch, dass die allermeisten Ihre E-Mails entweder „sofort“ oder „so bald als möglich“ beantworten, wie eine Online-Befragung von 91 Nutzern ergab (www.informationsdidaktik.de). Nur welcher Zeitpunkt mit „sofort“ oder „sobald als möglich“ bezeichnet wird, bleibt ungeklärt und völlig beliebig.“ (Ballod, 2011, S. 86) Die psychologischen Ursachen für die problematische Verwendung von E-Mails liegen gemäß Schlesiger / Matthes (2008) in der Abhängigkeit der persönlichen Identität, und zwar vom Grad der eigenen Autonomie sowie dem Status in der Gruppe. „Eingehende E-Mails geben dem Empfänger das Gefühl, wichtig zu sein. [...] Dazuzugehören wird wichtiger als der Wunsch, Kraft und Inspiration im Innersten, in der eigenen Persönlichkeit zu suchen. Der Blackberry wirkt wie ein Statusverstärker: Wir wichtig man ist, wird in allen Lebenslagen zur Schau gestellt – im Restaurant, im Zug, im Büro.“ (Schlesiger / Matthes, 2008) Die problematische Verwendung von E-Mails wird bei Ballod (2011, S. 89) anhand eines eindrücklichen Beispiels quantifiziert: In einem Unternehmen mit ca. 1200 Angestellten machte 4.3 Sprache und Kommunikation 69 eine an alle gerichtete E-Mail mit der Frage, ob jemand Kirschen kaufen möge, die Runde. Unberücksichtigt des internen E-Mail-Verkehrs, der auf diese Frage folgte (und jeden Rahmen sprengte), wurde in einer optimistischen Annahme, dass alle Mitarbeiter 30 Sekunden für das Lesen und Löschen der Nachricht gebraucht hätten, ein Resultat von 600 Minuten vernichteter Arbeitszeit ermittelt. In einer Behörde wären die Auswirkungen vergleichbar. Somit kann festgestellt werden, dass eine unbürokratische bzw. effiziente E-Mail-Kommunikation im Interesse der Behörde selbst und letztlich auch des Steuerzahlers liegt. Zur Realisierung einer unbürokratischen E-Mail-Kommunikation sollten Regeln aufgestellt werden. Da diese eine Wechselwirkung mit der Kommunikationskultur in der Behörde aufweist, sollten diese Regeln entweder individuell von der Behördenleitung vorgegeben oder – besser noch – partizipativ mit den Behördenangestellten ausgehandelt werden (ähnliche Auffassung bezüglich Unternehmen: Ballod, 2011, S. 90). Als Anhaltspunkt, mit welchen Regeln ein unbürokratischer Umgang mit E-Mails sichergestellt werden kann, sei exemplarisch auf Folgendes hingewiesen: – Verwendung von aussagekräftigen Betreffzeilen zur Ermöglichung der schnellen Vorselektion von E-Mails (Burger, 2006, S. 128; Ballod, 2011, S. 90); – Klare Äußerung der Handlungserwartung an den Empfänger, zum Beispiel nach der HEIT-Losung hinsichtlich Handlung, Entscheidung, Information und Terminierung (Ballod, 2011, S. 91); – Sparsames, aber sinnvolles In-Kopie-setzen (CC) von zusätzlichen Empfängern zur Eindämmung der E-Mail-Flut (Burger, 2006, S. 131; Ballod, 2011, S. 91); – Bei komplizierten Sachverhalten Verzicht auf die E-Mail als Kommunikationsmittel und Wahl geeigneterer Medien, wie 4 Kultur 70 etwa Telefonkonferenzen oder Besprechungen (Burger, 2006, S. 129; Ballod, 2011, S. 90); – Pro Thema sollte nur eine E-Mail versandt werden, so dass eine strukturierte Ablage der E-Mail sowie gegebenenfalls ungefilterte Weiterleitung und Weiterbearbeitung möglich ist (Burger, 2006, S. 129); – Keine Weiterleitung von Ketten-E-Mails (Burger, 2006, S. 131). Im Ergebnis lässt sich zur E-Mail-Kommunikation festhalten, dass neben der Außenkommunikation die interne Behördenkommunikation für ein unbürokratisches Verwaltungshandeln zentral ist. Bei Letzterer steht heutzutage der – hier exemplarisch untersuchte – E-Mail-Verkehr im Mittelpunkt. Durch E- Mails bewirkte Bürokratie hat ihren Ursprung einerseits in der schier unnötigen Anzahl und Masse an versendeten E-Mails und andererseits in dem dysfunktionalen Gebrauch von E- Mails. Dies kann zu einer beachtlichen Vernichtung von Arbeitszeit und letztlich Steuergeldern führen. Zur Realisierung einer unbürokratischen E-Mail-Kommunikation sollten in jeder Behörde gezielte Regeln aufgestellt werden. Da diese eine Wechselwirkung mit der Kommunikationskultur in der Behörde aufweisen, sollten diese Regeln entweder von der jeweiligen Behördenleitung vorgegeben oder – besser noch – mit den Behördenangestellten partizipativ ausgehandelt werden (ähnliche Auffassung bezüglich Unternehmen: Ballod, 2011, S. 90). Burger (2006) und Ballod (2011) zeigen Anhaltspunkte auf, mit welchen Regeln ein effizienter (und somit unbürokratischer) Umgang mit E-Mails sichergestellt werden kann. 4.3 Sprache und Kommunikation 71 Personal und Führung Behördenspezifische Ausgangslage Die Diskussion um das unbürokratische Handeln von Behörden erstreckt sich im Weiteren auf den Bereich des Personalmanagements. Hierzu lassen sich die nachfolgenden Anhaltspunkte in der Literatur finden, welche auch als ausgesprochene Kulturthemen anzusehen sind. – Anders als privatwirtschaftliche Unternehmen stehen Behörden nicht im Wettbewerb (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 136). Eine entsprechende Marktkontrolle existiert nicht und kann allenfalls (unvollkommen) simuliert werden (ebd., S. 136). Leistungsvergleiche in der öffentlichen Verwaltung stoßen an systematische Grenzen, etwa durch die Eingebundenheit in die politischen Wirkfaktoren und lokale Besonderheiten und Strukturen (Kuhlmann, 2016, S. 323 ff.). – Die Arbeitsergebnisse der einzelnen Mitarbeiter lassen sich unter dem Leistungsprimat nur schwerlich messen. Die Einführung und Verwendung von leistungsorientierten Entlohnungssystemen kann insbesondere dann heikel sein, wenn die Orientierung an (messbaren) quantitativen Grö- ßen erfolgt, welche wiederum zu einer Vernachlässigung von Qualität führen kann (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 136 ff.) Im Weiteren fallen bei Behörden die folgenden Besonderheiten in Betracht: Einerseits werden exzellente Leistungen nicht zwingend besonders entlohnt (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 137). Andererseits können Fehler von Mitarbeitern zu bedeutenden Nachteilen für diese führen, wie etwa das Ausbleiben einer Beförderung (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 137). Das Qualitätsziel der 4.4 4.4.1 4 Kultur 72 „Fehlerfreiheit“ (zulasten von Effizienz und Effektivität) hat ihre Ursache mitunter im „Öffentlichkeitsprinzip“ und dem Einsichtsrecht in die Tätigkeit der Verwaltung (Schwarb, 2016, S. 446). Diese Tatsache ist der Ausgangspunkt vieler bürokratischer Probleme (z.B. übertriebene Fehlervermeidungsstrategien, lange Genehmigungsverfahren, Außerachtlassen der Nutzen-Kosten-Relation, mangelnde Bürgerorientierung) (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 137). – „Besteht in der Unternehmung der Personalentwicklungsgrundsatz, dass (oberste) Führungskräfte nur «aus den eigenen Reihen» kommen sollen, so sind die Anforderungen an die Erfüllung des Kriteriums Förderung der sozialen Effizienz und individuellen Lernfähigkeit […] besonders hoch.“ (Thom / Wenger, 2002, S. 100) Mögliche Lösungsansätze und Maßnahmenkatalog – Das Potenzial der Ermessensspielräume sollte im Rahmen einer risikoorientierten Herangehensweise durch die Behörden (unter anderem im Tagesgeschäft) bestmöglich genutzt werden. Hierzu sind motivierte (und entsprechend bestärkte) Mitarbeiter unerlässlich. (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 137 f.) – Mitarbeiterführung mit Zielvereinbarungen (ebd., S. 137; zu Zielvereinbarungen und Mitarbeiterbeurteilungen generell siehe Ritz, 2016, S. 489 ff.). – Ein Entlohnungssystem mit Leistungsorientierung (beispielsweise mit Abweichungen von 10 Prozent nach unten und oben vom Basislohn) (Kroker / Lichtblau / Röhl, S. 137). Zwischen einer Mitarbeiterbeurteilung und der Entlohnung muss eine Übereinstimmung vorliegen. „Es 4.4.2 4.4 Personal und Führung 73 darf nicht passieren, dass eine Beurteilung hervorragend ist, dies aber für die Betreffenden weder bei der Entlöhnung noch für die Entwicklung Folgen hat“ (Schwarb, 2016, S. 450). – Zwischen der Fach- und der Ressourcenverantwortung sollte grundsätzlich Kongruenz bestehen (Banner, 1994, S. 32). Daher sollte die Budget- und Personalverantwortung soweit wie möglich nach unten delegiert werden (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 138). Auch für die Ermöglichung einer „personalen Führung“ des Vorgesetzten sollte die Behörde den Vorgesetzten eine hinreichend grosse Entscheidungsfreiheit, insbesondere bei Personalentscheiden, zugestehen (Schwarb, 2016, S. 450). – Vorhandensein eines gewissen Personalaustauschs zwischen den Behörden und den betroffenen privaten Anspruchsgruppen oder Unternehmen (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 138) (selbstverständlich nur insoweit dies die Anforderungen an die Unabhängigkeit und behördliche Distanz zulassen). – Erhöhung der Rollenflexibilität der Behördenangestellten etwa durch eine möglichst breite Ausbildung (Thom / Wenger, 2002, S. 99). Eine gute (und breite) Ausbildung der Behördenangestellten führt wiederum zu der Forderung nach einer gewissen Gestaltungsfreiheit und Möglichkeiten der Verantwortungsübernahme durch die Mitarbeiter (Banner, 1994, S. 32). – Besetzung der oberen Führungsränge mit einem Anteil an Personen aus der Privatwirtschaft bzw. aus dem Kreise der betroffenen Anspruchsgruppen der jeweiligen Behörde (ebd., S. 100). – Wie das Beispiel eines berühmten Managers von General Electric zeigt, kann es nützlich sein, das an der Bürokratie beteiligte Personal massiv zu reduzieren (Weibel, 2017, 4 Kultur 74 S. 150 m.w.N.) bzw. von Anfang an gar nicht erst einzustellen. Nützlich kann es insbesondere sein, wenig Stabsstellen zu unterhalten und dafür mehr über die Linie zu führen, dort, „wo das praktische Wissen und auch das Interesse und die Fähigkeiten“ vorhanden sind (Brandes / Brandes, 2014, S. 172 f.). – Schließlich sollten dem Beispiel von Taylor folgend die Fachfunktionen so weit wie möglich von administrativen Tätigkeiten entlastet und an eigens dafür geschaffene Spezialisten delegiert werden, so dass sich jeder Mitarbeiter voll auf die ihm zugeordnete Wertschöpfungsfunktion konzentrieren kann (Weibel, 2017, S. 151 m.w.N.). Dies könnte den Sekretariats- und Unterstützungsfunktionen zu neuer Blüte verhelfen. Führungskräfte versus Mikromanager Als besonderen Menschenschlag bezeichnet Weibel die Bürokraten und Technokraten. Sie seien nicht fähig, „sich auf das Wesentliche zu konzentrieren. Sie meiden das Risiko und sind die Treiber der Bürokratie.“ Entsprechend würden sie sich „zu Tode koordinieren“. Hinzu gesellen sich die Mikromanager. „Die können durchaus mit viel Sachkenntnis und Leidenschaft am Werk sein, nur sehen sie vor lauter Bäumen den Wald nicht. All diese Menschen können wertvolle Arbeit leisten. Nur sollte man sie nicht mit allzu viel Verantwortung versehen.“ Entsprechend solle man verhindern, „dass Bürokraten, Technokraten und Mikromanagern strategische Funktionen übertragen werden“. (Weibel, 2017, S. 133 f. m.w.N.) „Unabhängig von allen Modellen darf niemals vergessen werden, dass der Charakter von Führungskräften bei deren Berufung eine ebenso zentrale Rolle wie die fachliche Kompetenz 4.4.3 4.4 Personal und Führung 75 spielen muss“ (Villiger, 2019, 338). Hieraus folgt, dass bereits bei der Einstellung von Führungskräften ein Augenmerk darauf gelegt werden sollte, ob diese im unbürokratischen Verhalten einen gewissen Wert sehen oder ob es sich vielmehr um ausgewiesene Bürokraten handelt, die in ihrer Sprache, in ihrem Denken und im Tun jegliche Schlichtheit vermissen lassen. Bürokratisch eingestellte Menschen neigen dazu, alles Einfache unnötig zu verkomplizieren oder bei sehr komplexen Sachverhalten (die es ohne Zweifel gibt) den roten Faden auszublenden. Die Einstellung der Kandidaten hierzu kann beispielsweise im mündlichen Vorstellungsgespräch ertastet werden. An dieser Stelle soll aber davor gewarnt werden, Einfachheit mit Oberflächlichkeit, einer fehlenden Fachlichkeit oder einer Sprachverkürzung (z.B. durch massenhafte Verwendung von Anglizismen) zu verwechseln. Zwischenergebnisse Leistungsvergleiche in der öffentlichen Verwaltung stoßen an systematische Grenzen, etwa durch die Eingebundenheit in die politischen Wirkfaktoren und lokale Besonderheiten und Strukturen (Kuhlmann, 2016, S. 323 ff.). Einerseits werden exzellente Leistungen bei Behörden nicht zwingend besonders entlohnt (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 137). Andererseits können Fehler von Mitarbeitern zu bedeutenden Nachteilen für diese führen, wie etwa das Ausbleiben einer Beförderung (ebd., S. 137). Das Qualitätsziel der „Fehlerfreiheit“ hat zwar ihre (unabänderliche) Berechtigung (z.B. Öffentlichkeitsprinzip, Recht auf Akteneinsicht), ist aber der Ausgangspunkt vieler bürokratischer Probleme (z.B. übertriebene Fehlervermeidungsstrategien, lange Genehmigungsverfahren) (ebd., S. 137). 4.4.4 4 Kultur 76 Für die unbürokratische Behörde bietet sich ein Katalog von Lösungsstrategien an (siehe Teil I, Kapitel 4.4.2): Beispielhaft seien die Nachfolgenden erwähnt: – Mitarbeiterführung mit Zielvereinbarungen – Entlohnungssystem mit Leistungsorientierung – Kongruenz zwischen der Fach- und der Ressourcenverantwortung – Erhöhung der Rollenflexibilität der Behördenangestellten – Besetzung der oberen Führungsränge mit einem Anteil an Personen aus dem Kreise der betroffenen Anspruchsgruppen – Personelle Kleinhaltung der Stabsstellen – Entlastung des Fachpersonals von administrativen Arbeiten durch Administrativpersonal Bürokratisch eingestellte Menschen neigen dazu, alles Einfache unnötig zu verkomplizieren oder bei sehr komplexen Sachverhalten (die es ohne Zweifel gibt) den roten Faden auszublenden. In Bezug auf die strategische Führung der unbürokratischen Behörde sollte den Mikromanagern zumindest nicht die Oberhand zukommen. Diese mögen ihre (durchaus wertvolle) Berufung in anderen Bereichen der Behörde finden. Bereits bei der Besetzung von strategischen Führungspositionen sollte ein Augenmerk darauf gelegt werden, ob infrage kommende Kandidaten im unbürokratischen Verhalten einen gewissen Wert sehen oder ob es sich vielmehr um ausgewiesene Bürokraten handelt, die in ihrer Sprache, in ihrem Denken und im Tun jegliche Schlichtheit vermissen lassen. Die Einstellung der Kandidaten hierzu kann beispielsweise im mündlichen Vorstellungsgespräch ertastet werden. An dieser Stelle sei aber nochmals davor gewarnt, Einfachheit mit Oberflächlichkeit, einer fehlenden Fachlichkeit oder einer Sprachverkürzung (z.B. 4.4 Personal und Führung 77 durch massenhafte Verwendung von Anglizismen) zu verwechseln. 4 Kultur 78 Zusammenfassung der Ergebnisse Das Thema einer überbordenden Bürokratie ist vermutlich so alt wie die Existenz von Organisationen und des Staatswesens selbst (siehe Becker, 2016). Die Kritik an der Bürokratie führt zu der zentralen Untersuchungsfrage, an welchen Merkmalen eine als „unbürokratisch“ empfundene Verwaltungsbehörde im Idealzustand erkennbar ist. Das herausragendste Merkmal der unbürokratischen Behörde ist nach Ansicht des Verfassers die Einfachheit (siehe Konklusion). Dicht gefolgt wird die Einfachheit von der Effizienz. Peripher steht unbürokratisches Handeln von Verwaltungsbehörden für klare Zuständigkeiten und Verantwortungsregelungen, Schriftlichkeit des Verfahrens, Präzision, Sachkunde, Unabhängigkeit, Fachpersonal, Diskretion (Helmrich, 1989, S. 11), Bürgerfreundlichkeit, Investitionsfreundlichkeit, Schnelligkeit (Christl, 2006, S. 89) sowie Beweglichkeit, Schlichtheit, Verständlichkeit, Umsichtigkeit (Einleitung, Kapitel 2). Regulatorisch findet das unbürokratische Verwaltungshandeln seine Grenze an gesetzlichen Vorgaben. Diese legitimieren die Existenz der Behörde, bestimmen ihren Auftrag und bilden einen engen Korridor, was eine Behörde tun darf und was nicht. Der größte Freiraum dürfte im „wie“ der Behördentätigkeit liegen, welche sich unter anderem in der konkreten Ausgestaltung von Prozessen zeigt (Einleitung, Kapitel 3). Im Rahmen der vorliegenden Ausarbeitung konnten Merkmale unbürokratischen Handelns in unterschiedlichen Bereichen der Behörde als Organisation gefunden werden: 5 79 – Behördenleitbild (Teil I, Kapitel 1): Eine gesamtsteuernde Ausrichtung der betroffenen Behörde zu einem „unbürokratischen Handeln“ kann mithilfe entsprechender Formulierungen im Behördenleitbild sichergestellt werden. Entsprechende Aussagen können am passendsten in das Leitbildelement „Werte und Verhalten“ eingefügt werden. Erste Überlegungen hierzu sowie mögliche Formulierungsbausteine finden sich in Kapitel 1.4. – Organisation (Teil I, Kapitel 2): – Strukturen (Kapitel 2.1): Das „Prinzip der Verantwortung“ (Banner, 1994, S. 31) muss (auch) durch die Strukturen einer Behörde unterstützt werden. Entsprechend dürften sich im Allgemeinen flache Hierarchien und die damit verbundene Delegation der Budget- und Personalverantwortung und Erhöhung von Ermessensspielräumen begünstigend auf unbürokratisches Handeln auswirken (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 138). Greiner (1998) und Bosetzky (1994) lassen gewisse Ansätze erkennen, wie strukturell auf ein Übermaß an Bürokratie in einer Verwaltungsbehörde reagiert werden kann (z.B. mehr Kooperation, Projektmanagement-Strukturen, Stärkung der informalen Organisation). Darüber hinaus kann das Effizienzkonzept von Thom / Wenger (2002) als Basis zur individuellen Ausgestaltung von unbürokratisch agierenden Verwaltungsbehörden angesehen werden. Verantwortung, Gremien und Bürokratie stehen in einem Verhältnis zueinander: Verantwortung bedeutet in der Regel wenig Gremien, und wenige Gremien bedeuten oftmals wenig Bürokratie. Weitere Indizien für eine unbürokratische Organisation können klar definierte Entscheidungszuständigkeiten, einfache und verständliche Regeln der Entscheidungsfindung und im Idealfall das Vorhanden- 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 80 sein von überblickbaren, auch dezentralen Organisationseinheiten mit einer gewissen Entscheidungsautonomie sein. Schließlich muss das organisatorische Kongruenzprinzip beachtet werden, wonach die Aufgaben, die Verantwortung und die Kompetenzen möglichst übereinstimmen sollen. Übergreifend zeichnet sich nach Meinung des Verfassers eine unbürokratische Organisation auch durch generell überblickbare (und somit einfache) Strukturen aus, denn die Überblickbarkeit erleichtert die Führbarkeit von den oberen Hierarchien her und dient der klaren Verantwortungszuteilung und -abgrenzung. – Prozesse (Kapitel 2.2): Durch Prozesse können bestimmte standardisierte Abläufe vereinfacht, beschleunigt und auf diese Weise unbürokratischer ausgestaltet werden. Die Verfahrensabläufe in Behörden sollten bei ihrer Gestaltung hinsichtlich Strukturierung, Realisierung und Optimierung (Vahs, 2015, S. 232) auf Schnelligkeit und Effizienz ausgerichtet werden, ohne dass dies zu Einbu- ßen bei der erforderlichen Qualität führt. Bei der Prozessausgestaltung kommt dem Faktor Zeit bzw. Geschwindigkeit eine große Bedeutung zu. Eine unbürokratische Organisation wird daher ein entsprechendes Fristenregime in ihren Prozessen etabliert haben. Wie die enthaltenen Fristen ausgestaltet werden, ist freilich eine Einzelfallentscheidung. Weitergehend sollte die unbürokratische Organisation die „sieben Todsünden im Prozessmanagement“ vermeiden, die da sind (Suter / Vorbach / Wild-Weitlaner, 2019, S. 19 ff.): 1. Ungenügende Flughöhe; zu früh zu viele Details; 2. Fehlendes Maßschneidern der Prozesse auf die Strategie; 3. Viele Schnittstellen; 4. Keine „End-to-End“-Zuständigkeiten im Prozess; 5. Trennung von Prozesssteuerung 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 81 und -ausführung; 6. Ausklammerung der Aufbauorganisation und 7. Tool-Gläubigkeit. – Technologie und Digitalisierung (Teil I, Kapitel 3): Ein sachgerechter Einsatz von digitalen Verfahren seitens der Behörden scheint für das Vertrauen in die Verwaltung zunehmend wichtig zu sein (Nationaler Normenkontrollrat, 2017a, S. 35). Durch die mittels digitaler Informationstechnologie einhergehende Beschleunigung der Datenverarbeitung sowie der Datenvernetzung führt die Digitalisierung kurz- und mittelfristig zu einer Vereinfachung und Erleichterung der Interaktion zwischen Privaten und der Behörde. Beispielsweise können auf diese Weise Mehrfachangaben von Stammdaten oder Registerinformationen überflüssig werden. Die Technologie sollte nutzerfreundlich, d.h. möglichst einfach in der Anwendung, ausgestaltet sein. Der Inhalt und die Menge der Daten müssen beherrschbar, bzw. mit hoher Qualität auswertbar sein. Peripher gehört zum Bürokratiethema, dass die Behörden die Zuverlässigkeit und Sicherheit ihrer IT gewährleisten und im Idealfall über Geschäftskontinuitätspläne verfügen. Vorliegend wird jedoch die These aufgestellt, dass die Digitalisierung langfristig keine positive Bedeutung für das unbürokratische Handeln einer Organisation haben wird. Denn mit dem Einsatz der digitalen Informationstechnologie wird es nicht nur einfacher, Daten zu verarbeiten und zu vernetzen, sondern es wird auch einfacher, Daten zu sammeln. Wichtig ist daher bei der Datensammlung, dass Behörden immer eine strenge Selbstkontrolle ausüben und die Chancen und Risiken abzuwägen, ob die Daten wirklich benötigt werden. Letzteres ist wiederum ein Ausdruck der Kultur der betreffenden Institution. 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 82 – Kultur (Teil I, Kapitel 4): – Werte und Überzeugungen (Kapitel 4.2): Werte und Überzeugungen bilden die Kernelemente der Organisationskultur. Das unbürokratische Handeln einer Behörde (oder eines Unternehmens) kann schon für sich genommen als Wert betrachtet werden. Das unbürokratische Handeln setzt sich begrifflich aus verschiedenen Komponenten zusammen (wie in der Einleitung, Kapitel 2 dargestellt), welche ihrerseits als Werte angesehen werden können. Darüber hinaus kann der Glaube an die Richtigkeit des unbürokratischen Handelns zu einer Überzeugung reifen. Daher ist die Überzeugung von der Nützlichkeit des unbürokratischen Handelns ein zentrales Element der Kultur einer unbürokratischen Verwaltungsbehörde. – Sprache und Kommunikation (Kapitel 4.3): In der Kommunikation der Behörden sind – bezogen auf das kommunikationspsychologische Konzept von Friedemann Schulz von Thun – der Sachaspekt, der Selbstoffenbarungsaspekt, der Beziehungsaspekt und der Appellaspekt einer Nachricht relevant. Mit Blick auf die Bürokratie kommt der Verständlichkeit als Unterkategorie des Sachaspektes die größte praktische Bedeutung zu. Je verständlicher eine Nachricht einer Behörde ist, desto weniger bürokratisch wirkt sie. Verständlichkeit kann als eine Eigenschaft von Informationstexten bezeichnet werden, die sich in vier Dimensionen offenbart: Einfachheit, Gliederung – Ordnung, Kürze – Prägnanz und zusätzliche Stimulanz (Schulz von Thun, S. 161, 163 ff.). Hierbei sticht die „Einfachheit“ (als Kontrast zur Kompliziertheit) als der wichtigste Faktor zur Verständlichmachung hervor (ebd., S. 163). Charakteristika der Einfachheit sind zum Beispiel die Verwendung von bekannten Wörtern, die 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 83 Erklärung von Fachwörtern und die Anschaulichkeit der Darstellungen (ebd., S. 164). Die Verständlichkeit der Behördensprache steht in einem Spannungsverhältnis zur Fachsprache (Stücheli- Herlach et al., 2016, S. 259). Nach Ansicht des Verfassers sollte in der Außenkommunikation von Behörden in Abhängigkeit vom Empfänger der Nachricht auf nicht verständlichen Fachjargon und unübliche Abkürzungen weitestgehend verzichtet werden, selbst wenn dadurch der Text ggf. etwas länger wird. Ungewöhnliche Fachwörter sollten adressatengerecht erklärt werden. Es existieren zwar umfangreiche Leitfäden, die dazu erstellt worden sind, um indirekt wohl auch einen Beitrag zu einer unbürokratisch wirkenden Sprache zu leisten. Die Wirkung solcher Dokumente dürfte jedoch verpuffen. Aussichtsreicher erscheint es, systematisch zu üben und entsprechende Trainings anzubieten (Schulz von Thun, 2019, S. 179). – E-Mail – Kommunikation (Kapitel 4.3.4): Bei der internen (und teilweise externen) Behördenkommunikation steht heutzutage der E-Mail-Verkehr im Mittelpunkt. Durch E-Mails bewirkte Bürokratie hat ihren Ursprung einerseits in der schier unnötigen Anzahl und Masse an versendeten E‑Mails und andererseits in dem dysfunktionalen Gebrauch von E-Mails. Zur Realisierung einer unbürokratischen E-Mail-Kommunikation sollten in jeder Behörde gezielte Regeln aufgestellt bzw. idealerweise unter Einbezug der Angestellten partizipativ ausgehandelt werden. Burger (2006) und Ballod (2011) zeigen Anhaltspunkte auf, mit welchen Regeln ein effizienter (und somit unbürokratischer) Umgang mit E- Mails möglich ist. 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 84 – Personal und Führung (Kapitel 4.4): Leistungsvergleiche in der öffentlichen Verwaltung stoßen an systematische Grenzen. Einerseits werden exzellente Leistungen bei Behörden nicht zwingend besonders entlohnt (Kroker / Lichtblau / Röhl, 2004, S. 137). Andererseits können Fehler von Mitarbeitern zu bedeutenden Nachteilen für diese führen (ebd., S. 137). Das Qualitätsziel der „Fehlerfreiheit“ hat zwar ihre (unabänderliche) Berechtigung, ist aber der Ausgangspunkt vieler bürokratischer Probleme (z.B. übertriebene Fehlervermeidungsstrategien) (ebd., S. 137). Für die unbürokratische Behörde bietet sich ein Katalog von Lösungsstrategien an (siehe Teil I, Kapitel 4.4.2), beispielsweise die Mitarbeiterführung mit Zielvereinbarungen, das Entlohnungssystem mit Leistungsorientierung, die Kongruenz zwischen der Fach- und der Ressourcenverantwortung, die Erhöhung der Rollenflexibilität der Behördenangestellten, die Besetzung der oberen Führungsränge mit einem Anteil an Personen aus dem Kreise der betroffenen Anspruchsgruppen, die personelle Kleinhaltung der Stabsstellen und die Entlastung des Fachpersonals von administrativen Arbeiten durch Administrativpersonal. In Bezug auf die strategische Führung der unbürokratischen Behörde sollte den Mikromanagern nicht die Oberhand zuerkannt werden. Bereits bei der Besetzung von strategischen Führungspositionen sollte ein Augenmerk darauf gelegt werden, ob infrage kommende Kandidaten im unbürokratischen Verhalten einen gewissen Wert sehen oder ob sie in ihrer Sprache, in ihrem Denken und im Tun jegliche Schlichtheit vermissen lassen (nicht zu verwechseln mit Oberflächlichkeit, fehlender Fachlichkeit oder einer Sprachverkürzung durch massenhafte Verwendung von Anglizismen). 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 85 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die „unbürokratische Behörde“ als Idealzustand an verschiedenen Merkmalen erkennbar ist. So konnten in den Bereichen Leitbild, Organisationsstrukturen und Prozesse, Technologie und Digitalisierung sowie Kultur mit ihren Elementen der Werte und Überzeugungen, der Sprache und Kommunikation und dem Personal und der Führung mehrere Kriterien herausgearbeitet werden, an denen das „unbürokratische Handeln“ der einzelnen Behörde als Organisation messbar ist und wodurch es gefördert wird. 5 Zusammenfassung der Ergebnisse 86 Das Bürokratiebarometer Auf Basis der vorhergehenden Ausführungen kann analysiert werden, wie bürokratisch oder unbürokratisch eine Organisaition (Behörde oder Unternehmen) funktioniert. Hierbei ist von wesentlicher Bedeutung, dass jene Elemente der Organisation sichtbar werden, die in Bezug zur Ausprägung der Bürokratie stehen (in Anlehnung an Schein / Schein, 2018, S. 242). Das nachfolgende „Bürokratiebarometer“ in Form von einer Tabelle ist ein praktisches Instrument, um erste Anhaltspunkte zu erhalten, wie „unbürokratisch“ eine Organisation ist. Die einzutragende Einschätzung kann beispielsweise mit der Leitung der betroffenen Organisation im Rahmen einer Sitzung erarbeitet werden. Die Einschätzung zu bestimmten Bürokratiethemen kann sich mit der Einschätzung zu anderen Bürokratiethemen überschneiden, was durchaus beabsichtigt ist. Bürokratiethema Beschreibung Einschätzung (z.B. Skala von 1 bis 10: 1 = bürokratisch, 10 = unbürokratisch) Leitbild Die Organisation (Behörde, Unternehmen) verfügt über ein Leitbild, in welchem deren Mission, Werthaltungen und Vision sichtbar zum Ausdruck gebracht werden. Das Leitbild enthält Bezüge zum unbürokratischen Handeln, indem es charakteristische Begriffsmerkmale wie z.B. „unbürokratisch“, „einfach“ und / oder „effizient“ erwähnt. Das Leitbild 6 87 wird in der Praxis gelebt und es wird regelmäßig in Sitzungen der Führung darauf Bezug genommen. Organisation: Strukturen Die Organisation verfügt im Allgemeinen über flache Hierarchien und überblickbare (und somit einfache) Strukturen. Die bereichsübergreifende Zusammenarbeit, z.B. in Form von Projekten, funktioniert gut und wird permanent praktiziert. Die zentralen Verwaltungseinheiten erscheinen nicht überdimensioniert. Es existieren informale Strukturen und nicht-bürokratische Inseln, wie z.B. bereichsübergreifende, ungezwungene Fachzirkel, die von der obersten Leitung gefördert werden. Die Strukturen der Organisation werden im Hinblick auf die Effizienz der Arbeitsabläufe reflektiert. Es existiert keine ausgeprägte Gremienlandschaft (von permanenten Gremien). Es sind klar definierte Entscheidungszuständigkeiten, einfache und verständliche Regeln der Entscheidungsfindung und im Idealfall das Vorhandensein von überblickbaren, auch dezentralen Organisationseinheiten mit einer gewissen Entscheidungsautonomie vorhanden. Nach dem organisatorischen Kongruenzprinzip stimmen Aufgaben, Verantwortung und Kompetenzen regelmäßig überein. Organisation: Prozesse Es besteht eine Strategie im Hinblick auf die richtige Dosis der Prozessorientierung. Prozesse werden vorrangig dann erstellt, wenn ein hoher Standardisierungsgrad von Abläufen gegeben ist, so dass diese vereinfacht werden. Die Prozesslandschaft wirkt kanalisiert bzw. nicht stark zergliedert. Schnelligkeit und Effizienz, die „Lauf- und Liegezeiten“ der Abläufe, werden – nebst Qualitätsstandards – 6 Das Bürokratiebarometer 88 im Rahmen des Prozessmanagements berücksichtigt und durch ein Fristenregime komplettiert. Die Prozesse haben eine angemessene Flughöhe bzw. enthalten nicht zu früh zu viele Details. Sie sind auf die Strategie maßgeschneidert, enthalten nur die wesentlichen Schnittstellen, definieren die „End-to-End“-Zuständigkeiten und Prozess-steuerung und -ausführung liegen in einer Hand. Technologie, Digitalisierung Digitale Informationstechnologie wird eingesetzt, um die Kommunikation mit (internen und externen) Ansprechpersonen zu vereinfachen, d.h. zu verarbeiten und zu vernetzen. Damit werden Mehrfachangaben (z.B. von Stammdaten oder Registerinformationen) möglichst bereichsübergreifend überflüssig gemacht. Die Informationstechnologie ist nutzerfreundlich ausgestaltet, d.h. möglichst einfach in der Anwendung. Inhalt und Menge der Daten sind beherrschbar, d.h. mit hoher Qualität auswertbar. Es besteht eine Datensammel-Strategie, d.h. es wird eine strenge Selbstkontrolle bezüglich der richtigen Auswahl der benötigten Informationen ausgeübt. Die Behörde gewährleistet die Zuverlässigkeit und Sicherheit ihrer IT und verfügt über Geschäftskontinuitätspläne. Kultur: Werte und Überzeugungen Die Leitung der Organisation ist von der Nützlichkeit des unbürokratischen Handelns überzeugt. Die Einführung und Ausweitung des Berichtswesens ist an die Sinnhaftigkeit und Verwendbarkeit der Berichte geknüpft. Die Ausgestaltung des Berichtswesens orientiert sich am Prinzip der Einfachheit. 6 Das Bürokratiebarometer 89 Kultur: Sprache und Kommunikation Die Kommunikation erfolgt adressatengerecht. In der Kommunikation wird Wert auf die Verwendung von bekannten Wörtern, die Erklärung von ungewöhnlichen Fachwörtern und die Anschaulichkeit der Darstellungen gelegt. Auf unübliche Abkürzungen wird verzichtet, selbst wenn dadurch der Text ggf. etwas länger wird. Den Mitarbeitern werden Verständlichkeitstrainings zu Übungszwecken angeboten. Schließlich existieren partizipativ ausgehandelte E- Mail-Regeln. Kultur: Personal und Führung Die Mitarbeiterführung erfolgt mit Zielvereinbarungen. Das Entlohnungssystem enthält Elemente der Leistungsorientierung. Die Kongruenz zwischen der Fach- und der Ressourcenverantwortung ist gegeben. Die Arbeitsmarktfähigkeit und Rollenflexibilität der Angestellten wird aufrechterhalten (z.B. durch Weiterbildungen, Personalaustausch). Die Stabsstellen wirken nicht überdimensioniert. Das Fachpersonal wird durch Administrativpersonal von administrativen Aufgaben entlastet. Bei der Besetzung von strategischen Führungspositionen wird darauf geachtet, dass diese nicht von „Bürokraten, Technokraten und Mikromanagern“ besetzt werden. Die entsprechende Veranlagung dieser Personen zu kompliziertem Reden, Denken und Tun kann vorher im Gespräch ertastet werden. 6 Das Bürokratiebarometer 90

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Abstract

In contrast to previous specialist literature, the focus is not on simplifying administration across the board, but rather on reducing the bureaucracy of individual organizations (authorities, companies) under the given circumstances. In the first part, scientists, consultants and managers are given an overview of the characteristics by which an "unbureaucratic" authority can be recognised. This catalogue of characteristics is condensed into a "bureaucracy barometer", which can be used for organisational bureaucracy diagnoses of authorities and companies. In the second part, methods are shown how an organization can master the change process of de-bureaucratization.

Zusammenfassung

Anders als in der bisherigen Fachliteratur steht bei Hans-Claas Bernhardt nicht die flächendeckende Verwaltungsvereinfachung im Vordergrund, sondern die Entbürokratisierung der einzelnen Organisation (Behörde, Unternehmen) unter den jeweils herrschenden Bedingungen. Wissenschaftler, Berater und Führungskräfte erhalten im ersten Teil einen Überblick über die Merkmale, an denen eine „unbürokratische“ Behörde erkennbar ist. Dieser Katalog von Merkmalen wird zu einem „Bürokratiebarometer“ verdichtet, welches für organisationale Bürokratie-Diagnosen von Behörden und Unternehmen verwendet werden kann. Im zweiten Teil des Buches werden Methoden aufgezeigt, wie eine Organisation den Veränderungsprozess der Entbürokratisierung meistern kann.