Content

Einleitung in:

Hans-Claas Bernhardt

Die unbürokratische Behörde und die Entbürokratisierung von Einzelorganisationen, page 1 - 14

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4480-3, ISBN online: 978-3-8288-7512-8, https://doi.org/10.5771/9783828875128-1

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Wirtschaftswissenschaften, vol. 91

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Einleitung Die Kritik an der Bürokratie Das Thema einer überbordenden Bürokratie ist vermutlich so alt wie die Existenz von Organisationen und des Staatswesens selbst (Becker, 2016). Kritik an zu viel Bürokratie wird von allen Seiten und in Bezug auf alle möglichen Organisationen ge- äußert, wobei Verwaltungsbehörden im Kreuzfeuer der Kritik stehen. Aktualität gewinnt das Thema des unbürokratischen Verwaltungshandelns mitunter, weil der derzeitige US-Präsident der Bürokratie den Kampf angesagt hat (Reuters, 2017, 30. Januar). Wenngleich der Verfasser kein Anhänger dieses US-Präsidenten ist und die Ansage des US-Präsidenten nicht als Auslöser für das Thema der vorliegenden Ausarbeitung aufgefasst werden darf, zeigt die Aussage des amerikanischen Präsidenten jedoch die Wichtigkeit des Themas an sich. Handelt es sich um die Außenbeziehung einer staatlichen Behörde, können die Kritiker etwa Bürger, Beaufsichtige oder Interessenverbände sein. So sie staatliche Leistungen in Anspruch nehmen wollen, müssen sie als „gravierende Zugangshürde“ ihre lebensweltlichen Erfahrungen in die Logik verwaltungsrechtlicher Modelle und Verfahren pressen (Becker, 2016). Bei Kritikern aus dem Innern einer Verwaltungsbehörde kommen – je nach Rechtskleid und Sprachgebrauch – Beamte, Beschäftigte, Angestellte, Mitarbeiter und Mitglieder infrage. Hierzu stellt Bosetzky (1994) gleich zwei Thesen auf: Erstens: „Eine Bürokratie ist eine Institution zur Demotivierung, Diminuierung und Deformierung ihrer Mitglieder“; und zweitens: „In 1 3 einer Bürokratie neigt jeder Beschäftigte dazu, zu einer «bürokratischen Persönlichkeit» zu werden“ (Bosetzky, 1994, S. 42). Ob diese Thesen zutreffen, sei dahingestellt. Es lohnt sich aber, sich einmal mit dem Idealzustand einer weitgehend unbürokratisch handelnden Behörde zu befassen und auch mit den Möglichkeiten der Entbürokratisierung. Schließlich kann die Kritik an einer als unerträglich empfundenen Bürokratie derart große Ausmaße erreichen, dass sie vom Gesellschaftssystem als solches geäußert wird. In deren Folge kann sich eine Staatsführung dazu veranlasst sehen, zum Beispiel flächendeckende Verwaltungsreformen, Subventionierungen von Digitalisierungsprojekten und / oder regulatorische Reformen zu veranlassen (eindrücklich etwa: Nationaler Normenkontrollrat, 2017a). Diese gesellschaftlichen Entwicklungen haben sicherlich bedeutende Auswirkungen auf die Einzel-Organisationen, stehen aber nicht im Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung. Denn um wie viel größer erscheinen die Herausforderungen für die Leitung einer einzelnen Behörde oder Betriebes, unter den gegebenen (regulatorischen) Umständen ihren Betrieb möglichst unbürokratisch auszugestalten. 1 Die Kritik an der Bürokratie 4 Der Begriff des unbürokratischen Handelns In der Begriffskombination des „unbürokratischen Handelns“ ist das Wort „Bürokratie“ enthalten. Das Wort „Bürokratie“ (frz. „bureaucratie“) ist eine Wortschöpfung aus dem 18. Jahrhundert und wird dem französischen Ökonomen Vincent de Gournay zuerkannt, der damit den unproduktiven Stand der Beamten des Ancien Régime bezeichnete (Derlien et al., 2011, S. 15 f.). Dieser Wertung diametral entgegenstehend charakterisierte Max Weber im frühen 20. Jahrhundert die Bürokratie „als technisch überlegene Organisationsform von Herrschaft“ (Becker, 2016). Zeitgenössisch trägt Toyota diesem Zwiespalt Rechnung, indem es zwischen zwei Arten von Bürokratie unterscheidet: Die eine Seite der Medaille wird die „einengende Bürokratie“ genannt, welche die starre Befolgung von Vorschriften und Regelwerken betrifft. Die andere Seite der Medaille ist die „befähigende Bürokratie“, die mittels Regeln und Prozessen den Mitarbeiter in seiner Eigenverantwortung unterstützt (Liker / Meier, 2007, S. 157 f.; Weibel, 2017, S. 149 f. m.w.N.). Diesem von Toyota geprägten Begriffsdualismus wird vorliegend aber nicht gefolgt, sondern es wird vereinfachend die begriffliche Polarität „bürokratisch“ und „unbürokratisch“ verwendet. Die Bürokratie sollte weder in grundsätzlicher Weise abgelehnt noch deren Sinn infrage gestellt werden. Denn die Bürokratie ist – als Organisationsprinzip im Sinne Max Webers – unverzichtbar (Helmrich,1989, S. 10). Hinterfragt werden 2 5 kann allerdings, wie viel Bürokratie eine Organisation benötigt, wie viel sie verträgt und wie eine Organisation auszugestalten ist, damit sie als „unbürokratisch“ angesehen oder ihr im Gegenteil der Stempel des „Bürokratischen“ aufgedrückt wird, wenn es sich um eine ausufernde Bürokratie handelt. Das Problem ist also nicht die Bürokratie selbst, sondern ihre Tendenz, ihre Macht immer weiter zu steigern (Weibel, 2017, S. 149). Der Begriff der „Bürokratie“ lässt sich etymologisch und umgangssprachlich deuten. – Etymologisch wird der Bürokratiebegriff von „bureau“, der roten (burrus) Decke vom Arbeitstisch im Amtszimmer des 18. Jahrhunderts, abgeleitet. Die Herrschaft des Amtszimmers führt zur Herrschaft des Beamten und diese wiederum führt zur Organisationsform der Bürokratie (Derlien et al., 2011, S. 16). – Umgangssprachlich hat der Begriff der Bürokratie eine eher abwertende Bedeutung. Um nur einige Beispiele zu nennen, steht er für Verselbständigung (der Verwaltung), Zuständigkeitswirrwar, Formular-„Unwesen“, Perfektionismus, Überheblichkeit, Pedanterie, Ausnutzung der Überlegenheit, Verantwortungsabwälzung, Fachidiotentum, Kontrollwahn, Vertuschungsgefahr, Unpersönlichkeit (Derlien et al., 2011, S. 17; Helmrich, 1989, S. 11). Mit diesem umgangssprachlichen Begriffsverständnis werden Fehlentwicklungen benannt, die das Verwaltungshandeln diskreditieren (Helmrich, 1989, S. 10). Die Begriffskombination des „unbürokratischen Handelns“ ist nach Ansicht des Verfassers das Gegenteil der umgangssprachlichen, eher abwertenden Bedeutung des Begriffs der Bürokratie. Somit liegt „unbürokratisches Handeln“ vor, wenn kein Anlass zur sogenannten „vulgären Bürokratiekritik“ (Derlien et 2 Der Begriff des unbürokratischen Handelns 6 al., 2011, S. 17 f.) an einer Verwaltungsbehörde (oder einer sonstigen Organisation, wie zum Beispiel einem mittleren oder großen Unternehmen) besteht. Gemäß Duden bedeutet der Begriff „unbürokratisch“: „schnell und unmittelbar; nicht durch Bürokratie und Verwaltung verzögert“. Das herausragendste Merkmal der unbürokratischen Behörde ist nach Auffassung des Verfassers die Einfachheit (siehe Konklusion). Dicht gefolgt wird die Einfachheit von der Effizienz; diese bedeutet „Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit“ (Duden). Allerdings wird die Effizienz bereits durch die Einfachheit bezweckt (Brandes / Brandes, 2014, S. 35; für die Effizienz als Ziel einer Verwaltungsreform: Christl, 2006, S. 89). Nebst der Effizienz kommt auch der Effektivität des Handelns eine große Bedeutung zu. Effektivität bedeutet, die richtigen Dinge zu tun, währenddem die Effizienz darauf anspielt, die Dinge richtig zu tun (Thom / Wenger, 2002, S. 24). Effektivität ist zwar von Effizienz nicht vollständig trennbar (Thom / Wenger, 2002, S. 25 f.). Im Lichte des unbürokratischen Handelns dürfte aber die Effizienz wichtiger sein als die Effektivität. Hinzu kommen in der Peripherie des Begriffs des unbürokratischen Verwaltungshandelns weitere Merkmale wie etwa klare Zuständigkeiten und Verantwortungsregelungen, Schriftlichkeit des Verfahrens, Präzision, Sachkunde, Unabhängigkeit, Fachpersonal, Diskretion, Bürgerfreundlichkeit, Investitionsfreundlichkeit, Schnelligkeit sowie Flexibilität, Verständlichkeit, Umsichtigkeit (Helmrich, 1989, S. 11; Christl, 2006, S. 89). Derlien et al. (2011) äußern sich kritisch zum „unbürokratischen“ Verhalten. Sie weisen (zurecht) darauf hin, dass unbürokratisches Verhalten (auch) eine Abweichung vom „normalen“ Verfahren darstellen kann – bis hin zur Rechtswidrigkeit. Becker (2016) erwähnt etwa, dass die Nationalsozialisten 2 Der Begriff des unbürokratischen Handelns 7 die Bürokratie für ihr Vernichtungsprogramm missbrauchten (obwohl sie die Bürokratie eigentlich verachteten). Selbstverständlich bergen „unbürokratische“ Vorgehensweisen Risiken. Dessen ungeachtet kann ein solches Handeln aber sehr wohl auch segensreich sein, sofern die regulatorischen Grenzen des Rechtsstaats eingehalten werden. Entsprechend soll beim „unbürokratischen“ Handeln im Rahmen des vorliegenden Beitrags von der Einhaltung der Gesetze als Selbstverständlichkeit ausgegangen werden. Demnach steht „unbürokratisches“ Handeln für eine optimale und effiziente Vorgehensweise von Verwaltungsbehörden im geltenden Rechtsrahmen. 2 Der Begriff des unbürokratischen Handelns 8 Regulatorische Grenzen unbürokratischen Handelns Verwaltungsbehörden bestehen qua Gesetz. Dieses legitimiert deren Existenz, bestimmt deren Auftrag und bildet einen engen Korridor, was Behörden tun dürfen und was nicht. Im hier interessierenden Zusammenhang ist u.a. von Bedeutung, dass für Behörden zum Teil gesetzlich vorgegeben ist, wie die Organisation rudimentär ausgestaltet zu sein hat (siehe Tschannen / Zimmerli / Müller, 2009, § 19 Rz. 23). Außerdem setzt das „Legalitätsprinzip“ der Veränderungskreativität zum Beispiel im Bereich der Kommunikation enge Grenzen. Beispielsweise ist in den Departementen der schweizerischen Bundesverwaltung die Einrichtung von Generalsekretariaten als Stabsstellen vorgesehen (Art. 41 f. RVOG). Unter anderem teilt der schweizerische Bundesrat „die Ämter den Departementen nach den Kriterien der Führbarkeit, des Zusammenhangs der Aufgaben sowie der sachlichen und politischen Ausgewogenheit zu“ (Art. 43 Abs. 3 RVOG). „Die Departementsvorsteher und Departementsvorsteherinnen bestimmen die organisatorischen Grundzüge der ihren Departementen zugeordneten Ämter“ (Art. 43 Abs. 4 RVOG). „Die Amtsdirektoren und Amtsdirektorinnen legen die Detailorganisation ihrer Ämter fest“ (Art. 43 Abs. 5 RVOG). Die Ziele und Grundsätze des „Departements des Innern“ etwa werden in einer Verordnung der Regierung (des Schweizerischen Bundesrats) festgelegt (OV-EDI, insb. Art. 1 und 2 OV-EDI). In dieser Verordnung wiederum werden auch die Ziele und Funktionen ver- 3 9 schiedener Ämter, wie zum Beispiel des Bundesamts für Sozialversicherungen, festgelegt (siehe Art. 11 OV-EDI). Naturgemäß müssen sich die Strategien der Ämter an den gesetzlich vorgegebenen Zielen der jeweiligen Behörde orientieren. Bezüglich der Kommunikation sind Grundzüge vieler Verwaltungsverfahren in der Schweiz im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) geregelt. Darin wird beispielsweise festgelegt, dass Anordnungen der Behörden im Einzelfall in Form der „Verfügung“ ergehen (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Ein weiteres Beispiel bildet das strafbewehrte Amtsgeheimnis (Art. 320 StGB), an welches Behördenmitglieder gebunden sind und welches verschiedene Restriktionen in der Kommunikation mit sich bringt. Hingegen dürfte die Ausgestaltung von Prozessen weitgehend im Ermessen der einzelnen Ämter liegen. Hier gibt es für den öffentlichen Sektor bisher nur schwache (weil eher indirekte) regulatorische Grenzen, wie die Vorgabe von „Internen Kontrollsystemen“ (IKS), sofern diese vom jeweiligen Gesetzgeber überhaupt vorgesehen sind (siehe Hunziker / Dietiker, 2016, S. 410, 412 f.). Ein IKS konzentriert sich aber in erster Linie auf mangelhafte, also fehlerhafte Prozesse (ebd., S. 415) und nicht auf deren unbürokratische Ausgestaltung oder Effizienzsteigerung. Außerdem ist eine gesetzliche Pflicht, eine Interne Revision einzurichten, welche u.a. operative Prozesse prüfen kann (Gehrig-Ehrenzeller, 2011, S. 108), zum Beispiel in der Schweiz nicht vorgesehen (WEKA, 2017; Hofmeister, 2007, S. 332 ff.). 3 Regulatorische Grenzen unbürokratischen Handelns 10 Gegenstand der Untersuchung Die Kritik an der Bürokratie führt zu der zentralen Untersuchungsfrage, an welchen Merkmalen eine als „unbürokratisch“ empfundene Verwaltungsbehörde erkennbar ist. Zwar ist schon begriffstechnisch das unbürokratische Verwaltungshandeln eine Herausforderung, und eine „unbürokratische Bürokratie“ grenzt an die Quadratur des Kreises. Es soll aber untersucht werden, ob sich bei genauerem Hinsehen für die einzelne Verwaltungsbehörde Möglichkeiten erschließen, weitgehend unbürokratisch zu handeln. Ziel ist es somit, Antworten auf die Frage zu erhalten, ob unbürokratisches Behördenhandeln aus dem Blickwinkel der Organisationslehre identifizierbar ist. Es sollen Anhaltspunkte gefunden werden, wie sich das unbürokratische Handeln der Behörde ausdrückt. Untersuchungssubjekt ist die Verwaltungsbehörde als Einzel-Organisation bzw. die „intra‑organisatorische Verwaltungsebene“ (zum Begriff: Jann, 2005, S. 630). Hingegen werden flächendeckende Verwaltungsvereinfachungsbemühungen (inkl. der damit verbundenen Streichung von Rechtsvorschriften) vorliegend nicht thematisiert. Es soll an dieser Stelle aber nicht negiert werden, dass flächendeckende Verwaltungsvereinfachungen einen bedeutenden Einfluss auf die Einzelbehörde haben können. Hier kann eine Parallele zu den Ausführungen Luhmanns (2015, S. 479) gezogen werden, wonach „Anpassungsprozesse in bürokratischen Organisationen weitgehend diesem Typus der Selbstanpassung folgen, weil ein hohes, ständig korrekturbedürftiges Maß an Feinabstimmung verlangt ist und hohe Sensibilität für 4 11 geringfügige Unterschiede gepflegt wird.“ Diese These in Bezug auf bürokratische Organisationen, welche Luhmann (2015, S. 479) den „Umweltanpassungen“ etwa bei Familien entgegenstellt, spricht nach Ansicht des Verfassers dafür, dass Behörden bei der Ausgestaltung ihrer Handlungsmaximen – trotz bedeutender Umwelteinflüsse – eine gewisse Autonomie zukommt. Diese Autonomie erfährt durch die Staatslehre und die Rechtswissenschaft eine bedeutende Eingrenzung, wie im vorherigen Kapitel der Einleitung angedeutet wird. Das Handeln der Behörde kann sich nach innen richten, d.h. behördenintern etwa Beamte und Angestellte betreffen. Ebenso kann sich das Agieren der Verwaltungsorganisation nach außen richten und Bürger, Beaufsichtigte und / oder Anspruchsgruppen adressieren. Die Merkmale des unbürokratischen Verwaltungshandelns sollen zunächst im Sinne eines idealtypischen Zustands erarbeitet werden. Gegenstand der Untersuchung sind die Merkmale unbürokratischen Behördenhandelns in verschiedenen Bereichen der Behörde als Organisation. Der Gang der Untersuchung im Teil I betreffend die unbürokratische Behörde erfolgt strukturell in Anlehnung an VAHS (2015, S. 316 ff.) und umfasst die folgenden Felder: 1. Leitbild mit Vision und Mission; 2. Organisation, beinhaltend Strukturen und Prozesse; 3. Technologie und Digitalisierung; 4. Kultur, beinhaltend Führung und Kommunikation; Diese Aspekte der Behördenorganisation sollen einige Grundpfeiler der Behörde als Organisation abbilden. Sie können sowohl dem Aufbau einer „unbürokratischen“ Behörde als auch bei der „Entbürokratisierung“ von Organisationen (Behörden wie Unternehmen) berücksichtigt werden. Die gefundenen Merkmale für unbürokratisches Verwaltungshandeln können Themen anstoßen und Zusammenhänge deutlich machen. Im 4 Gegenstand der Untersuchung 12 Ergebnis entsteht ein Katalog von Einzelmerkmalen, der zu einem „Bürokratiebarometer“ entwickelt wird und für organisationale Bürokratie-Diagnosen verwendet werden kann. Danach steht im Teil II der Veränderungsprozess der „Entbürokratisierung“ im Vordergrund. Bei diesem geht es um Strategien und Maßnahmen sowie Methoden, eine verbürokratisierte Organisation zu entschlacken. Teil II wird wie folgt strukturiert: 1. Rückschlüsse aus den in Teil I gewonnenen Erkenntnissen der Organisationskultur; 2. Das Dreischritt-Modell in Anlehnung an Kurt Lewin und Schein / Schein im Hinblick auf die Entbürokratisierung; 3. Das Beispiel einer konkreten Interventionsarchitektur; 4. Die Zukunftswerkstatt als wichtiges Element einer Entbürokratisierungs-Architektur; 5. Die Zusammenfassung der Ergebnisse von Teil II. Abschließend erfolgt eine übergreifende Konklusion. 4 Gegenstand der Untersuchung 13

Chapter Preview

References

Abstract

In contrast to previous specialist literature, the focus is not on simplifying administration across the board, but rather on reducing the bureaucracy of individual organizations (authorities, companies) under the given circumstances. In the first part, scientists, consultants and managers are given an overview of the characteristics by which an "unbureaucratic" authority can be recognised. This catalogue of characteristics is condensed into a "bureaucracy barometer", which can be used for organisational bureaucracy diagnoses of authorities and companies. In the second part, methods are shown how an organization can master the change process of de-bureaucratization.

Zusammenfassung

Anders als in der bisherigen Fachliteratur steht bei Hans-Claas Bernhardt nicht die flächendeckende Verwaltungsvereinfachung im Vordergrund, sondern die Entbürokratisierung der einzelnen Organisation (Behörde, Unternehmen) unter den jeweils herrschenden Bedingungen. Wissenschaftler, Berater und Führungskräfte erhalten im ersten Teil einen Überblick über die Merkmale, an denen eine „unbürokratische“ Behörde erkennbar ist. Dieser Katalog von Merkmalen wird zu einem „Bürokratiebarometer“ verdichtet, welches für organisationale Bürokratie-Diagnosen von Behörden und Unternehmen verwendet werden kann. Im zweiten Teil des Buches werden Methoden aufgezeigt, wie eine Organisation den Veränderungsprozess der Entbürokratisierung meistern kann.