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Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling in:

Katharina Kühn

Brachflächenrecycling, page 51 - 82

Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme am Beispiel der ehemaligen Kokerei Hassel

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4476-6, ISBN online: 978-3-8288-7507-4, https://doi.org/10.5771/9783828875074-51

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 88

Tectum, Baden-Baden
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51 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling Der Verbrauch für Siedlungs- und Verkehrsflächen soll bis zum Jahr 2030 gemäß der Nachhaltigkeitsstrategie 2016 des Bundes auf unter 30 Hektar pro Tag reduziert werden (Die Bundesregierung, 2016, S. 159). Um dies zu erreichen, stellt das Flächenrecycling ein wesentliches Handlungsinstrument der Kommunen dar, um die Innenentwicklung in städtischen Bereichen zu verstärken und attraktiv zu gestaltet (UBA, 2017, o. S.). Es soll ein Verhältnis der Innenentwicklung und Außenentwicklung von 3 : 1 erreicht werden. Um diese Maßgabe zu erreichen, „erscheint die Fortsetzung und Verstärkung einer Politik der Innenentwicklung von Städten und der Wiedernutzung von Brachen“ als Erfolg versprechendes Instrument (BBR, 2006, S. 11). Um weniger Flächen im Außenbereich einer Kommune für Verkehrsund Siedlungsfläche in Anspruch zu nehmen und dennoch die Entwicklung einer Kommune zu fördern, wird das Konzept des Flächenrecyclings angewendet. Die Flächeninanspruchnahme soll damit auf bereits erschlossene und in das Stadtbild integrierte Flächen gelenkt werden. Der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie entsprechend wird durch das Flächenrecycling die vorhandene Freifläche geschützt, da die Entwicklung nicht auf der „Grünen Wiese“, sondern auf bereits erschlossenen, nicht mehr genutzten Flächen stattfindet (Weitkamp, 2009, S. 26). Die Revitalisierung von Flächen in Form des Flächenrecycling steht damit im Einklang mit einer nachhaltigen Stadtentwicklung. Kommunen sind zudem rechtlich verpflichtet, „zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen der Innenentwicklung zu nutzen“ (§ 1a Abs. 2 S.2 BauGB). Dazu müssen insbesondere die Möglichkeiten der Nutzung von Brachflächen zugrunde gelegt werden (§ 1a Abs. 2 S. 4 BauGB). Diese Bodenschutzklausel ist für einen sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden im Sinne der Nachhaltigkeitsstrategie fundamental (Jörissen & Coenen, 2007, S. 104). Auch § 1 des BBodSchG aus dem Jahr 1998 fordert die Wiederherstellung und nachhaltige Sicherung der Bodenfunktionen sowie die Abwehr schädlicher Bodenveränderungen und Sanierung bereits eingetretener Schadstoffbelastungen inklusive Gewässerverunreinigungen. Der im BBodSchG festgelegte Bodenschutzanspruch geht damit weit über den in der Bodenschutzklausel des BauGB (§ 1a BauGB) und den in den Grundsätzen der Raumordnung nach dem ROG (§ 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG) verankerten sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden deutlich hinaus. Das ROG nimmt Bezug auf die räumliche Zusammenarbeit der Europäischen Union. Auch hier wird gefordert: „Die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen […]“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG). 52 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling 4.1 Definition und Erläuterung Flächenrecycling lässt sich allgemein als Wiedernutzbarmachung einer Fläche definieren (UBA, 2005, S. 5). Es ist die „nutzungsbezogene Wiedereingliederung solcher Grundstücke in den Wirtschaftsund Naturkreislauf, die ihre bisherige Funktion und Nutzung verloren haben – wie stillgelegte Industrie- oder Gewerbebetriebe, Militärliegenschaften, Verkehrsflächen u. ä. – mittels planerischer, umwelttechnischer und wirtschaftspolitischer Maßnahmen“ (KBU, 2009, S. 6). In Hinblick auf das Brachflächenrecycling wird speziell die Revitalisierung der Brachflächen betrachtet, auf Ausführungen in Bezug auf das Recycling von anderen Flächen wird in dieser Publikation nicht eingegangen. In dieser Publikation wird ausschließlich die Revitalisierung von Industrie- und Gewerbebrachen betrachtet. Aus bodenschutzrechtlicher Sicht der Behörde ordnet sich im Vordergrund des Brachflächenrecyclings die Wiedernutzbarmachung von zuvor industriell genutzten Flächen, die aus divergenten Gründen brach liegen können, als zentraler Handlungsmaßstab, ein. Häufig ist dieser Prozess jedoch mit einer Altlastenproblematik zusätzlich verwickelt. Ziel, auf die alle Maßnahmen des Brachflächenrecyclings abzielen, sollte immer das Entwickeln einer nachhaltigen Folgenutzung, unter dieser eine dauerhafte, sinnvolle und unter Einbeziehung in die bestehende Umgebung verstanden wird, sein (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Das Bestreben in Bezug auf das Brachflächenrecycling des ehemaligen Bergbaubetreiber RAG AG ist wiederum hauptsächlich die Wiedernutzbarmachung ehemaliger RAG Betriebsflächen wie z. B. Kokereien oder Schachtanlagen, die dem Bergrecht unterliegen und demnach gemäß dem Bundesberggesetz im Rahmen des Abschlussbetriebsplanverfahrens (ABP) in einen gefahrlosen Zustand überführt werden müssen, infolgedessen häufig umfangreiche Sanierungs- und Sicherungsmaßnahmen not- 53 4.1 Definition und Erläuterung wendig sind (vgl. Interview mit Herrn Kopke (RAG Montan Immobilien AG), Anlage 1). Das Recyceln von Brachflächen ist für Kommunen insbesondere von großer Bedeutung, da es alle drei Faktoren der Nachhaltigkeit verbindet: Ökologisch wird die Neuflächeninanspruchnahme vermieden, ökonomisch wird die Infrastruktur verbessert und die Kommune für Investoren attraktiver, sozialer zur Stärkung des Arbeitsmarktes und der Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit ihrer Stadt (Weitkamp, 2009, S. 28). 4.2 Akteure eines Flächenrecyclingprozesses Zur erfolgreichen Revitalisierung von Brachflächen bedarf es verschiedenster Akteure, um die Fläche einer Folgenutzung zuzuführen. Ein fundamentaler Gesichtspunk „ist die Integration diverser Beteiligter in den Prozess der Entwicklung. Je nach Projekt treten die Akteure in unterschiedlicher Kombination auf, die verschiedene Interessen an dem Projekt verfolgen“ (Weitkamp, 2009, S. 85). Die beteiligten Akteursgruppen und deren Interessen sind folglich stark heterogen. Im Folgenden werden die unterschiedlichen Akteure mit ihren Interessen beschrieben. Hierbei wurde in die Beteiligten „Behörden“, „Politik“, „Eigentümer“ und „Nutzer“ unterschieden, da damit der Schwerpunkt dieser Publikation erfasst wird. Behörden Die öffentliche Hand bzw. die Behörden können bei der Umsetzung eines Flächenrecyclingprojektes unterschiedliche Rollen einnehmen. Zu einem kann ihr die Rolle des Vermittlers zukommen, indem sie Revitalisierungsprojekte initiiert und die Interessen zwischen Grundstückseigentümern und Investoren kommuniziert (BBR, 2006, S. 248f.). 54 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling Anders stellt sich die Situation unter hoheitlichen Gesichtspunkten dar. Dem Bund und den Ländern kommt als Gebietskörperschaften unterschiedliche Gesetzgebungskompetenzen zu, die Kommunen haben die Planungshoheit inne (Artikel 28 Absatz 2 GG). Bei der Umsetzung ihrer Planungshoheit sind die Kommunen an die rahmengebende Gesetzgebung des Bundes und der Länder gebunden. Bei einer Betrachtung der am Flächenrecycling beteiligten Akteure, muss allerdings angemerkt werden, dass nur in Ausnahmefällen sowohl Bund als auch Länder vor Ort eingebunden sind. Die Nutzungsinteressen der Kommune orientieren sind häufig an einer nachhaltigen Stadtentwicklung. Demnach sollen brachliegende Flächen schnellstmöglich einer neuen Nutzung zugeführt werden. Welche Nutzung schlussendlich angestrebt wird, hängt im Wesentlichen von den politischen und gemeinwohlorientierten Zielsetzungen ab. Kommunen sind ein „komplexes politisches System“, welches eine Schnittstellenfunktion im Flächenrecyclingprozess einnehmen (Munzinger, 2014, S. 26f.). Politik Die Politik hat einen erheblichen Einfluss auf Kommunalverwaltungen. Da die Staatform in Deutschland – wie in Artikel 20 GG festgehalten – eine repräsentative Demokratie ist, werden die Interessen der Bürgerinnen und Bürger durch die gewählten Vertreter unmittelbar zum Ausdruck gebracht. Die politischen Entscheidungsträger, vertreten in Räten, Parlamenten und Ausschüssen, haben einen „direkten Einfluss auf die Ausgestaltung des Bürgerwillens als auch auf das Verwaltungshandeln“ (Munzinger, 2014, S. 29f.). Eigentümer Das Spektrum der Akteursgruppe „Eigentümer“ erstreckt sich über weite Bereiche natürlicher und juristischer Personen. Es reicht von 55 4.2 Akteure eines Flächenrecyclingprozesses einer privaten Einzelperson mit kleinem Flächeneigentum, über klein-, mittelständische und Großunternehmen sowie bis zur Öffentlichen Hand. Das jeweilige Interesse am Flächenrecycling und die spezifischen Rahmenbedingungen variieren bei diesen Akteuren stark. Vor allem bei privaten Grundstückseigentümern gestalten sich „[…] unkonkrete und unrealistische Vorstellungen über die Folgenutzung, geringe Kenntnis über den (kritischen) Bauzustand und die Risiken durch Altlasten […] als Herausforderung. Kommunen unterstützen Privateigentümer bei notwendigen planerischen, genehmigungstechnischen und finanziellen Belangen mittels städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen sowie im Rahmen der Bauleitplanung“ (BBR, 2006, S. 13f.). Nutzer Je nach angestrebter Folgenutzung einer Brachfläche nach erfolgreichem Flächenrecycling, sind die Zielgruppen der Nutzer und deren jeweiligen Interessen sehr unterschiedlich. Die Nutzer sind keine zentralen Akteure des Recyclingprozesses, können aber erheblichen Einfluss haben. Zu dieser Akteursgruppe kann beispielweise die „Bürgerschaft“ gezählt werden. Darunter fallen u. a. Anwohner der betroffenen Brachfläche oder aber auch Bewohner des Stadtquartiers. Des Weiteren beinhaltet diese Gruppe potenzielle Mieter bzw. Käufer der revitalisierten Fläche, denen unterstellt werden kann, dass sie das Ziel „qualitativ hochwertigen aber zugleich preisgünstigen Wohn- und Gewerberaum“ zu erwerben, verfolgen. Insgesamt stellt sich diese Akteursgruppe als stark heterogene Akteursgruppe mit unterschiedlichen Interessen, Wünschen und Zielen dar (Munzinger, 2014, S. 32ff). 56 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling 4.3 Instrumente und Strategien des Brachflächenrecyclings Unter den gegebenen Voraussetzungen erscheint es besonders schwierig, die vom Bund ausgegebene Vorgabe, den Flächenverbrauch zu reduzieren, einzuhalten. Viele Kommunen sind bereits um die Reaktivierung von Brachflächen engagiert, da sich dies als stadtentwicklungspolitische Aufgabe darstellt und entwickeln gesamtstädtische Strategien zum Umgang mit Brachen. Oft ist die Kombination mehrerer Instrumente und Strategien sinnvoll, um ein nachhaltiges Brachflächenrecycling für alle beteiligten Akteure bestmöglich umzusetzen. Eine eindeutige Trennung der Instrumente und Strategien ist vor dem Hintergrund der fachübergreifenden Querschnittsaufgabe Flächenrecycling nicht möglich. Sowohl die Kombination als auch Eingriffsintensität der unterschiedlichen Instrumente sollte so organisiert sein, „dass insgesamt eine gerechte Nutzen- und Lastenverteilung entsteht sowie negative wirtschaftliche und soziale Auswirkungen möglichst vermieden werden“ (Jörissen & Coenen, 2007, S. 257). 4.3.1 Finanzielle (Förder-)Instrumente Die heutige Situation wird häufig durch knappe finanzielle Mittel sowie dem Anspruch nach hoher Wirtschaftlichkeit gekennzeichnet. Aufgrund dessen können vor allem finanzielle Instrumente das Flächenrecycling beeinflussen. Die Anstrengungen der Kommunen hinsichtlich des Flächenrecyclings werden durch Förderprogramme, die direkt oder indirekt das Brachflächenrecycling voranbringen sollen, unterstützt. Die Europäische Union, der Bund sowie die Länder stellen einige Förderprogramme zur Verfügung, die das Ziel „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“ verfolgen. Gefördert werden vor 57 4.3 Instrumente und Strategien des Brachflächenrecyclings allem Altlastenerkundung und Sanierung, städtische Planung sowie Vermarktungs- und Nutzungskonzepte. Es stehen insbesondere Mittel im Rahmen der Städtebauförderung zur Verfügung, aber auch indirekte finanzielle Instrumente in Form von Steuervergünstigungen, z. B. für Denkmäler fördern das Flächenrecycling. Im Rahmen der Städtebauförderung werden vom Bund Finanzhilfen zur Verfügung gestellt die zum Ziel haben, „die Stärkung von Innenstädten und Ortsteilzentren, die Wiedernutzung von Brachflächen unter Berücksichtigung kosten- und flächensparender Bauweisen sowie die Behebung von sozialen Missständen“ (Jörissen & Coenen, 2007, S. 232). Die Städtebauförderung bestätigt sich damit „als wichtiges Instrument zur Pflege der vorhandenen Bausubstanzen, zur Sanierung und Umnutzung städtischer Brachen, zur Umsetzung einer funktionalen Nutzungsmischung und zur Revitalisierung der Kernstädte“ (Jörissen & Coenen, 2007, S. 236). Ergänzend zu der Städtebauförderung wurde im Jahr 1999 das Programm „Soziale Stadt“ entwickelt, um der Verschärfung der sozialräumlichen Trennung der Gesellschaft entgegenzuwirken. Es werden Maßnahmen zur Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets, in denen ein besonderer Entwicklungsbedarf besteht, getroffen. Nach dem Baugesetzbuch liegen soziale Missstände dann vor, wenn ein Gebiet auf Grund der Zusammensetzung und wirtschaftlichen Situation der darin lebenden und arbeitenden Menschen erheblich benachteiligt ist (§ 171e Abs. 2 BauGB). Die Zielsetzung dieses Programmes geht weit über die klassische Städtebauförderung hinaus, indem es auch die Sozialstruktur oder das Ausbildungsniveau berücksichtigt (Jörissen & Coenen, 2007, S. 233f). Vor allem das Recyceln von altlastverdächtigen Flächen bzw. Altlasten ist oft mit hohen Kosten verbunden. Allerdings warnte schon der Senator Dr. Fritz Vahrenholt in seinem Eröffnungsreferat „Alte 58 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling Lasten – neue Lösungen“ beim 5. Workshop Bodenrecycling in Hamburg im Jahr 1995: „Bescheidenheit nicht dort, wo es um den berechtigten Anspruch der Menschen geht, vor akuten Gefahren und langfristigen Bedrohungen geschützt zu werden; wohl aber in Bezug auf die Erwartung, es ließen sich alle Narben spurlos beseitigen, die die Industriegeschichte hinterlassen hat. Das ist nicht einmal technisch zu bewerkstelligen – und schon gar nicht finanziell“ (NORDAC, 1996, S. 2). Das bekannteste Finanzierungsmodell für Altlasten ist – auch nach Gesetzeslage – die Kostentragung durch den Verursacher. Demnach ist Kostenträger der Verursacher oder der Eigentümer als Zustandsstörer. Wenn das Verursacherprinzip nicht greift, kommt das Gemeinlastprinzip zum Tragen. Kostenträger ist dabei die Öffentliche Hand, die die Finanzierung auf öffentlichen Haushalten (Steuern) bestreitet. In Nordrhein-Westfalen wurde im Jahr 1988 die Körperschaft des öffentlichen Rechts „Verband für Flächenrecycling und Altlastensanierung (AAV)“ per Gesetz gegründet. Dem Verband gehören verpflichtend das Land NRW sowie die Kommunen an. Daneben haben sich private Unternehmen dem Verband angeschlossen. Die Übernahme sowie Aufgabenverteilung und Projektabwicklung eines Altlastensanierungsprojekts – bei der der Verursacher nicht in Anspruch genommen werden kann - wird durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem AAV und der Kommune geregelt (NORDAC, 1996, S. 62ff.). 4.3.2 Rechtliche und planerische Instrumente Zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme steht vor allem den Kommunen bereits ein umfängliches rechtliches und planerisches 59 4.3 Instrumente und Strategien des Brachflächenrecyclings Instrumentarium zur Verfügung, dass durch die Novellierungen des Baugesetzbuches (BauGB) und Raumordnungsgesetzes (ROG) signifikant verstärkt wurde. Durch die Verankerung des Nachhaltigkeitsprinzips in der Aufgabenbestimmung des BauGB kann die Bauleitplanung einen Beitrag dazu leisten, dass Brachflächenrecycling zu fördern. In § 1 Abs. 5 BauGB ist festgelegt: „Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die […] umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung […] gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln […].Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.“ Diese Formulierung hat zum Ziel, einen sparsamen Umgang mit der Ressource Boden verbunden mit dem Ziel die Innenentwicklung zu fördern. Im Rahmen der Novellierung des BauGB wurden zudem die Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten in Bauleitplänen erweitert. Die Kommunen werden demnach ermächtigt, in Bebauungsplänen „Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zu Entwicklung von Boden […]“ festzusetzen (§ 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB). Auch im Flächennutzungsplan ist die Möglichkeit ausdrücklich vorgesehen (§ 5 Abs. 2 Nr. 10 BauGB). In den Ausführungen zu städtebaulichen Maßnahmen im BauGB wurde ebenfalls bestimmt, dass diese neben anderen Zielsetzungen auch für die Wiedernutzung brachliegender Flächen eingesetzt werden können (§ 165 Abs. 3 Nr. 2 BauGB). Die Novelle des BauGB der vergangenen Jahre hat den Kommunen damit neue Planungsinstrumente ermöglicht, die das Brachflächen- 60 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling recycling fördern. Private Unternehmen können durch einen sogenannten städtebaulichen Vertrag städtebauliche Maßnahmen durchführen, zu denen unter anderem auch eine Sanierung des Bodens zählt, und einen Teil der anfallenden Kosten erstattet bekommen. Im Gegenzug übernimmt die Kommune z. B. die Flächenumlegung. Vorteilhaft ist für die Kommunen, dass die in der Bauleitplanung verfolgten Ziele durch den Vertrag gewährleistet sind und somit „kurzfristig planungsrechtliche Voraussetzungen für eine Baureifmachung“ geschaffen werden können. Im Rahmen eines Projektes des Brachflächenrecyclings kann es für alle Beteiligten sinnvoll sein, den städtebaulichen Vertrag mit einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan zu verbinden. Auch der Erwerb einer Fläche im Rahmen einer städtebaulichen Entwicklungs- oder Sanierungsmaßnahme, um durch die Erstellung eines Bebauungsplan die Baureifmachung zu gewährleisten und diese Fläche anschließend wieder an die vorherigen Eigentümer zu verkaufen, stellen ein Instrument dar (UBA, 2005, S. 33). Das Rückbau- und Entsiegelungsgebot (§ 179 BauGB) bietet Kommunen ebenfalls die Möglichkeit, den Eigentümer zu verpflichten, die Beseitigung einer baulichen Anlage zu dulden, wenn dies im Sinne einer Wiedernutzbarmachung von dauerhaft nicht mehr genutzten Flächen, bei denen der durch Bebauung oder Versiegelung beeinträchtigte Boden in seiner Leistungsfähigkeit erhalten oder wiederhergestellt werden soll, ist. Damit wird jedoch keine aktive Handlungspflicht des Eigentümers begründet, sondern der Eigentümer muss die Maßnahmen lediglich dulden (Jörissen & Coenen, 2007, S. 95ff.). Speziell in Hinblick auf Altlasten stellt der Sanierungsplan auch ein kooperatives Instrument des Flächenrecyclings dar, das in Kapitel 4.4 näher beleuchtet wird. Daneben sind das BBodSchG sowie die BBodSchV die wichtigsten Instrumente des Bodenschutzes in Hinblick auf den Umgang mit Altlasten und deren Sanierung. Zunächst ist es jedoch eine der wichtigsten Aufgaben von Kommunen, sich einen Überblick über die Brachflächen und deren „Status“ in 61 4.3 Instrumente und Strategien des Brachflächenrecyclings ihrem Stadtgebiet zu verschaffen. Denn aufgrund der nicht einheitlichen Definition ist es schwer, den genauen Bestand an brachliegenden Flächen zu bestimmen. Um dennoch eine annähernde Erkenntnis in Hinblick auf das Flächenpotenzials von Brachflächen zu erlangen, werden immer häufiger von Kommunen spezielle „Brachflächenkataster“ erstellt (UBA, 2005, S. 10ff). In § 200 Abs. 3 BauGB wurden Kommunen bereits zur Erstellung von Baulandkatastern ermächtigt. Dort enthalten sind Informationen über sofort oder in absehbarer Zeit bebaubare Flächen mit Flur- und Flurstücknummer, Stra- ßenname und Angaben zur Grundstücksgröße. Neben dem Baugesetzbuch enthält auch das Raumordnungsgesetz gesetzliche Regelungen zum Umgang mit Flächen. Leitvorstellung des Raumordnungsgesetzes (ROG) ist „eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führt“ (§ 1 Abs. 2 Satz 1 ROG). Die Kommunen müssen die Bauleitpläne an den Zielen des Raumordnungsgesetzes anpassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Aufgrund dessen haben der Schutz des Bodens und des Freiraums im Rahmen der Bauleitplanung erst bindende Wirkung, wenn diese als Ziele der Raumordnung gesetzlich festgelegt sind (Jörisson & Coenen, 2007, S. 93f.). Nach § 2 Absatz 2 Nr. 6 ist „die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke […] zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen“. 62 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling 4.3.3 Informatorische Instrumente Vor dem Hintergrund, dass fehlendes oder geringes Problembewusstsein der Gesellschaft und Unsicherheiten im Umgang mit Altlasten eine Herausforderung für die Umsetzung des Brachflächenrecycling darstellen, sind schließlich auch Beratungs- und Informationsangebote für Eigentümer und potenzielle Käufer von Grundstücken und Immobilien im Sinne einer nachhaltigen Flächennutzung zielführend. Der Abbau von Informationsdefiziten in der Bevölkerung aber auch bei staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren ist unerlässlich, da sie „die Verantwortung für die hohe zusätzliche Flächeninanspruchnahme tragen“ (Jörisson & Coenen, 2007, S. 167). Durch die Beratung können den Akteuren Handlungsmöglichkeiten und deren Nutzung aufgezeigt werden, insbesondere können sie über finanzielle Förderungen informiert werden (Vahlenkamp, 2009, S. 55). Eine große Bedeutung kommt hier der Öffentlichkeitsarbeit bzw. Umweltbildung zu. Es gilt der Bevölkerung zu verdeutlichen, welche Folgen die zunehmende Flächeninanspruchnahme hat. Dafür wird gefordert, dass „bereits im Kinderalter bzw. in der schulischen Ausbildung ein Bewusstsein davon vermittelt werden [müsse], dass Boden als Medium und Fläche eine knappe Ressource ist“. Denn nur in einer aufgeklärten Gesellschaft kann „sich ein stabiles Bewusstsein […] entwickeln, auf dessen Grundlage sich ein öffentliches Interesse als Gegengewicht zu partikularen Einzelinteressen artikulieren könnte“ (Jörisson & Coenen, 2007, S. 168f.). Neben dem Problembewusstsein der Bevölkerung, kann auch das Fachwissen wichtiger Akteure in Hinblick auf Flächeninanspruchnahme, Bodendegradierung und Flächenrecycling nicht ausreichend sein. Dies wird als „Hauptursache für das Vollzugsdefizit im Planungsrecht und die Nichtausschöpfung der planungsrechtlichen Möglichkeiten zum Flächenschutz betrachtet“. Erfolgversprechend erscheinen 63 4.3 Instrumente und Strategien des Brachflächenrecyclings Fortbildungen von Verwaltungsmitarbeiterinnen und –mitarbeitern sowie Sachverständigen aus den unterschiedlichen Fachbereichen (Jörisson & Coenen, 2007, S. 169). Weitere Aktivitäten, die das Recyceln von Brachflächen fördern, sind unter anderem (UBA, 2005, S. 10): • Imagekampagnen, die für das Bauen in der Stadt anstatt auf der „grünen Wiese“ werben, • Regionale Kooperationen bei der Nutzung von Flächen durch die für Investoren eine größere Investitionssicherheit geschaffen werden soll, • Modellprojekte, die die unterschiedliche Folgenutzungen einer Brachfläche testen, um später Investoren zu gewinnen, • Arbeitshilfen, die die Umsetzung des Brachflächenrecyclings erleichtern. Schlussendlich sind informatorische Instrumente sowohl im Hinblick auf das Problembewusstsein in der Bevölkerung generell aber auch für die Aufklärung der am Recyclingprozess beteiligten Akteure notwendig und können über Angebote der Umweltbildung erweitert werden. Sie ergänzen (planungs-)rechtliche und ökonomische Instrumente. 4.3.4 Strategien und Handlungsfelder Die Handlungsstrategien des Flächenrecyclings lassen sich in Hauptund Nebenstrategien aufteilen. Ziel aller Maßnahmen ist die In-Wertsetzung der brachliegenden Fläche. Zu den Hauptstrategien gehören Aktivierung, Konservierung und Renaturierung. Die Strategien orientieren sich grundsätzlich an den Vorstellungen des jeweiligen Akteurs. Für welche Strategien sich schlussendlich entschieden wird, hängt im Wesentlichen von den Rahmenbedingungen 64 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling ab. So sind beispielweise Aktivierungsstrategien vor allem in Regionen sinnvoll, die Entwicklungsimpulse und Wachstumstendenzen aufweisen wohingegen sich in Regionen, wo die Flächennachfrage aufgrund von Bevölkerungsrückgang gering ist, die Renaturierung dieser Flächen durchsetzt (BBR, 2006, S. 225). Kommt einer Kommune in einem Recyclingprozess lediglich die Rolle des Vermittlers zwischen Grundstückseigentümer und Investoren zu oder soll durch kommunales Engagement ein Flächenrecyclingprojekt initiiert werden, eignen sich vor allem Public- Private-Partnership- Modelle (PPP-Modell), um das Flächenrecycling weiterzubringen (BBR, 2006, S. 249). Die Kooperation zwischen privaten Investoren und öffentlichen Einrichtungen bieten für beide Seiten die Möglichkeit, Flächenrecyclingprojekte umzusetzen. Fehlende Gelder und zur Erweiterung personeller und organisatorischer Möglichkeiten bewegen Kommunen, Flächenrecycling gemeinsam mit privaten Unternehmen zu planen und finanzieren. Die Privatunternehmen profitieren jedoch auch von dieser Zusammenarbeit. Es kommt zu effizienteren Planungs- und Genehmigungsvorgängen und sie erhalten die Möglichkeit aufgrund der Kooperation, Fördermittel in Anspruch zu nehmen (UBA, 2005, S. 27). Ein weiteres Handlungsfeld, um das Brachflächenrecycling zu fördern, ist die Aufstellung eines Start-Up-Plans Brachfläche, mit dem durch eine kurze Darstellung einer Idee zur Folgenutzung dieser Fläche mögliche Investoren gewonnen werden sollen (BBR, 2006, S. 249). 4.4 Besondere Herausforderung beim Brachflächenrecycling: Altlasten In der Praxis zeigt sich häufig eine Diskrepanz zwischen den bestehenden innerörtlichen Potenzialen an Brachflächen sowie den damit verbundenen Chancen und deren tatsächlicher Nutzung (LABO, 65 4.4 Besondere Herausforderung beim Brachflächenrecycling: Altlasten 2010, S. 17). Eine wesentliche Herausforderung für den Flächenrecyclingprozess stellt der Verdacht auf Altlasten aufgrund einer gewerblichen, industriellen oder militärischen Vornutzung dar (UBA, 2005, S. 5). Sie stellen eine große ökologische Belastung für die Umwelt dar, sodass ein Flächenrecycling inklusive Sanierung zur erheblichen Verbesserung des Umweltzustands beiträgt sowie die Nachnutzung dieser Standorte fördert und Investitionshemmnisse beseitigt (UBA, 2018, o. S.). Auch das BBodSchG fordert die Sanierung von Altlasten (§ 1 S. 2 BBodSchG). Jedoch ist das Recyceln dieser altlastverdächtigen Flächen bzw. Altlasten mit Herausforderungen verbunden, die im Folgenden erläutert werden soll. Im Gegensatz zu dem Begriff der „Brachfläche“ wird der Begriff der „Altlast“ durch den Gesetzgeber definiert. Das BauGB verwendet den Altlastenbegriff nicht explizit. Lediglich die § 5 Abs. 3 Nr. 3 BauGB und § 9 Abs. 5 Nr. 3 BauGB sprechen von „Flächen, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet sind“. Demnach enthält das BauGB eine weitrechende Begriffsbestimmung, es umfasst allerdings keine altlastverdächtigen Flächen. Das BBodSchG geht über die weitreichende Definition des BauGB hinaus und definiert den Begriff „Altlasten“ wie folgt: Altlasten sind stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen sowie sonstige Grundstücke, auf denen Abfälle behandelt, gelagert oder abgelagert worden sind (Altablagerungen) sowie Grundstücke stillgelegter Anlagen und sonstige Grundstücke, auf denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist (Altstandorte), durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden (§ 2 Abs. 5 BBodSchG). Altlastverdächtige Flächen sind im Sinne des BBodSchG Grundstücke, bei denen der Verdacht schädlicher Bodenveränderungen besteht (§ 3 IV BBodSchG), der jedoch abschließend noch durch Bodenuntersuchungen geklärt werden muss (Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 1 BBodSchG 66 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling i. V. m. § 2 Nr. 3 BBodSchV sowie § 9 Abs. 2 BBodSchG i. V. m. § 2 Nr. 4 BBodSchV). Wie bereits erläutert, gestaltet sich die Erhebung der Brachflächen aufgrund ihrer nicht standardisierten Definition schwierig, wohingegen die Erfassung der Altlasten bereits seit einigen Jahren eine wichtige Aufgabe der Kommunen darstellt. Im Jahr 2017 wurden dem Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz insgesamt 96.352 Altablagerungen und Altstandorte gemeldet (s. Abb. 9). In dieser Zahl sind auch die Flächen enthalten, die als altlastverdächtig eingestuft, aber weitere Untersuchungen noch nicht durchgeführt wurden. Die zeitliche Entwicklung der erfassten Altablagerungen und Altstandorten in den Jahren 1985 bis 2017 in NRW ist in der nachfolgenden Abbildung dargestellt. Abbildung 9: Entwicklung der Erfassung von Altablagerungen und Altstandorten in NRW von 1985 bis 2017 (LANUV, 2019, o. S.). Anzumerken ist bei der Erfassung, dass „die Zunahme der Anzahl der Flächen in den letzten Jahren im Wesentlichen durch die gestie- 67 4.4 Besondere Herausforderung beim Brachflächenrecycling: Altlasten gene Anzahl der bekannten Altstandorte verursacht wurde“ (LANUV, 2019, o. S.). In der nachfolgenden Tabelle ist der Stand der erfassten Flächen sowie der Stand der Bearbeitung in Form von Gefährdungsabschätzungen und Sanierungen in NRW dargestellt (s. Tab. 5). Tabelle 5: Stand der weitergehenden Arbeiten im Altlastenbereich in NRW mit Vergleich zu den Jahren 2006, 2008, 2010, 2012, 2014 und 2017 (LANUV, 2017, o. S.). Auffällig ist, dass das die Zahl der erfassten Flächen in den Jahren erheblich angestiegen ist, sodass diese Flächen für Kommunen ein immer größeres Handlungspotenzial bieten. Die Tabelle „Bundesweite Übersicht zur Altlastenstatistik“ (s. Anl. 3) gibt noch einen weiteren Überblick über den Erfassungsstand und den Stand der Bearbeitung der altlastverdächtigen Flächen und Altlasten in gesamten Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. Aufgrund der zuvor beschriebenen Problematik liegen diese Flächen oft über mehrere Jahre brach (UBA, 2005, S. 5) und gelten als „Problemflächen“. Ohne Sanierung dieser Flächen besteht keine Handlungsmöglichkeit. Die Bearbeitung einer Altlast ist jedoch ein langwieriger, mehrstufiger Prozess (s. Anl. 2). Bei kontaminierten Böden liegen die Probleme besonders in der Verunreinigung des Trinkwas- 68 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling sers (Wirkungspfad Boden – Wasser) oder in dem direkten Kontakt (Wirkungspfad Boden – Mensch) (Rebele & Dettmar, 1996, S. 103). Diese sogenannten Wirkungspfade beschreiben den „Weg eines Schadstoffes von der Schadstoffquelle bis zu dem Ort einer möglichen Wirkung auf ein Schutzgut“ (§ 2 Nr. 8 BBodSchV). Rechtliche Grundlagen für den Umgang mit Altlasten sowie deren Sanierung sind das BBodSchG und die BBodSchV sowie die Regelungen der jeweiligen Bundesländer. Die BBodSchV konkretisiert die Anforderungen des BBodSchG, indem bundeseinheitliche Prüfund Maßnahmenwerte (§ 8 BBodSchV) mit dem Ziel, Gesundheitsgefahren für den Menschen und andere Schutzgüter abzuwehren, die mit den Auswirkungen verunreinigten Bodens verbunden sind, definiert werden und dienen damit als Entscheidungshilfen bzw. Beurteilungskriterien für den Handlungs- und Sanierungsbedarf. Die Altlastensanierung wurde damit im Jahr 1999 erstmal mit Inkrafttreten des BBodSchG bundesweit einheitlich geregelt. Das vorrangige Ziel des BBodSchG ist die Gefahrenabwehr (UBA, 2019, o. S.). Gefahrenabwehrmaßnahmen bei Altlasten tangieren überwiegend den Wirkungspfad Boden – Grundwasser. Der Grundwasserschaden ist meistens bereits eingetreten, sodass die Sanierungsmaßnahmen hier in erster Linie der Sanierung des Schadensherdes sowie der Verhinderung der weiteren Schadstoffausbreitung im Grundwasser dienen (AAV NRW, 2006, S. 5). Um das Sanierungskonzept prüffähig darzustellen, wurde im Rahmen des BBodSchG das Instrument des Sanierungsplanes entwickelt. Ein Sanierungsplan kann ich unterschiedlichen rechtlichen Formen ausgelegt sein. Der Gesetzgeber möchte hierdurch dem Eigentümer und der zuständigen Behörde mit dem Instrument Sanierungsplan die Sanierungsentscheidung bei schwierigen Altlasten erleichtern sowie Rechts- und Planungssicherheit schaffen, da das Altlastenproblem gerade beim Flächenrecycling ein großes Hemmnis sein kann. 69 4.4 Besondere Herausforderung beim Brachflächenrecycling: Altlasten Im Folgenden werden die rechtlichen Instrumente des verbindlich erklärten Sanierungsplans sowie des öffentlich-rechtlichen Vertrages erläutert. Auf Ausführungen zu den Instrumenten der informellen Sanierung, der Sanierungsanordnung und des Sanierungsplan wird an dieser Stelle verzichtet. Bei einem verbindlich erklärten Sanierungsplan werden die im Sanierungsplan festgelegten Maßnahmen mittels eines Verwaltungsaktes für verbindlich erklärt. Der Sanierungsplan mit seiner Verbindlichkeitserklärung nach § 13 Abs. 6 BBodSchG kann zudem eine „Bündelungswirkung“ haben, d. h. er schließt andere behördliche Entscheidungen mit ein und vereinfacht somit das Verfahren. Es können immissionsschutzrechtliche Genehmigungen, wasserrechtliche Erlaubnisse oder Baugenehmigungen erforderlich sein, die in einem Verwaltungsverfahren jeweils einer Zulassungsentscheidung bedürfen, aber in dem Sanierungsplan gebündelt werden können. Eine weitere Variante ist der öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 13 Abs. 4 BBodSchG und §§ 54ff. VwVfG, der eine verbindliche Regelung zwischen der zuständigen Behörde und dem Sanierungspflichtigen darstellt. Es können auch Dritte wie Investoren einbezogen werden, sodass der Vertrag ein Bindeglied zwischen Bodenschutz und Baurecht darstellt ohne jedoch eine Bündelungswirkung ausüben zu können. Dennoch ist er für die Einbeziehung Dritter in den Prozess unerlässlich (Grimski & König, 2010, S. 11ff.). Das BBodSchG unterscheidet zwischen Sanierungsmaßnahmen, die Dekontaminations-, Sicherungs- und sonstige Maßnahmen (§ 2 Abs. 7 BBodSchG) beinhalten sowie Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen (§ 2 Abs. 8 BBodSchG) (s. Abb. 10). Welche Maßnahme zur Gefahrenabwehr geeignet und erforderlich ist, liegt im Ermessen der zuständigen Behörde (§ 10 Abs. 1 BBodSchG) und muss damit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Auf weitere Ausführungen zu den Auswahlkriterien bezüglich des Störers sowie den Maßnahmen zur Gefahrenabwehr wird an dieser Stelle verzichtet. 70 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling Abbildung 10: Maßnahmen im Rahmen der Sanierung von Altlasten (Frauenstein, 2010, S. 4). Die Sanierungsziele richten sich häufig nach der angestrebten Folgenutzung. Je empfindlicher die Nutzung ist, desto höher ist der Sanierungsbedarf, um das Restrisiko möglichst gering zu halten. So ist der Sanierungsbedarf bei einer versiegelten Industrie und Gewerbefläche deutlich geringer als bei der geplanten Folgenutzung als Kinderspielplatz oder Schulhof (Hartmund, 2005, S. 36). Jedoch zeigt sich die Planung einer Folgenutzung unter den Aspekten der Wirtschaftlichkeit und Kosten-Nutzen-Analyse in der Praxis als schwierig. Ein vollständiger Rückbau der betrieblichen Anlagen im Boden sowie die Herstellung des früheren Zustandes der Fläche ist aus Gründen der Wirtschaftlichkeit unverhältnismäßig und damit nicht realisierbar (vgl. Interview mit Herrn Kopke (RAG Montan Immobilien AG), Anlage 1). Der Sanierungsplan ist seit dem Jahre 1999 fester Bestandteil des bodenschutzrechtlichen Instrumentariums und ein integratives Konzept an der Schnittstelle zwischen kommunaler Bauleitplanung sowie 71 4.4 Besondere Herausforderung beim Brachflächenrecycling: Altlasten den Behörden, die zum Vollzug des BBodSchG ermächtigt sind (AAV NRW, 2010, S. 5). Bevor der Sanierungsplan jedoch für verbindlich erklärt wird, stellt sich die Herausforderung alle Interessen und Wünsche der beteiligten Akteure zu berücksichtigen. Dies bezieht sich nicht nur die „verschiedenen Interessen zwischen öffentlicher Hand und Privatunternehmen, sondern auch die unterschiedlichen Interessen innerhalb einer Kommune, da z. B. die Umweltschutzbehörden und die lokale Wirtschaftsförderung durchaus im Rahmen ihrer Funktionen unterschiedliche Ziele verfolgen können“. Die Schaffung eines gemeinsamen Konsenses aller beteiligten Akteure in Hinblick auf eine erfolgreiche Umsetzung ist damit unerlässlich (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Ein Grund, warum das Brachflächenrecycling jedoch nicht in dieser Intensität fokussiert wird, sind fehlende politische Anreize, die den Aufwand des Flächenrecyclings kompensieren, sodass der Aspekt der Wirtschaftlichkeit gestärkt würde (vgl. Interview mit Herrn Kopke (RAG Montan Immobilien AG), Anlage 1). Die Aktivierung von Altlasten stellt schlussendlich für alle Beteiligten, wie Eigentümer, private Investoren sowie Behörden eine sehr anspruchsvolle Aufgabe dar. Vor allem mit Blick auf die Folgenutzung muss sichergestellt werden, dass keine Gefahr für Mensch und die weiteren Schutzgüter durch die Schadstoffe im Boden ausgeht. 4.5 Chancen und Herausforderungen bei der Sanierung eines Altstandortes Für die Zukunft der Städte ist das Recycling von Brachflächen, insbesondere von Altlasten vor dem Hintergrund des Strukturwandels von besonderer Bedeutung. Auch im Koalitionsvertrag für NRW 2017 bis 2022 ist festgehalten: 72 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling „Die Aufbereitung von industriell vorbelasteten Brachflächen durch Flächenrecycling ist eine Zukunftsaufgabe. Die Vermeidung von zusätzlichem Naturverbrauch für kommunales Wachstum geht mit der Vorsorge vor Risiken für Böden und Grundwasser Hand in Hand. Wir werden deshalb die Flächenreaktivierung als Beitrag zur Kompensation fördern“ (CDU & FDP, 2017, S. 83). Im Folgenden sollen die Chancen aber auch Probleme im Zusammenhang mit der Sanierung eines Altstandortes aus unterschiedlichen Blickwinkeln aufgezeigt werden. Vor allem die nationale Gesetzgebung spielt eine bedeutende Rolle für die vorliegende Thematik dieser Publikation. Weder ein Investor noch ein Privater wird bereit sein, freiwillig die finanziellen Risiken für Altlasten auf sich zu nehmen, solange noch unbelastete Flächen als Alternative zur Verfügung stehen (BBR, 2006, S. 204). Gemäß dem Bodenschutzrecht liegt nämlich grundsätzlich die Pflicht zur Gefahrenabwehr beim Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, dessen Gesamtrechtsnachfolger, dem Grundstückseigentümer oder dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück (§ 4 BBodSchG). Eine weitere Herausforderung ist damit die Tatsache, dass der zur Sanierung Verpflichtete nicht in jedem Fall auch der Verursacher der Bodenverunreinigung ist, aber es in der Praxis oftmals aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen erforderlich ist, auf den Eigentümer als Zustandsstörer zurück zu greifen, um die durch die Altlast ausgehende Gefahr zu beseitigen (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Nur wenn diese nicht greifbar oder leistungsfähig sind, geht die Pflicht zu Gefahrenabwehr an die Unteren Bodenschutzbehörden (§ 13 Abs. 4 LBodSchG) über, die die notwendigen Maßnahmen durchführen müssen, um eine drohende Gefahr abzuwenden (LANUV, 2017, S. 3). Das nach dem BBodSchG geforderte Verursacherprinzip bringt in der Praxis nicht somit immer den gewünschten Erfolg. Aber auch auf die Inan- 73 4.5 Chancen und Herausforderungen bei der Sanierung spruchnahme des Zustandsstörers wird in einigen Fällen aus Billigkeitsgründen verzichtet. Es ist umstritten, „weil es sich hier oftmals um Eigentümer handelt, die in Unkenntnis der Kontamination das Grundstück erworben haben“ (NORDAC, 1996, S. 66). Dieses Problem könnte jedoch durch die Schaffung klarer Verhältnisse in Bezug auf diese Gefahren durch vertragliche Regelungen der Umweltverpflichtungen ausgeräumt werden. Denn Rechtssicherheit ist ein wesentliches Argument für potenzielle Investoren (UBA, 2005, S. 19). Das Flächenrecycling wird insbesondere bei Altlasten häufig zudem dadurch erschwert, dass Investoren und zuständige Behörden den durch die Altlastensanierung erhöhten finanziellen und zeitlichen Aufwand scheuen. Es ist zwar eine Vielzahl von Instrumenten beispielsweise in Form von Arbeitshilfen der Länder vorhanden, allerdings ist die Übertragung der Methoden in der Praxis aufgrund der spezifischen Umstände jeder Altlast durchaus begrenzt (LABO, 2010, S. 19). Die hohen Sanierungs-, Aufbereitungs- und Baukosten sind ein enormes Hemmnis für Investoren, vor allem da während des Recyclingprozesses weitere, unvorhersehbare Kosten entstehen können. Eine Optimierung der Kosten wäre jedoch denkbar, wenn die angestrebte Nutzung der Fläche vor dem Recyclingprozess schon so weit konkretisiert ist, sodass die notwendigen Erschließungsmaßnahmen im Zusammenhang mit den Sanierungs- und Aufbereitungsmaßnahmen durchgeführt werden können, wodurch es zu Kosteneinsparungen kommt. In der Praxis gestaltet sich dies jedoch aufgrund der zeitlichen Abstimmung von großen Bauvorhaben eher schwierig (AAV NRW, 2005, S. 11). Vor allem bewohnte Altlasten können sich als Problem darstellen (Lazar, 2001, S. 1ff.), auf weitere Ausführungen zu diesem Problemfeld wird an dieser Stelle verzichtet. Für Sanierungsunternehmen stellt grundsätzlich jede Aufbereitung einer belasteten Fläche eine Herausforderung dar, weil das Ausmaß der Bodenverunreinigung erst zur Gänze beurteilt werden kann, wenn 74 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling die Bauarbeiten begonnen haben. Die durchgeführten Sanierungsuntersuchungen geben bereits Anhaltspunkte, nichtsdestotrotz können während der Arbeiten unvorhergesehene Tatsachen auftreten (vgl. Interview mit Herrn Vent (ECOSOIL Nord-West GmbH), Anlage 1). Des Weiteren erfolgt vor allem bei größeren Standorten die Sanierung nicht in Form einer Dekontamination, d. h. der vollständigen Auskofferung der Bodenverunreinigung, da dies auch unter dem Gesichtspunkt der Kosten unverhältnismäßig wäre, sodass auf eine Sicherungsmaßnahme der Altlast zurückgegriffen wird. Dies ist jedoch immer noch mit einem gewissen Restrisiko verbunden, da die Altlast damit nicht vollständig eliminiert, sondern nur der Wirkungspfad des Schadstoffes unterbrochen wird, was im Rahmen von verpflichtenden Eigenkontrollmaßnahmen zudem auch noch dauerhaft überprüft werden muss. Es entstehen oft sogenannte „Ewigkeitsaufgaben“, um eine erneute Gefährdung durch die Altlast auszuschließen (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Weitere Restriktionen in Bezug auf andere Rechtsgebiete, z. B. dem Denkmalschutz von Gebäuden sowie das Bestehen von weiterhin genutzten Anlagen auf der zu sanierenden Fläche können die Umsetzung erschweren (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Jedoch bietet die Revitalisierung von Altstandorten auch zahlreiche Chancen. In Deutschland entstehen immer mehr brachliegende Altstandorte, deren Flächen die Kommunen aktiv entwickeln können. Zudem besteht für diese Flächen auch ein breites Nutzungsangebot (näher dazu Kap. 4.6), abhängig jedoch von den spezifischen Standortbedingungen der Fläche. Durch die Sanierung und Folgenutzung der Fläche kann auch die Neuflächeninanspruchnahme reduziert werden. Durch die Wiedereingliederung der Bestandsflächen „können Flächen zur Bebauung bereitgestellt werden, ohne dass neue Bauflächen ausgewiesen werden müssen“ (Weitkamp, 2009, S. 34f). Zudem wir durch die Sanierung eines Altstandortes die Belastungssituation 75 4.5 Chancen und Herausforderungen bei der Sanierung der Umwelt deutlich verbessert. Es besteht die zentrale Chance, auf den vorgenutzten Flächen „etwas Neues zu erschaffen, sodass der Strukturwandel auch umgesetzt wird“. Allerdings ist dies auch immer mit der Herausforderung verbunden, dass tatsächliche Schadstoffpotenzial zu identifizieren, sodass entsprechende Sanierungsmaßnahmen mobilisiert werden können (vgl. Interview mit Herrn Kopke (RAG Montan Immobilien AG), Anlage 1). Altlasten haben auch weitere Vorteile, denn sie liegen meisten in einer guten Lage. Durch ihre besondere Lage sind sie zentral und besitzen eine gute Anbindung an die vorhandene Infrastruktur. Dies hat auch zur Konsequenz, dass Erschließungskosten eingespart werden können (UBA, 2005, S. 7). Der grundlegendste Aspekt, auch vor dem Hintergrund der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie ist jedoch immer die bedeutsame Chance, durch die Sanierung eines Altstandortes die Neuflächeninanspruchnahme zu verringern. Vor allem in Ballungsräumen wie dem Ruhrgebiet ist der Schutz der noch vorhandenen Frei- und Grünflächen besonders wichtig. Daneben können durch die Folgenutzung der Fläche als Gewerbegebiet neue Arbeitsplätze oder ein neues Wohnquartier erschaffen werden. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die Beseitigung bzw. Sicherung von vorhandenen Umweltbelastungen, sodass das von dieser Fläche ausgehende Gefährdungspotenzial minimiert wird und zur Aufwertung der Fläche beiträgt (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Zusammenfassend zeigt sich, dass es verschiede positive und negative Faktoren gibt, die in der Tabelle 6 dargelegt sind. 76 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling Tabelle 6: Chancen und Herausforderungen bei der Sanierung eines Altstandortes (eigene Darstellung). Chancen Herausforderungen „gute Lage“ der Brachflächen Verminderung der Neuflächeninanspruchnahme Schutz der Frei- und Grünflächen Schaffung von Arbeitsplätzen, Wohnraum etc. Aufwertung der Fläche Breites Nutzungspotenzial Verhinderung von weiteren Umweltbelastungen Imageverbesserung Nationale Gesetzgebung u. a. Inanspruchnahme des Verursachers Eigentumsrechte Kontaminationen Kosten Denkmalschutz Fremdgenutzte Anlage auf der Sanierungsfläche 4.6 Möglichkeiten der Um- und Wiedernutzung nach erfolgreicher Brachflächensanierung Brachen und ihre Folgenutzungen können das Bild der Kommunen nachteilig, aber auch positiv beeinflussen, sie wirken sich aus auf die Lebensqualität der Bürgerinnen und Bürger aus und steigern die Attraktivität als Wirtschaftsstandort (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 39). Bevor der Prozess des Flächenrecycling startet, wird oft die Folgenutzung dieser Fläche von zahlreichen beteiligten Akteuren diskutiert. Die Flächen müssen oft unterschiedlichsten Nutzungsansprüchen genügen: Sie bieten Platz für die Förderung der kommunalen Wirtschaft, können Wohnungsnot in Ballungsräumen verringern, bieten Erholungsräume für den Menschen. Häufig entstehen zwischen den Beteiligten Interessenskonflikte, die es zu lösen gilt. Im Folgenden 77 4.6 Möglichkeiten der Um- und Wiedernutzung werden Möglichkeiten der Um- und Wiedernutzung nach erfolgreicher Brachflächensanierung darstellt. Hierbei handelt es sich jedoch um keine abschließende Darstellung der möglichen Folgenutzungen, da eine Vielzahl von Nutzungen denkbar wäre. Die Entscheidung, welche Folgenutzung angestrebt werden soll, hängt auch immer im Wesentlichen von der Vornutzung der Fläche ab, denn Altlasten ver- ändern die Qualität des Bodens nachhaltig und eine Gefährdung der Wirkungspfade muss ausgeschlossen sein. Daneben ist die Nutzung einer Brachfläche auch von den Standortbedingungen und weiteren Faktoren wie Größe und Lage im Stadtgebiet abhängig. Eine Kommune sollte jedoch auch flexibel in Hinblick auf die Folgenutzung sein und sich mit Investoren abstimmen, um die Vermarktungschancen zu erhöhen (UBA, 2005, S. 21). Eine Kombination aus verschiedenen Folgenutzungen bietet zudem die Möglichkeit, unterschiedlichste Interessen der beteiligten Akteure zu realisieren sowie die heterogene Qualität des Bodens auf der Gesamtfläche zu berücksichtigen. So können beispielweise „Teilflächen mit geringer Bedeutung für die biologische Vielfalt […] bebaut werden, wenn dabei die wertvolleren Teilflächen langfristig gesichert werden“ (BfN, 2012, S. 60ff.). Folgenutzung als Freiraum Erhaltung und Entwicklung von Flächen, die insbesondere für die biologische Vielfalt wertvoll sind, sollte für Kommunen von besonderer Bedeutung sein. Die Nachnutzung als Freiraum kann in unterschiedlichen Konzepten umgesetzt werden und hat viele positive Auswirkungen, sie ermöglicht „große Synergien zwischen dem Schutz der biologischen Vielfalt und den Funktionen des Naturhaushalts sowie für die Erholungsnutzung“ (BfN, 2012, S. 59). Die Darstellung umfasst nicht die Zwischennutzung als temporäres Grün. Insbesondere in Städten mit geringem Nachnutzungsdruck sowie leeren Haushaltskassen „ist die Stadtwildnis als Freiraumtyp ein vielversprechendes freiraumpla- 78 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling nerisches Konzept, mit dem eine Notlage als Chance für eine Bereicherung des städtischen Freiraumsystems gesehen werden kann“ (BfN, 2012, S. 60). Allerdings muss hier mit unerwünschten Nebeneffekten wie Vandalismus gerechnet werden, sodass eine Umwandlung einer Brachfläche in eine dauerhafte Grünfläche, die anderen Anforderungen als der Stadtwildnis genügt, sinnvoller erscheint. Der Bestand dieser Flächen kann langfristig durch die Ausweisung als öffentliche Grünfläche im Rahmen der Bauleitplanung gesichert werden. Der Aufbau eines Waldes auf Brachflächen ist eine weitere Option, die sich bietet. Jedoch ist hier mit längeren Entwicklungszeiten zu rechnen, bis sich der Standort für die Erholungsnutzung attraktiv gestaltet (BfN, 2012, S. 59ff.). Grundsätzlich dienen Freiräume auch immer dem Schutz des Bodens, weshalb bei Bauvorhaben der sogenannte ‚Mutterboden‘ geschützt werden soll (§ 202 BauGB). Jedoch sind die Böden auf Brachflächen, insbesondere auf Altlasten bzw. altlastverdächtigen Flächen, anthropogen erheblich verändert und damit ihre natürliche, biologische Funktion nicht mehr vorhanden, sodass eine Folgenutzung als Freifläche die Erhaltung von bisher ungenutzten Freiflächen nicht kompensieren kann (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 44). Folgenutzung als Landwirtschaftsfläche Im Hinblick auf die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien wird die Folgenutzung von Brachflächen als Landwirtschaftsfläche gefordert. Zudem sind beim Anbau von Biomasse für die energetische Nutzung die Anforderungen an die Bodenqualität geringer als bei der Lebensmittelproduktion, sodass diese Folgenutzung auch auf sanierten Altlasten möglich ist (BfN, 2012, S. 62). 79 4.6 Möglichkeiten der Um- und Wiedernutzung Zwischennutzungen Aufgrund des häufig sehr negativ verbreiteten Images von Brachflächen, insbesondere von Altlasten, gestaltet sich die Vermarktung dieser Flächen unter Umständen schwierig. Um diesem Problem entgegenzuwirken, stellen Zwischennutzungen eine Strategie dar, um für ein besseres Image zu sorgen. Häufig können durch ein „Schlüsselprojekt“ weitere Interessenten für die Fläche gefunden werden. Wenn sich zunächst keine profitable Nutzung sowie kein Investor findet, stellt die Zwischennutzung eine Möglichkeit dar, das Image nicht weiter zu verschlechtern. Die Flächen können so ohne Wechsel des Eigentümer oder Änderung des Planungsrechts für kulturelle Veranstaltungen oder als Fläche für Sport und Erholung genutzt werden (UBA, 2005, S. 24ff.). Nutzung als Gewerbefläche Eine weitere Möglichkeit, innerstädtische Brachflächen können vor allem aufgrund der zentralen Lage, der guten Verkehrsanbindung sowie unkomplizierter Genehmigungsverfahren bei gewerblicher Nachnutzung interessant sein. Typisch gewerbliche Nutzer von Brachflächen sind Unternehmen, „die mit besonders hohen Qualitätsstandards ihre Corporate Identity durch einen städtebaulich hochwertigen Standort darstellen wollen“, „technologieorientierte Unternehmen, wissensintensive Produktionen sowie Dienstleistungsunternehmen mit einem hohen Fachkräfteanteil“ und Netzwerks- und quartiersbezogene Betriebe (UBA, 2005, S. 13). 80 Kapitel 4 – Lösungsansatz: Brachflächenrecycling Nutzung als Wohnraum Das Verlangen nach mehr Platz und „Grün“ zieht viele Stadtbewohner aus ihren Stadtquartieren in die Außenbereiche der Kommunen und begünstigt damit das Bauen auf der „grünen Wiese“. Eine Trendwende „zurück in die Stadt“ kann auch vor dem Hintergrund sinkender Bevölkerungszahlen in viele Gebieten nicht beobachtet, nichtdestotrotz kann mit Hilfe des Brachflächenrecyclings ein zuvor unattraktives Quartier grundlegend gewandelt werden. Die Revitalisierung von Brachen für Wohnraumzwecke kann damit eine entscheidende Rolle spielen, indem auf der Fläche realisiert wird, was der Gesellschaft bisher fehlte und somit das Verlangen befriedigt (UBA, 2005, S. 12). 81 4.6 Möglichkeiten der Um- und Wiedernutzung

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References

Abstract

As part of the German Sustainability Strategy, the Federal Government has set a nationwide goal for the reduction of land use. The effects on the natural functions of the soil, the economic structure of a municipality and the impact on the society are often underestimated. The revitalization of now unused urban areas in particular has a great potential. This publication provides a basis for a more in-depth discussion and supports impulses for a resource-conserving use of land and the practical implementation based on the project of the former Hassel coking plant, so that the needs of future generations can be satisfied.

Zusammenfassung

Die Bundesregierung hat im Rahmen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie das Ziel ausgegeben, die Inanspruchnahme von Flächen zu reduzieren. Die Auswirkungen auf die natürlichen Funktionen des Bodens, die wirtschaftliche Struktur einer Kommune und die soziale Spaltung der Gesellschaft werden häufig unterschätzt. Insbesondere die Revitalisierung von Brachflächen stellt ein großes Potenzial dar. Die Publikation bietet eine Diskussionsgrundlage für eine vertiefte Auseinandersetzung und unterstützt Anstöße für einen ressourcenschonenden Umgang mit Flächen sowie die praktische Umsetzung anhand des Projekts der ehemaligen Kokerei Hassel, damit auch für künftige Generationen die Befriedung ihrer Bedürfnisse gewährleistet ist.