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Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen in:

Katharina Kühn

Brachflächenrecycling, page 39 - 50

Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme am Beispiel der ehemaligen Kokerei Hassel

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4476-6, ISBN online: 978-3-8288-7507-4, https://doi.org/10.5771/9783828875074-39

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 88

Tectum, Baden-Baden
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39 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen „Die Zukunft liegt auf Brachflächen“, so lautet der Titel einer Publikation des Umweltbundesamtes aus dem Jahr 2005 (UBA, 2005, S. 1). Brachflächen im urbanen Raum werden mittlerweile große Potenziale zugeschrieben, denn sie bieten die Chance, die gesetzlichen und dahinter stehend auch z. T. politischen Vorgaben hinsichtlich der Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme zu erfüllen. Sie bieten die Möglichkeit, die Innenbereiche der Kommunen interessanter, lebenswerter und attraktiver zu gestalten und den ländlichen Raum vor Bauprojekten zu schützen. Im Laufe der Jahrhunderte verändert sich die Struktur einer Stadt stetig. Gründe dafür sind beispielweise neue Gesellschaftsformen oder Produktionsmöglichkeiten. Vor allem Flächen sind Zyklen wechselnder Nutzungen und auch kurzzeitigem Fehlen von Nutzungen unterworfen, sodass dies kein neues Phänomen für die städtische Entwicklung darstellt. Im Zuge der Industrialisierung wurde die städtische Entwicklung jedoch primär durch Expansion bestimmt und die Nichtnutzung von Flächen bildete eine Ausnahme. Dies änderte sich durch den demographischen Wandel sowie zusätzlich im Laufe des wirtschaftlichen Strukturwandels von einer Industrie- zu einer Dienstleistungsgesellschaft, wo immer mehr nicht mehr benötigte, ungenutzte Flächen entstanden. In einem natürlichen Flächenkreislauf werden Flächen für eine bestimmte Zeit einer bestimmten Nutzung zugeführt und liegen danach bis zu ihrer Folgenutzung zumeist brach. Für manche Brachflächen bedarf es allerdings – abhängig von ihrer Vornutzung sowie Historie und ggf. daraus resultierenden belastenden Folgen– externer Hilfe, um diese einer neuen Nutzung zuzuführen. Dieser Kreislauf ist – aus unterschiedlichsten Gründen – insbesondere für ehemalige Industrie- und Militärbrachen gegenwärtig gehemmt (Weitkamp, 2009, S. 1). Vor allem die industriellen Brachflächen sind das Resultat der zuvor beschrieben Situation. Sie haben ihre Funktion zwar verloren, was jedoch eine generelle Eignung andere Nutzungsformen nicht ausschließt. Mit Blick auf die städtische Entwicklung sowie dem Ziel der Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme wird den Brachflächen ein besonderes Potenzial zugeschrieben (BBR, 2006, S. 9). 3.1 Definition und Erläuterungen In Deutschland existiert keine einheitliche, allgemeingültige Definition des Begriffs „Brachfläche“ (im Englischen „Brownfield“). Unstrittig ist jedoch die Tatsache, dass es sich dabei um Flächen handelt, die bereits in unterschiedlichster Art genutzt worden sind (UBA, 2005, S. 5). Ursprünglich kommt der Begriff aus der Landwirtschaft, „wo er einen unbestellten Acker bezeichnet, der innerhalb der Dreifelderwirtschaft zu Regenerationszwecken brachliegt“ (BBR, 2006, S. 9). Die Brachfläche wird hier jedoch bewusst nicht mehr genutzt, um sie für eine neue Nutzung vorzubereiten, sodass die Definition nicht auf aufgegebene Standorte übertragbar ist (Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, 1985, S. 38). Im BauGB wird der Begriff der Brachfläche nur in Zusammenhang mit der Begründung des Allgemeinwohls für die Durchführung von städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen erwähnt (§ 165 Abs. 3 Nr.2 BauGB). Dennoch erfolgt keine Definition des Begriffs. Die einzige gesetzliche Definition findet sich in § 24 des Landschaftsgesetzes NRW: 40 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen „Als Brachflächen gelten Grundstücke, deren Bewirtschaftung aufgegeben ist oder die länger als drei Jahre nicht genutzt sind, es sei denn, dass eine Nutzung ins Werk gesetzt ist“ (§ 24 Abs. 2 LG NRW). Vielfach wird in der Literatur versucht den Begriff durch Definitionen aus unterschiedlichen Blickwinkeln fassbar zu machen. So kann der Begriff aus städtebaulicher Sicht definiert werden als: „ungenutzte, funktionslose Flächen, von denen sich Investoren, Eigentümer und Nutzer vorübergehend oder endgültig zurückgezogen haben. Damit ist ein tatsächlicher Zustand beschrieben, dem vielfältige Motivationen zugrunde liegen können, von Spekulationsabsichten über fehlende Nachfrage, private Vermögensverhältnisse (Erbschaftsprobleme) bis zu Freude am Wildwuchs an solchen Flächen“ (Dieterich, 1984, S. 978f.). Anzumerken ist bei diesem städtebaulichen Begriffsverständnis allerdings die fehlende Zeitkomponente. Es ist anzunehmen, dass erst ab einer bestimmten zeitlichen Dauer eine verlassene Fläche als Brachfläche zu bewerten ist (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 14). Vor dem Hintergrund der steigenden Bedeutsamkeit eines Flächenmanagements ist schnelleres Handeln maßgeblich, sodass die gewählte Zeitspanne von 5 Jahren Mitte der 80er Jahre durch Dieterich auf 3 Jahre – wie im § 24 LG NRW – reduziert wurde (Ministerium für Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes NRW, 1998, S. 9). Eine wesentlich weitere Definition fasste auch Kahnert: „Als Brachflächen werden […] aufgegebene Betriebsgrundstücke verstanden, die bisher keiner optimalen neuen Nutzung zugeführt wurden und betriebliche Reserveflächen, die von den Unterneh- 41 3.1 Definition und Erläuterungen men nicht mehr benötigt werden. Brachflächen entstehen in der Regel als Folge des wirtschaftlichen Strukturwandels bei gleichzeitig geringer wirtschaftlicher Dynamik, so dass die üblicherweise auf ein freiwerdendes Grundstück drängenden Nachfolgenutzungen nicht vorhanden sind. Um eine erneute Nutzung zu erreichen, ist daher im Allgemeinen städtebaulicher Handlungsbedarf gegeben“ (Kahnert, 1988, o. S.). Im Jahre 2002 versuchte das Altlasten-Forschungsnetzwerk CLARI- NET die vielfältigen Definitionen zu bündeln und stellte selbst folgende Definition auf: „Brachflächen sind Flächen, die aufgegeben wurden oder ungenutzt sind, die tatsächliche oder angenommene Altlastenprobleme haben, die hauptsächlich in entwickelten urbanen Gebieten liegen, die einer Intervention bedürfen, um sie wieder einer nutzbringenden Nutzung zuzuführen“ (Franz, 2008, S. 52f.). Die Brachflächendefinition wird zudem durch die Berücksichtigung des öffentlichen oder privaten Handlungsbedarfs beeinflusst. Dieses Kriterium findet sich bei Brachflächen in unterschiedlicher Ausprägung, da Dienststellen in einigen Fällen nur beraten müssen, aber auf anderen Flächen die Notwendigkeit der Durchsetzung einer Ordnungsmaßnahme besteht (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 13). Häufig wird der Begriff der Brachfläche mit Kontaminationen der Fläche in Verbindung gebracht. Nicht jede Brachfläche ist jedoch zwingend kontaminiert, die Abbildung 8 stellt den Zusammenhang zwischen Kontaminationen und Brachflächen dar (Weitkamp, 2009, S. 28). 42 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen Gemäß der gewählten Definition des Begriffs „Brachfläche“, können im weitesten Sinne auch Baulücken „als Flächen geringer Ausdehnung im Siedlungsbestand, die unbebaut oder nur geringfügig bebaut sind“, erfasst werden (BBR, 2006, S. 10). Sie können sowohl in Gebieten mit einem Bebauungsplan nach § 30 BauGB als auch im Zusammenhang bebauter Ortsteile nach § 34 BauGB angesiedelt sein (Sorg, 2015, S. 6). Im Vergleich zu Baulücken ergeben sich bei Brachflächen relativ große Gebiete, die für eine neue Nutzung zur Verfügung stehen (Vahlenkamp, 2009, S. 46). Des Weiteren können auch Reserveflächen „als Flächen, die beispielweise von Betrieben für Expansionszwecke vorgehalten wurden, deren Nutzung aber erkennbar auf absehbare Zeit oder dauerhaft nicht mehr erfolgen wird“, als Brachflächen kategorisiert werden (BBR, 2006, S. 11). Für die vorliegende Publikation werden sowohl Baulücken als auch Reserveflächen nicht unter dem Begriff „Brachfläche“ erfasst. Wie eingangs beschrieben, gibt es keine einheitliche Definition und die bisherigen Ausführungen zeigen die vielfältigen, teilweise divergenten Definitionen des Begriffs. Daher hängt die Definition auch immer vom Untersuchungsfokus ab. Auch die Ausprägungen des Strukturwandels beeinflussen die Abgrenzung des Begriffs (BBR, Abbildung 8: Zusammenhänge zwischen Kontaminationen und Brachflächen (Weitkamp, 2009, S. 28). 43 3.1 Definition und Erläuterungen 2006, S. 9). Zur Schaffung einer allgemein verständlichen Definition des Begriffs, vor allem aber als Grundlage für die vorliegende Publikation, soll Brachfläche für diese Publikation in Anlehnung an die Definition des Altlasten-Forschungsnetzwerk CLARINET wie folgt definiert werden: „Brachflächen sind Flächen, die aufgegeben wurden oder ungenutzt sind über einen Zeitraum von mindestens drei Jahren, die tatsächliche Altlastenprobleme haben oder unter Altlastenverdacht stehen, die hauptsächlich in entwickelten urbanen Gebieten liegen und die einer Flächensanierung bedürfen, um sie wieder einer nutzbringenden Folgenutzung zuzuführen.“ Im Zuge der gegenwärtigen Publikation, die darauf abzielt, das Instrument des Brachflächenrecyclings mit dem Schwerpunkt der Altlasten als einen Ansatz darzustellen, um die Neuflächeninanspruchnahme zu reduzieren und nicht (mehr) genutzte Flächen einer Folgenutzung zuzuführen, erscheint diese Definition des Begriff „Brachfläche“ als sinnvoll. Aufgrund der unterschiedlichen Definitionsansätze gibt es nur ungenaue quantitative Aussagen zum Brachflächenbestand in Deutschland (BBR, 2006, S. 21f.). 3.2 Ursachen der Entstehung von Brachflächen Nachdem nun der Begriff der Brachfläche definiert wurde, sollen nun die Gründe für die Entstehung dieser Flächen erläutert werden. Die Ursachen der Entstehung von Brachflächen können vielfältig sein. Im Folgenden wird vor dem Hintergrund ihrer Entstehungsgeschichte zwischen Industrie- und Gewerbe-, Militär- sowie Verkehrs- und Infrastrukturbrachen unterschieden. In der Literatur finden sich auch 44 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen andere Differenzierungen, die jedoch in Hinblick auf die Thematik dieser Publikation nicht zweckdienlich erscheinen. Industrie- und Gewerbebrachen In Folge wirtschaftlicher und struktureller Umbrüche entstehen besonders in den Innenbereichen der Kommunen vermehrt verlassene Industrie- und Gewerbebrachen. Die wesentlichen Ursachen sind die Technologienentwicklung, die Internationalisierung sowie die Produktanforderung und Verkürzung der Produktionszyklen (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S.8). Die auf diesen Flächen orts- und landschaftsprägenden Anlagen mit monofunktionalen Charakter werden heute nicht mehr benötigt (BBR, 2006, S. 17). Dies führt zu tiefgreifenden Umbrüchen der Wirtschaft, die sich auf die Flächennutzung in Deutschland auswirken bzw. bereits ausgewirkt haben. Vor allem Produktionszweige, die nicht technologieintensiv sind, sind dem Druck des internationalen Wettbewerbs ausgesetzt und immer öfter von Auslagerungen und Schließungen betroffen. Auch die Strukturverschiebung durch die Erweiterung des Dienstleistungssektors bei gleichzeitigem Rückgang des industriellen Sektors fördert die Entstehung von industriellen und gewerblichen Brachen. Des Weiteren stellen der Mangel an Erweiterungsmöglichkeiten vor allem in Gebieten mit heterogenen Nutzungen wie Wohnen und Gewerbe oder Umweltauflagen Gründe da, die Unternehmen zur Schließung oder Verlagerung ihrer Produktionsstätte veranlassen, sodass diese Flächen „brach“ liegen. Industrie- und Gewerbebrachen entstehen vor allem in den Regionen, die von beschäftigungsintensiven, traditionellen Industriesektoren geprägt waren. Dieser Brachflächentyp kommt vor allem in NRW vor dem Hintergrund der früher monostrukturierten Montanregion des Ruhrgebiets vor (IBo- Ma & AKOPLAN, 2002, S. 8f.). Die Betriebsstandorte Montanindustrie benötigten in der Vergangenheit sehr große Flächen und galt zu 45 3.2 Ursachen der Entstehung von Brachflächen diesem Zeitpunkt als „Motor der Entwicklung“ des Ruhrgebiets. Für diese großen Flächen fand sich jedoch kurzfristig keine befriedigende Folgenutzung, auch vor dem Hintergrund bestehenden Altlasten erwies sich dies als schwierig (vgl. Interview mit Herrn Pentos (Stadt Gelsenkirchen), Anlage 1). Der Beschluss zum Ausstieg aus der Steinkohle und die Schließung der letzten beiden Zechen (Prosper Haniel und Ibbenbüren) Ende 2018 sowie die damit verbundene langwierige, komplexe Abstimmungs- und Planungsphase, um die Flächen einer neuen Nutzung zuzuführen, sind ein Grund für die Entstehung gegenwärtiger brachliegender Industrie- und Gewerbeflächen (vgl. Interview mit Herrn Kopke (RAG Montan Immobilien GmbH), Anlage 1). Militärbrachen Ende der 80er Jahre erfolgte in Deutschland eine starke Reduzierung stationierter Streitkräfte, die mit einem verminderten Bedarf an benötigten Flächen einherging. Insgesamt wurden über 100 Standorte in ganz Deutschland geschlossen (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 9f.). Insbesondere in den neuen Bundesländern sind der Abzug und die Reduzierung der Streitkräfte ein wesentlicher Faktor für die Entstehung von Brachflächen. Die Flächen sind z. T. bis heute nicht öffentlich zugänglich, sie gehören jedoch nicht zu der Kategorie von Flächen, die noch erheblich ansteigen wird (BBR, 2006, S. 20). Verkehrs- und Infrastrukturbrachen Ein wesentlicher Grund für die Entstehung von Infrastrukturbrachen ist die Privatisierung und Umstrukturierung der Bahn. Im Rahmen der „Bahnreform“ wurden die Voraussetzungen für eine marktorientierte Liegenschaftspolitik gelegt, die wiederrum zu erheblichen Rationalisierungs- und Konzentrationsmaßnahmen führte. Es wurden viele Flächen, die nicht als betriebsnotwendig eingestuft wurden, dem 46 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen Bundeseisenbahnvermögen (BEV) als „eine Gegenleistung für die Entschuldung der Bahn durch den Bund beim Eintritt in die Privatisierung übertragen“ (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 10). Mit Inkrafttreten der Bahnreform am 1.1.1994 wurde aus der vormals Staatsbehörde die Aktiengesellschaft Deutsche Bahn AG (DB AG), die ihr Verhalten im Umgang mit Eigentum fundamental ändern musste, da der Druck auf die Bahn, ein ausgeglichenes Unternehmensergebnis zu erzielen, enorm gestiegen ist (Bernhardt, 1999, S. 10f.). Des Weiteren sind auch durch die Umstrukturierung der Post und der Deutschen Telekom viele Brachflächen entstanden und entstehen heute noch. Die ebenfalls nicht mehr benötigten Flächen erreichen zwar nicht den Umfang der Brachflächen der Deutschen Bahn aber bieten dennoch aufgrund ihrer stadträumlichen Lage weitreichende Entwicklungschancen für Kommunen (IBoMa & AKOPLAN; 2002, S. 11). Die nachfolgende Tabelle 3 fasst die Ursachen der Entstehung der jeweiligen Brachflächentypen zusammen. Tabelle 3: Brachflächen und ihre Entstehung (eigene Darstellung) Industrie- und Gewerbebrachen • Erweiterung des Dienstleistungssektors bei gleichzeitigem Rückgang des industriellen Sektors • Schließung oder Verlagerung von Produktionsstätten • Globalisierung • Neue Technologien Militärbrachen • Reduzierung von Streitkräften • Schließung von Standorten Infrastrukturund Verkehrsbrachen • Privatisierung staatlicher Unternehmen • veränderte Unternehmenspolitik 47 3.2 Ursachen der Entstehung von Brachflächen 3.3 Besondere Probleme von Brachflächen Abhängig von der Ursache der Entstehung von Brachflächen ergeben sich unterschiedlichste Ausgangsbedingungen in Hinblick auf die Infrastruktur, Größe, Bebauung, Belastung des Bodens und des Grundwassers, Umgebung und rechtliche Gegebenheiten (IBoMa & AKO- PLAN, 2002, S. 12). In Tabelle 4 erfolgt ein kurzer Überblick über die jeweiligen Standortbedingungen der einzelnen Brachflächen in Bezug auf ihre Vornutzungen. Tabelle 4: Standortbedingungen auf Brachflächen vor dem Hintergrund ihrer Vornutzung (vgl. BfN, 2012, S.21; eigene Darstellung). Vornutzung Standortbedingungen Industrie- und Gewerbebrache Industriebrachen: häufig Wechsel zwischen (ehemals) versiegelten und unversiegelten Flächen Gewerbebrachen: häufig (ehemals) stark versiegelt versiegelte Flächen: in der Regel sehr heterogen geschichtet, zum Teil kalkreich und skelettreich durch Beimischung von Bauschutt, nährstoffarm Produktions- und Lagerflächen: stark anthropogen veränderte und verdichtete Böden, häufig Schadstoffbelastung durch Altlasten, teilweise Extremstandorte wie Salzstellen, Schlacken oder Schwermetallhalden (z. B. hoher pH-Wert, Nährstoffmangel, große Trockenheit) 48 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen Militärbrachen ehemals versiegelte Flächen: siehe Industrie- und Gewerbebrachen ehemals gärtnerisch genutzte Flächen von Kasernengeländen: vermutlich ähnlich wie Abstandsgrün der Mehrfamilienhaussiedlungen Verkehrs- und Infrastrukturbrachen Bahnbrachen: trocken, warm, stark mit Kies und Schotter durchsetzt, geringer Feinerdanteil, Herbizidrückstände Charakteristisch für fast alle Brachflächen ist jedoch, dass eine Wiedernutzung ohne Intervention öffentlicher oder privater Akteure erschwert bis fast unmöglich ist. Der Handlungsbedarf hat je nach Brachflächentyp unterschiedliche Ausprägungen (BBR, 2006, S. 23). Aufgrund der Vornutzungen und den Standortbedingungen des jeweiligen Brachflächentyps ergeben sich spezifische Herausforderungen in Hinblick auf die Verwendbarkeit. So wird innenstadtnahen, bebaubaren Flächen eine gute Verwendbarkeit mit geringem Handlungsbedarf prognostiziert, wohingegen zuvor altindustriell genutzte Flächen als „Problemflächen“ gelten. Verstärkt wird dieses Image durch geringen Nutzungsdruck sowie nicht rentierliche Kosten der Aufbereitung bzw. Sanierung dieser Flächen (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 15). Brachflächen stehen zudem auch zahlenreichen Restriktionen und Risiken gegenüber. Denn während im Außenbereich der Kommunen die Flächenbereitstellung gut kalkulierbar ist, ist die Nutzung von Brachflächen, die meist in den Innenbereichen der Kommunen liegen, durch Probleme mit Altlasten, die in Abhängigkeit mit den Vornutzungen zu erwarten sind, und die Beseitigung von Gebäuden und Fundamenten gekennzeichnet. Um Bodenkontaminationen aufzuschließen, sind zahlreiche Voruntersuchungen des Bodens durchzuführen. Diese Problematik besteht vor allem bei aufgegebenen Militärflächen oder Gewerbe- und Industriebrachen wie z. B. Kokereien 49 3.3 Besondere Probleme von Brachflächen (IBoMa & AKOPLAN, S. 47). Die Herausforderungen des Vorhandenseins einer Altlast und deren Bewältigung werden im nächsten Kapitel (Kap. 4.4) genauer betrachtet. Brachflächen sind zudem häufig nutzungseinschränkten Auflagen des Denkmalschutzes bestehender Gebäude oder des Naturschutzes unterworfen. Ein weiteres Problem stellt auch das negative Image der „Brachflächen“ in der Gesellschaft dar, sodass sich die Vermarktung dieser Flächen als schwierig gestaltet. Aufgrund von kontraproduktiven Förderstrukturen in der Bundesrepublik Deutschland besteht die Gefahr, dass Neuerschließungen auf der „grünen Wiese“ der (Wieder-)Nutzung von Brachflächen vorgezogen wird (UBA, 2005, S. 7). 50 Kapitel 3 – Grundlagen: Brachflächen

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Abstract

As part of the German Sustainability Strategy, the Federal Government has set a nationwide goal for the reduction of land use. The effects on the natural functions of the soil, the economic structure of a municipality and the impact on the society are often underestimated. The revitalization of now unused urban areas in particular has a great potential. This publication provides a basis for a more in-depth discussion and supports impulses for a resource-conserving use of land and the practical implementation based on the project of the former Hassel coking plant, so that the needs of future generations can be satisfied.

Zusammenfassung

Die Bundesregierung hat im Rahmen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie das Ziel ausgegeben, die Inanspruchnahme von Flächen zu reduzieren. Die Auswirkungen auf die natürlichen Funktionen des Bodens, die wirtschaftliche Struktur einer Kommune und die soziale Spaltung der Gesellschaft werden häufig unterschätzt. Insbesondere die Revitalisierung von Brachflächen stellt ein großes Potenzial dar. Die Publikation bietet eine Diskussionsgrundlage für eine vertiefte Auseinandersetzung und unterstützt Anstöße für einen ressourcenschonenden Umgang mit Flächen sowie die praktische Umsetzung anhand des Projekts der ehemaligen Kokerei Hassel, damit auch für künftige Generationen die Befriedung ihrer Bedürfnisse gewährleistet ist.