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Kapitel 1 – Ausgangslage in:

Katharina Kühn

Brachflächenrecycling, page 1 - 24

Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme am Beispiel der ehemaligen Kokerei Hassel

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4476-6, ISBN online: 978-3-8288-7507-4, https://doi.org/10.5771/9783828875074-1

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 88

Tectum, Baden-Baden
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1 Kapitel 1 – Ausgangslage Der Schutz von natürlichen Ressourcen und eine nachhaltige Stadtentwicklung sind zwei miteinander verbundene aber auch z. T. konkurrierende Aspekte. Bis heute ist die Ressource Boden mit seinen natürlichen Funktionen ein von den meisten Akteuren zu gering geschätztes Gut, dass insbesondere durch anthropogene Eingriffe stetig bedroht ist (LAG 21 NRW, 2008, S. 5). Ziel dieser Publikation ist es, das Brachflächenrecycling als eine Möglichkeit zum Schutz der immer knapper werdenden Freiflächen sowie die Bedeutung der schützenswerten Ressource Boden darzustellen. Der Schutz der vorhandenen Freiflächen auf der einen Seite und der Druck des steigenden Flächenbedarfs durch Wirtschaft und Gesellschaft auf der anderen Seite sind zu einer enormen Herausforderung für Politik, die städtischen Verwaltungen und Wissenschaft geworden. Zudem sind im Zuge des Strukturwandels im Innenbereich der Kommunen Brachflächen entstanden, die ein Flächenpotenzial darstellen, um diesen Paradigmenwechsel zu meistern. Die Bundesregierung war deshalb dazu gedrängt zu handeln und integrierte den Schutz der Ressource Boden in der 2002 verabschiedeten Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie unter der Zielsetzung, dass Flächenpolitik erfolgreich ist, wenn Maßnahmen ökonomisch und ökologisch wirksam sowie für die Gesellschaft von Relevanz sind. Dazu müssen sie neben der Entwicklung einer Kommune auch die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme fördern und soziale Aspekt berücksichtigen (Genske & Ruff, 2007, S. 6). Im Jahre 2002 hat die Europäische Kommission im Zuge der Erarbeitung einer gemeinsamen Strategie zum Schutz der Ressource Boden die „Mitteilung an das Europäische Parlament, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie“ präsentiert und sich somit erstmals mit dieser Intensität dem Bodenschutz als eigenständiges Thema auf einer gemeinsamen europäischen Ebene gewidmet (Lee & Bückmann, 2007, S. 11f.). Schon im Jahr 1992 hat sich die internationale Staatengemeinschaft auf der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro zu einer nachhaltigen Entwicklung u. a. zu diesem Thema bekannt. Dies wurde durch die Agenda 21 als globales Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert konkretisiert. Unter einer nachhaltigen Entwicklung wird gegenwärtig „eine Entwicklung, die den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befrieden“, verstanden (Die Bundesregierung, 2002, S. 1). Demnach ist ein nachhaltiger Bodenschutz auch „vorsorgender Schutz des Bodens, verbunden mit dem Ziel der Zukunftsgerechtigkeit unter Umsetzung des Nachhaltigkeitsgebots und Beachtung des nachhaltigen Umgangs mit den Böden unter Berücksichtigung seiner Tragfähigkeitsgrenzen. Bodenvorsorge für die gegenwärtigen Generationen wird überhöht durch den Aspekt der Zukunftsvorsorge“ (KBU, 2009, S. 6). Dabei lassen sich die Begriffe Nachhaltigkeit und Bodenschutz vielfältigen und weitreichenden Themenfeldern zuordnen. Dazu zählen unter Berücksichtigung der Generationsgerechtigkeit und dem schonenden Umgang mit vorhandenen Flächen insbesondere die Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme und die Revitalisierung vorgenutzter Flächen, um den Schutz der Ressource Boden zu unterstützen. Diese beiden eng miteinander verknüpften Themen werden in der vorliegenden Publikation intensiv beleuchtet. 2 Kapitel 1 – Ausgangslage Der erhöhte Bedarf und Verbrauch an Flächen aufgrund vielfältiger Aspekte stellt mit seinen Auswirkungen eine gesamtstädtische und fachübergreifende Aufgabe dar. Die im Zuge des Strukturwandels entstandenen Brachflächen im Innenbereich der Kommunen bieten ihnen jedoch ein Flächenpotenzial, das für neue Nutzungen hergerichtet werden könnte, um den erhöhten Bedarf zu decken und die noch bestehenden Freiflächen, vor allem in den Außenbereichen der Kommunen, zu schützen. Das Flächenrecycling und die Folgenutzung dieser Brachflächen ist dabei ein wesentliches Handlungsfeld der Kommunen. Aufgrund der Nutzungshistorie der Flächen ergeben sich jedoch Besonderheiten bei der Aufbereitung und Nutzung. Im Folgenden wird ein Blick auf Erkenntnis- und Forschungszweige des Brachflächenrecyclings geworfen werden, um einen Überblick über die Zukunftsaufgabe des Flächenrecyclings für Kommunen zu vermitteln. 1.1 Problem des Flächenverbrauchs Das deutsche Baugesetzbuch (kurz: BauGB) benennt einen zentralen Handlungsmaßstab: „Mit Grund und Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden“ (§ 1a Abs. 1 BauGB). Des Weiteren fordert das Bundesbodenschutzgesetz (kurz: BBodSchG) zudem, die Funktionen des Bodens nachhaltig zu sichern oder wiederherzustellen (§ 1 BBodSchG). Diesen Ansprüchen in der Praxis gerecht zu werden, stellt die beteiligten Akteure oftmals jedoch vor eine Herausforderung. In Deutschland wird und soll, unabhängig von den erhobenen Daten und unter Beachtung der rechtlichen Grundlagen, eine nachhaltige Flächenpolitik verfolgt werden, die den Boden schützen soll. Vor dem Hintergrund der negativen Folgen einer steigenden Flächeninanspruchnahme gab die Bundesregierung deshalb im Jahr 2002 im Rahmen der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie mit dem Titel „Perspektiven für Deutschland“ unter der Überschrift „Flächeninanspruch- 3 1.1 Problem des Flächenverbrauchs nahme vermindern – Nachhaltige Siedlungspolitik fördern“ bekannt: „Ziel ist eine Flächeninanspruchnahme von maximal 30 ha pro Tag im Jahr 2020“ (Die Bundesregierung, 2002, S. 99f.). Dieses Ziel wurde in der Neuauflage der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahr 2016 noch weiter verschärft: Die Inanspruchnahme zusätzlicher Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke soll bis zum Jahr 2030 auf unter 30 Hektar pro Tag begrenzt werden (Die Bundesregierung, 2016, S. 159). Das Leitbild sowie die 21 Ziele und Indikatoren der Nachhaltigkeitsstrategie sollen „Perspektiven für ein zukunftsfähiges Deutschland“ aufzeigen. In den vier Handlungsfeldern Energie und Klimaschutz, Verkehr, Landwirtschaft sowie globale Verantwortung wurden Strategien entwickelt, die Deutschland im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung unterstützen sollen (BBR, 2006, S. 10). Damit scheint der Wille des Gesetzgebers und der Politik in Bezug auf die Inanspruchnahme neuer Flächen auf Bundesebene eindeutig definiert, dennoch ist die Umsetzung insbesondere auf Landesebene nicht konform mit diesen Zielen. In Nordrhein-Westfalen wurde der Grundsatz einer flächensparenden Siedlungsentwicklung, wonach das tägliche Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsfläche im Sinne der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie bis zum Jahr 2020 auf 5 ha und langfristig auf „Netto-Null“ in Nordrhein-Westfalen vermindert werden sollte, durch eine Änderung des Landesentwicklungsplanes im Jahr 2018 gestrichen (Wirtschaft.NRW, 2018, S. 24). Der hieraus ergebende Zielkonflikt betrifft die Ebenen der Inanspruchnahme versus Recycling von Flächen. Einem „Null-Hektar“-Ziel, so wie von der Landesregierung umgesetzt, führt dazu, dass ein neuerlicher Druck auf womöglich „neue“ Flächen ausgeübt und ein Recycling bzw. Konversion von Altflächen vermieden wird. Es gibt jedoch kein Patentrezept, um das Problem der Flächeninanspruchnahme zu lösen und damit den Schutz des Bodens zu gewährleisten. Vielmehr wird eine Vielfalt flexibler, zukunftsfähiger Konzepte 4 Kapitel 1 – Ausgangslage sowie innovativer Instrumente benötigt, die für die jeweilige Situation der Länder sowie Kommunen eine passende Lösung bieten (Bock, Hinzen & Libbe, 2009, S. 7). Künftig soll das Flächenrecycling das Ziel der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie unterstützen (Die Bundesregierung, 2002, S. 99). Aufgrund des wirtschaftlichen Wandels verlieren ehemals genutzte Flächen zunehmend ihre bisherige Funktion, sie werden quasi nicht mehr gebraucht und liegen „brach“. Diese Flächen bilden ein Flächenpotential im Innenbereich der Kommunen, welches eine hohe Bedeutung für eine nachhaltige Entwicklung, mithin für die Zukunft der Städte hat. Es wird dadurch die These, dass durch das Flächenrecycling im Innenbereich die Neuflächeninanspruchnahme im Außenbereich gemindert, wird, - Stichwort Innen- vor Außenentwicklung, und vor der Umwandlung in Siedlungs- und Verkehrsflächen geschützt werden kann, verfolgt (IBoMA & AKOPLAN, 2002, S. 6). Gleichwenn diese Entwicklung bspw. mit den Zielkonflikten der Klimaanpassung, eine neue Aufgabe für Städte mit dem Ziel der Freihaltung von innenstadtnahen Flächen, konkurrieren. 1.2 Ursachen des steigenden Freiflächenverbrauchs Zur Erforschung der Ursachen, die die Flächeninanspruchnahme nachhaltig beeinflussen, wurden in den letzten Jahren zahlreiche Projekte von unterschiedlichsten Einrichtungen durchgeführt. Die Entwicklung des Flächenverbrauchs wird durch eine Vielzahl von divergenten Faktoren beeinflusst. Im Folgenden werden vor diesem Hintergrund ausschließlich die wesentlichen Ursachen des Freiflächenverbrauchs aufgezeigt, sodass dies keine abschließende Darstellung ist. Als Ursachen für die Entwicklung des Flächenverbrauchs können zwei wesentliche Aspekte genannt werden. Zum einen ist dies die Flächennachfrage von privaten Haushalten, Unternehmen und öffentli- 5 1.2 Ursachen des steigenden Freiflächenverbrauchs cher Hand, zum anderen aber auch das Angebotsverhalten der Kommunen. Denn sie entscheiden im Wesentlichen darüber, ob bislang nicht baulich genutzte Fläche zukünftig für andere Nutzungen zur Verfügung gestellt werden (Siedentop, 2005, S. 20f.). Es besteht seitens der Bevölkerung in den Städten aber auch auf dem Land eine hohe Nachfrage nach neuen Flächen für Wohngebäude mit der eindeutigen Tendenz zu dem flächenintensiven Bau von Einfamilienhäusern (Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, 2011, S. 11). Bevorzugt wird zudem heutzutage von vielen Bürgerinnen und Bürgern sowie privaten Unternehmen das Bauen auf der „grünen Wiese“ (IBoMa & AKOPLAN, 2002, S. 6), die Vorteile des Wohnens in einer zentralen Lage werden indes sekundär (Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, 2011, S. 11) (näher dazu: Kurzfilm der Arbeitsgruppe „Bewusstseinswandel im Flächenverbrauch“, 2007). Der Wunsch nach dem Wohnen auf der „grünen Wiese“ wird zudem „durch ungelöste innerstädtische Probleme, wie schlechte Luftqualität, Lärmbelastung, unattraktives Wohnumfeld, teure Mieten und Immobilienpreise sowie das schlechte Image einzelner Quartiere“ verstärkt (Bock, Hinzen & Libbe, 2011, S. 26). Die Nachfrage der Bevölkerung nach Wohnfläche wird neben der Bevölkerungsentwicklung (s. Kap. 1.2.1) auch von der Entwicklung der Zahl der Haushalte sowie deren Personenanzahl und Wohnfläche pro Personen bestimmt, die wiederum auch durch die Wohlstandentwicklung einer Gesellschaft beeinflusst werden (Jörissen & Coenen, 2007, S. 67). Seitens der Kommunen kann als Ursache auch die Vernachlässigung der Innenentwicklungspotenziale angesehen werden. Nachverdichtung aber vor allem die Revitalisierung von Brachflächen bieten den Kommunen ein Potenzial, dass noch nicht ganzheitlich ausgeschöpft wurde (Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz, 2011, S. 11). Des Weiteren ist das hohe Angebot an Flächen von Kommunen, die dies mit „stadtentwicklungspolitischen und fis- 6 Kapitel 1 – Ausgangslage kalischen Interessen begründen“, eine Ursache für steigenden Freiflächenverbrauch (Bock et al., 2011, S. 27). Eine zusätzliche Herausforderung scheint das fortbleibende gesellschaftliche Problembewusstsein und die nicht eintretende Änderung des Verhaltens darzustellen. Nur wenn der Bevölkerung die Folgen der steigenden Neuflächeninanspruchnahme sowie die Degradierung von Böden durch bestimmte Nutzungen bewusst sind, werden sie die erforderlichen Maßnahmen akzeptieren und selbst aktiv handeln (BBR, 2006, S. 31). Aufgrund des unzureichenden Wissens findet die Problematik bisher wenig Unterstützung und Akzeptanz in der Bevölkerung (Jörissen & Coenen, 2007, S. 168f.). 1.2.1 Demografischer Wandel als Randbedingung Deutschland befindet sich in einem erheblichen demografischen Wandel. Nach Vorausberechnungen des Statistischen Bundesamtes wird die Bevölkerungszahl bis 2025 noch etwa auf dem derzeitigen Niveau stabil bleiben, ab dann trotz eines hohen Wanderungssaldos abnehmen (s. Abb. 1). Im Rahmen der 14. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung hat das Statistische Bundesamt insgesamt neun Varianten der möglichen Bevölkerungsentwicklung in Deutschland bis 2016 präsentiert. Prognosen der Bevölkerungsentwicklung basieren in der Regel auf Annahmen zur zukünftigen Lebenserwartung, Geburtenhäufigkeit und Zu- und Abwanderungssalden. Die drei Varianten in der Vorausberechnungen des Statistischen Bundesamtes (s. Abb. 1) unterscheiden sich in ihren Annahmen hinsichtlich des Zu- und Abwanderungsprozesses. Sie zeigen, wie sich die Bevölkerung bei unterschiedlich starker Zuwanderung entwickeln würde. Dabei wird bei den drei Varianten konform angenommen, dass sich die jährliche Geburtenrate bei 1,55 Kindern je Frau festigt und die Zahl der Kinder je Frau auf 1,6 ansteigt, währenddessen sich 7 1.2 Ursachen des steigenden Freiflächenverbrauchs Abbildung 1: Bevölkerungszahl in Mill. Personen (Statistisches Bundesamt, 2019). Abbildung 2: Altersaufbau der Bevölkerung 2018 im Vergleich zu 1990 in Tsd. (Statistisches Bundesamt, 2019). 8 Kapitel 1 – Ausgangslage die Lebenserwartung bis 2060 für Jungen auf 84,4 und für Mädchen auf 88,1 Jahre erhöht (Destatis, 2019, S. 13). Neben dem prognostizierten Bevölkerungsrückgang ist die zweite bedeutsame Herausforderung im Hinblick auf den demografischen Wandel die Veränderung der Altersstruktur (s. Abb. 2). Infolge der der zu erwartenden niedrigen Geburtenraten und zunehmenden Lebenserwartungen schiebt sich die Altersstruktur und die deutsche Gesellschaft „altert“. Die zuvor dargestellten Herausforderungen bezogen auf die gesamte Bundesrepublik Deutschland werden sich regional unterschiedlich auswirken. Die stärksten Auswirkungen demografischer Veränderungen werden in den neuen Bundesländern auftreten (Abbildung 3 und 4). Unter Flächenländer Ost werden die neuen Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt sowie Thüringen zusammengefasst. Eine weitere Einflussdimension des Flächenverbrauchs stellt damit auch der demographische Wandel und die damit verbundene eindimensionale Entwicklung der Bevölkerung in Hinblick auf ihre Lebensstile und Altersstruktur dar. Der in den letzten Jahren zu beobachtbare Rückgang weiterer Flächeninanspruchnahmen kann damit auch demografisch erklärt werden (Jörissen & Coenen, 2007, S. 59ff.). Der Rückgang der Belegungsdichte im Wohnungsbestand, der teilweise auf den Alterungsprozess der Gesellschaft zurückgeführt wird, ist eine weitere Ursache für Flächenverbrauch. So verbleiben Familien immer häufiger in ihren einmal bezogenen Wohnungen, auch wenn sich die familiäre Situation ändert („Remanenz-Effekt“) (Siedentop, 2005, S. 20f.). Der Flächenverbrauch ist damit primär ein Spiegelbild gesellschaftlicher Entwicklungen, die es von staatlichen Institutionen zu identifizieren gilt sowie als Handlungsgrundlage für weitere Maßnahmen anzuwenden. 9 1.2 Ursachen des steigenden Freiflächenverbrauchs Ab bi ld un g 3: A lte rs au fb au 2 02 0 au f G ru nd la ge d er E rg eb ni ss e de r 1 4. k oo rd in ie rt en B ev öl ke ru ng sv or au sb er ec hn un g fü r D eu ts ch la nd u nd d ie Lä nd er (S ta tis tis ch es B un de sa m t, 20 19 ). 10 Kapitel 1 – Ausgangslage Ab bi ld un g 4: A lte rs au fb au 2 06 0 au f G ru nd la ge d er E rg eb ni ss e de r 1 4. k oo rd in ie rt en B ev öl ke ru ng sv or au sb er ec hn un g fü r D eu ts ch la nd u nd d ie Lä nd er (S ta tis tis ch es B un de sa m t, 20 19 ). 11 1.2 Ursachen des steigenden Freiflächenverbrauchs 1.2.2 Von der Montanindustrie zur Dienstleistungsgesellschaft Deutschland beendete im Jahr 2018 hat nach mehr als 200 Jahren die Ära des industriellen Steinkohlebergbaus. Die kohlefördernden Regionen wurden durch den Bergbau jahrelang maßgeblich geprägt. Es formte sich im Verlauf der Industrialisierung eine industrielle und gesellschaftliche Monokultur, die sich an die Anforderungen der Montanindustrie angepasst hatte. Im Strukturwandel ist die Expansion des Dienstleistungssektors nun der dominierende Prozess. Die ersten Anzeichen der Regression der Montanindustrie drängten Politik und Wirtschaft bereits dazu, das Vorantreiben des Strukturwandels als dringlichste Aufgabe wahrzunahmen. Die Montanindustrie hat jedoch eine Vielzahl an „Erblasten“ hinterlassen. „Der Rückzug der Montanindustrie bedeutet […] mehr als nur die Entwertung von Flächen, Gebäuden und Infrastrukturen. Ein ganzes Lebensmodell und die berufliche Qualifikationen der ehemals dominanten Gruppen des Reviers werden entwertet. […] Erneuerung einer alten Industriegesellschaft heißt daher weit mehr als bauliche, ökologische und ökonomische Erneuerung. Sie beinhaltet auch die weit schwierigere und ungreifbarere Aufgabe einer sozialen und kulturellen Erneuerung“ (Kleine & Siebel, 1994, S. 98). Die industrielle Geschichte des Ruhrgebiets reicht mehr als 150 Jahre zurück. Früher der Motor des wirtschaftlichen Aufschwungs, gehört das Ruhrgebiet heute zu den altindustriellen Regionen, die im erhöhten Maße die Herausforderungen des Strukturwandels konfrontiert sind. Denn die einseitigen Industriezweige sind auf dem Rückzug und hinterlassen den Kommunen riesige Flächen, die einer meist sinnvollen Folgenutzung zugeführt werden kön- 12 Kapitel 1 – Ausgangslage nen. Aufgrund der boden-chemischen Veränderungen der ehemaligen Montanstandorte, die eine unkomplizierte und schnelle Umund Wiedernutzung verhinderten, entstanden jedoch immer mehr Brachflächen im Innenbereich. Auch bauliche Altlasten, bekannt oder unbekannt, z. B. in Form mächtiger Stahlbeton-Fundamente und Hochbauten sowie Bergsenkungen beeinträchtigen die Folgenutzung solcher Flächen. Stahlindustrie und Bergbau hinterließen und hinterlassen Flächen, die zwar häufig mit Altlasten belastet sind, aber nach einem Flächenrecycling eine wertvolle innerstädtische Nutzfläche für unterschiedlichste Nutzungen bieten können. Industriebrachen werden aufgrund dessen auch als „Jahrhundertchance der Stadterneuerung“ bezeichnet. Die brachfallenden Flächen der Montanindustrie im Zuge des Strukturwandels bieten ein Potenzial, um Freiraum zurückzugewinnen sowie die Inanspruchnahme unbelasteter Flächen zu reduzieren (Butzin, Pahs & Prey, 2009). 1.3 Entwicklung des Flächenverbrauchs in Zahlen Die Fläche der Bundesrepublik Deutschland beträgt im Jahr 2016 357.580 km² (s. Abb. 5). Zur Gesamtfläche zählen insbesondere landwirtschaftlich genutzte Flächen, Waldflächen sowie Siedlungs- und Verkehrsflächen. Den größten Teil nehmen mit 51,1 % die landwirtschaftlich genutzten Flächen ein, die Wasserfläche beansprucht mit 2,3 % der Gesamtfläche den geringsten Teil. Die Art der Flächennutzung hat einen starken Einfluss auf die gesamte Umwelt (UBA, 2018). Vor allem die zunehmende Flächennutzung für Siedlungs- und Verkehrsfläche hat viele negative Auswirkungen auf die Umwelt. Nennenswert sind unter anderem der direkte Verlust der vorher meist landwirtschaftlich genutzten Böden sowie dessen natürliche Funktionen (Jörissen & Coenen, 2007, S. 10). 13 1.3 Entwicklung des Flächenverbrauchs in Zahlen In Tabelle 1 wird einen Überblick über die Art der Bodennutzung in Deutschland vermittelt. Die Siedlungs- und Verkehrsflächen lassen sich u. a. noch weiter in Sport-, Freizeit- und Erholungsflächen sowie Verkehrsflächen differenzieren. Abbauland zählt gegenwärtig nicht zu den Siedlungs- und Freiflächen. Allerdings geht der Abbau von Bodenschätzen mit erheblichen Beeinträchtigungen der natürlichen Bodenfunktionen einher, sodass auch diese Art der Bodennutzung bei zukünftigen Diskussionen in Hinblick auf die Bewertung von Flächennutzung berücksichtigt werden sollte. Jährlich wird ein Teil des Abbaulandes, wo der land- und forstwirtschaftlich nutzbare Boden bereits unwiederbringlich verloren gegangen ist, aufgegeben und durch neue Abbauflächen ersetzt, sodass trotz der Tatsache, dass der Flächenanteil von Abbauland in Relation zu den Siedlungsund Verkehrsflächen eher gering ist, nicht ungeachtet bleiben sollte (UBA, 2004, S. 79). Abbildung 5: Flächennutzung in Deutschland (Stand 31.12.2016) (UBA, 2018). 14 Kapitel 1 – Ausgangslage Tabelle 1: Flächennutzung nach Nutzungsarten in Deutschland in km² (Statistisches Bundesamt, 2019; eigene Darstellung u. Berechnung). Nach den verfügbaren Zahlen der Flächenerhebung setzt sich jedoch ein Trend sinkender Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlung und Verkehr fort (s. Abb. 6). In den Jahren 2009 bis 2012 lag der Zuwachs der Siedlungs- und Verkehrsflächen bei ca. 74 ha pro Tag. Damit gab es erstmal gegenüber den hohen Zuwächsen zum Ende der 1990er Jahre mit damals über 129 ha/T eine rückläufige Entwicklung des Flächenverbrauchs. Betrachtet man die Jahre 2014 und 2015, so sinkt der Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrsflächen weiter. Jedoch liegt der Flächenverbrauch immer noch weit über dem Reduktionsziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahr 2002. Demnach soll der Flächenverbrauch auf maximal 30 ha pro Tag bis zum Jahr 2020 reduziert werden, welches in der Neuauflage 2016 noch auf die Maßgabe „30 minus x“ Hektar pro Tag“ verschärft wurde, sodass immer noch erheblicher staatlicher Handlungsbedarf besteht (BBSR, 2014, S. 3). 15 1.3 Entwicklung des Flächenverbrauchs in Zahlen An st ie g de r S ie dl un gs - u nd V er ke hr sfl äc he * Ab bi ld un g 6: A ns tie g de r S ie dl un gs - u nd V er ke hr sfl äc he (U BA , 2 01 8) . 16 Kapitel 1 – Ausgangslage * Die Flächenerhebung beruht auf der Auswertung der Liegenschaftskataster der Länder. Aufgrund von Umstellungsarbeiten in den Katastern (Umschlüsselung der Nutzungsarten im Zuge der Digitalisierung) ist die Darstellung der Flächenzunahme ab 2004 verzerrt. ** Ziel 2020: „Klimaschutzplan 2050“; Ziele 2030: „30 minus x“ Hektar pro Tag: „Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, Neuauflage 2016“; 20 Hektar pro Tag: „Integriertes Umweltprogramm 2030“ *** Ab 2016 entfällt aufgrund der Umstellung von automatisierten Liegenschaftsbuch (ALB) auf das automatisierte LiegenschaftskatasterInformationssystem (ALKIS) die Unterscheidung zwischen „Gebäude- und Freifläche“ sowie „Betriebsfläche ohne Abbauland“. Außerdem treten im Jahr 2016 aufgrund von Umgruppierungen zwischen Nutzungsarten gravierende statistische Artefakte auf, sodass es weder sinnvoll ist, die Aufteilung der SV-Flächen-Änderung auf Verkehrsflächen, Erholungsflächen und Bau- und Betriebsflächen anzugeben, noch einen Zahlenwert für die Veränderung der SV-Fläche insgesamt im Jahr 2016 zu nennen. Für das Jahr 2016 hat das statistische Bundesamt deshalb nur der Wert für den 4-Jahres-Mittelwert 2013 bis 2016 veröffentlicht. Kritisch angemerkt werden kann jedoch, dass der Indikator „Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche in ha/T“ nur eine Tendenz zeigt, da dieser stark bodenbeschädigte Flächen und umweltgerecht genutzte Flächen gleichstellt, in Anbetracht dessen jedoch grundlegende Unterschiede in Hinblick auf die Auswirkungen auf die Ressource Boden entstehen (Jörissen & Coenen, 2007, S. 19). Für das Jahr 2016 sind die Daten zudem nur eingeschränkt verwendbar, da in diesem Jahr eine Umstellung der Erhebungsmethode erfolgte (UBA, 2018). Allerdings ist dem entgegenzuhalten, dass auch die neu in Anspruch genommen Flächen, selbst unter der Voraussetzung, dass diese anfangs schonend genutzt werden, „einem „schleichenden Degradierungsprozess durch unkontrollierbare und kontinuierliche Nutzungsintensivierungen unterliegen“ (UBA, 2004, S. 76f.). Aufgrund dessen spiegelt der Indikator „Zunahme von Siedlungs- und Verkehrsfläche“ zumindest ein Beeinträchtigungspotenzial wieder, dass erst in Zukunft verwirklicht wird. Sind Beeinträchtigung jedoch einmal eingetreten, unabhängig von deren Ausmaß, so sind diese überwiegend von dem Aspekt der Irreversibilität geprägt. Vor allem irreversible Prozesse sind vor dem Hintergrund der Forderung einer nachhalti- 17 1.3 Entwicklung des Flächenverbrauchs in Zahlen Ab bi ld un g 7: A nt ei l d er S ie dl un gs - u nd V er ke hr sfl äc he a n de r G es am tfl äc he (U BA , 2 01 3) . 18 Kapitel 1 – Ausgangslage gen Entwicklung mit besonderer Aufmerksamkeit zu berücksichtigen (UBA, 2004, S. 76f.). Bezüglich der Verteilung der Flächennutzung für Siedlungs- und Verkehrsflächen an der Gesamtfläche gibt es in Deutschland je nach Lage der Kommune erhebliche Unterscheide (BBSR, 2014, S. 4ff.) (s. Abb. 7). Auffällig ist jedoch, dass der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche in allen aufgeführten Bundesländern im Vergleich der Jahre 1992 und 2011 zugenommen hat. Der Anteil an versiegelten und unversiegelten Flächen liefert wichtige Zusatzinformationen hinsichtlich des Zustands der Böden innerhalb der Siedlungs- und Verkehrsflächen. Der Indikator ist nicht für sich allein aussagefähig, zeigt jedoch, inwiefern „ zusätzlich zur quantitativen Ausdehnung potenziell beeinträchtigter Flächen auch qualitative Veränderungen“ vorliegen. Allerdings gibt auch dieser Indikator – ebenso wie der Indikator „Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche“ – keine Informationen über Bodenveränderungen wie Bodenverdichtung, Unterflurverdichtung oder Schadstoffeintrag (UBA, 2004, S. 73ff.). Die Bezeichnungen „Siedlungs- und Verkehrsfläche“ und „versiegelte Fläche“ beschreiben nicht den gleichen Sachverhalt. Jedoch ist davon auszugehen, dass mit steigender Flächeninanspruchnahme auch der Versiegelungsgrad zunimmt, der die natürlichen Bodenfunktionen nachteilig beeinflusst. Besonders problematisch erscheint die zuvor beschriebene Situation der weiterhin hohen Flächeninanspruchnahme mit Blick auf den Rückgang der Bevölkerungszahlen. Denn nur wenige Kommunen können eine Neuflächeninanspruchnahme bei sinkender Bevölkerung rechtfertigen, die unter dem Aspekt des Nachhaltigkeitsanspruchs auch nicht verantworten ist (Holländer et al., 2010, S. 13). 19 1.3 Entwicklung des Flächenverbrauchs in Zahlen 1.4 Aktueller Forschungsstand Zur Erforschung der Ursachen der steigenden Flächeninanspruchnahme, sowie zur Entwicklung von Instrumenten und Strategien zur Unterstützung der Zielvorgabe der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie wurde in den letzten Jahren eine Vielzahl von Forschungsprojekten durchgeführt. Diese wurden sowohl von der EU als auch vom Bund und den einzelnen Bundesländern initiiert. Beteiligt sind und waren die Ministerien des Bundes und Landes, aber auch Forschungseinrichtungen, Verbände sowie regionale und kommunale Gebietskörperschaften. Grundlage der Forschungsprojekte sind die Daten des statistischen Bundesamtes (DESTATIS) sowie Statistiken der jeweiligen Bundesländer und Kommunen. Auch wenn die Inanspruchnahme neuer Flächen in den letzten Jahren zurückgegangen ist und die nachhaltige Entwicklung in Hinblick auf die Flächeninanspruchnahme erste Erfolge zeigt, wird nach der Analyse des aktuellen Flächenverbrauchs deutlich, dass das von der Bundesregierung in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie 2016 verabschiedete Ziel ohne eine weitere Fokussierung und strikteren Umsetzung der geltenden Vorgaben nicht erreicht werden kann. Aufgrund dessen muss die Diskrepanz zwischen Theorie und Praxis künftig näher untersucht und in den Fokus gerückt werden. Es müssen praxistaugliche und nachhaltige Lösungswege für den Umgang der Flächeninanspruchnahme entwickelt werden. Bei aller Sinnhaftigkeit der verschärften Forderung nach Innen- vor Außenentwicklung stellt sich für Kommunen die Frage nach praktischen Umsetzungsmöglichkeiten bei hohen Nachfragen nach Flächen. Das vom Bundesministerium für Bildung und Forschung bis 2010 initiierte Förderprogramm „Forschung für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement 20 Kapitel 1 – Ausgangslage (REFINA)“ stellt in seiner ersten Publikation drei Thesen auf (BBR, 2006, S. 9): • Die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme unter dem Gesichtspunkt der Nachhaltigkeit erfordert weitere politische Rahmensetzungen. Es besteht ein Bedarf an akteursbezogenen Handlungsinstrumenten. • Im Mittelpunkt steht die Sicherung der Finanzierbarkeit der einzelnen Maßnahmen im Sinne der Vorteilhaftigkeit der Nachnutzung von Brachflächen gegenüber der grünen Wiese. • Die Komplexität des Prozesses Flächenrecycling erfordert eine interdisziplinäre Herangehensweise, sowohl auf der Seite der politischen bzw. administrativen Akteure, als auch bei der Standortund Projektentwicklung. Auch die Bundesregierung kam zu der Folgerung, dass „einige wenige Einzelmaßnahmen rechtlicher oder finanzieller Art die angestrebte Trendwende voraussichtlich nicht bewirken können“ (BBR, 2006, S. 11). Dies unterstreicht das Erfordernis eines integrativen Lösungsansatzes unter stärkerer Einbeziehung aller Akteure zur Verringerung der Neuflächeninanspruchnahme. Im Rahmen des Förderprogramms REFINA wurden insgesamt über 100 einzelne Projekte zur Reformierung des zukünftigen Flächenverbrauchs umgesetzt. Bezogen auf das Recyceln von brachliegenden Flächen sowie Altlasten sind die folgenden Projekte des Förderprogramms hervorzuheben: • NFM-H – Nachhaltiges Flächenmanagement Hannover – Entwicklung eines fondsbasierten Finanzierungskonzepts zur Schaffung wirtschaftlicher Anreize für die Mobilisierung von Brachund Reserveflächen und Überprüfung der Realisierungschancen am Beispiel der Stadt Hannover 21 1.4 Aktueller Forschungsstand • Altindustriestandorte – Entwicklung von Analyse- und Methodenrepertoires zur Reintegration von Altindustriestandorten in urbane Funktionsräume an Fallbeispielen in Deutschland und den USA • Integrale Sanierungspläne – Verbundvorhaben „Integrale Sanierungspläne im Flächenrecycling“ – Erarbeitung einer Handlungshilfe für Behörden zum Umgang mit einfachen und integralen Sanierungsplänen als Instrument zur Förderung und Erleichterung des Flächenrecyclings auf kontaminierten Standorten • SINBRA – Strategien zur nachhaltigen Inwertsetzung nicht-wettbewerbsfähiger Brachflächen am Beispiel der ehemaligen Militär-Liegenschaft Potsdam-Krampnitz • BioRefine – Bewertung von Schadstoffen im Flächenrecycling und nachhaltigen Flächenmanagement auf der Basis der Verfügbarkeit/ Bioverfügbarkeit Unabhängig davon wurde in den Jahren 2014 bis 2017 im Rahmen des Projekts „Institutionelle und instrumentelle Aufbereitung und Weiterentwicklung von Maßnahmen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme im Hinblick auf deren Umsetzung in der Gesetzgebung, im Verwaltungsvollzug und im Bereich privater Akteure beim Flächenmanagement – Teilvorhaben 1: Aktionsplan“, welches durch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) vertreten durch das Umweltbundesamt in Auftrag gegeben wurde, ein „Aktionsplan Flächensparen“ entwickelt. Daneben wurde im Forschungsprojekt „Implementierung von Flächensparinstrumenten“, das im Jahr 2019 abgeschlossen wurde und vom Deutschen Institut für Urbanistik im Auftrag des Umweltbundesamtes durchgeführt wurde, neben der Entwicklung einer Informations- und Kommunikationsplattform zur Thematik Flächenverbrauch ausgewählte Instrumente zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme in Bezug auf ihre praktische Umsetzbarkeit untersucht worden. 22 Kapitel 1 – Ausgangslage Das Vorhaben richtete sich nach dem flächenpolitischen Ziel des Bundes, wonach die Neuflächeninanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar pro Tag reduziert sowie die Innentwicklung in den Kommunen stärker gefördert werden soll. Neben den genannten Forschungsprojekten und Veröffentlichungen gibt es diverse Publikationen, die sich den Themen Flächeninanspruchnahme und Flächenrecycling widmen. Die eingangs beschriebenen Förderprogramme, die direkt oder indirekt das Recyceln und Revitalisieren von Brachflächen begünstigen, wurden in den letzten Jahren insbesondere für Kommunen durch die Europäische Union, den Bund und die Länder sichergestellt. In NRW kam die Landesregierung bereits früh zu der Erkenntnis, das vor allem Bergbau-, Industrie- und Verkehrsflächen, die ihre ursprüngliche Nutzung infolge des Rückgangs der Montanindustrie und anderer Strukturveränderungen verloren haben, als Gewerbeflächen oder Wohnflächen wieder aufgewertet können, um die Inanspruchnahme neuer Flächen zu reduzieren. Herausforderung bei der Reaktivierung solcher Flächen ist der hohe Anteil brachliegender Flächen, die mit Altlasten belastet sind oder auf denen Altlasten vermutet werden. Zur Unterstützung der Kommunen in Hinblick auf die potenzielle Gefahr, die von einer solchen Fläche ausgeht, sowie die Sanierung hat das NRW-Umweltministerium auch hier ein Förderprogramm mit den inhaltlichen Schwerpunkten „Bodenschutzund Altlastenförderung“ entwickelt. Das Land fördert des Weiteren seit 2015 die Erfassung von Altablagerungen, Altstandorten, schädlicher Bodenveränderungen, Verdachtsflächen im Sinne des § 2 Abs. 3 und 4 BBodSchG sowie sonstiger ehemals baulich genutzter Flächen (Brachflächen), aber auch Maßnahmen zur Gefahrenermittlung und -abwehr im Sinne des BBodSchG (MULNV, 2019). Wie bereits Eingangs geschildert, steuern viele Kommunen durch ihre Städtebauförderung die „Innenentwicklung vor Außenentwicklung“, was zu einer Veränderung der Stadt- und Siedlungsstruktur 23 1.4 Aktueller Forschungsstand führt. Die Kommunen forcieren trotz des Personalmangels und dem erhöhten Arbeitsaufwand, der für die entsprechenden Ämter damit einhergeht, verstärkt auch die finanziellen Engagements, um das Flächenrecycling von Brachflächen voranzubringen um hierdurch z. B. neues Gewerbe oder auch neue Wohngebiete anzusiedeln bzw. umzusetzen. Dazu zählt unter anderen die geänderte Eigenheimzulage, die Maßnahmen für Neubauten in gleichem Maße fördert wie den Erwerb und die Modernisierung von Gebäuden auf Brachflächen (UBA, 2005, S. 10). 24 Kapitel 1 – Ausgangslage

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References

Abstract

As part of the German Sustainability Strategy, the Federal Government has set a nationwide goal for the reduction of land use. The effects on the natural functions of the soil, the economic structure of a municipality and the impact on the society are often underestimated. The revitalization of now unused urban areas in particular has a great potential. This publication provides a basis for a more in-depth discussion and supports impulses for a resource-conserving use of land and the practical implementation based on the project of the former Hassel coking plant, so that the needs of future generations can be satisfied.

Zusammenfassung

Die Bundesregierung hat im Rahmen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie das Ziel ausgegeben, die Inanspruchnahme von Flächen zu reduzieren. Die Auswirkungen auf die natürlichen Funktionen des Bodens, die wirtschaftliche Struktur einer Kommune und die soziale Spaltung der Gesellschaft werden häufig unterschätzt. Insbesondere die Revitalisierung von Brachflächen stellt ein großes Potenzial dar. Die Publikation bietet eine Diskussionsgrundlage für eine vertiefte Auseinandersetzung und unterstützt Anstöße für einen ressourcenschonenden Umgang mit Flächen sowie die praktische Umsetzung anhand des Projekts der ehemaligen Kokerei Hassel, damit auch für künftige Generationen die Befriedung ihrer Bedürfnisse gewährleistet ist.