Content

Maximilian Terhalle

Strategie als Beruf

Überlegungen zu Strategie, Weltordnung und Strategic Studies

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4409-4, ISBN online: 978-3-8288-7409-1, https://doi.org/10.5771/9783828874091

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Te ct um M A X IM IL IA N T ER H A LL E STRATEGIE ALS BERUF Überlegungen zu Strategie, Weltordnung und Strategic Studies M A X I M I L I A N T E R H A L L E ST R A TE G IE A LS B ER U F Maximilian Terhalle Strategie als Beruf Maximilian Terhalle Strategie als Beruf Überlegungen zu Strategie, Weltordnung und Strategic Studies Tectum Verlag Maximilian Terhalle Strategie als Beruf Überlegungen zu Strategie, Weltordnung und Strategic Studies © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020 ISBN 978–3–8288–4409–4 ePDF 978–3–8288–7409–1 ePub 978–3–8288–7410–7 Druck und Bindung: docupoint GmbH, Barleben Printed in Germany Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Prof. Maximilian Terhalle (@M_Terhalle) lehrt Strategic Studies an der Universität Winchester, ist mit dem King’s College London affiliiert und berät das britische Verteidigungsministerium. Zuvor hat er einige Jahre an den Universitäten Columbia, Yale, Oxford und Renmin (Peking) geforscht und gelehrt. “Yet, and this may only be a matter of temperament, there does tend to be a dark side to the strategic imagination that picks up intimations of disorder at times of stability, that senses the fragility of human institutions even while striving to reinforce them, that cannot stop thinking of war while promoting peace.” Lawrence Freedman Strategisches Denken fehlt im Land des Carl von Clausewitz in allen Bereichen. In der Politik, der Wirtschaft und der Entwicklung von Leitlinien, wie Europa in einer Welt im Umbruch gestalten werden sollte. Prof. Terhalles Buch zeigt Grundlagen auf und gibt Anregungen in wesentlichen Feldern der Politik. Es sollte von Entscheidern gelesen und genutzt werden. General a. D. Klaus Naumann, ehem. Vorsitzender des NATO-Militärausschusses und Generalinspekteur, München “Can Germany think strategically?” Indeed, and more broadly, can the European Union become a strategic actor? These questions lie at the heart of Maximilian Terhalle’s no-holds-barred assessment of Europe’s options as the continent faces mounting challenges from both partners and adversaries East, South and West. François Heisbourg, Special Advisor, Fondation pour la Recherche Stratégique, Paris Terhalle has produced a rich and wide-ranging series of essays on some of the enduring and more recent dilemmas of international security. These subtle but piercing reflections are in the best tradition of strategic studies, from Clausewitz to Freedman. Prof. John Bew, War Studies Department, King’s College London A thought-provoking and illuminating series of essays that grapple with some of the toughest and most important questions facing contemporary Germany, Europe, and the United States, written by one of Germany’s most forward-looking strategists. Elbridge Colby, Principal, The Marathon Initiative, former US Ass’t Deputy Secretary of Defence, Washington D.C. Das neue Buch von Maximilian Terhalle, Strategie als Beruf, ist ein wichtiger Baustein bei der Grundsteinlegung für die hierzulande vernachlässigten „Strategic Studies“. Der Autor bürstet kräftig gegen den Strich und stellt liebgewordene Denkmuster in Frage. Man muss Terhalle keineswegs in jeder Hinsicht zustimmen. Aber wenn Deutschland und Europa tatsächlich die „Sprache der Macht“ erlernen wollen, wie vom EU-Außenbeauftragten Anfang 2020 gefordert, wird man nicht umhinkommen, sich mit seinen Thesen auseinanderzusetzen. Boris Ruge, Berlin For too long, Germany’s deafening silence on strategic matters has struck international academic and policy observers alike. This is about to change. Maximilian Terhalle’s realpolitik-based as well as erudite deliberations on the art of strategy, closing with novel practical ideas for Europe’s future strategic security, betray exactly that. Prof. Christopher Coker, London School of Economics/LSE IDEAS In Strategie als Beruf schreibt Maximilian Terhalle mit außerordentlich klarem Blick über Fragen sicherheitspolitischer Strategie und füllt damit ein Vakuum in Deutschland. Seine Ergebnisse sind unbequem für die von der Friedensforschung dominierten Debatten. Jeder, dem die Strategiefähigkeit des Landes und Europas wichtig ist, sollte seine Ideen kennen. Dr. Bastian Giegerich, International Institute for Strategic Studies, London For over a decade, Western scholars of strategy have almost exclusively focused on the likeliness of the Thucydides trap to emerge between the US and China. Remarkably, while Prof. Terhalle acknowledges their global strategic importance, he spells out what the potential trajectory of their relationship implies for NATO’s European members vis-à-vis Russia. – Realpolitik reigns. Prof. Wu Zhengyu, Renmin University, Peking VII Inhalt Vorwort und Dank IX Einleitung XV 1 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland 1 I. Grundbegriffe strategischen Denkens 33 2 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre 35 3 Handlungsspielräume – Im Westen nichts Neues? Eine strategische Vision transatlantischer Macht 65 II. Thematische Aspekte der Strategic Studies 95 4 Cyber and Artificial Intelligence – Some Thoughts about their Impact on Strategy-making 97 5 Containment – Containment’s Deceit: Why the United States Needs to Review its China strategy 115 6 Revisionism – Five Parallels, a Wild Card and Future Uncertainty: China’s Revisionism Today and Germany in the 1920/30 141 7 International Order – A Critique of John Mearsheimer’s New Model of Order 151 8 Realpolitik – Some Remarks on Recent Scholarship about Realpolitik 155 9 Intelligence Analysis – Geheimdienste, Intentionenanalyse und Strategie 159 III. Strategische Praxis und deutsche Sicherheitspolitik 181 10 Deutsche Schlafwandler | mit Klaus Naumann 183 11 Das Ende der europäischen Ära Merkels 187 12 Can Germans Think Strategically? 191 13 Six post-Cold War Taboos Europe Must Now Face | with François Heisbourg 197 14 Europe Needs to Calculate for the U. S. Military’s Shortcomings | with Richard Barrons 201 15 Was Merkel in Syrien übersehen hat 209 16 Für eine europäische Atommacht 213 17 Keeping the Americans in, the Russians in check, and the Chinese at arm’s length | with Karl-Theodor zu Guttenberg 217 18 The Munich Consensus and the Purpose of German Power | with Bastian Giegerich 221 IV. Strategic Studies als „black elephant“ der deutschen Internationalen Beziehungen 235 19 Ungestellte Machtfragen I – Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik 237 20 Ungestellte Machtfragen II – Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ 277 21 Gewollte Praxisferne – IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel 313 Nachweise der Orte der Erstveröffentlichung 343 Weitere Veröffentlichungen des Autors zum Thema (seit 2015) 345 VIII Inhalt IX Vorwort und Dank Die Notwendigkeit dieses Buches erschließt sich nicht. Zumindest nicht einem internationalen Betrachter – ob nun Amerikaner, Chinese, Inder, Russe, Franzose, Pole, Brite oder Australier. Warum? Weil sie wissen, dass ihre Staaten einer conditio sine qua non unterliegen, ohne die sie sich auf internationaler Ebene politisch, wirtschaftlich und kulturell nicht erfolgreich behaupten können: der Fähigkeit, strategisch zu denken und entsprechend handeln zu wollen, um ihre Sicherheit zu gewährleisten. Solange in einer Welt unterschiedlicher Machtgewichte und Wertesysteme Staaten die Möglichkeit besitzen, mit Mitteln aller Art andere Staaten angreifen zu können oder diese mindestens so erpressbar zu machen, dass sie zum Handeln wider Willen gezwungen werden können, ist die Notwendigkeit strategischen Denkens und Handelns von überragender Bedeutung. Nicht zuletzt dann, wenn sich eine Weltordnung im Umbruch befindet. In Deutschland ist solches strategisches Denken nicht integraler Bestandteil der politischen Kultur. Dieses im europäischen Vergleich (im internationalen ohnehin) sehr begüterte Land ist unabhängig von seinem Hang zur Mäkelei ein selbstzufriedenes, moralisierendes und introvertiertes Land geworden, dem das politische Bewusstsein für die Grundlagen seiner Freiheit, Sicherheit und seines Wohlstands abhandengekommen sind – so scheint es. Dem entspricht eine weitestgehend idealistische Weltsicht, gepaart mit einer von grundsätzlicher Passivität gekennzeichneten Herangehensweise und nicht zuletzt eine erprobte Erschütterungsresistenz, wann immer internationale Realitäten diesem Ansatz robust den Spiegel vorhalten. Das vorliegende Buch erkennt diesen Status quo an. Es bietet aber genau aus diesem Grund ein konzeptionelles und praktisches Ideengerüst an, mit dem es dem Buch vielleicht gelingt, diesen Status quo minimal zu verändern. Der Titel dieses Bandes, Strategie als Beruf, spiegelt die drei Hauptleserschaften wider: Es zielt auf zukünftige politische Entscheider, die qua der gängigen Sozialisation von Berufspolitikern nur in seltenen Fällen systematisch strategisches Denken kennengelernt haben, aber – ab einem gewissen Level – unweigerlich das internationale Umfeld strategisch verstehen müssen. Auf Studenten, deren frühe Berührung mit strategischem Denken in Zukunft zumindest einen Teil der Absolventen besser vorbereitet in den öffentlichen Raum treten lässt. Und zuletzt auf Forscher, die unter dem eigentlich schwer zu übersehenden Eindruck, wie es der Außenbeauftragte der EU, Josep Borrell, im Februar 2020 sagte, „[of] a world increasingly characterized by raw power politics“, vielleicht doch ihre Scheuklappen vor dieser Welt abnehmen und einen realistischeren Blick entwickeln. Die politische und theoretische Einseitigkeit der Mehrheit des Fachs Internationale Beziehungen, häufig millionenschwer zementiert durch Sonderforschungsbereiche und durch zu viele Doktorandenschulen ungut perpetuiert, ist dabei nicht nur intellektuell fragwürdig. Sie hat auch den Motor aller Wissenschaft, jene humboldtianische Offenheit für grundsätzliche und radikal unbeschränkte Neugierde, die unplanmäßig und stöbernd durch längere Auslandseindrücken genährt werden kann, gleichsam zum Erliegen gebracht. Das Spiegelbild dieser Welt hat der Autor unzählige Male im nahen und fernen Ausland erlebt, wenn seine Gastgeber oder Gesprächspartner unnachgiebig bohrten, wie es den sein könne, dass Deutschland auf internationaler und wissenschaftlicher Ebene, von Ausnah- X Vorwort und Dank men abgesehen, in Sachen Strategie mithin nicht-existent sei. Selbst dort, wo grundsätzliches Wohlwollen vorhanden war, war nachdenkliches Kopfschüttelns noch eine der verständnisvolleren Antworten. Großen Dank empfinde ich deshalb für die vielen stimulierenden Diskussionen während meines vierjährigen Lehr- und Forschungsaufenthalts in den USA bei Yale mit Paul Kennedy und John Gaddis, bei Columbia mit Robert Jervis und Jack Snyder und in den letzten Jahren bei King’s College London mit Lawrence Freedman und John Bew, bei Cambridge University mit Brendan Simms und KC Lin sowie am Belfer Center der Harvard University mit Stephen Walt. Das Londoner International Institute for Strategic Studies (Bastian Giegerich), zusammen mit der Hanns-Seidel-Stiftung, hat mehrfach ein großartiges Forum geboten, um Fragen, die an deutschen Universitäten nicht behandelt werden, vertieft zu durchdenken. Die Stiftung hat dankenswerter Weise auch die von mir initiierte Kooperation mit dem Centre of Geopolitics and Grand Strategy der Universität Cambridge zum Thema „German Strategic Culture“ gefördert. Neben vielen Reisen nach China empfand ich einen längeren Aufenthalt an der Pekinger Renmin Universität (Wu Zhengyu) während meines Sabbaticals 2017 sehr bereichernd. Die universitäre Welt der Politikwissenschaften, zumal in Deutschland, definiert sich gerne gegen, oder gar ohne, die Welt der Praxis. Einige Vertreter der letzteren Welt, sich selbst so nennende Pragmatiker definieren sich ebenso gerne gegen, oder gar ohne, die Welt der strategischen Reflektion. Ich halte beide Ansätze für grundlegend falsch und habe allzu häufig gesehen, wie schwierig gegenseitig fruchtbare Austausche seien können, wenn Kommunikation und Wille fehlen. Dass strategisches Denken und Entscheiden erst ab einer gewissen Flughöhe einsetzen, lässt manchem Beobachter beides zuweilen nicht als naheliegend erscheinen. Aus vielen Verbindungen und Gesprächen mit Entscheidern sowie aus meiner eigenen mehrjährigen, praktischen Tätigkeit in der nationalen wie internationalen Sicher- XI Vorwort und Dank heitspolitik jedoch bin ich jedoch überzeugt, dass die Notwendigkeit strategischen Denkens, um strategisches Entscheiden zu ermöglichen, fundamental wichtig ist, nicht zuletzt, weil Intuitionen und Analogien ohnehin entscheidendes Gewicht hierbei haben. Last but not least, die Gelegenheit zu einem anderthalbstündigen Privatgespräch mit Henry Kissinger im Herbst 2019 war eine einmalige Möglichkeit, die großen strategischen Fragen unserer Zeit konzeptionell und historisch durchzudeklinieren. Seine Präzision, analytische Neugierde, sein Wille zum Widerspruch und seine vor Ideen vibrierende Sicht auf die Zukunft (mit 96 Jahren!) waren höchst beeindruckend. Großen und herzlichen Dank schulde ich den folgenden Denkern, Planern und Freunden für ihre großzügige Bereitschaft, das Thema Strategie über viele Jahre hin kritisch-konstruktiv mit mir zu durchdenken: Matthias Herdegen, Klaus Naumann, Andrew Hurrell, Chris Coker, Michael Stürmer, Hans-Jörg Detlefsen, Richard Barrons, Peter Watkins, Karl-Theodor zu Guttenberg, Mike Sweeney, Leon Mangasarian, Olaf Schneider, Boris Ruge, Francois Heisbourg, Beatrice Heuser, Lorenz Hemicker, Sönke Neitzel, Ulrich Speck, Heinrich Brauss, Wilfried von Bredow, Thomas Jäger, Beate Heuser, Thomas Kleine- Brockhoff und Ulrich Schlie. — Meinen größten und herzlichsten Dank jedoch schulde ich meiner lieben Frau Alexandra. Ihre Geduld, weit überstrapaziert von meiner Arbeit, hat mit liebevoller Großherzigkeit immer wieder aufs Neue ein Lächeln für mich bereitgehalten. Nicht zuletzt haben mich ihre amerikanische Herkunft und seit 2005 nicht weniger als 50 längere Besuche sowie ein vierjähriger Aufenthalt in den USA dieses gewaltige, faszinierende und harte Land weit besser verstehen lassen, als ich es je durch die stets knappen Eindrücke in „D. C.“ hätte verstehen XII Vorwort und Dank können. Amerika ist nicht Europa, aber Europa wird ohne Amerika nicht Europa bleiben. Trotz aller Verfehlungen Amerikas, die viele verwöhnte Deutsche so gerne moralisierend hervorheben, ohne sich einen Deut zu bemühen, die machtpolitischen Grundlagen anzuerkennen, auf denen ihre Freiheit und ihr Wohlstand beruhen, sind wir aufgerufen, intensivst am „keeping the Americans in“ zu arbeiten. Das Buch ist unseren lieben vier Gottesgeschenken gewidmet: Felicity, Fritz, Caroline und Constantin. Ich habe nun wirklich alles in meiner kaum zu verheimlichenden Ohnmacht Stehende getan, um Euch – reichlich ungelenk – näherzubringen, was dieses Buch recht eigentlich erklären will. Mein nicht seltenes Scheitern dabei habt Ihr immer mit unnachahmlichem und rasend komischem Großmut einfach freundlich weggelächelt. Ich danke Euch dafür zutiefst. – Trotz allem, seid gewiss, mein innerster Antrieb ist es immer (gewesen), dass Ihr sicher in einer freien Welt leben könnt, jetzt und in (Eurer) Zukunft. Ob das gelingt, liegt an deutschen, europäischen und amerikanischen Strategen. Die großen Anderen, China und Russland, werden sich nicht zur Verteidigung jener Welt der Freiheit aufschwingen, die uns das höchste Gut ist. Auf der anderen Seite des Teichs danke ich meinen Schwiegereltern für ihre unnachahmlich großzügige Gastfreundschaft, ob an der Ostküste oder an anderen Orten der Welt. Meinen lieben Eltern danke ich für ihr liebevolles Verständnis dafür, dass ich über zehn Jahre in die Ferne gezogen bin und manches Mal zu lange und zu weit weg war von Euch. Ihr habt mir jeden Tag vorgelebt, was gute Eltern wirklich ausmacht. Und meiner lieben Schwester danke ich von Herzen für ihre in den vielen Jahren nie nachlassende, stille Sorge um ihren Bruder. London/Winchester/Shrivenham Maximilian Terhalle XIII Vorwort und Dank XV Einleitung 1 1 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Strategie im machtpolitischen Umbruch der Weltordnung 30 Jahre deutsche Einheit, über 70 Jahre NATO – Deutschlands Freiheit und Wohlstand sind sicher. Gute Auskommen sind überdies sozial(staatlich) breit gestreut, die Freiheitsrechte durch das Grundgesetz verbürgt, der Anbl ick globaler Turbulenzen von zuhause aus, digital allemal, mit Leichtigkeit verkraftbar. Und internationalen Bitten, Deutschland möge sich international mehr engagieren, wird großzügig durch über ein Dutzend Bundeswehreinsätze entsprochen. Kein Grund also zur Sorge – weiter so! Die Welt wird sich im Zweifel schon beruhigen. Im Zweifel kann die deutsche Erfolgsgeschichte seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs und sodann seit der Wiedervereinigung für andere Länder sogar Vorbild sein. Nur etwas wird diese weithin geteilte Sichtweise vielleicht getrübt von misslichen Entwicklungen fernab in der Welt und von einigen neuartigen innergesellschaftlichen Trends. Ob die Welt tatsächlich so beschaulich ist, scheint zumindest fragwürdig. Die zuletzt häufiger erhobene Aufforderung zur Verteidigung unserer „Werte“, da diese „alles andere als selbstverständlich“ seien, klingt manchem mitunter wie ein gefährlich blutleeres Ritual, das sich eben zu Jubiläumszeiten abspielt (Merkel zit. in FAZ 2019b). Es gibt deshalb zunehmend Stimmen, die den Eindruck haben, dass ein führungsschwacher Westen heute in eine gefährliche Zeitenwende tritt. Was wiederum zu der Frage zwingt, wie diese Welt beschaffen ist, in der Deutschlands Bedeutungslosigkeit viele Partner, aber nicht uns, erheblich irritiert und sie zum Handeln an Berlin vorbei leitet. Macrons pointiertes Interview vom November 2019 war auch Ergebnis deutscher Überheblichkeit, im alleinigen Besitz der Moral den einzigen Weg in die Zukunft zu kennen (ohne diesen allerdings skizzieren zu können). Die gegenwärtige deutsche Verteidigungsministerin nimmt deshalb richtig an, dass Krieg in Europa eben nicht für immer gebannt ist und das Modell des Westens nicht das globale Modell der Zukunft ist. Aus vier Gründen: Durch den seit 2014 wütenden Ukraine-Krieg hat sich Russland absehbar als Partner desavouiert. Putin will eine vorgelagerte Pufferzone und hat aus purem Machtstreben heraus die nukleare Balance in Europa zu seinen Gunsten verändert. Zweitens greift Chinas wirtschaftliche Macht krude über die Seidenstraße nach Europa aus, importiert sein autoritäres Modell mit seinen Investitionen und erzwingt Wohlverhalten. Xi Jinping will dabei explizit nicht länger ein Deng Xiaoping sein und beginnt, stärker Wilhelm II. zu ähneln als Bismarck. Seine Ambitionen werden mithin in einem für deutsche Dimensionen nicht mehr greifbaren militärischen Aufwuchs erkennbar, der zunächst der Rückgewinnung von Chinas historischer Einflusssphäre dient. Drittens: Die amerikanische Beistandsgarantie gilt nicht mehr vorbehaltlos. Donald Trump steht hier trotz Verstärkung seiner NATO-Beiträge im Mittelpunkt, aber die Abwendung von Europa begann vor ihm und wird sich nach ihm fortsetzen. Schließlich: Europa profitiert noch von seiner Rolle als globale Wirtschaftsmacht, erkennt auch langsam, dass es global handlungsfähig werden muss – tut aber nichts dafür, die angemahnte „Sprache der Macht“ zu sprechen (Borrell 2020). Die Instabilität, die sich angesichts dieser Zeitenwende aus westlicher Uneinigkeit ergeben hat, fällt dabei ganz wesentlich auf Deutsch- 2 Maximilian Terhalle land zurück. Es war der polnische Außenminister, Radoslav Sikorski, der 2011 sagte, er fürchte nichts mehr als deutsche Untätigkeit in strategischen Fragen. Im Sinn hatte er damit eine von Nachlässigkeit geprägte Haltung gegenüber dem Bestand jener westlichen Weltordnung, der Deutschland seinen Wiederaufstieg, Wohlstand und seine Freiheit zu verdanken hat. Seit 2018 jedoch ist Polen erfolgreich damit beschäftigt, eine in Deutschland stationierte US-Brigade durch ein Stationierungsabkommen mit Amerika nach Osten zu lotsen. Wie im Brennglas zeigt diese Entwicklung eben jene selbst verschuldete internationale Bedeutungslosigkeit Deutschlands, der Sikorskis Furcht galt. Strategie, nein danke! Berlin darf sich aber heute nicht länger schlafwandlerisch in vielen gut gemeinten Reden zum Erhalt der liberalen Weltordnung – allesamt ohne zentrale Vision für den Westen – am harten strategischen Kern der Zeitenwende vorbeidrücken. Vielmehr ist es in diesem Umbruch von alles überragender strategischer Notwendigkeit, die Voraussetzungen zu schaffen, damit unsere Lebensader, die vitale Sicherheitsgarantie der NATO, politisch das besitzt, was sie militärisch unschlagbar macht: Glaubwürdigkeit, die auf Vertrauen beruht. Es gilt jetzt, Europa so unverzichtbar für Washington zu machen, dass gemeinsam entschieden und gehandelt wird. Deutschland darf in Europa nicht länger durch seinen Verzicht auf Handeln den Charakter jener Ordnung gefährden, die es so lautstark einfordert. Denn: Militärische Macht durchzieht alle staatliche Beziehungen der internationalen Politik. Und zwar ausnahmslos. Mit bitterernster Selbstverständlichkeit erinnerte Frankreichs Präsident Macron daran in seinem bereits erwähnten Interview: „These days, if you don’t have military credibility, in a world where authoritarian powers are on the rise again, it won’t work“ (Economist 2019).1 Ohne 1 Dass die in ihrer Breite und Tiefe bilateral einzigartigen, offiziellen Konsultationen zwischen Frankreich und Deutschland, inklusive gemeinsamer Kabinettssitzungen, über Jahrzehnte hinweg keinen Sozialisationseffekt auf deutsche Teilnehmer in Sachen Strategie gehabt haben, bleibt dabei mindestens bemerkenswert. 3 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Stärkung seiner militärischen Fähigkeiten und der politischen Entschlossenheit in der gegenwärtigen Zeitenwende zu handeln, wird Europa deshalb die USA nicht vom unilateralen Pfad abbringen. Das ist die eigentliche Bedeutung der Zwei-Prozent-Verpflichtung der Regierungschefs, die sich nicht von kurzsichtigen Buchhaltern beirren lassen dürfen. Deutschland obliegt damit in Europa die zentrale Aufgabe, Amerika an Bord zu halten, indem es die Sicherheitsgarantie der NATO strategisch begreift. Die Chance hierzu besteht weiterhin, denn auch Amerika braucht Verbündete, braucht Europas sichere atlantische Gegenküste. Nur mit den Europäern können die Amerikaner Weltmacht Nr. 1 bleiben, nur mit ihnen aus der Konfrontation mit China Kooperation machen. Die Arbeitsteilung der NATO, die in einem erneuerten transatlantischen Bündnis über Zentraleuropa hinausgehen wird, muss so aussehen: Europa unterstützt die USA vis-a-vis China politisch, wirtschaftlich, technologisch und mit militärischer Präsenz und Amerika unterstreicht unzweideutig seine nukleare Rückversicherung für ein militärisch aufwachsendes Europa vis-a-vis Russland. China und Russland wird damit überdies unmissverständlich vor Augen geführt, was beide nicht haben: mächtige Allianzen. Die Zukunft Europas liegt somit nicht in der naiven Idee einer Europaarmee, sondern in einer strategisch neu formierten NATO, in der ein notfalls auch eigenständig für Europa handelnder, aber mit den USA verkoppelter europäischer Pfeiler entsteht, zu dem Deutschland jetzt wesentlich beitragen muss, politisch und militärisch. Europas Beitrag in dieser Neuausrichtung der Allianz muss auch nukleare Kooperationsformen beinhalten. Deren Form müssen strategische Überlegungen bestimmen, nicht die kurzsichtige Erpressung mit europäischen Rüstungsprojekten. Dadurch gelängen dem Kontinent im selben Atemzug zwei strategische Rückversicherungen: gegen den worst case, in dem Amerikas unilateraler Instinkt in einem nicht unmöglichen Krieg gegen China doch obsiegt. James Mattis mahnte ja 4 Maximilian Terhalle nicht zuletzt, Amerika könne nicht zwei Großkriege parallel führen. Macrons aus der Enttäuschung über Berlin geborenes Rapprochement mit Russland vom August 2019, nun verstärkt durch seine nur Russland begeisternde Kritik an der NATO, darf nicht Teil europäischer Strategie werden, selbst wenn Amerika dies angesichts der Spannungen mit China goutieren würde. Nur ein Europa, das sich glaubhaft schützen will und kann, wird die USA an Bord halten. Nur als Verbündeter Nordamerikas wird es Russland dazu bringen können, erneutem Dialog zuzustimmen. Gerade weil chinesische und russische Vorstellungen von Weltordnung der transatlantischen diametral gegenüberstehen, kann Deutschland nur im Bündnis die freiheitlichliberale Weltordnung schützen.2 Und dennoch: All diese Entwicklungen treffen auf ein Deutschland, das sich seiner Ansicht nach gut in Europa eingerichtet hat. Seine Perzeption der Weltpolitik ist weitestgehend unbedarft, ohne tiefergehendes Problembewusstsein strategischer Umbrüche. Die Gründe dafür sind, verkürzt gesagt, der Zweite Weltkrieg, die daraus abgeleitete Kultur der Zurückhaltung auch nach der Einheit sowie die Gewöhnung an umfassenden Wohlstand und den militärischen Schutzschirm der USA. Deshalb ist seit dem Ruf des ehemaligen Bundespräsidenten Gauck von 2014 nach „mehr Verantwortung“ Deutschlands aus dem häufig bemühten „Münchner Konsens“ nie ein Berliner Konsens geworden. Was Deutschland fehlt, im Ausland von vielen starken Verbündeten bemängelt (und von anderen insgeheim gutgeheißen), ist deshalb eine strategische Kultur. Häufig deutscherseits als Sonderweg bemüht, steht das Land sehr einsam in der Welt mit diesem Mangel. Mit anderen Worten: Außerhalb Deutschlands leistet sich kein Land ähnlicher Größe oder größer den Luxus, keine strategische Kultur zu haben. Der Grund dafür ist simpel. Internationale Akteure wissen, 2 Die letzten fünf Absätze sind, leicht modifiziert, einem Kommentar von General a. D. Klaus Naumann und diesem Autor entlehnt (2019). 5 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland dass die Welt substanziell anders beschaffen ist, als Deutschland sich dies zum – großen – Teil, nicht gänzlich, bis heute selber vorspiegelt.3 Kognitionspsychologen nennen dies den schwarzen Elefanten: „The black elephant is the evil spawn of our cognitive biases. It is a cross between a black swan and the proverbial elephant in the room. The black elephant is a problem that is actually visible to everyone, but no one wants to deal with it, and so they pretend it is not there“ (Ho 2017). Der deutsche Michel gleicht in diesen Zeiten einem schlafwandelnden schwarzen Elefanten. Die bisher in Deutschland fehlende strategische Kultur ist deshalb ein Hinweis darauf, dass Staaten einer conditio sine qua non unterliegen, ohne die sie sich auf internationaler Ebene politisch, wirtschaftlich und in ihrer kulturellen Eigenart nicht erfolgreich behaupten können: der Fähigkeit, strategisch zu denken und entsprechend handeln zu wollen, um ihre Sicherheit zu gewährleisten. Solange in einer Welt unterschiedlicher Machtgewichte und Wertesysteme Staaten die Möglichkeit besitzen, mit Mitteln aller Art Bedingungen zu schaffen, um andere Staaten anzugreifen oder diese mindestens so erpressbar zu machen, dass sie zum Handeln wider ihren Willen gezwungen werden können, ist die Notwendigkeit strategischen Denkens und Handelns von überragender Bedeutung. Dies schließt insbesondere Zeiten des Umbruchs von Weltordnungen, des machtpolitischen Umbruchs lange bestimmender Regelsysteme ein. „[Classical strategists have] always insisted that a concern with the dark side of the international system could never provide a total approach to international pol itics, but it was necessary to take care of it in order that the lighter side could glow“ (Freedman 1992, 282). 3 Dies trifft nicht unwesentlich auf die für systematische Strategiedebatten notwendigen, universitären Echokammern zu. Diese existieren, mit ganz wenigen Ausnahmen, bis heute nicht. Einen Grund nannte mit bemerkenswerter Scharfsicht Andrew Hurrell, Doyen der Oxforder Internationalen Politik: „Habermas’s work is inexplicable outside of the social, political and historical consciousness of Germany“ (2011). 6 Maximilian Terhalle Ein konzeptioneller Kompass für Strategen Strategen, Generalisten, Experten Nach diesen strategischen Beobachtungen zur Gegenwart legt der Text nach einigen Vorbemerkungen drei Grundannahmen zur Natur der Weltpolitik und drei Verständnisse von Strategie dar, wie sie die „Strategic Studies“ bieten.4 Diese Annahmen und Verständnisse geben Entscheidern und ihren Spitzenberatern einen konzeptionellen Kompass bei der Erkennung, Einordnung und Priorisierung von Interessen und politischen Entwicklungen als vital oder nicht-vital an die Hand. Damit versetzen sie die wesentlichen Akteure in die Lage, aktiv und strategisch, nicht reaktiv und situationsgetrieben, in die Zukunft der internationalen Politik einzugreifen und sie antizipierend zu formen. Trotz des allgegenwärtigen Zeitdrucks, des Tagesgeschäfts, unerwarteter Krisen und des digitalen 24/7-Rythmus ermöglicht es dieser Kompass dem Strategen, den Blick stets auf das big picture aufrecht- und durchzuhalten, den roten Faden der oben genannten Logiken strategischer Zusammenhänge zu verstehen und sich deshalb auf die zentralen Implikationen und Gelegenheiten zum Handeln konzentrieren zu können.5 Dadurch unterscheidet sich der Stratege nicht zuletzt vom Generalisten. Letzter gilt aufgrund der ihm häufig zugesprochenen, schnellen Auffassungs- und Einarbeitungsgabe als prädestiniert für die Be- 4 Die Darlegung hier geht analytisch substanziell über den (zu engen) Rahmen bei Baylis und Wirtz (2019) hinaus. – Als Klassiker der Strategic Studies können u. a. folgende Werke gelten: Luttwak (2003); Gaddis (2018); Gray (2016); Windsor (2002); Freedman (2013, 2019); Heuser (2010). Neuere Literatur findet sich u. a. bei Milevski (2016). 5 Es ist deshalb genau jene „unrivalled capacity to think conceptually and analytically about the international system as it evolves“, die Henry Kissinger selbst über 40 Jahre nach seinem offiziellen Rücktritt als Außenminister 1977, wie Niall Ferguson (2015) bemerkte, weiterhin zum hochgeschätzten Berater von Regierungen macht. 7 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland handlung strategischer Fragen, gerade weil er sich in kurzem Zeitraum Expertise aneignen könne. Was dabei genau wie aufgefasst und worin dieses was eingearbeitet wird, wird dabei jedoch allein mit radikaler Präferenz für ‚das‘ empirisch Praktische und häufig das politisch Gewollte bestimmt. Die Rechtfertigung dieses Ansatzes gründet dann zumeist auf der Komplexität des internationalen Geschehens an sich und der – unbezweifelbaren – Ungewissheit über den Fortgang der Zukunft. Das Komplexitätsargument wird bestärkt durch die stärker als schwächer werdende Tendenz, dass Generalisten immer mehr über immer weniger wissen und somit Gefahr laufen (und dieser zumeist unterliegen), den Wald vor Bäumen nicht zu sehen.6 Entsprechend werden Zeitentwicklungen mit viel Detailkenntnis administrativ in individuelle Problembereiche segmentiert, das technokratische Lösen von Problemen genuin als Politik (miss-)verstanden und somit vermeintlich ein höhere Effizienz des Verwaltungshandelns erreicht (Epstein 2019, 286; Kissinger 2019, 131). Im Ergebnis wird damit ein kleinteiliges muddling-through ohne Blick für das Ganze zum bürokratisch abgesicherten modus operandi (Lindblom 1959; Gadamer 1989, 136–57).7 Übersehen wird deshalb, dass die allenthalben vorwaltende (Hyper-)Spezialisierung der Experten-Generalisten keine, strategischen Überblick gewährende Antworten auf die Komplexität internationaler Politik bieten kann. Deshalb muss sich dem eine strategische, machtpolitische Lesart internationaler Politik entgegenstellen. Diese beruht auf den im nächsten Abschnitt beschriebenen Vorbedingungen. Ein jüngstes empirisches Beispiel mag diese Problematik zunächst veranschaulichen. Im Sinne einer Grundannahme versteht die Bundeskanzlerin praktische Politik als das „Lösen von Problemen“. Dieses Verständnis mag erklären, warum die Kanzlerin u. a. Nordstream 2 6 S. a. Epstein 2019, 49; Bew 2016, 155; Hurrell 2007, 20; Nipperdey 1986, 14. 7 Dass solche Unübersichtlichkeit durchaus gewollt sein und machiavellistisch genutzt werden kann, weil sie der Regierungsspitze Raum gibt, die Entscheidungsfindung individuell zu gestalten, ist dabei als naheliegend anzumerken. 8 Maximilian Terhalle und Huawei als unpolitische, wirtschaftliche Probleme begreift. Dies spiegelt sich wider in ihrer häufig genutzten Begrifflichkeit, Machtpolitik sei ein „Relikt des 19. Jahrhunderts.“ Ohne die den zentralen Machttrieb heutiger Großmächte konzeptionell ausklammernde und damit diesen ungut unterschätzende Bundeskanzlerin beim Namen zu nennen, erinnerte Henry Kissinger mahnend an die eklatante Schwäche dieses Ansatzes: „the traditional thinking [in foreign- policy making] has been that issues could be segmented into the resolution of individual problems – in fact that the solution of problems was the issue“ (2019: 131). Dies erklärt im Umkehrschluss aber auch, warum die kühlen und zynischen Machtstrategien Chinas und Russlands von der Kanzlerin so wenig durchschaut worden sind wie die Notwendigkeit unerkannt geblieben ist, für Europa und Deutschland machtbasierte Strategien zu entwickeln.8 Philip Tetlocks meisterhafte Studie zur Antizipationsqualität von Experten hat in diesem Zusammenhang die Notwendigkeit konzeptionellen Denkens in seinen Befragungen treffend so herausgearbeitet (2005, 20): „Who experts were – professional background, status, and so on – made scarcely an iota of difference … Nor did what experts thought – whether they were liberals or conservatives, realists or institutionalists, optimists or pessimists … But how experts thought – their style of reasoning – did matter.“9 8 Inbegriffen in solches konzeptionelles Denken ist qua natura die Notwendigkeit des Strategen, sich trotz aller Unwägbarkeit in die Haltung anderer, zumal gegnerischer Staaten hineinzuversetzen, um dessen/deren Motive besser einschätzen zu können. Allerdings gibt es zwei Grenzen hierbei. Zum einen darf die langjährige, intime Kenntnis einer anderen Sicht auf strategische Interessen nicht dazu führen, diese Perzeption als authentisch zu betrachten, weil sie die eigene Wahrnehmung infrage stellt. Die Gefahr eines solchen Prozess des „going native“ wird weiterhin dadurch erhöht, dass gezielte Täuschungen und Lügen wesentlich jene Schwierigkeiten befördern, die akkurates strategisches Perzeptionsvermögen ohnehin behindern. 9 Gaddis 2018, Kap.  1; Kahneman 2011, 219. – Auch der bemerkenswerte „read to lead“-Ansatz des französischen Präsidenten, der sich eine Stunde pro Tag für die lesende Reflektion reserviert, kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass 9 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Wiewohl ein unwahrscheinlicher Stratege, hat Hugo von Hofmannsthal die Mahnung Tetlocks mit verblüffender Leichtigkeit 1894 bereits vorweggenommen. Hofmannsthals kluges Diktum, „Was hilft es, viel gesehen zu haben?“, impliziert dabei gerade die Notwendigkeit zu strategisch geschulter Reflektion, die der in der Sicherheitspolitik weit verbreiteten, für selbsterklärend-pragmatisch gehaltenen Herangehensweise gegenübergestellt werden sollte (zit. in Gadamer 1989, 8). In einem Wort: Inspiriert von Max Webers Klassiker von 1919, Politik als Beruf, zielt das vorliegende Buch darauf, Grundlagen zu legen, um Strategie als Beruf zu etablieren. Die Konzentration des Ansatzes liegt dabei auf zukünftigen politischen Entscheidern und ihren engsten Beratern. Die vorgelegten Analysen bieten hierfür eine konzeptionelle Einführung in strategisches Denken und veranschaulichen gleichzeitig praktisches strategisches Handeln. Strategisches Denken wird hier nicht auf militärisches reduziert. Aber es ist wichtig zu anzuerkennen, dass militärische Macht per se – basierend auf ökonomischen Gewicht und technologischer Innovationskraft – zwischenstaatlichen Beziehungen zugrunde liegt. Der Band hofft, somit einen Beitrag zu jener strategischen Kultur zu liefern, von der es sich Deutschland noch immer leistet, auf sie zu verzichten. Das heißt nicht, dass ein Land nicht mehrere außenpolitische Identitäten hat, inklusive einer pazifistischen. Es zeigt vielmehr, dass das souveräne Bestehen im machtpolitischen Wettbewerb internationaler Politik und dessen tatsächliche Beeinflussung ohne eine strategische Kultur global nicht realistisch ist. Erst dann wird verständlich, was der zu Anfang erwähnte, häufig belächelte Aufruf zur Verteidigung der eigenen Werte eigentlich bedeutet – und von den Deutschen in der Weltpolitik verlangt.10 Zumal in der gegenwärtigen Zeitenwende des Umbruchs der Weltordnung. allgegenwärtiger Zeitdruck vertieftes Studium und Reflektieren in Fragen von Strategie gleichsam unmöglich macht. 10 Das heißt nicht, dass ein Land nicht mehrere außenpolitische Identitäten hat, 10 Maximilian Terhalle Drei Grundannahmen zur Natur der Weltpolitik Erstens: Der traditionelle Kern des in Deutschland weitestgehend unbekannten Faches Strategic Studies zielt auf die Analyse des Einsatzes und der Formen militärischer Gewalt. Bereits hieran lässt sich in Umrissen erkennen, welchen weiten Weg die dem Gegenstand fernstehende universitäre Disziplin der Internationalen Beziehungen (in Deutschland) bis zur internationalen Normalität zu gehen hätte, bevor Einsatz und Formen solcher Gewalt überhaupt als Grundannahme für die weitere Diskussion genutzt werden könnte. Obgleich dieser Aspekt wesentlich ist, weil er das immer mögliche, konfrontative Element des strategischen Umfelds betrachtet, adoptiert dieser Band ein breiteres Grundverständnis von Strategie, als die Military Studies in den Strategic Studies dies tun (Biddle 2004).11 Er sieht sich damit in der Tradition des vor allem außerhalb Deutschlands sehr lebendigen Grand- Strategy-Ansatzes, wonach der Zweck von Strategie „…, in a broader [than military] sense, …, is the rational determination of a nation’s vital interests, the things that are essential to its security, its fundamental purposes in its relations with other nations, and its priorities with respects to goals“ (Craig/Gilbert 1986, 869). Und in der Tradition der inklusive einer pazifistischen. Es zeigt vielmehr, dass die glaubwürdige Teilnahme am machtpolitischen Wettkampf internationaler Politik und dessen tatsächliche Beeinflussung ohne eine strategische Kultur nicht realistisch ist. 11 Kissinger, Clausewitz und den Wiener Kongress denkend, beschreibt die notwendigerweise unauflösliche Verbindung zwischen militärischem Planen, Psychologie und politisch-ökonomischer Strategie so (1957, 422): „A separation of strategy and policy can only be achieved to the detriment of both. It causes military power to become identified with the most absolute applications of power and it tempts diplomacy into an over-concern with finesse. Since the difficult problems of national policy are in the area where political, economic, psychological and military factors overlap we should give up the fiction that there is such thing as ‚purely‘ military advice.“ 11 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland breit angelegten War Studies mit ihrer Forschung u. a. über und zu Carl von Clausewitz (Heuser 2010; Strachan 2007; Herzberg-Rothe 2007; Clausewitz 1980), auf die zuletzt der französische Präsident in seiner Rede zur Abschreckungspolitik im Februar 2020 explizit verwiesen hatte (Macron 2020). Zentral ist dabei, dass Clausewitz Krieg immer als einem politischen Zweck dienend betrachtet, dass die Politik mithin das Primat der Entscheidung besitzt und entsprechend die langund kurzfristigen Ziele von Machtausübung vorgibt. Nirgends spricht Clausewitz von einer logischen Folge, die Krieg zur gängigen Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln macht. Er findet hierin alleine eine realistische Beschreibung, die die nicht friedliche Auflösung politischer Antagonismen zuweilen, aber nicht zwingend im Krieg sieht. Strategie ist deshalb ihrer Natur nach nie allein auf Kriege reduziert. Für ihn durchzieht strategisches Denken, unter Einbeziehung aller einem Staat zum Schutz seiner vitalen Interessen zur Verfügung stehenden Mittel, permanent die Gesamtheit aller internationalen Beziehungen eines Staates mit anderen. Militärische Macht charakterisiert dabei wesentlich alle staatlichen Beziehungen der internationalen Politik. Kurz: Friedenszeiten gelten sowohl dem Erhalt des Friedens als auch immer dem so wachsamen wie geschickten Vorbereitetsein auf mögliche Kriege. Dies beinhaltet strategisch abzuleitende Aktivitäten zu Friedenszeiten, die zukünftig mögliche Versuche der Gewaltanwendung, Einschüchterung und Erpressung durch andere Akteure dauerhaft, oder zumindest so weit als möglich, frustriert. Dies gilt nicht minder für sub-threshold-Aktivitäten von Staaten im Cyberraum.12 Eine übergeordnete Einsicht aus der Betrachtung Clausewitzens liegt mithin darin, dass Staatslenkern, gerade weil ihnen die strategische Grundausrichtung und Entscheidungshoheit obliegen, immer Spielräume zum Handeln offenstehen trotz limitierender aber nie gänzlich unumgänglicher, struktureller Rahmenbedingungen. Vielmehr ist 12 S. hierzu das Kapitel „Cyber, AI, and Strategy-making“. 12 Maximilian Terhalle dies gerade der Platz, an dem der Stratege seine Wirkungsmacht entwickeln kann und muss (Freedman 2013, ix–xvi; Jervis 1997, 204–9). Zweitens: Die Strategic Studies sehen internationale Politik ihrer Natur nach als antagonistisch an, sowohl in anthropologischer als auch systemischer Hinsicht. Das systemische Grundbedürfnis der militärisch stärksten Mächte einer historischen Episode besteht in dem Maß an Sicherheit, das die ihnen jeweils spezifische Lebensart und die dafür notwendigen Voraussetzungen in Gegenwart und Zukunft erhält. Die Sättigung dieses fundamentalen Bedürfnisses erfordert deshalb eine historisch seltene, von allen zentralen Akteuren perzipierte Zufriedenheit mit dem Status quo. Aus der Beobachtung heraus, dass einige den Status quo als benachteiligend empfinden, während andere ihre mithin zufriedenstellend-privilegierte Position herausgefordert sehen und darauf zielen, diese entweder defensiv zu erhalten oder vorhandene Vorteile weiter auszubauen, wird unschwer deutlich, dass dem Politischen – aus der Sicht des Strategen – Konflikte immanent sind. Gegenwärtig sehen wir die Auswirkungen des weltpolitischen Streits der Großmächte um den „grand bargain“, den die ‚Pax Americana‘ seit 1990/1 voraussetzte. Chinas Regime, das das Ende des Kalten Krieg im Gegensatz zur Sowjetunion überstand, trat bereits in den 1970er-Jahren in den weltpolitischen Orbit Amerikas und sieht sich jetzt in klar konturiertem Gegensatz zu den USA (Terhalle 2015, 2019; Little 2007; Gilpin 1981; Clark 2005). Das systemische Grundbedürfnis eines Teils der Großmächte kann damit politisch nie garantiert, sondern höchstens historisch zeitweise befriedigt sein. Für die anderen (Parteien) gilt, dass sie ihre Grundbedürfnisse häufig durch die der ersten Gruppe als dauerhaft und inakzeptabel eingeschränkt betrachten. Das heißt nicht, dass permanent unmittelbare Kriegsgefahr herrschte. Strategischer Diplomatie steht ein Konvolut an Mitteln zur Verfügung, um aus diesen divergierenden Grundbedürfnissen keine Kriege entstehen zu lassen. Das Kriegsvermeidungsinteresse der Großmächte hängt jedoch von der Existenz und 13 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Dichte eines nicht-kodierten Normensatzes und von der Zustimmung der Großmächte dazu ab. Der strategische Kern dieser Divergenzen, vitale Sicherheitsinteressen, gepaart mit dem bestimmenden Machtanspruch eines Teils der Großmächte, der „die“ internationale Ordnung“ verteidigt, lässt jedoch erkennen, welche mögliche konfrontative Dynamik diesen Divergenzen innewohnt, zumal wenn die Dichte des Normensatzes und damit der Zustimmungsgrad nicht hoch sind (Bull 1977).13 Ungeachtet ungeschriebener diplomatischer Regeln und moderner völkerrechtlicher Streitschlichtung macht diese Logik die Einsetzung einer effektiven Schlichtungsinstanz, die die Sicherheit von Staaten im (erkennbar werdenden) Konfliktfall regeln könnte, unmöglich. Ein Blick auf die Funktion des VN-Sicherheitsrats genügt. Dieser widmet sich komplexen Fragen internationaler Sicherheit, wenn auch selten mit der erforderlichen Einigkeit. Seine immanente Grenze wird aber daran erkennbar, dass er einen möglichen Krieg zwischen zwei oder mehr ständigen Mitgliedern nicht adressieren kann. Diese Hinweise müssen nun auf die analytische Frage hinführen: Wie gelingt die Formulierung des strategischen Zweckes deutscher und europäischer Sicherheitspolitik?14 Ein früherer Vorschlag ging dahin, deutsche Interessen zu definieren. Das ist vordergründig ein (semantischer) Schritt in die richtige Richtung. Deutsche Interessen definierend festzusetzen, bedeutet aber nicht, sie entsprechend auch um- und durchsetzen zu können.15 Angesichts des Gewichts der vorwaltenden Großmächten ist Deutschland dafür erkennbar und substanziell zu schwach. Und deshalb Mitglied der NATO – ein ehemaliger Bundeskanzler nannte die Allianz nicht zuletzt die Staatsräson Deutsch- 13 Siehe Hurrell (2007, Kap. 2) für den sog. pluralistischen Rahmen weltpolitischer und strategischer Analyse (vs. den solidaristischen). 14 Die nächsten drei Absätze sind einem Artikel dieses Autors entlehnt (2019). 15 Während der durch das Weißbuch der Bundeswehr von 2006 ausgelösten Debatte über ‚deutsche Interessen‘ machte der Friedensforscher Klaus Naumann (2008, 28–30) richtigerweise darauf aufmerksam. Eine konzeptionelle Begründung lieferte er nicht. 14 Maximilian Terhalle lands.16 Die häufig angenommene, aus der Innenpolitik und dem Völkerrecht abgeleitete Vorstellung von der Gleichheit aller involvierten Akteure trifft in strategischen Fragen, wo ungleiche Machtgewichte konsequent zum jeweils eigenen Vorteil genutzt werden, nicht zu.17 Der strategischen Bestimmung des Zwecks deutscher Machtaus- übung muss vielmehr eine zentrale Überlegung vorausgehen: Wie ist das geopolitische Umfeld Deutschlands bestimmt, in dem Berlin seinen strategischen Zweck bestimmen will? Denn: Deutschlands und Europas systematisch strategisch abzuwägender Handlungsspielraum und seine daraus resultierenden Handlungsmöglichkeiten werden kategorisch durch das Spannungsfeld zwischen den Großmächten Amerika, China und Russland bemessen. Das antagonistische Umfeld wird somit durch die jeweils vorherrschenden Großmächte und die interaktive Dynamik zwischen diesen bestimmt. Dabei ist für Deutschland entscheidend, welche Analyse der internationalen Sicherheitspolitik die traditionelle Schutzmacht Europas zum Erhalt ihrer Vormachtstellung, also gegenüber etwaigen Herausforderern, vornimmt. Nur aus dem so angelegten Verständnis von Amerikas militärischer Glaubwürdigkeit und seiner Kapazitätsgrenzen lässt sich erkennen, wie es tatsächlich um den militärischen Schutz deutscher und europäischer Souveränität bestellt ist. Und nur aus Amerikas Perzeption der internationalen Sicherheitspolitik lässt sich dann erkennen, welche Rolle Amerika durch die NATO zum Schutz Deutschlands und Europas einnehmen kann und will. Mit anderen Worten: Erst auf dieser Basis lässt sich so genauer bestimmen, welche Interessen vital sind, was dies für die deutschen Vorschläge für die Ausgestaltung des militärischen Schutzes Europas bedeuten muss und was somit „mehr Verantwortung“ (Gauck) bei ihrer Implementierung eigentlich impliziert. Dies impliziert, was die Europäer selbst aktiv tun müssen, um 16 Helmut Kohl. 17 Klassisch dazu der Melier-Dialog in Thukydides’ Geschichte des Peloponnesischen Kriegs (5. Buch, LXXXIV – CXIV, bes. LXXXIX, CV). 15 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland nicht Zuschauer eines mitunter rücksichtslosen Wettkampfs zu werden. An dieser Stelle müssen heute die großen strategischen Fragen europäischer Positionierung beginnen. Der realistisch erst durch diese Kontextualisierung zu erkennende, strategische Zweck deutscher und europäischer Strategie wird nun deutlich: Dieser liegt in der Gewährleistung des Schutzes der vitalen Grundlagen der Sicherheit, des Wohlstands und der „Lebenswelt“ Europas (Gauck 2014).18 Was zunächst naheliegend erscheint, hat drei wichtige Konsequenzen. Da Strategie, erstens, den Kern von Interessen als vital herleitet, können andere Interessen, die nicht die Grundlagen seiner Existenz betreffen, nicht Prioritäten abbilden. Die Handlungsnotwendigkeiten, die sich zweitens aus dieser Vermessung des Spielraums ableiten, sind der Kern deutscher und europäischer Strategieplanung.19 Erst am Ende dieser strategischen Bestimmung des politischen Zwecks deutscher und europäischer Macht steht die Frage nach der Beschaffenheit militärischer Kapazitäten. In strategischen Ansätzen sind Spitzenpolitiker die wesentlichen Akteure bei der Ausgestaltung sicherheitspolitischer Entwicklungen in internationalen Ordnungen. Die anthropologische Sicht der Strategic Studies komplementiert deshalb das antagonistische Fundament des Faches. Kurzgefasst hat Hans Morgenthau dies als den „animus dominandi“ bezeichnet, ob reflektiert im Streit um mehr Macht oder um den befürchteten Verlust von Macht (1946, 192–6; Weber 1919, 8). Der antagonistisch ausgefochtene Wille zur Macht ist damit eine Grundkonstante strategischen politischen Handelns, insbesondere außerhalb von Sicherheitsgemeinschaften wie der EU und der NATO. Die menschliche Natur kann dabei durchaus kooperationsfähig sein, zumal dann, wenn historische Erfahrungsrahmen, gleichviel wie blutig 18 S. hierzu auch die wichtigen Anmerkungen bei von Alten (1994, 135) und Kissinger (1965, 160–1). 19 Gernot Erlers “Weltordnung ohne den Westen“ (2018) übersieht trotz des vielversprechenden Untertitels „Europa zwischen Russland, China und Amerika“ genau diese Begrenzung europäischen Handlungsspielraums. 16 Maximilian Terhalle in der Vergangenheit erkämpft, eine Zahl von Völkern politisch, kulturell und wirtschaftlich besonders eng und deshalb friedlich verbinden. Kooperation über diese Verbindungen hinaus ist möglich und realpolitisch notwendig, aber aus der genannten systemischen Logik stets anfällig und aus der anthropologischen Logik immer durch Machtstreben limitiert. Das ist es im Kern, was Strategen meinen, wenn sie von Vakuen sprechen, die in der internationalen Politik nie längerfristig bestehen bleibt. Die Interessenlage potenzieller strategischer Antagonisten wird weiter kompliziert durch die historisch ungleichzeitige, variierende Zuund Abnahme der materiellen Stärke zentraler Mächte sowie Veränderungen ihrer ideologischen Ausrichtung. Gerade weil benachteiligte Großmächte, in unterschiedlichem Maße, ihre Position, ihr Sicherheitsbedürfnis zu verbessern suchen und andere dies umgekehrt aus Furcht vor Machtverlust verschiedentlich konterkarieren und/oder ihre bessere Sicherheitslage unabhängig davon weiter ausbauen wollen, sehen die Strategic Studies die menschliche Natur als permanent anfällig für die Versuchungen der Macht an. Und drittens: Das Konzept des Sicherheitsdilemmas steht auf den Fundamenten dieser anthropologischen und systemischen Grundannahmen (Booth/Wheeler 2018; Jervis 2017, 1978; Butterfield 1951; Herz 1950). Strategen gilt dieses Dilemma internationaler Politik als unauflöslich, dem Fach Strategic Studies liegt es als zentrales Konzept zugrunde. Indem das Sicherheitsdilemma die inhärente Unsicherheit, die über die Perzeption der strategischen Intentionen anderer Staaten psychologisch permanent (und unauflöslich) besteht, in seinen Mittelpunkt stellt, hebt es das zentrale Dilemma der Sicherheitspolitik heraus: Neue, taktische und strategische Waffensysteme werden von Staaten als defensiv ausgerichtet bezeichnet, hingegen von nicht-verbündeten, anderen Staaten als offensiv perzipiert. Somit wird die Unterscheidung defensiv-offensiv eine psychologische Perzeptionsfrage (Jervis 17 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland 2017, 1978; Yarhi-Milo 2014). Und selbst dort, wo militärische Spezialisten die Unterscheidung technologisch ausweisen können, können sie die mögliche Intention nie ausschließen, dass defensive Waffensysteme ohne grosses Aufhebens in Kombination mit offensiven Systemen eingesetzt werden können. Defensive Schutzschilde, konventioneller wie nuklearer Art, sind deshalb für solche Kritik immer anfällig – und enthüllen gleichzeitig die zynische Doppelbödigkeit des nicht-verbündeten Kritikers. Unsicherheit über zukünftige gegnerische Intentionen in einer parteiisch bevorteilenden (und deshalb immer umstrittenen) Ordnung ist damit der entscheidende Grund, warum das Erkennen der Intentionen von Konfliktgegnern inhärent schwierig ist. Im Umkehrschluss lässt sich damit eine weitere, zentrale Einsicht der Strategic Studies formulieren. Gerade weil das Sicherheitsdilemma unauflöslich in die internationale Politik eingewoben ist, entscheidet das ökonomisch befreundete Machtgewicht sowie die politisch so geschickte wie robuste Nutzung glaubwürdiger militärischer Abschreckungsmacht, nicht der sporadische Einsatz militärischer Gewalt, darüber, welches strategische Standing ein Staat in den Augen nicht-verbündeter Länder in der Welt und, im besonderen, in den Augen der Mitglieder eines Bündnisses hat – und haben will. Die Notwendigkeit zur Strategiebildung ist damit wegen des Sicherheitsdilemmas unerlässlich.20 Ausgehend von diesen Grundannahmen der Strategic Studies zur Beschaffenheit der Weltpolitik, legt der Text nun in verkürzter Form drei Verständnisse von Strategie dar, die von diesen Annahmen ausgehen und zusammengenommen den Zugang zur Analyse von Strategie und zum Machen von Strategie ermöglichen. 20 Die Gefahren wie die Möglichkeiten, denen AI-unterstützte Strategiebildung im Cyberraum entgegentritt/begegnet (u. a. Greenberg 2019; Nye 2016; Libicki 2007), werden ausführlich im Kapitel „Cyber, AI, and Strategy-making“ behandelt. 18 Maximilian Terhalle Drei Verständnisse von Strategie für Entscheider Henry Kissingers Verständnis von Strategie als Weltordnungspolitik beruht auf der Annahme, dass Strategie von einer klaren Konzeption der Zukunft abhängig ist. Carl von Clausewitz’ Denkmodell besteht aus explizit non-linearen Strategiedynamiken. Und Lawrence Freedman legt dar, dass Strategien als Entscheidungsprozesse durch kognitionspychologische Logikmodelle operieren. – Zusammen mit den drei vorgenannten Grundannahmen ermöglichen diese Ansätze wesentliche Vorteile bei der Entscheidungsfindung, gerade weil sie Regierungschefs/-mitgliedern und ihren engsten Beratern in einer ansonsten undurchdringlich komplexen Weltpolitik analytisch festen Überblick gewähren. Der so gewonnene, antizipierende Blick erlaubt es dem Entscheider, mit seiner Strategie Entwicklungen aktiv, nicht reaktiv, zu beeinflussen. Mit anderen Worten: Die drei Ansätze geben Entscheider den roten Faden an die Hand, der ihnen – ohne diese konzeptionellen Hilfsmittel – mit grosser Wahrscheinlichkeit aus der Hand genommen wird. Henry Kissinger: Weltordnungspolitik als Strategie, Strategie als Konzeption der Zukunft Weltordnungen und die Einflusssphären der Großmächte werden sicherheitspolitisch durch das Ende von Kriegen bestimmt (zuletzt: Kalter Krieg). Weltordnungen bevorteilen deshalb, wie angedeutet, zumeist eine Gruppe (die Sieger), womit andere, schwächere Akteursgruppen (die Verlierer) inhärent benachteiligt werden. Ordnungen sind somit für gewöhnlich einige Zeit lang stabil. Weil sie aber keine abstrakten Strukturen sind, sondern von, naturgemäß nie objektiven, Strategen im Sinne einer zu einem bestimmten Zeitpunkt stärksten Gruppe erdacht wurden und in deren Machtverständnis adaptiv konserviert werden, 19 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland bevorzugen Ordnungen immer einige und gereichen anderen, unterschiedlich stark, zum Nachteil (Kissinger 2014; Terhalle 2015).21 Das heißt nicht, dass die Sozialisation eines ehemaligen Gegners in das eigene Lager nicht gelingen kann, zumal nach einem Krieg. Japan, Deutschland und Italien sind hier Beispiele aus der Zeit nach 1945. Auch schließt diese Annahme Möglichkeiten realpolitischer oder politikfeldbezogener Kooperation verschiedentlicher Intensität keineswegs a priori aus. Das Sicherheitsdilemma aber, das der scheinbar stabile Status quo beinhaltet, bleibt der Weltpolitik immanent. Ohne akzeptierte Einflusssphären, die durch realpolitische Diplomatie unter den Großmächten auf Kosten kleinerer Staaten (nach-)verhandelt werden können, kann sich der geopolitische Revisionismus der unterlegenen Gruppe radikalisieren, auch wenn dies abhängig ist vom Grad der Dominanz der gegebenen Machtverhältnisse. Wie unterschiedliche Logiken der Radikalisierung von Revisionismus funktionieren, kann man im übrigen zu Genüge an der deutschen Geschichte studieren und dann – reflektiert – auf die Gegenwart (RUS, CHI) anwenden. In welchem Kontext und in welchem Mass sind Abschreckung, Konfrontation, Rapprochment oder Appeasement angebracht, in welchem bewirkt der Einsatz des jeweiligen Instruments das Gegenteil; wie bestimmt man strategisch den Grad von Abschreckung, Konfrontation, Rapprochments oder Appeasement? Fragen, die heute meist unausgesprochen, selten ausgesprochen (Macron 2019, 2020) der Debatte über die Zukunft der NATO zugrundeliegen.22 Für Kissinger ist deshalb alles strategisches Planen von der Formulierung einer Konzeption der Zukunft der internationalen Politik abhängig. Die Notwendigkeit hierzu begründet er damit, dass Strategie – wiewohl informiert von der Historie – immer an der Schwelle von der Gegenwart in eine ungewisse Zukunft hinein operieren muss. Die 21 Eine abgewogene Kritik findet sich bei Hurrell (2015). 22 Und die den Kern einer ausgiebigen Privatunterhaltung des Autors mit Henry Kissinger 2019 bildeten. 20 Maximilian Terhalle strategische Konzeption der Ordnung hält dabei Grundpfeiler und Kernziele der Zukunft fest, für die die Strategie anpassbare Optionen zu ihrer Erreichung anbieten muss. Sie tut das, indem das langfristige Ziel einer bestimmten Ordnung und deren Konturen strategisch im kurz- und langfristigen außenpolitischen Handeln als roter Faden reflektiert sein muss. Kissinger sieht hierfür die Trias aus Instinkt, Urteilsvermögen und das Handeln im richtigen Augenblick als zentral an. Der feine Instinkt für erste Konturen sich undeutlich anbahnender, neuer Gelegenheiten zum weltpolitischen Manövrieren ist von enormer Bedeutung, da er dem Strategen anzeigt, wie nützlich die jeweilige Gelegenheit zur Erreichung der Zukunftskonzeption ist. Nur hierin liegt für ihn die Kunst des Möglichen. Nur so können Strategen, die qua natura nie mit vollständiger Information über und Kenntnis von der Zukunft ausgestattet sind, Gelegenheiten zum Handeln erkennen. Weit bevor andere die neuen Konturen begreifen, leitet der Instinkt so das Urteilsvermögen des Strategen an und eröffnet ihm Wahlmöglichkeiten (Kissinger 2019, 4–5; 1957, 324–30).23 Strategie hingegen, die „realistisches“ Zeitverständnis mit ‚unter den gegebenen Bedingungen möglich‘ gleichsetzt und dies fälschlicherweise als Bismarcks ‚Kunst des Möglichen‘ simplifiziert, missversteht gerade die Natur zukunftsorientierter Strategie.24 Deshalb insistiert Kissinger, dass Instinkt und Urteilsvermögen leitend sein müssen, da der Zeitpunkt, zu dem sich die Ungewissheit über die unklaren Konturen aufgelöst hat, auch der Zeitpunkt ist, an dem der Stratege die 23 An dieser Stelle wird der gewichtigste Unterschied von Strategie als Beruf zu Webers Politik als Beruf besonders deutlich. Webers bekanntes Diktum der Politik als „starkes langsames Bohren von harten Brettern“ (1993, 67), das er im Folgesatz eher zurückhaltend einschränkt, wohnt eine status-quo Bias inne. Obschon Stabilität ein grundlegendes, adaptiv zu erreichendes Ziel von Strategie darstellt, ist das intuitive und wache Ergreifen von Gelegenheiten zum strategischen Handeln nicht mit einem grundsätzlichen Verständnis von Politik als ‚Bohren harter Bretter‘ zu vereinbaren. 24 Zu Bismarck: Gall 1980, 23, 127–8, 729. 21 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Dinge nur noch selten wesentlich in seinem Sinn beeinflussen kann. Leiten hingegen Instinkt und Urteilsvermögen den handelnden Strategen, hat er den notwendigen Spielraum, um den besten Zeitpunkt seines strategischen Handelns selbst zu bestimmen. Um dieser (im Kern bis heute unveränderten) Problematik zu begegnen, bedarf es „[the] ability to project beyond the known. And when one is in the realm of the new, then one reaches the dilemma that there is really very little to guide the policymaker except what convictions he brings to it. … Every statesman must choose at some point between whether he wishes certainty or whether he wishes to rely on his assessment of the situation. … If one wants demonstrable proof one in a sense becomes prisoner of events“ (Kissinger zit. in Ferguson 2015).25 Ein aktiver nationaler Sicherheitsberater muss diese strategischen Qualitäten besitzen, um den Entscheidungsträger trotz nie vollständiger, geschweige denn gerichtsfester Informationslage mit passenden Optionen zum Führen durch Handeln zu bewegen. Es ist deshalb naheliegend, dass Kissinger dem aktiven, resoluten Strategen und Tatmenschen den Vorzug gibt, weil er nur durch ihn die Möglichkeit gegeben sieht, den jeweils instinktiv erkannten Spielraum erfolgreich zu nutzen: „Both sides of the Atlantic would do well to keep in mind that there are two kinds of realists: those [experts] who use facts and those [strategists] who create them” (Kissinger 1965, 249).26 Nationale Sicherheitsberater, die das realistisch Mögliche allein am gegenwärtig Erkennbaren ausrichten und dementsprechend grund- 25 Kissinger nannte dies ‚the problem of conjecture‘. 26 Neben anderen sind hier Isaiah Berlins Klassiker „The Sense of Reality“ und „Political Judgment“ (1996, 1–53) einschlägig. 22 Maximilian Terhalle sätzlich zurückhaltendes Handeln empfehlen, sieht Kissinger konsequenterweise nicht als geeignet an.27 Der Wille zum Handeln, der solcher strategischen Initiativkraft zugrunde liegt, muss dabei alle einem Strategen zur Verfügungen stehenden, sich potenziell bietenden und zuweilen manipulierbaren Mittel nutzen. Josep Borrell, der EU-Außenbeauftragte, implizierte dies Anfang 2020, als er von einer neuen weltpolitischen Realität sprach, bestehend aus „issue linkage“ und „raw power politics“, „[where] we see economic tools, data streams, technologies, and trade policies used for strategic ends.“ Dabei spiegelt der bei der praktischen Umsetzung des strategischen Urteilsvermögens gewählte Stil die an der Zukunftskonzeption orientierte, scharfsichtige Entschlossenheit des Strategen wider. Zu den Formen dieses gegenüber nicht-verbündeten Staaten angewandten Stils gehören nicht nur aber auch Chuzpe, Finesse sowie „Wachsamkeit, Kampfbereitschaft und Kaltschnäuzigkeit“ (Schwarz 1985, 165; s. a. Welch 2005, 8–9). Carl von Clausewitz: Denkmodell Strategiedynamiken Clausewitzens in der Forschung heute unbestritten am meisten anerkannte Leistung besteht darin, nicht-lineare und reziproke Wirkungsdynamiken in Konfliktsituationen erkannt zu haben. Seine „wunderliche Trinität“ des Krieges aus Gewalt, Zufall und politischem Zweck legte dabei den Grundstein seiner Theorie von und für Strategie. Er hinterfragte einfache Ziel-Wirkung-Annahmen, die sich auf seinerzeitige (und auch heute anzutreffende) rationalistische Kalkulationen 27 Bemerkenswerterweise kritisierte Friedrich Merz genau dies nicht anhand des Sicherheitsberaters der gegenwärtigen Bundeskanzlerin, sondern an ihr selbst. Wenn auch allgemeiner auf Politik bezogen, trifft seine Aussage auf Strategie zu: „Frau Merkel hat gesagt, Politik bestehe aus dem, was möglich ist und da widerspreche ich ernsthaft. Man muss in der Politik etwas möglich machen und etwas möglich machen wollen.“ Und fügte hinzu, nur dies stelle Führung in der Politik dar (zit. in FAZ 2019a). 23 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland der vorhandenen Mittel in Bezug zur Erreichung von Zwecken beriefen. Er formulierte dadurch einerseits ein Verständnis für die Akzeptanz von Zufällen und für die reziproke Dynamik diplomatischmilitärischer Konfliktentwicklungen sowie andererseits die begrenzte Steuerungsmöglichkeit beider durch eine exakte politische Zielbestimmung im Sinne eines Plans. Friktionen werden vielmehr qua natura von eben dieser Trinität generiert und erschweren in erheblichem Maße die kognitive Greifbarkeit und analytische Beantwortung ihrer diffusen und komplexen Dynamik untereinander durch den Strategen (Freedman 2013, Kap. 7; Herberg-Rothe 2017, Kap. 7). Clausewitz war sich somit des unweigerlichen Problems strategischer Unvorhersehbarkeit in Konflikten bewusst, verneinte aber stringent, dass dies zu einer tabula rasa führen müsste. Er insistierte vielmehr, dass (Donald Rumsfelds) unkown unknowns immer nur ein Teil der Planung waren. Auch Gegner (und Feinde) waren – und sind – gleichermaßen der Logik jener Friktionen ausgesetzt, die der Trinität von Konfliktdynamiken innewohnten. Er sah deshalb Erschütterungen der Zielplanung als gegeben an und inkorporierte Planungen für Eventualitäten in sein Denken. Trotz dieser manifesten Ungewissheit, so wies er Strategen an, waren übergeordnete Ziele mit Beharrlichkeit zu verfolgen, indem Einschränkungen des Handelns durch adaptives Verhalten aufzulösen war. Ein deutscher General (Moltke, der Ältere) sollte dies später so fassen: „Die Strategie ist die Fortbildung des ursprünglich leitenden Gedankens entsprechend den stets sich ändernden Verhältnissen“ (zit. in Herberg-Rothe 2017, 180). Kissinger würde anstatt des ‚leitenden Gedankens‘ seine Konzeption der Zukunft setzen. 24 Maximilian Terhalle Lawrence Freedman: Strategie als Entscheidungsprozesse der Kognitionspsychologie Die moderne Strategielehre setzt hier an und analysiert Entscheidungsfindungen in weitgehend, aber nicht vollständig unwägbaren Kontexten. Sie erkennt die für Entscheider unausweichliche Schwierigkeit an, im Jetzt dieser Unsicherheit Strategien für das unklare Morgen liefern und adaptiv implementieren zu müssen. Spannungen zwischen kurz- und langfristiger Planung für komplexe Kontexte sind dabei dem Blick auf die kognitiven Anforderungen an Strategen immanent. Freedman argumentiert, dass politische Strategen ihre Entscheidungen für eine Option und gegen andere auf einer dualen Logik aufbauen. Er importiert die wissenschaftliche Disziplin der Kognitionspsychologie in die Strategic Studies und zeigt, dass zwei Logiksysteme im Entscheider miteinander rivalisieren. Das erste sind tief sitzende Stereotype, die von lebensalterbedingten Erfahrungen, Perzeptionen und Interessen individuell geprägt sind und eine zumeist feste Weltsicht hervorgebracht haben, die die Sicht auf die Zukunft wesentlich bestimmt (System 1). Diese Stereotype brechen intuitiv und sekundenschnell komplexe strategische Situationen kognitiv herunter und projizieren sie durch die eigene Weltsicht als konkretes Handeln in die Zukunft. Das zweite System kann als Korrektiv fungieren, indem es die Angemessenheit des Stereotyps für den akuten Kontext prüft. Dieses System betont das rationale Element der Strategieauswahl, wobei es neuronal auf die simultane Kontextualisierung von höchstens sieben Faktoren begrenzt ist (Freedman 2013, 601). Nicht nur, aber auch deshalb dominiert es das erste System keineswegs verlässlich. Im Gegenteil, das erste Logiksystem prägt die unmittelbare Perzeption und lässt sich, nicht zuletzt unter Zeitdruck, nur mühsam durch das zweite revidieren. Im günstigen Fall, dass es sich durchsetzt, kann es ein visionäres Narrativ für die Zukunft schaffen, das den Charakter der Gegenwart kennt und die jeweilige An- 25 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland hängerschaft innerhalb des bürokratischen Apparats erreicht sowie in der Bevölkerung mobilisiert. Falls die Korrektivfunktion misslingt, kann die intuitive Anwendung des hergebrachten Stereotyps trotzdem vollkommen treffsicher sein – oder aufgrund veränderter Kontexte zu potenziell nachteiligen Analogieschlüssen führen (Freedman 2013, Kap. 38; Kahneman 2011). Während Freedman allerdings die Funktion der Strategic Studies ausschließlich aus der Perspektive des praxisnahen und auskunftswilligen Forschers betrachtet und andere Autoren zumeist die Sicht der häufig als – unausgesprochen – überlegenen, da reflektierteren Bürokraten im Sinne von System 2 annehmen, wählt dieses Buch einen dritten Weg. Und zwar aus folgendem Grund. Die Logiksysteme 1 und 2 interagieren, jedoch ist das erste eindeutig das stärkere Element, just weil es sich auch ohne und gegen den Rat von System 2 durchsetzen kann. Der Schlüssel liegt deshalb darin, vom Entscheider her zu denken, also das System 1 des jeweiligen Entscheiders minutiös zu kennen und es, wenn möglich, mit System 2 zu verknüpfen. Bei System 1 anzusetzen, das in der Person des Regierungschefs letztlich immer das schwerer zu beeinflussende aber entscheidende sein wird, und nicht bei System 2, scheint deshalb den realitätsnäheren Ansatz zu versprechen. Aufbau des Buches Der Band gliedert sich in vier Teile, die durch zwei Charakteristika zusammengehalten werden. Das erste Kennzeichen des Buches liegt darin, dass es die traditionell praktisch-empirische Herangehensweise der Strategic Studies wesentlich konzeptionell untermauert. Dies nicht, um das Fach unnötig zu akademisieren, als vielmehr die antizipierende Perzeptions- und Analyseschärfe des Entscheiders mittels konzeptioneller Grundlagen zu verbessern. 26 Maximilian Terhalle Das zweite Kennzeichen ist, dass der Verfasser nicht zuletzt aufgrund eigener mehrjähriger, praktischer Erfahrung in der nationalen und internationalen Sicherheitspolitik regelmäßig bewusst die Nähe zur nationalen, europäischen und internationalen Strategiediskussion als Alleinautor oder Co-Autor gesucht hat. Er sieht die Intellektuellen, wohlgemerkt eines freien Landes, deshalb nicht nur in der Pflicht, ihr komplexes Wissen von Strategiebildung dem Gemeinwohl nutzbar zu machen, sondern hält es auch für notwendig, dass sie dieses Entscheidern (und ihren Vor- und Nachdenkern) bündig und lesbar zugänglich machen.28 Deshalb finden sich in diesem Band einerseits wissenschaftliche Artikel wieder, die konzeptionelle Vorarbeit leisten und systematisch auf zentrale Fragen von Gegenwart und Zukunft eingehen sowie andererseits Kommentare und Policy-Analysen aus verschiedenen deutschsprachigen Zeitungen und englischsprachigen Journalen. Diese Einleitung und weitere sechs Kapitel sind bisher unveröffentlichte Ausarbeitungen, die übrigen Kapitel stellen Wiederabdrucke jüngerer Publikationen dar. Der erste Teil, „Grundbegriffe strategischen Denkens“, baut auf den Konzeptionen auf, die in dieser Einleitung gedrängt vorgestellt wurden. Es vertieft weitere wesentliche Konzeptionen der Strategic Studies und analysiert, wie sinnvoll über Handlungsspielräume prakti- 28 Michael Doyle, neben seiner Tätigkeit als Professor bei Columbia University ausgewiesener Langzeitberater der Vereinten Nationen, brachte dies dem Autor gegenüber 2008 als Ansporn so auf den Punkt: „Ich habe das selten geschafft. Aber wenn Du richtig gut sein willst, musst Du in der Lage sein, Dein Wissen nicht anlassbezogen auszurichten, sondern anlassbezogen Wissen abrufen und anwenden zu können. Dazu gehört insbesondere, Dein Wissen mit 600 Wörtern auf den Punkt zu bringen.“ Um die mitunter nicht-existente Beziehung zwischen Politik und diesbezüglichen Wissenschaftsdisziplinen wissend, ermunterte der Autor dieses Buches Auswahl-, Tenure-track- und Stiftungskommissionen, erfolgreiche Beispiele der Einflussnahme auf praktische Strategiebildung als gleichgewichtige Kernkriterien bei der Auswahl/Beförderung einzuführen (Terhalle 2016; ähnlich Walt 2012, 41). 27 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland schen strategischen Handeln nachgedacht werden kann. Dies erscheint angesichts der gängigen, für selbstverständlich gehaltenen Konstatierung der Verteidigung nationaler Interessen notwendig. Der zweite Teil, „Analytische Einzelaspekte der Strategic Studies“, behandelt vor dem Hintergrund der neuesten internationalen Forschung Themenkomplexe wie Cyber und AI, Containment, Revisionismus, internationale Ordnung, Realpolitik und geheimdienstliche Arbeit. Der dritte Teil, „Strategische Praxis und deutsche Sicherheitspolitik“, reflektiert die als staatsbürgerliche Pflicht des Wissenschaftlers angesehene Notwendigkeit, seine Forschungsergebnisse praxisnah publizistisch einzubringen. Dieser Teil bietet konkrete Vorschläge zu den gegenwärtigen Umbrüchen der Weltordnung. Die hierfür gewählten Formate sind internationale Policy-Journale und deutsche Tageszeitungen. Der vierte Teil, „Strategic Studies als ‚black elephant‘29 der deutschen ‚Internationalen Beziehungen‘“, beschäftigt sich mit der bis heute nicht erreichten Institutionalisierung der systematischen Analyse strategischen Denkens an deutschen Universitäten. Der Ruf von Bundespräsident Joachim Gauck von 2014, der diesen weißen Fleck genau markierte, ist längst verhallt. Der öffentliche Resonanzboden für strategische Debatten endet deshalb bis heute an den Eingangstoren politikwissenschaftlicher Institute. Dass „wir … heute Zeugen einer zunehmend destruktiven Dynamik der Weltpolitik“ sind, wird dort im Idealfall schulterzuckend gesehen, aber nicht systematisch universitär aufgearbeitet (Steinmeier zit. in FAZ 2020). Strategie und ihr Studium sind der black elephant, den der Singapurer Spitzenbe- 29 Ho rekurriert auf Hassem Talebs ‚black swan‘ und spinnt den Faden von dort aus ideenreich weiter: „The black elephant is the evil spawn of our cognitive biases. It is a cross between a black swan and the proverbial elephant in the room. The black elephant is a problem that is actually visible to everyone, but no one wants to deal with it, and so they pretend it is not there. When it blows up as a problem, we all feign surprise and shock, behaving as if it were a black swan“ (2017). 28 Maximilian Terhalle amte Peter Ho kognitionspsychologisch sehr treffend in einem anderen Zusammenhang so beschrieben hat (2017): „The black elephant is a problem that is actually visible to everyone, but no one wants to deal with it, and so they pretend it is not there.“ – Die diesbezüglichen Defizite lassen sich durch eine genaue Betrachtung und Kritik des Global-Governance-Mainstreams innerhalb einer sich selbst so bezeichnenden Disziplin der „professionellen Internationalen Beziehungen“ untersuchen, die seit den 1990ern übergreifend die Disziplin dominiert haben. Das Buch zeigt anhand der Themenfelder Macht und Praxisferne, worauf die Defizite der „IB“ beruhen und welche Desiderata dies offensichtlich gemacht hat. Dieser Band setzt mittels der in Deutschland fast vollständig außer Acht gelassenen Strategic Studies genau hier an. Literatur Baylis, John und Wirtz, James (2019) Introduction: Strategy in the Contemporary World. In: iidem (Hgg.), Strategy in the Contemporary World. Oxford University Press 2019, 6.A., 1–15. Berlin, Isaiah (1996) The Sense of Reality. New York: Farrar, Strauss and Giroux. Biddle, Stephen (2004) Military Power. Explaining Victory and Defeat in Modern Battle. Princeton University Press. Booth, Ken/Wheeler, Nicholas (2018) Uncertainty. In: Williams, Paul/MacDonald, Matt (Hgg.) Security Studies: An Introduction. New York: Routledge. Borrell, Josep (2020) Embracing Europe’s Power, 8.2. https://www.projectsyndicate.org/commentary/embracing-europe-s-power-by-josep-borrell–2020–02 (angesehen, 9.2.). Butterfield, Herbert (1951) History and Human Relations. London: Collins. Clark, Ian (2005) Legitimacy and International Society. Oxford: Oxford University Press. 29 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Clausewitz, Carl von (1980) Vom Kriege. Hg. von Werner Hahlweg. Dümmler Verlag Bonn, 19.A. Coker, Christopher (2017) Rebooting Clausewitz. ‘On War’ in the 21st Century. London: Hurst. Economist (2019) Transcript. Emmanuel Macron in his own words (English). The French president’s interview with The Economist, 7.11. https:// www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-in-his-ownwords-english (angesehen, 8.11.2019). Epstein, David (2019) Range: How Generalists Triumph in a Specialized World. London: Macmillan. Ferguson, Niall (2015) Henry Kissinger and the Study of Global Affairs. https:// sais.jhu.edu/kissinger/about/legacy (angesehen 18.1.2016). Frankfurter Allgemeine Zeitung (2020) Steinmeier: Deutschland muss Europa zusammenhalten, 14.2. https://www.faz.net/aktuell/politik/sicherheitskonferenz/steinmeier-deutschland-muss-europa-zusammenhalten–16634033. html (angesehen, 14.2.2020). Frankfurter Allgemeine Zeitung (2019a) Merz kritisiert Gretas Eltern: „Ich hätte meine Tochter da nicht hingelassen“, 25.9. https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/friedrich-merz-kritisiert-greta-thunberg-und-merkelsklimapolitik–16402552.html (angesehen, 26.9.2019). Frankfurter Allgemeine Zeitung (2019b) Merkel bei Mauerfall-Jubilaeum - „Werte müssen gelebt und verteidigt werden“, 9.11. https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/merkel-zu-mauerfall-werte-muessen-verteidigt-werden–16476780.html (angesehen, 9.11.2019). Freedman, Lawrence (2013) Strategy: A History. Oxford: Oxford University Press. Gadamer, Hans-Georg (1989) Das Erbe Europas: Beiträge. Frankfurt: Suhrkamp Verlag. Gauck, Joachim (2014) Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen, 31.1. http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Joachim-Gauck/Reden/2014/01/140131- Muenchner-Sicherheitskonferenz.html (angesehen, 1.2.2014). 30 Maximilian Terhalle Gilpin, Robert (1981) War and Change in World Politics. Princeton: Princeton University Press. Gray, Colin (2016) The Future of Strategy. Cambridge: Polity Press. Greenberg, Andy (2019) Sandworm. A New Era of Cyberwar and the hunt for the Kremlin’s most dangerous hackers. New York: Doubleday. Herz, Joachim (1950) Idealist Internationalism and the Security Dilemma. World Politics 2:2. Herzberg-Rothe, Andreas (2007) Clausewitz’s Puzzle: The Political Theory of War. Oxford: Oxford University Press. Heuser, Beatrice (2010) The Evolution of Strategy. Cambridge: Cambridge University Press. __ (2010) Clausewitz lesen! München: Oldenbourg. Ho, Peter (2017) The black elephant challenge for governments, 7.4. http:// www.straitstimes.com/opinion/the-black-elephant-challenge-for-governments (angesehen 11.11.2019). Hurrell, Andrew (2015) Kissinger and World Order. Millenium 44:1. __ (2011) The theory and practice of global governance. International Studies Review 13, 144–151. __ (2007) On Global Order. Power, Values, and the Constitution of International Society. Oxford University Press. Jervis, Robert (2017) Preface to the new edition. In: Perception and Misperception. Princeton: Princeton University Press. Jervis (1997) System Effects. Complexity in Political and Social Life. Princeton University Press. Kissinger, Henry (2019) Kissinger on Kissinger. Reflections on Diplomacy, Grand Strategy, and Leadership. New York: St. Martin’s Press. __ (1957) A World Restored. Metternich, Castlereagh, and the Problems of Peace 1812–22. Cambridge: Riverside Press. __ (1957) Nuclear Weapons and Foreign Policy. New York: Harper & Bros. Lindblom, Charles (1959) The Science of Muddling Through. Public Administration Review 19:2. 31 Eine Grundlegung strategischen Denkens in Deutschland Little, Richard (2007) The Balance of Power. Cambridge: Cambridge University Press. Luttwak, Edward (2003) Strategy. The Logic of War and Peace. Harvard: Belknap. Macron, Emannuel (2020) Speech of the President of the Republic on the Defense and Deterrence Strategy, 7. Februar https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/02/07/speech-of-the-president-of-the-republic-on-thedefense-and-deterrence-strategy.en. Milevski, Lukas (2019) Western strategy’s two logics: diverging interpretations. Journal of Strategic Studies 42:7. Morgenthau, Hans (1946) Scientific Man versus Power Politics. Chicago University Press. Schwarz, Hans-Peter (1985) Die gezähmten Deutschen. Von der Machtbesessenheit zur Machtvergessenheit. Stuttgart: DVA. Strachan, Hew (2007) Carl von Clausewitz’s On War: A Biography. New York: Atlantic Books. Terhalle, Maximilian (2015) The Transition of Global Order. Legitimacy and Contestation. New York: Palgrave Macmillan. Tetlock, Philip (2005) Expert Political Judgement. How Good is it? How can we know? Princeton University Press. Walt, Stephen (2012) Theory and Policy in International Relations: Some Personal Reflections. Yale Journal of International Affairs 7:2. Weber, Max (1919/1993) Politik als Beruf. Berlin: Duncker & Humblot. Windsor, Philip (2002) Strategic Thinking. An Introduction and Farewell. Boulder: Rienner. Yarhi-Milo, Keren (2014) Knowing the Adversary. Leaders, Intelligence, and Assessment of Intentions in International Relations. Princeton University Press. 32 Maximilian Terhalle 33 I. Grundbegriffe strategischen Denkens 35 2 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre Einleitung Die Sprachlosigkeit deutscher Politiker1 und Intellektueller war bemerkenswert, als der US-amerikanische Präsident Donald Trump zeitweilig die NATO für obsolet erklärte, indem er die Fakultativform der Verpflichtungen aus Artikel 5 des Nordatlantikvertrags hervorhob. Als Henry Kissinger dann kurzzeitig Trumps pro-russische Ausrichtung unterstützte, um Chinas militärisches internationales Erstarken durch Entzug seines einzigen starken Verbündeten zu konterkarieren und China damit zu isolieren, hätte dies unausweichlich das Kollabieren der Russlandpolitik des Kabinetts Merkel III – da ohne militärische US-Deckung – zur Folge gehabt (Roloff und Tiede 2016; Pomfret 2016). Bis Mitte des Jahres 2017 schien sich die aus schierer Verzweiflung (da aus Unkenntnis von Trumps Weltsicht) geborene Hoffnung vieler Transatlantiker zu erfüllen, der Präsident nähere sich dem hergebrachten Verständnis von Artikel 5 wieder an. Aber bereits Trumps Rede im September vor den Vereinten Nationen wiederholte seine unmissverständliche Mahnung an Verbündete, sich nicht auf „weit ent- 1 Im vorliegenden Artikel wird, abweichend vom ZfAS-Standard, bei personenbezogenen Substantiven die männliche grammatikalische Form verwendet. Der Autor schließt damit Personen weiblichen wie männlichen Geschlechts gleichermaßen ein. fernte Länder“, ergo die USA, zu verlassen (United Nations General Assembly 2017, S. 10). Ein durchgestochenes Geheimpapier der NATO vom Oktober, das das Bündnis für nicht verteidigungsfähig erklärte, zeigte dann wie im Brennglas die ganze Ohnmacht deutscher Sicherheitspolitik auf (FAZ 2017). Dass Sigmar Gabriel im Dezember 2017 von der Notwendigkeit einer „strategischeren Außenpolitik“ (Gabriel 2017) sprach, beleuchtete nur den überfälligen Charakter der kommenden Debatte. In dieser wird es um nicht weniger als den Wesenskern deutscher und europäischer Sicherheit gehen. Die Absenz freilich einer systematischen Debatte über Strategie überlässt diesen Kern in unguter Weise der Tagespolitik (wiewohl diese unbestreitbar den Takt des politischen Lebens in Berlin bestimmt). Dieser Artikel versteht sich deshalb als erster Aufriss eines Forschungsthemas, das in Deutschland bis heute vernachlässigt und nicht systematisch bearbeitet worden ist. In diesem Sinne bietet der Aufsatz einen knappen Überblick über einige wesentlichen Aspekte zum Thema Strategie.2 Bei der Benennung des Forschungsgegenstands wird hier nicht die wörtliche Übersetzung von Strategic Studies adoptiert, sondern das Fach als Strategielehre bezeichnet.3 2 Zur Kritik am Fach Strategielehre, siehe John Baylis et al. (2017, S. 812, 319–336) und speziell mit Blick auf Fragen der internationalen Ordnung, siehe Bradley S. Klein (1994, S. 138). Strategielehre versteht sich nicht als Kriegs- bzw. Militärwissenschaft. Der rein militärische Fokus der letzteren widerspricht der von Carl von Clausewitz erarbeiteten Zentralität von Politik für Strategiebildung, wie sie sich seit dem Ersten Weltkrieg in der Wissenschaft durchgesetzt hat. Genauso wenig entspricht Strategielehre den angelsächsischen Security Studies. Diese tangieren zwar mit Blick auf das Problem des Sicherheitsdilemmas die Strategielehre, lassen aber aufgrund ihrer kontinuierlich breiter definierten Kaprizierung auf Subkontexte wie Wasser, Umwelt oder Cyber sowie auf eine kulturell globale und genderspezifizierte Reflektion von Theorien zu Sicherheit den Kern von Strategie außen vor. 3 Ontologische und epistemologische Fragen werden in einem späteren Aufsatz vertieft werden; hier mag der Hinweis genügen, dass die klassisch realistisch inspirierte neuere Forschung zum Thema Strategie der Ontologie von Friedrich Kratochwil folgt (2008, S. 80–98). 36 Maximilian Terhalle Die Ausführungen sind folgendermaßen gegliedert: Zunächst wird, im zweiten Abschnitt, dargelegt, warum und wie es überhaupt zu dem ausweislichen Mangel an Strategielehre in Deutschland gekommen ist. Sodann werden die Wurzeln der antagonistischen Natur der Strategielehre im dritten Abschnitt dargelegt, ohne deren nicht deterministische Konnotation zu übersehen. Im vierten Abschnitt wird gezeigt, wann die Anwendung von Strategien überhaupt notwendig wird und warum die Konfliktnähe der Strategielehre keineswegs und ausschließlich bedeutet, dass ihr Ansatz erst beim Ausbruch von Gewalt Geltung erhält, sondern Strategieplanung potentielle Konflikte zu antizipieren sucht und deshalb bereits zu Friedenszeiten beginnt. Im nächsten, fünften Abschnitt hebt der Aufsatz einige der klassischen Einsichten Clausewitz’ hervor und zeigt ihre heutige analytische Vitalität auf. Eingebettet in diese heute besonders international stark erforschten Ideen Clausewitz’ wendet sich der Artikel der in Deutschland ebenfalls weitgehend vernachlässigten angelsächsischen Literatur in einem sechsten Abschnitt zu. Dies ist nicht zuletzt notwendig, weil deren Autoren zu wesentlichen Ideengebern bei der systematischen Erfassung moderner Strategielehre geworden sind. Erst aus dieser Synthese klassischer und moderner Literatur zum Thema lässt sich Strategie definieren als langfristige Konfliktplanung und akute konfliktangetriebene Entscheidungsfindung in einem dies wird im siebten Abschnitt präsentiert. Im Anschluss, dem achten Abschnitt, macht die Analyse sechs Vorschläge, wie Deutschland konkret von der hier umrissenen Strategielehre profitieren könnte. Abschließend fasst der Artikel die Ergebnisse zusammen und fordert, dass ein neu zu schaffendes Internationales Strategiekolleg, das Sigmar Gabriels Forderung nach einer strategischeren Außenpolitik aufnimmt, am Wissenschaftszentrum Berlin angesiedelt werden sollte. 37 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre 1. Land ohne Strategie(lehre) Zunächst: Warum gibt es in Deutschland einen Mangel dessen, was hier als Strategielehre bezeichnet wird? Aus dem Zweiten Weltkrieg kommend, entschloss sich das nicht souveräne Westdeutschland, seine politische Verfasstheit, Außenpolitik und Sicherheit in Europa und mit Amerika zu verankern. Ostdeutschlands Kommunisten folgten ihrer Ideologie und unterwarfen sich der Sowjetunion. Den Glanz des Wirtschaftswunders konnte Bonn über die Jahre hernach nur erringen, weil seine Gesellschaft – und Exportmöglichkeiten – vom amerikanischen Militär geschützt waren. Die Bundeswehr spielte darin zwar die gewichtige Rolle des zentralen Truppenstellers, aber die Bundesregierungen blieben in den großen Fragen der nuklearen Auseinandersetzung der Supermächte ein, wenn auch meist sehr geschätzter, Befehlsempfänger (Heuser und Stoddart 2017, S. 455).4 Ein ehemaliger deutscher General brachte dies auf den Punkt, als er konzedierte, die Lehre in der Generalstabsausbildung „konzentrierte sich auf die Ebene der Taktik und der Truppenführung. Die Entwicklung der Strategie dagegen war Sache des Bündnisses“ (Heuser 2005, S. 27).5 Bei der NATO, anders als beim Warschauer Pakt, gab es unbestreitbar Möglichkeiten des Austauschs mit den USA; dass aber die Prioritäten der Planung und deren Festlegung durch die harte Hand Amerikas geschahen, daran ließ Washington nie geringsten Zweifel aufkommen. Die USA sahen nach dem Ende des Kalten Krieges infolgedessen keinen Grund, an dieser Handhabung der Allianz etwas zu ändern. Somit war es die Dominanz der USA im Bündnis, die das Entstehen deutschen strategischen Denkens systematisch unter- 4 Die Autoren können allerdings zeigen, dass Deutschland seit Mitte der 1960er Jahre mindestens implizit, durch geschicktes Zunutzemachen politischer Gemeinsamkeiten mit den Briten, die Nuklearstrategie der NATO zu beeinflussen suchte (Heuser und Stoddart 2017, S. 471). 5 Es handelte sich hier um General Heinz von Gathen. 38 Maximilian Terhalle lief und wesentlich zu dem konzeptionellen Vakuum beitrug, das bis heute prägende Wirkung hat. Unter vielen (nicht allen) deutschen Politikern, Generälen und Diplomaten hat dies eine Haltung befördert, die kaustisch so zusammengefasst worden ist: „No strategy, please, we are Germans“ (Mangasarian und Techau 2017, S. 170). Im intellektuellen Milieu, das qua Denomination dem Gegenstand am nächsten steht, der Internationalen Politik, zeigen sich ähnlich unstrategische Grundzüge. Nach dem Zweiten Weltkrieg entfernte sich das von Max Horkheimer marxistisch ausgerichtete Fach schnell vom antitotalitären Konsens der jungen Bundesrepublik und richtete sich konsequenterweise betont antiamerikanisch aus. Deutschjüdische Emigranten wie Hans Morgenthau, die wesentlich zum Aufbau einer weltweiten realistischen Schule von den USA aus beitrugen, wurden hierzulande nicht rezipiert. Folgenschwer war dann der Einfluss von Jürgen Habermas, der sich als Philosoph in die Politik(wissenschaft) einmischte. Indem er sich mittels seiner Kommunikationstheorien von jeglichen machtorientierten Ansätzen abgrenzen wollte, goss er eine spezifisch deutsche Schlussfolgerung aus dem Zweiten Weltkrieg in seinen generalisierenden Ansatz. Im Kern wollte er Interessenkonflikte jedweder Natur innerhalb eines Staates (ausschließlich westlicher Demokratien, wie er unterschlug) und darüber hinaus international immer kommunikativ auflösen. Dass Konflikte inhärenter Bestandteil des Zusammenlebens sozialer Gruppen waren und Macht dabei jedwede soziale Beziehungen (mit-)bestimmte, auch nach dem Zweiten Weltkrieg, dem verschloss er sich. Genau dies zwang den Doyen der Oxforder Politikwissenschaft, Andrew Hurrell (2011, S. 150), kürzlich festzustellen: „Habermas’s work is inexplicable outside of the social, political and historical consciousness of Germany“. Trotz des Endes des Kalten Krieges hat das Fach das machtfremde Muster Habermas’ tradiert. Entsprechend einer realistischen Schule hat die sich selbst so bezeichnende professionelle Politikwissenschaft 39 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre seitdem fast exklusiv die mit Kommunikationstheorien eng verzahnten Kooperationstheorien zur Analyse von Global Governance-Aspekten genutzt. Gleich geblieben sind der axiomatisch strategie- und machtfremde Charakter der Fachdebatten (sowie der Lehre) und die oft als nebensächlich betrachtete Rolle des Nationalstaates in Zeiten der Globalisierung.6 Dass seit Habermas’ Zeiten die gleichsam extreme Spezialisierung des Faches (wie anderswo) unzählige Experten hervorgebracht hat, denen die Synthese größerer internationaler Zusammenhänge im Widerspruch zu ihren häufig engen, professionellen Sichtweisen steht, hat damit eine weitgehende, kosmopolitisch unterzeichnete Außerachtlassung von Fragen bewirkt, die die Grundlagen von Strategie und internationalen Ordnungen betreffen (Terhalle 2015, 2016). Nicht ganz zu Unrecht haben führende US-Vertreter des Fachs deshalb frühzeitig jenen „Flight from Reality“ (Shapiro 2007) beklagt, der hierzulande tiefe Spuren hinterlassen hat. Deutlichster Ausdruck dessen ist bis heute die Absenz von Lehrstühlen, die sich dem ganzheitlichen Studium von Strategie widmen. Teile der politischen und intellektuellen Eliten stehen damit jenen Bevölkerungsgruppen und Medien nah, die besonders in Konfliktfällen weiterhin pazifistische Zurückhaltung aus dem Zweiten Weltkrieg ableiten. Aber die Niederlage, die Reinhart Koselleck (1988, S. 13–61) 6 Vereinzelt finden sich im Fach Geschichte Stimmen, die den Komplex Krieg (Neitzel 2007, 2012) bearbeitet haben; auch Theoretiker der Politik (Münkler 2003; Herberg-Rothe 2017) haben dazu beigetragen. Ihr wertvoller Beitrag bezieht sich auf die Analyse des Kriegsgeschehens in seinen mannigfaltigen Formen, nicht aber auf Strategiebildung vor Konfliktausbruch und nicht auf die spezifische Untersuchung von Strategien als angewandte Konzepte in Konfliktfällen. Interessanterweise nutzte jedoch der politische Historiker Andreas Hillgruber (1965, S. 23) bereits vor über 50 Jahren das Konzept Grand Strategy für seine Arbeit über Hitlers Strategie – allerdings nicht systematisch. Im Vergleich dazu ist die englischsprachige Literatur zum Thema Strategie um viele Weiten fortgeschrittener und reichhaltiger. Siehe zum Beispiel Peter Trubowitz (2011), Jeffrey W. Taliaferro et al. (2012) oder die Vielzahl an Studien vor/nach 9/11, dem Irakkrieg und angesichts der chinesischen und russischen Herausforderungen. 40 Maximilian Terhalle den Deutschen just noch ein Jahr vor dem Mauerfall als Reflektionsfolie für die „Historie der Besiegten“ anbot, ist längst in bester deutscher Manier gründlichst aufgearbeitet – und durch die Verankerung im westlichen Bündnis praktisch umgesetzt. Als Tugend missverstandene, teils verinnerlichte Selbstzweifel und auch instrumentalisierter Vergangenheitserhalt sind habituelle Restbestände einer gleichsam provinziellen Moralistik in einem weltweit respektierten Land, die innergesellschaftlich erodieren, weil sie den gärenden Paradigmenwechsel mit Ideenlosigkeit kaschieren, jedoch außenpolitisch ohne Resonanz bleiben.7 Dabei hatte Joachim Gauck noch in einer seiner letzten Reden 2017 auf „das Wichtigste“ hingewiesen, auf das Deutschland sich längst verlassen kann, „eine Haltung“ nämlich, die „durch Vertrauen zu uns selbst, das Vertrauen in die eigenen Kräfte“ geprägt ist (Mangasarian und Techau 2017, S. 163).8 7 Eine kritischere Sicht, geäußert von einem langjährigen, engen sicherheitspolitischen Mitarbeiter der Bundeskanzlerin, bestreitet, dass „[…] ohne erheblichen Druck äußerer Umstände […]“ in Zukunft eine „[…] Bereitschaft zu einer Revision der deutschen Sicherheitspolitik […]“ zu erwarten ist (Vad 2017, S. 248). Worin dieser erhebliche Druck explizit bestehen würde, sagt Erich Vad jedoch nicht. Denkbar sind gewiss mehrere Formen. Wichtig ist aber der Hinweis darauf, dass Druck von außen, ob nun in seiner extremen Form (Krieg) oder in weniger starker Form (außenpolitischer Anstoß), eine Variante sein können, wie Deutschland sein Verhältnis zu Machtfragen an internationale Realitäten (und an sein von außen neu bewertetes Gewicht) überdenkt. Anstöße können hierzu unter anderem von europäischen Nachbarn (Frankreich, Polen) kommen. Ob dies, wie Vad suggeriert, zwingend innergesellschaftliche Veränderungsprozesse ausschließt, ist nicht gesagt. Möglicherweise haben diese Prozesse unbemerkt längst eingesetzt. Denn: Nicht mehr auszuschließende strategische Krisen (Russland/NATO, Nordkorea, US-Rückzug) könnten das gesellschaftspolitische Bewusstsein für die Grundlagen unserer Freiheit und unseres Wohlstands erheblich verändern. Bundespolitiker, zuletzt Norbert Röttgen bei einer Veranstaltung am 20.11.2017 in Berlin, weisen auf den simplen Punkt hin, dass viele Bürger, im Vergleich zu noch vor fünf bis zehn Jahren, deutlich tiefersitzende Ängste äußern, wenn sie Fragen zur internationalen Politik beantwortet wissen wollen. 8 Für den weiteren Zusammenhang, siehe Michael Howards (2008) Ausführungen. 41 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre Die Konsequenzen für das strategische Denken in Deutschland sind demgemäß nicht vorteilhaft gewesen: Obwohl die Chefplaner von der Strategiebildung der Weltpolitik praktisch weitestgehend entkoppelt waren und weil das intellektuelle Milieu jegliche Neugierde an Strategie eo ipso negiert hat (und damit auch vorhandene Wissensbestände im westlichen Ausland) haben sich die deutschen Planer genauso pragmatisch wie schlicht bar analytischen Rüstzeugs an ihre Arbeit gemacht. Unweigerlich hat das taktisch sozialisierte, Apparatinterne Nachdenken damit über Jahrzehnte eine antiintellektuelle Position entwickelt, die die Vielfalt und systematische Reflektionsfähigkeit externer Denktraditionen vernachlässigt hat. Diese Tradition hat im sicherheitspolitischen Milieu die ungute Tendenz vieler politischer Praktiker (nicht aller) verstärkt, schlicht Lösungen für konkrete Probleme zu suchen. Und dies ohne zunächst die ihnen eigenen Herangehensweisen und Weltbilder, selbst angesichts weltpolitischer Umbrüche, auf den Prüfstand zu stellen. Die Unbestimmtheit ihres Pragmatismus ist dabei ja, entgegen eigener Überzeugung, immer von unausgesprochenen Annahmen geprägt, die in die Entscheidungsfindung einfließen.9 Deshalb ist mangelnde, ernsthafte Reflektion über die Parameter dieses stets funktionierenden Pragmatismus ein schwerwiegender Grund, warum Umbrüche der Gegenwart nicht angemessen zu fassen sein mögen. Darüber hinaus hat diese Tradition ein Denken dahingehend vertieft, dass viele Praktiker die Grenze der Kunst des Möglichen dort ziehen, wo das Heute aufhört, weil sie amtierenden Bundesregierungen in strategischen Fragen nicht vorgreifen wollen. Ihr Räsonieren endet mithin dort, wo das innenpolitisch Durchsetzbare angeblich endet und internationales Recht Grenzen setzt. Indem sie damit den Status quo 9 John Maynard Keynes (2013, S. 383–384) hat dies klassisch für den Einfluss von Wirtschaftstheorien formuliert: „Practical men, who believe themselves to be quite exempt from any intellectual influences, are usually the slaves of some defunct economist.“ 42 Maximilian Terhalle während der Entscheidungsfindung als unabänderlich akzeptieren, übersehen sie gleichwohl das Konflikten innewohnende Potential zur Neuerung und, zuweilen, die Notwendigkeit, dem Status quo mit Chuzpe zu begegnen, um die Zukunft zu gestalten, anstatt auf sie (spät) zu reagieren. Zentral bleibt deshalb die Forderung des ehemaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck (2014, S. 78), Deutschland „in schwierigen Zeiten […] vor allem geistige Ressourcen“ anzubieten, die das Land bei seiner Strategiebildung unterstützen. – Mit welchen Grundannahmen untermauert nun eine solche Lehre Strategie? 2. Antagonistische Natur Die Strategielehre begreift das Politische des internationalen sozialen Lebens als antagonistisch. Die ineinandergreifenden Wurzeln dieses antagonistischen Ansatzes, der keine deterministische Konnotation besitzt, sind systemischer und anthropologischer Natur.10 Das systemische Grundbedürfnis der militärisch stärksten Mächte einer historischen Episode besteht in dem Maß an Sicherheit, das die jeweils spezifische Lebensart und die dafür notwendigen Voraussetzungen erhält (Gilpin 1981; Clark 2005). Die Sättigung dieses fundamentalen Bedürfnisses erfordert deshalb eine historisch seltene, von allen zentralen Akteuren perzipierte Zufriedenheit mit dem Status quo. Unschwer wird dadurch deutlich, dass dem Politischen aus der Sicht des Strategen Konflikte immanent sind, da einige den Status quo als benachteiligend empfinden, während andere ihre privilegierte Position herausgefordert sehen und darauf zielen, diese entweder defensiv zu erhalten oder vorhandene Vorteile weiter auszubauen. Zusammengefasst: Internationale Ordnungen sind für gewöhnlich einige 10 Eine konzise Zusammenfassung des Widerspruchs zwischen Steven Pinker und Lawrence Freedman findet sich in Freedman (2017, S. 289) und bei Christopher Coker (2014). 43 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre Zeit lang stabil; just weil sie aber keine abstrakten Strukturen sind, sondern von, naturgemäß nie objektiven, Strategen im Sinne einer zu einem bestimmten Zeitpunkt stärksten Gruppe erdacht wurden (traditionell während/nach Kriegen) und in deren Machtverständnis adaptiv konserviert werden, bevorzugen Ordnungen immer einige und gereichen anderen, unterschiedlich stark, zum Nachteil (Buzan 2007, S. 237–46). Die Interessenlage potentieller strategischer Antagonisten wird weiter kompliziert durch die historisch ungleichzeitige, variierende Zuund Abnahme materieller Stärke einer zentralen Macht sowie Ver- änderungen ihrer ideologischen Ausrichtung. Russland und China demonstrieren diese Unzufriedenheit mit dem Status quo heute durch ihren Revisionismus. Der russische Präsident Wladimir Putin will jene geopolitische Tiefe zurückgewinnen, die er mit dem Ende des Kalten Kriegs verloren hat. Weil die Ziele seiner Strategie bisher unerreicht sind, war die Krim-Eroberung auch nicht der letzte Zug. China will seine historische Größe als Vormacht Ostasiens wieder erlangen. Seine maritime Salami-Taktik dient der langsamen Unterminierung des Vertrauens der benachbarten, kleineren Länder in die Sicherheitsgarantien der USA. Donald Trumps Revisionismus zielt darauf, dass die USA ihre von anderen angeblich missbrauchte Machtstellung durch den Rückzug von eben dieser Ordnung wiedergewinnt. Das systemische Grundbedürfnis eines Teils der Großmächte kann damit politisch nie garantiert, sondern höchstens historisch zeitweise befriedigt sein. Für die anderen gilt, dass sie ihre Grundbedürfnisse durch die der ersten Gruppe als dauerhaft und inakzeptabel eingeschränkt sehen. Ungeachtet diplomatischer Regeln und rechtlicher Streitschlichtung macht diese Logik die Einsetzung einer effektiven Schlichtungsinstanz, die die Sicherheit von Staaten im (erkennbar werdenden) Konfliktfall regeln könnte, unmöglich. Systemische Unsicherheit über zukünftige gegnerische Intentionen in einer parteiisch bevorteilenden Ordnung ist damit der entscheidende Grund, warum 44 Maximilian Terhalle das Erkennen der Intentionen von Konfliktgegnern inhärent schwierig ist – und Strategiebildung damit unerlässlich. Die anthropologische Sicht der Strategielehre komplementiert ihr antagonistisches Fundament. In strategischen Ansätzen sind Spitzenpolitiker die wesentlichen Akteure bei der Ausgestaltung politischer Entwicklungen innerhalb von systemischen Ordnungen. Die menschliche Natur wird dabei einerseits als kooperationsfähig betrachtet, zumal dann, wenn historische Erfahrungsrahmen, gleichviel wie blutig in der Vergangenheit erkämpft, eine Zahl von Völkern politisch, kulturell und wirtschaftlich besonders eng und deshalb friedlich verbinden. Andererseits ist Kooperation über diese Verbindungen hinaus möglich, aber aus der genannten Logik heraus stets anfällig. Gerade weil benachteiligte Großmächte, in unterschiedlichem Maße, ihre Position, ihr Sicherheitsbedürfnis zu verbessern suchen und andere dies umgekehrt aus Furcht vor Machtverlust verschiedentlich konterkarieren und bzw. oder ihre bessere Sicherheitslage unabhängig davon weiter ausbauen wollen, sieht die Strategielehre die menschliche Natur als permanent anfällig für die Versuchungen der Macht an. Thukydides’ klassisch realistisches Werk Der Peloponnesische Krieg hat der modernen Strategieforschung bereits im fünften Jahrhundert vor Christus die wesentlichen Motive menschlichen Handelns konzeptionell bereitgelegt. Forscher wie Richard Lebow, Bernard Brodie, Colin Gray, Lawrence Freedman, Graham Allison und Praktiker wie US-Verteidigungsminister James Mattis sehen deshalb in „Furcht“, „Ehre“ und „Interesse“ die zentralen Elemente menschlicher Natur, ob einzeln oder kombiniert wirkend (Lebow 2008, S. 45). Diese anthropologischen Ur-Antriebe machen „Fortschritte in der Gesittung“ in einer permanent von Unsicherheit über die Zukunft der Intentionen anderer gekennzeichneten Situation nie unmöglich, können sie aber stets begrenzen, anhalten oder revidieren (Meier 1983, S. 463). Gefühlte und bzw. oder tatsächliche Furcht treibt dabei an gegen den 45 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre Verlust einer bestimmten Position, wie auch eine gefühlte und bzw. oder tatsächliche Zurücksetzung aufheben zu wollen. Ehre, moderner vielleicht als Status ausgedrückt, ist das Ansehen in einer sozialen Hierarchie. Status kann, weil er in einer Ordnung respektive befördert oder benachteiligt wird, die Emotion Furcht in einen mächtigen, mitunter irrationalen Handlungsantrieb übersetzen und sie damit in ihrer Wirkung drastisch verschärfen. Da universal geteilt, ist Status ein rekurrierendes, konfliktinduzierendes Motiv, das die Natur von Konflikten besser erfasst als häufig genannte kulturelle Unterschiede zentraler Antagonisten. Interesse ist der egoistische Antrieb, im jeweiligen Konflikt exklusiv das Eigeninteresse zu befördern. Diese Essenz des Thukydides’schen Dreiklangs hat der deutschjüdische Emigrant Hans Morgenthau (1947, S. 158) 2400 Jahre später als den „animus dominandi“ bezeichnet, ob reflektiert im Streit um mehr Macht oder um den befürchteten Verlust von Macht. Kurz: Der antagonistisch ausgefochtene Wille zur Macht ist die zentrale Grundkonstante strategischen Denkens. Das ist im Kern, was Praktiker meinen, wenn sie von einem Vakuum sprechen, das in der internationalen Politik nie längerfristig bestehen bleibt. 3. Ohne Konflikt keine Strategie Die aus solchem Antagonismus erwachsenden, potentiell gewaltsamen Konflikte des internationalen sozialen Lebens sind gleichzeitig der empirische Ausgangspunkt der Strategielehre (Freedman 2013). Strategien sind deshalb nicht notwendig, wenn Politik – mitunter schwierige – innergesellschaftliche Herausforderungen durch einen weitestgehend funktionierenden Apparat und Prozesse kanalisieren kann. Strategien sind auch nicht notwendig, wenn Außen-, europäische und internationale Politik mittels routinemäßiger und institutionalisierter Arbeits- und Spitzentreffen weiche (Umwelt) oder harte 46 Maximilian Terhalle (Abrüstung) Themen bearbeiten. Strategien sind vielmehr dann gefordert, wenn sich politisches Konfliktpotential zunächst unmerklich entwickelt, dann deutlicher werdend anbahnt und sich – trotz Androhung von Gewalt nicht entschärft – entlädt; ungeachtet der Existenz völkerrechtlicher Normen und nicht kodierter Verhaltensregeln. In dieser Sphäre, in der „das nicht organisierte, nicht rationalisierte Leben zur Geltung kommt, [wird] Handeln […] nötig“ (Mannheim 1995, S. 100). Hier kommt nun der Erkenntnis Clausewitz’, dass das Verfolgen politisch widerstreitender Ziele in jegliche Betrachtung über Krieg einfließt und Krieg deshalb nie als separates Phänomen betrachtet werden sollte, für das Nachdenken über Strategie weitreichende Bedeutung zu. An keiner Stelle sprach er von einer logischen Folge, die den Krieg zur Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln macht; nur mehr fand er hierin schlicht eine Beschreibung, die die nicht friedliche Auflösung politischer Antagonismen zuweilen, aber nicht zwingend, im Krieg sah. Für ihn war die Formulierung von Strategie bereits zu Friedenszeiten deshalb von höchster Bedeutung, weil die politische Genese von Konflikten es just ermöglichte, ihr jeweiliges Anwachsen klug auch mit nicht blutigen Mitteln zu adressieren. Gleichsam zeitlos schlug er deshalb Strategen vor, Konflikten zu begegnen, indem bestehende Allianzen von Gegnern durch geschicktes Säen von Zwietracht möglichst früh unterlaufen oder, im Kriegsfall, Feinde bei der konkreten Allianzbildung gestört werden (Clausewitz 1980, S. 218–219). Strategien sind mithin in erster Linie für jene Konflikte zu entwerfen, die sich zwischen Großmächten anbahnen, unter der Schwelle zu militärischer Gewalt schwelen (und dort gebannt werden können) oder in tatsächliche Auseinandersetzungen übergehen. In allen drei Varianten muss sich der (potentielle) Konflikt nicht direkt und großflächig zwischen den Großmächten ergeben oder ereignen; (vehementer) Streit über das Verhalten von respektiven Verbündeten, über normativ abgeleitete Handlungen oder (zunächst) begrenzte Inkursionen 47 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre genügen. Strategielehre trägt nun dazu bei, eine analytisch begründete Kontextualisierung von Einzelereignissen zu ermöglichen. Eine derartige Kontextualisierung kann zu dem Ergebnis führen, dass das Einzelereignis eben genau ein solches ist; sie kann aber auch den Zusammenhang einer größeren, revisionistischen Strategie einer oder mehrerer Großmächte herausstellen. Strategen, die aufgrund dieser Konfliktnatur der Politik den Erhalt von Machtgrundlagen der westlichen internationalen Ordnung und damit den Erhalt ihrer Lebenswelt als Kern ihrer Arbeit betrachten, sehen sich deshalb in der Pflicht, stets kritisch gegenüber dem Austesten ihrer Willensstärke, versteckten wie expliziten Drohungen, schleichender Unterminierung oder überraschenden Angriffen durch andere zu sein. Lawrence Freedman (2016, S. 387) hat diese nie aufzugebende, klassisch realistische Sensibilität knapp als „the dark side of the strategic imagination“ genannt. Worst Case-Annahmen bilden darin den (militärisch) harten Untergrund einer steten, aber nicht deterministischen Haltung des Misstrauens gegenüber Voraussagen unausweichlichen Fortschritts und der Annahme der Selbstverständlichkeit politischer Freiheit. Gauck mahnte deshalb unlängst und unbewusst strategisch, solche Wachsamkeitspflicht schütze dagegen, dass „andere […] Hand an unsere Lebenswelt, an unsere Freiheit legen“ (zit. n. Mangasarian und Techau 2017, S. 163).11 In diesem expliziten Sinn hat er klar die Frage nach dem Kern des wofür eines deutschen Einstehens durch mehr Verantwortung beantwortet. 11 Die USA hatten – in wohl kalkulierender und damit begrenzender Form – bereits seit den 1970er Jahren höhere Verteidigungsausgaben seitens Bonns gefordert. Gaucks Interpretation hat nun deutlich gemacht, was die strategische Essenz solcher Verteidigungspolitik sein sollte. Über die Frage, wie welche Prioritäten entsprechend zu wählen waren, sprach er allerdings nicht. 48 Maximilian Terhalle 4. Klassiker Clausewitz Ganz im Sinne seines militärischen, historischen Ursprungs bezeichnete Clausewitz Strategie als Duell konfligierender Willen. Während er die herausragende Wichtigkeit der – aufgrund der oben genannten Unsicherheit – extrem schwierigen Analyse gegnerischer und, im Falle kriegerischen Konflikts, feindlicher Intentionen betonte, kann von einem Duell allein heute allerdings keine Rede mehr sein. Nicht nur die öffentliche Meinung der involvierten Antagonisten, die Kohäsion ihrer Bündnisse und die jeweilige innenpolitische Konsensschaffung spielen wesentliche Rollen. Auch verfolgen Entscheidungsträger selbst in Krisen multiple Ziele, die das übergeordnete Ziel möglicherweise, wenn auch unbewusst, unterlaufen. Clausewitz machte allerdings früh deutlich, dass der kontinuierliche Erhalt wirtschaftlicher Stärke Aufgabe des Staates zu Friedenszeiten und dies wesentlich bei der Strategiebildung war. In Friedenszeiten war Strategie für ihn somit integraler Bestandteil staatlicher Planung, da Konflikte aufgrund der steten Unzufriedenheit einiger mit dem Status quo permanent gedacht werden mussten (Heuser 2010, S. 488–489). Die heute von der Strategieforschung am meisten anerkannte Leistung Clausewitz’ besteht nun darin, nicht lineare und reziproke Wirkungsdynamiken von und in Konfliktsituationen erkannt zu haben.12 Er hinterfragte einfache Ziel-Wirkung-Annahmen, die sich auf seinerzeitige (und teils noch heute anzutreffende) rationalistische Kalkulationen der vorhandenen Mittel in Bezug zur Erreichung eines Ziels beriefen. Er begriff so die reziproke Dynamik von diplomatischen und militärischen Konfliktentwicklungen, von Zufällen und deren beider begrenzte Steuerungsmöglichkeit durch eine genaue poli- 12 Dies allein sollte zu denken geben, wenn man sich vergegenwärtigt, dass kein deutscher Kanzler, inklusive Otto von Bismarcks, Clausewitz je in die Hand genommen hat. 49 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre tische Zielbestimmung. Friktionen werden vielmehr qua natura von dieser wunderlichen Trinität generiert und erschweren in erheblichem Maße die kognitive Greifbarkeit und analytische Beantwortung ihrer diffusen und komplexen Dynamik untereinander. Clausewitz war sich somit unweigerlich des Problems strategischer Unvorhersehbarkeit in Konflikten bewusst, verneinte aber stringent – obschon heute von Chaos-Theoretikern übersehen –, dass dies zu einer Tabula rasa führen müsste. Im Gegenteil: Er insistierte, dass (Donald Rumsfelds) unkown unknowns immer nur ein Teil der Planung war. Selbst im sich anbahnenden oder realen Konfliktfall gab es militärische Mechanismen (Blockaden) und bzw. oder diplomatische Vorgehensweisen (Sanktionen, Allianzbildung), die ihre Ziele bewirken konnten. Überdies waren Gegner (und Feinde) gleichermaßen jenen Friktionen ausgesetzt, die der Trinität von Konfliktdynamiken entsprangen. Er sah Erschütterungen der Zielplanung mithin als gegeben an und inkorporierte Planungen für Eventualitäten in sein Denken. Trotz dieser inhärenten Ungewissheit, so wies er Anführer an, waren übergeordnete Ziele mit Beharrlichkeit nicht aus den Augen zu verlieren, indem Beschränkungen des Handelns jeweils durch adaptives Verhalten aufzulösen waren. Helmuth Karl Bernhard von Moltke sollte dies 80 Jahre später so fassen: „Die Strategie ist die Fortbildung des ursprünglich leitenden Gedankens entsprechend den stets sich ändernden Verhältnissen“ (zit. n. Herberg- Rothe 2017, S. 180). Überdies sollte sich jeder kluge Planer solches Herangehen mit einem möglichst akkuraten Überblick über die Intentionen und die Natur des Konfliktgegners erleichtern, ohne dabei der defensiv gefärbten Rhetorik des Gegenübers zu glauben (Freedman 2013, S. 86–92; Herberg-Rothe 2017, S. 149–183).13 13 Hillgruber (1965, S. 20) arbeitet diese Dynamiken gut heraus: „[Hitlers] Entscheidungen entsprachen nur zum Teil unmittelbar seinen großen politischen Intentionen; viele auch wesentliche Entscheidungen waren vielmehr mit Reaktionen auf Schritte der Gegenspieler verknüpft oder resultierten – meistens erzwungenermaßen – aus sachlichen Notwendigkeiten“. 50 Maximilian Terhalle 5. Internationale Strategielehre heute Die moderne Lehre von der Strategie baut auf den klassischen Einsichten Clausewitz’ auf. Sie beschäftigt sich mit der systematischen Analyse menschlicher Entscheidungsfindung in oft, aber nicht vollständig, unwägbaren internationalen Kontexten. Sie erkennt darüber hinaus die inhärente Schwierigkeit des Strategen, im Jetzt dieser Unsicherheit des Heute über das (teilweise noch) unklare Morgen Entscheidungen treffen zu müssen. Der Historiker Hermann Oncken (1935, S. 365–366) hat das ebenso gerne zitierte wie verkürzt verstandene Wort Bismarcks über Politik als die „Kunst des Möglichen“ richtig gefasst: Der Stratege müsse nicht nur „die Realitäten, die ihn umgeben“, mittels eines „sachlichen Wirklichkeitssinns“ verstehen, vielmehr müsse er „die noch schwerer erlernbare Fähigkeit, […] das noch nicht Wirkliche rechtzeitig zu erkennen“ durch einen „Instinkt für die unsichtbaren und unwägbaren Dinge“ erfassen. Nur so könne er „auf der Brücke zwischen dem Gegenwärtigen und dem Zukünftigen“ bestehen. Damit wird deutlich, dass der Stratege zwar die Realitäten der Gegenwart berücksichtigen müsse, aber darüber hinaus und trotz unausweichlicher Imponderabilien, immer in größeren Kontexten über diese hinausdenken und eine Vision davon haben, wie er die strategische Sicherheit eines Landes in die Zukunft hinein sichern will. Das Verdikt Helmut Schmidts gegen Visionen zerfällt somit im Strategischen. Der französische Präsident Emmanuel Macron hat dies kürzlich richtig betont (Kegel 2017).14 14 Freedman (2017, S.  xviii–xix) hat Onckens präzise Beobachtung zur Verbindung von Gegenwart und Zukunft folgendermassen bestätigt: „The reason that the future is difficult to predict is that it depends on choices that have yet to be made […] in circumstances that remain uncertain. We ask questions about the future to inform choices, not to succumb to fatalism. […] reminder that history is made by people who do not know what is going to happen next. Many developments that were awaited, either fearfully or eagerly, never happened. 51 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre Die Forschung ist sich angesichts multikomplexer Kontexte dabei der Spannungen zwischen kurz- und langfristig angelegter Planung mit Blick auf die kognitiven Anforderungen an Strategen bewusst.15 Wesentliche Autoren wie Lawrence Freedman und Beatrice Heuser argumentieren heute, dass Strategen ihre Entscheidungen für die eine, aber gegen andere Optionen auf einer dualen Logik aufbauen. Entgegen der Annahmen von Rational Choice-Theorien, die die Fähigkeit zur kontextuellen Verarbeitung sämtlicher situationsbezogener Informationen mit der Geschwindigkeit eines Hochleistungsrechners voraussetzen, aber Reziprozitäten, Friktionen und individuelle Weltbilder vernachlässigen, zeigen sie mittels kognitionspsychologischer Erkenntnisse, dass zwei Logiksysteme in einem akuten Konfliktfall miteinander rivalisieren und sich im günstigen Fall, aber keineswegs zwingend, komplementieren. Das erste System sind tief verinnerlichte Stereotypen und Weltbilder, die intuitiv und selektiv die Komplexität der jeweiligen Konfliktsituation kognitiv herunterbrechen und dadurch greifbar ma- Those things that did happen were sometimes seen to be inevitable in retrospect but they were rarely identified as inevitable in prospect.“ 15 Die jüngste Forschung zur Methodik der Strategischen Vorausschau vernachlässigt drei Dinge: Indem sie exklusiv auf „längerfristige Vorhersagen“ für die „nächsten zehn Jahre“ fokussiert, übersieht sie das inhärente Spannungsverhältnis zwischen langfristiger Strategieplanung und kurzfristiger Strategieumsetzung (Klüfers et al. 2017, S. 53). Indem sie Voraussagen durch einen „bestimmten Fokus auf einen Teilaspekt [der] Zukunft“ ausrichtet, übergeht sie die zentralen, klassisch realistischen Parameter, die bei Thukydides und Morgenthau in diesem Zusammenhang bereits genannt wurden (Klüfers et al. 2017, S. 54). Indem sie präventive, präemptive und reaktive Handlungsempfehlungen unterscheidet, sagt sie wenig darüber, wann genau und wie diese umgesetzt werden sollen (Klüfers et al. 2017, S. 63). Zuletzt: Indem strategische Vorschauen nur mehr „multiple, grundsätzliche unterschiedliche Szenarios“ aufzeigen, versäumen sie, ihren strategischen Mehrwert explizit zu machen (Klüfers et al. 2017, S. 66). Das wiederum hängt nicht unwesentlich mit dem Problem zusammen, dass sie das Attribut strategisch schlicht als langfristig definieren. – Klassische Gegenargumente zum Thema Vorhersehbarkeit finden sich bereits bei Hans Morgenthau (1947) und Philip E. Tetlock (2005). 52 Maximilian Terhalle chen. Das zweite System kann als Korrektiv des ersten fungieren, indem es die Angemessenheit des Stereotyps für den neuen Kontext mittels langfristigen Sachverstands überprüft. Die Intervention des zweiten Systems mag dabei das rationale Element in der Strategieauswahl betonen, dominiert das erste System aber nicht verlässlich. Im günstigen Fall, dass es sich durchsetzt, kann es ein visionäres Narrativ aus der Gegenwart für die Zukunft generieren, das sich der Realitäten der Gegenwart im Sinne Onckens bewusst ist und die jeweilige Gefolgschaft überzeugt. Falls dies nicht gelingt, kann die intuitive Anwendung des hergebrachten Stereotyps trotzdem treffsicher sein oder aufgrund veränderter internationaler Kontexte zum potentiell desaströsen Analogiefehlschluss führen (Freedman 2013, S. 600–606, 612–615).16 Nie auszuschließende Zufälle, Friktionen, in einem Wort „system effects“, komplizieren die Erfolgswahrscheinlichkeit zudem (Jervis 1997). Dies lässt den Schluss zu, dass es den mit hyperkomplexer Kontextualisierungsfähigkeit ausgestatteten Meisterstrategen nicht geben kann.17 Vielmehr weist sich der erfolgreiche Stratege durch die Kombination rationaler Intelligenz, intuitiver Perzeption und der Fähigkeit aus, Regierungsapparat, Bevölkerung und Verbündete von seiner realitätsnahen Vision zu überzeugen. Dies kann, wenn überhaupt, nicht einem Militär, sondern nur einem Spitzenpolitiker ge- 16 Das System 1 von Donald Trump ist gegenwärtig am überzeugendsten aufgearbeitet von Charlie Laderman und Brendan Simms (2017). System 1 als historisch angewendetes Konzept ist gut aufgearbeitet bei Steven Casey und Jonathan Wright (2008). Zur angrenzenden Debatte in der Theorie der Internationalen Beziehungen (IB), siehe das International Organization-Sonderheft (Hafner-Burton et al. 2017). – Klassiker aus der historisch arbeitenden IB-Theorie, die zu den ersten bei der systematischen Anwendung psychologischer Theorien gehörten und ihre Erkenntnisse seitdem überarbeitet haben, sind Yuen Foong Khong (1992) und Robert Jervis (2017). 17 Zum Widerspruch zwischen Freedman und Grays (1999, S. 23–43) 17 Faktoren in diesem Zusammenhang, die der Stratege in Betracht ziehen soll, siehe Freedman (2013, S. 237–44). 53 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre lingen, der erhebliche Überzeugungsfähigkeiten mitbringt.18 Langfristig angelegte Wissensbestände und situative Kenntnis über das große Ganze, in dem die jeweilige Strategie entwickelt wird, können dabei durch klare Prioritätensetzung nutzbar gemacht werden und fundamentale Vorteile schaffen. In der Praxis aber, zuweilen als „Fahrt auf Sicht“ (FAZ 2015) bezeichnet, verliert solche mitunter politisch unerwünschte strategische Kontextualisierung, zu häufig, ihre vitale Rolle. Oder sie scheitert schlicht an der Entscheidung des Strategen, seine Energie auf kognitiv greifbare, unmittelbare Konfliktsituationen zu verwenden, anstatt sein Handeln durch jene größeren Kontexte zu konturieren, die durch die Annahmen der antagonistischen Natur von Politik nahegelegt werden. John Gray (2016, S. 115) hat dies so gefasst: „The great stream of time is a potent concept, but it lacks executive authority“. 6. Definition Strategie Nur aus dem Vorgesagten wird nun deutlich, warum dieser Aufsatz eine Definition von Strategie erst an diesem letzten Punkt, durch den die prinzipielle Zweiteilung von Strategie deutlich wird, liefern kann und will. Denn: Es ist ein weitverbreiteter Irrtum der Wissenschaft, Strategie vornehmlich, wenn nicht ausschließlich, durch das Element der langfristigen Planung zu charakterisieren. Natürlich kann dies durch Clausewitz’ Insistieren auf die Wichtigkeit des Planungsprozesses bereits zu Friedenszeiten gerechtfertigt werden; und auch dadurch, dass Regierungsapparate über Jahre und Jahrzehnte ein Maß an Erfahrung und Wissen ansammeln, das im Entscheidungsfall eines Konflikts, falls entsprechend präpariert, organisatorisch eine zentrale 18 Wolfgang Schäuble hat kürzlich noch einmal in diese Richtung argumentiert, als er betonte, ein Minister müsse nicht der „größte Fachmann“ sein, sondern schlicht „politisch führen können“ (FAS Exklusiv 2017). 54 Maximilian Terhalle Rolle bei der Sondierung von Optionen spielen kann. Diese Funktion hat grundsätzlich auch die Strategielehre, wenn sie in der Lage ist, in der Konfliktphase analytische Denkräume parat zu halten, die Entscheidungen beeinflussen können. Gleichwohl, und dies ist das wahrscheinlich größte Defizit der Wissenschaft, die qua natura langfristig angelegt ist, ist dieses auf Langfristigkeit zielende Element inhärent durch die Strategiebildung begrenzt, sofern sie vom Entscheider her gedacht wird. Dieses oben sogenannte System 1 gerade nicht als das dem System 2 faktisch überlegene System zu verstehen, das per Intuition (und zuweilen unter Zeitdruck) versucht, komplexe Sachverhalte zu verstehen und Entscheidungen fällen und dafür Verantwortung übernehmen muss, ist die Achillesferse jener Forschung, die Strategie nur durch die Linse Langfristigkeit betrachtet. Wenn es zum Schwur kommt und Komplexität wie im Brennglas kognitiv heruntergebrochen werden muss, dann zeigt sich die Einseitigkeit des noch immer vorwaltenden Verständnisses von Strategie als langfristige Konfliktplanung. Ohne Kenntnis des Weltbilds der wichtigsten Entscheider bleibt das Verständnis von und für Strategie in stärkstem Masse eingeschränkt. Solche Weltbilder spiegeln die Verarbeitung zentraler Lebenserfahrungen und wertebezogene Wesenszüge einer Person wider, die in kritischen Situationen das Entscheidungsverhalten dominieren. Der biographische Zweig der Strategie-Forschung (mindmaps) hat dies griffbereit aufgearbeitet. Daraus ergibt sich folgende Definition von Strategie, die der Lehre von Strategie in Zukunft zugrundeliegen sollte: Strategie ist langfristige Konfliktplanung und akute konfliktangetriebene Entscheidungsfindung in einem. Langfristige Konfliktplanung kann Konflikt verhindern. Exekutive Entscheidungsfindung kann aber aufgrund ihrer stärker kurzfristigen Natur zu Friedenszeiten die Unmittelbarkeit langfristiger Planung bestreiten und zurückweisen. Im tatsächlichen Konfliktfall obliegt es Strategen, Situationen intuitiv, planerisch oder mittels einer Kombination beider Elemente entgegenzutreten. Nicht 55 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre lineare Adaptionsfähigkeit entscheidet im Verlauf eines Konflikts dar- über, ob die eigene Sicherheit vollständig erhalten werden kann. Strategien verstehen sich als existentiell ausgerichtet, weil sie sich gegen Herausforderungen an die eigene Existenz stellen. 7. Strategielehre und Deutschlands Strategiebildung Nach Clausewitz ist die (noch zu etablierende) Strategielehre dazu geeignet, „manchen Faltenkniff in den Köpfen der Strategen und Staatsmänner auszubügeln“ (zit. n. Heuser 2005, S. 14). Für die Lehre von der Strategie ergeben sich aus dem Gesagten mindestens sechs Möglichkeiten, die Formierung deutscher Strategiebildung analytisch zu unterstützen. Für die Nicht-Großmacht Deutschland bringt das antagonistische Prinzip erstens Klarheit bei der strategischen Prioritätensuche. Aus diesem Prinzip folgt, dass die Fundamente freiheitlichen Lebens konsequenterweise jene Inhalte sind, für deren Verteidigung Berlin ultimativ Macht einzusetzen bereit sein muss. Praktisch gewendet: Wenn die NATO, also auch Deutschland, nicht das Bündnis, also die Fundamente der politischen Freiheit und Lebenswelt schützen kann, dann muss Deutschland dies zur exklusiven Priorität des Bündnisses machen – und die Notwendigkeit nicht existentieller Einsätze wie Mali oder Afghanistan kritisch überdenken. Aus ihrer klassisch realistischen Grundierung heraus kann Strategielehre die für solche nicht vitalen Konflikte häufig angenommene Interessenharmonie zwischen der Interventionsmacht und den zu Befreienden hervorheben, die durch Reform verschiedener Politiksektoren und -strukturen umgesetzt werden soll. Dabei werden fundamentale Probleme der politischen Neukonstituierung ausgeblendet, ob nun die neuen Regierungen Patronage-Netzwerke etablieren, um ihre politische Klientel zu befriedigen, oder ob 56 Maximilian Terhalle hohe Summen von Aufbaugeldern Korruption befördern, die sich negativ für die Interventionsmacht auswirken (Porter 2016, S. 248–249). Die letztliche Prioritätensetzung wird zweitens wesentlich dadurch erleichtert, dass sich die Strategielehre, gerade weil sie den von Thukydides geprägten, langfristig angelegten Blick für formativ hält, an seiner Trias orientieren kann. Durch die sensible Beobachtung geringerer Konflikte gelingt so die größere Kontextualisierung eines Großmachtantagonismus in einer internationalen Ordnung durch die Kategorien Status quo- und revisionistische Mächte. Drittens kann die Strategielehre die Grundannahmen, die die Weltbilder und kognitive Intuition von deutschen und führenden nicht europäischen Entscheidungsträgern prägen, systematisch aufbereiten und damit potentiell fehlerhafte Analogieschlüsse im Vorfeld sich abzeichnender Konfliktkontexte frühzeitig aufzeigen. Dies schafft u. U. (Denk-)Raum für offiziell politisch nicht gewollte und zunächst undenkbare Entscheidungsoptionen. Strategie hat wesentlich mit Entscheidungsfindung zu tun; so betont Freedman (2013, S. xiv): „reasoning behind them […] worthy of careful examination“. Die Lehre von der Strategie schärft viertens das Verständnis für die Nichtlinearität politischer Entwicklungen (Jervis 2017, S. 234–260). Damit macht sie einerseits deutlich, dass sich aus einer bestimmten Strategie nicht zwingend eine Dynamik entwickelt, die das gewünschte Ziel, sofern erreicht, selbständig untermauert. Der Automatismus, der dieser Domino-Theorie zugrunde liegt, ist meist strategisches Wunschdenken (z. B. Irakkrieg 2003). Andererseits kann solches Denken auch dazu führen, dass politisch nicht gewollte Strategievorschläge mit Domino-Effekten in Verbindung gebracht werden, deren logische Konsequenz keineswegs ausgemacht ist (etwa die nukleare Bewaffnung Deutschlands als Proliferationsgrund für andere). Fünftens kann sie zeigen, wie trügerisch der szientistische Verlass auf die richtige Analyse von big data in strategischen Angelegenheiten ist (Tetlock und Gardener 2015). Die geglaubte Vorhersehbarkeit scheitert sowohl an 57 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre der Nichtlinearität politischer Entwicklungen als auch an der intuitiven, durch Weltbilder und Analogien geformten Komplexitätsreduktion seitens der Entscheidungsträger. Sie scheitert ebenso an der Generierung von Friktionen im Konfliktverlauf, die nur adaptiv im Sinne des übergeordneten Ziels adressiert, aber nicht im Vorfeld geplant werden können. Strategielehre kann, sechstens, analytisch die politischen Widersprüche zwischen Großmächten wie China und Russland herausarbeiten und sollte sich dann nicht scheuen, Strategen Optionen für die praktische Manipulation dieser Gegensätze anzubieten, um zur Schwächung solcher Allianzen beizutragen. 8. Zusammenfassung Die vorgelegte Analyse zielte darauf, den eklatanten Mangel an Strategielehre in Deutschland nachzuvollziehen. Und darauf, diesem folgenreichen Desideratum erstmalig durch einen Überblick über zentrale Aspekte des Gegenstands zu begegnen. Es wurde deshalb zunächst gezeigt, warum dieser Mangel in Deutschland grundsätzlich besteht. Sodann wurde darauf verwiesen, dass systemische und anthropologische Elemente wesentlich das antagonistische Bild der Strategielehre von Politik formen. Dem schloss sich die Darlegung an, weshalb Strategielehre Konflikte als Ausgangspunkt ihrer Beobachtungen nimmt und warum gleichzeitig die politische Natur von Konflikten häufig bereits vor dem Ausbruch von Gewalt erkenn- und adressierbar ist. Die klassischen, bis heute gültigen Einsichten Clausewitz’ wurden danach herangezogen, um die prinzipielle Notwendigkeit des Verständnisses für nicht lineare, ungleichzeitige und reziproke Wirkungsdynamiken in der Entwicklung von Konflikten zu veranschaulichen. Die moderne, im Wesentlichen im angelsächsischen Raum geformte Strategieforschung baut auf den vorgenannten Fundamenten auf und hat sich seit geraumer Zeit der systematischen Analyse strategischer Ent- 58 Maximilian Terhalle scheidungsfindung zugewendet. Dieser Abschnitt der Analyse zeigte die kognitionspsychologisch hergeleiteten Entscheidungshilfen, die zentral bei der jeweils zu treffenden Auswahl von Entscheidungsoptionen sind. Daraus erschloss sich die erste, die neueste Forschung und praktische Aspekte des Themas kombinierende Definition des Begriffs Strategie. Der Überblick zum Thema Strategielehre eröffnete abschließend sechs Perspektiven, wie der (außer-)universitär zu etablierende Forschungsgegenstand die Praxis bundesdeutscher Strategiebildung unterstützen kann. Eine wichtige Frage, die offengeblieben ist, lautet nun: Wie kann diese Unterstützung staatlicher Strategiebildung durch das Fach Strategielehre praktisch umgesetzt werden? Joachim Gauck (2014) hat hierzu einen ersten Vorschlag mit seiner Forderung nach geistigen Ressourcen gemacht, in den er auch die Neuschaffung von „Institutionen [und] Foren“ einschloss. Neben der Herausbildung von Lehrstühlen für Strategie sollte deshalb heute ein – aus den oben beschriebenen Gründen heraus – zwingend unabhängiges Internationales Strategie- Kolleg gegründet werden. Dieses könnte seiner für die Strategieforschung und -bildung in Deutschland zentralen Rolle am von allen Parteien mitgetragenen, exzellent ausgestatteten Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) nachgehen. Literatur Buzan, B. (2007). People, states & fear. Colchester: ECPR. Casey, S., & Wright, J. (2008). Mental maps in the era of the two world wars. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Clark, I. (2005). Legitimacy in international society. Oxford: Oxford University Press. Clausewitz, C. (1980). Vom Kriege. Bonn: Dümmler. 59 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre Coker, C. (2014). Can war be eliminated? Cambridge: Polity Press. FAS exklusiv – Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung exklusiv. (2017, 21. Okt.). Schäuble. Finanzminister muss kein Fachmann sein. Frankfurter Allgemeine Zeitung. http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/f-a-s-exklusiv-schaeuble-finanzminister-muss-kein-fachmann-sein–15257271.html. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. FAZ – Frankfurter Allgemeine Zeitung. (2015). Merkel über Athen-Krise: „Man muss auf Sicht fahren“. http://www.faz.net/agenturmeldungen/dpa/ merkel-ueber-athen-krise-man-muss-auf-sicht-fahren–13677480.html. Zugegriffen: 12. Dez. 2017. FAZ. (2017, 20. Okt.). Geheimer Nato-Bericht. Allianz nicht verteidigungsfähig? http://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/geheimer-nato-berichtallianz-nicht-verteidigungsfaehig–15255420.html. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. Freedman, L. (2017). The future of war: A history. New York: Penguin Books. Freedman, L. (2016). Does Strategic Studies have a future? In J. Baylis, J. Wirtz, & C. Gray (Hrsg.), Strategy in the contemporary world (S. 374– 390). Oxford: Oxford University Press. Freedman, L. (2013). Strategy: A history. Oxford: Oxford University Press. Gabriel, S. (2017, 5. Dez.). Warum Europa eine neue Außenpolitik braucht – Rede von Außenminister Gabriel beim Forum Außenpolitik. https://www. auswaertiges-amt.de/de/newsroom/berliner-forum-aussenpolitik/746464. Zugegriffen 6. Dez. 2017. Gauck, J. (2014, 31. Jan.). Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen. Rede bei der Münchner Sicherheitskonferenz. http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/ Joachim-Gauck/Reden/2014/01/140131-Muenchner-Sicherheitskonferenz. html. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. Gilpin, R. (1981). War and peace. Princeton: Princeton University Press. Gray, J. (1999). Modern strategy. Oxford: Oxford University Press. Gray, J. (2016). The future of strategy. Cambridge: Polity. Hafner-Burton, E., Haggard, S., Lake, D., Victor, D. (2017). The behavioral revolution and International Relations. International Organization, (71), 131. 60 Maximilian Terhalle Herberg-Rothe, A. (2017). Der Krieg: Geschichte und Gegenwart. Eine Einführung. Frankfurt am Main: Campus. Heuser, B. (2005). Clausewitz lesen! München: Oldenbourg. Heuser, B. (2010). The evolution of strategy. Cambridge: Cambridge University Press. Hillgruber, A. (1965). Hitlers Strategie. Politik und Kriegführung 1940/41. Bad Neuenahr: Bernard & Graefe. Howard, M. (2008). War and the liberal conscience. New York: Columbia University Press. Hurrell, A. (2011). The theory and practice of global governance. International Studies Review, (13), 144–151. Jervis, R. (1997). System effects. Princeton: Princeton University Press. Jervis, R. (2017). How statesmen think. The psychology of International Relations. Princeton: Princeton University Press. Kegel, S. (2017, 10. Okt.). Macron an der Frankfurter Uni: „Ich will keinen Arzt, ich will Visionen!“ Frankfurter Allgemeine Zeitung. http://www.faz. net/aktuell/feuilleton/debatten/praesident-macron-spricht-an-der-frankfurter-universitaet–15240237.html#void. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. Keynes, J. M. (1936/2013). The general theory of employment, interest, and money. Cambridge: Cambridge University Press. Khong, F. (1992). Analogies at war: Korea, Munich, Dien Bien Phu, and the Vietnam decisions of 1965. Princeton: Princeton University Press. Klein, B. (1994). Strategic studies and world order. Cambridge: Cambridge University Press. Klüfers, P., Masala, C., Tepel, T., & Tsetsos, K. (2017). Strategic foresight – Die Zukunft antizipieren. SIRIUS, (1), 53–67. Koselleck, R. (1988). Erfahrungswandel und Methodenwechsel. Eine historisch-anthropologische Skizze. In C. Meier, & J. Rüsen. (Hrsg.), Historische Methode (S. 13–61). München: dtv. Kratochwil, F. (2008). Constructivism: What it is (not) and how it matters. In D. della Porta, & M. Keating (Hrsg.), Approaches and methodologies in 61 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre the social sciences: A pluralist perspective (S. 80–98). Cambridge: Cambridge University Press. Laderman, C., & Simms, B. (2017). Donald Trump: The making of a world view. London: I.B. Tauris. Lebow, R. (2003). The tragic vision of politics: Ethics, interests and orders. Cambridge: Cambridge University Press. Mangasarian, L., & Techau, J. (2017). Führungsmacht Deutschland: Strategie ohne Angst und Anmaßung. München: dtv. Mannheim, K. (1995). Ideologie und Utopie. Frankfurt am Main: Klostermann. Meier, C. (1983). Die Entstehung des Politischen bei den Griechen. Frankfurt: Suhrkamp. Morgenthau, H. (1947). Scientific man versus power politics. Chicago: Phoenix Books. Morgenthau, H. (1993). Politics among nations: The struggle for power and peace. Boston: McGraw. Münkler, H. (2003). Clausewitz’ Theorie des Krieges. Baden- Baden: Nomos. Neitzel, S., & Hohrath, D. (2007). Kriegsgreuel: Die Entgrenzung der Gewalt in kriegerischen Konflikten vom Mittelalter bis ins 20. Jahrhundert. Paderborn: Schöningh. Neitzel, S., & Welzer, H. (2012). Soldaten: Protokolle vom Kämpfen, Töten und Sterben. Frankfurt am Main: Fischer. Neustadt, R., & May, E. (1986). Thinking in time. The uses of history for decision makers. New York: Free Press. Oncken, H. (1935). Nation und Geschichte. Berlin: Grotesche Verlagsbuchhandlung. Pomfret, J. (2016, 14. Dez.). 45 years ago, Kissinger envisioned a ‘pivot’ to Russia. Will Trump make it happen? The Washington Post https://www. washingtonpost.com/news/global-opinions/wp/2016/12/14/45-years-agokissinger-envisioned-a-pivot-to-russia-will-trump-make-it-happen/?utm_ term=.af9fc3fa59c9. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. 62 Maximilian Terhalle Porter, P. (2016). Taking uncertainty seriously: Classical realism and national security. European Journal of International Security, (1), 239–260. Roloff, H., & Tiede, P. (2016, 26. Dez.). Kissinger soll neuen Kalten Krieg verhindern. Bild. http://www.bild.de/politik/ausland/donald-trump/kissingerwill-zwischen-russland-und-usa-vermitteln–49482764.bild.html#from- Wall. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. Shapiro, I. (2007). The flight from reality in the human sciences. Princeton: Princeton University Press. Terhalle, M. (2016). IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel. Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, 9(1), 121–138. Terhalle, M. (2015). Warum das Governance-Axiom gescheitert ist – eine notwendige Kritik. Zeitschrift für Politik, 3 (62), 263–287. Tetlock, P. (2005). Expert political judgment. How good is it? How can we know? Princeton: Princeton University Press. Taliaferro, J., Ripsman, N., & Lobell, S. (2013). The challenge of grand strategy. The great powers and the broken balance between the world wars. Cambridge: Cambridge University Press. Tetlock, P., & Gardner, D. (2015). Superforecasting: The art and science of prediction. New York: Random House. Trubowitz, P. (2011). Politics and strategy. Partisan ambition and American statecraft. Princeton: Princeton University Press. United Nations General Assembly. (2017). Statement by H. E. Mr. Donald Trump. https://gadebate.un.org/sites/default/files/gastatements/72/us_ en.pdf. Zugegriffen: 7. Dez. 2017. Vad, E. (2017). Angela Merkel und das Dilemma deutscher Sicherheitspolitik – Eingeklemmt zwischen Pazifismus und maroder Bundeswehr. In P. Plickert (Hrsg.), Merkel: Eine kritische Bilanz (S. 237–248). München: FinanzBuch Verlag. 63 Konzeptionen – Strategie und Strategielehre 65 3 Handlungsspielräume – Im Westen nichts Neues? Eine strategische Vision transatlantischer Macht Einleitung Der Westen steht vor zwei strategischen Herausforderungen: sich selbst und autoritären Großmächten. Für letztere ist Spaltung ein altbewährtes Mittel ihrer Politik.1 Der Westen kann die Wucht dieser Spaltungsbemühungen freilich noch verstärken, indem er für interne Probleme Lösungen wählt, die seinen Zusammenhalt schwächen. Die Idee strategischer Autonomie mitsamt einer europäischen Armee, wie sie gegenwärtig recht freihändig von der deutschen und französischen Führung feilgeboten wird, ist solch eine reflexhafte Lösung (Macron und Merkel, zit. n. de la Baume und Herzenhorn 2018).2 Dass die Vormacht des Westens solchen unbedachten Lösungen durch ihr Auftreten Vorschub leistet, ist eine (nicht zuletzt historische) Tat- 1 Ein erster Aufriss des Themas findet sich in einem Gastkommentar von Heisbourg und Terhalle (2018). Vorbild für den hier vorgelegten Aufsatz sind die strategischen Einzelbeiträge Henry Kissingers. Antrieb ist dabei die als gesellschaftliche Notwendigkeit betrachtete Auskunftspflicht der Intellektuellen eines Landes angesichts fundamentaler Krisen der westlichen internationalen Ordnung. Vergeblich würde man allerdings heute in einem Journal wie International Organization Sonderhefte zum Thema „Strategy and the Atlantic Community“ (Bowie 1963) suchen. Deutsche Forscher der Internationalen Beziehungen (IB) würde man dabei nur mit großen Schwierigkeiten finden (Terhalle 2016). 2 Für eine balancierte Kritik, siehe The Economist (2018). sache. Und dass angesichts Amerikas relativem Desinteresse an Europa für einige die Implikation lauten wird, die Nähe zu Russland zu suchen, ist nicht unwahrscheinlich (Schake 2018; Schulz 2010, S. 359). Es ist deshalb dringend notwendig, wesentlich intensiver über die Natur der innerwestlichen, strategischen Herausforderungen nachzudenken. Denn die deutsche Regierung unter Bundeskanzlerin Angela Merkel umgeht bisher tunlichst den Komplex the Donald, getrieben von der Furcht, innenpolitisch für politische Nähe zur US-Regierung kritisiert zu werden. Es gleicht dabei der Quadratur des (transatlantischen) Kreises, den Versuch zu unternehmen, den 500-Kilo-Gorilla im Zimmer zu übersehen. Ohne strategisch ausgerichtete Analyserahmen grenzt dies gleichsam an Arbeitsverweigerung und verleitet zu den genannten unbedachten Lösungen. Zu lange, so scheint es, hat sich bei vielen die Annahme erhalten, amerikanische Außenpolitik könne ohne den US-Präsidenten gedacht und analysiert werden. Das Bias, das in dem Glauben besteht, dass die sogenannten Erwachsenen im Raum, mithin die Generäle John F. Kelly, Herbert R. McMaster sowie James N. Mattis, Donald Trump zähmen könnten, ist durch die Entlassung von allen drei längst als erstaunlich naiv enttarnt worden (Terhalle 2017). Im Grunde zeigt ja auch der höchst undeutsche Verlass auf politische Militärs, wie wenig Energie der obamaverträumte Regierungsapparat darauf verwendet hat, Amerikas politische Führung seit 2017 ernst zu nehmen und sie nicht nur als Moment des erhofften schnellen Übergangs zu betrachten. Vor allem aber hat es Europa versäumt, Trumps Amerika als strategische Aufgabe zu betrachten. Es ist in diesem Zusammenhang eine der bemerkenswertesten Nuancen deutscher Debattenkultur, dass der Doyen strategischen Denkens, Henry Kissinger, hierzulande jederzeit eine zentrale Rolle bei staatlichen Anlässen oder high-level Vortragsveranstaltungen einzunehmen vermag, die Kategorien seines Denkens der letzten 60 Jahre 66 Maximilian Terhalle aber weitestgehend unverstanden geblieben sind.3 Dabei ist er es 2018 (erneut) gewesen, der mit kaltem Blick für machtpolitische Ungleichgewichte aufgezeigt hat, was die Konsequenz wäre, würde sich Europa tatsächlich ohne Amerika neu definieren wollen: Angesichts Chinas und Russlands, die ihren politischen, ökonomischen und militärischen Machtanspruch auf Westeuropa unmittelbar und mit ungezügeltem Nachdruck geltend machen würden, verkäme Europa zum „appendage of Eurasia“4 (Kissinger, zit. n. Financial Times 2018). An diesem Punkt ist der Kontinent noch nicht; auch hat Kissinger keinen wesentlichen Einfluss auf Trump. Aber der ehemalige US-Außenminister hat damit bereits das Dunkel ausgeleuchtet, das sich aus unbedacht formulierten Lösungen und dem ihnen vorausgegangenen Mangel an Auseinandersetzung mit dem Thema Amerika unter Trump ergibt.5 Dabei hätte Kissinger gleichsam erleichternd hinzufügen können, dass Amerika Europa aus vier Gründen strategisch braucht. Als weltweit operierende Seemacht müssen die USA den Atlantik als freien Bewegungsraum nutzen können, was den Zugang zu alliierten Gegenküsten erfordert. Weiterhin bedarf es zumal Ramstein als zentrale Machtprojektionsbasis für militärische Zwecke im Mittleren Osten und darüber hinaus. Auch hat Amerikas Wirtschaft circa 600 Mrd. US-$ an Investitionen in Europa angelegt, die kein US-Präsident vernachlässigen kann (und wird). Und zuletzt sieht auch Trump die USA als 3 Ausnahmen bilden hier u. a. ein ehemaliger Bundeskanzler, Helmut Schmidt, und ein ehemaliger Generalinspekteur der Bundeswehr, Klaus Naumann. Auf der akademischen Ebene, horrible dictu, ist solches Denken allerdings in Deutschland nahezu absent. Bisher weitgehend ungenutzt ließe sich gegebenenfalls mittels der ursprünglich von Andreas Hillgruber so benannten „Krimkriegssituation“ (zit. nach Hildebrand 1990) eine Theorie machtpolitischer Vakua in Verbindung mit Paul Schroeders (2004) dynamischer Typologie von Weltordnungen sondieren. 4 Zu Deutsch: Anhängsel Eurasiens. 5 Spykman warnte in dieser Hinsicht treffend: „Nations which renounce the power struggle […] risk eventual absorption by more powerful neighbors“ (1942, S. 446). 67 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Teil der freien Welt; unabhängig von seinem unkonventionellen Verständnis von Demokratie und Rechtsstaat ist also auch er formal ein Demokrat, kein Diktator. Jetzt, da sich die Ära Merkel dem Ende zuneigt – und damit eine Neufassung des gängigen, realitätsverdrängenden Amerikabilds möglich wird – entsteht Denkraum für jene strategischen Notwendigkeiten, die bisher im „bleiernen“ (Kramp-Karrenbauer, zit. n. Münstermann 2018) Konsens Berlins ausgeblendet wurden: Nämlich die unausgesprochene Spaltung des Westens durch eine doppelte Reform von innen heraus zu überwinden. Dafür gilt es zum Ersten, die strategische Bewertung Chinas als zentralen Herausforderer Amerikas in dem Sinne zu verstehen, dass ein Krieg zwischen den beiden unweigerlich signifikanten Einfluss auf Amerikas Abschreckungsfähigkeit in Europa hat. Und dass Amerika deshalb bereits im Vorfeld, um China zu schwächen, auf Russland zugehen könnte. Die Antwort darauf ist eine strategische, deutsch-französische Nuklearabschreckung, die innerhalb der NATO als Break-out-Option bereitsteht, sollten Amerika und China tatsächlich Krieg in Ostasien führen.6 Diese Antwort ist Teil eines deutsch-französischen grand bargain7 in den wirtschaftsund sicherheitspolitischen Fragen Europas. Zum Zweiten gilt es, anders als Frau Merkel dies getan hat, die politische Kommunikation und entsprechend die innereuropäische Bewusstseinsbildung zentral auf das zu richten, was bei weiterer Nachlässigkeit existentiell bedroht ist: nämlich auf den Wert politischer Freiheit für liberale Gesellschaften (im Angesicht autoritärer Staaten wie Russland und China). Tatkräftig von Deutschland befördert könnte so eine transatlantische Vision entstehen, die diese zwei Elemente in eine Strategie einfügt, 6 Es ist bezeichnend für die verkürzende Politisierung dieser Diskussion, dass das transatlantische Element, das immer wesentlich für europäische Strategiedebatten gewesen ist, gegenwärtig mit Unbedacht weitestgehend ausgeblendet wird. 7 Zur konzeptionellen Logik politischer grand bargains, siehe Little (2007, S. 165, 270, 274). 68 Maximilian Terhalle und damit sicherstellt, dass „nicht andere, mit anderen Werten Hand an unsere Lebenswelt, an unsere Freiheit legen“ (Gauck 2017, S. 12). 1. Deutschlands strategischer Spielraum Der Unwille der USA, Europas Sicherheit langfristig und umfassend zu garantieren, ist unleugbar. Darüber sollten weder die gegenwärtige Stärkung der NATO durch Amerika in Osteuropa noch die Chimäre einer besseren Post-Trump-Ära hinwegtäuschen, die bis vor kurzem von den Generälen um ihn aufrechterhalten werden sollte. McMaster und Kelly mussten bereits zurücktreten; Mattis folgte ihnen Ende 2018. Kurzum, die in Berlin verbreitete Vermutung, US-Strategie ohne den außenpolitisch zunehmend enthemmten Präsidenten denken zu können oder zu glauben, sein Instinkt könne außenpolitisch wesentlich durch die Verfassung verändert werden, ist günstigstenfalls als optimistisch zu bezeichnen (Terhalle 2017). Eine Regierung unter der unterlegenen Präsidentschaftskandidatin Hillary Clinton hätte vielleicht weniger konfrontativ gesprochen, wäre aber in der Sache ähnlich hart gewesen. Daraus aber nun abzuleiten, Europa solle sich ohne Amerika als Westen neu definieren, weil einigen Beobachtern8 die notwendige, nüchterne Analyse Trump’scher Außenpolitik misslingt oder sie sich dieser Aufgabe nicht stellen wollen, ist kurzsichtig. Strategisch ist dies in jeder Hinsicht unratsam und fahrlässig, da kein westliches Europa dem gemeinsamen Druck Russlands und Chinas standhalten kann. Ihm bliebe nur die von Kissinger zugeschriebene Rolle eines Anhängsels Eurasiens, so sehr beide Großmächte dies gewiss als Win-win- Situation verkaufen würden. 8 Im vorliegenden Artikel wird, abweichend vom ZfAS-Standard, bei personenbezogenen Substantiven die männliche grammatikalische Form verwendet. Der Autor schließt damit Personen jeden Geschlechts gleichermaßen ein. 69 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Ob es Deutschlands außenpolitischen Eliten gelingt, das dringend notwendige Verständnis für solches Denken zu entwickeln, ist gegenwärtig unklar. Bisher adoptieren nur wenige Beobachter in Berlin diesen komplementären Blick auf Russland und China und erkennen deshalb auch nur selten die doppelte Dimension jenes gewaltigen Drucks, der heute strategisch auf Europa und damit auch auf Deutschland wirkt. Anstatt also die Kräftedynamik zwischen diesen beiden Mächten komplementär zu betrachten und die Folgen zu antizipieren, werden Russland und China in Berlin hingegen noch immer getrennt betrachtet. Drei Beispiele: • Wie eine Durchsicht der betreffenden Reden von 2008 bis 2018 zeigt, betrachtet das Bundeskanzleramt Russland und China konsequent getrennt. In keiner Rede wird erkennbar, dass die Beziehung zwischen den beiden eine eigenständige, signifikante Bedeutung hat (Bundeskanzleramt 2008–2018). • Der Leiter der Münchner Sicherheitskonferenz, Wolfgang Ischinger, zuweilen als Vordenker der deutschen strategic community bezeichnet, betont in seinem jüngsten Buch (und Spiegel-Bestseller) Welt in Gefahr gleich vorweg, dass China „nur gestreift werden [konnte], um genügend Raum zu lassen für die Abhandlung der grundlegenderen Fragen von Krieg und Frieden, von internationaler Verantwortung und globaler Ordnungspolitik“ (2018, S. 11).9 • Der Koalitionsvertrag von 2017 und zahlreiche Planungspapiere der Bundeswehr, die sich dem NATO-Erfordernis von 2 % des jeweiligen Haushaltsbudgets widmen, fokussieren allein auf Russland (Deutscher Bundestag 2018). Alle drei Beispiele beschreiben eindringlich, wie unzulänglich Kissingers Aussagen hierzulande verstanden werden. Dabei ist es nicht 9 Siehe Terhalle (2019, S. 40). 70 Maximilian Terhalle so, dass heute in Berlin nicht (viel) von den Gefahren für die liberale Weltordnung geredet wird. Auch ist es ja nicht so, dass Deutschland sich nicht international engagierte. Vielmehr hat es mehr Verantwortung in den letzten Jahren übernommen, zuletzt in nicht weniger als 14 Auslandseinsätzen. Aber der Zweck dieser Verantwortung ist nicht strategisch formuliert worden, schon gar nicht mit Frankreich im Licht des Brexits. Eine Debatte im geschützten Rahmen der NATO ist auch nicht erfolgt. Wie gelingt diese Formulierung des strategischen Zweckes nun? Ein früherer Vorschlag ging dahin, deutsche Interessen zu definieren. Das ist vordergründig ein (semantischer) Schritt in die richtige Richtung. Deutsche Interessen definierend festzusetzen, bedeutet aber nicht, sie entsprechend auch um- und durchsetzen zu können.10 Angesichts der vorwaltenden Großmächte ist Deutschland erkennbar und substantiell zu schwach. Und deshalb nicht zuletzt Mitglied der NATO – der ehemalige Bundeskanzler Helmut Kohl nannte die Allianz die „Staatsräson“ Deutschlands (Kohl 1984). Der strategischen Bestimmung des Zwecks deutscher Machtaus- übung muss vielmehr eine zentrale Überlegung vorausgehen: Wie ist das geopolitische Umfeld Deutschlands bestimmt, in dem Berlin seinen strategischen Zweck bestimmen will? Denn: Deutschlands und Europas strategische Handlungsspielräume werden kategorisch durch das Spannungsfeld zwischen den Großmächten Amerika, China und Russland definiert. Das antagonistische Umfeld wird somit durch die jeweils vorherrschenden Großmächte und die interaktive Dynamik zwischen diesen bestimmt. Dabei ist entscheidend, welche Analyse der internationalen Sicherheitspolitik die traditionelle Schutzmacht Europas zum Erhalt ihrer Vormachtstellung, also gegenüber etwaigen 10 Während der durch das Weißbuch der Bundeswehr von 2006 ausgelösten Debatte über deutsche Interessen machte der Friedensforscher Klaus Naumann (2008, S.  28–30) richtigerweise darauf aufmerksam. Eine konzeptionelle Begründung lieferte er allerdings nicht. 71 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Herausforderern, vornimmt. Nur aus dem so angelegten Verständnis von Amerikas militärischer Glaubwürdigkeit und seiner Kapazitätsgrenzen lässt sich erkennen, wie es tatsächlich um den militärischen Schutz deutscher und europäischer Souveränität bestellt ist. Und nur aus Amerikas Perzeption der internationalen Sicherheitspolitik lässt sich dann erkennen, welche Rolle Amerika durch die NATO zum Schutz Deutschlands und Europas einnehmen kann und will. Umgekehrt impliziert dies, was die Europäer deshalb tun müssen.11 Der realistisch erst durch diese Kontextualisierung zu erkennende, strategische Zweck deutscher und europäischer Strategie wird nun deutlich: Dieser liegt in der Gewährleistung des Schutzes der vitalen Grundlagen der Sicherheit, des Wohlstands und der „Lebenswelt“ (Gauck 2017, S. 12) Europas.12 Was zunächst naheliegend erscheint, hat drei wichtige Konsequenzen. Erstens: Da Strategie den Kern von Interessen als vital herleitet, können andere Interessen, die nicht die Grundlagen seiner Existenz betreffen, nicht Prioritäten abbilden. Zweitens: Die Handlungsnotwendigkeiten, die sich aus dieser Vermessung des Spielraums ableiten, sind der Kern deutscher und europäischer Strategieplanung.13 Die politisch zu schaffenden, innereuropäischen Voraussetzungen derjenigen Option, die der Erreichung des Strategiezwecks am dienlichsten erscheint, werden im folgenden Kapitel vertieft. Hier genügt zunächst der Hinweis auf den militärischen Teil der unten folgenden politischen Antwort dahinge- 11 Rühle (2017, S. 88) erkennt diesen strategisch hergeleiteten Wandel der US-Position und die daraus abgeleiteten Konsequenzen nicht. 12 Diese Auffassung vom Zweck einer Strategie ähnelt der bei Craig und Gilbert (1986, S. 869): „Strategy is […], in a broader sense, […] the rational determination of a nation’s vital interests, the things that are essential to its security, its fundamental purposes in its relations with other nations, and its priorities with respects to goals.“ Siehe hierzu auch die wichtigen Anmerkungen bei von Alten (1994, S. 135) und Kissinger (1965, S. 160–161). 13 Gernot Erlers Weltordnung ohne den Westen (2018) übersieht trotz des vielversprechenden Untertitels Europa zwischen Russland, China und Amerika genau diese Begrenzung europäischen Handlungsspielraums. 72 Maximilian Terhalle hend, dass eine adaptive Stärkung der NATO zu einem transatlantischen, innovativen burden-sharing führen kann. Aus diesem neuen transatlantischen Konsens leitet sich die Stärkung der NATO ab und damit die Stärkung jenes Instruments, das den deutschen und europäischen Strategiezweck gewährleistet. Drittens: Erst am Ende dieser strategischen Bestimmung des politischen Zwecks deutscher und europäischer Macht steht die Frage nach der Beschaffenheit militärischer Kapazitäten.14 Aber wie sieht nun die für Europa weitreichende strategische Perzeption Amerikas von internationaler Sicherheitspolitik konkret aus? Wesentlich für das Verständnis ist dabei, den entscheidenden Unterschied der Weltlage im Vergleich zum Kalten Krieg zu erkennen. Nur dieser ist für das Verständnis von Amerikas strategischer Ausrichtung (und dessen Grenzen) entscheidend. Der wesentliche Unterschied zur Zeit vor 1989, ungut übersehen, liegt dabei doch genau darin, dass Amerikas Kerninteressen nicht mehr wie seinerzeit allein auf Europa begrenzt sind. Das demographisch wachsende Asien ist als größter und wachsender Wirtschaftsmarkt der Welt hinzugekommen und konzentriert das amerikanische Interesse entsprechend neu – und teilweise weg von Europa. China ist in diesem Prozess des 40-jährigen Wachstums der zentrale strategische Widersacher Amerikas geworden, nicht, wie häufig angenommen, der neue große liberale Partner. Die interaktive Dynamik zwischen China und Russland bedeutet jetzt, dass signifikante Entwicklungen, die eines der beiden Länder betreffen, Wirkung auf das Umfeld des jeweils anderen haben – und auf Amerikas Reaktion und Neuausrichtung der USA auf diese doppelte Herausforderung. Es gehört darüber hinaus zur Logik interaktiver Dynamik zwischen Russland und China, dass 14 Die hier anzusetzende Debatte zum Thema cyber warfare, das entgegen der häufig überzogen dargestellten Dominanz des technologischen Fortschritts nur in Kombination mit konventionellen Kapazitäten gedacht werden sollte, wird zu einem späteren Zeitpunkt und in anderem Zusammenhang geführt werden. 73 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Washingtons militärische Kapazitäten heute strategisch extrem zwischen zwei geographisch weit voneinander entfernten Regionen gedehnt sind. Das waren sie in vergleichbarer Form während des Kalten Krieges gerade nicht. James Mattis hat in dieser Hinsicht bereits 2017 auf die Frage, ob Amerika zwei Kriege parallel führen könne, mit einem klaren „No, Sir!“ geantwortet (zit. n. Hennigan 2017).15 Kürzlich wurde dies von einer überparteilichen Gruppe von Senatoren bestätigt (Charter 2018). In China und Russland haben dies viele wahrgenommen. In Berlin und Paris nur wenige. Die USA nehmen zwei unterschiedliche, aber miteinander verwandte Beurteilungen der doppelten Herausforderung vor. Beide Zukunftserwartungen gelten ihnen nicht als unwahrscheinlich. Zum einen könnte Präsident Trump eine nicht zwingend von ihm verschuldete Eskalation im Südchinesischen Meer nutzen, um sich durch den Beweis von Stärke Respekt beim Herausforderer Peking zu verschaffen. Dass dies in einen Hegemonialkampf mündet, ist nicht gegeben, aber inhärent möglich. Angesichts der Größe von Chinas Militär würde dies die gesamte Aufmerksamkeit der USA nach Ostasien lenken. In einer großangelegten Krise würde Amerika somit sein ganzes militärisches Gewicht gen Osten verlagern. Ebenso wichtig: Der strategisch unmissverständliche Wille, den Herausforderer zu unterwerfen, wird den politisch exklusiven Fokus Amerikas auf China für andere überdeutlich erkennen lassen. Mit welcher Wucht die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001 die Strategieplanung der USA über Nacht komplett ein- und übernahm, sollte hier als Erinnerung genügen. Der weltordnungspolitische Unterschied zwischen China und Afghanistan unterstreicht dabei das Momentum der dann entstehenden Wucht. Und damit kommt die dynamische Interaktivität zwischen 15 Kritiker, die einwenden, die USA habe doch den Kalten Krieg gegen die Sowjetunion und parallel Kriege in Korea und Vietnam geführt, übersehen, dass die letztgenannten Kriege keine Frontlinie gegen eine zweite Großmacht bedeuteten. 74 Maximilian Terhalle Entwicklungen um China und Russland zum Tragen. Denn: Durch Amerikas Krieg mit China wäre die östliche NATO-Flanke, und damit diejenige Europas, erstmals offen. Das nie ganz verstummte Infragestellen von Artikel 5 des NATO-Vertrags durch Trump mag den russischen Präsidenten Wladimir Putin darin bestärken, dass Amerikas zweifellos weiterhin bestehender, erweiterter Nuklearschirm im Fall eines Krieges mit China politisch nicht glaubwürdig wäre. Die Entblößung der NATO-Ostflanke hat Putin dabei schon lange herbeigesehnt. Genauer gesagt: Seit der Schmach der Niederlage von 1991 zählen für ihn mindestens das Baltikum, Weißrussland und die Ukraine wieder zum nahen Ausland.16 Wie im Kalten Krieg (hierin hat sich die russische Militärstrategie nicht um ein Iota verändert) ist heute davon auszugehen, dass Putin, bei amerikanischer Ablenkung nach Asien, taktische Nuklearwaffen von der Exklave Kaliningrad (ehemals Königsberg) aus einsetzen würde, um die Widerstandskraft der Anrainer psychologisch zu brechen und gleichzeitig der NATO jenen Mut zu nehmen, den sie zur Wiederherstellung der Unversehrtheit der kleineren Staaten des Baltikums erst einmal fassen müsste (Terhalle 2017). Putin nennt das, so zynisch wie ernst, seit einigen Jahren „Deeskalation durch Eskalation“ (zit. n. Hill 2016). Gelernt ist gelernt. Planer der Bundeswehr oder des amerikanischen Thinktanks RAND Corporation, die die Speerspitze der NATO-Kontingente als Stolperdraht für Russland bis zur Ankunft von schlagkräftigem alliierten Ersatz denken, haben dies übersehen – oder aus politischer Opportunität nicht erwähnt. Zum anderen könnten die USA möglicherweise im Vorfeld einer Auseinandersetzung zu dem Schluss kommen – gerade weil ihnen China wirtschaftlich und militärisch zu stark geworden ist – Peking über die lange betriebene, aber nicht erfolgreiche Eindämmungspolitik hinaus zu schwächen. Ein probates Mittel unter Großmächten 16 Zur russischen Konzeption des nahen Auslands, siehe Toal (2017, S. 1–54). 75 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht ist es, durch ein strategisches Rapprochement einen fundamentalen Wechsel der eigenen Bewertung einer gegnerischen Großmacht einzuleiten, um die als noch bedrohlicher eingestufte, stärkere Macht wesentlich zu schwächen. Kurzum: In Amerika denken einige Grö- ßen des Faches Strategie, Barry Posen und nicht zuletzt Henry Kissinger, bereits seit Ende 2016 darüber nach, den Schachzug der frühen 1970er Jahre umzukehren (Posen 2019; Kissinger, zit. n. Terhalle 2017). Heute hieße dies aus Sicht Amerikas, wesentlich auf Russland zuzugehen, um es von Chinas Seite zu lösen (wie dies umgekehrt 1970 gelang), da Pekings Gefährlichkeit für Amerika höher als diejenige Russlands eingestuft wird und China nichts mehr fürchtet als internationale Isolation. An diesem Punkt sind wir gegenwärtig noch nicht. Aber es ist unverkennbar, dass sich die Stimmung in Amerika, beflügelt durch Trump, aber auch hierzulande zunehmend gegen China mobilisieren lässt. Denn auch die Europäer beginnen Chinas stetig wachsendes, unverhülltes Ausgreifen in die Nachbarschaft weniger naiv zu bewerten als noch vor einem Jahrzehnt. Chinas unbeirrt selbstbewusstes Auftreten und seine unkluge Fait accompli-Diplomatie im Südchinesischen Meer tragen dazu bei. Unverblümt sagt Peking, während es sich gerne als Entwicklungsland darstellt, dass es ein historisches Anrecht auf das Süd- und Ostchinesische Meer habe und niemand außer ihm dort das Recht zur Vorherrschaft. Sein wilhelminisches Ignorieren internationaler Schiedssprüche unterstreicht nur, wie ernst es ihm ist, dieses Anrecht einzulösen (Brown 2017; Xuetong 2019). Weder die USA noch China geben überdies den geringsten Anlass zur Vermutung, dass man sich sicherheitspolitisch in Ostasien einigen könnte. Sollte es nicht zu einem Rapprochement kommen, bevor ein amerikanisch-chinesischer Krieg ausbricht, wäre eine europäisch gestärkte, nukleare Abschreckung innerhalb der NATO die angemessene Sicherheitsgarantie im Kontext der Ablenkung und Absorbierung Amerikas in Asien. Der psychologischen Wirkung eines solchen europäischen 76 Maximilian Terhalle Auftretens könnte sich das nuklear weltweit zweitstärkste Russland nicht entziehen. Sollte sich die US-Regierung hingegen entschließen, China militärisch zu balancieren und zu isolieren, indem sie auf Putin zuginge, wäre dies ein Coup, der ein für die USA günstiges Machtungleichgewicht vis-à-vis China herstellen würde. Nicht zuletzt wäre die amerikanische Unterstützung Russlands bei der Verdrängung Chinas aus Zentralasien, seit jeher ein russisches Kerninteresse, vorstellbar.17 Afghanistan könnte dabei als Brückenkopf eine völlig neuartige Rolle in westlichen Strategien einnehmen. Ein auf diese Weise hergestelltes Ungleichgewicht würde in vielfältiger Form auch Europa zugutekommen, da es die ungehinderte Dynamik von Chinas politisch-ökonomischem Einfallsmittel gen Westen, der Seidenstraße, empfindlich beeinträchtigen könnte. Europas fundamentales Problem, anders als in den 1970er Jahren, wäre allerdings, dass die befürwortete Schwächung Chinas grundsätzlich Russlands Position stärken würde. Denn das Rapprochement wäre ein Coup, den sich Russland gut bezahlen lassen würde. Zu tief sitzen die Verletzungen des verlorenen Kalten Krieges. Amerika müsste Konzessionen machen, bei denen es höchst fraglich ist, ob sie allesamt im Einklang mit europäischen Interessen stünden. Weder Frankreich noch Deutschland (oder andere Europäer) könnten Amerika von einem solchen Schritt jedoch abhalten. Gleichwohl ist es keineswegs ausgemacht, wie viel Freiheit Amerika Putin über Europa tatsächlich zugestehen würde, zumal die USA ihre alliierten Gegenküsten in Europa und ihre Investitionen nicht preisgeben würden. Auch könnten Konzessionen wie ein für Moskau erleichterter Zugang zu amerikanischen Investitionen mäßigend wirken. 17 Zur russischen Sicht Zentralasiens als Einflusssphäre, siehe Cooley (2014, S. 51–73). Für eine einsichtsreiche Analyse der Achse China-Russland, siehe Lo (2008). 77 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Und dennoch: Weil im Falle einer umfassenden amerikanisch-chinesischen Auseinandersetzung und einer dann den Moment nutzenden, mutmaßlichen Aggression Russlands die Frage amerikanischer Glaubwürdigkeit und seiner Kapazitätsgrenzen gleichermaßen im strategischen Brennglas aufgeworfen wird, muss Europa Antworten auf diese strategische Problematik sondieren – und zeitnah implementieren. Anders gesagt: Europa muss zumal der dem Rapprochement inhärenten Logik der Stärkung Moskaus mithilfe klarer Kommunikation seiner eigenen Intentionen unmissverständliche, militärische Grenzen setzen. Damit steht Europa vor der äußerst diffizilen Aufgabe, die Schwächung Chinas zu wollen, die dadurch unweigerlich bewirkte Stärkung Russlands wiederum strategisch begrenzen zu müssen und beides im Einklang mit Amerika zu erreichen. Oberste strategische Richtschnur in einer solchen Entwicklung muss die Gewährleistung der Dominanz eines in der NATO geeinten transatlantischen Westens sein.18 Die Vorbereitungen für den Weg dorthin werden Europa schmerzhafte Entscheidungen abverlangen. Dabei sollten die beiden oben genannten amerikanischen Zukunftsbilder die Europäer mit klarem Verständnis für das strategische Umfeld und ohne weiteren Aufschub auf ihren grand bargain hinarbeiten lassen. 2. Europas neuer grand bargain Bundeskanzlerin Merkel und der französische Präsident Emmanuel Macron wissen sehr genau, dass Europa Verantwortung für sich selbst übernehmen muss. Mit Blick auf den Brexit liegt diese Verantwortung unvermeidlich eindeutig in Paris und Berlin. Die Bundeskanzlerin sprach deshalb von dieser Verantwortung kürzlich als „Schicksal“, ähnlich Macron (zit. n. Handelsblatt 2017). Genauer gesagt geht 18 Australien, Neuseeland und Japan sind zwar nicht Mitglied der NATO, aber mit Blick auf China integraler Bestandteil westlicher Strategie. 78 Maximilian Terhalle es dabei um Deutschlands und Europas dauerhafte strategische Sicherheit und damit seine Nichterpressbarkeit. Diese Fragen müssen auch weiterhin im Lichte der mehrfachen impliziten und expliziten Infragestellung von Artikel 5 des NATO-Vertrags durch Präsident Trump betrachtet werden; so sehr auch frühere US-Präsidenten bereits Forderungen nach mehr deutschem und europäischem militärischen Engagement gestellt haben – von Richard Nixon bis hin zu Barack Obamas radikaler Kritik 2016;19 und so sehr auch Russlands Verletzung des Vertrags über nukleare Mittelstreckensysteme (intermediate range nuclear forces, INF) gegenwärtig zu einer vollständigen Solidarisierung aller NATO-Staaten geführt hat. Was Merkels Nachfolger(in) und Macron nicht wissen, ist, wie die im Kern politische Neuerfindung Europas in einer Welt rücksichtsloser Machtpolitik gelingen kann, die Europas Schwäche wann immer möglich ausnutzt. Es ist strategisch nicht weitsichtig, da reflexhaft, wie dies der deutsche Außenminister kürzlich getan hat, die Situation als reif für die Trennung Europas von den USA zu betrachten. Die Neuerfindung sollten Paris und Berlin nicht gegen Amerika planen. Das hülfe nur denen, denen dabei gerade nicht geholfen werden sollte. Nein, bei ihrer Neuerfindung zur Stärkung des Westens müssen beide Staaten aus sich selbst heraus zu einem neuen Konsens, einem grand bargain kommen. Dieser gelingt, wenn beide Staaten, deren prinzipielle Nähe zu- und Verflechtung miteinander historisch in Europa gleichsam einzigartig ist, ihre tiefsitzenden wirtschaftspolitischen und strategischen Kernwidersprüche zum Ausgleich bringen. Deutschland und Frankreich muss deshalb jetzt eine strategische Einigung, ein grand bargain in den großen Fragen von Krieg und Frieden gelingen.20 Gerade weil ohne Sicherheit alles nichts ist (für Eu- 19 In einem Interview mit The Atlantic nannte Obama Deutschland (unter Merkel) „free-rider“ (Goldberg 2016). 20 Zur Vision, die einem solchen bargain vorausgeht, siehe Freedman (2013, S. 621) sowie Kissinger (1965, S. 248–449). 79 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht ropas Politik, Wirtschaft, Lebenswelt und Kultur), müssen Paris und Berlin hier grundlegend und zeitnah auf Spitzenebene aufeinander zugehen. Wie kann der dafür nun notwendige, fundamentale Wandel heute konzipiert werden? Trippelschritte kleiner vertraglicher Nachverhandlungen und zaghafter Etaterhöhungen genügen angesichts der strategischen Herausforderungen an Europa nicht mehr. Der Teufel steckt nicht im Detail, wie Planer oft meinen – und Fachpolitiker zuweilen vorgeben. Die weltpolitische Herausforderung an Europa ist ihrer Natur nach strategisch und bedarf beherzter politischer Führung. Niemand auf der Welt wartet auf ein zuweilen behäbiges Europa; nicht Amerika, nicht Russland, nicht China. Die Kernidee muss dabei eine strategische Neuausrichtung Europas sein, in der Merkels Nachfolgerin Macron hinsichtlich der Grundlagen europäischer Finanzpolitik jenes Maß an Zugeständnissen macht, für das Macron ihr gleiche Mitentscheidungsrechte beim Zugang zur französischen force de frappe gibt (Terhalle 2017, 2018).21 So schmerzhaft, so unabweislich ist dies für beide Seiten. Wird dieser sicherheitsund finanzpolitische Ausgleich hingegen erreicht, stünde Europa auf einem robusten Fundament. Dies wäre zumal Europas innovative, auf den Zusammenhalt des Westens zielende Antwort auf die nicht neue, von Trump aber radikal vorgetragene amerikanische Forderung nach einer neuen Art von burden-sharing. 21 Trotz teilweise massiver Kritik (in Deutschland) an den Vorschlägen des Autors hat sich seitdem eine hauchdünne, wenn auch stärker internationale Zustimmung entwickelt. So spricht Richard Burt, 1990 Chefunterhändler des damaligen US-Präsidenten George H. Bush für den Strategic Arms Reduction Treaty I und zuvor Botschafter in Deutschland, etwa davon, dass es einen „European umbrella of some sort“ geben müsse (zit. n. Heilbrunn 2018). Und der kürzlich noch als deutscher Botschafter in Großbritannien fungierende Peter Ammon wähnt Möglichkeiten eines „erschreckend radikalen“, ja, „grundlegenden und mutigen Deals mit Frankreich, der eine ganz tiefe Integration beider Staaten vorsieht“, die auch die französischen Nuklearstreitkräfte umfassen werde (zit. n. Graw et. al. 2018). Ausschließlich zum deutsch-französischen Verhältnis, siehe Krotz und Schild (2018). 80 Maximilian Terhalle Voraussetzung für die Umsetzung dieser Idee ist allerdings zunächst die vollständige politische Neubewertung zentraler historischer Wendepunkte in der Erinnerung beider Staaten einzig im Interesse der strategischen Selbstbehauptung Europas innerhalb des Westens im 21. Jahrhundert. Historische Krisen, die jeweils das nationale Selbstbewusstsein bis aufs Mark erschütterten, sind der Urgrund dafür, dass die Hindernisse für eine tatsächliche, strategische Einigung auf gemeinsame Handlungsmaximen in den weltpolitisch wichtigsten Fragen bis heute so stark sind. Im deutschen Fall haben die Inflationen der Jahre 1923 und 1929, Sinnbild für die Zerstörung der volkswirtschaftlichen Grundlagen der Weimarer Republik, Deutschlands strikte Finanzpolitik auf gleichsam sakrosankte Fundamente gestellt. Ihre anhaltende Wirkungsmacht war zuletzt in der Eurokrise nach 2008 zu beobachten (Brunnenmeier et al. 2010). Im französischen Fall begründet die Erfahrung des Im-Stich-gelassen-Werdens durch Alliierte, verbildlicht in der panikhaften Verschiffung britischer Truppen 1940 von Dünkirchen nach Südengland, bis heute die starre Haltung in seiner atomaren Unabhängigkeitspolitik (Heuser 1998). Gewiss, Deutschland hat in der Wirtschaftskrise Kriterien finanzpolitischer Stabilität in Richtung einer Haftungsunion zeitweise aufgeweicht; und Frankreich sprach sich zunächst 1957–1958 durch den damaligen Verteidigungsminister Jacques Chaban-Delmas zusammen mit dessen italienischem Amtskollegen Paolo E. Taviani für gemeinsame Nuklearwaffen aus, 1983 unter Präsident François Mitterand für gemeinsame europäische Langstreckenraketen, was dann 1988 – beinahe – zum deutschen Zugriff auf taktische französische Nuklearwaffen geführt hätte. Aber genau besehen ist es in beiden Fällen bis heute zu keiner wesentlichen und dauerhaften Veränderung dieser tiefverwurzelten wirtschaftlichen und militärischen Politikverständnisse gekommen. Dies wurde zuletzt nach der Rede Macrons an der Pariser Universität Sorbonne im Jahr 2017, die Raum für 81 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht grundlegenden Wandel andeutete, besonders deutlich (Wiegel 2017). Und dabei – und das ist absolut zentral für die Debatte – ist keiner der genannten historischen Kontexte (1929/1940) heute noch zentral, um die strategischen Herausforderungen der Gegenwart machtvoll zu formen, anstatt nur auf sie (zu) spät zu reagieren. Der Wert eines deutsch-französischen Strategieausgleichs finanz- und militärpolitischer Natur liegt hingegen gleichsam auf der Hand. Der prinzipiellen Robustheit deutscher Innovationskraft, Produktqualität und damit Exportstärke wäre mit einem separaten Eurozonenhaushalt, über den ein Finanzminister an der Spitze der Eurogruppe verfügt, nicht geschadet. Dem größeren Ziel jedoch, Europas strategische Selbstbehauptung durch die wirtschaftliche Stärkung des Kontinents, nicht zuletzt für Militärausgaben, zu erreichen, käme man dadurch sehr viel näher. Ein starkes Frankreich ist im deutschen Interesse. Und: Die schwächeren Länder Europas dürfen China nicht auf den Leim gehen. Dass sie dies wirtschaftlich bedingt bereits tun (müssen), lässt die zunehmende Schwierigkeit der EU erkennen, eine gemeinsame China- Strategie zu entwickeln. China denkt schlicht exklusiv an sein wirtschaftliches Wachstum, frohlockt angesichts europäischer Schwächen und nutzt diese kühl aus. Dass es, die ökonomische Schwäche kleiner Staaten sichtend, dabei die (trügerische) Effizienz seines politischen Modells augenzwinkernd anbietet, liegt in seiner Politik. Dem muss Europa aber systematisch begegnen, will es nicht vor der asiatischen Weltmacht wirtschaftlich in die Knie gehen und erpressbar werden. Mit dem Finanzkompromiss wären im Gegenzug effektive deutsche Mitentscheidungsrechte bei strategischen französischen Nuklearwaffen ein klares Signal an Russland, mit dem sich Berlins Abschreckungspolitik signifikant untermauern ließe. Taktische Nuklearwaffen, die der Bundesrepublik durch die nukleare Teilhabe der NATO bereits zur Verfügung stehen, sind operativ und können deshalb nicht zur strategischen Abschreckung genügen. Ängste, Deutschland verletze damit den nuklearen Nichtverbreitungsvertrag, sind nicht akkurat. 82 Maximilian Terhalle Sie insistieren auf einem 50 Jahre alten Status quo, der heute jedoch Deutschlands und Europas Sicherheit in Gefahr bringt. Ändert sich der strategische Kontext, müssen Verträge geändert werden. Und zum anderen beruhen diese Ängste im Grunde auf einer deutschen Binnensicht und verklärenden Angst vor sich selbst, während sich die sicherheitspolitische Perzeption Deutschlands in der Welt längst dramatisch verändert hat. Am überzeugendsten wird dieser Wandel der Perzeption Berlins in Europa greifbar an den Worten des ehemaligen polnischen Außenministers Radosław Sikorski, der ungeschminkt 2011 sagte, er fürchte nicht die Ausübung deutscher Macht, sondern vielmehr den Mangel daran (zit. n. Fix und Keil 2017, S. 3). Und 2017 ergänzte Polens starker Mann, der Vorsitzende der regierenden Partei Recht und Gerechtigkeit Jarosław Kaczynski, er könnte sich eine europäische Nuklearmacht inklusive Deutschlands sehr gut vorstellen (zit. n. Schuller 2017). Eine deutsch-französische, strategische Grundlegung in einem grand bargain wäre damit für Europa, das seit Jahren substantiell mehr deutsche Machtgestaltung einfordert, der Weg, der seine Selbstbehauptung in Zukunft aus eigener Anstrengung und innerhalb der NATO ermöglicht. Gegenüber Russland, gleich welche Vorwürfe vorhersehbar zu vernehmen wären, wäre dies ein maßvoll kalkulierter Schritt, wiewohl unmissverständlich mit einer sehr glaubwürdigen Warnung verbunden. Eine innerwestliche Kritik muss bei diesen Vorschlägen indes ernst genommen werden: Bedeutete der europäische grand bargain das Ende der NATO? Einige seiner Mitglieder in Osteuropa werden das so sehen. Und auch in Amerika könnte es mitunter heißen, nun, wenn ihr so selbständig sein wollt, wie ihr vorgebt, dann gehen wir. Beide Argumente sind denkbar. Sie übersehen aber das Potential der Reform Europas von innen heraus und die ihr innewohnende Innovationskraft zum strategischen Erhalt des größeren Ganzen, des Westens durch die Allianz. Denn: Abgestimmt mit den USA kann der militärische Teil der Neuerfindung Europas als euro- 83 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht päischer Arm der NATO gedacht werden. Das wäre Europas machtvolle, den Westen stärkende Vision und seine Antwort auf die amerikanische Forderung nach burden-sharing. Für den unwahrscheinlichen Fall, den allianzinternen Worst Case, dass Amerika sich vom Bündnis entkoppelt, ob begründet durch den neuen europäischen Nukleararm für die NATO oder ob unabhängig davon, wäre der oben gemachte Vorschlag eine Rückversicherung. Europas politische Anführer sollten das ihrerseits Notwendige tun, diesen Ausweg nicht in eine Marschrichtung auf die genannte Autonomie zu verkehren. 3. Deutsche Debattenkultur und Europas neue Opferbereitschaft Diese innere Reform des Westens muss durch eine kulturpolitische Reform narrativbasiert komplementiert werden. Deutschlands Lenker sollten, anders als bisher, öffentlich die tatsächlichen vitalen Bedrohungen Europas verdeutlichen. Sie sollten den Deutschen dabei in dreifacher Hinsicht den Spiegel vorhalten: Ihre täglich genossene, aber nicht gleichermaßen geschätzte Freiheit, ihr täglich vorhandener, aber nicht gleichermaßen geschätzter Wohlstand und ihre täglich genossene, aber nicht gleichermaßen geschätzte freiheitliche Kultur besitzen Fundamente, die militärisch robust geschützt werden müssen. Eine neue Politik müsste den wohlhabenden Deutschen so verständlich wie unmissverständlich zeigen, dass es heute um nicht weniger als die Grundlagen ihres für selbstverständlich gehaltenen alltäglichen Lebens geht. Sie sollte Joachim Gaucks Mahnung verinnerlichen: „Die liberale Demokratie und das politische, normative Projekt des Westens, sie stehen unter Beschuss“ (2017, S. 3). China bietet allen Staaten entlang seiner Seidenstraße nicht nur erhebliche Summen für Infrastrukturprojekte feil, es legt auch explizit 84 Maximilian Terhalle dar (z. B. gegenüber Italien, Ungarn, Polen, Tschechien und der Slowakei), wie eine autoritäre Staatsführung organisatorische politische Effizienz und wirtschaftlichen Erfolg erreichen kann. Dass es dies tut, um die öffentliche Akzeptanz westlicher Demokratie zu unterminieren, sollte man dabei nicht übersehen.22 Dass es mit Russland international eine Politik der Souveränität unterstützt und durchsetzt, die sich diametral gegen politische Freiheitsrechte stellt, ist ebenso unschwer erkennbar. Deutsche Spitzenpolitiker sollten diese klaren Vorstellungen Chinas und Russlands für das öffentliche Leben von Gesellschaften mit jener notwendigen Klarheit benennen, die den Wert des eigenen, liberalen Modells hervorhebt.23 Dabei gilt es darauf zu verweisen, dass dieser Wert tatsächlich heute und hier herausgefordert wird und seitens dieser Staaten, wo immer möglich, geschwächt wird. Ein Bewusstsein für die akute Bedrohung von Freiheit zu schaffen, anstatt zu glauben, ein Leben ohne Freiheit sei unvorstellbar und Bestrebungen in diese Richtung deshalb nicht ernst zu nehmen, ist dabei zentral. Dass dies schwer ist, „wenn sich eine Gesellschaft, die seit Jahrzehnten in Frieden und Wohlstand lebt, bequem eingerichtet hat und das Risiko scheut“ (Gauck 2017, S. 4), ist nachvollziehbar. Dass radikales Umdenken hier notwendig ist, um Freiheit und Wohlstand zu erhalten, muss deshalb politisch klarer als bisher adressiert werden. Das gelingt aber nur, wenn den Deutschen mit strategischer Vision und Tatkraft gezeigt wird, dass in der Machtpolitik des 21. Jahrhunderts ein europäisches Erbe auf dem Spiel steht, für dessen lebendigen Erhalt es sich transatlantisch zu kämpfen lohnt.24 22 Benner (2018) verweist klug auf die im deutschen intellektuellen Milieu (ideologisch) vorhandene, weitgehende Ausblendung des innergesellschaftlichen und außenpolitischen Machtansatzes Chinas. 23 Eine Konzentration auf die Verteidigung liberaler Werte schließt die realpolitische Diplomatie mit autoritären Staaten keineswegs aus (Schmidt 2008, S. 65– 68). 24 Friedrich Merz hat dies möglicherweise im Sinn gehabt, als er davon sprach, 85 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Die Sensibilisierung und Mobilisierung in diese Richtung bedingt heute, dass deutsche Politiker ihre Kenntnis globaler Herausforderungen ungeschminkt der Öffentlichkeit vortragen: Über Jahre hat die politische Klasse den offenen Dialog über Fragen, die als unangenehm oder gar riskant galten, gescheut. So ist die Kluft zwischen dem Wissen der Regierenden und dem Wissen der Regierten über die Optionen, Bedingungen und Motive internationalen Handelns immer größer geworden. Die Diskrepanz zwischen dem, was die Verantwortlichen öffentlich und dem, was sie nur hinter verschlossenen Türen sagen, muss kleiner werden. (von Marschall 2018, S. 254)25 Diese Reform deutscher Narrative bedarf aber einer europäischen Komplementierung. Das Friedensprojekt Europa, das zu einer für selbstverständlich gehaltenen Weltsicht geführt hat, die die Bereitschaft zum Opfer und zum Kampf für lange überholt hält, muss sich kulturell neu definieren. Dass dies tief verinnerlichte Überzeugungen infrage stellen wird, die aus der langen Dauer der welthistorisch einzigartigen Befriedung Europas gewachsen sind, ist dabei unvermeidlich. Aber gerade weil die Europäer sich durch ihre innereuropäischen Normen von Konfliktlösung, Pluralität und Demokratie, ihren Wohlstand und besonders ihre politische Freiheit definieren, müssen sie um ihrer selbst erkennen, dass die Welt außerhalb ihres Friedensprojekts nicht nach diesen Parametern beschaffen ist.26 dass seitens der Politik „komplexe Sachverhalte stärker erklärt werden“ müssten (zit. n. Lohse und Wehner 2018). 25 Siehe auch von Marschalls Hinweis auf das dadurch entstandene „Wachkoma“ (2018, S. 237) und den Mangel an „Autoritäten, die der deutschen Gesellschaft mit prononcierten Richtungsweisungen dabei helfen, sich in der Weltlage zurechtzufinden“ (2018, S. 141). Solche operativen Richtungsanweisungen bedürfen jedoch gewiss zuerst angemessener, strategischer Analyseparameter. 26 Bemerkenswert ist die Konstatierung von Selbstkritik (an einem im politischen Deutschland weit verbreiteten Weltbild) seitens Thomas Bagger (2019) in diesem Zusammenhang. 86 Maximilian Terhalle Wollen die Europäer das von ihnen politisch Erreichte aber gegen massiven Widerstand behaupten – und nichts spricht dagegen, dass sie dies wollen – müssen sie, wider ihre Gewöhnung (nicht ihre Natur), der kulturellen Notwendigkeit der Bereitschaft zum Opfer den zentralen Platz in ihrem neuen Europa-Narrativ geben. Die Zeit, in der Opferbereitschaft als historisch schmerzhaft überholtes Merkmal sich ehedem bekämpfender europäischer Nationen galt und deshalb seitens der Politik und vieler Intellektueller durch ein postheroisches Narrativ überkompensiert wurde, bietet kein angemessenes Narrativ mehr im Heute.27 Gerade weil Europa seine Errungenschaften als Teil des Westens kulturell erhalten will, muss es das Opfernarrativ mit neuer Kraft füllen. Die ideologischen und machtpolitischen Herausforderungen von Staaten wie Russland und China sollten dies eindringlich vor Augen führen. In einer Welt, in der in diesen Staaten (in der islamischen Welt ohnehin) die gefährliche Fehlperzeption Platz greift, Europa sei ein von Dekadenz und Chaos gezeichneter, schwächlicher Kontinent, der nicht für seine Lebenswelt kämpfen würde, wäre die Neuschöpfung eines kämpferischen Narrativs Europas ein wichtiges Signal strategischer Stärke.28 Macrons Vorschlag (The Economist 2019, S. 30), den Begriff europäische Zivilisation in seinen Fundamenten zu fassen, ist ein richtiger Ansatz, um zu verdeutlichen, was heute tatsächlich auf dem strategischen Spiel steht. Hier muss die Opferbereitschaft der Europäer beginnen.29 27 U. a. Münkler hält prominent an dieser traditionellen Sicht fest (2016, S. 183). 28 Xi Jinping wird in einem geleakten Dokument, das von der New York Times bereitgestellt wird, mit den Worten zitiert, dass seine Führungskraft eine „clear alternative“ zum „chaos of the West“ aufzeige (Sanger und Erlanger 2018). 29 Schwarz (1985, S. 165) wies bereits vor 35 Jahren auf solch notwendige, resiliente „Kampfbereitschaft“ hin. 87 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht 4. Von der Vision zur Strategie Es gehe um das „Schicksal“ Europas, hat Frau Merkel kürzlich gesagt. Macron hat dasselbe, nur emotional etwas ansprechender gesagt. Die nächste Bundeskanzlerin oder der nächste Bundeskanzler wird sich deshalb wesentlich vom bürokratischen Außenpolitikstil ihrer/seiner Vorgängerin absetzen müssen, will sie/er mit Frankreich das Schicksal Europas zur weltpolitischen Stärkung des transatlantischen Westens in die Hand nehmen. Dies verlangt nach dem oben skizzierten strategischen Verständnis nach charismatischer Vision und Willensstärke. Die Kombination dieser drei Elemente in einer Person wird mithin (so schwierig wie) entscheidend sein, denn: „there are two kinds of realists: those who use facts and those who create them. The West requires nothing so much as (wo)men able to create their own reality“ (Kissinger 1965, S. 249). Dieser Artikel hat argumentiert, die unausgesprochene Spaltung des Westens durch eine doppelte Reform von innen heraus zu überwinden. Dafür gilt es erstens, die strategische Bewertung Chinas als zentralen Herausforderer Amerikas in dem Sinne zu verstehen, dass ein Krieg zwischen den beiden unweigerlich signifikanten Einfluss auf Amerikas Abschreckungsfähigkeit in Europa hat. Und dass Amerika deshalb bereits im Vorfeld, um China zu schwächen, auf Russland zugehen könnte. Die europäische Antwort ist eine strategische, deutsch-französische Nuklearabschreckung, die innerhalb der NATO als Breakout-Option bereitsteht, sollten Amerika und China tatsächlich Krieg in Ostasien führen. Diese Antwort ist Teil eines deutsch-französischen grand bargain in den wirtschafts- und sicherheitspolitischen Kernfragen Europas. Zweitens gilt es, die politische Kommunikation und entsprechend die innereuropäische Bewusstseinsbildung zentral auf das zu richten, was bei weiterer Nachlässigkeit existentiell bedroht ist: nämlich auf den Wert politischer Freiheit für liberale Ge- 88 Maximilian Terhalle sellschaften im Angesicht autoritärer Staaten wie Russland und China. Die intensive Betrachtung der Voraussetzungen von Sicherheit, Freiheit und Wohlstand könnte so zum Kern einer neuen Grundlagenforschung werden. Literatur von Alten, J. (1994). Die ganz normale Anarchie. Jetzt erst beginnt die Nachkriegszeit. Berlin: Siedler. Bagger, T. (2019). The world according to Germany: Reassessing 1989. The Washington Quarterly, 41(4), 53–63. de la Baume, M., & Herzenhorn, D. M. (2018, 14. Nov.). Merkel joins Macron in calling for EU army to complement NATO. Politico. https://www. politico.eu/article/angela-merkel-emmanuel-macron-eu-army-to-complement-nato/. Zugegriffen: 01. März 2019. Benner, T. (2018, 18. Dez.). Die romantischen Jahre sind vorbei. Zentrum Liberale Moderne. https://libmod.de/thorsten-benner-ueber-das-deutschchinesische-verhaeltnis/. Zugegriffen: 01. März 2019. Bowie, R. (1963). Strategy and the Atlantic alliance. International Organization, 17(3), 722–726. Brown, K. (2017). What does China want? London: I.B. Tauris. Brunnenmeier, M. K., Harold, J., & Landaur, J.-P. (2016). The era and the battle of ideas. Princeton: Princeton University Press. Bundeskanzleramt. (2008–2018). Aktuelles. Reden. https://www.bun des kanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/70298!search?formState=eNptkDFvwjAQhf- 8KutlDYpIA2WhhBzpWDK5zCZGCHewLFKH8957BqAxM3_PpPdzb1Apwp0yDXoobzBL5EIGUTt7hNIMXSeA7EONo4BaaaRX6zeLL- JUgIM2LbJYnrHiSzCOLyCxSRj5808U8sojMIiXsxX1HEXZ8bJZfPaIwJ5L9KppjaLWmlDE2QsXSnMBnpQjKBO22Lr2SM8XnAZ01-ehs_qe3b- 4bLo8_La1avslohBJk6Nk79H59RkOf_FuN_Y95GxYC_oZM36krViu2T- 89 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Cr0moN6cI5TG9XwXen4B1wwbR8&f=70292&cv=1564750. Zugegriffen: 01. März 2019. Charter, D. (2018, 15. Nov.). US would struggle to win war against Russia or China, says congressional report. The Times. https://www.thetimes.co.uk/ article/us-would-struggle-to-win-war-against-russia-or-china-m7rsdksbs. Zugegriffen: 01. März 2019. Cooley, A. (2014). Great games, local rules: The new great power contest in Central Asia. Oxford: Oxford University Press. Deutscher Bundestag. (2018, 12. März). Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 19. Legislaturperiode. https://www.cdu.de/system/tdf/media/dokumente/koalitionsvertrag_2018.pdf?file=1. Zugegriffen: 01. März 2019. Erler, G. (2018). Weltordnung ohne den Westen? Europa zwischen Russland, China und Amerika. Freiburg: Herder. Fix, L., & Keil, S. (2017, 16. Feb.). Berlin’s foreign policy dilemma: A paradigm shift in volatile times. Brookings Center on the United States and Europe. U. S.-Europe Analysis Series, 58. https://www.brookings.edu/wpcontent/uploads/2017/02/berlins-foreign-policy-drama.pdf. Zugegriffen: 01. März 2019. Freedman, L. (2013). Strategy: A history. Oxford: Oxford University Press. Gauck, J. (2017). Bundespräsident Joachim Gauck zum Ende der Amtszeit zu der Frage „Wie soll es aussehen, unser Land?“ aus der Antrittsrede vom 23. März 2012 am 18. Januar 2017 in Schloss Bellevue. Bundespräsidialamt. http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Downloads/DE/ Reden/2017/01/170118-Amtszeitende-Rede.pdf;jsessionid=2766109F744 2ABC707145C02B0F4F2B0.1_cid387?__blob=publicationFile. Zugegriffen: 20. Sep. 2018. Goldberg, J. (2016). The Obama doctrine. The Atlantic. https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/. Zugegriffen: 01. März 2019. 90 Maximilian Terhalle Graw, A., Jungholt, T., & Schuster, J. (2018, 29. Juli). „Noch immer wird Deutschland misstrauisch beäugt“. Die Welt. https://www.welt.de/politik/ article180142080/Atomdebatte-Muss-Deutschland-Nuklearmacht-werden. html. Zugegriffen: 01. März 2019. Handelsblatt. (2017, 28. Mai). Angela Merkel: „Wir Europäer müssen unser Schicksal in unsere eigene Hand nehmen“. https://www.handelsblatt. com/politik/deutschland/angela-merkel-wir-europaeer-muessen-unser-schicksal-in-unsere-eigene-hand-nehmen/19861340.html?ticket=ST– 4560284-lZj3cRbowJXE7XFPbzrE-ap6. Zugegriffen: 02. Januar 2019. Heilbrunn, J. (2018, 23. Okt.). Interview with Richard Burt: The dangers of withdrawing from the INF Treaty. The National Interest. https://nationalinterest.org/feature/interview-richard-burt-dangers-withdrawing-inftreaty–34177. Zugegriffen: 01. März 2019. Heisbourg, F., & Terhalle, M. (2018, 31. Dez.). 6 post-Cold War taboos Europe must now face. Politico. https://www.politico.eu/article/6-post-cold-wartaboos-europe-must-now-face-merkel-macron-trump-nato-eurozone-reform/. Zugegriffen: 01. März 2019. Hennigan, W. J. (2017, 12. Jan.). James Mattis draws little flak at confirmation hearing to head Defense Department. Los Angeles Times. https:// www.latimes.com/nation/politics/trailguide/la-na-mattis-confirmation– 20170111-story.html. Zugegriffen: 02. Apr. 2019. Heuser, B. (1998). Dunkirk, Dien Bien Phu, and Suez, or why France doesn’t trust allies and has learned to love the bomb. In C. Buffet, & B. Heuser, (Hrsg.), Haunted by history: Myths in international relations (S. 79–94). Oxford: Berghahn Books. Hildebrand, K. (1990). Die „Krimkriegssituation“. Wandel und Dauer einer historischen Konstellation der Staatenwelt. In J. Dülffer, B. Martin, & G. Wollstein (Hrsg.), Deutschland in Europa: Kontinuität und Bruch (S. 37– 51). Berlin: Propyläen. Hill, F. (2016, 01. Juli). Russland verstehen, Russland abschrecken: Taktiken und Strategien der USA. Heinrich Böll Stiftung. https://www.boell.de/ de/2016/07/01/russland-verstehen-russland-abschrecken-taktiken-undstrategien-der-usa. Zugegriffen: 01. Apr. 2019. 91 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Kissinger, H. (1965). The troubled partnership. New York: Council on Foreign Relations. Kohl, H. (1984, 02. Mai). Die deutsche Außenpolitik – das Erbe Konrad Adenauers. Vortrag bei der Konrad Adenauer Memorial Lecture in Oxford. Konrad Adenauer Stiftung. https://www.helmut-kohl.de/index.php?menu_ sel=17&menu_sel2=&menu_sel3=&menu_sel4=&msg=2286. Zugegriffen: 09. Apr. 2019. Krotz, U., & Schild, J. (2018). Back to the future? Franco-German bilateralism in Europe’s post-Brexit union. Journal of European Public Policy, 25(8), 1174–1193. Little, R. (2007). The balance of power. Cambridge: Cambridge University Press. Lo, B. (2008). Axis of convenience. Moscow, Beijing and the new geopolitics. London: Chatham House. Lohse, E., & Wehner, M. (2018, 18. Dez.). Merz traut sich Ministeramt zu. FAZ.net. https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/f-a-z-interview-friedrich-merz-traut-sich-ein-ministeramt-zu–15947942.html. Zugegriffen: 01. März 2019. Luce, E. (2018, 20. Juli). Henry Kissinger: ‘We are in a very, very grave period’. Financial Times. https://www.ft.com/content/926a66b0–8b49–11e8bf9e–8771d5404543. Zugegriffen: 01. März 2019. von Marschall, C. (2018). Wir verstehen die Welt nicht mehr. Freiburg: Herder. Münkler, H. (2016). Auf der Suche nach einer neuen Europaerzählung. In H. Münkler (Hrsg.), Staatserzählungen. Die Deutschen und ihre politische Ordnung (S. 169–196). Berlin: Rowohlt. Münstermann, K. (2018, 07. Dez.). Annegret Kramp-Karrenbauer: Die unterschätzte Siegerin. Hamburger Abendblatt. https://www.abendblatt.de/ politik/article215965589/Annegret-Kramp-Karrenbauer-Die-unterschaetzte-Siegerin.html. Zugegriffen: 01. März 2019. Naumann, K. (2008). Einsatz ohne Ziel: Die Politikbedürftigkeit des Militärischen. Hamburg: Hamburger Edition. 92 Maximilian Terhalle Posen, B. (2019, 10. März). Trump aside, what’s the U. S. role in NATO? The New York Times. https://www.nytimes.com/2019/03/10/opinion/trumpaside-whats-the-us-role-in-nato.html. Zugegriffen: 09. Apr. 2019. Rühle, M. (2017). Das Ticken der „Doomsday Clock“. Nukleare Prophezeiungen und Prognosen gestern und heute. Die Politische Meinung, 62(547), 85–88. Sanger, D. E., & Erlanger, S. (2018, 18. Dez.). Hacked European cables reveal a world of anxiety about Trump, Russia and Iran. New York Times. https:// www.nytimes.com/2018/12/18/us/politics/european-diplomats-cables-hacked.html. Zugegriffen: 01. März 2019. Schake, K. (2018). Trump’s defensible decision to withdraw from a nuclear treaty. International Institute for Strategic Studies. https://www.iiss.org/ blogs/analysis/2018/10/trump-right-on-intermediate-nukes. Zugegriffen: 01. März 2019. Schmidt, H. (2008). Außer Dienst. Eine Bilanz. München: Siedler. Schroeder, P. W. (2004). The Cold War and its ending in ‘long duration’ international history. In P. W. Schroeder, D. Wetzel, R. Jervis, & J. S. Levy (Hrsg.), Systems, stability and statecraft. Essays on the international history of modern Europe (S. 245–266). New York: Palgrave Macmillan. Schuller, K. (2017, 07. Feb.). PIS-Chef Kaczynski: „Es gilt, dass Frau Merkel für uns das Beste wäre“. FAZ.net. https://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/kaczynski-wuenscht-sich-fuer-polen-einen-sieg-merkels–14859766. html. Zugegriffen: 01. März 2019. Schulz, M., & Schwartz, T. A. (2010). The superpower and the union in the making. U. S.-European relations, 1969–1980. In M. Schulz, & T. E. Schwartz (Hrsg.), The strained alliance. US-European relations from Nixon to Carter (S. 355–374). New York: Cambridge University Press. Schwarz, H. P. (1985). Die gezähmten Deutschen. Von der Machtbesessenheit zur Machtvergessenheit. Stuttgart: DVA. Spykman, N. J. (1942). America’s strategy in world politics. The United States and the balance of power. New York: Harcourt, Brace and Company. 93 Handlungsspielräume – Strategische Vision transatlantischer Macht Terhalle, M. (2016). IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel. Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik, 9(1), S. 121–138. Terhalle, M. (2017, 15. Nov.). Für eine europäische Atommacht („Fremde Feder“). Frankfurter Allgemeine Zeitung, S. 10. Terhalle, M. (2018, 15. Feb.). Von der Vision zur Strategie. Europas Augenblick ist gekommen. FAZ.net. https://www.faz.net/aktuell/politik/sicherheitskonferenz/gastbeitrag-eine-strategische-vision-fuer-europa–15446611. html. Zugegriffen: 01. März 2019. Terhalle, M. (2019, 21. März). Die Zeichen der Zeit sind strategisch zu lesen. Neue Zürcher Zeitung, S. 40. The Economist. (2018, 10. Nov.). EU and whose army? Emmanuel Macron’s calls for a European army are misguided. https://www.economist.com/leaders/2018/11/08/emmanuel-macrons-calls-for-a-european-army-are-misguided. Zugegriffen: 01. März 2019. The Economist. (2019, 09. März). Macron’s Europe, S. 30. Toal, G. (2017). Near abroad. Putin, the West, and the contest over Ukraine and the Caucasus. Oxford: Oxford University Press. Wiegel, M. (2017, 26. Sep.). Rede an der Sorbonne: Macron schlägt Deutschland neue Partnerschaft vor. FAZ.net. https://www.faz.net/aktuell/politik/ ausland/macron-schlaegt-deutschland-neue-partnerschaft-vor–15219182. html. Zugegriffen: 29. Dez. 2018. Xuetong, Y. (2019). Leadership and the rise of great powers. Princeton: Princeton University Press. Der Autor dankt Stephen Walt, Robert Jervis, Paul Kennedy, Thomas Kleine- Brockhoff, Bastian Giegerich, François Heisbourg, Klaus Naumann und mehreren deutschen und internationalen Ministerialbeamten (die um Anonymität gebeten haben) für wertvolle Austauschmöglichkeiten zum Thema in den letzten zwölf Monaten. 94 Maximilian Terhalle 95 II. Thematische Aspekte der Strategic Studies 97 4 Cyber and Artificial Intelligence – Some Thoughts about their Impact on Strategy-making In the last five years, war between the major powers has come to be seen as more likely than in the preceding one and a half decades of the 21st century. This has invited a return to the classical question of how technological developments in the realm of security affect the ways in which states devise their strategies.1 In particular, the recurring interest in technology-related dynamics pertains to the degree to which the impact of cyber-power and artificial intelligence (AI) narrows, widens, manipulates, obfuscates, or even controls, the room to manoeuvre available to top decision-makers when making strategic choices. To be clear, this is not to say that technology is the driving factor determining the processes that devise grand strategies. However, currently it seems that a substantial part of the debate about the impact of cyber technology and artificial intelligence has begun to yield to an understanding of technological determinism, which may distort the bigger picture within which technology is merely one, if significant, factor. In this vein, Lawrence Freedman concluded his observations on the impact of technology during the tenure of the bipolar confrontation by firmly stating that, “[v]iewing nuclear weapons in isolation, or assuming that they provided a satisfactory vantage point 1 van Creveld (1991); Boot (2006). to discuss strategy as a whole, distorted strategic studies” (Freedman/ Michaels 2019: 670). Thus, while spearheading the R&D processes that relate to the production of superior security-related technology is without doubt a strategic must for any major power operating in a highly competitive international environment, it is the politics of, in and amongst major states that is crucial for understanding what impact such technology may have and how its presence affects dynamics of the system. “Once in the world, technology creates pressures of its own, which again impacts the political process, but this is a complex process of feedback between technology and … other forces and human decisions, not one of determinism” (Buzan/Hansen 2009: 54; Hoijtink/Leese 2019). As a caveat, this analysis and its suggestions about cyber warfare and AI are not predicated on a clear-cut distinction between the realms of war and peace. Rather, it seems more appropriate to look at today’s international affairs through a strategic lens which views relations between non-allied major states as always being shaped by varying degrees of political, economic and military competition.2 This is not to say that war and conflict are inevitable. However, the pursuit of power among the major states of a given era tends to occur in the context of the security dilemma, which has been described as the insurmountable characteristic of international politics. The latter implies, first, that the true meaning of another state’s intentions can never be securely deciphered, which makes their anticipation as well as the reaction to them extremely challenging; and, second, international orders tend to reflect the interests and normative ideals of a certain group of states, not of all major states (Terhalle 2018; Wheeler/Booth 2018). Thus, in a contested strategic environment, it is the major powers in their pursuit of power that invariably, though not exclusively, 2 In many ways, this is, of course, an age-old condition underlying strategic affairs, which Clausewitz had pointed out almost two hundred years ago, without being the first one to do so (1980/1831: 218–9). 98 Maximilian Terhalle employ all means available to them during peacetime, including cyber warfare and AI. Precisely for this structural reason, some states regularly and deliberately engage in activities below the threshold of open and broad-scale military operations, which include limited “active conflict”, in order to propel forward their strategic aims (Carter 2019).3 Needless to say, the continual testing of this threshold today oscillates rather dangerously between the unintended escalation of already existing tensions amongst the great powers and the deliberate attempt at pushing back against the perceived predominance of the United States, or the perceived injustice of the current order for that matter. Miscalculations and, thus, the possible failure of such testing are inherent to the strategies that drive this process in the first place. Cyber Cyber-power presupposes cyber-space, defined as “place and time where information exists and flows” (Lonsdale 2004: 181). Due to the requirements of joint warfare, cyber-space necessarily permeates all three of the conventional domains (land, sea, air) and the field of political strategy-making. It is this space in which information can be exploited, both, for benign as well as malign purposes. Ultimately, “cyber-power is the process of converting information into strategic effect” (Sheldon 2019: 294). With regard to the impact of cyber-power, four points merit particular attention. To begin, the coercive capability of cyber-warfare is limited in that it does not facilitate the enemy’s politico-military surrender, only its temporary weakening. Though, precisely because some major powers are keen to challenge the current international order, they have engaged in sub-threshold activities “short of war” in 3 Sanger (2018). 99 Cyber and Artificial Intelligence order to advance their revisionist goals.4 Therefore, it is more accurate to conceive of cyber-warfare as one element, if new and integral, of the broader political and socio-cultural notion of war; its key military features remain conventional and nuclear. In other words, cyber-warfare needs to be seen as inherently complementary to other, well-known realms, both, of strategy-making and war-fighting. In contrast to the “hyperbole” (Payne 2018: 7) featuring in the literature on the topic and its, at times, exaggerated invocations of cyber-warfare as the non-plus-ultra to future war-fighting, military history offers manifold references to the distinctly more nuanced and complementary understanding of the evolving subject matter. For instance, General Mattis offers an analogy in that direction that, while the French army possessed the more advanced tanks at the beginning of WWII, it was the Germans who integrated communication devices into their tanks in order to facilitate synchronized tactical advances. Consequently, he suggests that any future thinking about war and technology needs to be directed towards “fusing all the advances together”5 with existing means, instead of focussing on one technological advance only. Related, cyber-warfare may present a ‘tech trap’, both, to strategic planners as well as to the mind-sets of top decision-makers. In particular, procurement policies that derive from an exclusive cyber focus may exacerbate a given state’s deficiencies in responding to incursions and threats of a non-cyber nature. In fact, surprise attacks at the onset of a war may well continue to be delivered through conventional and nuclear forms of organized military violence. Therefore, if a given state’s future military thinking and planning is narrowly informed by the assumption that the adversary launches a cyber-attack before conflict erupts, such a belief may well prove to be a trap, as the 4 For a contemporary and more empirical account of how this competitive element has played out in practice, see Wright (2017). Also, see the UK Chief of the Defence Staff ’s recent remarks in this direction (2019). 5 Quoted in the Financial Times Magazine (2018: 20). – Regarding Mattis’ example, see Stolfi (1970). 100 Maximilian Terhalle exclusive focus on cyber-warfare may lead such an approach to underestimate, or even worse, to largely ignore other means of warfare. In other words, such a ‘cyber mindset’ comes at the expense of other views of conflict, precisely because it prevents analysts and strategists from thinking about its conventional and cyber-based versions simultaneously. The ‘black swan’ implicit to such thinking seems all too obvious. It is not difficult to see how such a misconceived, if self-imposed, prioritisation of cyber technology, which exclusively expects cyber-attacks to precede military strikes, is prone to clever adversarial manipulation and exploitation. Moreover, cyber-warfare also raises critical questions about the related dynamics of signalling, and intentions more broadly. In particular, as cyber-warfare provides only limited coercive power, how do great powers judge cyber-attacks against them by other great powers and/or against their allies; and, how do offenders plan them in the first place? Regarding NATO-Russia relations, for instance, the question arises whether cyber-attacks by a great power (e. g. Russia) against another great power’s smaller allies (e. g. Baltic states) are intended as limited acts of punishment, signalling the perceived discontent with the overall stance to actions previously undertaken by the smaller powers’ larger ally (e. g. US). Or, is the act of cyber-warfare launched against a given great power’s smaller allies only intended as a means of intimidation? Or, does it, in fact, reflect a great power’s deliberate decision to break out of the sub-threshold level before subsequently launching a larger conventional and, possibly, (tactical) nuclear attack. In any event, while Clausewitzian surprises, frictions and accidents inevitably remain the known unknowns in all of the above, it becomes discernible that the room for misperception in all of the above is vast. Finally, great powers may use their superior cyber-warfare capabilities against smaller powers as a means of coercion and sabotage. While the substantive and long-term impact of the use of such coercive power is, as stated, inherently limited, it may significantly harm 101 Cyber and Artificial Intelligence existing war-fighting capabilities, postpone the development of emerging technologies and curb (or possibly boost) the country’s will-power. Not the least, such efforts may also signal to the attacked power that it remains vulnerable to similar future offenses. In many ways, this is what the joint Israeli-American attack on the centrifuges of Iran’s nuclear programme did when the strikes were undertaken in 2008. In turn, 12 years later, Iran’s determination to attain a modern nuclear arsenal has by no means vanished, thus confirming cyber-warfare’s limited coercive capability. More generally, the widely held fear that even smaller states could more or less easily launch “cyber Pearl Harbors” in the future has been deemed unlikely as the preparations that preceded the implementation of the Stuxnet worm (Operation “Olympic Games”) were extensive timewise and required substantial knowledge and capacities on the part of the attacker.6 These experiences also demonstrate that while the possibility by major powers to penetrate and/or infiltrate the command-and-control structures of an adversary’s military nuclear facilities through comprehensive efforts of cyber-warfare has become an instance of serious concern, the immense difficulties inherent to attempts at sabotaging nuclear decision-making structures have, so far, limited the level of threat posed by such activities (Freedman/Michaels 2019: 663).7 6 Kello 2013; Lindsay 2013. Similarly, Russia’s cyber shutdown of Estonia’s digital infrastructure in 2007 required a scope of advanced capacities that a smaller state could not have easily and swiftly brought to the fore. 7 Methods that could be used to distort the decision-making processes for firing off nuclear weapons include: “data manipulation, cyber jamming of communication channels, or cyber spoofing”(Unal/Lewis 2018: 4). Significantly, cyber spoofing, which “creates false information that seems to come from a legitimate source and is seen as genuine” could have devastating consequences (ibid.: 4 fn 4; see also, Fitzpatrick 2018: 82–4). 102 Maximilian Terhalle Artificial Intelligence Artificial Intelligence (AI) is predicated on the ‘deep learning’ of computer systems, both, in its more narrow as well as in its more complex, so-called Artificial General Intelligence (AGI), version.8 Such systems of AI use algorithms to process tremendously vast amounts of data at an unprecedented degree of high speed, especially when powered by quantum-based semi-conductors. This is why, as Kissinger stressed, “adversaries’ ignorance of AI-developed configurations will become a strategic advantage” (quoted in Economist 2019a: 16). Characteristically, such algorithms are capable of learning with little data that provide substantive educational foundations, with no need for external tutoring, and with an ability to deal with contradictory and unstructured pieces of input. Moreover, they learn through the study of past actions and/or the observation of simultaneous actions undertaken by other actors within their network.9 As AIs have begun to comprehensively permeate force structures, the inferences from those data form the basis of AIs’ influencing of the critical command and control structures in strategic affairs.10 Thereby, their inferences enable AI-supported strategy-making, albeit leaving open the question to which degree humans remain in control; or, alternatively, whether AIs can prudently act in an uncertain environment, the implications of which may, at times, require strategic patience, imagination and adaptivity. Undoubtedly, Buzan’s aforementioned feedback loops be- 8 According to Cukier, the former AIs „do discrete tasks very well, such as self-driving cars, voice recognition technology, and software that can us[e..] advanced imaging“ and the latter (AGIs) „can think, plan, and respond like a human and also possess ‚superintelligence‘“ (2019: 194). 9 Among others, Brockman (2019); McAfee/Brynjolfsson (2018). 10 At the tactical level, AIs have already begun to affect logistics systems, weapons design as well as intelligence and reconnaissance. 103 Cyber and Artificial Intelligence tween the art of strategy-making and new, and possibly game-changing, technologies are clearly reflected here as well. If by no means fully developed as of yet, AIs are about to bring momentous changes to the analysis and practice of strategic matters. Crucially, as speed stands out as one of the fundamental characteristics of AI systems, “the distinction most relevant will be between the best algorithm and the rest” (Payne 2018: 24). Notwithstanding the R&D-based preconditions that need to be in place for states to enter the race after those algorithms, one fundamental change triggered by AIs is that it will likely deprive some core military capabilities of their strategic value. AIs have, thus, the potential to critically affect, and possibly alter, the current military balance of power (Economist 2020: 58). For instance, autonomous underwater robots with sensors designed to detect small-scale changes in the earth’s magnetic field may reveal the secret positions of nuclear submarines put in place to reassure a given state’s second-strike capability (Fitzpatrick 2019: 90). Other significant changes pertain to the risks of using AI-enabled force more frequently, especially when the (Western) states in question are casualty-averse; also, precisely because of the vital advantages provided by speed, AI-enabled strategy-making may favour the offence (whereas nuclear weapons have, for instance, a distinctly defensive character); finally, another aspect highlighting the ambiguous consequences of the factor speed is that AI systems may also propel forward processes of automating escalation (Payne 2018: 25–6). Taken together, these changes betray the complexity of the subject matter, a matter which is unprecedented and still uncomfortably little understood as to its implications. In fact, one of the most significant dilemmas related to AIs pertains to the processes through which the answers, or inferences, develop from AIs. As Cukier notes, not only are the mathematical foundations “so complex that it is impossible to say how a … machine obtained its result”, but “the most obscure systems also offer the best performance” (2019: 198). 104 Maximilian Terhalle This leads the analysis back to the question about the degree to which human agents will retain control over the developments that evolve from AIs in the strategic realm. Not the least, the rationale behind AIs is precisely that they are supposed to support and, thereby, enable better strategy-making by human agents. The agreed starting point for most authors involved in the debate is the insights derived from the psychology of decision-making. In particular, Daniel Kahneman’s important distinction between System 1-based thinking (referring to high-speed neuronal processing through instincts and heuristic shortcuts, located in the brain stem and the amygdala) and System 2-based thinking (referring to the slower, more analytical approach, located in the prefrontal cortex), in which System 1 more often than not prevails, is seen as the main reference point (2011).11 Pointing out well-known inherent cognitive biases, such as confirmation bias, group-think, loss aversion, some authors have strongly welcomed the advent of the more rational, probabilistic and quantitative approaches offered by AIs, driven, as they are, by big-data analyses. As Dear put it, for instance, “psychology shows our limitations, while big data provides information to develop more accurate models of human behaviour than has ever been possible” (2019: 25). Other authors do concur, recognise the fundamental shifts set in train by AIs systems and see the undeniable advantages provided by them. They remind their audience that one of the greatest advantages AIs may benefit from is that, in contrast to humans, they do not get (over-)tired, aggravated and, thus emotional (Whetham/Payne 2019). Though, while Payne, for instance acknowledges that the alignment of the execution of AI-enabled strategy with human intentions will be increasingly challenging, he argues that “human psychology is not necessarily a weakness” (2018: 29–30). In fact, he suggests that, as rational AI machines will indeed learn about and 11 See Freedman (2013: chs. 36–38) for the introduction of Kahneman’s thinking to Strategic Studies. 105 Cyber and Artificial Intelligence aim to imitate human behaviour, these machines will also and inevitably imitate, apart from System 2’s rationality, the emotions of System 1, such as fear and prestige. For instance, Payne argues that an AI “that escalates to meet pre-specified criteria of reputation … may not be able to reflect on the consequences of its actions in time to allow a change of course” (2018: 29). As a reminder, during the Cuban and Berlin crises (1962, 1958), to mention only two examples, very strong emotions were clearly on display amongst American and Russian key stakeholders; though, they were eventually harnessed by their prudential self-reflection about the dramatic consequences of escalation (Allison 1999). In this vein, Stuart Russell’s admonition that AIs are prone to facing the ‘King Midas’ problem is indeed of major concern (2019). Similar to the ancient Greek king’s golden touch (540 BC), which turned everything, including food, water and friends, into gold, AIs may execute the commands of a given algorithm without necessarily understanding that its pervasive application may not lead to the intended consequence. Payne and others’ cautioning against overly rational promises to be delivered by AIs does not aim to imply, rather unrealistically, that AIs need to, or should be, stripped of their dynamic impact on strategic affairs. Much more importantly, as AIs’ purpose is to enable and improve human strategy-making, the crucial point is whether an AI “should act on what humans wanted at the outset, what they want in the present moment, or what the AI understands to be most closely suited to the future [humans] want” (Payne 2018: 29). In other words, how algorithms develop and alter their perception of a strategic context, and of the environment in which they are tasked to operate, remains as much unknown as troubling. Similarly, the prospect that algorithms successfully read the inherently adaptive strategy and perception of the opponent/adversary is even less certain. There is another key aspect related to the classic difficulty of accurately reading a given counter-part’s intentions. In fact, when a given 106 Maximilian Terhalle state assumes that it has just broadly deciphered such intentions, this leads to the next step that needs to be taken: the response. In fact, in a ‘high-speed’ environment, decision-makers might be tempted to respond with great, AI-enabled confidence as their machines encourage such heightened perception of certainty. The AIs might do so even though, in certain circumstances, patience and caution may provide the better judgement for the choice to be made than the seemingly advantageous, though possibly deceiving, momentum of swift action spurred by quantum-driven computers. In order to address this problem, Russell has suggested that humans need to design AIs so that the latter are “deliberately uncertain about our instructions” and thereby avoid the aforementioned King Midas problem. However, not only does he leave the question of how AIs do not “ap[e..] our overconfidence” largely unresolved, he also overlooks the flipside of his argument to the extent that AIs may turn into strategic Hamlets, unable to demonstrate more proactive determination when needed (Whetham/Payne 2019). Nevertheless, some very ambitious technophiles (unsurprisingly) propagate that complex AGIs may evolve as early as 2030 (Financial Times 2020: 1). One way for human intentions and AI inferences to operate in sync, they suggest, is to lead AIs to learn from networks of information which aim to channel input into the machines that is conducive to aligning the two. For instance, Russell proposes “provably beneficial AI” which is defined by a clearly set purpose (2020: 189). While the question of whether or not such a reflective, adaptive and imaginative (quintessentially human) AI mindset is indeed achievable (and desirable), remains an open question, four main obstacles appear to make the emergence of such future AGIs a highly intricate process, likely packed with strong setbacks and possible failure. For one, as strategic environments remain characterised by competition as well as uncertainty about the other side’s true intentions, traditional reflexes will seamlessly continue to instil notions of secrecy and decep- 107 Cyber and Artificial Intelligence tion, combined with cheating and disinformation, into AGIs on either side of the aforementioned security dilemma.12 Thus, the unresolvable challenge to the human perception of the distinction between benign and malign intentions will retain its firm grip on strategic affairs, now possibly extended into AGIs. Second, while the drivers behind technology advancement foresee, at one point, to develop AGIs comparable to the human mind, it seems questionable that the societal appreciation of the processes propelling forward such technological progress may be easily accomplished. With the stakes so high, the societal repercussions and resistance against fundamental changes of the role of humans on the planet may be crucial. Nevertheless, as the security dilemma will relentlessly urge states to compete over attaining, and sustaining, the edge over potential adversaries in terms of their military technology, the incentives to produce AGIs that allow states to compete are systemic. Third, as recent neuro-scientific research has recently (again) confirmed, it is still very remote from understanding the sheer complexity of the human brain. In particular, scientists have demonstrated that the so-called dendrites within System 2’s cortex do not simply forward nerve impulses to the cells of neurons so that the latter can connect incentivising and constraining signals (to feed the synapses) but, rather, that the millions of dendrites in and of themselves actively partake in this activity. What this means is that the vast number of dendrites itself forms a large part, if much neglected thus far, of the brain’s computing power. Thus, it might be altogether near to impossible to imitate the cognitive complexity-based productivity of the brain and implement it into an AGI, accordingly (Mueller-Jung 2020). Finally, while McAfee and Brynjolfsson argued that Moore’s Law, suggesting the patterned doubling of processing speed computer 12 The comparison of the lessons learned from the second nuclear age, regarding the nature of deterrence, arms control and safety measures, and to which degree they may, or rather may not, be useful for the AI-based arms races already underway, is as valuable as it is concerning (Economist 2019a: 16; Fitzpatrick 2019: 89–91). 108 Maximilian Terhalle machines possess, will be reliably proved correct, does not seem to match up evidence provided in the last ten years or so. Rather, while semi-conductors do indeed still become faster, engineers have conspicuously struggled to continue to produce a patterned doubling of their speed in recent years (Bernau 2020). Conclusion Will new technologies control human thinking and decision-making? Based on what has been established in this chapter, the answer is still no. Though, even if further technological advancements will not emerge according to linear patterns (in fact, they never have), with AGIs further developing it is likely that the narrowing of the scope for human-based analysis and decisions will continue. If so, how well are analysts and strategists prepared for the task? The trouble is that, both, analysts and strategists conduct their respective businesses based on a shared though little useful assumption. In particular, they tend to concur in that, as complexity is undeniably the central characteristic of international politics, both have responded to such complexity with ever greater specialization (Epstein 2019). In fact, the scholarly analysis of global affairs, political and otherwise, has heretofore favoured approaches based on hyper-specialisation, and entrenched them in the related research cultures, leading to ever more knowledge about increasingly less.13 In this vein, it was no one less than Max Weber, who promoted this idea some 100 years ago in his “Science as a Vocation”. He adamantly warned younger scholars that, only if they wilfully put on academic “blinders” and pursued the “most narrow specialisation”, they would become accepted into their guild; moreover, such degree of specialisation, he hastened to 13 Amongst others, Bew (2016: 155); Epstein (2019: 49); Hurrell (2007: 20); Nipperdey (1986: 14). 109 Cyber and Artificial Intelligence add, would “indefinitely shape the future” of the whole of academia (1992: 11–12).14 Similarly, think-tanks, government apparatuses and policymakers tend to cope with complexity by compartmentalising it into neatly divided, rationalistic parts, if undertaken without any greater oversight. Thereby, such compartmentalisation is meant to provide higher bureaucratic efficiency (Epstein 2019: 286). Moreover, for some leaders, such as Mrs. Merkel, this process of compartmentalisation reveals the principal assumption of policy-making in that politics is precisely and exclusively about solving problems. Nevertheless, as Henry Kissinger recently reminded his readers, “the traditional thinking [in foreign-policy making] has been that issues could be segmented into the resolution of individual problems – in fact that the solution of problems was the issue” (2019: 131). Crucially however, if left unchanged, such a mindset will lead to the self-imposed and continually increasing degree of subordination of human agency to AI-directed decision-making. In this vein, Russell has recommended a “cultural movement to reshape our ideals and preferences towards autonomy, agency and ability and away from … dependency” (2019: 255–56). As a consequence, an integral part of such a ‘movement’, if not spelt out by Russell, needs to set into motion processes that do exactly that: ‘reshape’ existing research and administrative cultures ‘away from dependency’ caused by the prevailing hyper-specialisation in analytical thinking about, and the bureaucratic compartmentalisation of, international complexity. Such a new culture of strategic thinking and decision-making should take advantage of the human brain’s still unrivalled ability for complex thinking through synthesis, imagination and self-reflection. Its tremendous cognitive advantages need to be systematically employed through strategic concepts and theories and will, thereby, enable strat- 14 Author’s translations. 110 Maximilian Terhalle egists and analysts to grasp the complexity of the big picture.15 “The extraordinary times that we are living through demand nothing less” (Economist 2019b: 24). References Allison, Graham (1999) Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, 2nd ed., New York: Longman. Bernau, Patrick (2020) Digitalkonferenz DLD. Das Maerchen vom schnellen Fortschritt, 19 January https://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/netzkonferenz-dld/digitalkonferenz-dld-it-welt-und-ihre-technischen-revolutionen–16584880.html. Bew, John (2016) Realpolitik. Oxford: Oxford University Press. Booth, Ken/Wheeler, Nicholas (2018) Uncertainty. In Paul Williams ed., Security Studies. An Introduction. New York: Routledge. Boot, Max (2006) War Made Knew. New York: Chatham Books. Brockman, John (2019) Possible Minds: Twenty-Five Ways of Looking at AI. New York: Penguin. Buzan, Barry and Hansen, Lene (2009), The Evolution of International Security Studies. Cambridge: Cambridge University Press. Carter, Nick (2019) Chief of the Defence Staff ’s Annual RUSI Speech, 5 December https://www.gov.uk/government/speeches/chief-of-the-defencestaff-general-sir-nick-carters-annual-rusi-speech. Creveld, Martin van (1991) Technology and War. New York: Free Press. Clausewitz, Carl von (1980), Vom Kriege. Bonn: Duemmler, 18. A. Cukier, Kenneth (2019) Ready for Robots? How to Think about the Future of AI. Foreign Affairs 98:4, pp. 192–198. 15 See the introduction to his volume. – Further ideas can be found in Epstein’s fascinating juxtaposition of the notions of hyper-specialization and range (2019) as well as in Gaddis’ erudite views on Isaiah Berlin’s classical distinction between fox- and hedgehog-like ways of strategic thinking (2018). 111 Cyber and Artificial Intelligence Dear, Keith (2019) Artificial Intelligence and Decision-making. RUSI Journal 164:5, 18–25. Economist (2020) The Digital Divide: America and China Talk Past Each Other About the Dangers of Artificial Intelligence, 18 January, p. 58. Economist (2019a) AI and War: As Computers Play a Bigger Role in Warfare, the Dangers to Humans Rise, 7 September, p. 16. Economist (2019b) The end of history, 20 July, p. 24. Epstein, David (2019) Range: How Generalists Triumph in a Specialized World. London: Macmillan. Financial Times (2020) The Shape of Things to Come (Life & Arts Section), 4–5 January, p. 1. Financial Times Magazine (2018) “The Future of War”, Interview with James Mattis, 17–18 November, p. 20. Fitzpatrick, Mark (2019) Artificial Intelligence and Nuclear Command and Control. Survival 61:3, 81–92. Freedman, Lawrence/Michaels, Jeffrey (2019) The Evolution of Nuclear Strategy, 4th ed., New York: Palgrave Macmillan. Gartzke, Erik (2013) The Myth of Cyberwar: Bringing War in Cyberspace Back Down to Earth. International Security 38:2, 41–73. Hoijtink, Marjin/Leese, Matthias, Hgg., (2019) Technology and Agency in International Relations. London: Routledge. Hurrell, Andrew (2007) On Global Order. Oxford: Oxford University Press. Kahnemann, Daniel (2002) Thinking, Fast and Slow. New York: Penguin Books. Kello, Lucas (2013) The Meaning of the Cyber Revolution: Perils to Theory and Statecraft. International Security 38:2, 7–40. Libicki, Martin (2007) Conquest in Cyberspace: National Security and Information Warfare. Cambridge: Cambridge University Press. Lindsay, Jon (2013) Stuxnet and the Limits of Cyber Warfare. Security Studies 22:3, 365–404. Lonsdale, David (2004) The Nature of War in the Information Age: Clausewitzian Future. London: Frank Cass. 112 Maximilian Terhalle McAfee, Andrew/Brynjolfsson, Erik (2018) Machine, Platform, Crowd: Harnessing Our Digital Future. New York: Norton. Mueller-Jung, Joachim (2020) Unser etwas anderes Gehirn. Der Mensch tickt wirklich anders, 29 January https://www.faz.net/aktuell/wissen/gehirn-desmenschen-imitieren-was-roboterentwickler-wissen-sollten–16592278.html. Nipperdey, Thomas (1986) Nachdenken ueber die deutsche Geschichte. München: Beck. Payne, Kenneth (2018) Artificial Intelligence: Revolution in Strategic Affairs? Survival 60:5, 7–32. Rid, Thomas (2020) Active Measures. New York: Profile Books. Russell, Stuart (2019) Human Compatible: Artificial Intelligence and the Problem of Control. New York: Viking. Russell, Stuart (2019) The Purpose Put into the Machine. In Brockman, John (2019), ed., Possible Minds: Twenty-Five Ways of Looking at AI. New York: Penguin, 20–32. Sanger, David (2018) The Perfect Weapon: War, Sabotage, and Fear in the Cyber Age. New York: Crown. Sheldon, John (2019) The Rise of Cyberpower. In James Baylis et al.,eds., Strategy in the Contemporary World. Oxford: Oxford University Press. Stolfi, Robert (1970) Equipment for Victory in France in 1940. History 55 (183). Terhalle, Maximilian (2018) Strategie und Strategielehre. Zeitschrift f. Aussen- und Sicherheitspolitik 11:1. Unal, Beyza/Lewis Patricia (2018) Cybersecurity of Nuclear Weapons Systems, January https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/publications/research/2018–01–11-cybersecurity-nuclear-weapons-unal-lewis-final.pdf. Whetham, David/Payne, Kenneth (2019) AI: In Defence of Uncertainty, 9 December. https://defenceindepth.co/2019/12/09/ai-in-defence-of-uncertainty/. Wright, Thomas (2017) All Measures Short of War. The Contest for the 21st Century & the Future of American Power. New Haven: Yale University Press. 113 Cyber and Artificial Intelligence 115 5 Containment – Containment’s Deceit: Why the United States Needs to Review its China strategy Containment has been the United States’ default policy vis-à-vis its perceived peer competitors, beginning with George Kennan’s Long Telegram of 1947. Originally, containment was designed to “defend[.] all future targets of Soviet expansion without liberat[ing] areas already under Moscow’s control”; “in order to facilitate this goal, the United States’ military strength would be reconstituted and requests from allies for economic and military aid would be favourably considered” (Gaddis 2005: 21). While limited to the Soviet Union during the Cold War, a more expansive, global understanding of the nature and application of containment has prevailed since 1991. In fact, publicly laid out by a Pentagon document in 1992 which advocated a policy of powerfully “convincing potential competitors … not [to] pursue a more aggressive posture”, containment has been the underlying rationale of all administrations, regardless of the degree to which notions of engagement have influenced policies towards major states, such as Russia or China (New York Times 1992). In this vein, and notwithstanding their political particularities, Melvyn Leffler concluded that, as far as maintaining US hegemony is concerned, there has been “more continuity than difference in the strategic goals and military practices of all the post-Cold War administrations” (2011: 42). Often, and often falsely, reduced to a military strategy, containment quintessentially is a political means for safeguarding US hegemony vis-àvis potential or real great-power competitors. It draws from America’s military, economic and cultural strengths alike.1 In a widely read article, Brooks and Wohlforth have recently underlined this foundational role of containment in US strategic thinking (2015–16).2 Grounded in their unipolarity-based assessment of the material distance between China and the US, they conclude that the former will find its attempts at “closing the gap” of procurement and technology “very hard” to accomplish and that any such undertaking will take “decades”, if it is at all attainable (Brooks/Wohlforth 2015–16: 46, 52, 44).3 Borrowing from Liddell Hart, they recast containment as a policy of “standing on the defensive” (SOTD) (Brooks/ Wohlforth 2015–16: 52).4 In other words, such a defensive posture allows the US to constantly improve its own military and economic position in the unipolar system and thereby to contain China, while forcing the latter to (fail to) overcome the obstacles put in its way of catching-up.5 To be fair, Brooks and Wohlforth do not explicitly use the term containment; it is how this author reads their policy of SOTD. A strong case can be made, though, that their book America Abroad implicitly does just that in its treatment of the security and economic costs that the strategy of ‘deep engagement’ has occurred (2016: 103–189). 1 Classically, Kissinger noted in 1957: “A separation of strategy and policy can only be achieved to the detriment of both. It causes military power to become identified with the most absolute applications of power and tempts diplomacy into an overconcern with finesse. Since the difficult problems of national policy are in the area where political, economic, psychological and military factors overlap, we should give up the fiction that there is such a thing as ‘purely’ military advice” (quoted in Terhalle 2011: 519). 2 For earlier accounts of containment, see Kennan 1967; Gaddis 2005; Leffler 1992; Freedman 2005, 2013; Heuser 2010; Betts 2012. 3 Also, Cox (2012: 273). 4 Though, the work of Liddell Hart is not referenced. 5 Countless Chinese complaints, both cynical and well-argued, confirm the liveliness of US containment policies in East Asia. 116 Maximilian Terhalle In fact, their discussion in the book makes it abundantly clear that they support the United States’ longstanding adoption of containment measures and ought to continue to contain rival great powers in the future. Thereby, they confirm, if unwittingly, the rationale behind the aforementioned Pentagon paper of 1992. Needless to say, this finding echoes repeated framings of US policy towards China as containment. As this article argues, however, Brooks and Wohlforth’s new version of US containment policy reveals significant conceptual and theoretical weaknesses. Together with the policy’s Cold War bias, they are misleading American strategists to trust in enduring US structural superiority because ‘standing on the defensive’ seemingly reassures them that Beijing will inevitably be socialised into the structural realities that favour the United States. However, China is not the Soviet Union and the 21st century’s second decade not the 1980s. Rather, while an earlier version of this containment strategy was ultimately successful vis-à-vis the Soviet Union, confusing the latter with today’s China and its highly adaptive governance system severely misrepresents a drastically changed material context. China has emerged from this context, when measured in PPP, as the economically leading power in the world in 2014, and has since increased the lead. Moreover, precisely because Brooks and Wohlforth adopt a material view, they overlook the important degree to which cultural notions of US superiority have invariably underpinned material accounts of its containment policies. Thereby, their exclusively material defense of America being ‘Number One’ becomes a critical cognitive barrier to their arriving at a comprehensive review of US technological superiority. As a consequence, Brooks and Wohlforth’s materialist arguments about the defensive power implications and endurance of US technological superiority prevent American strategists from self-critically evaluating its long-term strength and the aptness of its containment policy outlook vis-à-vis the People’s Republic. 117 Containment’s Deceit In this regard, there already are significant indicators that the latecomer-turned-emerging-superpower’s forty years of catching-up, undisrupted by the end of the Cold War, has made the material position of the United States and, thus, the foundations of its containment policy, considerably weaker relative to China. Moreover, important voices also recognise that US notions of moral superiority may prevent the process of adapting to these substantive changes. For instance, the US Navy Commander for the Pacific, Admiral Harris, acknowledged that the United States should “recognise[…] that we may no longer be able to maintain broad sea and air control as we did in the past …” (2017: 19).6 Henry Kissinger agreed and extended the argument by suggesting that America does no longer possess the “psychologically and materially preeminent” leadership role it used to have after the Cold War and WWII, for that matter (2014: 232).7 And Lee Kuan Yew looked at the consequences that this challenge particularly posed to the United States and found that “this adjustment [will be] most difficult” (2013: 42).8 The analysis below does not aim to develop a new theoretical account of US defensive policies or to systematically explore the theoretical and policy choices the United States faces in light of the criticisms provided. Rather, it deliberately limits itself to a thorough examination of the historical conceptual, theoretical and normative assump- 6 Daly (2017), the director of the Kissinger Institute, cryptically suggested that the US “can’t afford a long-term competition … under these circumstances.” 7 In 1944, the US Navy, constructed by the naval strategist Carl Vinson, possessed some 6,000 vessels, capable of carrying out winning Guam in the Far East and of launching the D-Day attacks in France at the same time. Barlow (2009: 10). 8 Other authors speak of “significant reversals in the mindsets“ (Goh 2016: 6); of “psychological adjustments” (Patrick 2011: 53), of “psychological factors” (Stapleton 2016: 4), and the requirement of “more radical changes in attitudes and actions, by leaders and publics alike, than anyone has yet imagined” (Allison 2015). 118 Maximilian Terhalle tions that underlie Brooks and Wohlforth’s particular account of US containment policy, but that pertain to a much wider audience. It does so because it is convinced that this approach is the most suitable one to identify their weaknesses and, consequently, reveal the obstacles which stand in the way of revising US strategic policies vis-à-vis China. The article is divided into six sections: after a brief outline of Brooks and Wohlforth’s understanding of containment, the second section looks at the historical biases of their account; the third one probes into some of its conceptual limitations; the fourth reveals weaknesses of their theoretical borrowings; the fifth section demonstrates the implications of the authors’ indebtedness to US cultural superiority; and the conclusion offers some ideas for future research. 1. Unipolarity as containment through technological predominance Building on recent assessments of China’s weight in international affairs, Brooks and Wohlforth have added a significant and detail-rich analysis of the country’s future rise by drawing from the concept of unipolarity (Beckley 2011–12; Johnston 2013; Lieber 2012; Liff/Ikenberry 2014; Nye 2015; Acharya 2014). While they freely admit that the concept cannot account for change, they innovatively use it in order to measure the distances that Beijing will have to travel in order to match US material standards. Their key finding is that the United States’ position, due to its superior technological status and dynamic (both of which are built on foundations that China does not possess), will cause the process of China’s technological catching-up to last several decades (2015–16: 32–44). Therefore, China will not be able to close “the gap between a choice to attain some capability and the creation of that capability … [as the latter is] a function of the technology of production” (2015–16: 18). They conclude that the level of US capa- 119 Containment’s Deceit bilities is “very hard to match even for a state with a lot of money”, such as China (2015–16: 18–19). Nevertheless, they do not stop here but turn their convincingly outlined results into an important policy prescription. Referring back to Liddell Hart’s work of 1929, they remind US policymakers of the “old truths” encapsulated in the military notion of “standing on the defensive” (2015–16: 52). In a unipolar system, this means that while the US may constantly improve its own military and economic position and thereby structurally contain China, it leaves the latter to (fail to) overcome the obstacles put in its way of catching-up. Precisely because the underlying structural conditions provide ‘standing on the defensive’ with an unrivalled edge, Brooks and Wohlforth argue, they will make it “very hard” for China to “challenge a settled status quo” (2015–16: 52). In effect, Brooks and Wohlforth’s arguments about China’s unlikely ‘closing-of-the-gap’, and the prescription for a defensive containment policy that they derive from it, create the illusion of a fearless polity that is technologically sealed off from external challengers, which are structurally constrained regardless.9 Crucially, they overlook Beijing’s recent official dropping of its longstanding commitment to ‘keeping a low profile’ (KLP) in international politics. While appreciated and cleverly finessed since the days of Deng Xiaoping’s rule, KLP “has never once figured in speeches delivered by senior foreign policy officials … since the beginning of the Xi Jinping administration” in 2013 (Jin 2016: 481; Xuetong 2014). Instead, Xi himself has expressly advanced the new notion of ‘striving for the achievement’ of national rejuvenation (SFA). At its core, SFA aims at “a China that has clear strategic space around it” which, in turn, allows it “to deal with the world on its own terms” (Brown 2017: 7; Xuetong 2014).10 9 Obviously, by arguing this way they want to enable the US to reject, or circumvent, the Thucydides trap, i.e. the classical warning of the ‘fear’ that rising powers instil in established ones (Allison 2017). 10 As Prof. Shi Yinhong (Renmin University) told the author in Beijing in April 2017, while the turn from KLP to SFA has indicated that Xi is not “a 120 Maximilian Terhalle This raises the important question of why Brooks and Wohlforth’s ‘closing of the gap’ argument in effect implies that China should be expected to stick to ‘keeping a low profile’ in order to catch up while, in reality, Beijing does quite the opposite? In fact, the foundations of ‘standing on the defensive’ seem much more porous than the authors suppose. In order to assess the validity of their propositions, this analysis now undertakes a close examination of the historical, conceptual, theoretical and normative assumptions underlying their two related terms, ‘closing the gap’ and SOTD. 2. Historical criticism: today’s China is not the Soviet Union Victory over the Soviet Union in the Cold War made the United States the last remaining and, importantly, the only superpower in world politics after 1991. The historical success of this “hard-won position of systemic leadership”, following 45 years of intense ideological and military competition, has evinced an unshakeably firm belief in US strengths and containment policies (Wohlforth 2014: 111). The ‘hard-won’ character of this ultimate experience has, in turn, created an equally strong Cold War bias in Brooks and Wohlforth’s approach to US strategic policies, leading to a (linear) thinking that is biased in favour of the time-proven superiority of one’s strategic outlook and tools. A merely rhetorical ‘Why shouldn’t it work again?’ captures this notion well.11 Bismarck”, we do not yet know to which extent his policies will resemble those of “Wilhelm II.” 11 Two former top military and diplomatic officials expressed themselves in such a manner regarding China during an interview. 121 Containment’s Deceit As a corollary, it appears that this underlying assumption has led Brooks and Wohlforth, and likely others, to believe that China’s trajectory will end similarly to that of the Soviet Union. China is not the Soviet Union, however. First, the quintessential insight Deng derived from the SU’s deteriorating performance in the 1960s was that the latter’s orthodox adherence to the letter of Marxism-Leninism did not seem to offer viable socioeconomic prospects. This led China to split from Moscow and, crucially, prompted the adoption of a trial-anderror approach at first in the Special Economic Zones and then, conditioned by proof of success, the nation-wide development of a highly adaptive system of state-capitalist governance in the 1970s (Heilmann et al. 2011: 1–29; Ang 2016; Chung 2016).12 This flexible system, controlled by the CCP, has largely proven to be successful. It has turned China into the second largest economy in the world and has lifted some 600 million people out of poverty in the last 30 years. Based on the continuation of its flexible governance system, it is hard to believe that the process of lifting more than half a billion Chinese out of poverty was a one-off event. In fact, lifting the remaining 250 million poor people out of poverty does not only seem likely, it will also further boost China’s economic performance in relative terms vis-àvis the United States (Fish 2014). In this regard, at the end of the Cold War the Soviet Union only comprised of 148.6 million people (ca. 2.8 percent of the 1991 world population), while China today is home to 1.3 billion people (ca. 20 percent of the world population) (World Bank 2017).13 Second, and because of that, China’s authoritarian governance system, which has delinked the Western democracy-capitalism nexus, still exists 25 years after the demise of the Soviet Union. In fact, its adaptive system of economic governance is very likely to 12 For criticisms of the adaptive model, see Shirk (2007); Shambaugh (2014). 13 Specifically on the meaning of the Soviet Union’s central mismanagement for, and reproduction at, the local level, see Rutland (1993); on the Soviet Union’s foreign policy, see Service (1997: 397–466); Haslam (2014). 122 Maximilian Terhalle grow by 2.75 percent in the next two decades (based on conservative measurements), thereby continually expanding the economic foundations of its military power (Swaine 2016: 14). The CCP’s exceedingly long experience with state-driven socioeconomic development will certainly not prevent it from struggling with the middle-income trap and neither will it exempt it from adapting to less impressive and more gradual growth rates, as Brooks and Wohlforth rightly suggest (2015–16: 26 n. 48). But that should by no means, and rather spuriously, lead theorists to insinuate (or assume), as the title “Rise and Fall” of Brooks and Wohlforth’s China-focused article does, that the country is eventually doomed to repeat the Soviet Union’s demise.14 Rather, the CCP’s handling of the Asian financial crisis in 1997/8, the SARS epidemic in 2003 and, not the least, the recent global economic crisis should have reminded the authors of the speed and accuracy with which it responded to these comprehensive threats to its grip on power. Therefore, while notwithstanding China’s looming environmental and demographic crises or its highly risky policies regarding its housing market (Shambaugh 2014), mistaking China for the Soviet Union and its immobile and ailing government system might tempt theorists and strategists alike into far-reaching miscalculations to the detriment of US strategic planning. 3. Conceptual criticisms: deceiving omissions The notion of SOTD openly dispenses with any thinking about what is politically going to happen before and whilst the aforementioned material gaps, that separate the US and China at the moment, are clos- 14 As both states’ economies are tightly interlinked and closely tied into the global economy, it is striking that, throughout the text, Brooks and Wohlforth attribute an unrealistically linear and upwards projection of its economic development to the US, while China’s future development is fraught with potential collapses and crises of its market. 123 Containment’s Deceit ing.15 Indeed, Brooks and Wohlforth’s defensive, technology-driven, approach implies that no substantive political actions should be expected that could meaningfully affect the US posture in the next couple of decades as it would be irrational for China to engage with the US as long as it is not an equal peer. However, their SOTD concept thereby ignores or, at least, severely underestimates the degree to which China has already attained sufficient power to begin undercutting, if not yet effectively disrupting, the United States’ longstanding efforts to maintain its dominance over East Asia. Without a doubt, regional events have demonstrated that it does not require full-spectrum and comprehensive material equality on China’s part to manifestly undermine the United States’ regional presence. In particular, Chinese naval tactics have aimed at asymmetrically re-shaping the “strategic perception” of smaller regional states by putting into question the United States’ long-term credibility.16 Beijing’s ‘salami tactics’ has perforated US naval predominance by using the presence of its exceedingly vast coast guard (notwithstanding the growth of its navy) and by building artificial islands for military purposes in the South China Sea.17 By doing that, China demonstrates that “supreme excellence consists in breaking the enemy’s resistance without fighting” (Sun 2002: 48; also Freedman 2013: 44; Christensen 15 A powerful and widely shared argument, unwittingly supporting Brooks and Wohlforth, holds that the US has never bothered to think about the consequences of its behaviour. As Jervis (2009: 199) put it, “not only will the unipole resolve the conflict between its views and interests and those of others in favor of the former, but it will also fail to see that there is any tension at all.” – As this section shows, though, such an approach bears thus far undertheorized consequences. 16 Such was the conclusion of four Western diplomats and military attaches in Beijing (author’s interviews, April 2017). This confirmed earlier (July 2016) and later (May 2017) conversations held with key officials in the US, UK and Europe. 17 In one instance, China entered the waters around the contested Diaoyu with some 230 fishing vessels, which were accompanied by coast guard ships in 2016 (Lind 2017: 76). 124 Maximilian Terhalle 2001).18 As a result, no closing of the gaps, i. e. no equality in material power, has arguably been necessary to achieve the current state of affairs. In other words, all of this is happening already and well before Brooks and Wohlforth’s long terms of procurement are fulfilled or their vast technology gaps are closed. More precisely, in terms of economic power, as the foundation of technological and military strength, China already has “what it takes”, namely, “strong current and potential capabilities” in order to interfere with US calculations (Khong 2001: 35; Krasner 1978). In fact, China’s growth will, even by conservative estimates, continue, though less impressively and, thus, more gradually. Based on data collected by the IMF and the Economist’s Intelligence Unit, Harvard University’s Belfer Center showed that China surpassed the US in terms of its GDP, measured in PPP, in 2014 (18.2 v. 17.9 bn USD), and will have further tipped the balance in its favour by 2024 (35.6 v. 25 bn USD) (Harvard University 2017). Moreover, according to an in-depth study by the Carnegie Endowment, this development, measured in PPP, will have extended the gap to 36.5 versus 27.5 trillion USD by 2040 (Swaine 2016: 27, 29). As for military spending, Michael Swaine of the Carnegie Endowment suggests that the US will spend some 1.3 trillion dollars for its military by 2040 and China 711 billion dollars (Swaine 2016: 27–29). As US officials have repeatedly claimed, America will devote some 60 percent of its military to East Asia already by 2020; however, and this is crucial, it will only spend 60 percent as opposed to the almost 100 percent that China will be able to spend on safeguarding its regional interests. Ceteris paribus, this would mean that the US would spend ca. $ 780 billion and China some 700 billion by 2040.19 To this 18 On China’s civilian and paramilitary capabilities, see also Department of Defence (2017: 56). 19 Though these long-term projections of GDP growth (in PPP) may be based on well-researched methodologies, external factors, such as ‘black swans’ or unpredictable events, may well change their equations. Regarding the 125 Containment’s Deceit may be added an insightful example of how China’s adaptive governance approach considerably narrows down this gap between the two defence budgets. Namely, China’s authorities have already opened up the domestic-capital market to the country’s major state-owned defence corporations. Thus, while the total funds raised in public- and private-equity offerings by the country’s ten big defence corporations totalled $ 31.6 billion between 2010 and 2016, “analysts estimate that if China follows the example of the US, which has around 70 percent of defence-industrial assets listed, it could allow Chinese firms to raise upwards of another $ 152 billion” (IISS 2017a: 262). Asked whether the United States could overturn the structural economic balance again that China has come to shape in its favour in East Asia, key US officials such as General Mattis (echoing Admiral Harris) have bluntly admitted, “No, Sir” (Hennigan 2017). In other words, unless the US drastically and constantly extends its military budget in line with China’s inherently greater endowment with larger resources, sustaining its military superiority in China’s backyard and globally will increasingly become less feasible in the next decade(s) relative to earlier decades (Biddle/Oelrich 2016: 10; Department of Defense 2017: 65). Moreover, regarding Brooks and Wohlforths’s ‘closing of the technological gap’, it needs to be stressed that China’s ‘closing’ may not only be ‘very hard’, as they suggested earlier, but deceivingly unattainable. This is because the default technological policy of the United States has traditionally been to have the edge over any of its competitors and allies and to continuously widen that gap.20 For instance, Ashton Carter demanded in his 2017 ‘exit memo’: “As we have in the past, DoD must invest to ensure America pioneers and dominates the technological frontiers related to military superiority. DoD is therefore pursuing research methods used in the studies quoted, see Swaine (2016: 149–180), Harvard University (2017). 20 The differences between the US and the other NATO members in terms of technological development (and their debates about problems in regard to joint warfare) is a classic example of this case. 126 Maximilian Terhalle new technology development to maintain our military’s technological superiority” (Carter 2017). In other words, the authors effectively lead American policymakers to (uncritically) trust in US structural technological superiority because Beijing will inevitably have to adjust to unattainable structural realities set, and constantly developed further, by the United States (Ikenberry 2014: 97). But, that is far from being an uncontested proposition. In fact, the authors seem to underestimate China’s dynamic mix of the production of indigenous high-tech knowledge, the fast proliferation of already existing (Western) expertise, employing cyber-theft and its intelligence services as well as state-sponsored and targeted high-tech ‘shopping tours’, which Chinese entrepreneurs have undertaken in recent years, for instance, in the US and Western Europe. For instance, in addition to the advances China has made in A2/AD technologies and Xi’s “serious prioritisation” of technological innovation, Beijing has demonstrated its capacity to reach technological breakthroughs in naval affairs (e. g. type-055 program) and in regard to its air force (short-range missile, drones), as the latest annual Pentagon report to Congress concluded (Department of Defense 2017: 53; IISS 2017a: 260). Whether these developments mean that Beijing „appears to be reaching near-parity with the West” in the near future, as the director of the IISS concluded from the Military Balance 2017 may not yet be clear; but, contrary to Brooks and Wohlforth’s ‘decades-long’ proposition, it would seem more accurate to suggest that Western dominance „can no longer be taken for granted” (IISS 2017b). Spelling out some of the immediate consequences of this problem, Admiral Harris stressed, as one among the few self-critical voices, that taking “our dominance in high tech advanced weapons … for granted … would be a strategic mistake” (2017: 34). A minority of theorists has begun to understand the built-in carelessness of policies such as SOTD. For instance, Jervis cautions against such policies as they may “often lead to disaster”, mainly because “states ignore strategic interaction and 127 Containment’s Deceit act as though others are on auto-pilot and will not react to what they do” (2017: 124; also Jervis 1997: 258–260). In fact, China continues to ‘react’ by propelling its R&D forward through new, state-sponsored think-tanks which address its currently suboptimal defence-industry performance, such as the “Strategic Committee of Science, Technology and Industry Development for National Defence” in 2015 (IISS 2017a: 10). In turn, these undertakings have evolved into further new innovation-oriented development strategies aimed at the “establishment of large-scale national laboratories”, modelled after the US laboratories in Los Almos (IISS 2017a: 260). 4. Theoretical criticisms: Liddell Hart’s misconstrued endorsement Brooks and Wohlforth’s little specified reliance on Liddell-Hart’s concept of SOTD is deeply problematic. In particular, it demonstrates the authors’ consequential disregard for the potential of US agency and thus imposes it with an unnecessary degree of passivity.21 A closer reading of Liddell Heart, though, reveals two major flaws. First, Liddell Hart devised his strategic thinking exclusively for military purposes (1929/1991: 322). Precisely because they adopt the quintessentially military logic of Liddell Heart’s book on “Strategy”, they consequently agree with him, if never explicated, that the “fundamental error” among military thinkers and practitioners of war is to “give[.] your opponent freedom and time to concentrate to meet your concentration” (Liddell Hart 1929/1991: 334).22 However, by transferring this “concentrated essence” 21 This is all the more striking as the US government possesses several ‘lessons learned’ centers, for instance, at the Marine Corps (http://www.mcwl.marines.mil/MCCLL/) and the Army (http://usacac.army.mil/organizations/ mccoe/call/ll-course). 22 Recently (Hudson 2015), Senator Tom Cotton (Arkansas) confirmed this distortion of diplomatic and military realms when he suggested that in for- 128 Maximilian Terhalle of purely military “strategy and tactics”, which are explicitly aimed at “the attainment of the political object of war” (Liddell Hart 1929: 322), to an environment in which competition might be tense, but war has not (yet) broken out and concrete war aims have not been defined, Brooks and Wohlforth deprive the US of the manifold opportunities available to self-evaluate its policies – and thereby reinforce the passivity underlying SOTD. In other words, Brooks and Wohlforth’s particular adoption of Liddell Hart reveals a major category mistake. In doing so, the authors adopt a rather narrow military notion of strategy which contradicts broader understandings of strategy, as introduced by Clausewitz and further developed by many of his successors. In fact, while suspiciously observing the policy moves and analysing perceived intentions of others, great powers apply strategies in peace and war time. During peace time, those powers do not only prepare the always possible worst case but also employ, with varying success, all diplomatic and economic means available to weaken the hand of a given adversary. Such an approach employs techniques such as outfoxing the potential enemy in gaining short- and long-term advantages, undermining his ability to form alliances and finessing his international prestige in ways that make him look like an unfavourable leader, or potential threat, to others (Clausewitz 1980: 218–219). In other words, Brooks and Wohlforth’s reading of Liddell Heart’s categories theoretically assumes away the principally available time to undertake policy reviews and possible adjustments and, in turn, unnecessarily constrain, to the largest extent possible, the diplomatic choices available to the United States during peace time. Second, not only does Brooks and Wohlforth’s strategy commence first when war breaks out, and thereby deprives the US of significant political means to possibly strengthen its position, their understanding of the ‘defensive’ nature of SOTD also bears little resemblance to eign policy one needed to “choke … out” one’s opponents, as “in the army and in combat.” 129 Containment’s Deceit Liddell Hart’s original conception of the nature of strategy. After all, Liddlell Hart’s practical, first-hand experience of the trenches in one of WWI’s most brutal battles (at the Somme in 1916) and the consequences he drew from that are diametrically opposed to the ‘defensive’ core element in Brooks and Wohlforth’s SOTD approach. In fact, Liddell Hart’s entire conceptual thinking after the war was committed to avoiding the narrow and status-quo oriented ‘defense’ of the trenches, as mistakenly implied by Brooks and Wohlforth; instead, he was keen to identify ways of achieving victory by way of the “indirect approach”, which was to “diminish the possibility of resistance” (quoted in Freedman 2013: 137). Briefly, Liddell Hart’s thinking was all about surprise, flexibility, intent on using an indirect way of subduing the enemy and thereby overcoming the draining logic of ‘standing on the defensive’ in the trenches. As he put it: “Dislocation is the aim of strategy; its sequel may either be the enemy’s dissolution or his easier disruption in battle” (quoted in Freedman 2013: 137). Thus, Liddell Hart’s admittedly purely military notion of strategy was characterised by a dynamic sense of action (read agency), which runs counter to Brooks and Wohlforth’s defensive and static understanding of the former’s conception of strategy. 130 Maximilian Terhalle 5. Normative criticisms: cultural (full-spectrum) superiority23 Cultural superiority is deeply embedded in the ‘full-spectrum superiority’ of US containment policies, such as SOTD. Brooks and Wohlforth’s exclusively structural analysis, though, rules out the necessity to draw attention to this narrative of cultural superiority. Their omission is crucial in that it prevents the authors from understanding why their belief in, and defence of, the US being the ‘no. 1’ (as in their ‘1+Y+X’ power equation) in world politics is intrinsically culturally charged and thereby prevents them from being receptive to systemic changes as well as to possible policy revisions. Lee Kuan Yew anticipated this difficulty when he found that America’s “sense of cultural supremacy [will] make … adjustment … most difficult” (quoted in Terhalle 2015: 99). This section does not aim to reconcile or analyse both, US and Chinese, notions of superiority (see Terhalle 2015: 76–105). Instead, it focuses on normative criticisms that may be raised against Brooks and Wohlforth’s concept of containment. The analysis shows why ‘closing-the-gap’ and SOTD are not at all purely material approaches and shows but are intrinsically shaped by US cultural superiority. Significantly, these criticisms demonstrate why it is only the notion of cultural superiority that, built into full-spectrum superiority, more comprehensively explains why SOTD-based containment works in the 23 This section uses the term superiority and distinguishes it from exceptionalism, as the latter one is principally applicable to any nation. As Terhalle put it (2015: 88): “Superior worldviews employ the domestic analogy as do exceptional ones but they infuse it with cultural references of superiority, predicated on material capabilities, which middle-powers do not possess.” See also Holsti (2010); Shafer (1999). – Even though many texts choose the former term, any usages (quotes) thereof in this article should be read as cases of superiority. 131 Containment’s Deceit first place but, in turn, why such superiority severely undercuts crucial possibilities of integrating processes of revising US (containment) policymaking processes. This is all the more concerning as the core problem of overcoming US-Chinese strategic distrust is not about their cultural differences but their similarity in “viewing themselves as exceptional powers”, as the former NSC director for Asia admitted (Medeiros quoted in Armbruster 2016). Against Brooks and Wohlforth’s omission, Kissinger therefore points to the “deepest challenge of the Sino-American relationship”, which he precisely sees as emerging from the deep cultural entrenchment of US and Chinese sentiments of superiority (2011).24 In the (familiar) US case, the roots of superiority are condensed in the “American creed”, i. e. the liberal core beliefs which are permanently anchored in the Declaration of Independence and the US Constitution and in the veneration of the Founding Fathers (Lipset 1997; Mead 2002). As the majority of (US) IR theorists sees it, the liberal template that this creed has provided for US politics, its society and economy has proven itself as that domestic principle which has made the United States “by far the most successful great power in late modern times” (Deudney/Meiser 2012: 21; Hunt 2007; Smith 1993; Hoff 2008). Based on the vindication that this template has received through the US’ achievements in the two World Wars, the Cold War, in the global economic competition and in regard to the appeal of its mass culture, America views itself as the natural leader of the “just peace” it promotes (National Security Strategy 2010: 5). As another prominent theorist put it, there is “only one path to modernity (left) … and that is essentially liberal in character” (Ikenberry 2009: 93). More practically, such self-perceptions critically affect (US) understandings of power hierarchies. Notably, a key national security document distin- 24 Kissinger (2011). Chinese notions of cultural superiority are no less exclusive. See, among others, Terhalle 2015; Schweller/Pu 2011; Callahan 2012; Yongjin/Buzan 2012. 132 Maximilian Terhalle guishes between non-democratic and democratic states, stressing that only the latter ones may help pursue the ‘just peace’ as their commitment to democratic values makes them “stronger partners”, whose cooperation stands out as innately “more successful” (National Security Strategy 2010: 5). Conspicuously, such a deeply rooted belief in the superiority of democratic states, and their leadership by the United States, underlines the degree to which US cultural superiority may at least delay or, more likely, make re-considerations of its China-related containment policies virtually inconceivable. In regard to Brooks and Wohlforth, none of this is to say that structural components have not played a critical role in these developments. They have indeed; though, the key point is that these developments have, first, been driven forward by the US’ concomitantly growing belief in the righteousness of these achievements and, second, they have elicited a kind of self-understanding that has, over a vast timespan, been constructed of success and privilege. Thus, not unsurprisingly, this is what accounts for the sense of superiority that characterises the US view of itself. As Jervis put it, “states that have gained a favourable position … tend to conclude that their country is uniquely wise and that those who are seeking to displace them are morally inferior” (Jervis 2011: 36). As a result, it is safe to assume that the US belief in its superiority underlies the denial-driven policy of SOTD. Critically, while such superiority powerfully sustains the status quo (of containment), its longstanding entrenchment in the minds of policymakers has, at the same time, made it virtually impenetrable and has deflected criticisms. Indeed, there is reason to believe that a majority of US theorists and policymakers does not see that there is any tension arising from this matter at all. As things stand, this finding includes Brooks and Wohlforth. 133 Containment’s Deceit 6. Conclusion Containment has been an integral and successful part of US security policies for seven decades. Nevertheless, precisely because it has always been a flexible tool to achieve an overarching goal, i. e. sustaining US hegemony, its purely defensive re-interpretation by Brooks and Wohlforth provides the deceiving reassurance that the status quo has not changed and that it is for others to adapt to it. Thereby, Brooks and Wohlforth’s SOTD inadvertently exaggerates the assumed advantages of the reassurance provided by the United States’ structural superiority. Such reassurance, deeply culturally entrenched as it is, leads them to exempt the US from carefully adapting the security-related policies of today’s most critical bilateral relationship. In fact, their approach instils a deceivingly comfortable self-confidence that may make the US prone to the “failure to self-evaluate” its strategic stance of ‘standing on the defensive’ which, in turn, “impedes national learning and allows misperceptions to flourish” (Van Evera 2003: 163; Johnson 2004). From the US perspective, sticking to it might not be unlikely. Though, it might eventually prove to be a strategically damaging guiding principle. As John Gray warned: “Overconfident expectation of the triumph of one’s will has been a recurring feature in strategic history” (2016: 14). In any event, the US’ today’s concerns over Russia and the former’s tariff-based economic policies vis-à-vis Beijing already appear to reveal a degree of agency, though, which Brooks and Wohlforth’s particular understanding of containment largely overlooks. 134 Maximilian Terhalle References Acharya, A. 2014. The End of the American World Order. Cambridge: Polity. Allison, G. 2017. Destined for War. Cambridge: Harvard University Press. Allison. 2015. The Thucydides Trap: Are the U. S. and China Headed for War? In 12 of 16 past cases in which a rising power has confronted a ruling power, the result has been bloodshed. September 24 https://www.theatlantic.com/international/archive/2015/09/united-states-china-war-thucydides-trap/406756/. Admiral Harry B. Harris Jr. 2017. U. S. Navy Commander, U. S. Pacific Command, Statement before the House Armed Services Committee on U. S. Pacific Command Posture, 26 April. http://docs.house.gov/meetings/AS/ AS00/20170426/105870/HHRG–115-AS00-Wstate-HarrisH–20170426.PDF. Ang, Y. 2016. How China Escaped the Poverty Trap. Ithaca: Cornell University Press. Armbruster, A. 2016. Ex-Obama-Berater Evan Medeiros: Chinas Präsident hat seine Macht schnell gefestigt, Frankfurter Allgemeine Zeitung, March 17, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/ex-obama-berater-medeiros-chinas-praesident-hat-seine-macht-schnell-gefestigt–14118503.html. Barlow, J. 2009. From Hot War to Cold: The U. S. Navy and National Security Affairs, 1945–1955. Stanford, CA: Stanford University Press. Beckley, M. 2011–12. China’s Century? Why America’s Edge Will Endure. International Security 36(3): 41–78. Betts, R. 2012. American Force. New York: Columbia University Press. Brooks, S./Wohlforth, W. 2016. America Abroad: The United States’ Global Role in the 21st Century. New York: Oxford University Press. Biddle, S. and I. Oelrich. 2016. Future Warfare in the Western Pacific. International Security 41 (1): 7–48. 135 Containment’s Deceit Brooks, S. and W. Wohlforth. 2015–16. The Rise and Fall of the Great Powers in the Twenty-First Century. China’s Rise and the Fate of America’s Global Position. International Security 40 (3): 7–53. Brown, K. 2017. China’s Foreign Policy. In Brown (ed.) The Critical Transition: China’s Priorities for 2021. Chatham House, Research Paper, February. https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/publications/research/2017–02–02-critical-transition-china-priorities–2021-brown.pdf. Callahan, W. 2012. Sino-Speak. Chinese Exceptionalism and the Politics of History. Journal of Asian Studies 71(1), 33–55. Carter, A. 2017. Taking the Long View, Investing for the Future. 1 May https:// www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/FINAL-DOD-Exit-Memo. pdf. Christensen, T. 2001. Posing Problems Without Catching Up: China’s Rise and Challenges for U. S. Security Policy. International Security 25(4): 7–38. Chung, J. 2016. Centrifugal Empire: Central-Local Relations in China. New York: Columbia University Press 2016. Clausewitz, C.v. 1980. Vom Kriege. Bonn: Ferdinand Dummlers Verlag. Cox, M./Sokes, D. (eds.). 2012. US Foreign Policy. Oxford: Oxford University Press. Daly, R. 2017, quoted in Politico Magazine, 1/3/2017, What’s the Biggest Test Trump Will Face in 2017? http://www.politico.com/magazine/story/2017/01/ whats-the-biggest-test-trump-will-face-in–2017–214594. Deudney, D./Meiser, J. 2012. American Exceptionalism. In Cox, M./Stokes, D. (eds.). US Foreign Policy. Oxford: Oxford University Press, 21–39. Department of Defense 2017. Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China. https://www.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2017_China_Military_Power_Report.PDF. Fish, I. 2014. Is China Still a ‘Developing Country’? September 25 http://foreignpolicy.com/2014/09/25/is-china-still-a-developing-country/. Freedman, L. 2013. Strategy: A History. Oxford: Oxford University Press. Freedman 2004. Deterrence. Cambridge: Polity. 136 Maximilian Terhalle Gaddis, J. 2005. Strategies of Containment: A Critical Appraisal of American National Security Policy during the Cold War. Oxford: Oxford University Press. Goh, E. 2016. Southeast Asian Strategies toward the Great Powers: Still Hedging after All These Years? The Asan Forum 4(1): 1–9. Gray, J. 2016. The Future of Strategy. Cambridge: Polity. Harvard University 2017. Belfer Center, Thucydides’s Trap: Who’s rebalancing whom? http://www.belfercenter.org/thucydides-trap/resources/whos-rebalancing-whom. Haslam, J. 2014. Russia’s Cold War. New Haven: Yale University Press. Heilmann, S. 2011. Elizabeth J. Perry, Jae Ho Chung, Nara Dillon, Nara Fewsmith, Mao’s Invisible Hand: The Political Foundations of Adaptive Governance in China. Cambridge, MA: Harvard University Press. Hennigan, W. 2017. James Mattis draws little flak at confirmation to head Defense Department, January 12. http://www.latimes.com/nation/politics/ trailguide/la-na-mattis-confirmation–20170111-story.html. Heuser, B. 2010. The Evolution of Strategy. Cambridge: Cambridge University Press. Hoff, J. 2008. A Faustian Foreign Policy from Woodrow Wilson to George W. Bush. Dreams of Perfectibility. New York: Cambridge University Press. Holsti, K. 2010. Exceptionalism in American Foreign Policy: Is it Exceptional? European Journal of International Relations 17(3), 381–404. Hudson Institute (2015). Dialogues on American Strategy and Statesmanship: Senator Tom Cotton and Walter Russell Mead, March 18 https://hudson. org/events/1232-dialogues-on-american-strategy-and-statesmanship-senator-tom-cotton-and-walter-russell-mead32015. Hunt, M. 2007. The American Ascendancy: How the US Gained and Wielded Global Dominance. Chapel Hill: University of North Carolina Press. IISS 2017a. Military Balance. Abingdon: Routledge. IISS 2017b. China’s military progress challenges Western dominance. February 14, http://www.dw.com/en/chinas-military-progress-challenges-western-dominance-says-iiss/a–37552817. 137 Containment’s Deceit Ikenberry, J. 2014 (ed.). Power, Order and Change in World Politics. New York: Cambridge University Press. Ikenberry 2009. Which Way Is History Marching? Debating the Authoritarian Revival https://www.foreignaffairs.com/articles/2009–07–01/ which-way-history-marching. Jervis, R. 2017. How Statesmen Think. The Psychology of International Politics. Princeton: Princeton University Press. Jervis 1997. System Effects: Complexity in Political and Social Life. Princeton: Princeton University Press. Jervis 2011. Morality, Policy, and Theory, in Guilhot, Nicolas (ed.) The Invention of International Relations Theory. New York: Columbia University Press. Johnson, D. 2004. Overconfidence and War: The Havoc and Glory of Positive Illusions. Cambridge: Harvard University Press. Johnston, A. 2013. How New and Assertive is China’s Assertiveness. International Security 37(4): 7–48. Kennan, G. F. 1967. Memoirs. Boston: Little. Khong, Y. 2001. Negotiating Order During Power Transitions. In Kupchan, C. (ed.) Power in Transition: The Peaceful Change of International Order. Tokyo: United Nations University, 50–64. Kissinger, H. 2011. Avoiding a US-China Cold War, 14 January, http://www. washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2011/01/13/AR2011011306408. html. Krasner, S. 1978. Defending the National Interest: Raw Materials Investments and U. S. Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press. Leffler, M. 2011. September 11 in Retrospect. George W. Bush’s Grand Strategy, Reconsidered. Foreign Affairs 90(5): 120–135. Leffler 1992. Preponderance of Power: National Security, the Truman Administration, and the Cold War. Stanford, CA: Stanford University Press. Lieber, R. 2012. Power and Willpower in the American Future: Why the United States Is Not Destined to Decline. Cambridge: Cambridge University Press. 138 Maximilian Terhalle Liff, A./Ikenberry, J. 2014. Racing toward Tragedy? China’s Rise, Military Competition in the Asia Pacific, and the Security Dilemma. International Security 39(2): 52–91. Lipset, S. 1997. American Exceptionalism: A Double-Edged Sword. New York: Norton. Liddell Hart, B.H. 1929/1991. Strategy. New York: Meridian. Mead, W. 2002. Special Providence: American Foreign Policy and How it Changed the World. New York: Routledge. National Security Strategy (2010, U. S.), http://nssarchive.us/NSSR/2010.pdf. Nye, J. 2015. Is the American Century Over? Cambridge: Polity. New York Times (1992). US Strategy Plan Calls for Insuring No Rivals Develop. March 8, http://www.nytimes.com/1992/03/08/world/us-strategyplan-calls-for-insuring-no-rivals-develop.html?pagewanted=all. Patrick, S. 2011. Irresponsible stakeholders? The Difficulty of Integrating Rising Powers. Foreign Affairs 89(6): 45–55. Rutland, P. 1993. The Politics of Economic Stagnation in the Soviet Union: The Rule of Local Party Organs in Economic Management. Cambridge: Cambridge University Press. Schweller, Randall/Pu, Xiayou. 2011. After Unipolarity: China’s Visions of International Order in an Era of US Decline. International Security 36(1): 41–72. Service, R. 1997. A History of the Twentieth Century Russia. London: Penguin. Shafer, B. 1999. American Exceptionalism. American Review of Political Science 2(1): 445–463. Shirk, S. 2007. Fragile Superpower. Ithaca: Cornell University Press. Shambaugh, D. 2014. Partial Superpower. New York: Oxford University Press. Smith, R. 1993. Beyond Tocqueville, Myrdal, and Hartz: The Multiple Traditions in America. American Political Science Review 87(2): 549–566. Stapleton, R. 2016. The Changing Geopolitics of East Asia, July 25. https://www. wilsoncenter.org/sites/default/files/stapletonroy_geopoliticsofeastasia.pdf. 139 Containment’s Deceit Swaine, M. 2016. Creating a stable Asia. An agenda for a stable US-China balance of power. 26 October. http://carnegieendowment.org/files/CEIP_ Swaine_U. S.-Asia_Final.pdf. Terhalle, M. 2015. The Transition of Global Order: Contestation and Legitimacy. Basingstoke: Palgrave. Terhalle 2011. Realism’s Military/Technical Wing and International Politics. International Studies Review 13(2), 156–165. Van Evera, S. 2003. Why States Believe Foolish Ideas: Non-self-evaluation by States and Societies. In Hanami, Andrew (ed.) Perspectives on Structural Realism. Basingstoke: Palgrave. Wohlforth, W. 2014. Hegemonic Decline and Hegemonic War Revisited, in Ikenberry (ed.) Power, Order and Change in World Politics. New York: Cambridge University Press. World Bank 2017, data for 1991 on Russia’s demography, http://data.worldbank.org/country/russian-federation; on data of the world population, http://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL. Yongjin, Z./Buzan, B. 2012. The Tributary System as International Society in Theory and Practice. Chinese Journal of International Politics 5(1): 3–36. Xuetong, Y. 2014. From Keeping a Low Profile to Striving for Achievement. Chinese Journal of International Politics 7(2): 153–84. 140 Maximilian Terhalle 141 6 Revisionism – Five Parallels, a Wild Card and Future Uncertainty: China’s Revisionism Today and Germany in the 1920/30 Germany’s revisionism after WW I provides a powerful example of how the unabated denial of a re-emerging power’s claim to historical possessions, real or misconstrued, can crystallise its unsatisfied status. This article will draw parallels to China’s revisionism today. To begin with, most studies analyse the Rhineland crisis based on the short timespan between Hitler’s coming to power in 1933 and the Reichswehr’s march into the Rhineland in 1936. This leads them to conclude that this move demonstrated the Third Reich’s aggressiveness and the concomitant failure of appeasement, which then led to war. Nevertheless, such an approach fails to take into account some of the most significant periods of time during the 16 years before the invasion of the Rhineland actually occurred and, consequently, some of the lost opportunities to prevent the hardening of Germany’s revisionism (e. g. Ripsman/Levy 2013). The Treaty of Versailles of 1919 determined that the Rhineland bordering France was to be occupied by allied troops on both sides of the river Rhine (> 30 miles). As only French and Belgian troops (but not American and British ones) provided the occupation force, their rule was perceived as particularly harsh and discriminating by the German population. Moreover, France’s purely defensive policies reflected no intention to reintegrate Germany into the ranks of Europe’s great powers again; rather, its clearly stated core aim was to keep its eastern neighbour as weak as possible for as long as possible (Jackson 2011). Officially and privately organised German ‘passive’ resistance first culminated in 1923 when large quantities of French troops supplemented the occupational force and invaded the Rhineland’s Ruhr area (coal mining) on the grounds that Germany had not paid one of the tranches it was obliged to pay under the Versailles Treaty. The broad resistance on display reflected to a large extent that while Germany had had to sign the Versailles Treaty in 1919, its population and governments were far from accepting its conditions. At the end of the Ruhr crisis, the UK and the US recognized that leaving the policing of the Treaty to France’s insistence on the status quo was not sustainable. Therefore, the London (1924) and Locarno (1925) conferences aimed to address the “three critical and inseparable” problems underlying the tensions between the continent’s major powers: “European (in-) security, reparations and war-debt politics” (Cohrs 2008, 284). The policy impetus provided by the US and the UK was to channel Germany’s future path into a new European order, while leaving the Versailles Treaty’s core stipulations untouched. French insecurity could only be alleviated, though, if those two powers buttressed their proposals with their political weight, respectively. Realistically gauging Germany’s dependence on the outside powers, its conciliatory chancellor and foreign secretary, Gustav Stresemann, was the leader who pushed the process of accommodation forward. Domestically under immense nationalistic pressure, his foremost goal was to end the still unresolved French occupation of the Rhineland as early as possible and by peaceful means. Despite his strong efforts, though, he could not deliver any significant results that proved the aptness of his policies before his sudden death in 1929 (Wright 2002). The main reason for his failure was not a lack of attempts. Rather, those powers that had intervened in 1923/4 in order to re-channel a possible rapprochement between Germany and France had retreated 142 Maximilian Terhalle into four years of “passivity” thereafter (Cohrs 2008, 574, 620). In other words, while the UK and the US had helped offer a new politico-financial framework, they showed no interest in shaping and sustaining it between 1925 and 1929, as they believed that the fine-grained shaping and implementing of new policies was to be in the hands of Germany and France (Cohrs 2008, 294). But, as recent scholarship has argued, this turned out to be the “‘Achilles heel’ of the unfinished peace order after the Great War” (Cohrs 2008, 574). Therefore, while a renewed effort under US auspices led to a lightly refined war-debts agreement in 1929/30, expiring after 59 years, and provided the basis for the French agreement to withdraw from the Rhineland in June 1930, the latter’s left bank had to remain demilitarized. Taken together, with the drastic curtailment of Weimar Germany’s armed forces still in place since 1919, France’s continued military rearmament conspicuously clear, German war-debts to be terminated no earlier than in 1989 and the great depression having ultimately brought down the German economy, Berlin’s subsequent governments did not have much to offer to its fervently nationalistic and, more importantly, increasingly politically frustrated public (Wright 2002; Terhalle 2009). Thus, when the allies eventually conceded the end of the occupation, Germany’s new government under Bruening “reflected ever more widespread frustration [among] … influential voices [with] the lacklustre revisionist progress achievable” through moderate foreign policies (Cohrs 2008, 579). As the Rhineland’s left bank had to remain demilitarized, celebrations of its ‘liberation’ could not hide the fact that the concession was perceived as a humiliating buffer in that even though the territory had been returned it was not part of its sovereign rule. Notwithstanding the impact of the great depression (which did not initiate the US’ retrenchment to ‘America first’, but only reinforced it), what in effect explains Germany taking its first step in its transition towards a considerably harder revisionism under Bruening between 1930 and 1932 lies precisely in the fact that the United King- 143 Revisionism dom and the United States had “not succeeded in giving Weimar Germany’s leaders of the Stresemann period sufficient incentives … to keep Germany on a path of difficult yet continually closer integration with the predominantly western order” (Cohrs 2008, 574–5). This is not to say that the trajectory of its revisionism had to be preordained from now on. But, as Berlin’s new revisionism was – expectedly – not well received especially in France, it became increasingly more difficult to channel its “distinctly more assertive and unilateral style to restore Germany to its rightful great-power status” into constructive lanes (Cohrs 2008, 579). Put briefly, (British-)American longstanding, freely chosen ‘passivity’ substantiated the denial of Berlin’s status and, in turn, heightened the existing nationalist fervor that came to underpin its hardened revisionism. Such nationalistic sentiments were to play into Hitler’s hands soon after Bruening was forced to resign in May 1932. Hitler sensed that the allies’ commitment to upholding their position of denial had weakened over the years. Thus, when he embarked on the invasion of the Rhineland’s left bank in 1936 he merely faced negligible verbal resistance from Britain and the. Thus, what Hitler really did was to test the US’ and UK’s willingness to stand up to his actions. Since he did not get the sense that others wanted to resist him, an emboldened Hitler took this as a sign of weakness and marched on into Austria and Czechoslovakia. As E. H. Carr put it, “Stresemann had tried in the twenties to restore Germany’s dignity by bringing the country back on terms of equal friendship into the company of the Great Powers. But Hitler had to face a situation in which this endeavour seemed to have failed, in which, despite every effort, equality had proved unattainable by friendly means” (quoted in Haslam, 59). In other words, had the allies made more and more timely concessions to Stresemann between 1925 and 1929, they could have done so from a position of strength and thereby most likely defused Germany’s revisionism early on. Instead, when the allies partially con- 144 Maximilian Terhalle ceded the Rhineland in 1930, it was from a position of weakness and thus fuelled Germany’s increasingly hardening revisionism. In sum, the allied powers had lost valuable time and missed critical opportunities between 1925 and 1929 and had thereby helped harden Germany’s revisionism under Bruening by 1930 – three years before Hitler took power. There are manifold differences that Germany’s revisionism of the 1930s reveals when compared to China today. Not the least, China is not obliged to pay war-debts; its economy has not been crushed by a financial crisis; and its former war-time adversary Japan has not occupied some of its territory (in the last 80 years). Nevertheless, a closer though broader approach offers several powerful resemblances that permit the analysis to present systematic analogies which may illuminate the present case. In fact, both Yan Xuetong’s questions about China’s role in world politics today and Carr’s conclusion about the 1920s draw our attention to the phenomenon of the hardening of a country’s revisionism and to the possible (but not inevitable) implications that such a development may bring about. Thus, when Carr insinuates future political times in which, “despite every effort, equality had proved unattainable by friendly means”, he anticipates Yan’s question to the extent that, “[what] if the means of peace does not lead to the goal of rise” (2019, 96)? In other words, despite the aforementioned differences between Weimar Germany and today’s China (and their environments), it is possible to observe five important parallels that allow us to construe a useful analogy between the two countries. First, as shown, the United States viewed the end of the Cold War as the beginning of the global spread of its politico-economic model and the global entrenchment of the liberal international institutions of which it founded many. The ‘global commons’ and their protection through America are the most powerful expression of this view. In this sense, China has had to accept the unipole’s peace treaty of 145 Revisionism 1991 and, in that, the privilege that the US reserves for itself, namely, to ‘sail and fly’ through China’s EEZ and its self-acclaimed sphere of interest in the SCS since 1979. If much less drastically imposed, this power situation resembles Germany forced acceptance of the occupation of the Rhineland between 1919 and 1930. Second, as shown, the US’ defensive policy of SOTD is highly political in that it denies any need for actively adapting the first-order elements of today’s international environment (e. g. spheres of influence). Moreover, the US’s stance today quintessentially resembles its position some 90 years ago. It was the deliberately chosen passivity vis-à-vis Germany in the latter 1920s that failed to take advantage of the available room to manoeuver then and which, in turn, reveals strong similarities to its policies today. The US failed to facilitate a ‘negotiated bargain’ then and might do so again today. Third, in regard to implications of these developments then and now, Bruening’s hardening of his style and policies after taking office in 1930 can be seen as a consequence of the extended denial that Stresemann and others had encountered in the late 1920s. Faced with no room for accommodation, Bruening stood at the beginning of a still – at this point – reversible process in which Berlin came to harden its revisionist stance. Today, it seems that president Xi’s conspicuous departure from Deng Xiaoping’s policy of ‘keeping a low profile’ to his own ‘striving for achievement’, together with his endorsement of a considerably more assertive approach to its security policies in the SCS equally betrays a first move towards a hardening of China’s revisionism in the wake of the US continued denial. As in Bruening’s case, Xi is not doomed to the radicalization of its revisionism (going down the road of the Rhineland in 1936), but his deeds appear to reflect a significant change in China’s view of its revisionism that resembles Bruening’s moving away from the Stresemann approach. Finally, precisely because France’s end of the Rhineland’s occupation in 1930 came somewhat belatedly and was limited by the fact that its left bank had to remain demilitarized, Germany’s 146 Maximilian Terhalle government and its population alike perceived this buffer as a humiliating concession that still awaited the final verdict to be spoken. The frustration which accompanied this French decision further fuelled the nationalistic hardening of Germany’s revisionism. It is not unlikely that, if similar proposals were implemented in the SCS, China would perceive of the international environment the way Germany did at the beginning of the 1930s (Swaine 2016, 123–6). Nevertheless, it may not be entirely accurate to suggest that the United States is the only power that is in a position to review its stance on its power rivalry with China; in fact, assuming that China’s position has merely hardened over the years because of US policies (SOTD) leaves little room for an alternative understanding of, and approach to, the pertaining context. Such a notion is based on Xi’s undeniable and built-in strife for regaining China’s historical power status; in fact, Xi might well instrumentalize the US’ uncompromising attitude in order to justify the future plans that he has long held in the first place, and largely independent of the US’ defence of its own power position. Such an understanding of his agency would also provide a better fit with the greatness that Xi often invokes on behalf of the People’s Republic. In that sense, the parallels identified between Bruening and Xi might still embolden the latter and harden his revisionism; though, they might not be fully appropriate to capture the drivers behind China’s status-seeking policies. In sum, the analogy between Stresemann/Bruening’s Germany of the late 1920 and early 1930, on the one hand, and Xi’s China since 2012 reveals that the denial of a re-emerging power’s status accommodation often leads to varying degrees of hardening its revisionism. It also seems to be the case that while the process of hardening the respective revisionism is not preordained, continued denial correspondingly leads to a less reversible trajectory of revisionisms. Finally, while the strategic passivity on the part of hegemonic powers is usually based on the conviction of their inherent political aptness, the 147 Revisionism corresponding hardening of the unaddressed revisionism may only partly be a reaction to the former’s passivity. It may also indicate, and possibly even more decisively so, a revisionist great power’s strategic intention to aggrandize the political scope of its power. If so, such thinking might well suggest a very different analogy. Xi would then resemble much more Germany’s Wilhelm II. than Bismarck (and Bruening for that matter). Just as Deng, at the end of his tenure in the 1990s, began to subtly feel the impatience of a younger generation’s power aspirations that did not want to ‘hide its strength and bide its time’ any longer, Bismarck’s speeches of the late 1880s, with their insistence on the empire’s saturation, similarly started to resonate less and less with the younger generation, including the Kaiser. In any event, China and the United States still have considerable room for adopting strategic choices that offer them an alternative to war. They may also choose to forego those choices. Bibliography (selected) Cohrs, Patrick (2006). The Unfinished Peace after World War I: America, Britain and the Stabilisation of Europe, 1919–1932. Cambridge. Haslam, Jonathan (1999). The Vices of Integrity: A Biography of E. H. Carr. London. Ripsman, Norrin and Levy, Jack (2013). British Grand Strategy and the Rise of Germany. In Lobell, Stephen et al., eds., The Challenge of Grand Strategy. Cambridge. Terhalle, Maximilian (2009). Deutschnational in Weimar. Cologne. Swaine, Michael et al. (2016). Creating a Stable Asia: An Agenda for a U. S.- China Balance of Power. https://carnegieendowment.org/2016/10/26/creating-stable-asia-agenda-for-U. S.-china-balance-of-power-pub–64943 (retrieved 18/1/2020). 148 Maximilian Terhalle Wright, Jonathan (2002). Gustav Stresemann: Weimar’s Greatest Statesman. Oxford. Xuetong, Yan (2019). Leadership and the Rise of Great Powers. Princeton. 149 Revisionism 151 7 International Order – A Critique of John Mearsheimer’s New Model of Order In “Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order”, John Mearsheimer outlines his vision of a future realist international order, which, in his view, is currently replacing the (US) international order.1 While the author agrees with him on the need to contain China, he disagrees with two of the key assumptions and policy implications of his model concerning Europe. First, one of Mearsheimer’s unspoken assumptions is that NATO’s core task is not about deterring Russia. While he sees a need to “keep[.] NATO alive”, he also believes that Moscow “is likely to switch sides over time and ally with the US, simply because an increasingly powerful China is the greater threat to Russia” (48). In fact, in order “to contain Chinese expansion … [t]he US should go to great lengths to pull Russia out of China’s orbit and integrate it into the US-led order” (50). Here, Mearsheimer conspicuously neglects the fierce revisionist ambitions which Russia’s president has previously made so abundantly clear. Theoretically, this is because his structural leanings conveniently interpret Russia as a weak state (e. g. demographics, GDP) when, in fact, it is and will remain a formidable military power precisely because its vast natural resources (e. g. gas, oil) will sustain this position for decades to come. More significantly, he ignores the fact 1 John Mearsheimer, Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order,” International Security, Vol. 43, No. 4 (Spring 2019), pp. 7–50. Subsequent citations appear in parentheses in the text. that Russia lost the last major war, i.e. the Cold War, and has since become a frighteningly aggressive great power, deterred from major land grabs only by the American military presence in Europe, including its nuclear umbrella. If this US military credibility in Europe were to be weakened by a war between the US and China, which is “almost certain to arise” (50), as he openly admits, it is hard to believe that a revisionist Russia would not seize such an opportunity and aggrandize its territory in order for it to feel secure again, following the loss of the Warsaw Pact buffer in 1991. Thereby, Mearsheimer overlooks the fact that a deeply revisionist Russia would demand large compensation for acquiescing to the US order in Europe while America is fighting China. Effectively, such a price would most certainly have to be paid for by Europe. That Russia would demand an exceedingly high price, including large geographic concessions, is all the more conceivable as America would be in a weak negotiating position when fighting, or preparing, a war in East Asia. As a seapower, moreover, the US requires friendly European coasts; it is unclear, however, whether Russia would continue to grant the US such a privilege once the latter is involved in an ‘almost certain’ hegemonic war. Taken together, the fact that Mearsheimer is never quite clear as to when exactly NATO will be dissolved points to a larger problem he leaves unaddressed: there is no vision of what his desired integration of Russia into the US order would look like. Second and related, the rather passive role that the Europeans are to assume in such a new order may be derived from Mearsheimer’s understanding of NATO. With the US still dominating NATO, it serves as Europe’s “pacifier” (49), an argument already made by Josef Joffe in 1984. The problem is that the pacifier’s underlying assumption – that Europeans are deeply weary if not hostile of each other and would revert to their old enmities once the US left – is historically outdated. Curiously, already in 1990, Mearsheimer had rejected the notion that Europeans “will not trust” each other and were, therefore, precisely 152 Maximilian Terhalle not doomed to “continue its rich tradition of balance of power politics.”2 Briefly, European perceptions of each other have long changed. For instance, Poland’s foreign secretary, Sikorski, suggested in 2011 that he did not fear anything more than German inaction regarding Russia, only to be seconded by his Baltic colleague emphasizing that, what was indeed lacking, were German panzer battalions.3 Thus, it is absolutely not the case, as the author claims, that “virtually every European leader would like to see” (49) the US functioning as an intra-alliance management, or pacifying, tool precisely because there is no need. Much rather, they want the US to remain for the crucial purpose, which Mearsheimer denies: deterrence. For all of these reasons, Mearsheimer ignores some of the most significant recent strategic debates about this topic in Europe. These discussions have called for a European nuclear umbrella.4 Such a new British-French-German umbrella would serve as a break-out option for Europe’s deterrent capabilities from within NATO should America’s own capabilities be absorbed, or greatly stretched, by a war with 2 Mearsheimer’s reply to Bruce Russett and Thomas Risse-Kappen, International Security, Vol. 15, No. 3 (Winter 1990/91), p. 222. 3 Both quoted in Maximilian Terhalle, „Für eine Europäische Atommacht,“ Frankurter Allgemeine Zeitung November 15, 2017, p. 8. 4 In this vein, this author has written analyses with François Heisbourg, General Richard Barrons and General Klaus Naumann. François Heisbourg and Maximilian Terhalle, “6 Taboos which Europe must now face”, https://www.politico.eu/article/6-post-cold-war-tabooseurope-must-now-face-merkel-macron-trump-nato-eurozone-reform/ (published December 28, 2018); Richard Barrons and Maximilian Terhalle, “Europe Needs to Calculate for the U.S. Military’s Shortcomings”. European governments can either think very hard about the obvious implications stemming from the United States’ inability to fight two major powers at the same time or neglect them altogether”, https://nationalinterest.org/feature/europe-needs-calculate-us-militarys-shortcomings-71756 (published August 6, 2019); and, Klaus Naumann and Maximilian Terhalle, “Deutsche Schlafwandler”, https://www.welt.de/debatte/kommentare/ plus203825868/Nato-Deutschlands-Schlafwandeln-gefaehrdet-die-liberale-Weltordnung.html (published November 27, 2019). 153 International Order China. One, this would provide Europeans with the much-needed reassurance against a Russia that would inevitably feel emboldened by America’s geographically remote engagement in East Asia. While Russia could still join the US order in Europe, it could not do so based on its own, foreseeably forceful, terms; rather, Europeans would be in a credible position to uphold their “basic values”,5 much more so than if they followed Mearsheimer and exposed themselves, strategically unguarded, to Moscow’s ruthless revisionism. Two, responding to official and scholarly criticisms levelled against NATO, such a costly nuclear umbrella would serve as a critical means of innovative burden-sharing within the alliance. NATO would thereby remain a powerful tool in the future defense of the West. 5 Robert Gilpin, War and Peace in World Politics (Princeton: Princeton University Press, 1981), p. 209. 154 Maximilian Terhalle 155 8 Realpolitik – Some Remarks on Recent Scholarship about Realpolitik In “The Rarity of Realpolitik,” Brian Rathbun synthesizes the study of psychology with the realist school of international politics.1 While his novel closing of the gap between these intimately linked strands of research is impressive, his preferential treatment of the notion of “procedural rationality” appears imbalanced for four reasons (22). There is little doubt that Bismarck’s achievements have made him “the most famous realist practitioner of all time” (8). However, the ways in which Rathbun employs the widely shared ‘System 1–2’ distinction in strategic decision-making in order to make his arguments about the nature of Bismarck’s rationality and the latter’s success in European diplomacy is inaccurate (21–22, fn. 68). In fact, by juxtaposing (Bismarck’s) “rational thinking”, which is based on “objectivity and deliberation”, against “human” thinking, which uses “a subjective lens”, including mental “shortcuts rather than … careful analysis”, Rathbun misrepresents the cognitive value inherent to System 1 (7–8). While he associates System 1 with a more short-termed and short-tempered approach to strategy, Rathbun fails to acknowledge the important insights about System 1 which research in Strategic Studies and International Relations, drawing on cognitive psychology, has revealed 1 Brian Rathbun, “The Rarity of Realpolitik. What Bismarck’s Rationality Reveals about International Politics,” International Security, Vol. 43, No. 1 (Summer 2018), pp. 7–55. Subsequent citations appear in parentheses in the text. and which underlines the crucial weight of intuitive judgment when breaking down the complexity of international politics. First, System 1 provides a high-speed neuronal tool with which the brain assesses and processes information in complex environments. Significantly, these dynamics do not occur in parallel with System 2’s deliberative processes but precede the latter processes. Thus, the subconscious of the human brain is critical as it reflects “just how much computation and analysis humans were capable of before they were really aware of any serious thought underway at all.”2 Overlooked by Rathbun, this research indicates that the processes provided by System 1 critically shape the form that subsequent decisions will take as they largely preordain the mental scripts on which factual conclusions will be based. In other words, without the quick and intuitive processes that help the brain to pierce through international political complexity, individuals “might find it difficult ever actually to reach a conclusion.”3 There are no good reasons why Bismarck should be an exception to this finding. Second, the conventional wisdom in International Relations on ‘System 1–2’ has adopted the insights provided by cognitive psychology without addressing one aspect which is absolutely integral to strategic planning and decision-making. To be fair to Rathbun, most scholars have neglected this aspect. The question is does System 1 only react to new and incoming information, as currently thought, or is it also capable of anticipating and possibly synthesizing the development of otherwise disparate strands in international politics. Again, the latest research shows that System 1 is “more powerful and could overwhelm System 2” as it can “draw on an ability to read situations and see possibilities that less-strategic intelligences would miss.”4 The latter 2 Lawrence Freedman, Strategy: A History (Oxford: Oxford University Press, 2013), p. 602. 3 Ibid., p. 603. 4 Ibid., pp. 605, 613. 156 Maximilian Terhalle point is particularly important when characterizing Bismarck’s diplomatic judgment abilities. Whereas Rathbun argues that Bismarck’s cognitive strength and diplomatic successes derive from his System 2-based “epistemic motivation” and “data-driven” “style of thinking,” the opposite is more likely to be the case (23, 25). The ways in which Bismarck carefully manipulated international political constellations and, then, seized those opportunities that he had previously contrived did not derive from the “procedural rationality” which Rathbun attributes to System 2 (24–27). Rather, as Michael Howard’s comparative analysis of Henry Kissinger and Bismarck’s intuitive and anticipatory judgment abilities concludes, their respective successes were based on an “appreciation that a situation may be ripe for change, that an adjustment of the accepted framework has become possible.”5 In fact, Bismarck “was able to recognize an opportunity when he saw one because he had an instinctive feel for the shape of international politics.”6 After all, Bismarck could have read Clausewitz’s “On War”, which would have taught him much about the salience of dialectic dynamics in international politics, and Ludwig von Rochau’s “Realpolitik”, published in 1853. Tellingly, his ‘epistemic motivation’ never urged him to consult either of them.7 In sync with Rathbun’s preference for System 2-based rationality is his understanding that strategists should always take into account “all considerations” inherent to a particular situation (17, 25). There is no doubt that System 2 may at times supplement intuitive judg- 5 Michael Howard, The Causes of War (Cambridge, Ms.: Harvard University Press, 1984), p. 241. 6 Ibid., p. 241. 7 Heuser, Beatrice, Clausewitz lesen! (Munich: Oldenbourg Press 2005), p. 9; Bew, John, Realpolitik (Oxford: Oxford University Press, 2016), p.  47. – Though, it is not a secret that Bismarck never read Clausewitz precisely because his unspoken rival, Moltke, promoted Clausewitz as the epicentre of modern strategic thinking, as reflected in the weight Clausewitz was given when Moltke established new formats for educating the future members of the General Staff. 157 Realpolitik ments, notwithstanding the accuracy that System 1 often provides. Though, the question is whether Rathbun’s demands of a strategist’s cognitive capacities are not overdrawn and potentially unrealistic. Not only is it the case that System 2, in contrast to the vast intuitive capacities of System 1 to break down complexity, cannot contextualize more than seven aspects at once.8 Also, Rathbun underestimates the very real and limiting impact which time-pressure imposes on top-level decision-makers. Thus, while Rathbun may be partly right to suggest that System 2 can improve the conclusions offered by System 1, perceived and real pressures in crises do not allow for elaborate argumentative exchanges and, in turn, revisions based on finegrained review processes. Finally, time-pressure also plays a significant role regarding Rathbun’s preference for decision-makers who “continue to collect and process information after making judgments, remaining open-minded” (23). Overall, this may be a good point about the need to adapt strategies; though, as a general rule for decision-makers’ ‘epistemic motivation’ it is not. Strategic decisions often involve the fate of vast numbers of human lives; thus, frequent changes in the direction of a strategy may lead to demoralization among one’s military leaders and the people as well as to major casualties. In sum, an “open mind becomes a luxury.” 9 8 Stanovich, Keith and Richard West, “Individual Differences in Reasoning: Implications for the Rationality Debate,” Behavioral and Brain Sciences vol. 23 (2000), pp. 645–665. 9 Freedman, “Does Strategic Studies Have a Future?,” in John Baylis, James Wirtz, Colin Gray, eds., Strategy in the Contemporary World (Oxford: Oxford University Press, 2016), p. 381. 158 Maximilian Terhalle 159 9 Intelligence Analysis – Geheimdienste, Intentionenanalyse und Strategie Rodric Braithwaite, ehemals britischer Berufsdiplomat und Vorsitzender des „Joint Intelligence Committee“, hat kürzlich seine Praxiserfahrungen analytisch aufgearbeitet und dabei, vielleicht unbeabsichtigt, einige Schwierigkeiten der Intentionenproblematik aus Sicht der Intelligence Studies angerissen: „Some in the intelligence world make a distinction between ‘secrets’, factual information which your opponent wishes to hide from you; and ‘mysteries’, his emotions and worries, the mood of his people, and the likely political and economic developments in his country, all of which affect the way he manages his political, economic, and military situation and the way intends to deal with you. Somewhere between secrets and mysteries come ‘plans’. Governments and generals draw up elaborate plans for future action. A competent intelligence agency can sometimes get hold of the relevant documents. But as … the German strategist Helmuth von Moltke pointed out, plans do not always survive contact with reality. They maybe unrealistic, they may not work, or the planner may change his mind. – So you may have your opponent’s plans, but misjudge his intentions. It is good to get hold of your opponent’s plans. But that still does not mean that you will be able to predict what he does“ (2017: 214–15). Ausgehend von diesem hilfreichen Anstoß untersucht das vorliegende Kapitel konzeptionelle und theoretische Grundprobleme geheimdienstlicher Arbeitstechniken, wie sie von den Intelligence Studies genutzt werden. Es stellt dafür Bezüge zu den Erkenntnissen der Intentionenforschung in den Strategic Studies her. 1. Strukturelle Anarchie und strategische Unsicherheit Um den internationalen Rahmen geheimdienstlicher Arbeit systematisch greifen zu können, ist es zentral, seine theoretischen Strukturmerkmale zu kennen. Das Theorem Anarchie befasst sich in diesem Zusammenhang mit der grundsätzlichen Frage, warum – anders als beim innerstaatlichen Gewaltmonopol – die Bändigung von Machtstreben international nicht verlässlich gelingen kann. Unter anderem dann nicht, wenn die bestehende, materielle Machtbalance, die normative Grundstruktur und die operativen Grundgrundprinzipien von internationalen Ordnungen von innen und außen infrage gestellt werden (Terhalle 2015; Clark 2005; Gilpin 1981). Die sich daraus ableitende Unsicherheit über die Zukunftsstrategien gegnerischer Akteure stellt Intentionen in den Mittelpunkt von Analysen internationaler Politik. Diese Unsicherheit zeigt sich an der immanenten Schwierigkeit, zwischen offensiven und defensiven Intentionen unterscheiden zu können. Zu antizipieren, wie sich Gegner positionieren, ohne dabei wissen zu können, wie diese auf eigene Bewegungen reagieren, sich selbst aber genau darauf in einem dynamischen Umfeld vorzubereiten, beschreibt die Notwendigkeit, die Zukunft verstehen zu wollen, aber nur teilweise zu können. (Booth/Wheeler 2018, Kap. 9; Porter 2016, 239–60; Yarhi-Milo 2014, 14–43). 160 Maximilian Terhalle 2. Rational Choice Theory und Intentionen Die inhärent widersprüchliche Komplexität internationaler Politik setzt der menschlichen Analysefähigkeit gegnerischer Intentionen kognitive Grenzen. Ontologisch von den Naturwissenschaften inspiriert haben Teile der Sozialwissenschaften deshalb (seit der Aufklärung) ein ihrer Ansicht nach auf den Kern reduziertes Modell menschlicher Rationalität (homo oeconomicus) verfeinert, dessen Kernaussagen hier vorgestellt werden. Die Analyse beginnt zunächst dort, wo das Fach in der neuesten Zeit seinen Impetus bekam. Und damit in Amerika nach dem Zweiten Weltkrieg und bei dem, was sich damals als Rational Choice Theory zu etablieren begann (Amadae 2003). Der wesentlich durch Amerika im Westen herbeigeführte Sieg im Weltkrieg ist dabei ein enorm wichtiger Kontext für das Aufkommen der Rational Choice Schule. Der Sieg konnte aus amerikanischer Lesart nur als weitere Bestätigung seines politischen, wirtschaftlichen und auch technologischen ‚exceptionalism‘ gelten, weshalb es nahelag, durch die neue Theorie individualistische Annahmen zu reflektieren, die sich bestens mit Ideen von freien Märkten und Demokratie verbinden ließen. Und die sich damit gegen kommunistische Ideen vom Klassenkampf wendeten. Zugleich wurde so impliziert, dass liberaler Individualismus rational war und kollektivistisches Denken irrational (Kydd 2010). Die erste Grundannahme der Theorie war, dass Individuen sich so entscheiden, dass ihre jeweiligen Interessen, gemessen als wirtschaftliche Zuwächse oder Gewinn an politischer Macht, maximimiert werden. Sind also individuelle Präferenzen geklärt, tritt man in einen Wettbewerb zur Vermehrung dieser Interessen ein. Der entscheidende nächste Schritt besteht dann darin, den Punkt zu erkennen, 161 Intelligence Analysis an dem ein Equilibrium aller individuellen Interessenmaximierungversuche erreicht werden kann, das sog. Nash equilibrium. Entscheidend ist dies, weil es zur theoretischen Annahme führt, dass es von diesem Punkt an keinen Grund mehr zur Abweichung im Verhalten gibt. Das wäre irrational, denn Interessenmaximierung ist bereits erreicht. Kenneth Arrow und sein Student Anthony Dauns machten diesen Punkt sehr deutlich. William Riker, ein weiterer Verfechter der Rational Choice Theory in den 1960er Jahren, ging nochmal einen Schritt zurück (1963). Gerade weil er sich gegen den Determinimus in der marxistischen Geschichtstheorie wandte, betonte er die Notwendigkeit der freien Wahl bei der Entscheidungsfindung. Als Annahme ließ sich damit natürlich trefflich theoretisch arbeiten, und vor allem mathematisch- methodisch, denn der rationale Wille des Individuums war ja festgesetzt. Das Problem war die praktische Empirie. Hier sollte sich immer wieder herausstellen, dass Individuen häufig vom Nash equilibrium abwichen, also die Interessenmaximierungsannahme in mannigfaltiger Form unterlaufen wurde. Und hier gelangt man zur Ontologie, also der Wissenschaft von dem, wie das Sein beschaffen ist. Gerade weil sich die positivistische Rational Choice hier an die traditionelle Physik anlehnte und damit Partikel ontologisch mit Individuen gleichsetzte, konnten Individuen im Nash-equilibrium keinen freien Willen mehr haben, denn der war durch die Maximiierungsthese gesetzt. Aber während in der Physik dadurch cause und effect vorhersehbar waren, da Partikel nur auf externe Stimuli und Grenzen reagieren, musste die Übertragung auf Individuen mit freiem Willen unmöglich sein. William Riker hat die Problematik in Ansätzen gesehen, so muss man fairerweise sagen. Doch der sich schnell verbreitenden, von der Ford-Stiftung massiv geförderten Wissenschaftsrichtung, gelang unbenommen davon zunächst eine Ausbreitung, die sich auf die Etablierung mathematisch rigoroser Methoden konzentrieren konnte. 162 Maximilian Terhalle Damit lässt sich die zentrale Grundannahme der Rational Choice Theorie etwas plastisch so fassen: Individuen sind rational, wenn sie so handeln, dass sie ihre Ziele, gleich welcher Natur, sehr wahrscheinlich erreichen. Die Kritik lautete, dass Menschen schlicht nicht so rational waren, wie es die Theorie annahm. Die Theoretiker antworteten dann zumeist, der Punkt sei nicht, die Rationalität jedes Individuums abzubilden. Es genüge bereits, wenn man annähme, Menschen wären grundsätzlich vernünftig, aufmerksam gegenüber neuer Information, aufgeschlossen und machten sich Gedanken über Konsequenzen ihres Handelns. Ob eine solche ‚common sense‘-Annahme zu sehr vereinfachte oder bereits ausreichend war, wurde nicht weiter diskutiert. Das Schwergewicht in der tatsächlichen Anwendung der formalen Theorie war vielmehr ein Verständnis von Rationalität, wie es John Elster (1986) gesagt hat, das im Kern fest definierte Interessen, klare Präferenzen bei der Verfolgung der Interessen und ein deutlich fortgeschrittenes Mass an Wissen über statistische Wahrscheinlichkeitsrechnung voraussetzte, wenn es darum ging, Handlungen, verstanden als Gründe, mit Ergebnissen, verstanden als Effekte, in Verbindung zu setzen. – Rationalität in dieser Form war und ist damit keine Annahme mehr sondern ein methodologisches Axiom. Die Rolle von Zeitdruck im operativen Alltag war dabei überdies analytisch noch gar nicht eingeschlossen. Die von Rational Choice angewendete, von der Physik abgeleitete Methodik war überdies deduktiv, nicht induktiv. Sie interessiert sich (auch) deshalb nicht für Verhalten, das über längere Zeit in einem politisch-historischen Kontext beobachtet wird, um daraus theoretische Schlussfolgerungen zu ziehen. Vielmehr zielt sie auf deduktiv aufgeworfene Hypothesen, die dann empirischen Tests unterworfen werden können. Die zentrale Frage nach dem jeweiligen Kontext bei der Einordnung einer Handlung oder eines Ereignisses konnte somit methodisch ausgeklammert werden. 163 Intelligence Analysis 3. Neurowissenschaftliche und kognitionspsychologische Kritik am Rationalitätsbegriff der Rational Choice Theory Dem gegenüber steht ein Denkansatz, der zwei Dinge nachweisen konnte: Emotionen sind Kernbestandteil von Intentionen und Intentionen operieren im menschlichen Unterbewusstsein durch ein zweigliedriges System. In den Mittelpunkt rückt daher die (Fehl-)Perzeption von Intentionen angesichts internationaler Komplexität. Die Phänomene Zufall und nicht-beabsichtigte Konsequenzen, die die Antizipation von Intentionen erschweren, sowie nicht-lineares Denken spielen hier die wesentlichen Rollen (Freedman 2013, Kap. 7, 36; Gelernter 2016, Kap. 1, 3, 4; Hollis 1997, Kap.2; Jervis 2017, lxix–lxxxviii). Da die o. g. Beobachtungen der Rational Choice Theorie nicht ausreichend sind, gilt es, anderswo Rat für das Thema Rationalität zu suchen. Es geht deshalb noch einmal nach Amerika und zu RAND. Denn dort wuchs, parallel zum dominanten Aufstieg von Rational Choice, in den 1960er Jahren mit Herbert Simon ein kritisches Denken empor, das hier einschlägig ist. Simon unterzog das abstrakte Rationalitätsmodell von Rational Choice systematisch der empirischen Realität und präsentierte die neue Idee der ‚bounded rationality‘ (1957). Zum ersten Mal psychologische Erkenntnisse und solche der Computer-Wissenschaft einbeziehend, wollte er wissen, wie Menschen zu Entscheidungen kommen, zum Beispiel bei der Früherkennung, angesichts immer unvollständiger Information und geistiger Verarbeitungskapazitäten, die Computern unähnlich waren. Simon sah in seinen Experimenten, wie sehr sich Menschen u. a. durch ihren sozialen Kontext definierten und neue Lebenseindrücke und -umstände zumeist durch bereits gemachte Erfahrungen einzuordnen versuchten. Er konnte weiterhin zeigen, dass Menschen häufig Ergebnisse akzeptierten, die weniger als optimal wa- 164 Maximilian Terhalle ren, weil der Umfang der Aktivitäten, die ggf. zu optimalen Ergebnissen führten, weder dem Aufwand nach, noch hinsichtlich der zur Verfügung stehenden Zeit praktisch möglich war. Simon fand überdies heraus, dass Menschen zumeist nicht mit einem allumfassenden Suchfokus nach Antworten forschten, sondern wesentlich häufiger solange suchten, bis sie eine im jeweiligen Kontext befriedigende Antwort gefunden hatten. Er nannte dies ‚satisficing‘ (1947), ein der Intelligence Analysis gut vertrauter Begriff. Herbert Simon hatte damit eine Stoßrichtung vorgegeben, die sich nicht nur als authentisch sondern auch als produktiv erweisen sollte. Amos Tversky und Daniel Kahneman erkannten sehr schnell die großen Forschungslücken, die der Mainstream der Rational Choice ignoriert hatte. Sie machten sich deshalb an Simons Arbeiten und verfeinerten diese erheblich. Eines ihrer Hauptinteressen lag darin, wie genau Menschen zu Simon’s Idee und Praxis des ‚satisficing‘ durchdrangen. Was sie erkannten, ist sehr aufschlussreich für unser Thema Rationalität und ist heute als ‚dual process model of reasoning‘ bekannt oder als menschliches Denken in den Systemen 1 und 2 (Kahne man 2011, 19–88). Das Fach Politische Psychologie hat das Modell von der kognitiven Psychologie adoptiert, ebenso die Strategic Studies (Freedman 2013, Kap. 37). Die offensichtliche Nähe der Systeme 1 und 2 zum Thema Rationalität bietet der Intelligence Analysis ein gutes theoretisches Fundament für die Früherkennung. System 1 arbeitet durch das Unterbewusstsein. Etwas, was Rational Choice konsequent ausschließt. Intuitiv seziert das Unterbewusstsein mit sehr hoher neuronaler Geschwindigkeit, zumeist automatisch, neue kognitive Herausforderungen und hat Situationen schon beurteilt und hält Handlungsoptionen bereit, noch bevor, und dies ist ganz wichtig, diese Rationalitätsprozesse ins menschliche Bewusstsein, verkörpert von System 2, eintreten. Die Hilfsinstrumente oder heuristischen short-cuts, die allesamt in die Intuitionskraft von System 1 eingebaut sind, gleichsam die kognitive DNA des jeweiligen 165 Intelligence Analysis Individuums reflektieren und die Hochgeschwindigkeit des Unterbewusstseins ermöglichen, sind folgende: die erlebte Vergangheit und die daraus abgeleiteten – wie sie die Strategic Studies nennen – komprimierten ‚mental maps‘ und Weltsichten bezüglich anderer Länder, Kulturen und individueller Personen/politischer Entscheidungsträger; daran angelehnt, Sensoren dafür, wie Anzeichen für vermeintlich ähnliche Situationen, inklusive Extremsituationen, rezipiert werden. System 1 kanalisiert dabei seine Reaktionen auf neue komplexe Situationen durch die Emotionen menschlicher Intuition, also durch Gefühle wie Furcht und Angst genauso wie Empathie, Zuneigung und Sympathie. Die Entscheidung des jeweiligen Individuums ist jetzt im Unterbewusstsein schon gefallen; anders ist die Komplexität internationalen Geschehens angesichts begrenzter kognitiver Fähigkeiten und immer unvollständiger Information nicht zu greifen. Dass der „Komplexitätsbrecher“ System 1 vielleicht wichtige und zufällige Aspekte übersieht, muss nicht sein, kann aber passieren. Darin liegt seine Schwäche. Erst nun kommt System 2 ins Spiel. Das Bewusstsein ist langsamer, dafür aber analytisch, abwägend und intellektuell – mithin das, was man landläufig aber nicht akkurat als Rationalität bezeichnet. System 2 bietet somit Raum für kritische Reflektion und damit grundsätzlich die Möglichkeit des Nachdenkens über widersprechende Handlungsoptionen und des Überdenkens einer bereits bevorzugten Option. Aber, im Vergleich zu System 1, ist dieses System in seiner kognitiven Kapazität begrenzt. Die Meinungen gehen nur etwas auseinander, aber mehr als sieben unterschiedliche Informationsstränge kann es kaum verarbeiten (Freedman 2013, 601). Die jüngere Neurowissenschaft hat die Erkenntnisse von Tversky und Kahneman anhand der genauen Abbildung neuronaler Aktivitäten von und zwischen Gehirnstamm (System 1) und präfrontalem Kortex (System 2) deutlich unterstrichen (Müller-Jung 2019). 166 Maximilian Terhalle So ergibt sich nun durch Tversky und Kahneman ein Bild von Rationalität, das dem von Rational Choice stark widerspricht, weil sich die letztere nur auf einen Teilbereich menschlicher Rationalität eingelassen hat und selbst diesen nur dann richtig fasst, wenn Präferenzen und Interessen individuell dauerhaft gleichbleibend sind und überdies mit anderen positiv abgestimmt sind. Und, vielleicht ein Zusatz: Richards Heuer und Randolph Pherson machen genau diesen Fehler. Obwohl sie methodisch keine mathematischen Modelle nutzen, folgen sie der Rational Choice und raten, dass der Analyst seine Arbeit ausschließlich beruhend auf System 2 vornehmen solle, da sie System 1 nur als Quelle kognitiver Bias wahrnehmen. Damit missverstehen sie die intuitive, auf nicht-beobachtbare Intentionen ausgerichtete Analysefunktion von System 1, die dem Analysten wie dem jeweiligen Aufklärungssubjekt eigen sind und überfordern gleichzeitig System 2, ohne seinen zentralen Wert als Reflektionsmotor angemessen zu gewichten. 4. Zur Rationalität des Intelligence Cycle – drei Grundprobleme der Intelligence Analysis Vor dem Hintergrund der Unterscheidung System 1–2 lässt sich nun genauer erkennen, wie ein Forscher an den Intelligence Cycle (IC) herantritt. Dort angekommen, untersucht er kritisch die klassische Komposition des IC bestehend aus: Planning, Collection, Processing, Analysis, Dissemination (Johnson 2010, 12; Hulnick 2014). Welche Implikationen dabei die Nicht-Unterscheidung in operative, taktische und strategische Analyseobjekte hat und welche unterschiedliche Bedeutung die Nicht-Unterscheidung in Friedens- oder zu Konflikt-/Kriegszeiten bei der Wahrscheinlichkeit von Fehlerquellen (Bias) für die Analyse hat, ist hier vor dem Hintergrund allgemeiner Stärken und Schwächen des IC von besonderem Interesse. 167 Intelligence Analysis Konventionell gelten die Untersuchungen von Heuer und Heuer/ Pherson als Meilensteine bei der Ausarbeitung von Structured Analytic Techniques (SATs). Heuers achtgliedrige Analysis of Competing Hypotheses firmiert dabei häufig als allgemeingültiges Prüfschema von und für Information (1999, 96–110). Beide werden bis heute bei DIA, NSA und ODNI gelehrt. Während eine Vielzahl gängiger Kritikpunkte (deduktiv-positivistisch, ‚defensive mindset‘, ‚fully debiased analyst‘, System 1/Unterbewusstsein als alleinige Fehlerquelle) nach 9/11 und dem Irak-Krieg zur Initiierung einer systematischen Problematisierung theoretischer Grundlagen von Intelligence Analysis geführt hat, ist der reflektierte Niederschlag in der einschlägigen Forschung noch nicht deutlich zu erkennen.1 Weder britische und amerikanische Master-Kurse (u. a. bei King’s College London, Buckingham University, George Mason University) noch zentrale Handbüchern und Journalartikel der Intelligence Studies weisen die vertiefte Beschäftigung mit zugrunde liegenden Annahmen des IC aus (Johnson 2008; Dover et al. 2015; Johnson/ Wirtz 2014; Omand 2015; Hulnick 2014; Vandepeer 2018; Heuer 1999, Kap. 4, 7, 8; Heuer/Pherson 2015, Kap. 1; Bar-J. 2010). Der Aufsatz greift dieses Desiderat auf und setzt sich im Folgenden mit drei wesentlichen theoretischen Grundproblemen der Intelligence Analysis auseinander. Unvollständigkeit der Information Das erste Grundproblem betrifft den Komplex Unvollständigkeit der Information. Was heißt unvollständig, was vollständig – und welcher Maßstab wird hier angelegt? Kann es einen solchen überhaupt geben? Erkenntnisleitend ist hier vielmehr eine andere Frage: Wie per- 1 Die Hochschule des Bundes, die dem deutschen Auslandgeheimdienst (BND) nahesteht, hat im Zuge des Irak-Krieges und der Rede des ehemaligen Bundespräsidenten Gauck im Jahr 2014 circa 20 Professuren erhalten. Eine davon beschäftigt sich seit 2019 explizit mit dem Thema Intelligence Analysis. 168 Maximilian Terhalle zipieren Analysten neue Information? Mit diesem Ansatz lassen sich die theoretischen Annahmen begreifen, welche der Richtung der Suche nach und der Begegnung mit neuer Information zugrundeliegen. Erst dann lassen sich Fragen danach beantworten, wie der Umgang mit widersprüchlicher Information gestaltet wird und ob mehr Information immer besser ist. Wie funktioniert Perzeption? Ausgangspunkt ist die Unterscheidung von Kahneman und Tversky, wonach Perzeption durch zwei kognitive Systeme stattfindet. Wie angedeutet sind sie dem Menschen eigen, um seine begrenzte Kognitionsfähigkeit angesichts internationaler Komplexität aufzufangen. Das erste operiert im Unterbewusstsein. Neue Information wird hier intuitiv gegen die eigene Weltsicht (Emotionen/Sozialisation/analytische Erfahrung) gespiegelt und eingeordnet. Dies geschieht mit so hoher neuronaler Geschwindigkeit, dass das Bild der neuen Information, das sich daraus ergibt, weitestgehend verfestigt ist, noch bevor das langsamere, zweite System analytisch nachbessern (oder dies bestätigen) kann. Die beiden Systeme voneinander zu trennen und exklusiv auf System 2 zu rekurrieren, wie es (Politik-)Wissenschaftler und Heuer/Pherson zuweilen versuchen, verzerrt aber nachhaltig den Blick auf Perzeption. Mit Blick auf den Faktor ‚neue‘ Information ergeben sich hieraus vier wichtige theoretische Spannungsverhältnisse: 1) Suche (und finde) ich nur Informationen, die meinem bereits vorhandenen Bild des Problems entsprechen (confirmation bias; Linda-Problem) und bin ich dadurch zu wenig sensibel für abweichende aber das Thema betreffende Informationen? Oder überreagiere ich gleichsam und inkorporiere eine Information in mein Bild, die im Zusammenhang der Suche auftrat, aber keinen Bezug erkennen lässt (hyper open-mindedness). Es kann auch sein, dass das intuitiv erstellte und verfestigte Meinungsbild, das angesichts momentanen Scheiterns (eines politischen Ansatzes) kritisiert wird, jedoch gerade durch das Insistieren auf seiner Richtigkeit den langfristigen Erfolg (eines politischen An- 169 Intelligence Analysis satzes) gewährleistet. 2) Bei der Einordnung neuer Information kann mich der Verlass auf meine bereits längst bestehende Weltsicht, ggf. bestärkt durch ‚hindsight bias‘, dazu führen, Analogien zu viel analytisches Gewicht zu geben, während ein Unterschätzen der Ähnlichkeiten von Situationen dazu führt, die neue Information als wesenshaft neu zu betrachten. Beide Male wird der Kern des Problems, der Kontext, kognitiv beeinflusst. 3) Bayesianismus, der sich als optimaler Weg versteht, neue Information und bestehende Weltsicht zu vereinbaren, versucht die o. g. Spannungsverhältnisse aufzulösen. Diese Schule nimmt an, dass Richtung und Umfang der Änderung(en) meiner Sichtweise davon abhängen, wie sicher ich mir der Gültigkeit meiner ursprünglichen Ansichten bin angesichts der Frage, wie weit sich die neue Information von diesen unterscheidet. Ein wesentliches Problem hierbei ist allerdings, dass der Bayesianismus gerade nicht weiß, wie sicher wir uns unserer Weltsicht sein sollten oder wie sehr uns die neue Information beeinflussen sollte, um die Vereinbarkeit der beiden zu ermöglichen. 4) Die in den drei vorgenannten Punkten angerissenen Probleme deuten implizit auf das Thema debiasing hin, das Methoden wie devil’s advocate praktisch aufgreift. Unbenommen davon bleibt aber im Hinblick auf Perzeption wichtig, dass familäre, historische, kulturelle und organisationsinhärente Sozialisationsmechanismen nie vollständig aufgelöst werden können. Damit bestätigt sich das o. g. System 1 als ein wesentliches Hilfsmittel für Individuen, um komplexe Realitäten kognitiv, nicht intellektuell, zu erfassen. ‚Debiasing‘ ist damit durch die Natur von Bias selbst begrenzt. Perzeption widmet sich in nicht minder wichtiger Form der Frage, wie das teilweise oder vollständige Fehlen oder Ausbleiben neuer Information gefasst werden kann. Wieder sind die o. g. Kognitionssysteme und Spannungsverhältnisse aktiv und können zu kognitiven Einordnungen führen, die die Unvollständigkeit als Verheimlichungstaktik des Gegners und/oder als Täuschungsversuch kalibrieren (counterintelligence). Das Phänomen des Doppelagenten verschärft mitunter 170 Maximilian Terhalle perzeptionsbedingte Schwierigkeiten wesentlich und sollte entsprechend gesondert betrachtet werden. Zuletzt einige Fragen zu Problemen des Faktors Zeit: Gibt es im weiteren Verlauf des Prozesses mehr Zeit für Aufklärung? Oder soll die Unvollständigkeit von Information durch Zeitdruck als unabweislich gelten („besser jetzt präventiv als später agieren“) und ist damit politisch gewollt, da sie spezifischen Zielvorstellungen dient („politicization of intelligence“)? Oder ist die Unvollständigkeit politisch gewollt, da kognitive Blockaden („prior disbeliefs“/„black elephant“) der Aufklärungsrichtung der Information entgegenstehen (Kahneman 2011, 19–88; Jervis 2017, xiii–xc; Johnston 2005, 97–106; Mearsheimer 2013, Kap. 1–5). Solche Tendenzen werden durch den allgegenwärtigen Zeitdruck in politischen Hauptstädten verschärft. Misstrauen seitens der Regierungsspitze kann dazu darüber hinaus beitragen. Unsicherheit der Information Das zweite Grundproblem der Intelligence Analysis betrifft den Komplex Unsicherheit der Information. Wann ist eine HUMINT Information sicher und wie sicher muss sie sein, um als sicher gelten zu können? Ursprung und Verlässlichkeit können technisch und mit Hilfe historischer Methodik geprüft werden; ob die Information sachlich falsch ist, kann mittels bestehender Expertise untersucht werden. Schwieriger ist aber die Frage, inwieweit das konkrete und historische Vertrauensverhältnis zum Ursprung(sland) die Bestimmung des Sicherheitsgrads der Information beeinflusst. Hier spielen die o. g. Perzeptionsprobleme erneut eine wesentliche Rolle. Angesichts unvollständiger Information stellt sich mithin die Frage, welche Rolle eine unsichere Information spielen darf oder soll. Vermehrt sie den Eindruck, dass sie in einer unklaren Situation eine (Nicht-)Handlungsoption verstärken soll, kann sie Teil eines gegnerischen Täuschungsmanövers sein (counter-intelligence). Gefahr geht in diesem Fall von einer ‚confirmation bias‘ aus, die, gerade weil sie eine wichtige Lücke 171 Intelligence Analysis in antizipierenden Überlegungen schließen will, das findet, was sie sucht. Dass eine Information als unsicher betrachtet wird, obwohl sicher und in einem spezifischen Zusammenhang wertvoll, kann daran liegen, dass die Perzeption des Informationshintergrunds starr ist („belief systems not adjusted“). Eine politische Entscheidung, unsichere zu sicherer Information zu machen, entspringt entweder der o. g. Politisierungsgefahr geheimdienstlicher Erkenntnisgewinnung, einem realpolitisch bedingten, temporären Perzeptionswandel oder einem umfassenden Perzeptionswandel, der sich aus der Neuausrichtung eines internationalen Systems ergibt (Jervis 2017, xiii–xc). Zukunftssicht Das dritte Grundproblem der Intelligence Analysis bezieht sich auf den Komplex Zukunftssicht.2 Gibt es den unter Zeitdruck zu wählenden richtigen Zeitpunkt, nicht länger nach neuer Information zu suchen? Die Anhänger des maximation-Ansatzes schlagen vor, alle vorstellbaren Optionen als Alternativen über die Zukunftsentwicklung zu durchdenken. Die Anhänger des satisficing-Ansatzes hingegen argumentieren, die letztlich nicht begrenzbare mögliche Vielfalt an Zukunftsalternativen sollte dazu führen, dass eine Auswahl der Alternativen, sofern als ‚ausreichend gut‘ beurteilt, vorgenommen wird. Die Kritik an der zweiten Schule geht dahin, dass sie trotz Informationslücken und erwartbaren Zufällen/Überraschungen, kontextualisierend und kombinierend antizipieren will, ohne Wahrscheinlichkeiten fest bestimmen zu können. 2 Cyber hat der Intelligence Analysis längst eine neue Zurechnungsproblematik bereitet. Die Verschleierung der Zurechnung politischer und militärischer Handlungen im Cyberraum legt eine signifikante technologische Schwierigkeit mit Implikationen für geheimdienstliche Tätigkeit offen – und damit von Intentionen. Dass dies die Problematik unvollständiger Information erschwert, ist richtig; dass sie obsolet gemacht wird, sollte nicht angenommen werden (Freedman 2017, Kap. 21; Nye 2016–7, 44–71). Die Problematik militärischer Eskalation aufgrund fehlerhafter Zurechnung von Cyber-Attacken wird von den Strategic Studies adressiert. 172 Maximilian Terhalle Die Kritik, zumal unter Zeitdruck, an der ersten Schule, lässt sich an der Technik Szenario-Analyse verdeutlichen. Diese Technik will beschreiben, wie sich komplexe Situationen der internationalen Politik entwickeln könnten. Indem vielfachen, mindestens teilweise sich widersprechenden Zukunftsalternativen gleichermaßen viel Glaubwürdigkeit hinsichtlich ihrer tatsächlichen Zukunftswerdung geschenkt wird, werden Wahrscheinlichkeiten, nicht zuletzt aufgrund inhärenter Zufallsanfälligkeiten, soweit inflationiert, dass eine sinnvolle Auswahl kognitiv extrem schwierig wird. – Der Hinweis auf Zufälle, Überraschungen, unbeabsichtigte Konsequenzen und Friktionen, die einen antizipierten Verlauf der Dinge u. U. wesentlich infrage stellen können, bleibt überdies eine Variable (seit Clausewitz), die ein Mindestmaß an analytischer Demut bedingt. Ein zweites Problem der Zukunftssicht besteht darin, dass sie übermäßig durch Erfahrungen aus der Vergangenheit vorbestimmt sein kann. Eine frühere Analyse (oder mehr als eine) zu einem Komplex, der dem gegenwärtigen sehr ähnlich sein mag, mitunter denselben Akteur betrifft, und die sich in der Vergangenheit als richtig bestätigt hat, kann zu der naheliegenden (aber in neuem Kontext mglw. falschen) Schlussfolgerung führen, dass der Akteur wieder so gehandelt hat wie zuvor. Image-Theoretiker haben dies früh beschrieben. Just weil die Sicht des Akteurs prädeterminiert ist, läuft er unbewusst überdies Gefahr, einen anderen, wesentlichen Faktor ausgeblendet zu haben, der ihn später überraschen wird. Wie entscheidet nun ein Vorgesetzter, der Empfehlungen für die Politik formulieren muss, welche Zukunftssicht er adoptiert? Da Zukunftsszenarien zumeist von Gruppen von Analysten (mit IT-Unterstützung) erstellt werden, steht der jeweilige Vorgesetzte bei seiner Entscheidungsfindung vor einem Dilemma: zwischen der Zustimmung zum über längere Zeit erarbeiteten Gruppenkonsens einerseits und der Möglichkeit des Vernachlässigens der Expertise der Gruppe andererseits. Option eins mag einer gruppendynamischen ‚confirmation 173 Intelligence Analysis bias‘ folgen, Option zwei kann einer reflexhaften Skeptik entspringen, die u. U. durch den o. g. Verlass auf widersprüchliche Wahrscheinlichkeiten implizit genährt wird. Er kann sich aber auch per System 1 intuitiv positioniert haben. So könnte er u. U. das, was als Technik des worst case-Szenario genutzt wird, als kognitiven short-cut verinnerlicht haben. Unbewusst wird dadurch aus einer Technik eine eindimensionale Zukunftssicht, die im Kern durch eine self-fulfilling prophecy angetrieben wird (Chang/Tetlock 2016, 903–20; Taleb 2008, 38–84).3 5. KI und Intelligence Analysis – Kennt der Gegner seine eigenen Intentionen? KI ist auf dem Feld ‚lernfähige Maschinen‘ von besonderer Bedeutung für Intelligence Analysis. Lernend wachsende Maschinen/Algorithmen können zunehmend die eigenständige Verarbeitung exponentiell wachsender Aufkommen von SIGINT/ELINT ermöglichen. Damit könnte sich die o. g. Schwierigkeit bei der Frage ‚Zukunftssicht‘ verschärfen, weil die Szenarienanalyse mit noch größeren (und widersprüchlicheren) Wahrscheinlichkeitsvarianten konfrontiert wäre, wodurch deren abwägende Bemessung strategischer Intentionen erschwert würde. Dies zumal, da Teile der maschinengenerierten Informationsflut auch counter-intelligence des Gegners sein kann. Mithin besteht die Möglichkeit, dass Gegner in einer Konfliktsituation 3 Die Erörterung dieser Grundproblematiken anhand der gewonnenen Erkenntnisse soll hier nur angedeutet werden. Man kann dies tun, indem man fragt, wie überzeugend die 12 Structured Analytic Techniques (SATs) des offiziellen Tradecraft Primer (USA 2009) die zwei zentralen Forderungen des britischen Butler-Reports von 2004 zumindest reflektiert hat? Gäbe es in Deutschland das Äquivalent des (offiziellen britischen) Head of Intelligence Analysis (seit Butler), wie würden die Antworten und Schlussfolgerungen aussehen? Umgekehrt liesse sich fragen, wie treffend ist die Kritik an der Praxis dieser SATs (Butler- Report 2014, 158–61; US Government Tradecraft Primer 2009, 5–39; Coulthart 2015, 170–90)? 174 Maximilian Terhalle die ‚lernende Maschine‘ Entscheidungen treffen lassen (und dabei ggf. die Kontrolle über sie verlieren). Oder gibt es die Möglichkeit, den Algorithmus der gegnerischen Maschine zu erlernen, ihn in den strategischen Zielen des Gegners zu kontextualisieren und damit die Spannungen der o. g. Grundprobleme in Takt zu lassen? Damit könnte Intentionenzurechnung möglich werden. Provokation, Drohung, begrenzte Gewaltanwendung und tatsächlicher Kriegswille wären unterscheidbar (Allen/Chan 2017, 12–41). Ausblick Zentrale Aufgabe der neuen Subdisziplin Intelligence Analysis sollte es sein, seine konzeptionellen und theoretischen Grundlagen ontologisch und epistemologisch systematisch zu erfassen und daraus eine Taxonomie verschiedener Modelle von Intelligence Analysis zu generieren. Bisher ist dies in den Foren der Disziplin nicht explizit geschehen. Die Genese der Subdisziplin Foreign Policy Analysis könnte dabei als Anschauungsmodell behilflich sein (Smith et al. 2016). Ist dies geschehen, könnte sich die Intelligence Analysis, inspiriert von Strategic Studies und Political Psychology, der von Yarhi-Milo aufgeworfenen, bei Braithwaite implizierten Frage widmen, warum politische Entscheider und Geheimdienste unterschiedliche Paramenter betrachten und nutzen, wenn sie Zukunftsentscheidungen treffen. Es ist dabei wichtig, sich daran zu erinnern, dass strategische Entscheidungen in eine konflikthafte Zukunft hinein getroffen werden müssen, ohne dass gegnerische Schritte und Zufälle exakt antizipiert werden können. Anders als Heuer (1999) legt die Literatur nahe, dass Spitzenpolitik und Geheimdienste zuweilen abweichende Parameter beim Blick auf Krisen und Konflikte anlegen, “prior disbeliefs“ eine zentrale Rolle spielen und “debiasing“ Grenzen hat. Hier müsste die Grundlagenforschung ansetzen. 175 Intelligence Analysis Last but not least, Intelligence Analysis sollte umsichtig den versprochenen Nutzen der Anwendung probabilistischer Methodiken abwägen, die durch die von KI verarbeiteten, vielfachen Datenvolumina einen wesentlichen, innerwissenschaftlichen Anerkennungsschub erhalten haben (Dear 2019).4 Bei der Betrachtung qualitativer und quantitativer Methoden könnte eine Präferenz für qualitative Methoden sprechen, da quantitative ontologisch nicht-beobachtbare Intentionen vernachlässigen müssen. Das iterativ suchende, zunehmende Sich-Verdichtenlassen von Annahmen durch qualitative HUMINT- Quellensuche eröffnet den notwendigen methodischen Raum, um Evidenz für den Untersuchungsgegenstand kumulativ zu sammeln. Dies schließt Vergleiche mit existierenden quantitiven Databänken zu früheren ähnlichen Phänomenen nicht aus. Mixed-methods können mithin ein gangbarer und fruchtbarer Weg sein.5 Die Wahl der Methodik sollte letztlich vom Komplexitäts-, nicht Kompliziertheitsgrad der Aufgabe abhängen. Intentionen werden auch in Zukunft nicht exakt messbar sein, ihre Erkennung und Bewertung bedürfen des (stets fehleranfälligen) Urteilsvermögen des Betrachters und Entscheiders. Der Faktor Zeitdruck auf der höchsten Entscheidungsebene sollte dabei von Wissenschaftlern in einer operativ ausgerichteten Subdisziplin wie Intelligence Studies nicht unterschätzt werden (Daten/Zukunft; Research Design/Zeitmangel; data coding als Achillesferse). 4 Siehe dazu das Kapitel zu “Cyberpower, AI and Strategy-making”. 5 U. a. Walsh 2017, 548–62; George/Bennett 2005, Kap. 8, 10; Smith 2008, 266–80; Chang/Tetlock 2016, 903–20. 176 Maximilian Terhalle Literatur Allen, G und T Chan (2017). Artificial Intelligence and National Security. Harvard University, Belfer Center. Amadae, S (2003). Rationalising Capitalist Democarcy: the Cold War Origins of Rational Choice Liberalism. Chicago. Bar-Joseph, U (2010). “The Intelligence Analysis Crisis.” In L Johnson, Oxford Handbook of National Security Intelligence. Oxford. Betts, R (2007). Enemies of Intelligence. Knowledge and Power in American National Security. New York. __ (1978). “Analysis, War, and Decision: Why Intelligence Failures Are Inevitable.” World Politics 31:1. Booth, K und N Wheeler (2018). “Uncertainty.” In Williams, P (Hg), Security Studies. Abingdon. Braithwaite, R (2017). “Know Your Enemy.” In ders, The Nuclear Confrontation. Oxford. Butler Report (2014). http://news.bbc.co.uk/nol/shared/bsp/hi/pdfs/14_07_04_ butler.pdf. Chang, W und P Tetlock (2016). “Rethinking the Training of Intelligence Analysts.” Intelligence and National Security 31:6. Clark I (2005). Legitimacy in International Society. Oxford. Coulthart, S (2015). Evaluating Structured Analytical Techniques. PhD Thesis, University of Pittsburgh (Manuskript). Dahl, E (2013). Intelligence and Surprise Attack: Failure and Success from Pearl Harbor to 9/11 and Beyond. Washington. Dear, Keith (2019). “Artificial Intelligence and Decision-making.” RUSI Journal 164:5. Elster, J (1986). Rational Choice. New York. Freedman, L (2017). “Cyberwars,” in ders., The Future of War. A History. London. 177 Intelligence Analysis __ (2013). Strategy. A History. Oxford. Gelernter, D (2016). The Tides of Mind. Uncovering the Spectrum of Consciousness. New York. George, A und A Bennett (2005). Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. Cambridge 2005. Gilpin, R (1981). War and Change in World Politics. Princeton. Heuer, R und R Pherson (2015). Structured Analytical Techniques for Intelligence Analysis. Washington, D. C. Heuer, R (1999/1979). The Psychology of Intelligence Analysis. Center for the Study of Intelligence. Hollis, M (1997). “Reasoning.” In ders., Invitation to Philosophy. Oxford. Hulnick, A (2014).“The Intelligence Cycle.” In Johnson/Wirtz (Hgg), Intelligence. The Secret World of Spies. Oxford. Jervis, R (2017). Perception and Misperception in International Politics. Princeton. __ (2011). Why Intelligence Fails. Lessons from the Iranian Revolution and the Iraq War. Ithaca. Johnston, R (2005). Analytic Culture in the US Intelligence Community. An Ethnographic Study. CIA. Kahneman, D (2011). Thinking, Fast and Slow. New York. Klüfers, P, Masala, C, Tepel, T & Tsetsos, K (2017). „Strategic foresight – Die Zukunft antizipieren.“ SIRIUS 1:1, 53–67. Kydd, Andrew (2010) Methodological Individualism and Rational Choice. In Reus-Smit, C and Snidal, D, eds. Oxford Handbook of International Relations. Oxford. Mearsheimer, J (2013). Why Leaders Lie. The Truth about Lying in International Politics. Oxford. Nye, J (2016–7). “Deterrence and Dissuasion in Cyberspace.” International Security 41:3. Omand, D (2015). “The Cycle of Intelligence,” in Dover, R/Goodman, M/Hillebrand, C (Hgg), Routledge Companion to Intelligence Studies. Abingdon. 178 Maximilian Terhalle Phytian, M (2017). “Intelligence Analysis and Social Science Methods: Exploring the Potential for and Possible Limits of Mutual Learning”. Intelligence and National Security 32:5. Porter, P (2016). “Taking Uncertainty Seriously-Classical Realism and National Security.” European Journal of International Security 1:1. Riker, W (1963). The Theory of Political Coalitions. New Haven. Simon, H (1957). Models of Man. New York. __ (1947). Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization. New York. Smith, S et al. (2016). Foreign Policy: Theories, Actors, Cases. Oxford. Smith, T (2008). “Predictive Warning Team, Networks and Scientific Method.” In George, R and J Bruce (Hgg), Analyzing Intelligence. Origins, Obstacles and Innovations. Washington, D.C. Taleb, N (2008). The Black Swan: The Impact of the Highly Improbable. New York. Terhalle, M (2016). “IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel.“ Z für Aussen- und Sicherheitspolitik 9:1. __ (2015). The Transition of Global Power. Legitimacy and Contestation. New York. US Government (2009). A Tradecraft Primer: Structured Analytic Techniques for Improving Intelligence Analysis. CIA. Vandepeer, C (2018). “What are the Questions Intelligence Analysts Ask?” Intelligence and National Security, 33:2. Walsh, P (2017). “Improving Strategic Intelligence Analytical Practice through Qualitative Social Research.” Intelligence and National Security 32:5. Yarhi-Milo, K (2014). Knowing the Adversary. Intelligence, and Assessment of Intentions in International Relations. Princeton. 179 Intelligence Analysis 181 III. Strategische Praxis und deutsche Sicherheitspolitik 183 10 Deutsche Schlafwandler „Keeping the Soviets out, the Americans in, and the Germans down“, so summierte der erste Generalsekretär der NATO 1949 den Kernzweck der soeben gegründeten Allianz. 70 Jahre später will keines ihrer Mitglieder die Deutschen an der Kandarre halten. Im Gegenteil. Es war der polnische Außenminister, Radoslav Sikorski, der 2011 sagte, er fürchte nichts mehr als deutsche Untätigkeit in strategischen Fragen. Im Sinn hatte er damit eine von Nachlässigkeit geprägte Haltung gegenüber dem Bestand jener westlichen Weltordnung, der Deutschland seinen Wiederaufstieg, Wohlstand und seine Freiheit zu verdanken hat. 2019 jedoch ist Polen erfolgreich damit beschäftigt, eine in Deutschland stationierte US-Brigade durch ein Stationierungsabkommen mit Amerika nach Osten zu lotsen. Wie im Brennglas zeigt diese Entwicklung eben jene selbst verschuldete internationale Bedeutungslosigkeit Deutschlands an, der Sikorskis Furcht galt. Dass ein führungsschwacher Westen heute in eine gefährliche Zeitenwende tritt, zwingt zu der Frage, wie diese Welt beschaffen ist, in der Deutschlands Bedeutungslosigkeit viele Partner, aber nicht uns, erheblich irritiert und sie zum Handeln an Berlin vorbei leitet. Macrons jüngste Vorschläge sind auch Ergebnis deutscher Überheblichkeit, im alleinigen Besitz der Moral den einzigen Weg zu kennen. Die Verteidigungsministerin nimmt richtig an, dass Krieg in Europa eben nicht für immer gebannt ist und das Modell des Westens nicht das Modell der Zukunft ist. Aus vier Gründen: Durch den seit 2014 wütenden Ukraine-Krieg hat sich Russland absehbar als Partner desavouiert. Putin will eine vorgelagerte Pufferzone und hat aus purem Machtstreben heraus die nukleare Balance in Europa zu seinen Gunsten verändert. Zweitens greift Chinas wirtschaftliche Macht krude über die Seidenstraße nach Europa aus, importiert sein autoritäres Modell mit seinen Investitionen und erzwingt Wohlverhalten. Xi Jinping will dabei explizit nicht länger ein Deng Xiaoping sein und beginnt, stärker Wilhelm II. zu ähneln als Bismarck. Seine Ambitionen werden in einem für deutsche Dimensionen nicht mehr greifbaren militärischen Aufwuchs erkennbar, der zunächst der Rückgewinnung Chinas historischer Einflusssphäre dient. Drittens: Die amerikanische Beistandsgarantie gilt nicht mehr vorbehaltlos. Donald Trump steht hier trotz Verstärkung seiner NATO-Beiträge im Mittelpunkt, aber die Abwendung von Europa begann vor ihm und wird sich nach ihm fortsetzen. Schließlich: Europa profitiert noch von seiner Rolle als globale Wirtschaftsmacht, erkennt langsam, dass sie global handlungsfähig werden muss – tut aber nichts dafür. Die Instabilität, die sich angesichts dieser Zeitenwende aus westlicher Uneinigkeit ergeben hat, fällt dabei ganz wesentlich auf Deutschland zurück. Berlin darf sich heute nicht länger schlafwandlerisch in vielen gut gemeinten Reden zum Erhalt der liberalen Weltordnung – allesamt ohne zentrale Vision für den Westen – am harten strategischen Kern der Zeitenwende vorbeidrücken. Vielmehr ist es in diesem Umbruch von alles überragender strategischer Notwendigkeit, die Voraussetzungen zu schaffen, damit unsere Lebensader, die vitale Sicherheitsgarantie der NATO, politisch das besitzt, was sie militärisch unschlagbar macht: Glaubwürdigkeit, die auf Vertrauen beruht. Es gilt jetzt, Europa so unverzichtbar für Washington zu machen, dass gemeinsam entschieden und gehandelt wird. Deutschland darf in Europa nicht länger durch seinen Verzicht auf Handeln den Erhalt jener Ordnung gefährden, die es so lautstark einfordert. Militärische Macht durchzieht alle staatliche Beziehungen der internationalen Politik. Und zwar ausnahmslos. Ohne Stär- 184 Maximilian Terhalle | Klaus Naumann kung seiner militärischen Fähigkeiten und der Entschlossenheit in der Zeitenwende zu handeln, wird Europa deshalb die USA nicht vom unilateralen Pfad abbringen. Das ist die eigentliche Bedeutung der Zwei-Prozent-Verpflichtung der Regierungschefs, die sich nicht von kurzsichtigen Buchhaltern beirren lassen dürfen. Deutschland obliegt damit in Europa die zentrale Aufgabe, Amerika an Bord zu halten, indem es die Sicherheitsgarantie der NATO strategisch begreift. Die Chance hierzu besteht weiterhin, denn auch Amerika braucht Verbündete, braucht Europas sichere atlantische Gegenküste. Nur mit den Europäern können die Amerikaner Weltmacht Nr. 1 bleiben, nur mit ihnen aus der Konfrontation mit China Kooperation machen. Die Arbeitsteilung der NATO, die in einem erneuerten transatlantischen Bündnis über Zentraleuropa hinausgehen wird, wird so aussehen: Europa unterstützt die USA vis-a-vis China politisch, wirtschaftlich, technologisch und mit militärischer Präsenz und Amerika unterstreicht unzweideutig seine nukleare Rückversicherung für ein militärisch aufwachsendes Europa vis-a-vis Russland. China und Russland wird damit überdies unmissverständlich vor Augen geführt, was beide nicht haben: mächtige Allianzen. Die Zukunft Europas liegt somit nicht in einer naiven Europaarmeeidee, sondern in einer strategisch neu formierten NATO, in der ein notfalls auch eigenständig für Europa handelnder, aber mit den USA verkoppelter europäischer Pfeiler entsteht, zu dem Deutschland jetzt wesentlich beitragen muss, politisch und militärisch. Europas Beitrag in dieser Neuausrichtung der Allianz muss auch nukleare Kooperationsformen beinhalten. Deren Form bestimmen strategische Überlegungen, nicht die kurzsichtige Erpressung mit europäischen Rüstungsprojekten. Dadurch gelängen dem Kontinent im selben Atemzug zwei strategische Rückversicherungen: gegen den worst case, in dem Amerikas unilateraler Instinkt in einem nicht unmöglichen Krieg gegen China doch obsiegt. James Mattis mahnte nicht zuletzt, Amerika könne nicht zwei Großkriege parallel führen. Ma- 185 Deutsche Schlafwandler crons aus Enttäuschung über Berlin geborenes Rapprochement mit Russland vom August, nun verstärkt durch seine nur Russland begeisternde Kritik an der NATO darf nicht Teil europäischer Strategie werden, selbst wenn Amerika dies angesichts der Spannungen mit China goutieren würde. Nur ein Europa, das sich glaubhaft schützen will und kann, wird die USA an Bord halten. Nur als Verbündeter Nordamerikas wird es Russland dazu bringen können, erneutem Dialog zuzustimmen. Welche Weltordnung wollen wir also? Die chinesische, die russische? Der Blick dorthin offenbart Weltordnungen, die der transatlantischen diametral gegenüberstehen. Für uns kann es nur die Weltordnung der Freiheit geben. Wohlstandsgesättigte Nachlässigkeit gegenüber der Lebensader unserer Freiheit, strategischer Sicherheit, wird dabei die unnachgiebigen Gegner unserer „Lebenswelt“ (Gauck) nur bestärken. Die liberale Weltordnung und in ihr die Freiheit, unser höchstes Gut, wird nur Bestand haben, wo Freie die Verantwortung übernehmen, eben diese Freiheit aktiv zu schützen – im Wissen, dass ohne militärische Sicherheit alle Reden nichts sind. – „Was Du ererbt von Deinen Vätern (und Müttern), erwirb es, um es zu besitzen.“ Es bleibt dabei. General a.D. Klaus Naumann, ehem. Vorsitzender des NATO-Militärausschusses und Generalinspekteur, München. 186 Maximilian Terhalle | Klaus Naumann 187 11 Das Ende der europäischen Ära Merkels Macrons Versöhnung mit Putin verbündet ihn mit Trump. Deutschland hat die verschlagene Robustheit hinter Putins revisionistischem Widerstandswillen unterschätzt und wird heute von strategischtektonischen Dynamiken geradezu überrollt. Einen Tag nach dem jüngsten G–7-Gipfel in Biarritz hielt der französische Präsident eine bemerkenswerte Rede. Ihr Kern war der klare Wille Macrons, die Annäherung an Russland zu suchen und Putin zukünftig als strategischen Partner zu betrachten. Die letzten Jahre seien in dieser Hinsicht ein „großer Fehler“ gewesen. Dass der amerikanische Präsident diese Rede kennt, ist nicht verbürgt; ob Macrons sicherheitspolitische Kehrtwende mit dem Weißen Haus koordiniert war, ungewiss. Aber das Resultat ist eindeutig: Strategisch bedeutet das intendierte französische Rapprochement mit Moskau, dass Trump und Macron sich einig sind. Einig darin, dass Putin der schwächere der beiden großen autoritären Rivalen im Kampf um die Weltordnung ist. Deshalb soll er umworben werden, um China, die eigentliche strategische Gefahr, zu schwächen. Dazu gehört auch, Peking von Verbündeten zu isolieren. Das deutsche Kanzleramt, so darf man das Stillschweigen gegenüber Macrons Pariser Rede wohl deuten, muss davon gewusst haben. Darin liegt aber auch das Eingeständnis, dass der deutsche Ansatz von 2014 gescheitert ist. Quer durch Europa (und in Amerika) ist die Kritik an der deutschen Entscheidung, Nord Stream 2 durch Gazprom weiterbauen zu lassen, nie abgeklungen. Unweigerlich musste dies die psychologische Wirkung der Sanktionen schwächen. Und nicht zuletzt hat die überhastete Energiewende unter Aufgabe der Nuklearenergie (und folglich mit der notwendigen Nutzung von russischem Gas) dazu beigetragen, dass gerade nicht geschehen ist, was nach der Krim-Invasion eigentlich das Ziel war: das Kalkül der Intentionen Putins zu ändern. Die Bundesregierung hat damit die verschlagene Robustheit hinter Putins revisionistischem Widerstandswillen unterschätzt, sie hat unklug Trump innenpolitisch als Gegner benutzt, ihn aber nicht realpolitisch als stärksten Verbündeten betrachtet; sie hat sich bis heute China nicht als strategischen Akteur bewusst gemacht – und damit die Dynamik zwischen diesen Mächten und deren Effekt auf Berlin nicht operationalisiert. Eine Unzahl gut gemeinter Reden aus Berlin zur bedrohten liberalen Weltordnung spiegelt diese Fehleinschätzungen wider. Deshalb wird Deutschland heute von strategisch-tektonischen Dynamiken geradezu überrollt. Das antagonistische und realpolitische Mit- und Gegeneinander der „großen Mächte“ (Macron) beim Ringen um die Weltordnung – es läuft vor den Augen Berlins ab. Ob seine Konturen an der Spree tatsächlich erkannt werden – die Zweifel daran wachsen. Zukünftige Entscheidungsträger wie Annegret Kramp-Karrenbauer und Friedrich Merz werden deshalb mit Fragen von strategischer Reichweite konfrontiert. Fragen einer Qualität, die Deutschland noch nie aktiv adressieren musste. Im Kern geht es um die Neubestimmung der vitalen Sicherheitsgarantie durch die NATO, die die Deutschen, militärisch geschützt und psychologisch versichert, ihr Leben so frei hat führen lassen, wie sie es wollten. Ob das „Enteisen“ Russlands von China nun überhaupt gelingt, ist ungewiss. Putin ist viel asiatischer, als viele westliche Russlandromantiker glauben. Auch wird Peking das Seine tun, um das französische Rapprochement zu unterlaufen. Obsiegt westliche Finesse je- 188 Maximilian Terhalle doch, wird Russland einen hohen Preis dafür verlangen. Denn seine Ambitionen sind ungemindert. Dies umso mehr, als Putin zu gut versteht, dass Amerika ihn gerade jetzt strategisch braucht, da es in der schwelenden Auseinandersetzung mit China den Rücken frei haben will. Aber welches Europa will Putin, welche Abmachungen wird es geben, und wie verlässlich werden diese sein? Mindestens will er die Ukraine, die Moldau, Belarus und den direkten Zugang zur Enklave Königsberg. Zwingend heißt dies, dass militärische Rückversicherungen für Europa etabliert werden müssen, auch solche nuklearer Art. Natürlich werden Polen und Balten Widerstand gegen die Realpolitik der Großmächte leisten. Dass sie das Bündnis Macron – Trump effektiv beeinflussen können, ist jedoch nicht wahrscheinlich. Chinas wirtschaftlicher, technologischer und militärischer Expansionsdrang nach Europa hat längst eine solche Wucht bekommen, dass seine strategische Schwächung und die damit verbundene Aufforderung, sich in die westliche Ordnung einzufügen, im deutschen Interesse sind. Xi Jinping mag noch kein Wilhelm II. sein, aber ein Bismarck, der den Versuchungen von Macht und Prestige widersteht, ist er sicher nicht. Dass dies Russlands Rolle in Europa neuen Spielraum gibt, ist die Kehrseite. Deshalb müssen Putin, angetrieben von Berlin, nukleare Rückversicherung und Überlegenheit in künstlicher Intelligenz und Cyberspace entgegengesetzt werden. Das strategische Urteilsvermögen der Kanzlerin ist lange die Richtschnur deutschen Handelns gewesen. Der französische Präsident hat mit seinem strategischen Angebot an Russland, das ihn – realpolitisch brillant kalkuliert – mit Trump verbündet, die europapolitische Ära der Kanzlerin beendet. Auf die jetzt anbrechende Zeit, in der Chinas überbordende Macht begrenzt werden soll, ist die deutsche Bevölkerung in keiner Weise vorbereitet worden. Deutschland muss endlich den strategischen Charakter der Weltpolitik verinnerlichen. 189 Das Ende der europäischen Ära Merkels 191 12 Can Germans Think Strategically? The future grand strategy for Germany’s security – and Europe’s security – inevitably needs to be based on a realistic understanding of the United States’ core strategic goals. Russia, together with China, finished its largest manoeuver since the 1980s in August 2019. In parallel, when a debate about the reintroduction of compulsory service began in Germany in late August, Chancellor Merkel aborted it top-down after only a few days. The potential strategic implications of its reintroduction (with no less than 3–500.000 conscripts per year) were simply swept under the rug. It is tempting to think of Kishore Mahbubani in this context, who had asked in 2002, “Can Asians Think?” He mocked, of course, the idea that they could not think independently about global politics without guidance by Western powers. The wealthiest country at the heart of Europe, however, lacks a German Mahbubani. Might this be the case because the suspicions that Berlin prefers not to think strategically are not wholly unjustified? With only few exceptions, most policymakers in Berlin divide into two camps. Both share the conviction that they cannot see why the world rather impatiently demands so much from their country. The “astonished” one often wonders why so few states have emulated its very successful economic and social-welfare model. The more “defensive” camp tends to resent any criticism of its (often self-indulgent) approach to national security, which suggests that the more militaristic U. S. strategy has not been that successful. These policymakers continue to insist that Germany had already started to talk about increasing its military spending, and not just because Donald Trump told it to do so, they assert. And that is it. The problem with this view is twofold. It reflects a degree of self-satisfied introspection that in today’s world is conspicuously inapt for a country of Germany’s economic weight (it is the fourth largest in the world). More importantly, both the “astonished” and the “defensive” views are reactive driven by events, and therefore lacking an understanding of the geopolitical foundations on which Germany’s economic wealth and its freedom from military blackmail are fundamentally based. Hence, there is no serious debate on how Germany’s vast wealth and freedom may be secured in the future; neither is there a public debate on the purpose of its power. The contrast to the deeply felt German angst about the future of the liberal world order could not be more ironic—and telling. The essence of Merkel’s strategy, when it comes to those foundations, has invariably been economic. Throughout the thirteen years of her chancellorship, she has always stuck to this pattern. When Russia invaded Crimea, her focus was on sanctions; ever since China has shown its military instincts, she has aimed to enroll Beijing in deeper economic ties with Berlin. Germany’s Bundeswehr is currently in a catastrophic state, and to a large extent because Miss Merkel has downplayed the genuinely military aspects that undergird any “normal” power’s grand strategy during her reign. It is also one of those remarkable secrets that only a few people want to discuss in Berlin. Regardless of her overall approach to strategy and her relationship to Donald Trump, however, the future grand strategy for Germany’s security – and Europe’s security – inevitably needs to be based on a realistic understanding of the United States’ core strategic goals. In particular, it is absolutely vital to understand how America plans to strategically adapt to the momentous structural shifts in the tectonic 192 Maximilian Terhalle plates of its own order. East Asia, specifically China, present the largest challenge for America’s strategists. Germany (and the EU) will only minimally be able to influence their planning process. It is more likely that the Europeans will have to cope with the consequences of U. S. decisions about the future shape of the world order. But German strategists should realistically anticipate – and plan for – the most salient and probable developments that may ensue. Two likely developments, possibly intricately intertwined, will need to be made top priorities. Overlooking the linkages between the two would misunderstand their complexity; at the very least, this would be strategically unimaginative. One potential development is a war in the South China Sea. It might start as a minor accident, but clearly it would have the potential to evolve into a large-scale war since the United States’ hegemony in East Asia is at stake. China’s military build-up and its systematic building of runways on several artificial islands, which it has simply occupied, feeds into the heightened probability of such a war. The question German strategists need to ask themselves is: would Russia’s Putin seize the opportunity to attack NATO’s Eastern flank when America is seriously engaged and thus distracted by a challenge from its most powerful strategic rival? When considering this key point, strategists should remember the crucial remark Defense Secretary Gen. Jim Mattis made in 2017 when asked whether the United States was capable of fighting two wars at the same time: “No, Sir!” The other development, which may precede or coincide with the first development, equally relates to China. The White House may come to the conclusion that the best way of countering China’s power is by undertaking a grand-policy adjustment. This move is not unlikely. As the former commander of the U. S. Pacific fleet, Adm. Harry Harris, stated, Americans need to “recognize that we may no longer be able to maintain broad sea and air control as we did in the past.” 193 Can Germans Think Strategically? Based on that, Washington could decide that effectively balancing Beijing may only be successful if Russia was offered a rapprochement, thereby breaking away from China and isolating it. This reversal of the rationale behind Kissinger’s opening to China in the 1970s is a strategic technique that has already been discussed in some quarters in the United States. But that technique has not been a hot topic of discussion in Berlin. This is very disconcerting given that Russia would gain substantially more leverage over Europe than it ever had in the past. The key point is, of course, that America may want something rather big from Russia (such as Moscow giving up its tainted relationship with Beijing), which would enable Russia to demand a freer hand over its “nearabroad” and Europe. That’s something that Putin has been wanting for a long time. There is no doubt that America would protect its investments in Europe and, as a sea power, would want to remain in control of the Atlantic as well as have protected access to European shores. Nevertheless, anticipating a U. S. rapprochement with Russia, German (and European) strategists need to think ahead and come up with strategic plans that would concentrate on one aspect in particular: how to prevent blackmail from Russia? An idea that is beginning to gain prominence in some quarters of the media in recent months is the suggestion that France and Germany should consider shared nuclear capabilities, giving both states equal rights in regard to nuclear decision-making. This idea, if turned into strategic planning, would undoubtedly enter the psychological calculations of Russia, should America offer it an opening for the sake of weakening China. Critics will say that this proposal stretches the imagination too far. Still, ignoring such improbable developments in East Asia simply because they would lead to unwelcome policy consequences will not make the proverbial elephant in the room disappear. So, can Germans think strategically? This week, the central figure for organizing Merkel’s power basis in the Bundestag since 2005, Volker 194 Maximilian Terhalle Kauder, was voted out of his office by a majority of her conservative party. Some see this as a crucial victory in that more and valuable room for less top-down debates against the chancellor, despairingly long demanded for by many policymakers, has now been carved out. If strategy fundamentally is about the choices to be made, in this case, Germany has no choice. 195 Can Germans Think Strategically? 197 13 Six post-Cold War Taboos Europe Must Now Face France and Germany must summon up the inspiration and muscle to guarantee Europe’s future security. Post-Cold War Europe is facing unprecedented strategic challenges. The rise of China has become America’s principal foreign policy concern, to which its relations with its European allies will be increasingly subordinated. In this new superpower contest, Beijing will try hard to tempt Europe away from its American partner. A revanchist Russia will seize every opportunity to split NATO and the EU. President Donald Trump’s own contribution is to undermine goodwill and trust between the U. S. and its allies. — The principled resignation of Defense Secretary James Mattis shortly before Christmas makes it painfully clear to America’s allies that they will increasingly have to fend for themselves. France and Germany, as the two key players in a post-Brexit European Union, must summon up the inspiration and the muscle which will guarantee Europe’s future security. At first blush, the omens don’t look good. If Germany’s elites are deeply unnerved at the prospect of losing the psychological as well as material American security blanket, its government and citizens have until now remained passive, except when it comes to displaying their disdain of “the Donald.” This is not a substitute for a strategy. Nor are things much better on the French side, with an unhelpful combination of provocation and impotence. President Emmanuel Macron has inflamed relations with Washington by stating his ambition to create a “real European army” while none of the political requirements, nor the military underpinnings of such a goal, are anywhere in sight. Some of this is driven by domestic politics, but much is the product of French frustration at German immobility. — However, a strategic window is opening as the Merkel era moves towards a close in Germany. There are six taboos which Berlin and Paris have to break in order to create a new European grand bargain that would bolster the Continent’s cohesiveness and effectiveness: First, the Europeans must cease to ignore the China factor as the new keystone of U. S.-European security relations. America’s strategic competition with China will lead to a growing diversion of U. S. strategic attention to East Asia. As Mattis suggested before his resignation, America cannot fight two wars at the same time. Even if war between the U. S. and China is unlikely, both countries are taking the corresponding precautions. The state of NATO’s eastern flank could prompt new Russian attempts to reverse the verdict of the end of the Cold War. By realistically anticipating America’s need to engage in East Asia, Europe’s major powers should prepare themselves for the possibility of having to take over the Continent’s defence. Such a new approach at burden-sharing aimed at protecting the West could emanate from within the al- 198 Maximilian Terhalle | François Heisbourg liance. Lest we forget, neither China nor Russia possess powerful allies. Through NATO and the Asian allies, the United States still does. The second, related taboo pertains to the role of France’s nuclear deterrent in defending its European Union allies, beginning with Germany. America’s capabilities are increasingly stretched between the Eurasian and Indo-Pacific theatres in ways in which they were not during the Cold War. As U. S. attention becomes absorbed by its strategic rivalry with China, Europe’s eastern flank may be deprived of the unconditional deterrence it should have vis-à-vis Russia. Europe needs a deterrent alongside NATO’s existing American nuclear capabilities. France would explicitly extend its nuclear umbrella to its non-nuclear European partners. This commitment could involve the rotational presence of French nuclear-capable combat aircraft on the territory of NATO allies in Europe, including Germany. Great leadership skills will be required to convince the respective domestic constituencies while avoiding prompting the withdrawal of U. S. nuclear weapons from Europe. Similarly, France and Germany together must agree that future military operations in the Middle East and Africa will take place in a grand compromise: no intervention without substantive mutual consultation, no mutually agreed intervention without a commonly shared burden in terms of risk-taking. This principle may be put to the test first in the Levant, as America’s departure from Syria opens a dangerous strategic vacuum. Possibly the most difficult taboo to break concerns the fiscal and monetary foundations that underpin, and divide, French and German approaches to structuring Europe’s financial markets and improving its economic competitiveness. If both sides accept a broader responsibility for the Continent aimed at making weaker European states waterproof against the strategically calibrated seeping in of vast Chinese funds, Berlin would need to loosen the psychological grip that the traumatic experiences of Weimar-era 199 Six post-Cold War Taboos Europe Must Now Face inflation have had on its fiscal philosophy, so that smaller states can avoid finding themselves on the Chinese payroll. This would involve dedicated EU funding, much of which would come from Germany, whether or not this would take the specific form of Macron’s proposals for a eurozone budget. An equally momentous taboo refers to the French-German differences in organizing political power in Europe. Whereas Germans tend to prefer the need for the unanimous vote of all 27 members in order to make decisions, the French prefer a two-speed Europe that intermittently drives Europe forward, if at the expense of the EU’s overall legitimacy. The 1994 Schäuble-Lamy proposal may be conducive to resolving these: in this plan those EU countries most dedicated to monetary, defense and political integration would form a core group moving ahead of the others. The last taboo is about the cultural narrative that should frame Europe’s future performance on the world stage. The well-worn idea of the „peace project“ has little traction amongst younger Europeans. The inward-looking and self-satisfied attitude of this narrative today needs to be turned into a powerful and self-confident one that announces its fierce political will to defend the foundations of Europe’s freedom, wealth and culture in a world that is rather unscrupulous about tearing it apart. If these obstacles can be overcome, transatlantic defence will still be a burden, but a burden worth sharing and shouldering. Most crucially, such initiatives will pay off whether or not the U. S. continues to play an active and constructive role within the transatlantic alliance. Professor François Heisbourg is chairman of the International Institute for Strategic Studies and is special adviser at the Fondation pour la Recherche Stratégique, a Paris-based think-tank. 200 Maximilian Terhalle | François Heisbourg 201 14 Europe Needs to Calculate for the U. S. Military’s Shortcomings European governments can either think very hard about the obvious implications stemming from the United States’ inability to fight two major powers at the same time or neglect them altogether. “No, Sir!” replied James Mattis in 2017, when asked if the United States could fight two wars simultaneously. Thereby, he had made it unmistakably clear that America could not fight two major powers at the same time. While America’s strategic limitations have not withered away, a serious debate about the implications has not occurred. This has to be recognized as an urgent problem. Putin’s support for Trump during the 2016 election campaign, the latter’s repeated questioning of NATO’s Article 5, the new trade war against China and other crises, including Iran, have all generated news but obfuscated the most vital and simmering question of today: assuming that Mattis is right, how will the United States, if at all, address the empty strategic space created by its decidedly limited capacity to confront and, if necessary, fight China and Russia at the same time? At the moment, Congress views itself as a bulwark against any softening of U. S. policy regarding Russia. The suspicion that some lawmakers have about Trump’s sympathetic relationship with Putin helps, to some extent, compensate for the loss of White House credibility in the eyes of European NATO partners. In fact, while the alliance has seen squabbles amongst its members about its cohesion and strategy throughout, today attaining such cohesion is about alienating the U. S. President from the Kremlin’s leader. Whether or not Congress, or European allies for that matter, will be successful in that endeavor remains to be seen. But such is the central focus of transatlantic attention for now. However, it may be worthwhile to ask whether this is actually still the most useful way of looking at the world’s main strategic theatre. In fact, given that China has been singled out as the United States’ key strategic rival for years to come, there is an urgent need to envision an increasingly likely and substantively different future of strategic affairs. Not the least because if Trump were to escape impeachment and win re-election, which is not improbable, then domestic in-fighting could fizzle. Significantly, this dominant antagonistic U. S. focus on China will require Europeans to devote serious attention to the strategic meaning thereof regarding Russia, bearing in mind Mattis’s straightforward remark. For their part, European states must astutely anticipate its future implications and start shaping events in their own strategic interest now. More precisely, Trump will soon point to China as the overwhelming challenge to America, economically, militarily and, more generally, in terms of “who is the top dog in world politics.” An ongoing trade war, increasingly probable military accidents and a president fiercely drumming up domestic animosity towards China could convince significant parts of the American public that Beijing’s – undeniable – ambitions have become the greatest threat to national security. Once re-elected, it is not unlikely that the president will receive bipartisan support for his exclusive prioritization of China (over Russia). In fact, Trump will likely argue that, in order to allow America to comprehensively focus on China, a rapprochement with Russia is strategi- 202 Maximilian Terhalle | Richard Barrons cally needed and, while not mentioning Mattis, unavoidable. As for the Europeans, they should immerse themselves rather quickly into the study of the implications of America’s exclusive strategic focus on China. Crucially, they should fully exploit the strategic potential of the available room to maneuver between now and 2021 in order to be able to preserve European security and interests. Russia, though, would first need to accept the idea of a rapprochement. As ever hard-nosed diplomats, it is hard to believe that the Russians, after thirty years of perceived humiliation by the West since losing the Cold War, would be smoothly lured into the American offer and have themselves easily divided from their powerful, more ideologically compatible, Chinese partner. Although, the notion of America being in the much longed-for position of having to bargain for Russia’s help, and agreement, in its competition with Beijing could certainly help change the minds of the Russians. In fact, if they came to view this U. S. realpolitik offer as an opportunity to tighten their grip on Europe, and accepted it at last, they would quite logically attach a price to their agreement. Naturally, the Kremlin would stipulate its terms and would clearly hold strong cards in any negotiations about it; such a price will be higher the more intense the competition between the United States and China has become. Rather uncomfortably for the Europeans, such compensation for Russia’s giving up of its alliance with China would come mainly at their expense. Given the prospect of a free hand over Europe, what exactly would Russia’s price be and how would it aim to claim it? Under Putin, Russia’s perceived geostrategic vulnerability has been powerfully historically charged. He reads 1991 as the imposed loss of the strategic buffer zone, which the Soviet Union claimed as compensation for its contribution to victory in World War II. Keeping in mind the many speeches in which Putin has left no doubt that, to him, the end of the Cold War was the worst geopolitical event in Russia’s recent history. One way 203 Europe Needs to Calculate for the U. S. Military’s Shortcomings of reading his intentions is that the restoration of as much as possible of this Warsaw Pact buffer would be a suitable prize. If so, then Putin will have learned lessons from observing the U. S. and British expeditions in Iraq and Afghanistan. They demonstrated very clearly that although it is possible to win territory with military force, holding on to it in the face of an angry and mobilized population is a formidable, very expensive and enduring undertaking. It costs in blood and treasure abroad and in popular support at home as expenses and casualties escalate, as definitive success seems far off and international opprobrium and sanction mounts. Putin may have concluded that Russia cannot hold on to European territory that it has taken by force, where the population does not naturally cleave to Russia and will actively oppose occupation. So, because Putin still firmly believes that he is entitled to a sphere of influence, he may conclude that there are other states, or parts of states, where, under the new circumstances, occupation may be locally tolerated, even welcome. He may identify Moldova, more of Ukraine, and Belarus as prime targets for such partly forced toleration. Putin would likely add areas of the Baltic states to his prize list, especially to regain direct access to the military enclave of Kaliningrad. He would do so if he believes he has the tacit support of enough of the Russian minorities in those areas and if the Baltic states are individually much smaller than Afghanistan or Iraq – or if at least sections of those states are smaller – and may therefore be more easily brought under the Kremlin’s rule or acquiescence. Putin knows that right now Russia has established a slight comparative military advantage over a distracted and sleepy NATO by investing in modern capabilities, such as air and missile defense, long-range precision conventional fires, cyber, and the manipulation of social media at scale. He may feel he can act decisively, keep NATO (especially without major U. S. support) at arm’s-length, and hold European na- 204 Maximilian Terhalle | Richard Barrons tions’ homelands in real jeopardy. So the Kremlin may already sense the ease with which it could breach Article 5 on a strictly limited basis with the military forces that it has. Perhaps Putin could take advantage of the vastly greater political and military challenge NATO would face in mounting a response and act before the long-term implications of Russia’s declining economy and fragile public opinion diminish his ability to seize a moment in history. As a caveat, while it may be accurately assumed that strategic thinking is largely based on a rational cost-benefit analysis, neuroscience reminds us that emotions, such as fear or pride, are absolutely integral to decision- and strategy-making. Given that Russia would for the first time, after more than seventy years, face a Europe that was militarily speaking no longer dominated by American forces, the possibly vast emotional effect on potential Russian decisions should not be discounted. As much as an effective balance of power possesses important psychological elements (of reassurance), a balance that is in the process of breaking apart will most definitely unlock alternative psychological consequences. In particular, Russia may succumb to its own hubris. Propelled forward by an over-confident understanding of its initial edge over European militaries, it might even be tempted to exploit the U. S. withdrawal by employing the doctrine of “escalate to de-escalate” by threatening or even using tactical nuclear weapons. Undeterred by NATO’s now obsolete tripwire, Russia’s military could thereby advance deep into the chosen parts of Europe. Put briefly, Russia’s relative overall material weakness is no absolute guarantee for a rational cost-benefit analysis, if it invests great hope in the early use of its current military advantages. Anticipating a U. S.-Russia rapprochement, how could Europeans seriously affect Putin’s calculations? In the first instance, they could talk to the Americans once more and remind them of the value that friendly 205 Europe Needs to Calculate for the U. S. Military’s Shortcomings coasts provide for sea-based powers, of the significance of the roughly $ 600 billion of investments on the European continent, and of the value of advocating shared values in what is becoming a contest for the order that defines how the world works. Whether this would alter America’s calculations and perceptions of China and Russia when its primacy is at stake, however, can by no means be safely assumed. After all, the Europeans themselves already largely agree with America’s perception of China. If unwittingly, then they have thereby encouraged the pro-Russia logic underlying a U. S. rapprochement strategy. It is hard to see how the Europeans could realistically oppose and deflect such a strategic move on the part of the U. S. president. Nevertheless, by foreseeing the implications of a U. S.-Russia rapprochement today, European NATO members are by no means doomed to being invaded and blackmailed by Russia. Still, time is of the utmost importance. While Russia might make it its sine qua non that NATO dissolves when the rapprochement is put into practice, Europeans are still able to shape the conditions under which they would have to accept the eventual American decision in favor of Russia. As such a decision is most unlikely to occur before Trump’s re-election in 2021, there is still very valuable time left that must be used properly. In particular, Europeans should pursue a twofold and complementary approach in order to interfere with Putin’s calculations. For this to work, they would have to act swiftly. To begin, while the present Russian edge in anti-access area-denial, conventional missiles, and cyber/ social media manipulation is significant, it can be fairly easily blunted. The key to European nations – restoring their own ability to deter and defeat Russian aggression – lies in modernizing and transforming defense and security by the bold, rapid application of combinations of digital age technology. This means rebuilding air and missile defenses to deal with the threat of hypersonic ballistic and cruise missiles (nuclear, and above all, conventional). It also means moving quickly on from capability that depends on the dwindling number of expensive manned 206 Maximilian Terhalle | Richard Barrons platforms and static bases (maritime, land, and air) that are now highly vulnerable (from space) in a transparent battlespace to precision attack. Indeed, Europe needs its own precision long-range missiles and should build conventional armed forces that are a thoughtful mix of smaller, more numerous and agile manned, unmanned, and autonomous capability. It means harnessing secure cloud, data, artificial intelligence, advanced connectivity and vast Single Synthetic Environments to understand, decide and act faster, better and more decisively than Russia. It also means becoming competitive in hybrid or gray-space confrontation, channeling all means of hard, soft (including cyber and social media) and private sector power to advance European interests and values in the face of daily Russian intrusion and destabilization. In parallel, to effectively influence Russia’s predictably heavy-handed, revisionist approach, Europeans should establish a new common nuclear umbrella. Anticipating the moment when U. S. nuclear security will be gone should lead to the realization that the clearly emerging imbalance in terms of nuclear capabilities must be rebalanced by Europe; otherwise, the gates to political blackmailing will be wide open. The great advantage of this strategy, if duly implemented, is that it would credibly (since Europeans would be averse to losing their way of life) affect Putin’s calculations even before the latter starts thinking more seriously about how to execute his plans of claiming his prize for abandoning China in 2021. The crucial point about the new European nuclear umbrella is precisely that it preserves the psychological element in the balance of power vis-a-vis Russia during a time of uncertainty about Europe’s security. It is critical to understand this, as the point made above about the psychological elements of every balance of power equally pertains to the Europeans. In fact, it may be said that while Europeans could, rationally, be expected to stand ever closer together and muster their strengths in light of the United States’ predicted departure, such a psychological shock might also lead to exactly the opposite result: a 207 Europe Needs to Calculate for the U. S. Military’s Shortcomings rapid process of dissolution. Consequently, some members could defect from NATO early on and even bandwagon with Russia. In fact, Europe might, without its hard military and psychological American shell, turn out to be surprisingly malleable. The nuclear umbrella would fundamentally help pre-empt this process of perforating Europe’s cohesion in the wake of the prospect of an anticipated American withdrawal from Europe. The United Kingdom, Germany, Poland and the European Commission will soon choose new leaders. Together with their fellow European governments they have the choice today to either think very hard about the quite obvious implications stemming from the United States’ inability to fight two major powers, or to neglect them altogether. As Kissinger put it in 1965: “[T]here are two kinds of realists: those who use facts and those who create them. The West requires nothing so much as (wo)men able to create their own reality.” Fifty-four years on, there is still nothing to add to his admonition. General Sir Richard Barrons KCB CBE served as Commander Joint Forces Command until April 2016. He is Co-Chairman of Universal Defence & Security Solutions. 208 Maximilian Terhalle | Richard Barrons 209 15 Was Merkel in Syrien übersehen hat Ob es vitale deutsche Interessen in Syrien gibt? Die Kanzlerin hat die Frage klar mit Nein beantwortet. Nach sieben Jahren Bürgerkrieg sieht sie die Schlacht als entschieden an. Putin hat seinen geostrategischen Zugang zum Mittelmeer nach Obamas folgenschwerem Rückzug im August 2013 ausgebaut und gleichzeitig westlichen Ansätzen des Regimewandels ein anderes Verständnis von Souveränität erfolgreich entgegengesetzt. Dass Berlins moralisches Eintreten für internationale Menschenrechte seitdem von Putin und Assad höhnisch missachtet wurde, hat sie, aus ihrer Sicht, realpolitisch akzeptiert. Sie hat damit vielleicht nicht ganz unrecht. Ob die Libyen-Entscheidung in ihr nachwirkt und ob sie daraus eine Arbeitsteilung mit Frankreich abgeleitet hat, wonach Berlin für die wirtschaftlichen Sanktionen verantwortlich bleibt und Paris eigenverantwortlich militärische Aktionen unternimmt, ist nicht mit Sicherheit zu sagen. Macron hatte mitunter mit seiner Sorbonne-Rede anderes im Sinn. Oder vielleicht leitet sie die Annahme, dass sie nur durch eine Nichtbeteiligung ihren besonderen Gesprächskanal zu Putin aufrechterhalten kann. Aber Merkels ungewöhnlich schnell getroffene Entscheidung (der Apparat war noch in der Orientierungsphase) verkennt womöglich einige strategische Dimensionen des Konflikts, die zu einem anderen Urteil führen können. Vitale Interessen Deutschlands sind in erster Linie nicht die soeben abermals verabschiedeten 14 Auslandseinsätze der Bundeswehr. Viel wichtiger sind die Eindämmung und Abschreckung Russlands (und Schwächung Chinas) sowie die seit Trump wacklig gewordene Sicherung der Beistandsgarantie durch die Vereinigten Staaten. Deutschlands eigene Kraft reicht dazu nicht vollständig. Diese existentielle Schwäche ist mit Blick auf Moskaus aggressives Verhalten in Osteuropa strategisch höchst bedenklich. Und genau an dieser Stelle ist der Regierung die Einschätzung zu Syrien wahrscheinlich misslungen. Seit Trump ist die strategische Lebensgarantie durch Amerika in Frage gestellt. Syrien stellt jetzt eine günstige Gelegenheit dar, um Trump durch die Erfahrung des konkreten Konflikts wieder so tief in die Reihen der Gegner Putins einzufügen, dass Trumps Glaube, mit Putin einen Weg zu finden, gleichsam unmöglich gemacht wird. Durch Syrien könnte somit der innere Zusammenhalt der NATO gegen Russland gestärkt werden. Dabei ist die Befürchtung übertrieben, dass der Konflikt zu einer direkten Auseinandersetzung zwischen Russland und Amerika führt. Putin weiß, dass der Westen ohne Bodentruppen nichts am Sieg Assads ändern wird. Es ging hier um moralische Symbolpolitik, mit der ausgewählte Ziele getroffen werden sollten. Aber diese Symbolpolitik könnte zur bitter nötigen inneren Geschlossenheit der NATO beitragen. Das haben Großbritannien und Frankreich früh erkannt. Erstaunlich ist aber noch etwas anderes an der Einschätzung der Bundesregierung. Sie hat nämlich übersehen, dass Putin sich nach Skripal nun auch in Syrien verkalkuliert hat. Dadurch ist er in die Defensive geraten. Putin dachte, Syrien sei gleichsam in trockenen Tuchern. Trumps erratische Entscheidung, wegen des wiederholten Giftgaseinsatzes doch in Syrien einzugreifen, erwischte Putin auf dem falschen Fuß. Nun muss der Kremlherrscher den teuren Auslandseinsatz bei einer nur milde wachsenden (und staatlich finanzierten) Wirtschaft weiter alleine schultern, während Amerika, Frankreich und Großbritannien, aller Voraussicht nach mit Hilfe Saudi-Arabiens, die Kosten teilen können. China wird gewiss im UN-Sicherheitsrat die Hand wieder zugunsten Moskaus heben. Materiell aber wird es Russlands Kampf nicht unterstützen. Moskau steht allein da. Nicht 210 Maximilian Terhalle zuletzt muss Putin jetzt seinen einzigen starken Zweckverbündeten, Iran, unterstützen. Putin bringt sich damit in die ungünstige Lage, von Teheran militärische Kampfkraft am Boden zu fordern, ihm aber gleichzeitig angesichts John Boltons absehbarer Attacke auf das Nuklearabkommen Rückhalt für seine Nuklearwaffenpläne zu versagen. Aus alldem wird deutlich, dass Syrien, so tragisch das Geschehen am Boden sein mag, wichtigen, ja vitalen, politischen Spielraum für den Westen eröffnet, der erkannt und politisch genutzt werden muss. Denn obwohl bisher unbeteiligt, profitiert Deutschland schon insofern von der richtigen Einschätzung seiner Partner, als die neuen Ereignisse in Syrien Russlands Aufmerksamkeit zwangsläufig von der Ostflanke der NATO ablenken. Zu viel steht für Putin in Syrien auf dem Spiel: sein Prestige innerhalb russischer Machtstrukturen und vor allem gegenüber China und Iran, aber auch gegenüber kleineren Vasallen in Asien. Syrien wird unter russisch-syrischer Fuchtel bleiben, da hat die Kanzlerin recht. Aber das Ausnutzen dieses Moments der Fehlkalkulation und Schwäche Putins, darum geht es im Kern heute in Syrien, zur inneren Stärkung des durch Trump geschwächten Westens, verlangt deutsche Unterstützung, um Moskau (und China) die geschlossene Ernsthaftigkeit westlicher Eindämmung und Abschreckung eindringlich zu verdeutlichen. Hat Berlin dazu strategisch den Mut? Den muss es haben. Es geht um seine vitalen Interessen. 211 Was Merkel in Syrien übersehen hat 213 16 Für eine europäische Atommacht Strategen haben das Ziel, den dauerhaften Fortbestand unserer freiheitlichen Ordnung zu gewährleisten, damit nicht „andere, mit anderen Werten, Hand an unsere Lebenswelt, an unsere Freiheit legen“ (Gauck). Dafür ist auch antizipierende Planung notwendig. Die Kernfrage, die auch in den Berliner Koalitionssondierungen beantworten müßte, lautet deshalb: Wie kann der Schutz unserer existentiellen Interessen unverbrüchlich sichergestellt werden, wenn sich die Fundamente des traditionellen Status quo drastisch verändern? Für Deutschlands Beurteilung der internationalen Lage ist dabei entscheidend, welche Haltung die USA gegenüber Ordnungsfragen internationaler Sicherheit einnimmt. Drei zentrale Entwicklungen drängen diese Frage auf. Trumps strategischer Rückzugswille erodiert die Glaubwürdigkeit amerikanischer Sicherheitsgarantien weltweit. Russland hat seine ‚strategische Tiefe‘ 1991 verloren. Präsident Putin hat mehrfach explizit gesagt, daß er diesen Status quo nicht akzeptiert. Er will diesen revidieren und schließt die bereits angedrohte Nutzung taktischer Nuklearwaffen ein. Die Eroberung der Krim war deshalb nicht sein letzter Akt in dieser Hinsicht. Das wiedererstarkende China sieht sich in der selbstverständlichen Rolle des regionalen Machthabers in Ostasien. Die Unvereinbarkeit seines Ausschließlichkeitsanspruchs mit dem unzweideutigen Beharren der USA auf seiner Rolle als ostasiatische Vormacht deutet auf einen klassischen Machtkampf in naher Zukunft hin. Kurz: Der Status quo, der über Jahrzehnte durch die USA markiert wurde und unsere Sicherheit garantierte, ist fundamental im Umbruch begriffen. Von innen und außen. Berlin sollte deshalb jetzt selbstbewusst die Initiative ergreifen, um Deutschlands Sicherheit und ‚Lebenswelt‘ und damit die internationale Ordnung zu bewahren. Die NATO ist der geeignete Rahmen hierfür. Ihr Rational war seit jeher „keep(ing) the Russians out, the Americans in, and the Germans down.“ Weil Amerika die Führungsmacht des Bündnisses ist, muß jede deutsche Initiative zuerst eine genaue Beurteilung amerikanischer Intentionen vornehmen. Welche Konsequenzen sich hieraus für Deutschlands Strategiebildung ableiten, ist dann die wohl schwierigste sicherheitspolitische Aufgabe des Kabinetts Merkel IV. Noch hoffen hierzulande viele Beobachter, Generäle wie Mattis, McMaster und Kelly werden Präsident Trump auf transatlantische Linie bringen. Das ist bisher in Ansätzen gelungen; auch der Senat hat die Rußlandpolitik Trumps präzedenzlos eingegrenzt. Gleichzeitig aber besitzt der Glaube, daß U. S.-Strategie ohne den Präsidenten bürokratisch gemacht werden könnte, äußerst wacklige Fundamente. Er hebt Trumps tief verwurzelte Ressentiments gegen die NATO nicht auf; auch läßt sich sein Temperament nicht konstitutionell verändern, zumal nicht angesichts innenpolitischer Schwäche. Trump wird gegebenenfalls wissen, daß die USA Europa brauchen, um strategisch uneingeschränkt zwischen den Kontinenten wirken zu können und nicht zuletzt 500 Milliarden US-Dollar an Investitionen zu sichern. Aber, daß er daraus die sicherheitswahrende Kontinuität amerikanischer Anstrengungen in Europa ableitet, ist ungewiss. Nicht zuletzt gibt es wenig Zweifel daran, daß Amerika bereits seit Obama die Zukunft seines Handels und wachsender Märkte in Asien sieht – und deshalb bis 2020 circa 60 Prozent seiner Militärkraft dorthin verlagert. Eine vielfach angenommene, zukünftige militärische Auseinandersetzung mit China verstärkt diese strategische Verlagerungstendenz noch. Man muss sich nur vor Augen führen, welche extreme Ablen- 214 Maximilian Terhalle kungskraft von anderen strategischen Fragen 9/11 für die USA hatte, um zu verstehen, was ein Konflikt mit China und/oder Nordkorea für unsere Sicherheit bedeuten würde. Angesichts der Aussage von Mattis, daß Amerika gegenwärtig nicht zwei Kriege parallel führen könne und eines kürzlich veröffentlichten NATO-Geheimpapiers, wonach das Bündnis nicht verteidigungsfähig sei, bleibt die Beantwortung der Frage, welche europäischen (Einfalls-)Möglichkeiten sich Rußland in einem ostasiatischen Kriegsfalle böten, für Deutschland höchst delikat, ja existentiell. Schließlich: Die USA sind ‚dem Westen‘ zweimal zur Hilfe gekommen, 1917 und 1941, jeweils nach drei und zwei Jahren Krieg auf in Europa. Dieses Muster ist nicht unveränderlich, aber Trumps Isolationismus mag – auch im Konfliktfall – einen größeren Teil der hispanisch werdenden amerikanischen Bevölkerung ansprechen, als europäische Transatlantiker vielleicht vermuten. Kurz: US-Intentionen werden im Ernstfall – potentiell gefährlich verzögert – proeuropäisch ausgerichtet sein. ‚Keeping the Americans in‘ dürfte zwar nicht grundsätzlich bezweifelt werden. Aber: Der Ermessensspielraum, den Artikel 5 besonders US-Präsidenten gibt, ist ungut größer geworden. Dieser Zustand unterläuft die Wirkung präventiver Abschreckung gegenüber Russland und damit unseren Schutz sowie die Position des Westens in der Welt. Deutschland muß die Gestaltung dieses Ermessensspielraums jetzt als fundamentale strategische Priorität betrachten. Denn: ‚Keeping the Germans down‘ ist heute kein Ziel mehr der Binnendynamik der NATO. Im Gegenteil: Deutschland, als dem wirtschaftlich stärksten Land, wird in Europa umfassend politisches Vertrauen entgegengebracht. Angesichts tektonischer Veränderungen des strategischen Status quo, von innen und außen, verlangt dieses hart erarbeitete politische Kapital nun nach deutscher Verantwortung und überzeugter Initiative. Denn, weil Europa die Bedrohungsperzeption vis-a-vis Rußland teilt, wollen die Balten deutsche Panzer und können sich die Polen (sic!) deutsch-europäische Nuklearwaffen vorstellen. Die 215 Für eine europäische Atommacht deutsche nukleare Teilhabe in der NATO bildet dabei den Rahmen, der jetzt jedoch substantiell erweitert werden muss, da er langfristig nicht genügt. Zur glaubwürdigen Stärkung der NATO und zur eigenen strategischen Sicherheit muss Berlin deshalb jetzt Verantwortung zeigen, indem es die Aufstellung einer europäischen Atommacht zu seiner Priorität macht. Gestellt von Frankreich und Großbritannien muss Deutschland hierin mit Nachdruck Mit-Entscheidungsrechte für sich verhandeln. Damit würde Berlin den strategischen Unwägbarkeiten Trumpschen Isolationismus’ und des unabwendbaren US-Fokus auf Asien aber auch der Gefahr seiner eigenen Verwundbarkeit (im Falle einer amerikanischen Auseinandersetzung in Asien) bündnispolitisch kraftvoll begegnen. Gleichzeitig würde Amerika signalisiert, daß Deutschland nicht die EU militärisch umfunktionieren, sondern mit Washington und in der NATO das Bündnis des Westens willensstark an die Gegenwart der Zukunft anpassen will. Russland und China stünden einem von Deutschland massiv gestärkten Westen gegenüber. 216 Maximilian Terhalle 217 17 Keeping the Americans in, the Russians in check, and the Chinese at arm’s length 30 years into Germany’s reunification, the most fundamental, if unspoken, question Berlin’s allies are asking is this: are you ready to defend freedom? Globally challenged by powerful strongmen whose self-confidence has fed off of democracies’ self-doubt about the future, the latter have betrayed a tendency to fatalism of their likeliness to prevail in the 2020s. Looking ahead, Germany’s future leaders need to deliver their new narrative to the public by showing how it responds to their international vision of the future. Addressing the evolving ideological struggle of the 2020s, Germany’s future Chancellor will need to provide, most crucially, a clear sense of direction as to which fundamental challenges are threatening the Western way of life. In fact, by adapting NATO’s vision of 1949 “Keeping the Americans in, the Russians out, and the Germans down”, Berlin’s new future vision needs to be geared at Keeping the Americans in, the Russians in check, and the Chinese at arm’s length. Such persuading of German and European publics may only succeed, though, if framed by a realistic understanding of today’s strategic landscape. For one, Trump’s disregard for global leadership has opened up a power vacuum that others have exploited, at the expense of the West. Therefore, European allies need to make keeping the Americans in, the adaptation of the Western alliance, their strategic priority. In this new vision, the West’s economic and military power needs to be joint to safeguard the one core value that sets it fundamentally apart from China and Russia: freedom. Clearly, neither Europe nor America alone can successfully take on the economic challenge posed by China, as it may outgrow them individually. However, together they can. The fundamental strategic question is, thus: does the West want to continue to economically feed the dragon? As the total disruption of economic exchanges is currently not intended (but a last resort), Europeans need to muster their immense economic power, as strength is the ultimate prerequisite for the establishment of a partnership of equals, for instance, when signing a future investment treaty. Beijing depends on open global markets and access to technology (much more than the West). Therefore, before all EU members receive Xi in Leipzig, Germany, this September, his hosting of 12 well-targeted EU members and five prospective ones in April is an opportunity to prove the sincerity of his intentions. In the meantime, the EU needs to ensure that its weaker and prospective members can withstand the temptation to be lured into the marsh of China’s realm. Here, Berlin needs to display leadership as it signals to America that Western unity, as opposed to Trump’s disregard for the European project, is the most effective way of keeping China at arm’s length. Simultaneously, it is vital to recognize the reverberations triggered by the dynamic interplay between China’s gargantuan economic growth and the scope of Russia’s military threats and blackmailing of Europe. Pointedly, China’s continued rise has structurally affected America’s strategic outlook on Europe: the more China grows (and the less prudent it goes about finding its future place in the world), the more it absorbs American capabilities away from Europe. In turn, this dynamic has already somewhat altered the psychological balance of power in Putin’s favour. A war in East Asia, to take this argument to its extreme, would create the much longed-for opportunity for Russia’s leader. As Putin would look at a Europe that, from his perspec- 218 Maximilian Terhalle | Karl-Theodor zu Guttenberg tive, would be freed, for the first time in 70 years, from the iron fist that America has demonstrated, it is not at all inconceivable that his ambitions would be much less rational than many of those think, who have welcomed rapprochement, or who simply believe Russia is materially too weak to fight (an idea not rejected outright by parts of the Pentagon). Cave Putinem! The West needs to reinvent itself precisely in this strategic context. Thus, listening to the speech France’s President Macron delivered on Europe’s nuclear deterrence in February 2020, it should be clear from the outset that his goal of a rapprochement with Russia is flawed. Russia understands perfectly well that the West needs it so that America has its back safe to turn strategically more comprehensively on China. And, while Russia’s increasingly strong Eurasian leanings might make it altogether impossible to decouple it from China, there can be no doubt that Putin would want a significant prize if he did. Against this backdrop, Germany’s next chancellor ought to offer a new vision of a future grand bargain for NATO. Based on a shared economic outlook vis-à-vis China, such a bargain starts with a new way of thinking about keeping the Americans in. This would command all European nations, guided by Britain, France, Germany and Poland, to do three things: drastically raise their defence budgets to two percent of Europe’s GDP before 2025, while not duplicating capabilities; coordinate the build-up of a large, integrated and sea-based European nuclear force, initially spearheaded by Britain and France; and, demonstrably support the defense of Western interests around the globe, including in East Asia through Europe’s own military presence. Convincingly demonstrating to China that America can rely on Europe will ensure keeping the Chinese at arm’s length. America, in turn, will reassure the Europeans of the credibility of its extended nuclear deterrence. The vital side-effect of such a new German model for Western burden-sharing is that, should Putin not turn out to be the benign partner 219 Keeping the Americans in that Macron imagines, it would nonetheless deter Russia effectively; keeping the Russians in check would, thus, be a deliverable prospect. As a worst case, should America’s relationship with China dramatically deteriorate and the former’s unilateralist instincts come to guide it, those European safety valves would properly protect Europe’s NATO members against Russian revisionism. Ultimately, for the West to globally prevail in economic and military terms, Germany’s future leader and European leaders need to rally their people, with passion and determination, to vigorously remind them of what is ultimately the unique value bonding them with the United States: the defense of freedom. Karl-Theodor zu Guttenberg, Bundesminister a. D. der Verteidigung, New York/München. 220 Maximilian Terhalle | Karl-Theodor zu Guttenberg 221 18 The Munich Consensus and the Purpose of German Power In December 2015, Time chose German Chancellor Angela Merkel as its person of the year, calling her ‘Chancellor of the Free World’.1 A month earlier, The Economist had named her ‘the indispensable European’.2 The tendency to project outsized expectations onto the individual reflects a wider phenomenon: German economic and political power in Europe has grown, partly because Germany weathered the 2008 economic crisis relatively well, and partly because of the lethargy of other European powers, including France and the United Kingdom. With power came responsibility: firstly, for financial and economic stability, goals pursued with vigour by Germany’s minister of finance, Wolfgang Schäuble, whose medicine of fiscal discipline for all left a bitter aftertaste; secondly, for crisis diplomacy, when Russia’s illegal annexation of Crimea and its continued support for separatists in eastern Ukraine shook the foundations of Europe’s security order; and thirdly, for a wave of international refugees fleeing savage violence and collapsing states, when the humanitarian impulse led Merkel to welcome migrants in numbers that now threaten to overwhelm capacity in Germany and beyond, putting the stability of her 1 Karl Vick with Simon Shuster, ‘Chancellor of the Free World’, Time, Decem ber 2015, http://time.com/time-person-of-the-year–2015-angela-merkel/?iid=cover recirc. 2 ‘The Indispensable European’, The Economist, 7 November 2015, http:// www.economist.com/news/leaders/21677643-angela-merkel-faces-hermost-serious-political-challenge-yet-europe-needs-her-more. own government in doubt. Nevertheless, Germany watchers see the ‘sleep-walking giant’ finally awakening.3 There is thus a ‘new German question’ to answer: will Germany be able to provide the leadership Europe needs?4 Germany is indeed trying to do its share to close the gap between supply and demand in foreign-policy leadership, both within and beyond the European Union. A new White Paper on security policy and the future of the German armed forces, expected in the summer of 2016, is an opportunity to provide further strategic direction. To put German security policy on a sustainable footing, policymakers should try to answer a question they traditionally have tried to avoid: what is German power for? The Munich consensus Just five years ago, in March 2011, Germany’s foreign-policy leadership had drifted off the transatlantic reservation. Berlin’s decision to abstain from UN Security Resolution 1973, which authorised intervention in Libya to protect civilians, raised questions about its willingness and ability to join key allies and partners in their pursuit of international-security goals. Former Polish foreign minister Radoslaw Sikorski famously said in Berlin in November 2011 ‘I fear German power less than I am beginning to fear German inactivity’, signalling that the times when other European governments welcomed 3 See Adrian G.V. Hyde-Price, ‘The “Sleep-Walking Giant” Awakes: Resetting German Foreign and Security Policy’, European Security, vol. 24, no. 4, 2015, pp. 600–16; and Liana Fix, ‘Eine deutsche Metamorphose. Vom unsicheren Kantonisten zur europäischen Führungsmacht’, Internationale Politik, November/December 2015, pp. 56–9. 4 Timothy Garton Ash, ‘The New German Question’, New York Review of Books, 15 August 2013, http://www.nybooks.com/articles/2013/08/15/newgerman-question/. 222 Maximilian Terhalle | Bastian Giegerich German restraint had passed.5 Retrospective unease and a sense of isolation, paired with appeals by important partners for a more active German role, simmered for a good three years before a new narrative, aptly summarised by a think-tank report under the heading ‘New Power, New Responsibility’, was constructed.6 The 2014 Munich Security Conference provided the venue for the official articulation of this narrative. Speeches by Federal President Joachim Gauck, Foreign Minister Frank-Walter Steinmeier and Minister of Defence Ursula von der Leyen expressed a growing realisation that some adjustment to close the gap between expectations and output in security policy had become necessary. The themes of the Munich speeches were mutually reinforcing. Gauck argued, in a powerful address: Germany is globalised more than most countries and thus benefits more than most from an open world order – a world order which allows Germany to reconcile interests with fundamental values. Germany derives its most important foreign policy goal in the 21st century from all of this: preserving this order and system and making them fit for the future … In my opinion, Germany should make a more substantial contribution, and it should make it earlier and more decisively if it is to be a good partner.7 5 See Radoslaw Sikorski, ‘I Fear Germany’s Power Less Than Her Inactivity’, Financial Times, 28 November 2011. 6 Stiftung Wissenschaft und Politik and German Marshall Fund of the United States, ‘New Power, New Responsibility: Elements of a German Foreign and Security Policy for a Changing World’, 2013, https://www.swp-berlin. org/fileadmin/contents/products/projekt_papiere/GermanForeignSecurityPolicy_SWP_GMF_2013.pdf. 7 Joachim Gauck, speech at the opening of the Munich Security Conference, 31 January 2014, http://www.bundespraesident.de/SharedDocs/Downloads/ DE/Reden/2014/01/140131-Muenchner-Sicherheitskonferenz-Englisch. pdf;jsessionid=9FFBCE935EA18E7094771188719F5164.2_cid379?__blob=publicationFile. 223 The Munich Consensus and the Purpose of German Power The president’s call for a more substantial contribution was echoed by Steinmeier, who added that ‘a culture of restraint must not turn into a culture of refraining from engagement. Germany is too big to comment on global policy from the side-lines.’8 Von der Leyen declared that ‘indifference is not an option for Germany. As a major economy and a country of significant size we have a strong interest in international peace and stability.’9 Two years later, the Munich consensus has not radically transformed German foreign and security policy, but it has certainly propelled the debate forward. It represents a deliberate attempt to reconcile adaptation pressures and policy, an attempt that will remain flawed as long as German policymakers shy away from substantiating it with an underlying strategic purpose: to contribute to reforming and actively defending the liberal international order, the basis for Germany’s prosperity. The spectrum of leadership The link between material power and international responsibility rests on the notion of political leadership: the calculated act of launching calibrated political initiatives, based on forward-looking grand strategy.10 Leadership is the practical expression of the purpose behind a country’s vital interests, and how it wants to promote and defend them. Leadership is not, of course, crisis-independent. Sometimes the need 8 Frank-Walter Steinmeier, speech to the Munich Security Conference, 1 February 2014, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Reden/ 2014/140201-BM_M%C3%BCSiKo.html. Authors’ translation. 9 Ursula von der Leyen, speech to the Munich Security Conference, 31 January 2014, https://www.securityconference.de/fileadmin/MSC_/2014/ Reden/2014–01-31-Speech-MinDef_von_der_Leyen-MuSeCo.pdf. 10 Mlada Bukovansky et al., Special Responsibilities. Global Problems and American Power (Cambridge: Cambridge University Press, 2012). 224 Maximilian Terhalle | Bastian Giegerich to fight fires, real and political, will dominate agendas for extended periods of time, and it would be futile to suggest that these are occasions where no leadership is on display. Even crisis leadership, however, should have a broader purpose, lest it disintegrate into a purely tactical approach, with no sense of direction and little connection to vital interests. Put briefly, it is purpose that defines political leadership. To what extent, then, has Merkel’s government demonstrated security-policy leadership?11 Five examples can help us understand Germany’s choices and actions. Firstly, Russia’s seizure of Crimea fundamentally challenged the post-Cold War settlement in Europe, and put Berlin’s rhetoric to the test. While Ukraine was not a NATO member, some of President Vladimir Putin’s messages vis-à-vis the Baltic states turned the occupation into a test of Western military credibility. With the United Kingdom, at that time, essentially dropping out of the management of the crisis, Berlin, in close coordination with France and strategically reassured by the US, positioned itself at centre stage. Merkel led all of the discussions with Putin. While Russia could not be expelled from Crimea, she succeeded in signalling that the supposedly morally corrupt West was ready to contest Putin’s strategic calculations. Consequently, Merkel became the driving force behind an increasingly piercing set of economic sanctions against Russia, only stopping short of Moscow’s exclusion from the lifeline of international financial transactions, SWIFT (the Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). The Merkel government went even further. Notwithstanding Germany’s persistent problems in military capacity, the Bundeswehr formed the backbone of NATO manoeuvres held in eastern Europe, and accepted responsibility for setting up the Very High Readiness 11 Axiomatically, German leadership perceives itself as the reflection of Franco- German consultations. See Ulrich Krotz and Joachim Schild, Shaping Europe. France, Germany, and Embedded Bilateralism from the Elysee Treaty to Twenty- First Century Politics (Oxford: Oxford University Press, 2013). 225 The Munich Consensus and the Purpose of German Power Joint Task Force (VJTF), a core measure agreed at NATO’s 2014 Wales Summit, and a commitment recently reinforced when Berlin accepted the rotating framework-nation responsibility for the VJTF in 2019.12 A renewed focus on collective defence triggered by Russian assertiveness might feel to some in the German armed forces to be leading the Bundeswehr back to its cultural comfort zone. This was never found in the expeditionary operations of the past two decades, focusing rather on high-intensity combined-arms warfare waged for existential purposes.13 Recent plans to increase defence investment from 2016–30 to € 130 billion, which would amount to an extra € 3–4bn of investment per year, are focused on rebuilding the historically underfunded German army.14 Whether a political initiative with a 15-year horizon will be implemented as advertised in early 2016 remains to be seen, of course, but it is clear that a shifting perception of the security environment is the core political driver. As von der Leyen explained when announcing her plans, ‘if we want external security … then we have to invest.’15 12 Claudia Major, ‘NATO’s Strategic Adaptation: Germany is the Backbone for the Alliance’s Military Reorganisation’, SWP Comments, no. 16, March 2015, https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/ 2015C16_mjr.pdf. The demand for a visible German role in these manoeuvres was nicely captured by the Estonian defence chief, Lieutenant General Riho Terras: ‘We need to see the German flag here … Leopard tanks would do very nicely.’ See Charlemagne, ‘On a Wing and a Prayer’, The Economist, 3 May 2014, p. 26. 13 For the argument that Germany’s military culture does not provide a well-developed frame of reference beyond the core task of high-intensity warfare, see Eric Sangar, ‘The Weight of the Past(s): The Impact of the Bundeswehr’s Use of Historical Experience on Strategy-Making in Afghanistan’, Journal of Strategic Studies, vol. 38, no. 4, 2015, pp. 411–44. 14 See ‘Ombudsman: German Army Is “Short of Almost Everything”’, Deutsche Welle, 26 January 2016, http://www.dw.com/en/ombudsman-ger man-army-is-short-of-almost-everything/a–19005841. 15 Interview with Ursula von der Leyen, ARD-Morgenmagazin, 27 January 2016, http://www.ardmediathek.de/tv/Morgenmagazin/Bundeswehr-Verteidigungsministerin-wirb/Das-Erste/Video?documentId=33002044&bcastId=435054. 226 Maximilian Terhalle | Bastian Giegerich Shifting to another area of intense diplomatic activity, thwarting Iran’s nuclear ambitions has been a key concern for Western states ever since Tehran’s development of uranium-enrichment capability was made public by an opposition group in 2003. Germany participated in the subsequent international negotiations, in both the ‘EU3’ (with France and the United Kingdom) and ‘P5+1’ (with, additionally, the United States, China and Russia) settings. By 2012, it had become clear that the talks had not halted Iran’s nuclear plans. The US imposed tailored sanctions against the financial and economic sectors of Iran’s heavily resource- and export-dependent economy, and the EU followed the American lead. An embargo on Iranian crudeoil imports, Iran’s exclusion from SWIFT and sanctions on European-based insurers and re-insurers of oil tankers, struck Iran’s domestic economy hard, coercing Iran’s Supreme Leader, the key decision-maker in national-security-related issues, into serious negotiations.16 In all, Germany was party to the negotiations on Iran’s nuclear programme for more than a decade. Its financial and economic dominance in Europe gave it a role in imposing sanctions and promising relief from them in exchange for demands articulated by the P5+1, and, following the application of this coercive pressure, Berlin further helped to push Iran to adopt the comprehensive agreement reached in July 2015. The desire of Gulf states, such as Qatar, Saudi Arabia and the United Arab Emirates, to hedge against Iranian power has triggered intense debate in Berlin, given that Germany is seen by those governments as a potential provider of capable military hardware. Requests for German-made main battle tanks and other equipment tend to trigger public debates about the morality of German defence policy. The dominant narrative in German political discourse holds that arms exports are, by definition, destabilising, and likely to fuel either external con- 16 Maximilian Terhalle, ‘Why Revolutionary States Yield: International Sanctions, Regime Survival and the Security Dilemma: The Case of the Islamic Republic of Iran’, International Politics, vol. 52, no. 5, 2015, pp. 594–608. 227 The Munich Consensus and the Purpose of German Power flict or internal repression in the receiving countries, when these are autocratic regimes. Saudi Arabia’s growing security-policy assertiveness, for example, poses a difficult challenge. Pursuing regional stability requires cooperating with a number of actors, not all of whom are likely to be liberal democracies. To deny this implies a binary choice between security and freedom; Western governments are asked to provide both.17 The controversy caused in late 2015 by a leaked German intelligence report, which suggested Saudi Arabia would develop an increasingly assertive foreign policy to counter Iranian influence and might turn into an ‘impulsive interventionist’, underscores the point. The German government was quick to point out the importance of Saudi Arabia as a partner in the development of solutions to conflicts in the region, but did little to engage with the substance of the report, most of which was not particularly surprising in substantive terms.18 Germany had no part in striking the 2013 US–Russian agreement that led Syria to sign the Chemical Weapons Convention and accept that its arsenal would be taken out of the country for destruction. After the deal was made, however, Berlin played a useful role in supporting the negotiated outcome by assisting in the destruction of some of the stockpile, which was shipped to Germany for this purpose between September 2014 and April 2015. Syria was at that point already well on its way to turning into what The Economist recently called ‘a nasty complex of wars within a war’19 with clear regional and international dimensions. Berlin then took a decision that had until then been a ta- 17 Géza Andreas von Geyr, ‘Mit Autokratien umgehen’, in Josef Braml, Wolfgang Merkel and Eberhard Sandschneider (eds), ‘Außenpolitik mit Autokratien’, DGAP-Jahrbuch Internationale Politik, vol. 30, pp. 379–84. 18 Stefan Braun and Paul-Anton Krüger, ‘Bundesregierung empört sich über BND’, Süddeutsche Zeitung, 3 December 2015, http://www.sueddeutsche.de/politik/saudi-arabien-bundesregierung-empoert-sich-ueber-bnd–1.2765939. 19 ‘War in Syria: The Peril of Inaction’, The Economist, 20 February 2016, http://www.economist.com/news/leaders/21693208-russian-daring-andamerican-weakness-have-changed-course-warfor-worse-peril. 228 Maximilian Terhalle | Bastian Giegerich boo for German policymakers: namely, to supply lethal aid to an active conflict zone. In the summer of 2014, Germany might not have acted first, but over the space of several weeks it moved from supplying humanitarian aid, to non-lethal aid, to tactical support: it equipped and trained what amounts to a light-infantry brigade of Kurdish Peshmerga in northern Iraq to fight the Islamic State (also known as ISIS or ISIL). Deliveries included machine guns and ammunition, anti-tank missiles and a small number of armoured vehicles. Up to 150 German personnel were deployed to northern Iraq in support. The rationale was threefold: ISIS was causing a humanitarian catastrophe; it poses an existential threat to the people in the areas it controls; and it attracts foreign fighters, a significant number of whom have EU passports, and might turn into a direct terror threat once they return from the battlefield.20 In broader diplomacy, Germany insisted that there had to be a negotiated solution but did not actively shape the agenda. Berlin was by no means the only Western government that woke up late to the fact that the options for its preferred outcome, a negotiated settlement, were being shaped by Russian military intervention. In the end, it was the terrorist attacks on Paris in November 2015 that triggered more direct German involvement after a week of reluctant deliberations. Berlin decided to provide a solidarity package based around reconnaissance missions with six Tornados for the air forces already fighting over Syria, a frigate to join the French carrier group in the eastern Mediterranean and an increased deployment to Mali in order to provide relief for French forces on operations there. The possibility of a concrete threat to Western societies and, in particular, the perception of an immediate threat to its own population, apparently changed the German position within those seven days.21 It used to be that Germany 20 Bertold Kohler, ‘Berlin will Kurden aufrüsten. Waffen für die Infanterie des Westens’, Frankfurter Allegemeine, 20 August 2014, http://www.faz.net/ aktuell/politik/ausland/naher-osten/berlin-will-kurden-aufruesten-waffen-fuer-die-infanterie-des-westens–13108327.html. 21 58 % of Germans support the decision to provide military reconnaissance 229 The Munich Consensus and the Purpose of German Power would insist on a UN resolution to sanction military action, but the pressure of French, British and American expectations, and domestic threat perceptions, persuaded Berlin to do something to demonstrate its commitment in the fight against ISIS.22 A final case of German evolution concerns China’s efforts to carve out a sphere of influence in the East and South China seas. Germany’s export-driven economy has benefited hugely from the openness of international shipping lanes, in no small measure based on the protection and presence of the US Navy. Yet Berlin has never bothered to think systematically about the preconditions of its economic wealth with regard to the Asia-Pacific. As recently as 2010, a sitting federal president, Horst Köhler, resigned after being heavily criticised for suggesting that military means might sometimes be needed to protect trade and sea lines of communication. Since then, there have been signs that Germany is rethinking its approach to the region, and hence to China. The strongest signal is the German government’s support to Thyssen-Krupp Marine Systems, among others, in their bid for contracts relating to Australia’s planned new $ 50bn submarine force.23 India, Indonesia, Singapore and South Korea have been German customers in the past. To suggest that Gerin the fight against ISIS. See Klaus-Dieter Frankenberger, ‘Wer soll’s richten?’, Frankfurter Allegemeine, 5 December 2015, http://www.faz.net/aktuell/politik/kampf-gegen-den-terror/wer-kuemmert-sich-um-die-sicherheitspolitik–13948722.html. 22 It should also be noted, however, that an increased Mali engagement had been in the works before the Paris attacks, thus more directly supporting the argument that Germany had looked at this particular case from a strategic, and not just a crisis-driven, perspective. See Michael Hanisch, ‘Eine neue Qualität des Engagements. Deutschlands erweiterter militärischer Einsatz in Nord-Mali’, Arbeitspapier Sicherheitspolitik, August 2015, Federal Academy for Security Policy (BAKS), Berlin. 23 Christoph Hein, ‘Deutsche Waffen für Australien’, Frankfurter Allgemeine, 13 November 2015, http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unterneh men/ruestungs exporte-deutsche-waffen-fuer-australien–13909187. html. 230 Maximilian Terhalle | Bastian Giegerich many does not have a direct stake in the regional security dynamics that affect these states would be short-sighted. Regardless of the future success of the Australia bid,24 the sheer size of the potential contract, Australia’s geostrategic position and the way Germany’s move has been perceived by others in the region make it almost inconceivable that key officials have not thought about the political rationale behind their support for German businesses. — The overall picture is mixed, but is not one of policy failure. In some cases, Germany is beginning to show significant signs of leadership. When Russia invaded Crimea, red lines were drawn immediately. Support for the Australian submarine fleet is a sign of strategic decisions being made with regard to a distant, but crucially important, region. A combination of negotiations and sanctions proved ultimately useful in reaching a nuclear deal with Iran, and Germany did its fair share. Yet the conflict in Syria seems to suggest that Germany is still partly undecided about the core purpose of its power. For better or worse, relationships between major powers determine international politics. The first half of the twenty-first century will, essentially, settle the question of whether China and Russia can be accommodated into the existing Western liberal order without war.25 Neither Beijing, since the 1970s, nor Russia, since defeat in the Cold War, has had a major say in the political settlement that underlies today’s order, which, in turn, has tremendously benefited Germany. The current major-power peace, which has allowed much of the world to prosper, might disintegrate quickly unless influential states focus their 24 Ibid. The likeliness of success appears high, because Thyssen Krupp has offered to build and maintain the submarines in Australia. 25 Maximilian Terhalle, The Transition of Global Order: Legitimacy and Contestation (New York: Palgrave Macmillan, 2015). 231 The Munich Consensus and the Purpose of German Power diplomatic efforts on preserving it. Deeply anchored in the West, Germany is one of those states. The key will lie in standing up to challengers to liberal order in a way that combines firmness on principle with flexibility over details. This is an easy approach to prescribe, and a very difficult task to achieve in practice. Should Germany and other Western powers tacitly concede some of China’s territorial claims? Would such accommodation satisfy China’s ambitions or would it merely encourage China to go more aggressively after other and more comprehensive claims? A conversation with Russia about rebuilding Europe’s security order should start with a clear-eyed assessment of which principles can be saved, and which need to be adjusted to reflect new realities. Yet giving Putin a major part of what he apparently wants, a veto on NATO and EU expansion, requires giving up on the idea that European countries are free to choose their own alliances. The goal of negotiations about order would not be to socialise Russia into something that it is not – a liberal democracy interested in strategic partnership – but to identify ways to work out a compromise between Western and Russian interests. Western powers must also be ready, on occasion, to throw an elbow. One potential way in which Germany could apply pressure to Russia and China, if it chose to do so, would be to take advantage of both countries’ heavy dependence on oil and gas – for Russia, the most important source of external revenue, and for China the fuel for economic growth. Both Russia and China succeed in exploiting divisions over energy policy among Europeans, who seek economic and commercial rather than strategic gains. Germany could send a strong political signal by obstructing Russia’s pipeline plans,26 and could be- 26 Hendrik Kafsack, ‘Streit um Nord-Stream-Ausbau. Gegen den Gasstrom’, Frank furter Allegemeine, 3 December 2015, http://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/europa/osteuropa-wehrt-sich-gegen-bau-von-nord-streampipeline–2–13944914.html. 232 Maximilian Terhalle | Bastian Giegerich gin conversations aimed at shifting China’s interest away from Russia’s oil and gas supplies. All such choices, however, come with serious costs. In order to judge which costs are worth paying, Germany’s sense of purpose will be crucial. And aligning power, responsibility, leadership and purpose will be a tall order for Berlin. The way in which the Munich consensus emerged – a slow-burning, reflective response to external expectations, rooted in long-term domestic debates about Germany’s role in the world – is something of a hindrance. Germany was asked to do more, and so it has, but that is only a first step. One key issue will be whether Berlin’s new approach receives recognition and encouragement from other important European states, drawing Berlin into the closest circle of their trusted relationships. An early indicator might be a remarkable interview the British defence secretary, Michael Fallon, gave at the end of January 2016, suggesting Germany had finally been elevated to the status of a ‘top tier ally’, which from now on would place it alongside France and the United States, and would require significantly deepened exchanges of intelligence.1 Rather than an invitation to a newcomer, this elevation is closer to an acknowledgement of Berlin’s growing influence in international-security affairs, where previously it had been passive. The task now is to continue to define what ‘doing more’ with that influence means, and which German interests it is meant to serve. Dr. Bastian Giegerich, Director of Defence and Military Analysis, IISS, London. 1 Jochen Buchsteiner, ‘London will Deutschland als “Hauptsicherheitspartner”’, Frankfurter Allgemeine, 24 January 2016, p. 6, http://www.faz.net/ aktuell/politik/ausland/europa/f-a-z-exklusiv-london-will-deutschlandals-hauptsicherheitspartner–14031723.html. 233 The Munich Consensus and the Purpose of German Power 235 IV. Strategic Studies als „black elephant“ der deutschen Internationalen Beziehungen 237 19 Ungestellte Machtfragen I – Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik Der governance turn wird von der deutschen IB mehrheitlich als Axiom akzeptiert.1 Allerdings ist diese Konzeption jetzt an ihren fehlerhaften Grundannahmen gescheitert. Warum? Weil sich bei der Neuverhandlung der politischen Grundlagen der Weltordnung – seitens westlicher und nicht-westlicher Großmächte – vorschnell als überholt geglaubte Machtfragen, Fragen zur Rolle von Machtungleichgewichten sowie zu normativen Aspekten bei der Steuerung der Ordnung unabhängig vom Governance-Paradigma ihren Weg gebahnt haben. Und dies konsequenterweise zum Nachteil der post-westfälischen Elemente der bestehenden Ordnung. Damit geht eine Ära zu Ende, die den deutschen IB-Diskurs gegenwärtig noch bestimmt, aber als regressives Theorem im Sinne von Lakatos fortschrittshinderlich geworden ist.2 Ob die deutsche IB diese theoretische Herausforderung 1 Der Autor möchte sich für die wertvollen Hinweise von Peter Katzenstein (Cornell University), Renate Mayntz (MPIfG Köln), Andreas Nölke (Frankfurt), Jochen Prantl (ANU Canberra), Reinhard Wolf (Frankfurt), Hanns Maull (Trier), Detlef Nolte (GIGA Hamburg) und der Gutachter der ZfP bedanken. Unter „der deutschen IB“ wird in diesem Artikel durchgängig die von Wolf/ Deitelhoff als professionell rubrizierte Forschergruppe bezeichnet. Als Kategorisierung scheint dies hilfreich, monolithisch ist sie deshalb nicht: Nicole Deitelhoff / Klaus-Dieter Wolf, „Der Widerspenstigen Selbst-Zähmung? Zur Professionalisierung der Internationalen Beziehungen in Deutschland“ in: Politische Vierteljahresschrift 50, Nr. 3 (2009), S. 451–475. 2 Colin Elmann/Miriam Elman, „Introduction: Appraising Progress in International Relations Theory“ in: dies. (Hg.), Progress in International Relations Theory, Cambridge 2003, S. 20. annimmt, hängt von ihrer Fähigkeit ab, sich durch „kritische Selbstreflexion und Innovationskraft [zu] erhalten.“3 Der unten weiter vertiefte Ausgangspunkt dieser konzeptionellen Kritik am governance turn ist das empirisch weithin anerkannte Vorhandensein von governance deadlocks oder gridlocks in der internationalen Politik.4 Danach gibt es „one broadly accepted view [according to which] existing institutions and arrangements are mostly deadlocked in the attempt to solve some of the outstanding global issues“.5 Dieses neue systemische Phänomen kontrastiert scharf mit den nach dem Kalten Krieg implizit und explizit getroffenen end of history- Annahmen einer kooperationsorientierten globalen Welt. Die Gründe für diese Entwicklung finden sich im systemischen Streit um die politische Legitimität der zukünftigen Weltordnung.6 Dieser wird gegenwärtig unter den führenden Großmächten des 21. Jahrhunderts, vor allem China und die USA, ausgetragen. Das Verhältnis dieser Staaten ist dabei durch ein kritisches Vertrauensdefizit geprägt, das auch durch ihre immense wirtschaftliche Interdependenz 3 Christopher Daase, „Theorie der Internationalen Beziehungen“, in: Irene Gerlach/ Eckhard Jesse/ Marianne Kneuer (Hg.), Politikwissenschaft in Deutschland, Baden-Baden 2010, S. 337. Die selbstgewählte Fixierung der IB auf Standards und Agenden internationaler Journale wie IO wird dies jedoch erschweren. 4 Amrita Narlikar, Deadlocks in Multilateral Negotiations, Cambridge 2011; David Held, Gridlock, Cambridge 2013. 5 Centre for International Governance Innovation, „Filling the Gaps in International Governance“, 29. Oktober 2011 in: http://www.cigionline.org/publications/2012/6/unfinished-house-filling-gaps-international-governance, S. 28. Dieser Konsens wird von drei Institutionen bekräftigt: Martin Commission, „The Report of the Oxford Martin Commission for Future Generations“ in: http:// www.oxfordmartin.ox.ac.uk/downloads/commission/Oxford_Martin_Now_ for_the_Long_Term.pdf (2013), durch den UNDP Report von Ngaire Woods / Jochen Prantl zu „Transforming Global Governance for the 21st Century“ (New York 2013) und das World Economic Forum, das 2011 im WTO deadlock eines der größten „global governance failures“ sah (in: http://reports.weforum.org/ wp-content/blogs.dir/1/mp/uploads/pages/files/global-risks–2011.pdf). 6 Maximilian Terhalle, The Transition of Global Order: Contestation and Legitimacy, New York 2015. 238 Maximilian Terhalle nicht geschmälert wird. Beide Staaten agieren in diesem Streit um den (welt-)politischen Konsens als revisionistische Mächte, deren Antrieb jeweils prioritär durch das jeweilige nationale Interesse geprägt ist. Erst wenn deshalb ein neuer machtpolitischer und normativer Konsens im Sinne eines „constitutional bargain“ qua Verhandlung erreicht ist7, kann die Neustrukturierung internationaler Institutionen erfolgreich zur Aufhebung der bestehenden deadlocks führen. In diesem Sinne haben Foot und Walter die Auseinandersetzung zwischen den USA und China richtigerweise als zentral für die Weltpolitik beschrieben: „the global order and the attitudes and behavior of these two important states are a mutually constitutive social phenomenon“.8 Die konzeptionelle Kritik dieses Artikels ist in drei Abschnitte gegliedert. Erstens werden die Hauptargumente des governance turn rekapituliert. Dies geschieht anhand aktueller Arbeiten zweier als repräsentativ für diese Forschungsrichtung geltender deutscher IB-Forscher und schließt die thematische Einbettung ihrer Ansätze in der internationalen Forschung ein. Der zweite Schritt ist der analytische Kern der Untersuchung. Hier werden die drei zentralen Grundannahmen des governance turn problematisiert: die Gemeinwohlorientierung, die Rolle von Großmächten im policy cycle sowie Führung in Global Governance-Theorien. Chinesische Sichtweisen werden in die Analyse inkorporiert. Im dritten Teil werden zwei deutsche Theorietraditionen identifiziert, welche die Reformfähigkeit der Disziplin retardieren (Regime-Theorie, Habermas’ Kommunikationstheorie). Die Zusammenfassung der hier vorgelegten Bestandsaufnahme deutet auf zukünftige Forschungsperspektiven hin, die der governance turn ver- 7 Jochen Prantl, Effective Multilateralism: Through the Looking Glass of East Asia, London 2013, S. 7. 8 Rosemary Foot / Andrew Walter, China, the United States and Global Order, Cambridge 2011, S. 23. Trotz des Gewichtszuwachs Indiens (Brasiliens) wird die Analyse aufgrund der heute weitgehend akzeptierten Zentralität des US-China-Verhältnisses für die Weltpolitik auf dieses Verhältnis begrenzt. 239 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik deckt hat. Dazu gehört unter anderem der Forschungsbereich „Globale Ordnung“. Ihm muss sich das Fach stellen, will es sich nicht mit seinen vor 20 Jahren entworfenen, heute aber konzeptionell begrenzenden Theorieparametern zufriedengeben. 1. Kernthesen des governance turn9 Die kürzlichen Beiträge von Risse und Zürn im renommierten Handbook of International Relations können als komprimierte Fassungen ihrer langjährigen Forschungsagenden betrachtet werden.10 Da sie durch ihre verdienstvollen Arbeiten in den letzten 20 Jahren wesentlich zur Etablierung des governance turn in Deutschland beigetragen haben, dieser mithin als das „Dach“11 für die vielfältigen Strömungen in der IB betrachtet wird, werden ihre jeweiligen Beiträge zum oben genannten Handbuch hier als repräsentativ für die deutsche Governance-Forschung betrachtet. Dieser Selektionsmechanismus soll nicht die Leistungen anderer deutscher Governance-Forscher schmälern, erscheint aber zur Veranschaulichung vertretbar.12 Nicht zuletzt ist die internationale Perzeption der deutschen IB durch den Fokus der letz- 9 Praktiker wie Xi Jinping und Henry Kissinger nutzen den Begriff governance heute auch. Xis The Governance of China (Beijing 2014) liest sich konsequenterweise als staatlich gelenkter Aufbau des Landes und als souveränitätssichernde Außenpolitik. Und wenn Kissinger in World Order (New York 2014) von governance spricht, geht es ihm ausschließlich um die zwischenstaatliche und hegemoniale Steuerung der Weltpolitik. Damit legen sie nahe, welche Interpretationen von Global Governance in diesen zentralen Ländern politisch Gewicht besitzen. 10 Walter Carlnaes / Thomas Risse / Beth Simmons (Hg.), Handbook of International Relations, New York 2013. 11 Daase, Theorie der Internationalen Beziehungen, a. a. O. (FN 3), S. 332; Deitelhoff /Wolf, Der Widerspenstigen Selbst-Zähmung, a. a. O. (FN 1), S. 451–475. 12 Volker Rittberger /Andreas Kruck / Anne Romund, Grundzüge der Weltpolitik, Wiesbaden 2010; Steffen Mau/Jens Steffek, „Transnationalismus und Transnationalisierung in der Soziologie und den IB“ in: Stephan Stetter (Hg.), Ordnungen und Wandel in der Weltpolitik, Leviathan 28 (2013), S. 204–225; Tanja Brühl / Elvira Rosert, Die UNO und Global Governance, Wiesbaden 2014. 240 Maximilian Terhalle teren auf governance bestimmt. Dementsprechend sollen die beiden Beiträge in diesem Abschnitt zunächst zusammengefasst werden, um die Grundlage für die danach folgende konzeptionelle Kritik zu legen. Risses Transnational Actors and World Politics13 und Zürns Globalization and Global Governance (2013)14 lassen wesentliche Übereinstimmungen in ihren Grundthesen erkennen. Drei Parallelen lassen sich herausdestillieren. Erstens: Beide Argumentationsschemata gründen sich auf eine fast vollständig institutionalisierte Welt. Wo Risse „increasing institutionalization“15 ausmacht, sieht Zürn die Weltpolitik auf dem Weg in eine „integrated global society“.16 Zweitens: Risse und Zürn rechnen Global Governance (GG) die Aufgabe zu, globale Probleme zu lösen und öffentliche Güter herzustellen und zu verteilen. Während Risse darunter „the various institutionalized modes of regulating social issues … and providing collective goods“17 versteht, sieht Zürn in GG die „entirety of regulations with reference to solving specific denationalized problems … or providing transnational goods.“18 Letzterer geht hier etwas weiter als Risse (der das Streben nach dem „common good“ gleichsam zugrundelegt19), indem er betont, dass GG auf das Erreichen von „normatively laden political goals in handling common problems“ gerichtet sei.20 Drittens: Aufgrund der globalen Qualität der neuen Herausforderungen sei die Staatenwelt zwar (noch) nicht obsolet, aber die Rolle von Staaten inhärent begrenzt. Risse sieht Staaten als Teil eines dreiphasigen policy circle. Die erste Phase des agenda setting ist dabei im wesentlichen von transnationalen Akteuren bestimmt, wie auch die dritte, in 13 Thomas Risse, „Transnational Actors and World Politics“ in: Carlnaes/Risse/ Simmons, Handbook of International Relations, a. a. O. [FN 10)], S. 426–452. 14 Michael Zürn, „Globalization and Global Governance“ in: ebd., S. 401–425. 15 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 432. 16 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 402. 17 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 439. 18 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 408. 19 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 428, 434. 20 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 408. 241 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik der es um die Implementierung geht; nur in der Phase dazwischen, in der es um „international rule creation and … treaty making“ geht, steht der Staat formal im Mittelpunkt.21 Es ist diese quasi-notarielle Funktion, die den Staat heute ausmacht. Zürn zeichnet die eigentliche Rolle des Staates in Risses Phasen-Modell dann etwas deutlicher, wenn er behauptet, der Nationalstaat sei „in the process of transformation into a post-national constellation.“22 Mit diesen Kernthesen zum governance turn haben sich Risse und Zürn erfolgreich in den mainstream der internationalen Forschung zum Thema gestellt und diesen teilweise mitgeformt. In diesem Sinn waren es Barnett und Sikkink, die im Oxford Handbook of International Relations sagten, dass die Governance-Forschung auf das Identifizieren von Problemen der collective action und das Bereitstellen globaler öffentlicher Güter fokussiert sei.23 Ganz im Sinne von Risse und Zürn verdichteten sie dann ihren Ansatz, da sich ihrer Ansicht nach das Governance-Konzept erfolgreich als „a worthy alternative to anarchy“ durchgesetzt habe.24 Zusammen mit der Aussage des vormaligen ISA-Präsidenten David Lake aus dem Jahre 2010, dass sich Global Governance nunmehr als leitende Forschungsagenda auch in den USA durchzusetzen begönne25, blieb kein Zweifel, so schien es, an der Überzeugungskraft der globalen Neuausrichtung der Disziplin durch den governance turn. Mit anderen Worten: Die Arbeiten von Risse und Zürn repräsentieren die nationale und internationale Governance-Forschung par excellence. 21 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 436. 22 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 416. 23 Michael Barnett / Kathryn Sikkink, „From International Relations to Global Society“ in: Christian Reus-Smit / Duncan Snidal, The Oxford Handbook of International Relations, New York 2008, S. 63. 24 Barnett / Sikkink, From International Relations to Global Society, a. a. O. (FN 23), S. 78. 25 David Lake, „Authority, Order, and the Foundations of Global Governance“ in: International Studies Quarterly 54, Nr. 3 (2010), S. 587–613. 242 Maximilian Terhalle Der nächste, zentrale Abschnitt dieses Aufsatzes nimmt die von Daase vorgetragene Kritik an der „theoretischen Engführung“ der Governance-Forschung auf, verneint aber, dass die „Überwindung dieses Defizits möglich ist“.26 Vielmehr zeigt die genaue Untersuchung der zugrundeliegenden Annahmen des governance turn, der eingeflossenen spezifisch deutschen IB-Theorietraditionen und der erkennbar einflussreichen, eurozentrischen Weltbilder der beiden Autoren, dass die fortschrittshinderliche Natur des Governance-Diskurses nach Lakatos als regressives Theorem abgelöst werden muss.27 Daases umsichtige Mahnung von 2010, man könnte „fast geneigt sein zu behaupten, sie [die Governance-Forschung] habe ihren Zenit bereits übertroffen“28, ist heute eingetroffen. Der hier verfolgte Ansatz der Konzeptkritik sieht sich dabei analytisch in der Tradition von Susan Strange. Sie hatte bei der Verfassung des für die damals naszente deutsche IB wegweisenden IO Special Issue von 1982 zu International Regimes gefragt, „whether the concept of regime is really useful to students of … world politics; and whether it may not even be actually negative in its influence, obfuscating and confusing instead of clarifying and illuminating, and distorting by concealing bias instead of revealing and removing it.“29 – Analog soll im Folgenden erarbeitet werden, ob der governance turn in ähnlicher Form Merkmale solcher Bias mit sich gebracht hat. 26 Daase, Theorie, a. a. O. (FN 3), S. 332, 333. 27 Elmann / Elman, Introduction, a. a. O. (FN 2), S. 20. 28 Daase, Theorie, a. a. O. (FN 3), S. 317. 29 Susan Strange, „Cave! Hic dragones: A Critique of Regime Analysis“ in: Stephen Krasner (Hg.), International Regimes, Ithaca 1983, S. 337. 243 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik 2. Eine Problematisierung der Grundannahmen des governance turn 2.1. Die Gemeinwohlorientierung Die erste, nicht-problematisierte Grundannahme der Governance- Literatur besteht darin, dass die Versorgung mit kollektiven Gütern auf einer bereits vorhandenen globalen Einigung über gemeinsame politische Zielvorstellungen und damit einer grundsätzlichen Interessenübereinkunft beruht. Anders ausgedrückt: Der (Welt-)Gesellschaftsvertrag, auf den die Gemeinwohlorientierung und Güterverteilungskompetenz von Global Governance schweigend aufbaut, existiert qua Konstatierung. Das ist die Bedeutung der Aussage, „governance presupposes some common interests and goal orientations beyond the nation state.“30 Obgleich von ihnen nicht konzeptionalisiert, erklärt sich daraus, weshalb der Prozess- und Strukturelemente vereinende Governance-Begriff für die Autoren eine globale Ordnung bereitstellt.31 Doch stellt diese axiomatische Behauptung das größte konzeptionelle Problem des Governance-Ansatzes dar. Die genuin politischen Fragen, um die es geht, zielen auf das Attribut common, das den Interessen und Zielvorstellungen schlicht vorgesetzt wird und das die ‚globale‘ Reichweite von Governance verdeutlichen soll. Dagegen muss gefragt werden: Wer gehört zu der adressierten Gruppe und, wichtiger, wer nicht; was beinhalten die gemeinsamen Zielvorstellungen und wessen Interessen sind hier verkörpert und wessen nicht? Der konstatierte Weltgesellschaftsvertrag impliziert allein gemeinsame Ansichten über die substantiellen, normativen und distributiven Ziele von Global Governance. Zürn und Risse übergehen 30 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 408; ähnlich: Zürn, „Global Governance as Multi-Level Governance“ in: David Levi-Faur (Hg.), Oxford Handbook of Governance, Oxford 2010, S. 731, 741. 31 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 413. 244 Maximilian Terhalle hier die im Fach vereinzelt gestreifte Kritik in diese Richtung.32 Die dringende Problematisierung soll an dieser Stelle nachgeholt werden. Zwei klassische Theoretiker verdeutlichen zunächst die grundsätzliche Problembehaftetheit der Governance-Annahmen. Harold Lasswell, einer der Begründer der späteren behavioralistischen Politikforschung, formulierte bereits 1935: „Politics is the study of who gets what, when and how“.33 Politik bedurfte mithin des politischen Streits (auch um Macht), mittels dessen sich die sozialen Werte einer Gruppe in einer Gesellschaft durchsetzten, während andere Gruppen einen Weg finden mussten, sich mit der Dominanz der siegreichen ersten Gruppe zurechtzufinden. Mit anderen Worten: Im Gegensatz zu Risse und Zürn, folgt man Laswell, ließ sich gerade keine natürliche Gemeinsamkeit hinsichtlich der Fundamente und Kernziele eines gesellschaftlichen Arrangements feststellen. Hedley Bull zeigt ebenfalls, dass jedwede Definition gemeinsamer Ordnungsvorstellungen nicht vorweggenommen werden kann: „The order which men look for in social life is … an arrangement of social life such that it promotes certain goals or values.“34 Wie Lasswell sagt Bull, dass es einen politisch umkämpften, schließlich aber entschiedenen ›social purpose‹ geben muss, der als Grundlage der jeweiligen sozialen Ordnung dient. Aber warum, so muss man fragen, nehmen Risse und Zürn diese klassischen Einsichten nicht wahr? Warum lassen sie jenes „fundamental issue, facing proposals for international governance“, wie Gilpin es 32 Renate Mayntz, „Von der Steuerungstheorie zu Global Governance“ in: Gunnar Schuppert / Michael Zürn (Hg.), Governance in einer sich wandelnden Welt, Wiesbaden 2008, S. 48, 55–56; Claus Offe, „Governance – ‚Empty Signifier‘ oder sozialwissenschaftliches Forschungsprogramm?“ in: PVS-Sonderheft (2008), S. 61–76; Felix Berenskoetter, „Mehr Kreativität wagen“ in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 21, Nr. 2 (2014), S. 133–139; Edgar Grande, „Governance- Forschung in der Governance-Falle?“ in: Politische Vierteljahresschrift 53, Nr. 4 (2012), S. 565–592. 33 Harold Lasswell, World Politics and Personal Insecurity, New York 1935. 34 Hedley Bull, The Anarchical Society, New York 2002, S. 3–4. 245 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik ausdrückt, nämlich „governance for what“, außer Acht?35 Und warum sehen sie nicht die Notwendigkeit des „What are the social, political, and economic purposes that governance is to serve?“36 – Um deshalb tiefer in die „unspoken assumptions“37 der Global Governance-Literatur einzudringen, wird zwei Ansätzen konsekutiv nachgegangen. Erstens wird die Gemeinwohlannahme im Kontext naturrechtlicher Philosophieschulen betrachtet und zum anderen wird der Einfluss jüngerer Völkerrechtsdebatten auf das Thema bemessen. In seiner hier stark verkürzten Argumentation rekurriert Koskenniemi auf Samuel Pufendorf. Letzterer hatte sich, wie Hobbes, mit der menschlichen Natur und ihrer Bedeutung für das Gemeinwesen auseinandergesetzt. Er stritt ab, dass Menschen Sozialfähigkeit angeboren oder Sozialisierung möglich sei. Vielmehr behauptete er, dass alle Menschen zwar durch Eigennutz charakterisiert seien, sie aber durch ihren Selbsterhaltungstrieb und wissend um ihre eigenen Schwächen regelrecht zur Sozialfähigkeit gezwungen seien. Pufendorf nahm deshalb an, dass dies universal auf Menschen zuträfe: „There was nothing locally specific about these features; they had the same universal power as the laws of geometry or gravity.“38 Solches Naturrecht begründete in Pufendorfs Augen jene „social rationality … [whose] commands are articulated by a science of government, the techniques of peace, security and welfare.“39 Koskenniemi argumentiert dann überzeugend weiter, dass sich diese 300 Jahre alte Pufendorf ’sche Logik, deren Essenz die westlichen völkerrechtlichen Debatten der 1970er und 1980er Jahre als Koinzidenz von „interdependence and enlight- 35 Robert Gilpin, „A Realist Perspective on International Governance“ in: David Held/Anthony McGrew (Hg.): Governing Globalization, Cambridge 2002, S. 237–248. 36 Gilpin, Realist Perspective, a. a. O. (FN 35), S. 246; auch: Henk Overbeek, „Forum: Global Governance: Decline or Maturation of an Academic Concept?“ in: International Studies Review 12 (2010), S. 697–702. 37 James Joll, The Anarchists, London 1966. 38 Martti Koskenniemi, The Politics of International Law, Oxford 2011, S. 311. 39 Ebd., S. 312. 246 Maximilian Terhalle ened self-interest“40 festhielt, in den souveränitätskritischen Debatten des Völkerrechts erneut verfestigte, die nach dem Kalten Krieg mit neuem Vokabular einsetzten. Jetzt begann ein Diskurs, der Souveränität nicht mehr als genuine Schutznorm gegen Nichteinmischung betrachtete, sondern ihr nur noch ein funktionales Attribut zubilligte: „…, sovereignty has no intrinsic sense beyond the objectives it is supposed to serve, [for instance], security, welfare, human rights, ‚good governance‘, and the ‚rule of law‘“.41 Der Anspruch der dieser neuen westlichen Rhetorik und Praxis innewohnenden Kritik an klassischer Souveränität lag darin, dass zu ihrer Umsetzung „the process of ruling the [. populations] ought now to take place by global systems of management that do not respect the old and ‚artificial‘ boundaries that exist between states.“42 Governance wurde somit im wesentlichen in die Hände von technokratischen Experten und anderen Wissenssystemen gelegt: „Only the optimal functioning of these systems may produce happiness and safety for global populations.“43 Pufendorf hatte dies über 300 Jahre zuvor als die ‚Wohlfahrt der Menschen‘ bezeichnet. Koskenniemi führt dann reflektierend zurück in Richtung der oben gestellten Ausgangsfrage nach dem ‚social purpose‘ von Global Governance. Die Reduktion von Souveränität auf ihre funktionale Zufriedenstellung der genannten Ziele „assumes that humans are born ready-made, with stable and unchanging preferences, always acting to maximize utility“.44 Die Sozialibität, von der Pufendorf axiomatisch ausging, hat sich bis heute in der Global Governance-Forschung erhalten. Deshalb muss gefragt werden, ob nicht jene „reduction to purpose were itself an ideology that relied on a myth – namely the myth 40 Ebd., S. 316. 41 Koskenniemi, „What Use for Sovereignty Today?“ in: Asian Journal of International Law 1 (2011), S. 64, 63. 42 Ebd. S. 65. 43 Ebd. S. 65. 44 Ebd., S. 69. 247 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik of the transparency of the purpose?“45 Anders ausgdrückt: Die deutsche Global Governance-Forschung hat den ‚social purpose‘ ihres Forschungsobjekts nicht weiter problematisiert, weil sie davon ausgeht, ganz Pufendorf, dass die Nützlichkeit von Governance gleichsam für jedermann erkennbar ist und überdies die Governance-Anstrengungen qua natura legitim sind. Der Rationalist Robert Keohane, dessen wesentlicher Einfluss (auch) auf die deutsche IB von seinen Arbeiten und seiner langjährigen Herausgeberschaft von IO herrührt, bringt dieses normative Gemeinwohlaxiom der Governance-Forschung gleichwohl auf den Punkt, wenn er sagt, das Ziel der Anstrengungen sei die Beförderung der „beneficial aspects on human security, human welfare and human liberty as a result of a more peaceful and free world.“46 Das Entscheidende ist, dass die Mehrheit der deutschen IB diese Grundannahme – ganz Keohane – für unbestreitbar hält. Insoweit ist sie ganz im liberalen US Mainstream aufgegangen, ohne Reflektion seiner zugrundeliegenden Annahmen.47 Damit sind Risses wie auch Zürns Analyseparameter unlösbar in jener westlichen Weltsicht verhaftet, von der oben bereits die Rede war. Bei allen Unterschieden im einzelnen entspricht diese Position derjenigen John Ikenberrys, nach dessen Ansicht es „only one path to modernity … and that is essentially liberal in character“ gäbe.48 Damit ähneln sie überdies der offiziellen US-Haltung, 45 Ebd., S. 66. 46 Robert Keohane, „Twenty Years of Institutional Liberalism“ in: International Relations 26, Nr. 2 (2012), S. 125–138. 47 Dagegen Richard Little: „It may appear axiomatic to Liberal Institutionalists that states should wish to promote economic regimes built on liberal norms and principles. And the same argument applies to the promotion of human rights, the elimination of pollution. … But this position disregards the fact that it is by no means universally agreed that liberal norms and principles should be underpinning regimes in the international system.“ „International Regimes“ in: John Baylis / Steve Smith (Hg.), The Globalization of World Politics, New York 2006, S. 381. 48 John Ikenberry, „The Myth of the Autocratic Revival. Why Liberal Democracy Will Prevail“ in: Foreign Affairs 89, Nr. 3 (2009), S. 93. 248 Maximilian Terhalle wonach heute nur „a single model for national success [in global politics]“ möglich sei.49 Aus diesem „cognitive imperialism“, wie es von Laue vor knapp 30 Jahren genannt hat50, folgt dann die Konvergenzannahme der Weltpolitik, die Governance-Ansätzen zugrundeliegt. Kurzum: Die wissenssoziologische Sozialisierung in den Grundannahmen der regimetheoretischen Arbeiten Keohanes zu „like-minded [and] advanced industrialized states“51 scheint so tief, dass die Ansätze der beiden Autoren folgerichtig eine besonders starke OECD-Verhaftetheit erkennen lassen.52 Dennis Wrong hat diese Welt deshalb richtigerweise als die des „oversocialized man“ bezeichnet.53 Koskenniemis naturrechtliche Anmerkungen müssen allerdings ergänzt werden. Denn sein Hinweis auf Pufendorfs Annahme, dass die Welt immer schon in der Vernunftbegabung hinsichtlich der Erkennung des Gemeinwohls der Menschen vereint war, geht einher mit einer weiteren Beobachtung, die das historisch Selbstverständliche, das Global Governance in der deutschen IB anhaftet, kritisch reflektiert. Im Kern geht es darum, dass die Governance-Anhänger versäumt haben, ihre Ambitionen kritisch historisch zu reflektieren. Zum Beispiel betont Zürn, „societal denationalization … may change the constitution of world politics“.54 Ein Blick auf den disziplingeschichtlichen Enthusiasmus des heute gerne herangezogenen Völkerrechts, der regelmäßig nach der Beendigung von Kriegen aufzukommen begann, hätte allerdings geholfen, die als innovativ betrachteten Forschungsbeiträge besser zu kontextualisieren. Der nüchterne Blick hätte eine Kontinuität aufgezeigt, die die progressiven Neukonzeptionalisierungen nach den Weltkriegen (Völkerbund; UN), dem Vietnam-Krieg, 49 US National Security Strategy zit. in: Ian Clark, Legitimacy in International Society, Oxford 2005, S. 174. 50 Theodore von Laue, The World Revolution of Westernization, Oxford 1987, S. xvi. 51 Keohane, After Hegemony, Princeton 1984, S. 246, 247. 52 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 411. 53 Dennis Wrong, The Oversocialized Conception of Man, New York 1999. 54 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 408, 416. 249 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik der Dekolonialisierung (UN Convention on the Law of the Sea; Entwurf der Neuen Internationalen Wirtschaftsordnung) und dem Kalten Krieg (UN Millenium Goals) verbindet. Kennedy hat vier Parallelen für diese Perioden benannt:55 „In each era it seemed that … States and what seemed the illusions of sovereignty were being swept aside by technological, social and political developments. In each generation, it seemed that new theoretical insights, often from neighboring disciplines, allowed us to see, perhaps for the first time, that sovereignty, and the State are illusions, linguistic misunderstandings, inconvenient superstitions or religious fantasies the secular pragmatist best sets to one side. Each renewalist wave assaulted international law and the practice of international institutions for their formalism. … Each renewalist generation aimed for a broader conception of international politics.“ Und dennoch: Trotz der wiederholt gleichklingenden Kritik an Staaten sind sie zentrale Akteure der Weltpolitik geblieben. Es ist nicht nur die häufig unerwartete Adaptionsfähigkeit von Staaten an historisch unterschiedliche politische Dynamiken, die Staaten als Akteure erhalten hat.56 Es ist auch der Staat als soziale Identifikations- oder zumindest Bezugsgrundlage für die jeweiligen Gesellschaften, der bisher alle kosmopolitischen Loyalitätsbezüge überdauert hat.57 Und 55 David Kennedy, „New World Order: Yesterday, Today, and Tomorrow“ in: Transnational Law & Contemporary Problems 4 (1994), S. 359. 56 Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Ithaca 1998, S. 167–212. 57 „While the changing cultures of historiography have been tied to changes within US universities and American society at large, they do not necessarily reflect clear changes in majority opinion. Among large segments of the American population there is strong resistance to deconstructing national history and world historical narratives by shifting away from topoi such as the idea of US exceptionalism or the primacy of Western civilization on the global stage“ (Dominic Sachsenmaier, Global Perspectives on Global History, Cambridge 2011, S. 107). 250 Maximilian Terhalle besonders sind es der Staat und hier besonders die führenden Großmächte einer jeweiligen Epoche, die auf die materiellen und normativen Grundlagen der Gemeinwohlformulierung wesentlichen Einfluss nehmen. 2.2. Die Rolle von Großmächten im policy cycle Die zweite Grundannahme betrifft deshalb die sekundäre Rolle von Staaten in der Global Governance. Risse sieht Staaten als Teil eines dreiphasigen policy circle. Die erste Phase des agenda setting ist dabei im wesentlichen von transnationalen Akteuren bestimmt, wie auch die dritte, in der es um die Implementierung geht. Nur in der zweiten Phase, in der es um „international rule creation and … treaty making“ geht, steht der Staat formal im Mittelpunkt.58 Für ihn findet internationale Politik dabei in einem klar strukturierten policy cycle statt. Politik ist das Regulieren (welt-)gesellschaftlicher Angelegenheiten und die entsprechende Versorgung mit globalen Gütern. Mit der analytischen Festsetzung eines policy cycle und der gleichzeitigen Nicht-Nennung anderer Dynamiken von Politikabläufen macht er deutlich, dass er diesen Kreislauf als sich wiederholend betrachtet. Konsequenterweise wird vernachlässigt, dass dieser Kreislauf jederzeit unter- oder vollständig auf- und abgebrochen werden kann. Dass Risse diese Möglichkeit für sein Modell ausschließt, zwingt, nach dem Warum zu fragen. Wenn ein Bruch des Kreislaufs oder gar sein vollständige Infragestellung nicht vorgesehen ist, kann dies aus dem Maß an Sozialisationsqualität der Akteure (Staaten) hergeleitet werden. Und damit kommen unweigerlich der Begriff der Sozialisierung und jüngere Korrekturen hierzu in die Debatte. Das hinter Risses Politik-Kreislauf stehende Verständnis kann dabei analog aus dem Kaskadenmodell ab- 58 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 436. 251 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik geleitet werden.59 Analytisches Kernmerkmal des – wie Risses policy cycle – dreistufigen Kaskadenmodells ist der norm life cycle.60 Sozialisierung wird weithin verstanden als ein Prozess des „taking on the identities and interests of the dominant peer group in international society“, basierend auf einem endogenen, überzeugungsgeleiteten Identitätswandel.61 Sozialisierung ist dabei „the one process concept in IR that is uniquely constructivist.“62 Die genaue Lektüre des Aufsatzes von Finnemore und Sikkink zeigt, dass Sozialisationsprozesse einer unilinearen, normativ-progressiven Richtung folgen.63 Mitbeeinflusst durch die erfolgreichen Aufnahmeverhandlungen ostund mitteleuropäischer nach 199164, scheitern diese Prozesse jedoch gegenwärtig an neuen Großmächten. Im Falle Chinas zeigt sich, dass für einen Bruch des Sozialisierungsprozesses kein Platz in dem dazugehörigen Konzept vorgesehen ist. Wie Amrita Narlikar belegen konnte: Zwischen 1970 und 2010 legte Peking zunächst Wert auf die Mitgliedschaft in möglichst vielen Regimen und Organisationen; dann begann es, die vermittelten Normen 59 Martha Finnemore / Kathryn Sikkink, „International Norm Dynamics and Political Change“ in: International Organization 52, Nr. 4 (1998), S.  895–909; Thomas Risse / Kathryn Sikkink, „The Socialization of International Human Rights Norms into Domestic Practices: Introduction“ in: Thomas Risse / Kathryn Sikkink / Stephen Ropp (Hg.), The Power of Human Rights International Norms and Domestic Change, New York 1999, S. 1–38. 60 Finnemore und Sikkink charakterisieren die erste Stufe der „norm emergence“ als „persuasion by norm entrepeneurs“; diese versuchen „to convince a critical mass of states … to embrace new norms“; auf der zweiten Stufe versuchen die entscheidenden Staaten „to socialize other states to become norm followers“; und auf der letzten Stufe tritt dann schließlich die „norm internalization“ ein (Finnemore / Sikkink, International Norm Dynamics, a. a. O. [FN 59], S. 895). 61 Michael Barnett, „Social Constructivism“ in: Baylis/Smith, The Globalization of World Politics, a. a. O. (FN 47), S. 268. 62 Iain Johnston, Social States. China in International Institutions, 1980–2000, Princeton 2008, S. xvi. 63 Finnemore / Sikkink, International Norm Dynamics, a. a. O. (FN 59), S. 904–5, 907. 64 Ebd., S. 900. 252 Maximilian Terhalle zu internalisieren65, um aber seit geraumer Zeit, nach der Erlangung erheblicher materieller Macht und Selbstbewusstseins, unabhängig zu entscheiden, was in seinem (Sozialisierungs-)Interesse liegt und was nicht.66 Diese Reihenfolge des (Nicht-)Sozialisierungsprozesses stellt zumal das Kaskadenmodell von Finnemore/Sikkink auf den Kopf.67 Bezeichnenderweise geschieht all das, obwohl China heute Mitglied in über 100 Organisationen und Signatarstaat von über 300 internationalen Verträgen ist, wie ein ranghoher chinesischer Diplomat verlautbarte.68 Risses policy cycle unterliegt damit derselben Problematik wie das Kaskadenmodell: Die agency des zu Sozialisierenden wird missachtet, der Sozialisierende als passives Objekt betrachtet. Terhalle konnte bereits zeigen, dass Sozialisierung konventionell nur als in eine Richtung wirkend gedacht wird, diese deterministische Richtungsbeschränkung aber die Entscheidungsfreiheit des (vermeintlich) zu Sozialisierenden ausblendet.69 Der Position Risses widersetzt sich China jedoch heute mit großer Selbstverständlichkeit, wenn sein ehemaliger Außenminister in Rage benachbarten Staaten verdeutlicht: „China is a big country and other countries are small countries and that is just a fact“.70 Und ähnlich vehement lehnt es China ab, das Mitglied der UN Convention on the Law of the Sea ist71, die normsetzende Wirkung dieser Institution anzuerkennen. Vielmehr entzieht es sich unilateral wie selbstverständlich dem Streitbeilegungsmechanismus, wenn 65 Kulminierend im WTO-Beitritt im Dezember 2001. 66 Narlikar, New Powers. How to Become One and How to Manage Them, London 2010, S. 71. 67 Finnemore / Sikkink, International Norm Dynamics, a. a. O. (FN 59), S. 895. 68 Le Yucheng, „Policy Planning Chief Gives Speech at MASI Meeting“. 11. Juni 2011 in: http://www.ciss.pku.edu.cn/en/documentviewformac.aspx?id=700. 69 Maximilian Terhalle, „Reciprocal Socialization“ in: International Studies Perspectives 12, Nr. 4 (2011), S. 345; Charlotte Epstein, „Socialization or Infantilization?“ in: International Studies Perspectives 13, Nr. 2 (2012), S. 135–145. 70 Yang zit. in Economist, „A Rare Look Inside the World’s Biggest Military Expansion“, 7. April 2012 in: http://www.economist.com/node/21552193. 71 Gleichzeitig konnte es beim Beitritt einige Kompensationen durchsetzen. 253 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik es nüchtern klarstellt: „The Chinese people have without challenge enjoyed and exercised certain rights in the South China Sea throughout recorded history. Those rights do not derive from UNCLOS“.72 Zürn versucht diese Verwerfungen der Global Governance-Sicht zu minimalisieren, indem er Chinas Außenpolitik als „reform … from inside“ kategorisiert, um Peking damit als sozialisiert und global governance-tauglich zu beschreiben.73 Dieser Versuch ist jedoch genauso ungeeignet, die neuen Ordnungsdynamiken zu greifen wie der Risses, der Chinas Governance als Ausdruck von limited statehood bezeichnet, um es weiterhin in seine Parameter einordnen zu können.74 Beide übersehen sowohl die stetig wachsende materielle Macht (und die damit einhergehende offensive Diplomatie) als auch die normative Divergenz, die den Revisionismus Chinas in der gegenwärtigen Ordnung nicht als sozialisiert und damit „orthodox“ im Sinne Buzans, sondern am ehesten in der Kategorie „radical“ erscheinen lassen.75 Dieser Befund wird noch dadurch bestärkt, dass die USA in vielfacher Form zu den gegenwärtig beobachtbaren deadlocks in der internationalen Politik beigetragen hat. Richtigerweise als Begründerin der bestehenden Ordnung und damit – unrichtigerweise – als dem Status quo zugewandt betrachtet76, haben die USA erneut in der 72 Zhiguo Gao / Bing Jia, „The Nine-Dash Line in the South China Sea“ in: The American Journal of International Law 107, Nr. 1 (2013), S. 121. 73 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 417. 74 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 443. Treffend zu Risses unausgewogenem Beleg durch Chinas Umweltpolitik: Foot / Walter, China, the United States and Global Order, a. a. O. [FN 8], S. 195). 75 Barry Buzan, People, States & Fear, Colchester 2007. S. 242. – Umfassend: Terhalle, Transition, a. a. O. (FN 6); David Shambaugh, China Goes Global, New York 2013. Risse und Zürn übersehen darüber hinaus aber auch Chinas Bekunden, „[that it] will want to lead the 21st century as co-equal [to the United States]“ (Yew zit. in Terhalle, Transition, a. a. O. [FN 6], S. 107). 76 Für die USA ist der Begriff enmeshment besser geeignet (Evelyn Goh, „Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia“ in: International Security 32, Nr. 3 [2007/8], S. 121). 254 Maximilian Terhalle National Security Strategy von 2010 mit großer Deutlichkeit offiziell betont, dass sie die Durchsetzung ihrer Interessen nicht an Governance-Komplexe binden würde, „[since] no international order can be supported by international institutions alone“; deshalb sei ein „simply … working inside formal institutions and regimes“ völlig ausgeschlossen.77 Ohne großes Aufhebens hat Washington vielfach Großmachtpraktiken angewandt, die seine Unabhängigkeit von bestehenden Governance-Arrangements unterstreichen.78 Dies geht einher mit der uramerikanischen (und der dem deutschen Verständnis diametral gegenüberstehenden) Aversion gegen interventionistische Staatspolitik (‚big government‘), die den von außen steuernden, teilweise supranational gedachten Global Governance-Ansatz grundsätzlich ablehnt.79 Zusammengenommen entsteht so ein theoretisches Bild, in dem durch den Ausschluss der Möglichkeit des Scheiterns der Sozialisation werdender oder des ‚enmeshment‘ etablierter Großmächte globale Regulierungsmechanismen geschaffen werden, die funktional lautlos die (in der anfänglich gegebenen Definition von Global Governance) als notwendig erkannten ‚global public goods‘ bereitstellen. Staaten, wie es Zürn in Ergänzung zu Risse tut, auf die Implementierung der von Governance-Experten empfohlenen Po- 77 White House, „The National Security Strategy“, Washington 2010 in: https:// www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy. pdf, S. 40–41. 78 Daniel Drezner, All Politics is Global. Explaining International Regulatory Regimes, Princeton 2007. 79 Rosemary Foot, US Hegemony and International Organizations, Oxford 2003, S.  11; David Rabkin, Law Without Nations? Princeton 2005, Kap.  2; Mayntz, Steuerungstheorie, a. a. O. (FN 32), S. 47. Im Gegensatz dazu sehen Zürn und Mathias Koenig-Archibugi (New Modes of Governance in the Global System, New York 2006, S. 236–254) die Zukunft der internationalen Politik in der Notwendigkeit der Entwicklung supranationaler Institutionen. – Narlikar (GIGA- Präsidentin) hingegen hob die Ungeeignetheit des Sozialisationsarguments zur Erklärung der Politiken Chinas, Indiens und Amerikas bei einer Diskussion im Auswärtigen Amt hervor (3/11/2014). 255 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik litikinhalte zu reduzieren80, verkürzt die signifikanten Entwicklungsdynamiken der heutigen internationalen Politik.81 Denn wenn die in der praktischen internationalen Politik vielfach aufgetretenen governance deadlocks just durch die manifesten Widersprüche zwischen neuen und alten Großmächten erklärbar sind, muss man abschlie- ßend fragen, wieso die Governance-Literatur trotzdem auf diesem Ansatz insistiert. Aus den Bemerkungen zum Phänomen Sozialisierung lässt sich folgern, dass die Governance-Sicht auf die Weltpolitik im wesentlichen von bereits sozialisierten Staaten ausgeht. Wo wird dann aber Politik gemacht? Ist es eine neue, herrschaftsfreie Form der Politik? Da Staaten zudem in diesem Narrativ eine untergeordnete Rolle spielen, ist es wichtig, sich daran zu erinnern, dass die Kernkritik des governance turn am zwischenstaatlichen Recht in den 1990ern dahin ging, dass dieses nicht in der Lage sei, in Zeiten der Globalisierung Sicherheit und Wohlfahrt bereitzustellen.82 Deshalb folgte die sprachliche Neu-Einteilung der Weltpolitik in funktional diversifizierte Politikfelder (Handel, Menschenrechte, Umwelt etc.), die entsprechend nur durch sektorale Öffentlichkeiten adressiert werden konnten. Die Arbeit innerhalb der sektoralen oder Regime-Bereiche übernahmen fortan Experten und einschlägige NGOs.83 Damit entstand gleichzeitig eine unkoordinierte Parallelität innerhalb und zwischen sektoral ausgelegten Politikfeldern, deren fragmentierender Charakter nicht durch technokratische Regularien aufgelöst werden kann. Deshalb ist Kennedy beizupflichten, wenn er sagt, „[that] an overt and conscious 80 Zürn, Global Governance, a. a. O. (FN 30), S. 735. 81 Und verkennt die konservative Natur innergesellschaftlicher Mehrheitsverhältnisse (US Kongress)/Parteidirektiven (chin. ZK) vis-a-vis verbindlicher internationaler Abmachungen. 82 Koskenniemi, Politics of International Law, a. a. O. (FN 38), S. 326. 83 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 412–3. 256 Maximilian Terhalle global political process is altogether absent, replaced by conversations and struggles with limited political vernacular“.84 Dies unterstreicht, dass das Ende des Kalten Krieges und das aus westlicher Sicht damit einhergehende globale Vorwalten eines liberalen Paradigmas zu dem – verfehlten – theoretischen Glauben geführt hat, nunmehr sei Politik auf das technokratische Maximieren spezifischer Regulationsprobleme, d. h. global public goods, beschränkt. Diese angenommene und theoretisch unterlegte Entpolitisierung von Politik und ihre weitestgehende Ersetzung durch ein global administrative law hat sich – spätestens – mit der Rückkehr zentraler politischer Fragen nach den materiellen und normativen Konturen der Weltordnung im Widerstreit neuer und alter Großmächte als nicht haltbar erwiesen.85 Es ist deshalb bemerkenswert, dass Theoretiker, die nach 1989/91 agency als das wesentliche Desiderat vorherrschender Theorien propagierten, heute just dieses Movens unter Staaten ausklammern. 2.3. Nicht-Notwendigkeit von Führung Aus der Perspektive Risses und Zürns auf nicht-staatliche Akteure und Governance-Strukturen ist der der Staat zum sekundären Akteur geworden – zumindest, wie sie einschränken, in der OECD-Welt.86 Und obwohl sie anerkennen, dass Global Governance keine zentrale Ko- 84 Kennedy zit. in: Friedrich Kratochwil, The Status of Law in World Society, New York 2014, S. 119. Ähnlich: Koskenniemi, Politics of International Law, a. a. O. (FN 38), S.  359; Kratochwil, Status of Law, a. a. O. (FN 84), S. 118. Zusammen mit Kennedy gehören diese beiden Völkerrechtler ebenfalls zu den Spitzen ihres Faches, ohne dass die deutsche IB deshalb ihre konträren Sichten rezipiert hätte. 85 U. a. Benedikt Kingsbury / Nico Krisch, „The Emergence of Global Administrative Law“ in: Law and Contemporary Problems 68 (2005), S. 15–62. 86 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 411. Diese OECD-Lastigkeit kennzeichnet Michael Zürn / Martin Binder / Mathias Ecker-Ehrhardt, „International Authority and Its Politicization“ in: International Theory 4, Nr. 1 (2012), S. 77, 97 und Bernhard Zangl / Achim Helmedach / Aletta Mondre, „Between Law and Politics: Explaining International Dispute Settlement Behavior“ in: European Journal of International Relations 18, Nr. 1 (2012), S. 372. 257 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik ordinierungseinrichtung für seine Aktivitäten kennt87, ist es deshalb konsequent, dass die Unterstützung der Ziele transnationaler Netzwerke durch Großmächte zwar möglicherweise hilfreich sei, jedoch betonen sie nachdrücklich, „[this is] neither a necessary nor a sufficient condition for their impact“.88 Demgegenüber ist davon auszugehen, dass sie Avant et al. zustimmen, wenn diese einer neuen Avantgarde von „global governors“ die soziale Verantwortung zumessen, Governance-Ziele effektiv umzusetzen.89 Nun konnte oben gezeigt werden, dass Global Governance eine neue Form von entpolitisierter Politik geschaffen hat, die sektoral aufgeteilt verwaltet wird, „[so that] all those who are affected by a political decision [are brought] into the decision-making system“.90 Und gleichzeitig wissen wir, dass die unkoordinierte Parallelität innerhalb und zwischen Regimen zu einer teilweise dysfunktionalen Fragmentierung der Multi-level Governance-Strukturen91 geführt hat, die die Effektivität der jeweiligen Unterfangen unterminiert. Kratochwil hat zu den Gründen dafür Folgendes formuliert: „The problem is that in all these … structures nobody seems to be in charge of or able to set clear priorities“.92 Mit anderen Worten: Gerade weil Forscher wie Risse und Zürn den übergeordneten Zweck von GG als gleichsam a priori betrachten, haben sie auch angenommen, dass sich damit der zentrale Aspekt der Führungskraft und des Führungswillens erübrigt. Denn wenn alle Beteiligten wissen (kognitiv/normativ), was zu tun ist, wieso sollten dann im Sinne einer nicht-hierarchischen Positionierung bestimmte Akteure mit Befugnissen ausgestattet werden, die ihnen eine privile- 87 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 413. 88 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 435. 89 Deborah Avant / Martha Finnemore / Susan Sell (Hg.), Who Governs the Globe? New York 2011, S. 2. 90 Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 414. 91 U. a. Ian Bache / Matthew Flinders (Hg.), Multi-level Governance, New York 2004. 92 Kratochwil, Status of Law, a. a. O. (FN 84), S. 118; s. auch: Jennifer Mitzen, Power in Concert: The Nineteenth-century Origins of Global Governance. Chicago 2013, S. 3. 258 Maximilian Terhalle gierte Stellung einräumen? In ihren Augen stellt sich gerade nicht die Frage Kennedys, „whom one expects to carry the program to victory.“93 Somit lässt sich festhalten, dass dem Narrativ von Risse und Zürn als dritte (nicht problematisierte) Annahme die Nicht-Notwendigkeit von Führung im Sinne von Steuerung in der Global Governance zugrundeliegt. Da nun aber Kratochwils vorherige Bemerkung richtigerweise auf die heute tatsächlich gegebenen GG-Effektivitätsdefizite verweist, wird erkennbar, dass transnationale Akteure die notwendige Führungskraft vermissen lassen, die hier notwendig wäre. Warum? Weil es erst der vorhandene staatliche Rahmen ist, der diesen Akteuren den Raum gibt, unterstützend zu handeln. Steht dieser Raum, der sich um und in internationalen Organisationen findet, durch den Widerspruch von und zwischen Großmächten nicht ausreichend zur Verfügung, neutralisiert sich der Handlungsspielraum transnationaler Akteure entsprechend.94 Und damit ist man an der Achillesferse der transnationalen Literatur angelangt: Jede soziale Ordnung bedarf der materiellen Macht und legitimen Führung, um vereinbarte Ziele und geteilte Werte zu erreichen. Hurrell hat dies so zusammengefasst: „[it is] the central limitation to transnational models and modes of governance [that] they fail to acknowledge the necessity of … power [i. e. leadership] for social order and the promotion of common moral purposes.“95 Und damit muss der Blick wieder auf Staaten, zumal Großmächte, gelenkt werden. Zwei Punkte sollen in verkürzter Form hervorgehoben werden: Warum Führung in der internationalen Politik zentral 93 David Kennedy, „The Mystery of Global Governance“ in: Ohio Northern University Law Review 34 (2008), S. 850. 94 Drezner, All Politics is Global, a. a. O. (FN 80); Robert Gilpin, „The Politics of Transnational Economic Relations“ in: Robert Keohane/Joseph Nye, (Hg.), Transnational Relations and World Politics, Cambridge 1972, S. 48–69. 95 Andrew Hurrell, On Global Order, Oxford 2007, S. 295. – Mark Mazower hat diese These auf breiter Quellengrundlage historisch untermauert, s. Governing the World, New York 2011. 259 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik ist und wie diese üblicherweise unter souveränen Staaten praktisch umgesetzt wird. In diesem Zusammenhang bestand einer der zentralen Beiträge Mancur Olsons zur collective action-Theorie darin zu erkennen, dass soziale Gruppen nicht aufgrund der rationalistischen Annahme des Selbstinteresses aller Teilnehmer an einem übergeordneten Ziel dieses bereits auch anstreben. Dies sei nicht der Fall, „[since] unless there is coercion or some other special device to make individuals act in their common interest, rational, self-interested individuals will not act to achieve their common or group interests“.96 Dieses Grundproblem hinsichtlich der als Führung gedachten Steuerung zeigt sich prägnant unter formal rechtlich als gleichberechtigt statuierten Nationalstaaten. Wie sind dann ‚coercion or some other special device‘ zu verstehen, mittels derer einzelne Einheiten (Staaten) zum gemeinsamen Handeln bewegt werden? Olson Vorschlag deutet auf eine vom Neorealismus, Neoliberalismus, der English School und dem klassischen Realismus anerkannte Praxisnotwendigkeit, Großmächte durch special responsibilities zu privilegieren, um so einen Kompromiss zwischen der formalen Gleichheit aller Staaten und dem freien Spiel von Machtunterschieden zu finden. Dieser Kompromiss ist der prinzipielle Schlüssel zur Lösung globaler Probleme: „special responsibilities arise when unilateral imposition of material power fails, but so too does bargaining amongst formal equals, leading instead to a search for a hierarchical but socially grounded politics of responsibility.“97 Dies kann operativ und institutionell kurz veranschaulicht werden. In operativer Hinsicht hat die ehemalige stellvertretende UN Generalsekretärin, Frechette, dies belegt: „[v]isionary schemes, grand bargains, bold reforms … are always hatched in smaller circles before they are promoted with the broader community and success always 96 Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge 1965, S. 2. 97 Mlada Bukovansky / Ian Clark / Robyn Eckersley (Hg.), Special Responsibilities, Cambridge 2012, S. 7. 260 Maximilian Terhalle depends on getting key countries on board“.98 Institutionell spiegeln sich diese Privilegien in club rules (z. B. UNSC) und in safety valves. Letztere sind Kompensationsmittel, um die Vertragssignatur und/oder Mitgliedschaft von Großmächten in Regelwerken zu ermöglichen, wenn auch zum Preis häufig weitgehender Ausnahmeregelungen.99 Damit wird deutlich, dass die theoretische Fixierung auf transnationale Akteure revidiert werden muss und gleichzeitig die passive Rolle, die Großstaaten in Risses policy cycle zugemessen wird, tatsächlich eine sehr aktive und zentrale ist. Erst durch ihre Führung ist Steuerung denkbar und die Umsetzung von Zielen und Werten einer globalen Ordnung möglich (oder unmöglich – je nach der Divergenzintensität zwischen den Großmächten). Damit ist Führung, ganz im Gegensatz zu Risse, in jeder Hinsicht notwendig, um wesentliche politische Lösungen zu befördern. Wenn Risse trotzdem insistiert, dass transnationale Akteure im Verbund mit kleinen Staaten in vielfacher Weise neue internationale Normen geschaffen und durchgesetzt haben, aber kurz darauf konzediert, dass diese Normen vollständig daran gescheitert seien, die Position der USA in der jeweiligen Frage zu ändern, haftet er sich kurzatmig an den formellen Erfolg der Normetablierung, ohne die Voraussetzungen für ihre effektive Umsetzung und Gewährleistung anzuerkennen.100 Sterling-Folker hat solchen Narrativen das notwendige Korrektiv zur Seite gestellt: 98 Louise Frechette, „International Governance, the G8 and Globalization“ in: www.g8.utoronto.ca/scholar/frechette–2007.pdf, 2007, S. 5; s. auch Miles Kahler, „Multilateralism with Small and Large Numbers“ in: John Ruggie (Hg.), Multilateralism Matters, New York 1993, S. 295–326. 99 Jonathan Koppell, World Rule: Accountability, Legitimacy, and the Design of Global Governance, Chicago 2010, S. 128. 100 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 435, 437. Risse nennt als Beispiele das Rom-Statut des Internationalen Gerichtshofs und die Konvention zu Anti- Personenminen. Ähnlich Zürn nimmt Risse dabei fehlerhaft an, dass das Delegieren einer Entscheidungskompetenz zum Beispiel an den Internationalen Strafgerichtshof traditionelle Staatenpolitik untergräbt, weil solches Delegieren besonders tief in nationale Gesellschaften hineinwirke. Hier wird sowohl die normative Bias dieser Instanzen als auch die Möglichkeit für Großmächte ausgeblendet, sich solchem Delegieren zu verweigern. 261 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik „To observe that, having promoted international law as a basic procedural norm of the present GG system, the US frequently now finds itself isolated by those who would use the procedural norm against it, is certainly an interesting historical phenomenon. But it does nothing to displace the relative power that made international law the procedural norm of contemporary GG and which reifies the embedded power of its creators“.101 Wenn nun Steuerung die effektive Umsetzung der globalen Ordnungsziele bedeutet, bleibt aber weiterhin die Frage ungelöst, wie China die Thematik Führung im Kontrast zu den Global Governance-Annahmen Risses und Zürns begreift.102 Die oben gemachten Anmerkungen zur Sozialisationstheorie legen dies nahe. Drei miteinander verbundene Punkte sollen hervorgehoben werden: Chinas Vorstellungen von Steuerungsmodellen für die Weltpolitik, sein Begriff der Demokratisierung der globalen Politik und seine Großmächten zugeschriebene Rolle. Die Volksrepublik überträgt die Kerngedanken ihrer innenpolitischen Grundkonzeptionen auf die internationale Ebene. Die entscheidenden Voraussetzungen für die aus der ‚Harmonischen Gesellschaft‘ entwickelte ‚Harmonische Welt‘, die als „Gegenkonzept zum westlichen Governance-Konzept“ firmiert103, erkennt Peking im Prozess der Demokratisierung der Weltpolitik. Demokratisierung hat zwei miteinander verbundene Ziele: zum einen die Stärkung der Position nichtwestlicher (Groß-) Mächte in internationalen Institutionen, die als Vo- 101 Jennifer Sterling-Folker, „Realist Global Governance: Revisiting Cave! Hic Dragones and Beyond“ in: Alice Ba / Matthew Hoffmann (Hg.), Contending Perspectives on Global Governance, London 2005, S. 27. 102 Die Haltung der USA hierzu wurde oben angedeutet. 103 Nele Noesselt, Alternative Weltordnungsmodelle? IB-Diskurse in China, Wiesbaden 2010, S. 269. Offiziell ist der Transfer des innenpolitischen Konzepts auf die internationale Ebene durch das 6. Plenum des 16. Zentralkommittees statuiert worden (ebd., 191). 262 Maximilian Terhalle raussetzung für den Erhalt des Weltfriedens betrachtet wird104; zum anderen die globale Anerkennung des Respekts für jeden Staat, sein gesellschaftliches System und seine sozioökonomische Entwicklung eigenständig wählen und ausführen zu können. Als Mittel zur Umsetzung dienen: „respecting each other’s sovereignty, independence, … and non-interference in each other’s internal affairs“; in diesem Sinne sind für das Erreichen einer „fair and democratic international order … harmonious … partnerships“ erforderlich.105 Mit anderen Worten: Gegenüber der sich vermeintlich zunehmend vereinheitlichenden, integrativen Weltpolitik erkennen chinesische Intellektuelle eine durch Konflikte und Ungleichheiten fragmentierte komplexe Struktur.106 In dieser Struktur gelten Staaten und besonders Großmächte weiterhin als Hauptakteure globaler Politik, die neben bilateralen Austauschen auch durch formale multilaterale Organisationen wirken können.107 Zweck der letzteren ist der Erhalt der Koexistenz divergierender Kulturen, Zivilisationen und politisch-gesellschaftlicher Systeme. Dieser Zweck ist die immanente Voraussetzung 104 Noesselt, Alternative Weltordnungsmodelle, a. a. O. (FN 103), S. 175. 105 Shanghai Cooperation Organization, „Declaration of the Heads of the Member States on Building a Region of Lasting Peace“, 7.6.2012, in: http://www.sectsco. org/EN123/show.asp?id=442. 106 Shambaugh merkt an, dass der Governance-Begriff deshalb vor 2009 gar nicht in China kursierte (China Goes Global, a. a. O. [FN 75], S. 128). Seine Einführung war dann weniger ein Eingeständnis der Richtigkeit der Governance-Annahmen, sondern der Versuch, das Konzept inhaltlich diametral anders (u. a. als Risse und Zürn) zu interpretieren. 107 Chinesische Forschungsagenden sind stark auf die Dynamiken von Großmächten fixiert. So wurde “[the] highest grant for state-sponsored social science research“ 2011 von einer Universität gewonnen, die sich auf „[s]tudies on the evolution of … great-power interactions in the twentieth century’“ fokussierte (Liang Zhi / Yafeng Xia, „Recent Trends in the Study of Cold War History in China“ in: Woodrow Wilson Center, Washington 2012, http://www. wilsoncenter.org/sites/default/files/ECNU-WWICS_Occassional_Paper__Recent_Trends_in_the_Study_of_Cold_War_History_in_China.pdf, S.  19. Zur gesamtgesellschaftlichen Attraktion des Themas, s. Gotelind Müller, Documentary, World History, and National Power in the PRC: Global Rise in Chinese Eyes, London 2013, Kap. 2. 263 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik der durch Demokratisierung beschriebenen globalen Kooperation.108 Es wird daraus unmittelbar erkennbar, dass die aus europäischer Sicht konservative Auffassung von Souveränität, Pluralität und Diversität den zentralen Ankerpunkt der chinesischen Argumentation bezüglich internationaler Steuerungsmechanismen ausmachen. Liberale Staatsauffassungen, die mittels Zulassung anderer Akteure das Handlungsmonopol der kommunistischen Partei infrage stellen könnten oder supranationale Modelle von Global Governance sind dadurch politisch und konzeptionell ausgeschlossen.109 Dem Harmoniegedanken, der die harmonische Einheit der Welt nicht als Gleichheit sieht, widerspricht es dabei nicht, dass Peking die Natur der weltpolitischen Steuerungsmechanismen als hierarchisch betrachtet. Ausgehend vom nationalen Mythos der Erniedrigung (1839–1949), ergänzt China seine Vorstellungen von der ›Harmonischen Welt‹ mittels der historisch empfundenen Selbstverständlichkeit seiner Wiedergeburt als Weltmacht110 philosophisch um die Wiedereinführung des Tianxia-Modells.111 Hiermit erneuert es sein Bild vom chinesischen Kaiserreich und der hierarchischen Führung seines Herrschaftsgebiets als Folie für das 21. Jahrhundert. Relevant für die IB-Debatte ist die Tatsache, dass diese Folie Hierarchie als formal akzeptiert betrachtet (in Ostasien) und die Gleichheit der Akteure nur als informell ansieht.112 Genau in diesem Sinne ist auch der bereits erwähnte, an die kleineren ASEAN-Staaten gerichtete und ungewöhnlich deutliche Satz des chinesischen Außenministers zu verstehen: 108 Noesselt, Alternative Weltordnungsmodelle, aaO. (FN 103), S. 271f. 109 Noesselt, „Die Grenzen ‚nicht-westlicher‘ Theorien der Internationalen Beziehungen“ in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 21, Nr. 1 (2014), S. 97. 110 Müller, Documentary, a. a. O. (FN 107), Kap. 3. 111 William Callahan, China Dreams: 20 Visions of the Future, Oxford 2013, 44–97; Tingyang Zhao, „A Political World Philosophy in Terms of Tianxia“ in: Diogenes 56, Nr. 1 (2009), S. 5–18; Kissinger, World Order, a. a. O. (FN 9), S. 208–233. 112 Goh, Great Powers and Hierarchical Order, a. a. O. (FN 76), S. 113–157; David Kang, „Getting Asia Wrong“ in: International Security 27, Nr. 4 (2003), S. 57–85. 264 Maximilian Terhalle „China is a big country and other countries are small countries and that is just a fact.“ Pekings hier deutlich implizierte Präferenz für hierarchisch geführte, bilaterale Außenpolitik ist aufschlussreich, um seine Genese als Mitglied in über 100 Organisationen und Signatarstaat von über 300 internationalen Verträgen besser einzuschätzen. Die praktische Umsetzung seiner hierarchischen Steuerungspolitik findet sich dann konsequenterweise in der Hervorhebung von Großmachtbeziehungen: auf der einen Seite mit der USA und auf der anderen Seite mit den Mitgliedern der Shanghai Cooperation Organization oder der übrigen Mitglieder der BRIC-Gruppe. Mit Blick auf die USA verwendet die chinesische Regierung seit dem Amtsantritt 2013 von Präsident Xi den herausgehobenen Begriff der neuen Großmacht-Beziehung. In der während des Gipfeltreffens 2014 von Xi in sechs Punkten zusammengefassten Prioritätenliste wird die Zentralität des Verhältnisses zu den USA für die Steuerung der Weltpolitik nicht nur aus der konsequenten Nicht-Nennung multilateraler und supranationaler Mechanismen erkennbar, sondern besonders aus der selbstverständlich bilateral konzipierten Aufgabe, die dem Dossier als Leitlinie vorangestellt wird: „[to produce] more benefits to people in the two countries and the world“.113 Die Reihenfolge der sechs Prioritäten ist besonders aufschlussreich. Um die oben genannten Ziele zu erreichen, seien „bilateral dialogue mechanisms“ von zentraler Bedeutung, weshalb diese als erster Punkt aufgeführt werden. Nach der erneuten Unterstreichung von Souveränitätsversicherungen (Punkt 2), vertieften bilateralen Kooperationsabsichten (Punkt 3), der genauen Beachtung ihrer jeweiligen Kerninteressen (Punkt 4) und der Hervorhebung der Zusammenarbeit in der Asien-Pazifik-Region (Punkt 5) wird im letzten Halbsatz des sechsten Punkts kurz der gemeinsame 113 Xi Jinping, „Six Priorities for New Type of Major-Country Relations with the US“ in: http://news.xinhuanet.com/english/china/2014–11/12/c_133785087.htm (2014). 265 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik Wille zur Kooperation bei „globale issues like counterterrorism, climate change and epidemic control“ angemahnt.114 Zusammengenommen könnte der Widerspruch zwischen der chinesischen Auffassung von Steuerung in der Weltpolitik und den theoretischen Annahmen seitens Risses und Zürns nicht größer sein. Weder die Beimessung einer sekundären Rolle für Staaten noch die als nicht notwendig benannte Funktion von Großmächten lassen sich mit den chinesischen Vorstellungen vereinbaren. Dabei drängt es sich regelrecht auf daran zu erinnern, dass dies zu großen Teilen auch nicht auf die USA zutrifft. 3. Deutsche IB-Traditionen als retardierende Momente Spezifisch deutsche Umstände in der IB-Entwicklung der letzten Jahrzehnte werden der hier unterstrichenen Notwendigkeit zur Neukonzeptionalisierung des Governance-Paradigmas allerdings als retardierende Momente entgegenstehen. Unweigerlich wird dieser Reformprozess auch dadurch erschwert werden, dass – wie anfangs angedeutet – Risses und Zürns Weltbilder jene Überzeugung widerspiegeln, die das mainstream liberale Paradigma untermauern: danach befindet sich die Welt in einer „growing convergence of national economies toward neoliberalism“, weshalb sie überzeugt sind, dass „international regulation aims actively at achieving normatively laden political goals“.115 In Umrissen wird nun die theoretische Sozialisation der hier behandelten deutschen Autoren in den letzten 20 Jahre betrachtet.116 Zwei theoretische Wegmarken stechen hervor. Der erste Traditionsbestand, 114 Xi, Six Priorities, a. a. O. (FN 113). 115 Risse, Transnational Actors, a. a. O. (FN 13), S. 431; Zürn, Globalization, a. a. O. (FN 14), S. 408. 116 Die angeführten Sozialisationsbestände beanspruchen keine Vollständigkeit. Umfassend: Gunther Hellmann / Klaus-Dieter Wolf / Michael Zürn, Die neuen Internationalen Beziehungen, Baden-Baden 2003. 266 Maximilian Terhalle in den ihre jeweilige Forschung eingebettet ist, ist die Regimeforschung, die wesentlich von Rittberger in den 1990ern vorangetrieben worden war. Daase erinnert daran, dass es ein „breites kooperationstheoretisches Denken [gebe], das die IB in Deutschland bis heute prägt.“117 Diese an sich nicht sonderlich bemerkenswerte Einbettung bekommt ihr Gewicht durch einen anderen Aspekt. Gerade weil sich die Regime-Forschung an internationalen Institutionen abbildet, hat sie den Boden bereitet für eine Form von Global Governance, die nur im Zusammenhang von Institutionen/Regimen denkbar wurde. Damit stellt sie gleichsam eine theoretische Verschachtelung dar, die den Akzent der Forschung verschob, ohne das ihr zugrundeliegende Territorium zu verlassen oder dessen materielle und normative Grundlagen neu zu vermessen. Mit anderen Worten: Während Risse und Zürn sich dem Thema Governance zuwandten, verblieben sie auf rationalistischem Institutionengrund und verstetigten so den Status quo – die bestehende Institutionen- und Regimelandschaft – als ihre Ausgangsgrundlage. Das verlieh der Governance-Forschung zwar eine international anschlussfähige Traditionsprägung, die mit neuen Ansätzen in die Zukunft projiziert werden konnte. Damit einher ging jedoch das weitgehende Desinteresse am konstitutiven Institutionalismus mit seiner konzeptionellen Konzentration auf systemischen, weltpolitischen Wandel.118 Und Wandel ist genau, was Keohane mit nüchtern-selbstkritischem Blick als die gegenwärtig systemisch anstehenden „more basic problems“ benannt hat, ohne diesen regimetheoretisch greifen zu können.119 Dabei hätte seine souverän vorgetragene Warnung ein Weckruf weit über die Anhänger institutionalistischer Theorien hinaus sein können. Als er 2012 seine Arbeit im Lichte der (auch) strukturellen Veränderungen der Weltpolitik sah, bilanzierte 117 Daase, Theorie, a. a. O. (FN 3), S. 322. 118 John Ruggie, Constructing the World Polity, New York 1998; Christian Reus- Smit, The Moral Purpose of the State, Princeton 1999. 119 Keohane, Twenty Years of Institutional Liberalism, a. a. O. (FN 46), S. 133. 267 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik er: „[a]s a generalization, it seems that … what could have been seen in the mid-1990s as a progressive extension of international regimes, with stronger rules and larger jurisdictions, has been halted, if not reversed.“120 Anders gesagt: Durch die theoretische Verschachtelung in den rationalistischen Institutionalismus ist die GG-Forschung gleichfalls in eine konzeptionelle Sackgasse geraten. Die zweite Erkenntnistradition, der sich die Autoren in verschiedener Weise verbunden fühlen, sind die Arbeiten von Jürgen Habermas. Stark verkürzt vertritt dieser Sozialphilosoph die Ansicht, dass demokratische Prozeduren zum herrschaftsfreien Diskurs führen, der wiederum mehrheitlich anerkannte Entscheidungen hervorbringt. Damit leitet er aus der herrschaftsfreien öffentlichen Diskussion die Möglichkeit bindender Entscheidungen ab (1992).121 Risse und Zürn stellen sich in diese geistige Tradition – und nehmen dafür die fehlerhafte Annahme in Kauf, dass die Voraussetzungen der Herrschaftsfreiheit bei der Aushandlung internationaler Politik unter Großmächten gegeben seien. Risse tat dies in seiner Interpretation der Kommunikationstheorie122; Zürn/Binder/Ecker-Eckhard sehen die globale Politik entsprechend in einem„reflexive stage“ befindlich, „characterized by public communication about and contestation over collectively binding decisions concerning the common good.“123 – Es sind heute nicht nur die vielfach konstatierten deadlocks in internationalen Verhandlungen, die der se- 120 Ebd., S. 134. 121 Jürgen Habermas, Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaates, Frankfurt 1992. Gewiss hat Habermas den herrschaftsfreien Diskurs nicht als empirische Realität statuiert. Aber gerade weil er dieses normative Postulat aus der Logik des Argumentierens selbst ableitet, geht er von Voraussetzungen aus, die dem nachkriegsdeutschen Bewusstsein vieler Philosophiefakultäten affin waren, aber an der Abwesenheit dieser normativen Grundlagen im Wettbewerb zumal unter Großmächten (damals wie) heute scheitert. 122 Thomas Risse, „Let’s Argue! Communicative Action in World Politics“ in: International Organization 54, Nr. 1 (2000), S. 1–39. 123 Zürn /Binder /Ecker-Ehrhardt, Authority, a. a. O. [FN 86], S. 72. 268 Maximilian Terhalle minarähnlichen Diskursnatur von Habermas entgegenstehen. Die in seiner Theorie implizierte, grundsätzliche Gleichheit unter den Teilnehmern des Diskurses, die in der Global Governance-Forschung konzeptionell durch selektive Anleihen bei der Disziplin des internationalen Rechts vertieft werden, steht der materiellen Ungleichheit heutiger Staaten und Akteure entgegen.124 Dass diese Ungleichheit ein zentrales Merkmal internationaler Politik ist, wird durch den Rekurs auf Habermas nicht aufgelöst. Dabei hätte die Beachtung der von Mayntz vorgebrachten Kritik, dass zum Funktionieren von GG die Interessen aller großen soziökonomischen Mitglieder einer Gruppe (an Staaten) vertreten sein müssen, bereits zu Fortschritt in der GG-Forschung führen können. In anderen Worten: Was Waltz der Disziplin immer wieder zu verdeutlichen versucht hatte, hat Ian Hurd mit Blick auf die vermeintlich konstitutionalisierte Streitschlichtung bei der WTO empirisch herausgearbeitet: „[t]he WTO’s efforts to create a uniform legal framework for trade and trade disputes runs against the political and economic realities of a world with huge power disparities.“125 Einer der drei Stränge unter dem Governance-Dach, die Daase nannte, war der der nicht-hierarchischen Steuerung von Risse und Zürn. Der philosophische Untergrund hierfür mag durch Habermas gelegt worden sein; für die Steuerung globaler Politik ist er in der gezeigten Form nicht geeignet. Zusammengenommen: Ohne dadurch die Meriten der jeweiligen Traditionen zu verkennen, ist es so, dass beide Traditionsbestände Risse und Zürn bei der Durchdringung der Forschungsagenda Global Governance hilfreich waren. Als Hilfsmittel für die Analyse der strukturellen und normativen Herausforderungen, mit denen die von den USA nach dem Zweiten Weltkrieg aufgebaute Ordnung heute konfrontiert ist, scheinen diese Theorien wenig geeignet.126 Besonders im 124 Kennedy, Mystery, a. a. O. [FN 93], S. 856. 125 Ian Hurd, International Organizations, New York 2011, S.  55. Zangl / Helmedach / Mondre, Between Law and Politics, aaO. (FN 88) übersehen diese Dynamiken. 126 Besonders deutlich wurde die konzeptionelle Verkürzung des Begriffs Welt- 269 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik Falle der Theorien Habermas’ scheint ihre Ungeeignetheit aus ihrer auf deutsche historische Befindlichkeiten ausgerichteten Annahmen herleitbar. So zumindest muss man die Bemerkungen von Andrew Hurrell verstehen: „Habermas’s work is inexplicable outside of the social, political and historical consciousness of Germany“.127 Kurzum, Habermas hat eine Folie für bundesrepublikanische Außenpolitik (und europäische Verhandlungsformen) entworfen, die aber durch ihren nachkriegsdeutschen Ursprung global und konzeptionell wesentlich limitiert ist. Konsequenterweise misslingt Risse und Zürn die Übertragung seiner Konstrukte auf die heutige Weltpolitik. 4. Ergebnis Die Abschnitte zwei und drei verdeutlichen, dass die gegenwärtig in der deutschen IB vorwaltenden Global Governance-Theorien ihren Zenit weit überschritten haben. Denn diese Theorien spiegeln eine Weltsicht wider, die im Jahrzehnt nach dem Ende des Kalten Krieges die unleugbare materielle und normative Vormachtstellung der USA unausgesprochen als Grundlage ihrer nicht-hierarchischen Annahmen wählte. Dies impliziert die treffende Erkenntnis von Weiss, wenn er sagt: „While the term (global governance) arose to describe change in the twentieth century, its association with that specific moordnung auf Regime jüngst im Projekt der Leibniz-Gemeinschaft zum Thema Contested World Orders. Michael Zürn / Matthew Stephen, „Konzeptionspapier“ in: http://www.ecpr.eu/Filestore/PaperProposal/522ee343–37ea–4bb4– 8112-e4f4a591f42c.pdf (2014); kritisch dazu: Terhalle, „Überarbeitete Kommentare zu Stephen/Zürn 2014: Konzeptionspapier“ in: https://www.researchgate. net/publication/264420528_Terhalle_82014_Kommentare_zu_%27Contested_ World_Orders%27_%28ZrnStephen%29._Kommentare_urspr._bei_GIGA_ vorgetragen (2014). 127 Hurrell, „The Theory and Practice of Global Governance“ in: International Studies Review 13 (2011), S. 150. 270 Maximilian Terhalle ment has frozen it in time“.128 In diesem Sinne entspricht Global Governance den von March und Olsen so bezeichneten „frozen decisions [which] history [has] encoded into rules“, die IOs reflektieren.129 Materiell und normativ gibt es diese Welt jedoch in dieser speziellen Form nicht mehr. Die Geschichte, so sieht es mit Blick auf die von vielen Institutionalisten und Kosmopoliten in der IB geteilten mental maps Risses und Zürns gegenwärtig aus, folgt diesem Konvergenz-Weltbild nicht. Um im Bild von March und Olson zu bleiben: Die internationalen Institutionen zugrundeliegenden ‚frozen decisions‘ tauen vielmehr gegenwärtig auf, wodurch die Neuaushandlung institutioneller Grundlagen notwendig geworden ist. Die häufig die Nähe zum internationalen Recht suchenden deutschen Global Governance-Autoren haben dabei den klugen Rat übersehen, den E. H. Carr schon vor knapp 80 Jahren gegeben hat: „the law is not an abstraction. It cannot be understood independently of the political foundations on which it rests and the political interests which it serves“.130 Das ist auch der wesentliche Grund, weshalb der anfangs genannte David Lake zwar 2010 noch in den Global Governance-Chor einstimmte. 2013 allerdings hatte er diese Haltung bereits vollständig revidiert: „The European model of the post-national state has it greatest impact, perhaps foretelling a future in which multi-level governance is matched by multi-level political identities that mitigate oldstyle twentieth-century nationalisms. The age of global governance may be dawning. This alternate vision, of course, may be as Euro-centric as the focus on unipolarity is American-centric.“131 Aus diesem Grund, so schloss er, dürfe eine Grundkonstante der internationalen 128 Thomas Weiss, Global Governance: Why? What? Whither? Cambridge 2013, S. 2. 129 James March / Johan Olsen, „The New Institutionalism“ in: American Political Science Review 78, Nr. 3 (1984), S. 741. 130 E. H. Carr, The Twenty Year Crisis, London 1939 [1946], S. 179. 131 David Lake, „Great Power Hierarchies and Strategies in Twenty-First Century World Politics“ in: Carlnaes/Risse/Simmons, Handbook of International Relations, a. a. O. [FN 10], S. 570. 271 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik Politik, die mit der verfrühten Verabschiedung des anarchy-Konzepts durch Global Governance-Ansätze einhergegangen sei, nicht weiter in ihrer Bedeutung vernachlässigt werden: „international relations … [remain] massively affected by cooperation and competition between the great powers.“132 Susan Stranges zu Anfang zitiertes Verdikt wird deshalb heute beim Blick auf das von Risse und Zürn progagierte Global Governance-Paradigma in seiner konzeptionellen Kritiknatur überdeutlich bestätigt: ‚[it is] distorting by concealing bias‘. Dieser Befund über ein 20 Jahre altes Forschungsprogramm ist erhellend und ernüchternd zugleich. Um dieser Malaise konstruktiv zu begegnen, soll hier eine Forschungsperspektive für die Zukunft kurz aufgezeigt werden. Der theoretische Zugang ist das Konzept der Ordnung, wie es die Englische Schule über nunmehr sechs Jahrzehnte entwickelt hat.133 Dieser Ansatz hat die nicht problematisierten Grundannahmen des governance turn im Sinne o. g. konstitutiver Institutionalisten konzeptionalisiert und ermöglicht damit die prinzipielle offene Aushandlung des Gemeinwohls der Weltordnung durch Großmächte. Auch wenn die Darstellung Gefahr läuft, an dieser Stelle (notwendigerweise) stark zu verkürzen, zeigt sich der potentielle Gewinn die- 132 Ebd. Risse (Transnational Actors, a. a. O. [FN 13], S.  427) und Zürn (Globalization, a. a. O. [FN 14], S.  405, 408) verweisen aufeinander und auf ähnlich argumentierende Kapitel, nicht aber auf Lakes diamentral entgegenstehende Argumente. - Als Ausnahme in der deutschen IB nennt ein HSFK-Bericht „Großmächte wie vor 100 Jahren (als) die wichtigsten Akteure“, ohne deren „Beteiligung (sich) keines der … Weltprobleme … lösen“ lässt (Harald Müller / Konstanze Jüngling /Daniel Müller / Carsten Rauch [Hg.], „Ein Mächtekonzert für das 21. Jahrhundert“ in: HSFK-Report Nr. 1 [2014], S. 1,2). 133 U. a.: Buzan, An Introduction to the English School of International Relations, Cambridge 2014; ders., From International to World Society? Cambridge 2004; Hurrell, Global Order, a. a. O. [FN 95]; Andrew Linklater / Hidemi Suganami, The English School of International Relations: A Contemporary Reassessment, Cambridge 2006; Adam Watson, The Evolution of International Society: A Comparative Historical Analysis, New York 1992; Bull, Anarchical Society, a. a. O. [FN 34]. 272 Maximilian Terhalle ser Perspektive bereits in ihrer Erfassung der Grundproblematik dieses Aufsatzes, mithin des Wandels der politischen Legitimität (social purpose) der Ordnung. Durch die Konzeptionalisierung der vorwaltenden deadlocks, die den konstitutiven Wandel reflektieren, als (blockierte) Neuverhandlung der Grundlagen der Weltordnung wird dann analytisch verständlich, wo wir heute stehen und welche theoretischen Hilfsmittel wir benötigen, um dies zu erkennen.134 Die Theorie unterscheidet dabei zentral zwischen „secondary institutions“ als Institutionen rationalen Designs (Regime, IOs) und „primary institutions“, die als „fundamental and durable practices that are evolved more than designed“ gelten; sie sind „constitutive of actors and their patterns of legitimate activity in relation to each other.“135 Die jeweilige, eigentliche Begründung sozialer Ordnung liegt somit dem Design von secondary institutions zugrunde, konstituiert und bedingt sie also. Die Legitimität der internationalen Ordnung, erkennbar an den politischen Herausforderungen an die primary institutions, ist heute von Großmächten umstritten. Während secondary institutions dementsprechend dysfunktional geworden sind, erlaubt es die analytische Figur der primary institutions, auf den Grund der oben genannten Problematik zu stoßen. Damit wird jener konstitutive Wandel erklärbar, der die Grenze für die Erklärungskraft von Keohanes Theorie ausmacht. Bei primary institutions geht es gerade nicht allein um ›international rule making‹, wie Risse meinte, sondern um ›systemic principles for international rule making‹. Gegenwärtig wird Global Governance in der deutschen IB noch ohne seine konzeptionelle Voraussetzung, globale Ordnung, gedacht. 134 Terhalle, Transition, a. a. O. (FN 6). 135 Buzan, From International to World Society, a. a. O. (FN 133), S.  167. Für die einzelnen, von Autoren der Englischen Schule strittig diskutierten primary institutions, s. ebd., Kap. 4. 273 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik Im Sinne der theoretischen Reform des Faches lässt sich schließlich mit den hier untersuchten Protagonisten fordern: „Let’s argue!“136 Zusammenfassung Die Konzeption des von der deutschen IB mehrheitlich als Axiom akzeptierten governance turn ist an ihren fehlerhaften Grundannahmen gescheitert. Warum? Weil sich bei der Neuverhandlung der politischen Grundlagen der Weltordnung vorschnell als überholt geglaubte Machtfragen, Fragen zur Rolle von Machtungleichgewichten sowie zu normativen Aspekten bei der Steuerung der Ordnung unabhängig vom Governance-Paradigma ihren Weg gebahnt haben. Damit geht eine Ära zu Ende, die den deutschen IB-Diskurs gegenwärtig noch bestimmt, aber als regressives Theorem im Sinne von Lakatos fortschrittshinderlich geworden ist. Eine konzeptionelle Kritik des Governance-Axioms belegt dies. Nach der Rekapitulierung der Kernthesen durch die repräsentativen Arbeiten Risses und Zürns wurden drei unproblematisierte Grundannahmen offengelegt: die Gemeinwohlorientierung, die Rolle von Großmächten im policy cycle sowie Führung in Global Governance-Theorien. Chinesische Sichtweisen wurden inkorporiert. Im dritten Teil wurden zwei deutsche Theorietraditionen identifiziert, die die Reformfähigkeit der Disziplin retardieren (Regime-Theorie, Habermas’ Kommunikationstheorie). Abschließend wurde der Forschungsbereich „Globale Ordnung“ angerissen. Ihm muss sich das Fach stellen, will es sich nicht mit seinen vor 20 Jahren entworfenen, heute aber konzeptionell begrenzenden Theorieparametern zufriedengeben. 136 Risse, Let’s Argue, a. a. O. (FN 122). 274 Maximilian Terhalle Summary The so-called governance turn has been widely accepted by German IR. The concept’s underlying assumptions, however, have turned out to be misleading. Why? Because questions both in regard to balanceof-power and normative aspects of managing the global order have prematurely been disregarded during the ongoing re-negotiations of the foundations of the order. Ironically, all of this has occurred despite the widely believed predominance of the governance paradigm, which is why the era of the governance turn may now come to an end. In fact, it might already have turned into a Lakatosian obstacle to progress in research. A conceptual analysis of the governance turn powerfully confirms this. Following a brief discussion of the key contributions of distinguished scholars (e. g. Risse, Zürn), three assumptions underlying (and connecting) their research agendas on governance have been identified that need to be problematized: its social purpose, the role of great powers in it and leadership in global governance. In line with the diffusion of global power, Chinese perspectives were integrated in the analysis. The third section addressed two influential German research traditions that might further hinder any developments towards reforming existing schools of thinking in IR (e. g. regime theory, Habermasian theory of communication). The conclusion briefly hints at the notion of „global order“, which might require much more attention in the years to come. Otherwise, German IR will remain trapped in a constraining set of assumptions introduced some 20 years ago. 275 Warum das Governance-Axiom gescheitert ist: eine notwendige Kritik 277 20 Ungestellte Machtfragen II – Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Die Politisierung internationaler Institutionen ist ein neuerer Forschungstrend. Zentrales Interesse sind die Formen und Gründe zivilgesellschaftlicher Infragestellung von Entscheidungen internationaler Institutionen. Jüngste Politisierungsforschung erweitert die Akteurseinheiten um aufstrebende Mächte und erkennt Grundzüge einer neuen Weltordnung. Diese Innovationen sind jedoch konzeptionell kritisch zu betrachten. Erstens ist der neue Politisierungsbegriff inkohärent und unterspezifiziert. Die Souveränitätsvorstellungen der Akteurseinheiten sind nicht komplementär und müssen getrennt werden. Überdies kann das Verhältnis zwischen den Akteuren nicht ohne eine Machtkomponente verstanden werden. Zweitens ist die Herangehensweise über internationale Institutionen an das Phänomen globale Ordnung dekontextualisiert. Es wird verkannt, dass Institutionen auf materieller Macht beruhen. Auch wird nicht gesehen, welche Mechanismen dem Entstehen von „resistance“ vorausgehen. Dies hätte verdeutlicht, gegen wen sich „resistance“ wendet und inwieweit die Außerachtlassung der USA gerechtfertigt ist. Diese Kritik aufnehmend führt der Beitrag eine konzeptionell neue Fassung der Idee globaler Ordnung ein, welche auf die Dynamiken der „politics of legitimacy“ abhebt. 1. Einleitung1 Die intensive Debatte um die Politisierung von internationalen Institutionen hat jüngst einen neuen Forschungstrend verfestigt. Nachdem sich einige Theoretiker substantiell zu Wort gemeldet haben, wird hier eine erste konzeptionelle Kritik des vorläufigen Stands der theoretischen Diskussion geboten. Initiiert wurde die Debatte zur Politisierung durch die Arbeiten von Michael Zürn et al. (2007) sowie Liesbet Hooghe und Gary Marks (2009). Ihnen gelang es zu zeigen, in welchen Formen die von internationalen Organisationen getroffenen Entscheidungen durch zivilgesellschaftliche Gruppen perzipiert werden. Sie konnten darlegen, inwieweit der lange als gegeben angesehene Konsens hinsichtlich der Politik internationaler Institutionen von einem gesellschaftlichen Dissens abgelöst wurde, der den Spielraum dieser Politik legitimatorisch zu begrenzen begann. Im Kern ging es den Autoren darum, den ihrer Ansicht nach seit den 1980er Jahren bestehenden Trend hin zur gesellschaftlichen Hinterfragung des Output von Institutionen besser analytisch zu fassen. Deshalb wird Politisierung heute weithin als Folge „gelungener oder misslungener Legitimierung“ verstanden und damit als „inhaltlich polarisierende […] Diskussion in der Öffentlichkeit“ (Nullmeier et al. 2012: 31). Warum sich das Phänomen der Politisierung eingestellt hat, haben Thomas Rixen und Bernhard Zangl anhand dreier konkurrierender Erklärungsmodelle versucht darzulegen (Rixen/Zangl 2012: 118–9). Sie erkennen in der Debatte gesellschaftszentrierte, legitimitätszentrierte und politikfeldzentrierte Modelle; sie weisen jedoch nur einem überarbeiteten legitimitätszen- 1 Der Autor möchte sich ausdrücklich bei Peter Katzenstein, Frank Schimmelfennig, Markus Kornprobst und Harald Fuhr für Ihre wertvollen Kommentare zu früheren Fassungen dieses Beitrages bedanken. Den Gutachterinnen und Gutachtern der ZIB gilt der Dank für Ihre reflektierten Anmerkungen, die bei der Überarbeitung sehr hilfreich waren. 278 Maximilian Terhalle trierten Ansatz ausreichend Substanz zu, um die zentrale Entscheidung darüber treffen zu können, ob die Legitimation internationaler Institutionen durch Konstitutionalisierung oder Souveränität erbracht wird. Frank Nullmeier et al. (2012) beobachten ebenfalls den neuen Trend der Politisierung. Sie weisen aber darauf hin, dass letztlich nur „Legitimitätsdefizite zur Politisierung“ führen (Nullmeier et al. 2012: 32). Dies heiße aber im Umkehrschluss, dass die Einarbeitung geeigneter Reformen zur Begrenzung der Defizite und damit des Politisierungsgrades führe: „Damit dürfte Politisierung bestimmten Konjunkturen und Reformzyklen unterliegen“ (Nullmeier et al. 2012: 32). Die Beiträge im Wesentlichen deutscher Forscher zur Politisierung fügen sich in eine größere, internationale Forschungsagenda ein. Diese hat sich verstärkt seit Ende des Kalten Krieges mit der Frage auseinandergesetzt, wie collective action problems identifiziert werden können und wie dementsprechend globale öffentliche Güter bereitstellt gestellt werden (Barnett/Sikkink 2008: 63). Das dahinter stehende Forschungsinteresse gilt den Konturen des weithin postulierten Regierens jenseits des Nationalstaates. Neue governance-Prozesse und -Strukturen, häufig theoretisch aus der Multi-level Governance-Literatur zur EU entlehnt (Bache/Flinders 2004; Zürn 2010), die sich mittels transnationaler Akteure um internationale Organisationen angesiedelt haben und letztere in den Mittelpunkt des politischen Geschehens gestellt haben, sind dabei gleichsam axiomatisch in den Vordergrund großer Teile der internationalen Forschung gerückt (Avant et al. 2011; Jönsson/Tallberg 2010). Normativ kosmopolitisch konnotiert, gilt ein großer Teil der Aufmerksamkeit der Forschung den Versuchen der Konstitutionalisierung internationaler Rechtsbereiche (Brown 2012). Der interdisziplinäre Einfluss des global administrative law auf die Global Governance- und Politisierungsforschung ist deutlich erkennbar (Kingsbury/Krisch 2005). Um die hier vorgetragene konzeptionelle Kritik besser zu veranschaulichen, wird im Folgenden auf den von Zürn et al. (2012) bei In- 279 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ ternational Theory veröffentlichten, umfassenden Aufsatz über „International Authority and Its Politicization“ rekurriert. Dieser kann nicht nur als vorläufige Kulmination der Politisierungsliteratur gelten; er sticht besonders deshalb hervor, weil er den bisher zugrunde liegenden Akteursbegriff der Politisierungstheorie erheblich erweitert. Nicht mehr nur wird Politisierung transnationalen zivilgesellschaftlichen Gruppen zugeordnet, sondern es wird auch die Akteurseinheit „aufstrebende Mächte“ in das Konzept eingefasst. Diese Entwicklungen sind nach Aussage der Autoren auf das engste mit der Herausbildung einer neuen globalen Ordnung verbunden. Die genaue Betrachtung des Artikels von Zürn et al. (2012) schließt jedoch Verweise auf andere Teile der Politisierungsliteratur im Verlauf der Diskussion nicht aus. Der folgende Beitrag besteht aus vier Teilen. Um das Forum inhaltlich zu kontextualisieren, werden zunächst die Kernargumente der Autoren zusammengefasst. Im zweiten Schritt wird begründet, warum das – theoretisch feingearbeitete – Unternehmen konzeptionell scheitert. Dazu zählen die Inkohärenz des Politisierungsbegriffs und die Dekontextualisierung des Begriffs globale Ordnung. Daraufhin wird ein Analyserahmen präsentiert, durch den der von den Autoren unterstrichene rise of a global order in eine geeignetere Form eingefasst werden kann. Zuletzt werden im Ausblick Vorschläge gemacht, wie die Forschung zur Politisierung von internationalen Organisationen in Zukunft vorangetrieben werden kann. 2. Kernargumente der Politisierungstheoretiker Wie auch bei anderen Politisierungstheoretikern (Zangl/Rixen 2012: 118) lautet die Grundannahme von Zürn et al. (2012), dass die traditionelle westfälische Vorstellung von staatlicher Souveränität – und damit das Konsens-Prinzip und das Nicht-Interventionsgebot – durch 280 Maximilian Terhalle neuere Prozeduren internationaler Organisationen wesentlich unterlaufen worden sei. Dieser Prozess sei seit Ende des Zweiten Weltkrieges, mindestens aber seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts bestimmend geworden. Die Essenz ihrer Argumentation lautet dann, dass der Anstieg politischer Autorität jenseits des Nationalstaates, verkörpert durch internationale Organisationen, der Legitimation bedürfe und zu Politisierung führe (Zürn et al. 2012: 70). Politisierung bestehe aus zwei Teilen (Zürn et al. 2012: 70): aus öffentlichem Widerstand (resistance) gegen internationale Organisationen und gleichzeitig aus deren Nutzbarmachung (utilization). Widerstand entstünde, wenn internationale Autorität nicht auf ausreichende Legitimität zurückgreifen könne; sollte das notwendige Maß an Legitimität vorhanden sein, würde sich die Politisierung als Nutzbarmachung zeigen (Zürn et al. 2012: 73). Die Autoren definieren die Politisierung von Organisationen deshalb als „growing public awareness of International Organizations and increased public mobilization of competing political preferences regarding International Organizations policies and procedures“ (Zürn et al. 2012: 71). Je mehr internationale Organisationen demnach an politischer Autorität ausübten bzw. von ihnen erwartet würde, dass sie diese ausübten, desto mehr zögen sie öffentliche Aufmerksamkeit und Erwartungen auf sich (und die Notwendigkeit der Rechtfertigung ihres Handelns). Dies mache sie unmittelbar zu umstrittenen Einrichtungen, sei es aus der Sicht von Anti-Globalisierungsgruppen, Einzelpersonen, die rechtliche Mittel anstrengen oder von aufstrebenden Staaten (Zürn et al. 2012: 70, 71, 74). Ähnlich wie bei Hooghe/Marks (2009) bedeute dies in der Konsequenz, dass „[t]he days of permissive consensus for executive multilateralism are over“ (Zürn et al. 2012: 70). Umgekehrt gelte: Politisierung in dieser Form „opens up a new perspective according to which it is no longer negotiations behind closed doors but open societal struggles that determine the content of international institutions and thus important outcomes of internati- 281 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ onal relations“ (Zürn et al. 2012: 72). Dieser Blickwinkel erlaube die Fokussierung der Diskussion auf Formen politischer Ordnung jenseits nationaler Grenzen. Während sich andere Arbeiten der Effektivität, Regeleinhaltung oder den distributiven Effekten internationaler Regime widmeten, ginge es hier vielmehr um weitergefasste gesellschaftliche und konstitutionelle Effekte internationaler Organisationen. Kurz, die Autoren zielen auf die – nicht geringe – Frage „how these institutions affect the rise of a global order“ (Zürn et al. 2012: 72). Diese neue Perspektive sei möglich, weil institutionalisierte governance – basierend auf der Annahme (Zürn et al. 2012: 73), dass „the political sphere is characterized by public communication about and contestation over collectively binding decisions concerning the common good“ – heute ein „reflexive stage“ erreicht habe (Zürn et al. 2012: 72). In diesem würden „progressively more societal actors pay attention to and reflect on political order beyond national borders“ (Zürn et al. 2012: 72). Politisierung sei demnach nicht einfach eine weitere, erklärungsbedürftige Variable, sondern sie versuche vielmehr, institutionelle Dynamiken zu fassen „that could lead to fundamental changes in world politics“ (Zürn et al. 2012: 72). 3. Konzeptionelle Kritik 3.1. Inkohärenz des Politisierungsbegriffs Der zentrale Begriff der Politisierung ist nicht hinreichend analytisch kohärent. Die von den Autoren genannten Akteure, die die Politisierung bewirken (NGOs, individuelle Personen und aufstrebende Mächte) werden im Artikel als komplementär wirkend oder als sich gegenseitig verstärkend dargestellt.2 Die von der Akteursgruppe er- 2 Das Verhältnis zwischen Akteuren derselben Einheit kann hier nicht näher betrachtet werden. Es genügt, dass die von Zürn et al. angedeutete Homogenität zum Beispiel von NGO-Aktivitäten (70–71: „[…] address international insti- 282 Maximilian Terhalle wirkte Politisierung internationaler Organisationen, so die Autoren, habe nicht nur das Ende des executive multilateralism hervorgerufen; vielmehr befördere diese Entwicklung konsequent die Herausbildung von governance-Prozessen und -Strukturen, die eine globale Ordnung beyond the nation state beinhalte. An diesem Verständnis ist jedoch mindestens zweierlei problematisch. Erstens: Einer vom Phänomen der Politisierung abgeleiteten globalen Ordnung beyond the nation state liegt die Annahme zugrunde, dass die Souveränitätsvorstellungen der drei Akteurseinheiten komplementär sind. Politisierung entbehrt jedoch insofern konzeptionell analytischer Kohärenz, als die ersten beiden Akteurseinheiten (NGOs und Individuen) ein disaggregiertes Souveränitätsverständnis voraussetzen, wie es liberale und konstruktivistische Theorien anbieten (Moravcsik 1997; McGrew 2006). Sie sind deshalb zu den präferierten Detektoren bei der Erschließung der Forschungsagenda von governance beyond the nation state geworden. Im diametralen Gegensatz dazu steht die dritte Akteurseinheit aufstrebender Mächte. Die koloniale Erfahrung Chinas und Indiens bedingt historisch mithin ein äußerst konservatives politisches Souveränitätsverständnis. Die – Europäern gut vertraute bis natürlich erscheinende – Delegation politischer Macht an übernationale Institutionen läuft dem Kern des chinesischen Staatsverständnisses zuwider. Innerstaatlich besitzt das siebenköpfige chinesische Politbüro ausschließliche Definitions- und tutions in a positive way […]“) aus zwei Gründen nicht aufrechtzuerhalten ist. Erstens: Elliot et al. (2004: 17–62, appendix A) zeigen, dass die Kompromisslosigkeit bei der Verfechtung genuiner Positionen NGOs in zwei Lager aufteilt. Die confronters machen dabei 59 % aus, die engagers 41 %. Ähnlich resümiert Michael Doyle (2012) das Verhalten von Fürsprechern globaler Demokratisierung (Doyle 2012: 176). Zweitens: Sarah Stroup (2012) hat überzeugend gezeigt, dass sich neben Bereichen wie fundraising und management erhebliche Unterschiede unter NGOs bezüglich Fragen der Auswahl von Problemfeldern und der Beziehungen zu Nationalstaaten erkennen lassen. Dies deutet auf die erheblichen Schwierigkeiten von NGOs hin, global effektive Zusammenarbeit zu leisten. 283 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Exekutivmacht mit Blick auf Außenpolitik. NGOs spielen bei der Formulierung chinesischer Außenpolitik keine Rolle (Shambaugh 2013). Blickt man auf die „CCP and its Leninist organization structures [which] requires secrecy and its regulatory character [which] allows no disclosure of information to others“ (Yahuda 2011: 306–7; Huang 2010) und damit den westlicherseits beklagten Mangel an Transparenz, den dies für die internationalen Verhandlungen Pekings impliziert, dann ist es durchaus fraglich, ob „open societal struggles determine the content of IOs“ (Zürn et al. 2012: 72).3 Es ist somit schwer zu erkennen, wie die von den Autoren angeführte Trias kompatibel sein soll mit Blick auf Strukturen von governance beyond the state.4 Dies hat unmittelbar zur Folge, dass – entgegen dem supranational unterlegten Interesse der Autoren – die sich angeblich entwickelnde global order gerade nicht aus den drei divergierenden Souveränitätsvorstellungen ableiten lässt.5 Zweitens: Abgeleitet von der konzeptionellen Inkohärenz, übersieht die von den Autoren vorausgesetzte Komplementarität der politischen Wirkungsrichtung der drei Akteurseinheiten, dass die einzelnen Akteure keineswegs gemeinsam in Richtung governance beyond the nation-state streben. Anstatt anzunehmen, dass sie auf globaler Ebene komplementär agieren, wie es Zürn et al. (2012) implizieren, ist es notwendig, das Verhältnis zwischen den Akteurseinheiten ge- 3 Zürn et al. (2012) ähneln in ihren liberalen Annahmen von der freien globalen Meinungsbildung in IOs Robert Keohane. Dieser hatte in After Hegemony gesagt, dass sich Staaten an die regime-basierten Vorteile von Zusammenarbeit gewöhnen würden, um ihre Interessendivergenzen zu verhandeln (Keohane 1984: 247). Keohane übersah 1984 u. a. die Leninist structure kommunistischer Parteien wie Zürn et al. (2012) heute. Nur im Gegensatz zu den Letzteren hatte er seine Annahmen auf „advanced industrialized states“ begrenzt (Keohane 1984: 247). 4 Die ggw. beste deutschsprachige Auseinandersetzung mit dem Komplex „China- Global Governance“, die die hier gemachten Ausführungen unterstützt, bietet Noesselt (2010: 270–272). 5 Andere Politisierungstheoretiker sind subtiler auf die Souveränitätsproblematik eingegangen (Rixen/Zangl 2012). 284 Maximilian Terhalle nauer zu betrachten. Dieses ist wesentlich durch eine Machtkomponente gekennzeichnet und unterläuft das von den Autoren postulierte „reflexive stage“ (Zürn et al. 2012: 72)6 der Weltpolitik. In der einschlägigen Literatur hat Dan Drezner wesentliche Impulse zum Thema eingebracht (2007, 2010). Einer seiner zentralen Punkte sind die Implikationen, die sich aus der analytischen Unterscheidung von governance processes und governance outcomes ergeben (Drezner 2007: 63). Diese in der Global Governance-Literatur nicht getroffene Unterscheidung hat dazu geführt, dass eine wesentliche Hypothese dieser Forschung ein funktionales „the more [processes] … the better“ hervorgebracht hat (Brown 2012: 211). Diese Entwicklung rührt unter anderem daher, dass NGOs gerade deshalb entstanden sind, weil dadurch die Unzufriedenheit gegenüber blockierten internationalen Organisationen ein neues Ventil gefunden hat. Drezner bestreitet aber mit großer Klarheit, dass die Vervielfachung von Prozessen wesentliche Entscheidungsmacht über governance-Ergebnisse/-Effektivität für NGOs mit sich gebracht hat. In der Tat, so argumentiert er, NGOs nähmen Einfluss auf die Prozesse von Global Governance. Martens hat dies mit Blick auf NGOs bei den VN gezeigt (2011, 2005).7 Mit Blick auf ihre Service-Funktion führt Drezner deshalb aus: „A comparative advantage in specialized […] knowledge can make nonstate actors a useful tool in the management of existing standards regimes“ (Drezner 2007: 70). Die advocacy-Funktion (z. B. naming und shaming) sei am deutlichsten zu erkennen, wenn die Interessen von Großmächten divergierten, somit politischer Handlungsbedarf blockiert würde. Gerade hier aber zeigt er einen wichtigen Widerspruch auf. Während der Mainstream der Global Governance-Forschung in der öffentlichkeitswirksamen Sichtbarkeit, die NGOs durch die Blockade internationaler Organisationen/Regime gewinnen, bereits einen politischen Effekt sieht, erkennt Drezner hier eine „inverse correlation between NGO 6 Kritisch: Eriksena/Sendinga (2013). 7 Siehe auch die detaillierte Studie von Brühl (2003). 285 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ influence and the public visibility of these actors“ (Drezner 2007: 86). Die erzielte Öffentlichkeit, die zweifelsohne die diskursive Entfaltung transnationaler Legitimitätspolitik bezeugt (Deitelhoff 2012), korreliert gerade nicht mit erhöhter Problemlösungsmacht. Da NGOs naturgemäß mit geringen materiellen Ressourcen operieren (im Vergleich zu Staaten oder IOs) und keine Möglichkeiten haben, effektiv auf staatliche Akteure einzuwirken, ist ihre Wirkungsmacht im Moment ihrer größten Publizität äußerst gering. Die zugrundeliegende Interessendivergenz von Großmächten kann nicht aufgelöst werden. Der Konsens (nicht die Einstimmigkeit) von Großmächten/Staaten ist aber die entscheidende Voraussetzung für „effective policy coordination“ (Drezner 2007: 86). Drezner resümiert: „The service functions of NGOs are a vital part of global governance structures: the advocacy functions are peripheral“ (Drezner 2007: 86). Wie verhält es sich mit der von Zürn et al. angenommenen Komplementarität der Wirkungsrichtung der Akteurseinheiten im Falle, dass NGOs ihre progressiven Ideen auf die Agenda der Weltpolitik setzen und durchzusetzen suchen, ohne dass internationale Organisationen zuvor konkret blockiert sind? In der Global Governance-Literatur wird in diesem Zusammenhang unter anderem auf das Beispiel Landminenverbot hingewiesen (Zürn et al. 2012: 77). Der advocacy- Arbeit von NGOs wird es zugutegehalten, dass durch die mühsam propagierte Unterzeichnung der Landminenkonvention hohe ethische Standards international verankert wurden (Rutherford 2000). Ein genauerer Blick erkennt jedoch ein deutlich schwächeres Bild des Erreichten. Weder besaß die große Mehrheit der Signatarstaaten Landminen noch produzierten sie solche. Ihre Zustimmung ergab sich mithin aus der nicht gefährdeten gemeinsamen Interessenlage, nicht aus multilateraler Koordination oder aus normativer Übereinstimmung. Die Verifizierung der Einhaltung oder Umsetzung der Konvention bleibt jedoch die eklatante Schwachstelle der Konven- 286 Maximilian Terhalle tion, auch wenn heute 156 Länder das Abkommen ratifiziert haben.8 Die engen Grenzen hinsichtlich Verifizierung zeigen sich jedoch besonders darin, dass genaue Vorkehrungen zu monitoring, inspection und enforcement fast vollständig fehlen und viele Staaten Ausnahmeregelungen nutzen (Tepe 2012). Dieses Bild wird dadurch unterstrichen, dass NGO-Aktivisten das Fehlen dieser Vorkehrungen trotzdem unterstützten, wissend, dass anderenfalls die Zahl der Unterzeichner deutlich abgenommen hätte. Daraus ergibt sich für das hier allein zu betrachtende Verhältnis zwischen den Akteurseinheiten mit Blick auf die oft postulierte internationale Durchsetzung ethischer Standards durch NGOs ein stärker konturiertes Bild. Die Nicht-Signatarstaaten können in zwei Gruppen aufgeteilt werden. Die erste Gruppe umfasst drei aufstrebende Mächte (China, Indien, Russland), in denen ethischen Standards in Fragen der Militärpolitik keine wesentliche Rolle zugeordnet wird.9 Die USA bildet die zweite Gruppe. Es wird zwar richtigerweise gesagt, dass sich gerade die USA als Nicht-Partei der Konvention an der Minenräumung verstärkt beteiligt und auch, dass die Minenräumung weltweit seit 1999 gestiegen ist. Die Betonung des State Department im Vorfeld der Konferenz von Cartagena/Kolumbien (2009) aber, dass die US-Streitkräfte noch etwa zehn Millionen Landminen besitzen und dass man sich deren Einsatz vorbehält, kann nur schwer als erfolgreiche Durchsetzung ethischer Standards durch NGOs gewertet werden. Das Verhalten der 156 Signatarstaaten hingegen, die mehrheitlich keine Landminen besitzen oder produzieren, muss anders erklärt werden. Sieht man von der geringeren Zahl der tatsächlich normativ ausgerichteten Politik einiger westeuropäischer Staaten ab, zeigt sich, dass viele Signatarstaaten – wie angedeutet – die (von NGOs mitgetragenen) Verifizierungsschwächen und Ausnahmerege- 8 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26.11.2009: 5. 9 Weiteren Nicht-Signatarstaaten wie Israel, Iran, Pakistan sowie Nord- und Südkorea können ähnliche Motive wie aufstrebenden Mächten zugeordnet werden. 287 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ lungen der Ottawa-Konvention nutzen. Robert Jackson hat für diese Mehrheit der Unterzeichner das Phänomen der durch Politisierung der Moral hervorgerufenen „declaratory tradition“ identifiziert: „Ideals do not carry as much weight as obligations. They are not binding on anyone. Instead they are easy and undemanding, so everybody is eager to sign up“ (Jackson 2000: 128). Um damit die oben aufgeworfene Frage zu beantworten: (Weiterhin) mehrheitlich westliche NGOs bedürfen zur erfolgreichen Durchsetzung oder Adoption ihrer progressiven Ideen zwingend des politischen Willens von Großmächten/Nationalstaaten (Finnemore/Sikkink 1998; Hurrell 1999; Mazower 2011), die nicht mehr nur westlich sein können. Damit wird explizit deutlich, dass das von Zürn et al. betonte, als komplementär wirkend betrachtete Verhältnis der Akteure nicht aufrechtzuerhalten ist. Ganz wesentlich wird daraus auch deutlich, dass die Rolle des Staates, zumal der am Anfang ihres Aufsatzes nur sporadisch erwähnten „major powers“ (Zürn et al. 2012: 69), im Rahmen der Globalisierung nicht nur als zuständig für die Implementierung andernorts gemachter Entscheidungen betrachtet werden kann, wie es an anderer Stelle behauptet wurde (Zürn 2010: 735) und wie es im hier diskutierten Artikel durch den Fokus auf governance beyond the nation-state deutlich impliziert ist. Hier sollte die seit langem wiederholt geforderte Abkehr von der Bias des eurozentrischen Strebens nach politischer Supranationalität vollzogen und die präferierte Anwendung theoretischer Multi-level Governance kritisch überdacht werden (Buzan/Little 2000, 20–21). In diesem weiteren Sinne sollte der wichtige Aufruf Hurrells in die zukünftige Governance-Forschung einfließen: „a liberal theory of transnational governance cannot simply stress the importance of societal interests. There has to be some judgment as to the nature and impact of the power that is aggregated […] in the links between […] [policy communities] and the states and private actors with which they are closely involved“ (Hurrell 2007: 115). 288 Maximilian Terhalle 3.2. Dekontextualisierung des Begriffs globale Ordnung Dieser Abschnitt verdeutlicht drei Hindernisse, die Zürn et al. bei der Ausarbeitung ihres zentralen Erkenntnisinteresses global order übersehen. Ihr Unternehmen scheitert deshalb an der Dekontextualisierung des Begriffs. Erstens: Zürn et al. nennen fünf Gründe dafür, warum sich Politisierung ereignet (Zürn et al. 2012: 79–88). Jeder einzelne Grund trägt wertvolle Teileinsichten bei. Blickt man jedoch genauer auf die Unterkategorie resistance, so kann keiner der angeführten Gründe erklären, warum dieser Widerstand seitens aufstrebender Mächte überhaupt möglich geworden ist. Warum also? Empirisch ist an dieser Stelle der Vergleich mit der Politik der G77-Staaten Mitte der 1970er Jahre nützlich. Zu dieser Zeit propagierten die G77-Staaten eine New International Economic Order (NIEO) und nutzten dafür die UN-Generalversammlung. Das Unterfangen scheiterte bekanntermaßen innerhalb weniger Jahre, just weil die versammelten Staaten nicht die materielle Macht hatten, ihre Agenda gegen die der westlichen (Geber-)Länder durchzusetzen oder diese zumindest durch ein Veto gegen westliche internationale Handelspolitik zu blockieren.10 Betrachtet man nun die erfolgreiche Blockade der WTO seitens führender aufstrebender Mächte seit Cancun 2003, so wird schnell erkennbar, dass es deren fulminanter wirtschaftlicher Gewichtszuwachs war (und ist), welcher diese effektive Veto-Politik überhaupt erst ermöglicht(e). Der theoretische Rahmen, der zu erklären vermag, warum internationale Organisationen wesentlich durch den Wandel von 10 Das vorherrschende Bild von der Einheit der Dritten Welt, die sich Mitte der 1970er gegen die westlich dominierte Welt auflehnte, ist verzerrt. Es war Chinas realpolitische Haltung (obschon sich als Patron der G77 gerierend), die sich von der antikapitalistischen Rhetorik der Zeit abzusetzen begann und so erheblich zur politischen Differenzierung unter den Staaten der Dritten Welt beitrug. Siehe Spence (1990); Kempf (2002). 289 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Machtstrukturen und damit durch die Diversifizierung von Interessen beeinträchtigt werden, ist neorealistisch (Krasner 1976; 1999). Keohane hat dies kürzlich mit souveräner Selbstverständlichkeit konzediert: „a core lesson of Realism needs to be learned and relearned: institutions rest on power and changes in power generate changes in institutions“ (Keohane 2012: 135).11 In klaren Worten wird hier wiederholt, dass die rechtlichen Grundlagen internationaler Organisationen keine (Rechts-)Ordnung erhalten können, wenn sich die materiellen Machtgrundlagen, auf denen die Konstellation ursprünglich beruhte, wesentlich wandeln. Kenneth Waltz hat Keohanes Diktum unterstrichen, als er in Globalization and Governance (1999) davon sprach, dass sich Staaten entsprechend ihrer unterschiedlichen materiellen Kapazitäten entwickelten und dass große Staaten folgerichtig mehr von der (ökonomischen) Globalisierung profitierten als kleinere Staaten. Dass dies zu einem Mehr an materieller Macht führt, die dann als Mittel zur Erreichung politischer Zwecke genutzt wird, liegt auf der Hand. Inwieweit solche Machtausübung als Einfluss sozial anerkannt wird (Baldwin 2000), spielt im Falle Chinas zunächst eine untergeordnete Rolle. Wichtig ist hier allein, dass dieser Machtzuwachs die Veto-Haltung Chinas (und Indiens) zum Beispiel bei der WTO ermöglicht hat. Umgekehrt gilt, dass das von Barnett/Duvall (2005: 7) bemängelte „[withdrawal of] explicit and systematic attention to power […] from analyses of global governance“ bis heute diesen Forschungsstrang kennzeichnet.12 Es ist somit dringend für die Global Governance-Forschung geboten, einer von Brown gemachten 11 Hervorhebung im Original. Im Gegensatz zum Text (Zürn et al. 2012: 71) sagt Mearsheimer (1994/95: 13–14), dass die Existenz von IOs kollektives Handeln von Staaten erleichtert, wenn Staaten sich dafür entscheiden, in diesem Rahmen handeln zu wollen. 12 Vgl. Daase (2010). Ein Hinweis auf diese Schwäche der Global Governance-Literatur wurde in einem früheren Forum der ZIB bereits geliefert, ist aber verhallt. Siehe die Repliken auf Zürn et al. (2007) seitens Brock (2007) und Davis (2007). 290 Maximilian Terhalle Aufforderung zu folgen, „more sensitivity […] about power and wealth“ (Brown 2012: 219) zu zeigen. Zweitens: Wie kam es dazu, dass sich die Forschungsagenda überhaupt für resistance zu interessieren begann, zumal führende Denker der Disziplin über Jahre hinweg davon sprachen (sprechen), die westliche Ordnung sei „easy to join, but hard to overturn“ (Ikenberry 2011: 9)? Erst indem man die davorliegenden, diesbezüglichen Debatten berücksichtigt, wird deutlich, dass Zürn et al. den größeren Referenzrahmen nicht erkennen, in dem diese Debatten stattfinden (Abschnitt 3). Vielmehr kreieren sie abstrakt den Widerstand gegen IOs seitens aufstrebender Mächte (und deren Gebrauchmachung durch NGOs) als neuartigen Trend. So wird resistance nurmehr als ein allgemeiner Prozess der kritischen Hinterfragung des institutionalisierten Status quo gedacht, dessen De-Kontextualisierung ihn seiner spezifischen Qualität beraubt. Die postkoloniale theoretische Herkunft des Begriffs (Fanon 1965) macht ihn für China (oder Indien), das sich längst als unvermeidbarer Bestandteil und Großmacht in der Weltpolitik betrachtet, wenig geeignet und fügt sich auch nicht in Zürns et al. Idee der liberalen Global Governance. Deshalb wird hier alternativ der Begriff revisionism eingeführt.13 Buzan hat dazu eine hilfreiche Taxonomie vorgeschlagen, die im Gegensatz zu Zürn et al. den Grad des Widerstandes besser bemisst. Verkürzt gefasst: Buzan unterscheidet zwischen „orthodox, radical, and revolutionary [revisionist states]“ (Buzan 2007: 242). China wird hier unter die radical revisionist states subsumiert, deren „objectives extend beyond the simple self-promotion of the orthodox, but fall short of the transformational ambitions of the revolutionary. Radical revisionists […] want to keep much of the existing structure intact, but to make significant adjustments to its operation“ (Buzan 2007: 244). Im Folgenden wird dies mit Beispielen unterstrichen. 13 Es ist nicht die Absicht des Autors, den Außenpolitikansatz revisionism als kompatibel mit liberalen GlobalGovernance-Ansätzen zu präsentieren. 291 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Welche Prozesse sind es nun, deren Scheitern dem Entstehen von revisionism vorausgegangen sind? Hier ist nicht genügend Platz, die umfassende Literatur zu den verwandten Komplexen socialization14 und enmeshment15 zu behandeln (Terhalle 2014). Es soll hier genügen, darauf hinzuweisen, dass China diesen beiden Konzepten in den letzten fünf Jahren zunehmend häufig nicht entsprochen hat. Verkürzt kann dies an drei Beispielen dargestellt werden. 1) Mit Blick auf Chinas Sozialisierung lässt sich beobachten, dass es nach 1970 zunächst danach strebte, Mitglied möglichst zahlreicher Regime/Institutionen zu werden, dann begann, einige Normen zu internalisieren, aber schließlich, nachdem es materiell machtvoll geworden ist, auswählt, welche Normen es bereit ist anzunehmen und welche nicht. Chinas Außenpolitik zwischen 1970 und 2013 scheint genau dies zu reflektieren (Narlikar 2010: 71). Mithin wird durch die implizierte Passivität des zu Sozialisierenden das Kaskaden-Modell von Finnemore/Sikkink (1998: 895) umgekehrt. Am deutlichsten wird die Haltung Chinas mit Blick auf die WTO und den IMF. Obwohl Peking in erheblichem Maße Stimmrechte zugestanden wurden, hat das Land kein größeres Maß an Loyalität gegenüber den beiden Institutionen entwickelt (Acharya 2011: 867). 2) Mit Blick auf enmeshment lässt sich zeigen, dass Chinas Wille, als Regionalmacht anerkannt zu werden, mit einer Politik der Mitgliedschaften in den wesentlichen Regionalorganisationen einherging. Dazu zählt 14 Gemäß Michael Barnett (2006: 268) bedeutet Sozialisierung „taking on the identities and interests of the dominant peer group in international society“, basierend auf einem endogenen, überzeugungsbedingten Identitätswandel. 15 Evelyn Goh bezeichnet enmeshment als einen „process of engaging with a state so as to draw it into deep involvement into international and regional society, enveloping it in a web of sustained exchanges and relationships, with the longterm goal of integration. In the process, the target’s state’s interests are redefined, and its identity possibly altered, so as to take into greater account the integrity and order of the system“ (Goh 2007–8: 121). 292 Maximilian Terhalle auch seine frühe Zugehörigkeit zum ASEAN-Regionalforum. Aber entgegen dem Integrationsrational von enmeshment ließ der chinesische Außenminister – auf dem Höhepunkt der Kritik an Chinas aggressiver Haltung im Süd- und Ostchinesischen Meer 2011 – die anderen, kleineren Mitglieder des ASEAN-Regionalforums wissen: „China is a big country and other countries are small countries and that is just a fact“.16 3) BRICS, BASIC, SCO – die Akronyme sind allgegenwärtig in der Disziplin. Wenig wird aber darüber geschrieben, dass diese Foren aufstrebenden Mächten im Wesentlichen dazu dienen sollen, außerhalb bestehender Institutionen Interessen und Weltordnungsvorstellungen zu legitimieren. Die Auswahl der Mitgliedschaft beruht hauptsächlich auf materiellen Komponenten. Der Doyen asiatischer Politik, Michael Yahuda, hat dies subtil zusammengefasst: „Although the Chinese government may find ways to adapt to the demands of free trade, legality, human rights […], there is nonetheless resistance to them at a fundamental level. This affects the […] depth of international cooperation which it is possible to develop with China“ (Yahuda 2011: 306). Drittens: Sozialisierung und enmeshment: in was genau hinein? Die Antwort findet sich in der von John Ikenberry analysierten „American-led open-democratic political order“, „offering public good provision, rule-based cooperation, and voice opportunities“ (Ikenberry 2011: 161). Bei aller gerechtfertigten Kritik im Einzelnen benennt Ikenberry den Kontext von revisionism, welchen Zürn et al. vollständig außer Acht lassen: die von der USA geschaffene liberale Ordnung. Unmittelbar wird dadurch eine gewichtige Schwäche in der Darstellung der Autoren deutlich. Die dekontextualisierte Fokussierung von Widerstand auf aufstrebende Mächte zeichnet das theoretische Bild ohne die USA. Warum dies geschieht, wird nicht ersichtlich. Wich- 16 Economist, 7.4.2012: 25–28; weitere Evidenz bei Terhalle (2014). 293 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ tig ist zu erkennen, dass die Autoren damit unvermeidlich den Fehler begehen, die USA implizit mit der passiven Aufrechterhaltung des Status quo gleichzusetzen. Dies ist nicht der Fall. Sie übersehen somit zwei wesentliche Aspekte, ohne die die Zukunft von IOs nicht annähernd eingeordnet werden kann. Erstens verkennen sie die revolutionäre Tradition amerikanischer Diplomatie, die weder passiv noch Status quo-orientiert ist. Die USA haben ihre Mitgliedschaft in Institutionen stets an der Verwirklichungswahrscheinlichkeit für ihre nationalen Interessen ausgerichtet. Da sie die wesentlichen multilateralen Institutionen selber geschaffen haben, haben sie jeweils ihre privilegierte Position verankert. Gleichzeitig haben sie ihre revolutionäre Außenpolitiktradition traditionell dann angewendet, wenn ihre Sicht des just disequilibrium in Gefahr war. Hierzu zählen die USA auch die sich aus enmeshment entwickelnden Verpflichtungen (Hurrell 2007: 67). So machen es die Richtlinien der National Security Strategy (NSS) explizit, dass keine Verwaltung die Suche nach Effektivität und den Schutz seiner Interessen ausschließlich an Organisationen und Regime binden würde, da „no international order can be supported by international institutions alone“ (2010: 40). Genau deshalb verbiete es sich für die USA, „[to] simply be working inside formal institutions and frameworks“ (NSS 2010: 40–41). Aus diesem Grund hat Amerika zuweilen Großmachtpraktiken wie unilaterale Austrittsoption, Schaffung neuer, konkurrierender Institutionen/Regime oder forum-shopping angewendet „to select the optimal IGO to advance its preferences“ (Drezner 2007: 86). Diese Haltung wird in vielen Fällen auch durch innenpolitische Differenzen hinsichtlich der Legitimität internationaler Organisationen beeinflusst.17 Im IMF haben die USA sich informelle Wege der Machtaus- 17 Smith (1993); Mead (2002). Dies sollte aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich demokratische und republikanische Parallelen z. B. in der Frage regime change und der implizierten Übergehung multilateraler Institutionen verhältnismäßig einfach nachzeichnen lassen (Leffler 2011: 40–43). 294 Maximilian Terhalle übung aufgebaut, um ihre relativ geringer werdenden Stimmrechte zu kompensieren (Stone 2011). Große Teile der Global Governance Literatur sehen hierin zumeist krude Machtpraktiken. Sie übersehen dabei, was von der deutschen IB kaum perzipierte Völkerrechtler wie Martti Koskenniemi (2011) oder David Kennedy angedeutet haben: „We forget that law is not merely a matter of rights and duties, but also of privileges to injure without compensation“ (Kennedy 2008: 849). Diese hier nur ausschnitthaft aufgeführten Beispiele machen die Grenzen von enmeshment deutlich. Aufbauend darauf (und der begrenzten Sozialisation Chinas) übersehen Zürn et al. zweitens eine der wichtigsten systemischen Entwicklungen der letzten fünf Jahre: die Herausbildung der Großmachtrivalität zwischen den USA und China. Drei Merkmale dieses Verhältnisses stechen hervor. Erstens: Zwischen diesen Staaten hat sich eine signifikante politisch-militärische Rivalität entwickelt. Trotz eines Dutzends Treffen zwischen den Spitzen beider Länder im Strategic and Economic Dialogue zwischen 2009 und 2012 hat sich das Verhältnis von chinesischem biding its time und der US-Rückkehr nach Asien nurmehr zum kühlen Balancieren eines massiven „Vertrauensdefizits“ entwickelt, wie es der neue chinesische Parteichef Xi Jinping verlautbarte (Guangjin/Yingzi 2012). Dies hat bisher jedoch keinen nachhaltigen Effekt auf die wirtschaftliche Interdependenz der beiden gehabt. Zweitens: Die USA und China befinden sich in einem Prozess reziproker Sozialisierung (Terhalle 2011). Dies bedeutet, dass die gegenseitige Beeinflussung der beiden Staaten ein Ausmaß erreicht hat, in dem jede Seite misstrauisch das Verhalten der jeweils anderen Seite in internationalen Institutionen und Regimen betrachtet und, daraus folgernd, sein Handeln so einrichtet, dass dies nicht zum Nachteil seiner Position in der globalen Machthierarchie wird. Dieser Prozess hat die beiden Länder zentral für die Weltpolitik werden lassen, „[because] the global order and the attitudes and behavior of these two important states are a mutually constitutive social phenomenon“ 295 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ (Foot/Walter 2011: 23). Am deutlichsten hat sich dies widergespiegelt im substantiellen Wandel globaler Machthierarchien. Wie ein ausgewiesener UN-Forscher kürzlich festhielt: „[while] P–5 coordination is still substantial [in the Security Council], bilateral US-China consultations outside the Council have become far more important“ (Prantl 2012: 5). Drittens: Das oben beschriebene Misslingen der Sozialisation Chinas und des enmeshment Chinas und der USA hat den bestehenden Global Governance-Strukturen erheblich zum Nachteil gereicht. Keohane (2012: 134) hat dies wie folgt gefasst: „[a]s a generalization, it seems that what could have been seen in the mid–1990s as a progressive extension of international regimes, with stronger rules and larger jurisdictions, has been halted if not reversed“. Dieser Prozess ist wesentlich durch die gewachsene Machtrivalität befördert worden: „on balance, [it has] eroded the willingness of both to accept global normative frameworks as legitimate standards of appropriate behavior“ (Foot/Walter 2011: 294). Deutliche äußere Anzeichen für diese Entwicklung hin zu einer stärker Großmacht-orientierten internationalen Politik sind in beiden Staaten erkennbar. Der Bericht des National Intelligence Council von 2012, der der neuen US-Regierung turnusgemäß vor Dienstbeginn vorgestellt wurde, sieht „a world in which the slow dissolution of the existing postwar order gives way to the return of great-power competition“.18 In China lässt sich dies an der (staatlich gelenkten) Orientierung der Forschungsagenden aufzeigen. So erhielt im November 2011 diejenige Universität den „highest grant for state-sponsored social science research“, die ihre Forschung bezog auf „[s]tudies on the evolution of the international structure and greatpower interactions in the twentieth century“ (Liang et al. 2012: 19). Solche Beobachtungen lassen nun einen völlig anderen Schluss zu, von welcher Form von Politisierung die Weltpolitik heute bestimmt wird. Die systemische Machtrivalität zwischen den USA und China 18 Financial Times, 13.9.2012: 12. 296 Maximilian Terhalle bildet den Kern der gegenwärtigen Transitionsphase der globalen Ordnung. Diese Rivalität hat bisher jene fundamentale Umgestaltung internationaler Institutionen verhindert, mittels derer die Blockaden in den bestehenden Global Governance-Strukturen aufgelöst werden könnte (Foot/Walter 2011). Was fehlt, ist ein neuer politischer Ausgleich („grand bargain“) unter den Hauptakteuren bezüglich materieller Machtstrukturen, Weltordnungsperspektiven und des Managements der globalen Ordnung. Kurz: Die gegenwärtige Ordnung der internationalen Politik entbehrt systemischer Legitimität. Dies erklärt umgekehrt, einer repräsentativen Studie zufolge (CIGI 2012: 28), warum sich führende Praktiker und Forscher gleichermaßen einig sind hinsichtlich „one broadly accepted view [according to which] existing institutions and arrangements are mostly deadlocked in the attempt to solve some of the outstanding global issues“ – ob mit Blick auf WTO, IMF, United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), ASEAN, Responsibility to Protect (R2P) oder global aid regime. 4. Globale Ordnung, internationale Organisationen – und „the Politics of Legitimacy“ Dem Betrachter bleibt somit aufgrund der theoretischen Einbettung des Themas seitens der Autoren verschlossen, warum sie nicht spätestens an dieser Stelle deutlich machen, wie sie jenes Phänomen konzeptionalisieren wollen, für das ihre Studie durchweg zentrales Erkenntnisinteresse bekundet: globale Ordnung. Indem dies unterbleibt und der Artikel einer Institutionenperspektive verhaftet bleibt, übersehen die durch die Global Governance-Literatur sozialisierten Autoren die zugrundeliegende globale Ordnungsfrage. In den gegenwärtig neuverhandelten Konturen der Weltordnung reflektiert sich jedoch der eigentliche Politisierungsprozess der Gegenwart. Hier können aus Platzgründen nur die Umrisse eines alternativen Analyserahmens zur 297 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Untersuchung globaler Ordnung aufgezeigt werden. Dieser konzeptionelle Beitrag fügt sich in die jüngste deutsche Debatte zur Legitimationspolitik ein und zeigt, wie ein – bisher ausgebliebenes – „synthetische[s], integrierende[s] Legitimationskonzept[.]“ aussehen könnte (Nullmeier et al. 2012: 32). Ausgangpunkt ist die in der deutschen IB weitgehend vernachlässigte oder nur im Zuge konstruktivistischer Normenforschung bedachte Ordnungstheorie der Englischen Schule. Sie hat zwei hier wertvolle Vorteile. Erstens vermag sie den Zusammenhang zwischen globaler Ordnung und Legitimität zu beleuchten. Zweitens erlaubt sie eine Synthese materieller und ideeller Ordnungskomponenten und plaziert sich damit gewinnbringend an der Grenze von logics of consequences und logics of appropriateness (March/Olson 1998; Dessler/Owen 2005). Zunächst nimmt die Theorie eine wichtige konzeptionelle Unterscheidung vor: primary – secondary institutions. Letztere sind in der Gestalt von Regimen und internationalen Organisationen bekannt; gerade weil diese jedoch allein „frozen decisions … [are … which] history has encoded into rules“ (March/Olson 1984: 741), ist es wichtig zu erkennen, dass solche Institutionen auf einem zu einem früheren Zeitpunkt verhandelten machtstrukturellen und normativen Konsens beruhen. Gerade weil Institutionen solch eine frühere systemische Übereinkunft widerspiegeln (die sich dementsprechend unter anderen Bedingungen wandeln können), hat Martin Wight sie treffend als „pseudo-institutions“ gekennzeichnet (Wight 1991: 141). Primary institutions sind im Gegensatz dazu nach Buzan „fundamental and durable practices that are evolved more than designed“; „[they are] constitutive of actors and their patterns of legitimate activity in relation to each other“ (Buzan 2004: 167). Legitimität „[is] created when a social function and status are allocated to something [i.e. legitimacy] but which do not reflect its intrinsic physical properties“ (Buzan 2004: 166). Damit primary institutions als legitim angesehen werden können, müssen sie „some shared principle, norm 298 Maximilian Terhalle or value“ widerspiegeln (Buzan 2004: 175). Diese Prinzipien einer Ordnung sind nicht neutral; sie stellen mithin keine neutrale oder nur funktionale Agenda dar. Vielmehr ist es so, dass Ordnung voraussetzt „the existence of a particular kind of purposive pattern that human beings have infused with meaning, that involves a particular set of goals, objectives, and values, and that leads to a particular outcome“ (Hurrell 2007: 2; Wolfers 1962: 89). Es sind die gemeinsamen Überzeugungen (ähnlich Ruggies „constitutive rules“ [1998; 1983]) davon, was für legitim gehalten wird, zusammen mit „some minimal common interests“ (Dunne 2008: 273), die eine internationale Ordnung (oder international society) begründen. Damit reflektiert Ordnung ein (wandelbares) Maß an „shared ideas that exist between actors and that are embedded in historical practice and in historically constructed normative structures – in international legal rules and practices, in international political norms, and in the dominant ideologies and practices that animate them“ (Hurrell 2007: 17). Diese Nähe zu Normen und Legitimität hat die Englische Schule offen für konstruktivistische Ansätze gemacht. Dabei wird häufig übersehen, dass sich die Theorie das jeweilige Oszillieren der internationalen Politik zwischen stärker norm- und stärker machtorientierten Zuständen zugrunde gelegt hat (Bull 2002 : 49). Somit müssen deutlicher normgestützte Ansätze immanent balanciert werden gegen die vorherrschende (ebenfalls wandelbare) Konstellation materieller Bedingungen in der internationalen Politik (Buzan 2004: 251–7; Little 2007: 271–2, 282–3). Soweit bietet die Englische Schule ein generelles Verständnis von der politischen Suche nach einem „bargained consensus“ (Little 2007: 117) bezüglich der primary institutions an, das von der perzipierten Legitimität der sich entwickelnden politischen Praktiken der wichtigsten Akteure abhängt. Betrachtet man einige primary institutions und ihre Derivate der secondary institutions, so wird der mangelnde Legitimitätskonsens deutlich: Diplomatie/Multilateralismus (Uni- 299 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ ted Nations Security Council (UNSC), WTO), Machtgleichgewicht (ASEAN) oder Völkerrecht/Souveränität (R2P). Ian Clark (2005) hat das Verhältnis von Legitimität und (Konsens über) Ordnung weiter verdichtet. Einer seiner wesentlichen Beiträge besteht darin, dass er die (formelle und informelle) internationale Verhandlung von Legitimitätsvorstellungen greifbar gemacht hat. Er tut dies, indem er die Dynamiken analysiert, die die politics of legitimacy ausmachen. Legitimität wird weithin hergeleitet aus der Idee law rationality, also Legalität (Wolfrum 2008), oder der Idee substantive value rationality, also Moralität/Gerechtigkeit. Beide implizieren, dass „[legitimacy is] intrinsically bound up with adherence to established rules“ (Clark 2005: 18). Die wichtige Frage, die Clark stellt, ist, ob diese beiden Ideen Legitimität konstituieren oder ob sie sich dennoch davon unterscheidet. Er fragt deshalb, was passiert, wenn „legality and morality pull apart?“ (Clark 2005: 19). Bevor er diese Frage beantwortet, bezieht er das dritte Konzept ein, das in Debatten zu Legitimität hinzugezogen wird: constitutionality (Ikenberry 2001). Es impliziert „a sense of what is politically appropriate, rooted in expectations rather than in rules“ (Clark 2005: 19). Diese drei Elemente haben den Rahmen für die herrschenden Vorstellungen von Legitimität geprägt. Indem Clark jedoch die Kombination der Englischen Schule von materiellen und ideellen Faktoren berücksichtigt, folgert er konsequenterweise, dass „only within the context of power relations […] legitimacy becomes relevant at all“ (Clark 2005: 20). Er beobachtet, dass die Disziplin Legitimität im Wesentlichen die Aufgabe zuweist, Politik glaubwürdig zu machen und damit Macht einzuhegen. Doch er betont umgehend, dass diese Prozesse nicht getrennt voneinander bestehen können (Clark 2005: 21). Vielmehr besteht eine Wechselwirkung, wonach Legitimität Macht formt und dabei gleichzeitig durch Macht geformt wird. Damit kann Clark seine Ausgangsfrage beantworten. Wenn die Verständnisse der Akteure bezüglich legality, morality und constitu- 300 Maximilian Terhalle tionality regelmäßig in verschiedene Richtungen weisen und wenn es gleichzeitig so ist, dass die instabile Beziehung dieser drei zueinander durch die bestehende Machtbalance betrachtet werden muss, dann steht fest, dass kein Element für sich betrachtet Legitimität ausmachen kann. Im Gegenteil: Alle vier müssen als komplementär betrachtet werden, da sie sich auf der stets umstrittenen Suche nach einem Konsens wesentlich untereinander beeinflussen. Dieser umstrittene Prozess der politischen Konsensfindung ist es, der die „inescapably political nature of legitimacy“ reflektiert (Clark 2005: 208; ähnlich Koskenniemi 2011: vi). Damit ist ein Rahmen vorgeschlagen, wie die Politik systemischer Legitimität verstanden werden kann. Gleichviel welche Schwächen diesem Analyserahmen inhärent sind, er zeigt einen bisher nicht betrachteten Weg auf, wie die Neuverhandlung eines politischen Ausgleichs unter den führenden Akteuren verstanden werden kann. Indem er sich von der vorwaltenden Institutionenperspektive löst, da er diese (bei allen Unterschieden im Einzelnen) als deadlocked betrachtet, zielt er auf die Institutionen zugrundeliegenden politischen Entscheidungen. Zürn et al. erkennen die Verkürzung nicht, die ihrem Artikel vorausgeht, weil die Global Governance-Literatur „presupposes some common interests and goal orientations beyond the nation state“ (Zürn 2010: 731; Zürn et al. 2012: 73, 87) und Global Governance als „emergent political order“ betrachtet (Zürn 2007). In „International Authority and its Politicization“ (Zürn et al. 2012: 72) wird diese weiterhin bestehende Verwurzelung daran deutlich, dass die Autoren sich auf einen von Zürn (2004) verfassten Artikel stützen, der Global Governance genau in dieser Form versteht.19 Nicht nur hatte Renate Mayntz bereits auf die zentralen Voraussetzungen für die Gültigkeit von Global Governance-Theorien und damit deren inhärente Begrenztheit hingewiesen (Mayntz 2008: 48). Das a priori festgesetzte (liberale) Ver- 19 Überdies ist der westliche Bias an der rein auf OECD-Daten beruhenden Methodik erkennbar (Zürn et al. 2012: 77, 97). 301 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ ständnis von Zürn et al. hinsichtlich der Verbindung politischer „interdependence and enlightended self-interest“ (Koskenniemi 2011: 316) als Vehikel zur Lösung globaler Probleme mittels internationaler Organisationen übersieht damit den entscheidenden Punkt: Die Grundlagen, auf denen ihre Ideen beruhen, setzen eine (von ihnen nicht konzeptionalisierte) Ordnung voraus, die heute aber im wesentlichen umstritten ist. Ihr dekontextualisierter Gedanke der jetzt einsetzenden Politisierung von Organisationen berührt deshalb nur die Oberfläche einer weit umfassenderen Problematik: diejenige der Neuverhandlung systemischer Legitimität. 5. Zusammenfassung und Ausblick An dem von der Politisierungsliteratur formulierten Trend in der internationalen Politik wurden zwei wesentliche konzeptionelle Kritikpunkte geäußert. Erstens: Der Politisierungsbegriff ist inkohärent. Zweitens: Der mit Politisierung in Verbindung gesetzte, aber nicht konzeptionalisierte Begriff der globalen Ordnung wird dekontextualisiert verwendet. Der erste Punkt beinhaltet zwei Komponenten. Zum einen stehen sich die Souveränitätsvorstellungen der die Politisierung angeblich tragenden Akteure (NGOs, Einzelpersonen, aufstrebende Mächte) mit Blick auf die Entwicklung einer globalen Ordnung beyond the state diametral gegenüber. Zum zweiten erweist sich die von den Autoren vorausgesetzte Komplementarität der drei Akteure hin zu einer Ordnung beyond the state als nicht richtig. Vielmehr zeigt sich, dass das Verhältnis zwischen den Akteurseinheiten im Kern durch eine Machtkomponente gekennzeichnet ist und somit die Grundbedingungen des von Zürn et al. postulierten, diskursiven „reflexive stage“ der Weltpolitik unterläuft (Zürn et al. 2012: 72). Die von den Autoren zusammengeschmiedeten Akteurseinheiten charakterisiert ein kon- 302 Maximilian Terhalle zeptionell-argumentativ nicht haltbares Maß an Ungleichheit in ihren Souveränitätsvorstellungen. Deshalb müssen die drei Akteurseinheiten als Träger des „rise of a global order“ wieder voneinander getrennt werden. Geschieht dies nicht, müssten die Autoren zeigen, dass NGOs, Einzelpersonen und aufstrebende Mächte als die wesentlichen Träger der Politisierungsthese die (unverständlicherweise au- ßer Acht gelassene) USA auf eine Ordnung beyond the nation state verpflichten können. Dies scheint nicht nur aus US-Perspektive einer Quadratur des Kreises gleichzukommen. Der zweite konzeptionelle Kritikpunkt betrifft die genauere Betrachtung des für die Autoren zentralen, aber nicht konzeptionalisierten Begriffs der globalen Ordnung. Drei außer Acht gelassene Argumentationsstränge führen zur Dekontextualisierung dieses Kernbegriffs. Erstens kann der von den Autoren genutzte Begriff des resistance aufstrebender Mächte nicht erklären, warum dieses überhaupt möglich geworden ist. Die Antwort findet sich im enormen Zuwachs an materieller Macht. Zweitens wird resistance allein als allgemeiner Prozess der kritischen Hinterfragung des institutionalisierten status quo gedacht, dessen Dekontextualisierung ihn seiner spezifischen Qualität beraubt. Erst die Betrachtung der Prozesse socialization und enmeshment, deren Scheitern dem Entstehen von (dem hier besser geeignet als resistance betrachteten) revisionism vorausgegangen ist, lässt die eigentliche Qualität des Begriffs resistance erkennen. Dies legt dann drittens die Frage nahe: in was genau sollten aufstrebende Mächte sozialisiert werden? Die Antwort liegt in der von den USA geschaffenen liberalen Ordnung. Dadurch, dass die US-Ordnung von den Autoren außer Acht gelassen wird, wird eine weitere, zentrale Schwäche des Ansatzes offenbar. Die dekontextualisierte Fokussierung von Widerstand auf aufstrebende Mächte zeichnet das theoretische Bild globaler Ordnung ohne die USA. Die USA wird damit implizit mit der passiven Aufrechterhaltung des Status quo gleichgesetzt. Dies verkennt die Rolle der USA als Begründer der Ordnung und ihre Mittel, darin 303 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ ihre Vormacht zu erhalten. Zum einen übersieht dies, dass die USA in Zeiten struktureller Machtverschiebungen neben multilateralen Ansätzen traditionell auch auf ihre revolutionäre Außenpolitiktradition zurückgegriffen haben, wenn ihre Sicht des just disequilibrium in Gefahr ist. Und zum anderen übersehen die Autoren die mithin wichtigste systemische Entwicklung der letzten fünf Jahre: das Entstehen der und die weltpolitische Dominanz der Großmachtrivalität zwischen China und den USA. Dies führt im Ergebnis zu einer völlig anderen Perzeption von Politisierung. Die systemische Machtrivalität zwischen den USA und China bildet den Kern der gegenwärtigen Transitionsphase der globalen Ordnung. Die Rivalität dieser uneuropäisch souveränitätsbewussten Großmächte hat bisher jene fundamentale Umgestaltung internationaler Institutionen verhindert, mittels derer die Blockaden in den bestehenden Global Governance-Strukturen aufgelöst werden könnte (Foot/Walter 2011). Was fehlt, ist ein neuer politischer Ausgleich („grand bargain“) unter den Hauptakteuren bezüglich materieller Machtstrukturen, Weltordnungsperspektiven und des Managements der globalen Ordnung. Kurz: Die gegenwärtige Ordnung der internationalen Politik entbehrt systemischer Legitimität. Ausgehend von dieser Bestandsaufnahme wird die Neu-Konzeptionalisierung von Politisierung im Sinne der Neuverhandlung systemischer Legitimität als notwendige Alternative angeboten. Rekurriert wird dabei in erster Linie auf den Ordnungsbegriff der Englischen Schule und die Operationalisierung der Verhandlung globaler Legitimität durch Clark (2005). Damit wird der von Zürn et al. zwar als zentral betrachtete, aber an keiner Stelle systematisierte Begriff der globalen Ordnung konzeptionell untermauert. Last but not least: Der Artikel von Zürn et al. hat seine herausragende Position in der Politisierungsliteratur – verfrüht – dadurch unterstrichen, dass er die „ausführliche Konzeptionalisierung unterschiedlicher Formen von Autorität“ vorwegnehmen wollte (WZB 304 Maximilian Terhalle 2012: 6). Diese wiederum sollte die theoretische Grundlage eines von der Leibniz-Gesellschaft geförderten Großprojekts mehrerer Exzellenz-Institute zu „Contested World Orders“ bilden (u. a. Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK), German Institute of Global and Area Studies (GIGA) und Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB)). Die hier vorgetragenen konzeptionellen Erörterungen sollen deshalb in konstruktiver Absicht Anhaltspunkte liefern, um die Kohärenz der bisherigen theoretischen Diskussion zur Politisierung im Zusammenhang mit dem Thema rise of a global order in neuem Licht zu betrachten. Literatur Acharya, Amitav 2011: Can Asia Lead? Power Ambitions and Global Governance in the Twenty-First Century, in: International Affairs 87: 4, 851–869. Avant, Deborah/Finnemore, Martha/Sell, Susan (Hrsg.) 2011: Who Governs the Globe? New York, NY. Bache, Ian/Flinders, Matthew (Hrsg.) 2004: Multi-Level Governance, New York, NY. Baldwin, David 2000: Power and International Relations, in: Carlnaes, Walter/Risse, Thomas/Simmons, Beth (Hrsg.): Handbook of International Relations, Thousand Oaks, CA, 177–191. Barnett, Michael/Duvall, Raymond 2005: Power in Global Governance, New York, NY. Barnett, Michael 2006: Social Constructivism, in: Baylis, John/Smith, Steve (Hrsg.): The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford, 251–270. Barnett, Michael/Sikkink, Kathryn 2008: From International Relations to Global Society, in: Reus-Smit, Christian/Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of International Relations, Oxford, 62–83. 305 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Brown, Garrett 2012: The Constitutionalization of What?, in: Global Constitutionalism 1: 2, 201–228. Brühl, Tanja 2003: Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen. Ein Erklärungsmodell auf der Basis der situationsspezifischen Ressourcennachfrage (Studien der Hessischen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Band 42), Frankfurt a. M. Bull, Hedley 2002: The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York, NY. Buzan, Barry 2004: From International Society to World Society? English School Theory and the Social Structure of Globalisation, Cambridge. Buzan, Barry 2007: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Colchester. Buzan, Barry/Little, Richard 2000: International Systems in World History: Remaking the Study of International Relations, Oxford. Centre for International Governance Innovation (CIGI) 2012: An Unfinished House: Filling the Gaps in International Governance, in: http://www.cigionline.org/publications/2012/6/unfinished-house-filling-gaps-international-governance; 19.2.2013. Clark, Ian 2005: Legitimacy in International Society, Oxford. Daase, Christopher 2010: Theorie der Internationalen Beziehungen, in: Gerlach, Irene/Jesse, Eckhard/Kneuer, Marianne/Werz, Nikolaus (Hrsg.): Politikwissenschaft in Deutschland, Baden-Baden, 317–338. Deitelhoff, Nicole 2012: Leere Versprechungen? Deliberation und Opposition im Kontext transnationaler Legitimitätspolitik, in: Geis, Anna/Nullmeier, Frank/Daase, Christopher (Hrsg.): Der Aufstieg der Legitimitätspolitik (Leviathan Sonderband 27), 63–82. Dessler, David/Owen, John 2005: Constructivism and the Problem of Explanation: A Review Article, in: Perspectives on Politics 3: 3, 597–610. Doyle, Michael 2012: Liberal Peace: Selected Essays, New York, NY. Drezner, Dan 2007: All Politics is Global: Explaining International Regulatory Regimes, Princeton, NJ. 306 Maximilian Terhalle Dunne, Tim 2008: The English School, in: Reus-Smit, Christian/Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of International Relations, Oxford, 267–285. Elliot, Kimberley/Kar, Debayani/Richardson, David 2004: Assessing Globalization’s Critics: „Talkers are No Good Doers“?, in: Baldwin, Robert/Winters, Alan (Hrsg.): Challenges to Globalization, Chicago, IL, 17–62 (appendix A). Eriksena, Stein S./Sendinga, Ole J. 2013: There is no Global Public: The Idea of the Public and the Legitimation of Governance, in: International Theory 5: 2, 213–237. Fanon, Frantz 1965: The Wretched of the Earth, New York, NY. Finnemore, Martha/Sikkink, Kathryn 1998: International Norm Dynamics and Political Change, in: International Organization 52: 4, 887–917. Foot, Rosemary/Walter, Andrew 2011: China, the United States, and Global Order, Cambridge. Goh, Evelyn 2007–8: Great Powers and Hierarchical Order in Southeast Asia: Analyzing Regional Security Strategies, in: International Security 32: 3, 113–157. Guangjin, Cheng/Yingzi, Tan 2012: Vice-President’s Trip to Address „Trust Deficit“ With US, in: China Daily, 10.2.2012, http://www.chinadaily.com. cn/cndy/2012–02/10/content_14573690.htm; 12.1.2013. Hooghe, Liesbet/Marks, Gary 2009: A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus, in: British Journal of Political Science 39: 1, 1–23. Huang, Jing 2010: China’s Approach and Perception Towards Informal Multilateral Groupings, in: http://www.icrier.org/pdf/Jing-Heiligendamm_Paper_1.pdf; 26.2.2013. Hurrell, Andrew 1999: Security and Inequality, in: Hurrell, Andrew/Woods, Ngaire (Hrsg.): Inequality, Globalization, and World Politics, Oxford. Hurrell, Andrew 2007: On Global Order: Power, Values, and the Constitution of International Society, Oxford. Ikenberry, John 2011: Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton, NJ. 307 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ Ikenberry, John 2001: After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order After Major Wars, Princeton, NJ. Jackson, Robert 2000: The Global Covenant, Oxford. Jönsson, Krister/Tallberg, Jonas 2010: Transnational Actors in Global Governance: Patterns, Explanations and Implications, Houndsmills. Kempf, Gustav (Pseudonym für Wickert, Erwin) 2002: Chinas Außenpolitik. Wege einer widerwilligen Weltmacht, München. Kennedy, David 2008: The Mystery of Global Governance, in: http://www. law.harvard.edu/faculty/dkennedy/publications/Kennedy_GlobalGovernance.pdf; 2.6.2012. Keohane, Robert 2012: Twenty Years of Institutional Liberalism, in: International Relations 26: 2, 125–138. Keohane, Robert 1984: After Hegemony, Princeton, NJ. Kingsbury, Benedict/Krisch, Nico (Hrsg.) 2005: The Emergence of Global Administrative Law, in: Law and Contemporary Problems 68: 1. Koskenniemi, Martti 2011: The Politics of International Law, Oxford. Krasner, Stephen 1976: State Power and the Structure of International Trade, in: World Politics 28: 3, 317–347. Krasner, Stephen 1999: Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton, NJ. Leffler, Melvyn 2011: 9/11 in Retrospect: George W. Bush’s Grand Strategy, Reconsidered, in: Foreign Affairs 90: 5, 33–44. Liang, Zhi/Yafeng Xia/Chen, Ming 2012: Recent Trends in the Study of Cold War History in China, in: http://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/ ECNU-WWICS_Occassional_Paper__Recent_Trends_in_the_Study_of_ Cold_War_History_in_China.pdf; 18.1.2013. Little, Richard 2007: The Balance of Power in International Relations: Metaphors, Myths, and Models, Cambridge. March, James/Olsen, Johan 1998: The Institutional Dynamics of International Political Orders, in: International Organization 52, 943–969. March, James/Olsen, Johan 1984: The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, in: American Political Science Review, 78, 734–749. 308 Maximilian Terhalle Martens, Kerstin 2011: Civil Society and Accountability of the United Nations, in: Scholte, Jan Aart (Hrsg.): Building Global Democracy? Civil Society and Accountable Global Governance, Cambridge, 42–57. Martens, Kerstin 2005: NGOs and the United Nations – Institutionalization, Professionalization and Adaptation, Basingstoke. Mayntz, Renate 2008: Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Zürn, Michael/Schuppert, Folke (Hrsg.): Governance in einer sich wandelnden Welt, Wiesbaden, 43–61. Mazower, Mark 2011: Governing the World: The History of an Idea, New York, NY. McGrew, Anthony 2006: Globalization and Global Politics, in: Baylis, John/ Smith, Steve (Hrsg.): The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford, 19–44. Mead, Walter R. 2002: Special Providence: American Foreign Policy and How It Changed the World, New York, NY. Mearsheimer, John 1994/95: The False Promise of International Institutions, in: International Security 19: 3, 5–49. Moravcsik, Andrew 1997: Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics, in: International Organization, 51, 512–553. Narlikar, Amrita 2010: New Powers: How to Become One and How to Manage Them, London. Noesselt, Nele 2010: Alternative Weltordnungsmodelle? IB-Diskurse in China, Wiesbaden. Nullmeier, Frank/Geis, Anna/Daase, Christopher 2012: Der Aufstieg der Legitimationspolitik. Rechtfertigung und Kritik politisch-ökonomischer Ordnungen, Baden-Baden, 11–38. Prantl, Jochen 2012: Rise of the East, Decline of the West? Global Security Governance in Transition (Lee Kuan Yew School of Public Policy. Policy Brief Series 6, March 2012), Singapur. Rixen, Thomas/Zangl, Bernhard 2012: Die Politisierung internationaler Institutionen. Legitimation durch Konstitutionalisierung oder durch Souve- 309 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ ränität, in: Nullmeier, Frank/Geis, Anna/Daase, Christopher (Hrsg.) 2012: Der Aufstieg der Legitimationspolitik, Baden-Baden, 118–134. Rutherford, Kenneth R. 2000: The Evolving Arms Control Agenda: Implications of the Role of NGOs in Banning Antipersonnel Landmines, in: World Politics 53: 1, 74–114. Shambaugh, David 2013: China Goes Global: The Partial Power, New York, NY. Smith, Rogers M. 1993: Beyond Tocqueville, Myrdal, and Hartz: The Multiple Traditions in America, in: American Political Science Review 87: 3, 549–566. Spence, Jonathan 1990: The Search for Modern China, New York, NY. Stone, Randall 2011: Controlling Institutions: International Organizations and the Global Economy, New York, NY. Stroup, Sarah 2012: Borders Among Activists: International NGOs in the United States, Britain and France, Ithaca, NY. Tepe, Daniela 2012: The Myth about Global Civil Society: Domestic Politics to Ban Landmines, Houndmills. Terhalle, Maximilian 2011: Reciprocal Socialization, in: International Studies Perspectives 12: 4, 341–361. Terhalle, Maximilian 2014: Global Orders: Contestation, Legitimacy and Transition (unter Vertrag bei Palgrave Macmillan), i. E. United States National Security Strategy (NSS) 2010: http://whitehouse.gov/ nsc/nss/2010; 28.10.2010. Waltz, Kenneth 1999: Globalization and Governance, in: Waltz, Kenneth (Hrsg.) 2008: Realism and International Politics, New York, NY, 230–245. Wight, Martin 1991: Power Politics, hrsg. von Hedley Bull und Carsten Holbraad, Leicester. Wolfers, Arnold 1962: Discord and Collaboration: Essays on International Politics, Baltimore, MD. Wolfrum, Rüdiger 2008: Legitimacy in International Law, Berlin. WZB 2012: Der Kampf um die Weltordnung, in: http://www.wzb.eu/sites/default/files/projekte/contested-world-orders_1.pdf; 22.12.2012. 310 Maximilian Terhalle Yahuda, Michael 2011: The International Politics of the Asia-Pacific, Routledge 2011. Zürn, Michael 2004: Global Governance Under Legitimacy Pressure, in: Government and Opposition 39: 2, 260–287. Zürn, Michael 2007: Global Governance as an Emergent Political Order: The Role of Transnational Non-Governmental Organisations, in: Schuppert, Gunnar (Hrsg.): Global Governance and the Role of Non-State Actors, Baden-Baden, 31–45. Zürn, Michael 2010: Global Governance as Multi-Level Governance, in: Levi- Faur, David (Hrsg.): Oxford Handbook of Governance, Oxford, 730–744. Zürn, Michael/Binder, Martin/Ecker-Ehrhardt, Matthias 2012: International Authority and Its Politicization, in: International Theory 4: 1, 69–106. 311 Kritische Anmerkungen zur „Politisierung internationaler Institutionen“ 313 21 Gewollte Praxisferne – IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel 1. Einleitung Der Beitrag „Über doppelte Identitäten“ (Albert und Zürn 2013) hat jüngst die marginale Bedeutung offengelegt, die große Teile der Internationalen Beziehungen (IB) ihrem Verhältnis zur Praxis beimessen.1 Dass sich die Mehrheit der Disziplin und ihre Meinungsführenden dabei ihrer Praxisferne bewusst sind, diese aber weitestgehend unbekümmert als eine intellektuelle quantité négligeable begreifen, konzedieren Mathias Albert und Michael Zürn (2013, S. 144): „Bei vielen, wenn nicht praktisch allen Fachvertreterinnen und Fachvertretern hierzulande klafft heute eine größere Lücke zwischen wissenschaftlicher Reputation einerseits und öffentlicher Sichtbarkeit andererseits, als dies etwa in der Generation eines Dieter Senghaas oder Ernst-Otto Czempiel der Fall war.“ Spärliche praxisbezogene Interventionen zu Themen wie 9/11, dem Irakkrieg, der Weltwirtschaftskrise, dem Aufstieg Chinas, Irans Nuklearprogramm, dem Libyen- Krieg, dem Krim-Krieg/Ukraine-Krise oder dem Islamischen Staat 1 Unter der deutschen IB wird hier und im Folgenden die im Sinne von Nicole Deitelhoff und Klaus Dieter Wolf (2009) als professionell rubrizierte Forschergruppe verstanden. Als Kategorisierung scheint dies hilfreich, monolithisch ist sie deshalb nicht (s. unten). scheinen die Position von Andreas Hasenclever aus dem Jahre 2005, wonach Wissenschaftler2 in „weltpolitischen Krisensituationen […] schweigen“ sollten, heute als Mehrheitshaltung zu bestätigen (Hellmann et al. 2005, S. 120). Prägnant hat Christopher Daase deshalb diese willentlich antipraxeologische Kultur der IB gekennzeichnet, in der „Selbstbild und Fremdbild politikwissenschaftlicher Professionalität […] eine Nähe zur Theorie und eine Ferne zur politischen Praxis [implizieren]“ (2010, S. 325; Hellman und Rudolf 2007).3 Diese Praxisferne der IB steht jedoch seit geraumer Zeit im Spannungsverhältnis zu Prozessen globaler Machtverschiebung und – dadurch partiell bedingt – zu den Forderungen von Bundespräsident Joachim Gauck sowie führender Mitglieder der Bundesregierung 2014 nach größerer Verantwortung Deutschlands. Im Kern haben die letztgenannten Entwicklungen IB-eigene Bewertungen ihrer Praxisbedeutung gesamtgesellschaftlich in Frage gestellt (Gauck 2014; Review 2014). So hat zum Beispiel der Bundespräsident die drückenden internationalen Erwartungen an Berlin und die bis dato sporadische Debatte zu einer neuen Rolle Deutschlands in der internationalen Politik aufgenommen und die Notwendigkeit eines Umdenkens von höchster Ebene aus auf die offizielle politische Agenda gesetzt. Damit einher ging in seiner in Deutschland und im Ausland vielbeachteten Rede der allenthalben überlesene Mahnruf an die deutsche IB, sich selbst im Lichte der nicht unerheblichen Versäumnisse der letzten 20 Jahre kritisch zu betrachten und tatkräftig die Neuformulie- 2 Im vorliegenden Artikel wird, abweichend vom ZfAS-Standard, bei personenbezogenen Substantiven die männliche grammatikalische Form verwendet. Der Autor schließt damit Personen weiblichen wie männlichen Geschlechts gleichermaßen ein. 3 Dies mag ein Grund sein, warum es bis in die Gegenwart hinein auch keinen aus der deutschen IB hervorgegangenen Begriff zur Beschreibung von Bestandteilen deutscher Außenpolitik gibt, der dem Begriff soft power Joseph Nyes vergleichsweise in den USA gelungen ist. 314 Maximilian Terhalle rung des Selbstverständnisses deutscher Außen- und Sicherheitspolitik mitzugestalten: Um seinen Weg in schwierigen Zeiten zu finden, braucht Deutschland Ressourcen, vor allem geistige Ressourcen – Köpfe, Institutionen, Foren. […] Ich frage mich: Ist es nicht an der Zeit, dass die Universitäten mehr anbieten als nur eine Handvoll Lehrstühle für die Analyse deutscher Außenpolitik? (Gauck 2014, S. 7–8)4 Die Umsetzung der seinerzeitigen Forderung von Gunther Hellmann et al. (2005, S. 117), dass eine Bestandsaufnahme und Neuausrichtung des Verhältnisses der professionellen IB zur Praxis „überfällig“ sei, ist nach zehn Jahren der hier zu erkundenden Nichtberücksichtigung heute zwingend geboten. Gerade weil der Praxisaspekt seit 2014 erheblich an Aktualität gewonnen hat, ist jetzt die dringliche Notwendigkeit entstanden, dieses in der Disziplin zu lange vernachlässigte Thema zu thematisieren. Elinor Ostrom hat diesen Umstand unlängst für die amerikanischen International Relations (IR) unterstrichen: „We […] should do a better job of making the public relevance of our work clearer and of doing more relevant work“ (zit. n. Cohen 2009). Und die Herausgeber der in den USA für ihre innovative und brückenbauende Natur bekannten Perspectives on Politics haben in der Juni-Ausgabe 2015 eindringlich die Notwendigkeit „[f]or a More Public Political Science“ (Isaac 2015; eigene Hervorhebung) betont. Eine überaus starke Debatte wird seitdem in einschlägigen IR-Blogs geführt. Genau hier setzt der vorliegende Artikel an. Er nimmt dafür Daases oben genannten Befund, wonach die professionelle IB überwiegend praxisfern ist, als Ansatzpunkt aus dem Diskurs der Disziplin und charakterisiert ihn als Nicht-Verhältnis. Die nachfolgenden vier Abschnitte legen dann erstens das grundsätzliche Spannungsverhältnis zwischen Theorie und Praxis dar und was dies für den weitverbreite- 4 Für eine exzellente, multiperspektivische Untersuchung siehe Hellmann et al. 2015. 315 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel ten IB-Anspruch auf Grundlagenforschung nicht impliziert. Zweitens wird konkret beleuchtet, warum dieses Nicht-Verhältnis so in seiner gegenwärtigen Form besteht. Die sich hieraus ergebenden Erkenntnisse bilden dann die wesentliche Grundlage, um drittens zu zeigen, warum die Beschäftigung mit dem Praxisaspekt – entgegen der herrschenden Meinung – von immanenter Notwendigkeit für das Fach ist. Da realistischerweise allerdings nicht von einer absehbaren Änderung des Status quo des Praxisbezugs der IB ausgegangen werden kann, werden viertens Vorschläge eingebracht, wie ein stärker praxisorientiertes Verhältnis konkret befördert werden könnte. Im Sinne eines konstruktiven Diskurses versteht sich diese Analyse dabei als offene Einladung an die deutsche IB, diese Debatte vertiefend weiterzuführen. Ein caveat ist an dieser Stelle angebracht. Die hier über den Gauck’schen Anstoß in Angriff genommene Problematisierung der fehlenden IB-Praxisnähe begrenzt den Beitrag auf den konkreten Bezug zur deutschen Außenpolitik. Sie stellt sich damit in den Aufruf derer, die nicht länger „am Problembedarf der […] finanzierenden Gesellschaft vorbei[forschen]“ wollen (Albert und Zürn 2013, S. 144). Dies impliziert jedoch keine Forderung einer einseitigen Verlagerung des IB- Forschungsschwergewichts auf die Außenpolitik, auch wenn deren Stärkung wünschenswert wäre. Noch sollte dies als Ausschluss von Beiträgen mit internationalen Praxisbezügen betrachtet werden. Im Gegenteil: Es soll damit allein Raum für eine größere Diversität der IB zurückgewonnen werden. 2. Das Spannungsverhältnis Theorie – Praxis und IB-Grundlagenforschung Alexander Georges Buch Bridging the Gap: Theory and Practice in Foreign Policy (1993) ist von wesentlicher Bedeutung für das grundsätzliche Verständnis der hier zu betrachtenden Problematik. Häufig wird 316 Maximilian Terhalle der Titel seines Buches als der Versuch gelesen, durch einen notwendigerweise anstehenden Brückenschlag Theorie und Praxis zu verbinden. Diese herzustellende Verbindung wiederum wird als dauerhaft, mindestens aber als engmaschig interpretiert. Tatsächlich aber hatte George dies nicht im Sinn. Vielmehr betonte er, dass es ihm um das Brückenbauen (bridging) zwischen Theorie und Praxis ginge und gerade nicht um das Eliminieren (eliminating) der Unterschiede zwischen diesen beiden Sphären: „[T]he choice of words is deliberate and of considerable importance“ (1993, S. xix). Mit anderen Worten: George hielt die Verbindung zwischen diesen beiden genuin miteinander verwobenen Teilbereichen von Politik für möglich und wichtig, während er ihre jeweils spezifische, unterschiedliche Natur als Grundvoraussetzung akzeptierte. Dieser Ansatz räumt beiden Sphären, der Praxis wie der Grundlagenforschung, hinreichend Autonomie ein. Die Frage, die George dabei nicht stellte, ist jedoch, welche Minimalvoraussetzungen erfüllt sein müssen, um einen Dialog überhaupt möglich machen zu können. Oder anders gesagt: Wann ist die Autonomie der jeweiligen Sphären so groß, dass ein Brückenbauen außer Reichweite, also nicht mehr möglich ist?5 Dabei geht es zunächst nicht um die Frage, was Praxisbezug oder Praxisrelevanz bedeuten. Vielmehr geht es darum, einen Schritt zurückzugehen und nach den minimalen, gegenseitigen Verständnisvoraussetzungen Ausschau zu halten, die den Austausch überhaupt möglich machen und die kognitive Entfernung für den Brückenbau 5 Ähnlich übersehen Gunther Hellmann und Peter Rudolf die Möglichkeit der zu weiten Distanzierung der jeweiligen Bereiche, wenn sie – auf Peter Weingart rekurrierend – ihren Überlegungen eine „feldspezifische Wissensordnung“ zugrunde legen und dieser die „zentrale Aufgabe der Wissenschaftsorganisation“ zuweisen, „institutionelle Formen zu finden, in denen sie [Theorie und Praxis] gezwungen sind, einander (besser) verstehen zu lernen“ (2007, S. 119). Zwang sollte hier gewiss nicht im konventionellen Sinne verstanden werden; dennoch: Ihre Bemerkungen insinuieren eine Nähe zwischen den beiden Bereichen, die heute als Voraussetzung zum Brückenbauen gar nicht vorhanden ist. 317 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel zwischen den Sphären gering genug halten. Zu diesen notwendigen Verständnisvoraussetzungen gehören ein Minimalkonsens an Kernkategorien (z. B. staatliche Akteursnatur) und die prinzipielle Offenheit für unmittelbaren, intersubjektiven Austausch (z. B. Interviews). Wird dieser Minimalkonsens von einer Seite nicht anerkannt, wird die Autonomie der jeweiligen Sphäre zu weiträumig und der Austausch erheblich erschwert oder unmöglich gemacht. Es scheint, dass die Grundlagenforschung der deutschen IB heute genau an diesem Punkt der zu weiträumigen Autonomie angekommen ist und Georges Möglichkeit des Brückenbauens deshalb nicht gegeben ist. In diesem Sinne kann Daases Befund als Nicht-Verhältnis zwischen den beiden Sphären konzeptualisiert werden. Die Ursachen dafür sollen im folgenden Abschnitt behandelt werden. 3. Das Nicht-Verhältnis der IB zur Praxis Es sind im Wesentlichen vier miteinander in Beziehung stehende Gründe, die das gegenwärtige Nicht-Verhältnis der IB zur Praxis erklären: Die Vernachlässigung staatlicher Akteurseinheiten durch Teile der Global Governance-Forschung, die Bevorzugung vorhandener oder selbst-kodierter Datensätze gegenüber strukturierten Interviews mit Praktikern verschiedener Natur und Hierarchieebene, das Selbstbild der Disziplin und die ununterbrochene Sozialisation im theorienahen Universitätsmilieu. 3.1 Staatsakteur und global governance Der erste Grund bedarf einer Einbettung der Genese der vorwaltenden Theorieansätze in den historischen Kontext nach 1989/1991. Denn durch dessen selektive Nutzung zur Theorieeinrahmung folgten die Verkürzungen und Vernachlässigungen, die unten behandelt 318 Maximilian Terhalle werden. Hier ist nicht der Ort, eine Geschichte der deutschen IB seit dem Kalten Krieg vorzulegen (Kropp et al. 2009; Bleek 2001). Empirisch unbestritten dürfte aber sein, dass nach dem Ende der bipolaren Auseinandersetzung eine Vielzahl von Professuren die (Zusatz-)Denomination global governance erhielten, während die Beschäftigung mit deutscher Außenpolitik drastisch reduziert wurde. Das außenpolitisch formal wieder souveräne, praktisch international aber nach seiner Stellung suchende Deutschland sah im Trend der sich vertiefenden globalen Verflechtung einen Selbstsicherheit gebenden und international Vertrauen schaffenden Ansatz. Diesen nahm man, noch von Bonn aus, dankbar an, womit sich die aus Europa wohl vertraute Supranationalität, so schien es, beinahe nahtlos auf internationaler Ebene weiterführen ließ. Die millennium goals der Vereinten Nationen können sinnbildlich für diese Vision stehen. Wider den Zeitgeist war es gleichwohl das Bundesverfassungsgericht, das die Öffentlichkeit und die jeweiligen Bundesregierungen wiederkehrend daran erinnerte, dass der zentrale Akteur und das Verantwortungsobjekt der gewählten Eliten der deutsche Staat ist – trotz Mitgliedschaft in supranationalen Institutionen wie der EU (BVerfG 1993). Synchron entwickelte sich in der IB – mitvorbereitet durch die einflussreiche Tübinger Schule um Volker Rittberger – der Fokus auf global governance, der auf einem „breiten kooperationstheoretischen Denken“ basierte (Daase 2010, S. 321). Stark verkürzt lässt sich die Entwicklung des Faches, die in den frühen 1990er Jahren einsetzte, anhand der Forschungsagenden einiger seiner führenden Köpfe veranschaulichen. Diese hatten sich aufgrund der konstruktivistisch inspirierten Neuausrichtung auf transnationale Akteure von einer Beschäftigung mit Staaten weitestgehend entfernt und/oder nationale und souveräne Staatenpolitik aufgrund von manifest gehaltener Transnationalisierungstendenzen und damit einhergehender kosmopolitischer/One World-Grundannahmen als zunehmend weniger relevant erachtet (Risse und Lehmkuhl 2007; Zürn 1998). Wie 319 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel im Brennglas lässt sich dies äußerlich bereits an einschlägigen Großprojektnamen wie dem „Regieren jenseits des Nationalstaates“ (Zürn 1998) oder den „Räumen begrenzter Staatlichkeit“ (Risse und Lehmkuhl 2007) festmachen. Die Protagonisten dieser sehr erfolgreichen und produktiven Forschungsrichtung begreifen internationale Politik dabei als die Aufgabe, unausweichlich global empfundene Probleme zu identifizieren und dementsprechend öffentliche Güter herzustellen und zu verteilen. Dieser Prozess durchläuft einen als fix angenommenen Kreislauf, in dem Staaten nur mehr eine sekundäre, quasi-notarielle Rolle spielen. Gemäß einer den – über 20 Jahre erarbeiteten – Forschungsstand zusammenfassenden und für die deutsche IB in dieser Zeit in vielerlei Hinsicht prägenden Darstellung charakterisieren transnationale Akteure deshalb sowohl die erste Phase (agenda setting) als auch die dritte Phase des Kreislaufs, in der die Implementierung auf nationaler Ebene vorgenommen wird (Risse 2013). Nur in der zweiten Phase dieses fixen Kreislaufs stehen Staaten im Mittelpunkt, um internationale Verpflichtungen einzugehen und deren Regulierung rechtskräftig zu machen. Durch die Prämisse der technokratischen Produktion und Verteilung von globalen Güter ist die Rolle von Staaten jedoch allein akklamatorisch konzeptionalisiert (Risse 2013). Diese zugrundeliegenden Annahmen haben in vielfacher (aber nicht durchgängiger) Form die professionelle Ausrichtung der deutschen IB seit dem Ende des Kalten Krieges mitbestimmt. Die inhaltliche Ausformung ist dabei nicht das Ergebnis eines facettenreichen und konstruktivwidersprüchlichen Erkenntnisfindungsprozesses, sondern Spiegel der – letztlich Innovations- und Neugier hemmenden – Macht von „Forschungseliten […] ein dominantes Forschungsprogramm durch[zu] setzen“ (Hellmann und Rudolf 2007, S 118). Führende Mitglieder der IB konnten deshalb noch während der letzten großen (aber unvollendeten) Theorie-Praxis-Debatte vor zehn Jahren unwidersprochen einen gesellschaftsübergreifenden Konsens 320 Maximilian Terhalle ausmachen, wonach die Notwendigkeit der Ausrichtung auf global governance national unbestreitbar sei. Konsequenterweise sei deshalb auch eine vergleichbare Debatte, wie sie in den USA konstant über grand strategies (Außenpolitikstrategien) geführt würde, in der deutschen IB abwegig, weil dies „auch in der politischen Sphäre kaum“ der Fall sei (Müller zit. n. Hellmann et al. 2005, S. 120). Unweigerlich muss Müllers Position nach der von Bundespräsident Gauck und anderen initiierten Re-Politisierung dieser Sphäre heute in neuem Licht betrachtet werden.6 Wenn Strategien für die deutsche Außenpolitik jetzt wieder autoritativ gefordert werden, muss sich die IB dem stellen. Wie aber oben gezeigt wurde, nimmt das Fach bis heute in weiten Teilen an, die Konzentration der Weltpolitik läge auf Fragen von global governance7, weshalb es die nationalstaatliche Perspektive stringent vernachlässigt hat. Dem Staat als Akteur wird keine wesentliche Rolle in der internationalen Politik zugemessen. Durch diese Grundannahme hat sich in der deutschen IB seit zwei Jahrzehnten eine theoretisch elegant erarbeitete, breite Perspektivverschiebung weg von staatlichen Akteuren vollzogen.8 Dieses intellektuelle Erbe trägt wesentlich zur Passivität und Kontingenz des Faches in der Frage seines Praxisbezugs zur deutschen Außenpolitik bei. Damit konditioniert es aber gleichzeitig die Aussichten, dass sich das Fach dem Thema konzeptionell annähern kann. Erst wenn somit die der deutschen IB anhaftende „theoretische Engführung“ (Daase 2010, S. 322) auch hinsichtlich der Akteursebene aufgelöst wird, wird sie in die Lage versetzt, ihre Aufmerksamkeit auch 6 Dies gilt auch für Aussagen wie diejenige, „ob Deutschland überhaupt eine grand strategy braucht“. Diese Aussage eines führenden Militärs erhielt der Autor noch 2012 und ähnlich 2014. 7 Stellvertretend für die internationale Ausrichtung in diesem Sinne: Barnett und Sikkink (2008). 8 Der nationalstaatliche Ansatz ist wegen seiner realen Bedeutung für zentrale Staaten wie China, Indien oder die USA nicht durch Global Governance-Ansätze aufzulösen. 321 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel der diskursiven Mitwirkung an der Neuformulierung der deutschen Verantwortung in der internationalen Politik widmen zu können. 3.2 Exklusive Methodik Zweitens ist bei der Herausbildung des Nicht-Verhältnisses der Beitrag präferiert angewandter Methodikansätze zu nennen. Es gehört zum methodischen Selbstverständnis der Internationalen Beziehungen, empirische Nachweise durch statistisch aufgearbeitetes Datenmaterial zu liefern. Dies geschieht bevorzugt durch den Rückgriff auf bereits online vorhandene Datensätze, die an anderer Stelle gesammelt wurden, oder durch Neukodierungen in selbst hervorgebrachten Statistiken. Dabei steht die immanente Eleganz dieser Herangehensweise außer Frage. Ihre tatsächliche Beförderung zum alleinigen (professionellen) Standard der Aufbereitung von Empirie (Zürn 2011) geht dabei, ähnlich wie im Falle der oben genannten Akteursebene, auf Kosten einer breiteren Vielfalt.9 Im Besonderen aber verhindert sie den langfristigen, intersubjektiven Austausch zwischen Praktikern und Theoretikern mittels strukturierter Interviews. Aufgrund des methodologisch nicht für ausreichend gehaltenen Wertes solcher Interviews mit Praktikern verschiedener Hierarchieebenen wird dadurch eine zentrale Austauschebene für wertvolle Informationen geschlossen, die praktische Interaktion ermöglicht und erhält. Ein deutscher und eine englische IB-Theoretiker(in), die diese Praxis dennoch langjährig genutzt haben, haben den herausragenden Wert dessen überzeugend so beschrieben: „Perhaps the greatest benefit […] to academic scholarship [are the] invaluable opportunities to interview policymakers and gather data that are not normally publicly accessible“ (Murphy und Fulda 2011, S. 282; Kaiser 2014). 9 Kritisch zur Bedeutung datengetriebener Forschung Klaus Mainzer (2014), für die Theoriebildung im besonderen Mearsheimer und Walt (2013). 322 Maximilian Terhalle Nicht unwesentlich wird durch diese exklusive Fokussierung zugleich die weitere Hochspezialisierung des Faches befördert und Arbeiten zu Themen des öffentlichen Interesses aus der Verfolgung vermeintlicher Wissenschaftlichkeit heraus in den Hintergrund gerückt. So hat sich die professionelle IB als gegenstandsferne, rein theoretische Wissenschaft institutionell verankert, die die Nähe des Faches zur Empirie oder gar Praxis für irrelevant bei der Verbesserung der jeweiligen Forschungsleistung betrachtet. Joseph Nye hat dies treffend auf den Punkt gebracht: „[Precisely because] there are parts of the academy which, in the effort to be scientific, feel we should stay away from policy […] the danger is that political science is moving in the direction of saying more and more about less and less“ (zit. n. Cohen 2009).10 3.3 Selbstbild der Disziplin Nyes Verdikt des more and more about less and less spiegelt sich im dritten Grund des Nicht-Verhältnisses: dem Selbstbild der Disziplin. Während sich das theoretische Selbstverständnis wesentlich bereits im ersten Kritikpunkt widerspiegelt, bezieht sich das gegenwärtige Selbstbild stärker auf das eigene Verständnis von der Stellung und dem Gewicht der IB in der Öffentlichkeit. Die Perzeption der eigenen Bedeutung spielt dabei die entscheidende Rolle. Und die ist, folgt man Albert und Zürn, eine ganz andere. Denn hier wird angenommen, ganz im Gegensatz zu Gaucks Verdikt von der „Handvoll Lehrstühle“ (Gauck 2014, S. 7–8), dass die „Bedeutung der IB […] in den letzten Jahrzehnten zugenommen“ habe, „was sich lange Zeit in einer wachsenden Zahl von Professuren und Förderschwerpunkten niederschlug“ (Albert und Zürn 2013, S. 144).11 Geschrieben ein Jahr 10 Ähnlich: Putnam (2003, S.  251) – die Intervention von Katzenstein und Sil (2010) kann als Lösungsansatz für diese Problematik betrachtet werden. 11 Zwei Jahre zuvor sagte Zürn, dass die Politikwissenschaft, wozu dann auch die IB zu zählen wäre, „in der Öffentlichkeit […] ganz gut“ dastehe (2011, S. 629). Er rekurrierte dabei – was ob dessen Entrücktheit vom politischen Geschehen 323 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel vor Gaucks Rede lassen die Bemerkungen der Autoren sehr gut erkennen, dass die in München anklingende Kritik an der IB von ihren führenden Köpfen in keiner Weise antizipiert wurde oder anderweitig ein die eigene Position kritisch reflektierender Prozess bereits vor 2013 im Gange befindlich war. Die Bedeutung des Faches wird vielmehr allein zahlenmäßig gemessen. Dadurch zeigt sich gleichzeitig, dass die besonders starke Ausrichtung auf global governance theoretisch verinnerlicht (und institutionell verfestigt) worden ist. Umgekehrt wird dadurch deutlich, dass deutsche Außenpolitikforschung (und die hierüber herstellbaren Praxisbezüge) keine Rolle in der Perzeption seitens der Meinungsführer des Faches spielen. 3.4 Sozialisation von IB-Forschern Der vierte Grund liegt in der exklusiv universitären Sozialisation der Mehrheit der Exzellenz-Forscher. IB-Forschende, die einschließlich ihrer Ausbildungszeit 25 und mehr Jahre ausschließlich im universitären Ausbildungssystem verbracht haben, haben erhebliche Schwierigkeiten, andere Rationalitäten und Handlungserfordernisse zu verstehen, geschweige denn auf diese einzugehen.12 In Kombination mit den oben genannten theoretischen und methodischen Präferenzen kann dies in heute vielleicht etwas gewagt ist – auf Helmut Schmidt. Dieser habe in einer Rede durch die Nennung „originär politikwissenschaftlicher Themen“ (Zürn 2011, S. 629) das Fach gelobt. Tatsächlich hatte Schmidt dies allerdings getan, ohne auf die Qualität der Behandlung dieser Themen oder das Fach als solches einzugehen. Vielmehr deutete ein Schlusssatz daraufhin, dass er das Verhältnis Theorie-Praxis günstigstenfalls als ambivalent betrachtete: „Denn tatsächlich beschließt der Bundestag in den Haushaltsgesetzen zwar den größten Anteil an der Finanzierung der wissenschaftlichen Forschung, aber tiefgreifende Diskussionen über Fragen […] der Wissenschaft sind selten, sie bleiben zumeist ohne öffentliche Wirkung“ (Schmidt 2011). 12 Das heißt nun nicht, dass diese milieubezogene Sozialisationsproblematik allein akademische Forschungsbetriebe charakterisiert. Vielmehr ist die soziokulturelle Prägung durch Verwaltungsapparate bei der Mehrheit der Praktiker erkennbar. 324 Maximilian Terhalle vielen Fällen zu einem gewohnheitsbedingten kognitiven Verschließen gegenüber praktischen Fragestellungen und Erklärungsmustern führen. Denn: Die bis heute exklusiv als positiver Professionalisierungsprozess bezeichnete Entwicklung, welche dieser so getroffenen Präferenzauswahl zugrunde liegt, verstärkt die Sozialisation vieler IB-Forscher hin zu ihrem Verschließen gegenüber der Praxis. Dies geschieht in zweifacher, sich gegenseitig verstärkender Form. Weil die der IB immanenten, mithin „selbstreferentiellen […] Relevanzkriterien“, mittels derer sich „Forscher […] ihrer Reputation versichern“, nur innerhalb „einer klar abgegrenzten [d. h. sozialisierten] Praxisgemeinschaft“ gelten, sind diese „unter praxeologischem Gesichtspunkt durchaus [mit] bedenklichen Konsequenzen“ behaftet: „Sie kann [nämlich] einer […] Beschäftigung mit praktischen internationalen […] Problemen entgegenwirken“ (Hellmann und Rudolf 2007, S. 114). Und aus dieser exklusiven Theoriefokussierung erwächst gleichsam zwangsläufig ein zweites sozialisationsbedingtes Problem: Weil die Kandidatensuche in der gängigen Berufungspraxis durch theoretische Arbeiten bestimmt wird, stellen die meisten Kandidaten auf dem Weg zur Berufung keinen Praxisbezug in ihrer Forschung her und werden somit über circa 15 Jahre hinweg in die Praxisferne sozialisiert. Albert und Zürn übergehen zwar die Sozialisationsproblematik, bestätigen aber den IB-karriereimmanenten Nicht-Bezug zur Praxis für Aspiranten um eine Professur, wenn sie den „Primat der Erwartungen [an öffentliche Beiträgen] eindeutig bei den Etablierten“ aufgrund ihres „bereits erworbenen Ruf[s]“ verorten (2013, S. 150). Falls überhaupt, wird somit erst Jahre nach einer Berufung, zuweilen aufgrund spezieller empirischer Neigungen, ein Praxisbezug gesucht. Ob die bis dahin durchlaufene Sozialisation diesen dann noch als gangbar im Sinne eines lösungsorientierten Anbietens von Expertise ist, bleibt fraglich.13 13 Offenkundig wird damit auch, dass die gängige Berufungspraxis Praxisbezüge als Negativkriterium erachtet. Zu den diesbezüglichen Risiken siehe Murphy und Fulda (2011, S. 283). 325 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Diese vier Gründe – die verstärkte Fokussierung auf global governance, die Exklusivität der Methodik, das Selbstbild der Disziplin und die Sozialisierung der Forschenden erklären das Nicht-Verhältnis der IB zur Praxis. Sie ist damit gegenwärtig noch weit davon entfernt, ein Ort kommunikativen Austauschs zu sein, an dem „Theorie und Realität hart aufeinander[treffen]“ können (Steinmeier 2015). Wenn wir somit jetzt zumindest wissen, warum das Fach konzeptionell distanziert verharrt, lautet die nächste Frage, welche Faktoren den Wandel dennoch notwendig machen. 4. Warum der Wandel in Richtung Praxisbezug notwendig ist Neben der expliziten und auf breite öffentliche Zustimmung stoßenden Aufforderung durch den Bundespräsidenten hin zu mehr deutscher Führung in der Weltpolitik sind es mindestens drei Faktoren, die den Wandel in Richtung Praxisbezug heute notwendig machen. Erstens haben globale Prozesse der Machtverschiebung den von Müller bereits zuvor genannten innerdeutschen Konsens zur Verfolgung des Global Governance-Ansatzes erschüttert. Wirtschaftlich rasant aufstrebende Großmächte wie China oder Indien haben sich, unter anderem durch die Markierung geopolitischer Einflusssphären, immense militärische Aufrüstung, durch ihren robusten Nationalismus und ihre Rolle als veto player in zentralen Politikbereichen von global governance lautstark bemerkbar gemacht (z. B. Klima, Handel, Internet). Ehemalige Großmächte wie Russland haben durch militärische Gebietsannektionen und getarnte Einflussnahme in Nachbarstaaten zentrale Regeln des Völkergewohnheitsrechts (z. B. territoriale Integrität) manifest in Frage gestellt. Traditionelle Großmächte wie die USA haben sich trotz ihrer anhaltenden strukturellen Vormachtstellung in Ansätzen aus Führungspositionen zurückgezogen, 326 Maximilian Terhalle teils aus temporärer wirtschaftlicher Schwächung, teils instrumentell aus Gründen der Verlagerung der eigenen Ressourcen hin zum stärkeren Wettbewerb mit China (Nye 2015; Acharya 2014). Mit ähnlich uneuropäischem Nationalismus ausgestattet wie China oder Indien, wendet Amerika dabei machtgeleitete Strategien in der institutionalisierten Welt an, die der Vertiefung dieser Strukturen und Prozesse im Sinne erfolgreicher collective action entgegenstehen (Drezner 2007; Gruber 2000). Diese Entwicklungen zeigen zwei Dinge: Zum einen sind kooperationsorientierte Global Governance-Ansätze, zumal ihre kosmopolitisch unterlegten, heute durch die politischen Machtrivalitäten konsequent nationalstaatlich agierender Großmächte manifest konterkariert worden und werden dies weiterhin (Terhalle 2015a, S. 193–210; Buzan und Lawson 2015, S. 273–304). Zum anderen muss sich Deutschland infolge dieser Machtverschiebungen, so sehen es viele Länder, aber auch eine wachsende Gruppe im Inland, außenpolitisch konzeptionell und praktisch neu positionieren (Terhalle 2015b). Zweitens haben Albert und Zürn (2013) anfangs offen konzediert, dass die öffentliche Rolle angesehener IB-Wissenschaftler heute marginal ist. Dieser Zustand ist demokratiepolitisch äußerst bedenklich. Denn so entzieht sich eine große Zahl an Exzellenzforschenden durch freiwillige innere Emigration einem demokratischen Diskurs, der sich unter anderem auch auf die notwendigerweise umstrittene, konzeptionelle Re-Formulierung deutscher Außenpolitik bezieht. Dies ist bemerkenswert, insofern als im Fach intensiv mitunter über das demokratische Defizit der EU nachgedacht wird und die Politisierung internationaler Organisationen als wesentlich auch durch Einzelpersonen und non-governmental organizations (NGOs) vorangetrieben betrachtet wird (Merkel 2015; Zürn et al. 2012). Anders gesagt: Während in den Fachdebatten diskursive oder kommunikationstheoretische Elemente als integrale Bestandteile betrachtet werden, ist dies bei der konzeptionellen Unterstützung der Formulierung nationaler Außenpolitiken nicht der Fall. 327 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Es scheint somit fragwürdig, warum viele derjenigen Intellektuellen eines Landes, die sich berufsmäßig mit der Thematik im weitesten Sinne auseinandersetzen, wiederum der sie finanzierenden Gesellschaft aus Desinteresse und Eigennutz ihr Wissen vorenthalten. Daraus lässt sich nun keine antirepublikanische Haltung Weimarer Prägung ableiten (Sontheimer 1962; Stern 1974, 2005). Aber als Mangel an sozialer Verantwortungsethik und damit als freiwillige Distanzierung von der Demokratie muss dies doch gekennzeichnet werden, sofern Wissenschaft als „eine zur sozialen Verantwortung verpflichtete Erkenntnissuche“ betrachtet wird (Schmidt 2011). Nicht zuletzt die fast durchgängige Nichtbeteiligung an der vom Auswärtigen Amt – während des Review 2014-Verfahrens – ja bewusst erwünschten Partizipation außenpolitischer Eliten stimmt hier bedenklich. Und schließlich widerstrebt diese willentliche Enthaltung in eigentümlicher Form der demokratischen Ursprungstradition der Politikwissenschaft in Deutschland seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges (Zürn 2011). Drittens ließen sich durch den inhärent stärkeren Bezug der IB zur Praxis systematisch und frühzeitig vielfältige Perspektiven für Absolventen und Doktoranden in der nicht-universitären Berufswelt anbahnen und eröffnen. Empirische Befunde scheinen dies zu bestätigen. So suchen zum Beispiel knapp drei Viertel (74 %) der Master-Absolventen des Berlin-Potsdamer IB-Studiengangs Berufe in der Praxis.14 In anderer Form ist dies auch auf dem Postdoc-Markt zu beobachten. Da von „allen gut qualifizierten Postdocs […] gerade mal ein Drittel eine Professur“ erhalten – so wird zunehmend selbstkritisch auch in Exzellenz-Instituten erkannt – „[dürfen] wir nicht länger primär für die Wissenschaft ausbilden“ (Allmendinger 2013, 14 Der Berlin-Potsdamer Masterstudiengang Internationale Beziehungen (MAIB) dient hier aufgrund seiner Reputation und Studierendenzahl als wesentliche Statistikquelle. Nach Angaben des MAIB-Büro (März 2015) ergab die letzte Absolventenevaluation (2013) folgendes Bild: 12,6 % Wirtschaft, 13,8 % Öffentlicher Dienst, 12,6 % politische Institutionen, 9,2 % NGOs, 5,7 % internationale Organisationen, 13,8 % Sonstiges – und knapp ein Viertel Promovenden. 328 Maximilian Terhalle WZB 2015). Es wäre unerfreulich, müssten sich deutsche IB-Absolventen und Doktoranden mit ihrem Abschluss fragen, inwieweit ihre Ausbildung politische Realitäten praktisch zu fassen vermag. Anders gewendet: Es wäre schlecht, würde die IB in der Ausbildung zukünftiger, leitender staatlicher und nicht-staatlicher Praktiker keine soziale Verpflichtung sehen.15 In diese Richtung setzte Martha Finnemore auf einem Panel der International Studies Association (ISA) 2013 selbstkritisch-mahnend hinzu, dass nach vielen Jahren der erfolgreichen Forschungsagenden zu transnational actor activities (TNAs) und NGOs jetzt die Notwendigkeit bestünde, jungen PhDs während ihrer Ausbildung auch zu sagen, was sie mit ihrem Wissen praktisch später anfangen könnten.16 Diese drei Gründe unterstreichen nun für sich genommen die Notwendigkeit der Herstellung des Praxisbezugs. Aber wie könnte dies praktisch gelingen? 5. Wie Theorie und Praxis langfristig verbinden? Auch aufgrund des oben hergeleiteten Mangels an Austausch zwischen IB-Theorie und der Praxis (der Außen- und Sicherheitspolitik) kennzeichnen heute Missverständnisse, Ignoranz und Misstrauen das gegenseitige Verhältnis. Extreme Sichten auf beiden Seiten treffen und verdichten sich in dem entsprechend heftig umstrittenen und mit Fehlannahmen aufgeladenen Begriff der Praxisrelevanz. Zur Versachlichung der Debatte soll deshalb zunächst die diesem Terminus innewohnende Virulenz offengelegt werden, um dann den neuen Begriff des Praxisbezugs einzuführen, seine Bedeutung konzeptionell 15 In vergleichbarer Form haben dies für den US-Kontext Nye (2008, S. 597) und del Rosso (2015, S. 128) deutlich gemacht. 16 Siehe auch die zugespitzte Kritik von Nicholas Kristof in der New York Times (2014). 329 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel aufzufächern und ihn schließlich zu definieren. Diese Schritte sind notwendig, um auf besserer begrifflicher Basis – trotz der bereits genannten, manifesten Hindernisse – Raum zu eröffnen, in dem Vorschläge für eine langfristig mögliche Verbindung von Praxis und IB- Theorie wachsen können. Unlängst forderte ein Staatssekretär des Auswärtigen Amtes „wissenschaftliche Informationsdienstleistung[en]“ dergestalt ein, dass die Wissenschaftler in „großer kommunikativer Nähe zur Politik“ agieren sollten und ihre Beratung darüber hinaus „fundiert, aktuell, praxisnah und politisch durchsetzbar‘“ sein müsste (zit. n. Hellmann und Rudolf 2007, S. 114). Auf der anderen Seite stehen exemplarisch Albert und Zürn, die sich fürchten, „vor jede Kamera hüpfen“ zu müssen (2013, S. 150). Sofern ihrer Ansicht nach schriftliche Äußerungen, zum Beispiel in der Zeitschrift Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), eine andere Form der Praxisrelevanz darstellten, dürften diese nicht die „angemessene und notwendige Komplexität und sich aus dem Anspruch theoretischer Stringenz ergebende Schwierigkeiten im Sinne einer vermeintlichen ‚Praxisrelevanz‘ ein[…]stampfen“ (2013, S. 150). Während die erste Position in gleichsam maßloser Form ein unkritisches Liefern von fest vorgeschriebenen Dienstleistungen fordert, reflektieren und unterstreichen Albert und Zürn die Tatsache, dass der ins Auge gefasste Wissenstransfer häufig bereits gleich zu Beginn an den milieubedingten Grenzen für einen solchen Transfer scheitert. Viele Forscher geben dabei dem sozialen Druck ihrer Peers nach, insofern als das Publizieren in solcher notwendigerweise verkürzender, pointierter und lösungsorientierter Form für nicht hinreichend intellektuell gehalten wird. Beide Positionen werden durch ein weiteres, strukturelles Problem des Verhältnisses Theorie-Praxis verschärft: das der Wissensasymmetrie zwischen Angehörigen der Exekutiven und der Wissenschaft (Hellmann und Rudolf 2007). Diese Asymmetrie liegt im Vorteil der Exekutive begründet, von Amtswegen direkten Zugang zu (auch) sensiblen Informationen zu haben. Dem Autor wurde dies 330 Maximilian Terhalle vor einigen Jahren so kenntlich gemacht: „Was wollen Sie wissen können, was wir nicht ohnehin schon wissen?“ Im Extremfall spiegelt sich diese Haltung in einer – nach außen natürlich nicht kundgetanen – undurchdringbaren Hausmeinung, die diese Asymmetrie noch verstärkt.17 Um von diesen Extremsichten, wiewohl in den Debatten teilweise virulent, analytisch Abstand zu gewinnen, wird hier der Begriff des Praxisbezugs eingeführt. Er ist nicht negativ konnotiert und deshalb für die Versachlichung der weiteren Diskussion besser geeignet. Praxisbezug umfasst ein wesentlich komplexeres Spektrum an Akteuren und Interaktionsformen, als Albert und Zürn dies andeuten. Er soll deshalb im Folgenden konzeptionell genauer betrachtet werden.18 Praxisbezug wird hier erstens verstanden als mündlicher Austausch zwischen universitären und außeruniversitären Forschenden einerseits und (Spitzen-)Politikern, (Spitzen-) Ministerialbeamten, IO-/ NGO-Mitarbeitern sowie Fachjournalisten andererseits zum Zwecke des Abgleichs des gegenseitigen Problemverständnisses und – zentral damit verbunden – des konkreten Problemlösens. Der „Zugang zum Machthaber“ (Schmitt 2012) ist dabei hierarchisch konditioniert und durch wechselseitiges persönliches Vertrauen sowie Milieuvertrautheit gekennzeichnet.19 Entsprechend variiert auch die Informationsart, die jeweils angebracht ist. Praxisbezug muss hier jedoch notwendigerweise in Input und Output unterschieden werden. Die 17 Diese Ausführungen beruhen auf langjährigen, praktischen Erfahrungen des Autors sowie vertraulichen Interviews mit hochrangigen Praktikern (Oktober 2014, Februar 2015). Diese Apparatsicht sollte unterschieden werden von der zuweilen anzutreffenden Beratungsresistenz politischer Spitzen (z. B. in der Spätzeit der Ära Kohl). Dazu aus US-amerikanischer Sicht, Walt (2012, S. 35). Anders kann es in Institutionen aussehen, die aufgrund Personalmangels instrumentell auf äußeres Wissen zurückgreifen müssen. 18 Für eine exzellente, kritische Darstellung des Komplexes Politikberatung und der Rolle von vielfältig annotierten Experten: Tetlock (2005). 19 Hierzu ähnlich aus US-amerikanischer Sicht: Walt (2012, S. 38). Längerfristiger Zugang zur politischen Führung kann die Reflektionsfähigkeit eines Forschers korrumpieren oder zumindest einschränken, muss dies aber nicht. 331 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Output-Wahrscheinlichkeit sollte in diesem Fall – selbst bei langjähriger Vertrauensbasis und bei hierarchisch hoch angesiedeltem Austausch – immer an der oft undurchdringbaren Eigensicht des jeweiligen institutionellen Apparats gemessen werden.20 Zudem kann Input immer auch durch die jeweils vorherrschenden politischen Meinungen begrenzt werden. Ein Mitglied des Europaparlaments fasste es mit Blick auf wissenschaftliche Beiträge knapp so: „[…] in der Demokratie gewinnen die, die die Mehrheit haben, nicht die mit dem besten Wissen“ (zit. n. Staib 2015). Zweitens bedeutet Praxisbezug die verschriftlichte Fähigkeit, theoretisch erarbeitetes Wissen problembezogen, jargonfrei und knapp präsentieren zu können.21 Wiewohl analytischer Tiefenblick hilfreich ist, darf hierbei die entscheidungsorientierte Sichtweise als Charakteristikum der Praxis nicht übersehen werden (Lübbe 1971)22. Ein wichtiger Schritt auf dem Weg dorthin ist es, anzuerkennen, wie Bundesforschungsministerin Johanna Wanka kürzlich erneut insistierte, dass es „nicht anrüchig [ist], sondern notwendig, dass man seine Ergebnisse populär vermittelt. Ein guter Wissenschaftler kann das, was er selbst entwickelt hat, auch gut erklären“ (Müller-Jung 2015, S. 12). Praxisbezug impliziert in diesem Fall Einfluss aufgrund der Autorität, häufig auch der Seniorität, der jeweils vorgebrachten Argumente. Das Vorbringen vermeintlich richtiger Argumente setzt das adäquate Medium 20 Letztlich aber kann Output effektiv nur durch direkte, auch zeitlich begrenzte, aktive Involvierung in den politischen Formulierungs- und Streitprozess innerhalb der Ministerialbürokratie erreicht werden oder durch aktives politisches Engagement per Mandat. Diese zentrale Erkenntnis ist zum Beispiel vom Schweizerischen Nationalfonds (Akademien Schweiz) jüngst in eine politische Forderung umgewandelt worden (SNF 2015, S. 13). 21 Ein führender amerikanischer International Relations-Forscher brachte es gegenüber den Autoren so auf den Punkt: „Turn your journal article into a sharp and witty 500-word op-ed and you’ve got it“ (Private Unterhaltung des Autors 2008). 22 Dies ist gut ablesbar an den Buchtiteln zweier ehedem führender Entscheidungsträger: Gerhard Schröders Entscheidungen (2006) und George W. Bushs Decision Points (2011). 332 Maximilian Terhalle voraus, um bei einem Empfänger anzukommen, bei dem kaum Zeit zum Lesen vorausgesetzt werden kann. Realistischerweise sollte dies aber selbst dann nicht mit effektivem Einfluss auf eine bestimmte Debatte verwechselt werden. Wichtig ist das Anbieten solchen Wissens trotzdem, da die Mehrzahl (westlicher) Volksvertreter – sozialisationsbedingt durch das Parteienmilieu – ohne größeres außen- und sicherheitspolitisches Vorwissen in ihre Ämter treten. Diese Vielschichtigkeit der Formen von Praxisbezug muss deshalb beim Versuch der Herstellung des Bezugs immer berücksichtigt werden. So kann der Komplex nun folgendermaßen begriffen werden: Angemessener Praxisbezug heißt im Gegensatz zu Albert und Zürn keineswegs, seine Forschung je nach Nachrichtenlage auszurichten, sondern – oft selektiv – durch das aktive und konkrete Zurverfügungstellen korrespondierender eigener Wissensbestände mündlich und/ oder schriftlich in praxisbezogene Fragestellungen und Debatten einzugreifen. Die Bereitschaft, als public scholars an der Erörterung öffentlicher Fragen mitwirken zu wollen, beruht dabei auf freiwilligem Verantwortungsgefühl. Es wäre mithin viel erreicht, ließe sich der Begriff der Praxisrelevanz auch im Sprachpraxisgebrauch langsam durch den nüchterneren des Praxisbezugs ersetzen. An den oben dargelegten Hinderungsgründen würde dies realistischerweise zunächst wenig ändern. So konnten Hellmann et al. (2005, S. 118) noch vor zehn Jahren in diesem Zusammenhang diskutieren, ob Praxis und (exzellente IB-)Theorie „zwei getrennte Sphären [seien], die nach ganz eigener Logik funktionierten“. Während die Kluft damals trotz signifikanter Schwierigkeiten nicht als unüberwindbar galt, hat sich dieser Befund heute aufgrund der oben angeführten Gründe zum deutlich Schlechteren gewandelt. 2005 wurde noch auf „individuelle Grenzgänger“ zwischen den Sprachspielsphären gesetzt (Hellmann et al. 2005, S. 119). Da diese aber seitdem nicht aufgebaut worden und deshalb heute unter etablierten Exzellenzforschenden schlicht absent sind, scheint diese im 333 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Grunde sehr richtige und praktisch in der amerikanischen IR mögliche Konstruktion in Deutschland längerfristig nicht umsetzbar zu sein.23 Ulrike Guérot hat deshalb die zu große, weit über distanziertes Denken hinausgehende Entfernung der deutschen IB von der Praxis prägnant beschrieben, indem sie die Theoretiker als eine Gruppe von Forschenden bezeichnete, die es bevorzugen, „eher ein Biotop am Rande“ der Politik zu bevölkern (Guérot 2015, S. 46). Der Two Hats-Ansatz, wonach ein Forscher in der Lage ist, vor praxisorientierter Zuhörerschaft die eine Sprache anzuwenden, während er/sie vor rein akademischem Milieu eine soziokulturell andersgeartete anwendet, entbehrt dadurch heute der Voraussetzungen seiner Umsetzung. Zusammengenommen wird die von Max Weber als strikt interpretierte Trennung der Berufe des Wissenschaftlers und des Politikers von vor beinahe 100 Jahren heute eindrucksvoll nüchtern bestätigt (Weber 1992, 1995). Zu sehr, so scheint es, hat sich die deutsche IB willentlich zu einem praxisfernen Fach in einer zu weit gefassten Grundlagenforschung entwickelt. Dabei hat sie aus den getrennten Sphären von Hellmann et al. zwei durch ideelle und materielle Mauern getrennte Milieus gemacht. Und dennoch: Die Praxisferne sollte nicht unabdingbar oder pfadabhängig sein. Im Sinne Max Webers (1993, S. 67) gilt es heute, auch „wenn die Welt, von seinem Standpunkt [des jeweiligen Milieus] aus gesehen, zu dumm oder zu gemein ist für das, was […] [das jeweilige Milieu] ihr bieten will“, den kaum überbrückbaren Spalt anzugehen. Dass die gegenwärtige Konstitution der professionellen IB dem deutlich entgegensteht, muss dabei mit Weber hingenommen werden. Die 23 Beispielhaft für die amerikanische IR: John Ikenberry, Michael Doyle, Michael Barnett, Daniel Drezner, Joseph Nye, Condolezza Rice, Stephen Krasner, Zbigniew Brezezinski oder Henry Kissinger. Etwas schwächer die britische IR: Jennifer Welsh oder vormals Adam Watson. Nye (2008, S. 594) konzediert allerdings, dass aufgrund der zunehmend praxisfernen Reputation des Faches in den USA ein Rückgang des Wechsels von der Theorie in die Praxis und zurück zu erkennen sei. 334 Maximilian Terhalle folgenden sieben Vorschläge stellen deshalb eine erste unvollständige Liste dar, die als Einladung zum Brainstorming betrachtet werden sollte: 1. Das Auswärtige Amt hat als zentrale Konsequenz aus dem Prozess der Review 2014 institutionelle Neuerungen in seine Verwaltungsstruktur implementiert. Analog institutionalisiert könnte – gegebenenfalls nach einer IB-Review 2016 – der Praxisbezug in die Leistungsbeschreibungen zu berufender Professoren ein- und in Berufungsverhandlungen hineingeschrieben werden. Dort könnten Professoren die Verpflichtung eingehen, jedes zweite Forschungsfreisemester in der Praxis ihrer jeweiligen Spezialisierung durchzuführen. Und zwar nicht als Forschende, sondern als praktisch involvierte Projekt(gruppen)leiter. 2. Um die oben genannte apparatbedingte Sozialisationsproblematik aufzulockern, wird empfohlen, reziproke Kurzaufenthalte von zwei bis drei Monaten für Wissenschaftler/Praktiker in den jeweiligen Institutionen einzurichten. 3. Die deutsche IB sollte die von ihr befürwortete zentralisierte Finanzierung der Exzellenzuniversitäten durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) aufgeben und stattdessen die Finanzmittel durch Wettbewerbe auf Landesebene föderalisieren. Dabei sollte jedem politikwissenschaftlichen Institut einer Exzellenzuniversität ein Professorship of Practice/Distinguished Service beigeordnet werden. Diese könnten auch durch private Stiftungen finanziert werden. 4. Berufungen in der IB sollten fortan einer neuen Norm folgen können, wonach Kandidaten hälftig erstklassige peer-reviewte Arbeiten vorweisen müssen und hälftig Arbeiten, die nicht nur in führenden einschlägigen Policy-Journalen erschienen sind, sondern darüber hinaus Praxiseinfluss bewiesen haben. Gemessen werden könnte dies durch die Befragung von Praktikern, die in die jeweiligen Politikbereiche involviert sind. 335 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel 5. IB-Forscher sollten bei der Gewinnung neuer Forschungsfragen die Diskussion mit langjährigen Praktikern nicht scheuen. Im Gegenteil: Sie sollten neugierig die eigenen Wissenslücken im Spiegel der praktischen Erfahrungen von Diplomaten, NGO-Mitarbeitern oder hohen Offizieren und Richtern gewinnbringend suchen und beleuchten. 6. Abgeleitet von Alexander Georges letztem Werk (2006) sollte eine Arbeitsgruppe der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW) eingesetzt werden. Ihre Kernaufgabe sollte es sein, alle weltpolitischen Krisen der letzten 20 Jahren dahin aufzuarbeiten, wie die jeweilige Bundesregierung auf diese operativ geantwortet hat, welche Muster dabei erkennbar waren und welche Fehler gemacht wurden (lessons learned). Daraus ließe sich ein jederzeit abrufbarer Krisenkanon erstellen, der der Bundesregierung bei vergleichbaren Fällen mögliche Lösungsansätze und Untiefen aufzeigt. 7. Schließlich sollte ein operativ ausgerichteter Arbeitskreis zum Thema Theorie-Praxis-Internationale Politik eingerichtet werden. Aufbauend auf der ehemaligen Tradition einiger deutscher Ministerien, bis in die 1990er eigene Forschungsstäbe zu unterhalten, und einer britischen Tradition (Standing Committee of the English School, das regelmä- ßig Theoretiker und Praktiker zu intensiven Austauschen zusammenbrachte) sollte dieser Arbeitskreis in der IB-Sektion der DVPW betrieben werden. Die neue Sektion sollte mindestens jeweils einen Liaison-Vertreter im Planungsstab des Auswärtigen Amtes und im Sekretariat des Auswärtigen Ausschusses des Deutschen Bundestages haben. 336 Maximilian Terhalle 6. Zusammenfassung Ausgehend von parteiübergreifenden Forderungen nach einem neu zu konstituierenden Praxisverhältnis der deutschen IB hat sich dieser Beitrag mit dem Verhältnis der professionellen IB zur Praxis der Außenpolitik auseinandergesetzt. Es konnte zunächst angesichts der staatsakteursfernen Entwicklung der deutschen IB seit Ende des Kalten Krieges, der Anwendung eines exklusiven Methodikansatzes, des Selbstbilds der Disziplin und der ununterbrochenen Sozialisation im theorienahen Universitätsmilieu gezeigt werden, warum dieses Verhältnis heute weithin als Nicht-Verhältnis betrachtet werden muss. Dann wurden drei Gründe erarbeitet, die gleichwohl die Neuausrichtung des Verhältnisses notwendig machen: die globale Machtverschiebung, die verantwortungsethisch nicht zu rechtfertigende Distanzierung eines Teils des intellektuellen Milieus von der Demokratie und die hohe Zahl an Absolventen und Doktoranden, die beruflich keine Hochschulkarriere anstreben. Um diesem Zustand zu begegnen, wurde abschließend der Begriff Praxisbezug konzeptionell aufgefächert und sieben Vorschläge gemacht, die einer Perpetuierung des Status quo entgegenwirken können. Unfinished Business hat Alexander George seine letzten Beobachtungen betitelt (2006). Mit Blick auf die Thematik der Praxisferne ließe sich genauer sagen: Hier gibt es a lot of unfinished business. 337 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Literatur Acharya, A. (2014). The End of the American World Order. Cambridge, Malden: Polity Press. Albert, M., & Zürn, M. (2013). Über doppelte Identitäten. Ein Plädoyer für das Publizieren auch auf Deutsch. Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 20(2), 139–152. Allmendinger, J. (2013). Neue Welten. WZB Mitteilungen, 141. http://www.wzb. eu/sites/default/files/publikationen/wzb_mitteilungen/s5editorialwm141. pdf. Zugegriffen: 24. Aug. 2015. Barnett, M., & Sikkink, K. (2008). From International Relations to global society. In C. Reus-Smit, & D. Snidal (Hrsg.), The Oxford Handbook of International Relations (S. 62–83). New York: Oxford University Press. Bleek, W. (2001). Geschichte der Politikwissenschaft in Deutschland. München: C.H. Beck. Bush, G.W. (2011). Decision points. New York: Virgin Books. Buzan, B., & Lawson, G. (2015). The Global Transformation. Cambridge: Cambridge University Press. BVerfG – Bundesverfassungsgericht. (1993). Band 89, 155- Maastricht. http:// www.servat.unibe.ch/dfr/bv089155.html. Zugegriffen: 10. Sep. 2015. Cohen, P. (2009, 19. Okt.). Field study: Just how relevant is political science?. The New York Times. http://www.nytimes.com/2009/10/20/books/20poli. html?_r=0. Zugegriffen: 24. Aug. 2015. Daase, C. (2010). Theorie der Internationalen Beziehungen. In I. Gerlach, E. Jesse, M. Kneuer, & N. Werz (Hrsg.), Politikwissenschaft in Deutschland. Stand und Perspektiven (S. 317–338). Baden-Baden: Nomos. Del Rosso, S. (2015). Our new three Rs: Rigor, relevance, and readability. Governance, 28(2), 127–130. Deitelhoff, N., & Wolf, K.-D. (2009). Der Widerspenstigen Zähmung? Zur Professionalisierung der internationalen Beziehungen in Deutschland. Politische Vierteljahresschrift, 50(3), 451–475. 338 Maximilian Terhalle Drezner, D. (2007). All politics is global: Explaining international regulatory regimes. Princeton: Princeton University Press. Müller-Jung, J. (2015, 20. Juli). „In Deutschland wird das Negative stärker betont“. FAZ.net. http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/interviewmit-johanna-wanka-zur-forschung–13710617.html. Zugegriffen: 3. Nov. 2015. Gauck, J. (2014). Deutschlands Rolle in der Welt: Anmerkungen zu Verantwortung, Normen und Bündnissen. Der Bundespräsident. http:// www.bundespraesident.de/SharedDocs/Reden/DE/Joachim-Gauck/Reden/2014/01/140131-Muenchner-Sicherheitskonferenz.html. Zugegriffen: 17. Nov. 2015. George, A. L. (1993). Bridging the gap: Theory and practice in foreign policy. Washington: United States Institute of Peace Press. George, A. L. (2006). On foreign policy: Unfinished business. Boulder (CO), London: Paradigm Publishers. Gruber, L. (2000). Ruling the world: Power politics and the rise of supranational institutions. Princeton: Princeton University Press. Guérot, U. (2015). Zugang zu den Perlen. Wenn Think-Tank auf WZB-Grundlagenforschung trifft. WZB Mitteilungen, 147, 46–47. Hellmann, G., & Rudolf, P. (2007). Über die Produktion von Wissen. Zwölf Thesen zur Rolle der Wissenschaft in den internationalen Beziehungen. Internationale Politik, 5, 110–121. Hellmann, G., Jacobi, D., & Stark Urrestarazu, U. (Hrsg.). (2015). „Früher, entschiedener und substantieller?“ Die neue Debatte über Deutschlands Au- ßenpolitik (Sonderheft der Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 6). Wiesbaden: Springer VS. Hellmann, G., Sauer, F., & Schirmbeck, S. (2005). Zum Verhältnis Wissenschaft, Gesellschaft und Politik. Die neuen (I)nternationalen Beziehungen an der Schnittstelle eines alten Problems. Bericht von der Sektionstagung 2005. Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 2, 429–435. Isaac, J. (2015). For a more public political science. Perspectives on Politics, 13(2), 269–283. 339 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Katzenstein, P., & Sil, R. (2010). Beyond paradigms: Analytic eclecticism in the study of world politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Kaiser, R. (2014). Qualitative Experteninterviews. Konzeptionelle Grundlagen und praktische Durchführung. Wiesbaden: Springer VS. Kristof, N. (2014, 15. Feb.). Professors, we need you!. The New York Times. http://www.nytimes.com/2014/02/16/opinion/sunday/kristof-professorswe-need-you.html?_r=0. Zugegriffen: 8. Sep. 2015. Kropp, S., Schmitt-Beck, R., Wolf, R., Zimmerling, R., & Stamminger, P. (Hrsg.). (2009). Politikwissenschaft in Deutschland. Eine Bestandsaufnahme zu 50 Jahren. Politische Vierteljahresschrift, 50 (3). Mainzer, K. (2014). Die Berechnung der Welt. Von der Weltformel zu Big Data. München: C.H. Beck. Mearsheimer, J., & Walt, S. (2013). Leaving theory behind: Why simplistic hypothesis testing is bad for International Relations. European Journal of International Relations, 19(3), 427–457. Merkel, W. (2015). Demokratie und Krise: Zum schwierigen Verhältnis von Theorie und Empirie. Wiesbaden: Springer VS. Murphy, A., & Fulda, A. (2011). Bridging the gap: Pracademics in foreign policy. PS: Political Science & Politics, 44(2), 279–283. Nye, J. (2008). Bridging the gap between theory and policy. Political Psychology, 29(4), 593–603. Nye, J. (2015). Is the American Century over? Cambridge, Malden: Polity Press. Putnam, R. (2003). APSA presidential address: The public role of political science. Perspectives on Politics, 1(2), 249–255. Review (2014). Außenpolitik weiter denken. http://www.aussenpolitik-weiter-denken.de/de/themen.html. Zugegriffen: 9. Jan. 2015. Risse, T (2013). Transnational Actors and World Politics. In W. Carlnaes, T. Risse, & B. Simmons (Hrsg.), Handbook of International Relations (S. 426– 452). Sage: Los Angeles et al. Risse, T., & Lehmkuhl, U. (2007). Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Baden-Baden: Nomos. 340 Maximilian Terhalle Schmitt, C. (2012). Gespräche über die Macht und den Zugang zum Machthaber. 2. Auflage. Stuttgart: Klett-Cotta Verlag. Schmidt, H. (2011, 11. Jan). Verantwortung der Forschung im 21. Jahrhundert. Rede von Helmut Schmidt zum Festakt am 11. Januar 2011 in Berlin. http:// www.hsu-hh.de/download–1.5.1.php?brick_id=iu3y1OTLwN6UNHwz. Zugegriffen: 10. Sep. 2015. Schröder, G. (2006). Entscheidungen: Mein Leben in der Politik. Hamburg: Hoffmann und Campe. SNF – Schweizerischer Nationalfonds. (2015). „Die Wichtigkeit von Forschenden in der Politik wird unterschätzt“. Horizonte, (104), 13–14. Sontheimer, K. (1962). Antidemokratisches Denken in der Weimarer Republik. Die politischen Ideen des deutschen Nationalismus zwischen 1918 und 1933. München: Nymphenburger Verlag. Staib, J. (2015, 23. März). Immer gegen alles. FAZ.net. http://www.faz.net/aktuell/politik/europaeische-union/die-afd-zu-leise-fuer-das-europaparlament–13495994.html. Zugegriffen: 8. Sep. 2015. Steinmeier, F.-W. (2015, 25. Feb.). Rede von Außenminister Frank-Walter Steinmeier bei der Abschlussveranstaltung zu „Review 2014 – Außenpolitik weiter denken“. http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/ Presse/Reden/2015/150225-BM_Review_Abschlussveranstaltung.html. Zugegriffen: 10. Sep. 2015. Stern, F. (1961/2005). Kulturpessimismus als politische Gefahr. Eine Analyse nationaler Ideologie in Deutschland. Stuttgart: Klett-Cotta. Stern, F. (1974). Das Scheitern illiberaler Politik. Studien zur politischen Kultur Deutschlands im 19. und 20. Jahrhundert. Frankfurt am Main, Berlin, Wien: Propyläenverlag. Terhalle, M. (2015a). The transition of global order: Legitimacy and contestation. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Terhalle, M. (2015b). Gaucks Münchner Rede – Strategisch Weitergedacht. KurZfASsung. http://jaeger.uni-koeln.de/fileadmin/templates/zfas/Kurzfassung_Terhalle.pdf. Zugegriffen: 10. Sep. 2015. 341 IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel Tetlock, P. (2005). Expert political judgment: How good is it? How can we know?. Princeton: Princeton University Press. Walt, S. (2012). Theory and policy in International Relations: Some personal reflections. Yale Journal of International Affairs, 7(2), 33–43. Weber, M. (1992/1919). Politik als Beruf. Berlin: Reclam. Weber, M. (1995/1919). Wissenschaft als Beruf. Berlin: Reclam. WZB – Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. (2015). Junge Wissenschaft trifft Politik. http://www.wzb.eu/de/veranstaltungen/veranstaltungsreihen/junge-wissenschaft-trifft-politik. Zugegriffen: 30. Okt. 2015. Zürn, M. (1998). Regieren jenseits des Nationalstaates: Globalisierung und Denationalisierung als Chance. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Zürn, M. (2011). Perspektiven des demokratischen Regierens und die Rolle der Politikwissenschaft im 21. Jahrhundert. Politische Vierteljahresschrift, 52(4), 603–635. Zürn, M., Binder, M., & Ecker-Ehrhardt, M. (2012). International authority and its politicization. International Theory 4(1), 69–106. 342 Maximilian Terhalle 343 Nachweise der Orte der Erstveröffentlichung Journalartikel Containment’s Deceit: why the United States needs to review its China strategy. International Politics 57:1 (2020), 79–94. Im Westen nichts Neues? Eine strategische Vision transatlantischer Macht. Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 12:1 (2019), 133–150. Strategie und Strategielehre. Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 11:1 (2018), 81–101. IB-Professionalität als Praxisferne? Ein Plädoyer für Wandel. Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 9:1 (2016), 121–138. (mit Dr. Bastian Giegerich) The Munich Consensus and the Purpose of German Power. Survival 58:2 (2016), 155–167. Warum das Governance-Axiom gescheitert ist. Eine notwendige Kritik. Zeitschrift für Politik 62:3 (2015), 263–288. Kritische Anmerkungen zur Debatte um die „Politisierung internationaler Institutionen“. Zeitschrift für Internationale Beziehungen 20:2 (2013), 119–139. Publizistische Beiträge (mit General Klaus Naumann) Deutsche Schlafwandler. DIE WELT, 27.11.2019, S. 2. (mit Prof. Francois Heisbourg) Six post-Cold War Taboos Europe Must Now Face. POLITICO, 31.12.2018, https://www.politico.eu/article/6-post-coldwar-taboos-europe-must-now-face-merkel-macron-trump-nato-eurozone-reform/. (mit General Sir Richard Barrons) Europe Needs to Calculate for the U. S. Military’s Shortcomings. The National Interest, 8.8.2019. https://nationalinterest.org/feature/europe-needs-calculate-us-militarys-shortcomings–71756. Das Ende von Merkels europäischer Ära. Neue Zürcher Zeitung, 1.10.2019. Strategisches Schlafwandeln (Rezensionsessay zu Henry Kissinger „Reflections on Diplomacy, Grand Strategy, and Leadership“ sowie Hal Brands „Statecraft and World Order“). Neue Zürcher Zeitung, 10.10.2019. Who Benefits from the Rift Between Germany and America? The National Interest, 14.2.2019. https://nationalinterest.org/feature/who-benefits-riftbetween-germany-and-america–44547. Can Germans Think Strategically? The National Interest, 4.10.2018. https:// nationalinterest.org/feature/can-germans-think-strategically–32642. 344 Nachweise der Orte der Erstveröffentlichung 345 Weitere Veröffentlichungen des Autors zum Thema (seit 2015) Monographien und Herausgeberbände The Transition of Global Order: Contestation and Legitimacy. Basingstoke: Palgrave Macmillan 2017 (paperback; hardback 2015). The New Power Politics of Climate Governance. Abingdon: Routledge 2017. Vollstdg. überarbeitete und erweiterte Buchfassung meines Climate Policy Sonderhefts (2013, hg. mit C. Streck) mit einer neuen Einleitung von Maximilian Terhalle und neuen Kapiteln von Robert Falkner und Peter Christoff. (Hg.), International Relations Theory and the Moderation of Revisionist States. International Politics 52:3 (2015), Sonderheft. Autoren: Robert Jervis, Arthur Stein, Gregory Gause, Louise Fawcett, Fred Lawson und Maximilian Terhalle. Publizistische Beiträge (FAZ, NZZ) Was Merkel in Syrien übersehen hat. Frankfurter Allgemeine Zeitung („Fremde Feder“), 15.4.2018. Für eine europäische Atommacht. Frankfurter Allgemeine Zeitung („Fremde Feder“), 15.11.2017. Wenn Trump Putin freie Hand lässt: Deutschland und die Nato (online). Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11.7.2018. Eine strategische Vision für Europa. Frankfurter Allgemeine Zeitung (online), 15.2.2018. Militärstrategie. Frankfurter Allgemeine Zeitung (online), 27.7.2017. Strategielehre hilft gegen die zunehmende Unvorhersehbarkeit der Geschichte. Neue Zürcher Zeitung, 11.1.2018. 346 Weitere Veröffentlichungen des Autors zum Thema (seit 2015)

Abstract

Thinking and making strategy serve states’ vital interests. Innately bound up with power, strategy devises a future that reflects vital interests, using its willpower to protect them. Unprecedented, “Strategy as Vocation” introduces Strategic Studies while also offering Germany practical strategies.

The book contains articles in German and in English.

Zusammenfassung

Strategisches Denken und Handeln dient vitalen Interessen. Es verlangt den Blick auf die Macht – und in eine Zukunft, die diese vitalen Interessen entsprechend widerspiegeln soll. Dies gilt immer, besonders aber, wenn Weltordnungen im Umbruch sind. Strategie als Beruf widmet sich den zentralen Konzeptionen der hierzulande vernachlässigten, wiewohl von Deutschen mitgeprägten Strategic Studies und bietet strategischem Denken und Handeln damit erstmalig Grundlagen auf dem Stand der internationalen Forschung an. Konkrete Strategievorschläge sind integraler Bestandteil des Buches.

Das Buch enthält deutsche und englische Beiträge.

Prof. Maximilian Terhalle (@M_Terhalle) lehrt Strategic Studies an der Universität Winchester, ist mit dem King’s College London affiliiert und berät das britische Verteidigungsministerium. Zuvor hat er einige Jahre an den Universitäten Columbia, Yale, Oxford und Renmin (Peking) geforscht und gelehrt.

Terhalle's insightful, balanced, and perceptive essays bring the tools of strategic studies to bear on a range of current international issues. Theoretically sophisticated and empirically grounded, the analysis will be of great value to both the scholarly and policy communities.”

Prof. Robert Jervis, Columbia University, New York

Maximilian Terhalle gehört zu den frühen Streitern für eine strategische Ausrichtung unseres internationalen Ordnungsdenkens und der deutschen Außenpolitik. Sein scharfsinniges Buch bietet eine klare Analyse der instabil gewordenen Welt. Und zieht daraus konkrete Folgerungen für die Verantwortung Deutschlands und seiner Partner für westliche Werte und Interessen.“

Prof. Matthias Herdegen, Universität Bonn

Maximilian Terhalle is a refreshing independent voice on European and German security policy. There is a pressing need for systematic, clear-eyed, and realistic thinking about Germany’s role in a rapidly changing world, and this wide-ranging collection of essays is an important contribution to a much-needed set of debates.”

Prof. Stephen Walt, Harvard University, Kennedy School of Government

The Germans have, for very understandable historical reasons, long been reluctant to engage in the kind of strategic thinking that comes naturally to the Anglo-Saxon world. Maximilian Terhalle, who is one of the Federal Republic’s most innovative experts in the field, is rightly dissatisfied with this opting out of the real world. His new book is a must-read for anyone who wants to understand modern German strategy, or rather the lack of it, and the need for a National Security Council in the FRG.”

Prof. Brendan Simms, Cambridge University

Drawing on wide reading and with a nod to Max Weber, this thoughtful collection of essays by Maximilian Terhalle demonstrates the importance of strategic thinking and how it can be applied to the big issues of war and peace in the modern world.”

Prof. Lawrence Freedman, King’s College London

Die NATO ist strategisch nicht hirntot. Vielleicht aber bald eines seiner Mitglieder. Wer auch immer Deutschland führen wird, täte gut daran, sich den von Terhalle vorgelegten strategischen Kompass sehr genau anzusehen. Die eventuelle Wiederwahl Trumps und der unwahrscheinliche Machtverzicht Putins und Xis bedürfen nicht nur einer erkennbar europäischen Hand im Kanzleramt, sondern auch eines völlig neuen, eben strategischen Mindsets. Terhalles Konzepte für Entscheider sowie seine konkreten Ideen für die Zukunft westlicher Sicherheitspolitik bieten genau das.“

Karl-Theodor zu Guttenberg, Bundesminister a.D., New York/München

Strategisches Denken fehlt im Land des Carl von Clausewitz in allen Bereichen. In der Politik, der Wirtschaft und der Entwicklung von Leitlinien, wie Europa in einer Welt im Umbruch gestaltet werden sollte. Prof. Terhalles Buch zeigt Grundlagen auf und gibt Anregungen in wesentlichen Feldern der Politik. Es sollte von Entscheidern gelesen und genutzt werden.“

General a.D. Klaus Naumann, ehem. Vorsitzender des NATO-Militärausschusses und Generalinspekteur, München

Can Germany think strategically?’ Indeed, and more broadly, can the European Union become a strategic actor? These questions lie at the heart of Maximilian Terhalle’s no-holds-barred assessment of Europe’s options as the continent faces mounting challenges from both partners and adversaries East, South and West.”

François Heisbourg, Special Advisor, Fondation pour la Recherche Stratégique, Paris

Terhalle has produced a rich and wide-ranging series of essays on some of the enduring and more recent dilemmas of international security. These subtle but piercing reflections are in the best tradition of strategic studies, from Clausewitz to Freedman.”

Prof. John Bew, War Studies Department, King’s College London

A thought-provoking and illuminating series of essays that grapple with some of the toughest and most important questions facing contemporary Germany, Europe, and the United States, written by one of Germany's most forward-looking strategists.”

Elbridge Colby, Principal, The Marathon Initiative, former US Ass’t Deputy Secretary of Defence, Washington D.C.

Das neue Buch von Maximilian Terhalle, Strategie als Beruf, ist ein wichtiger Baustein bei der Grundsteinlegung für die hierzulande vernachlässigten ‘Strategic Studies’. Der Autor bürstet kräftig gegen den Strich und stellt liebgewordene Denkmuster in Frage. Man muss Terhalle keineswegs in jeder Hinsicht zustimmen. Aber wenn Deutschland und Europa tatsächlich die ‘Sprache der Macht’ erlernen wollen, wie vom EU-Außenbeauftragten Anfang 2020 gefordert, wird man nicht umhinkommen, sich mit seinen Thesen auseinanderzusetzen.“

Boris Ruge, Berlin

For too long, Germany’s deafening silence on strategic matters has struck international academic and policy observers alike. This is about to change. Maximilian Terhalle’s realpolitik-based as well as erudite deliberations on the art of strategy, closing with novel practical ideas for Europe’s future strategic security, betray exactly that.”

Prof. Christopher Coker, London School of Economics/LSE IDEAS

In Strategie als Beruf schreibt Maximilian Terhalle mit außerordentlich klarem Blick über Fragen sicherheitspolitischer Strategie und füllt damit ein Vakuum in Deutschland. Seine Ergebnisse sind unbequem für die von der Friedensforschung dominierten Debatten. Jeder, dem die Strategiefähigkeit des Landes und Europas wichtig ist, sollte seine Ideen kennen.“

Dr. Bastian Giegerich, International Institute for Strategic Studies, London

“For over a decade, Western scholars of strategy have almost exclusively focused on the likeliness of the Thucydides trap to emerge between the US and China. Remarkably, while Prof. Terhalle acknowledges their global strategic importance, he spells out what the potential trajectory of their relationship implies for NATO’s European members vis-à-vis Russia. – Realpolitik reigns.”

Prof. Wu Zhengyu, Renmin University, Peking

References

Abstract

Thinking and making strategy serve states’ vital interests. Innately bound up with power, strategy devises a future that reflects vital interests, using its willpower to protect them. Unprecedented, “Strategy as Vocation” introduces Strategic Studies while also offering Germany practical strategies.

The book contains articles in German and in English.

Zusammenfassung

Strategisches Denken und Handeln dient vitalen Interessen. Es verlangt den Blick auf die Macht – und in eine Zukunft, die diese vitalen Interessen entsprechend widerspiegeln soll. Dies gilt immer, besonders aber, wenn Weltordnungen im Umbruch sind. Strategie als Beruf widmet sich den zentralen Konzeptionen der hierzulande vernachlässigten, wiewohl von Deutschen mitgeprägten Strategic Studies und bietet strategischem Denken und Handeln damit erstmalig Grundlagen auf dem Stand der internationalen Forschung an. Konkrete Strategievorschläge sind integraler Bestandteil des Buches.

Das Buch enthält deutsche und englische Beiträge.

Prof. Maximilian Terhalle (@M_Terhalle) lehrt Strategic Studies an der Universität Winchester, ist mit dem King’s College London affiliiert und berät das britische Verteidigungsministerium. Zuvor hat er einige Jahre an den Universitäten Columbia, Yale, Oxford und Renmin (Peking) geforscht und gelehrt.

Terhalle's insightful, balanced, and perceptive essays bring the tools of strategic studies to bear on a range of current international issues. Theoretically sophisticated and empirically grounded, the analysis will be of great value to both the scholarly and policy communities.”

Prof. Robert Jervis, Columbia University, New York

Maximilian Terhalle gehört zu den frühen Streitern für eine strategische Ausrichtung unseres internationalen Ordnungsdenkens und der deutschen Außenpolitik. Sein scharfsinniges Buch bietet eine klare Analyse der instabil gewordenen Welt. Und zieht daraus konkrete Folgerungen für die Verantwortung Deutschlands und seiner Partner für westliche Werte und Interessen.“

Prof. Matthias Herdegen, Universität Bonn

Maximilian Terhalle is a refreshing independent voice on European and German security policy. There is a pressing need for systematic, clear-eyed, and realistic thinking about Germany’s role in a rapidly changing world, and this wide-ranging collection of essays is an important contribution to a much-needed set of debates.”

Prof. Stephen Walt, Harvard University, Kennedy School of Government

The Germans have, for very understandable historical reasons, long been reluctant to engage in the kind of strategic thinking that comes naturally to the Anglo-Saxon world. Maximilian Terhalle, who is one of the Federal Republic’s most innovative experts in the field, is rightly dissatisfied with this opting out of the real world. His new book is a must-read for anyone who wants to understand modern German strategy, or rather the lack of it, and the need for a National Security Council in the FRG.”

Prof. Brendan Simms, Cambridge University

Drawing on wide reading and with a nod to Max Weber, this thoughtful collection of essays by Maximilian Terhalle demonstrates the importance of strategic thinking and how it can be applied to the big issues of war and peace in the modern world.”

Prof. Lawrence Freedman, King’s College London

Die NATO ist strategisch nicht hirntot. Vielleicht aber bald eines seiner Mitglieder. Wer auch immer Deutschland führen wird, täte gut daran, sich den von Terhalle vorgelegten strategischen Kompass sehr genau anzusehen. Die eventuelle Wiederwahl Trumps und der unwahrscheinliche Machtverzicht Putins und Xis bedürfen nicht nur einer erkennbar europäischen Hand im Kanzleramt, sondern auch eines völlig neuen, eben strategischen Mindsets. Terhalles Konzepte für Entscheider sowie seine konkreten Ideen für die Zukunft westlicher Sicherheitspolitik bieten genau das.“

Karl-Theodor zu Guttenberg, Bundesminister a.D., New York/München

Strategisches Denken fehlt im Land des Carl von Clausewitz in allen Bereichen. In der Politik, der Wirtschaft und der Entwicklung von Leitlinien, wie Europa in einer Welt im Umbruch gestaltet werden sollte. Prof. Terhalles Buch zeigt Grundlagen auf und gibt Anregungen in wesentlichen Feldern der Politik. Es sollte von Entscheidern gelesen und genutzt werden.“

General a.D. Klaus Naumann, ehem. Vorsitzender des NATO-Militärausschusses und Generalinspekteur, München

Can Germany think strategically?’ Indeed, and more broadly, can the European Union become a strategic actor? These questions lie at the heart of Maximilian Terhalle’s no-holds-barred assessment of Europe’s options as the continent faces mounting challenges from both partners and adversaries East, South and West.”

François Heisbourg, Special Advisor, Fondation pour la Recherche Stratégique, Paris

Terhalle has produced a rich and wide-ranging series of essays on some of the enduring and more recent dilemmas of international security. These subtle but piercing reflections are in the best tradition of strategic studies, from Clausewitz to Freedman.”

Prof. John Bew, War Studies Department, King’s College London

A thought-provoking and illuminating series of essays that grapple with some of the toughest and most important questions facing contemporary Germany, Europe, and the United States, written by one of Germany's most forward-looking strategists.”

Elbridge Colby, Principal, The Marathon Initiative, former US Ass’t Deputy Secretary of Defence, Washington D.C.

Das neue Buch von Maximilian Terhalle, Strategie als Beruf, ist ein wichtiger Baustein bei der Grundsteinlegung für die hierzulande vernachlässigten ‘Strategic Studies’. Der Autor bürstet kräftig gegen den Strich und stellt liebgewordene Denkmuster in Frage. Man muss Terhalle keineswegs in jeder Hinsicht zustimmen. Aber wenn Deutschland und Europa tatsächlich die ‘Sprache der Macht’ erlernen wollen, wie vom EU-Außenbeauftragten Anfang 2020 gefordert, wird man nicht umhinkommen, sich mit seinen Thesen auseinanderzusetzen.“

Boris Ruge, Berlin

For too long, Germany’s deafening silence on strategic matters has struck international academic and policy observers alike. This is about to change. Maximilian Terhalle’s realpolitik-based as well as erudite deliberations on the art of strategy, closing with novel practical ideas for Europe’s future strategic security, betray exactly that.”

Prof. Christopher Coker, London School of Economics/LSE IDEAS

In Strategie als Beruf schreibt Maximilian Terhalle mit außerordentlich klarem Blick über Fragen sicherheitspolitischer Strategie und füllt damit ein Vakuum in Deutschland. Seine Ergebnisse sind unbequem für die von der Friedensforschung dominierten Debatten. Jeder, dem die Strategiefähigkeit des Landes und Europas wichtig ist, sollte seine Ideen kennen.“

Dr. Bastian Giegerich, International Institute for Strategic Studies, London

“For over a decade, Western scholars of strategy have almost exclusively focused on the likeliness of the Thucydides trap to emerge between the US and China. Remarkably, while Prof. Terhalle acknowledges their global strategic importance, he spells out what the potential trajectory of their relationship implies for NATO’s European members vis-à-vis Russia. – Realpolitik reigns.”

Prof. Wu Zhengyu, Renmin University, Peking