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5. Diskussion in:

Frederik Fischer

Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland, page 71 - 80

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4396-7, ISBN online: 978-3-8288-7386-5, https://doi.org/10.5771/9783828873865-71

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 65

Tectum, Baden-Baden
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71 5. Diskussion Die vorangegangene Analyse potenzieller Marktzutrittsschranken im deutschen Schienenpersonenfernverkehr liefert die Grundlage, um über Maßnahmen zur Förderung des Wettbewerbs zu diskutieren. Das Ergebnis aus Kapitel 4.2. legen nahe, dass potenzielle Wettbewerber der DB Fernverkehr AG in ausreichendem Maße Zugang zu allen nötigen Inputfaktoren haben, um auf dem SPFV-Markt in Deutschland tätig zu werden. Trotzdem wurden Herausforderer in der Vergangenheit klar benachteiligt – Zugang zu Verkaufsflächen in Bahnhöfen, Bahnstrom – und möglicherweise profitiert die DB Fernverkehr AG auch heute noch von ihrer Zugehörigkeit zum vertikal integrierten DB-Konzern. Die aktuellen Vorwürfe seitens der Wettbewerber – Informationsvorteile bzgl. der Trassenbelegung – konnten bisher allerdings nicht bewiesen werden. Insgesamt ist es wenig plausibel, die Monopolstellung des etablier ten Unternehmens ausschließlich mit früheren oder nicht bewiesenen Wettbewerbsvorteilen zu erklären. Die DB AG hat jedoch durch ihr Verhalten in der Vergangenheit gezeigt, dass sie ihre Marktmacht als integrierter Konzern missbräuchlich einsetzt. Um zukünftig jeglichen Anreiz zu unterbinden, die DB Fernverkehr AG zu bevorzugen, sollte die Eisenbahnverkehrsunternehmen des DB-Konzerns, so wie von der Monopolkommission bereits mehrfach gefordert, von den Eisenbahninfrastrukturunternehmen getrennt werden. Ebenfalls in Kapitel 4.2 thematisiert wurde das nicht kooperative Verhalten der DB Fernverkehr AG bei der Bereitstellung von wettbewerbsübergreifenden Tarif- und Vertriebsangeboten im Schienenpersonenfernverkehr. Zwar erhöht die DB Fernverkehr AG durch dieses Verhalten die Markteintrittskosten für potenzielle Herausforderer. Das Tarif- und Ver- 72 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland triebssystem der Deutschen Bahn AG als wesentliche Einrichtung anzusehen, so wie in dem Sondergutachten der Monopolkommission aus dem Jahr 2017 angedeutet (s. Kapitel 4.2.2), ist aus meiner Sicht fragwürdig. Möglicherweise wäre ein solches System mit ausreichendem Kapitaleinsatz tatsächlich replizierbar. Die Autoren des aktuellen Sondergutachtens der Monopolkommission vertreten zumindest in Bezug auf den Online-Vertrieb der DB Gruppe die Meinung, dass „unter Einsatz wirtschaftlich zumutbarer Mittel alternative Angebote“ geschaffen werden könnten. Der Online-Vertrieb sei deshalb zumindest derzeit nicht als wesentliche Einrichtung für andere Eisenbahnverkehrsunternehmen anzusehen (Monopolkommission 2019, S. 103). Um diese Argumentation zu stützen, wird als Beispiel die Vertriebsplattform von Flixtrain genannt, die von Synergieeffekten und einer Vertaktung mit dem bereits bestehenden Angebot von Flixbus im Fernbusmarkt profitieren dürfte. Auch aufgrund voranschreitender technischer Möglichkeiten gehen die Autoren des Sondergutachtens deshalb in der Zukunft von einem Wettbewerb zwischen verschiedenen Vertriebsplattformen aus (Monopolkommission 2019, S. 102). Bezogen auf die dominante Stellung des Tarifsystems der DB Fernverkehr AG empfiehlt die Monopolkommission eine verstärkte Prüfung, ob die Mitwirkungspflicht zur Aufstellung durchgehender Tarife von den im deutschen SPFV-Markt tätigen Eisenbahnverkehrsunternehmen erfüllt wird (s. Kapitel 4.2.2). Hier dürfte insbesondere das Verhalten der DB Fernverkehr AG im Fokus stehen, da sich die Autoren von einem gemeinsamen Tarif einen Beitrag erwarten, um die Marktverzerrung durch das marktbeherrschende Eisenbahnverkehrsunternehmen auszugleichen (Monopolkommission 2019, S. 113). In Abschnitt 4.3 wurden Faktoren analysiert, die zu hohen versunkenen Kosten beim Einstieg in den SPFV-Markt führen. Es gibt eine ganze Reihe von Anhaltspunkten, die nahelegen, dass der Markt durch steigende Skalenerträge charakterisiert ist. Um diese Größenvorteile zu nutzen, müssen Marktneulinge von Anfang an in größerem Maßstab in den Markt einsteigen. Dadurch wird der eintrittsverhindernde Effekt von Investitionen verstärkt, die viel Kapital binden und im Falle eines kurzfristigen Scheiterns im Markt verloren sind. Dazu zählen vor allem die Investitionen in rollendes Material und der Aufbau von Vertriebsstruktu- 73 5. Diskussion ren, die im Vergleich zum etablierten System der DB Fernverkehr AG konkurrenzfähig sind. Auch die Entschädigung potenzieller Kunden für die Kosten, die bei einem Wechsel vom etablierten Unternehmen zum Marktneuling anfallen, müssen von den Wettbewerbern getragen werden. Versunkene Kosten stellen für sich allein keine Marktzutrittsschranke dar, da langfristig gesehen jeder Kostenfaktor (jede Investition) variabel ist und angepasst werden kann. Anders in der kurzen Frist, da sich potenzielle Einsteiger mit den getätigten Investitionen auf den Markt festlegen, weil sie diesen kurzfristig nicht ohne Verluste verlassen können. Bei der Entscheidung in den SPFV-Markt einzutreten, spielen daher die langfristigen Erwartungen hinsichtlich der zukünftigen Angebots- und Marktstruktur eine zentrale Rolle. Potenzielle Marktneulinge werden sich nur dann engagieren, wenn sie ein stabiles Marktumfeld erwarten. Kapitel 4.4 nennt drei Faktoren, die dazu führen, dass sich die langfristigen Bedingungen im SPFV-Markt besonders schwer prognostizieren lassen. Markteinsteiger müssen damit rechnen, dass die DB Fernverkehr AG auf den Eintritt mit einer Verdrängungsstrategie reagiert. Bisherige Marktbedingungen würden sich dadurch ändern. Intensiver Wettbewerb mit niedrigen Preisen etwa, auch über einen längeren Zeitraum, wäre eine wahrscheinliche Folge. Während man die Reaktion eines etablierten Unternehmens auf den Markteintritt eines Konkurrenten noch als durch Wettbewerb entstehende, natürliche Unsicherheit bezeichnen kann, erzeugen die beiden weiteren Faktoren, die in Kapitel 4.4 diskutiert werden, zusätzliche, künstliche Unsicherheit. Zum einen entsteht für potenzielle Herausforderer Unsicherheit darüber, wie der Staat als einhundertprozentiger Eigentümer die Deutsche Bahn AG zukünftig mit finanziellen Mitteln ausstattet. In der Vergangenheit wurden bereits Zuschüsse in Milliardenhöhe bewilligt, deren Vergabe aus unternehmerischer Sicht zumindest fragwürdig ist. Die Marktneulinge müssen bei ihrer Eintrittsentscheidung berücksichtigen, dass sie auf einem kapitalintensiven Markt mit einem Wettbewerber konkurrieren, der mutmaßlich dauerhaft Zugang zu günstigeren Finanzierungsmöglichkeiten hat. 74 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland Zum anderen sorgt die Diskussion über eine ordnungspolitische Neuordnung des SPFV-Marktes für Ungewissheit über zukünftige Angebotsbedingungen. In der Debatte fordern die Bundesländer den Bund zu einem aktiven Eingriff in den SPFV-Markt auf. Bisher frei wählbare Wettbewerbsparameter sollen vorgegeben werden. Diskutiert wird unter anderem auch ein Vergabeverfahren von Strecken oder Korridoren, wodurch sich eine Konstellation ähnlich wie im Schienennahverkehr ergeben würde, in dem kein Wettbewerb im Markt, sondern ein Wettbewerb um den Markt herrscht. Wie sich die im Raum stehenden Vorschläge zu Änderungen am Marktdesign auf den Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr auswirken würden, ist unklar. Um die Folgen abschätzen zu können, sind weitergehende Untersuchungen notwendig. So könnten langfristige Rahmenverträge einerseits die Bereitschaft von Marktneu lin gen erhöhen, sich im Markt zu engagieren. Gerade die Gewissheit, Trassenkapazitäten über einen längeren Zeitraum als nur eine Fahrplanperiode hinweg zur Verfügung zu haben, würde die Planungssicherheit der Zugangsberechtigten stark erhöhen (Monopolkommission 2019, S. 84). Andererseits führt eine solche Vergabepraxis dazu, dass während der Laufzeit kein Wettbewerb im Markt stattfindet. Solange Ungewissheit darüber herrscht, wie die zukünftigen Angebotsbedingungen konkret aussehen, sinkt die Bereitschaft von potenziellen Marktneulingen, sich langfristig im Markt zu engagieren. 5.1 Wie könnten Marktzutrittsschranken im SPFV-Markt beseitigt werden? Aus der im vorangegangenen Unterkapitel erfolgten Bewertung der Analyse dieser Arbeit folgt, dass die Kombination aus hohen, versunkenen Kosten bei Markteintritt und der großen Unsicherheit über die langfristige Marktentwicklung den mangelnden Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland erklärt. Maßnahmen, um den Wettbewerb im SPFV-Markt zu fördern, sollten deshalb an diesen Stellen ansetzen. 75 5. Diskussion 5.1.1 Versunkene Kosten bei Markteintritt reduzieren Ein wesentlicher Grund für das Entstehen versunkener Kosten beim Eintritt in den SPFV-Markt ist die Anschaffung rollenden Materials. Die Monopolkommission schreibt dazu in ihrem aktuellen Sondergutachten: „Die Ermöglichung eines diskriminierungsfreien und effektiven Zugangs zu Rollmaterial, bzw. die Schaffung eines ‚level playing fields‘ bei den Finanzierungsmöglichkeiten, stellt im SPFV eine essenzielle Voraussetzung für die Etablierung von Wettbewerb dar“ (Monopolkommission 2019, S. 93). Um die mit der Anschaffung von Rollmaterial verbundenen Kosten zu senken, wäre die Zusammenarbeit mit Leasinggesellschaften für Zugsysteme denkbar, ähnlich den Unternehmen, die Leasingangebote für den Flugzeugmarkt anbieten. Potenzielle Einsteiger oder auch die DB Fernverkehr AG müssten neue Züge nicht mehr selbst kaufen, sondern könnten das Rollmaterial leihen und so die Anschaffungskosten sparen. Markteintritte und Expansionspläne der Neuanbieter wie Flixtrain und nicht zuletzt die durch Umweltaspekte initiierte politische Förderung des Schienenverkehrsmarktes ließen auf eine günstige Entwicklung zukünftiger Marktwachstumspotenziale im Leasing- Markt schließen (Monopolkommission 2019, S. 94). Dennoch wird an anderer Stelle festgehalten, dass die gegenwärtigen Leasingangebote für Rollmaterial im Schienenpersonenfernverkehr, insbesondere die Verfügbarkeit von Reisewagen, stark eingeschränkt seien (Monopolkommission 2019, S. 93). Eine mögliche Begründung hierfür könnte das in Kapitel 4.3.1 näher beschriebene Fehlen technischer, betrieblicher und organisatorischer Standards auf europäischer, geschweige denn auf globaler Ebene sein. Die Nachfrage allein aus dem deutschen Markt könnte schlicht zu gering sein, damit sich das Geschäftsmodell einer Leasinggesellschaft im Schienenpersonenfernverkehr lohnt. Die im Schienenpersonennahverkehr häufig genutzte Lösung, den benötigten Fahrzeugpool über eine staatliche Leasinggesellschaft bereitzustellen, halten die Autoren des aktuellen Sondergutachtens für weniger effizient, als das Erbringen der Dienstleistung privatwirtschaftlich agierenden Unternehmen zu überlassen (Monopolkommission 2019, S. 94). Gegen die Gründung eines solchen Unternehmens spricht, dass damit womöglich ein neuer, staatlicher Monopolist auf dem vorgelagerten Leasing-Markt geschaffen wird, der dort den freien Wettbewerb behindert. 76 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland Um diese Lösung abschließend zu bewerten, muss genauer untersucht werden, warum private Leasinggesellschaften die benötigten Leistungen unter den bisherigen Bedingungen nicht anbieten. Möglicherweise lie- ße sich mit den gewonnenen Erkenntnissen ein staatlich gelenkter Eingriff in den Markt rechtfertigen. Sollten tatsächlich Interoperabilitätsprobleme ursächlich sein, könnte auch in Erwägung gezogen werden, eine europäische, staatsübergreifende Leasinggesellschaft zu gründen. So könnte zusätzlich das Ziel einheitlicher europäischer Standards voran ge trieben werden. Neben den Anschaffungskosten für rollendes Material wurde der Aufbau eines eigenen Vertriebssystems als weitere Komponente identifiziert, die die versunkenen Kosten in die Höhe treiben kann. Im vorhergehenden Unterkapitel wurde begründet, warum der Online-Vertrieb der DB Gruppe zumindest derzeit keine wesentliche Einrichtung für konkurrierende SPFV-Unternehmen darstellt. Aus diesem Grund dürfte die DB Gruppe zwar nicht dazu verpflichtet sein, Wettbewerbsbahnen den Verkauf über ihre Online-Vertriebsdienste zu gestatten, aus § 12a Abs. 2 AEG lässt sich jedoch die Pflicht ableiten, das Angebot konkurrierender Unternehmen diskriminierungsfrei darzustellen. Dies gilt insbesondere für die beiden reichweitenstärksten Kanäle, die App „DB-Navigator“ und die Internetseite „bahn.de“ (Monopolkommission 2019, S. 103). Der Gesetzgeber sollte an dieser Stelle genau beobachten, ob die DB Gruppe als dominierender Anbieter im Markt diesen Verpflichtungen nachkommt. Nur so kann sichergestellt werden, dass in den wichtigsten Vertriebskanälen alle relevanten Anbieter von Schienenfernverkehrsverbindungen gelistet sind und Nutzer ihre Kaufentscheidung auf Basis aller tatsächlich zur Verfügung stehenden Reisemöglichkeiten treffen. Markteinsteiger können auf diese Weise ohne zusätzlichen Kostenaufwand auf ihr Angebot aufmerksam machen und so zumindest teilweise von der Reichweitenstärke der Vertriebskanäle der DB Gruppe profitieren. Ob sich der von der Monopolkommission prognostizierte Wettbewerb zwischen verschiedenen Vertriebsplattformen in den nächsten Jahren einstellen wird, bleibt abzuwarten. Bleibt die Situation unverändert und würde außerdem die von der Monopolkommission vorgeschlagene verstärkte Prüfung der Mitwirkungspflicht zum Aufstellen durchgehender Tarife zu keinen neuen Kooperationen führen, wäre denkbar, die Pflich- 77 5. Diskussion ten, die sich aus § 12 Abs. 1 AEG ergeben (s. Kapitel 4.2.2), für alle Schienenfernverkehrsanbieter in Deutschland zu erweitern: Alle betroffenen Unternehmen könnten nicht nur dazu verpflichtet werden, durchgehende Tarife anzubieten, also Umsteigeverbindungen von Wettbewerber zu Wettbewerber, sondern auch, Fahrkarten der Konkurrenz zu einheitlichen Konditionen zu verkaufen. Dies würde zusätzlich zu den durchgehenden Tarifen bedeuten, dass die Anbieter ihre Vertriebsplattformen gegenseitig öffnen müssten. Der Verkauf fremder Fahrkarten sollte dabei mit einer angemessenen Provision vergütet werden. Herausforderer der DB Fernverkehr AG hätten so die Möglichkeit, direkt beim Markteinstieg das gesamte bundesweite Tarif- und Vertriebssystem des etablier ten Unternehmens zu nutzen. Die Einsteiger könnten sich kurzfristig darauf konzentrieren, sich am Markt zu etablieren und hätten mittelfristig den Anreiz eigene Vertriebssysteme aufzubauen, um Provisionskosten zu sparen. Die Kooperationsbedingungen müssten von einer regulierenden Stelle überwacht werden, vergleichbar mit der Situation bei der Mitwirkungspflicht, aufgrund derer durchgehende Tarife angeboten werden müssen. Mittel- bis langfristig würde auch die DB Fernverkehr AG von der neuen Regelung profitieren, da sie genauso Anspruch hat, die Vertriebssysteme ihrer Wettbewerber zu nutzen. Aus Sicht der Kunden wäre es unerheblich, welches Vertriebssystem sie für den Kauf wählen, da in allen Systemen alle Wettbewerber angezeigt würden und buchbar wären. 5.1.2 Unsicherheit über langfristige Marktbedingungen reduzieren Neben Maßnahmen zur Reduzierung der bei Markteintritt entstehenden versunkenen Kosten, sind verschiedene Ansätze denkbar, um die Unsicherheit über langfristige Marktbedingungen im SPFV-Markt zu vermindern. Würde man die DB Fernverkehr AG privatisieren und damit aus dem DB-Konzern herauslösen, wären zukünftige Zuschüsse von Seiten des Staates für die DB AG unproblematisch. Weder müsste dann geprüft werden, ob die Höhe der Zuwendungen in der jeweiligen Situation angemessen ist, noch müsste untersucht werden, welchen positiven Effekt die Zuwendungen im Einzelnen für die im Wettbewerb stehende Tochterge- 78 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland sellschaft des DB-Konzerns hat. Für die DB Fernverkehr AG würde dies bedeuten, dass sie sich genauso wie ihre Wettbewerber Geld am Kapitalmarkt leihen müsste. Potenzielle Herausforderer könnten sicher sein, mit einem Unternehmen zu konkurrieren, das bei der Finanzierung von langfristigen Investitionen mit gleichen Konditionen zu rechnen hat. Die zu Beginn des fünften Kapitels erwähnte Forderung der Monopolkommission, die Eisenbahnverkehrsunternehmen der DB AG vom Konzern zu trennen, wird also durch ein weiteres Argument gestützt. Nicht nur die Rolle des Staates bei der Finanzierung der DB AG führt zu Unsicherheit, sondern auch die andauernde Diskussion über die Neuordnung des deutschen SPFV-Marktes. Da die Organisation des Schienenfernverkehrs viele Bürger direkt betrifft, steht außer Frage, dass eine öffentliche Debatte darüber geführt werden muss. Der Gesetzgeber sollte sich jedoch bewusst darüber sein, dass sein Handeln bzw. Nicht-Handeln in Bezug auf zukünftige Wettbewerbsbedingungen bereits die heutige Wettbewerbssituation auf dem Markt beeinflusst. Aktuell sind wenig Bestrebungen zu erkennen, den Entscheidungsprozess zu beschleunigen. Um Stabilität zu schaffen und einen Markteintritt attraktiv zu machen, sollten jedoch zügig konkrete und vor allem langfristige Rahmenbedingungen festgelegt werden. 5.2 Ausblick Abzuwarten bleibt, ob die weitere Öffnung des Schienenpersonenfernverkehrs in Europa, die für den 14. Dezember 2020 geplant ist, Auswirkungen auf die Wettbewerbssituation im deutschen SPFV-Markt haben wird (s. Kapitel 2.1). Die Anschaffung von teuren, mehrsystemfähigen Zugsystemen könnte sich für Marktneulinge lohnen, wenn durch die Marktöffnung in anderen europäischen Ländern alternative Nutzungsmöglichkeiten für das rollende Material entstehen. Bei einem kurzfristigen Marktaustritt könnten die Zugsysteme leichter weiterverkauft werden. In Bezug auf den deutschen Markt wird entscheidend sein, wie schnell es dem Gesetzgeber gelingt, die unter dem Begriff „Deutschland-Takt“ gesammelten Vorschläge und Ideen zu einem integralen Taktfahrplan in 79 5. Diskussion einen konkreten Wettbewerbsrahmen zu überführen. Die Monopolkommission weist zurecht auf den Umstand hin, dass zwar die technische Konzeptionierung des Deutschland-Taktes vorangetrieben würde, im Hinblick auf rechtliche und regulatorische Aspekte bisher aber keine konkrete Planung erfolgt sei (Monopolkommission 2019, S. 85). Je nach Ausgestaltung könnte am Ende einer solchen Planung sogar eine komplette Abkehr vom bisherigen „Open-Access“-Marktmodell im Schienenpersonenfernverkehr stehen. Ist davon auszugehen, dass sich, trotz der vorhandenen Markteintrittshürden, kurzfristig Wettbewerber im deutschen SPFV-Markt etablieren? Mit Flixtrain verkehrt seit März 2018 ein neuer Herausforderer im deutschen Schienenpersonenfernverkehrsnetz, der im Vergleich zu früheren Marktneulingen über einzigartige Wettbewerbsvorteile verfügt. Flixtrain ist genauso wie Flixbus eine Marke der Flixmobility GmbH. Seit seiner Gründung ist das Unternehmen zum führenden Anbieter im europäischen Fernbusverkehr aufgestiegen. Durch seine dominante Stellung im Fernbusmarkt verfügt Flixmobility über ein Vertriebssystem, das im gesamten europäischen Raum bekannt ist und mit Fernverkehrsdienstleistungen assoziiert wird. Beim Markteintritt in den SPFV-Markt konnte Flixmobility den bekannten Markenkern „Flix-“ nutzen, auf einem bestehenden Kundenstamm aufbauen, der sich für Fernreisen in Deutschland interessiert, und den Verkauf der Fahrscheine über die bereits bestehende Vertriebsplattform abwickeln. Flixmobility sah sich demnach deutlich niedrigeren Markteintrittskosten gegenüber als andere potenzielle Anbieter. Zusätzlich wären die getätigten Investitionen selbst bei einem kurzfristigen Marktaustritt nicht versunken, da die aufgebauten Kundenbeziehungen zum Verkauf von Fahrkarten im Fernbusmarkt genutzt werden könnten. Die Möglichkeit, Kombinationen aus Fernbus- und Schienenfernverkehrsdienstleistungen anzubieten, stellt einen Angebotsvorteil gegenüber dem etablierten Unternehmen dar. Die Ausrichtung des Unternehmens auf den europäischen Markt könnte sich im Schienenfernverkehr bezahlt machen, wenn im Jahr 2020, wie bereits zu Beginn des Kapitels erwähnt, der nächste Schritt im Liberalisierungsprozess der Schienenfernverkehre in Europa eingeleitet wird. Trotz der guten Ausgangslage steht Flixmobility jedoch vor der großen Herausforderung, zeitnah genügend Rollmaterial zu finanzieren, um sich so dauerhaft am Markt zu behaupten.

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Zusammenfassung

Trotz Liberalisierung im Jahr 1994 wird der deutsche Markt für Beförderungsleistungen im Schienenpersonenfernverkehr durchgehend von einem Unternehmen dominiert – der DB Fernverkehr AG. Im vorliegenden Band werden Markteintrittshürden analysiert, die den erfolgreichen Eintritt neuer Unternehmen verhindern und so die Monopolstellung des etablierten Unternehmens stützen. Neben der Vorstellung verschiedener Konzepte zur Definition von Markteintrittshürden wird diskutiert, wie der Markt für Beförderungsleistungen im Schienenpersonenfernverkehr sinnvoll von Substitutionsmärkten wie dem innerdeutschen Flug- oder Fernbusverkehr abgegrenzt werden kann. Das Ergebnis der Analyse zeigt, dass eine Kombination aus hohen, versunkenen Kosten bei Markteintritt bei gleichzeitiger großer Unsicherheit über die langfristige Marktentwicklung den mangelnden Wettbewerb erklären kann. Auf Basis der Analyse werden Maßnahmen vorgeschlagen, um den Markteintritt neuer Unternehmen zu fördern.