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2. Entwicklungsschritte des Marktes seit der Liberalisierung im Jahr 1994 in:

Frederik Fischer

Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland, page 3 - 10

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4396-7, ISBN online: 978-3-8288-7386-5, https://doi.org/10.5771/9783828873865-3

Series: Wirtschaftspolitische Forschungsarbeiten der Universität zu Köln, vol. 65

Tectum, Baden-Baden
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3 2. Entwicklungsschritte des Marktes seit der Liberalisierung im Jahr 1994 2.1 Die europäische Ebene Mit dem Erlass der EG Richtlinie 91/440 EWG „Zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft“ legte der Rat der Europäischen Union am 29. Juli 1991 den Grundstein für eine Liberalisierung des europäischen Schienenverkehrs (Monopolkommission 2007, S. 19). Bis Anfang der 90er Jahre waren die Schienenverkehrsmärkte in Europa durch Staatsunternehmen und Monopolstrukturen gekennzeichnet. Um nach dem Zweiten Weltkrieg nationale Eisenbahnstrukturen zu schützen, hatten die einzelnen Staaten den Marktzutritt stark reguliert. In der Folge konnte sich deshalb weder intramodaler Wettbewerb, d. h. Wettbewerb zwischen Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU), entwickeln, noch intermodale Konkurrenz, d. h. Wettbewerb zwischen den unterschiedlichen Verkehrsträgern wie zum Beispiel Flugzeug, Bus oder Eisenbahn, entstehen. Die Haltung der Staaten führte zur Abschottung der nationalen Eisenbahnmärkte. Staatsunternehmen dominierten den Heimatmarkt und boten ihre Dienstleistungen ausschließlich dort an. Technologische Entwicklungen wurden nahezu ausschließlich den nationalen Gegebenheiten angepasst und nicht an internationalen Anforderungen ausgerichtet. In der Konsequenz besteht bis heute eine andauernde Problematik in Bezug auf fehlende technische, betriebliche und organisatorische Harmonisierung (Interoperabilitätshemmnisse) der verschiedenen nationalen Schienennetze (Gantenbrink 2016, S. 25–26). Der Liberalisierung des europäischen Schienenverkehrssektors lagen zwei wesentliche Ziele zugrunde: zum einen die schrittweise Öffnung 4 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland der nationalen Schienenverkehrsmärkte, mit der Absicht, einen einheitlichen europäischen Binnenmarkt für Eisenbahnunternehmen zu schaffen; zum anderen die Erhöhung der Bedeutung des Schienenverkehrs im intermodalen Wettbewerb. Konkret wurden in der bereits genannten EG Richtlinie 91/440/EWG vier Forderungen gestellt. Erstens sollte Unabhängigkeit zwischen den Geschäftsführungen der Eisenbahnunternehmen und den staatlichen Organen der jeweiligen Mitgliedstaaten hergestellt werden. Zweitens sollten die Eisenbahninfrastruktur und die Verkehrsdienstleistungen auf der Schiene voneinander getrennt werden. Drittens sollten die zu diesem Zeitpunkt stark verschuldeten Staatsunternehmen saniert und viertens die nationalen Märkte in mehreren Schritten für dritte Anbieter geöffnet werden. Die Öffnung der Schienenverkehrsmärkte sollte schrittweise zuerst im Güterverkehr, anschließend im grenzüberschreitenden Verkehr und schließlich in einer kompletten Öffnung der nationalen Märkte vollzogen werden (Gantenbrink 2016, S. 28– 29). Um diese Forderungen in den folgenden Jahren umzusetzen, wurden bisher vier sogenannte Eisenbahnpakete verabschiedet. Das Erste Eisenbahnpaket, auch als Infrastrukturpaket bekannt, wurde im Jahr 2001 beschlossen und enthielt im Gegensatz zur Richtline 91/440/ EWG konkrete Ziele: die Öffnung des gesamten europäischen Schienennetzes für den Schienengüterverkehr (SGV) bis zum März 2008, die Einrichtung einer vom Staat unabhängigen Regulierungsbehörde, um einen gerechten und diskriminierungsfreien Zugang zur Schieneninfrastruktur sicherzustellen1, sowie erste Vorgaben, welche Grundsätze beim Zugang und der Bepreisung von Trassen beachtet werden sollten (Gantenbrink 2016, S. 30). Das Zweite Eisenbahnpaket wurde im Jahr 2004 durch die EU-Kommission verabschiedet. Neben Rechtsvorschriften, insbesondere zur damals bevorstehenden Öffnung des SGV, wurden hier erste Schritte zur Harmonisierung technischer und sicherheitsrelevanter Standards konkretisiert. Die Harmonisierung sollte im Wesentlichen durch die Einrichtung einer Europäischen Eisenbahnagentur (EEA) vorangetrieben werden (Gantenbrink 2016, S. 32). Diese Agentur wurde im Jahr 2004 gegründet 1 Diese Aufgabe erfüllt in Deutschland seit 2006 die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn 5 2. Entwicklungsschritte des Marktes und hat ihren Sitz im französischen Valenciennes. Sie wurde im Jahr 2016 in European Union Agency for Railways umbenannt. Das Dritte Eisenbahnpaket wurde im September 2007 beschlossen. Es enthält konkrete Schritte zur stufenweisen Liberalisierung des Schienenpersonenfernverkehrs (SPFV) in der Europäischen Union. Mit der Richtlinie 2007/58/EG wurde die Öffnung des Marktes für grenzüberschreitende Personenverkehrsdienste ab dem 1. Januar 2010 festgelegt. Seit diesem Zeitpunkt besteht für Eisenbahnverkehrsunternehmen erstmals die Möglichkeit, eigenständig grenzüberschreitenden Personenverkehr anzubieten. Zuvor war eine grenzüberschreitende Beförderung nur durch sog. „internationale Gruppierungen“2 möglich. Es ist wichtig zu betonen, dass die Richtlinie keine Liberalisierung der nationalen Schienenfernverkehre vorsieht. Sofern es keine abweichenden inländischen Regelungen gibt, ist es den ausländischen EVU nicht erlaubt, Passagiere ausschließlich auf nationalen Strecken zu befördern. Möglich ist lediglich die sog. Kabotage bei grenzüberschreitendem Verkehr. Kabotage bedeutet in diesem Zusammenhang, dass es dem ausländischen EVU auf seinem grenzüberschreitenden Weg erlaubt ist, Passagiere zwischen zwei Haltepunkten, die sich beide im Ausland befinden, zu befördern. Allerdings haben „die Mitgliedstaaten […] die Möglichkeit, diese Beförderung beträchtlich einzuschränken, wenn ihrer Einschätzung nach das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht bestellter Verkehre3 gefährdet ist oder die ausländischen EVU nicht im Wesentlichen die grenzüberschreitende Beförderung von Personen beabsichtigen“ (Gantenbrink 2016, S. 33– 34). Diese Ausnahmeregelung zur Einschränkung der Kabotage wird zum Beispiel von Frankreich in vollem Umfang genutzt (Gantenbrink 2016, S. 43–44). Im Jahr 2016 wurde das Vierte Eisenbahnpaket verabschiedet. Neben einer „technischen Säule“, die für eine weitere Harmonisierung der Stan- 2 Vgl. Art. 3 sowie Art. 10 Abs. 1 RL 91/440/EWG. Internationale Gruppierungen sind Zusammenschlüsse von mind. zwei Eisenbahnunternehmen mit Sitz in verschiedenen Mitgliedstaaten zum Zweck der grenzüberschreitenden Erbringungen von Verkehrsdienstleistungen zwischen diesen Staaten 3 Als bestellter Verkehr gilt Nahverkehr, der durch die öffentliche Hand zum Zweck der Daseinsvorsorge beauftragt wird 6 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland dards innerhalb des europäischen Binnenmarktes sorgen soll, besteht das Vierte Eisenbahnpaket außerdem aus drei weiteren Rechtsakten, die in ihrer Gesamtheit als „Marktsäule“ bezeichnet werden. Diese Marktsäule enthält unter anderem neue europarechtliche Vorgaben zur Unabhängigkeit des Infrastrukturbetreibers. In vielen europäischen Ländern ist der zentrale Infrastrukturbetreiber nach wie vor Teil eines vertikal organisierten Konzerns, der ebenfalls Eisenbahnverkehrsdienstleistungen anbietet. Unabhängigkeit durch eine rechtliche Eigenständigkeit ist deshalb von vornherein nur in den seltensten Fällen gegeben. Auch in Deutschland ist der wesentliche Anbieter von Infra struktur dienst leistun gen, die DB Netz AG, Teil eines vertikal integrierten Konzerns, da sie genauso wie die DB Fernverkehr AG eine einhundertprozentige Tochter der Deutschen Bahn AG ist (Monopolkommission 2017, S. 24). Die Monopolkommission weist in ihrem im Jahr 2017 erschienenen Sondergutachten zum Wettbewerb im Eisenbahnverkehr hinsichtlich des Vierten Eisenbahnpakets darauf hin, dass „die ursprünglichen Vorschläge der Europäischen Kommission […] in Bezug auf die organisatorische Trennung vertikal integrierter Eisenbahnkonzerne ambitionierter [waren].“ Im Gesetzgebungsverfahren seien diese jedoch deutlich abgeschwächt worden (Monopolkommission 2017, S. 25). Daneben enthält die Marktsäule weitere Regelungen zur Öffnung des Schienenpersonenfernverkehrs in Europa. Ab dem 14. Dezember 2020 erhalten ausländische EVU im Personenverkehr das Recht auf Zugang zur Eisenbahninfrastruktur in allen Mitgliedstaaten. Allerdings gelten weiterhin Ausnahmen, sofern das Recht mit einem öffentlichen Dienstleistungsauftrag (bestellter Verkehr) in Konflikt steht (Monopolkommission 2017, S. 26). 2.2 Parallele Marktentwicklung in Deutschland Im deutschen Einigungsvertrag von 1990 wurde festgelegt, die beiden Eisenbahnverkehrsunternehmen Deutsche Bahn (DB) und Deutsche Reichsbahn (DR) unter einheitliche Leitung zu stellen. Wie in der EG Richtlinie 91/440/EWG vorgesehen, sanierte der Staat die Finanzen des neu entstandenen Unternehmens, indem er die konsolidierten Schulden von 67,3 Mrd. DM bzw. 34,4 Mrd. Euro in Form eines Sondervermögens übernahm (Monopolkommission 2007, S. 17). 7 2. Entwicklungsschritte des Marktes Am 1. Januar 1994 wurde die Deutsche Bahn AG gegründet, die heute fünf verschiedene Geschäftsfelder umfasst: Fernverkehr (DB Fernverkehr AG), deutscher Nahverkehr (DB Regio AG), europäischer Nahverkehr (Arriva PLC), weltweite Logistikdienstleistungen (DB Cargo AG, DB Schenker AG) sowie Schienennetzinfrastruktur (DB Netz AG, DB Station & Service AG, DB Energie GmbH) (Deutsche Bahn AG 2017a, S. 1). Gleichzeitig mit der Gründung der Deutschen Bahn AG trat das Allgemeine Eisenbahnverkehrsgesetz (AEG) in Kraft. Hier wurde festgelegt, bis dahin bestehende Marktzutrittsbeschränkungen aufzuheben und ausländischen EVU den diskriminierungsfreien Zugang zum Schienennetz zu gewähren. Den ausländischen EVU sollte ermöglicht werden, in allen drei Schienenverkehrsmärkten – dem Güterverkehr, dem Nahverkehr und dem Fernverkehr – tätig zu werden. Mit der kompletten Netzöffnung bereits im Jahr 1994 ging der Gesetzgeber in Deutschland weit über die Mindestanforderungen der EG Richtlinie 91/440/EWG hinaus, die zu diesem Zeitpunkt lediglich die Öffnung der inländischen Eisenbahnmärkte für „internationale Gruppierungen“ von Eisenbahnunternehmen im Personenverkehr und Unternehmen im grenzüberschreitenden kombinierten Güterverkehr vorsah (Gantenbrink 2016, S. 40–41).4 Vor diesem Hintergrund ist es umso bemerkenswerter, dass sich trotz Marktöffnung seit 25 Jahren neben dem etablierten Unternehmen DB Fernverkehr AG kein relevanter Wettbewerber im Schienenpersonenfernverkehr positionieren konnte. Wie im Ersten Eisenbahnpaket gefordert, übertrug der Staat im Jahr 2006 einer unabhängigen Behörde, der Bundesnetzagentur (BNetzA), die Regulierung des Eisenbahnsektors, um einen diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu gewährleisten. Die Behörde kon trolliert die Eisenbahninfrastrukturanbieter, also zum Beispiel deren Entgeltregelungen oder den Modus der Trassenvergabe. Das Eisenbahnbundesamt (EBA) ist für die Fahrzeugzulassung, die Vergabe von Betriebslizenzen und die Erteilung von Sicherheitsbescheinigungen bzw. -genehmigungen für alle in Deutschland tätigen EVU zuständig. Das EBA bildet das nationale Pendant zur European Union Agency for Railways, die zukünftig Zertifizierungsprozesse auf europäischer Ebene übernehmen soll. Die DB Netz AG ist der wesentliche Infrastrukturbetreiber in Deutsch- 4 Vgl. dazu Kapitel 2.1 und insb. den Abs. zum Dritten Eisenbahnpaket 8 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland land und in dieser Funktion unter anderem für die Vergabe der Trassen und die Abrechnung der in Anspruch genommenen Netzkapazitäten zuständig (Gantenbrink 2016, S. 40–41). Eine weitere wesentliche Aufgabe ist die Durchführung von Maßnahmen zur Instandhaltung beziehungsweise der Neu- und Ausbau der Schieneninfrastruktur, die zu einem erheblichen Teil durch öffentliche Gelder finanziert werden (BNetzA 2017, S. 73–74). Die DB Netz AG ist, genauso wie die DB Fernverkehr AG, eine einhundertprozentige Tochter der Deutschen Bahn AG. Die fehlende Unabhängigkeit des wesentlichen Infrastrukturbetreibers DB Netz AG wird regelmäßig durch Wettbewerber, die Monopolkommission und die Europäische Kommission beanstandet. Grund dafür ist die Zuordnung des Netzes zur DB AG, die Diskriminierungspotenzial schafft, zum Beispiel beim Infrastrukturzugang. Dies führte unter anderem dazu, dass die EU-Kommission Deutschland wegen der unzureichenden Umsetzung des Ersten Eisenbahnpaketes vor dem EuGH verklagte. Allerdings hat der EuGH am 28. Februar 2013 bestätigt, dass die Holdingstruktur nicht gegen geltendes Unionsrecht verstößt (Gantenbrink 2016, S. 41–42). Die Monopolkommission weist in ihren alle zwei Jahre veröffentlichten Sondergutachten zum Wettbewerb im Schienenverkehr indes immer wieder darauf hin, dass nach wie vor Anreize für die DB Netz AG bestehen, Eisenbahnverkehrsunternehmen, die nicht zum Konzern DB AG gehören, zu diskriminieren.5 So wird als Beispiel genannt, dass dem Konzern Deutsche Bahn AG zunächst an einer Maximierung des Konzerngewinns gelegen sein sollte. Es sei daher nur folgerichtig, die Ergebnisse auf den Verkehrsmärkten zugunsten der eigenen Gesellschaften zu beeinflussen. Dieses Ziel sei allerdings nicht vereinbar mit einer effizienten Netzbewirtschaftung. Es bestünden deshalb Anreize, den Infrastrukturzugang so zu gestalten, dass die eigenen Verkehrsgesellschaften gegenüber den Wettbewerbern Vorteile erhielten (Monopolkommission 2015, S. 20). Zusätzlich führe die integrierte Struktur zu Fehlanreizen bei der effizienten Allokation von Investitionen in die Erneuerung und den Ausbau des Schienennetzes. Die DB Netz AG investiere vor allem dort, wo dies den konzerneigenen Verkehrsgesellschaften zugutekomme (Monopolkommission 2015, S. 24). In ihrem Son- 5 Vgl. dazu (Monopolkommission 2011, S. 101), (Monopolkommission 2015, S. 20), (Monopolkommission 2017, S. 26) 9 2. Entwicklungsschritte des Marktes dergutachten betont die Monopolkommission deshalb erneut, dass selbst bei einer umfassenden organisatorischen Trennung weiterhin Diskriminierungspotenziale aufgrund der vertikal integrierten Struktur der Deutschen Bahn AG fortbestünden: „Die Monopolkommission hält daher an ihrer Empfehlung fest, die Infrastrukturunternehmen und die Verkehrsunternehmen der Deutschen Bahn AG eigentumsrechtlich zu trennen.“ (Monopolkommission 2017, S. 26). In Abschnitt 4.2 dieser Arbeit wird daher untersucht, ob die DB Fernverkehr AG durch die Zugehörigkeit zur Deutschen Bahn AG über einen exklusiven oder zumindest bevorzugten Zugang zu notwendigen Inputfaktoren verfügt, und deshalb weitere Unternehmen abgehalten werden, in den Markt einzutreten. Wettbewerber der Verkehrsunternehmen der Deutschen Bahn AG sehen sich außerdem dadurch benachteiligt, dass das rote DB Logo sowohl von den größtenteils steuerfinanzierten Schieneninfrastrukturunternehmen des DB-Konzerns genutzt wird als auch von den gewinnorientierten Schwesterunternehmen. Das Logo sei zum Beispiel an Bahnhöfen omnipräsent und wirke so wie eine „Dauerwerbesendung für die ICE- und Intercity-Züge der DB Fernverkehr AG“ (Schlesiger 2019a). Ein weiterer Kritikpunkt entspringt der Rolle des Bundes als einhundertprozentigem Eigentümer der Deutschen Bahn AG. Als solcher hat er der Deutschen Bahn AG wiederholt Finanzzuschüsse in Form von erlassenen Dividenden oder direkten Mittelzuflüssen zukommen lassen (Öchsner 2016). Da mit den Zuschüssen keine Zweckbindung einherging, ist unklar, welche Konzernsparten von den Mitteln profitieren. Eine Mittelwidmung für die Infrastruktursparte wird unkritisch gesehen, da diese Sparte nicht im Wettbewerb mit privaten Unternehmen steht. Da durch das zusätzliche Kapital jedoch auch die Transportsparten der Deutschen Bahn AG profitieren, wird der Mittelzufluss als Eingriff des Bundes zulasten der anderen Marktteilnehmer im Schienenpersonen- und Güterverkehr angesehen. In diesen Märkten stehen die Konzerntöchter der Deutschen Bahn AG im Wettbewerb mit anderen privaten EVU (Mofair e. V. et al. 2017, S. 28). Auch aus Sicht der Monopolkommission besteht das Risiko, dass die Finanzzuschüsse vom Bund an die Deutsche Bahn AG als unerlaubte staatliche Beihilfe zu qualifizieren sind (Monopolkommission 2017, S. 27). In Abschnitt 4.4.2 der Arbeit wird deshalb unter- 10 Fischer: Wettbewerb im Schienenpersonenfernverkehr in Deutschland sucht, inwiefern diese Mittelzuflüsse als Markteintrittshürde im SPFV- Markt angesehen werden müssen.

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Zusammenfassung

Trotz Liberalisierung im Jahr 1994 wird der deutsche Markt für Beförderungsleistungen im Schienenpersonenfernverkehr durchgehend von einem Unternehmen dominiert – der DB Fernverkehr AG. Im vorliegenden Band werden Markteintrittshürden analysiert, die den erfolgreichen Eintritt neuer Unternehmen verhindern und so die Monopolstellung des etablierten Unternehmens stützen. Neben der Vorstellung verschiedener Konzepte zur Definition von Markteintrittshürden wird diskutiert, wie der Markt für Beförderungsleistungen im Schienenpersonenfernverkehr sinnvoll von Substitutionsmärkten wie dem innerdeutschen Flug- oder Fernbusverkehr abgegrenzt werden kann. Das Ergebnis der Analyse zeigt, dass eine Kombination aus hohen, versunkenen Kosten bei Markteintritt bei gleichzeitiger großer Unsicherheit über die langfristige Marktentwicklung den mangelnden Wettbewerb erklären kann. Auf Basis der Analyse werden Maßnahmen vorgeschlagen, um den Markteintritt neuer Unternehmen zu fördern.