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B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung in:

Elisabeth Wesser

Global Cities: Neue Global Player in der internationalen Politik?, page 39 - 102

Das Beispiel der Klimapolitik Londons

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4390-5, ISBN online: 978-3-8288-7375-9, https://doi.org/10.5771/9783828873759-39

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 87

Tectum, Baden-Baden
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Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung Begriffliche Grundlagen Von der Stadt zur Global City: eine interdisziplinäre Begriffs- und Funktionsbestimmung Städte gelten als „die Wiegen der Zivilisation“142. Der moderne Nationalstaat baut auf der gesellschaftlichen Ordnungseinheit der Stadt auf. Dies wird auch heute noch deutlich sichtbar im Wort Politik, das aus dem altgriechischen Begriff polis, der damaligen Bürgergemeinschaft bzw. dem Stadtstaat abgeleitet wurde. Die älteste Stadt ist Tell Brak im Nordosten von Syrien, die 4.500 v. Chr. errichtet wurde.143 Im Vergleich dazu sind Nationalstaaten noch verhältnismäßig junge Einheiten, deren Aufstieg mit dem Westfälischen Frieden von 1648 begann und die „ihre Überlebensfähigkeit erst noch beweisen müssen.“144 Zugleich schöpft die Stadt ihre „Anziehungskraft […] daher, daß sie ursprünglich ein Instrument des Nationalstaates und Symbol seiner souveränen Macht war […].“145 Für den Wohlstand der Nation wiederum ist eine starke Wirtschaftskraft der Städte unabdingbar. Die führende Stellung von Megastädten gegenüber anderen Regionen und Staaten ist oftmals das Ergebnis einer „hohen Konzentration von politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Funktionen in der Megastadt.“146 Diese Entwicklung ist auf das Fortschreiten der Globalisierungsprozesse seit den 1980er Jahren zurückzuführen. Seitdem wächst das Bewusstsein für die hohe Bedeutung großer Städte zur „Steuerung der weltweiten Flüsse von Kapital, Waren, Dienstleistungen, aber auch von Migrantinnen und Migranten.“147 Dabei reichen die Anfänge des Phänomens der Globalisierung allerdings weit zurück bis in die Zeit der europäischen Expansion und Welteroberung im 15. Jahrhundert. Insbesondere die Rolle Londons als herausragende Global City steht in enger Wechselwirkung mit den B 1. 1.1. 142 Berner, Erhard/Korff, Rüdiger (1995): Was macht Metropolen aus? Die städtische Grund-Unordnung zwischen Zivilisierung und Barbarei, in: Nissen, Sylke (Hrsg.): London – New York – Berlin, Probleme von Metropolen, Leipzig, S. 9. 143 Lange Zeit galt Jericho (8000 bis 6000 v. Chr.) als älteste Stadt der Welt. Jüngste Erkenntnisse haben dies revidiert, da sie weder eine Stadtmauer, noch Verbindungen zu ihrem Umland hatte. Vgl. Husemann, Dirk (2012): Tell Brak − die älteste Stadt der Welt, in: Focus vom 18. September 2012 und Kinder, Hermann/Hilgemann, Werner/Hergt, Manfred (2000): dtv-Atlas Weltgeschichte. Von den Anfängen bis zur Gegenwart, München, S. 17. 144 Nowak, Wolfgang: Am Anfang war die Stadt. Ausgerechnet die wachsenden Megastädte bedeuten den Niedergang urbaner Kultur, in: Internationale Politik, Nr. 11, S. 6. 145 Mumford, Lewis (1961): Die Stadt. Geschichte und Ausblick, Köln und Berlin, S. 623. 146 Meyer, Ulf (2007): Das Zeitalter der Megastädte. Zum Stand der internationalen Debatte. 147 Parnreiter, Christof (2006): Globale Cities − Urbane Zentren der Weltwirtschaft. Globalisierung und Verstädterung. 39 Phasen internationaler Vernetzung. So war die britische Hauptstadt bereits Zentrum des weltumspannenden British Empire. In der Forschung gibt es eine Vielzahl von Begriffen für den Untersuchungsgegenstand der globalen Stadt, die untereinander teils klar definiert, teils ohne Erklärung synonym verwendet werden. Für die englische Bezeichnung World City gilt grundsätzlich, dass die deutsche Übersetzung Weltstadt genutzt werden kann.148 Eine detaillierte Bestimmung wird aber bereits bei der Gegenüberstellung dieses Begriffs mit demjenigen der Global City nötig. Als Namensschöpfer der World City gilt Patrick Geddes mit seinem Werk Cities in Evolution von 1915.149 Einer der ersten inhaltlichen Bestimmungen der Weltstädte geht auf Konrad Olbricht aus dem Jahr 1933 zurück. Diese definierte er als „Metropolen […], die in der Politik und Weltwirtschaft eine überragende Rolle spielen und deren Börsen maßgebend für die Währung von Ländern sind […]. Solche Städte sind New York, London, Paris und Berlin. […] diese Städte [sind] auch Brennpunkte des künstlichen und wissenschaftlichen Lebens […].“150 Als nächsten wichtigen Meilenstein der Begriffsbestimmung der Weltstadt gilt Joachim H. Schultzes Festlegung eines funktionalen Kriteriums. Demnach muss mindestens ein funktionaler Bereich wie Handel, Verkehr oder das Bankwesen eine Relevanz innehaben, die über die nationale Grenze hinaus reicht.151 Auch wenn im Verständnis mancher Wissenschaftler der Begriff der Global City im Vergleich zum Terminus der Weltstädte zu kurz greift hat sich dieser in der Wissenschaft durchgesetzt und ist zum Namensgeber der Global City-Forschung geworden.152 Lange Zeit war die funktionale Klassifizierung der globalen Stadt das vorherrschende Thema in der Wissenschaft. Der britische Stadtgeograph, Sir Peter Hall, hat 1966 in seiner Analyse von sieben Städten bzw. Metropolregionen − London, Paris, Randstad-Holland, Rhein-Ruhr-Gebiet, Moskau, New York und Tokio − erstmalig auf die signifikante Bedeutung von einzelnen Weltstädten für die Entwicklung der Weltgesellschaft hingewiesen. Hall untersuchte, inwiefern Wirtschaft, Finanzwesen, Poli- 148 Für eine synonyme Verwendung ohne tiefergehende Erläuterung hinsichtlich Differenzierung oder Gleichwertigkeit siehe: Bronger, Dirk (1997): Megastädte − Global Cities. 5 Thesen, in: Feldbauer, Peter et al. (Hrsg.): Mega-Cities. Die Metropolen des Südens zwischen Globalisierung und Fragmentierung, Frankfurt am Main, S. 37–66 und Juchelka, Rudolf (1996): Megastädte − Weltstädte − Global Cities, in: Geographie heute, Jg. 17, Heft 142, S. 10–13 sowie Vgl. Heineberg, Heinz (2006): Stadtgeographie, Paderborn, 3. aktualisierte und erweiterte Auflage. Klaus Zehner betont, dass der Begriff der Global City im Vergleich zum Terminus der Weltstädte zu kurz greife. Vgl. Zehner, Klaus (2001): Megastädte − Weltstädte − Hauptstädte. Brennpunkte der Urbanisierung, in: Praxis Geographie, Jg. 31, Heft 10, Braunschweig, S. 4–9. Bei führenden Autoren der Geographischen Stadtforschung und Wirtschaftsgeographie, wie Dirk Bronger, Rudolph Juchelka und Heinz Heineberg werden die Begriffe World City und Global City ohne tiefergehende Erläuterung hinsichtlich Differenzierung oder Gleichwertigkeit synonym verwendet. 149 Vgl. Geddes, Patrick (1915): Cities in Evolution: An Introduction to the Town Planning Movement and to the Study of Civics, London. 150 Olbricht, Konrad (1933): Weltstädte heute und einst, in: Geographische Wochenschrift, Breslau, S. 8. 151 Vgl. Schultze, Joachim H. (1959): Die Weltstadt als Objekt geographischer Forschung, in: Schultze, Joachim H. (Hrsg.): Zum Problem der Weltstadt, Berlin, S. IX-XX. 152 Vgl. Zehner, Klaus (2001): Megastädte − Weltstädte − Hauptstädte. Brennpunkte der Urbanisierung, in: Praxis Geographie, Jg. 31, Heft 10, Braunschweig, S. 4–9. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 40 tik und Kultur dieser Städte Einfluss über Staatsgrenzen hinaus haben. Damit handelte er entgegen des damaligen Zeitgeists, der den Staat als Agitationsraum ökonomischer Prozesse und multinationale Unternehmen als globale Akteure erachtete, nicht aber Städte. Zudem war die Deregulierung der Finanzmärkte, die den Aufstieg der Global Cities bedingte, noch Zukunftsmusik. Das Crescendo der 1980er Jahren betonte schließlich „den Zusammenhang zwischen der Form und Intensität der globalen Integration einer Stadt und der lokalen städtischen Entwicklung.“153 Spätestens seit Sassens Global City-Theorie 1991 herrscht eine gleichbleibende Lautstärke der Stimmen vor, die einen Zusammenhang zwischen der Bevölkerungsanzahl einer Stadt und ihrer globalwirtschaftlichen Bedeutung sehen, wenn auch keinen zwingenden. In den 1990er Jahren ist erneut eine zunehmende Fokussierung auf ökonomische Fragestellungen festzustellen wie bereits in den frühen 1980er Jahren. So postulierte Robin Cohen 1981 eine Wechselwirkung der Neuformierung der Weltökonomie, der Internationalisierung transnational agierender Unternehmen sowie der Entwicklung von Städten zu „strategischen Koordinations- und Kontrollzentren“154. John Friedmann und Goetz Wolff arbeiteten die Funktionalität von Städten 1982 weiter aus und nahmen anhand definierter Kriterien eine hierarchische Einteilung der bedeutendsten Weltstädte vor. Zu den Bestimmungsfaktoren der Zuordnung einer Stadt als Weltstadt zählen demnach neben der Bevölkerungsanzahl die Ansässigkeitsdichte multinationaler Unternehmen und internationaler politischer Institutionen, die Bedeutung als wichtiges Produktionszentrum und Haupttransportknotenpunkt sowie die Rolle für das globale Finanzsystem (Finanzzentrum) und eine hohe Wachstumsrate des Dienstleistungssektors (Unternehmensdienstleister).155 Je mehr Aspekte durch eine Stadt erfüllt werden, desto gewichtiger ist ihre Funktion innerhalb der internationalen Arbeitsteilung und dementsprechend höher ist die Stadt in der Hierarchie nach Maßgaben der World City Hypothesis von Friedmann eingestuft. Sassen deklariert Global Cities schließlich als diejenigen Orte, an denen sich die Globalisierung verwirklicht. Dadurch kommt es zur Entwicklung neuer Strukturen des Raumes und der Produktion. Dabei geht sie von einer rein ökonomischen Definition der Global Cities „als Steuerungszentralen innerhalb der Organisation der Weltwirtschaft […]“156 aus. Als Stadtsoziologin beschäftigt sie sich vorwiegend mit der „territorialen Agglomeration von Menschen und Kapital […] und [nimmt] maßgeblich die internationalen Verknüpfungen in den Blick […], die sich durch wirtschaftliche Verflechtungs- und Schwerpunktbildungsprozesse ergeben.“157 Gemäß Sassen hat die Global City vier Funktionen. Sie ist „a highly concentrated command point in the organization of the 153 Matznetter, Walter/Musil, Robert (2011): Einleitung, in: Ders. (Hrsg.): Europa: Metropolen im Wandel, Wien, S. 10. 154 Schmid, Christian (2005): Stadt, Raum und Gesellschaft: Henri Lefebvre und die Theorie der Produktion des Raums, München, S. 54. 155 Vgl. Friedmann, John (1986): The World City Hypothesis, in: Development and Change, Volume 17, No. 1, S. 72. 156 Vgl. Sassen, Saskia (1996): Metropolen des Weltmarkts. Frankfurt am Main und New York, S. 20. 157 Aust, Helmut Philipp (2013): Auf dem Weg zu einem Recht der globalen Stadt? „C40“ und der „Konvent der Bürgermeister“ im globalen Klimaschutzregime, in: ZaöRV, Volume 73, No. 4, S. 678. 1. Begriffliche Grundlagen 41 world economy, key location for finance and for specialized service firms, sides of production, markets for the products and innovations produced.“158 Friedmann hebt ebenfalls die ökonomischen Eigenschaften der Global City hervor. Die Stadt ist demnach ein „spatially integrated economic and social system at a given location or metropolitan region. For administrative or political purposes the region may be divided into small units which underlie […] the economic space of the region.“159 Die Auswirkungen der Globalisierung − erhöhte Mobilität des Kapitals, kürzere Reisezeiten, verstärkte Kommunikation und inländische wie internationale Migration − hätten Städte nicht ihres historischen wirtschaftlichen Vorteils beraubt. Vielmehr, so Friedmann, seien Städte im Zeitalter der Globalisierung zunehmend wichtiger, da die Weltwirtschaft nach Zentralisierung bestimmter Schlüsselfunktionen verlangt. Dies geschieht in der Stadt – der globalen Stadt. In der Folge verzeichnen Global Cities „eine hohe Konzentration von Unternehmen, die Kommando-, Kontroll- und Managementaufgaben für die Weltwirtschaft ausüben.“160 Diese Unternehmen erbringen diejenigen Produktionsdienste wie Finanz-, Versicherungs-, Immobilien- und Rechtsdienste, aber auch Marketing oder Unternehmensberatung, die für die Integration der weltweit verstreuten Standorte der Produktion agrarischer und industrieller Güter notwendig sind. Von dort verknüpfen sie regionale, nationale und internationale Ökonomien zu einer Weltwirtschaft. Demnach sind Global Cities die Orte, an denen Globalisierung tatsächlich stattfindet.161 Diese Standortnachfrage hat dazu geführt, dass Städte in eine Hierarchie, gemessen an ihrer Beziehung zur Weltwirtschaft eingeordnet werden. Dies impliziert auch, dass nicht jede Stadt automatisch eine globale Stadt ist. Gleichsam sind aber auch nicht nur große Städte von Globalisierungsprozessen betroffen. Vielmehr wirken Global Cities als Knotenpunkte innerhalb international vernetzter Warenketten und Produktionsnetze, in die auch kleinere Städte eingebunden sind. Neben den drei Global Cities London, New York, Tokio über deren Status Einigkeit in der Wissenschaft herrscht gibt es unterschiedliche Abgrenzungsmöglichkeiten. Umfangreiche empirische Daten als Grundlage der Klassifizierung von Global Cities fehlten zunächst. Dieses Desiderat zumindest ansatzweise auszugleichen, ermöglichte 1999 der Aufbau einer Datenbank, basierend auf Informationen zu den größten transnationalen Firmen des Unternehmensdienstleistungssektors. Anhand dieser wurden 55 Städte weltweit als Global bzw. World Cities kategorisiert. In der jüngsten Klassifikation aus dem Jahr 2016 belegen London und New York − wie in jedem Jahr seit der ersten Erhebung 2000 − den höchsten Grad mit Alpha ++. Ihre Schlüsselfunktion als Knotenpunkte der weltweiten Produktionsnetze zieht eine gegenseitige Verbindung nach sich. Die führenden Weltstädte bilden das sogenannte 158 Sassen, Saskia (2001b): The Global City, Princeton, 2. Auflage, S. 3f. 159 Friedmann, John (1995): The World Cities Hypothesis, in: Knox, Paul L./Taylor, Peter J. (Hrsg.): World Cities in a World-System, Cambridge, S. 317. 160 Parnreiter, Christof (2006): Globale Cities − Urbane Zentren der Weltwirtschaft. Globalisierung und Verstädterung. 161 Vgl. Parnreiter, Christof (2006): Globale Cities − Urbane Zentren der Weltwirtschaft. Globalisierung und Verstädterung und Sassen, Saskia (2005): The Global City: Introducing a Concept, in: Brown Journal of World Affairs, Volume XI, Issue 2, S. 35. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 42 World City Network. Dieses Netzwerk ist sowohl innerhalb der jeweiligen Nationalstaaten verankert, setzt sich aber auch über deren Grenzen im Rahmen der globalen Vernetzungsstrukturen der Städte fort.162 Die „Funktion der Kontrolle über Produktion und Märkte innerhalb eines Netzes von Städten und hierarchisch strukturierten Produktionsprozessen“163 bemisst dem Begriff der Global City eine höhere funktionale Qualität bei als die Termini Metropole, Weltstadt und Megacity. Aufgrund der hohen Bedeutung der wirtschaftlichen Komponente für die internationale Rolle einer globalen Stadt muss auch jede politikwissenschaftliche Analyse auf der wirtschaftswissenschaftlichen Definition aufbauen. Festzuhalten ist demnach, dass eine Global City „zentraler Standort für hochentwickelte Dienstleistungen vor allem im Finanzbereich sowie Informations- und Kommunikationseinrichtungen, wie sie für die Koordinierung, die Durchführung und das Management globaler Wirtschaftsaktivitäten notwendig sind“164 sowie „[…] Sitz internationaler Organisationen, wichtiger Knotenpunkt von Transport- und Verkehrslinien (bedeutender Flughafen oder Hafen), Zentrum industrieller Produktionsstätten“165 ist. Zudem „[üben] Global Cities […] eine Command-and-Control-Funktion aus und gelten als Standorte für Steuerungszentralen von Großkonzernen. Als Bezugspunkt für global agierendes Kapital, Hochburg für Innovationen […] beeinflussen sie die ökonomische Entwicklung ganzer Erdregionen.“166 Überdies weisen sie eine signifikante Einwohnerzahl auf. 162 Für die Erstellung des Städte-Rankings werden folgende Kategorien genutzt: Alpha -, Alpha, Alpha +, Alpha ++, Beta -, Beta, Beta +, Gamma -, Gamma, Gamma +, High Sufficiency und Sufficiency. Vgl. Beaverstock, Jonathan V./Taylor, Peter/Smith, Richard G. (1999): A Roster of World Cities, in: Cities, Volume 16, No. 6, S. 445–458. Peter J. Taylor ist Direktor des GaWC. Zu den renommierten Autoren der Studien zählen unter anderen Saskia Sassen, Sir Peter Hall, John Friedman und Manuel Castells. Global Cities-Rankings sind heute vielfältig. Vgl. neben GaWC (2016): The World According to GaWC 2016 beispielsweise: A. T. Kearney (2017): Global City Index 2017. Leaders in a World of Disruptive Innovation. 163 Gabler Wirtschaftslexikon (2005b): Band 3, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 1274. 164 Ebd., S. 1276. 165 Springer Fachmedien (Hrsg.) (2013): 222 Keywords Wirtschaftsgeografie: Grundwissen für Wirtschaftswissenschaftler und -praktiker, Wiesbaden, S. 50. 166 Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2005b): Band 3, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 1276. 1. Begriffliche Grundlagen 43 Charakteristika einer Global City Hohe Ansässigkeitsdichte multinationaler Unternehmen Hauptsitze internationaler Organisationen Geographische Konzentration von Finanzdienstleistern (Börsen, Banken, Aktien- und Devisenhändler) Geographische Konzentration unternehmensorientierter Dienstleistungen (Unternehmensberatungen, Werbe- und Marketingagenturen, Rechts- und Steuerberatungen) Internationale Kommunikationsaktivitäten (Messen, internationale Kongresse) Leistungsfähige Verkehrsinfrastruktur und Hub-Funktion als Drehscheibe mit internationaler Umsteige- und Umladefunktion (Flughäfen, Häfen) Hohe Bevölkerungsanzahl Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Kulke, Elmar167 Global City – Akteursbestimmung aus völkerrechtlicher Perspektive Die Diskussion der Sozial- und Wirtschaftswissenschaften des 20. Jahrhunderts betrachtete Global Cities überwiegend als Knotenpunkte der Weltwirtschaft. Im Fokus der vorliegenden Analyse steht hingegen die Stadt als politische Einheit, insbesondere die Stadtregierung in ihrer Funktion als Träger öffentlicher Gewalt. Eine einheitliche Definition von Gemeinden und Städten als Gebietskörperschaften, die die verschiedenen politischen Systeme vollumfänglich erfasst, kann an dieser Stelle nicht gegeben werden. Aus dem einfachen Grund: es gibt sie im Völkerrecht nicht. Es gilt, sie stets in Abhängigkeit der verfassungsrechtlichen und politischen Kontextbedingungen des Untersuchungsgegenstandes zu bestimmen. Als einendes Element kann aber einer Mehrzahl der politischen Systeme eine lokale Verwaltungsebene zugesprochen werden, wenn auch Autonomiegrad und Aufgabenspektrum der Akteure differieren. Exekutivorgan der Volksvertretung auf kommunaler Ebene ist gemeinhin der Bürgermeister.168 Tabelle 1: 1.2. 167 Die Übersicht baut auf der dargelegten Begriffsentwicklung der Global City auf und subsumiert die genannten Funktionen. Eine hohe Bevölkerungszahl wird daher ebenso zu den Charakteristika einer Global City gezählt. Dies unterscheidet sich von Kulke. Vgl. Kulke, Elmar (2009): Wirtschaftsgeographie, Paderborn u.a., S. 269ff. 168 Wird in der vorliegenden Arbeit von Stadtregierung und Stadtverwaltung gesprochen, so dient dies der besseren Lesbarkeit, erfolgt aber stets im Bewusstsein der Verfassungswirklichkeit in Deutschland aufgrund der Niederschrift der Arbeit in deutscher Sprache sowie im empirischen Teil unter Berücksichtigung der unitaristischen Staatsgliederung Großbritanniens. Innerhalb des nationalen Gefüges sind sie aufgrund des hohen administrativen Gehalts ihrer Funktion als Verwaltungsorgane zu klassifizieren. Dem deutschen Grundgesetz nach sind Kommunalvertretungen Organe der kommunalen Selbstverwaltung und als solche Teil der Bundesländer. Regierungsebenen bilden der Bund und die Länder. Die Kommunen haben selbst keine Gesetzgebungskompetenz, sondern erfüllen die ihnen zugeteilten Aufgaben. Sie können aber Satzungen erlassen. Vgl. Landesanwaltschaft Bayern B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 44 Die Analyse des transnationalen Handelns eines kommunalen Akteurs hat darüber hinaus zu berücksichtigen, dass sich dieser in der Spähre der internationalen Politik unterhalb des völkerrechtlichen Radars bewegt. Völkerrechtliche Normen wie sie die Charta der Vereinten Nationen festlegt, dienen originär zur Regelung grenz- überschreitender Beziehungen zwischen souveränen Nationalstaaten. Diese sind freiwilliger Natur und Ergebnis machtpolitischer Verhandlungen. Anders als für nationales Recht bestehen keine Bindungswirkung und Sanktionsgewalt. Als zwischenstaatliche Zusammenschlüsse üben auch internationale Organisationen eine relative Völkerrechtsfähigkeit („gekorene“ Völkerrechtssubjekte) aus im Rahmen der Ermächtigung durch Staaten („geborene“ Völkerrechtssubjekte).169 Zunehmende Beteiligungsund Mitwirkungsrechte von NGOs in Teilbereichen der internationalen Rechtsordnung haben darüber hinaus zu einer verstärkten wissenschaftlichen Diskussion im Kontext des modernen Völkerrechts170 des 20. Jahrhunderts geführt, ob und inwiefern NGOs Völkerrechtssubjektivität zu Teil wird. In der wissenschaftlichen Literatur herrscht weitestgehend Einigkeit vor, dass die Fähigkeit, „Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten zu sein“171 stets in Abhängigkeit der jeweilig zugrundeliegenden vertraglichen Vereinbarung zu beurteilen ist. In den Fällen, in denen NGOs bestimmte Rechte und Pflichten übertragen werden, wird von einer beschränkten und mittelbaren Völkerrechtssubjektivität gesprochen. NGOs zählen zur Gruppe nichtstaatlicher Akteure. Die vorliegende Studie definiert nichtstaatliche Akteure als vom Staat unabhängige Organisationen, die nicht durch zwischenstaatliche Abkommen konstituiert wurden. Unterstützung seitens des Staates ist nicht ausgeschlossen, doch muss hinsichtlich Ressourcenausstattung und Entscheidungshandeln maßgeblich Autonomie bestehen. Einen transnationalen Akteurscharakter erhalten nichtstaatliche Akteure dadurch, dass sie über die Grenzen des Nationalstaats hinweg agieren.172 (2017): Kommunalrecht: Gemeindliche Informationsfreiheitssatzungen dürfen nicht in Grundrechte Dritter eingreifen, Beschluss 41a. 169 Vgl. Raap, Christian (2014): Völkerrechtssubjekte, in: Schöbener, Burkhard (Hrsg.): Völkerrecht: Lexikon zentraler Begriffe und Themen, Heidelberg u.a., S. 536. 170 Das „klassische Völkerrecht“ entspringt dem Westfälischen Frieden von 1648 und erkennt als Rechtssubjekte ausschließlich Staaten an. Im „modernen Völkerrecht“ ab 1945 finden hingegen auch IGOs und NGOs in ihrer Funktion als Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten sowie das Individuum als partielle Völkerrechtssubjekte (beispielsweise durch den Schutz der Menschenrechte) Berücksichtigung. Siehe: Grewe, Wilhelm (1983): Was ist klassisches und was ist modernes Völkerrecht?, in: Böhm, Alexander/Lüdersen, Klaus/Ziegler, Karl-Heinz (Hrsg.): Idee und Realität des Rechts in der Entwicklung internationaler Beziehungen, Baden-Baden. S. 111–131 sowie Doehring, Karl (2004): Völkerrecht: ein Lehrbuch, Heidelberg, 2. neubearbeitete Auflage, S. 113. 171 Schweitzer, Michael (2010): Staatsrecht III. Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht, Heidelberg u.a, S. 228. 172 Neben den Staaten werden bereits einzelne atypische Völkerrechtssubjekte anerkannt wie der Heilige Stuhl, das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und der Malteserorden. Vgl. Bernstorff, Jochen (2008): Nichtstaatliche Akteure in der Rechts- und Politikgestaltung. Zur Legalität und Legitimität der Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen im Völkerrecht, Sankt Augustin, S. 11 und Graf Vitzthum, Wolfgang (2016): Begriff, Geschichte und Rechtsquellen des Völkerrechts, in: Graf Vitzthum, Wolfgang/Proelß, Alexander (Hrsg.): Völkerrecht, Berlin und Boston, 7. Auflage, S. 6. Als Völkerrechtssubjekt sui generis wird in der Forschung auch von einer Außenpolitik des Heiligen 1. Begriffliche Grundlagen 45 Die Gruppe der nichtstaatlichen, transnationalen Akteuren umfasst ein breites und heterogenes Akteursspektrum mit unterschiedlichen Interessen und Zielsetzungen: internationale Nichtregierungsorganisationen (International Non-governmental Organizations, INGOs); multinationale Unternehmen; Institutionen wie Wohlfahrtsverbände, die staatliche Aufgaben ausüben (Quasi Non-governmental Organizations, QUANGOs); Experten-Netzwerke (Epistemic Communities oder Transnational Advocacy Networks); soziale Bewegungen wie Arbeiter- und Jugendbewegungen173 sowie globale, terroristische Vereinigungen. Auch Global Cities werden in der bisherigen Forschung überwiegend als nichtstaatliche Akteure betrachtet. So liegen Untersuchungen vor, die Städte als „nonstate actors“174, „public non-state actors“175 und als „international non-state actor[s]“176 klassifizieren. Letztere Typisierung erfolgte im Kontext der Diskussion einer „soft international legal personality“177 der Stadt. Dieser Ansatz vertritt die Position, dass Städte künftig ähnlich wie andere internationale nichtstaatliche Akteure eine soft International Legal Personality (soft-ILP) erhalten könnten.178 Akteure, denen dieser Status zugeschrieben wird, haben keine „fullfledged ILP in international law“179. Jedoch können internationale Regelungen auch für Akteure relevant sein, die nicht formal durch bestimmte Normen an geltendes Recht gebunden sind, dieses aber befolgen möchten. Zudem wird die internationale Normativität auch durch Dokumente und Beschlüsse geformt, die nicht der traditionellen, dualen Struktur des Rechts, d.h. der Einteilung in staatliches und privates Recht180 entsprechen. Zu dieser Art von Gesetzen zählen beispielsweise Codes of Con- Stuhls gesprochen. Für weitere Details siehe exemplarisch: Rotte, Ralph (2007): Die Außen- und Friedenspolitik des Heiligen Stuhls. Eine Einführung, Wiesbaden, S. 50–85. Siehe: Liese, Andrea (2015): Transnationale Akteure/Nichtregierungsorganisationen, in: Woyke, Wichard/Varwick, Johannes (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen und Toronto, 13. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 480 sowie Pfetsch, Frank R. (1994): Internationale Politik, Stuttgart u.a., S. 33. 173 Eine soziale Bewegung kann beschrieben werden als „Netzwerk bestehend aus Organisationen und Individuen, das auf Basis einer geteilen kollektiven Identität mit Hilfe von überwiegend nicht institutionalisierten Taktiken versucht, sozialen, politischen, ökonomischen oder kulturellen Wandel herbeizuführen, sich ihm zu widersetzen oder ihn rückgängig zu machen.“ Das Zitat ist zu finden bei: Kolb, Felix (2002): Soziale Bewegungen und politische Wandel, Lüneburg, S. 10. 174 Segbers, Klaus (2007): The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo Paulo, and Shanghai, Baltimore, S. 5. 175 Widerberg, Oscar/Pattberg, Philipp/Bäckstrand, Karin (2015): Non-State Actors in a Paris Agreement. Are Cities and Companies Bridging the Ambition Gap? S. 1. 176 Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 228. 177 Ebd. Siehe weiterführend: Nijman, Janne Elisabeth (2010b): Non-State Actors and the International Rule of Law: Revisiting the „Realist Theory“ of International Legal Personality, in: Noortmann, Math/Ryngaert, Cedric (Hrsg.): Non State Actors Dynamics in International Law: From Law-Takers to Law-Makers, Farnham und Burlington. 178 Vgl. Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 228. 179 Nijman, Janne Elisabeth (2010b): Non-State Actors and the International Rule of Law: Revisiting the „Realist Theory“ of International Legal Personality, Amsterdam Center for International Law Research Paper Series, S. 25. 180 Vgl. Katz, Alfred (2010): Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht, Heidelberg u.a., 18. völlig neu bearbeitete Auflage, S. 6. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 46 ducts und Private Governance Arrangements181. Der Begriff der non-state actors schließt diese Akteure jedoch per se von der tradierten, internationalen Rechtsordnung aus. Mit dem Modell der soft-ILP soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass NGOs/INGOs aber Akteure des internationalen Rechtssystems sind und sich in diesem wiederfinden müssen. Dazu benötigen sie einen Rechtsstatus, der nicht dem hard international legal personality-Status der Staaten entsprechen kann. Der Argumentation des soft-ILP-Ansatzes gemäß zählen globale Städte ebenfalls zu den nichtstaatlichen Akteuren.182 Autoren, die hierauf aufbauend eine Spezifizierung vornehmen, indem sie Städte und Stadtregionen als public non-state actors einordnen, wollen damit eine Differenzierung zu private non-state actors schaffen, zu denen Unternehmen, aber auch NGOs/INGOs gezählt werden.183 Auch globale Städtepartnerschaften wie C40 und ICLEI werden in der Literatur als „public non-state networks“184 sowie als „public actors other than central governments, such as cities, local communities or international bureaucracies“185 bezeichnet. Im Zusammenhang mit netzwerkartigen Formen des Regierens im Kontext der Global Governance wird auch von „public non-state actors such as cities along with transnational corporations and non-governmental organization“186 gesprochen. TMCNs selbst ordnen sich den nichtstaatlichen Akteuren zu.187 Zugleich sind in der Wissenschaft die Begriffe der 181 Innerhalb dieser Netzwerke arbeiten ausschließlich private Akteure zusammen. Zu diesen zählen Unternehmen, Advocacy Networks, Think Tanks und NGOs. Ein Beispiel ist das Marine Sustainability Council für nachhaltigen Fischfang. Vgl. Pattberg, Philipp (2004): The Institutionalisation of Private Governance: Conceptualising an Emerging Trend in Global Environmental Politics, Global Governance Working Paper No. 9, Amsterdam u.a., S. 12ff. 182 Vgl. Segbers, Klaus (2007): The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo Paulo, and Shanghai, Baltimore, S. 5. Dies bedeutet aber nicht, dass Städte zwangsläufig im Kontext nichtstaatlicher Akteure diskutiert werden. So gibt es Studien über nichtstaatliche Governance-Akteure, die Global Cities nicht berücksichtigen. Siehe beispielsweise: Weiss, Thomas G./Seyle, D. Conor/Coolidge, Kelsey (2013): The Rise of Non-State Actors in Global Governance. Opportunities and Limitations, Broomfield. 183 Vgl. Widerberg, Oscar/Pattberg, Philipp/Bäckstrand, Karin (2015): Non-State Actors in a Paris Agreement. Are Cities and Companies Bridging the Ambition Gap? S. 1. 184 Pattberg, Philipp (2010): The Role and Relevance of Networked Climate Governance, in: Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge u.a., S. 146 und 150. 185 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (2010): Conclusions: Options for Effective Climate Governance Beyond 2012, in: Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge, S. 312. 186 Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (2010): Conclusions: Options for Effective Climate Governance Beyond 2012, in: Biermann, Frank/Pattberg, Philipp/Zelli, Fariborz (Hrsg.): Global Climate Governance Beyond 2012. Architecture, Agency and Adaption, Cambridge, S. 312. 187 So betitelte Eurocities den Klimagipfel 2016 als Climate Change Summit for Cities and Other Non State Actors. Hier trafen sich vor der Habitat III und dem COP22-Treffen Wirtschaftsvertreter, Kommunalpolitiker, Gewerkschafter und Repräsentanten zivilgesellschaftlicher Organisationen, um sich über Best Practices-Maßnahmen auszutauschen. Eurocities und der Konvent der Bürgermeister wollen auf diese Weise eine Dialog-Plattform für nichtstaatliche Akteure schaffen. Vgl. Eurocities (2016): Climate Change Summit for Cities and other Non State Actors in Nantes, vom 26. bis 28. September 2016. 1. Begriffliche Grundlagen 47 „global private city“188 sowie der „global public city“189 vorzufinden. Mit letzterem Terminus wird ausgedrückt, dass „[w]ith the focus on global private cities which is currently en vogue, we run the risk of missing an important determinant of the future: increasingly, city governments themselves become global agents.“190 Die Stadt als „global public city refers to both city government and the urban public sphere […].“191 Diesem Verständnis nach ist die Stadtregierung nicht nur Teil der Staatsstruktur, sondern auch der demokratisch legitimierte Interessenvertreter der Stadtbürger. Als „public agent and legal entity“192 müssen die Entscheidungsträger „operate to some extent autonomously from the state and develop external relations on a global scale to defend and promote urban values and urban public interests.“193 Völkerrechtliche Verträge können jedoch nur auf nationalstaatlicher Ebene geschlossen werden können. Städte kooperieren auf internationaler Bühne jenseits zwischenstaatlicher Verhandlungsräume in neuartigen Governance-Netzwerken. In diesen kommt auch das Phänomen der Hybridität von Global Cities als Akteure der internationalen Politik zum Ausdruck: einerseits sind sie Teil eines Staates, andererseits betreiben sie eine losgelöste, eigenständige transnationale Politik. Dies verdeutlicht auch die Problematik ihrer vorherrschenden Klassifizierung als nichtstaatliche Akteure. Die sicherlich einfachste Definition nichtstaatlicher Akteure wäre, sie schlicht deswegen als solche zu bezeichnen, weil sie selbst keine Staaten sind. Diese Simplifizierung wird in der vorliegenden Analyse jedoch abgelehnt und argumentiert, dass „any organization that does not have a formal or legal status as a state or agent of state, or as a constituent subunit of a state such as a province or municipality“194 als nichtstaatlicher Akteur bezeichnet werden kann. Global Cities haben „subordinate domestic governments“195 und sind somit eine constituent subunit of a state. Daher schließt sich die vorliegende Arbeit dem Forschungsstrang an, der Städte als „state related actors“196 antizipiert. Im Bereich der internationalen Klimapolitik kommt den UN, ihren Organen und Sonderorganisationen als gekorene Völkerrechtssubjekte eine Schlüsselrolle für die 188 Nijman bezeichnet die Global City als „first and foremost the global private city“, die bestimmt ist von Interessen des Privatsektors. Dieser ist bestrebt die Globalisierung voranzutreiben und bestimmt die Stellung der Global City als Knotenpunkt innerhalb der internationalen Wirtschaft wesentlich mit. Das Zitat ist zu finden unter: Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 217. 189 Ebd. 190 Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 217. 191 Ebd. 192 Ebd. 193 Ebd. 194 Raustiala, Kal (2001): Nonstate Actors in the Global Climate Regime, in: Luterbacher, Urs/ Sprinz,Detlef F. (Hrsg.): International Relations and Global Climate Change, Cambridge und London, S. 97. 195 Frug, Gerald E./Barron, David J. (2006): International Local Government Law, The Urban Lawyer, Volume 38, No. 1, S. 11. 196 Segbers, Klaus (2011): The Emerging Global Landscape and the New Role of Globalizing City Regions, in: Amen, Mark et al. (Hrsg.): Cities and Global Governance. New Sites for International Relations, Farnham und Burlington, S. 38. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 48 Teilhabe kommunaler Akteure an der internationalen Politik zu. Die Grundlage für die Zusammenarbeit zwischen den Vereinten Nationen und den NGOs bildet ihre Assoziierung mit der DPI und Registrierung beim ECOSOC. Artikel 71 der UN- Charta sieht vor, dass „[d]er Wirtschafts- und Sozialrat […] geeignete Abmachungen zwecks Konsultation mit nichtstaatlichen Organisationen treffen [kann], die sich mit Angelegenheiten seiner Zuständigkeit befassen.“197 Damit wird NGOs ein formeller Konsultativstatus zugesprochen und ein institutionalisierter Zugang zu multilateralen Verhandlungen eröffnet. Auch TMCNs sind der Gruppe der NGOs zugeordnet. Insofern partizipieren Global Cities durch die Kooperation mit anerkannten Völkerrechtssubjekten an der internationalen Klimapolitik. Inwiefern darüber hinaus unmittelbare Autoritätsübertragungen auf Global Cities stattgefunden haben, gilt es im weiteren Verlauf der Analyse der internationalen Klimaarchitektur offenzulegen. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City Wandel der Kommunalpolitik im Zeichen von Globalisierung, Urbanisierung und Klimawandel Die definitorischen Vorüberlegungen haben gezeigt, dass die Entwicklung der Global City in engem Zusammenhang mit den Globalisierungsprozessen seit den 1980er Jahren steht. Globalisierung kann im weiten Sinn als „Zunahme und Verdichtung von grenzüberschreitenden Aktivitäten“198 bezeichnet werden. Dazu beigetragen haben zuvorderst die Liberalisierung im Zuge des Wiederaufbaus nach dem 2. Weltkrieg, einschließlich der Beseitigung von Handelshemmnissen in Folge der zunehmenden Öffnung der nationalen Märkte und das Entstehen supranationaler Zusammenschlüsse.199 Die Globalisierung der Märkte kann heute aber in einem größeren Kontext als „grenzüberschreitende[r] Austausch von Waren, Kapital, Informationen, Werten, Umweltgütern (common goods) und Menschen (transnationale Migration)“200 verstanden werden, sodass neben dem wirtschaftlichen Sektor auch der kulturelle und ökologische Bereich eingeschlossen sind. Im Schatten der Globalisierung haben sich Metropolen zu Wirtschaftsmotoren entwickelt. In ihnen konzentriert sich Kapi- 2. 2.1. 197 UNRIC (a): Charta der Vereinten Nationen und Statut des Internationalen Gerichtshofs. 198 Brozus, Lars (2000): Globale Konflikte im 21. Jahrhundert: Deutungen internationaler Politik nach der Bipolarität, in: Siegelberg, Jens/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 306. 199 Vgl. Pausenberger, Ehrenfried (1999): Globalisierung der Wirtschaft und die Machteinbußen des Nationalstaates, in: Engelhard, Johann/Oechsler, Walter A. (Hrsg.): Internationales Management. Auswirkungen globaler Veränderungen auf Wettbewerb, Unternehmensstrategie und Märkte. Klaus Macharzina zum 60. Geburtstag, Wiesbaden, S. 77. 200 Tetzlaff, Rainer (2000): Staatenwelt und Demokratie. Zur Transformation der Demokratie durch Globalisierung, in: Siegelberg/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 329. 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 49 tal, Know-how und Macht. Von ihnen ausgehend werden global vernetzte Austauschprozesse gesteuert und reguliert. Mit der Größe und der Wirtschaftskraft einer Stadt wachsen auch die Möglichkeiten der politischen Einflussnahme der städtischen Entscheidungsträger. Auf diese Weise werden Aufgabenspektrum und Handlungsräume der kommunalen Ebene weiter ausdifferenziert. Wird von Kommunalpolitik gesprochen, ist gemeinhin die „unterste Ebene eines politischen Systems“201 gemeint. Diese ist gekennzeichnet durch „ein festgelegtes geographisches Territorium […]; wenigstens ein Teil ihrer Funktionsträger wird über Wahlen bestimmt, und sie genießt einen gewissen Grad an Autonomie − dazu zählt die Verfügungsgewalt über eigene finanzielle Mittel.“202 Die Funktion von Kommunen besteht insbesondere darin, höhere Politikebenen zu entlasten, die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger zu verstärken und ein praxisorientiertes Entscheidungshandeln zu gewährleisten.203 In westlichen Demokratien bestehen große Unterschiede hinsichtlich Anzahl und Autonomie von Kommunen. So zählt Großbritannien 2017 nur 418 sogenannte principal authorities204 bei 65,1 Mio. Einwohnern 2015205, Deutschland hingegen 11.269 Gemeinden bei 82,8 Mio. Einwohnern 2016206 und 201 Vetter, Angelika (2007): Kommunalpolitik, in: Fuchs, Dieter/Roller, Edeltraud (Hrsg.): Lexikon Politik. Hundert Grundbegriffe, Stuttgart, S. 135. Die Begriffe Kommune und Gemeinde werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet. Als Gebietskörperschaft sind sie Körperschaften des öffentlichen Rechts, die für einen territorial begrenzten Teil des Staatsgebiets die Gebietshoheit innehaben. Bezogen auf die städtische Politik wird auch von Kommunalpolitik gesprochen. Diesem liegt das Verständnis zu Grunde, dass jede Stadt eine Kommune ist. Andersherum gilt diese Logik jedoch nicht. Vgl. Gabler Wirtschaftslexikon (2005b): Band 3, Wiesbaden, 16. vollständig überarbeitete und aktualisierte Auflage, S. 1147. 202 Vetter, Angelika (2007): Kommunalpolitik, in: Fuchs, Dieter/Roller, Edeltraud (Hrsg.): Lexikon Politik. Hundert Grundbegriffe, Stuttgart, S. 135. 203 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 284f. 204 Local Government Information Unit (2017): Local Government Facts and Figures. Aufgrund der britischen Parlamentssouveränität definiert sich eine Stadt in Großbritannien nicht über ihre Einwohneranzahl, sondern erhält diesen Status durch Personal Command of The Queen auf Empfehlung ihrer Minister hin. Vgl. UK Cities (b): City Status. Die Zahl der cities beläuft sich seit dem sechzigjährigen Thronjubiläum der Queen 2012 in England auf 50: Bath, Birmingham, Bradford, Brighton and Hove, Bristol, Cambridge, Carlisle, Canterbury, Chelmsford, Chester, Chichester, Coventry, Derby, Durham, Ely, Exeter, Gloucester, Hereford, Kingston-upon-Hull, Lancaster, Leeds, Leicester, Lichfield, Lincoln, Liverpool, City of London, Manchester, Newcastle-upon-Tyne, Norwich, Nottingham, Oxford, Peterborough, Plymouth, Portsmouth, Preston, Ripon, Salford, Salisbury, Sheffield, Southampton, St Albans, Stoke-on-Trent, Sunderland, Truro, Wakefield, Wells, City of Westminster, Winchester, Wolverhampton, Worcester und York. Im Vereinigten Königreich gibt es insgesamt 66 cities. Vgl. UK Cities (a): Home. Die Kriterien einer city sind vielfältig: So muss gemäß des Cambridge Dictionary beispielsweise zwingend eine Kathedrale vorhanden sein. Diesem Verständnis nach ist eine Stadt auch eine large town, d.h. eine Ansiedlung von mehr als fünf Mio. Menschen. Vgl. Cambridge Dictionary (2017): city. 205 ONS (2016b): Population estimates. Die Bevölkerungsanzahl bezieht sich auf den Stand von 2016. 206 Siehe: Statistisches Bundesamt (2017): Bevölkerungsstand. Dieser entspricht dem Stand Ende des Jahres 2015. Die Anzahl der Gemeinden beläuft sich auf den Stand vom 30. September 2017. Vgl. Gemeindeverzeichnis (o.J.): Gemeinden in Deutschland. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 50 Frankreich 35.419 im Jahr 2017207 im Verhältnis zu 66,6 Mio. Einwohnern 2016208. Die hohe Anzahl in Frankreich spiegelt die unitaristische Staatsgliederung insofern wider, als dass die Größe einer Gemeinde Aufschluss über ihr Selbstbestimmungsrecht gibt. Prinzipiell gilt, je kleiner das Territorium einer Gemeinde ist, desto weniger Handlungsfähigkeit besitzt sie, da auf diese Weise unter anderem die Bedeutung von Wahlen geschmälert und die Entwicklung einer kommunalpolitischen Willensbildung eingedämmt wird. Gleichzeitig ist aber auch das Gegenteil der Fall, d.h. die Handlungsfähigkeit wird beeinträchtigt, wenn die Bevölkerungszahl des Territoriums überdimensional groß ist. Zusätzlich erschwert dies die Rahmenbedingungen für die local authorities, die Bürger mit ihrer Politik auch tatsächlich zu erreichen. Auf diese Weise entsteht ein Identitäts- und Demokratiedefizit. Diese sizeism (Übergröße) ist in der Entwicklung des local (self) governments in England intensiv zu beobachten und erklärt die geringe Anzahl der principal authorities in Großbritannien.209 Mit Blick auf die geschichtliche Entwicklung des modernen Nationalstaates und der Begründung der modernen Nation mit dem Volk als Souverän sowie verfassungsgebender Gewalt durch die Amerikanische und Französische Revolution 1776 bzw. 1789 stehen Gemeinden als ursprüngliche Gemeinschaftsform einer Staatenbildung jedoch voran. So gehören die Gemeinden Neu-Englands im Nordosten der USA zu den ersten Siedlungen überhaupt.210 Dies findet Ausdruck in der dezentralen Machtverteilung zwischen der 1787 verfassungsrechtlich geschaffenen Bundesstaatsgewalt und den Kommunen: Im präsidentiellen US-amerikanischen Föderalismus besteht eine klare Aufgabenteilung und Zuständigkeitstrennung zwischen Zentralregierung und den 50 Einzelstaaten.211 Auch der seit 1848 bestehende Bundesstaat Schweiz ist Ergebnis des Zusammenschluses einzelner, kommunaler Einheiten. Heute sind die 26 souveränen 207 Les Communes (2017): Definition d’une commune? Die Zahl bezieht sich auf Januar 2017. 208 Auswärtiges Amt (2017c): Frankreich. Der Stand entspricht Dezember 2017. In Deutschland gelten Gemeinden ab einer Einwohnerzahl von 2.000 als Stadt. Ab 100.000 Einwohnern wird von Großstadt gesprochen. 209 Vgl. Wollmann, Hellmut (2008): Reformen in Kommunalpolitik und -verwaltung. England, Schweden, Frankreich und Deutschland im Vergleich, Ludwigsburg und Wiesbaden, S. 254 f. 210 Vgl. Nolte, Hans-Heinrich (2005): Weltgeschichte: Imperien, Religionen und Systeme, 15.-19. Jahrhundert, Wien u.a., S. 313ff. 211 Anders als im dualen Förderalismus besteht beispielsweise im kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland das Prinzip der geteilten Zuständigkeiten und Kompetenzverflechtungen zwischen Bund und Ländern. Alexis de Tocqueville beschrieb 1835 auf seiner Reise durch den Nordosten der Vereinigten Staaten die kommunale Ebene mit unabhängigen Gemeinden als Kern der Freiheit und Stabilität des Gemeinwesens. Dieses wird getragen von einer vielfältigen, lebendigen Bürgersellschaft, die das Selbsverständnis des Volkssouverän über alle politischen Ebenen hinweg trägt und so das freiheitlich-bürgerliche politische System weiter ausgestaltet und stärkt: „Was ich in Amerika am meisten bewundere, sind nicht die aus der Verwaltung entstehenden Wirkungen der Dezentralisation, es sind vielmehr ihre politischen Wirkungen. In den Vereinigten Staaten spürt man allerorten das Vaterland. Es ist vom Dorf bis zur ganzen Union ein Gegenstand liebevoller Sorge. Dem Einwohner gilt jedes Anliegen des Landes so viel wie sein eigenes.“ Siehe: Mayer, J.P. (Hrsg.) (1985): Alexis de Tocqueville. Über die Demokratie in Amerika, Ditzingen, S. 74. Dabei erkannte er auch die Nachteile einer föderalen Ordnung. So läuft die Gemeindefreiheit gemäß Tocqueville Gefahr, ihre Unabhängigkeit durch staatliche Verrechtlichung und Zentralisierung zu verlieren. Eine Bundesordnung sei zudem von Schwerfälligkeit und Komplexität geprägt, die den Bürgern vielfältige Kenntnisse abverlange. Siehe weiterführend: Krause, Skadi (2014): Demokratischer 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 51 Kantone bzw. Halbkantone und Gemeinden Teil einer konkordanzdemokratisch geprägten Staatsform mit starken, direktdemokratischen Elementen. Die vorderste Aufgabe der Kommunalpolitik ist die Sicherstellung der Grundversorgung der Bürger, die von der Sozialpolitik über Wirtschafts-, Wohnungs-, Verkehrs- bis zur Umweltpolitik reicht.212 Doch die öffentliche Daseinsvorsorge ist insbesondere unter dem Eindruck der Urbanisierung komplexer und komplizierter geworden. Während im 18. Jahrhundert noch 75 Prozent der Menschen auf dem Land lebten, waren es im Jahr 2009 nur noch 50 Prozent. Schätzungen zufolge wird ihr Anteil bis 2050 auf 30 Prozent sinken. Die Anzahl der Megacities hingegen wird von zwei im Jahr 1970 auf 37 im Jahr 2025 steigen. In einer einzigen Megacity würden 2025 auf dieser Zahlenbasis 13 Prozent der Weltbevölkerung leben. Die Weltbevölkerung wird bis zum Jahr 2050 auf voraussichtlich 9,6 Mrd. Menschen ansteigen.213 Der Bevölkerungsanstieg und die Zunahme von Ballungsräumen stellen den Staat jedoch vor immer größere Herausforderungen. In der politischen Praxis sind die Stadtverwaltungen diejenigen Akteure, die mit der konkreten Bewältigung dieser Themenkomplexe konfrontiert sind. In den Städten zeigen die zentralen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts ihre konkreten Auswirkungen. Der Klimawandel verstärkt die Wirkung der Urbanisierung auf die Umwelt und erhöht die Notwendigkeit resiliente Infrastruktursysteme bereitzustellen sowie Strategien zur THG-Reduktion insbesondere in der Energieversorgung, Gebäudetechnik und Mobilität zu entwickeln und die Lebensqualität der Menschen sicherzustellen. Als Querschnitsaufgabe erweitert der Klimawandel das Aufgabenspektrum der Kommune über die klassischen Politikfelder Bildung, Wohnungsbau, Kriminalität und Gewalt sowie soziale Disparitäten. Die kommunale Ebene übernimmt damit im Verhältnis zum Gesamtstaat immer mehr Verantwortung. Hieraus resultiert die Forderung, globale gesellschaftliche Themen im Rahmen eines pragmatischen Lösungsvorgehens auf einer glokalen Ebene zu diskutieren. Diesem Verständnis nach sind „Lokalisierung und Globalisierung […] zwei verbundene Prozesse.“214 Demnach nimmt die politische Beteiligung in der Kommunalpolitik im Verhältnis zur nationalstaatlichen Ebene konkretere Formen an. Die Bürger identifizieren sich in hohem Maße mit dem Ort, in dem sie leben. Sie sind in direktem Maße von den Problemen ihrer Stadt betroffen.215 In Städten organisieren sich die Bedürfnisse der Bevölkerung. Deren Wirkungsmacht kam, mit Blick auf die Geschichte, in vielfältiger Weise zum Ausdruck – beispielsweise im Rahmen der Französischen Revolution, in der die Bevölkerung von Paris die treibende Kraft für Föderalismus. Tocquevilles Würdigung der kommunalen Selbstverwaltung als Teil der Civil Liberty, in: Politische Vierteljahresschrift, Jg. 55, Nr. 1, S. 94–117. 212 Vgl. Schmidt, Manfred G. (2004): Wörterbuch zur Politik, Stuttgart, 2. vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage, S. 364. 213 Vgl. UN-Habitat (2010): State of the World’s Cities 2010/2011. Bridging the Urban Divide, S. IX. 214 Berner, Erhard/Korff, Rüdiger (1995): Was macht Metropolen aus? Die städtische Grund-Unordnung zwischen Zivilisierung und Barbarei, in: Nissen, Sylke (Hrsg.): London – New York – Berlin, Probleme von Metropolen, Leipzig, S. 11. 215 Vgl. Barber, Benjamin R. (2013b): Breaking the Walls of the Nation-State through Interdependent Cities. How a Global Parliament of Cities Can Establish a Sustainable Democracy, Falling Walls Conference. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 52 die Abschaffung der Monarchie und die Einführung der ersten französischen Republik war sowie die Bedeutung der Städte für die Deutsche Revolution 1848/49. In ihnen formierte sich die Macht der bürgerlich-liberalen Opposition gegen den absolutistischen Obrigkeitsstaat, die als wichtigste Einheit des Vormärzes entscheidend für den Ausbruch der Revolution war.216 In diesen Zeiten rückt der Bürgermeister einer Stadt in den Blickpunkt des Geschehens. Er kann sich durch den Rückhalt der Bürger seiner Stadt „zum machtvollen Gegenspieler der Regierung“217 entwickeln. Dies ist ein möglicher Grund dafür, dass die Regierungen Frankreichs und Großbritanniens lange Zeit gezögert haben, der Einführung des Bürgermeisteramtes zuzustimmen und versuchten, die Kontrolle über diese Funktion auszuüben. Die Sorge dabei kann zugespitzt formuliert werden als „Befürchtung […], dass, wer die größte Stadt beherrscht, auch das Land beherrscht.“218 Gerade im Kontext der transnationalen Politik globaler Städte ist die Frage nach der Machtverteilung zwischen Bürgermeister und Staatsbzw. Regierungschef präsent. So versuchte Barber 2014 die Machtstellung von Städten und ihre Legitimationsbasis als Akteure der internationalen Politik u.a. dadurch zu forcieren, indem er die Frage aufwarf: „Is Boris more powerful than Cameron?“219 Zur Transformation von Territorialität und Souveränität als konstitutive Elemente des internationalen Systems Die wissenschaftliche Diskussion über globale Städte als internationale Akteure findet vor allem im Zusammenhang mit der Frage nach einem vermeintlichen Souveränitätsverlust der Nationalstaaten statt.220 Bereits Anfang der 1990er Jahre sind Studien zur Gewichtung staatlicher Souveränität zu dem Schluss gekommen, dass auch lokale Entscheidungsträger „are forced to respond to pressing problems as if they are part of a purely national agenda“221, da „[u]rban life is increasingly shaped by global structures.“222 Damals wurde der Begriff der Global City noch als „contradiction in terms“223 bezeichnet. Seit den 1990er Jahren mehren sich die Forscherstimmen, die eine Transformation des Nationalstaat-Modells hin zu einer Welt vorhersagen, in der 2.2. 216 Vgl. Hahn, Hans-Werner (1998): Stadt und Revolution, in: Neues Themenheft der „Informationen zur modernen Stadtgeschichte“, Difu-Berichte 2. 217 Nowak, Wolfgang (2006): Am Anfang war die Stadt. Ausgerechnet die wachsenden Megastädte bedeuten den Niedergang urbaner Kultur, in: Internationale Politik, Nr. 11, S. 7. 218 Ebd. 219 Barber, Benjamin R. (2014): Is Boris more powerful than Cameron? In: The Guardian vom 12. Mai 2014. 220 Mitunter wird auch das Entstehen transnationaler Städtenetzwerke als direktes Anzeichen dafür gewertet, dass Nationalstaaten an Souveränität verlieren. Vgl. Kern, Kristine (2001): Transnationale Städtenetzwerke in Europa, in: Schröter, Eckhard (Hrsg.): Empirische Policy- und Verwaltungsforschung. Lokale, nationale und internationale Perspektiven, Opladen, S. 95. 221 Walker, R. B. J./Mendlovitz, Saul H. (1990): Interrogating State Sovereignty, in: Ders. (Hrsg.): Redefining Political Community, Boulder und London, S. 9. 222 Ebd. 223 Ebd. 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 53 sich Zivilisationen konfrontativ gegenüberstehen.224 Die Frage, ob sich das Staaten- System auflöst, ist jedoch schon viel länger ein zentrales Thema der IB. So hatte bereits 1977 der Begründer der Englischen Schule, Hedley Bull, in seinem Werk The Decline of the States System angemerkt, dass „[i]t is often argued today that the states system is in decline“225 und argumentiert, dass „the state system […] might cease to be an international society.“226 Der Nationalstaat besteht jedoch trotz aller Zukunftsvisionen weiter, befindet sich aber angesichts der Krisen und Herausforderungen des frühen 21. Jahrhunderts von innerer und äußerer Sicherheitsbedrohungen mehr denn je in einem identitätsbildenden Prozess. Der Souveränitätsanspruch der Staaten fußt vor allem auf dem Territorialprinzip. Im Zeitalter der Globalisierung wird dieses allerdings verbreitet nicht mehr als entscheidendes Ordnungsprinzip angesehen.227 Prozesse der Entgrenzung der Politik228 (Deterritorialisierung) und Entstaatlichung229 (Denationalisierung) kennzeichnen die Wissenschaftsdiskussionen.230 Durch die Bewegungsfreiheit von Kapital, Waren, Dienstleistungen und Personen entstehen neuartige transnationale Verbindungen. In der sozialwissenschaftlichen Forschung können zwei unterschiedliche Analyseansätze der Formierung neuer kapitalistischer Räume, der Globalisierungsprozesse und deren Auswirkungen auf Funktion und Rolle des Nationalstaates festgemacht werden. Zum einen der globale, territorialistische Ansatz, zu dem unter anderem die Weltsystemtheorie von Immanuel Wallerstein231, das Verständnis der wechselseitigen Abhängigkeit der lokalen und globalen Ebene im Globalisierungsprozess von Roland Robertson232 sowie das neorealistische Weltverständnis 224 Siehe weiterführend: Fukuyama, Francis (1989): The End of History? In: The National Interest, No. 16, S. 3–18 und Huntington, Samuel P. (1993): The Clash of Civilizations? In: Foreign Affairs, Volume 72, No. 3, S. 22–49. 225 Bull, Hedley (2012): The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Hampshire und New York, 4. Auflage, S. 248. 226 Ebd. 227 Vgl. Brühl, Tanja (2003): Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen. Ein Erklärungsmodell auf der Basis der situationsspezifischen Ressourcennachfrage, Frankfurt und New York, S. 23. 228 Vgl. Brühl, Tanja (2003): Nichtregierungsorganisationen als Akteure internationaler Umweltverhandlungen. Ein Erklärungsmodell auf der Basis der situationsspezifischen Ressourcennachfrage, Frankfurt und New York, S. 25 sowie Schorb, Holger (2001): Globalisierung − Entgrenzung von Politik? Politische Anpassung an ökonomische Globalisierung, Stuttgart und Voigt, Rüdiger (2005): Weltordnungspolitik, Wiesbaden, S. 44. 229 Vgl. Fröhlich, Manuel (2010): Politische Philosophie, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank/Wilhelm, Andreas (Hrsg.): Handbuch der Internationalen Politik, Wiesbaden, S. 21. 230 Vgl. Walker, R. B. J./Mendlovitz, Saul H. (1990): Interrogating State Sovereignty, in: Ders. (Hrsg.): Redefining Political Community, Boulder und London, S. 1. 231 Vgl. Nölke, Andreas (2010): Weltsystemtheorie, in: Schieder, Siegfried/Spindler, Manuela (Hrsg.): Theorien der Internationalen Beziehungen, 3. überarbeitete Auflage, Opladen und Farmington Hills, S. 343–370. 232 Vgl. Robertson, Roland (1992): Globality, Global Culture, and Images of World Order, in: Haferkamp, Hans/Smelser Neil J. (Hrsg.): Social Change and Modernity, Berkeley, S. 395–411. Robertson zählt zudem zu den ersten Forschern, die den Begriff der Glokalisierung zur Beschreibung des Verhältnisses von Globalisierung und Lokalisierung benutzt haben. Für weiterführende Informationen siehe: Robertson, Roland (1998): Glokalisierung. Homogenität und Heterogenität in Raum und Zeit, in: Beck, Ulrich (Hrsg.): Perspektiven der Weltgesellschaft, Frankfurt am Main, S. 192–220. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 54 zu zählen sind. Die genannten Forschungsrichtungen eint die Betrachtung des internationalen Systems als holistische Einheit, innerhalb derer der Nationalstaat die zentrale und wichtigste Stellung einnimmt.233 Dem Aspekt der Territorialität wird in der global-territorialistischen Denkweise eine fortwährende Relevanz beigemessen. Die Analyse territorialer (Re-)Organisation erfolgt unter Fokussierung der nationalen und globalen Ebene. Subnationale Dimensionen der politischen Interaktion werden hierbei vernachlässigt. Den zweiten Analysestrang, der sich in den vergangenen Jahren herauskristallisiert hat, bilden die Deterritorialisierungstheorien. Als bedeutende Vertreter dieses Forschungsansatzes gelten Castells mit seinem Begriff der Netzwerkgesellschaft und seinem Konzept des Space of Flows234 sowie John Gerard Ruggies Verständnis von der Postmoderne235. Die Grundlage der Deterritorialisierungsansätze bildet die Annahme, dass territoriale Formen der ökonomischen und politischen Organisation bereits in großem Maße überwunden sind. Die Einseitigkeit der Globalisierungstheorien verringert jedoch ihre Fähigkeit, adäquat Aufschluss darüber zu geben, in welcher Form die „Territorialität von Stadtregionen, national-staatliche Institutionen und sozio-politische Identitäten gegenwärtig neu definiert und dimensioniert werden.“236 Für die Transnationalisierung der Politik ursprünglich lokalzentriert wirkender Akteure wie Unternehmen, NGOs und Stadtverwaltungen sind die Auswirkungen des Neoliberalismus sowie der technologische Fortschritt besonders bedeutend. Insbesondere in den 1980er Jahren setzten eine verstärkte Liberalisierung des Welthandels und die Deregulierung der nationalen Finanzmärkte ein. Dies bewirkte die Entwicklung eines neuartigen globalen ökonomischen Systems, dessen Hauptantriebskräfte MNEs darstellen. In Folge der Internationalisierung von Kapital und Handel kam es im darauffolgenden Jahrzehnt zur Entwicklung und Ausdehnung einer transnationalen, kapitalistischen Ökonomie, die nach neuartigen territorialen Räumen verlangte. Es bedurfte eines Standortes innerhalb dessen sich das neue ökonomische System manifestieren und von dort aus weiterentwickeln konnte. Als derartige Knotenpunkte der Weltwirtschaft haben sich die Global Cities herausgebildet. Sassen sieht im „Machtverlust auf der nationalen Ebene […] neue Formen der Macht und der Politik auf der subnationalen Ebene“237 entstehen. Insofern das Nationale als Hülle des Sozialen und der Politik geöffnet wird, kann eine neuartige politische Geo- 233 Vgl. Keil, Roger/Brenner, Neil (2003): Globalisierung, Stadt und Politik, in: Scharenberg, Albert/ Schmidtke, Oliver (Hrsg.): Das Ende der Politik? Globalisierung und der Strukturwandel des Politischen, Münster, S. 254–276. 234 Die informationelle Stadt nimmt ihre Stellung innerhalb des Space of Flows ein, der aus Informations-, Kapital- und Machtströmen besteht. Vgl. Castells Manuel (1994): Space of Flows − Raum der Ströme. Eine Theorie des Raums in der Informationsgesellschaft, in: Noller, Peter et al. (Hrsg.): Stadt-Welt, Frankfurt am Main und New York, S. 120–134 sowie Vgl. Castells, Manuel (2003): Das Informationszeitalter. Band 1: Der Aufstieg der Netzwerkgesellschaft, Opladen, Durchgesehener Nachdruck der 1. Auflage. 235 Vgl. Ruggie, John G. (1993): Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations, in: International Organization, Volume 47, No. 1, S. 139–174. 236 Keil, Roger/Brenner, Neil (2003): Globalisierung, Stadt und Politik, in: GaWC Research Bulletin 106. 237 Sassen, Saskia (2001): Global City: Einführung in ein Konzept und seine Geschichte, in: Peripherie, Nr. 81–82, S. 22f. 2. Konzeption der abhängigen Variable: transnationale Politik einer Global City 55 graphie entstehen, die subnationale Räume über Grenzen hinweg verbindet. Städte spielen in dieser neuen Geographie eine führende Rolle.238 Die in diesem Zusammenhang aufgezeigten Szenarien reichen bis zur Vision, dass die 30 mächtigsten Stadtregionen (city regions)239 als eng untereinander vernetzte Globalisierungspole bis zum Jahr 2025 die G7 als globalpolitisches Steuerungsgremium abgelöst haben werden.240 In unmittelbarem Zusammenhang mit der Qualität des Ordnungsmerkmals Territorialität steht der Souveränitätsgrad der Nationalstaaten in diffundierenden Strukturen. Nicht nur die externe Souveränität des Staates, d.h. das Beziehungsverhältnis der Staaten innerhalb des anarchischen internationalen Systems, sondern vor allem die interne staatliche Souveränität unterliegt Transformationsprozessen. Letzteres bedeutet einen graduellen Verlust der Steuerungs- und Handlungsdominanz von Nationalregierungen gegenüber ihren Gesellschaften. Komplexe Politikprobleme erfordern die Zusammenarbeit mit Wirtschaftsexperten und internationalen politischen Akteure, wodurch die Politikgestaltung der Nationalregierungen verstärkt externen Einflüssen ausgesetzt ist. Hinzukommt die internationale Dimension vieler Politikfelder wie die Auswirkungen von Migrationsbewegungen auf die Sozialsysteme und die Konsequenzen für Klima und Umwelt durch global verursachte Schadstoffe. Dies bedeutet aber keineswegs zwangsläufig den viel beschworenen Niedergang des Nationalstaates wie Barber schlussfolgert.241 Vielmehr scheint eine fortschreitende Ausdifferenzie- 238 Vgl. Sassen, Saskia (2001): Global City: Einführung in ein Konzept und seine Geschichte, in: Peripherie, Nr. 81–82, S. 22f. 239 Als globale Stadtregion kann „any metropolitan area or any contiguous set of metropolitan areas together with a surrounding hinterland of variable extent – itself a locus of scattered urban settlements – whose internal economic and political affairs are bound up in intricate ways in intensifying and farflung extra-national relationships“ bezeichnet werden. Das Zitat ist zu finden unter: Vgl. Scott, Allen J. (2000): Global City-Regions and the New World System, in: Yusuf, Shahid/Weiping, Wu/Evenett, Simon (Hrsg.): Local Dynamics in an Era of Globalization. 21st Century Catalysts for Development, Oxford, S. 84. Der Begriff wird in der Forschung bislang weiterstgehend synonym zur Stadt verwendet. So wird beispielsweise Sâo Paulo als Brasiliens wichtigste Stadtregion bezeichnet. Vgl. Hoffmann, Stefan (2002): Kontaktzonen der globalisierten Welt. Eine Definition von Globalen Stadtregionen, in: Die neue Welt der Städte. Metropolen in Zeiten der Globalisierung, Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, Heft 48, Berlin, S. 16ff. sowie Böhning, Björn (2003): Fallbeispiel Sâo Paulo, in: Raiser, Simon/Volkmann, Krister (Hrsg.): Die neue Welt der Städte. Metropolen in Zeiten der Globalisierung, Arbeitspapiere des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, Heft 48, Berlin, S. 52. Zwar wäre es sprachlich wohl angemessener London als Stadtregion zu bezeichnen, denn London selbst zählt nicht zu den cities, deren city status von der Queen verliehen wurde. London bzw. Greater London gilt als conurbation (Ballungsraum). Vgl. Bibby, Peter (2013): Urban and Rural Area Definitions for Policy Purposes in England and Wales: Methodology (v 1.0), S. 17. Der Begriff conurbation wurde 1915 von Geddes geprägt und steht bis heute für ein Gebiet, dass „encompasses a number of cities […] but also includes peripheral zones such as suburban districts, towns and villages.“ Das Zitat ist zu finden unter UK Cities (c): Conurbations and Metropolises. Die vorliegende Arbeit sieht allerdings aufgrund der bestehenden definitorischen Ungenauigkeit in der Wissenschaft von der Verwendung dieser Begrifflichkeit ab; schließt sich aber grundsätzlich der gängigen Praxis an, Stadtregion und Stadt im Kontext der Global City-Forschung synonym zu verwenden. 240 Vgl. Petrella, Riccardo (1995): A Global Agoa vs. Gated City Regions, in: New Perspectives Quarterly, Volume 12, No. 1, S. 21. 241 Vgl. Barber, Benjamin R. (2013a): If Mayors Ruled the World – Dysfunctional Nations, Rising Cities New Haven und London, S. 74 ff. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 56 rung des internationalen Systems und Ergänzung klassischer Formen zwischenstaatlicher Beziehungen um weitere Akteure wahrscheinlich. Zwischenfazit: Global City − ein subnationaler Akteur auf dem Weg zum Global Player Aus wissenschaftlicher Sicht wirft die verbreitete Einordnung von Global Cities als nichtstaatliche Akteure Unklarheiten auf. Besonders der Autonomieanspruch ist es, der eine Klassifizierung von Städten als nichtstaatliche Akteure äußerst problematisch macht. Zudem wird in der vorliegenden Analyse nicht primär untersucht, inwiefern Global Cities Einfluss auf das außenpolitische Verhalten von Staaten ausüben, sondern inwiefern sie am Staat vorbei, in die internationale Politik-Ebene hinein, agieren können. Denn genau dieses Phänomen ist vor allem im Bereich der internationalen Klimapolitik zu beobachten, dass Global Cities versuchen, selbst eine Quasi-Außenpolitik zu betreiben. Die Global City wird damit auch nicht in erster Linie als interner Akteur des Nationalstaates analysiert, der Einflussnahme auf die Außenpolitik der Zentralregierung auszuüben versucht,242 sondern als Akteur, der bestrebt ist, extern, d.h. jenseits der nationalen Grenzen, direkt Einfluss auf Staaten, internationale Organisationen und Regime243 zu nehmen.244 Als subnationale Akteure sind sie Teil eines Nationalstaates. Dies bedeutet nicht, dass Global Cities als „smaller states“245 konzipiert werden, sondern dass ihre Politik durch nationale Gesetze determiniert wird. Da noch zu klären sein wird, inwiefern die lokalpolitischen Entscheidungsträger einer Global City über Handlungsfreiheit verfügen, die ein autonomes, transnationales Engagement ermöglicht, wird es an dieser Stelle als verfrüht und analytisch irreführend erachtet, würde die Analyse von Beginn an von einer städtischen Außenpolitik ausgehen. Durch die Abgrenzung als transnationale Politik wird außerdem an den gegenwärtigen Forschungsstand angeknüpft, der danach fragt, ob und inwiefern Global Cities auf dem Weg zu einer eigenen Außenpolitik sind. 3. 242 Diese Thematik könnte anhand des Modells der außenpolitischen Einflussnahme interner Akteure erfasst werden, das in der Wissenschaft in engem Zusammenhang mit Lobbyismus verwendet wird. Vgl. Brock, Lothar (1993): Internationale Beziehungen/Politik, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik, S. 255. 243 Als Regime werden Prinzipien, Normen und Regeln innerhalb eines bestimmten Politikbereichs bezeichnet. Im Rahmen von Global Governance sind Regime politikfeldspezifische, intergouvernementale Regelungen. 244 Unter externen Akteuren der außenpolitischen Einflussnahme werden in der Forschung gemeinhin internationale Nichtregierungsorganisationen wie Amnesty International verstanden, die Einfluss auf die Außenpolitik eines Staates im Kontext eines politischen Problemthemas nehmen möchten, unabhängig davon ob es das Land ist, in dem die Organisation ihre Sitz hat. Siehe beispielsweise: Schmitz, Manuel (2010): Weltpolitik transnational. Die internationale Zivilgesellschaft und die australische und amerikanische Osttimorpolitik, Baden-Baden (Dissertation), S. 36. 245 Segbers, Klaus (2007): The Making of Global City Regions: Johannesburg, Mumbai/Bombay, Sâo Paulo, and Shanghai, Baltimore, S. 9. 3. Zwischenfazit: Global City − ein subnationaler Akteur auf dem Weg zum Global Player 57 Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas Licht im toten Winkel: Theorien der Internationalen Beziehungen als Analyseinstrumente der Global City We cannot solve a problem from the same consciousness that created it. You have to learn to think anew.246 Albert Einstein, o. J. Die hohe realpolitische Bedeutung von globalen Städten steht in deutlichem Widerspruch zu ihrer geringfügigen Behandlung in IB-theoretischen Analysen. Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte des Fachbereichs der IB ist das Warum hierfür schnell erklärt. Die Disziplin entwickelte sich im Zuge der Entfaltung des Nationalstaates im 19. und 20. Jahrhundert, der bis heute die primäre Untersuchungseinheit der Theorien der IB darstellt. Die IB befassen sich traditionell mit Staaten als Kernsubjekten des internationalen Systems. Hinzukommen zwischenstaatliche Organisationen wie die UN, die durch völkerrechtliche Verträge begründet wurden. Bereits die Einordnung supranationaler Organisationen aber, beispielsweise das Institutionengefüge der EU, in eine dieser beiden Kategorien fällt schwer. Sind die federführenden Akteure andersartiger Kooperationsformen auch noch substaatlicher Natur, geraten die klassischen Theorien der IB schnell an ihre Grenzen. Theorien reflektieren einen Zeitgeist, ihre Entwicklung erfolgt kontextgebunden. Doch Theorie ist kein Selbstzweck, sondern dient als Instrument zur Erfassung der Realität. Zunehmende Weltkomplexität erfordert komplexere Erfassungswinkel. Auf politische und ökonomische Veränderungen einzugehen ist Grundvoraussetzung, will sich die Internationale Beziehungstheorie auch weiterhin erfolgreich an diesen Maßstäben messen lassen. Die vorliegende Arbeit plädiert daher dafür, in einen Theoriendialog zum Zweck des bestmöglichen Erkenntnisgewinns zu treten. Die Leistungsfähigkeit von Theorien besteht darin, wichtige Faktoren offenzulegen, zu strukturieren und einen Kausalzusammenhang herzustellen. Theorien der IB blicken dabei auf die Struktur des internationalen Systems, dessen zentrale Akteure und deren Handlungsmotive. Vor diesem Hintergrund lässt eine theoriegeleitete Analyse des transnationalen Handelns von Global Cities einen hohen Erkenntnisgewinn erwarten bezüglich folgender Aspekte: Gründe für den Wandel lokaler Politik, Handlungsintention der städtischen Entscheidungsträger, Strategien, derer sie sich bedienen sowie Strukturen innerhalb derer sie handeln. Hinsichtlich ihrer Reichweite und ihres Untersuchungsgegenstandes unterscheiden sich die Theorien der IB. Ihre Spannbreite reicht mittlerweile weit über die drei 4. 4.1. 246 Einstein, Albert zit. n.: Banathy, Bela H. (1996): Designing Social Systems in a Changing World, New York, S. 288. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 58 einschlägigen Paradigma Liberalismus, Institutionalismus und Realismus hinaus.247 Neben den klassischen Theorien haben sich zudem zahlreiche Diskurse und Konzepte entwickelt, die verschiedene Komponenten aus IB-Theorien beinhalten oder sich explizit von diesen abgrenzen, selbst aber keine Theorien sind. Eine der prominentesten Diskurse ist die Global Governance-Forschung, die spätestens seit dem Bericht der Commission on Global Governance248 im Jahr 1995 an Fahrt aufgenommen hat. Sie fragt nach Veränderungen der Handlungsspielräume und Kompetenzen der Nationalstaaten im Zuge der Globalisierungsprozesse und Institutionalisierung weltumspannender Probleme. Auch über diese Konzepte kann eine gemeinsame Sprache über die Sichtweise der Welt und ihrer Bestandteile gewonnen werden. Die Theorien der IB lassen sich − vereinfacht gesprochen − in zwei Lager aufteilen. Während Theorien der internationalen Politik darauf abzielen, die Interaktionen zwischen Staaten auf systemischer Ebene zu erklären und sich dabei auf Verhaltenstheoreme beziehen, stehen im Zentrum von Außenpolitiktheorien verschiedenartige Interessen und Zielsetzungen einzelner Staaten. Da das Erkenntnisinteresse der vorliegenden Studie auf der Intention, Strategie und Struktur des transnationalen Verhaltens einer globalen Stadt liegt, hat sich die Erklärungsfindung auf die zweite Kategorie zu konzentrieren. Die vorherrschenden Paradigmen treffen hierzu spezifische Aussagen. Im Bild der liberalen Außenpolitikanalyse würde die Stadt in der internationalen Politik als ein zweckgebundener Agent gesellschaftlicher Interessen fungieren. Für die zentrale Fragestellung der Arbeit würden die Gründe für eine transnationale Ausgestaltung der Politik globaler Städte damit ausschließlich auf der innenpolitischen Ebene liegen. Die Frage, ob Städte überhaupt eine eigene Außenpolitik betreiben, die ansatzweise mit derer von Staaten vergleichbar sein kann, ist wissenschaftlich aber noch kaum untersucht und damit auch keineswegs abschließend beantwortet. Daher erscheint ein Paradigma, das die Gesellschaft zum zentralen Akteur in der internationalen Politik erhebt und damit eine autonome, internationale Akteursqualität einer Stadt voraussetzen würde, nicht geeignet. Zu klären gilt es gerade, inwiefern die Global City selbst ein eigenständiger Akteur der internationalen Politik ist. Dies bedeutet, dass dem Erkenntnisinteresse nur eine Denkrichtung dienlich ist, die Staaten als wichtigste Akteure der internationalen Politik auffasst und die internationale Machtverteilung 247 Gewiss ist die Einteilung der IB-Theorien anhand der großen Denkschulen nicht die einzig mögliche und in der Wissenschaft vorzufindende. Ihre Stärke liegt aber darin, dass sie die ontologischen Unterschiede, samt der daraus folgenden Konsequenzen für die Theorielegung, verdeutlichen. Einen anderen Weg durch das Dickicht der IB-Theorien schlagen Werke, die sich an Referenztheoretikern orientieren. Siehe beispielsweise: Spindler, Manuela/Schieder, Siegfried (Hrsg.) (2003): Theorien der Internationalen Beziehungen. Opladen. Anstelle des Institutionalismus wird häufig auch der Globalismus bzw. Postinternationalismus als dritte Großtheorie der IB klassifiziert. Den Institutionalismus außen vor lassend, finden auch Marxismus und Konstruktivismus Eingang in die Lehrbücher als einflussreiche Denkschulen. So beispielsweise bei: Snyder, Jack (2004): One World, Rival Theories, in: Foreign Policy, No. 145, S. 53–62. Siehe zudem: Siedschlag, Alexander (2001): Realistische Perspektiven internationaler Politik, Opladen, S. 25. 248 Commission on Global Governance (1995): Our Global Neighbourhood − The Report of the Commission on Global Governance, Oxford u.a. In deutscher Übersetzung ist der Bericht wie folgt erschienen: Stiftung für Entwicklung und Frieden (Hrsg.) 1995: Nachbarn in Einer Welt: Der Bericht der Kommission für Weltordnungspolitik, Bonn. 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 59 thematisiert, um hiervon ausgehend nach der Integration globaler Städte, in die von Staaten dominierte internationale Ordnung, fragen zu können. Dies erfüllt die Lehre des Realismus. Bis in die 1990er Jahre in der Theorielandschaft der IB vorherrschend, zeichnet sie internationale Politik als Kampf um Macht, um zu überleben. Gilt dem anthropologischen Realismus im Sinne Hans J. Morgenthaus der Machttrieb des Menschen als treibende Kraft, verschiebt der Neorealismus den Fokus der Analyse auf die Struktur des internationalen Systems, innerhalb dessen sich der Staat als funktionelle Einheit statuiert. Aufgrund der strukturellen Bedingungen des Systems verfolgen Staaten das Primärinteresse der Sicherheit im Sinne der Aufrechterhaltung autonomer Handlungsfähigkeit nach innen und nach außen sowie den Erhalt territorialer Integrität. Die Außenpolitik der nach Macht strebenden Nationalstaaten resultiert nach Waltz aus der Verteilung der Machtressourcen und der hiervon abgeleiteten Machtkonstellation innerhalb des internationalen Systems. Dieser von der Struktur der internationalen Systems direkt auf das Verhalten von Staaten schließende strukturelle Neorealismus spart die theoretische Betrachtung von Außenpolitik und Außenpolitikanalyse allerdings aus. Demzufolge ist er als Theorie der internationalen Politik nicht geeignet für die Analyse staatlicher Außenpolitik bzw. substaatlicher, transnationaler Politik. Die Existenz nichtstaatlicher Akteure erkennt Waltz durchaus an, diese werden aber nicht zum Thema wissenschaftlicher Untersuchungen gemacht, da sie nicht als bestimmende Variable für das Weltgeschehen und die Weltordnung ansehen werden: „States are not and never have been the only international actors. But then structures are defined not by all the actors that flourish within them but by the major ones. In defining a system’s structure, one choose one or some of the infinitely many objects comprising the system and defines its structure in terms of them.“249 Daneben bestehen europäische250 Ausprägungen des Neorealismus, die annehmen, dass das internationale System pluralistisch und dynamisch organisiert ist, innerhalb dessen eine Vielzahl von Akteuren interagiert. Damit werden die Staatszentriertheit der neorealistischen Denkströmung entschärft und weitere Unzulänglichkeiten des strukturellen Neorealismus wie innenpolitische und akteursbezogene Determinanten zu überbrücken versucht. Hierzu zählt die Münchner Schule des Neorealismus. Ihr Fundamentalbegriff ist der eines „differenziert definierten Entscheidungshandelns.“251 Zugunsten einer ausdifferenzierteren Charakterisierung der internationalen Politik erfolgt eine Abkehr von der Fokussierung Morgenthaus auf den Machtbegriff. Macht ist im Verständnis der Münchner Schule des Neorealismus ein vielge- 249 Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 93. 250 Die Kennzeichnung europäisch ist in Abgrenzung zum amerikanischen Waltz’schen Neorealismus zu sehen. Weitere europäische Vertreter sind: Buzan, Barry, Charles A. Jones und Richard Little (1993): The Logic of Anarchy. Neorealism to Structural Realism, New York sowie Link, Werner (2001): Die Neuordnung der Weltpolitik. Grundprobleme globaler Politik an der Schwelle zum 21. Jahrhundert, München, 3. Auflage und Siedschlag, Alexander (1997): Neorealismus, Neoliberalismus und postinternationale Politik: Beispiel internationale Sicherheit − Theoretische Bestandsaufnahme und Evaluation, Opladen. 251 Ebd., S. 17. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 60 staltiges und multikausal bedingtes Durchsetzungsvermögen zur Selbstverwirklichung. Das Akteursverhalten im politischen Bereich wird durch die Grundannahme der strukturellen Anarchie der internationalen Beziehungen bestimmt.252 Die Struktur des internationalen Systems setzt sich zusammen „aus einzelnen Staaten von unterschiedlicher Macht und Größenordnung sowie aus Staatengruppierungen und anderen (auch nichtstaatlichen) Aktionssystemen.“253 Somit ist „Neorealismus […] mehr [ist] als Waltz“254, wie Reinhard Meier-Walser auf den Punkt bringt. Neorealistisch bedeutet schlicht, dass sich „Forscherinnen und Forscher […] nicht vollständig mit der Tradition des ‚klassischen‘ Realismus (‚Political Realism‘) Hans Morgenthaus identifizieren.“255 Eine detaillierte Darlegungen der Übereinstimmungen mit und Abgrenzungen zu Morgenthau respektive zu anderen neorealistischen Ausprägungen muss von Fall zu Fall klar benannt werden.256 In den 1970er Jahren aus einer kritischen Auseinandersetzung mit dem Realismus heraus entstanden, entwickelte sich das institutionalistische Paradigma, das wie der Realismus den Fokus vom Individuum und der Gesellschaft auf den eigennutzorientierten, rationalen Akteur Staat verlagert. Zudem teilt es die dritte zentrale realistische Grundannahmen der Anarchie, unterscheidet sich jedoch grundlegend in der Schlussfolgerung.257 Institutionalisten legen den Fokus auf staatliche Kooperationsfähigkeit auf internationaler Ebene und messen internationalen Organisationen sowie 252 Vgl. Kindermann, Gottfried-Karl (1986b): Zum Selbstverständnis des neorealistischen Ansatzes − Einleitung zur dritten Auflage, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 16–19. Das Analyseschema des synoptischen Realismus’ ist die Konstellationsanalyse – ein doppelseitig, mehrstufiges Verfahren. Doppelseitig, da durch die Systematik der Konstellationsanalyse die einzelnen Aktionseinheiten der Konstellation zu ebenso wie die Gesamtstruktur untersucht werden. Die Mehrstufigkeit verkörpern sechs doppelpoligen Analysekategorien: System und Entscheidung (Systemcharakter, Führungszentren und Willensbildungsprozesse), Wahrnehmung und Wirklichkeit (Subjektivität der Entscheidungsträger), Interesse und Macht, Norm und Nutzen (ethische Prinzipien und Nutzenerwägungen), Struktur und Vernetzung (Sachzwänge wie transnationale Vernetzungen und wechselseitige Abhängigkeiten) sowie Kooperation und Konflikt. Die Konstellationsanalyse endet mit der Synopsis, einer Zusammenschau der herausgearbeiteten Ergebnisse im Hinblick auf die einzelnen Akteure und der Interaktivität der Aktionseinheiten. Siehe weiterführend: Kindermann, Gottfried-Karl (1986d): Zur Methodik der Internationalen Konstellationsanalyse, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 114f. Neben Morgenthau hatte insbesodnere die Lehre Arnold Bergstraessers Einfluss auf dessen Ausformung. Dieser hat besonders die Ambivalenzen politischen Handelns betont wie Ethik und Eigeninteresse sowie Wunsch und Wirklichkeit. Vgl. Bergstraesser, Arnold (1965): Weltpolitik als Wissenschaft. Geschichtliches Bewusstsein und politische Entscheidung, Köln und Opladen. 253 Ebd. 254 Meier-Walser, Reinhard C. (1994): Neorealismus ist mehr als Waltz. Der Synoptische Realismus des Münchner Ansatzes, in: ZIB 1, S. 115. 255 Ebd., S. 115f. 256 Zwar war 1979 die Geburtsstunde des Neorealismus, doch darf dieser nicht unreflektiert und undifferenziert mit der Theorie von Waltz gleichgesetzt werden. Um dieses begriffliche Spezifikum entsprechend zu würdigen und Fehlinterpretationen vorzubeugen, werden in dieser Arbeit der Waltz’sche Neorealismus als struktureller Neorealismus und der Kindermann’sche Neorealismus als synoptischer Neorealismus bezeichnet. 257 Die Denkschule des Institutionalismus vereint unter ihrem Dach den von Robert O. Keohane begründeten Neoliberalismus, der auch als neoliberaler Institutionalismus bezeichnet wird, die Inter- 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 61 Regimen eine mildernde Wirkung der konflikträchtigen internationaeln Ordnungsstruktur bei, da Staaten diese als nützliche Strategie zur Informationsgewinnung, Transaktionskostensenkung und Verhaltensvorhersage ansehen würden. Eine verrechtlichte, institutionalisierte und normenbasierte internationale Ordnung erachtet auch die Englische Schule für erreichbar. Neben dieser Gemeinsamkeit mit den Institutionalisten eint die Englische Schule mit den Realisten die Sichtweise von Staaten als zentrale, eigeninteressierte Akteure. Ist der anarchische Naturzustand überwunden, kann eine internationale Gesellschaft entstehen. Der methodologischpluralistische Ansatz der Englischen Schule bietet auch globalen Städten einen konzeptionellen Platz an, allerdings jenseits der internationalen Ordnungsstruktur auf einer Analyseebene, die Institutionalisierungsprozesse ins Auge fasst. In dieser Konzeption sind Veränderungen des Staatensystems Grundvoraussetzung für eine solche Gemeinschaft.258 Mit der Fokussierung zwischenstaatlicher Interaktion auf Basis willensbasierter Kooperationsbereitschaft besteht zwar ein Kriterium zur Bestimmung dieses Wandels, eine klare, analytische Trennlinie zwischen internationalem System und internationaler Gesellschaft liegt aber nicht vor. Die Offenlegung eines Kausalzusammenhangs von Ursache und Wirkung auf der internationalen und staatlichen Ebene, wie sie die vorliegende Studie anstrebt, ist auf diese Weise deutlich erschwert. Mit den Konstruktivisten gemein ist der Englischen Schule die Bedeutung von Werten für das Verhalten und die Interessen der Akteure. Alexander Wendt, der prominenteste Vertreter des Sozialkonstruktivismus, sieht die Englische Schule gar als „forerunner of contemporary constructivist theory.“259 Damit kann die Englische Schule im Schnittpunkt von Neorealismus, Institutionalismus und Sozialkonstruktivismus angesiedelt werden.260 Auch das konstruktivistische Forschungsprogramm bietet sich prinzipiell zur Untersuchung der internationalen soft power von Global Cities an. Herrschte zwischen Liberalismus, Realismus und Institutionalismus zwar Uneinigkeit hinsichtlich der Analyseebenen, so bestand Einigkeit über den rationalen Akteur, der bestrebt ist, exogen vorgegebene Interessen eigennützig und nutzenmaximierend durchzusetzen. Der Konstruktivismus brachte dieses Akteursbild des methodologischen Individualismus rationalistischer Ansätze ins Wanken. Dieser ist allerdings vielmehr als Metatheorie zu verstehen, denn als konsistent-thesenbasierte und methodologisch wie epistemologisch festgelegte, durchdringbare Theorie der IB. dependenz- und Regimeforschung sowie das Konzept der soft power. Vgl. Deutscher Bundestag (2016): Die politikwissenschaftliche Diskussion zur Frage der institutionellen Legitimität der NATO. Ein Blick in die Theorien der Internationalen Beziehungen, S. 9f. Siehe zu den unterschiedlichen Ausprägungen des Institutionalismus: Siedschlag, Alexander (1997): Neorealismus, Neoliberalismus und postinternationale Politik: Beispiel internationale Sicherheit − Theoretische Bestandsaufnahme und Evaluation, Opladen, S. 160ff. 258 Vgl. Gebhardt, Andrea (2008): Auf dem Weg in die selbsternannte Mündigkeit. Die Englische Schule zwischen Realismus, Neorealismus und Konstruktivismus, in: ZfP, Jg. 55, Heft 3, S. 280. 259 Wendt, Alexander (1999): Social Theory of International Politics, Cambridge, S. 31. 260 Auch die Soziologie hat in den 1960er und 1970er Jahren wichtige Erkenntnisse vor allem hinsichtlich der sozialen Konstruktion von Wirklichkeit gesammelt, auf denen der Konstruktivismus aufbaut. Siehe: Kneer, Georg (2009): Jenseits von Realismus und Antirealismus. Eine Verteidigung des Sozialkonstruktivismus gegenüber seinen postkonstruktivistischen Kritikern, in: Zeitschrift für Soziologie, Jg. 38, Heft 1, S. 6. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 62 Herzstück des konstruktivistischen Forschungsprogramms ist die Annahme, dass die Realität sowohl in ihrer Beschaffenheit (Ontologie) als auch in ihrer Erkenntnisgewinnung (Epistemologie) durch die Interaktion von Akteuren sozial konstruiert ist. Außenpolitisches Verhalten basiert demnach auf der Identität des Staates, die dadurch entsteht, dass Staaten zueinander in eine dynamische Beziehung treten. Die Gesamtheit der Werte und Normen aller Individuen eines Staates − oder, in einer engeren, staatskonstruktivistischen Perspektive261 der Regierungen − liegen dabei der Identität zugrunde. Beziehungen sind wandlungsfähig, Identitäten somit zeitlich ver- änderbar und damit auch die identitätsabhängige, endogene Interessenformulierung eines Staates.262 In eine ontologische Konzeption der internationalen Politik und des Staatensystems als inter-subjektives, sozial konstruiertes, veränderbares Konstrukt könnte auch die Global City integriert werden. Eine Ich mach mir die Welt so wie sie mir gefällt- oder Constructivism is what scientists make of it-Kritik263 am konstruktivistischen Forschungsprogramm würde die konzeptionelle Bedeutung immaterieller, unabhängiger Variablen wie Werte, Normen, Wahrnehmungen und Ideen völlig verkennen; die methodische Umsetzung von Wirklichkeit und Wissen als sozialer Konstruktion stellt jedoch ein forschungspraktisches Problem dar. Zweifelsohne kann aber der zu erwartende Ertrag eines analytischen Baukastens, der sowohl rationalistische als auch konstruktivistische Elemente enthält, in forschungspragmatischer Sichtweise als hoch angesehen werden. Die Annahme, dass soziale Determinanten einen Wandel im politischen Verhalten städtischer Entscheidungsträger bewirken, kann als Fundament dienen, die transnationale Dimension der Politik und Interessen einer Global City näher zu bestimmen. Die vorliegende Studie geht davon aus, dass Perzeptionsveränderungen politisches Handeln beeinflussen können. Während bestimmte Bürgermeister führender Global Cities wie London, New York und Tokio besonders engagiert auf internationaler Bühne auftreten, agieren andere Bürgermeister zurückhaltender. Hinsichtlich der Klimapolitik ist dies besonders interessant, da der Klimawandel eine allgegenwärtige Bedrohung für alle Städte darstellt, wenn auch abhängig von der geographischen Lage in unterschiedlicher Intensität. Strukturelle Veränderungen im internationalen System seit dem Ende des Kalten Krieges haben für alle Bürgermeister identische Voraussetzung für transnationales Engagement geschaffen. Diese unterschiedlichen Verhaltensweisen müssen daher in Faktoren begründet liegen, die klassische Analysemodelle vorkonstruktivistischer Zeiten nicht erfassen können. Die vorliegende Analyse verordnet diese in unterschiedlichen Wahrnehmungen, denen es nachzuspüren gilt. 261 Konstruktivistische Ansätze werden gemeinhin in den Staatskonstruktivismus und den Sozialkonstruktivismus untergliedert, dessen Linse nicht auf Staaten verengt ist, sondern soziale Kollektive in einem weiteren Verständnis untersucht, unter das beispielsweise auch zivilgesellschaftliche Akteure fallen. 262 Vgl. Friedrich, Christin/Költzow, Sarah/Tilly, Jan (2011): Der Konstruktivismus in den internationalen Beziehungen, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 33ff. 263 Dieser Ausdruck ist gewählt in Anlehung an Wendt, Alexander (1992): Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics, in: International Organization, Jg. 46, Heft 2, S. 391–425. 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 63 Konstruktivistische Zweige haben über den metatheoretischen Diskurs zwischen Rationalismus und Konstruktivismus hinaus die Theorieströmungen der IB großflächig und tiefgründig verändert.264 In der realistischen Denkschule findet dies Ausdruck im neoklassischen Realismus. Seine Vertreter sind bestrebt, den Zusammenhang zwischen systemischen Zwängen sowie machtpolitischen Verhältnissen auf internationaler Ebene und der Außenpolitikformulierung staatlicher Entscheidungsträger offenzulegen. Damit knüpfen sie an den Neorealismus von Waltz an und konstruieren die Ebene des internationalen Systems als analytischer Ausgangspunkt, diese übt aber keine direkte kausale Wirkung auf das außenpolitische Verhalten einzelner Staaten aus, sondern wird über subsystemische, innerstaatliche und subjektive Aspekte als intervenierende Variablen in konkretes Verhalten transmittiert. Geltung des realistischen Paradigmas für den Untersuchungsgegenstand Seit dem letzten Drittel des 20. Jahrhunderts ist eine deutliche Zunahme der Brisanz umwelt- und vor allem klimabezogener Problematiken für die Gesellschaft auszumachen. Mittlerweile ist es selbstverständlich, dass die entsprechenden Umweltminister und Unterhändler der Länder zwar wichtige Vorarbeit leisten, aber Staats- und Regierungschefs die Verhandlungen auf Klimakonferenzen letztlich entscheiden. Klimapolitik ist Chefsache geworden. Die Folgen des Klimawandels reichen so weit, dass die Ur-Interessen der Staaten − Sicherheit und Wohlfahrt − bedroht sind. Die Versorgungssicherheit mit Lebensmitteln und Energie sowie die Hoheit über das Staatsterritorium stehen auf dem Spiel. Damit tritt die Umwelt- und Klimapolitik ein Stück aus dem Bereich der low politics heraus und knüpft an die high politics der Nationalstaaten an. Dies ermöglicht die Betrachtung klimapolitischer Fragestellungen der internationalen Politik durch die Linse des Neorealismus. Wandlungsprozesse in der Beschaffenheit der internationalen Machtstrukturen seit dem Ende des Kalten Krieges sind handlungsauslösende Impulse für die transnationale Politik einer Global City. Diese offenlegen zu können, ist die besondere Stärke des neorealistischen Forschungsprogramms. Die Handlungsreaktion der Entscheidungsträger einer Global City auf Anreize hin, die von den strukturellen Machverhältnissen auf internationaler Ebene ausgehen, kann nur mit einem Blick durch ihre individuelle Linse und mit Blick auf ihre innenpolitische − im Kontext innerstaatlicher − Handlungsautonomie erklärt werden. Dies ermöglicht der neoklassische Realismus. Eine vorschnelle Gleichsetzung des Neorealismus mit dem strukturellen Neorealismus hat dazu geführt, dass besonders die jüngste Generation des realistischen 4.2. 264 Mehr zu Rational Choice und den Unterschieden zwischen Konstruktivismus und rationalistischen Analyseansätzen siehe beispielsweise: Risse, Thomas (2003): Konstruktivismus, Rationalismus und Theorien Internationaler Beziehungen − warum empirisch nichts so heiß gegessen wird, wie es theoretisch gekocht wurde, in: Hellmann, Gunther/Wolf, Klaus Dieter/Zürn, Michael (Hrsg.): Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, S. 99–132. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 64 Paradigmas, die neoklassischen Realisten265, häufig dem Vorwurf ausgesetzt ist, keine Neorealisten mehr zu sein, da sie subsystemische Faktoren in ihre Analyse einbeziehen und so die Wirkungsweise der systemischen Ebene vernachlässigen würden. Auch seine Vertreter erweitern wie der synoptische Neorealismus das monolithische Staats- und Außenpolitikverständnis. Ihre Methodik ist aber eine andere. In der Tradition des klassischen Realismus der 1950er und 1960er Jahre stehend gilt dem neoklassischen Realismus Macht als zentrale Kategorie, deren Erlangung und Erhalt jedoch nicht um deren Selbstwillens erfolgt.266 Um eine Erklärung für die handlungsleitenden Motive von Staaten zu finden, knüpfen neoklassischen Realisten daher an die zentrale Analyseebene von Waltz an: das internationale System, bestehend aus Struktur und interagierende Einheiten. Dadurch, dass im neoklassischen Realismus in Verfeinerung des strukturellen Neorealismus die Interaktion in den Fokus rückt, können sowohl Prozessvariablen wie Normen, Regeln und Institutionen als auch Strukturvariablen wie die Verteilung von Macht und capabilities in die Analyse integriert werden. Aus der Machtverteilung im internationalen System ergibt sich qua Transformation der systemischen in eine positionale Variable die unabhängige oder erklärende Variable der neorealistischen Außenpolitiktheorie: die relative Machtposition des Staates.267 Der neoklassische Realismus darf aber nicht als in sich kohärente Theorie missverstanden werden. Die Bezeichnung selbst ist in Zusammenschau der Arbeitsweisen und Prämissen verschiedener Experten entstanden. So rekrutiert Rose auf Thomas J. Christensen, Randall L. Schweller, Fareed Zakaria, William Curti Wohlforth sowie Michael E. Brown und resümiert, dass „[t]he works under review here collectively set out a fourth school, which I term neoclassical realism. It explicitly incorporates both external and internal variables, updating and systematizing certain insights drawn from classical realist thought. Its adherents argue that the scope and ambition is driven first and foremost by its place in the international system and specifically by its relative material power capabilities. This is why they are realist. They argue further, however, that the impact of such power capabilities on foreign policy is indirect and complex, because systemic pressures must be translated through intervening variables at the unit level. This is why they are neoclassical.“268 Zusammengefasst sind die Kernelemente der neoklassisch-realistischen Strömung die Bedeutung von Strukturzwängen und Anreizen der internationalen Umwelt sowie des Faktors Macht für außenpolitisches Verhalten, deren Wirkung durch intervenierende Variablen transmittiert wird: die Wahrnehmung der Entscheidungsträger und ihr Autonomiegrad im außenpolitischen Entscheidungsprozess, der innenpolitischen sowie 265 Namensgeber des neoklassischen Realismus ist Gideon Rose. Siehe: Rose, Gideon (1998): Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy, World Politics, Volume 51, S. 144–172. 266 Vgl. Wohlforth, William C. (2008): Realism, in: Reus-Smit, Christian/Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of International Relations, Oxford, S. 141. 267 Vgl. Kittel, Gabriele/Rittberger, Volker/Schimmelfennig, Frank (1995): Staatenmerkmale und Au- ßenpolitik: Untersuchungsdesign und Hypothesen, in: Rittberger, Volker (Hrsg.): Anpassung oder Austritt: Industriestaaten in der UNESCO-Krise. Ein Beitrag zur vergleichenden Außenpolitikforschung, Berlin, S. 53–82. 268 Rose, Gideon (1998): Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy, World Politics, Volume 51, S. 147 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 65 gesellschaftlichen Einflüssen unterliegt.269 In der internationalen Politik handelt nicht der Staat in seiner Gesamtheit, sondern die legitimen Vertreter des Staates. In einer realistischen Lesart ist dies in der Außenpolitik die außen- und sicherheitspolitische Exekutive, die aus dem Regierungschef sowie den zuständigen Ministern und Ministerialbeamten besteht. Der neoklassische Realismus erfasst diese als homogenen Akteur, d.h. die Interessen der Entscheidungsträger divergieren nicht.270 Dies bedeutet aber nicht, dass die Exekutive frei ist von Versuchen anderer innenpolitischer Akteure wie Politiker der übrigen Ressorts und gesellschaftliche Interessengruppen, Einfluss zu nehmen. Vielmehr unterliegt außenpolitisches Entscheidungshandeln der Notwendigkeit, innenpolitischen Konsens zu generieren. Damit nehmen die intervenierenden Variablen der Perzeption der internationalen Machtverteilung durch die au- ßenpolitischen Entscheidungsträger sowie ihre Autonomie im Entscheidungsprozess Einfluss auf die Außenpolitik.271 Analog hierzu wird die städtische Exekutive als handelnder Akteur der transnationalen Politik der Stadt konzipiert. Dies ist insofern von definitorischer Schwierigkeit und zugleich hoher Notwendigkeit, da die Stadt in ihrer originären Form eine administrative Einheit des Nationalstaats ist, die im engeren Sinn nicht zur auswärtigen Gewalt des Staates zählt. Gleichwohl hat die städtische Verwaltungseinheit eine Exekutive, die auch als Regierung bezeichnet wird. Es handeln nicht die Vertreter lokaler Institutionen wie Universitäten oder Unternehmen in der internationalen Politik oder gar die Global City als Aktionsaggregat, sondern ihre politische Exekutive.272 Als solche unterliegt auch diese der Einflussnahme exogener Faktoren und weiterer Interessensträger. Transnationale Politik einer Global City findet in einer internationalen Umwelt statt, deren Struktur die Rahmenbedingungen des Handelns vorgeben. Global Cities erlangen auf diese Weise eine spezifische Position innerhalb des von Staaten dominierten internationalen Systems. Diese bestimmt 269 Vgl. Brummer, Klaus/Oppermann, Kai (2014): Außenpolitikanalyse, München, S. 25ff. So hat beispielsweise Christensen zeitliche Verzögerungen zwischen stattgefundenen Veränderungen der internationalen Machtverhältnisse und des Erkennens dieser neuen Situation durch die politische Elite nachgewiesen. Macht wird in der Analyse Wohlforths dabei zu einer unwirklich anmutenden Größe, die durch die Entscheidungsträger stets unterschiedlich perzipiert wird. Ist eine Lage wahrgenommen, so bedarf politisches Handeln zudem aber einer gesellschaftlichen Legitimation, die eine adäquate Ressourcenmobilisierung erlaubt. Damit erwächst die autonome und geschlossene Handlungsfähigkeit der Regierung zu einer bedeutenden Größe heran, wie Zakaria herausarbeitete. Vgl. Christensen, Thomas J. (1996): Useful Adversaries: Grand Strategy, Domestic Mobilization, and Sino-American Conflict, 1947–1958, Princeton und Zakaria, Fareed (1999): From Wealth to Power: The Unusual Origins of Americas’s World Role, Princeton sowie Wolforth, William C. (1993): The Elusive Balance: Power and Perceptions During the Cold War, Ithaca und London. 270 Vgl. Zakaria, Fareed (1998): From Wealth to Power. The Unusual Origins of America’s World Role, Princeton, S. 9 271 Vgl. Brummer, Klaus/Oppermann, Kai (2014): Außenpolitikanalyse, München, S. 25. 272 Dies entspricht der Perspektive der foreign policy analysis. Vgl. hierzu beispielsweise: Salomon, Monica (2011): Paradiplomacy in the Developing World: The Case of Brazil, in: Amen, Mark/Toly, Noah J./McCarney, Patricia L./Segbers, Klaus (Hrsg.): Cities and Global Governance. New Sites for International Relations, Farnham und Burlington, S. 46 und Christopher, Alden/Aran, Amnon (2012): Foreign Policy Analysis: New Approaches, Abingdon sowie Walker, Stephen G./Malici, Akan/Schafer, Mark (Hrsg.) (2011): Rethinking Foreign Policy Analysis: State, Leaders, and the Microfoundations of Behavioral International Relations, New York und London. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 66 ihren Handlungsspielraum. Dabei werden globale Städte keineswegs als gleichwertige Einheiten (units) konstruiert, sondern sind als subunits stets im Zusammenhang innerstaatlicher Kontextfaktoren und innenpolitischer Prozesse sowie subjektiver Faktoren (intervenierende Variablen) zu analysieren, die der Blick in die Black Box freigibt. Die Global City gleicht mehr einer zweiten, verschachtelten Ebene innerhalb des Nationalstaates, vergleichbar mit der einer tiefer liegenden Schicht einer Matroschka- Puppe. Wie die städtischen Entscheidungsträger auf die Machtverhältnisse auf internationaler Ebene reagieren, hängt von intervenierenden Variablen auf substaatlicher Ebene ab, die im Kontext der subsystemischen Ebene zu verorten sind. Auf diese Weise entfaltet die internationale Umwelt eine primäre Wirkung auf das Verhalten der subnationalen Entscheidungsträger, die aber indirekt kausal wirkt, da Prozesse auf der individuellen Ebene sowie der subunit-Ebene zwar mit sekundärer Gewichtung, aber direkt kausal, Einfluss nehmen. Daher wird die Forschungsströmung des neoklassischen Realismus als besonders gewinnbringend für die Analyse der primären Erklärungsfaktoren des transnationalen Verhaltens einer Global City angesehen. Um analytisch von der subsystemischen, d.h. der nationalstaatlichen Ebene auf die substaatliche Ebene der Global City zu gelangen, ist es nötig, die Akteure des internationalen Systems dergestalt begrifflich zu bestimmen, dass globale Städte als Untersuchungseinheiten in das Blickfeld einer ursprünglich staatenzentrierten Brille gelangen können. Die Bestimmung des Begriffs des Akteurs ist einer der Knackpunkte in der IB-Forschung zu Global Cities. Bisherige Analyse haben dieses u.a. als „elements“273, „instantiations of certain sets of historical process-complexes“274 und in einer konstruktivistischen Sichtweise als „socially situated collective actor[s]“275 bezeichnet. Damit begegnen sie der Herausforderung, Städte nicht als gleichwertige Einheiten neben die Staaten zu stellen, da sie in ihrem Handlungsspielraum Einschränkungen unterliegen, die der nationalstaatliche Rahmen setzt. Paul Peterson hat bereits 1981 in seiner Kritik u.a. an der Community Power-Forschung sowie der Vergleichenden Politikforschung und der Föderalismusforschung treffend formuliert, dass „local politics is not like national politics“276 und Städte eben keine „miniature republics“277 sind. Die Logik staatlicher bzw. internationaler Politik kann nicht unreflektiert auf eine subnationale Entität übertragen werden. Daher gilt es, den inner- 273 Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 2. 274 Curtis, Simon (2008): Global Cities and the Transformation of the International System, Ann Arbor (Dissertation), S. 213. 275 Ljungkvist, Kristin (2014a): The Global City 2.0. An International Political Actor Beyond Economism? Uppsala (Dissertation), S. 294. 276 Peterson, Paul E. (1981): City Limits, Chicago und London, S. 3. 277 Ebd., S. 4. Die Community Power-Forschung ist in den 1950er Jahren als soziologische und politologische Strömung entstanden. Gegenstand der Kontroverse zwischen Elitisten (Soziologie) und Pluralisten (Politikwissenschaft) ist die Frage der Elitenbestimmung und Machtverteilung in Gemeinwesen bzw. Städten. Vgl. Barbehön, Marlon (2013): Kommunale politische Eliten und die Eigenlogik der Städte – Zur machtkonstitutiven Wirkung des Diskurses, in: Harm, Katrin/Aderhold, Jens (Hrsg.): Die subjektive Seite der Stadt: Neue Herausforderungen und die Bedeutung von Eliten im lokalen Bereich, Wiesbaden, S. 278 und Köser, Helmut (1984): Community Power-Forschung (CPF), in: Voigt, Rüdiger (Hrsg.): Handwörterbuch zur Kommunalpolitik, Wiesbaden, S. 91–93 so- 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 67 staatlichen Kontextfaktoren des vorherrschenden politischen Systems für das transnationale Handeln einer Global City einen großen Raum in der Studie einzuräumen. Ihre Wirkung auf die konkrete Ausgestaltung der transnationalen Politik der Entscheidungsträger entfalten sie durch ihre Einflussnahme auf den Autonomiegrad der städtischen Politik-Elite im Entscheidungsprozess. Durch die Analyse dieser intervenierenden Variable kann der Tatsache, dass „[c]ity politics is limited politics“278 in besonderer Weise Rechnung getragen werden. Eine adäquate begriffliche Erfassung der Global City als Akteur der IB kann die staatszentrierte Sichtweise des neoklassischen Realismus hingegen nicht leisten. Die Interaktion zweier oder mehrerer souveräner Staaten im Zuge ihrer Außenpolitik bildet den Kern der internationalen Politik. Diese vollzieht sich folglich innerhalb des Aktionsraums, der zwischen den Territorien von Staaten liegt, d.h. inter-nationes. Es wäre jedoch falsch aus dem etymologischen Ursprung zu schlussfolgern, dass es neben den souveränen Nationalstaaten keine weiteren Akteure im internationalen System gibt. Vielmehr kann die gegenwärtige Weltordnung auch durch die neorealistische Linse als multizentrische Landschaft mit globalen Problemlagen charakterisiert werden, aufgrund derer Staaten aufgefordert sind, ihr macht- und interessengeleitetes Instrumentarium durch netzwerkartige Koordinationsmaßnahmen zu ergänzen. So stellt die internationale Politik im Verständnis des synoptischen Neoralismus „ein vielschichtiges und polyzentrisch strukturiertes Interaktionssystem ohne zentrale Lenkungsinstanz“279 dar, dessen Struktur sich zusammensetzt „aus einzelnen Staaten von unterschiedlicher Macht und Größenordnung sowie aus Staatengruppierungen und anderen (auch nichtstaatlichen) Aktionssystemen.“280 Der Begriff der Aktionseinheit der Internationalen Politik umfasst dabei „Staaten, Zusammenschlüsse von Staaten sowie transnationale und subnationale Akteure, die die Interaktionsprozesse innerhalb des internationalen Systems beeinflussen können.“281 Ihre Dynamik ergibt sich primär aus außenpolitisch handelnden Staaten, die im Raum der internationalen Politik miteinander interagieren.282 Außenpolitik wird hierbei definiert als „situationsbedingtes, interessenbezogenes und lernfähiges Entscheidungshandeln der Führungskräfte und Vollzugsorgane einzelner Staaten und sonstiger Aktionssysteme der Internationalen Politik mit der Funktion, die Beziehungen ihres jeweiligen Staates (oder sonstigen Systems) zu anderen Staaten und Aktionssystemen der internationalen Politik bei bestmöglicher Wahrung und Durchsetzung der von der eigenen Syswie weiterführend: Clegg, Stewart R. (1998): Frameworks of Power, London u.a., S. 8ff. sowie Harding, Alan (2009): The History of Community Power, in: Davies, Jonathan S./Imbroscio, David L. (Hrsg.): Theories of Urban Politics, London u.a., 2. Auflage, S. 27–39. 278 Peterson, Paul E. (1981): City Limits, Chicago und London, S. 4. 279 Kindermann, Gottfried-Karl (1986a): Internationale Politik in Theorie, Analyse und Praxis, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 75. 280 Ebd. 281 Meier-Walser, Reinhard C. (2004): Die wissenschaftliche Untersuchung Internationaler Politik. Struktureller Neorealismus, die „Münchner Schule“ und das Verfahren der „Internationalen Konstellationsanalyse“, in: Aktuelle Analysen, Nr. 35, München, S. 15. 282 Kindermann, Gottfried-Karl (1986a): Internationale Politik in Theorie, Analyse und Praxis, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 75. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 68 temführung definierten Interessen zu regeln.“283 Entscheidend für die konzeptionelle Subsumierung einer Global City unter den Terminus der Aktionseinheit der internationalen Politik ist dabei ihre Fähigkeit, als subnationaler Akteur „die Interaktionsprozesse innerhalb des internationalen Systems beeinflussen“284 zu können. Seit Mitte der 2000er Jahre demonstrieren Global Cities diese Akteursqualität im Bereich der internationalen Klimaarchitektur zunehmend. Hatten sich bis dato Städteverbände und Städtenetzwerke bemüht, Einfluss auf die Politik von Staaten und internationalen Organisationen zu nehmen, gingen Bürgermeister nun zusehends dazu über, ihre eigene transnationale Politik zu betreiben. Sie setzten ihren Städten eigene Klimaziele, bauten Netzwerke mit institutionellen Strukturen auf und suchten in internationalen Organisationen, Stiftungen und multinationalen Unternehmen neue Kooperationspartner, um die notwendigen finanziellen Mittel und das entsprechende Know-how zur Bewältigung des Klimawandels sicherzustellen. Die polyzentrische Struktur des internationalen Systems bot ihnen den nötigen Raum dazu. Dies hat Auswirkungen auf die Aktivitäten innerhalb der internationalen Klimapolitik. Städte nutzen bereits internationales Recht strategisch, um ihre Politik und Stellung innerhalb ihres Staates und der internationalen Politik zu stärken. Dabei begründen TMCNs Kooperationen mit anerkannten Völkerrechtssubjekten. So erarbeiten die C40 und die Weltbank beispielsweise gemeinsam Rahmenbedingungen für die Messung von THGs, die dann wiederum ausschlaggebend dafür sind, welche Investitionen im Rahmen des milliardenschweren Climate Investment Funds der Weltbank getätigt werden. Auf diese Weise wirken Global Cities an der völkerrechtlichen Ausgestaltung der internationalen Klimaarchitektur mit. In der sprachlichen Darstellung ihres Wirkens orientieren sich TMCNs zudem häufig an der europäischen Gesetzgebung sowie völkerrechtlichen Verträgen. So sprechen die Vertragsstädte des Konvents der Bürgermeister davon, ihre Zielvereinbarungen auf lokaler Ebene zu ratifizieren. Damit nutzen sie in begrifflicher wie prozessualer Hinsicht Elemente der völkerrechtlichen Rechtssetzung und verlassen den informellen Bereich, indem sie ihren Handlungen eine formelle Grundlage verleihen. Ferner entwickeln die UN und die Weltbank eigene Stadtentwicklungskonzepte, mit denen sie Städte unmittelbar ansprechen und somit eine direkte 283 Kindermann, Gottfried-Karl (1986b): Zum Selbstverständnis des neorealistischen Ansatzes − Einleitung zur dritten Auflage, in: Ders. (Hrsg.): Grundelemente der Weltpolitik. München und Zürich, 3. erweiterte Neuauflage, S. 17. Diese Definition entspricht dem weiteren Begriffsverständnis von Außenpolitik, das auch die Aktivitäten von nichtstaatlichen Akteuren, die nationalstaatliche Grenze überschreiten, mit einbezieht. Im engeren Sinn meint Außenpolitik das Verhältnis zwischen Staaten. Vgl. hierzu Schubert, Klaus/Martina Klein (2011): Das Politiklexikon. Begriffe, Fakten, Zusammenhänge, Band 1174, Bonn, 5. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 29. Die vorliegende Studie spricht jedoch vor dem Hintergrund der dargelegten definitorischen Feinheiten, die bei der Bestimmung der Akteursqualität von Global Cities als politische Einheiten der internationalen Politik zu beachten sind, weiterhin transnationaler Politik. 284 Meier-Walser, Reinhard C. (2004): Die wissenschaftliche Untersuchung Internationaler Politik. Struktureller Neorealismus, die „Münchner Schule“ und das Verfahren der „Internationalen Konstellationsanalyse“, in: Aktuelle Analysen, Nr. 35, München, S. 15. 4. Theoretische Grundlegung und Entwicklung eines Analyseschemas 69 Verbindung zwischen völkerrechtlicher und kommunaler Ebene herstellen.285 Städte sind besonders in den Bereichen der Menschenrechte (Child Friendly Cities Initiative und International Coalition of Cities against Racism and Discrimination der UNESCO), des Umweltschutzes und der kommunalen Selbstverwaltung zunehmend an Rechtsetzungsprozessen beteiligt. Die International Guidelines on Decentralization and Strengthening of Local Authorities von 2007 sind Ausdruck der verstärkten Beteiligung von Städten an internationalen Rechtsetzungsprozessen. Mit ihnen wurden Normen der kommunalen Selbstverwaltung auf globaler Ebene erlassen.286 Städtische Entscheidungsträger nehmen auch unabhängig von der jeweiligen Nationalregierung internationale Verpflichtungen an, selbst dann, wenn der Regierungschef des Landes dasselbe Abkommen ablehnt. So ist dies im Jahr 2005 geschehen, als der Bürgermeister von Seattle, Greg Nickels, das Kyoto-Protokoll auf lokaler Ebene anerkannte und die Normen zur Emissionssenkung von 7 Prozent unter dem Niveau von 1990 im Jahr 2012 umzusetzen entschlossen war, während Präsident Bush die Ratifizierung verweigerte.287 Daraus resultierte das U.S. Mayors Climate Protection Agreement, an dem sich mehr als 1.000 Städte beteiligen. Weitergedacht bedeutet dies, dass auch der entsprechende Staat zunehmend konform wird mit internationalen Übereinkommen, auch wenn er diese selbst offiziell nicht unterstützt.288 Kritiker sehen hierin eine Deformalisierung des Völkerrechts, da nicht nur zuerst, sondern ausschließlich die formelle Anerkennung durch den Staat stattfinden müsste. Da diese Übereinkommen aber kein verbindliches Recht sind und der rechtliche Status von Vereinbarungen zwischen Städten untereinander und solchen zwischen TMCNs und internationalen Organisationen unklar ist, werden derartige Vorgänge bislang kaum tiefergehend hinterfragt.289 Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass Global Cities do matter in global climate change politics − nicht nur als Orte, an denen sich der Kampf gegen den Klimawandel entscheidet, sondern als aktive Akteure der internationalen Klimapolitik, die als Aktionseinheit die Interaktionsprozesse innerhalb der internationalen Klimaarchitektur beeinflussen können. 285 Siehe weiterführend: Lindemann, Helena (2014): Kommunale Governance: Die Stadt als Konzept im Völkerrecht, Tübingen. S. 14. Einen guten Überblick über die gegenwärtigen wissenschaftliche Einordnung des internationalen Klimaschutzrechts als potentielles Spezialgebiet des Völkerrechts sowie völkerrechtliche Fragestellungen im Kontext des Klimawandels liefern Ruppel, Oliver C./ Roschmann, Christian/Ruppel-Schlichting, Katharina (2013): Climate Change: International Law and Global Governance, Baden Baden. 286 Siehe: Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 226. 287 Vgl. Ditzel, Philipp C./Tilly, Jan (2011): Zum Hintergrund: Kyoto, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 135 und Little, Amanda (2005): An Interview with Seattle Mayor Greg Nickels on His Pro-Kyoto Cities Initiative, vom 16. Juni 2005. 288 Siehe: Nijman, Janne Elisabeth (2011): The Future of the City and the International Law of the Future, in: Muller, Sam et al. (Hrsg.): The Law of the Future and the Future of Law, S. 221ff. 289 Vgl. ebd., S. 225. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 70 Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems Weltpolitik im Wandel − ein realistisches Verständnis von Global Governance Global Governance ist ein Konzept, das dem Begriff der postinternationalen Politik entspricht, wie sie der Vertreter eines neoliberalen Institutionalismus, James N. Rosenau, geprägt hat.290 Ein zentrales Anliegen der Global Governance-Konzeption ist es, die Analysegrenzen internationaler Politik zu erweitern. Entsprechend dem Rosenau’schen postinternationalen Verständnis beginnt nach dem 2. Weltkrieg ein multizentrisches Zeitalter, in dem supranationalen Organisationen sowie privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren größere Bedeutung zuteil wird. Zwar ging es Rosenau darum, die Staatenzentriertheit der Regimetheorie zu überwinden, doch bringt die politische Globalität des Postinternationalismus nicht den Niedergang der Staaten mit sich. Mit diesem stimmt der Neorealismus überein, mögen die Konzepte auch aus der Feder der Realismus-Kritiker stammen. Zudem gehen europäische, neorealistische Varianten von einem pluralistischen und dynamischen System aus, das durch Akteursvielfalt gekennzeichnet ist. Anarchie steht für das Fehlen einer zentralen Entscheidungs- und Lenkungsinstanz, sodass Staaten unter der Bedingung von Unsicherheit eigeninteressiert und nutzen- sowie machtmaximierend handeln. Dies heißt aber nicht, dass Global Governance aus neorealistischer Sicht ausgeschlossen ist. Vielmehr kann dies als ein Punkt bezeichnet werden, der die Vertreter beider Denkrichtungen eint, da das anarchische Faktum bereits im Terminus Governance verankert ist, müsste doch sonst von der Möglichkeit eines Global Government291 im Sinne einer Weltregierung gesprochen werden. Eine weitere Übereinstimmung liegt dahingehend vor, dass Strukturdeterminanten auf das Verhalten von Staaten wirken und ihren Grad an Autonomie beeinflussen. Allen voran die Anarchie, aber auch Globalisierung, Interdependenz und die Bedeutungszunahme weiterer Akteure. Letztere entsteht zuvorderst durch „ökonomische Verflechtungs- und Verdichtungsprozesse“292, deren Triebfeder aber nicht zuletzt die Regierungspolitik von Nationalstaaten ist. Der Neorealismus erkennt als Folge von Interdependenz und Globalisierung aber nicht nur die Herausbildung neuer Akteure an, sondern auch das Entstehen einer „plurilaterale[n] Struktur internationaler, regionaler und interregionaler Zusammenarbeit und Konkurrenz, in deren Rahmen Staaten und gesellschaftliche Akteure in flexiblen Koalitionen teils miteinander, teils ne- 5. 5.1. 290 Vgl. Rosenau, James N. (1990): Turbulence in World Politics. A Theory of Change and Continuity, Princeton, S. 6f. Der Begriff Governance wurde jedoch bereits vor Rosenau und Czempiel verwendet. Siehe beispielweise: Ruggie, John G. (1975): International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order, in: International Organization, Volume 36, S. 379–415 sowie Cleveland, Harlan (1988): Theses of a New Reformation: The Social Fallout of Science 300 years after Newton, in: Public Administration Review, Volume 48, Nr. 3, S. 681–686. 291 Siehe weiterführend: Rosenau, James N./Czempiel, Ernst-Otto (1992) (Hrsg.): Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge. 292 Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 104. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 71 beneinander und teils gegeneinander arbeiten.“293 Die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren wie INGOs wird aufgrund möglicher Kompetenzansprüche als kritisch bewertet, sodass die Verrechtlichung internationaler Beziehungen mit großer Sorgfalt erfolgen sollte. Dabei wird Globalisierung aber mehr als situative Beschaffenheit des internationalen Systems denn als Prozess angesehen. Diese führt auch keineswegs zwangsläufig zu friedlicher Kooperation und Koexistenz, vielmehr offenbart sich neues Konfliktpotential.294 Wirtschaftliche und gesellschaftliche Verknüpfungen betreffen Staaten zudem in unterschiedlichem Ausmaß. Trotz der anarchischen Struktur kann es aber zu einer funktionalen Differenzierung kommen, indem Staaten Souveränität abgeben wie es beispielsweise bei der EU der Fall ist (Pooling). Die Staaten selbst können aus neorealistischer Sicht wiederum Einfluss auf die Systemstruktur nehmen. Ihr Handeln orientiert sich an ihren jeweiligen Interessen und erfolgt unabhängig von anderen Einheiten. Aus diesen Einzelaktivitäten entsteht eine Struktur, die determinierend auf das weitere Verhalten aller wirkt.295 Globalisierung übt somit auch im neorealistischen Verständnis strukturellen Anpassungsdruck auf die Staaten aus, eine globale Souveränitätsabgabe ist deswegen aber weder sinnvoll noch zu attestieren. Staaten bleiben die alleinigen Ordnungs- und Sicherheitsgaranten, Gleichgewichte können nicht künstlich hergestellt werden, sondern sind strukturell bedingt. Eine Absage erteilen amerikanischer wie europäischer Neorealismus daher Global Governance-Visionen einer interessenhomogenen und altruistischen Weltgesellschaft.296 Idealtypisch zeichnet sich eine funktionsfähige Global Governance-Architektur durch folgende Merkmale aus: 1. Geteilte Souveränitäten innerhalb eines polyzentrischen Systems Staaten schränken innerhalb eines polyzentrischen Systems ihre Souveränitätsrechte zu einem gewissen Grad ein, um globale Probleme kollektiv zu meistern. 2. Entscheidungsmonopol der Staaten innerhalb pluralistischer Problemlösung Staaten haben das Entscheidungsmonopol inne. Die Problembewältigung erfolgt aber in Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft, INGOs und internationalen Unternehmen, die Finanzmittel und Know-how bereitstellen, Initiativen als Agenda-Setter auf den Weg bringen sowie Controlling- und Monitoring-Aufgaben übernehmen. Internationale Organisationen werden nicht nur als Instrumente der Staaten, sondern als Koordinatoren angesehen, um nationale Engstirnigkeit zugunsten der „Herausbildung globaler Sichtweisen und Problemwahrnehmungen“297 zu überwinden. 293 Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 104. 294 Diese Sichtweise hat der Neorealismus mit dem neoliberalen Institutionalismus gemein, zu dessen promintesten Vertretern Keohane und Nye zählen. Siehe: Keohane, Robert O./Joseph, S. Nye (2000): Globalization: What’s New? What’s Not? In: Foreign Policy Volume 118, S. 104–119. 295 Vgl. Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 73–104. 296 Vgl. Zürn, Michael (1998): Regieren jenseits des Nationalstaates, Frankfurt am Main. 297 Messner, Dirk (2000): Globalisierung und Global Governance − Entwicklungstrends am Ende des 20. Jahrhunderts, in: Siegelberg, Jens/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Bezie- B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 72 3. Politikgestaltung im Spannungsfeld von Interessen und Interdependenzen Ausschlaggebendes Handlungsmotiv der Nationalstaaten ist ihr nationales Interesse. Staaten sind aber bereit, unterschiedlichen Interessen auszutarieren, um arbeitsfähige Kooperationsformen zu schaffen. 4. Merebenenpolitik und Netzwerkstrukturen Die Problemlösung erfolgt auf allen politischen Ebenen: international, national, lokal. Entscheidend ist eine funktionsfähige und funktionswillige Abstimmung über alle Ebenen. Den Nationalstaaten wird hierbei eine entscheidende kommunikative Rolle als „Interdependenzmanager[n]“298 beigemessen. Regionale Governance-Projekte wie die EU sollen Vorreiterrollen für eine politikfeldübergreifende Global Governance übernehmen. Zudem wird der klassische Multilateralismus, d.h. Verhandlungen und Vertragsschließungen zwischen mehreren Staaten durch Netzwerke zivilgesellschaftlicher und privater Akteure ergänzt.299 Gemäß des Neorealismus verkennt diese Sichtweise die Bedeutung von Struktur und Machtverteilung für die Formierung des internationalen Systems. Strukturelle Veränderungen finden stets im Kontext bereits bestehender Abhängigkeiten und wiederkehrender, interdependenter Struktur- und Verhaltensmuster (patterns) statt. In Governance-Netzwerken homogenisieren sich keineswegs zwangsläufig gemeinsame Problemwahrnehmung und -lösungsbereitschaft. Internationale Organisationen und Weltkonferenzen können zwar als Plattform dienen und Kapazitäten zusammenführen, ihre Erfolgswahrscheinlichkeit hängt jedoch von der Kooperationsbereitschaft und den Ressourcen ihrer Mitglieder ab. Global Governance im Sinne internationaler Kooperation ist für den Neorealismus prinzipiell in drei Formen vorstellbar: Staaten übernehmen Führungsfunktionen (Hegemonie); Staaten partizipieren an internationalen Institutionen und Regimen, weil sie daraus einen relativen Nutzen ziehen können (Internationaler Multilateralismus); Staaten schließen sich in regionalen Verbünden zusammen, um gegenüber globalen Strukturen individuell besser gestellt zu sein (Regionalisierung). Der Knackpunkt ist allerdings die Frage der Nachhaltigkeit dieser Kooperationsformen. Während das Global Governance-Konzept von einer fundamentalen Änderung des Ordnungssystems ausgeht, haben aus neorealistischer Sichtweise stets die Rationalitäten von Eigeninteresse und Kosten-Nutzen-Rechnung das Heft des Handelns in der Hand. Ist der erhoffte Nutzen, der zu Kooperationseinwilligung geführt hat, erreicht und übersteigen nun die Kosten das Verhältnis, kann es leicht zu einer neuen (Un)Ordnung kommen. Durch die Umverteilung von Macht wird wiedehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 367. 298 Ebd., S. 368. 299 Vgl. Messner, Dirk (2000): Globalisierung und Global Governance − Entwicklungstrends am Ende des 20. Jahrhunderts, in: Siegelberg, Jens/Schlichte, Klaus (Hrsg.): Strukturwandel internationaler Beziehungen. Zum Verhältnis von Staat und internationalem System seit dem Westfälischen Frieden, Wiesbaden, S. 367f. Während Messner sechs Kriterien einer funktionsfähigen Global Governance-Struktur angeführt hat, werden in der vorliegenden Analyse vier Punkte hervorgehoben. Messners dritter Punkt (PPP) wurde unter Zweitens, der sechste Punkt unter Fünftens subsumiert, da bei Messner eine starke inhaltliche Übereinstimmung festgemacht wurde. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 73 rum ein neues Gleichgewicht erreicht, d.h. es kommt zu Wandel im internationalen System.300 Aus neorealistischer Sicht ist Global Governance also kein Modell zur Steuerung der Weltpolitik, sondern ein „emergentes Phänomen“301, das Ausdruck des Interesses von Staaten ist, unter bestimmten Bedingungen grenzüberschreitend mit anderen Akteuren zu agieren, um in bestehenden Ungleichgewichtssystemen eine Gegenmacht zu formen. Eine multipolare Ordnung bleibt mit dem strukturellen Neorealismus gesprochen anfällig für Instabilität, da mit der Anzahl der Akteure auch die Wahrscheinlichkeit für Fehlperzeptionen, Konflikte und Machtungleichgewicht steigt. Daher kann auch der Regionalisierungsform die größte Realisierungsmöglichkeit nachhaltiger Global Governance zugesprochen werden, da unterschiedliche Herausforderungen, unterschiedliche Interessen und unterschiedliche Akteure unterschiedliche Arenen zur Problemlösung benötigen. Auf diese Weise können durch temporären Interessensausgleich „[…] variable Bausteine weltpolitischer Kooperation [entstehen], die je nach Eigeninteresse aufgegriffen werden können oder nicht.“302 Die Global Governance-Forschung selbst spricht nach anfänglichen Utopien einer Weltzivilgesellschaft, in der sich nationalstaatliche Strukturen auflösen, Staaten die entscheidende Koordinations- und Vermittlerrolle in Governance-Netzwerken zu. Neorealisten betonen an dieser Stelle die Notwendigkeit von funktionsfähigen Staaten als Prämisse für Global Governance. Klimawandel als sicherheitspolitische Herausforderung It is time to understand the environment for what it is: the national security issue of the early twenty-first century. The political and strategic impact of surging populations, spreading disease, deforestation and soil erosion, water depletion, air pollution, […] and rising sea levels […] will be the core foreign policy challenge from which most others will ultimately emanate.303 Robert D. Kaplan, 2000 Mit dem Ende des Kalten Krieges setzte eine neue Sicherheitsdebatte ein. Neben der Frage der militärischen Sicherheit, der Neuausrichtung ihrer Instrumente − Verteidi- 5.2. 300 Diese Logik entspricht dem ökonomischen Neorealismus nach Robert Gilpin. Dieser hebt auf der Basis eines akteursspezifischen Ansatzes in Abgrenzung zu Waltz’ die Bedeutung ökonomischer Ressourcen für die Machtposition eines Staates hervor. Im Erkenntnisinteresse stehen vor allem Kooperation und Wandel unter den Bedingungen der Anarchie, die mehr durch Bottom-up-Prozesse aus den Staaten heraus als durch strukturelle Top-down-Effekte bedingt werden. Siehe: Gilpin, Robert (1981): War and Change in World Politics, Cambridge und Gilpin, Robert (1987): The Political Economy of International Relations, Princeton sowe Gilpin, Robert (2001): Global Political Economy. Understanding the International Economic Order, Princeton, S. 38–45. 301 Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 108. 302 Ebd., S. 109. 303 Kaplan, Robert D. (2000): The Coming Anarchy. Shattering the Dreams of the Post Cold War, New York, S. 19f. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 74 gung, Abschreckung, Resilienz − musste auch eine neue Konzeption für die zukünftige Entwicklungszusammenarbeit geschaffen werden. Dadurch rückte eine neue Qualität der sicherheits- und ordnungspolitischen Bedrohung ins Bewusstsein. Ein gewisses Wohlstandsniveau nach den beiden Weltkriegen wiedererlangt, nahmen in den 1970er Jahren Umwelt und Natur erstmalig einen Platz neben wirtschaftlichem Wachstum und militärischer Bedrohungen in Gesellschaft und Politik ein. Anti-Atom- Bewegungen, der Ausruf des Europäischen Naturschutzjahres 1970 und die UN-Konferenz über Umwelt und Entwicklung 1972 waren Ausdruck eines neuen umweltpolitischen Bewusstseins. Der erste Human Development Report 1990 (HDR) des United Nations Environmental Programme (UNEP)304 definierte ein neues Konzept der menschlichen Entwicklung und die Erweiterung menschlicher Handlungs- und Wahlmöglichkeiten als Kern menschlicher Entwicklung − nicht nur mit Blick auf das Prinzip der freien Wahl der Arbeit,305 sondern in einem allumfassenden Verständnis individueller Selbstbestimmung und menschlicher Würde. Die Bedeutung der Nachhaltigkeit wird ebenso explizit hervorgehoben wie die zunehmende Umweltzerstörung in Städten, die Herausforderungen der Urbanisierung und die Notwendigkeit eines besseren urbanen Managements.306 Der Bericht von 1994 fand einen neuen Begriff für die gesellschaftlichen sicherheitspolitischen Bedrohungen: Human Security. Eine staaten- und territorialzentrierte Betrachtung von Sicherheit und Rüstungspolitik allein bietet demnach keine ausreichenden Problemlösungsstrategie mehr. Sicherheit bedarf einer globalen, nachhaltigen, menschlichen Entwicklung.307 Dem Klimaund Umweltschutz wird zu diesem Zeitpunkt noch eine untergeordnete Rolle zu Teil, den “[a]fter all, it is people, not trees, whose future choices have to be protected. Sustainable development therefore must also include the protection of future economic growth and future human development.“308 1995 wird das neue Sicherheitskonzept anhand vier wesentlicher Elemente konkrestiert: „productivity, equity, sustainability and empowerment“309. Der Appell ebbt in den Folgeberichten jedoch ab und findet erst ab 2005 wieder umfassenderen Eingang in die Weltentwicklungsberichte.310 Eine erste Institutionalisierung des Konzepts der menschlichen Sicherheit wurde mit dem auf Initiative Japans und des UN-Sekretariats hin 1999 gegründeten United Nations Trust Fund for Human Security (UNTFHS) geschaffen.311 UN-Generalsekretär Kofi Annan setzte sich 2000 in seinem Bericht Wir, die Völker im Vorfeld des UN-Millenniumsgipfels für eine Zukunft ein, in der die Ziele „Freiheit von Not und Freiheit von 304 Im British English wird programme verwendet, im American English program. In der vorliegenden Arbeit werden diese Begrifflichkeiten entsprechend der Originalquelle aufgeführt. 305 Bis dato galt die Erwirtschaftung von Einkommen als wichtigste Quelle der menschlichen Entwicklung. Vgl. UNDP (1990): Human Development Report 1990, S. 9. 306 Vgl. UNDP (1990): Human Development Report 1990, S. 1, 10 und 87ff. 307 Vgl. UNDP (1994): Human Development Report 1994, S. 1 ff. 308 UNDP (1990): Human Development Report 1990, S. 7. 309 UNDP (1995): Human Development Report 1995, S. 23. 310 Vgl. UNDP (o.J.): Human Development Reports. 311 Vgl. UNTFHS (o.J.): About Human Security Unit. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 75 Furcht“312, Kompasse des Handelns sein sollten. 2003 präsentierte die Commission on Human Security einen menschenorientierten Sicherheitsansatz, der vorsieht, die Menschen und die Gemeinschaft zum Dreh- und Angelpunkt des Wirkens aller Organisationen zu machen.313 2005 fand der Aspekt der menschlichen Sicherheit Eingang in das Abschlussdokument des Millennium+5-Gipfels, indem es zu einer zentralen Zukunftsaufgabe der UN erklärt wurde.314 Der HDR 2007/08 widmete sich explizit den Herausforderungen und gesellschaftlichen Anpassungsnotwendigkeiten des Klimawandels. 2010 bilanzierte UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, menschliche Sicherheit sei innerhalb der UN verankert in Form der Kernprinzipien der Charta der Vereinten Nationen: „freedom from fear, freedom from want and freedom to live in dignity“315. Mitte der 2010er Jahre schließlich galten Wälder als Lunge der Welt.316 Der Klimawandel erlangte fundamentale Bedeutung für die Zukunft der Menschheit als „greatest threat ever faced humankind.“317 Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) macht vier klimainduzierte Konfliktkonstellationen aus: Degradation von Süßwasserressourcen, Rückgang der Nahrungsmittelproduktion, Zunahme von Flut- und Sturmkatastrophen sowie Migration. Ein gesicherter Zugang zu Trinkwasser ist heute bereits 1,1 Mrd. Menschen verwehrt. Die Folge der Degradation von Wasser- und Bodenressourcen sind weniger sauberes Wasser, trockene und versalzene Böden bis hin zur Wüstenbildung mit negativen Ausirkungen auf eine ausreichende Nahrungsmittelversorgung. An Unterernährung leiden gegenwärtig rund 850 Mio. Menschen. Hinzukommen Flut- und Sturmkatastrophen aufgrund des ansteigenden Meeresspiegels. Greenpeace prognostizierte 2007 einen Anstieg der Klimaflüchtlinge auf 200 Mio. bis 2040. Bereits heute sind ca. 20 Mio. der rund 60 Mio. Flüchtlinge Opfer des Klimawandels.318 Somit sind mögliche Folgen des Klimawandels neben einer ökonomischen Schwächung der Weltwirtschaft die Steigerung gesellschaftlicher Kon- 312 Vgl. UN Generalversammlung (2000): Wir, die Völker: Die Rolle der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert. Bericht des Generalsekretärs vom 27. März 2000, S. 10. 313 Siehe: Commission on Human Security (2003): Human Security Now, New York, S. 130. 314 Vgl. ebd. sowie Human Security Unit (2014): Strategic Plan 2014 − 2017 und UN Generalversammlung (2013): Follow-up to General Assembly Resolution 66/290 on Human Security. Bericht des Generalsekretärs vom 23. Dezember 2000. 315 UN Generalversammlung (2010): Human Security. Bericht des Generalsekretärs vom 8. März 2000, S. 2. 316 Das Leben von 60 bis 200 Mio. Menschen indigener Völker hängt von ihnen ab. An nur einem Tag werden Millionen von Bäumen gepflanzt, wie in Indien 2016 über 50 Mio. Bäume Vgl. UNDP (2016): Human Development Report 2016. Human Development for Everyone, S. 38 und 43f. sowie Howard, Brian Clark (2016): India Plants 50 Million Trees in One Day, Smashing World Record, in: National Geographic vom 18. Juli 2016 und Chao, Sophie (2012): Forest Peoples: Numbers Across the World, Moreton-in-Marsh, S. 7. 317 Das Zitat stammt von Juan Manuel Santos, Präsident von Kolumbien und Träger des Friedensnobelpreises. Siehe UNDP (2017b): Peace in Colombia is also Peace for the World, vom 27. Juni 2017. 318 Vgl. Cord, Jakobeit/Methmann, Chris (2007): Klimaflüchtlinge. Die verleugnete Katastrophe, Hamburg, S. 2 sowie Greenpeace (2007): 200 Millionen Klimaflüchtlinge bis 2040 und BMUB (a): In Hoffnung auf Frieden und Sicherheit. Verstärkt sich die weltweite Migrationsbewegung weiter, wird sich auch der gesellschaftliche Druck in den Aufnahmeländern erhöhen. Der klimatische Wandel wirkt in den Weltregionen auf unterschiedliche Weise und in unterschiedlicher Intensität. Beson- B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 76 flikte und der Anzahl fragiler Staaten sowie Verteilungs- und Gerechtigkeitskonflikte zwischen den Hauptverursachern des Klimawandels und den Ländern, die am meisten darunter leiden. Die neue Betrachtungsweise der menschlichen Bedrohungsfaktoren und -lage findet ihren Niederschlag auch in den IB. Sicherheitspolitik als thematischer Schwerpunkt der Politikwissenschaft ist zu Zeiten des Kalten Krieges herangereift. Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts setzte ein Paradigmenwechsel in der internationalen Politik wie auch der akademischen Disziplin ein. Paradigmenwechsel finden aber nicht schlagartig statt, sondern bewegen sich innerhalb eines Systems, das eine Vorgeschichte mit historisch gewachsenen Determinanten hat. Veränderungen sind flie- ßend und prozessual. 2006 führte das Bundesministerium der Verteidigung den Begriff der vernetzten Sicherheit ein.319 Als Fundament dieses Sicherheitsverständnisses gilt das Human Security-Konzept der UN. Dieses beschreibt Sicherheitspolitik als die Summe der sicherheitspolitischen Implikationen der Felder Ökonomie, Ernährung, Gesundheit, Umwelt, politischer Stabilität sowie die Unversehrtheit der Person und der Gemeinschaft.320 Nicht mehr nur die Abwesenheit von Gewalt und Krieg bedeutet Frieden und Sicherheit, sondern der Schutz der Menschenrechte, der Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen und der individuellen Entfaltungsmöglichkeiten.321 Eng verknüpft mit dem Konzept der vernetzten Sicherheit ist der erweiterte Sicherheitsbegriff. Inhaltlich erweitert wurde der Sicherheitsbegriff bereits in den 1980er Jahren. 1987 betonte der Bericht Our Common Future der World Commission on Environment and Development (WCED), dass „the whole notion of security as traditionally understood in terms of political and military threats to national sovereignty − must be expanded to include the growing impacts of environmental stress − locally, nationally, regionally, and globally. There are no military solutions to ‚environmental insecurity’.“322 In den 1990er Jahren etablierte sich der Begriff der erweiterten Sicherheit; Die „neue[n] Sicherheitsrisiken wie Staatenzerfall, Menschenrechtsverletzungen, ders betroffen ist die politisch instabile Sahelzone in West- und Zentralafrika sowie mit Südafrika eine der ärmsten Regionen der Welt. Zudem Indien, Pakistan und Bangladesch. Dort wird die Versorgungssicherheit durch eine zunehmende Gletscherschmelze im Himalaya, veränderte Monsunzirkulationen, dem Meeresanstieg und Wirbelstürme weiter destabilisiert und Konflikte intensiviert. Darüber hinaus sind China (Luftverschmutzung, Degradation von Wasser und Boden), die Karibik und der Golf von Mexiko (Hurrikane) sowie die Andenregion und Amazonien (Gletscherschmelze, Zerstörung des Regenwaldes) steigendem Umweltstress ausgesetzt. 319 Vgl. BMVg (2006): Weißbuch 2006. Zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, S. 25f. 320 Vgl. UNDP (1994): Human Development Report 1994, S. 24f. 321 Vgl. Wittkowsky, Andreas/Meierjohann, Jens Philip (2011): Das Konzept der vernetzten Sicherheit. Dimensionen, Herausforderungen, Grenzen, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze, Policy Briefing, S. 4 und Hacke, Christian (2011): Vernetzte Sicherheit: Intention und Wirklichkeit, in: Meier-Walser, Reinhard C./Wolf, Alexander (Hrsg.): Neue Dimensionen Internationaler Sicherheitspolitik, Berichte und Studien, Nr. 93, S. 45–58. 322 World Commission on Environment and Development (1987b): Report of the World Commission on Environment and Development Our Common Future, Oslo, Peace, Security, Development, and the Environment, Punkt 86. 5. Konzeption der unabhängigen Variable: Struktur des internationalen Systems 77 Umweltzerstörungen, Klimawandel, Pandemien, Piraterie“323 können unter dieses klassische Bild einer konkreten Bedrohung für die Sicherheit nicht mehr gefasst werden. Es gibt nicht mehr nur staatliche Gegner, die Risiken sind diffuser, die Gefahr asymmetrischer Kriege zwischen ungleichen Kontrahenten ist höher geworden. In einer multipolaren, interdependenten Welt steigt die Verwundbarkeit von Staaten. Ökonomische und ökologische Interdependenzen schwächen die Wirksamkeit militärischer Mittel. Bedrohungen abzuwehren reicht nicht mehr aus.324 Zwischenfazit: Wider nationaler und theoretischer Grenzen − internationale Politik zwischen tradierter Systemlogik und neuen Herausforderungen Staaten bleiben innerhalb des Analyseschemas der neorealistischen Theorie getreu die wichtigsten Akteure des internationalen Systems, die in einem konkurrierenden Machtverhältnis zueinanderstehen. Der neoklassische Realismus löst bereits die starre Klammer um das Innenleben des Staates, die der strukturelle Neorealismus geschlossen hält. Außenpolitik wird nicht mehr nur allein durch die Interaktion zwischen Staaten bestimmt, die Vorstellung des Staates als einheitlichem Akteur wird relativiert, die Bestimmung des Staates als einzigem, relevantem Akteur der internationalen Politik bleibt aber bestehen. Diese Prämisse hat auch innerhalb des Analyseschemas weiterhin Bestand. Andernfalls wäre die Beschreibung des internationalen Systems in einer neorealistischen Lesart nicht möglich, da die Staaten der Struktur in einem ontologischen Sinn physisch vorangestellt werden. Die Staaten formen durch ihre Interaktion Struktur sowie Prozesse des internationalen Systems und legen Regeln fest, nach denen nichtstaatliche Akteure handeln: „States […] set the terms of the intercourse, whether by passively permitting informal rules to develop or by actively intervening to change rules that no longer suit them. When the crunch comes, states remake rules by which other actors operate.“325 Diese Grundüberlegung teilt die vor- 6. 323 Vgl. Meier-Walser, Reinhard C. (2011): Akteure, Instrumente und Strategien internationaler Sicherheitspolitik auf dem Prüfstand transnationaler Risiken und Bedrohungen − eine Einführung, in: Meier-Walser, Reinhard C./Wolf, Alexander (Hrsg.): Neue Dimensionen Internationaler Sicherheitspolitik, Berichte und Studien, Nr. 93, S. 15. 324 Eine systematische Rekonstruierung und Konzeptualisierung des erweiterten Sicherheitsbegriffs erarbeitete Christoper Daase 2010, der zufolge dieser vier Dimensionen umfasst: eine Sach-, Referenz-, Raum- und Gefahrendimension. Die erste Dimension steht für eine Erweiterung des militärischen Fokus des sicherheitspolitischen Problembereichs um ökonomische, ökologische und humanitäre Aspekte. Zudem sind nicht mehr nur der Staat und die Gesellschaft schützenswerte Objekte, sondern das Individuum selbst. Hierfür steht die Referenzdimension. Eine Ausweitung des territorialen Gebietsumfangs von der staatlichen zur regionalen über die internationale bis hin zur globalen Ebene, beinhaltet die Raumdimension. Durch die Gefahrendimension wird die Frage, wie auf Sicherheitsgefährdungen reagiert werden soll, neu bestimmt. Vgl. Daase, Christopher (2010b): Der erweiterte Sicherheitsbegriff, Sicherheitskultur im Wandel, Working Paper 1, Frankfurt am Main, S. 2ff. sowie Meier-Walser, Reinhard C. (2011): Akteure, Instrumente und Strategien internationaler Sicherheitspolitik auf dem Prüfstand transnationaler Risiken und Bedrohungen − eine Einführung, in: Meier-Walser, Reinhard C./Wolf, Alexander (Hrsg.): Neue Dimensionen Internationaler Sicherheitspolitik, Berichte und Studien, Nr. 93, S. 7. 325 Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 94. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 78 liegende Studie und trifft die Annahme, dass dies auch für substaatliche Akteure Geltung hat: Staaten schaffen die Rahmenbedingungen, innerhalb derer nichtstaatliche sowie substaatliche Akteure in der internationalen Politik agieren. Internationale Akteure wie IGOs werden als Vermittler oder Auftragnehmer der Staaten antizipiert. Im Zentrum der vorliegenden Studie stehen aber das transnationale Verhalten eines substaatlichen Akteurs und die Frage, welche Faktoren dieses primär bedingen. Die Struktur des internationalen Systems und die Machtverteilung zwischen den Staaten als den Primäreinheiten des Systems sind der Ausgangspunkt für die Beantwortung der Frage. Das Staat-als-Akteur-Konzept kann jedoch nicht einfach auf eine subnationale Entität übertragen werden, das soll es freilich auch nicht. Auch soll die Bestimmung von globalen Städten als Aktionseinheiten der internationalen Politik signifikante Wesensunterschiede zwischen den Entitäten nicht verschleiern. Vielmehr dient sie dazu, ein Ventil zu schaffen, dass auch nichtstaatlichen und substaatlichen Akteuren den konzeptuellen Weg auf die Bühne der internationalen Politik ermöglicht. Einendes Element dabei ist ihre Fähigkeit, Einfluss auf Interaktionsprozesse zu nehmen − wenn auch in unterschiedlicher Weise und Intensität. Als subnationaler Akteur muss die Global City innerhalb der staatlichen Kontextfaktoren analysiert werden. Die Formulierung ihrer transnationalen Interessen findet nicht in einem luftleeren Raum statt und die ihr zur Verfügung stehenden Mittel sind durch staatliche Rahmenbedingungen begrenzt. Diese vertiefte Öffnung der Black Box auf der staatlichen Ebene erfordert eine konstruktivistische Sichtweise, die in das neoklassisch-realistische Theoriegerüst einfließen kann. Operationalisierung der abhängigen Variable Transnationale Interessenbildung im Spannungsfeld von Akteur und Struktur Als substaatlicher Akteur sind die Aufgaben der Global City im Kontext der Staatsund Herrschaftsform des Staates definiert. Mit gesellschaftlichen Veränderungen wandeln sich jedoch auch die Aufgaben der Kommunen und Städte. Stand nach dem 2. Weltkrieg die Sicherung der Grundbedürfnisse im Fokus, geben heute die steigende Bevölkerungsanzahl, der Schutz der Lebens- und Umweltqualität, technologischer Fortschritt sowie terroristische Bedrohungen die Richtung vor. An den Herausforderungen, denen eine Stadt gegenübersteht, orientieren sich ihre Interessen. Aufgaben und Interessen sind daher hinsichtlich einer substaatlichen, transnationalen Politik nicht ohne weiteres voneinander ableitbar wie dies in einem (neo)realistischen Weltbild bezogen auf die Interessenshierarchie von Staaten möglich ist. Für beide Akteure gilt aber, dass ihr vorderstes Interesse und zugleich dringendste Aufgabe die eigene Existenzsicherung ist. Megatrends verändern nicht nur die Aufgabenliste, sondern die Interessenlage der Städte. Durch Megatrends sehen Städte ihre Existenz bedroht und diese nicht mehr ohne weiteres von den Staaten geschützt, wie es der eigentlichen innerstaatlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung entsprechen würde. 7. 7.1. 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 79 Wie aber wirken sich Megatrends konkret auf ihre Interessenformulierung aus? Wer bestimmt die Interessen? Als Inhaber des höchsten städtischen Amts rückt der Bürgermeister ins Zentrum der Frage, wie sich transnationale Interessen einer globalen Stadt herausbilden und konkret formen. In der Wissenschaft wird die Politik von Bürgermeistern vor allem auf drei Ebenen gemessen. Die erste bezieht sich auf die Reichweite des demokratischen Mandats, das die Bürger bei der Wahl vergeben sowie die Ziele des Amtsträgers. Auf der zweiten Ebene wird die Art und Weise des Regierens untersucht, um schließlich auf der dritten Ebene nach den konkret umgesetzten Maßnahmen zu fragen.326 Auskunft über die eigenverantwortliche Leistungskraft zur Aufgabenerfüllung der Kommunen liefert die Ausprägung ihrer autonomen Handlungsfähigkeit. Unter Autonomie wird grundsätzlich „das Recht einer natürlichen oder juristischen Person zur Regelung der eigenen Rechtsverhältnisse [verstanden]. […] Staatliche Autonomie liegt dann vor, wenn ein politisches Gemeinwesen in der Lage ist, die eigenen Angelegenheiten zu regeln, politische Entscheidungen zu treffen und durchzusetzen, ohne sich ausländischen Einflüssen unterordnen zu müssen. […] Innerstaatliche Autonomie liegt dann vor, wenn bestimmte Organisationen oder Institutionen mit Selbstverwaltungsrechten ausgestattet sind und ihre Angelegenheiten eigenverantwortlich regeln können.“327 So regelt beispielsweise das Grundgesetz in Artikel 28, Absatz 2 das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen. Die formale Dimension des Autonomiebegriffs reicht allerdings nicht aus, um zu klären, inwiefern lokale Akteure fähig sind, international eigenständig zu handeln. Aufgrund der vielfältigen Ausgestaltung der politischen Systeme weltweit würde ein eindimensionaler Blick auf den formalen Handlungsrahmen städtischer Entscheidungsträger der Frage nach einem Recht auf eine autonome, transnationale Politik der Stadt rasch eine mit der Wirklichkeit kontrastierende und daher unbefriedigende Antwort präsentieren. Zur Messung der Interessen globaler Städte über die verwaltungstechnische Dimension ihrer Aufgaben hinaus muss daher eine Konzeption gefunden werden, die über die objektiven, realistischen Gesetzmäßigkeiten der Interessensformulierung von Staaten hinausgeht. Ein Blick auf andere IB-Theorien kann konzeptuelle Hilfestellung geben. Der Einfluss des Konstruktivismus auf die realistische Denkströmung ist bereits offensichtlich geworden. Inwiefern dadurch die Gültigkeit des realistischen Gütesiegels für neoklassische Realisten in Frage gestellt ist, war Gegenstand intensiver wissenschaftlicher Diskussionen. Kritik wurde nicht nur von systemischen Realisten geäu- ßert, sondern kam auch aus dem liberalen Lager. Unstrittig ist aber ihr Mehrwert für die Analyse außenpolitischen Wandels. Es liegt daher nahe, zur Klärung der Frage, wie sich transnationale Interessen einer globalen Stadt herausbilden, erneut die Aussagekraft des Konstruktivismus zu prüfen. Konstruktivistische Ansätze stellen die 326 Siehe hierzu: Hambleton, Robin/Sweeting, David (2004): U.S.-Style Leadership for English Local Government? In: Public Administration Review, Volume 64, Issue 4, S. 474–488. Worthy und Bennister haben diese Kriterien 2017 auf Livingstone und Johnson angewandt. Vgl. Worthy, Ben/ Bennister, Mark (2017): Rebels as Local Leaders? The Mayoralties of Ken Livingstone and Boris Johnson Compared, SSRN Paper vom 12. April 2017. 327 Schubert, Klaus/Martina Klein (2011): Das Politiklexikon. Begriffe, Fakten, Zusammenhänge, Band 1174, Bonn, 5. aktualisierte und erweiterte Auflage, S. 31. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 80 Entstehung und Veränderung von Interessen in den Mittelpunkt ihrer Analysen. Auf den ersten Blick scheinen sie für den Untersuchungszweck daher besonders geeignet. In einer konstruktivistischen Sichtweise formen sich die Interessen einer gesellschaftlichen Entität aus der Interaktion zwischen unterschiedlichen Akteuren und ihren Beziehungsverhältnissen sowie den Strukturen, in die sie eingebettet sind, heraus. Soziale Prozesse rücken in den Untersuchungsblickwinkel. Der Staatskonstruktivismus von Wendt ist zugeschnitten auf Staaten, die als alleiniger Inhaber von Akteursqualität die internationale Ordnung durch ihre Interaktion konstituieren.328 Eine erweiterte sozialkonstruktivistische Sichtweise ermöglicht es zwar prinzipiell, die Konstruktion anderer gesellschaftlicher Akteure zu untersuchen, die Vielfalt und Ausdifferenzierung der konstruktivistischen Denkströmung erschwert allerdings eine klare Benennung der immateriellen Aspekte rund um Ideen, Normen, Werte und Identität, die primär auf den Formulierungsprozess transnationaler Interessen einwirken. Wendt hat 1987 den Anstoß für eine umfassende Akteur-Struktur-Debatte in den IB gegeben, die auch den Kern der Heterogenität des konstruktivistischen Forschungsprogramms selbst darstellt.329 Ontologisch stellt der Konstruktivismus Akteur und Struktur auf eine Ebene, beide ko-determinieren sich gegenseitig und existieren stets nur subjektiv betrachtet.330 Damit unterscheidet er sich grundlegend von Rational Choice-Ansätzen, die die Präferenzbildung von Interessen und Handlungsoptionen auf kausale Mechanismen zurückführen. In ihren Vorgehensweisen heben sich konstruktivistische Arbeiten jedoch voneinander ab. Die Spannbreite reicht von strukturtheoretischen Argumentationen, deren Augenmerk auf sozialen Strukturen liegt und die hiervon ausgehend Interessen begründen,331 über diskurstheoretische Ansätze, die untersuchen, in welcher Art und Weise in Diskursen Sinnzusammenhänge hergestellt werden und damit das Wie und nicht das Warum von Handlung zum Erkenntnisinteresse hat,332 bis zu handlungstheoretischen Begründungen, die das Handeln von Akteuren zum Ausgangspunkt nehmen.333 Da die Dichotomie von Akteur und Struktur bis 328 Vgl. Wendt, Alexander (1992): Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics, in: International Organization, Jg. 46, Heft 2, S. 391–425. 329 Vgl. Wendt, Alexander (1987): The Agent-Structure Problem in International Relations Theory, in: International Organization, Volume 31, No. 3, S. 335–370. 330 Ebd., S. 360 und 365. 331 Zu diesen zählt beispielsweise: Wendt, Alexander (1999): Social Theory of International Politics, Cambridge. 332 Vgl. Milliken, Jennifer (1999): The Study of Discourse in International Relations: A Critique of Research and Methods, in: European Journal of International Relations, Volume 5, Issue 2, London u.a., S. 225–254 und Laffey, Mark/Weldes, Jutta (1997): Beyond Belief: Ideas and Symbolic Technologies in the Study of International Relations, in: European Journal of International Relations, Volume 3, Issue 2, London u.a., S. 193 – 237. Für eine gute Zusammenfassung siehe: Nonhoff, Martin/ Stengel, Frank A. (2013): Poststrukturalistische Diskurstheorie und Außenpolitikanalyse. Wie lässt sich Deutschlands wankelmütige Aussenpolitik zwischen Afghanistan und Irak verstehen? Institut für Interkulturelle und Internationale Studien, Arbeitspapier, Nr. 39, Bremen. 333 Vgl. Checkel, Jeffrey T. (1998): The Constructive Turn in International Relations Theory, in: World Politics, Volume 50, Issue 2, S. 324–348 und Risse, Thomas (2003): Konstruktivismus, Rationalismus und Theorien Internationaler Beziehungen − warum empirisch nichts so heiß gegessen wird, wie es theoretisch gekocht wurde, in: Hellmann, Gunther/Wolf, Klaus Dieter/Zürn, Michael (Hrsg.): 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 81 heute besteht, gilt sie auch als „Gordischer Knoten“334 der IB. Die zentrale Frage der Untersuchung, wie eine Global City als subnationaler Akteur transnationale Interessen entwickelt, muss jenseits eines Bestrebens, diese Dualität zu überwinden, beantwortet werden. Unterschiedliche Akteure weisen Unterschiede in der Ausgestaltung ihrer agency aus. Waltz erkennt diese Andersartigkeit an, fokussiert aber in seiner strukturalistischen Theorie die Struktur als Quelle politischen Handelns. Wendt erachtet die anarchische internationale Umwelt als Produkt der Interaktion von Staaten, die wiederum selbst Grundlage dieses Handelns ist. Damit überträgt er die Strukturierungstheorie des Soziologen Anthony Giddens auf die internationale Politik. Giddens selbst sieht in seiner „duality of structure“335 eine Aufhebung der Dualität von struktur- und handlungstheoretischen Ansätzen, indem er argumentiert, dass „structure is both medium and outcome of the reproduction of practices.“336 Damit scheint es, dass Struktur und Handlung zu einer Größe verschmelzen. Diesem entgegenzuwirken und dabei in ein stärker dialektisches Verhältnis zu überführen, ist das Bestreben von Analyseansätzen, die sich von Gidden ab und zu dynamischen Zyklen-Modellen wie dem Morphogenesis/Morphostasis-Konzept337 der Soziologin Margaret Archer hinwenden.338 Archer geht ebenfalls davon aus, dass Handlungen von Stukturen konstitutiert werden und selbst wieder neue Strukturen schaffen, aber nicht in einem linearen, sondern einem prozessualen-zyklischen Zeitverständnis, das temporär abgeschlossen ist.339 Der analytische Dualismus von Archer isoliert Handlung und Struktur zeitlich voneinander und löst damit die statische, lineare Abfolge der Struk- Die neuen Internationalen Beziehungen. Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, S. 99–132. 334 Bieler und Morton liefern eine Übersicht des Diskurses und prägen die Bezeichnung dieser Dualität als Gordischen Knoten. Ihr Vorschlag einer neo-gramscianischen Perspektive bewegt sich schließlich weit weg von theoretischen hin zu praktischen Fragen, sodass auch diese den Knoten nicht zu lösen vermag. Vgl. Bieler, Andreas/Morton, Adam David (2001): The Gordian Knot of Agency Structure in International Relations: A Neo-Gramscian Perspective, in: European Journal of International Relations, Volume 7, No. 1. 335 Giddens, Anthony (1979): Central Problems in Social Theory. Action, Structure, and Contradiction in Social Analysis, Berkeley and Los Angeles, S. 69. 336 Ebd., S. 5. 337 Der Duden beschreibt Morphogenese als „Ausgestaltung und Entwicklung von Organen oder Geweben eines pflanzlichen oder tierischen Organismus“. Siehe Duden (o.J.): Morphogenese. Bei Archer bezieht sich Morphogenese auf die strukturelle Entwicklung. Strukturen können von Akteuren reproduziert (Morphostasis) oder modifiziert werden (Morphogenese). Siehe hierzu: Spindler, Manuela (2005): Regionalismus im Wandel: Die neue Logik der Region in einer globalen Ökonomie, Wiesbaden (Dissertation), S. 86. 338 Ebenso folgt jeder Interaktion immer eine Strukturelaboration, in der Strukturen von den Akteuren reproduziert (Morphostasis) oder modifiziert werden (Morphogenese), möglicherweise auch in unbeabsichtigter Weise. Vgl. Archer, Margaret (1995): Realist Social Theory: The Morphogenetic Approach, Cambridge, S. 168. Die Kritik Archers an Giddens ist an vielen Stellen in Frage zu stellen, unter anderem deswegen weil Archer den Anspruch Giddens selbst an seine Theorie unberücksichtigt lässt. Eine eingängige Zusammenfassung liefert: Bormann, Regina (2001): Raum, Zeit, Identität: Sozialtheoretische Verortungen kultureller Prozesse, Wiesbaden, S. 222. 339 Vgl. Archer, Margaret (1988): Culture and Agency: The Place of Culture in Social Theory, Cambridge und Carlsnaes, Walter (1992): The Agency-Structure Problem in Foreign Policy Analysis, in: International Studies Quarterly, Volume 36, No. 3, S. 245–270. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 82 turierungstheorie von Giddens auf, bezieht jedoch selbst nicht eindeutig Position zum Verhältnis von Akteur und Struktur.340 Damit ist der Anspruch, die dialektische Gleichzeitigkeit hervorzuheben zwar erfüllt, dualistisch verharrt das Modell von Archer aber dahingehend, dass es Handlungen und Strukturen unterschiedliche Logiken zuspricht. Dies hat Archer mit Roy Bhaskar gemein. Der morphogenetische Ansatz von Archer wird auch als Weiterentwicklung des Transformationsmodells von Roy Bhaskar bezeichnet. Dieser gilt als Begründer der Wissenschaftsphilosophie des Kritischen Realismus (Critical Realism).341 Bhaskar betont die Bedeutung menschlichen Handelns für die Existenz von Gesellschaften. Das Individuum und die Gesellschaft werden aber als eigenständige Elemente konstruiert, entscheidend ist ihre Interaktion. Akteure handeln innerhalb bestehender Strukturen, die durch soziale, dynamische Beziehungen geformt werden. Bhaskar unterscheidet dabei zwischen der Handlungsfähigkeit von Menschen und Rollen, die ihnen innerhalb der Gesellschaft zuteil wird. Akteur und Struktur stehen aber nicht in einem ko-konstitutierenden Verhältnis zueinander wie bei Giddens und Wendt, sondern sind in einer Beziehung kausaler Interaktion miteinander verbunden.342 Trotz der unterschiedlichen Annahmen über das Verhältnis von Akteur und Struktur eint die vorgestellten Ansichten die Annahme, dass Akteure eine Fähigkeit zum Handeln genuin besitzen. Diese wird als agency bezeichnet. Daher ist die Debatte der Akteur-Struktur-Dualität in der Soziologie und innerhalb des Kritischen Realismus auch treffender als agency-Struktur-Debatte zu bezeichnen. Im Zusammenhang mit der Unauflösbarkeit von Akteur und Struktur hat sich in den IB ein Begriffsverständnis der Handlungsfähigkeit entwickelt, das auf den Erkenntnissen der Strukturationstheorie Giddens, dem Social Realism von Archer und dem Critical Realism von Bhaskar gründet − teils aufbauend, teils abgrenzend. Transnationale Politik einer Global City − ein multiperspektivisches Verständnis von agency Die Interessenbildung der transnationalen Politik einer Global City, die weit über ihre traditionellen Verwaltungsaufgaben hinausgeht, unterliegt nicht der gleichen exogenen Logik der Interessenspräferenz von Staaten. Daher muss zu ihrer Operationalisierung an einer grundlegenderen Voraussetzung angesetzt werden: der „Kapazität, in einem Kontext überhaupt Sinn zu konstruieren, Interessen zu formulieren und nach ihrer 7.2. 340 Vgl. Archer, Margaret (1995): Realist Social Theory: The Morphogenetic Approach, Cambridge, insbesondere S. 71 und 295. 341 Vgl. Pühretmayer, Hans (2005): Über das Politische des Wissenschaftlichen. Interventionen des Critical Realism in verschiedene Ökonomietheorien, in: Kurswechsel, Nr. 4, S. 36 und Bhaskar, Roy (2008): A Realist Theory of Science, London und New York. 342 Vgl. Kroner, Valentin (2016): Die ontologische Beziehung zwischen Akteur und Strukturen. Relationale und Dualistische Theorien in der Diskussion, Augsburg (Bachelorarbeit), S. 29. 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 83 Erfüllung streben zu können.“343 Das agency-Konzept beinhaltet neben formellen Handlungsdeterminanten informelle und kognitive Ebenen. Hinsichtlich des Untersuchungsgegenstands der vorliegenden Arbeit geht es konkret darum, inwiefern die Entscheidungsträger der Stadt globale Interessen entwickeln können und über welche Ressourcen sie zu ihrer Durchsetzung verfügen. Es gilt zu beachten, dass agency nicht synonym zu verstehen ist mit Macht.344 Während der Machtbegriff − ungeachtet seiner Vielzahl an Definitionsvarianten − letztlich immer auf die Durchsetzung von Interessen abzielt, setzt der Terminus agency an einem früheren Punkt an. Agency ist definiert „als die Kapazität eines Akteurs, Entscheidungen autonom zu treffen und nach ihrer Umsetzung zu streben.“345 Die Ausprägung dieses Merkmals ist Grundlage für ein eigenständiges Handeln und der Entwicklung globaler Akteursqualität. Das agency- Konzept entspringt wie dargestellt der Feder des Realismus-kritischen Lagers. Der Blick über den Tellerrand der Ordnungskonzepte und Grundannahmen einzelner Theorieschulen erweist sich aus forschungspraktischer Perspektive als in hohem Maße erkenntnisreich. In den IB fand die Thematik der agency bislang relativ wenig Beachtung. Eingang in Analysen der IB erhielt sie hauptsächlich durch Anknüpfungen an Auseinandersetzungen anderer Disziplinen. So wurden unter Anwendung der ursprünglich von den Wirtschaftswissenschaften entwickelten Prinzipal-Agenten-Theorie internationale Institutionen wie die EU untersucht.346 Die am weitesten enwickelte agency- Theorie in den IB, jenseits des Bestrebens die Dichotomie zu überwinden, liefert Wight, der sich selbst dem Kritischen Realismus zuordnet. Handlungen finden dieser Denkströmung gemäß in sozialen Systemen statt, die Menschen selbst geschaffen haben. Dieser Aspekt darf nicht ausgeblendet werden, wie es der Positivismus tut. Von diesem hebt sich der Kritische Realismus zudem durch seine Schlussfolgerung ab, dass die Offenheit dieser dynamischen Interaktion keine Gesetzmäßigkeiten zulässt. Mit Blick auf den Konstruktivismus ist zu konstatieren, dass die Grenzen fließend sind. Im Detail können Unterschiede bei der Gewichtung der sozialen Konstruktionen festgemacht werden. Während der Konstruktivismus diesen hoch hält, siedelt der Kritische Realismus diesen weiter unten an, da er Strukturen als reales Konstrukt versteht, deren Eigenschaften es zu analysieren gilt. Diese sind verschiedenartig, Akteure können sie aber anders als in der Sichtweise des interaktionistischen Konstruktivismus nicht ad 343 Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 101. 344 Vgl. ebd. 345 Ebd., S. 103. 346 Vgl. Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 92f. und 108ff. sowie Majone, Giandomenico (2001): Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance, in: European Union Politics, Volume 2, Issue 1, S. 103–122. Siehe weiterführend: Pollack, Mark A. (1997): Delegation, Agency, and Agenda Setting in the European Community, in: International Organization, Volume 51, Issue 1, S. 99–134 und Pollack, Mark A. (2006): Delegation and Discretion in the European Union, in: Hawkins, Darren G. et al. (Hrsg.): Delegation and Agency in International Organizations. Political Economy of Institutions and Decisions, Cambridge u.a., S. 165–196. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 84 libitum verändern und werden nicht erst dadurch relevant, dass Akteure sie in ihrem Handeln aufnehmen, wie Giddens argumentiert.347 In der Entwicklung seines Verständnisses von agency knüpft Wight an die Freiheit der Subjektivität, im Sinne der Handlungsfähigkeit des Individuums nach Giddens an. Agency ist demnach eine menschliche Eigenschaft. Um die Handlungsfähigkeit messbar zu machen, wird sie in drei Aspekte untergliedert: Auf der ersten Ebene bezieht sich agency auf die Handlungsfreiheit des Individuums, die „freedom of subjectivity“348. Auf der zweiten Ebene wird diese individuelle agency zu einem Agenten des sozio-kulturellen Systems, in das der Agent hineingeboren und aufgewachsen ist. Damit erwächst die zweite agency-Dimension im sozialen Kontext und bildet die Grundlage für die Ausprägung der individuellen agency. Die dritte Ebene wird durch die „positioned-practice places“349 geformt, d.h. die konkreten gesellschaftlichen Rollen, die Agenten in der Gesellschaft einnehmen. Die agency-Kategorien können definiert werden als: individuelle Handlungsfähigkeit, kollektive Handlungsfähigkeit und konstruierte Handlungsfähigkeit.350 Angewandt bedeutet dies, dass beispielsweise ein Diplomat ein Agent mit einer einzigartigen Persönlichkeit ist (individuelle Handlungsfähigkeit). Sein Charakter ist das Ergebnis der Erfahrungen, die er in verschiedenen sozio-kulturellen Umwelten gesammelt hat (kollektive Handlungsfähigkeit). Beruflich ist das Umfeld des Diplomaten der diplomatische Dienst sowie die verschiedenen Gruppen, mit denen er zusammenarbeitet. Innerhalb des diplomatischen Dienstes nimmt er eine spezifische Rolle ein (konstruierte Handlungsfähigkeit). Diese dritte Ebene beinhaltet Strukturelemente, die unabhängig davon bestehen, welcher Agent sie im Sinne der ersten agency-Dimension zeitweise innehat.351 Im Rahmen seiner agency-Theorie trifft Wight auch konzeptuelle Annahmen über das Verhältnis von Agent und Struktur.352 Letztere bezeichnet die Verbindungen zwischen zwei oder mehr Elementen beispielsweise eines Moleküls oder einer Gesell- 347 Vgl. Hahn, Christoph (2014): Grenzüberschreitende Clusterstrukturen in der Großregionen Saar-Lor- Lux? Ein konzeptioneller und empirischer Beitrag zur relationalen Wirtschaftsgeographie, Münster, S. 69. 348 Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 213. In der Entwicklung seines Verständnisses von agency knüpft Wight an die Freiheit der Subjektivität, im Sinne der Handlungsfähigkeit des Individuums nach Giddens an. 349 Ebd. 350 Vgl. Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 103. 351 Nicht gleichzusetzen ist die individuelle agency mit derer sozialer Kollektive und Organisationen. Ihre Zielgerichtetheit entspricht der Summe der Intentionen ihrer Mitglieder. Die Aggregatszugehörigen nehmen bestimmte Positionen innerhalb der Einheit ein. Durch diese wird ihnen konstruierte Handlungsfähigkeit verliehen. Sie sprechen und handeln im Namen der Organisation nach außen. Vgl. Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 203ff. und 214. 352 In diesem Kontext erlangte der sozialwissenschaftliche Konstruktivismus von Alexander Wendt 1987 Popularität. Wendt geht der Frage nach, ob das internationale System von Staaten konstruiert wird oder ob die Staaten durch das internationale System geformt werden. Damit löste er eine der stärksten Kontroversen um die Aussagekraft der dominierenden Theorie der IB, des Neorealismus von Kenneth Waltz, aus. Indem die vorherrschenden Paradigmen, wie die neorealistische Schule und als Gegensatz die Weltsystemtheorie, das Primat wie in ersterem Fall entweder auf die Struktur legen oder im zweiten 7. Operationalisierung der abhängigen Variable 85 schaft. Die Struktur bezieht sich somit auf die Beziehung zwischen diesen Einheiten.353 Diese strukturierten Einheiten können selbst als Struktur bezeichnet werden, da ihre Komponenten − die ihrerseits durch eine Struktur verbunden sind − die Einheit zur Struktur werden lassen. Der Begriff der Struktur erfasst die Verflechtung der einzelnen Bestandteile einer Einheit. Diese, die wie dargelegt selbst eine Struktur darstellt, wird als structuratum definiert. Am Anfang sind einzelne Elemente, dann kommt das structuratum. Die einzelnen Bestandteile können unabhängig vom structuratum bestehen, da sie dieses erst als solches kreieren. Damit wird das structuratum zu einer konkreten Einheit. Die Struktur, definiert als Verbindungen zwischen zwei oder mehr Elementen, ist hingegen kein Konzept oder gar eine theoretische Einheit, sondern abstrakt. Dies ist sie insofern, als dass sie nicht existieren kann ohne die real bestehenden Verbindungen ihrer Bestandteile.354 Staaten sind demnach structurata, die selbst auf zahlreiche Art und Weise strukturiert sind. Die Struktur des Staates setzt sich zusammen aus verschiedenen politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Organisationseinheiten und Institutionen, die ihrerseits unterschiedlich strukturiert sind. Dieses vielschichtige strukturelle Gebilde ist es, was den Staat definiert. Die Stadt ist demnach ein Teil des structuratums. Der Premierminister respektive der Bürgermeister sind diesem Konzept nach als Individuum innerhalb der Einheit Gesellschaft auf vielfältige Weise verflochten: Gegenüber den Dienstleistern treten sie als Konsumenten auf, im Kabinett bzw. der Stadtverwaltung nehmen sie eine politische Führungsrolle ein. Der Opposition gegenüber wirken sie als ideologischer und politischer Gegenspieler. Für die ethnischen Minderheiten Großbritanniens sind sie eine zentrale politische Figur innerhalb eines kulturellen, pluralistischen Systems. Ihren Familien gegenüber sind sie Versorger und Lebenspartner. Diese verschiedenen Beziehungen erzeugen unterschiedliche Entwicklungen, die ihrerseits den Verlauf der Geschichte ko-determinieren. Anhand dieser mehrebigen Beschreibung der Stellung eines Entscheidungsträgers innerhalb seines sozialen Umfeldes wird verdeutlicht, dass dieser von mannigfaltigen sozialen Komplexen bestimmt wird. Dem Analysemodell liegt demzufolge das Verständnis einer „multi-layered realist conception of the world“355 zugrunde.356 Für die Beurteilung der Handlungsfähigkeit bedeutet dies, dass beispielsweise Tony Blair in seiner damaligen spezifischen Lebenssituation als Fall gegenteilig auf die Agenten, verlieren oder negieren sie dabei bewusst den Blick auf die innere Funktionsweise und Wandlungsfähigkeit der Einheiten. Anthony Giddens Strukturationstheorie und Bhaskars kritischer Realismus enthalten für Wendt Erklärungsansätze dafür, dass sowohl die Agenten (das sind in diesem Fall die Staaten) als auch die Strukturen relevant für das Erklären sozialen Verhaltens sind. Struktur und Agent sind dementsprechend voneinander abhängige Variablen. Vgl. Wendt, Alexander (1987): The Agent-Structure Problem in International Relations Theory, in: International Organization, Volume 31, No. 3, S. 335–370. 353 Colin Wight verwendet für seine agency-Theorie den Strukturbegriff von Andrew Collier, der diese „as a set of relations“ definiert. Das Zitat ist einzusehen bei: Collier, Andrew (1989): Scientific Realism and Socialist Thought, Hempel Hemstead, S. 85. Vgl. darüber hinaus: Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 218. 354 Vgl. Collier, Andrew (1989): Scientific Realism and Socialist Thought, Hempel Hemstead, S. 85 und Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 218. 355 Wight, Colin (2006): Agents, Structures and International Relations, Cambridge, S. 45. 356 Vgl. Wight, Colin (1999): They Shoot Dead Horses Don’t They? Locating Agency in the Agent-Structure Problematique, in: European Journal of International Relations, Volume 5, Issue 1, London u.a., S. 125. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 86 Premierminister mehr agency als der Oppositionsführer Ed Miliband hatte. Dies ist direktes Resultat ihrer Einbettung in die Struktur der Umwelt.357 Ebenso kann die Handlungsfähigkeit von Livingstone und Johnson ins Verhältnis zur jeweiligen agency des zu ihrer Amtszeit amtierenden Premiers gesetzt werden sowie zu ihrem lokalpolitischen Umfeld als Bürgermeister. Zur Messung, ob, in welchem Ausmaß und in welcher konkreten Ausgestaltung eine transnationale Politik der Global City vorliegt, wird folglich die Handlungsfähigkeit des Bürgermeisters anhand des agency-Konzepts untersucht. Dabei wird der Fokus auf die dritte Ebene, die strukturell bedingten Determinaten des Amts des Mayor of London, gelegt. Um diese Faktoren in der Fallstudie herauszuarbeiten, werden relevante Planungsunterlagen, Entwicklungsstrategien, Zielsetzungen und lokale wie transnationalen Verbindungen der lokalen Verwaltungsbehörde sowie nationale Rahmenbedingungen analysiert, aber auch subjektive Verhaltensdeterminanten des Bürgermeisters und informelle Strukturen. Operationalisierung der unabhängigen Variable Machtverteilung und Polarität im internationalen System Die Beschaffenheit des internationalen Systems wird bestimmt über ein neorealistisches Verständnis von Global Governance im Sinne einer postinternationalen, polyzentrischen Struktur seit dem Ende des Kalten Kriegs. Um die internationale Machtverteilung zwischen den Staaten und die Stellung der Global Cities messen zu können, sind zwei Aspekte zu berücksichtigen: die relativen Fähigkeiten eines Akteurs und die Polarität des internationalen Systems.358 Staaten sind als prime actors359 die wichtigsten Akteure des 8. 8.1. 357 Vgl. Wight, Colin (1999): They Shoot Dead Horses Don’t They? Locating Agency in the Agent-Structure Problematique, in: European Journal of International Relations, Volume 5, Issue 1, London u.a., S. 124. 358 Die zentralen Grundannahmen über die Beschaffenheit der internationalen Politik, die die realistische Denkströmung eint, werden dabei geteilt: Individuen organisieren sich in Gruppen, daher bilden diese den Raum, in dem Politik stattfindet. Die einzelnen Gruppen interagieren in kooperativer oder konfrontativer Art miteinander. Entscheidend dafür ist die gruppeninterne Solidarität. Das Individuum ist der Gruppe gegenüber loyal, im Gegenzug garantiert diese ihm Schutz. Das Handeln wird angetrieben durch Eigeninteressen (Egoismus). Der rationalistischen Epistemologie zur Folge ist das Handeln rational sowie macht- und kostenorientiert. Politik kann nur verstanden werden über das Zusammenspiel sozialer und materieller Macht (Machtzentrismus).Vgl. Masala, Carlo (2017a): Realismus in den Internationalen Beziehungen, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank (Hrsg.): Handbuch Internationale Beziehungen, Wiesbaden, S. 142 und Wohlforth, William C. (2008): Realism, in: Reus- Smit, Christian/Snidal, Duncan (Hrsg.): The Oxford Handbook of International Relations, Oxford, S. 133. Siehe zur Organisation des Individuums in sozialen Gruppen Gilpins Feststellung zu Aristoteles Betrachtung des politischen Wesens: Gilpin, Robert (1996): No One Loves a Political Realist, in: Security Studies, Volume 5, Issue, 3, S. 7. Die Prämissen zur Struktur des internationalen Systems unterscheiden sich wie dargelegt innerhalb der einzelnen Ausprägungen des Realismus. Das Strukturverständnis innerhalb des Analysemodells der vorliegenden Studie entspricht dem dargelegten neorealistischen Global-Governance-Verständniss. 359 Acuto bezeichnet Staaten als prime actors des internationalen Systems. Siehe: Acuto, Michele (2013a): Global Cities, Governance and Diplomacy: The Urban Link, London und New York, S. 23. Dabei 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 87 internationalen Systems. Ihr Umfeld antizipieren sie als anarchisch und unsicher. Der Erhalt ihrer nationalen Sicherheit ist oberste Prämisse. Dazu ist es notwendig, ihre Macht innerhalb eines kompetitiven Umfeldes zu maximieren. Global Cities werden innerhalb des Analysemodells als substaatliche second actors konzipiert. Die Stellung im internationalen System hängt von der Machtdimension ab. Diese kann gemäß der neorealistischen Schule gemessen werden anhand der capabilities of power, d.h. den jeweiligen Machtressourcen der Nationalstaaten und ihrer Verteilung untereinander.360 Die Machtressourcen werden von den verschiedenen Theorieströmungen des Realismus unterschiedlich gewichtet. Ausschlaggebend sind nach Waltz die Kriterien: Bevölkerungsgröße, Territorium, Ressourcen, Wirtschaftskraft, politische Stabilität, Kompetenz und militärische Stärke − letzteres ist hierbei am stärksten zu werten. Morgenthau nennt als Kriterien Geographie, natürliche Ressourcen (Nahrungsmittel und Bodenschätze), militärische sowie industrielle Kapazitäten, Bevölkerungsgröße, die Ausprägung des Nationalcharakters und die Qualität der Diplomatie. Nach Stephen M. Walt – einem renommierten Vertreter des defensiven Realismus – sind die geografische Lage, Machtressourcen und Intentionen wichtige Faktoren für die Bedrohungswahrnehmung. Entscheidend für die Machtposition eines Staates sind vor allem die militärischen Fähigkeiten (beispielsweise Größe und technologischer Entwicklungsstand der Streitkräfte) sowie die ökonomische Stärke (Bruttosozialprodukt, Wachstumsraten) als Voraussetzung für militärische Macht (hard power). Je ausgeprägter die Fähigkeiten eines Staates sind, desto besser ist seine Machtposition im internationalen System. Dem neorealistischen Machtverständnis gemäß bestimmt sich die Polarität nach der Anzahl, der sich im System befindlichen Großmächte. Übertreffen die Machtressourcen eines einzigen Staates diejenigen der anderen Staaten, formt dieser als dominanter Akteur ein unipolares Ordnungssystem. Existieren zwei Hauptakteure wie zu Zeiten des Kalten Krieges die Sowjetunion und die USA, ist das internationale System durch Bipolarität gekennzeichnet. In Zeiten von Multipolarität haben mittelgroße Mächte an Einfluss gewonnen.361 In diesem Kontext wird die internationale Weltordnung auch als nonpolar gekennzeichnet: „Non-Polarität wird das Hauptmerkmal des bezieht er sich auf den Geographen John Agnew, der den Staat als exclusive actor konstruiert. Vgl. Agnew, John (1994): Geopolitics: Re-Visioning World Politics, London und New York Beyond a Westphalian model, London und New York, 2. Auflage, S. 54. 360 Vgl. Waltz, Kenneth N. (2010): Theory of International Politics, Long Grove, S. 131 sowie Morgenthau, Hans J. (1993): Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, New York, 6. Auflage, S. 133– 164. Zur Unterscheidung von Status-Quo-orientierten (defensiver Neorealismus) und revisionistischen Staaten, die die bestehenden Konstellationen verändern wollen (offensiver Neorealismus) siehe Schweller, Randall L. (1994): Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In, in: International Security Studies, Volume 19, No. 1, S. 72–107 sowie Schweller, Randall L. (1996): Neorealism’s Status-Quo Bias: What Security Dilemma? In: Security Studies, Volume 5, Issue 3, S. 90– 121. 361 Die Geschichte lehrt, dass ein multipolares System instabiler und anfälliger für Krisen ist. Gemäß des Neorealisms wird es als Übergangsphase antizipiert, bis ein starker Staat als Hegemon die Ordnungsgarantie wieder bereitstellt. Multipolare und unipolare Systeme ermöglichen in der Regel größere Handlungsspielräume als bipolare Systeme. Siehe zu Unipolarität und der Stellung der USA als Supermacht vor allem in den 1990er Jahren beispielsweise: Wohlfort, William C. (1999): The Stability of a Unipolar World, in: International Security, Volume 24, No. 1, S. 5–41 und Brooks, Stephen G./ B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 88 21. Jahrhunderts sein: Die Welt wird von dutzenden Akteuren geprägt, die jeweils über unterschiedlich große militärische, wirtschaftliche, diplomatische und kulturelle Macht verfügen.“362 Die Wissenschaft diskutiert im Zusammenhang mit einer nichtpolaren Welt darüber hinaus die Frage, inwiefern internationale Organisationen, allen voran die UN, an Bedeutungen gewinnen. Denn auch IGOs sind zum Handeln befähigt. Dies ist dann der Fall, wenn Staaten Souveränitätsrechte auf diese übertragen. Ihre Akteursqualität wird durch ein Verwaltungsgebäude und eine eigene Bürokratie sichtbar. Die Begrifflichkeit „[…] der Organisation [verweist] exklusiv auf die Akteursqualität einer Einrichtung.“363 Sie werden zwar häufig in Verbindung mit internationalen Regimen gegründet, können aber mittels ihrer Qualität aktiv an der Schaffung und Implementierung der Normen und Regeln internationaler Regime beteiligt sein.364 Letztere haben hingegen keine Akteursqualität. Gleiches gilt für internationale Netzwerke. Als Beispiel kann der Weltwirtschaftsgipfel der G7/G8 angeführt werden. Dieser diente ursprünglich zur Koordination von Problemen der ökonomischen Interdependenz. Staatsregierungen tauschen sich im Rahmen dieser Dialogform aber nur aus, sie sind nicht zu einer einheitlichen Wirtschaftspolitik verpflichtet. Damit haben internationale Netzwerke keine inhaltlichen Vorgaben, wie dies bei Regimen der Fall ist, sondern verfügen nur über prozedurale Normen und Regeln. Internationale Ordnungsprinzipien wie Souveränität und Diplomatie besitzen ebenfalls keine Akteursqualität.365 Städtenetzwerke haben bislang Netzwerkcharakter und entsprechen daher ebenfalls nicht der angeführten Definition der Akteursqualität internationaler Organisationen. Mit Blick auf die Eigenschaften einer Global City sind vor allem hinsichtlich zwei der dargelegten capabilities Übereinstimmungen festzumachen: der Wirtschaftskraft und der Bevölkerungsanzahl. Hinsichtlich der ökonomischen Machtverteilung innerhalb des internationalen Systems offenbart sich ein multipolares Bild.366 In der Aus- übung ihrer ökonomischen Macht sehen sich Staaten mit weiteren mächtigen Marktak- Wohlforth, William C. (2008): World Out of Balance. International Relations and the Challenge of American Primacy, Princeton und Oxford. Siehe zu Thesen einer neuen Bipolarität beispielsweise: Garret, Geofrey (2010): G2 in G20: China, the US, and the World after the Global Financial Crisis, in: Global Policy, Volume 1, Issue 1, S. 29–39. Siehe zu Multipolarität: Mearsheimer, John J. (1990): Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, in: International Security, Volume 15, No. 1, S. 5–56. Siehe zu A-/Nonpolarität beispielsweise: Haas, Richard N. (2008): The Age of Nonpolarity. What Will Follow U.S. Dominance, in: Foreign Affairs, Volume 87, No. 3, S. 44–56. 362 Haas, Richard N. (2012): Die Doktrin der Restauration. Wie Amerika seine Führungsmacht im 21. Jahrhundert sichern kann, in: Internationale Politik 1, S. 70–77. 363 Zürn, Michael (2010): Internationale Institutionen und nichtstaatliche Akteure in der Global Governance, in: APuZ 34–35, S. 15. 364 Vgl. Overhaus, Marco/Schieder, Siegfried (2010): Institutionalismus, in: Masala, Carlo/Sauer, Frank/ Wilhelm, Andreas (Hrsg.): Handbuch der Internationalen Politik, Wiesbaden, S. 121. 365 Vgl. ebd., S. 121f. 366 Im militärischen Bereich ist gemäß der klassischen Machtlehre eine unipolare Systemstruktur festzumachen. Der Verteidigungsetat der USA ist drei Mal so hoch wie derjenige der zweitgrößten Militärnation, China und höher als der Investitionsrahmen von China, Russland, Saudi-Arabien, Indien, Frankreich, Großbritannien, Japan und Deutschland zusammen. Die Militärausgaben machten 2016 mit 611 Mrd. US-Dollar mehr als die Hälfte des US‑Haushaltes aus, was rund 3 Prozent des BIP entspricht. Unter dieses Posten fallen das Verteidigungsministerium, Kriegsausgaben, Atomwaffen und internationale militärische Unterstützung. Siehe: Peter G. Peterson Foundation (2017): The United 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 89 teuren wie MNEs, Ratingagenturen und wirtschaftlich starken Mikro- bzw. Zwergstaaten konfrontiert. Standort- und Produktionsstrategien sowie Bonitätsprüfungen beeinflussen Investitionsströme und den internationalen Wettbewerb. Kleinstaaten wie Katar und Luxemburg führen die Liste der reichsten Länder der Welt an, gemessen an der Kaufkraftparität pro Kopf.367 Global Cities sind keine Pole im dargelegten Sinn, nehmen jedoch gerade in wirtschaftlicher Hinsicht eine bedeutende Stellung ein. Einige Städte ziehen mit wirtschaftsstarken Nationalstaaten nicht nur gleich, sondern lassen diese teilweise hinter sich (siehe Tabelle 2). Tokio erwirtschaftete 2015 mit 1,6 Mrd. US-Dollar mehr als Kanada. Damit nahm Tokio in einer Liste der größten Wirtschaftsnationen als Stadt den 10. Platz ein. New York lag mit 1,5 Mrd. US-Dollar nur knapp dahinter auf Platz 12. Londons GVA368 von 831 Mrd. US-Dollar 2015 konnte es fast mit dem BIP der Türkei aufnehmen. In einer gemeinsamen Auflistung der 30 wirtschaftsstärksten Global Cities und Staaten finden sich auf den Plätzen 19 bis 30 nur noch drei Staaten, aber neun Städte wieder. Insgesamt bringen die Top 10 der Städte fast 9,5 Bio. US- Dollar zusammen und damit mehr als die Summe von Japan und Deutschland, der dritt- bzw. viertgrößten Wirtschaftsnation der Welt. In einer Auflistung der 115 einwohnerstärksten Länder und Städte sind 24 Städte unter den Top 100 vertreten, also fast ein Viertel. London liegt auf Platz 113 und damit beispielsweise vor Portugal. Im reinen Städteranking nimmt London Platz 29 ein (siehe Tabelle 3). States Spends More in Defense than the Next Eight Countries Combined. Den zweitgrößten Verteidigungsetat weltweit weist China mit 215 Mrd. US-Dollar 2016 auf. Gemessen am BIP entspricht dies einem Anteil von rund 2 Prozent. Vgl. The World Bank (e): Military Expenditure. 2016 beliefen sich die Miliärausgaben in Mrd. US-Dollar (gerundet) für Russland auf 69, Saudi-Arabien 64, Indien 56, Frankreich 56, Großbritannien 48, Japan 46 und Deutschland 41 Mrd. US-Dollar. Vgl. Stockholm International Peace Research Institute (2017): SIPRI Military Expenditure Database, Data for all Countries 1949–2016, S. 2. 367 Vgl. Masala, Carlo (2017b): Herausforderungen einer multipolaren Welt, in: Hahn, Florian (Hrsg.): Sicherheit für Generationen. Herausforderungen der neuen Weltordnung, Berlin, S. 24. Teilt man das BIP durch die Anzahl der Einwohner, erhält man für das Jahr 2016 in Katar gemessen in der Vergleichswährung der Weltbank ein BIP pro Kopf von 127.728 PPP-Dollar (Purchasing Power Parity bzw. internationaler Dollar) und in Luxemburg von 104.556. Die USA kommen auf 57.638. Vgl. The World Bank (e): GDP Per Capita, PPP (Current International Dollar). 368 Gross Value Added (GVA) wird im Deutschen als Bruttowertschöpfung bezeichnet. Diese misst den Beitrag einzelner Produzenten, Branchen oder Regionen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) einer Volkswirtschaft. Vgl. Eurostat (b): Gross Value Added sowie für Großbritannien im Speziellen: ONS (d): The Relationship between Gross Value Added (GVA) and Gross Domestic Product (GDP). B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 90 Die wirtschaftsstärksten Global Cities und Staaten der Welt 2015/16369 Top 11 Global Cities Top 30 Global Cities und Staaten GVA/GDP in Mrd. US Dollar 1 USA 18.624 2 China 11.199 3 Japan 4.939 4 Deutschland 3.477 5 Vereinigtes Königreich 2.647 6 Frankreich 2.465 7 Indien 2.263 8 Italien 1.858 9 Brasilien 1.796 1 10 Tokio 1.623 11 Kanada 1.529 2 12 New York 1.492 13 Südkorea 1.411 14 Russland 1.283 15 Spanien 1.237 16 Australien 1.204 17 Mexiko 1.046 18 Indonesien 932 3 19 Los Angeles 927 4 20 Seoul-Incheon 903 21 Türkei 863 5 22 London 831 6 23 Paris 818 7 24 Shanghai 809 25 Niederlande 777 8 26 Moskau 749 9 27 Osaka-Kobe 680 10 28 Peking 663 29 Saudi Arabien 646 11 30 Chicago 584 Quelle: Eigene Darstellung nach The World Bank (2017): Gross Domestic Product 2016 und Trujillo, Jesus Leal/Parilla, Joseph (2016): Redefining Global Cities, vom 29. September 2016. Die Angben von Trujillo und Parilla basieren auf Oxford Economics und Moody’s Analytics. Tabelle 2: 369 Das GDP der Staaten bezieht sich auf das Jahr 2016. Für das GVA der Städte wurde hingegen das Jahr 2015 gewählt, da die Zahlen für 2016 nicht für alle Städte vorliegen. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 91 Die bevölkerungsreichsten Global Cities und Staaten der Welt 2016/17 und 2030370 Top 30 Global Cities Top 115 Global Cities und Staaten Einwohner 2016/17 in Mio. Einwohner 2030 in Mio. 1 China 1.409 1.441 2 Indien 1.339 1.512 3 USA 324,5 354 4 Indonesien 263,9 295,6 5 Brasilien 209,3 225,5 6 Pakistan 197 244,2 7 Nigeria 190,9 264,1 8 Bangladesch 164,7 185,6 9 Russland 144 140,5 10 Mexiko 129,2 147,5 11 Japan 127,5 121,6 12 Ägypten 105 119,7 13 Philippinen 104,9 125,4 14 Äthiopien 102,4 139,6 15 Vietnam 95,5 106,3 16 Deutschland 82,1 82,2 17 Dem. Republik Kongo 81,3 120,4 18 Iran 81,2 88,9 19 Türkei 80,7 88,4 20 Thailand 69 96,6 21 Vereinigtes Königreich 66,2 70,6 22 Frankreich 65 67,9 23 Italien 59,4 58,1 24 Südafrika 56,7 64,5 25 Tansania371 55 60,4 26 Myanmar 53,4 58,9 27 Südkorea 51 52,7 28 Kenia 50 67 29 Kolumbien 49,1 53,1 30 Spanien 46,3 46,1 31 Argentinien 44,3 49,3 32 Ukraine 44,2 41,2 33 Uganda 42,9 63,8 34 Algerien 41,3 48,8 Tabelle 3: 370 Die Einwohnerzahlen beziehen sich bei den Staaten auf das Jahr 2017. Bei den Städten wurde hingegen das Jahr 2016 gewählt, da die Zahlen für 2017 nicht für alle Städte vorliegen. Grundsätzlich wurde auf die erste Kommastelle gerundet. Ist diese identisch, wurde aus Gründen der Einheitlichkeit die zweite Kommstelle nicht aufgeführt, sie ist aber ausschlaggebend für die Platzierung. 371 Die angegebenen Einwohnerzahlen für Tansania beziehen sich auf das Jahr 2016 und 2025, da für 2017 und 2030 keine verlässlichen Zahlen vorliegen. Vgl. The World Bank (d): The World Bank in Tanzania, Overview und UNDESA (c): United Republic of Tanzania. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 92 35 Sudan 40,5 54,8 36 Irak 38,3 53,3 37 Polen 38,2 36,6 1 38 Tokio 38,1 37,2 39 Kanada 36,6 40,6 40 Marokko 35,7 40,9 41 Afghanistan 35,5 46,7 42 Saudi Arabien 32,9 39,5 43 Peru 32,2 36,8 44 Venezuela 32 36,8 45 Usbekistan 31,9 36,7 46 Malaysia 31,6 36,8 47 Angola 29,8 44,7 48 Mosambik 29,7 42,4 49 Nepal 29,3 33,1 50 Ghana 28,8 37,3 51 Jemen 28,4 36,8 2 52 Dehli 26,5 36,1 53 Madagaskar 25,6 35,6 54 Nordkorea 25,5 26,7 3 55 Seoul-Incheon372 25,1 20,4 4 56 Shanghai 24,8 30,8 57 Australien 24,5 28,2 58 Elfenbeinküste 24,3 33,3 59 Kamerun 24,1 33 60 Niger 21,5 44 5 61 Mumbai (Bombai) 21,4 27,8 6 62 Sâo Paulo 21,3 23,4 7 63 Peking 21,2 27,7 8 65 Mexico City 21,2 23,9 64 Sri Lanka 20,9 21,5 9 66 Kinki M.M.A. (Osaka) 20,3 20 67 Rumänien 19,7 18,5 68 Burkina Faso 19,2 27,4 69 Malawi 18,6 26,6 10 70 New York-Newark 18,6 19,9 71 Mali 18,5 27,1 72 Syrien 18,3 26,6 11 73 Dhaka 18,2 27,4 74 Kasachstan 18,2 20,3 75 Chile 18,1 19,6 12 76 Karachi 17,1 24,8 77 Zambia 17,1 24,6 78 Niederlande 17 17,5 79 Guatemala 16,9 21,2 372 Für die prognostizierte Einwohnerzahl in Seoul-Incheon in 2030 vgl. Demographia (o.J.): Demographia World Urban Areas Population Projections, From 6th Edition of World Urban Areas 2010, Tabelle 8. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 93 80 Ecuador 16,6 19,6 81 Simbabwe 16,5 21,5 82 Kambodscha 16 18,8 83 Senegal 15,9 22,1 13 84 Buenos Aires 15,3 17 14 85 Kalkutta 15 19,1 86 Tschad 14,9 21,5 87 Somalia 14,7 21,5 15 88 Istanbul 14,4 16,7 16 89 Chongqing 13,7 17,4 17 90 Lagos 13,7 24,2 18 91 Manila 13,1 16,8 19 92 Guangzhou, Guangdong 13,1 17,6 20 93 Rio de Janeiro 13 14,2 94 Guinea 12,7 17,6 95 Südsudan 12,6 17,5 21 96 Los Angeles-Long-Beach-Santa Ana 12,3 13,3 22 97 Moskau 12,3 12,2 98 Ruanda 12,2 16 23 99 Kinshasa 12,1 20 24 100 Tianjiin 11,6 14,7 101 Tunesien 11,5 12,8 102 Kuba 11,5 11,5 103 Benin 11,2 15,6 104 Griechenland 11,2 10,8 105 Haiti 11 12,5 25 106 Paris 10,9 11,8 107 Burundi 10,9 15,8 26 108 Shenzhen 10,8 12,7 109 Dominikanische Republik 10,8 12,1 110 Tschechien 10,6 10,5 27 111 Jakarta 10,5 13,8 28 112 Bangalore 10,5 14,8 29 113 London 10,4 11,5 114 Portugal 10,3 9,9 30 115 Chennai 10,2 13,9 Quelle: eigene Darstellung nach UNDESA (2017): World Population Prospects, The 2017 Revision, Key Findings and Advance Tables, S. 23–28 und UNDESA (2016): The World’s Cities in 2016: Data Booklet, S. 4. Stammen die Zahlen aus anderen Quellen, ist dies in der Tabelle gekennzeichnet. Bei einer reinen Aufzählung der capabilities würde eine Analyse zur Handlungserwartung von Städten allerdings rasch zu ihrem Ende kommen, da das Handlungspotential von Global Cities schlicht nicht eins zu eins mit den Fähigkeiten der units verglichen werden kann. De facto handeln Bürgermeister aber auf der internationalen Bühne. Um effektiv handeln zu können, benötigen alle Akteure im internationalen System Ressourcen, gleichwohl ob Staaten, INGOs oder globale Städtenetzwerke um B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 94 handlungsfähig zu sein. Staaten müssen, damit sie in politischen Prozessen agieren können, innerhalb der Staatengemeinschaft als Staat anerkannt sein sowie über einen Verwaltungsapparat und Finanzierungsmittel verfügen. INGOs sind ebenso wie jede andere öffentliche und auch private Einrichtung auf qualifiziertes Personal und finanzielle Mittel angewiesen. Darüber hinaus beruht ihre Handlungskraft auf den Netzwerkstrukturen, an denen sie partizipieren. Hierbei steht im Gegensatz zur formalen internationalen Akteursqualität von Staaten der informelle Gehalt der Akzeptanz des Akteurshandelns im Vordergrund.373 Transnationales Engagement von Städten bedarf ebenso einer Legitimationsgrundlage sowie entsprechender Ressourcen. Auf der internationalen Bühne agiert eine Global City zumeist nicht allein, sondern im Verbund mit anderen Städten. In der Wissenschaft hat sich ein Ansatz herausgebildet, der Global Cities den Status eines „soft power actors“374 zuspricht. In ihrer Fähigkeit, weltweite Vernetzungen und Verbindungen zu schaffen verfügen TMCNs über „economic, symbolic, network power“375. Zudem koordinieren Global Cities globale Ströme von Kapital, Gütern, Dienstleistungen und Menschen. In der Konsequenz werden Städtenetzwerke wie die C40 als Interessenvertretungen angesehen, die auf allen politischen Ebenen Einfluss ausüben. Im Vordergrund steht dabei ihre „Networked Power“376 bzw. „Network Power“377. Dies bedeutet, dass sie durch den Zusammenschluss mit anderen Städten und globalen Akteuren profitieren. Es liegt allerdings kein Zwang vor, sich Netzwerken anzuschließen. Daher besteht die Macht einer Global City darin, an diesen Interessensgemeinschaften teilnehmen zu können und im Verbund mit anderen Städten Einfluss auszuüben, ohne dabei Macht über andere besitzen zu müssen. 373 Vgl. Kärger, Caroline/Kursawe, Janet/Lambach, Daniel (2017): Von Agenten, Akteuren und Strukturen in den Internationalen Beziehungen. Konturen einer empirischen Agency-Forschung, in: ZIB, Jg. 24, Heft 2, S. 105. 374 Acuto, Michele (2010): Global Cities: Gorillas in Our Midst, in: Alternatives, Volume 35, No. 4, S. 438. 375 Sassen, Saskia (2006): Why Cities Matter, in: Cities. Architecture and Society, Exhibition Catalogue of the 10. Architecture Biennale Venice, Marsilio, S. 29. 376 Siehe: Bouteligier, Sofie (2013): Cities, Networks, and Global Environmental Governance. Spaces of Innovation, Places of Leadership, New York. Bouteligier arbeitet ebenso wie beispielsweise Acuto mit einem Netzwerkansatz, um die Rolle von Städten innerhalb der Global Governance-Architektur zu untersuchen. 377 Bouteligier unterscheidet in ihrer Analyse der Macht von Städtenetzwerken in der internationalen Politik zwischen networked power, network power, network-making power. Siehe: Bouteligier, Sofie (2013): Cities, Networks, and Global Environmental Governance. Spaces of Innovation, Places of Leadership, New York, S. 59 und 98. Als Quintessenz dessen was die Akteursqualität von Städtenetzwerken ausmacht, kann ihre Handlungsfähigkeit ausgemacht werden, die durch den Zusammenschluss in Netzwerken entsteht. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 95 Autoritätsbeziehungen innerhalb des internationalen Machtgefüges Mit dem dargelegten neorealistischen Verständnis von Global Governance geht das Analysemodell der vorliegenden Studie von einem plurilateralen System aus, in dem Staaten mit anderen Aktionseinheiten verwoben sind.378 Um die Stellung von Global Cities bestimmen zu können, wird ein Diskurs in der jüngeren Global Governance- Forschung aufgriffen. Dieser erachtet die Annahme, Global Governance sei eine gegebene Struktur, als unzureichend und versucht durch die Anwendung einer Autoritätskonzeption einen Rückbezug zur Machtverteilung herzustellen.379 Die Position einer Global City ist innerhalb des anarchisch strukturierten internationalen Systems, dessen Ordnung sich in Abhängigkeit der Machtverteilung zwischen den Staaten (Polarität) ausgestaltet, zu lokalisieren. Die Verortung erfolgt nicht anhand des Indikators Macht, wie er zur Bestimmung des Machtgefüges zwischen den Staaten definiert wird, sondern über den Indikator Autorität. War der Staat im Verständnis der politischen Theorie zunächst lange Zeit der einzige legitime Akteur, der über Autorität verfügt, gehen wissenschaftliche Analysen vermehrt davon aus, dass das Herrschafts- und Gewaltmonopol des Staates nur eine spezifische Manifestation von Einflussnahme und Willensdurchsetzung ist. Vielmehr bestehen weitere authority-Formen, die sowohl öffentlicher oder privater als auch informeller Natur sein können und neben der nationalen auch auf der internationalen Ebene zu finden sind. Um diese zu erkennen, muss Einblick in die Feinheiten und Dynamiken sozialer Beziehungen genommen werden. Zwei Konstanten verbinden die Vielzahl an Interpretations- und Auslegungsmöglichkeiten des Begriffs authority. Die erste ist der Bezug zur Frage nach der Legitimität und der Abgrenzung zum Terminus power, d.h. Macht.380 Macht bezeichnet „[t]he capacity for one person or group to control the actions and choices of others − or, better yet, to secure its desired outcomes without regard to anyone else’s actions or choices.“381 Der Unterschied zwischen Autorität und Macht besteht in „the legitimacy of claims of authority […]. Having legitimacy implies that there is some form of normative, uncoerced consent or recognition of authority on the regulated or governed.“382 Um über authority zu verfügen, „actors must be perceived als legitimate.“383 In der Literatur werden zwei 8.2. 378 Vgl. Siedschlag, Alexander (2005): Realisierung von Global Governance: Chancen und Grenzen aus neorealistischer Perspektive, in: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance zwischen Utopie und Realität, Wiesbaden, S. 104. 379 Vgl. Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (Hrsg.) (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 1–31. 380 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 2. 381 Goodin, Robert E. (1996): Institutions and Their Design, in: Ders. (Hrsg.): The Theory of Institutional Design, Cambridge, S. 15f. 382 Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): The Emergence of Private Authority in Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge, S. 4f. 383 Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): Private Authority as Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, S. 204. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 96 Hauptformen von authority unterschieden. Zum einen die formale Dimension, die innerhalb einer institutionellen Einheit auf der Basis von feststehenden Gesetzmäßigkeiten besteht. Zum anderen eine informelle Dimension, die dadurch entsteht, dass Handeln oder Wissen einer Person ohne festgeschriebene Regelungen anerkannt werden. Ersteres bedeutet „‚in‘ authority“384 zu sein und Zweiteres, dass eine Person oder Organisation „‚an‘ authority“385 ist, weil diese als solche anerkannt wird. Private oder nichtstaatliche authority wird der zweiten Dimension zugerechnet.386 In der Literatur wird neben dieser traditionellen Autorität des Staates zwischen drei weiteren Formen unterschieden: private authority, geschaffen durch Unternehmen, expert authority von Fachleuten und popular authority, die in sozialen Bewegungen oder anderweitigen politischen Aktivitäten wurzelt.387 Das Besondere der private authority ist, dass sie im öffentlichen Raum stattfindet und durch öffentliche Kanäle sichtbar wird. Konkret bedeutet dies, dass private Akteure entweder in Kooperation mit öffentlichen Institutionen wie der UN authority ausüben oder im Verbund mit anderen privaten Akteuren im öffentlichen Raum agieren. Hinzukommt, dass private Akteure oftmals weit verstreut agieren und ihre authority nur auf bestimmte Bereiche begrenzt Geltung findet.388 Hinsichtlich MNEs und INGOs wird angeführt, dass „markets are one source of authority in the international system and NGOs and other civil society groups another.“389 Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass „many of the emerging arrangements of authority do not possess the hard coercive capacities of states, but rely on soft techniques and modes of governance − credibility, reputation, image, informality, and collaboration − in order to assert their authority.“390 Das bedeutet aber nicht, dass Staaten nicht auch auf diese Mittel zurückgreifen und nichtstaatliche Akteure nicht ebenso hierarchisch organisiert sowie mit Zwangsgewalt (coercive 384 Aykens, Peter (2002): Conflicting Authorities: States, Currency Markets and the ERM Crisis of 1992–93, in: Review of International Studies, Volume 28, Issue 2, S. 362. 385 Ebd. 386 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 3. 387 Autorität ist hier somit im Sinne der Herrschaftssoziologie von Max Weber als Ergebnis einer sozialen Beziehung zu verstehen, die auf Anerkennung gründet. Vgl. Porter, Tony (2008): Disaggregating Authority in Global Governance, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 29 und Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 3. 388 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 3f. 389 Kobrin, Stephen J. (2002): Economic Governance in an Electronically Networked Global Economy, in: Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, S. 65. 390 Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 7. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 97 power) ausgestattet sein können.391 Sassen argumentiert, dass „private authority has been enabled by states.“392 Kann hinsichtlich der authority von Global Cities eine ähnliche Schlussfolgerung gezogen werden? Woher bezieht eine globale Stadt ihre Legitimität und Autorität, um mit anderen Städten und weiteren Akteuren im internationalen Raum zusammenzuarbeiten? Die Global Governor-Konzeption erachtet den Global Governance-Diskurs anhand „regimes, constraints, bargaining, and principal-agent relationships“393 als unzureichend, da dieser Global Governance als gegebene Struktur betrachtet und nicht nach denjenigen fragt, die innerhalb dieses Systems agieren (agents)394 und dieses durch ihre Aktivitäten erst formen. In der Tradition der Internationalen Beziehungstheorien stehend, werden diejenigen Akteure, die innerhalb des Systems die Entscheidungsmacht innehaben, indem sie internationale Verträge unterzeichnen und internationales Recht schaffen, zum Ausgangspunkt der Analyse gemacht. Dies sind die Regierungen souveräner Nationalstaaten (Governor). Neben den Staaten gibt es aber weitere Akteure, die versuchen, in für sie wichtigen Themenfeldern mitzuregieren. Zu diesen agents werden internationale Organisationen, Unternehmen, Berufsverbände und andere Interessengruppen gezählt.395 Zu einem Global Governor erwachsen diese, wenn sie folgende Akteursdefiniton erfüllen: „authorities who exercise power across borders for purposes of affecting policy. Governors thus create issues, set agendas, establish and implement rules or programs, and evaluate and/or adjudicate outcomes.“396 Es gilt der Grundsatz, dass die „ability to achieve outcomes depends on their relations with other governors.“397 Dies erfordert es, „the conditions under which governors compete or cooperate“398 zu untersuchen. Im Zentrum der Analyse steht dabei nicht der Akteurstyp, sondern die Beziehungen zwischen den Regierenden bzw. den Regierenden und Regierten. Innerhalb von fünf authority-Kategorien können neue Global Governors festgemacht werden.399 Authority wird dabei verstanden als „ability to induce deference in others.“400 391 Vgl. Hansen, Hans Krause (2008): Investigating the Disaggregation, Innovation, and Mediation of Authority in Global Politics, in: Hansen, Hans Krause/Salskov-Iversen, Dorte (Hrsg.): Critical Perspectives on Private Authority in Global Politics, New York, S. 7 sowie Rosenau, James N. (2002): Governance in a New Global Order, in: Held, David/McGrew, Anthony (Hrsg.): Governing Globalization. Power, Authority, and Global Governance, Cambridge, S. 70–86. 392 Hall, Rodney Bruce/Biersteker, Thomas J. (2002): Emergence of Private Authority in Global Governance, in: Ders. (Hrsg.): The Emergence of Private Authority in Global Governance, Cambridge, S. 206. 393 Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (Hrsg.) (2010): Who Governs the Globe? Cambridge, S. xiii. 394 Ebd., S. 1. 395 Vgl. ebd., S. 1f. 396 Ebd., S. 2. 397 Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 2. 398 Ebd. 399 Vgl. ebd., S. 3. 400 Ebd., S. 9. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 98 Die erste Form von globaler Autorität, durch die ein Akteur zu einem Global Governor erwächst, ist die der institutional authority. Diese haben Entscheidungsträger bestehender Institutionen wie des Internationalen Währungsfonds (IWF) oder einer MNE inne. Ihre authority ist definiert durch ihre Funktion innerhalb des institutionellen Gefüges. Würde sich beispielsweise der Chef des IWF öffentlich für die Verbreitung von Atomwaffen einsetzen, könnte ihm dies als illegitimes Verhalten ausgelegt werden und seine Kompetenzen als Repräsentationsfigur der Organisation in Frage gestellt werden. Delegated authority haben Akteure inne, die von einem anderen Global Governor authority übertragen bekommen. Dies ist im Bereich der Global Governance zumeist der Fall, wenn Staaten IGOs, Unternehmen oder NGOs/INGOs mit Aufgaben in bestimmten Politikfeldern betrauen. Die konkrete Ausgestaltung dieses Prinzipal-Agenten-Verhältnisses mit all seinen Risiken und Nebenwirkungen hängt immer vom Einzelfall ab. Als weitere Form kann die expert authority ausgemacht werden. Diese zeichnet Akteure aus, die über ein bestimmtes Fachwissen auf einem Sachgebiet verfügen. Damit unterscheidet sich diese Form von der institutional und delegated authority dadurch, dass sie nicht institutionellen Strukturen oder von Kompetenzübertragungen durch einen Global Governor abhängig ist, sondern dem Akteur selbst innewohnt. So verfügt ein Nobelpreisträger ad infinitum über Expertenwissen unabhängig davon, für welche Einrichtung er tätig ist oder welcher Beschäftigung er nach geht. Die Grenzen seiner authority setzt sich der Träger selbst durch die Spannweite, Tiefe und Intensität der Anwendung seiner Expertise. Principled authority bezieht sich auf die Werte und Prinzipien einer Person oder Organisation. Ihre Geltungskraft hängt vom Image und der Mobilisationsfähigkeit einer großen Anhängerschaft ab. So erfahren NGOs/INGOs aufgrund ihrer Perzeption als uneigennützige Vereinigungen oftmals breiter Zuspruch als auf Profit ausgerichtetes Unternehmen. Dabei darf nicht die Diversität der Welt- und Wertevorstellungen übersehen werden. So war auch Osama Bin Laden unter seiner Gefolgschaft als principled authority angesehen. Die fünfte und letzte Form ist die der capacity-based authority. Diese hat derjenige Akteur inne, der in der Lage ist durch seine Handlungen ein effektives Problemlösen zu erzeugen. Dabei ist es nicht Voraussetzung, dass er eine mit Kompetenzen ausgestattete Position innerhalb einer Institution innehat (institutional authority), oder dass ihm von einem Global Governor ein Aufgabenbereich übertragen wurde (delegated authority) und auch nicht, dass er über ein spezialisiertes Expertenwissen verfügt (expert authority). Aus der Tatsache, dass der Akteur fähig ist, die von einer anderen Partei gewünschten Resultate zu erbringen, resultiert die Kompetenzanerkennung, die ihn zum Global Governor macht.401 Die Aufgabe eines Global Governor besteht darin, gesellschaftlich relevante Themen auf die politische Tagesordnung zu bringen und andere Global Governors nach- 401 Vgl. Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 11ff. 8. Operationalisierung der unabhängigen Variable 99 haltig von ihrer Wichtigkeit zu überzeugen (Agenda Setting). Genauso kann aber auch das Gegenteil der Fall sein beispielsweise, wenn er aus eigennütziger Motivation versucht, ein Thema bewusst von der politischen Agenda fern zu halten.402 Darüber hinaus ist ein Global Governor für die Implementierung und Vollziehung von Regelungen zuständig:403 Die von „high-level government actors“404 erlassenen Gesetze müssen dabei aus ihrer meist abstrakten Formulierung herausgelöst und in konkrete Handlungsmaßnahmen für den jeweiligen Einzelfall übersetzt werden. Schließlich überwachen und bewerten Global Governors die Ergebnisse. Dies kann entweder der Akteur übernehmen, der auch für die Implementierung zuständig ist oder von anderen Global Governors beauftragte Akteure wie internationale Gerichtshöfe. Auch besteht die Möglichkeit, dass sich Akteure selbst eine Aufsichtsfunktion zusprechen wie beispielsweise NGOs, die die Umsetzung des Global Compact der Vereinten Nationen beobachten.405 Wie aber verhält sich dies in der internationalen Klimapolitik? Setzen Global Cities bzw. globale Städtenetzwerke die Agenda, aber die Staaten bestimmen, was wie getan wird? Oder verfügen sie nur über geringfügige Agenda Setting-Kapazitäten und führen sie vielmehr nur die von Global Governors gemachten Regelungen aus? Wie ist es um das dritte Kriterium, der Monitoring-Funktion von Global Governors, bestellt? In der empirischen Analyse wird gezeigt, inwiefern Global Cities in der internationalen Klimapolitik innerhalb der fünf erläuterten authority-Formen eingeordnet werden können und somit die dargelegten Charakteristika eines Global Governor erfüllen und in diesem Sinn als Global Player der internationalen Klimapolitik gelten können. Aufstellung der theoriegeleiteten Hypothesen Die Stärke der neorealistischen Sichtweise für die Untersuchung moderner IB-Thematiken wie der Klimapolitik liegt darin, dass sie das Augenmerk auf die Bedeutung von Macht, Selbstinteresse und Sicherheit richtet. Aus diesem Blickwinkel geht es nicht um den normativen Aspekt des Schutzes der globalen Umwelt, sondern um den rationalen Schutz des eigenen Staates vor potentiellen Gefahren des Klimawandels.406 Damit kann die macht- und interessengeleitete Dimension des transnationalen klimapolitischen Engagements von Global Cities erfasst und analysiert werden. Aus der theoretischen Verortung der Studie folgt die Konstruktion der Global City als rational 9. 402 Für Advocacy Networks konnte bereits nachgewiesen werden, dass diese als Agenda Setter agieren, aber Staaten die Rahmenbedingungen und Regeln setzen. Siehe beispielsweise: Keck, Margaret E./ Sikkin, Kathryn (1998): Activists Beyond Borders. Advocacy Network in International Politics, Ithaca und London. 403 Vgl. Avant, Deborah D./Finnemore, Martha/Sell, Susan K. (2010): Who Governs the Globe? In: Ders. (Hrsg.): Who Governs the Globe? Cambridge, S. 14ff. 404 Ebd., S. 15 405 Vgl. ebd., S. 15f. 406 Vgl. Ditzel, Philipp C. (2011): Die internationale Klimapolitik aus neorealistischer Perspektive. Erklärungsansätze für das Staatsverhalten von Deutschland und den USA, in: Müller, Markus M. (Hrsg.): Casebook internationale Politik, Wiesbaden, S. 142. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 100 handelnder Aktionseinheit, deren Politik darauf ausgerichtet ist, ihre Position innerhalb des internationalen Machtgefüges der Staaten zu verbessern, um ihre Sicherheit zu gewährleisten und ihre Autonomie zu wahren. Im Zentrum der Analyse transnationalen Handelns steht die Frage, wann globale Städte versuchen, sich auf internationaler Ebene besser zu positionieren. Im Bereich der globalen Klimapolitik kann ein Wandel städtischen Verhaltens attestiert werden hin zu einer autonomiemaximierenden Politik gegenüber der Staatengemeinschaft. Die Einbindung in multilaterale Institutionen und Mechanismen, Netzwerkaufbau und Städtevereinigungen sowie politisch-diplomatische Instrumente zur Steigerung der wirtschaftlich-operativen Selbstständigkeit stellen dabei ihr handlungsstrategisches Portfolio dar. Gemäß den getroffenen theoretischen Annahmen lässt sich die These ableiten, dass Bürgermeister die Anreize des internationalen Systems seit dem Ende der Bipolarität als handlungserweiternd wahrnehmen. Handlungsaktivierend wirkt die perzipierte Bedrohung ihrer Sicherheitslage durch den fortschreitenden Klimawandel und eine rückschrittliche Kooperationswilligkeit zentraler Staaten. Im Zuge der Neuordnung der Welt, die sich seit dem Ende des Ost-West-Konflikts vollzieht, kam es zu einer Diffusion von Autorität. Damit unterliegen auch Global Cities den Mechanismen des internationalen Systems und der Machtverteilung zwischen den Staaten. Für Global Cities hat sich durch die Autoritätsdiffusion der Anreiz vergrö- ßert, international tätig zu werden. Ausgehend von dieser Annahme kann nun die Frage nach der Strategie von Global Cities gestellt werden. Denn, dass globale Städte auf die Anreize des internationalen Systems im Bereich der Klimapolitik reagieren, ist offensichtlich. Dies sagt allerdings noch nichts über die konkrete politische Strategie einer Global City aus. Die Untersuchung geht von der Annahme aus, dass gemäß des oben vorgestellten Ansatzes die Perzeption der Akteure wesentlich dafür ist, wie Global Cities sich verhalten. Dies führt zur These, dass städtische Entscheidungsträger die Anreize des internationalen Systems als handlungserweiternd wahrnehmen und fehlende Klimaschutzmaßnahmen der Staaten als zunehmende Bedrohung ihrer Interessen. Der Klimawandel stellt eine existentielle Bedrohung für Global Cities dar, ihr Schutz erscheint als nicht mehr gewährleistet durch die Staaten. Wann welche Politik verfolgt wird, ist aber mit der Feststellung, dass der Klimawandel als existentielles Problem angesehen wird, noch nicht festgelegt. Vor dem Hintergrund dieser Annahmen zur Intention der transnationalen Politik von Global Cities kann die Frage gestellt werden, wie globale Städte auf diese neue Macht- und Interessenlage reagieren. Mögliche Handlungsstrategien sind in Abhängigkeit des innerstaatlichen Autonomiegrades ein Herantreten an die jeweilige Nationalregierung, internationale Organisationen sowie die Zusammenarbeit mit INGOs und anderen Städten. Die Veränderungen in der relativen Machtstellung von Global Cities müssen sich auf die Art ihrer transnationalen Politik auswirken. Staaten, deren Positionierung sich verschlechtert, neigen eher zu kooperativem Verhalten, wenn ihnen die nötigen Machtmittel zur Verbesserung ihrer Situation und damit der Aufrechterhaltung ihrer Sicherheit fehlen. Machterweiterung steigert demgegenüber die Tendenz zu konfrontativer Politik. Eine Autoritätssteigerung von Global Cities auf internationaler Bühne lässt daher eine Ausweitung ihres transnationalen Engagements dergestalt erwarten, dass sie gegen- 9. Aufstellung der theoriegeleiteten Hypothesen 101 über den Staaten eine offensivere Haltung einnehmen. Aus realistischer Perspektive kann die Hypothese abgeleitet werden, dass Bürgermeister globaler Städte aufgrund der Anreize, die die Autoritätsdiffusion innerhalb des internationalen Systems seit dem Ende des Kalten Krieges geschaffen hat, eine transnationale Politik verfolgen, die darauf ausgerichtet ist, den Autonomiegrad ihrer Handlungsfähigkeit auf nationaler wie internationaler Ebene zu steigern, wenn sie ihre Interessen als bedroht wahrnehmen. Die Perzeption des Systems durch den Bürgermeister und dessen innerstaatlichen Autonomiegrad wirken dabei als intervenierende Variablen zur Umsetzung der systemischen Anreize in konkretes Verhalten. Der von Städten als Existenzbedrohung wahrgenommene Klimawandel forciert ihr Interesse an Autonomie und Macht innerhalb der internationalen Klimapolitik. Je mehr sie bisherige Maßnahmen einer von Staaten dominierten internationalen Politik als ineffektiv wahrnehmen, desto stärker forcieren sie einen Politikwandel. Wie sich die transnationale Politik ausgestaltet, hängt von der Wahrnehmung der Beschaffenheit des internationalen Systems sowie von der innerstaatlichen Autonomie, gemessen in einem multiperspektivischen Verständnis der agency der städtischen Entscheidungsträger, ab. Die Gründung von und Partizipation an transnationalen Städtenetzwerken stellt dabei ein Instrument zur effektiven Bekämpfung des Klimawandels dar, fungiert zugleich aber als Mittel zur Interessenerreichung. Eine Einbindung in multilaterale Strukturen wird als attraktiv wahrgenommen, da Global Cities auf diese Weise ihre Autonomie gegenüber Staaten erhöhen können. Bedeutet Multilateralismus für Staaten eine gewisse Einschränkung ihrer Handlungsautonomie, so bedeutet er für Städte eine Erweiterung ihrer internationalen Handlungsfähigkeit, da sie auf diese Weise nationalstaatliche Grenzen durchbrechen bzw. umgehen können. Haftet dem anarchischen Selbsthilfeprinzip in seiner Wirkung auf Staaten unilaterales Verhalten an, so kennzeichnet es ein multilateral ausgerichtetes Handeln globaler Städte im Sinne einer Help yourself, your state won’t-Wahrnehmung. Probleme sollen aus eigener Kraft, an der Zentralregierung vorbei, gelöst werden. Bündnisse mit anderen Städten werden aus Nützlichkeitserwägungen geschlossen, sie stellen ein Instrument dar, das Mächte- bzw. Autoritätsungleichgewicht zwischen Staaten und Städten tendenziell auszugleichen. Dabei muss neben dieser externen Strategie zur Autonomiesteigerung aber auch intern, d.h. auf innerstaatlicher Ebene, eine Beschränkung der Handlungsfreiheit vermieden werden und daher auch auf eine Strategie der internen Gegenmachtbildung gesetzt werden. Das internationale System gibt somit den Handlungskorridor für die transnationale Politik der Global City London vor. Der zweite Teil der Arbeit wird auf dieser Grundlage und unter Berücksichtigung innerstaatlicher wie innenpolitischer Beschränkungen, Reaktionen und Wahrnehmungen der Entscheidungsträger analysieren, um so den Wandel im Akteursverhalten und Akteursverständnis von Global Cities aufspüren und nachzeichnen zu können. Damit soll die Hypothese zur Intention, Struktur und Strategie der transnationalen Politik einer Global City anhand der Bürgermeister Ken Livingstone und Boris Johnson der Global City London im Bereich der internationalen Klimapolitik auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden. B Theoretischer Rahmen und Hypothesenableitung 102

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References

Zusammenfassung

Internationale Politik wird längst nicht mehr nur von Nationalstaaten betrieben – Global Cities sind insbesondere seit Ende des Kalten Krieges zu neuen Machtzentren aufgestiegen. Die vorliegende Analyse gibt, basierend auf der Theorie des Neoklassischen Realismus, Aufschluss über die Akteursqualität von Global Cities in der internationalen Klimapolitik am Beispiel Londons. Dabei steht die Netzwerkmacht der Städte, also ihr Engagement in Städteverbänden und -netzwerken, im Fokus. Welche Faktoren beeinflussen die Transnationalisierung der Politik globaler Städte? Welche Rolle spielen die Bürgermeister? Welcher Strategien bedienen sie sich, und innerhalb welcher Strukturen handeln sie?

London ist ein besonders ergiebiges Beispiel. Die Weltstadt hatte bis zum Jahr 2000 keine eigene Stadtregierung und -verwaltung; ihre Akteursqualität stieg entscheidend erst mit dem Einsetzen des Mayor of London. Boris Johnson diente diese Funktion gar als Sprungbrett zum britischen Premierminister.