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Fazit in:

Elisabeth Wesser

Global Cities: Neue Global Player in der internationalen Politik?, page 295 - 320

Das Beispiel der Klimapolitik Londons

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4390-5, ISBN online: 978-3-8288-7375-9, https://doi.org/10.5771/9783828873759-295

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 87

Tectum, Baden-Baden
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Fazit Ergebnisse und Bewertung Die vorliegende Untersuchung hatte zum Ziel, Aufschluss über die Akteursqualität von Global Cities im Bereich der internationalen Klimapolitik zu geben. Die zentrale Forschungsfrage lautete: Welche Faktoren beeinflussen die Transnationalisierung der Politik einer Global City maßgeblich? Dieses Phänomen ist besonders ausgeprägt im Bereich der internationalen Klimapolitik. Hieraus entwickelten sich weitere Unterfragen: Warum gründen Bürgermeister transnationale Klimanetzwerke? Welcher Strategien bedienen sie sich und innerhalb welcher Strukturen handeln sie? Wie kann das verstärkte Engagement Mitte der 2000er Jahre, das sich in einer weiteren Gründungswelle transnationaler Städtenetzwerke ausdrückte, erklärt werden? Die Studie ist von der These ausgegangen, dass die strukturellen Veränderungen mit dem Ende der Bipolarität des Kalten Krieges den Handlungsspielraum von Global Cities erweitert haben. Vor diesem Hintergrund wurde die Hypothese aufgestellt, dass transnationales Handeln einer Global City umso wahrscheinlicher wird, wenn das Interaktionssystem polyzentrisch ist, je wichtiger die Interessen sind, die als bedroht wahrgenommen werden und je leichter es fällt, das Verhalten innerstaatlich durchzusetzen. Als Handlungsreaktion der Stadtregierung ist eine auf Autonomieerweiterung ausgerichtete Politik zu erwarten. Mit Blick auf das untersuchte Politikfeld und Fallbeispiel kann die Hypothese bestätigt werden. Seit den strukturellen Umbrüchen nach dem Ende der Bipolarität sind die Spielräume für Global Cities auf internationaler Ebene größer geworden. Angesichts der Bedrohungen durch den Klimawandel besteht eine große pragmatische Notwendigkeit für Global Cities, ihre Widerstandsfähigkeit zu erhöhen. Externe Anreize geben den Handlungskorridor für die transnationale Politik einer Global City vor. Aufgrund ausbleibender effektiver, internationaler Maßnahmen zum Klimaschutz und zur klimafreundlichen Transformation der Weltwirtschaft unterlagen Global Cities besonderen Anreizen, eine eigene, transnationale Politik zu formulieren. Die Ergebnisse haben aber auch gezeigt, dass die Art und Weise, wie kommunale politische Entscheidungsträger auf die Machtverhältnisse auf internationaler Ebene reagiert, von intervenierenden Variablen auf substaatlicher Ebene abhängt, die im Kontext der subsystemischen Ebene zu verorten sind. Zwar entfaltet die internationale Umwelt eine primäre Wirkung auf das Verhalten der subnationalen Entscheidungsträger. Diese wirkt allerdings nur indirekt kausal. Prozesse auf der subunit-Ebene nehmen hingegen nur mit sekundärer Gewichtung Einfluss auf das Akteursverhalten, entfalten aber eine direkte kausale Wirkung. Auf dem Weg des Erkenntnisgewinns hat sich der neoklassische Realismus hierbei als besonderes gewinnbringend erwiesen, da die anarchische Struktur des interna- 1. 295 tionalen Systems und die Verteilung der Machtressourcen zwar die Handlungskorridore vorgeben, jedoch nicht der einzige Erklärungsfaktor für außenpolitisches Verhalten sind. Die transnationale Politik einer Global City als abhängige Variable der Untersuchung war der staatlichen Ebene zuzuordnen und als substaatliche Entität unter Berücksichtigung staatlicher Kontextfaktoren zu operationalisieren. Da aber die unabhängige Variable der Analyse auf der internationalen Ebene zu verorten ist, sah sich ein theoretisches Konzept zur Erklärung der transnationalen Politik einer Global City mit der Herausforderung konfrontiert, beide Ebenen miteinander zu verbinden. Dies hat der neoklassische Realismus als theoretischer Ausgangspunkt der Analyse ermöglicht. Darüber hinaus steht der Analysegegenstand symptomatisch für Wandlungsprozesse in der internationalen Politik, die seit ihrem Einsetzen Ende der 1980er Jahren nicht an politischer wie wissenschaftlicher Relevanz eingebüßt haben. Wandel ist aber ohne Kontinuität nicht denkbar. Mit Hilfe des erarbeiteten theoretischen Untersuchungsleitfaden konnte diese Zusammengehörigkeit berücksichtigt werden. Die Analyse eines subnationalen Akteurs als Akteur der internationalen Politik bedeutet jedoch, die klassisch-realistische Welt zu verlassen, die prinzipiell nur Staaten als Akteure des internationalen Systems anerkennt. Der starke (neo)realistische Baumstamm hat über die Jahrzehnte weitere kräftige Äste entwickelt, die sich mit den Erkenntnissen anderer Theoriezweige verwachsen haben, sodass seine Krone heute weit in die vielfältige und komplexe Sphäre der außenpolitischen Welt und internationalen Umwelt hineinreicht. Aber auch neoklassische Realisten zielen im Rahmen ihrer Erweiterung des monolithischen Staats- und Außenpolitikverständnisses auf die nationale Ebene ab. Daher galt es, grundlegende theoretische Anpassungen vorzunehmen. So wurden Global Cities nicht über den Indikator der Macht, sondern eine authority- Konzeption in eine internationale Klimaarchitektur integriert, innerhalb derer souveräne Nationalstaaten als zentrale Akteure die Struktur des Systems formen. Dabei wurde keine Global Governance-Architektur gezeichnet, die eine politikfeldübergreifende Weltpolitik anstrebt und dabei die Logiken der nationalstaatlichen Eigeninteressen und bestehende Machtasymmetrien verkennt, sondern eine politikfeldspezifische Struktur, in denen Staaten als originäre Völkerrechtsubjekte und wichtigste Ordnungseinheit fungieren. Um die Akteursvielfalt und dynamische Innovationskraft innerhalb eines realistischen Analyserahmens adäquat erfassen zu können, wurde dabei auf einen Ansatz der Global Governance-Forschung zurückgegriffen, der einer idealtypischen Verklärung eines kooperativen Miteinanders der Weltgesellschaft entgegenwirkt und ausgeblendete Machtverhältnisse sowie Hierarchien zurück in den Analyseblickwinkel bringen möchte. Auf diese Weise konnte die Global City als subnationaler Akteur konzeptionell innerhalb eines pluralistischen Systems erfasst und hinsichtlich bestehender Autoritätsbeziehungen zu weiteren Akteuren des internationalen Systems analysiert werden. Ausgangspunkt waren hierbei Annahmen europäischer, neorealistischer Varianten, die dem amerikanischen Neorealismus von Waltz – der sich der parsimony seiner Theorie nicht nur bewusst ist, sondern diese zum Zweck der Erkenntnisgewinnung ausdrücklich konzipiert –, den Entwurf eines internationalen Systems entgegensetzen, das aus Staaten, nichtstaatlichen und substaatliche Aktionssystemen besteht. Die Global City wurde dabei als Aktionseinheit im Sin- Fazit 296 ne der Münchner Schule des Neorealismus verortet, die als subnationaler Akteur im Zusammenschluss mit weiteren kommunalen Akteuren Netzwerkmacht ausübt und Einfluss auf Interaktionsprozesse innerhalb des internationalen Klimasystems nimmt. Da zudem nicht per se transnationale Interessen eines kommunalen Akteurs vorausgesetzt werden können, wurde das theoretische Erklärungsmodell des neoklassischen Realismus auf subnationaler Ebene ergänzt durch die agency-Theorie. Ziel war es, Aufschluss über die Frage zu generieren, inwiefern das Entscheidungszentrum einer Global City in der Lage ist, Interessen mit internationaler Reichweite zu formulieren, wie sich diese konkret ausgestalten und inwiefern sie die Durchsetzung dieser Interessen erreichen kann. Der Mehrwert dieser konzeptuellen Integration bestand darin, unter Berücksichtigung der state-as-structuratum-Logik einen Rückbezug hergestellt werden konnte zwischen der Intention des Bürgermeisters transnationale Politik zu betreiben und subnationalen sowie nationalen Kontextfaktoren, die den Mayor in seinem Handeln beschränkt bzw. gestärkt und die klimapolitische Willensbildung innerhalb der Londoner Stadtverwaltung geprägt haben. Der genuine Wesenszug der Unbeantwortbarkeit der Henne-oder-Ei-Frage − Wer war zuerst da: Agent oder Struktur? – blieb dabei erhalten. Dieser konnte aber analytisch überwunden und der Fokus sowohl auf den Akteur als auch auf strukturelle Determinanten gelegt sowie die Handlungsfähigkeit eines substaatlichen Akteurs als Grundlage transnationaler Interessen multiperspektivisch erfasst werden. Im Einzelnen lassen sich folgende Ergebnisse festhalten: Wandel der Akteursfunktion von Städten Der Wandel der Akteursfunktion von Städten steht in engem Zusammenhang mit der Transformation des internationalen Systems. Liberalisierungs- und Deregulierungsstrategien der Nationalstaaten setzen Dynamiken der Globalisierung in Gang, die Machtdiffusionsprozesse innerhalb neuer Akteurskonstellationen zur Folge haben. Die Ergebnisse zeigen auf, dass die Entwicklung globaler Akteursqualität von Global Cities durch strukturelle Anreize auf internationaler Ebene angestoßen und vorangetrieben wurde. Mit dem Beginn der neoliberalen Wende unter Ronald Reagan und Margaret Thatcher in den 1980er Jahren kamen grundlegende Strukturanpassungen in Gang. Deregulierung und Privatisierung setzten die Kräfte des Marktes frei und mit ihnen die Globalisierung. Seit den 1990er Jahren ist das Phänomen der Globalisierung in aller Munde. Das Ende der bipolaren Weltordnung machte den Blick frei für grenzüberschreitende globale Interdependenzen und Transnationalisierungsmöglichkeiten. Dabei reichen die Anfänge des Phänomens der Globalisierung im Sinne grenzüberschreitender Handlungen wie aufgezeigt bereits bis in die Zeit des Europäischen Kolonialismus im 15. Jahrhundert zurück. Darüber hinaus ist die Globalisierung äußerst vielschichtig und umfasst alle gesellschaftlichen Bereiche. Entscheidend für die heutige Stellung von Global Cities als hochgradig vernetzte Kontroll- und Steuerungszentralen der weltweiten Ströme von Kapital, Waren, Handel und Migration ist vor allem die Globalisierung der Weltwirtschaft im Zuge der Öffnung der I. 1. Ergebnisse und Bewertung 297 Märkte. An die Stelle des einstigen Wettbewerbs zwischen Planwirtschaft und Marktwirtschaft trat ein Wettbewerb omnium contra omnes, multinational agierende Konzerne gewannen innerhalb des von Staaten geschaffenen internationalen Handlungsrahmen an Autorität. Im 21. Jahrhundert setzen nun verstärkt eigendynamische Marktprozesse weitere Globalisierungsprozesse in Gang. Die Global City ist ein territorial greifbarer Ausdruck dieser Entwicklungen. An weltwirtschaftlicher Bedeutung seit den ökonomischen Globalisierungsprozesse der 1980er Jahre gewonnen, hat sich die Global City im Kontext der Megatrends Urbanisierung und Klimawandel zu einem transnationalen Akteur entwickelt, der nach Macht und Einfluss auf der Bühne der internationalen Politik strebt. Gemessen an Wirtschaftsstärke und Bevölkerungsanzahl können die führenden Global Cities bereits heute mit den capabilities von Nationalstaaten mithalten. Die Top 10 der wirtschaftsstärksten Global Cities erwirtschafteten 2015 mit knapp 9,5 Bio. US-Dollar mehr als Japan und Deutschland zusammen − ihres Zeichen die dritt- und viertgrößte Wirtschaftsnation der Welt. Ökonomische Stärke forciert außenpolitische Akteursqualität. Durch die Megatrends veränderte Kontextfaktoren transformieren die Funktionen der Kommunalpolitik und treiben die Wandlung der Stadt zu einem globalen ökonomischen und politischen Akteur voran. Das Aufgabenspektrum der Kommune erweitert sich über die klassischen Politikfelder Bildung, Wohnungsbau, Kriminalität und Gewalt sowie soziale Disparitäten. Die Herausforderungen der Urbanisierung und des Klimawandels führen verstärkt dazu, dass Städte ihr transnationales Engagement in der internationalen Klimapolitik intensivieren. Betrachtet man die Mitgliedsstaaten der UN, regierten 2015 zudem die Bürgermeister der 10 bevölkerungsreichsten Städte der Welt jeweils mehr Menschen als 133 einzelne Staats- und Regierungschefs in ihren Ländern (siehe Tabelle 3). Auch die Urbanisierung wird das Machtpotenzial von Global Cities weiter stärken. So werden Schätzungen zufolge 2050 zwei Drittel der Menschen in Städten leben. Internalisierung der Klimapolitik Erste Züge der Transnationalisierung kommunaler Politik sind zwar bereits vor dem Ende des Ost-West-Konflikts auszumachen. Diese entsprach bis 1990 aber schwerpunktmäßig regionaler Interessenvertretung. Mit der Gründung des Netzwerks Eurocities 1986 übernahmen erstmals Bürgermeister die Initiative und etablierten ein Städtenetzwerk mit breit angelegtem Aufgabenspektrum. In seiner Arbeit konzentrierte sich Eurocities aber zunächst auf die Stärkung der kommunalen Rolle innerhalb der Entscheidungsprozesse der EU. Den entscheidenden Auftrieb erhielt die Städtebewegung erst mit dem Ende der Bipolarität, das wesentliche Entwicklungsschritte innerhalb der Struktur des internationalen Systems zur Folge hatte. Die ersten Grundsteine für eine Institutionalisierung der Klimafrage auf internationaler Ebene wurden mit der Gründung des Weltklimarats 1988, dem Startschuss für die Klimarahmenkonvention der UN 1990 sowie der Einrichtung der Globalen Umweltfazilität 1991 gelegt. Den UN ist als internationales Verhandlungssystem und II. Fazit 298 Handlungsrahmen eine Schlüsselfunktion zuzusprechen. Die Verhandlungspositionen der entscheidungsmächtigen Akteure der internationalen Klimapolitik – die souveränen Nationalstaaten – werden dabei aber bestimmt durch außenpolitische und wirtschaftliche Interessen, energiepolitische und finanzielle Abhängigkeiten sowie durch die klimatische Verwundbarkeit des Landes. In den ersten Jahren des Ausgestaltungsprozesses der Klimarahmenkonvention ab 1992 türmten sich die Interessensgegensätze der Staaten in der Klimapolitik als schier unüberwindbare Mauer auf dem Weg zu einem globalen Klimaschutzabkommen. Die Interessen der Industrie und der Einfluss der Klimaskeptiker hemmten eine effektive Klimapolitik, wie das Beispiel der USA zeigt. Al Gore, US-Vizepräsident unter Bill Clinton, hatte das Kyoto-Protokoll zwar unterzeichnet, aber bereits Clinton selbst, der sich intensiv für einen Erfolg des Abkommens eingesetzt hatte, legte es dem Kongress angesichts der Aussichtslosigkeit des Unterfangens nicht zur Ratifizierung vor. Unter George W. Bush war das Thema ab 2001 ganz vom Tisch. Die Bush-Regierung erachtete das Kyoto-Protokoll als den falschen Weg. Vielmehr meldete sie Zweifel an der wissenschaftlichen Fundierung des Klimawandels an und bemängelte, dass die Maßnahmen des Kyoto-Protokolls wirtschaftliche Schäden für die USA bedeuteten, wohingegen Schwellen- und Entwicklungsländer gänzlichen von einem Beitrag befreit seien. Ihre weltpolitische Vormachtstellung verleiht den Interessen der USA auch innerhalb der internationalen Klimaarchitektur besonderes Gewicht. Nur mit Mühe und zu Lasten der Emissionsreduktionsziele konnte ein Scheitern der internationalen Verhandlungen nach dem Rückzug der USA aus dem Kyoto-Protokoll 2001 abgewendet werden. Der Klimapolitik des US-Präsidenten Barack Obama ist das gleiche Schicksal widerfahren wie einst der Politik von Bill Clinton. Die Zustimmung des Kongresses zur Ratifizierung des Pariser Klimabkommens konnte ebenso wie im Fall des Kyoto-Protokolls 2005 nicht erwirkt werden. Der Schachzug von Obama, das Übereinkommen per Präsidentenerlass zu ratifizieren, erwies sich als Sackgasse. 2015 bekannten sich erstmals 195 Staaten zu einem völkerrechtlich verbindlichen Klimaschutzabkommen. Es besteht kein Zweifel daran, dass die bilateralen Gespräche zwischen den USA, China, Indien und EU den Weg dorthin geebnet haben. Besonders den USA und China ist seit 2013 verstärkt an der Erreichung der eigenen Klimaziele gelegen. Den Klimawandel einzudämmen hat sich angesichts der Auswirkungen auf die Wirtschaft und Bevölkerung zu einem nationalen Interesse entwickelt. Machtpolitische, strukturelle Rivalitäten bleiben davon aber unberührt. Nach wie vor gilt das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten für den Klimawandel. Eine Garantie für einen kooperativen Multilateralismus auf internationaler Ebene sind volkswirtschaftliche Schäden und sicherheitspolitische Implikationen durch den Klimawandel nicht. Eine US-Beteiligung an der Umsetzung des internationalen Klimaabkommens von Paris 2015 ist angesichts der America First-Politik des amtierenden US-Präsidenten Donald Trump vom Tisch. Um das Ziel, die Erderwärmung auf unter 2 Grad Celsius zu begrenzen, müssen die Staaten ihre nationalen Klimaschutzpläne aktiv vorantreiben. Als zweitgrößter CO2-Emittent der Welt ist die Beteiligung der USA an einem internationalen Klimaschutzabkommen unerlässlich. Die Entscheidungsmacht dazu liegt auf nationalstaatlicher Ebene. Es ist zu erwarten, 1. Ergebnisse und Bewertung 299 dass es für die weiteren Entwicklungen erneut verstärkt auf die ökonomischen Aspekte des Klimawandels ankommt. Vor dem Hintergrund, dass China die USA als größten THG-Emittenten bereits 2006 überholt hat, erscheint die Festlegung von THG-Reduktionswerten anhand der Einteilung in Industrie- und Entwicklungsländer nicht mehr als zeitgemäß. Auch Indien und Brasilien zählen zwar zu den Schwellenländern, hinsichtlich ihrer THG- Emissionen haben sie aber schon längst zu den großen Industrieländern ausgeschlossen. Die Bevölkerung von China und Indien wächst, der Aufschwung ihrer Volkswirtschaften vergrößert ihren weltpolitischen Handlungsspielraum, die USA büßt relativ an Macht ein. Für den Kampf gegen den Klimawandel sind stabile politische Rahmenbedingungen nötig, die in einer multipolaren Weltordnung nur teilweise garantiert werden können. Von Chinas Energie- und Klimapolitik wird auch weiterhin ein großer Teil der Zukunft des Weltklimas abhängen. Der relative Rückzug der USA unter Trump aus der Weltpolitik hinterlässt ein Vakuum, das aufstrebende Nationen bereit sein werden zu füllen. In der Klimapolitik werden China und Indien bereits als Hoffnungsträger gehandelt. Aufgrund ihrer energieintensiven Volkswirtschaften sind sie unentbehrlich für einen nachhaltigen Schutz des Klimas. Die Welt scheint Kopf zu stehen, wenn sich Chinas Präsident auf dem Weltwirtschaftsforum im Januar 2017 für Liberalismus und eine offene Weltwirtschaft sowie die Eindämmung des Klimawandels ausspricht.1291 Dies sollte jedoch auch in diesem Fall nicht dazu veranlassen, die Augen vor der Kraft der machtpolitischen und ökonomischen Interessen eines Staates zu verschließen. Ökonomische und sicherheitspolitische Dimension des Klimawandels Seit Mitte der 2000er Jahre werden die Folgen des Klimawandels stärker in einem energie- und sicherheitspolitischen Kontext diskutiert. Energiepolitik bedeutet indirekt auch immer Klimapolitik. Haupttriebkraft des anthropogenen Klimawandels sind industriell erzeugte CO2-Emissionen. Klimapolitische Regularien haben direkte Auswirkungen auf die Energiewirtschaft. Es war die Sorge um ihre Energiesicherheit, die die Entwicklung der EU zu einem energiepolitischen Akteur bedingte. Heute wird der Klimawandel in der EU auch als Chance für technologische Innovationen angesehen, durch die wirtschaftliche Kostenvorteile entstehen können. Damit differiert die Perzeption des ökonomischen Faktors des Klimawandels deutlich von der Wahrnehmung der USA. Besonders unter George W. Bush wurde die Gefahr betont, die aus dem Klimawandel, aber vor allem auch dem Klimaschutz für die Produktivität der heimischen Wirtschaft, die Stabilität der Arbeitsplätze und der internationalen Wettbewerbsfähigkeit erwachsen kann. Gemein sind den USA und der EU die Betonung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und die Effizienz als fundamentales Inter- III. 1291 Vgl. China Global Television Network America (2017): Full Text of Xi Jinping Keynote at the World Economic Forum, vom 17. Januar 2017. Fazit 300 esse. Klimaschutz und Wettbewerbsfähigkeit sind stets prüfend gegeneinander zu halten und abzuwägen. Als eine der entscheidenden Triebfeder für einen Erfolg des Pariser Klimaabkommens gilt der Energiesektor. Bereits in den 1970er Jahren demonstrierte das Energiesystem erstmalig seine Endlichkeit und Verwundbarkeit. Im Zuge der Ölkrise Mitte der 1970er Jahre wurde die sektorale Interdependenz von Ökologie, Ökonomie und Energie offensichtlich und die Internationale Energiebehörde begründet. Einen der größten Veränderungstreiber und Risikofaktor für die globale Wirtschaft stellt zu Beginn des 21. Jahrhunderts aber der Klimawandel dar. Erdöl, Erdgas und Uran werden knapp, erneuerbare Energieträger und die Energieinfrastruktur müssen ausgebaut, stromverbrauchende Produkte effizienter werden und die Energiesicherheit gewährleistet werden. Damit ist die internationale Klimapolitik auch zu einem der wichtigsten Themen der größten Wirtschaftsmächte erwachsen. Dies hat auch die thematische Schwerpunktsetzung der Tätigkeiten der OECD, der IEA und der Weltbank über die Auswirkungen der Interdependenz- und Globalisierungsprozesse hinaus erweitert. Jedoch besteht erst seit 2009 mit IRENA eine zwischenstaatliche Organisation, deren Arbeit sich ausschließlich erneuerbaren Energien widmet. Der Energiesektor spielt gerade auch vor dem Hintergrund, dass der Energieverbrauch in Entwicklungs- und Schwellenländern aufgrund der fortschreitenden Industrialisierungsprozesse kontinuierlich ansteigt, eine Schlüsselrolle zur Erreichung der Pariser Klimaziele. Die Bewältigung des Klimawandels ist jedoch eine Aufgabe ist, die neben dem Energiesektor auch die Industrie, Landwirtschaft und den Verkehrssektors betrifft, so dass Forderungen nach einer grünen Revolution, die alle Sektoren erfasst, laut werden. Bereits der Brundtland-Bericht 1987 spricht sich für grünes Wachstum aus, da sich eine erfolgreiche Wirtschaft und Klimaschutz nicht zwangsläufig ausschließen müssen. Für den ehemaligen Chefökonom der Weltbank Nicholas Stern stellen kohlenstoffarme Technologie vielmehr potentielle Triebkräfte der nächsten technologischen Revolution dar, in die es sich frühzeitig zu investieren lohnt, um die nationale Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Der Klimawandel fordert die internationale Machtpolitik ebenso wie die neoliberale Sichtweise heraus, indem er die Staats- und Regierungschefs zu gemeinsamem Handeln drängt und die Selbstregulierungskraft der Märkte auf die Probe stellt. Für sichere Investitionsplanungen fordern Unternehmen von der Politik zunehmend zuverlässige Rahmenbedingungen für die Dekarbonisierung. Der Klimawandel verändert die Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln. Die Aufgabe der Politik ist es, verlässliche Korridore für nachhaltiges Wirtschaften zu schaffen. Der Aspekt des Umweltschutzes hatte es zwar bereits in den 1980er Jahren in ersten Ansätzen auf die unternehmerische Agenda geschafft, einen geschäftsrelevanten Status nehmen Umwelt- und Klimaaspekte aber erst seit Mitte der 2000er Jahre ein. Nachhaltigkeit wird verstärkt als Business Case und Treiber chancenreicher Zukunftsfelder angesehen. Umweltschutzmaßnahmen, vor allem Ressourceneinsparungen, zahlen sich aus, bedürfen jedoch eines aktiven, lernenden Managements. Im Weltwirtschaftsrat für nachhaltige Entwicklung beanspruchen mehr als 200 MNEs seit 1995 die Rolle der führenden Unternehmensorganisationen im Bereich nachhaltiger Entwicklung, indem sie sich dafür einsetzen, einen Business Case für Nachhaltigkeit 1. Ergebnisse und Bewertung 301 zu schaffen und dazu Einfluss auf die Staaten nehmen. MNEs erkennen zunehmend die Geschäftschancen des Klimawandels. Ebenso wie MNEs als Dienstleistungsanbieter und Investoren zur Aufwertung und Aufrechterhaltung der Global Cities in erheblicher Weise beigetragen haben, steht auch die Entwicklung von Green Global Cities in engem Zusammenhang mit den Geschäftsaktivitäten von MNEs. Innovative, grüne und nachhaltige Technologien für Städte bereitzustellen, hat sich zu einem Geschäftsfeld entwickelt. Dadurch erhöht sich das Interesse der Unternehmen als eine treibende Kraft in der internationalen Klimapolitik zu wirken. Dies haben auch die Expertengespräche mit Siemens-Mitarbeitern bestätigt. Durch das Umweltportfolio will Siemens die Führung auf dem Weg zur Dekarbonisierung der Weltwirtschaft übernehmen und damit einen wesentlichen Beitrag zur Eindämmung der Erderwärmung auf unter 2 Grad Celsius leisten. Während eine ökonomisch prosperierende Entwicklung im Sinne des CSR-Gedankens durch Kodizes, die OECD-Leitsätze und die Abkommen der International Labour Organisation in hohem Maße Berücksichtigung findet, war der Bereich des Umweltschutzes zu Beginn des 21. Jahrhunderts nur sehr rudimentär abgedeckt im Kontext des unternehmerischen Vorsorgeprinzips. Die Gefahr, die von umweltschädlichen Materialien ausgeht sowie die Notwendigkeit, die Emissionen zu verringern und die Ökoeffizienz zu steigern, fanden nur langsam Eingang in internationale Standards und Normen. Dabei war die Privatwirtschaft selbst ein wichtiger Motor. 2005 sprach sich der Vorstandsvorsitzende von General Electric Jeffrey Immelt für ein stärkeres Engagement der USA in der internationalen Klimapolitik aus und startete die Ecoimagination-Strategie seines Konzerns. Immelt übernahm damit eine Vorreiterrolle unter den MNEs, zu einer Zeit, in der die Klimaskepsis weltweit präsent war und Siemens, der GE-Konkurrent in Deutschland, noch weit von einer Ausrichtung des Geschäfts an energieeffizienten und klimafreundlichen Produkten entfernt war. Die BASD 2012 war schließlich Ausdruck dafür, dass die Bedeutung der Privatwirtschaft seit dem zweiten Weltgipfel von Rio de Janeiro 2002 gestiegen ist und diese einen wichtigen Beitrag zum Rio+20-Prozess leisten möchte. Vor dem Hintergrund mangelnder Fortschritte der Instrumente des Kyoto-Protokolls, die auf den neoliberalen Prinzipien des freien Marktes und Kosten-Nutzen-Kalküls beruhen, ist zu erwarten, dass die Stimmen aus Politik und Wirtschaft für globale, marktbasierte Mechanismen, aber auch Regulierungsmaßnahmen wie einen CO2-Preis lauter werden. Auch die sicherheits- und klimapolitischen Perzeptionen der USA und des Westens unterscheiden sich in signifikanter Weise: Sicherheit im amerikanischen Verständnis bedeutet militärische Sicherheit. Das europäische Denken verbindet Sicherheit hingegen primär mit Wohlstand und materieller Sicherheit. In Europa hat die Frage der menschlichen Sicherheit nachhaltig Eingang in die Diskurse erhalten, ebenso wie die der moralischen Verantwortung gegenüber weniger entwickelten Weltregionen, während beide Aspekte in den USA allenfalls eine nachgeordnete Rolle spielen. Relative Einigkeit herrschte allerdings lange hinsichtlich des Politikfelds Umwelt: eingestuft als ein marginales Randthema erfuhr es nur allmählich Aufmerksamkeit. Der Blickwindel der europäischen Sicherheitsstrategie hat sich seit 2008 von einer engen Fokussierung auf militärische Faktoren wie Massenvernichtungswaffen und Ter- Fazit 302 rorismus mit der Berücksichtigung der Energiesicherheit und des Klimawandels als Konfliktmultiplikator um ökonomische und ökologische Aspekte erweitert. Die Sicherheitspolitik der EU setzt sich heute aus der militärischen sowie zivilen Gefahrenabwehr – wozu der Klimaschutz zählt – zusammen. Der Schutz des Klimas gilt als eine Querschnittsaufgabe, für dessen politikfeldübergreifenden Verankerung sich die EU in multilateralen Foren einsetzten möchte, ebenso wie für die Bewältigung im Rahmen vielfältiger Partnerschaften mit der UN, den G20, der Zivilgesellschaft und dem privaten Sektor. In den USA wurde der Klimawandel 2007 erstmals als Herausforderung für die nationale Sicherheit wahrgenommen und fand Eingang in die Arbeit sicherheitspolitischer Akteure der USA als Multiplikator von Sicherheitsbedrohungen. Dabei wurden die Auswirkungen der klimatischen Veränderungen und des Klimaschutzes im Vergleich zur Europäischen Union in komplexeren Strukturen bewertet. Dies gilt besonders hinsichtlich möglicher negativer Folgen der Klimapolitik in Form einer potentiellen Überforderung westlicher Staaten durch die Anerkennung von Umweltflüchtlingen sowie strukturelle Verschiebungen im internationalen System, beispielsweise durch die Verlagerung von Einfluss auf NGOs. Durch die Wahrnehmung des Klimawandels als Bedrohung der nationalen Sicherheit gewann die Klimafrage in den USA Auftrieb in der politischen Debatte gegenüber der Prädominanz der wirtschaftlichen Kosten des Klimaschutzes und den klimaskeptischen Stimmen. Der Diskurs über die sicherheitspolitischen Implikationen des Klimawandels hat den wissenschaftlichen Erkenntnissen über die ökonomische Kostenfrage hinaus eine neue Dimension verliehen. Trotz großer Unterschiede zwischen den Ländern in der Auffassung und Gewichtung der Menschenrechte und menschlicher Sicherheit für die Sicherheit des Staates, hat sich das klassische, militärische Sicherheitsverständnis nach dem Ende der Bipolarität auf der Ebene der UN um die Dimension des Menschlichen erweitert. Sicherheit bedeutet heute auch die Gewissheit um eine existentielle Grundversorgung, eine gesunde Umwelt und ein selbstbestimmtes Leben. Dem Klimawandel kann mit der klassischen Sicherheitslehre angesichts der gesamt-gesellschaftlichen Dimension nicht Einhalt geboten werden. Vielmehr prägt der Klimawandel die Sicherheitspolitik der Staaten zunehmend. Eine weitsichtige, präventive Sicherheitspolitik sieht sich mit der Aufgabe konfrontiert, klimainduzierte Sicherheitsrisiken zu vermeiden, Verwundbarkeit zu verringern, Gefahren zu erkennen und proaktiv anzugehen bevor sie zu Bedrohungen erwachsen und reaktives Handeln nicht mehr ist als Schadensbegrenzung. Die Agenda 2030 ist Ausdruck einer gestiegenen politikfeldübergreifenden Komplexität des Zieldreiecks − ökonomisches Wachstum, soziale Gerechtigkeit und ökologische Verantwortung − aber auch der gestiegenen Bedeutung der Aspekte Umweltverträglichkeit und Klimaschutz. In den Millenniums- Entwicklungszielen 2002 war die Sicherung der ökologischen Nachhaltigkeit bereits als ein Kernelement für eine nachhaltige Entwicklung festgeschrieben worden. Denn die besondere Gefahrendimension des Klimawandels und der Umweltzerstörung liegt darin, dass bereits erreichte Verbesserungen wieder zerstört werden. Artensterben und Ressourcenschwund vergrößern Hunger, Leid und Tod in der Welt. 2015 wurden schließlich globale Nachhaltigkeitsziele sowohl für Entwicklungs- als auch für Industrieländer festgelegt. 1. Ergebnisse und Bewertung 303 Handlungsermächtigung und Netzwerkmacht der Städte Im Bereich des internationalen Klimaschutzes werden die Auswirkungen der strukturellen Umbrüche nach dem Ende des Kalten Krieges und der perzipierte Handlungsraum dadurch sichtbar, dass sich Global Cities eigene Klimaschutzziele geben, entsprechende Maßnahmen zur Erreichung festlegen und Partnerschaften schließen, die dem Erfolg ihres Unterfangens dienlich sind. Das Instrumentarium, das Global Cities zur Erhöhung ihrer Autonomie zur Verfügung steht, unterscheidet sich von demjenigen der Staaten. Unilateralismus ist, anders als bei Staaten − in Abhängigkeit der capabilities und der internationalen Machtposition − keine Handlungsoption. Vielmehr schließen sich kommunale Akteure in transnationalen Klimanetzwerken zusammen. Dabei übernehmen Bürgermeister Führungsrollen. 2005 wurde auf Initiative des damaligen Bürgermeisters von Kyoto Yorikane Masumoto der Weltbürgermeisterrat zum Klimaschutz begründet und Livingstone lud die Bürgermeister der führenden Weltstädte nach London ein, um ein Gegengewicht zu den Staatengruppierungen der G8 und G20 zu schaffen (C40). Die Gründungsintention der C40 bestand darin, die Bürgermeister der wirtschaftlich stärksten und bevölkerungsreichsten Städte der Welt zusammenzubringen. Dadurch, dass diese selbst aktiv werden und nachhaltige Veränderungen in ihren Städten erwirken, sollte der Druck auf die Nationalstaaten erhöht werden, schneller zu handeln. 2007 legten die einzelnen Städteverbände und Städtenetzwerke unter Federführung von ICLEI, dem Weltbürgermeisterrat für Klimaschutz und der C40 erstmals einen gemeinsamen Zielwert von 60 bis 80 Prozent THG-Einsparungen bis 2050 fest. In Netzwerken fordern Städte die Anerkennung ihrer Leistungen als Klimaakteure ein. Die Gründung zahlreicher TMCNs ist auch Ausfluss des Interessenpoker der Staaten in der internationalen Klimapolitik. Die Verhandlungen über ein internationales Abkommen, das für alle Länder der Erde Einsparungsziele gemessen an ihrem CO2-Ausstoß vorschreibt, sind nach wie vor zu einem großen Teil getragen von historischen und moralischen Schuldzuweisungen zwischen Entwicklungs- und Industrieländern. Gepaart mit einem graduellen Kontrollverlust über grenzüberschreitende Interaktionsprozesse in Folge von Liberalisierung, Globalisierung, Supranationalisierung und technologischem Fortschritt erklingt an die Steuerungsfähigkeit der Nationalstaaten ein Abgesang, internationale Organisationen gewinnen im gesellschaftlichen Diskurs an Bedeutung, governance with(out) government löst governance by government ab. Auf den ersten Blick mag diese Argumentation plausibel erscheinen, nimmt das internationale Beziehungsgeflecht augenscheinlich doch immer komplexere Formen an. Wie die vorliegende Studie jedoch aufgezeigt hat, hängt die internationale politische Bedeutung von Global Cities ebenso wie diejenige anderer transnationaler Akteure wie NGOs von der Existenz internationaler Institutionen ab. Inwiefern aber internationale Organisationen einen Ordnungsrahmen formaler wie normativer Kraft schaffen, der auf die Handlungsfreiheit souveräner Nationalstaaten restriktiv wirkt, oder in erster Linie Instrumente zwischenstaatlicher Politik sind, wird von den Akteurs- und Strukturannahmen der Denkschulen der Theorien der IB unterschiedlich bewertet. Bei gründlicher, realistischer Betrachtung der Interessenlage IV. Fazit 304 und Machtstruktur der internationalen Klimapolitik ergibt sich ein differenzierteres Bild als das eindimensionale Nullsummenspiel1292, das manche Global Governance- Vertreter zeichnen, demnach Städte in dem Maß an Macht gewinnen, in dem Staaten an Souveränität verlieren. Erstmals in den Blickwinkel der UN waren kommunale Akteure im Zuge der polyzentrischen Ausdifferenzierung der ehemals bipolaren Weltordnung zu Beginn der 1990er Jahre gerückt. Bis dato erfuhren sie als Bereich der inneren Angelegenheiten und Hoheitsgebiet der Nationalstaaten keine Berücksichtigung als eigenständiger Akteur. Von besonderer Bedeutung für eine bessere Positionierung der Kommunen bei den Vereinten Nationen war gerade zu Beginn die Arbeit der Weltkommunalverbände. ICLEI fungiert seit seiner Gründung 1990 als Verbindungsglied zwischen den UN und der subnationalen Ebene. 1992 benannte die globale Agenda 21 Kommunen als Schlüsselakteure für eine erfolgreiche Umsetzung des nachhaltigen Entwicklungsziels für das 21. Jahrhundert, das die Bedürfnisse gegenwärtiger Generationen befriedigt und die Chancen künftiger Generationen wahrt. Damit wurden die Kommunen von den UN − die selbst insofern eine delegated authority besitzen, als dass sie von den Staaten zu einem bestimmten Zweck gegründet wurden − mit einer bestimmten Aufgabe betraut: die globale Agenda 21 auf lokaler Ebene zu verwirklichen. Während sich die Staats- und Regierungschefs bei der Klimafrage in einem interessengeleiteten, machtpolitischen Kräftemessen verloren hatten, weiteten die Kommunen ihr klimapolitisches Engagement von der lokalen über die regionale bis hin zur internationalen Ebene aus. Als Antwort auf den Erdgipfel im Juni 1992 richtete der Verband ICLEI nur sieben Monate später den ersten internationalen Städtegipfel zum Klimawandel und zur urbanen Entwicklung aus. Auf diesem riefen die Kommunen die Cities for Climate Protection-Kampagne ins Leben. Diese zielte darauf ab, die Umsetzung der UN-Klimarahmenkonvention und der Agenda 21 zu unterstützen. Dazu brachten die Kommunen lokale Aktionspläne auf den Weg, die in der Aalborg-Charta 1994 konkretisiert wurden. Von 1997 bis 2017 ist die Mitgliederanzahl von 240 Mitgliedern auf über 1.500 angewachsen. Die Handlungslegitimation der Kommunen erwächst an diesem Punkt nicht aus nationalen, sondern aus internationalen Regelungen. Globales Denken und lokales Handeln gilt als Schlüssel zu effektiver Klimapolitik. Hinter diesem Leitsatz der Lokalen Agenda 21 steht ein top-down-Prinzip, entsprechend dessen die Nationalstaaten ein globales Aktionsprogramm für das 21. Jahrhundert auf den Weg gebracht haben. Für die praktische Umsetzung vor Ort werden Kommunen als wichtiger Akteur anerkannt und mit einem entsprechenden Handlungsauftrag versehen. Die Agenda 21 ist kein völkerrechtliches Dokument wie die UNFCCC, sodass ein konsequenter diplomatischer Prozess, der auf Folgekonferenzen die Konkretisierung und Umsetzung definiert und überwacht, nicht gegeben ist. Die Implementierung und Überführung des unverbindlichen Nachhaltigkeitsprinzips zu einem Grundpfeiler menschlichen Handelns hängt maßgeblich ab von dezentralen Initiativen auf lokaler Ebene. Wie die vorliegende Analyse aufgezeigt hat, übernehmen Global Cities an dieser Stelle Steuerungsfunktion. Indem sich städtische Ent- 1292 Paradoxerweise stammt dieser Terminus ursprünglich aus dem Realismus. 1. Ergebnisse und Bewertung 305 scheidungsträger miteinander vernetzen, steigt ihr Know-how und Erfahrungsschatz. Dies kann wiederum motivierend wirken, lokale Netzwerkpartnerschaften zwischen öffentlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren zu gründen, aus denen konkrete, praktische Lösungen im jeweiligen urbanen Kontext erwachsen. 1996 erkannten die UN die lokale Ebene auf der Habitat-Konferenz erstmals als eine eigenständige Regierungsebene und als wichtigsten Partner zur Erreichung globaler Entwicklungsziele an. Zudem forderten sie Regionen, Städte und Gemeinden auf, sich zu einer gemeinsamen Organisation zusammenzuschließen. Ihre Antwort war 2004 die Schaffung des Weltverbands der Städte und Kommunen, UCLG. Dieser machte sich stark für eine Weltcharta der Kommunen und forderte einen Beobachterstatus in der Generalversammlung. Mit den Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen 2007 wurde die Rolle und Eigenverantwortlichkeit der Kommunen schließlich weiter gestärkt. Die klimapolitischen Aktivitäten der Kommunen richteten sie stets an den Entwicklungen des UNFCCC-Verhandlungsprozesses aus. Mit der Local Government Climate Roadmap gaben sie eine Antwort auf den Bali Action Plan der Staaten, der bis 2009 den Weg zu einem neuen Klimaabkommen ebnen sollte. Doch nach dem gescheiterten Klimagipfel in Kopenhagen 2009 verlor die Klimafrage unter dem Eindruck der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise auf internationaler und nationaler Bühne an politischer Priorität. Auf subnationaler Ebene war genau das Gegenteil der Fall. Die enttäuschende Erfahrung auf der UN-Klimakonferenz führte dazu, dass Bürgermeister vermehrt die Stimme gegen die ergebnisschwache Diplomatie der Nationalstaaten erhoben und Mitbestimmung an der Schaffung internationaler Rahmenbedingungen zur Bewältigung des Klimawandels forderten. Seit 2010 haben Kommunen als Governmental Stakeholder mehr Gewicht auf den UN-Klimakonferenzen. Damit hat es seit dem Erdgipfel 1992 fast 20 Jahre gedauert bis die Staaten den Kommunen eine offizielle Rolle in den internationalen Klimaverhandlungen zuerkannten. Die Non-State Actor Zone for Climate Action 2014 war schließlich ein konkretes Ergebnis des Vorhabens, Städte aktiver innerhalb des UNFCCC-Prozesses zu verankern. Die Erfassung ihrer Klimaschutzmaßnahmen ermöglicht Städten zudem Sichtbarkeit und Messbarkeit ihres Beitrags zum Klimaschutz. Auch Städte, die den Verbänden und Netzwerken nicht angehören, profitieren von dieser Arbeit. Zwischen den Städteverbänden und Städtenetzwerken selbst besteht eine rege und intensive Zusammenarbeit. So war die Schaffung des Globalen Bürgermeisterkonvents für Klima und Energie 2016 ein Gemeinschaftsprojekt von ICLEI, UCLG, C40, Eurocities, Energy Cities, RGRE und FEDARENE, mit maßgeblicher Unterstützung von UN-Habitat und der Europäischen Kommission. Anders als die C40, die bewusst Anspruch auf Exklusivität erhebt, ist der Globale Bürgermeisterkonvent ein breit angelegtes Netzwerk mit über 7.700 Mitgliedern. Dadurch, dass der Konvent der Bürgermeister von Behörden auf unterschiedlichen Regierungsebenen finanziell und technisch unterstützt wird, ist er auch Ausdruck eines Multilevel- Governance-Modells einer neuen Qualität. Mit der New Urban Agenda 2016 erkennen die UN-Mitgliedsstaaten Städte als wichtige Entwicklungsakteure zur Umsetzung der Agenda 2030 an und bekennen sich zu einer intensiveren Integration der Kommunal- Fazit 306 vertreter in Entscheidungsprozesse. Konkrete Instrumentarien zur Ausgestaltung umweltverträglicher und widerstandsfähiger Städte und Messkriterien des Fortschrittes fehlen jedoch. Die UN sprechen an dieser Stelle eine Empfehlung aus, nationale Stadtentwicklungstrategien zu erarbeiten. Zwar haben Staatsregierungen die Agenda unterzeichnet, die zentralen Akteure für ihre erfolgreiche Umsetzung sind aber die Städte. Staaten entscheiden, Städte handeln − so könnte der Gehalt der New Urban Agenda zusammengefasst werden. Hierbei steht im Unterschied zur power politics der Staaten nicht Vorherrschaft und Kontrolle, sondern Kooperation zum Zweck des Informations- und Erfahrungsaustauschs im Vordergrund. Diese Netzwerkmacht versieht Global Cities mit einer soft power, die das Potential für eine bottom-up-Bewegung kommunaler Akteure birgt. Die Vereinigung der kommunalen Kräfte soll auch weiterhin über Netzwerkgrenzen hinweg vorangetrieben werden: Die britische Hauptstadt war Initiator der C40, ist aber bis heute kein Mitglied von ICLEI. Dies zu ändern und London zur grünsten Stadt der Welt zu formen − so lautet die Zielsetzung des amtierenden Bürgermeisters Sadiq Khan.1293 Der Gipfel der Städte und Regionen 2017 war Ausdruck dafür, dass diese ihre Kräfte bündeln, aber vielmehr noch steht die Zusammenkunft dafür, dass lokale und regionale Akteure zu einem festen Bestandteil der internationalen Klimapolitik geworden sind. Durch Aufgaben- und Kompetenzzuweisungen sind Kommunen heute eingebunden in die Umsetzung und somit beteiligt an den Entscheidungsprozessen auf internationaler Ebene. Die UN fordern ihre Mitgliedstaaten auf, die Rolle der lokalen Gebietskörperschaften als Regierungsebene, die den Bürgern am nächsten ist, weiter zu stärken. Dadurch, dass die Interaktion mit den Vereinten Nationen, der EU und multinationalen Unternehmen intensiviert wurde, ist die authority von Kommunen gewachsen. Transnationale Städtenetzwerke übernehmen Implementierungs-, Koordinations- und Monitoringfunktionen, betreiben Lobbyarbeit, agieren als Agenda Setter, leisten Beratung und positionieren sich als Expertennetzwerke. Durch die Gründung von und Partizipation an Städtenetzwerken haben Global Cities ihre Kampagnenfähigkeit und ihr Expertenwissen − vormals Alleinstellungsmerkmale von Nichtregierungsorganisationen und MNEs − ausgebaut. Auf diese Weise sind sie aus ihrer Rolle als Orte der Globalisierung herausgetreten und agieren als agents innerhalb eines Schauspiels der mächtigen Protagonisten des internationalen Systems. Durch ihre Maßnahmen treiben sie die Eindämmung des Klimawandels und die Anpassung der Lebensweisen an unvermeidbare Veränderungen voran, auch wenn der Interessen-Poker der Staaten zu einem Verhandlungspatt auf internationaler Ebene führt. Der Kampf gegen den Klimawandel wird in den Städten entschieden1294 − mit den Städten selbst als aktiven Klimaakteuren. Ihre Rolle wird aber nach wie vor seitens der UN und der Staatenwelt vorrangig darin gesehen, die globalen Beschlüsse auf lokaler Ebene umzusetzen und nicht darin, dass Städte und Regionen an deren Aus- 1293 ICLEI (2016b): Newly-Elected UK Mayors Commit to Sustainability, vom 11. Mai 2016. 1294 Dieses Postulat hat nachhaltig Eingang in den Diskurs über die Rolle von Städten im Kampf gegen den Klimawandel gefunden und wird vielfach verwendet. Siehe im vorliegenden Kontext: Wesser, Elisabeth (2017c): Experteninterview mit Ralf Pfitzner, Head of Environmental Portfolio, zur Nachhaltigkeitsstrategie der Siemens AG vom 16. Mai 2017, München, S. 508. 1. Ergebnisse und Bewertung 307 arbeitung mitwirken. Zwar steht die Frage, wie kommunale Akteure zur Bewältigung der Herausforderungen des Klimawandels auf internationaler Ebene einbezogen werden können nicht mehr in einem luftleeren Raum, inwiefern dies aber tatsächlich zu mehr Mitsprache- und Entscheidungsrecht der Kommunen führen wird, bleibt abzuwarten. Völkerrechtliche Implikationen Wie dargelegt, verfügen transnationale, kommunale Klimanetzwerke aber durchaus bereits über autonome Durchsetzungspotentiale. Bürgermeister werden außenpolitisch aktiv, schließen sich in Netzwerken zusammen und treffen verbindliche Entscheidungen mit weitreichender Wirkung. Vor diesem Hintergrund wachsen Autorität und Machtpotential der Global Cities, ihre eigene Außenpolitik zu formulieren. Transnationalisierung steht für einen Prozess, in dem keine formale Autoritätsübertragung von einem Global Governor auf einen anderen Akteur stattgefunden hat. Transnationale Tätigkeiten basieren auf dem Prinzip der Selbstorganisation, die sich im Fall von privaten Akteuren durch Governance-Arrangements und Verhaltenskodizes ausdrücken, denen die Regierung des Landes nicht explizit zugestimmt hat. Die Gründung von Städtenetzwerken und die Übernahme von Global Governor-Funktionen von Global Cities sind ebenso das Ergebnis von Eigeninitiative und beruhen auf Freiwilligkeit. Autorität verlangt aber stets nach Legitimation. Zu Beginn der Transnationalisierungsprozesse haben Kommunen ihre Handlungslegitimität primär aus ihrer demokratischen Rückbindung und Nähe an die Bürger bezogen. Diese Legitimationsbasis besteht weiter. Ihre internationale Akteursqualität beruht heute jedoch zum größten Teil auf ihrer capacity-based authority. Diese erwächst aus ihrer Problemlösungskompetenz im Klimaschutz, die von der Staatengemeinschaft zunehmend anerkannt wird. Ihre Autorität hängt in entscheidendem Maße von ihrer Beziehung zu etablierten Global Governors ab und davon, inwiefern die Ausübung ihrer Global Governor-Funktionen von Erfolg gekrönt ist. Mit ihren Aktivitäten zielen TMCNs darauf ab, Einfluss auf das Entscheidungshandeln der Staaten zu nehmen. Damit zielt ihr Handeln letztlich auf die Ausgestaltung des internationalen Rechtsrahmens durch anerkannte Völkerrechtssubjekte ab. In der C40 haben sich private Akteure wie Siemens und die CCI zu einer tragenden Säule des Netzwerkes selbst und der Klimaschutzbemühungen der Städte entwickelt. Nachhaltiges Ressourcenmanagement und innovative Technologien sind der Schüssel zu grünen und nachhaltigen Städten. Auf diese Weise wird auch der Gestaltungsradius der Privatwirtschaft in der internationalen Politik erweitert. Der Global Compact ermöglicht seit 1999 die freiwillige Verpflichtung multinationaler Unternehmen auf globale Umweltstandards, Arbeitsnormen und Menschenrechte und damit die Einbindung in eine soziale Verantwortung. Kennzeichnend für die Regelungen und Übereinkünfte im Bereich der CSR ist die Freiwilligkeit der Beteiligung mit Regimecharakter. Ähnlich der Anarchie im internationalen System gibt es auch hier keine übergeordnete Machtinstanz, die die Einhaltung der Regeln überwacht und einfordern kann. Der V. Fazit 308 Aktionsrahmen privater Akteure wird durch die Vermehrung supranationaler und internationaler Regulierungsregime und -institutionen vergrößert, von dem nun auch TMCNs durch neue Kooperationsformen profitieren. Neben Unternehmen arbeitet die C40 auch mit IGOs wie der Weltbank zusammen. Aus rechtlicher Sicht sind Kooperationen zwischen einem TMCN und einer IGO nur schwer zu erfassen, da diesem keine vertragliche Übereinkunft zu Grunde liegt. Vielmehr sind diese Partnerschaften informeller Natur. Die Entwicklung gemeinsamer Klimaschutzstrategien und Stadtkonzepte, die direkt die kommunale Ebene ansprechen, fördert aber die Teilhabemöglichkeiten von Global Cities an der internationalen Politik und schaffen auf diese Weise Raum für Mitgestaltung der internationalen Politik sowie Einflussnahme auf anerkannte Völkerrechtssubjekte. Auch der Konvent der Bürgermeister kooperiert mit der Europäischen Kommission zur Stärkung der Rolle von Kommunen in der Klima- und Energiepolitik der EU. Dabei sind Städte zudem bestrebt, die nationalstaatlichen Ziele sogar zu übertreffen wie das 20– 20–20-Klimaziel der EU. Zusätzlich zum Schulterschluss mit Akteuren des internationalen Systems, die über Völkerrechtssubjektivität verfügen, bedienen sich Städtenetzwerke in ihrem Handeln selbst völkerrechtlicher Instrumente. Neben der Ausrichtung von side events parallel zu den COPs kann die sprachliche Ausgestaltung des Wirkens in Anlehnung an die europäische Gesetzgebung und völkerrechtliche Verträge als Bestreben gewertet werden, die Sprache der anerkannten Völkerrechtssubjekte zu sprechen und ihre Gepflogenheiten zu imitieren, um zu ihnen aufzuschließen und über die Natur der freiwilligen Selbstverpflichtung hinaus einen Grad an Verbindlichkeit zu schaffen. Die Legitimation while nations talk, cities act und die Betonung der glokalen Dimension des Klimawandels als Grundlage der Selbstermächtigung zu Handeln auf internationaler Ebene wird dadurch untermauert. Dies wirkt als Ergänzung der Legitimationsstrategie einer gemeinsamen Verantwortung der Städte und Staaten im Kampf gegen dem Klimawandel und der bürgernahen Rolle der Kommunen als kleinste politische Einheit, die vor Ort gemeinsam mit den Bürgerinnen und Bürgern sowie privaten und zivilgesellschaftlichen Stakeholdern Klimaschutzmaßnahmen umsetzt. Die Initiativen außerhalb des Klimaregimes im Rahmen der politischen und technologischen Tracks verstehen sich grundsätzlich als Ergänzung zur UNFCCC. Dabei besteht jedoch die Gefahr einer Aushöhlung und Umgehung der festgelegten Verpflichtungen des Kyoto-Protokolls und des Nachfolgeabkommens von Paris. Auch die transnationalen Aktivitäten von kommunalen Akteuren finden außerhalb eines gesetzlichen Rahmens statt. Durch transnationale Übereinkommen mit anderen Städten und Übereinkommen auf internationaler Ebene mit IGOs wie den Leitlinien zur Dezentralisierung und Stärkung der Kommunen 2007 überschreiten Städte Grenzen, die ihnen durch das nationale Recht gesetzt werden. Darüber hinaus steht die Anerkennung von internationalem Recht durch einen kommunalen Akteur wie 2005 die Ziele des Kyoto-Protokolls durch Greg Nickels, Bürgermeister von Seattle, beispielhaft für die Tendenz, dass das internationale Recht künftig stärker durch die Interessen der Städte geformt werden wird. Dies wirft in rechtswissenschaftlicher Hinsicht für die nationale wie völkerrechtliche Rechtsordnung Fragen auf, deren Beantwortung 1. Ergebnisse und Bewertung 309 künftig stärker als bislang die Betrachtung der Stadt als politischen Akteur der internationalen Politik erforderlich machen wird. Die fortschreitende Ausdifferenzierung des Akteurspluralismus innerhalb des internationalen Systems fordert den staatszentrierten Charakter des Völkerrechts heraus. Zwar sind Existenz und Bedeutung nichtstaatlicher Akteure im Völkerrecht heute ein anerkanntes Phänomen, dennoch fällt ihre Akteursklassifizierung nach wie vor schwer. Auch die klassische Lehre von der Polarität im internationalen System, die die Machtverhältnisse zwischen Staaten beschreibt, sieht sich mit Veränderungsprozessen konfrontiert. In der Weltpolitik können andersartige Pole ausgemacht werden, die keine Nationalstaaten sind. Zu diesen zählen Unternehmen, INGOs, IGOs und – wie die vorliegende Studie aufzeigen konnte – auch Global Cities bzw. Global Cities-Netzwerke. Ob es gerade mit Blick auf die internationale Klimaarchitektur langfristig ausreicht, diesem Transnationalisierungsphänomen mit Verweis auf den soft power-Charakter ihrer Akteure aus IB-theoretischer wie völkerrechtlicher Perspektiven nur bedingt Aufmerksamkeit zu schenken, darf zumindest in Frage gestellt werden. Verharrt der wissenschaftliche Blick auf der zwischenstaatlichen Klimadiplomatie, besteht die Gefahr, dass der informelle Gehalt des Handelns nichtstaatlicher wie substaatlicher Akteure die internationale Klimaarchitektur weiter verändert abseits eines adäquaten rechtlichen und politischen Ordnungsrahmens. Perzeption der internationalen Struktur und transnationale Politik Londons Die Befunde zeigen aber auch, dass keine direkte Kausalität zwischen den internationalen Entwicklungen und der städtischen Handlungsweise bestand. Erst die Kombination von weltpolitischen Entwicklungen mit der Perzeption des Mayors hat zu einer Transnationalisierung der Politik geführt. Die Analyse der Amtszeiten von Ken Livingstone und Boris Johnson hat offengelegt, dass das Handeln der städtischen Exekutivspitze auf Autonomieerweiterung ausgerichtet ist. Nicht für jeden Bürgermeister aber ist automatisch transnationale Politik der Schlüssel zu mehr Autonomie. Die Wahl der Mittel ist stark personenabhängig. Die Instrumente, die zur Erreichung der Ziele eingesetzt werden, hängen mit Blick auf die Fallstudie stark von der Person ab, die das Amt des Mayor of London bekleidet. Zwar haben sowohl Livingstone als auch Johnson zur Erweiterung der eigenen Handlungsfähigkeit ihr multilaterales Engagement erhöht und Allianzen geschlossen – dies ist sowohl innerhalb der hierarchischen Staatsstrukturen als auch im Kontext des anarchisch strukturierten internationalen Systems auszumachen. Und beide, Livingstone und Johnson, waren bestrebt, die strategische Gestaltungsmacht, die dem Amt des Mayors of London innewohnt, auszureizen und zu erweitern. Dazu nutzten sie innenpolitisch wie außenpolitisch Netzwerkkooperationen zur Verbesserung des wirtschaftlichen und politischen Weltstadtstatus’ Londons. In der Ausgestaltung dieser Doppelstrategie unterscheiden sie sich jedoch. Während der ungestüme Visionär und Macher Livingstone couragiert seine Ziele verfolgte und eine Menge Staub auf der Ebene der Boroughs sowie der Zentralregierung aufwirbelte, agierte Johnson reaktiver und mied unpopuläre Ent- VI. Fazit 310 scheidungen. Die Ergebnisse der agency-Analyse zeigen, dass dies nicht zuletzt an seinem Bestreben lag, seine Beliebtheit als Celebrity aufrechtzuerhalten und eines Tages in die Downing Street No. 10 einzuziehen. Durch die Etablierung der Verbindungsbüros im Ausland (Kenbassies), der Geschäftsabschlüsse mit Fidel Castro und Hugo Chávez sowie der Gründung der C40 überschritt Livingstone bewusst Grenzen. Insbesondere bei der Gründung der C40 hatte er u.a. in Form seiner Stellvertreterin Nicky Gavron großen Rückenwind. Aber auch auf nationaler Ebene fand der internationale Zusammenschluss Befürwortung, um auf diese Weise von Best Practices-Beispielen profitieren zu können. Livingstones Politik ist vor allem durch eine externe Strategie zur Autonomiesteigerung gekennzeichnet. Bei Johnson war die Strategie der externen Autonomiesteigerung weitaus weniger stark ausgeprägt. Zudem nahm er Abstand von Livingstones Wachstumsparadigma, indem er den Erhalt der Lebensqualität stärker in den Mittelpunkt seiner Politik stellte und einen dezentraleren Politikstil in der Zusammenarbeit mit den Boroughs pflegte. Hinsichtlich des World City Status übte er sich im Vergleich zu Livingstone eher in rhetorischer wie politischer Zurückhaltung. Interessanterweise ist unter seiner Führung ein Rückgang des transnationalen Engagements von London zu verzeichnen. Das Ergebnis überrascht zunächst insofern, als dass sich der Handlungsspielraum des Bürgermeisters auf der lokalen Ebene in den letzten zehn Jahren vergrößert hat und Global Cities als Akteure der globalen Klimapolitik zunehmend Beachtung erfahren. Global Cities sind als subnationale Akteure Teil eines Nationalstaates. Die vorliegende Studie hat daher auch untersucht, wie staatliche Strukturen auf die Handlungsfähigkeit der Entscheidungsträger wirken und auf diese Weise unterschiedliche außenpolitische Entscheidungen generieren können. Eine Global City schöpft ihre Akteurskraft aus ihrer herausragenden Funktion für die Weltwirtschaft und ihrer Repräsentationsfunktion für Millionen von Menschen. Dies veranschaulicht London in mustergültiger Weise. Bereits zur Zeit des British Empire war London die Metropole einer Weltmacht, im 21. Jahrhundert ist London das weltweit führende Finanzzentrum. Dabei ist die britische Hauptstadt ein Paradebeispiel für die Bedeutung der nationalstaatlichen Politik für den Aufstieg einer Stadt zur Global City. Mit dem Big Bang von 1986, der schlagartigen Liberalisierung der Börse und des Kapitalverkehrs, schuf die Regierung Großbritanniens wichtige makro- ökonomische Voraussetzungen. Die lokale Ebene in Großbritannien ist in hohem Maße abhängig von dem Willen der Zentralregierung, wie das ultra vires-Prinzip und die Budgetplanung zeigen. Im Grunde ging es in der nationalen Kommunalpolitik immer darum, effiziente Verwaltungsstrukturen zu schaffen. Die unitaristische Staatsstruktur Großbritanniens, das Mehrheitswahlrecht und das Prinzip der Parlamentssouveränität tragen zu einer zentralisierten Regierungspolitik bei. Aufgrund der fehlenden festgeschriebenen Verfassung haben auch die britischen Kommunen keinen verfassungsrechtlich geschützten Status. Auf diese Weise sind sie jederzeit der Souveränität des Parlaments unterworfen. Der Aktionsraum der Kommunen beläuft sich auf diejenigen Aufgabenbereiche, die ihnen das Parlament zuteilt. Dem Zentralstaat sind auf diese Weise weitreichende Steuerungs- und Eingriffsmöglichkeiten gesichert. Dies hat 1986 Thatcher demonstriert, als sie den Greater London Council und 1. Ergebnisse und Bewertung 311 weitere sechs Räte von englischen Großstädten auflöste. Thatcher wollte damit der Dominanz der Labour Party auf kommunaler Ebene ein Ende setzen und den großen, historisch gewachsenen Verantwortungsbereich der Kommunen begrenzen. Wenn Reformen auf kommunaler Ebene durchgeführt wurden, lag dies meist an parteipolitischen, finanziellen oder ökonomischen Gründen. Eine Bedeutung als Keimzellen der Demokratie wird den Kommunen anders als beispielsweise in Deutschland nicht beigemessen. Ziel der Devolution-Politik von Tony Blair war es, die Demokratie zu stärken und die politischen Partizipationsmöglichkeiten der Bürger zu verbessern. Allerdings machten die Briten nur zögerlich von der Möglichkeit Gebrauch, den Bürgermeister auch in weiteren Städten direkt zu wählen. In London selbst lag die Wahlbeteiligung auch in der jüngsten Bürgermeisterwahl 2016 unter 50 Prozent. Das Kalkül von New Labour, mit der Einführung des Bürgermeisteramts in der Labour-Hochburg London die eigene Partei zu stärken, ging nur zur Hälfte auf. 2000 gewann Ken Livingstone als unabhängiger Kandidat die Wahl; 2008 folgte ihm der Konservative Boris Johnson. Seit 2016 ist die Stadt unter Sadiq Khan wieder in Labour-Hand. Trotz finanzieller Kompetenzbeschränkungen der neuen Stadtregierung und ihrer Einbettung in ein komplexes Beziehungsgeflecht zwischen den Regierungsebenen stattet das Bürgermeisteramt den Mayor of London mit einer enormen Machtfülle aus. Dabei ist es nicht so sehr entscheidend, über wie viele, sondern über welche Politikfelder er die Entscheidungshoheit innehat und wie er in seinen Handlungen beschränkt werden kann. Durch die strategische Planungsfunktion können politikfeldübergreifende Synergieeffekte erzielt werden. Innerhalb der Greater London Authority nimmt der mit einem Direktmandat ausgestattete Mayor eine starke Rolle ein. Livingstone führte zu Beginn seiner Amtszeit die Klimapolitik als zentrales Element einer Weltstadt-Strategie ein, die auf wirtschaftliches Wachstum ausgerichtet ist. Die GLA sprach sich bei aller Kritik am persönlichen Führungsstil und der Wahl der Mittel sowie Prioritätensetzung in Summe für Nachhaltigkeit und Good Urban Governance, d.h. für eine Kommunalpolitik, in der die Verwaltung gemeinsam mit zivilgesellschaftlichen Akteuren und der Privatwirtschaft politkfeldübergreifend an einer nachhaltigen Entwicklung arbeitet. Dabei zielte die GLA in ihrer Politik auch darauf ab, die Menschen für die Gefahren des Klimawandels zu sensibilisieren und auf die Maßnahmen der Regierung aufmerksam zu machen, die proaktiv eingeleitet werden. Die Notwendigkeit der parteigrenzenübergreifenden Zusammenarbeit in der Assembly aufgrund fehlender klarer Mehrheiten stellt ein Spezifikum in der britischen Politik dar. Eine Auflösung der Greater London Authority wie 1986 im Fall des Greater London Council ist heute nicht mehr denkbar. Die Ergebnisse verdeutlichen, dass konstruierte Handlungsfähigkeit zwar Voraussetzung, aber nicht alleine ausschlaggebend ist für die transnationale Politik eines Bürgermeisters. Kraft seiner individuellen und kollektiven Handlungsfähigkeit kann der Mayor of London seinen Einflussbereich über die Stadt- und Landesgrenzen hinaus ausdehnen: the United Kingdom is made up of five not four constituent countries: England, Scotland, Wales, Northern Ireland and London. Im Kern hat sich dabei gezeigt: Je deutlicher die agency des Mayors ausgeprägt ist, desto besser ist eine Global City in der Lage, eigene transnationale Interessen zu formulieren und nach ihrer Um- Fazit 312 setzung auf internationaler Ebene zu streben. Der innerstaatliche und innenpolitische Autonomiegrad wirkt dabei zwar determinierend, entscheidend ist aber die Wahrnehmung und Überzeugung des Bürgermeisters, dass die strukturelle Beschaffenheit des internationalen Systems Handlungsoptionen bereitstellt und transnationales Handeln der Durchsetzung der eigenen Interessen dient. Neben der Beschaffenheit des internationalen Systems ist somit die Perzeption der internationalen Machtrelationen durch den Bürgermeister und dessen aktives Engagement entscheidend für die Transnationalisierung der Politik einer Global City. Die Möglichkeit der Fehlperzeption der internationalen Lage, der Bedrohungen oder der Reichweite des eigenen Einflusses war im Bereich der internationalen Klimapolitik nur in geringem Maße vorhanden. Klimapolitik der GLA im Kontext von Klimaskepsis und nationaler Politik Anfang bis Mitte der 1990er Jahre war die Umwelt- und Klimapolitik in Großbritannien in der politischen wie gesellschaftlichen Debatte weitestgehend in der Versenkung verschwunden. Der unverbindliche Charakter der UNFCCC, die unterschiedlichen Interessen der Partizipanten und eine Blockadepolitik einzelner EU-Mitgliedstaaten wie Großbritannien gegenüber unilateralen Verbindlichkeiten ließen die Umweltpolitik auch auf europäischer wie internationaler Ebene an Bedeutung verlieren. Dies änderte sich jedoch Mitte des Jahrzehnts. In den 1990er Jahren setzte Großbritannien – ein Land, das wie seine englischsprachigen Nachbarn in deutlich größerem Umfang als der Rest der Welt Klimaskeptiker beheimatet – auf nationaler wie internationaler Ebene Maßstäbe durch Begründung der Environment Agency sowie der Befürwortung länderspezifischer THG-Emissionsgrenzwerte. Als sich die Klimaskepsis international auf einem Höhepunkt befand, verzeichnete Großbritannien im Zuge der Dash for Gas-Politik allerdings Kostensenkungen im Energiesektor bei gleichzeitiger CO2-Einsparung. Die klimaskeptischen Stimmen in der britischen Gesellschaft, die stets auf die wirtschaftlichen Kosten des Klimawandels abzielen, waren in der Folge nur gedämpft zu vernehmen. 1997 ermittelten Meinungsumfragen, dass die Umwelt- und Klimapolitik weit entfernt davon war, eine wahlentscheidende Rolle bei den Bürgerinnen und Bürgern einzunehmen. Zwar folgten in Form der Klimaschutzabgabe und den Renewable Obligation Certificates auch nur wenige politische Maßnahmen, trotzdem aber setzten die Parteien weitere progressive Zeichen. So sprachen sich die Konservativen und Liberalen für einen nachhaltigen Umweltschutz und Regulierungen in Form von Umweltabgaben aus. Innerhalb der EU nahm Großbritannien Mitte der 2000er Jahren eine Vorreiterund Führungsrolle im Klimaschutz ein. Bereits 1997 hatte Blair auf internationaler Bühne das nationale Ziel untermauert, die Emissionen bis 2010 um 20 Prozent im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. Die Zielsetzung der EU sollte damit sogar um 15 Prozent übertroffen werden. So sehr die EU einen nachhaltigen Effekt auf die britische Klimaschutzpolitik hatte, indem Großbritannien infolge des EU-Beitritts einen deutlichen Schritt weg von informellen Abkommen hin zu einem verbindlichen, formellen Gesetzesrahmen gemacht hatte, so sehr lies Großbritannien die übrigen EU- VII. 1. Ergebnisse und Bewertung 313 Mitgliedstaaten mit Verabschiedung des Climate Change Acts 2006 im klimapolitischen Schatten stehen. Die britische Klimapolitik wirkte dabei auch als Gegenwicht zu klimaskeptischen Stimmen und trieb die EU-Klimapolitik weiter voran. Damit hatte Großbritannien bereits vor dem Vierten Sachstandsbericht des IPCC 2007, der sich mit einer 90-prozentigen Wahrscheinlichkeit dafür aussprach, dass die anthropogenen THG-Emissionen hauptverantwortlich für die globale Erwärmung seit Mitte des 20. Jahrhunderts sind und in dessen Folge die klimaskeptischen Stimmen international leiser wurden, als erstes Land ein Gesetz zum Schutz des Klimas mit verbindlichen Zielen vorgelegt. Die Führungsnation in der Klimapolitik verpflichtet sich darin auf eine 80-prozentige THG-Emissionssenkung bis 2050. Berichtspflichten und ein unabhängiges Beratungs- und Monitoring-Komitee sollen die Erreichung dieses Ziels sicherstellen. Dem Klimaschutzgesetz lagen insbesondere die Erkenntnisse des Stern-Berichts 2006, dass der Kampf gegen Klimawandel aus wirtschaftlicher Sicht Sinn macht, zu Grunde. Die Frage, ob der CO2-Reduktion der richtige Weg ist, stellt dabei eine der prominentesten Positionen der Klimaskeptiker dar. Aber auch unter Befürwortern eines Klimaschutzes ist das Kosten-Nutzen-Verhältnis vor allem mit Blick auf die wirtschaftliche Entwicklung eine der meist diskutierten Fragen. Aber auch britische Unternehmen sprachen sich ab Mitte der 2000er Jahre für einen ambitionierten Klimaschutz aus, der die Bekämpfung des Klimawandels mit einer prosperierenden Wirtschaft in Einklang bringt und Großbritannien auf diese Weise zu einer internationalen Führungsrolle führt. Im Kontext der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 sowie der Climategate- und Glacier-Affäre 2009 bzw. 2010 trag der Schutz des Klimas aufgrund der wirtschaftlichen Kosten des Klimawandels und verbreiteten Skespis an den wissenschftlichen Grundlagen des anthropogenen Klimawandels jedoch weltweit wieder ins Hintertreffen.In Großbritannien wurde der Klimaschutz aber nach Übergang der politischen Regierungsmacht nach 13 Jahren New Labour auf die konservativ-liberaldemokratische Regierungskoalition wieder ein zentrales Thema. Bereits als Cameron 2005 den Parteivorsitz übernommen hatte, erklärte er die Klimapolitik zu einem strategischen Kernthema. Camerons Ziel war es, die konservative Partei auf diesem Weg zu modernisieren und die Partei vor allem für Frauen und jüngere Wähler attraktiver zu machen. Kurzfristiger wirtschaftlicher Abschwung solle eine langfristige Klimaschutzpolitik nicht verhindern, so Cameron. Am Ende des Tages seien Wirtschaftswachstum und eine grüne Entwicklung ohnehin untrennbar miteinander verbunden. Sein grünes Wahlkampfversprechen 2010, dass keine dritte Start- und Landebahn am Flughafen Heathrow gebaut wird, verdeutlichte, dass sich die Partei unter ihm verändert hatte. In weiten Teilen der Tories regte sich jedoch rasch Widerstand. Auch Johnson sprach sich gegen Cameron aus und war bereits damals als ein möglicher Nachfolger im Gespräch. Auch innerhalb der Koalitionsregierung, in der die Liberaldemokraten das Ministerium für Energie und Klimaschutz übernommen hatten, geriet der klimapolitische Konsens zusehend ins Wanken aufgrund der Sorge der Konservativen, die Klimaschutzvorschriften könnten zu einem Wettbewerbsnachteil gegenüber den europäischen Nachbarländern führen. Fazit 314 Die britische Öffentlichkeit reagierte im analysierten Zeitraum ambivalent auf den Klimawandel. Für die meisten Menschen stellte er jedoch keine Bedrohung dar. Eine Rolle mag dabei auch spielen, dass die negativen Auswirkungen von Kohlendioxid-Emissionen keinen unmittelbar sichtbaren negativen Effekt auf die Gesundheit zeigen, sondern vielmehr einen langfristigen Einfluß auf das globale Klima ausüben. Die Folgen sind zudem bislang überwiegend lokal sichtbar wie beispielsweise durch den Rückgang des Eisvorkommens in der Arktis, Dürrezeiten in Afrika oder Verlust von Mangrovenwälder in Folge des steigenden Meeresspiegels. Intensität und Gehalt des gesellschaftlichen Diskurses über Realität und Auswirkungen des Klimawandels haben zweifelsohne auch in Großbritannien als Spiegel des Wählerwillens die Klimaschutzpolitik der Parteien verstärkt bzw. gedämpft. Die Analyse hat jedoch ergeben, dass auch in Phasen, in denen der Klimawandel für die britische Bevölkerung nicht das beherrschende Thema und nicht die zentrale Sorge gewesen war, der Klimaschutz in der Regierungspolitik trotzdem kontinuierlich einen Platz eingenommen hat. Dies gilt sowohl für Westminster als auch die City Hall. Auf nationaler Ebene waren die Parteien bis 2010 in der Betrachtung und Bewertung des Klimawandels häufig progressiver als die Öffentlichkeit. Der klimaskeptischen Berichterstattung in Großbritannien stand damit ein breiter politischer Konsens über die Notwendigkeit einer progressiven Klimaschutzpolitik gegenüber. Klimaschutzprogramme wurden jedoch wiederholt aufgrund von Finanzierungsschwierigkeiten ausgebremst wie Subventionen für Solaranlagen auf Eigenheimen und die Kapitalausstattung der Green Investment Bank. In den Zeiten, in denen die Klimaskepsis in der britischen Bevölkerung zunahm, wie Anfang der 2000er Jahre, stand zumeist die Sorge insbesondere um die Energiesicherheit im Vordergrund. Auch in Großbritannien kommt die paradoxe Dimension der gesellschaftlichen Klimaschutzdiskussion zum Ausdruck, dass die Bevölkerung zwar von der Politik einfordert, gegen den Klimawandel zu kämpfen und Bereitschaft signalisiert beispielsweise für Bio-Lebensmittel oder Energie höhere Kosten zu tragen, der praktische Verzicht auf Annehmlichkeiten des Alltags allerdings nach wie vor enorm schwierig ist. Dadurch ist die Politik umso mehr gefordert, einen adäquaten Gesetzesrahmen zu schaffen, der Zielkonflikte in einem größtmöglichen Maß ausbalanciert. Vor Begründung der Greater London Authority im Jahr 2000 wurde der Klimawandel von den London Borough Councils in unterschiedlicher Intensität thematisiert. Zwar bestanden auch bereits in den 1990er Jahren, in denen die Klimaskepsis international weit verbreitet war, freiwillige Klimaschutzprogramme. Die Klimaschutzfrage wurde jedoch überlagert von wirtschaftlichen Herausforderungen wie der Arbeitslosigkeit in Folge des Niedergangs der Industrie. Eine strategische und nachhaltige Ausrichtung erhielt die Klimapolitik in London erst durch die GLA. Die Privatwirtschaft hatte maßgeblich dazu beigetragen, diese institutionellen Veränderungen voranzutreiben. Die Sorge bestand darin, dass Londons Stellung als Weltstadt ohne Stadtverwaltung gefährdet sein und negative Folgen für die Wirtschaft zur Folge haben könnte. 1. Ergebnisse und Bewertung 315 Die Direktwahl des mit Exekutivkompetenz ausgestatteten Bürgermeisters stellte schließlich ein absolutes Novum in der Regierungsgeschichte Großbritanniens dar. Der Mayor of London hat die Aufgabe, die wirtschaftliche Entwicklung sowie den- Wohlstand zu fördern, soziale Ungleichheiten zu bekämpfen und die Umwelt schützen. Dabei ist der Bürgermeister jedoch gerade vor dem Hintergrund der Parteienvielfalt innerhalb der GLA und damit verbundener instabiler Mehrheitsverhältnisse sowie parteipolitisch motivierten Auseinandersetzungen stets auf Kooperation und Ausgleich angewiesen. Der Assembly kommt eine wichtige Kontrollfunktion zu. Eine Mayoral Strategy kann mit einer Zweidrittelmehrheit ablehnt werden. Zudem überwacht die Assembly die Fortschrittsberichte des Mayors und ergänzt die Umsetzung um weitere umwelt- und klimapolitische Maßnahmen, falls eine entsprechende Empfehlung des Umweltausschusses für erforderlich erachtet wird. Die Wahl der Mittel und die Nachhaltigkeit bei der Durchsetzung gingen den Assembly-Mitgliedern – zuvorderst den Abgeordneten der Grünen zu Zeiten Livingstones und den Grünen sowie Labour unter Johnson – oftmals nicht weit genug, so dass die Pläne des Mayors beispielsweise in der Verkehrspolitik erfolgreich blockiert wurden. Auch die öffentliche Meinung übte stets Einfluss auf die Intensität des klimapolitischen Engagements der Parteien aus. Mitte der 2000er Jahre herrschte in Großbritannien parteiübergreifend, auf nationaler wie lokaler Ebene, eine Pro-Klimaschutz-Stimmung vor. Auch rückte der Klimawandel zu dieser Zeit verstärkt in den Fokus der Medien, Öffentlichkeit und Wirtschaft. Dabei stand aber eine wachsende Besorgnis um die Energiesicherheit und Skepsis gegenüber der Klimawissenschaft im Vordergrund. Auch die politische Wahrnehmung und Instrumentalisierung des Klimawandels veränderte sich. Mit dem Greater London Authority Act 2007 wurden Rechte und Pflichten der GLA im Bereich des Klimaschutzes auch in Relation zu den London Boroughs weiter gestärkt. Ab 2007 betonte die Assembly aber die Rolle der suburbs, um Verbesserungen beispielsweise im öffentlichen Nahverkehr zu erreichen. Johnson setzte ab 2008 verstärkt auf die Zusammenarbeit mit den London Boroughs. Anders als auf nationaler Ebene spielte der Klimawandel auch im Londoner Wahlkampf stets eine große Rolle. 2008 hatte Livingstone den Klimaschutz ins Zentrum seiner Wahlkampfstrategie gestellt. Mitte der 2010er Jahre demonstrierten zehntausende Menschen in London für mehr Klimaschutz. Auch 2012 war der Klimawandel nicht nur für den Bürgermeisterkandidat der Grünen ein zentrales Wahlkampfthema. Livingstone erklärte, den Klimawandel höchstpersönlich zu bekämpfen. Johnson war bemüht, sich seines Rufs als Klimaskeptiker zu erwehren und das Bild eines green mayor zu schaffen. Ab 2015 rückte Johnson die Bedeutung der Weltstädte im Kampf gegen den Klimawandel vermehrt in den Fokus und sprach sich für eine Führungsrolle Londons innerhalb einer internationalen Städteallianz aus. Heute ist der Klimaschutz nicht mehr weg zu denken von der politischen Agenda der Londoner Stadtverwaltung. Kein Mayor of London würde wohl von dem Ziel einer sauberen, grünen und nachhaltigen Stadt abweichen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich das kommunale Aufgabenfeld unter dem Eindruck der Megatrends Urbanisierung und Klimawandel verändert hat. Die Aus- Fazit 316 wirkungen des Klimawandels verstärken den Handlungsbedarf auf allen politischen Ebenen. Global Cities werden als Orte, die besonders von den Megatrends betroffen sind, immer wichtiger. In der Folge relativiert sich die primäre Funktion der Stadt als Garant der Daseinsfürsorge der Bürger, die Sicherung der Existenz und Maximierung der Autonomie rücken in den Fokus des Interesses städtischer Entscheidungsträger. Ihre Fähigkeit, transnationale Interessen zu formulieren und nach ihrer Umsetzung zu streben, liegt in der agency des Bürgermeisters begründet. Durch eine relative Verbesserung der Stellung von Städten auf der internationalen Bühne in Folge struktureller Umbrüche seit dem Ende des Kalten Krieges eröffnen sich neue Handlungsräume. Die Handlungsautonomie einer Global City besteht schließlich darin, an transnationalen Netzwerken partizipieren zu können und im Verbund Einfluss auszuüben, ohne Macht über andere Akteure besitzen zu müssen. In der internationalen Klimapolitik besteht ihre Macht vor allem in ihrer Netzwerkmacht. Es entspricht den Interessen von Global Cities untereinander und vor allem mit Global Governors der internationalen Politik zu kooperieren. Durch Autoritätsverschiebungen haben sie sich selbst zu einem Global Governor der internationalen Klimapolitik entwickelt und können in diesem Sinne als neuer Global Player der internationalen Politik bezeichnet werden. Ausblick Die Ergebnisse der vorliegenden Studie haben gezeigt, dass die Akteursqualität von Global Cities zuvorderst in ihrer Netzwerkmacht besteht. Das Engagement einer Global City in Städteverbänden und Städtenetzwerken ist abhängig von der Wahrnehmung des amtierenden Bürgermeisters, seiner Intention, Strategie und seiner Wahl der Handlungsstrukturen. Einige Bürgermeister globaler Städte agieren auch nach ihrer Amtszeit eigenständig auf der internationalen Klimabühne. So ist Bloomberg heute Sondergesandter des UN-Generalsekretärs für Städte und Klimawandel sowie Vorsitzender des C40-Aufsichtsrats. Livingstone war nach seiner Zeit als Bürgermeister von London Mitglied im Gründungskomitee des Global Parliament of Mayors. Die Auswirkungen einer personenabhängigen Politik auf die Führungsrolle von Global Cities in der internationalen Klimapolitik könnten in Folgestudien vertieft werden. Unklar ist auch, wie die konkrete Ausgestaltung des Global Parliament of Mayors aussehen soll. Nach welchen Kriterien werden die Mitgliedsstädte ausgewählt? Welche Funktionen üben die Mandatsträger aus? Macht- und Geltungsansprüchen von TM- CNs fußen insbesondere auf ihrer Nähe zu den Bürgern und die Funktion der Städte als politische Kerneinheiten. Wenn aber Bürgermeister die Rolle der weltpolitischen Entscheidungsführer einnehmen würden, warum würden sie dann nicht denselben Machtmechanismen unterliegen und gegenseitig um die bestmögliche Interessensdurchsetzung kämpfen wie heute die Staats- und Regierungschefs? An dieser Stelle könnten Folgestudien anknüpfen. Darüber hinaus besteht mit den Vereinten Nationen zwar eine intergouvernementale Organisation, die als Plattform, Instrument und eigenständiger Akteur in der internationalen Klimapolitik fungiert. Energiepolitische Interdependenzen und die 2. 2. Ausblick 317 Gewährleistung der eigenen, nationalen Sicherheit forcieren die Funktion der UN als klimapolitische Zweckgemeinschaft. Die Bekämpfung des Klimawandels ist ein Langzeitprojekt. Dies bedingt den Fortbestand der internationalen Klimaverhandlungen. Der UNFCCC-Prozess ist allerdings von Machtpolitik und Instabilitäten geprägt. Die Handlungseffektivität der UN hängt in entscheidendem Maße vom Willen und der Bereitschaft ihrer Mitgliedstaaten ab. Daher wird sich die internationale Klimapolitik und -architektur auch weiterhin verändern. Unter Präsident Trump scheint der unipolare Moment der USA endgültig verstrichen zu sein. Trotz seiner Ankündigung, das Pariser Klimaabkommen zu verlassen, geht der internationale Verhandlungsprozess weiter. Er scheint nicht gefährdet zu sein, derart ins Stocken zu geraten wie einst nach der Absage von Georg W. Bush an die Ratifikation des Kyoto-Protokolls. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass das Pariser Klimaabkommen bereits in Kraft getreten ist. Von Bedeutung ist aber nicht zuletzt, dass bereits mehr als 1.000 Bürgermeister im Rahmen des U.S. Mayors Climate Protection Agreements an den internationalen Klimazielen festhalten. Außerhalb der offiziellen Verhandlungen ist es Kommunen gelungen, mit den Städtenetzwerken eine Struktur aufzubauen, die innerhalb des nationalstaatlichen Abhängigkeits- und Interessengefüges auf soliden Füßen steht. Subnationale Akteure haben im Rahmen ihrer Interaktion mit den Vereinten Nationen an Autorität gewonnen. Die Handlungsfähigkeit der UN selbst ist durch Prozesse gekennzeichnet, in denen sich politische Autorität von Staaten auf internationale Organisationen verschiebt. Problematiken und Chancen dieser Delegationsverhältnisse könnten gerade auch mit Blick auf die dargelegten völkerrechtlichen Implikationen in Folgestudien untersucht werden. Des Weiteren werden Autorität und Einfluss von Kommunen auch davon abhängen, ob sie ihre Klimaziele erreichen und in welchem Verhältnis ihre erreichten Reduktionswerte im Vergleich zu denjenigen der Staaten stehen. Ebenfalls erkenntnisgewinnend wären Analysen zur Transnationalisierung der Politik globaler Städte in weiteren Politikfeldern. Neben dem Klimawandel stellt der internationale Terrorismus eine der größten Bedrohungen für die Millionenstädte dar. Die vorliegende Studie hatte zum Ziel, ein Analyseschema zu schaffen, dass variabel auf andere Global Cities und Politikbereiche anwendbar ist. Zu erwarten ist, dass es Unterschiede in der Ausprägung der intervenierenden Variablen gibt. In der Forschung konnte bereits herausgearbeitet werden, dass im Falle von Tokio die Stellung der Stadt als Global City durch die Zentralregierung aktiv gefördert wurde. Tokios Bürgermeister Yorikane Masumoto hatte ebenso wie Livingstone 2005 ein transnationales Städtenetzwerk ins Leben gerufen. Untersuchungen anderer nationaler Kontexte und der agency weiterer Bürgermeister könnten die Indikatoren präzisieren, die bei der transnationalen Interessenbildung der städtischen Entscheidungsträger ausschlaggebend sind. Die agency-Analyse, die in der vorliegenden Studie Anwendung fand, zeichnet sich durch einen hohen, qualitativen Gehalt aus. Weitere Erkenntnisse könnten eine Typologisierung ermöglichen, die die Vergleichbarkeit von kommunalen Akteuren erleichtern würde. Auf einer entsprechenden empirischen Datengrundlage könnte auch ein Vergleich zwischen der Ausgestaltung der transnationalen Politik globaler Städte in westlichen Demokratien und anderen Herrschaftsformen gezo- Fazit 318 gen werden. Zu prüfen wäre beispielsweise, ob sich die Kraft der Wahrnehmung im Verhältnis zur Wirkung innerstaatlicher und innenpolitischer Autonomie der Stadtregierung auf die Formulierung und Durchsetzung transnationaler Interessen in Abhängigkeit des Demokratisierungsgrades eines Landes verändert. Die Welt befindet sich im Umbruch. Angesichts des Brexit-Votums wird sich auch Londons Stellung als eine der führenden Global Cities der Welt verändern. Besonders im Finanzsektor und in der Städtehierarchie der bedeutendsten Finanzstandorte sind Modifikationen zu erwarten. Inwiefern sich diese Veränderungen auf die transnationale Politik der britischen Hauptstadt auswirken, könnte ebenfalls zum Gegenstand weiterer Studien gemacht werden. Ferner war zwar im Vorfeld des Brexit- Referendums die britische Umwelt- und Klimapolitik kaum Gegenstand von Debatten, die von Fragen die nationale Souveränität, Migration und Wirtschaftspolitik dominert war. Jedoch sind bereits Stimmen der Klimaskeptiker zu vernehmen, die den Brexit als Chance sehen, bestehende Umweltstandards abzuändern oder gar auf internationaler Ebene das Pariser Klimaankommen zu verlassen. Demgegenüber sorgen sich umweltpolitische Think Tanks und Verbände um die Einhaltung der gesetzten Klimaziele sowie um die Möglichkeit auf Grundlage der europäischen Gesetzgebung Klimaschutzmaßnahmen auf den Weg zu bringen, die ohne EU-Mitgliedschaft national nicht durchsetzbar wären wie beispielsweise europäische Vorschriften zur Luftreinhaltung und Trinkwasserreinhaltung sowie das Vorsorgeprinzip. Auch hat das EU- Recht zur ökologischen Modernisierung der britischen Wirtschaft durch Infrastrukturmaßnahmen in der Wasser-, Sanitär- und Abfallentsorgung beigetragen. Ohne Großbritannien fehlt in der EU aber auch eine Triebkraft im Klimaschutz. Die Euroskepsis könnte auch der Klimaskepsis neuen Auftrieb verleihen. Unter den Brexit-Befürwortern besteht insbesondere mit Nigel Farage und seiner Anhängerschaft auch eine populistische Spaltungskraft, die den anthropogenen Klimawandel als Schwindel der Geschichte bezeichnet. Bei aller Vorsicht, die bei Verallgemeinerungen und Pauschalisierung geboten ist, kann eine verbreitete Skepsis gegenüber den wissenschaftlichen Erkenntnissen über den Klimawandel bis hin zu dessen Leugnung als als ein Merkmal populistischer Parteien ausgemacht werden. Ob mit oder ohne den Briten, sind in jüngerer Zeit Tendenzen zu erkennen, dass auch im Europäischen Parlament klimaskeptische Stimmen an Einfluss gewinnen könnten. Dem gegenüber steht aber ein wachsendes Bewusstsein der Generation Internet um die Bedeutung des Klimawandels. Inwiefern die Klimabewegung der Jugend die internationale Klimapolitik beeinflussen wird, bleibt abzuwarten. Bei aller Progressivität der britischen Parteien in der Klimafrage war für den untersuchten Zeitraum auch ein reaktives Element der politischen Priorisierung in Abhängigkeit der öffentlichen Meinung zu konstatieren. In Zeiten, in denen der Klimaschutz in der Gesellschaft eine wichtige Rolle spielte, antwortete die Politik zügig – zumindest mit programmatischen Äußerungen. Es ist zu erwarten, dass die britische Politik auch künftig schneller als andere Staaten auf Druck aus der Bevölkerung reagieren wird. Die besondere Herausforderung der vorliegenden Arbeit bestand darin, die Global City für die realistische Schule der Internationalen Beziehungen zugänglich zu machen. Durch die Konzeption der Global City als Aktionseinheit der internationa- 2. Ausblick 319 len Politik konnte diese in die Akteurskonstellation des internationalen Systems integriert werden. Mit dem neoklassischen Realismus war es möglich, die internationale Machtverteilung zum Ausgangspunkt der Analyse transnationaler Politik zu nehmen und hieran anknüpfend den Blick auf die Black Box des Staates zu richten. Durch die Einbeziehung zentraler Erkenntnisse anderer Theorieschulen − der Global Governor- Konzeption und der agency-Analyse − konnte die positionale Stellung sowie Spezifika der subnationalen Akteurseinheit herausgearbeitet und in das analytische Gesamtgefüge eingebettet werden. Werden IB-Theorien gewinnbringend in einen Dialog miteinander gebracht, kann die Analysekraft der Disziplin nachhaltig gestärkt werden. Die vorliegende Studie hat versucht, hierzu einen Beitrag zu leisten. Fazit 320

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Zusammenfassung

Internationale Politik wird längst nicht mehr nur von Nationalstaaten betrieben – Global Cities sind insbesondere seit Ende des Kalten Krieges zu neuen Machtzentren aufgestiegen. Die vorliegende Analyse gibt, basierend auf der Theorie des Neoklassischen Realismus, Aufschluss über die Akteursqualität von Global Cities in der internationalen Klimapolitik am Beispiel Londons. Dabei steht die Netzwerkmacht der Städte, also ihr Engagement in Städteverbänden und -netzwerken, im Fokus. Welche Faktoren beeinflussen die Transnationalisierung der Politik globaler Städte? Welche Rolle spielen die Bürgermeister? Welcher Strategien bedienen sie sich, und innerhalb welcher Strukturen handeln sie?

London ist ein besonders ergiebiges Beispiel. Die Weltstadt hatte bis zum Jahr 2000 keine eigene Stadtregierung und -verwaltung; ihre Akteursqualität stieg entscheidend erst mit dem Einsetzen des Mayor of London. Boris Johnson diente diese Funktion gar als Sprungbrett zum britischen Premierminister.