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Pantelitsa Sfiniadaki

Nachhaltige städtebauliche Entwicklung im deutschen und griechischen Recht als Abwägungskonzept

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4384-4, ISBN online: 978-3-8288-7368-1, https://doi.org/10.5771/9783828873681

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 125

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Rechtswissenschaft Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe Rechtswissenschaft Band 125 Pantelitsa Sfiniadaki Nachhaltige städtebauliche Entwicklung im deutschen und griechischen Recht als Abwägungskonzept Tectum Verlag Dr. Pantelitsa Sfiniadaki, geb. 1983, studierte Rechtswissenschaft an der Nationalen und Kapodistrias-Universität Athen und der Freien Universität Berlin, 2000 Diplom (Universität Athen), 2007 LL.M. (Freie Universität Berlin), 2017 Promotion an der Freien Universität Berlin. Ausgezeichnet als Stipendiat der Akademie von Athen. Lehrbeauftragte am Fachgebiet Öffentliches Recht an der Europäischen Universität Zypern. Pantelitsa Sfiniadaki Nachhaltige städtebauliche Entwicklung im deutschen und griechischen Recht als Abwägungskonzept Zugl. Diss. Freie Universität Berlin 2018 Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag, Reihe: Rechtswissenschaft; Bd. 125 © Tectum Verlag – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2020 ePDF 978-3-8288-7368-1 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4384-4 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN 1861-7875 Umschlaggestaltung: Tectum Verlag Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Meinem Mann und meinen Eltern in Liebe und Dankbarkeit Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2017-2018 von der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Freien Universität Berlin als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur konnten bis einschließlich April 2017 berücksichtigt werden. Ganz besonders herzlichen Dank gebührt meinem sehr verehrten Doktorvater Herrn. Prof. Dr. Philip Kunig für die enorme Unterstützung bei der Umsetzung der gesamten Arbeit. Seine Anregungen, die offene und konstruktive Kritik haben mich herausgefordert und einen großen Beitrag zu der Realisierung dieser Arbeit geleistet. Herrn Prof. Dr. Markus Heintzen danke ich vielmals für die Erstellung des Zweitgutachtens. Die Begutachtung des griechischen Teils der Arbeit übernahm freundlicherweise Herr Prof. Dr. Konstantinos Gogos (Aristoteles-Universität Thessaloniki), wofür ihm mein besonderer Dank gilt. Bedanken möchte ich mich zudem bei der Akademie von Athen für die finanzielle Förderung während der Promotionszeit. Mein ausdrücklicher Dank gilt ebenfalls meinen Freunden und Kollegen für die engagierte Unterstützung. Sehr dankbar bin ich an erster Stelle Herrn. Dr. Stylianos- Ioannis Koutnatzis, Dozent an der Demokrit-Universität Thrakien, der mich seit dem Beginn des Promotionsverfahrens mit Rat und produktiven Gesprächen begleitet hat. Darüber hinaus danke ich Frau Dr. Athina Papikinou und Frau Dr. Angeliki Mavridou, die mir immer hilfsbereit zur Seite standen. Ganz besonders danken möchte ich meinen Eltern, Frideriki und Manousos Sfiniadakis, die mich in jeder Lebenslage unterstützt und ermutigt haben. Ohne ihre bedingungslose Unterstützung wäre ich nicht so weit gekommen. Mein Mann, Herr Paris Papakostas, hat diesen langen Weg mit seiner Liebe, Geduld und stetigen Motivation begleitet. Keine Worte vermögen meine Dankbarkeit ausdrücken. Nikosia, Januar 2020 Pantelitsa Sfiniadaki VII Inhaltsübersicht Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Hintergrund, Fragestellung und Methode der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A. 1 Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 5 Aufbau der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 12 Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene: Herausforderungen und Operationalisierungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erster Teil: 15 Genese und Evolution des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A. 15 Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 23 Zwischenfazit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 30 Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweiter Teil: 33 Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 33 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht . . . . . . .B. 45 Fazit: Die gemeinsame Herausforderung der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch Abwägung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 52 Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dritter Teil: 57 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausgangspunkt der Untersuchung zur materiellrechtlichen Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 58 Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 64 V Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 81 Vergleichende Zwischenergebnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und über den Gewaltenausgleich im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 111 Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung vor dem Hintergrund der Inkommensurabilität der Güter und Effektivität der Gegengewichte im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. 120 Fazit: Die Justiziabilität und Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. 146 Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung hinsichtlich ihres dynamischen Potenzials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vierter Teil: 151 Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 152 Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? Dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung vs. umweltrechtlicher Bestandsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 163 Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 170 Die Grenzen und Chancen der bestehenden Entscheidungsmethoden hinsichtlich der dynamischen Perspektive der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 175 Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs: Die Wende von einem argumentativen hin zu einem tatsächlichen umweltrechtlichen Ausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. 179 Auswirkungen der dynamischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots auf die nationalen Rechtsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. 186 Fazit: Das Gebot einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . .G. 192 Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch die Effektivierung des umweltrechtlichen Ausgleichskonzepts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fünfter Teil: 197 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 197 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen . . .B. 215 Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 225 Fazit: Zur Verstärkung des umweltrechtlichen Ausgleichs und zur Effektivierung des Leitbilds der doppelten Innenentwicklung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 234 Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Inhaltsübersicht VI Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Hintergrund, Fragestellung und Methode der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .A. 1 Die Emergenz der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 1 Die Problematik der normativen Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots . . .II. 3 Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 5 Das System und die Ebenen der Bauleitplanung im deutschen und im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 5 Im deutschen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 5 Im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 6 Alte Gesetzeslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a. 6 Das griechische Gesetz 4447/2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b. 8 Die Ersatzplanung und der Schutz des Außenbereichs im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 10 Aufbau der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 12 Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene: Herausforderungen und Operationalisierungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erster Teil: 15 Genese und Evolution des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . .A. 15 Entwicklung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 15 Entwicklung des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . .II. 19 Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 23 Die Wissensebene der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 23 Die divergierenden Konzepte der nachhaltigen Entwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 25 Ein-Säulen-Konzept und Drei-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung. . .1. 26 Starkes und schwaches Konzept der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 27 Die Abwägungsfrage der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 28 Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 30 VII Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zweiter Teil: 33 Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 33 Verfassungsrechtlicher Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung im deutschen und griechischen Recht: Staatsziel vs. Umweltgrundrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 33 Die umweltschützende Ausrichtung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung nach den deutschen und griechischen Baugesetzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 42 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 45 Das baurechtliche Abwägungsgebot als Rechtsfindungsmethode zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 45 Abgrenzung des baurechtlichen Abwägungsgebots von den konditionalen Normen, von der nachvollziehenden Abwägung und vom Abwägungsgebot im Fachplanungsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 46 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und planerische Gestaltungsfreiheit . .2. 47 Zwischenergebnis: Der Kontrast zwischen dem Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung und dem baurechtlichen Abwägungsgebot . . . . . . . . . . 3. 49 Das Abwägungsgebot und die planerischen Zuständigkeiten im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 49 Besteht ein baurechtliches Abwägungsgebot in der griechischen Rechtsordnung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 49 Planerische Zuständigkeiten im griechischen Recht und Gegenüberstellung zur gemeindlichen Planungshoheit der deutschen Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 50 Fazit: Die gemeinsame Herausforderung der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch Abwägung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 52 Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dritter Teil: 57 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausgangspunkt der Untersuchung zur materiellrechtlichen Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . A. 58 Justiziabilität und Normativität der Verfassung durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 58 Gewaltenausgleich durch rationale gerichtliche Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 59 Arbeitshypothese: Materielle Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch eine Weiterentwicklung der Verhältnismäßigkeitsprüfung im deutschen und im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 61 Die Schritte der gerichtlichen Kontrolle des baurechtlichen Abwägungsgebots im deutschen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 61 Inhaltsverzeichnis VIII Übergang der Rechtsprechung vom städtebaulichen Bestandsschutz hin zu einem Abwägungsgebot im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 62 Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 64 Erforderlichkeit der Planung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . I. 64 Erforderlichkeit der Planung im deutschen Recht: Die Untersuchung einer politischen Notwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 64 Erforderlichkeit der Planung im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 66 Zwischenergebnis: Unterscheidung der Erforderlichkeit der Planung von der Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 67 Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 68 Alternativenprüfung zugunsten der privaten Interessen: Ablehnung einer enteignenden Vorwirkung und Konsequenzen für die Bauleitplanung. . . . . . . . . . . 1. 68 Ökologische Alternativenprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 70 Elemente einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung und ihre Geltung bei der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a. 71 Umweltprüfung und Alternativenprüfung in der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . .b. 73 Zwischenergebnis: Die geschwächte Durchschlagskraft des milderen Mittels in der deutschen Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 75 Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 76 Beschränkung der Alternativenprüfung zugunsten der privaten Interessen. . . . . .1. 76 Die Kriterien der Notwendigkeit und der Eignung einer Enteignung und die Enteignung zugunsten der Umweltgüter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a. 76 Die Alternativenprüfung zur Lastengleichheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b. 77 Ökologische Alternativenprüfung: Die Durchführung einer ökologischen Erforderlichkeitsprüfung in der griechischen Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 78 Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung aus der Alternativenprüfung im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 80 Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 81 Planerische Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeit i. e. S. im deutschen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 81 Kontrolle des disproportionalen Ausgleichs der privaten Interessen . . . . . . . . . . . . .1. 81 Weiterrelativierung des Übermaßverbots in der Bauleitplanung . . . . . . . . . . . . .a. 84 Implikationen der Kontrolle des Ausgleichs der privaten Interessen für die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. 85 Die gerichtliche Kontrolle des Planungsergebnisses hinsichtlich der umweltrechtlichen Optimierungsgebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 86 Zur Etablierung einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption durch den relativen Vorrang der umweltrechtlichen Optimierungsgebote . . . . . . . . . . . . . . a. 86 Inhaltsverzeichnis IX Die Geltungskraft der Optimierung des Umweltschutzes im Hinblick auf die innerumweltrechtlichen Konflikte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. 87 Zur Verstärkung des Umweltschutzes durch den Vorrang des Leitbilds der Innenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c. 89 Gesetzlicher Vorrang der Innenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa. 90 Die Schwächung der Durchschlagskraft der Innenentwicklung aufgrund der Pluralität und Gegensätzlichkeit der planerischen Belange. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb. 91 Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 93 Die Wirkungslosigkeit der materiellen Gewichte bei der Bauleitplanung und die Stärkung der Zieloffenheit der Bauleitplanung durch die Einführung der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a. 93 Zur Abgrenzung zwischen baurechtlichem Abwägungsgebot und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. 96 Die schwache Normativität und Innovationskraft des schwachen Nachhaltigkeitskonzepts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c. 100 Planerische Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeit i. e. S. im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 102 Disproportionaler Ausgleich der privaten Interessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 102 Die Kontrolle der ökologischen Disproportionalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 105 Die Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes aufgrund ökonomischer und sozialer Belange. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a. 107 Materielle Maßstäbe oder offene Abwägung? Die Rolle der allgemeinen Erfahrungssätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. 108 Zwischenergebnis: Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 110 Vergleichende Zwischenergebnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und über den Gewaltenausgleich im deutschen und griechischen Recht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 111 Die gemeinsame Minimalbasis des schwachen Nachhaltigkeitskonzepts: Die Rolle der Umweltprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 111 Unterschiedliche normative Aussagekraft und materiellrechtliche Justiziabilität des Nachhaltigkeitsgebots in der deutschen und griechischen Bauleitplanung . . . . . . . . . . II. 112 Die Schwächung der Abwehrkraft der privaten Interessen vor dem Hintergrund der nachhaltigkeitsbezogenen Interessenparallelität mit dem Umweltschutz . . . . . . . . . . . III. 113 Die Doppelfunktion des Gebots der nachhaltigen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht und ihre Auswirkung auf die Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 118 Inhaltsverzeichnis X Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung vor dem Hintergrund der Inkommensurabilität der Güter und Effektivität der Gegengewichte im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. 120 Verfahrenskontrolle als Gegengewicht der materiellrechtlichen Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots und der Inkommensurabilität der Güter im deutschen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 120 Verantwortungsverschiebung zwischen der Kontrolle des Abwägungsergebnisses und des Abwägungsvorgangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 120 Die Richtigkeitsvermutung der bauleitplanerischen Abwägung und der Zirkelschluss der Objektivierung der Gewichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 123 Die Objektivierung der Gewichtung im baurechtlichen Abwägungsgebot. . . .a. 123 Der Mythos der objektiven Gerechtigkeit angesichts der Inkommensurabilität der Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. 125 Zwischenergebnis: Die Scheinrationalität des baurechtlichen Abwägungsgebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 126 Das Rationalitätsdefizit der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung und das Gegengewicht der wissenschaftlichen Stützung der Abwägung im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 128 Das Fehlen eines Wertzusammenhangs zwischen den Belangen. . . . . . . . . . . . . . . . .1. 128 Rationalisierung der Abwägung durch die Festlegung der umweltrechtlichen Unzumutbarkeit – zum Nutzen des Kriteriums der Tragekapazität . . . . . . . . . . . . . . . 2. 129 Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 132 Umweltrechtliche Abwägung und politische Notwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . .a. 132 Zum technischen Charakter der nachhaltigen Entwicklung: Aspekte der Entkonstitutionalisierung und Prozeduralisierung der Planung im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b. 134 Die Schritte der gerichtlichen Kontrolle der Abwägung im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c. 138 Rationalitätsdefizite bei der Normativierung der nachhaltigen Entwicklung durch Abwägung: Implikationen auf den Gewaltenausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 139 Fazit: Die Justiziabilität und Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. 146 Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung hinsichtlich ihres dynamischen Potenzials . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vierter Teil: 151 Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 152 In dubio pro demos? Auswirkungen auf die Prozeduralisierung des baurechtlichen Abwägungsgebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 152 Gleiche Demokratie als Gebot der universalen Nachhaltigkeit und Funktionsgrenzen der repräsentativen Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 155 Inhaltsverzeichnis XI Integrativer Umweltschutz und Überwindung der Antithese zwischen Mensch und Natur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 156 In dubio pro natura: Verhältnis der nachhaltigen Entwicklung zur Vorsorge . . . . . . . . .IV. 159 Zwischenergebnis: Optimierungsgebot des Umweltschutzes hinsichtlich der Fundamentalität der Umweltgüter, der Irreversibilität der Umweltschäden und des Klimaschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. 161 Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? Dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung vs. umweltrechtlicher Bestandsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 163 Zur Unzulänglichkeit des umweltrechtlichen Bestandsschutzes: Die Lehre aus der griechischen Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 164 Bestandsschutz und soziale Gerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 168 Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .C. 170 Das Gebot der Verstärkung des Umweltschutzes: Kritik an dem politikbezogenen schwachen Nachhaltigkeitskonzept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 170 Das Gebot der Verbesserung des Umweltzustandes: Zur Wende von dem bestandsschützenden, abwehrenden hin zu einem dynamischen Umweltschutzgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 172 Gewinne einer dynamischen Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung für die drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 173 Die Grenzen und Chancen der bestehenden Entscheidungsmethoden hinsichtlich der dynamischen Perspektive der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 175 Der statische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 175 Die negative Dimension des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 175 Ansätze der Effektivierung des Umweltschutzes in der griechischen Rechtsordnung und Funktionsgrenzen der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 176 Zum dynamischen Potenzial des baurechtlichen Abwägungsgebots . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 177 Die Funktionslosigkeit der Abwägungsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 178 Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs: Die Wende von einem argumentativen hin zu einem tatsächlichen umweltrechtlichen Ausgleich. . . . . . . . . . . . . . . . . E. 179 Gemeinsame Erfahrung: Der Ausgleich als erfolgreiches Instrument zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 180 Wahrhafter Umweltschutz statt eines Argumentationsspiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 181 Rationalisierung der Planung durch Beschränkung der umweltrechtlichen Abwägungen: Gewinne für den Gewaltenausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 182 Dynamische Perspektive des Ausgleichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 185 Auswirkungen der dynamischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots auf die nationalen Rechtsordnungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. 186 Konstitutionalisierung und Internationalisierung der Rechtsordnungen durch die nachhaltige Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 186 Funktionschancen und -grenzen der Judikatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 190 Inhaltsverzeichnis XII Fazit: Das Gebot einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . G. 192 Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch die Effektivierung des umweltrechtlichen Ausgleichskonzepts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fünfter Teil: 197 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. 197 Unterschiede zwischen den umweltrechtlichen Ausgleichskonzeptionen der beiden Rechtsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 198 Die Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 200 Kritische Würdigung der Konzeption der Innenentwicklung im deutschen und im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 204 Gewinne des Leitbilds der ausgleichenden doppelten Innenentwicklung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 206 Schutz der Freiflächen als Grundstein der doppelten Innenentwicklung zum integrativen Umweltschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 206 Die Rolle des umweltrechtlichen Ausgleichs für eine nachhaltige doppelte Innenentwicklung: Das Gebot einer zumindest neutralen umweltrechtlichen Gesamtbilanz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 207 Etablierung einer dynamischen Erforderlichkeitsprüfung – Nutzen für die Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 211 Zur Verstärkung der sozialen Mischung unter besonderer Berücksichtigung der Neuen Urbanen Agenda III zum Recht auf Stadt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. 211 Die Rolle der Stadterneuerung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. 213 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. 215 Zum Wert der Umlegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 216 Das mildere Mittel zur Mischung der Nutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 219 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch die demokratische Aktivierung der Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 220 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Beteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 220 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch den Zugang zu den Gerichten. . .2. 221 Zum Wert der kooperativen Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 224 Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. 225 Empfehlungen für die Umsetzung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und im griechischen Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. 225 Implikationen für die Kriterien des ökologischen Ausgleichs hinsichtlich der doppelten Innenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. 230 Auswirkungen des Nachhaltigkeitsgebots auf das Abwägungsmodell . . . . . . . . . . . . . . .III. 232 Inhaltsverzeichnis XIII Fazit: Zur Verstärkung des umweltrechtlichen Ausgleichs und zur Effektivierung des Leitbilds der doppelten Innenentwicklung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. 234 Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Inhaltsverzeichnis XIV Abkürzungsverzeichnis ABl.: Amtsblatt AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäische Union AöR: Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift) Art.: Artikel APuZ: Aus Politik und Zeitgeschichte (Zeitschrift) BauNVO: Baunutzungsverordnung BauGB: Baugesetzbuch BauR: Baurecht (Zeitschrift) BayVBl.: Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift) Bd.: Band BfN: Bundesamt für Naturschutz BGBl.: Bundesgesetzblatt BImSchG: Bundes-Immissionsschutzgesetz BMU: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit BNatSchG: Bundesnaturschutzgesetz BVerfG: Bundesverfassungsgericht BVerwG: Bundesverwaltungsgericht BVerfGE: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerwGE: Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts DiFu: Deutsches Institut für Urbanistik DÖV: Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) ΔτΑ: Δικαιώματα του Ανθρώπου = Menschenrechte (griechische Zeitschrift) DS: Der Sachverständige (Zeitschrift) DV: Die Verwaltung (Zeitschrift) DVBl.: Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) ΕΔΔ: Επιθεώρηση Δικαίου του δημοσίου = Magazin des öffentlichen Rechts (griechische Zeitschrift) ΕΔΔΔΔ: Επιθεώρηση Δημοσίου Δικαίου και Διοικητικού Δικαίου = Magazin des öffentlichen Rechts und des Verwaltungsrechts (griechische Zeitschrift) ΕΕΕυρΔ: Ελληνική Επιθεώρηση Ευρωπαϊκού Δικαίου = Magazin des Europäischen Rechts (griechische Zeitung) ΕλλΔνη: Ελληνική Δικαιοσύνη = Griechische Justiz (griechische Zeitschrift) EuGH: Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaft EuGRZ: Europäische Grundrechte-Zeitschrift EUV: Vertrag über die Europäische Union f.: folgende Seite ff.: folgende Seiten FFH-RL: Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie Fn.: Fußnote FS: Festschrift GG: Grundgesetz gr. Gesetz: griechisches Gesetz XV gr.: Griechisches GS: Gedächtnisschrift GuG: Grundstücksmarkt und Grundstückswert (Zeitschrift) Hs.: Halbsatz Hg.: Herausgeber i. e. S.: im engeren Sinne i. w. S.: im weiteren Sinne ILM: International Legal Materials (Zeitschrift) IzR: Informationen zur Raumentwicklung (Zeitschrift) JA: Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift) JbUTR: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts JuS: Juristische Schulung (Zeitschrift) JZ: Juristenzeitung (Zeitschrift) KOM: Europäische Kommission KommJur: Kommunaljurist (Zeitschrift) KoV: Kodifizierte Verordnung lit.: littera = Buchstabe LKV: Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift) NJ: Neue Justiz (Zeitschrift) NJW: Neue Juristische Wochenschrift NoB: Νομικό Βήμα = Juristische Fachzeitschrift (griechische Zeitschrift) Νόμος + Φύση: Νόμος και Φύση = Gesetz und Natur (griechische Zeitschrift) Nr.: Nummer NuR: Natur und Recht (Zeitschrift) NVwZ: Neue Verwaltungsschrift (Zeitschrift) NvwZ-RR: Neue Verwaltungsschrift-Rechtsprechungsreport (Zeitschrift) NZBau: Neue Zeitschrift für Baurecht und Vergaberecht (Zeitschrift) OECD: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OVG: Oberverwaltungsgericht ΠερΔικ: Περιβάλλον και Δίκαιο = Umwelt und Recht (griechische Zeitschrift) RabelsZ: Rabels Zeitschrift für ausländisches und Internationales Privatrecht (Zeitschrift) RL: Richtlinie Rn.: Randnummer ROG: Raumordnungsgesetz StE: Entscheidung des (griechischen) Staatsrates StE PE: Bearbeitungsprotokoll des (griechischen) Staatsrates SUP: Strategische Umweltprüfung ΤοΣ: Το Σύνταγμα = Die Verfassung (griechische Zeitschrift) Tz.: Textziffer u. a.: und andere UFZ: Helmholz-Zentrum für Umweltforschung UPR: Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift) UPV: Umweltverträglichkeitsprüfung VBlBW: Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Zeitschrift) VerwArch: Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) VRL: Vogelrichtlinie VVDStRl: Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer (Zeitschrift) Abkürzungsverzeichnis XVI VwGO: Verwaltungsgerichtsordnung WBGU: Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen WiVerw: Wirtschaft und Verwaltung (Zeitschrift) ZaöRV: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (Zeitschrift) z. B.: zum Beispiel ZfBR: Zeitschrift für deutsches und internationales Baurecht (Zeitschrift) ZfU: Zeitschrift für Umweltpolitik (Zeitschrift) ZfWU: Zeitschrift für Wirtschafts- und Unternehmensethik (Zeitschrift) ZG: Zeitschrift für Gesetzgebung (Zeitschrift) ZRP: Zeitschrift für Rechtspolitik (Zeitschrift) ZUR: Zeitschrift für Umweltrecht (Zeitschrift) Abkürzungsverzeichnis XVII Einleitung Hintergrund, Fragestellung und Methode der Untersuchung Die Emergenz der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Der Gedanke der nachhaltigen Entwicklung geht historisch auf den deutschen Oberberghauptmann und Forstökonomen Hans Carl von Carlowitz (1645–1714) zurück, der dazu aufforderte, nicht mehr Holz zu schlagen als nachwächst.1 Seitdem dieser Gedanke auf der Ebene des Völkerrechts thematisiert wurde,2 prägt er die politische Evolution und fungiert auf internationaler und auf nationaler Ebene als neue Gerechtigkeitsidee. Der nachhaltigen Entwicklung werden drei Säulen zugesprochen, die drei miteinander in Beziehung stehende Teilziele darstellen – das Ziel des Umweltschutzes, der ökonomischen Entwicklung und der sozialen Gerechtigkeit.3 Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung hat daher den Umweltschutz zu einem Tagesthema emporgehoben, das nicht ausgeblendet werden darf, wenn es um Maßnahmen zur ökonomischen Entwicklung oder zur sozialen Gerechtigkeit geht. Hierin liegt sein größter Gewinn: Die nachhaltige Entwicklung umfasst die großen Problembereiche einer globalisierten, vernetzten und besonders stark auf Konsum ausgelegten Weltgemeinschaft. Neben dem Klimawandel und der Knappheit der natürlichen Ressourcen geraten auch die Gewährleistung von sozial gerechten Umständen4 und zugleich die Chancen A. I. 1 Von Carlowitz, in: Sylvicultura oeconomica, oder haußwirthliche Nachricht und naturmäßige Anweisung zur wilden Baum-Zucht, Nachdruck der Ausgabe von 1732, 2013, I, (S. 210), zitiert nach Vogel, DS 2009, S. 127 (127). Vgl. auch Bildung für nachhaltige Entwicklung (Hg.), Was ist Nachhaltigkeit?, online verfügbar unter: http://www.bne-portal.de/was-ist-bne/grundlagen/nachhaltigkeitsbegriff/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 2 Vgl. unten 1. Teil, A. 3 Bereits im Jahr 1972 wurde die nachhaltige Entwicklung einerseits mit dem Umweltschutz und zugleich mit der Gewährleistung der Entwicklungschancen der folgenden Generationen in Zusammenhang gebracht. Vgl. Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 41 f. 4 Die Bekämpfung der Armut und der Ungleichheiten sowie die Schaffung von inklusiven Gesellschaften gehören zu den wichtigsten Teilzielen der nachhaltigen Entwicklung. Laut Ziel Nr. 11 der Agenda 2030 sollen Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig und nachhaltig gemacht werden. Vgl. Agenda 2030: United Nations (Hg.), Transforming our world: the 2030 Agenda for sustainable development, 2015, online verfügbar unter: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/ 70/1&Lang=E (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 1 zur ökonomischen Entwicklung5 aufgrund des Nachhaltigkeitsgebots in den Vordergrund. Besonders bedeutsam ist für die nachhaltige Entwicklung die Stadtplanung: Heutzutage sind die Städte zunehmend umweltrechtlichen und sozioökonomischen Problemen ausgesetzt, welche aufgrund des Nachhaltigkeitsgebots nicht zu verkennen sind. Es wird somit klar, dass die Erreichung einer nachhaltigen Entwicklung in gro- ßem Maße von der Gestaltung der Stadtentwicklungspolitik abhängig ist.6 Eine kurze Darstellung der Angaben auf internationaler Ebene, aber auch mit Blick auf die zu untersuchenden Rechtsordnungen Deutschlands und Griechenlands soll den Zusammenhang zwischen der nachhaltigen Entwicklung und der Stadtentwicklungspolitik belegen: Die Stadtpopulation macht aktuell 54 % der Weltbevölkerung aus, laut UN- Prognose werden bis 2050 etwa 66 % der Volkspopulation in Städten leben.7 Dabei wird prognostiziert, dass im Jahr 2050 rund 83 % der Population in Deutschland und 86 % der Population in Griechenland in Städten leben werden.8 Dieses Phänomen, das mit dem Begriff Urbanisierung oder Verstädterung beschrieben wird,9 ist auf verschiedene Ursachen zurückzuführen und mit bedeutsamsten Folgen verbunden. Als Auslösefaktoren werden unter anderem die Steigerung der Weltbevölkerung, die zunehmende Arbeitslosigkeit und die im Allgemeinen weniger stark ausgebaute Infrastruktur auf dem Land, aber auch die Zuwanderung genannt.10 Das Phänomen der Klimamigration belegt auf der anderen Seite, dass die Zuwanderung ökologische Gründe haben kann.11 Die Urbanisierung hat daher ökologische, ökonomische und 5 Vgl. United Nations (Hg.), The Vancouver Declaration on Human Settlements, 1976, online verfügbar unter: http://mirror.unhabitat.org/downloads/docs/The_Vancouver_Declaration.pdf. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Als allgemeines Prinzip wird unter anderem bezeichnet, dass die ökonomische Entwicklung auf die Verbesserung der Lebensqualität abzielt. 6 Messner/Schellnhuber, Unsere Zukunft entscheidet sich in der Stadt, veröffentlicht in der Zeit am 17.10.2016, online verfügbar unter: http://www.zeit.de/wirtschaft/2016-10/stadtplanung-zukunftmegacities-infrastruktur-klimawandel (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Fuhr, Durchgegrünte Städte sind unsere Zukunft, veröffentlicht in der Welt am 11.03.2015, online verfügbar unter: https://www .welt.de/debatte/kommentare/article138310401/Durchgruente-Staedte-sind-unsere-Zukunft.html (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 7 United Nations (Hg.), Department of Economic and Social Affairs, Population Division, World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, S. 1. 8 United Nations (Hg.), Department of Economic and Social Affairs, Population Division, World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, S. 23. 9 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hg.), Perspektiven der Urbanisierung, Informationsbroschüre 3/2014. 10 Weltkommission, „Urban 21“ (Hg.), Weltbericht für die Zukunft der Städte Urban 21, online verfügbar unter: http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BMVBS/Sonderveroeffentlichungen/2005undaelter/DL_WeltberichtURBAN21.pdf;jsessionid=0057DD6C116269CD803E9146B82C3 255.live21301?_blob=publicationFile&v=6 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Serraos/Ioannou, in: Neue Stadtbilder und die griechischen Städte, 2006, S. 128 (146). 11 Vgl. Müller/Haase/Kreienbrink/Schmid, Klimamigration, Definitionen, Ausmaß und politische Instrumente in der Diskussion, veröffentlicht vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg 2012, online verfügbar unter: https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/ WorkingPapers/wp45-klimamigration.pdf?__blob=publicationFile (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Einleitung 2 soziale Folgen. Sie führt zur Zunahme der Armut innerhalb der Städte und zur Verschlechterung der Lebensbedingungen.12 Die Urbanisierung geht außerdem mit einem zunehmenden Flächenverbrauch innerhalb der Stadt einher und ist mit der Klimaänderung sowohl aufgrund der verursachten Emissionen als auch wegen des Verbrauchs der natürlichen Ressourcen verwandt.13 Die Suburbanisierung, welche die Diffusion der Stadt in das umliegende Land beschreibt,14 kann nicht als Lösung, sondern als Zuspitzung des Phänomens der Urbanisierung begriffen werden: Ihr werden unter anderem der Flächenverbrauch des nichtstädtischen Raums, die Zunahme des Verkehrs, aber auch die soziale Segregation durch die Entmischung der Nutzungen zugesprochen.15 Die Problematik der normativen Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots Auch wenn die nachhaltige Entwicklung den Umweltschutz zum Tagesthema gemacht hat und zugleich die Vernetzungen zwischen dem Umweltschutz, der sozialen Gerechtigkeit und der ökonomischen Entwicklung im Bereich der Stadtentwicklung, aber auch im Allgemeinen anschaulich gemacht hat, ist sie bis heutzutage mit dem Kernproblem ihrer Konzipierung und normativen Operationalisierung verwandt. Trotz des anspruchsvollen und anhaltenden wissenschaftlichen und rechtspolitischen Diskurses bleiben die Fragen des Inhalts und der normativen Aussagekraft der nachhaltigen Entwicklung16 umstrittenund deswegen forschungsbedürftig.17 Kernpunkt der Diskussion über die nachhaltige Entwicklung ist angesichts der negativen Interdependenzen zwischen ihren Säulen, ob dem Umweltschutz ein Vorrang vor der sozialen und ökonomischen Säule einzuräumen ist. Der mit einem Zukunftsoptimismus und Fortschrittsoptimismus zusammenhängende Nachhaltigkeitsgedanke kann nicht verschleiern, dass zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung Konflikte bestehen können: Maßnahmen zum Umweltschutz können für die ökonomische II. 12 Laut dem UN-Bericht sind aus globaler Sicht die urbanen Gebiete ungleicher als die nichturbanen Gebieten: United Nations (Hg.), Department of Economic and Social Affairs, Population Division, World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, S. 3. 13 Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Hg.), Perspektiven der Urbanisierung, Informationsbroschüre 3/2014; Weltkommission, „Urban 21“ (Hg.), Weltbericht für die Zukunft der Städte Urban 21, online verfügbar unter: http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroef fentlichungen/BMVBS/Sonderveroeffentlichungen/2005undaelter/DL_WeltberichtURBAN21.pdf ;jsessionid=0057DD6C116269CD803E9146B82C3255.live21301?_blob=publicationFile&v=6 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 14 Zu den Ursachen der Suburbanisierung vgl. Kühling, Schriften zu Immobilienökonomie und Immobilienrecht, 2014, Bd.76, S. 8 ff. 15 Bergmann/Einig/Hutter/Siedentop, in: Siedlungspolitik auf neuen Wegen, Steuerungsinstrumente für eine ressourcenschonende Flächennutzung, 1999, S. 9 (11 f.). 16 Zur Synonymität der Begriffe „Nachhaltigkeit“ und „nachhaltige Entwicklung“ vgl. Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 1. 17 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 16 ff.; Grunwald/Kopfmüller, Nachhaltigkeit, 2012, S. 20 ff.; Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 ff.; Kahl, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 1 ff. A. Hintergrund, Fragestellung und Methode der Untersuchung 3 Entwicklung von Einfluss sein und daher soziale Auswirkungen haben. Es ist also ersichtlich, dass zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung eine umgekehrte Abhängigkeit bestehen kann. Fraglich ist aus dieser Perspektive, wie diese Konflikte aufzulösen sind. Diese Arbeit befasst sich daher mit Rationalitätskonzepten und Rationalitätspotenzialen der nachhaltigen Entwicklung zur Erreichung ihrer Justiziabilität und normativen Operationalisierung, den Entscheidungsmethoden für die Bestimmung des Verhältnisses zwischen Umweltschutz und sozialer Gerechtigkeit und ökonomischer Entwicklung. Ausgangspunkt dieser Untersuchung ist der Vergleich der griechischen und der deutschen Rechtsordnung. Alles Forschen ist Vergleichen, „Comparativa est omnis investigatio“, äußerte Nicolaus von Kues.18 Insbesondere für gemeinsame Herausforderungen und Entwicklungsgebote wie das Gebot der nachhaltigen Entwicklung erscheint der Vergleich zwischen Rechtsordnungen wissenschaftlich fruchtbar. Aufgrund der historischen Verwandtschaft der deutschen und der griechischen Rechtsordnung bietet der Vergleich dieser beiden Rechtsordnungen eine ergiebige Grundlage.19 In dieser Arbeit wird gezeigt, wie die deutsche und die griechische Rechtsordnung die nachhaltige Entwicklung in der Bauleitplanung konzipieren, ob sie dem Umweltschutz einen absoluten oder relativen Vorrang zuerkennen oder umgekehrt ob und wie sie eine gegenseitige Angemessenheit, einen gleichwertigen Ausgleich zwischen ihren Säulen erzeugen. In dieser Hinsicht werden die Planungsmethoden zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung analysiert. Es wird gefragt, ob ähnliche Abwägungsmodelle für die normative Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht bestehen und welche Kriterien zur Justiziabilität und daher zur Normativierung der nachhaltigen Entwicklung herangezogen werden. Es wird ferner die Frage gestellt, ob eine rationale Abwägung zwischen den inkommensurablen Elementen der nachhaltigen Entwicklung bzw. zwischen ihren drei Säulen bestehen kann. Zu diesem Zweck werden die Justiziabilität und Auswirkung der Nachhaltigkeitskonzepte auf die Gewaltenteilung sowie das Verhältnis der Abwägungsmethoden zur Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots zu dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz analysiert. Diese Arbeit beschränkt sich nicht auf die Beschreibung der Nachhaltigkeitskonzipierung in den beiden geprüften Rechtsordnungen. Sie geht über die Konzipierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung de lege lata hinaus und schließt eine De-lege-feranda-Untersuchung der Frage ein. Ziel ist es, über die Seinsebene hinauszugehen und ebenfalls die Sollebene der Problematik zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsgebots zu recherchieren. In diesem Zusammenhang wird das Augenmerk auf die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung gelegt, welche einen noch im Entwicklungsprozess befindlichen Begriff darstellt. Gefragt wird also, ob in dieser Hinsicht Argumente für den Stellenwert des Umweltschutzes im Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung ableitbar sind. Der Vergleich zwischen der deutschen und 18 Von Kues, Die belehrte Unwissenheit (De docta ignorantia), übersetzt und mit Anmerkungen, Hamburg 1970, Buch 1, Kapitel 1. 19 Dikaios, Der Umweltschutz im privaten Recht, 2009, Einleitung. Einleitung 4 griechischen Rechtsordnung wird als Chance angesehen, unterschiedliche Lösungsansätze zur normativen Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung zu recherchieren. Neben den Abwägungsmethoden wird die Leistungsfähigkeit einer ökologischen bestandsschützenden und einer politikbezogenen (in dubio pro demos) Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots untersucht. Erwarteter Befund dieser Arbeit ist es, zur Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht beizutragen. Wechselwirkungsmöglichkeiten zwischen den beiden Rechtsordnungen werden dazu betrachtet. Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht Ein Vergleich der Konzeption der nachhaltigen Bauleitplanung in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung setzt eine kurze Darlegung der planungsrechtlichen Systeme Deutschlands und Griechenlands voraus. Es gilt in diesem Teil die Grundlagen der Bauplanungssysteme der Rechtsordnungen und die wesentlichen Begriffe darzulegen. Das System und die Ebenen der Bauleitplanung im deutschen und im griechischen Recht Im deutschen Recht Die deutsche Bauleitplanung ist Teil der räumlichen Planung, die sich von der räumlichen Fachplanung dadurch unterscheidet, dass Letztere planerisch auf ein bestimmtes Konzept abstellt. Die Bauleitplanung ist ferner von der Raumordnungsplanung20 abzugrenzen, die durch die Überörtlichkeit und den orientierungsgebenden Charakter ihrer Bestimmungen gekennzeichnet ist. Die Raumordnungsplanung entfaltet Rechtsfolgen gegenüber den staatlichen Organen21 und versteht sich als die Vorstufe der Bauleitplanung22. B. I. 1. 20 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 24, 28. Die Bauleitplanung und die Raumordnungsplanung bilden die Gesamtplanung. Sie lassen sich von der Fachplanung unterscheiden: Letztere befasst sich mit der Planung „unter einem speziellen Gesichtspunkt“ einer planerischen Aufgabe. Vgl. auch Spangenberger, ZfBR 2003, S. 332 (333 ff.). 21 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 25 ff.; vgl. auch § 4 Abs. 1 ROG. 22 Brenner, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 58; Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Auflage, Rn. 277. B. Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht 5 Die Bauleitplanung betrifft die Nutzung der Grundstücke (§ 1 Abs. 1 BauGB) und wird durch das BauGB23 und die BauNVO, die Art und Maß der baulichen Nutzung bestimmt, normativ gesteuert. Die Bauleitplanung ist zweistufig konstruiert. Auf der ersten Ebene befinden sich die Flächennutzungspläne, die als vorbereitende Bauleitpläne bezeichnet werden.24 Der Flächennutzungsplanung kommt eine vermittelnde Funktion zwischen den Raumordnungsplänen und den Bebauungsplänen zu, denn die Bebauungspläne haben sich an die Flächennutzungspläne anzupassen,25 während diese wiederum – als erste Stufe der städtebaulichen Planung – die Ziele des ROG zu berücksichtigen haben.26 Die zweite Stufe der städtebaulichen Planung stellen die Bebauungspläne dar, die gemäß § 8 Abs. 2 BauGB aus den Flächennutzungsplänen zu entwickeln sind (sogenanntes Entwicklungsgebot). Aufgabe der Bebauungspläne – als Hauptmittel für die planerische Gestaltung des Raums und damit zur Implementierung der gemeindlichen Planungshoheit27 – ist es, den Rahmen für die bauliche Nutzung zu setzen, also die notwendigen Baubedingungen für die weitere Verwirklichung der Privatinitiative festzulegen.28 Die konkreten Bestimmungen dieser Rahmensetzung, deren Inhalt in § 9 BauGB abschließend festgesetzt wird, sind das Ergebnis der besonderen juristischen Entscheidungsmethode des baurechtlichen Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB. Im griechischen Recht Alte Gesetzeslage Im griechischen Recht besteht von Verfassungs wegen eine Unterscheidung zwischen der Raumordnung und der Städtebauplanung.29 Die Vorschriften zur Raumordnung und Bauleitplanung sind als Teil der ökologischen Verfassung anzusehen.30 2. a. 23 § 1 Abs. 1 BauGB. Aus dem in dieser Vorschrift enthaltenen Abwägungsgebot ergeben sich drei weitere Prinzipien; das Entwicklungsprinzip (Zweck der Bauleitplanung zur Leitung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung), das Planmäßigkeitsprinzip (die Realisierung des Entwicklungsprinzips mit Plänen) sowie das Kodifikationsprinzip (die Realisierung des Entwicklungsprinzips durch die vom Gesetz vorgesehenen und gebotenen Mittel). Vgl. Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 334. 24 Titel des zweiten Abschnitts des ersten Teils des ersten Kapitels des BauGB, §§ 5–7 zu Flächennutzungsplänen. 25 § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB. 26 Ausführlich dazu Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 446. 27 Brenner, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 224. 28 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 465. 29 Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung: „Die neue Raumordnung des Landes, die Bildung, Entwicklung, Planung und Ausweitung der Städte und der sonstigen Siedlungen steht unter der Regelungszuständigkeit und Kontrolle des Staates.“ Die Absätze 3, 4 und 5 betreffen ausschließlich die städtebauliche Planung. 30 Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katano mi-poleodomikon-armodiotiton-kata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Einleitung 6 Die städtebauliche Planung durchläuft zwei Stufen.31 Der allgemeine städtebauliche Plan, der die erste Stufe der Bauleitplanung darlegen soll, wurde durch das Gesetz 1337/83 erstmals mit dem Ziel eingeführt, die bestehende Bebauung ohne Genehmigung in das „Gefüge“ der Stadt aufzunehmen.32 Die Stadtgrenzen wurden damit anhand der tatsächlichen Umstände und mittels des Kriteriums der vorhandenen Bebauung festgesetzt.33 Oberster Zweck war es, die illegale Bebauung zukünftig abzuwehren.34 Der Inhalt des allgemeinen städtebaulichen Plans wird in § 4 Abs. 5 des griechischen Gesetzes 2508/199735 bestimmt. Der genaue Charakter der ersten Stufe der Bauleitplanung bleibt umstritten. Zwar geht die überwiegende Meinung von deren Verbindlichkeit aus.36 Es wird aber daneben die Auffassung vertreten, dass sich die erste Stufe der Bauleitplanung durch ihre richtungsweisende und programmatische Orientierung kennzeichnen lasse, denn sie beabsichtige die Aufstellung eines Rahmenplans für die städtebauliche Entwicklung.37 Nach dieser Meinung würde es der Funktion der zweiten Stufe der Planung zuwiderlaufen, wenn angenommen würde, die erste Stufe sei verbindlich. Aus diesem Grund entfaltet die erste Stufe der Planung eine Sui-generis-Verbindlichkeit, die von dem Ausmaß der Bestimmtheit des Plans abhängt. Nur unter der Voraussetzung, dass der Plan genügend bestimmt und demgemäß unmittelbar anwendbar ist, ist er verbindlich.38 Selbiges gilt auch hinsichtlich der Rechtsprechung, die davon ausgeht, dass die erste Stufe der Bauleitplanung im Prinzip eine generelle orientierungsgebende Funktion entfalte.39 Die Judikatur erkennt diese Multifunktionalität der ersten Stufe der Planung an, die sowohl orientierungsgebende Regelungen in der Form von Zielen 31 Für die Übersetzung der Begriffe Efstratiou, DV 1984, S. 355 ff.; ders., in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 111 ff.; Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 25–29. 32 Präambel des griechischen Gesetzes 1337/1983 zur Ausweitung der städtebaulichen Pläne, zur Entwicklung der Städte und andere Regelungen, das angesichts der Dringlichkeit und speziellen Eigenart der enthaltenen Regelungen als Übergangsgesetz bezeichnet wurde. 33 Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 100. 34 Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 100. 35 Griechisches Gesetz zur nachhaltigen Entwicklung von Städten und Siedlungen und andere Vorschriften (gr. ABl. 124/A/13–6–1997). Der allgemeine städtebauliche Plan umfasst die Grenzen der zu bebauenden Flächen, deren Gliederung in Zonen, die allgemeine Bewertung der Bedürfnisse nach Wohnraum und den Vorschlag zur Bebauung. Dieser Vorschlag enthält die Baunutzungen, die Dichte und die Bedingungen der Bebauung, die Aufstellung von Entwicklungszonen und die ökonomischen Mittel zur Umsetzung der Planung. 36 Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 27. 37 Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 100, 120 ff.; Oikonomou, Νόμος + Φύση, September 2007, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/11063/i-sxesiton-epipedon-kai-ton-bathmidon-tou-poleodomikou-sxediasmou-septembrios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt, räumliche Planung und Nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 149. 38 Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, S. 164, 167; Oikonomou, Νόμος + Φύση, September 2007, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/11063/i-sxesi-ton-epiped on-kai-ton-bathmidon-tou-poleodomikou-sxediasmou-septembrios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 39 StE 291/2003. B. Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht 7 enthält als auch Regelungen, die ausreichend konkretisiert und daher verbindlich sind.40 Eine solche rechtsverbindliche Regelung ist die Festlegung der baulichen Nutzungen. Diese werden durch den Allgemeinen Stadtplan rechtsverbindlich festgelegt, denn die Festlegung der baulichen Nutzungen braucht keine weitere Spezifizierung.41 Auf der zweiten Stufe steht die städtebauliche Studie,42 die erga omnes verbindlich ist. Ihr Zweck ist es, den Inhalt der Pläne der ersten Stufe genau und ausführlich zu bestimmen.43 Der städtebaulichen Studie folgt der Umsetzungsakt.44 Im Allgemeinen ergibt sich, dass der Flächennutzungsplan des deutschen Rechts der ersten Stufe der Bauleitplanung des griechischen Rechts entspricht. Der Unterschied zwischen den beiden Rechtsordnungen liegt in der Verbindlichkeit.45 Während im deutschen Recht von der unmittelbaren Unverbindlichkeit des Flächennutzungsplans ausgegangen wird,46 hängt die Verbindlichkeit der ersten Stufe der Planung in der griechischen Rechtsordnung von ihrer ausreichenden Bestimmtheit ab. Des Weiteren entspricht die zweite Stufe der Bauleitplanung des griechischen Rechts den Bebauungsplänen des deutschen Rechts.47 Das griechische Gesetz 4447/2016 Während der Entstehung der vorliegenden Arbeit wurde das griechische Gesetz 4447/201648 erlassen. Laut Begründungsbericht des Gesetzes bezweckt es die Neuordnung und Vereinfachung der Raumordnungsplanung und der städtebaulichen Planung. Die Pläne werden je nachdem, ob diese einen rahmensetzenden oder einen regelnden Inhalt und Charakter haben, in strategische und regelnde räumliche Pläne aufgeteilt.49 Zur strategischen räumlichen Planung zählt die Raumordnungsplanung. Darunter fallen die speziellen raumordnenden Planungsrahmen sowie die regionalen raumordnenden Planungsrahmen.50 Der regelnden Planung, die die Bauleitplanung darlegt, unterfallen die örtlichen Raumpläne nach § 2 Abs. 2a und § 7 des Gesetzes, die speziellen Raumpläne nach § 2 Abs. 2b und § 8 des Gesetzes und die umsetzenden Bebauungspläne nach § 2 Abs. 3 b. 40 StE 4255/2000; StE 2640/2009. 41 StE 2411/2016. 42 § 6 des griechischen Gesetzes 1337/83 (kodifiziert in § 43 KoV) und § 7 des griechischen Gesetzes 2508/97. 43 § 7 Abs. 2 des griechischen Gesetzes 2508/1977, § 43 Abs. 2 KoV. 44 § 7 Abs. 4 der KoV. So auch Oikonomou, Νόμος + Φύση, September 2007, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/11063/i-sxesi-ton-epipedon-kai-ton-bathmidon-tou-poleodomikou-sxed iasmou-septembrios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 45 In diesem Sinne auch Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 27. 46 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 461 f. 47 In diesem Sinne auch Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 27. 48 Griechisches Gesetz zur Raumplanung, Nachhaltigen Entwicklung und andere Vorschriften (gr. ABl. 241/A/23.12.2016). 49 § 1 des Gesetzes 4447/2016. 50 § 1a und §§ 5 und 6 des Gesetzes. Einleitung 8 und § 10 des Gesetzes. Die Bauleitplanung ist weiterhin zweistufig aufgebaut; die erste Stufe bilden die örtlichen Raumpläne, die an die Stelle der allgemeinen städtebaulichen Pläne treten, sowie die speziellen Raumpläne. Auf der zweiten Stufe sind die umsetzenden Bebauungspläne zu nennen, die auf eine gemeinsame Weiterentwicklung der städtebaulichen Studien und der Umsetzungsakte der alten Rechtslage hindeuten. Da dieser neue planungsrechtliche Rahmen bis heute nicht umgesetzt wurde, erscheint es vernünftig und notwendig, dass diese Arbeit auf den alten gesetzlichen Rahmen der Planung Bezug nimmt, um eine terminologische Verwirrung zu vermeiden. Zu berücksichtigen ist, dass das neue Gesetz wenige bedeutsame Änderungen der Ebenen der Bauleitplanung hervorgebracht hat, mit Ausnahme terminologischer Neuerungen einerseits und der Einführung der speziellen Raumpläne andererseits. Zu den Neuerungen zählt weiterhin die Erklärung des regelnden Inhalts der ersten Stufe der städtebaulichen Planung. Auch wenn sich die Arbeit auf die Instrumente und Terminologie der alten Rechtslage bezieht, werden die materiellen Auswirkungen des neuen Gesetzes, z. B. hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung, im weiteren Verlauf der Arbeit erläutert. Anzumerken ist hierbei, dass sich schon auf Grundlage obiger einführender Darstellung die Schwierigkeiten für den Ermittler des griechischen Baurechts offenbaren. So bestehen mehrere, oft einander zuwiderlaufende Gesetze.51 Diese Überregulierung wurde nicht mit der Kodifizierung der baurechtlichen Gesetze aufgelöst.52 Einerseits werden wesentliche Gesetze davon nicht umfasst,53 andererseits aber macht die dauerhafte Änderung der Gesetze jede Kodifizierung obsolet. Zum Beispiel vor dem Gesetz 4447/2016 wurde ein anderes Gesetz zur Änderung der räumlichen Planung in 2014 eingeführt, nämlich das Gesetz 4269/2014, das trotzdem zwei Jahre nach dessen Einführung von dem Gesetz 4447/2016 ersetzt wurde. Dieses Gesetz, das eigentlich eine Änderung insbesondere der Baunutzungen in der Richtung der gemischten Nutzungen bezweckte, wird außerdem im Rahmen der Untersuchung erläutert, um zu zeigen, ob die Anwendung dieses Gesetzes positiv aus der Perspektive der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung wäre. Es besteht nach alledem angesichts der geschilderten Umstände die Gefahr einer Funktionslosigkeit des Baurechts.54 51 Im Allgemeinen stützt sich das Baurecht auf folgende Gesetze: erstens auf die KoV, die das griechische Gesetz 1337/1987 einschließt, zweitens auf das griechische Gesetz 2508/1997, drittens auf das griechische Gesetz vom 17.7.1923 und viertens auf das neue Gesetz 4447/2016. 52 Kodifizierende Verordnung (KoV) (= ΚΒΠολΝ), gr. ABl. Δ΄ 580/27.7.1999. 53 Zum Beispiel ist das Gesetz 2508/1997 nicht miteingeschlossen. Vgl. Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 27. 54 Kritisch dazu Papagrigoriou, Baurecht, 2009, S. 115; Xristofilopoulos, ΠερΔικ 4/2000, S. 544 ff. B. Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht 9 Die Ersatzplanung und der Schutz des Außenbereichs im deutschen und griechischen Recht Auch wenn diese Arbeit die Planungsmethode zur Stadtentwicklung fokussiert, ist es von Nutzen, die Systeme der Ersatzplanung, die die Bedingungen zur Bebauung au- ßerhalb des Innenbereichs einer Stadt festlegen, darzulegen und die Baubedingungen im Innen- und Außenbereich im deutschen und griechischen Recht zu beschreiben. Anzumerken ist hierbei, dass, wie es unten zu zeigen gilt, ein großes Thema für die nachhaltige städtebauliche Planung der Konflikt zwischen dem Schutz des Außenbereichs und des Innenbereichs ist: Der Bodenschutz und Naturschutz im Außenbereich können zur Herabsetzung der Umweltverhältnisse im Innenbereich der Städte führen.55 Neben den Konflikten zwischen den Säulen des Nachhaltigkeitsgebots geraten daher die innerumweltrechtlichen Konflikte bei der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung in den Mittelpunkt der Diskussion. Die Darlegung der allgemeinen Grundelemente, die die Bebauung außerhalb der beplanten Innenbereiche festlegen, soll die Grundlagen für die Erläuterung der allgemeinen Problematik legen. Nach § 34 Abs. 1 BauGB ist das Bauen im deutschen Recht in denjenigen Gebieten zulässig, für die zwar kein Bebauungsplan besteht, wo sich das konkrete Vorhaben aber in den besonderen Charakter dieses Gebietes integrieren kann. Voraussetzung ist, dass das infrage stehende Vorhaben in einem Bebauungszusammenhang mit der tatsächlichen, geduldeten Bebauung steht.56 Die vorhandene Bebauung bildet daher den maßgebenden Rahmen für das Bauen im unbeplanten Innenbereich.57 Im Außenbereich herrscht demgegenüber im deutschen Recht der Grundsatz der Nichtbebauung. Die Bebauung ist nur ausnahmsweise zulässig. Die zugelassenen, sogenannten privilegierten Vorhaben stehen gemäß § 35 Abs. 1 BauGB unter dem Vorbehalt des Einklangs mit den öffentlichen Belangen. Aus umweltrechtlicher Sicht erlangt diese Vorschrift eine ganz besondere Bedeutung, und zwar aus mehrerlei Hinsicht. Der Grundsatz der Freihaltung des Außenbereichs bezweckt den Umweltschutz, insbesondere den Bodenschutz. Die Ausnahmen dienen aber unter anderem dem Umweltschutz: Privilegiert sind insbesondere Erneuerbare-Energien-Anlagen.58 Diese ausnahmsweise erteilte Zulassung steht aber weiterhin unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung öffentlicher Belange,59 eines auch mit dem Umweltschutz eng verbundenen Begriffs.60 Infolgedessen lässt sich schlussfolgern, dass der Außenbereich eine Konfliktfläche, genauer gesagt eine Fläche für die Entstehung von innerumweltrechtlichen Konflikten, darstellt. Der Gesetzgeber hat offenbar durch die Vorschrift eine Abwägung vorgenommen und den Gemeinden den Rahmen für die baurechtliche Entwicklung II. 55 Vgl. unten 3. Teil, C. I. 2. b. und 5. Teil, A. 56 BVerwG v. 06. 11.1968, BVerwGE 31, 20 (26). 57 Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 26, Rn. 25. 58 § 35 Abs. 1 Nr. 5, 6, 8. 59 § 35 Abs. 3, Nr. 3, 5. BVerwG, v. 25.10.1967, BVerwGE 28, 148 (151). 60 BVerwG, v. 25.02.1977, BVerwGE 52, 122 ff.; OVG Münster, v. 18.11.2004, BauR 2005, S. 836 ff. Einleitung 10 vorgeschrieben. Diese Abwägung ist allerdings nicht abgeschlossen, sondern mutet an, zu einem Vorrang zugunsten der Erneuerbare-Energien-Anlagen zu tendieren.61 §§ 34 und 35 BauGB stellen daher nachvollziehende Abwägungen dar, die sich von der Planungsmethode des baurechtlichen Abwägungsgebots gemäß § 1 Abs. 7 BauGB unterscheiden.62 Im griechischen Recht entspricht das Bauen ohne städtebauliche Pläne dem Bauen im Außenbereich und im unbeplanten Innenbereich des deutschen Rechts. Da die Konzeption eines unbeplanten Innenbereichs im griechischen Recht fehlt, liegt es auf der Hand, dass der Raum, der außerhalb eines städtebaulichen Plans liegt, zum Au- ßenbereich zählt und den entsprechenden Regelungen unterliegt. Dieser wesentliche Unterschied macht es also erforderlich, aus Gründen des Vergleichs zum deutschen Recht von einem Außenbereich i. w. S. zu sprechen, der sowohl den deutschen unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) als auch den Außenbereich (§ 35 BauGB) umfasst. Der Außenbereich ist sowohl im griechischen als auch im deutschen Recht63 negativ dimensioniert. Die Gesamtschau der §§ 34 und 35 BauGB deutet aber darauf hin, dass der deutsche Gesetzgeber rational über die Abgrenzung des Außenbereichs entscheidet und dabei die Interessen an einer Bebauung außerhalb des beplanten Innenbereichs berücksichtigt. Die auf §§ 34 und 35 BauGB basierende Kompromisslösung zwischen Bebauung und Freilassung von der Bebauung signalisiert also eine rationale Ersatzplanung,64 die der Rechtsordnung ein sinnloses Verbot erspart. Der Unterschied zwischen den Rechtsordnungen liegt darin, dass in der griechischen Rechtsordnung die Bebauung außerhalb der städtebaulichen Pläne keinesfalls auf Grundlage einer rationalen und lückenlosen Bewertung einerseits der Baubedürfnisse und andererseits des ökologischen Werts des Außenbereichs geregelt wird.65 Da im griechischen Recht eine Unterscheidung zwischen dem unbeplanten Innenbereich und dem Außenbereich fehlt, ergibt sich eine Lücke, die den Bodenschutz des Außenbereichs gefährdet. In diesem Zusammenhang ist außerdem anzumerken, dass das Bauen im griechischen Außenbereich gemäß § 162 KoV66 je nach Größe der Fläche zugelassen wird. Die Bedingungen der Bebauung werden uneinheitlich je nach Art der Nutzung (§§ 163–182 KoV) gesetzt. Unter Berücksichtigung der Anzahl der Vorschriften, die auf die Polynomie, also auf die Vielgesetzlichkeit des griechischen Baurechts hindeutet, und der Qualität der Vorschriften, die eher auf das Maß als auf die Art der 61 BVerwG v. 25.10.1967, BVerwGE 28, 148 (151); BVerwG v. 20.01.1984, BVerwGE 68, 311 (313); Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 27, Rn. 40. 62 Vgl. 2. Teil, B. I. 1. 63 Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 27, Rn. 3; Krautzberger, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 35, Rn. 2; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 35, Rn. 5. 64 Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 36; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 26, Rn. 15. 65 Vgl. Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 27. 66 Kodifizierende Verordnung (KoV) (= ΚΒΠολΝ), gr. ABl. Δ΄ 580/27.7.1999. B. Kurze Darstellung des Planungssystems der Stadtentwicklung im deutschen und im griechischen Recht 11 Bebauung abstellt,67 wird der Eindruck erweckt, dass der Grundsatz der ausnahmsweise erlaubten Bebauung im Außenbereich im griechischen Recht widerlegt bzw. umgekehrt werde.68 Trotz der Unterschiede zwischen den beiden Rechtsordnungen zur Bebauung im Außenbereich muss hierbei betont werden, dass in beiden Rechtsordnungen die Bebauung außerhalb des beplanten Innenbereichs durch die Gesetzgebung geregelt wird. Anzumerken ist hierbei außerdem, dass die Planung des Innenbereichs einer Stadt für den Schutz des Außenbereichs von Bedeutung ist. Heutzutage und wegen der zunehmenden Verstädterung – ein Phänomen, das insbesondere in den großen Städten spürbar ist – ist das Bedürfnis nach Wohnraum größer geworden. Neben den oben dargelegten Systemen zur Bebauung im Außenbereich spielen die Entscheidungsund Abwägungsmethoden, also die Entscheidungsmodelle, zur Erstellung eines Plans für die Bebauung des Innenbereichs einer Stadt auch für den Schutz des Außenbereichs eine große Rolle. Der innerumweltschützende Konflikt zwischen dem Innenbereich und dem Außenbereich einer Stadt veranschaulicht, dass der Immissionsschutz und der damit einhergehende Bodenschutz des Innenbereichs einer Stadt das Bedürfnis nach einer Erweiterung der Stadtgrenzen vergrößern und daher zum Konsum des Außenbereichs führen können. Im Rahmen dieser Arbeit wird der Frage nachgegangen, inwieweit die Strategien und die Entscheidungsmethoden zur städtebaulichen Entwicklung den Erfordernissen der nachhaltigen Entwicklung in Anbetracht des innerumweltrechtlichen Konflikts zwischen dem Innen- und dem Außenbereich genügen. Aufbau der Arbeit Der erste Teil der Abhandlung befasst sich mit der Darlegung der Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte der nachhaltigen Entwicklung auf internationaler Ebene. Es werden die Entwicklung und die Neuerungen zum Nachhaltigkeitsgebot und zum Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung thematisiert, um zu zeigen, dass sich auf internationaler Ebene die nachhaltige Entwicklung in einem Entwicklungsprozess befindet. Es werden zweitens die Streit- und Einigungspunkte über die nachhaltige Entwicklung dargelegt. In diesem Zusammenhang werden die divergierenden wissenschaftlichen Konzepte der nachhaltigen Entwicklung betrachtet, welche mit dem Stellenwert des Umweltschutzes im Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung in Verbindung stehen und die Bedeutung der Abwägungsfrage der nachhaltigen Entwicklung für ihre Implementierung anschaulich machen. Der zweite Teil der Arbeit untersucht die Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf nationaler Ebene des deutschen und griechischen C. 67 Vgl. Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 36 f. Die griechische Gesetzgebung unterscheidet nicht zwischen zulässigen und nicht zulässigen Nutzungen. 68 So auch Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 37. Einleitung 12 Rechts. Die Einführung der nachhaltigen Entwicklung in die Verfassung und die Einführung des Gebots einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung in die Baugesetze sollen Anhaltspunkte darstellen, um erste Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung zu gewinnen. Zu demselben Zweck wird untersucht, inwieweit die Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung mit einem Abwägungsgebot im deutschen und griechischen Recht in Verbindung gesetzt wird. Im nachfolgenden Teil wird die Justiziabilität der Abwägungsmodelle zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung untersucht. Ziel ist es zu beleuchten, ob die deutsche und die griechische Rechtsordnung eine materiellrechtliche Kontrolle der nachhaltigen Entwicklung einnehmen, welche Schlussfolgerungen über den Stellenwert des Umweltschutzes im Gesamtfüge der nachhaltigen Entwicklung erlaubt. Mit anderen Worten wird die Frage gestellt, ob bei der Abwägung materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes im deutschen und im griechischen Recht bestehen. Die Vergleichsgröße dazu ist durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gegeben, der als der „archimedische Punkt“69 und Siegeszug70 des öffentlichen Rechts bezeichnet wird und die materiellrechtliche Justiziabilität und somit Normativität der Verfassung erlaubt. Fraglich ist, ob die zu untersuchenden Rechtsordnungen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zur Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung heranziehen und zu welchen Ergebnissen über deren Konzipierung sie damit kommen. Angesichts des Nachhaltigkeitsgebots werden die Bauleitplanung und das Rationalitätspostulat vor neue Herausforderungen gestellt. Dazu werden in diesem Teil der Arbeit zugleich die Grenzen der rechtlichen Rationalität bei der Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots durch Abwägung getestet. Zentrale Untersuchungsgegenstände dieser Arbeit bilden folglich die Rationalität und in diesem Zusammenhang die Gewaltenbalance bei der Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung. Es wird die Grundfrage gestellt, ob von einer rationalen Abwägung zwischen heterogenen Belangen ausgegangen werden kann und welche Auswirkungen diese Problematik der Vergleichbarkeit auf die Gewaltenteilung haben kann. Zugleich werden Lösungsansätze zur Rationalisierung der Abwägung, wie die der Prozeduralisierung und Technisierung bzw. Verwissenschaftlichung der Abwägung, analysiert. Der nachfolgende Teil untersucht die Frage, ob angesichts des Rationalitätsproblems bei der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung durch Abwägung die Entscheidung für das angestrebte Konzept der Politik überlassen werden dürfte oder andererseits eine ökozentrische bestandsschützende Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung effektiv wäre. Dazu wird nicht auf die Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots in der Bauleitplanung abgestellt, sondern Erkenntnisse werden aus der allgemeinen Diskussion über die nachhaltige Entwicklung gewonnen. Besonderes Augenmerk wird in diesem Teil auf die Gewinne einer Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs gelegt. 69 Kunig, in: Deutschland und Japan im rechtswissenschaftlichen Dialog, 2006, S. 169 (185). 70 Calliess, in: Festschrift für Starck, 2007, S. 201 (202). C. Aufbau der Arbeit 13 Im letzten Teil der Arbeit werden die Ergebnisse des vierten Teils zur Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung in die Bauleitplanung umgesetzt. Die Optimierung der Umweltbelange, der Erhalt und zugleich die Verbesserung des umweltrechtlichen Niveaus in der Bauleitplanung und ihre Auswirkungen auf die ökonomische und soziale Säule der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung werden analysiert. Empfehlungen werden mit Blick auf mögliche Wechselwirkungen für beide Rechtsordnungen gegeben. Einleitung 14 Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene: Herausforderungen und Operationalisierungsfragen Der Begriff der nachhaltigen Entwicklung ist bereits vor langer Zeit ins Bewusstsein gerückt und prägt seitdem die rechtspolitische Evolution insbesondere im Bereich des Umweltrechts. In diesem Kapitel geht es darum, die Stadien seiner völkerrechtlichen Fortentwicklung im Einzelnen aufzuzeigen und seine spezielle Evolution bei der Stadtentwicklung darzustellen, mit dem Ziel, Erkenntnisse über seine Gebotenheitsebene71 zu gewinnen. Fraglich ist, ob das Gebot der nachhaltigen Entwicklung dem Umweltschutz einen Vorrang einräumt oder – im Gegenteil – eine Ausbalancierung zwischen dem Umweltschutz, der ökonomischen Entwicklung und dem sozialen Zusammenhalt gebietet. In diesem Zusammenhang werden differenzierte Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung entwickelt. Die in diesem Teil der Abhandlung ableitbaren Ergebnisse zur Wissensebene und zugleich zu den Auseinandersetzungen über die Beziehung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung werden im weiteren Verlauf als Basis dafür dienen, der Frage nachzugehen, ob die Rechtsordnungen den Forderungen der nachhaltigen Entwicklung entsprechen und welchen Definitionsansätzen und Konzepten der nachhaltigen Entwicklung sie insbesondere im Hinblick auf die Bauleitplanung folgen. Genese und Evolution des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Entwicklung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung Auf internationaler Ebene befasste sich zunächst die Stockholmer Umweltkonferenz United Nations Conference on the Human Environment, UNCHE, im Jahr 1972 mit dem steigenden Bedürfnis, die Umwelt und die Entwicklungschancen der folgenden Generationen zu schützen. Die Stockholmer Deklaration72 stellte daher die Grundanforderung des Nachweltschutzes dar.73 Die World Commission on Environment and Development, WCED, beschäftigte sich schon 1983 mit der Beschränkung des Wirtschaftswachstums zum Umweltschutz sowie der Bekämpfung der Armut und legte damit den Grundstein des Gebots der nachhaltigen Entwicklung. Die WCED wurde von den Vereinten Nationen als Erster Teil: A. I. 71 Ekardt, ZfU, 2009, S. 223 (224). 72 ILM 11 (1972), 1416. 73 Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 41 f. 15 unabhängige Sachverständigenkommission gegründet und erließ 1987 den Abschlussbericht „Our Common Future“.74 Der sogenannte Brundtland-Bericht bezeichnete die nachhaltige Entwicklung als diejenige, welche die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne die Fähigkeiten künftiger Generationen zu beeinträchtigen. Damit wird einerseits die Erfüllung der Grundbedürfnisse der Menschen, andererseits jedoch auch der Schutz der umweltrechtlichen Aufnahmefähigkeit gefordert.75 Nicht zu verkennen ist außerdem die World Conservation Strategy der Vereinten Nationen von 1980, in welcher der Begriff der nachhaltigen Entwicklung erstmals in Erscheinung trat.76 Rechtspolitisch wurde das Gebot der nachhaltigen Entwicklung im Grundsatz 3 der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung (Rio-Konferenz 1992) etabliert, wonach das Recht auf die zukünftige Entwicklung so verwirklicht werden müsse, dass den Entwicklungs- und Umweltbedürfnissen heutiger und künftiger Generationen in gerechter Weise entsprochen werde.77 In Rahmen der Konferenz wurden ebenso die Klimarahmenkonvention (UNFCCC)78, die Konvention über die biologische Vielfalt79, 74 Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (Hg.), Unsere gemeinsame Zukunft, 1987. 75 Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (Hg.), Unsere gemeinsame Zukunft, 1987, S. 46. 76 Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, 2000, S. 10 ff.; Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltvölkerrechts, 1998, S. 36 ff.; Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2008, S. 33. Vgl. auch Schröder, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 351 (353). 77 United Nations (Hg.), Rio Declaration on Environment and Development, online verfügbar unter: http:// www.unep.org/documents.multilingual/default.asp?documentid=78&articleid=1163. Abgedruckt auf Deutsch im JbUTR 1993, S. 411 ff. Vgl. zur Erhebung der nachhaltigen Entwicklung zu einem Leitprinzip durch die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 (77). Vgl. das Vorwort von Kahl, in: Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, 2008: „Die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung vom 3. bis 14. Juni 1992 in Rio de Janeiro markiert den Beginn eines weitreichenden planetarischen Bewusstseinswandels und zugleich einen Wendepunkt in die Entwicklung des Rechts. Konkretisiert wurde der Begriff der Nachhaltigkeit zunächst in den Dokumenten des Rio-Nachfolgeprozesses, insbesondere der Agenda 21, der Klimarahmenkonvention, dem Kyoto-Protokoll und dem Aktionsplan von Johannesburg.“ 78 United Nations (Hg.), Framework convention on climate change, 1992, online verfügbar unter: https:// unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch: BMU (Hg.), Erklärung von Rio zu Umwelt und Entwicklung, in: Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, Dokumente, Klimakonvention, Konvention über die biologische Vielfalt, Rio-Deklaration, Walderklärung, S. 5 ff. 79 United Nations (Hg.), Convention on biological diversity, 1992, online verfügbar unter: http://www.bio div.be/convention/cbd-text (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch: BMU (Hg.), Erklärung von Rio zu Umwelt und Entwicklung, in: Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, Juni 1992 in Rio de Janeiro, Dokumente, Klimakonvention, Konvention über die biologische Vielfalt, Rio-Deklaration, Walderklärung, S. 23 ff. Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 16 die Walderklärung80 und die Agenda 2181 verabschiedet. Die Rio-Deklaration setzte die Grundprinzipien der nachhaltigen Entwicklung, nämlich das Recht auf ein gesundes Leben im Einklang mit der Natur, das Gebot der Beseitigung der Armut, den Grundsatz, dass der Umweltschutz als Bestandteil der Entwicklungsprozesse angesehen werden solle, und den Grundsatz der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung für die Umwelt. Die Agenda 21 enthält einen Aktionsplan zur Implementierung der Grundsätze und Ziele der nachhaltigen Entwicklung und legt das Leitpapier zur nachhaltigen Entwicklung dar. Sie besteht aus 40 Kapiteln und wird in vier Themenbereiche unterteilt: die Erhaltung und Bewirtschaftung der Ressourcen, die Stärkung der Rolle diverser gesellschaftlicher Gruppen, die Möglichkeiten zur Umsetzung der Agenda und die soziale und wirtschaftliche Dimension der nachhaltigen Entwicklung. In Weiterentwicklung der Rio-Konferenz von 1992 fand im Jahr 1997 die Sondergeneralversammlung der Vereinten Nationen „Rio + 5“ statt, welche zum Erlass des Abschlussdokuments das Programm zur weiteren Umsetzung der Agenda 2182 festsetzte, wobei der Bedarf an Handlungen zur Implementierung der Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung unterstrichen wurde.83 Das am 11.12.1997 unterzeichnete Kyoto-Protokoll umfasste erstmals rechtsverbindliche Verpflichtungen zur Bekämpfung des Klimawandels und trat am 16.2.2005 in Kraft. Es setzte das Ziel fest, die CO2-Emissionen um 20 % im Vergleich zu 1990 zu senken.84 Kyoto II verlängert das Kyoto-Protokoll bis zum Jahr 2020, wobei anzumerken ist, dass es keine konkrete Zielvorgabe macht.85 Im Jahr 2002 erfolgte der Weltgipfel für eine nachhaltige Entwicklung in Johannesburg zur Auswertung der Durchsetzung der Ziele der nachhaltigen Entwicklung. Als Ergebnis dieses Gipfels sind das Aktionsprogramm86 und die Johannesburg-Erklärung87 ergangen. 80 United Nations (Hg.), Non-legally binding authoritative statement of principles for a global consensus on the management, conservation and sustainable development of all types of forests, 1992, online verfügbar unter: http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-3annex3.htm (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch: BMU (Hg.), Erklärung von Rio zu Umwelt und Entwicklung, in: Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, Dokumente, Klimakonvention, Konvention über die biologische Vielfalt, Rio-Deklaration, Walderklärung, S. 47 ff. 81 United Nations (Hg.), Agenda 21, 1992 online verfügbar unter: http://www.unep.org/documents.multilingual/default.asp?documentid=52 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch: BMU (Hg.), Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, Dokumente, Agenda 21, Bonn. 82 UN Doc A/S-19/AC.1/L. 18 Add. 1–31. 83 Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 45. 84 United Nations (Hg.), Kyoto protocol of the united nations framework convention on climate change, online verfügbar unter: https://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.html (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch online verfügbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpger.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 85 United Nations (Hg.), Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol, Framework Convention on Climate Change, Doha, 8.12.2012, online verfügbar unter: http://unfccc.int/ resource/docs/2012/cmp8/eng/l09.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 86 World Summit on sustainable development, Plan of Implementation, 4.9.2002, online verfügbar unter: http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/aussenpolitik/vn/umweltpolitik (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 87 The Johannesburg Declaration on Sustainable Development, From our Origins to the Future, 4.9.2002, online verfügbar unter: http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/aussenpolitik/vn/umweltpolitik (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). A. Genese und Evolution des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 17 Ersteres setzte weitergehende Ziele zur nachhaltigen Entwicklung und Fristen zu ihrer Erreichung. Dazu gehören die Reduktion der Anzahl der Menschen ohne Zugang zu Trinkwasser bis zum Jahr 2015, die Verringerung des Artensterbens bis zum Jahr 2010 und die gerechte Verteilung der Vorteile aus den genetischen Ressourcen. Das Nachhaltigkeitsgebot wurde durch die Agenda 2030 weiterentwickelt, welche im Jahr 2015 verabschiedet wurde.88 Die Agenda beinhaltet einen Aktionsplan für die Menschen, den Planeten und den Wohlstand und bezieht sich auch auf die Förderung des globalen Friedens. Bemerkenswert ist ebenso, dass die Agenda 2030 die besondere Rolle einer Partnerschaft auf globaler Ebene für die nachhaltige Entwicklung anerkennt und unterstreicht. Ziel des Aktionsplans ist es, bis 2030 die Armut zu beseitigen und die Ungleichheiten auf internationaler Ebene zu bekämpfen, die Menschenrechte zu verstärken und inklusive Gesellschaften zu schaffen.89 Als neueste Phase des Entwicklungsprozesses des Nachhaltigkeitsgebots steht die Pariser Konvention zum Klimaschutz im Vordergrund.90 Diese Konvention läutete den Anfang vom Ende des fossilen Zeitalters ein. Ihr wird insofern ein transformativer Charakter zugesprochen, als sie die Forderung nach einer Begrenzung der Erderwärmung durch Treibhausgase möglichst auf 1,5 Grad Celsius im Vergleich zum vorindustriellen Level stellt. Besonders bedeutsam ist außerdem das Ziel, den Ausstoß und die Absorption der Treibhausgasemissionen auszugleichen. In diesem Sinne ist die Rede von einer Trendwende in der Wirtschaftswelt.91 Auf europäischer Ebene wurde im Mai 2001 die EU-Nachhaltigkeitsstrategie verabschiedet, die darauf abzielt, das heutige Wachstum nicht zu Lasten der folgenden Generationen gehen zu lassen. Die langfristige Strategie will den Klimawandel und die großen Gefahren für die öffentliche Gesundheit bekämpfen, die nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen gewährleisten und dem Ungleichgewicht auf regionaler Ebene entgegenwirken. Sie soll eine „Katalysatorwirkung“ im Sinne 88 United Nations (Hg.), Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015, Transforming our world: the 2030 Agenda for sustainable development, online verfügbar unter: http://www .un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch online verfügbar unter: http://www.un.org/depts/german/gv-70/a70-l1.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 89 Die 17 Ziele der nachhaltigen Entwicklung umfassen die Bekämpfung der Armut, die Bekämpfung des Hungers, die Gewährleistung gesunder Lebensbedingungen und Bildungschancen für alle Menschen, die Gewährleistung der Geschlechtergerechtigkeit, die Verfügbarkeit von Trinkwasser, den Zugang zu bezahlbaren und nachhaltigen Energiequellen, das nachhaltige Wirtschaftswachstum, die Gewährleistung einer belastbaren Infrastruktur, die Verringerung der Ungleichheit zwischen den Staaten, die Forderung nach nachhaltigen und inklusiven Städten und Siedlungen, die Forderung nach nachhaltigen Konsummustern, die Bekämpfung des Klimawandels, den Schutz der Meere und Ozeane, den Schutz der Landökosysteme und die Bekämpfung der Bodenverschlechterung und des Biodiversitätsverlusts, die Forderung nach friedlichen und inklusiven Gesellschaften sowie die Forderung nach einer globalen Partnerschaft. 90 Vereinte Nationen (Hg.), Rahmenkonvention über Klimaänderungen in Paris, 12. Dezember 2015, online verfügbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convger.pdf, auf Englisch online verfügbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/l09.pdf. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 91 Bauer/Pegels, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hg.), Das Pariser Klimaabkommen und die globale Energiepolitik, APuZ 2016, S. 32 ff. Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 18 einer Verhaltensänderung zur nachhaltigen Entwicklung entfalten.92 Durch die Überprüfung der Strategie vom 13.12.2005 wurde die erneuerte EU-Nachhaltigkeitsstrategie beschlossen,93 welche prioritäre Maßnahmen und klare Ziele setzt. Dazu zählen die 2-Grad-Obergrenze der Erderwärmung und die Senkung des Energieverbrauchs um 9 % bis 2017.94 Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie wurde im Jahr 2009 erneut überprüft.95 Damit hat die EU explizit ihr Engagement für die Forderung der nachhaltigen Entwicklung ausgedrückt.96 Die 2010 ins Leben gerufene „Lissabon-Strategie“, auch bekannt als Strategie „Europa 2020“, setzt die Ziele der Strategien für Beschäftigung und Wachstum. Hierzu gehören die Verringerung der Treibhausgasemissionen gegen- über dem Niveau von 1990 um 20 %, die Steigerung des Anteils der erneuerbaren Energien auf 20 % und der Schutz von mindestens 20 Millionen Menschen vor dem Armuts- und dem Ausgrenzungsrisiko.97 Entwicklung des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung wird in vielen Konferenzen und Resolutionen für die städtebauliche Entwicklung weiter spezialisiert. Hierbei ist insbesondere die Erste Weltsiedlungskonferenz (Habitat I) 1976 in Vancouver zu nennen, welche zur Verabschiedung der Vancouver Declaration on Human Settlements von 197698 führte. Als allgemeines Prinzip wird hervorgehoben, dass die ökonomische Entwicklung auf die Verbesserung der Lebensqualität abzielt. Es wird außerdem die Interdependenz zwischen den ökologischen Problemen der Siedlungen und der ökonomischen und sozialen Entwicklung der Staaten hervorgehoben. Zu den Lösungen zählt die Schaffung von ökonomischen Chancen zur Förderung der Beschäftigung. Die 1996 in Istanbul stattgefundene Zweite Weltsiedlungskonferenz führte zur Habitat II. 92 Haber/Bückmann, Nachhaltiges Landmanagement, differenzierte Landnutzung und Klimaschutz, 2013, S. 141. 93 European Union (Hg.), Strategy for sustainable development, online verfügbar unter: http://eur-lex .europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV:l28117 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 94 Vgl. Haber/Bückmann, Nachhaltiges Landmanagement, differenzierte Landnutzung und Klimaschutz, 2013, S. 143. 95 Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Hg.), Förderung einer nachhaltigen Entwicklung durch die EU-Politik: Überprüfung der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung 2009, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament vom 24.07.2009, KOM (2009) 400. 96 Vgl. Haber/Bückmann, Nachhaltiges Landmanagement, differenzierte Landnutzung und Klimaschutz, 2013, S. 144. 97 Europäische Kommission (Hg.), Europa 2020, Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum, Brüssel 3.3.2010, online verfügbar unter: http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/ COMPLET%20 %20DE %20SG-2010–80021–06–00-DE-TRA-00 .pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 98 United Nations (Hg.), The Vancouver Declaration on Human Settlements, 1976, online verfügbar unter: http://mirror.unhabitat.org/downloads/docs/The_Vancouver_Declaration.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). A. Genese und Evolution des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 19 Agenda II.99 Das Urbanisierungsproblem steht in dieser Agenda im Vordergrund. Ziel der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung sind der Schutz der Umwelt sowie die wirtschaftliche und soziale Entwicklung. Die Bereitstellung von angemessenem Wohnraum für alle wurde zum Hauptthema der Deklaration ernannt. Die Weltkonferenz URBAN 21 in Berlin100 endete mit einem Abschlussdokument, welches einen Aktionsplan enthält. Es erkennt die Bedeutung der Gemeinden für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung an. Die Agenda 21, welche mit der Rio-Deklaration verabschiedet wurde,101 thematisiert im siebten Kapitel die nachhaltige städtebauliche Entwicklung. Ziel ist die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen aller Menschen und deren Lebensqualität in städtischen und ländlichen Siedlungen (Kapitel 7.4). Die Programmbereiche beziehen sich auf die Gewährleistung einer angemessenen Unterkunft für alle, die Verbesserung des Siedlungswesens, die Förderung einer nachhaltigen Flächennutzungsplanung, die Bereitstellung einer Trinkwasserversorgung, die Gewährleistung umweltverträglicher Energieversorgung und Verkehrssysteme sowie die Förderung umweltverträglichen Bauens und der Entwicklung der menschlichen Ressourcen. Die Agenda 21 beinhaltet Maßnahmen und Strategien zur Umsetzung ihrer Ziele. Die Charta von Aalborg102 enthält die Europäische Kampagne Zukunftsbeständiger Städte und Gemeinden und hebt den Beitrag der örtlichen Gemeinden zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und die Notwendigkeit des umweltrechtlichen Schutzes hervor. Die nachhaltige Nutzung der Umwelt wird darin definiert als die Erhaltung des natürlichen Kapitals. Die Verbrauchsrate der erneuerbaren Ressourcen dürfe nicht höher als die Neubildungsrate liegen, und die Emission von Schadstoffen solle proportional zur Fähigkeit der Umwelt zu ihrem Abbau sein (I.2 der Charta). Die soziale Gerechtigkeit wird zur Grundvoraussetzung für die Zukunftsbeständigkeit der Städte gemacht (I.7 der Charta). Neuerdings wurde die Neue Urbane Agenda (Habitat III) verabschiedet,103 in der die Bewältigung der Armut und der Ungleichheit, der Schutz der Menschenrechte und der kulturellen Güter, der Schutz der Umweltgüter und die ökonomische 99 United Nations (Hg.), Report of the united nations conference on human settlements (Habitat II), 1996, online verfügbar unter: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/025/00 /PDF/G9602500.pdf?OpenElement (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 100 Vgl. das Abschlussdokument: Weltbericht für die Zukunft der Städte Urban 21, koordiniert und herausgegeben von Sir Peter Hall und Ulrich Pfeiffer im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen, Berlin 2000, online verfügbar unter: http://www.bbsr.bund.de/BB SR/DE/Veroeffentlichungen/BMVBS/Sonderveroeffentlichungen/2005undaelter/DL_WeltberichtURBAN21.pdf?__blob=publicationFile&v=6 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 101 United Nations (Hg.), Agenda 21, online verfügbar unter: http://www.unep.org/documents.multilingual/default.asp?documentid=52 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 102 Die Charta von Aalborg wurde im Jahr 1994 in Aalborg verabschiedet, online verfügbar unter: http://www.oekosiedlungen.de/downloads/dokumente/ChartaAalborg.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 103 United Nations (Hg.), New Urban Agenda, Draft outcome document of the adoption in Quito, October 2016, 10.09.16, online verfügbar unter: https://www2.habitat3.org/bitcache/97ced11dcecef85d41f74043195e5472836f6291?vid=588897&disposition=inline&op=view (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 20 Entwicklung als Ziele der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung hervorgehoben werden. Das Bedürfnis nach einer globalen Partnerschaft wird besonders unterstrichen. Ferner soll angemerkt werden, dass die Neue Urbane Agenda Bezug auf das Recht auf Stadt nimmt, also auf das Recht auf gleichen Gebrauch und Genuss der Städte (Ziel 11 der Neuen Urbanen Agenda). Auch wenn die Neue Urbane Agenda keine Rechtsbindung entfalten soll, darf keinesfalls verkannt werden, dass die explizite Aufnahme des Rechts auf Stadt eine Anreicherung des Sinngehalts und eine Verstärkung der Ausstrahlung des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung zum Ergebnis hat. Aus obigen Ausführungen kann abgeleitet werden, dass es sich bei der Diskussion um den Sinngehalt und daher die Gebotenheitsebene der nachhaltigen Entwicklung keinesfalls um ein statisches Konzept handelt. Demgegenüber zeigt sich, dass das Konzept der nachhaltigen Entwicklung ständig weiterentwickelt wird. Unter Berücksichtigung der Schritte dieses Entwicklungsprozesses lässt sich außerdem feststellen, dass das Gebot der nachhaltigen Entwicklung verstärkt wird: Nicht nur das Bedürfnis nach einer globalen Kooperation zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung wird besonders hervorgehoben, sondern es lässt sich vor dem Hintergrund des Klimawandelns auch die zutreffende Schlussfolgerung ziehen, dass im Laufe der Zeit ein wachsendes Bewusstsein dafür entstanden ist, dass das Gebot der nachhaltigen Entwicklung einer nur auf die Wirtschaft fokussierten Entwicklung Grenzen zu setzen sucht, dass es also mit anderen Worten eine Abkehr vom „business as usual“ erfordert. Ebenso erfährt im Bereich der städtebaulichen Entwicklung der Begriff der nachhaltigen Entwicklung eine Erweiterung. Zu unterstreichen ist, dass das Bewusstsein über die Rolle der Städte für eine umfassende nachhaltige Entwicklung in letzter Zeit wegen der Urbanisierungsprozesse verstärkt worden ist. Wird die Dynamik der Urbanisierung berücksichtigt, zeigt sich, dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung einen Grundfaktor für den Erfolg der nachhaltigen Entwicklung insgesamt bildet. Die Herausforderung liegt heutzutage darin, die Städte von bloßen Projektionsflächen der Ungleichheit und umweltrechtlichen Herabstufung zum Motor für eine nachhaltige Entwicklung insgesamt zu machen.104 Ebenso anzumerken ist hierbei, dass insbesondere im Bereich der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung die soziale Dimension der nachhaltigen Entwicklung, also mit anderen Worten die menschenbezogene Perspektive der nachhaltigen Entwicklung, eine besondere Bedeutung erlangt. Dies ist ebenso in der Aufnahme des Rechts auf Stadt in die Neue Urban Agenda erkennbar. Neben dem dynamischen Potenzial der nachhaltigen Entwicklung, welche im Allgemeinen, aber auch speziell im Bereich der Stadtentwicklung die Weiterentwicklung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung signalisiert, soll an diesem Punkt betont werden, dass der Vision der nachhaltigen Entwicklung ein transformativer und in diesem Sinne dynamischer Aspekt zugrunde liegt: Die nachhaltige Entwicklung soll die bestehenden Umstände in umweltrechtlicher, sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht ändern. Nur durch die Wahrnehmung dieses dynamischen Potenzials der 104 Vgl. auch, Weltbank (Hg.), Weltentwicklungsbericht 2003, Nachhaltige Entwicklung in einer dynamischen Welt, S. 131, 132 f. A. Genese und Evolution des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 21 nachhaltigen Entwicklung können die Armut, aber auch der Klimawandel bekämpft werden. In der Agenda 2030 wird der transformative Charakter der nachhaltigen Entwicklung besonders thematisiert (Ziel 7).105 Aus den obigen Ausführungen folgt nun erstens, dass die dargelegten Konventionen und Strategien auf internationaler und europäischer Ebene keinesfalls die Endpunkte der Definition der nachhaltigen Entwicklung markieren. Sie bilden vielmehr Zwischenstationen auf dem Weg hin zu einer Verstärkung und Anreicherung der nachhaltigen Entwicklung. Darin liegt der dynamische Aspekt der nachhaltigen Entwicklung begründet.106 In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die nachhaltige Entwicklung insbesondere im Unionsrecht einen vollgültigen Rechtssatz bildet,107 was darauf hindeutet, dass ein Implementierungsgebot der nachhaltigen Entwicklung besteht. Für die nationalen Rechtsordnungen liegen die Herausforderungen erstens darin die Kooperation miteinander fortzusetzen und zweitens zugleich die Verantwortung für eine nachhaltige Entwicklung innerstaatlich zu übernehmen. Dies bedeutet, im Rahmen nationaler Delegationen an der Erfindung und Dynamisierung der nachhaltigen Entwicklung teilzunehmen und zugleich den Entwicklungen auf europäischer und internationaler Ebene zu folgen. In diesem Zusammenhang ist der transformativ-dynamische Aspekt der nachhaltigen Entwicklung besonders zu beachten. Wenn die nachhaltige Entwicklung eine Änderung der bestehenden Umstände zur Verteilungsgerechtigkeit und zum Nachweltschutz gebietet, sollen die nationalen Rechtsordnungen in der Lage sein, solche Transformationen aufzuspüren und umzusetzen. Hervorzuheben ist außerdem, dass die nachhaltige Entwicklung als ein dynamisches Konzept und ein dynamisches Gebot in einer sich wandelnden Welt zur Implementierung kommen soll. Insbesondere ist diese Herausforderung im Städtebaurecht offensichtlich. Die Städte stellen dynamische Systeme dar,108 die von den ökonomischen, sozialen und ökologischen Umständen geprägt werden und diese auch ihrerseits mitprägen. Die Entwicklung der Städte im Sinne deren Wachstums ist besonders aufgrund des Phänomens der Urbanisierung in den Vordergrund der Diskussion um die nachhaltige Entwicklung gerückt. 105 United Nations (Hg.), Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015, Transforming our world: the 2030 Agenda for sustainable development, online verfügbar unter: http://www. un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Auf Deutsch online verfügbar unter: http://www.un.org/depts/german/gv-70/a70-l1.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 106 Vgl. Koch-Weser, Externe Expertise für das WBGU-Hauptgutachten 2003 „Welt im Wandel: Energiewende zur Nachhaltigkeit“, Nachhaltigkeit und Wasserkraftpotential 2020–2050, 2003, S. 3, online verfügbar unter: http://www.wbgu.de/fileadmin/templates/dateien/veroeffentlichungen/ hauptgutachten/jg2003/wbgu_jg2003_ex01.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Menzel, ZRP, 2001, S. 211 (223); Schubert/Altrock, in: Wachsende Stadt, Leitbild-Utopie-Vision?, 2004, S. 351 (351). 107 Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hg.), EUV/AEUV, 2011, Art. 11 AEUV, Rn. 12; Wieland, in: Rat für nachhaltige Entwicklung (Hg.), Verfassungsrang für Nachhaltigkeit, 2016, online verfügbar unter: https://www.nachhaltigkeitsrat.de/fileadmin/user_upload/dokumente/studien/20160603 _Rechtsgutachten_Verfassungsrang_fuer_Nachhaltigkeit.pdf, S. 6 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 108 Franck, Polis, 2004, S. 42 ff. Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 22 Die Herausforderung liegt darin, die Städte von Auslösern ökologischer, sozialer und ökonomischer Probleme zu Erfolgsfaktoren für eine nachhaltige Entwicklung zu machen. Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung In der Zeit seit der Entstehung des Gedankens und Gebots der nachhaltigen Entwicklung besteht eine gewisse Einigkeit über die dadurch geförderte Gerechtigkeitsidee. Andererseits existiert aber immer noch ein Streit über ihren Sinngehalt, nämlich über das Rangverhältnis zwischen den Säulen der ökonomischen Entwicklung, des sozialen Zusammenhalts und des Umweltschutzes. Im Folgenden geht es darum, diese gemeinsam vertretenen Punkte darzulegen und zugleich die Diskussion über das Verhältnis zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung zu skizzieren. Die Wissensebene der nachhaltigen Entwicklung Aus den Entstehungs- und Evolutionsdokumenten der nachhaltigen Entwicklung geht hervor, dass der nachhaltigen Entwicklung ein Gerechtigkeitsgebot zugrunde liegt, welches die klassische Blickweite der Gerechtigkeitsidee in dem Sinne ausweitet, dass die Bedürfnisse der folgenden Generationen und zugleich die Bedürfnisse der Menschen auf globaler Ebene berücksichtigt werden sollen. Beschrieben wird das Nachhaltigkeitsgebot folgendermaßen: „Als Nachhaltigkeit wird deskriptiv verstanden die Entwicklung, die den Bedürfnissen der heutigen Generationen entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen.“109 Nachhaltige Entwicklung oder „sustainable development“ ist demnach „development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“.110 Es besteht hierbei Einigkeit darüber, dass dem Gedanken der nachhaltigen Entwicklung das Gebot der generationsüber-greifenden Verteilungsgerechtigkeit zugrunde liegt, welches sich als intergenerationelles Gerechtigkeitsgebot bezeichnen lässt111 und eine Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen der heutigen und der folgenden Generationen fordert.112 Der nachhaltigen Entwicklung wohnt außerdem das Gebot einer grenzüberschreitenden B. I. 109 Bachmann, APuZ B 31–32/2002, S. 8 (8); Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, 2006, S. 43; Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, 1987, S. 46. 110 World Commission on Environment and Development (Hg.), Our Common Future (Brundtland Report), 1987, S. 48. 111 Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 47. 112 Epiney/Scheyli, Strukturprinzipien des Umweltrechts, 1998, S. 51. B. Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung 23 Gerechtigkeit inne.113 Neben der Idee einer Gerechtigkeit in intergenerativer Dimension gerät daher die intragenerative Gerechtigkeit in den Fokus.114 Im Rahmen der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung für den Nachweltschutz115 gerät das Gebot einer asymmetrischen Verantwortung zwischen den Industrieländern und den Entwicklungsländern in den Vordergrund.116 Das Gebot der intragenerationellen Gerechtigkeit betrifft sowohl die Deckung der Grundbedürfnisse der heutigen Generationen, ist daher also mit der Verteilung der Ressourcen verwandt, als auch die Verteilung der Belastungsgrenzen, wonach die Priorität der Entwicklungsländer zu beachten ist. Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung ist untrennbar mit dem Umweltschutz, den Grenzen des Konsums der Umweltressourcen und deren Verteilung verwoben. Allerdings nimmt die nachhaltige Entwicklung keinesfalls eine reine naturschützende, ressourcenbewahrende Sichtweise ein. Seit der Geburt des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung wird die Natur sowohl als autonomes Gut in den Blick genommen, aber auch als Grundlage der Entfaltung der Menschenrechte. Die Menschenwürde117 sowie die Vielfältigkeit der Arten und zugleich der Menschengemeinschaften118 werden nebeneinander geschützt. In diesem Sinne lässt sich folgern, dass die nachhaltige Entwicklung an den Menschen orientiert ist, ohne allerdings auf einen rein anthropozentrischen, egoistischen Umweltschutz abzuzielen. Ebenso wenig zielt sie auf einen Naturalismus ab. Die nachhaltige Entwicklung stellt vielmehr auf eine Überbrückung der Antithesen zwischen dem Menschen und der Natur ab. Im Bereich des Umweltschutzes ist außerdem hervorzuheben, dass die nachhaltige Entwicklung auf der Idee der Integration basiert. Es gilt angesichts des Nachhaltigkeitsgebots zwischen der internen und der externen Integration zu unterscheiden. Während sich der erste Begriff auf den medienübergreifenden Umweltschutz bezieht, betrifft der zweite die Einflussnahme des Umweltschutzes auf die sonstige Politik.119 Der integrative Umweltschutz bedeutet also erstens, dass die Zielkonflikte zwischen den verschiedenen Umweltmedien bewältigt werden müssen.120 Es geht um eine materielle Integration, die fordert, die Umwelt als ungeteiltes Ganzes anzusehen.121 In 113 Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, 2013, online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/files/texts/FES- Studie-end.pdf., S. 4 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 114 Frenz, ZG (14) 1999, S. 143 (149 f.); Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011, S. 33; Krautzberger, UPR 2001 S. 130 (131). Vgl. insbesondere Grundsätze 5 und 6 der Rio Deklaration. 115 Grundsatz 7 der Rio Deklaration. 116 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (725). 117 Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 24 ff. 118 Vgl. z. B. Art. 17 Abs. 2 und Art. 18 Abs. 4 der Konvention über die biologische Vielfalt zum Schutz der indigenen Völker. Es ergibt sich eine Interdependenz zwischen dem Naturschutz und dem Schutz solcher Völker, aber auch im Allgemeinen eine Interdependenz zwischen dem Umweltschutz und der Menschenwürde. Vgl. auch zum Schutz der indigenen Völker den Grundsatz 26 der Agenda 21. 119 Haigh, in: Dokumentation zur 21. wissenschaftlichen Fachtagung, 1998, S. 57 (57). 120 Di Fabio, in: Dokumentation zur 21. wissenschaftlichen Fachtagung, 1998, S. 27 (29); Hofmann, ZUR 2002, S. 11 (12). 121 Michael, in: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts, 48 (2000), S. 169 (195). Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 24 dieser Hinsicht geht es um einen grundlegenden Umbau und um ein neues Verständnis des Umweltschutzes.122 Auf die Planung wirkt sich der integrative Umweltschutz dahingehend aus, dass ein Übergang vom monothematischen zum multithematischen Umweltschutz verlangt wird. Damit ist die Planung ein multithematischer Integrationsvorgang geworden und es wird verlangt, von dem sektoralen Umweltschutz Abstand zu nehmen.123 Aus obigen Ausführungen geht hervor, dass das Gebot des integrativen Umweltschutzes in Relation zu dem Grundgedanken der nachhaltigen Entwicklung steht124 und die Auflösung der innerumweltrechtlichen Konflikte gebietet125. Denn die interne Integration126 setzt sich zum Ziel, „eine integrierte Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzung zu praktizieren und dabei die Auswirkungen von Handlungen und Stoffen auf die Umwelt als Ganzes zu berücksichtigen, ebenso wie die gesamten wirtschaftlichen und ökologischen Lebenszyklen von Stoffen bei der Risikoabschätzung, bei der Entwicklung und Umsetzung von Verminderungsmaßnahmen.“127 Daraus resultiert, dass der Ansatz des integrativen Umweltschutzes der nachhaltigen Entwicklung innewohnt. Ein effektiver Umweltschutz im nachhaltigen Sinne, also in einer erweiterten räumlichen und zeitlichen Hinsicht, setzt den medienübergreifenden Ansatz voraus. Die divergierenden Konzepte der nachhaltigen Entwicklung Auch wenn Einigkeit über die oben genannten, durch die nachhaltige Entwicklung gestellten Herausforderungen besteht, drängt sich in Bezug auf die Anforderungen der nachhaltigen Entwicklung die zentrale Frage auf, welche Beziehung zwischen ihren Säulen besteht.128 Die Gründungsdokumente nehmen, wie oben dargelegt, offenbar Bezug auf den Umweltschutz, die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen Zusammenhalt. Die nachhaltige Entwicklung macht auch anschaulich, dass aufgrund der Knappheit der Umweltgüter deren gerechte Verteilung in intergenerativer und intragenerativer Hinsicht eine Voraussetzung für eine nachhaltige ökonomische Entwicklung ist. In diesem Sinne legen die Umweltgüter die Grundlagen der ökonomischen Entwicklung. Zugleich wird aber aufgrund der Knappheit der Umweltgüter die Frage der Grenzen der wirtschaftlichen Entwicklung zu einem Kernpunkt der II. 122 Di Fabio, in: Dokumentation zur 21. wissenschaftlichen Fachtagung, 1998, S. 27 (27). 123 Di Fabio, in: Dokumentation zur 21. wissenschaftlichen Fachtagung, 1998, S. 27 (35, 38, 52 f.). 124 Dazu Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 323 ff. Vgl. auch Di Fabio, NVwZ 1998, S. 329 (330). 125 Di Fabio, in: Dokumentation zur 21. wissenschaftlichen Fachtagung, 1998, S. 27 (29). 126 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 324. Nach Volkmann, VerwArch (89) 1998, S. 363 (366), handelt es sich hierbei um die mediale Integration. 127 OECD (Hg.), Integrated Pollution Prevention Control, OECD Environment Monograph Nr. 37 (4/1991). 128 Zur Schwierigkeit einer Definition der Nachhaltigkeit vgl. Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 (79 ff.). B. Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung 25 nachhaltigen Entwicklung gemacht. Hervorgehoben werden soll in diesem Zusammenhang, dass der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung in der Regel Konflikte innewohnen. Die Erhaltung des natürlichen Kapitals geht mit der Beschränkung der Chancen auf ökonomische Entwicklung einher und kann soziale Auswirkungen aufgrund der Beschränkung der Beschäftigungschancen haben. In der Bauleitplanung sind solche Konflikte besonders augenfällig. Die Bebauung zur Bereitstellung von neuem Wohnraum kann die ökonomische Entwicklung fördern und das soziale Gut des Wohnraums sicherstellen, andererseits bewirkt sie aber den Konsum des Bodens. Zu den umweltsozialen Konsequenzen der Bebauung der Freiräume innerhalb der Städte gehört außerdem die Verschlechterung der immissionsbezogenen Lebensbedingungen. Neuerdings wird das Augenmerk auf einen bedeutsamen Konflikt im Städtebaurecht gelegt: das Phänomen nämlich, dass die Verbesserung der umweltrechtlichen Lebensbedingungen in den Städten und den Siedlungen zwar die ökonomische Entwicklung fördern kann, andererseits aber eine solche umweltfreundliche Tätigkeit soziale Auswirkungen wegen der Erhöhung der Mietpreise zur Folge haben und daher den sozialen Zusammenhalt gefährden kann. Die im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung entstandenen Konflikte stellen daher komplexe Problemfelder dar. Die Grundfrage der nachhaltigen Entwicklung und somit der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung liegt somit darin, ob die Säulen der ökonomischen Entwicklung, des sozialen Zusammenhalts und des Umweltschutzes gleichwertig sind oder dem Umweltschutz ein Vorrang bei der nachhaltigen Entwicklung einzuräumen ist. Diesbezüglich werden verschiedene Konzepte zur nachhaltigen Entwicklung erstellt, welche im Folgenden näher erläutert werden sollen. Ein-Säulen-Konzept und Drei-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung Bei der Frage des Rangverhältnisses zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung wird zwischen dem Ein-Säulen- und dem Drei-Säulen-Konzept unterschieden.129 Das Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung fokussiert den Umweltschutz. Die Umweltbelange sollen langfristig beibehalten werden, was mit der Apriori-Annahme des umweltrechtlichen Bestandsschutzes und daher umgekehrt mit der Grenzziehung zulasten insbesondere der ökonomischen Säule geht.130 Das Ein- Säulen-Konzept, welches den Umweltschutz fokussiert, soll der zeitlichen Aufschiebung des Umweltschutzes entgegenwirken. Zugleich kann es zur Verantwortungsübernahme durch die Industriestaaten für die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung im Sinne der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung beitragen.131 1. 129 Vgl. Renn/Deuschle/Jäger/Weimer-Jehle, Leitbild Nachhaltigkeit, 2007, S. 27. 130 Vgl. die Definition des Ein-Säulen-Konzepts unter: https://www.nachhaltigkeit .info/artikel/ 1_3_e_ein_saeulen_modell_pyramiden_modelle_1543.htm (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Vgl. auch Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2009, S. 47 ff.; Sachverständigenrat für Umweltfragen (Hg.), Umweltgutachten, 2002, Tz. 6 ff. 131 Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2009, S. 48. Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 26 Dem den Umweltschutz fokussierenden Ein-Säulen-Konzept steht das Drei-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung gegenüber, das von der Gleichwertigkeit der Säulen der nachhaltigen Entwicklung ausgeht.132 Das Drei-Säulen-Konzept wird auf die Gründungsdokumente der nachhaltigen Entwicklung zurückgeführt, demgemäß die ökonomischen, sozialen und ökologischen Faktoren nicht getrennt betrachtet werden dürfen.133 Dieses Konzept wird demnach auch als magisches Dreieck der nachhaltigen Entwicklung bezeichnet134 und basiert auf dem Optimismus, dass durch die Setzung von Grobzielen für alle Säulen der nachhaltigen Entwicklung und durch die Beachtung der Interdependenzen zwischen diesen eine intragenerative und intergenerative Gerechtigkeit nach der Vision der nachhaltigen Entwicklung möglich ist. Aus der Perspektive des Drei-Säulen-Konzepts sind Anforderungen für jede Säule der nachhaltigen Entwicklung zu stellen.135 Starkes und schwaches Konzept der nachhaltigen Entwicklung Das starke Nachhaltigkeitskonzept bezieht sich auf die Annahme, dass „die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen künftiger Generationen ohne Rücksicht darauf, ob deren Bedürfnisse auch durch die Bereitstellung künftigen Kapitals befriedigt werden können“136 gewährleistet werden müsse. Es bringt das Bedürfnis danach zum Ausdruck, von der Euphorie der ständigen wirtschaftlichen Entwicklung Abstand zu nehmen, und veranschaulicht, dass die Erhaltung des natürlichen Kapitals die Grundlage für die wirtschaftliche Entwicklung der folgenden Generationen ist. Dieses Konzept artikuliert zugleich, dass die wirtschaftlichen Gewinne nicht mit den ökologischen Kosten der ökonomischen Entwicklung verrechnet werden dürfen. Das starke Nachhaltigkeitskonzept lehnt daher die Gleichwertigkeit der Säulen der nachhaltigen Entwicklung ab und sieht als Grenze der ökonomischen Entwicklung die ökologische Tragfähigkeit.137 Dem starken Nachhaltigkeitskonzept steht das schwache Nachhaltigkeitskonzept gegenüber.138 Wie von Rehbinder beschrieben, bezieht sich das schwache Nachhaltigkeitskonzept auf „die Dynamik der technischen Entwicklung; für künftige Generationen müsse danach nicht die gleiche Menge an Ressourcen zur Verfügung stehen, sondern es müsse nur die aus ihnen gezogene Nutzung gleichbleiben. In dieser Weise 2. 132 Enquete-Kommission (Hg.), Schutz des Menschen und der Umwelt, 1998, S. 18, 28. In diesem Zusammenhang wird von einer Dominanz dieses Konzepts in der deutschen Literatur gesprochen: Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 158 ff. Vgl. auch Krautzberger, UPR 2001, S. 130 (131); Schink, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 837 (838). 133 Vgl. Grundsatz 4 der Rio-Deklaration; Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2009, S. 42. 134 Vgl. Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 63. 135 Vgl. Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 65 ff. 136 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001 S. 721 (730). 137 Vgl. Costanza/Cumberland/Daly/Goodland/Norgaard, Einführung in die ökologische Ökonomie, 2001, S. 129; Meadows/Meadows/Randers, Die neuen Grenzen des Wachstums, 1992, S. 70; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 54 ff. 138 Vgl. Ekardt, ZfU 2009, S. 223 ff.; Menzel, ZRP, 2001, S. 221 (223). B. Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung 27 versucht man zu vermeiden, dass den gegenwärtigen Generationen allzu harte Restriktionen auferlegt werden.“139 In Gegenüberstellung zum starken Nachhaltigkeitskonzept geht also das schwache Nachhaltigkeitskonzept von der Grundthese aus, dass die nachhaltige Entwicklung die Enthaltung des Gesamtkapitals gebietet. Dieses Konzept gründet auf der Annahme, dass die Umweltprobleme mit ökonomischen Problemen einhergehen. Die wirtschaftliche Entwicklung sei daher in der Lage, die ökologischen Probleme zu lösen.140 Zweitens scheint es, dass das schwache Nachhaltigkeitskonzept eine Substituierbarkeit zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung annimmt.141 Eine weitere entsprechende Ausdifferenzierung ist diejenige zwischen der weiten und der engen Nachhaltigkeit.142 Eine Mittelposition zwischen dem starken und dem schwachen Nachhaltigkeitskonzept nimmt das Konzept der ausgewogenen Nachhaltigkeit ein, welches die Grundthese vertritt, dass die ökonomische Entwicklung mit dem Umweltschutz einhergehen kann. Dieses Konzept hält daher die Parallelität der Säulen der nachhaltigen Entwicklung für möglich. Demnach ist das kritische Naturkapital möglichst zu erhalten, was darauf hindeutet, dass es nur begrenzt substituierbar ist.143 Die Abwägungsfrage der nachhaltigen Entwicklung Aus den obigen Ausführungen geht hervor, auch wenn die nachhaltige Entwicklung eine gewisse Universalität erreicht hat,144 ist sie dennoch mit einer Definitionsfrage verzahnt. Wie ersichtlich wurde, herrscht ein differenzierendes Nachhaltigkeitsverständnis vor, das mit den Kollisionen und dem Rangverhältnis zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung in Verbindung steht. Während das Ein-Säulen-Konzept und das starke Konzept der nachhaltigen Entwicklung den Umweltschutz fokussieren, gehen das Drei-Säulen-Konzept und das Konzept der schwachen nachhaltigen Entwicklung davon aus, dass die ökonomische Entwicklung, der Umweltschutz und der soziale Zusammenhalt nebeneinander gefördert werden dürfen und sollen. Gestützt auf die Erkenntnis, dass die Entstehung des Gedankens der nachhaltigen Entwicklung mit der Förderung der Entwicklungschancen der Entwicklungsländer zusammenhängt, sehen die Anhänger des Drei-Säulen-Konzepts und des schwachen III. 139 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (730 f.). 140 Vgl. Beckerman, Naturwissenschaftler, Wirtschaftswissenschaftler und Umweltkatastrophe, 1972, S. 22 ff.; Lomborg, The skeptical environmentalist, measuring the real estate of the world, 2001, S. 210; Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 53 ff. 141 Held/Nutzinger, in: Nachhaltiges Naturkapital, Ökonomie und zukunftsfähige Entwicklung, 2001, S. 11 (26 ff.). 142 Kersten, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 396 (407). 143 Steurer, ZfU 2001, S. 537 (557); Wieneke, Nachhaltigkeit als Ressourcennutzungskonzept für die Bauleitplanung, 2006, S. 54 f. 144 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 4; Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (121); Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, 721 (729). Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 28 Nachhaltigkeitskonzepts in der nachhaltigen Entwicklung ein komplexes Gebot, das in mehrfacher Hinsicht ein Handeln erfordert. Der wesentliche Unterschied liegt daher darin, dass das Ein-Säulen-Konzept und das starke Nachhaltigkeitskonzept eine A-priori-Vorrangigkeit des Umweltschutzes als gegeben annehmen, das Drei-Säulen- Konzept wie auch das schwache Nachhaltigkeitskonzept die Position einer Gleichrangigkeit zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung einnehmen und daher eine Substituierbarkeit dazwischen hinnehmen. Im Meinungsstreit über die Definition der nachhaltigen Entwicklung offenbart sich daher eine aus juristischer Perspektive besonders bedeutsame Auseinandersetzung über ihre Gebotenheitsebene, die die Grundfrage des Rangverhältnisses zwischen ihren Säulen stellt. Wenn die Frage nach ihrem Sinngehalt berücksichtigt wird, ergibt sich hieraus nun, dass die Problematik der Implementierung und Normativität der nachhaltigen Entwicklung eng mit einer Abwägungsfrage verzahnt ist. Diese Erkenntnis betrifft in erster Linie die Konzepte der schwachen und der dreisäuligen Nachhaltigkeit, welche aufbauend auf der A-priori-Gleichwertigkeit der drei Säulen eine In-concreto-Abwägung zur Erfindung der umweltrechtlichen Angemessenheit implizieren. Sie ist aber auch für die auf den Umweltschutz fokussierte Konzeption bzw. für die starke Nachhaltigkeitskonzeption bedeutsam. Denn auch wenn diese Konzeption eine A-priori-Vorrangigkeit der Umweltsäule fordert, ist nicht auszuschließen, dass diese ein Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung erlaubt. Die Vorrangigkeit des Umweltschutzes nach diesem Konzept, wie auch nach dem Konzept der ausgewogenen nachhaltigen Entwicklung, erhebt die bedeutsame Frage, wie viel umweltrechtlicher Bestandsschutz nachhaltig ist. Nicht zu verkennen ist, dass die nachhaltige Entwicklung eine regulative Idee sein, sie daher ein Normativitätsgebot enthalten soll.145 Nach obigen Ausführungen thematisiert die nachhaltige Entwicklung aus rechtswissenschaftlicher Sicht die Frage, wie diese eine normative Aussagekraft gewinnen kann. Im Hinblick auf die entstehenden Konflikte zwischen ihren Säulen drängt sich die Frage auf, wie eine Abwägung zur Implementierung und zur Normativierung der nachhaltigen Entwicklung vorzunehmen ist. Unter Berücksichtigung der Abwägungsfrage der nachhaltigen Entwicklung rückt eine Reihe anderer Fragen in den Vordergrund. Zu nennen ist hierbei die Problematik der Kriterien zur methodischen und rationalen Entscheidungsfindung der nachhaltigen Entwicklung, also die Frage nach der Messbarkeit der nachhaltigen Entwicklung. Ausgehend von der Diskussion über die vielen Gesichter und Konzepte der nachhaltigen Entwicklung wird diese Arbeit ihr normatives und transformatives Potenzial in der griechischen und deutschen Bauleitplanung recherchieren. Durch die Untersuchung der Frage, inwiefern die Rechtsordnungen die Konflikte der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch Abwägung auflösen, werden Unterschiede und Gemeinsamkeiten der verfolgten Konzepte der nachhaltigen Entwicklung bei der Bauleitplanung recherchiert. Am Beispiel der Bauleitplanung im deutschen und griechischen Recht wird die Frage untersucht, ob das Gebot der 145 Menzel, ZRP 2001, S. 221 (223). B. Das differenzierte Nachhaltigkeitsverständnis und die Kollision zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung 29 nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung eine Wende in Richtung der oben dargelegten der nachhaltigen Entwicklung zugrunde liegenden intragenerativen und intergenerativen Gerechtigkeitsidee bewirkt hat. An diesem Punkt soll angemerkt werden, dass die nachhaltige Entwicklung als ein dynamisches, transformatives Potenzial bei der Diskussion über ihren Sinngehalt und die Art und Effektivität ihrer Implementierung Berücksichtigung finden muss. Neue Entwicklungen in der Beziehung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung und neue Ideen und Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung sollen in den nationalen Rechtsordnungen Eingang finden und implementiert werden. Der dynamische, transformative Aspekt der nachhaltigen Entwicklung hat ein doppeltes Potenzial. Es unterstreicht erstens das Phänomen, dass die nachhaltige Entwicklung ein sich in der Zeit wandelndes Gebot darstellt. Im Hinblick auf die heutigen Erkenntnisse kann vorhergesagt werden, dass die nachhaltige Entwicklung ein sich mit der Zeit verstärkendes Gebot ist. Hinzu kommt, dass die nachhaltige Entwicklung den als gegeben angesehenen Rahmen der menschlichen Tätigkeit und der staatlichen Verantwortung in Frage zu stellen und zu transformieren vermag. Die Gerechtigkeitsidee erfährt eine Erweiterung. Das Recht, das diese Gerechtigkeitsidee verkörpern soll, wird vor die Herausforderung dieses transformativen, dynamischen Potenzials der nachhaltigen Entwicklung gestellt. Die klassischen Abwägungs- und Entscheidungsmethoden zwischen den Interessen werden der Untersuchung vorangestellt, wobei geklärt werden soll, inwieweit sie die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung umzufassen und eine tatsächlich nachhaltige Entwicklung fortzuführen in der Lage sind. Zwischenfazit Dieses Kapitel ist dem zeitlichen Verlauf der nachhaltigen Entwicklung auf internationaler Ebene gefolgt. Seit dem ersten Auftritt des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung im Jahr 1980 bei der World Conservation Strategy der Vereinten Nationen, welche damit den auf den Forstökonomen Hans Carl von Carlowitz zurückzuführenden Gedanken der Ressourcenökonomie artikulierte, über die World Commission on Environment and Development im Jahr 1983 und die Etablierung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung in der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung (Rio- Konferenz 1992) stellt die nachhaltige Entwicklung eine Idee und ein Gebot dar, das die rechtspolitische Entwicklung prägt. Im Bereich der Stadtentwicklung bildete die Agenda 21 die Grundlagen der Idee einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Die Erste Weltsiedlungskonferenz (Habitat I) 1976 in Vancouver und die Zweite Weltsiedlungskonferenz (Habitat II) in Istanbul im Jahr 1996 sowie die Weltkonferenz URBAN 21 in Berlin haben sich mit den Problemen der Städte und der Siedlungen beschäftigt und das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung inhaltlich ausgefüllt. Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung steht sowohl im Allgemeinen als auch speziell im Städtebaurecht mit dem Gebot einer erweiterten Gerechtigkeitsidee in Verbindung, welche sowohl die gegenwärtige als auch nachfolgende Generationen in C. Erster Teil: Forderung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf internationaler Ebene 30 einer grenzüberschreitenden Dimension schützen will. Die Idee der intergenerativen und intragenerativen Gerechtigkeit signalisiert daher eine Erweiterung der Gerechtigkeitsvision. Unter Berücksichtigung der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung für die nachhaltige Entwicklung erscheint es plausibel, dass ihr die Idee einer distributiven Gerechtigkeit zugrunde liegt, welche die zukünftige Verteilung der Ressourcen von den in der Vergangenheit erzeugten Nutzen abhängig macht. Die nachhaltige Entwicklung hebt insbesondere im Bereich der Stadtentwicklung das Gebot des sozialen Zusammenhalts hervor und fördert inklusive Gesellschaften und Städte. Der Umweltschutz darf daher weder in einer reinen anthropozentrischen noch in einer ökozentrischen Dimension betrachtet werden. Der integrative Umweltschutz geht über einen sektoralen Umweltschutz hinaus und verknüpft den Menschen, die Menschenrechte und den Umweltschutz miteinander. Trotz der Universalität und der Übereinstimmung über die oben genannten Anforderungen der nachhaltigen Entwicklung ist das Rangverhältnis zwischen dem Umweltschutz, dem sozialen Zusammenhalt und der ökonomischen Entwicklung umstritten. Die Anhänger des Ein-Säulen-Konzepts und der starken Nachhaltigkeit legen den Fokus des Nachhaltigkeitsgebots auf den Umweltschutz. Das natürliche Kapital soll erhalten bleiben und darf nicht im Sinne eines Gesamtkapitals verrechnet werden. Demgegenüber ist aus Sicht der schwachen Nachhaltigkeit und des Drei-Säulen-Konzepts der Umweltschutz gleichwertig mit den wirtschaftlichen und sozialen Säulen der nachhaltigen Entwicklung, was eine grundlegende Substituierbarkeit nahelegt. Der nachhaltigen Entwicklung wohnt das Gebot der Normativität inne. Wird berücksichtigt, dass bei dem Maßnahmentreffen zur nachhaltigen Entwicklung Konflikte eintreten, was insbesondere bei der Bauleitplanung erkennbar ist, dann zeigt sich, dass der Abwägung eine Schlüsselrolle für die nachhaltige Entwicklung zukommt. In den nachfolgenden Abschnitten wird die Rezeption und Konzeption des Gebots der nachhaltigen Entwicklung durch die nationalen Rechtsordnungen Deutschlands und Griechenlands analysiert. Ferner wird der Frage nachgegangen, ob und nach welchen Kriterien die deutsche und die griechische Rechtsordnung Abwägungen vornehmen. Es ist daher zu untersuchen, ob die Entscheidungsmethoden bei der Bauleitplanung die nachhaltige Entwicklung normativieren, welche Herausforderungen in diesem Rahmen auftauchen und wie sie diese auflösen. Gefragt wird, ob die Kriterien zur Entscheidungsfindung und zur gerichtlichen Kontrolle überzeugungskräftig und effektiv sind. Ziel ist zu zeigen, ob die nachhaltige Entwicklung nach ihrem transformativen Aspekt Evolutionen und Änderungen in den nationalen Rechtsordnungen bewirkt hat. Als besonders bedeutsam ist in diesem Zusammenhang zu bemerken, dass der nachhaltigen Entwicklung ein dynamisches Potenzial zukommt. Die letzten Entwicklungen in Anbetracht der Klimakonvention von Paris und der Neuen Urban Agenda belegen, dass sich die nachhaltige Entwicklung in einem ständigen Wandlungsprozess befindet. Die Idee der nachhaltigen Entwicklung wird fortentwickelt und vermag es deswegen die Rechtsordnung in eine stetige Entwicklung zu versetzen. In diesem Zusammenhang stehen die nationalen Rechtsordnungen vor der Herausforderung, bei der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung in der Bauleitplanung ihren dynamischen Aspekt zu beachten. C. Zwischenfazit 31 Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht In diesem Kapitel wird die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in Hinsicht auf die Verfassung und die Baugesetze im deutschen und griechischen Recht untersucht. Fraglich ist, ob die Rechtsordnungen dem Umweltschutz einen besonderen Stellenwert im Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung verleihen und ob sie die nachhaltige Entwicklung mit einem Abwägungsgebot in Verbindung setzen. Beide Fragestellungen werden untersucht, um Rückschlüsse auf die verfolgten Konzeptionen der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht zu gewinnen. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht Verfassungsrechtlicher Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung im deutschen und griechischen Recht: Staatsziel vs. Umweltgrundrecht Art. 20a GG lautet: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“ Die Vorschrift146 erweitert die Verantwortung für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch zugunsten der künftigen Generationen und bezieht sich damit auf die Generationsgerechtigkeit im Sinne des Gebots der nachhaltigen Entwicklung.147 Zweiter Teil: A. I. 146 Zur Entstehungsgeschichte vgl. Tsai, Die verfassungsrechtliche Umweltschutzpflicht des Staates, 1996, S. 62 f. 147 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 30 f., 63: Die verfassungsverankerte Nachhaltigkeit bedeutet, dass die zukünftigen Generationen vor unverhältnismäßigen Umweltbelastungen zu schützen sind. 33 Art. 24 Abs. 1 der griechischen Verfassung lautet: „Der Schutz der natürlichen und kulturellen Umwelt ist Pflicht des Staates und Recht für jeden. Der Staat ist verpflichtet, besondere vorbeugende oder hemmende Maßnahmen zur Bewahrung der Umwelt im Rahmen des Prinzips der Gewährleistung zu treffen […].“ Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung findet im griechischen Recht seinen Niederschlag in der Verfassung umschreibend mit dem synonymen Begriff der Zukunftsfähigkeit148. Auf den ersten Blick lässt sich argumentieren, dass, da sowohl im deutschen als auch im griechischen Recht das Gebot der nachhaltigen Entwicklung in der Vorschrift zum Umweltschutz verankert ist, aus einer systematischen Perspektive auf die starke Nachhaltigkeitskonzeption oder auf das Ein-Säulen-Konzept hingedeutet wird. Im Hinblick auf diese umweltschützende verfassungsrechtliche Ausrichtung ist anzumerken, dass im deutschen Recht die nachhaltige Entwicklung und der Umweltschutz ein staatliches Ziel sind. Das Umweltschutzziel bezeichnet eine verfassungsrechtliche Wertentscheidung und weist ein objektiv-rechtliches Staatsziel und einen verbindlichen Rechtssatz auf. Auf der anderen Seite ist aber Art. 20a GG kein unmittelbar verbindlicher Verfassungsauftrag, keine subjektiv-rechtliche und insofern einklagbare Vorschrift.149 Das demokratisch legitimierte Staatsorgan ist der primäre Adressat des Umweltstaatsziels.150 Folglich ist der Gesetzgeber befugt, das ausreichende Umweltschutzniveau zu bestimmen.151 Der Verwaltung obliegt die Gesetzesausführung und ihr bleibt es verwehrt, die Entscheidungen des Gesetzgebers zu konterkarieren.152 Ihr wird nur in jenen Fällen ein eigenständiger Raum geöffnet, in denen es in ihren Verantwortungsbereich fällt, unbestimmte Begriffe auszulegen, oder wenn die Verwaltung im Rahmen von Ermessens- oder Planungsentscheidungen tätig ist.153 Den Gerichten bleibt es verwehrt, eine eigenständige Vorstellung vom Umweltschutz und daher von der nachhaltigen Entwicklung durchzusetzen.154 An diesem Punkt muss weiterhin hervorgehoben werden, dass das Umweltschutzziel außerdem die Funktion hat, den Staat als einzigen Adressaten zu markieren. Es lässt damit die Privatverhältnisse außer Betracht; ein Staatsziel kann keine Drittwirkung entfalten. Es ergeben sich somit keine Privatverpflichtungen aus Art. 20a GG, sondern der Gesetzgeber ist vordergründig aufgerufen, diese Privatverhältnisse verfassungsgemäß zu gestalten. 148 Der Begriff der „αειφορία“, welcher in die Verfassung aufgenommen wird, kann als Zukunftsfähigkeit oder Umweltverträglichkeit übersetzt werden (in Gegenüberstellung zum Begriff der nachhaltigen Entwicklung „βιώσιμη ανάπτυξη“). Auch in der deutschen Verfassung wird das Gebot zur Nachhaltigkeit beschreibend wiedergegeben (in Verantwortung für die künftigen Generationen). 149 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 32–36; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 18, 32 ff. 150 In dieser Hinsicht umfasst der Spielraum des Gesetzgebers die Bestimmung der Zielverwirklichung und des Zielbereichs: Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 21, 37. 151 Zu der Breite des Schutzes, welcher Unterlassen und Tun einschließt, vgl. Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 19. 152 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 57. 153 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 94; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 57. 154 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 58. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 34 Auf der anderen Seite ist im griechischen Recht die nachhaltige Entwicklung im Kontext des Umweltgrundrechts verankert.155 Die Verfassung von 2001 hat das Umweltgrundrecht und den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung aufgenommen. Die neue Verfassung solle daher eine ökologische Verfassung sein.156 Die Etablierung des Umweltgrundrechts, des Grundrechts auf die ökologische Selbstbestimmung157 kann erstens als das Recht darauf interpretiert werden, die Bedingungen zu schaffen, zu wahren und wiederherzustellen, die notwendig sind, um die Gesundheit, das Leben sowie die physische, ethische, geistige und soziale Lebensqualität zu gewährleisten. Zweitens bezeichnet Art. 24 der griechischen Verfassung die Umwelt als das unmittelbar unter Schutz gestellte Rechtsgut.158 Diesem kommt also neben der anthropozentrischen auch eine ökozentrische Dimension zu. Das Umweltgrundrecht soll die Voraussetzungen für Lebensqualität gewährleisten und sieht zugleich die Umwelt als ein autonomes Gut an.159 Die qualitativen und quantitativen Anforderungen an den Umweltschutz bleiben verfassungsrechtlich unbestimmt. Es wird aber angenommen, dass diese Unbestimmtheit, die aus der Natur des Regelungsbestandes resultiert, zugunsten der Umwelt ausgelegt werden müsse;160 bezweckt und gewollt ist somit die – bezogen auf die Breite und Dynamik des Artikels – größte normative Reichweite der Vorschrift. Die Einführung des Umweltgrundrechts ist, im Hinblick auf die Unterscheidung zwischen liberalen, abwehrenden Grundrechten und sozialen Rechten, nicht unproblematisch. Einerseits hängt der Umweltschutz mit der Gewährleistung der Voraussetzungen für die Entfaltung der Persönlichkeit des Einzelnen zusammen. Auf dieser Grundlage wird in der griechischen Literatur die Ansicht geteilt, dass das Umweltschutzrecht den klassischen liberalen Grundrechten zuzuordnen sei.161 Andererseits wird aber betont, dass die abwehrende Dimension des Umweltgrundrechts seine in erster Linie soziale Dimension ergänze, denn die Umwelt betreffe ein soziales, gemeinsames Gut. Die Einführung des 155 Die Geschichte des Art. 24 der griechischen Verfassung geht auf das Jahr 1975 zurück. Damals wurde der Umweltschutz in die erste Verfassung nach Ende der Diktatur, also im Zeitraum des sogenannten Metapoliteusis (= Regimewechsels), aufgenommen. Vgl. Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff.: Papakonstantinou nennt die Gründe für die Einführung des Art. 24 in die Verfassung von 1975. Dazu zählen die umweltrechtlichen Mängel an der griechischen Gesetzgebung, die Erhöhung des umweltrechtlichen Bewusstseins, aber auch besondere historische Gründe, wie die ökonomische und städtebauliche Entwicklung ohne jegliche Berücksichtigung des Umweltschutzes nach dem Ende des griechischen Bürgerkriegs, die Landflucht und die archäologischen Entdeckungen in Griechenland. Vgl. Antoniou, ToΣ 1987, S. 116 ff.; Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 386; Menoudakos, ΝοΒ 2002, S. 45 f.; Ders., Νόμος + Φύση, Januar 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7017/prostasia-tou-periballontos-st o-elliniko-dimosio-dikaio-febrouarios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Rizos, ΔτΑ 2001, S. 417 ff. Zum ersten Mal wurde das Recht auf Umwelt als soziales Recht durch die Entscheidung StE 3682/1986 anerkannt. Dabei ging es um den freien Zugang zu den Stränden. 156 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, 1997, S. 573 (592). 157 Vidalis, in: „Charmossynon“, Festschrift für Aristovoulos Manesis, 1998, S. 23 ff. 158 Gerasimou, ΠερΔικ 1/2007, S. 45 ff. 159 Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 99; Siouti, Handbuch zum Umweltrecht, 2011, S. 193. 160 Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 99. 161 Vidalis, in: „Charmossynon“, Festschrift für Aristovoulos Manesis, 1998, S. 23 (30). A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 35 Umweltrechts in die Verfassung signalisiert damit eine soziale Konstitutionalisierung.162 Unter Berücksichtigung der Diskussion über die Relativierung der Unterscheidung zwischen Abwehrrechten, sozialen und politischen163 Rechten wird hervorgehoben, dass das Umweltgrundrecht ein Grundrecht der neuen Generation darstelle und alle Dimensionen umfasse.164 Das Umweltgrundrecht signalisiert das Abrücken der Verfassung von einer reinen liberalen Funktion und deutet auf die Synthese von einerseits sozialen und andererseits rechtsstaatlichen, freiheitlichen staatlichen Gesichtspunkten hin. Ihm kommt ein Status-mixtus-Verständnis nahe.165 Es bezeichnet damit eine neue Kategorie von meta-innovativen Rechten,166 die auf den Schutz sozialer Güter mit hervorragender Bedeutung für den Einzelnen zielen. Diese Vorschrift beruht auf einer besonderen Wahrnehmung des Zusammenhangs zwischen Bürger und Staat einerseits und Staat und Gesellschaft andererseits.167 Das Umweltgrundrecht verpflichtet nach alledem den Staat in einer mehrfachen Dimension. Die Umweltschäden sind abzuwehren, egal was die Quelle der Schäden ist.168 Darüber hinaus soll der Staat positiv für den Bestandsschutz und möglichst für die Wiederherstellung oder sogar Verbesserung der Umwelt tätig werden. Nicht zu vernachlässigen ist außerdem, dass das Umweltgrundrecht als liberales Recht die ökologische Selbstbestimmung als Vorbild eines neuen Menschenrollenverständnisses hervorhebt. Auch wenn beide Rechtsordnungen daher verfassungsrechtlich der nachhaltigen Entwicklung einen umweltschützenden Inhalt zuerkennen, liegen ihre Unterschiede auf der Hand. Unter Berücksichtigung der Diskussion um die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung lässt sich somit erkennen, dass die Koexistenz des Umweltgrundrechts und der nachhaltigen Entwicklung in der griechischen Rechtsordnung erstens auf ein Recht auf nachhaltigen Entwicklung und zweitens auf eine Optimierung des Umweltschutzes hindeutet. Auf der anderen Seite lässt sich auf der Grundlage des Umweltstaatsziels der deutschen Verfassung erkennen, dass diese Vorschrift die politische Bestimmung des 162 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, März 1999, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=27&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 163 Manesis, Grundrechte, Bd. I, Die Freiheiten des Einzelnen, 1982, S. 23–25; Papakonstantinou, Νόμος + Φύση 1997, S. 573 (577). Die politische Perspektive des Umweltgrundrechts ergibt sich unter anderem aus dessen kollektiver Klagbarkeit: Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7006/to-periballontiko-suntagma-themeliosi-periexomeno-kai-le itourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 164 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση 1997, S. 573 (576). 165 Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 383. 166 Koutoupa-Regkakou, Umweltrecht, 2008, S. 27: Die Grundrechte der dritten Generation, wie sie oft bezeichnet werden, subsumieren schwer voneinander zu trennende Merkmale von politischen, sozialen Rechten sowie Abwehrrechten. 167 Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff. 168 Nach ständiger Rechtsprechung erstreckt sich die Vorschrift von Art. 24 der griechischen Verfassung auf die Verpflichtung, positive Maßnahmen zu treffen: StE 2537/1996; StE 2731/1997; StE 613/2002. Vgl. auch Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 97. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 36 Umweltschutzniveaus und der nachhaltigen Entwicklung impliziert.169 Es darf diesbezüglich nicht verschwiegen werden, dass jegliche staatliche Aufgabe desto mehr Chancen auf Erfolg hat, je mehr ihre gerichtliche Prüfung intensiviert wird. Da Art. 20a GG keine einklagbaren Rechte statuiert, ist aus der Perspektive der Gewaltenbalance die Rolle der Judikatur zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Entwicklung beschränkt.170 Vor diesem Hintergrund lässt sich angesichts der Verbandsbeschwerde von einer goldenen Mitte sprechen.171 Die Verbandsbeschwerde ist außerdem notwendig, um die Lücke auszufüllen, die angesichts der Unmöglichkeit der Natur, ihren Schutz selbst geltend zu machen, entsteht.172 Es darf außerdem nicht verkannt werden, dass die Aufnahme des Umweltschutzes in die Verfassung unabhängig 169 Der grundlegende Unterschied zwischen Grundrechten und Staatszielen besteht in der Beschränkung des Zugangs des Einzelnen zu den Gerichten. Nach Murswiek beweist die Vorschrift die Angst vor der Judikatur. Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 f. Vgl. auch Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 37 f.; Peters, NVwZ 1995, S. 555 (555); Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1992); Westphal, JuS 2000, S. 339 (342). Die Auswahl des Staatsziels wird, anders als die Einführung eines Umweltgrundrechts, aus vielerlei Hinsicht in der deutschen Literatur befürwortet. Es wird ausgeführt, die Unbestimmtheit und die Problematik der Operationalisierbarkeit zum ausreichenden Umweltschutz machten die Justiziabilität eines solchen Grundrechts unmöglich. Außerdem wird die Ansicht vertreten, dass die Umwelt kein individuelles, sondern ein überpersonales Gut darstelle und dass dessen Subjektivierung letztlich die Herrschaft des Vorbilds des Präventionsstaates im Gegensatz zu den geltenden liberalen Vorprägungen nach sich zöge. Die Einführung eines Umweltgrundrechts hätte daher die Umstellung des Rechtsstaates auf einen ökologischen Staat zur Folge. Vgl. Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 39– 42; Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 17–26, insbesondere S. 35; Scholz, in: Maunz/Dürig GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 12 ff. Zu den umweltgrundrechtlichen Aspekten der Verfassung Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 27 ff. Zum Verhältnis zwischen dem Umweltschutzziel und der Grundrechtsdogmatik vgl. Voßkuhle, NVwZ 2013, S. 1 (5). Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1992), hebt hervor, dass die Grundrechte auf eine egoistische Wahrnehmung des Verfassungsschutzes hindeuten. Aus deutscher Sicht wird vertreten, dass das ökologische Existenzminimum als Ergebnis der Grundrechte und insbesondere der Art. 2 Abs. 2 S. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG die menschenbezogene Dimension des Umweltschutzgebots in Betracht zieht und erfüllt. Verfassungsrechtlich wird ebenso angesichts Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG eine menschenwürdige Umwelt gefordert: Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 7– 12; Uhle, DÖV 1993, S. 947 (947). Die Beschränkung des verfassungsrechtlichen Umweltschutzniveaus auf das eines Existenzminimums, das im Kern anthropozentrisch ausgerichtet bleibt, wirft allerdings die Frage auf, ob das Existenzminimum in Einklang mit Art. 20a GG steht. Vgl. Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 45 ff.; Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 30; Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck: die ökologischen Legitimationsgrundlagen des Staates, 1995, S. 40 ff.; Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1990 ff.) 170 Vgl. Uhle, DÖV 1993, S. 947 (951). Anders Michel, NuR 1988, S. 272 (283), der auf die Gefahr einer Verrechtlichung der Politik aufmerksam macht. 171 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 40. 172 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 25. Vgl. Koch, NVwZ 2007, S. 369 ff.; Schmidt/Zschiesche/Rosenbaum, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland, Praxis und Perspektiven, 2004, Berlin; Wegener, ZUR 2011, S. 363 ff.; Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, 1975. Vgl. auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofes v. 12.5.2011, C-115/09, juris. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 37 von der Form und trotz der Kompromissorientierung des Art. 20a GG auf ein hohes Umweltschutzniveau abzielt.173 Trotz der unterschiedlichen wörtlichen Aufnahme und des unterschiedlichen Funktionspotenzials der nachhaltigen Entwicklung, welches sich aus der Form des verfassungsrechtlichen Umweltschutzes als Staatsziel oder als Umweltgrundrecht ergibt, lässt sich aus beiden Rechtsordnungen der dynamische Aspekt der nachhaltigen Entwicklung auf die Verfassung erkennen. Im deutschen Recht wird eine Diskussion um eine Verfassungsergänzung zur Optimierung der nachhaltigen Entwicklung ausgelöst. Unter Berücksichtigung der völkerrechtlichen und europäischen Entwicklungen zur nachhaltigen Entwicklung, also unter Beachtung deren dynamischen Aspekts, wird in diesem Zusammenhang unter anderem recherchiert, ob ein Umweltgrundrecht dazu dienen würde.174 Im Gegensatz zur gegenwärtigen Diskussion über die Verstärkung der nachhaltigen Entwicklung in der deutschen Rechtsordnung gibt es Stimmen in der griechischen Literatur, die im Zusammenhang mit der oben dargelegten Diskussion um die Konzeption und den Begriff des „sustainable development“ eine Verfassungsänderung zur Streichung des Grundsatzes der Zukunftsfähigkeit fordern.175 Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass im Rahmen des im vorangegangenen Kapitel aufgezeigten Diskurses über die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung eine begriffliche Auseinandersetzung über die Aufnahme des Begriffs des „sustainable development“ in die nationalen Rechtsordnungen besteht, welche mit der Wiedergabe des Begriffs in der Verfassung und in den Gesetzen zusammenhängt. In beiden Rechtsordnungen gibt es Stimmen, die das Drei-Säulen-Modell auf den international verankerten Begriff des „sustainable development“ zurückführen.176 In der deutschen Rechtsordnung wird die Sichtweise vertreten, dass in der 173 Beaukamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 166 f.; Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 48; Sommermann, DVBl. 1991, S. 34 (34 f.). 174 Wieland, in: Rat für Nachhaltige Entwicklung (Hg.), Rechtsgutachten: Verfassungsrang für Nachhaltigkeit, 2016, online verfügbar unter: https://www.nachhaltigkeitsrat.de/fileadmin/user_upload/ dokumente/studien/20160603_Rechtsgutachten_Verfassungsrang_fuer_Nachhaltigkeit.pdf, S. 36 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Diese Option wird aufgrund dessen, dass ein Umweltgrundrecht ein vages Leistungsrecht wäre, abgelehnt. Anzumerken ist aber hierbei, dass ein Umweltgrundrecht einzuführen die Dynamik des verfassungsrechtlichen Umweltschutzes mobilisieren könnte, die schon hinsichtlich des Umweltstaatsziels, der verfassungsrechtlichen Verankerung der Nachhaltigkeit oder auf der Grundlage der Auslegung der Grundrechte im Sinne einer gleichen Freiheit besteht. Ekardt, NVwZ 2013, S. 1105 (1106): „Grundrechtsinterpretation generiert indes nicht nur materielle Rechtfertigungen staatlichen Handelns, sondern auch gerichtlich durchsetzbare Pflichten der öffentlichen Hand – anders als Staatsziele.“ Ders. DV 2010, Beiheft 11, S. 27 ff.; ders., in: Landnutzung, Klimawandel, Emissionshandel und Bioenergie, 2010, S. 91 (95, 98 ff.). 175 Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oioxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Tasiopoulos, ΠερΔικ 4/2013, S. 641 ff.; Tattis, ΠερΔικ 1/2013, S. 1 ff. Kritisch dazu Karakostas, ΠερΔικ 4/2000, S. 464 ff.; Menoudakos, Νόμος + Φύση, Januar 2007, online verfügbar unter: https:// nomosphysis.org.gr/10709/anatheorisi-tou-arthrou-24-tou-suntagmatos-mia-opisthodromiki-prot asi-ianouarios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 176 Vgl. Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011, S. 42 ff., mit weiterführender Literatur. Vgl. auch Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (731). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 38 Verfassung nach Art. 20a GG nur die ökologische Seite des Gebots verankert werde.177 Ähnlich dazu wird im Hinblick auf den Begriff der Zukunftsfähigkeit oder Umweltverträglichkeit angeführt, dass die griechische Verfassung nur einen Bestandteil des synthetischen Begriffs des „sustainable development“ aufgenommen habe, nämlich den des Umweltschutzes.178 Die nachhaltige Entwicklung oder der Grundsatz der Zukunftsfähigkeit nach der griechischen, verfassungsrechtlichen Aufnahme des Gebots ist dieser Meinung nach vom internationalen Gebot der nachhaltigen Entwicklung zu unterscheiden.179 In Bezug auf die Frage der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und mit Blick auf die Verfassung muss an diesem Punkt ein weiterer Unterschied zwischen dem deutschen und dem griechischen Recht erwähnt werden. Dies betrifft die Reichweite des Umweltbegriffs. Unter dem Begriff der Umwelt gemäß Art. 20a GG ist die Gesamtheit ihrer Aspekte, also aller Ökosysteme,180 zu verstehen. Die natürlichen Lebensgrundlagen gelten als Synonym des Umweltbegriffs.181 Nicht eingeschlossen ist das kulturelle Erbe, wohingegen die vom Menschen gestaltete Natur sehr wohl mit eingeschlossen ist.182 Einbezogen werden alle Güter, die langfristig für das Leben notwendig sind.183 Die Breite des Umweltbegriffs schließt weiterhin die systematische Dimension der Umwelt, also die Interaktion zwischen deren Komponenten, mit ein. Der Umweltschutz des Art. 20a GG betrifft somit auch diejenigen Güter, die von den Grundrechten nicht umfasst werden.184 Die anthropozentrische Perspektive des Umweltziels ist mit der menschenwürdigen Orientierung der Verfassung eng verknüpft, und zwar unter einer „mitmenschlichen“ Perspektive.185 In der griechischen verfassungsrechtlichen Vorschrift fehlt es an einer Definition des Umweltbegriffs. Diese vorsätzliche Unterlassung gilt als Indiz für das Ziel des Verfassungsgebers, dem Umweltschutz eine möglichst umfassende Reichweite einzuräumen,186 ist also mit dem sogenannten verfassungsrechtlichen Maximalismus187 verknüpft. Die Umwelt wird in der Vorschrift außerdem in drei Dimensionen untergegliedert. Diese drei Dimensionen der Umwelt, also die städtebauliche (Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung), die kulturelle (Art. 24 Abs. 1 S. 1 der griechischen 177 Beaukamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 166 und 242 ff.; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, 2006, S. 231; Streinz, DV 31 (1998), S. 449 (471). 178 Papakonstantinou, ΠερΔικ 3/2011, S. 436 ff. 179 Papakonstantinou, ΠερΔικ 3/2011, S. 436 ff. 180 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 5. 181 Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (224); Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 36. 182 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 17. Zur Wechselwirkung zwischen Kulturgut und Umweltgut Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011. 183 Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz?, 1990, S. 104. 184 Peters, NVwZ 1995, S. 555 (555); Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (224). Kritisch zum geltenden Begriff des Umweltschutzes Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 1, Rn. 18. 185 Peters, NVwZ 1995, S. 555 ff. 186 Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 96. 187 Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 95. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 39 Verfassung) und die natürliche Umwelt (Art. 24 Abs. 1 S. 1 der griechischen Verfassung), werden verfassungsrechtlich geschützt. Im Zentrum des Verfassungsschutzes steht die natürliche Umwelt. Ihre schlichte Benennung verweist auf eine breite Reichweite; umfasst wird die Natur in jeglicher Hinsicht.188 Die kulturelle Umwelt wird in Art. 24 Abs. 1 S. 1 der griechischen Verfassung unter Schutz gestellt und in Abs. 6 näher spezifiziert.189 Es wird angenommen, dass der Schutz der kulturellen Umwelt alle ihre möglichen Aspekte umfasst.190 Unter den kulturellen Umweltschutz werden daher alle vom Menschen stammenden Denkmale subsumiert, die das historische, künstliche und technologische Erbe bezeichnen.191 Die kulturelle Umwelt versteht sich daher als die „Zeugin“ des diachronen Dialogs zwischen Mensch und Natur, des diachronen Verlaufs des Menschen im Raum; sie schließt die Auseinandersetzungen des Menschen und der verschiedenen Zivilisationen im Raum ein.192 Die Städtebauleitplanung in die Verfassung, insbesondere in einer umweltrechtlichen Dimension, aufzunehmen, beruht nicht nur auf der Verwandtschaft der Regelungsgegenstände des Planungs- und Umweltrechts. Vielmehr sollte diese Entwicklung vor dem Hintergrund der tatsächlichen baurechtlichen – als unbefriedigend beschriebenen – Bedingungen in den griechischen Städten angesehen werden.193 Wie oben erläutert, zielt die Verfassung damit darauf, die den ökologischen Kriterien entsprechende Planung 188 Die vorhandenen Gesetze und insbesondere die §§ 18 und 19 des griechischen Gesetzes zum Umweltschutz 1650/86 (gr. ABl. 160/A/16–10–86) definieren einige unter Schutz gestellte Aspekte der natürlichen Umwelt. Hiervon umfasst werden Feuchtgebiete, empfindliche Ökosysteme, Flora und Fauna, Gewässer, Atmosphäre, Meer, Flüsse und Lagunen und nationale Schutzgebiete. Aufgrund der Offenheit der Definition der natürlichen Umwelt bleibt die Rechtsordnung offen gegenüber der Möglichkeit, andere umweltrechtliche Güter unter Schutz zu stellen (z. B. kommt heutzutage dem Schutz des Landschaftsbilds eine besondere Bedeutung zu). Die Wälder und die bewaldeten Gebiete genießen von Verfassungs wegen einen besonderen Schutz nach Art. 24 Abs. 1 S. 3 der griechischen Verfassung. Gemäß Art. 2 des griechischen Gesetzes 1650/1986 sind unter dem Begriff der Umwelt alle natürlichen und anthropogenen Faktoren zu verstehen, die zusammenhängen und die das ökologische Gleichgewicht, die Lebensqualität, die Gesundheit, die historische und kulturelle Tradition und die ästhetischen Werte beeinflussen. 189 Art. 24 § 6 der griechischen Verfassung lautet: „Die Denkmäler und historischen Stätten und Gegenstände stehen unter dem Schutz des Staates. Ein Gesetz wird die zur Verwirklichung des Schutzes notwendigen eigentumsbeschränkenden Maßnahmen sowie die Art und Weise der Entschädigung der Eigentümer festsetzen.“ 190 Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7 006/to-periballontiko-suntagma-themeliosi-periexomeno-kai-leitourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 191 StE 614/1985; StE 3146/1986; StE 811/1987; StE 1517/1993. 192 Maria, Der Schutz der Landschaft im Völkerrecht, im Gemeinschaftsrecht und im nationalen Recht, 2009, S. 213. 193 Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/ 7006/to-periballontiko-suntagma-themeliosi-periexomeno-kai-leitourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Sakellaropoulos, in: Festschrift für den Staatsrat, Bd. II, 1982, S. 226 (288). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 40 von Städten und Siedlungen zur zentralen Aufgabe des Staates zu machen. Die Aufnahme und gegenseitige Abhängigkeit der oben geschilderten drei Aspekte der Umwelt voneinander stellen eine griechische rechtspolitische Besonderheit dar.194 Ein normativer Maximalismus neben einem wörtlichen ist daraus zu konstatieren.195 Nachdem die Reichweite des Begriffs der Umwelt in beiden Verfassungen betrachtet wurde, lässt sich schlussfolgern, dass verfassungsrechtlich die Umwelt im deutschen Grundgesetz im Vergleich zur der griechischen Rechtsordnung in einer restriktiveren Dimension wahrgenommen wird: Es findet kein expliziter Miteinbezug der von Menschen stammenden Bestandteile und Aspekte der Umwelt, etwa der städtebaulichen und kulturellen Umwelt, statt.196 Diese Erkenntnis kann Auswirkungen auf die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung haben, denn aus der verfassungsrechtlichen Zusammenführung des Umweltschutzes und der Stadtentwicklung in der griechischen Rechtsordnung lässt sich zumindest die umweltrechtliche Ausrichtung der Stadtentwicklung und der Bauleitplanung besonders hervorheben. Die Gesamtschau der obigen Ausführungen zeigt nach alledem, dass gegenwärtig die griechische Verfassung im Vergleich mit der deutschen Verfassung verfassungsrechtlich ein stärkeres Konzept zur nachhaltigen Entwicklung verfolgt. Dies ist auf die Koexistenz der nachhaltigen Entwicklung mit dem Umweltgrundrecht zurückzuführen. Daraus ergibt sich allerdings nicht zwangsläufig die Etablierung des Ein-Säulen-Konzepts oder der starken Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Um zu einem Ergebnis hinsichtlich des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung im griechischen Recht zu kommen, sollte erstens die Aufnahme der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch den Gesetzgeber geprüft werden. Ob eine umweltschützende Ausrichtung der Bauleitplanung in den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht unterstrichen wird, ist eine Zentralfrage zur Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Zweitens hängt die Konzipierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im griechischen Baurecht mit der Frage zusammen, ob ein Abwägungsgebot zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung besteht und nach welchen Maßgaben eine solche Abwägung vorzunehmen ist. 194 Zum vertiefenden Einblick in das Verhältnis zwischen natürlicher Umwelt und kulturellem Gut Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, S. 130, 213, 332; Sommermann, Kultur im Verfassungsstaat, VVDStRL 65, 2006, S. 7 (44), der über eine Zielsymmetrie spricht. 195 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, März 1999, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=27&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). Vgl. auch Pararas, ΔτΑ 2001, S. 75 f. 196 So auch Dikaios, Der Umweltschutz im privaten Recht, 2009, S. 52. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 41 Die umweltschützende Ausrichtung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung nach den deutschen und griechischen Baugesetzen Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung wird explizit in das deutsche Baugesetzbuch,197 und zwar als oberstes Ziel, aufgenommen. Die umweltschützenden Anforderungen auch zugunsten zukünftiger Generationen stellen neben den sozialen und wirtschaftlichen Ansprüchen einen wesentlichen Faktor innerhalb der sozial gerechten, dem Wohl der Allgemeinheit dienenden Ordnung der Baunutzung nach § 1 Abs. 5 BauGB dar. Die in dieser Vorschrift niedergeschriebene nachhaltige Entwicklung wird zum Ziel der baurechtlichen Planung erkoren. Aus dieser Vorschrift geht außerdem hervor, dass der Klimaschutz und die Erhaltung und Entwicklung des Orts- und Landschaftsbilds, aber auch die Innenentwicklung zu den Zielen der nachhaltigen baurechtlichen Planung gehören. Dies legt die Schlussfolgerung nahe, dass der Gesetzgeber bei der Einführung der nachhaltigen Entwicklung in das Gesetz diese Aspekte besonders betonte und mit der Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung in Verbindung setzte. Der Umweltschutz gehört gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1, 5, 7 BauGB zu den Planungsleitlinien, also zu den in die Abwägung einzubeziehenden Belangen. Es kann daher von einer umweltschützenden Ausrichtung des Gesetzes insbesondere aufgrund der Anzahl und Abbildung der Umweltbelange in § 1 Abs. 6 Nr. 1, 5, 7 BauGB gesprochen werden. Dieser Eindruck wird ferner angesichts § 1a BauGB untermauert,198 der eine Verbindung der Planung mit den umweltschützenden Geboten und Regelungen auf nationaler und europäischer Ebene herstellt.199 Auf der anderen Seite zeigt sich allerdings, dass die Planungsleitlinienaufzählung weder das abschließende Abwägungsmaterial noch einen Hinweis auf die vorrangige Gewichtung der Umweltbelange gegenüber anderen Belangen darstellt.200 Hinzu kommt, dass sich § 1 Abs. 5 BauGB auf alle drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung bezieht. Die sozial gerechte Bodennutzung und der Aspekt des Umweltschutzes sowohl aus anthropozentrischer als auch aus ökozentrischer Perspektive werden nach der Verankerung der dreisäuligen Nachhaltigkeit nochmals vom Gesetzgeber erwähnt. Das griechische Gesetz 2508/1997201 zur nachhaltigen Entwicklung der Städte und der Siedlungen regelt die Voraussetzungen und Bedingungen der Planung. Nach II. 197 Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 45; Krautzberger, UPR 2001, S. 130 ff.; Söfker, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1, Rn. 103. Der Begriff der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung wurde an die Stelle der geordneten städtebaulichen Entwicklung durch das BauROG 1998 gesetzt. 198 Nach Schink, ZfBR 2000, S. 154 (156), zeichnet sich diese Vorschrift durch ihre Multifunktionalität aus, denn sie bewirke einerseits eine Konkretisierung der Umweltbelange in die Abwägung und vermöge andererseits die planerische Abwägung in diese Richtung zu steuern. Schink geht davon aus, dass diese Vorschrift eine Vorsorgeorientierung der Planung bewirke. Ders., in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 837 (841). 199 Eine Verbindung der Bauleiplanung wird in Abs. 2 mit dem Bodenschutzgebot, in Abs. 3 mit dem BNatSchG und in Abs. 4 mit dem europäischen Naturschutz, also mit der FFH-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG) und der Vogelschutzrichtlinie (Richtlinie 79/409/EWG) hergestellt. 200 Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 48 f. 201 Gr. ABl. 13. 6.1997/124. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 42 § 4 Abs. 6 des Gesetzes verfolgt die Bauleitplanung den Zweck, Wohngebiete und andere Baunutzungen und Produktionsaktivitäten bestmöglich zu organisieren. Die Planung soll die Erfüllung der Wohnbedürfnisse, den Flächenerwerb zur Errichtung von gemeinnützigen Vorhaben oder von Freiflächen bezwecken und Programme städtebaulicher Entwicklung oder solche zur Entwicklung von Produktions- und beruflichen Aktivitäten vorsehen. Damit erklärt der Gesetzgeber die städtebaulichen Ziele, die alle Bestandteile des Nachhaltigkeitsgebots, also die ökonomische Entwicklung und die ökologischen und sozialen Aspekte der Planung, umfassen.202 Daraus folgt eine Übernahme aller drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung durch den Gesetzgeber. Er geht damit über den Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung, der die Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen besonders hervorhebt, hinaus. Das Gesetz 4269/2014 zur Änderung der Raumordnung, der Bebauung und der nachhaltigen Entwicklung203 bezieht sich gemäß § 3 Abs. 3 auf die nationale strategische Raumordnung, welche die Programme der öffentlichen Investitionen und die internationale, europäische und nationale Umweltpolitik berücksichtigen muss. Zu diesem Zweck werden nach § 5 des griechischen Gesetzes die nationalen Raumordnungspläne erstellt, welche auf die Organisation der Siedlungsstruktur, die Organisation der produktiven Tätigkeiten und die räumliche Entwicklung von Gebieten, welche aus umweltrechtlicher, sozialer und ökonomischer Hinsicht von besonderer Bedeutung sind, abzielen. In § 6 des Gesetzes werden die Ziele der Regionalen Raumordnungspläne gesetzt. Dazu zählen der Schutz und die Auswertung der natürlichen, kulturellen und architektonischen Umwelt und die Organisation der produktiven Tätigkeiten im Raum. 202 Zum Verständnis der Konzeption der nachhaltigen Entwicklung durch den Gesetzgeber dient weiterhin das Gesetz 2742/1999 zur Raumordnungsplanung und nachhaltigen Entwicklung (gr. ABl. 207/07.10.1999). Laut § 1 ist Zweck des Gesetzes die ausgeglichene und nachhaltige Entwicklung, um den produktiven und sozialen Zusammenhalt zu gewährleisten. In § 2 Abs. 1 bezeichnet das Gesetz als Ziele der Raumordnung a) die Erhaltung der ökologischen und kulturellen „Reserven“ und die Hervorhebung der sogenannten vergleichbaren Vorteile Griechenlands, b) die Verstärkung der dauerhaften und ausgeglichenen ökonomischen und sozialen Entwicklung, c) die Verstärkung des ökonomischen und sozialen Zusammenhalts des Landes unter besonderer Berücksichtigung der sozial benachteiligten Gebiete, der umweltrechtlichen Herabstufung und der Gebiete, die aufgrund ihrer geografischen Lage vernachlässigt worden sind. In § 2 Abs. 2 fordert der Gesetzgeber zur Erfüllung der gesetzten Ziele und Zwecke unter anderem die Berücksichtigung folgender Aspekte: die Erhaltung, Verstärkung und Aufwertung der Vielfalt der städtischen und außerstädtischen Gebiete, die Sicherstellung eines ausgeglichenen Verhältnisses zwischen dem städtischen, vorstädtischen und landwirtschaftlichen Raum und die Verstärkung einer gesellschaftlichen Beziehung zwischen den Großstädten (metropolischen Zentren), den städtischen Zentren, den Gemeinden und den Siedlungen des Landes. In Betracht muss ferner die soziale, ökonomische, umweltrechtliche und kulturelle „Wiederbelebung“ der metropolischen Zentren, der Städte und deren vorstädtischer Gebiete und hierbei insbesondere derjenigen Gebiete, die Probleme produktiver oder demografischer Natur, der umweltrechtlichen und lebensqualitativen Herabstufung aufweisen, gezogen werden. Es zeigt sich, dass das Gesetz auf einen ökologischen, sozialen und ökonomischen Ausgleich ausgerichtet ist. 203 Gr. ABl. A 142/28–6–2014. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 43 Das neue Gesetz zur räumlichen Planung und zur nachhaltigen Entwicklung 4447/2016204 bestimmt in § 1 den Begriff der nachhaltigen Entwicklung. Demgemäß stellt die Nachhaltigkeit die Entwicklung dar, welche auf die Synthese bzw. die Zusammenführung von sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Zielen abzielt. Ziel ist es, erstens eine dauernde ökonomische Entwicklung durch die Verstärkung der Produktion, der Innovation und die Steigerung der Beschäftigung zu schaffen. Das zweite Unterziel der nachhaltigen Entwicklung sind der territoriale und soziale Zusammenhalt und die Bewältigung der sozialen oder ökonomischen Ausgrenzungen. Drittens soll die räumliche Planung nach der nachhaltigen Entwicklung die natürliche und kulturelle Umwelt, die Biodiversität und die dauernde Nutzung der natürlichen Ressourcen schützen. Aus obigen Ausführungen folgt, dass beide Rechtsordnungen die Bauleitplanung mit dem Gebot der nachhaltigen Entwicklung verzahnen. Beide Rechtsordnungen haben die nachhaltige Entwicklung explizit in die städtebaulichen Gesetze aufgenommen. Insbesondere muss zur griechischen Rechtsordnung angemerkt werden, dass darin die nachhaltige Entwicklung als Oberziel aller planerischen Gesetze fungiert.205 Eine weitere Gemeinsamkeit besteht darin, dass die Gesetzgeber in beiden Rechtsordnungen Bezug auf die „Belangtrias“ der nachhaltigen Entwicklung nehmen. Insbesondere mit Blick auf die griechische Gesetzgebung lässt sich erkennen, dass der Gesetzgeber über den Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung hinausgeht: In der Verfassung wird die Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen besonders hervorgehoben. Bemerkenswert ist, dass sowohl die deutsche als auch die griechische Gesetzgebung dabei jedoch eine umweltrechtliche Ausrichtung aufweisen. Eine Ausnahme besteht lediglich im Falle des zuletzt in der griechischen Rechtsordnung in Kraft getretenen Gesetzes 4447/2016, welches einen eher neutralen Ansatz zu verfolgen scheint, da es gleichwertig alle drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung betont. 204 Griechisches Gesetz 4447/2016: Räumliche Planung und Nachhaltige Entwicklung (gr. ABl. 241/A/ 23.12.2016). 205 Vgl. z. B. das Gesetz 4269/2014 zur raumordnungsrechtlichen und baurechtlichen Reform und zur städtebaulichen nachhaltigen Entwicklung sowie das neue Gesetz 4447/2016 zur räumlichen Planung und zur nachhaltigen Entwicklung. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 44 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht Das baurechtliche Abwägungsgebot als Rechtsfindungsmethode zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen Recht Das Gebot der Abwägung ist in § 1 Abs. 7 BauGB niedergelegt: „Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.“ Daraus folgt, dass im Planungsrecht eine Gesamtabwägung geboten ist, die eine Mehrzahl von Belangen betrifft; beim baurechtlichen Abwägungsgebot geht es um die Abwägung mehrerer öffentlicher Belange gegenüber mehreren privaten Belangen. Hinzu kommt, dass die privaten Belange wiederum innerhalb ihrer eigenen Kategorie untereinander abzuwägen sind. Gleiches gilt für die öffentlichen Interessen. Das baurechtliche Abwägungsgebot signalisiert eine Entscheidungsfindungsmethode, die schon vom Wortlaut her auf eine Kompromissfindung hindeutet. Die planerische Abwägung ist inzwischen „zum ausgeprägten Schauplatz und Wirkungsfeld des Abwägungsstaates“206 geworden. Dabei wird das Abwägungsgebot als „die Generalklausel des reinsten Wassers“207 und ferner als die Methode zur „Gestaltung eines Interessengeflechts“208 bezeichnet. Das Gebot der Abwägung der verschiedenen Belange ergibt sich bereits aus dem Wesen der Planung209 und ist von anderen Erfindungsmethoden hinsichtlich des Angebots einer Wahlmöglichkeit bei den Mitteln zur Erreichung mehrerer Ziele zu unterscheiden. Die Strukturierung und die Methode des baurechtlichen Abwägungsgebots sind durch Rechtsprechung entstanden.210 Es lässt sich daher erkennen, dass das baurechtliche Abwägungsgebot das Instrument bzw. die Entscheidungsmethode zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung darstellt. Zur Beleuchtung des Charakters des baurechtlichen Abwägungsgebots und zur Untersuchung der Frage, wie sich auf dessen Grundlage die nachhaltige städtebauliche Entwicklung konzipieren lässt, gilt es zunächst das baurechtliche Abwägungsgebot von B. I. 206 Bartlsperger, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 127 (130). 207 Schmidt-Aßmann, in: E/Z/B, BauGB § 1, Rn. 324, Vorauflage des E/Z/B/K, BauGB, zitiert nach Brenner, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 393. 208 Weyreuther, DÖV 1977, S. 419 (420); ders., BauR 1977, S. 293 (297): „Abwägung ist ein Verfahren der Entscheidungsfindung, bei dem kollidierende Belange (oder auch Argumente) zueinander bewertend in Beziehung gesetzt und auf Grund dessen in der Entscheidungsfindung einige von ihnen gegenüber anderen vorgezogen werden.“ Vgl. auch Imboden/Obermayer, VVDStRL 18 (1960), S. 113 (148): „Das wesentliche Merkmal des Planes ist darin zu erblicken, dass er eine Reihe von Maßnahmen vorsieht, die zueinander in einem unauflösbaren Verhältnis gegenseitiger Ergänzung und Abhängigkeit stehen.“ 209 BVerwG v. 14.02.1975, BVerwGE 48, 56 (63). 210 Vgl. BVerwG v. 12.12.1969, BVerwGE 34, 301 ff. Bartlsperger, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 79 (80), bezeichnet diese Entscheidung als einen rechtsdogmatischen Überraschungsschlag. Vgl. Hoppe, BauR 1970, S. 15 ff. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 45 anderen Abwägungsmethoden abzugrenzen und sodann den Zusammenhang zwischen dem dadurch gewährten Ermessensspielraum und der verfassungsrechtlichen Stellung der örtlichen Selbstverwaltung zu ergründen. Abgrenzung des baurechtlichen Abwägungsgebots von den konditionalen Normen, von der nachvollziehenden Abwägung und vom Abwägungsgebot im Fachplanungsrecht Die Quintessenz des Abwägungsgebots lässt sich negativ und abgrenzend formulieren. Zur Unterscheidung zwischen den Abwägungsnormen und den konditionalen Normen wird darauf abgestellt, dass Erstere zielgerichtet seien, wohingegen sich Letztere auf die Subsumtion bezögen.211 Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, dass beide Kategorien eng mit von vornherein gesetzten Zielen verbunden sind.212 Sowohl das Ermessen als auch die Planungsabwägung sind außerdem auf die Einzelfallgerechtigkeit ausgerichtet. Allerdings werden die Voraussetzungen für die Ermittlung der Einzelfallgerechtigkeit und für die Erreichung des Ziels bei den Ermessensnormen detailliert bearbeitet.213 Das planende Organ, die Verwaltung vor Ort,214 ist im Hinblick auf die Bauleitplanung demgegen- über beauftragt, Rechtsgüter gestaltend auszubalancieren, weil deren genaue Anzahl, Gestalt, Schutzbedürftigkeit, die in Betracht kommenden Gegebenheiten und die zwischen ihnen bestehenden Zusammenhänge von einer konditional gestaltenden Regel nicht eingeschlossen werden können. Die Ermessensnormen sind auf eine „Tatbestandsergänzung“, die Planungsnormen hingegen auf die „Tatbestandsausbildung“,215 also auf die Gestaltung, ausgerichtet. Die Planungsnormen fordern eine Zielerreichung durch taugliche Mittel, ohne allerdings die genaue Erfüllungsvorgabe der Ziele zu bestimmen. Das Planungsermessen lässt sich ferner von dem Prognosespielraum unterscheiden. Während die Prognose eine „Vorhersage der zukünftigen Entwicklung ist“216, ist auf der anderen Seite das Planungsermessen auf die Gestaltung und die Kanalisierung der zukünftigen Entwicklung ausgerichtet. Eine Prognose bezieht sich auf die Vorhersage der zukünftigen Entwicklung, die allerdings fremdbestimmt ist. Der Planung kommt hingegen eine Selbstbestimmtheit oder zumindest eine Mitbestimmtheit der zukünftigen Entwicklung zu. 1. 211 Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 11; ders., DVBl. 1974, S. 641 (642). 212 Theobald, Integrative Umweltbewertung, 1998, S. 137. 213 Zur Kritik an der Unterscheidung zwischen konditionalen und finalorientierten Normen Koch, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 9 (15). 214 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, § 7, Rn. 63. 215 Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 48. 216 Nierhaus, DVBl. 1977, S. 19 (22). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 46 Die planerische Abwägung lässt sich des Weiteren von der nachvollziehenden Abwägung217 unterscheiden. Eine nachvollziehende Abwägung liegt in den Fällen der §§ 34, 35 BauGB vor, wobei der Gesetzgeber die Abwägung vorgenommen, also die Entscheidung über die vordergründig zu schützenden Interessen getroffen hat.218 Zusammenfassend lässt sich schlussfolgern, dass die nachvollziehende Abwägung der Genehmigungslogik ähnelt. Im Gegensatz dazu weist die baurechtliche Abwägung Ähnlichkeiten mit der Gesetzgebungsaufgabe auf.219 Daraufhin kommt der planerischen Abwägung eine gestaltende Funktion zu. Das planerische Abwägungsgebot findet sich auch im Fachplanungsrecht wieder.220 Der wesentliche Unterschied zwischen der Abwägung im Fachplanungsrecht und im Baurecht liegt darin, dass die Fachplanung vorhabensbezogen ist.221 Jegliche Bewertung – etwa der Bedeutung bzw. Gewichtung eines Vorhabens oder der umweltrechtlichen Nebenwirkungen – lässt sich daher im Vergleich zum Baurecht leichter gerichtlich prüfen.222 Das Planungsziel bzw. das gezielte Vorhaben bildet einen Bezugspunkt für die fachplanerische Abwägung. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und planerische Gestaltungsfreiheit Das baurechtliche Abwägungsgebot soll die Grundlage und zugleich die Grenze der sogenannten planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinden bilden. Um die Tragweite der planerischen Gestaltungsfreiheit und auf der anderen Seite die Dichte der gerichtlichen Kontrolle bezüglich der Grenzen, welche das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung für die Planung setzt, zu verdeutlichen, ist es dienlich, zunächst die verfassungsrechtliche Grundlage der planerischen Gestaltungsfreiheit darzulegen. 2. 217 Zur nachvollziehenden Abwägung vgl. BVerwG v. 19.7.2001, BVerwGE, 115, 17 (24); Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 45; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/ Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, § 27, Rn. 59 ff.; Kuchler, Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauplanung, 1989, S. 167. 218 Vgl. Einleitung, B. II. 219 In diesem Sinne Koch, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 9 (10). 220 Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 275; Weyreuther, DÖV 1977, S. 419 (421). Laut der Rechtsprechung hängt die Geltung des Abwägungsgebots nicht von der gesetzlichen Verankerung des Gebots ab, sondern ergibt sich aus dem Gebot einer rechtsstaatlichen Planung. BVerwG v. 28.6.2000, NJW 2000, S. 3584 (3585). 221 Dazu ausführlich Sendler, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 55 (73 ff.). Vgl. auch Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 38 f.; Kraft, BauR 1999, S. 829 (830). 222 Zur planungsrechtlichen Qualität der Fachplanung Schmidt-Aßmann, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 3 (14); Wahl, NVwZ 1990, S. 426 (427). B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 47 Besonderen Einfluss auf die deutsche Bauleitplanung hat die gemeindliche Zuständigkeit für die Planung. Historisch betrachtet ist die Institution der gemeindlichen Selbstverwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg gewachsen und ist mit dem Versuch der Demokratisierung durch Beteiligung – dem Versuch also, ein Demokratiemodell von unten nach oben zu fördern – eng verbunden.223 Verfassungsrechtlich gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht, die örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln. Daraus resultieren die Institution der Selbstverwaltung, ihre Allzuständigkeit für örtliche Angelegenheiten und ihre zu diesem Zweck bestehende Abwehrkraft gegenüber staatlichen Eingriffen in den Kernbereich der Selbstverwaltung.224 Die aus der Vorschrift resultierende Planungshoheit wird als die Kompetenz der Gemeinde bezeichnet, in eigener Verantwortung und nach eigenen Vorstellungen das Gebiet, das in ihre Grenzen fällt, planerisch zu gestalten.225 Die Planungshoheit ist ein aus der kommunalen Selbstverwaltung hervorgehender Aspekt.226 Die Planungshoheit lässt sich durch gemeindliche Abwehrrechte und Beteiligungsrechte227 verwirklichen und findet ihren Ausdruck in der Zuständigkeit der Gemeinden, Bebauungspläne aufzustellen, was den Kernbestandteil der Planungshoheit ausmacht.228 Die Grenzen der Planungshoheit ergeben sich aus der verfassungsrechtlichen Vorschrift, die zwei Voraussetzungen aufstellt; erstens, dass die Planung eine örtliche Angelegenheit betreffen muss, und zweitens, dass die Planung den Gesetzen und den verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen hat.229 Hinzu kommen die bindenden Regelungen des Umweltrechts.230 Die Planungshoheit bildet daher keinen Freibrief. Die Bestimmung der Planungshoheit bewegt sich nach alledem zwischen zwei gegenläufigen Polen; die Gewährleistung der gemeindlichen 223 BVerfG v. 17.10.1957, BVerfGE 7, 155 (167); BVerfG v. 12.07.1960, BVerfGE 11, 266 (275); BVerfG v. 23.11.1988, BVerfGE, 79, 137 (149). Vgl. Gabriel/Holtmann, Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, S. 413; Löwer, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 28, Rn. 45. 224 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 194 ff. 225 BVerfG v. 20.03.1952, BVerfGE 1, 167 (174); BVerfG v. 12.07.1960, BVerfGE 11, 266 ff.; BVerfG v. 24.06.1969, BVerfGE 26, 228 (237); BVerfG v. 07.10.1980, BVerfGE 56, 298 (312); BVerfG 20.02.1981, BVerfGE 59, 216 (226). 226 Brenner, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 51. Vgl. Lerche, Verwaltung und Rechtsbindung, in: Festschrift für den BayVGH, 1979, S. 223 (224): „Kommunale Planungshoheit kann als das prinzipielle Recht der Gemeinde umschrieben werden, eigenständig zu planen, um örtliche Angelegenheiten zu gestalten. Dieses Recht erscheint primär als Ausfluss der verfassungsgeschützten Selbstverwaltungsgarantie und ist insofern deren Grenzen unterworfen. Außerdem kann durch spezialgesetzliche Vorschriften ein solches Planungsrecht den Gemeinden auch über das nach dem Grundgesetz geforderte Mindestmaß hinaus verliehen werden.“ 227 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 189–193. 228 Krautzberger, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 3. Anders Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 6. Auflage, Rn. 130. 229 BVerfG v. 30.07.1958, BVerfGE 8, 122 (134); BVerfG v. 17.01.1979, BVerfGE 50, 195 (201). Zur Abgrenzung zwischen den Kompetenzen der Raumordnungsplanung und der städtebaulichen Planung, die örtlichen Angelegenheiten betreffend, vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, Raumordnungsgesetz, 1. Auflage, § 1, Rn. 67. Die Abgrenzung folgt nicht anhand räumlicher, sondern zweckmäßiger Kriterien. 230 Dazu Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 487; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 5, Rn. 22; Stüer, NvWZ 2004, S. 814 ff. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 48 Planungshoheit und der gesetzliche und verfassungsrechtliche Rahmen zur Planung kommen in Betracht.231 Die planerische Gestaltungsfreiheit im Bereich des Baurechts lässt sich summa summarum als die Aufgabe der Gemeinde beschreiben, kollidierende Interessen gestaltend abzuwägen. Die Gestaltungsfreiheit der Gemeinden macht das Wesen des baurechtlichen Abwägungsgebots aus. Zwischenergebnis: Der Kontrast zwischen dem Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung und dem baurechtlichen Abwägungsgebot Das baurechtliche Abwägungsgebot gebietet nach alledem eine gegenseitige Abwägung zur Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots bei der Bauleitplanung. Aus den obigen Ausführungen folgt, dass die Pluralität des baurechtlichen Abwägungsgebots einer Implementierung der nachhaltigen Entwicklung bei der Bauleitplanung durch das Ein-Säulen-Konzept gegenübersteht. Die Frage, ob hier von einer relativ starken oder schwachen Nachhaltigkeitskonzeption ausgegangen werden muss, steht aber mit der Wahrnehmung von materiellen Gewichten zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes zur Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit durch die Judikatur im Zusammenhang. An diesem Punkt lässt sich nur die Erkenntnis gewinnen, dass sich die Bauleitplanung zwischen zwei gegenüberliegenden Polen zu bewegen scheint. Einerseits nämlich in Richtung der Verstärkung des Umweltschutzes, denn der Gesetzgeber hat offensichtlich Art. 20a GG wahrgenommen und eine umweltschützende Ausrichtung der Bauleitplanung angeleitet. Andererseits ist aber auch erkennbar, dass die baurechtliche Abwägung den politischen Willen der örtlichen Selbstverwaltung zu verkörpern und zu verwirklichen beiträgt. Das Abwägungsgebot und die planerischen Zuständigkeiten im griechischen Recht Besteht ein baurechtliches Abwägungsgebot in der griechischen Rechtsordnung? Nach § 4 Abs. 5 des griechischen Gesetzes 2508/1997232 zur nachhaltigen Entwicklung der Städte und der Siedlungen besteht „ein allgemeiner städtebaulicher Plan von den notwendigen Karten, Zeichnungen, Diagrammen und Texten, damit alle zur Planung eines Gebiets notwendigen Angaben zur Verfügung gestellt und berücksichtigt werden können. Für die unter besonderen Schutz gestellten Gebiete muss sich daraus die Intensität des Schutzes ergeben, und für die zu planenden Gebiete müssen deren Grenzen, deren städtebaulichen Bedürfnisse nach gemeinnützigen Vorhaben, nach öffentlichen Interventionen, insbesondere aber deren Wohnbedürfnisse dargestellt und in Beziehung zu den Vorschlägen der städtebaulichen Planung oder Sanierung gesetzt werden. Diese Vorschläge sollen auf der Bewertung der Raumbedürfnisse für die Produktionseinrichtungen im städtischen und außerstädtischen Raum 3. II. 1. 231 BVerfG v. 07.10.1980, BVerfGE 56, 298; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 5, Rn. 5. 232 Gr. ABl. 13.06.1997/124. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 49 im Rahmen der Raumordnungsplanung basieren. In Ermangelung von Raumordnungsplänen müssen die Vorschläge auf die mittel- und langfristigen Programme der ökonomischen und sozialen Entwicklung jedes Gebiets Bezug nehmen und auf jeden Fall die zu erwartenden umweltrechtlichen Auswirkungen der Vorschläge berücksichtigen. Diese Vorschläge zur städtebaulichen Organisation eines Gebiets betreffen die Baunutzungen, die städtebaulichen Zentren, die hauptsächlichen Verkehrsstraßen, die Baudichte und den Bebauungsfaktor jedes baurechtlichen Gebiets, die Bauverbote und Nutzungsverbote, die die allgemeine Richtung und den allgemeinen Rahmen zur baulichen Entwicklung eines Gebiets darstellen.“ Hieraus ist nun abzuleiten, dass trotz Fehlens des Begriffs der „Abwägung“ im genauen Wortlaut der Gesetzgeber eine Berücksichtigung und Bewertung bzw. Gewichtung mehrerer Faktoren zur Voraussetzung der Planung macht und damit eine Abwägung impliziert.233 Es muss auf der anderen Seite aber angemerkt werden, dass dem Gesetz nicht zu entnehmen ist, ob zwischen den Teilzielen der Planung eine Gleichrangigkeit besteht oder nicht. Planerische Zuständigkeiten im griechischen Recht und Gegenüberstellung zur gemeindlichen Planungshoheit der deutschen Rechtsordnung Die planerischen Zuständigkeiten geraten in der griechischen Rechtsordnung zur Beantwortung der Frage, ob dort von einer gemeindlichen Planungshoheit die Rede sein kann, in den Vordergrund. Eine kommunale Planungshoheit in der griechischen Rechtsordnung hätte Auswirkungen auf die Nachhaltigkeitskonzeption, in dem Sinne, dass die Gewährleistung des Ermessensspielraums der örtlichen Selbstverwaltung ein Gegengewicht zur Verstärkung der Umweltschutzpflicht darstellte. Gemäß Art. 101 Abs. 1 der griechischen Verfassung ist die Staatsverwaltung nach dem Dezentralisierungsprinzip aufgebaut.234 Nach der Verfassungsänderung von 2. 233 Von einer Abwägung spricht auch Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 228. 234 Art. 101 § 1 der griechischen Verfassung: „Die Verwaltungsgliederung ist nach dem Dezentralisationsprinzip aufgebaut.“ Art. 101 § 3 der griechischen Verfassung: „Die regionalen Staatsorgane haben die allgemeine Zuständigkeit, über die Angelegenheiten ihrer Region zu entscheiden. Die zentralen Staatsorgane haben neben ihren besonderen Zuständigkeiten die allgemeine Richtlinienkompetenz und sind für die Koordination und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltungsakte der regionalen Organe zuständig; das Nähere regelt ein Gesetz.“ Die Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe (Art. 102 § 1 S. 1 der griechischen Verfassung) sind nach der am 1.1.2011 in Kraft getretenen „Kallikratis“-Verwaltungsreform des griechischen Gesetzes die Folgenden: Auf der ersten Stufe stehen die Gemeinden, deren Anzahl durch Vereinigungen gesunken ist. Auf der zweiten Stufe stehen die 13 Regionen. Diese übernehmen die Zuständigkeiten der vorherigen Formen der Selbstverwaltungskörperschaften der zweiten Stufe, nämlich der Präfekturen. Die Regionen gliedern sich in die Regionalbezirke, die den Grenzen der Präfekturen entsprechen. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 50 2001 besteht laut Art. 102 Abs. 2 der griechischen Verfassung eine Zuständigkeitsvermu-tung bei örtlichen Angelegenheiten zugunsten der örtlichen Selbstverwaltung.235 Trotz des verfassungsrechtlichen Schutzes der örtlichen Selbstverwaltung wird deren Rolle bei der Planung gesetzlich vernachlässigt.236 In § 154 Abs. 2 der KoV wird niederge-schrieben, dass ein städtebaulicher Plan durch eine Präsidialverordnung auf Vorschlag des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und öffentliche Werke und nach der Stellungnahme des gemeindlichen oder örtlichen Rats aufgestellt wird. Die Stellungnahme ist unverbindlich. Die zuständige Behörde darf die von den Gemeinden oder den örtlichen Räten vorgeschlagenen Pläne ablehnen oder abändern.237 Das neue Gesetz 4447/2016 führt die Zentralisierung der Planung weiter; die örtlichen Raumpläne und die speziellen Raumpläne, die die erste Stufe der städtebaulichen Planung bilden, werden gemäß § 7 Abs. 6b und § 8 Abs. 4c des Gesetzes durch eine Präsidialverordnung erlassen. Die umzusetzenden Bebauungspläne werden nach § 10 Abs. 4c des Gesetzes zwar durch den Generalsekretär der dezentralisierten Verwaltung erlassen. Dass die Rolle der örtlichen Selbstverwaltung tatsächlich verstärkt wurde, erscheint aber insbesondere dann sehr zweifelhaft, wenn berücksichtigt wird, dass die umzusetzenden Bebauungspläne den Anordnungen der Pläne der ersten Stufe unter-liegen,238 deren normativer Charakter somit verstärkt wird. Auch wenn sich innerhalb der jüngeren Literatur die Stimmen derjenigen Vertreter häufen, die für die Erweiterung der planerischen Zuständigkeiten der Selbstverwaltung plädieren,239 ist dennoch festzustellen, dass bis heute diese Zuständigkeiten „vorbereitender“ und nicht etwa entscheidender Natur sind. Trotz der Einführung der Zuständigkeitsvermutung wird auch im zuletzt eingeführten Gesetz die örtliche Selbstverwaltung weiterhin vernachlässigt. 235 Art. 102 § 1 der griechischen Verfassung: „Die Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten steht den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe zu. Bezüglich der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften besteht eine Zuständigkeitsvermutung bei der Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten. Ein Gesetz bestimmt das Ausmaß und die Kategorien der örtlichen Angelegenheiten sowie deren Verteilung an die Stufen der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften. Durch Gesetz kann den Körperschaften der örtlichen Selbstverwaltung die Ausübung von Zuständigkeiten, die eine Staatsaufgabe ist, auferlegt werden.“ Gemäß Abs. 2 sind „[d]ie örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften […] in ihrer Verwaltung und ihren Finanzen selbstständig. Deren Behörden werden in allgemeiner und geheimer Wahl nach Maßgabe der Gesetze gewählt.“ 236 Efstratiou, ΠερΔικ 4/2005, S. 544 ff. 237 Nach § 39 Abs. 1 der KoV kommt die Initiative zu einer Planungsaufstellung den Gemeinden und den Ortschaften oder dem Minister für Umwelt, Raumordnung und öffentliche Werke zu. Im letzten Fall ist die Stellungnahme der Gemeinde oder der Ortschaft notwendig, um das Verfahren weiterzuführen (§ 39 Abs. 3 der KOV, StE 2235/2000). Der Minister für Umwelt, Raumordnung und öffentliche Werke kann die Vorschläge der Gemeinden oder der Ortschaften zurückweisen oder ändern: § 39 Abs. 5 der KoV; Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 120 ff. 238 § 10 Abs. 1 S. 2 des griechischen Gesetzes 4447/2016. Giannakourou, ΠερΔικ 1/2015, S. 1 ff. 239 Vgl. Efstratiou, ΠερΔικ 4/2000, S. 475 ff.; Giannakourou ΠερΔικ 2/2006, S. 214 ff.; Oikonomou, ΠερΔικ 4/2000, S. 521 ff.; Papagrigoriou, Baurecht, 2009, S. 124; Papapetropoulos, ΠερΔικ 2/2007, S. 186 ff.; Skouris, Raum- und Bauplanungsrecht, 1991, S. 124; Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katanomi-poleodomikon-armodiotitonkata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 51 Die Rechtsprechung rechtfertigt die unterschätzte Rolle der örtlichen Selbstverwaltung unter Zugrundelegung des Art. 24 Abs. 2240 der griechischen Verfassung und geht davon aus, dass die städtebauliche Planung in erster Linie eine Aufgabe der zentralen Verwaltung sei.241 Die Zuständigkeitsvermutung der örtlichen Selbstverwaltung beschränkt sich damit nur auf örtliche Angelegenheiten, die keinen Einfluss auf politische und bedeutsame nationale Angelegenheiten haben können. Die sich somit ergebende Fortsetzung der „Marginalisierung“242 der örtlichen Selbstverwaltung243 erstreckt sich auch auf andere Themenfelder, nämlich auf die Bereiche der Gesundheit244, der Bildung245 und des Sports246, die einen schwerwiegenden sozialen Aspekt aufweisen und höherrangige Ziele der Rechtsordnung abbilden.247 Es wird hervorgehoben, dass die beschriebene Zuständigkeitsverteilung bei der Planung zur „Entinstitutionalisierung“ der örtlichen Selbstverwaltung führe.248 Es folgt daraus, dass es in der griechischen Rechtsordnung an einer kommunalen Planungshoheit fehlt. Fazit: Die gemeinsame Herausforderung der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch Abwägung Dieses Kapitel hat sich der Untersuchung der Aufnahme des Nachhaltigkeitsgebots in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung gewidmet. Zu diesem Zweck wurden die Verfassungen und die Baugesetze untersucht, um zu zeigen, ob Erkenntnisse über die Nachhaltigkeitskonzeption nach der im vorangegangenen Kapitel dargelegten Auseinandersetzung zwischen dem schwachen und dem starken oder dem dreisäuligen und dem einsäuligen Konzept der nachhaltigen Entwicklung gewonnen werden können. In diesem Zusammenhang hat sich zweitens die Frage aufgedrängt, ob die deutsche und die griechische Rechtsordnung eine Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung gebieten. C. 240 Art. 24 § 2 der griechischen Verfassung: „Die neue Raumordnung des Landes, die Bildung, Entwicklung, Planung und Ausweitung der Städte und der sonstigen Siedlungen steht unter der Regelungszuständigkeit und Kontrolle des Staates und hat der Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Siedlungen und der Sicherheit bestmöglicher Lebensbedingungen zu dienen.“ 241 StE 2381/2011; StE 1843/2011. 242 Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katan omi-poleodomikon-armodiotiton-kata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 243 Nach dem griechischen Gesetz 3852/2010 (gr. ABl. 87/7.6.2010) gehören zur ersten Stufe der örtlichen Selbstverwaltung die Städte und Gemeinden „δήμοι“ und zur zweiten Stufe die Regionen „περιφέρειες“. Vgl. zur Dezentralisierungsproblematik im griechischen Recht Filos, ZaöRV 73 (2013), S. 105 ff. 244 StE PE 75/1986. 245 StE 2237/2001. 246 StE 1960/1999. 247 Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katan omi-poleodomikon-armodiotiton-kata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 248 Skouris, Raum- und Bauplanungsrecht, 1991, S. 139; Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katanomi-poleodomikon-armodiotiton-kata-tosuntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 52 Zur ersten Frage hat sich herausgestellt, dass in beiden Verfassungen das Gebot der nachhaltigen Entwicklung in den Vorschriften zum Umweltschutz niedergeschrieben ist, was auf den besonderen Stellenwert der Umweltsäule für das Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung hindeutet. Art. 20a GG und Art. 24 Abs. 1 der griechischen Verfassung gebieten den Nachweltschutz zugunsten künftiger Generationen. Unterschiedlich ist allerdings das Potenzial des Nachhaltigkeitsgebots hinsichtlich der Funktion der zwei verfassungsrechtlichen Vorschriften. Im deutschen Recht geht es um ein Staatsziel, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Politik der Hauptadressat zur Implementierung und Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung ist. Das Umweltstaatsziel ist keine subjektiv-rechtliche Vorschrift, die Privaten haben keine einklagbaren Rechte auf nachhaltige Entwicklung. Die Judikatur soll nicht ihre eigenen Vorstellungen über den Umweltschutz und über die nachhaltige Entwicklung durchsetzen. Wird auf der anderen Seite Art. 24 der griechischen Verfassung betrachtet, zeigt sich, dass das Nachhaltigkeitsgebot mit dem Umweltgrundrecht in engem Zusammenhang steht. Es lässt sich somit über ein Recht auf die nachhaltige Entwicklung sprechen. Das Umweltgrundrecht, das die kraftvolle Konstitutionalisierung der griechischen Rechtsordnung darlegen kann, wird als ein Status-mixtus-Recht beschrieben, welches liberale, soziale und politische Merkmale miteinander verbindet und die Verantwortung des Einzelnen und zugleich des Staates für die nachfolgenden Generationen besonders betont. Das Umweltgrundrecht hebt außerdem die Rolle der Judikatur für die Kontrolle der Wahrnehmung der nachhaltigen Entwicklung durch die anderen Staatsorgane hervor. Der griechischen Rechtsordnung liegt somit eine stärkere Nachhaltigkeitskonzeption als der deutschen Rechtsordnung zugrunde. Trotz der unterschiedlichen Wirkungsmacht des verfassungsrechtlichen Nachhaltigkeitsgebots darf allerdings nicht verkannt werden, dass die Einführung der nachhaltigen Entwicklung in die nationalen Verfassungen, in welcher Form auch immer, nicht nur symbolischen Charakter hat. Sie belegt zunächst die Dynamisierung der Rechtsordnungen, welche durch die Anlehnung der nationalen Verfassungen an die im Völkerrecht verankerte nachhaltige Entwicklung neue Erkenntnisse über ihren Sinngehalt gewinnen können und sollen. Die nachhaltige Entwicklung soll daher das Gebot der nationalen Rechtsordnungen implizieren, im Sinne eines dynamischen Prozesses die Sinngebung des Nachhaltigkeitsgebots zu untersuchen. Zweitens darf nicht verkannt werden, dass die Aufnahme der nachhaltigen Entwicklung ein effektives, zeit- und raumerweitertes Umweltschutzgebot signalisiert. In diesem Kapitel wurden außerdem die Gesetze zur Bauleitplanung untersucht. In beiden Rechtsordnungen hat das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Eingang in die Baugesetze gefunden. Es lässt sich schlussfolgern, dass die Baugesetze die Belangtrias der nachhaltigen Entwicklung berücksichtigen. Die Umweltbelange sind neben den sozialen und den ökonomischen Belangen zu beachten. Auf der anderen Seite darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass in beiden Rechtsordnungen die Baugesetze eine umweltschützende Ausrichtung haben. Die drei Säulen C. Fazit 53 der nachhaltigen Entwicklung werden nebeneinander erwähnt, die Anzahl der Bauvorschriften zum Umweltschutz hebt auf der anderen Seite den Willen der Gesetzgeber hervor, die Umweltbelange zu schützen. Besonders prägend für das Nachhaltigkeitskonzept ist in der deutschen Rechtsordnung das baurechtliche Abwägungsgebot. Nach diesem sind die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen. Folglich ist die nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch die Entscheidungsmethode des baurechtlichen Abwägungsgebots bei jeglichem Bebauungsplan näher auszuformulieren und zu definieren. Das baurechtliche Abwägungsgebot ist die Methode zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Anzumerken ist hierbei, dass die Abwägung der privaten Interessen die nachhaltige Entwicklung bei der Bauleitplanung mitbestimmen. Zur Frage, ob das baurechtliche Abwägungsgebot eher die Grenzen oder den Ermessensspielraum bei der planerischen Bestimmung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung suggeriert, gilt es zu berücksichtigen, dass das baurechtliche Abwägungsgebot zugleich die gemeindliche Planungshoheit gewährleisten soll. Die Zuständigkeit, Bebauungspläne aufzustellen, gehört zum Kernbereich der planerischen Gestaltungsfreiheit. In der griechischen Rechtsordnung wird ebenso die Abwägung zwischen den umweltrechtlichen, sozialen und wirtschaftlichen Interessen gesetzlich festgeschrieben. Im Vergleich zum deutschen Recht soll aber vergegenwärtigt werden, dass der griechischen örtlichen Selbstverwaltung keine Gestaltungsfreiheit zugesprochen wird. Ihre Zuständigkeiten bleiben auf einer vorbereitenden Ebene, was für die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung hinsichtlich der Frage, ob den planenden Organen mehr Grenzen oder Ermessensspielräume bei der Bestimmung des Nachhaltigkeitsgebots gewährt werden, bedeutsam sein kann. In der deutschen Rechtsordnung kann also sowohl hinsichtlich der planerischen Gestaltungsfreiheit als auch hinsichtlich des baurechtlichen Abwägungsgebots keinesfalls von einem Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung die Rede sein. Auch wenn die nachhaltige Entwicklung in der verfassungsrechtlichen Vorschrift zum Umweltschutz verankert wird, signalisiert das Funktionspotenzial des Umweltstaatsziels, dass die nachhaltige Entwicklung zuerst in der Verantwortung des Gesetzgebers liegt. Diesbezüglich lässt sich erkennen, dass das Baugesetzbuch trotz der Berücksichtigung des dreisäuligen Nachhaltigkeitskonzepts eine umweltschützende Ausrichtung einnimmt. Was die griechische Rechtsordnung angeht, lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass vom Gesetzgeber ebenfalls das dreisäulige Nachhaltigkeitskonzept befürwortet wird. Nicht zuletzt ist, im Gegensatz zum deutschen baurechtlichen Abwägungsgebot, aus der griechischen Rechtsordnung keine Abwägungspflicht für die privaten Interessen ersichtlich. Zumindest gesetzesmäßig wird die Verpflichtung zur Abwägung mit den privaten Interessen nicht ausgesprochen. Im nächsten Kapitel wird der Justiziabilität der Abwägungsmethoden zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bei der Bauleitplanung nachgegangen. Zur Beantwortung der Frage, ob sich dem mit der Abwägung einhergehenden Drei-Säulen-Konzept der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung eine schwache oder relativ starke Konzeption entnehmen lässt, ist eine Untersuchung der Maßstäbe der Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 54 gerichtlichen Kontrolle notwendig. Ob und inwiefern die griechische Rechtsprechung zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung die privaten Interessen berücksichtigt, wird im weiteren Verlauf der Arbeit ebenso untersucht. C. Fazit 55 Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht Im vorangegangenen Kapitel hat sich gezeigt, dass in beiden Rechtsordnungen ein Abwägungsgebot bei der Bauleitplanung verankert ist. Dies bedeutet aus der Sicht der nachhaltigen Entwicklung, dass ihre drei Säulen zueinander in Beziehung zu setzen sind, und deutet auf das Drei-Säulen-Konzept hin. Diese Erkenntnis beantwortet allerdings nicht die Frage, ob die Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung und zur Festlegung der umweltrechtlichen Proportionalität einer Säule der nachhaltigen Entwicklung einen relativen, also widerlegbaren Vorrang einräumen oder ob alle diese Säulen als gleichrangig anzusehen sind. Untersuchungswürdig sind also die Maßgaben der vorgenommenen Abwägung. Im folgenden Abschnitt ist auf die Frage der materiellen Kontrollierbarkeit der Abwägung einzugehen. Ziel ist es zu zeigen, ob materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung zu finden sind, welche die Justiziabilität der nachhaltigen Entwicklung erlauben, oder ob im Gegenteil eine materiellrechtliche Offenheit besteht, welche eine politische Abwägung impliziert. Für die Untersuchung der Frage der materiellen Maßgaben zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes und damit der Beantwortung der Frage der Konzeption der nachhaltigen Entwicklung werden beide Rechtsordnungen miteinander verglichen. Gemeinsamer Vergleichspunkt ist die Rolle des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für die Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Fraglich ist also, ob und wie die Abwägungsmethoden mit dem rationalen Abwägungs- und Kontrollmodell des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zur Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung in Verbindung stehen. Dieses Kapitel beschränkt sich nicht auf eine vergleichende Darlegung der normativen Geltungskraft der nachhaltigen Entwicklung im deutschen und griechischen Bauplanungsrecht. Vielmehr will es je nach Art der gewonnenen Erkenntnisse aus beiden Rechtsordnungen sodann die bedeutsame Frage erörtern, ob eine rationale Abwägung des Umweltschutzes mit anderen heterogenen Belangen durch die Abwägungsmethoden erreichbar ist, welche eine Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung ermöglicht und daher den Gewaltenausgleich sicherstellt, und, wenn nicht, welche Gegengewichte zur Rationalisierung der Abwägung in den beiden Rechtsordnungen bestehen. Dritter Teil: 57 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausgangspunkt der Untersuchung zur materiellrechtlichen Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Justiziabilität und Normativität der Verfassung durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Der dreistufig aufgebaute Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bildet ein Relationsmittel, um eine ausgeglichene Proportionalität herzustellen.249 Nach dem Verhältnismäßigkeitsmodell wird zunächst die Geeignetheit der Maßnahmen untersucht (Geeignetheitsprüfung). Danach wird die Frage geklärt, ob es ein ebenso effektives, dabei aber weniger stark intervenierendes Mittel gibt (Erforderlichkeitsprüfung). Zuletzt wird erörtert, ob ein vernünftiger Grund vorliegt, der die Maßnahme rechtfertigt (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne / Angemessenheit).250 Im Mittelpunkt des Grundsatzes steht die Prüfung der Mittel-Zweck-Relation, die auf der Grundidee beruht, dass zu der Realisierung eines Zwecks, und je nach dessen Gewicht, gegenläufige Belange relativiert werden dürfen.251 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist darauf ausgerichtet, übermäßige Eingriffe abzuwehren.252 Daraus resultiert, in welcher Richtung Alternativen untersucht werden müssen. Der einseitigen Erforderlichkeitsprüfung253 kommt eine Filterfunktion zu. Darüber hinaus bildet die Erreichung des gegebenen Bezugspunkts des Zwecks den qualitativen und quantitativen Rahmen für die Prüfung der Alternativen. Auch im dritten Schritt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dient das materiellrechtliche Kriterium des Übermaßverbots als Grenze für die Untersuchung der Beziehung zwischen Mittel und Zweck. Daraus folgt, dass sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf ein Modell für die materiellrechtliche Justiziabilität bezieht und daher die Normativität der Verfassung254, und zwar mit Blick auf deren liberale Grundidee, ermöglicht. A. I. 249 Voutsakis, in: Aspekte des Rechtsstaates, 1990, S. 207 (214); Wieacker, in: Festschrift für Fischer, 1979, S. 867 (871). Nach Wieacker, in: Festschrift für Fischer, 1979, S. 867 (867 f., 873 ff.), reicht die Vorgeschichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bis in die Antike zurück. 250 StE 1249/2010. 251 Schlink, in: Festschrift 50 Jahre BVerfG, Bd. II, 2001, S. 445 (445). 252 Demgegenüber vertritt Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1981, S. 148 ff., die Ansicht, dass die Verhältnismäßigkeit deckungsgleich mit einer offenen Abwägung sei, denn sie stelle ein formales Prinzip ohne materielle Kriterien dar. 253 Zur Auseinandersetzung mit der Bedeutung der Erforderlichkeitsprüfung Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1981, S. 172–175. Hirschberg betont (S. 175), dass bei der Erforderlichkeitsprüfung apokryphe Wertungen vorgenommen würden. 254 Vgl. Bickenbach, Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, 2014, S. 346. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 58 Gewaltenausgleich durch rationale gerichtliche Kontrolle Der zur Beschränkung der staatlichen Macht gegenüber den Grundrechten dienende klassische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat Konsequenzen für die Gewaltenteilung. Das System des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gewährleistet die politische Freiheit, denn dem Richter ist es verwehrt, die politische Bewertung zu ersetzen.255 Im ersten Schritt der Verhältnismäßigkeitsprüfung wird die Tauglichkeit des Mittels, nicht jedoch die Zweckmäßigkeit geprüft.256 Die Erforderlichkeitsprüfung setzt zwar beiden Seiten Grenzen. Nicht zu vernachlässigen ist aber, dass die Politik das öffentliche Interesse bestimmt und daher den Maßstab zur Prüfung der Alternativen setzt: Der Erforderlichkeitsprüfung wird die Grenze der Erreichung des im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks gesetzt. Die Grenzziehung der Judikatur gegenüber der politischen Freiheit ist auch auf die Heranziehung des Evidenzkriteriums bei der Untersuchung der Disproportionalität zurückzuführen: Der Untersuchung der Disproportionalität ist eine Beweislast zu Lasten der Grundrechte zu entnehmen.257 Die Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist daher eine Evidenzkontrolle,258 im dritten Schritt sogar eine negative Evidenzkontrolle.259 Daraus folgt, dass insgesamt auf der Basis des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Proportionen für das gewaltenteilende System der Rechtsordnung geschaffen werden. Auf die Politik wirkt sich der Grundsatz insbesondere als ein Gebot der Rationalisierung und Systematisierung ihrer Argumente aus. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt zwar Bewertungen insbesondere im dritten Schritt zu und stellt sich deswegen als ein Abwägungsmodell dar, allerdings vermag der Grundsatz diese Abwägungen zu leiten:260 Der politischen Freiheit setzt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die inhaltliche, negative Grenze des Übermaßverbots entgegen.261 Es wird somit deutlich, dass II. 255 Würtenberger, VVDStRL 58 (1999), S. 139 (159). 256 Vgl. Schlink, in: 50 Jahre BVerfG, 2001, S. 450 ff. 257 García Amado, Rechtstheorie, 40 (2009), S. 1 ff. 258 Gentz, NJW 1968, S. 1600 (1604, 1606); Reuter, Jura, 2009, S. 511 (514). 259 Kloepfer, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 329 (336). 260 Für die Abwehr der übermäßigen Eingriffe ist nicht nur die vorherige Untersuchung der Erforderlichkeit wegen deren Filterfunktion notwendig. Die Untersuchung der Verhältnismäßigkeit i. e. S. ist als letzter Schritt ebenfalls aus zweierlei Hinsicht notwendig und logisch bedingt; die Verhältnismä- ßigkeit i. e. S. erweist sich als die letzte Chance, auf den Eingriff (auch wenn der Test der Erforderlichkeit bestanden wird) wegen der Disproportionalität zu verzichten. Zur Abwehr einer übermäßigen Maßnahme dient die Verhältnismäßigkeit i. e. S., denn die Auswirkungen der Maßnahme werden dem Gewicht des Zwecks gegenübergestellt. 261 Haverkate, Rechtsfragen des Leistungsstaates, 1983, S. 298. A. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausgangspunkt der Untersuchung zur materiellrechtlichen Justiziabilität 59 der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowohl dem Gesetzgeber / der Verwaltung262 als auch dem Richter Grenzen setzt. Es geht allerdings um eine positive Grenzziehung gegenüber der Judikatur: Dem Richter kommt die Aufgabe zu, nach einer disproportionalen Beschränkung der Grundrechte zu suchen. Im Gegensatz zur positiven Beschränkung der Judikatur werden der Gesetzgebung und der Verwaltung negative Grenzen gesetzt. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kommt daher eine ausbalancierte gewaltenteilende Funktion zu. Die Judikatur gilt deshalb als der „balancierende Widerpart“263 der Politik. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beschränkt daher die politische Freiheit nur im notwendigen Umfang und trägt dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem Demokratieprinzip Rechnung.264 Aus den obigen Ausführungen folgt, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz seinen Erfolg seinem strukturierenden Modell und der Reihenfolge seiner Schritte verdankt,265 die ihrerseits auf die materielle Ausrichtung, übermäßige Eingriffe in die Grundrechte zu hemmen, zurückzuführen sind. Dies hat zur Folge, dass das „Argumentationsmuster“266 des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes strukturbezogen auf einem Regel-Ausnahme-Verhältnis basiert,267 das sowohl die materiellrechtliche Kontrolle erlaubt als auch den Gewaltenausgleich gewährleistet. Aus diesem Regel-Ausnahme-Argumentationsmuster des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes folgt erstens dessen Normativitätspotenzial und zweitens dessen Rationalitätskraft. 262 Zur Differenzierung zwischen den Konsequenzen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes für die Gesetzgebung oder für die Verwaltung Reuter, Jura 2009, S. 511 (515); Schlink, in: 50 Jahre BVerfG, Bd. II, 2001, S. 445 (460). Bezüglich der Gewaltenteilung bei der städtebaulichen Planung im deutschen Recht sollte Folgendes unterstrichen werden: Die Differenzierung zwischen den sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergebenden Anforderungen an die Verwaltung und an die Gesetzgebung, die auf die Rolle der Gesetzgebung bei der parlamentarischen Demokratie und ihre unmittelbare demokratische Legitimation zurückführbar ist, wird relativiert. Dies liegt an der demokratischen Legitimation der Gemeindevertreter und an der aus der Verfassung stammenden gemeindlichen Planungshoheit. Vgl. Groß, DÖV 2006, S. 856 (858); Roth, Kommunalpolitik, 1994, S. 104 ff.; Schlink, in: 50 Jahre BVerfG, Bd. II, 2001, S. 445 (460 ff.); Schneider, in: Festgabe 25 Jahre BVerfG, 1976, Bd. II, S. 390 (397 ff.). Vgl. im Allgemeinen zum Vergleich zwischen der Gesetzgebung und der Satzungserlassung Kloepfer, DVBl. 1995, S. 441 (444 f.). 263 Schlink, in: 50 Jahre BVerfG, Bd. II, 2001, S. 445 (462). 264 Vgl. Gerapetritis, ΔτΑ, 25/2005, S. 187 ff.; Kunig, in: Deutschland und Japan im rechtswissenschaftlichen Dialog, 2006, S. 169 (186). 265 Vgl. Kunig, in: Deutschland und Japan im rechtswissenschaftlichen Dialog, 2006, S. 169 (170), zur logischen Bedingtheit der Reihenfolge des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes; Stratilatis, ΤοΣ 3/2001, S. 495 (539). 266 Ress, in: Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in europäischen Rechtsordnungen, 1985, S. 5 (33). 267 Kunig, in: Deutschland und Japan im rechtswissenschaftlichen Dialog, 2006, S. 169 (174); Schlink, in: Festschrift 50 Jahre BVerfG, Bd. II, 2001, S. 445 (447 f.). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 60 Arbeitshypothese: Materielle Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch eine Weiterentwicklung der Verhältnismäßigkeitsprüfung im deutschen und im griechischen Recht Der Fokus dieses Teils der vorliegenden Untersuchung liegt also darauf, die Relation zwischen dem relativ neuen und umstrittenen Begriff der Nachhaltigkeit und dem klassischen und aus der deutschen Rechtsordnung stammenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der als „archimedischer Punkt“268 und als Siegeszug269 des öffentlichen Rechts bezeichnet wird, zu untersuchen. Aufgrund des Nachhaltigkeitsgebots stehen, wie im vorangegangenen Kapitel ausgeführt, beide Rechtsordnungen vor gemeinsamen Herausforderungen. Beide müssen das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung operationalisieren bzw. normativieren, in beiden Rechtsordnungen wird vom Gesetzgeber für die Bauleitplanung eine Abwägung gefordert. Die normative Operationalisierung des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung wird daher sowohl im deutschen als auch im griechischen Recht mit einer Abwägungsmethode in Verbindung gesetzt. Die Forschungsfrage lautet also, ob im Hinblick auf die Erfolgsgeschichte des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dieser auf andere materielle Gebote übertragbar ist270 bzw. ob die deutsche und die griechische Rechtsordnung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz so weiterentwickelt haben, dass dieser die Abwägungsmethode zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung herausbildet. Die Schritte der gerichtlichen Kontrolle des baurechtlichen Abwägungsgebots im deutschen Recht Diese Frage bezieht sich auf die Untersuchung der Kontrollmodelle, die bei der Bauleitplanung herangezogen werden. Aus deutscher Sicht steht das baurechtliche Abwägungsgebot im Vordergrund.271 Zur Prüfung des Zusammenhangs zwischen dem baurechtlichen Abwägungsgebot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerät das durch die Rechtsprechung entwickelte stufenartige Modell für die Kontrolle der planerischen Angemessenheit in den Mittelpunkt der Erwägungen. Den vier Phasen der Abwägung bei der Planung entsprechen vier Abwägungsfehler, die die Kontrolldichte, also den Rahmen, und das Maß der gerichtlichen Kontrolle der Planung, aufzeigen. Verboten ist demzufolge, keine Abwägung vorzunehmen (Abwägungsausfall), in die Abwägung nicht alle abwägungserheblichen Belange einzustellen (Abwägungsdefizit), deren Bedeutung zu verkennen (Abwägungsfehleinschätzung) und den Ausgleich III. 1. 268 Kunig, in: Deutschland und Japan im rechtswissenschaftlichen Dialog, 2006, S. 169 (185). 269 Calliess, in: Festschrift für Starck, 2007, S. 201 (202). 270 Vgl. Schlink, in: Festschrift 50 Jahre BVerfG, Bd. II, 2001, S. 445 (447), der das Modell auch als auf die Gewaltenteilung übertragbar bezeichnet. 271 Vgl. Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 51. Dreier bezeichnet die Abwägungsdogmatik als „Muster zur rechtlichen Bewältigung komplexer Entscheidungen“. A. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausgangspunkt der Untersuchung zur materiellrechtlichen Justiziabilität 61 zwischen den Belangen so vorzunehmen, dass das Ergebnis der Planung außerverhältnismäßig zum objektiven Gewicht der Belange ist (Abwägungsdisproportionalität).272 Fraglich ist, ob das Modell des baurechtlichen Abwägungsgebots, wie argumentiert wird,273 tatsächlich eine Weiterentwicklung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt und welche Konsequenzen es für die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung in der Bauleitplanung hat. Übergang der Rechtsprechung vom städtebaulichen Bestandsschutz hin zu einem Abwägungsgebot im griechischen Recht Besonders hervorzuheben ist, dass trotz des gesetzlichen Abwägungsgebots zur Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung274 die griechische Rechtsordnung schon längst von dem judikatorischen Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes geprägt ist. Die Geburtsstunde des städtebaulichen Bestandsschutzes ist die Entscheidung StE 10/1988. Nach diesem Grundsatz sind rechtliche, die städtebauliche Umwelt betreffende Änderungen nur erlaubt, wenn sie auf die Verbesserung des Umweltschutzes ausgerichtet sind, d. h., wenn solche Änderungen an der Erhaltung des umweltrechtlichen Gleichgewichts oder an dessen Verbesserung orientiert sind.275 Der Grundgedanke des Bestandsschutzes, der von der Literatur als die Krone des verfassungsrechtlichen Umweltschutzes – also des Art. 24 der griechischen Verfassung – bezeichnet wurde, bildet seit dessen judikatorischer Genese die rechtfertigende Basis und den Rahmen zur Entwicklung der baurechtlichen Rechtsprechung. Der Standpunkt des umweltrechtlichen Bestandsschutzes, der eine Verbesserung oder zumindest Aufrechterhaltung des rechtlichen Umweltschutzniveaus verlangt, wird auf das Gebot der nachhaltigen Entwicklung zurückgeführt.276 Jahrelang stellte sich dieser Grundsatz – auch wenn sich die Gegenstimmen mehren – als das Alter Ego des verfassungsrechtliches Umweltschutzes und des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung dar.277 2. 272 Zur ausführlichen Erläuterung der Abwägungsmängel vgl. Bertrams, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 975 (987 ff.); Breuer, NVwZ 1982, S. 273 ff.; Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 89. 273 In diesem Zusammenhang vertritt Erbguth, in: Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012 S. 103 (109), die Ansicht, dass das baurechtliche Abwägungsgebot eine Konkretisierung der Verhältnismäßigkeit sei. In diesem Sinne ders., DVBl. 2004, S. 802 (807); ders., JZ 2006, S. 484 (487): Die planerische Abwägung wird als das „Paradigma verwaltungsbehördlicher Entscheidungsspielräume“ bezeichnet. Nach Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsstaatsprinzip, 2011, S. 231, ist das baurechtliche Abwägungsgebot eine Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei multipolaren Verhältnissen. Vgl. Kloepfer, DVBl. 1995, S. 441 (448). 274 Vgl. 2. Teil, B. II. 1. 275 Papagrigoriou, Baurecht, 2009, S. 131. Vgl. StE 27/2014; StE 796/2016. 276 StE 301/2002. Vgl. Dekleris, Das Recht zur nachhaltigen Entwicklung, 2000, S. 650 f. 277 Vretou, ΠερΔικ 1/2003, S. 73 ff.; Karakostas, ΠερΔικ 2/2006, S. 161 f. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 62 Auf der anderen Seite wird aber tendenziell die Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz relativiert. Die baurechtliche Rechtsprechung ist in diesem Zusammenhang der allgemeinen umweltrechtlichen Rechtsprechung gefolgt, welche in der nachhaltigen Entwicklung ein Gebot der Abwägung gesehen hat. Das Abwägungsgebot zur nachhaltigen Entwicklung wird mit einer Kosten-Nutzen-Bilanz in Verbindung gesetzt und hängt mit der Einführung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Art. 25 Abs. 1 S. 4 der griechischen Verfassung bei der Verfassungsänderung von 2001 zusammen. Die Wende der Rechtsprechung hängt mit der Verankerung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Art. 25 Abs. 1 der griechischen Verfassung im Jahr 2001 zusammen.278 In der Einführung eines Abwägungsgebots zur Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung in die griechische Rechtsordnung wurde eine Relativierung des Umweltschutzes gesehen.279 Darin solle der richtige Sinngehalt der nachhaltigen Entwicklung liegen.280 Speziell für die Relativierung der Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz werden ein besonderer städtebaulicher Grund und eine Kosten-Nutzen-Bilanz gefordert. Die Rechtsprechung verbindet sowohl die Kosten-Nutzen-Bilanz als auch den städtebaulichen Grund mit der Belangtrias der nachhaltigen Entwicklung.281 Nach obigen Ausführungen geht dieser Teil der Abhandlung zunächst auf die Frage ein, ob die Rechtsordnungen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz weiterzuentwickeln vermochten, um die planerische Konzeption zur nachhaltigen Entwicklung materiellrechtlich zu kontrollieren und damit zu normativieren. In dieser Hinsicht wird analysiert, ob die oben geschilderten herangezogenen Kontrollmodelle eine Justiziabilität und Normativität der nachhaltigen Entwicklung im Bereich der Bauleitplanung gewährleisten können. Speziell für die griechische Rechtsordnung ist fraglich, ob in der städtebaulichen Abwägung zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im griechischen Recht eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung zu sehen ist. In Ansehung der deutschen Rechtsordnung drängt sich die Frage auf, ob das baurechtliche Abwägungsgebot tatsächlich eine Weiterentwicklung des 278 Seit der Entscheidung von StE 2112/1984 hat der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ebenfalls in der griechischen Rechtsordnung weitreichende Bedeutung erlangt. Vgl. Stauroulaki, ΕΔΔ 1991, S. 101 ff. Bei der Bauleitplanung allerdings beharrte die Rechtsprechung auf dem Grundsatz des Bestandsschutzes. Die Einführung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes machte allerdings eine Abwägung auch bei der Bauleitplanung notwendig. Katsos, ΠερΔικ 2/2005, S. 221 ff.; Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 406; Kiousopoulou/Vogiatzis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1088 (1101); Mitsopoulos, ΔτΑ 15/2002, S. 641 f.; Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff.; ders., Anmerkung zu StE 2002/2003, Νόμος + Φύση, Rechtsprechung des Staatsrats zum Umweltschutz, Νόμος + Φύση 2003/I, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=43&lang=1&catpid=98 (zuletzt aufgerufen: 16.05.2016); Trova, ΠερΔικ 2/2003, S. 240 ff.; Venizelos, in: Die neue Verfassung, 2001, S. 31 (44); Voutsakis, ΝοΒ 2002, S. 1972 (1979); Xaintarlis, ΠερΔικ 4/2001, S. 520 ff. 279 Dellis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1057 (1057); Katsos, ΠερΔικ 2/2005, S. 221. Beide sehen in der Kosten-Nutzen-Bilanz eine Abkehr von der umweltfreundlichen Linie der Rechtsprechung. 280 Dellis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1055 (1057); Katsos, ΠερΔικ 2/2005, S. 221 ff.; Trova, ΠερΔικ 2/2003, S. 240 ff. 281 StE 1528/2003; Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nom osphysis.org.gr/articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). A. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Ausgangspunkt der Untersuchung zur materiellrechtlichen Justiziabilität 63 Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist. Die Untersuchung der Abwägungsmethoden erlaubt außerdem Rückschlüsse über die verfolgten Konzepte der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen und griechischen Recht Erforderlichkeit der Planung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen und griechischen Recht Erforderlichkeit der Planung im deutschen Recht: Die Untersuchung einer politischen Notwendigkeit Auf den ersten Blick ist eine Ähnlichkeit zwischen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem deutschen baurechtlichen Abwägungsgebot angesichts des in § 1 Abs. 3 BauGB verankerten Gebots der Erforderlichkeit der Planung zu konstatieren. Der Erforderlichkeit der Planung werde allerdings genügt, wenn die Planung gemäß der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich sei.282 Ein Verstoß gegen die Erforderlichkeit der Planung nach § 1 Abs. 3 BauGB sei festzustellen, wenn die Realisierung der planerischen Konzeption z. B. aus Gründen des Artenschutzes unmöglich gemacht werde.283 Ein Verstoß gegen die planerische Erforderlichkeit liege ferner dann vor, wenn die planerischen Ziele gravierend widersprüchlich seien.284 Insgesamt wird eine positive Planungskonzeption gefordert, die den Zielen des BauGB dient.285 Eine Planung ist erforderlich, wenn die planerische Konzeption auch privaten Interessen dient und durch private Interessen angestoßen wird.286 Die Erforderlichkeit der Planung ist auch gegeben, wenn der Plan nicht notwendig ist.287 Gefordert wird nur eine plausible Begründung. Daraus folgt, dass die Erforderlichkeit der Planung in der Regel zu bejahen ist. Durch die Untersuchung der planerischen Erforderlichkeit und die Ermittlung, ob der Plan funktionslos geworden ist, wird au- ßerdem die Geeignetheit des Plans geprüft.288 Um die Besonderheit der Erforderlichkeitsprüfung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu veranschaulichen und diese von der Erforderlichkeit der Planung insbesondere bei der Bauleitplanung, aber auch bei der Fachplanung abzugrenzen, wird eine kurze Darstellung der fachplanerischen Planrechtfertigung für zweckdienlich erachtet. B. I. 1. 282 BVerwG v. 07.05.1971, DÖV 1971, S. 633 (634). 283 VGH Kassel v. 22.04.2010, 4 C 246/09, BeckRS 2011, 45313. 284 BayVGH v. 03.08.2010, ZfBR 2011, S. 381 ff. 285 Vgl. auch Stüer, DVBl. 2011, S. 381 (381). 286 BVerwG v. 30.12.2009, ZfBR 2010, S. 272 (274). 287 OVG Schleswig-Holstein v. 26.05.2009, 1 KN 22/08, juris Rn. 37. 288 So auch Erbguth, in: Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 103 (109). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 64 In Gegenüberstellung zur Bauleitplanung gilt für die Fachplanung, dass bei der Prüfung der Planungsrechtfertigung auf die Rechte Dritter abgestellt wird. In diesem Zusammenhang führt das Bundesverwaltungsgericht aus, dass eine öffentliche Planung die Rechtfertigung nicht in sich trage, sondern wegen der Auswirkungen auf Rechte Dritter eine ihrer gesetzlichen Zielbestimmung angemessene Rechtfertigung erforderlich sei.289 Das Planungsvorhaben solle objektiv geboten sein.290 In Gegen- überstellung zur Bauleitplanung und unter Abstellung auf die Rechte Dritter ergibt sich ein Zusammenhang zwischen der Prüfung der Planungsrechtfertigung und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es muss sich aber diesbezüglich vergegenwärtigt werden, dass auch bei der Fachplanung keine Erforderlichkeitsprüfung im Sinne einer Untersuchung des milderen Mittels vorgenommen wird. Anstelle einer Mittel-Mittel- Prüfung basiert die Untersuchung der planerischen Erforderlichkeit auf einer Begründung des bestimmten Vorhabens nach dessen Nutzungszweck (Art der Nutzung), das vernünftig geboten sein müsse. Das Gericht führt aus, dass für das mit der Planung beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe des einschlägigen Gesetzes und der von diesem Gesetz verfolgten Ziele ein Bedürfnis vorliegen müsse. Die Planungsrechtfertigung sei gegeben, wenn der Plan den gesetzlichen Zielen diene und wenn er in Anbetracht des konkreten Vorhabens erforderlich sei.291 Das Gericht untersucht daher, ob das Vorhaben zu den Zielen des Fachplanungsgesetzes zählt und darüber hinaus ob das Vorhaben das notwendige Gewicht aufweist, um rechtfertigungsfähig auf nachgelagerter Ebene zu sein. Es geht daher um eine Vorprüfung des Gewichts des dem Gemeinwohl dienenden Vorhabens. Die Planungsrechtfertigung ist vor dem Hintergrund der enteignenden Vorwirkung der Fachplanung zu beachten. Die fachplanerische Prüfung bezieht sich einerseits auf die Frage, ob das Vorhaben geeignet sei, das gesetzliche Ziel zu erfüllen, und andererseits auf eine Vorprüfung des Gewichts des öffentlichen Interesses an der Durchführung des Vorhabens. Es ist mit anderen Worten zu untersuchen, ob das Vorhaben „überhaupt“ und „als Ganzes“ für die Verwirklichung des gesetzlichen Ziels geeignet ist und unter Berücksichtigung der konkreten Situation ob das Vorhaben aus Sicht des Gemeinwohls erforderlich erscheint.292 Es liegt nahe, dass es um die Prüfung der Notwendigkeit geht, welche auf die Prüfung des Gemeinwohls unter Berücksichtigung einer konkreten Bedürftigkeit abstellt. In diesem Zusammenhang werden dem Grundsatz der Notwendigkeit zwei Varianten zugesprochen. Nach der ersten Variante werden die Alternativen, welche schon der Zweckerreichung dienen, geprüft. In diesem Sinne geht die Notwendigkeitsprüfung über die der Geeignetheit hinaus: Letztere beschränkt sich auf die Prüfung solcher Alternativen, die noch die Zweckerreichung ermöglichen. Die zweite Variante der Notwendigkeit ist deckungsglich mit der Erforderlichkeitsprüfung.293 Aus 289 BVerwG v. 14.02.1975, BVerwGE 48, 56 (60); BVerwG v. 22.03.1985, BVerwGE 71, 166 (168). 290 BVerwG v. 14.02.1975, BVerwGE 48, 56 (60). 291 BVerwG v. 07.07.1978, IV C 79.76, juris, Rn. 47. 292 BVerwG v. 05.12.1986, BVerwGE 75, 214 (238). Vgl. auch Tsevas, Die verwaltungsrechtliche Kontrollintensität bei der materiell-rechtlichen Nachprüfung des Planfeststellungsbeschlusses für raumbeanspruchende Großprojekte, 1991, S. 60 ff. 293 Vgl. Jakobs, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1985, S. 80 f. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 65 obigen Ausführungen geht nun hervor, dass es bei der Untersuchung der Erforderlichkeit der Planung sowohl bei der Bauleitplanung als auch bei der Fachplanung um die Feststellung einer politischen Notwendigkeit geht, welche von den beiden Varianten der rechtlichen Notwendigkeit abzugrenzen ist. Es folgt aus obiger Analyse, dass sich die Prüfung der Planungsrechtfertigung auf den ersten und dritten Schritt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bezieht. Die obigen Ausführungen zeigen aber zugleich, dass sich weder bei der Fachplanung noch bei der Bauleitplanung von einer Erforderlichkeitsprüfung im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sprechen lässt, da es keine Mittel-Mittel-Gegenüberstellung gibt.294 Dies ist mit Blick auf die Bauleitplanung darin begründet, dass der Erforderlichkeitsprüfung der Bebauungspläne Grenzen gesetzt werden. Ein akutes Bedürfnis für die Planung wird nicht verlangt. Es reicht, dass der Plan den Zielen des BauGB entspricht. Für den Vergleich der Bauleitplanung mit der Fachplanung soll außerdem berücksichtigt werden, dass sich die Gemeinde bei der Bauleitplanung wegen der gemeindlichen Planungshoheit und wegen des Fehlens einer enteignenden Vorwirkung295 nicht gezwungen sieht, auf der Stufe der Erforderlichkeit der Planung ihrer Konzeption eine weitere Stütze zu geben. Auf der Grundlage der gemeindlichen Planungshoheit ist damit in der Regel die Erforderlichkeit der Planung zu bejahen. Erforderlichkeit der Planung im griechischen Recht Die Änderung eines allgemeinen Bebauungsplans betreffend sieht § 4 Abs. 7 des griechischen Gesetzes 2508/1997 vor, dass der städtebauliche Plan nur nach Ablauf eines Zeitraums von fünf Jahren nach der Zulassung oder der letzten Änderung des Plans geändert werden darf. Innerhalb dieses Zeitraums dürfe eine Änderung nur vorgenommen werden, um Gebiete unter besonderen Schutz zu stellen, Zonen zum besonderen umweltrechtlichen Schutz festzulegen und besondere städtebauliche Bedürfnisse zu befriedigen, die im Rahmen des geltenden Plans nicht gedeckt werden könnten. Zum letzten Fall zählt die Änderung eines Bebauungsplans zur Sanierung eines Gebiets.296 Demnach stellen diese Voraussetzungen eine besondere Ausprägung des Grundgedankens der Erforderlichkeit der Planung dar, die die Stabilität und den Schutz der von der Planung betroffenen Interessen zum Zweck hat. Nach Ablauf dieses Zeitraums sei eine Änderung des Bebauungsplans bei dem Wandel der tatsächlichen Verhältnisse297 oder zur Deckung neuer Bedürfnisse nicht ausgeschlossen.298 Es liegt also die Vermutung nahe, dass die Erforderlichkeit der 2. 294 Tsevas, Die verwaltungsrechtliche Kontrollintensität bei der materiell-rechtlichen Nachprüfung des Planfeststellungbeschlusses für raumbeanspruchende Großprojekte, 1992, S. 68. Anders aber Erbguth, in: Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 103 (109). 295 Vgl. 3. Teil, B. II. 1. 296 Einschlägig ist die Entscheidung StE 2878/2012. 297 Dazu zählt insbesondere die Nichtvollendung einer Enteignung (StE 600/2014; StE 1152/2014). Damit trägt die griechische Rechtsprechung der Funktionslosigkeit der Planung Rechnung. 298 StE 3649/2009. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 66 Planänderung enger als bei der deutschen Rechtsprechung ausgelegt wird. Hierzu ist aber Folgendes zu bemerken: Die Deckung neuer Bedürfnisse betreffend folgt die Rechtsprechung der Linie, dass aufgrund Art. 24 der griechischen Verfassung die Änderung aus städtebaulichen Kriterien – wie Gesundheit, Sicherheit, Ästhetik, Verkehr und Wirtschaft – diktiert werden müsse.299 Angesichts dieser Gründe wird eine Kontrolle der Begründung vorgenommen, die allerdings auf deren „Vollständigkeit“ beschränkt ist:300 Es muss überhaupt ein Bedürfnis vorgelegt werden. Eine intensivere materiellrechtliche Kontrolle findet nicht statt. Zur Verbesserung der städtebaulichen Umwelt hat der Gesetzgeber die Entscheidung getroffen, die Änderung eines Plans zu begünstigen. Es wird keine besondere Begründung oder Berufung auf ein Bedürfnis gefordert, um die städtebauliche Umwelt zu verbessern, indem Freiflächen geschaffen werden, oder um die Baunutzungen zu diesem Zweck zu ändern.301 Die Rechtsprechung ändert die Formulierung in diesem Zusammenhang von „nicht ausgeschlossen“ zu „ist erlaubt“. Zwischenergebnis: Unterscheidung der Erforderlichkeit der Planung von der Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Gemäß den obigen Erläuterungen bringt die Begründung zur Planung und zur Plan- änderung im griechischen Recht praktisch keinen weiteren Schutz – im Vergleich zur Prüfung der Erforderlichkeit der Planung im deutschen Recht – mit sich. Die Begründung des Bedürfnisses hängt von der ausreichenden Argumentation der Verwaltung ab. Beim näheren Hinsehen ergibt sich auch aus der Perspektive der nachhaltigen Entwicklung eine Parallelität zwischen den beiden geforderten Begründungskonzeptionen. So wie die planerische Erforderlichkeit der deutschen Rechtsordnung auf die planerische Konzeption hindeutet, die aus der Perspektive der nachhaltigen Belangtrias über ein breites Spektrum verfügt, stellt auch im griechischen Recht die Forderung der städtebaulichen Gründe, die soziale, wirtschaftliche und ökologische Gesichtspunkte umfassen, auf die dreisäulige Nachhaltigkeit ab. Darüber hinaus ist sowohl im deutschen als auch im griechischen Recht die Untersuchung der Erforderlichkeit der Planung von derjenigen der Erforderlichkeit einer Maßnahme nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz deutlich abzugrenzen. Die Erforderlichkeit der Bauleitplanung beschränkt sich in beiden Rechtsordnungen auf eine Darstellung der Gründe, nach denen eine neue Planung im politischen Sinne notwendig ist. Eine Erforderlichkeitsprüfung im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bleibt aus. 3. 299 StE 2304/2004; StE 1515/2008; StE 2271/2008; StE 242/2017. Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=4352&lang=1&cat pid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 300 StE 942/1988; StE 5213/1996; StE 3005/1998; StE 2338/2002; StE 1515/2008 StE 2271/2008; StE 4875/2013; StE 242/2017. 301 Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr /articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 67 Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im deutschen Recht Es wird vertreten, dass zwischen der planerischen Alternativenprüfung und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bzw. der Erforderlichkeitsprüfung eine Verwandtschaft bestehe.302 Aufgrund der planerischen Alternativenprüfung muss die Gemeinde sich aufdrängende oder naheliegende Alternativen untersuchen und diese mit dem ihnen zukommenden objektiven Gewicht in die Abwägung einbeziehen.303 Die Alternativen müssen nicht gleichermaßen und umfassend untersucht werden.304 Die Gemeinde ist nicht dazu verpflichtet, selbst Alternativen zu finden. Nach dem baurechtlichen Abwägungsgebot sind aber solche Alternativen zu bevorzugen, die weniger eingreifend sind und der Zielverwirklichung der Gemeinde dienen.305 Im Folgenden ist darauf einzugehen, ob eine Gleichsetzung der Alternativenprüfung des baurechtlichen Abwägungsgebots mit der Erforderlichkeitsprüfung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz berechtigt ist.306 Alternativenprüfung zugunsten der privaten Interessen: Ablehnung einer enteignenden Vorwirkung und Konsequenzen für die Bauleitplanung Die Eigentumsinteressen treten als private Belange auf und erfordern berücksichtigt und ausgeglichen zu werden. Aufgrund des baurechtlichen Abwägungsgebots sind private Belange in die Abwägung einzubeziehen, untereinander und gegen öffentliche Belange zu gewichten und auszugleichen. Damit rückt die verwaltungsrechtliche Multipolarität bzw. der Nachbarschutz in den Vordergrund. Die planerische Alternativenprüfung muss alle privaten Interessen umfassen. Nach gefestigter Rechtsprechung entfaltet aber der baurechtliche Plan keine enteignende Vorwirkung.307 Der Grund liegt darin, dass es um einen Angebotsplan gehe, der auf späterer Ebene verwirklicht werde.308 Die bauleitplanerische Abwägung bestimme daher Inhalt und Schranken des Eigentums.309 Dieser Standpunkt bedeutet II. 1. 302 Erbguth, in: Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 103 (109); Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 241. 303 BVerwG v. 28.08.1987, DVBl. 1987, S. 1273 (1274). Vgl. auch BVerwG v. 22.03.1985, BVerwGE 71, 163 (171 f.); BVerwG v. 25.01.1996, BVerwGE 100, 238 (249). 304 Krautzberger, in: B/L/K, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 117 a. 305 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1776. 306 Damit rücken die Abwägungsfehler des Abwägungsausfalls und das Abwägungsdefizit in den Fokus. 307 BVerfG v. 24.03.1987, BVerfGE 74, 264 (282); BVerfG v. 16.12.2002, 1 BvR 171/02, juris, Rn. 8; BVerwG v. 14.03.1985, BVerwGE 71, 108 (117–121). Vgl. auch Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 87, Rn. 3a. 308 Breuer, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 87, Rn. 3: „Der Bebauungsplan stellt somit eine der eventuellen städtebaulichen Enteignung vorangehende Verwaltungsentscheidung dar.“ Vgl. Runkel, in: E/Z/B/K BauGB, 2014, § 87, Rn. 3 ff. 309 Grabe, BauR 1998, S. 256 (261). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 68 für die Bauleitplanung, dass keine Verhältnismäßigkeitsprüfung nach den Erfordernissen des Art. 14 Abs. 3 GG vorgenommen wird.310 In dieser Beziehung wird in der Literatur eingewendet, dass der betroffene Eigentümer durch die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen auf späterer Ebene besser geschützt werde.311 Trotzdem soll hierbei einerseits angemerkt werden, dass die Nichtprüfung der Enteignungsvoraussetzungen die Realisierung der planerischen Konzeption und die Erforderlichkeit der Planung zu einem späteren Zeitpunkt wegen vollendeter Tatsachen gefährden könnte. Darüber hinaus ist dieser Standpunkt unter Berücksichtigung des Gebots des Primärrechtsschutzes bedenklich.312 Dass die enteignende Vorwirkung bei der Bauleitplanung nicht berücksichtigt wird, hat zur Konsequenz, dass keine Alternativenuntersuchung vorgenommen wird, damit eine später eintretende Enteignung oder eine Maßnahme mit einer enteignenden Wirkung vermieden werden. Die Planungsaltenativen zum Schutz von privaten Interessen brauchen nicht erschöpfend geprüft zu werden. Eine Ausnahme von der Herausnahme der Enteignungsvoraussetzungen aus der Bauleitplanung bildet der Grundsatz des Verbots der Eigenbegünstigung der Gemeinden.313 Demgemäß wird die Voraussetzung gestellt, dass vor der Inanspruchnahme privater Grundstücke die Geeignetheit sowie die Erforderlichkeit öffentlicher Grundstücke untersucht werden müssten.314 Für die Festsetzung von öffentlichen Ausgleichsflächen entspricht es daher der Linie der Rechtsprechung, dass es gegen die Erforderlichkeitsprüfung verstoße, wenn Kompensationsmaßnahmen an anderer Stelle ebenfalls vergleichbaren Erfolg hätten, bei der Gesamtschau aber den Vorteil böten, dass dort geringere Opfer abverlangt würden. Daher ergebe sich der Vorrang der einvernehmlich zur Verfügung stehenden Grundstücke oder der im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Grundstücke.315 Die Anforderung an eine Erforderlichkeitsprüfung besteht somit in zweierlei Hinsicht: erstens für die Auswahl nötiger Flächen bzw. Ausgleichsflächen,316 wobei die öffentlichen Grundstücke Vorrang vor privaten Grundstücken haben. Zweitens besteht eine Erforderlichkeitsprüfung für die Art und Weise der Inanspruchnahme der nötigen Grundstücke; die Gemeinde muss in erster Linie einen einvernehmlichen Erwerb anstreben. Ein milderes Mittel stelle auch die Umlegung dar.317 Durch die Umlegung wird ebenso dem Gebot der Lastengleichheit Rechnung getragen. Bei der Abwägung der privaten Interessen spielt der Gleichheitssatz eine 310 Nach Art. 14 Abs. 3 GG ist eine Vornahme der Enteignung nur als Ultima Ratio zum Wohl der Allgemeinheit verfassungsgemäß. Vgl. BVerfGE 44, 297 (318 ff.); BVerfGE 70, 180 (201). 311 Dolde, in: Festschrift für Sendler, 1991, S. 225 (238). 312 Vgl. BVerfG v. 02.03.1999, NJW 1999, S. 2877 ff. Vgl. Bryde, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 14, Rn. 29. Nach dem Gebot des Primärrechtsschutzes besteht bei der Inhaltsbestimmung des Eigentums die aus dem Übermaßverbot ableitbare Pflicht, die Eingriffe in das Eigentum in erster Linie real zu vermeiden. 313 Runkel, in: E/Z/B/K BauGB, 2014, § 85, Rn. 43. 314 BVerwG v. 14.06.2007, 4 BN 21.07, juris, Rn. 10. 315 BVerwG v. 06.06.2002, NVwZ 2002, S. 1506 ff.; BVerwG v. 11.11.08, NVwZ 2009, S. 182, Rn. 6; BVerwG v. 24.03.2011, NVwZ 2011, S. 1124 (1127). 316 Diese Flächen tragen dazu bei, Eingriffe in die Umwelt nach § 15 Abs. 2 BNatSchG und § 1a Abs. 3 S. 1 und 2 BauGB auszugleichen. 317 OLG Stuttgart v. 15.10.1985, NVwZ 1986, S. 335 ff. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 69 besondere Rolle: Das baurechtliche Abwägungsgebot und der dem Gleichheitssatz innewohnende Lastengleichheitssatz bedingen die Abwägung der privaten Interessen untereinander.318 Die Rechtsprechung ordnet in diesem Zusammenhang grundsätzlich eine die Lastengleichheit gewährleistende Beschränkung aller Grundstücke bei der Festsetzung von Grünflächen an.319 Die Lastengleichheitsfrage bei der Bauleitplanung ist insbesondere vor dem Hintergrund der Übermaßverbots zu betrachten: Alle betroffenen privaten Interessen streben eine möglichst geringe Beschränkung ihrer Eigentumsbefugnisse an. Das Gebot der Lastengleichheit stellt auf die Betroffenheit der privaten Interessen ab und geht auf einen Vergleich dieser ein, welcher auf die Mittel- Mittel-Gegenüberstellung der Erforderlichkeitsprüfung hindeutet; dieses Gebot besagt, dass Maßnahmen eine differenzierte Auswirkung je nach der Schutzwürdigkeit der privaten Interessen vorsehen sollten (Differenzierungsgebot).320 Allerdings ist hierbei darauf aufmerksam zu machen, dass dem Lastengleichheitsgebot der Grundgedanke einer Verteilung der Verluste immanent ist: Diese stellt also mehr auf die Art und Weise einer im Allgemeinen milderen Erfüllung eines staatlichen Zwecks als auf die Auswirkung der Planung auf jeden Eigentümer ab. Es kann also sein, dass die Umlegung als Instrument zur Lastenverteilung mit der Erforderlichkeitsprüfung in Konflikt gerät; dies ist der Fall, wenn eine auferlegte Umlegung einer Enteignung gegenübergestellt wird.In diesem Fall ist klar ersichtlich, dass die planerische Alternativenprüfung von der Anwendungsabsicht der Erforderlichkeitsprüfung, jeglichen Einzelnen eine mächtige Abwehrkraft zu verleihen, abweicht.321 Dem Übermaßverbot bei der Bauleitplanung kommt somit nicht die ihm durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verliehene Rationalisierungskraft zu. Dass der Schutz der belasteten Interessen wegen des Fehlens einer Erforderlichkeitsprüfung entkräftet wird, bedeutet eine vermehrte Durchschlagskraft des öffentlichen Interesses und der damit einhergehenden privaten Interessen. Ökologische Alternativenprüfung Zur Frage, ob eine ökologische Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung besteht, welche der Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ähnelt und 2. 318 BVerfG v. 19.12.2002, NVwZ 2003, S. 727 (728); OVG Nordrhein-Westfalen v. 30.09.2014, 2 D 89/13.NE, juris, Rn. 85. 319 Aus einer ähnlichen Perspektive geht die Rechtsprechung nach dem Rücksichtnahmegebot davon aus, dass das Gleichheitsgebot für die Bestimmung der Art der Nutzungen eingehalten wird, weil alle Eigentümer Beschränkungen unterworfen werden. BVerwG v. 16.09.1993, BVerwGE 94, 151 (154); BVerwG v. 18.12.2007, 4 B 55/07, juris, Rn. 5. Zu dem Gleichheitsgebot und dem Sonderopfer bei der Festsetzung von privaten Grünflächen vgl. OVG Berlin-Brandenburg v. 03.05.2010, 2 A 18.08, BeckRS 2010, 50922. Zur Lastengleichheit vgl. OVG Lüneburg v. 06.04.2006, 9 KN 267/03, BeckRS 2006, 22847. 320 OVG Münster v. 30.09.2014, 2 D 89/13.NE, BeckRS 2015, 40600. 321 LG Darmstadt v. 05.05.1999, NVwZ 2000, S. 116 ff. Eine Umlegung stellt aber im Vergleich zur Enteignung dann kein milderes Mittel dar, wenn das bodenordnende Ziel mit der Enteignung eines einzelnen Eigentümers erreicht werden kann oder wenn im Enteignungsweg wesentlich weniger Grundstücke betroffen werden als bei einer Umlegung. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 70 damit eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung impliziert, rücken die Eingriffsregelung zum Schutz der Naturbelange, welche ein aufgebautes ökologisches Schutzmodell darstellt, und die Umweltprüfung in den Fokus. Elemente einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung und ihre Geltung bei der Bauleitplanung Die Eingriffsregelung bildet ein Messungssystem zum Schutz der Naturbelange.322 Sie betrifft nach § 14 Abs. 1 BNatSchG erhebliche Eingriffe in Natur und Landschaft, die in Zusammenhang mit einer Änderung der Gestalt oder Nutzung der Grundflächen stehen. Die Eingriffsregelung führt eine hierarchisch abgestufte Entscheidungsmethode zur Bewältigung solcher Eingriffe ein, die sich gemäß § 15 Abs. 1 BNatSchG auf die Vermeidung der zu erwartenden Beeinträchtigungen,323 gemäß § 15 Abs. 2 BNatSchG auf den Ausgleich und den Ersatz der Eingriffe, gemäß § 15 Abs. 5 BNatSchG auf eine Abwägung, die die Nullvariante einschließt, und letztlich gemäß § 15 Abs. 6 Abs. 1 BNatSchG auf den geldlichen Ersatz bezieht.324 Der Alternative der Vermeidung wird nach § 15 Abs. 1 BNatSchG die Grenze der Zielerreichung gesetzt.325 Das Vermeidungsgebot stellt daher auf die unnötigen Eingriffe ab.326 Bei unvermeidbaren Eingriffen rückt nach § 15 Abs. 2 BNatSchG das Ausgleichsgebot – oder anders die Naturalkompensation – in den Vordergrund.327 Die Abgrenzung zwischen Ausgleich und Ersatz kann dahingehend zusammengefasst werden, dass es beim Ausgleich um eine Wiederherstellung des Status quo ante geht.328 Der Ausgleich steht in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit dem Eingriffsgegenstand und ist auf die Naturalrestitution ausgerichtet.329 Im Gegensatz zum Ausgleich gebietet der Ersatz eine gleicherweise Kompensation.330 Der Ersatz hat eine gleichwertige, also keine gleichartige Kompensation zum a. 322 Vgl. Kuschnerus, in: Planungsrechtliche Optimierungsgebote – Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung – Folgekosten, 1996, S. 39 ff. 323 BVerwG v. 16.12.2004, NVwZ 2005, S. 589 (590). 324 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 11, Rn. 88. 325 Vgl. außerdem VGH Mannheim v. 30.07.1985, NuR 1987, S. 31 (33). 326 BVerwG v. 17.02.1997, NuR 1998, S. 305 (310); Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 4. 327 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 7. 328 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 9; Schink, DVBl. 1992, S. 1390 (1398); Schwartmann/Pabst, Umweltrecht, 2011, Rn. 171. 329 BVerwG v. 23.08.1996, NuR 1997, S. 87 (88). Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 11, Rn. 93–95. Zum Funktionalprinzip vgl. Reinhardt, Bauleitplanung und Naturschutz, 1995, S. 39; Schink, DVBl. 1992, S. 1390 (1398), der den funktionellen Zusammenhang insbesondere hervorhebt und ihn mit dem materiellen Ziel des Ausgleichs, mit der „möglichst vollständigen Wiederherstellung der Naturhaushaltsfunktion“, in Verbindung setzt. Vgl. auch Thum, ZUR 2005, S. 63, der betont, dass nach dem Kriterium der Funktionalität die Kompensation darauf abzielen müsse, den Verlust der Funktionen des Naturhaushalts zu vermeiden. Das Kriterium der Funktionalität gilt gemäß § 15 Abs. 2 S. 2 und S. 3 BNatSchG sowohl für den Ausgleich als auch für den Ersatz. Es wird argumentiert, dass die Funktionalität mit der räumlichen Näherung zwischen Eingriff und Ausgleich zusammenhänge, denn die Kompensation beziehe sich auf die beeinträchtigte Funktion. 330 Schwartmann/Pabst, Umweltrecht, 2011, Rn. 171. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 71 Gegenstand.331 Die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 01.03.2010 relativierte die Differenzierung zwischen dem Ausgleich und dem Ersatz: Im Gegensatz zur vorherigen Fassung des Bundesnaturschutzgesetzes besteht nunmehr nach § 15 Abs. 2 BNatSchG kein Vorrang des Ausgleichs vor dem Ersatz.332 Dies bedeutet, dass die Voraussetzungen der ökologischen Kompensation gelockert wurden.333 Die nächste Stufe der bipolaren Abwägung zwischen der Zulassung des Eingriffs und dessen Ablehnung schließt die Alternative zur Versagung des Eingriffs mit ein. Es geht in dieser Hinsicht um eine wahrhaftige Vermeidungsprüfung.334 Die Nichterfüllung des Vorhabens wird dem Grad der Nichterfüllung der Kompensationsmaßnahmen zugunsten der Natur gegenübergestellt.335 Es ist also zulässig, von dem Ausgleich abzusehen, wenn die Kompensation tatsächlich unmöglich ist oder gemäß dem Übermaßverbot mit unzumutbaren nachteiligen Auswirkungen für den Vorhabenträger einherginge:336 Daraus folgt, dass kein Vollausgleich geboten ist. Die Vermeidung und die Kompensation können in dieser Hinsicht als Minimierungsgebote beschrieben werden. Unter Ausschöpfung all dieser Alternativen regelt der Gesetzgeber den Ersatz in Geld. Aus dieser hierarchischen Entscheidungsmethode ergibt sich eine abgestufte ökologische Alternativenprüfung. Hierbei muss besonders hervorgehoben werden, dass die Alternativenprüfung der Eingriffsregelung in Verbindung mit einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung steht. Denn das Gebot zur Vermeidung unnötiger Eingriffe steht im Zusammenhang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus einer ökologischen Perspektive und insbesondere mit der Prüfung der Erforderlichkeit, die einen Vorrang der milderen Alternative verlangt, ohne allerdings die Zielerreichung infrage zu stellen: Nach § 15 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe zu unterlassen, wenn zumutbare Alternativen bestehen, welche eine Zielerreichung ohne oder mit geringeren umweltrechtlichen Kosten erlauben. Ähnlich der Verhältnismäßigkeit i. e. S kann von dem Ausgleich verzichten, wenn die Kompensation zu unzumutbaren nachteiligen Auswirkungen für den Vorhabenträger führen kann. Gesetzlich wird die Beziehung zwischen der Eingriffsregelung des BNatSchG und dem Baurecht so geordnet, dass nach § 18 Abs. 1 BNatSchG auf die Bauvorschriften verwiesen oder nach § 18 Abs. 2 BNatSchG die Heranziehung der Eingriffsregelung für bestimmte Fälle ausgeschlossen wird. Fraglich ist, in welchem Umfang das Alternativenmodell der Eingriffsregelung und insbesondere das Vermeidungsgebot bei der Bauleitplanung gebraucht wird. In 331 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 11, Rn. 96 f.; Schwartmann/Pabst, Umweltrecht, 2011, Rn. 174. 332 Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege (BNatSchG 2010), in Kraft getreten am 1.3.2010 (BGBl. I S. 2542). 333 Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 11, Rn. 101. Diese Lockerung soll der Flexibilisierung der Eingriffsregelung dienen. 334 Schwartmann/Pabst, Umweltrecht, 2011, Rn. 170; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 11, Rn. 89 f. 335 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 47. 336 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 19. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 72 diesem Zusammenhang rücken die Umweltprüfung337 und die Planungsalternativen in den Fokus. Umweltprüfung und Alternativenprüfung in der Bauleitplanung § 2 Abs. 4 BauGB regelt, dass im Prinzip eine Umweltprüfung einem Flächennutzungsplan und einem Bebauungsplan zugrunde zu legen sei.338 Eine Umweltprüfung ist nunmehr nicht aufgrund bestimmter Vorhaben durchzuführen, sondern ist ein Regelverfahren für die Bauleitplanung.339 Die Umweltprüfung dient als Trägerverfahren anderer umweltschützender Prüfungen und hat eine derart enge Beziehung zur planerischen Abwägung entwickelt, dass sie als Bestandteil des Aufstellungsverfahrens eines Bauleitplans anerkannt wird.340Die Umweltprüfung steht aufgrund der SUP-RL341 verstärkt im Mittelpunkt der baurechtlichen Planung. Ihr Ziel ist es, die umweltrechtlichen Auswirkungen der Gemeinde bewusst zu machen und damit eine Vernachlässigung deren umweltrechtlicher Verantwortung zu verhindern. Die Umweltprüfung und ihr Ergebnis, der Umweltbericht, sind darauf ausgerichtet, die Umweltauswirkungen zu ermitteln, zu bewerten und umweltfreundliche Alternativen zu untersuchen.342 Umweltschonende und eingriffsminimierende Alternativen sind zu ermitteln.343 Die Umweltprüfung dient daher der Ermittlung der umweltschonenden Alternativen, welche nach der Eingriffsregelung zur Abwägung in Betracht kommen. Bei der Bauleitplanung muss aber eine Alternative eindeutig vorzugswürdig sein, damit sie als vordergründig angesehen wird: Die Alternativenkontrolle deutet auf eine Evidenzkontrolle hin.344 Die Umweltprüfung bedeutet daher nicht, dass die Gemeinde der umweltfreundlichsten Alternative folgen muss, selbst wenn sich diese auf eine b. 337 RL 85/337/EWG v. 27.06.1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. EG Nr. L 175, S. 40), geändert durch die RL 97/11/EG des Rates v. 03.03.1997 (ABl. Nr. L 73, S. 5), neu gefasst aufgrund der SUP-Richtlinie vom 21.07.2001 (RL 2001/42/EG) über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. EG Nr. L 197, S. 30). In die Bauleitplanung wurde die Pflicht zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau) am 20.07.2004 aufgenommen (BGBl. I S. 1359). 338 Vgl. Schliepkorte/Tünnemann, ZfBR 2004, S. 645 (646). 339 Vgl. § 17 UVPG. Vgl. aber die Ausnahmen in §§ 13 Abs. 3, 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB. Zu dem Verhältnis zwischen der planerischen Umweltprüfung und der Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem UVPG vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 990: „Nunmehr unterliegt die Aufstellung aller Bauleitpläne einer Umweltprüfung, die in der Regel zugleich die UVP mit umfasst.“ Vgl. auch Krautzberger, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, Einleitung, Rn. 265. 340 Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 2 Rn. 6; Finkelnburg, NVwZ 2004, S. 897 (899); Schliepkorte/ Tünnemann, ZfBR 2004, S. 645 (646). 341 Richtlinie 2001/42/EG (ABl. EG Nr. L 197, S. 30), umgesetzt durch die Novellierung EAG BauGB 2004 v. 20.07.04 (BGBl. I S. 1359). 342 Vgl. Wulfhorst, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 17 UVPG, Rn. 13 ff. 343 Vgl. § 1a Abs. 3 BauGB. 344 BVerwG v. 25.01.1996, BVerwGE 100, 238 (250); BVerwG v. 26.03.1998, UPR 1998, S. 382 (383); Hessischer VGH v. 04.07.2013, 4C 2300/11.N, juris, Rn. 68; Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 238; Krautzberger, in: B/L/K, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 117a. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 73 Minimierung der umweltrechtlichen Kosten beschränkt. Wie oben dargelegt, wird im Allgemeinen an die Eingriffsregelung die Anforderung der Zumutbarkeit der umweltfreundlichen Alternativen gestellt, welche eine Relativierung ihrer naturschützenden Reichweite impliziert. Bei der Bauleitplanung wird aber wegen der Mehrheit der in Betracht kommenden Belange und Alternativen diese umweltschützende Reichweite weiter relativiert. Die Rechtsprechung führt diesbezüglich aus, dass sich in der Auswahl zwischen den Alternativen der Kern der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde äußert.345 Die Alternativenprüfung ist also „nach den Grundsätzen des Abwägungsgebots zu beantworten“.346 Die Auswirkung der Umweltprüfung endet daher in den Fällen, in denen der Gemeinde andere öffentliche Belange und daher anderen Belangen dienende Alternativen gewichtiger erscheinen. Aus den obigen Ausführungen folgt, dass in Hinsicht auf die Alternativenprüfung der Umweltprüfung der Einfluss der Eingriffsregelung auf die Bauleitplanung beschränkt ist. Der Zusammenhang der Umweltprüfung mit einer ökologischen Erforderlichkeitsprüfung nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erweist sich als sehr zweifelhaft. Was den Nutzen der Umweltprüfung nach den obigen Erläuterungen angeht, ist anzumerken, dass das Gebot einer Berücksichtigung der Umweltbelange und deren Gleichrangigkeit mit anderen Belangen bereits aus dem baurechtlichen Abwägungsgebot ableitbar ist.347 Allerdings lässt sich die Erkenntnis gewinnen, dass die Umweltprüfung diese Gleichrangigkeit und das Berücksichtigungsgebot technisch ermöglicht. Auch wenn also eingewendet wird, dass die Umweltprüfung wegen des dem Abwägungsgebot immanenten medienübergreifenden Ansatzes keine Neuerung mit sich bringe,348 darf nicht außer Betracht gelassen werden, dass die Umweltprüfung das Verfahren dazu an die Hand gibt und die Verpflichtung dazu vorschreibt. Der integrative, medienübergreifende umweltschützende Aspekt der Abwägung wird dadurch verstärkt. Die Umweltprüfung kann also sicherstellen, dass der Umweltschutz und andere Belange als gleichwertig betrachtet werden. Auch wenn die Umweltprüfung auf den Umweltschutz aus der Perspektive des Verfahrensrechts ausgerichtet ist,349 darf nicht verkannt werden, dass die Umweltprüfung die Argumentationsbasis bildet, um die Umweltschutzbelange gegenüber anderen Belangen abzuwägen. Sie ist daher die notwendige Brücke zwischen Berücksichtigung und Abwägung und die unverzichtbare Grundlage für die Feststellung eines In-concreto-Vorrangs der Umweltbelange.350 Daher ergibt sich, dass die Umweltprüfung eine dialektische Auseinandersetzung im Rahmen der bauplanerischen Abwägung in dem Sinne fortführen kann, dass „zwischen dem Umweltbericht und der Abwägungsentscheidung Widersprüche zu 345 Bernhardt, JA 2008, S. 166 (170). 346 BVerwG v. 22.03.1985, BVerwGE 71, 166 (171). Vgl. Sendler, in: Festschrift für Schlichter, 1991, S. 59 (80) und Spannowsky, UPR 2005, S. 401 ff., der die untergeordnete Rolle der Alternativenprüfung kritisiert. 347 Vgl. Uechtritz, BauR 2005 S. 1859 (1860). 348 Schink, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 837 (843). 349 Erbguth, NVwZ 2007, S. 985 (987 ff.). 350 Wulfhorst, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 17 UVPG, Rn. 43. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 74 vermeiden sind“.351 Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung erhöht konsequenterweise die umweltrechtliche Verantwortung der Gemeinde. Andererseits wird aber die präventive Rolle der Umweltprüfung scharf kritisiert: Die Funktion der Umweltprüfung beschränkt sich nach dieser Meinung auf eine umweltrechtlich anspruchsvolle „Trauerarbeit“ seitens der Gemeinden.352 Die Gemeinden müssen die umweltschonenden Alternativen ermitteln und diese mit anderen Alternativen, welche den planerischen Zielen dienen, vergleichen. Welchen Alternativen und welchen Zielen die Gemeinden folgen werden, scheint jedoch im Verantwortungsbereich der Gemeinden zu liegen. Zwischenergebnis: Die geschwächte Durchschlagskraft des milderen Mittels in der deutschen Bauleitplanung Vor dem Hintergrund der vorstehenden Analyse lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass die bauleitplanerische Alternativenuntersuchung wenige Ähnlichkeiten mit der Alternativenuntersuchung im Rahmen der Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aufweist. Bei der Bauleitplanung beschränkt sich im Gegensatz zur Erforderlichkeitsprüfung die Prüfung nicht auf die Auswirkung auf private Interessen.353 In der Untersuchung der Standort- oder Ausführungsalternativen werden ebenfalls Alternativen zugunsten von öffentlichen Interessen mitberücksichtigt. Es zeigt sich zweitens, dass die Gemeinde bei der Planung nicht gehalten ist, eine Alternative zu wählen, während bei der Erforderlichkeitsprüfung – unter der Bedingung der gleichen Effektivität der Alternativen – die weniger eingreifende Alternative obligatorisch ist. Diese Alternative ist nach der Prüfung der Verhältnismäßigkeit i. e. S. dem öffentlichen Interesse gegenüberzustellen. Die Erforderlichkeitsprüfung ist eine nachvollziehende Abwägung und stellt den Kern des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes dar. Die Kontrolle der Alternativenprüfung in der Bauleitplanung ist demgegenüber beschränkt.354 Aus der gerichtlichen Prüfung der Alternativen folgt daher eine mangelhafte Rationalität des baurechtlichen Abwägungsgebots im Vergleich zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Alternativenuntersuchung beschränkt sich auf eine Berücksichtigungspflicht. Daran ändert die umweltrechtliche Alternativenuntersuchung nichts: Eine Alternative, die weniger in den Bestand der Umweltbelange eingreift, ist nicht notwendigerweise vorzuziehen.355 Die Eingriffsregelung, welche eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung darlegt und eine ökologische Alternativenprüfung nach dem Vorbild der Erforderlichkeitsprüfung fordert, wird im Rahmen der Bauleitplanung geschwächt. Es scheint daher, dass das baurechtliche Abwägungsgebot aus der Perspektive der Alternativenprüfung keine Gewichtung zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes gebietet. 3. 351 Schrödter, LKV 2008, S. 109 (111). 352 Krautzberger/Stüer, DVBl. 2004, S. 914 (923); Stüer, NVwZ 2005, S. 508 (513). 353 Schink, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, BauGB, Stand: 01.10.2015, § 3, Rn. 24. 354 Spannowsky, UPR 2005, S. 401 (401). 355 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1776. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 75 Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im griechischen Recht Beschränkung der Alternativenprüfung zugunsten der privaten Interessen Die Kriterien der Notwendigkeit und der Eignung einer Enteignung und die Enteignung zugunsten der Umweltgüter Im Gegensatz zur deutschen Rechtsprechung geht die griechische Rechtsprechung auf eine Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen in der städtebaulichen Planung ein. Ob diese Prüfung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz deckungsgleich ist, ist im Folgenden zu prüfen. Es liegt auf der Linie der Rechtsprechung, dass die Verwaltung die Notwendigkeit der Enteignung und insbesondere die Eignung des besonderen Grundstücks zur Deckung dieser Notwendigkeit begründen muss.356 Eine rechtmäßige und vollständige Begründung muss diesen inhaltlichen Kriterien genügen. In diesem Rahmen legt die Verwaltung die Gründe der Notwendigkeit vor, beschränkt sich allerdings auf die Begründung, die Enteignung werde zu den vom Gesetz vorausgesehenen Zwecken und nach den städtebaulichen Kriterien der Gesundheit, der Sicherheit, des Verkehrs, der Wirtschaft und der Ästhetik vorgenommen.357 Die Notwendigkeit wird damit begründet, die Enteignung werde von den allgemeinen städtebaulichen Kriterien nach Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung diktiert.358 Insbesondere für die Enteignung zur Schaffung von Freiflächen reicht es zur „rechtmäßigen“ und „vollständigen“ Begründung aus, einen Mangel an solchen vorzulegen.359 Für die Eignung konzentriert sich die Prüfung darauf, ob die Auswahl einer Fläche geeignet ist, den besonderen Zweck der Enteignung zu erfüllen.360 Die Rechtsprechung geht davon aus, dass eine Alternativenprüfung zur Begründung der Auswahl der zu enteignenden Grundstücke gegenüber anderen Grundstücken und Eigentümern nicht notwendig sei.361 Die Auswahl des besonderen Grundstücks muss aber begründet werden. Einer vollständigen Begründung genügt es, wenn vorgebracht wird, in einem dicht besiedelten Gebiet sei es schwierig, unbebaute Grundstücke zu finden.362 Eine in der Literatur geforderte Alternativenuntersuchung wird nur im beschränkten Maße unter Berücksichtigung dessen, ob das betroffene Grundstück im Vergleich zu anderen bebaut ist oder nicht, vorgenommen. Allerdings darf dieser III. 1. a. 356 StE 1129/2003; StE 1691/2017. 357 StE 1515/2008; StE 2271/2008. 358 StE 3222/2012. 359 StE 4589/2011. 360 StE 1245/2010; StE 2789/2011. 361 StE 942/1988; StE 5213/1996; StE 2338/2002; StE 2271/2008; StE 1515/2008; StE 3005/2008; StE 2728/2014. So auch Venizelos, Das öffentliche Interesse und die Beschränkungen der Grundrechte, 1990, S. 59, der betont, dass damit eine Vermutung der Verfassungsmäßigkeit, die Erforderlichkeit betreffend, entstehe. 362 StE 5213/1996. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 76 Vorrang je nach dem Gewicht des Enteignungszwecks relativiert werden.363 Die vorgenommene Alternativenprüfung betrifft die besondere bezweckte Nutzung des zu enteignenden Grundstücks, geht allerdings nicht auf die Dimensionen und den Standort oder auf die Übereffektivität der Enteignung ein.364 Nach dem bisher Gesagten zeigt sich, dass die griechische Rechtsprechung auf eine beschränkte Verhältnismäßigkeitsprüfung der Voraussetzungen für eine Enteignung eingeht, wobei sich die Prüfung insbesondere auf die politische Notwendigkeit bezieht.365 In diesem Rahmen werden das Gemeinwohl der Enteignung und dessen Übergewicht gegenüber den Interessen des Eigentümers geprüft. Eine vergleichende Alternativenprüfung je nach Verfestigung des Eigentums findet in beschränktem Maße bzw. bezüglich des Vergleichspaares der bebauten oder unbebauten Flächen statt. Es liegt also nahe, dass die Untersuchung der rechtmäßigen und vollständigen Begründung einer Enteignung von der Verhältnismäßigkeitsprüfung abzugrenzen ist. Eine Wahrnehmung des Grundsatzes des milderen Mittels besteht nur angesichts des Vorrangs der Umlegung für die Schaffung von Freiflächen gegenüber der Enteignung.366 In diesem Fall geht es um die Erforderlichkeit der Maßnahme der Enteignung überhaupt, nicht jedoch um die Erforderlichkeit der besonderen Enteignung. Besondere Anforderungen werden jedoch in dem Fall gestellt, dass eine Parallelität zwischen dem enteigneten Objekt und dem Umweltschutz besteht.367 In solchen Fällen reicht die Erforderlichkeitsprüfung bis zu einer Ultima-Ratio-Untersuchung: Die Enteignung muss die einzige Möglichkeit zur Erfüllung des öffentlichen Zwecks darstellen.368 Der Rechtsprechung gemäß verstößt es gegen die Erforderlichkeitsprüfung, eine Alternative zu wählen, wenn andere, weniger belastende Alternativen sowohl für den Eigentümer als auch für den Umweltschutz bestehen.369 Art. 24 der griechischen Verfassung kann somit die Abwehrkraft der privaten Interessen stärken und die Verhältnismäßigkeitsprüfung intensivieren. Die Alternativenprüfung zur Lastengleichheit Der Primärrechtsschutz einer aufgehobenen oder beschränkten Nutzung wird angesichts der Prüfung des Gleichheitssatzes nach Art. 4 Abs. 1 der griechischen Verfassung in Betracht gezogen. Es entspricht der gefestigten Rechtsprechung, dass der b. 363 Xrisogonos, Grundrechte, 2006, S. 391. Ähnlich wie in der deutschen Rechtsprechung gilt auch in der griechischen Rechtsprechung das Verbot der Eigenbegünstigung. Vgl. StE 1129/2003. Das Gericht geht davon aus, dass die Alternative der Inanspruchnahme eines Grundstücks, das im Eigentum der durch die Enteignung begünstigten Organisation liegt, vordergründig geprüft werden müsse. 364 StE 1245/2010; StE 2789/2011. 365 Zur rechtlichen Notwendigkeit vgl. Jakobs, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1985, S. 80 ff.: Vgl. zum deutschen Recht 3. Teil, B. I. 1. 366 § 285 Abs. 2a KoV. 367 Leutheriotou, Eigentum und Umwelt, Abwägung von Rechtsgütern und Rechten im griechischen, im europäischen und im amerikanischen Recht, 2007, S. 140 ff. 368 StE 1675/1999. 369 StE 464/2001. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 77 Gleichheitssatz die einheitliche Behandlung von Personen, die unter gleichen Bedingungen stehen, beansprucht.370 Klarstellend zur Frage, wie sich der Gleichheitssatz bzw. die Lastengleichheit auf die griechische Bauleitplanung auswirkt, ist die Entscheidung StE 3744/2008. Diese ging um eine Neubestimmung von Baunutzungen für die sich in der Nähe von Stra- ßen befindenden Gebiete,371 demgemäß eine Änderung der bestehenden Baunutzungen eintrat; zugelassene Nutzungen von Geschäften, die beidseits der zentralen Stra- ßen lagen, wurden aufgehoben. In diesem Zusammenhang überprüfte das Gericht die Alternativenprüfung der Verwaltung und kam zu dem Ergebnis, dass die Aufhebung aller Nutzungen der gleichen Art, die unter gleichen Bedingungen stünden, dem Gleichheitssatz gerecht werde. Die Nichteinbeziehung von Nutzungen, die sich auf Seitenstraßen befänden, sei daher gerechtfertigt. In diesem Rahmen wird eine Alternativenuntersuchung zur Lastengleichheit vorgenommen. Fraglich ist, in welcher Beziehung diese Prüfung zum Grundsatz des milderen Mittels, also zur Erforderlichkeitsprüfung, steht. Die Alternativenprüfung der Lastengleichheit stellt auf die Erstreckung der Maßnahmen auf alle unter gleichen Bedingungen stehenden Fälle ab. Dabei ist zu beachten, dass im Ergebnis die Prüfung der Lastengleichheit in der griechischen Rechtsordnung zur Ausklammerung solcher Fälle, die unter unterschiedlichen Bedingungen stehen, führt; sie prüft also die Mittel- Mittel-Relation. Damit geht die Prüfung der Lastengleichheit über die Geeignetheitsprüfung hinaus und untersucht die Übereffektivität der Maßnahmen nach der ersten Variante des Grundsatzes der Notwendigkeit.372 Andererseits hat die Prüfung der Lastengleichheit eine geringere Reichweite als die Erforderlichkeitsprüfung: Eine Übereffektivität einiger Maßnahmen, also eine mögliche unnötige Betroffenheit der Eigentümer, deren Eigentum nach der dargestellten Rechtsprechung sich beiderseits der zentralen Straßen befindet, wird nicht geprüft. Anders als bei der Prüfung der Erforderlichkeit geht es bei der Alternativenprüfung zur Lastengleichheit nicht um eine detaillierte Untersuchung der Auswirkungen auf jeden Eigentümer. Die Prüfung der Lastengleichheit ist also auch in der griechischen Rechtsordnung von der Prüfung der Erforderlichkeit abzugrenzen. Die im Rahmen der Lastengleichheit vorgenommene Alternativenuntersuchung deutet auf eine Zwischenstufe zwischen der Geeignetheit und der Erforderlichkeit hin. Ökologische Alternativenprüfung: Die Durchführung einer ökologischen Erforderlichkeitsprüfung in der griechischen Bauleitplanung Der Umsetzung der UPV-RL (Richtlinie 85/337/EWG) diente § 4 des griechischen Gesetzes 1650/1986. Trotzdem entsprach es der alten Linie der Rechtsordnung, dass die 2. 370 StE 3744/2008. 371 Die Baunutzungen wurden durch eine Präsidialverordnung gemäß § 99 Abs. 3 des griechischen Gesetzes 1892/1990 und § 7 Abs. 2 des griechischen Gesetzes 2052/1992 geändert. 372 Vgl. Jakobs, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1985, S. 79 f. Es geht hierbei um die Untersuchung der ersten Variante der Notwendigkeit, welche über die Geeignetheit hinausgeht, indem sie die Übereffektivität der Maßnahmen einschließt. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 78 Bauleitplanung und insbesondere der allgemeine städtebauliche Plan keiner Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen. Der Grund ist nach der Rechtsprechung, dass der allgemeine städtebauliche Plan eine umfangreiche Planung sei, die nicht dem Sinne des Vorhabens gemäß dem Gesetz entspreche. Da die einschlägige nationale Gesetzgebung die Durchführung einer speziellen Studie zur Bewertung der Umweltauswirkungen eines allgemeinen städtebaulichen Plans vorsah,373 ging die Rechtsprechung davon aus, dass die einschlägige Studie die Anforderungen des Art. 24 der griechischen Verfassung und der europäischen Richtlinie erfülle.374 Diese Studie stellte die Begründungsbasis der Planung dar.375 Das griechische Gesetz 3010/2002376 führte zur Änderung des griechischen Gesetzes 1650/1986,377 sodass Vorhaben und Aktivitäten, die Gefahren und Risiken für die Umwelt mit sich bringen, einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen. Mit der Ministerialentscheidung 107017/28.8.06378 wurde die SUV-Richtlinie (2001/42/EG) in der griechischen Rechtsordnung umgesetzt.379 Der allgemeine städtebauliche Plan unterliegt daher einer strategischen Umweltprüfung,380 und die Rechtsprechung untersucht nunmehr die Einhaltung der Anforderungen der strategischen Umweltprüfung.381 Hierbei muss angemerkt werden, dass nach dem neuen Gesetz 4447/2016 die strategische Umweltprüfung für die erste Stufe der Bauleitplanung explizit vorgesehen wird.382 Die bisherigen Erörterungen haben gezeigt, dass auch trotz der Verspätung, mit der die Umweltverträglichkeitsprüfung in die städtebauliche Planung eingeführt wurde, aufgrund des nationalen Rechts eine entsprechende Prüfung auch vor der Umsetzung der europäischen Richtlinie galt.383 Es ergibt sich daher, dass die Gleichrangigkeit der Umweltbelange mit anderen Belangen, die durch die Umweltverträglichkeitsprüfung etabliert wird, ebenso in der griechischen Rechtsordnung gilt. 373 § 2 Abs. 2 des griechischen Gesetzes 1337/1983 zur Ausdehnung der städtebaulichen Pläne, zur städtebaulichen Entwicklung und andere Vorschriften (gr. ABl. Ά 33/14.3.1983). 374 StE 557/1999; StE 4577/2001; StE 2675/2001; StE 4031/2001; Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 138. 375 § 2 Abs. 2 des griechischen Gesetzes 1337/1983. 376 Gr. ABl. 91/Α/25.4.2002. 377 § 3 des griechischen Gesetzes 1650/1986, geändert durch § 1 des griechischen Gesetzes 3010/2002 und § 4 des griechischen Gesetzes 1650/1986, geändert durch § 2 des griechischen Gesetzes 3010/2002. 378 Gr. ABl. 1225Β/ 5/9/2006. 379 Umgesetzt wurde die strategische Umweltprüfung durch die Ministerialentscheidung 107017/28.8.06. Die Einführung der strategischen Umweltprüfung bringt eine Prüfung der gesamten Umweltauswirkungen und deren Zusammenhänge bei der Bauleitplanung mit sich. Athanasopoulos/Vlastos, ΠερΔικ 3/2010, S. 463 ff.; Menoudakos, Νόμος + Φύση, April 2005, online verfügbar unter: https://nomosphy sis.org.gr/9564/i-apaitisi-tou-genikou-sxediasmou-kai-tis-sunolikis-ektimisis-sti-nomologia-tou-su mbouliou-tis-epikrateias-aprilios-2005/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Zagorianakos, ΠερΔικ 3/2004, S. 340 ff. 380 § 3 Abs. 1a der Ministerialentscheidung 107017/28.8.06. 381 StE 123/2007; StE 3649/2009; StE 1824/2012. Mit Blick auf das griechische Recht ist der Begriff Umweltverträglichkeitsprüfung synonym mit dem Begriff Umweltprüfung. 382 § 7 Abs. 6a, § 8 Abs. 4c des Gesetzes. Vgl. Giannakourou, ΠερΔικ 2/2006, S. 214 ff. 383 Vgl. StE 1507/1997; StE 2475/2001. Nach der neuen Rechtsprechung ist aber eine spezielle, wissenschaftliche städtebauliche Studie nicht ausreichend. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung sei erforderlich. StE 1824/2012. B. Alternativenprüfung bei der Bauleitplanung vs. Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 79 Die Alternativenuntersuchung müsse die Notwendigkeit des umweltrechtlichen Eingriffs, die Stellung, die Dimensionen und die besondere Durchführungsweise eines Vorhabens umfassen.384 Die verschiedenen Alternativen müssten vergleichend vorgelegt werden, und die ausgewählte Alternative müsse besonders begründet werden.385 Die Rechtsprechung beansprucht eine Alternativenprüfung, die der Erforderlichkeitsprüfung ähnelt, weil die Untersuchung und die Auswahl der umweltfreundlichsten Alternative bedingt werden.386 Die griechische Rechtsprechung nimmt also tatsächlich eine ökologische Erforderlichkeitsprüfung vor. Aus dieser Sicht wird aufgrund der umweltfreundlichen Ausrichtung der Alternativenuntersuchung das Rationalisierungsausmaß des zweiten Schrittes des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes erreicht. Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung aus der Alternativenprüfung im deutschen und griechischen Recht Aus den obigen Darstellungen folgt, dass keine Rechtsordnung eine vollkommene Erforderlichkeitsprüfung zum Schutz der privaten Interessen vor übermäßigen Eingriffen vornimmt. Die Lastengleichheit, welche in beiden Rechtsordnungen zum Einsatz kommt, wirkt sich weniger restriktiv als die Erforderlichkeitsprüfung aus. Begründbar ist es, alle Eigentümer, die unter gleichen Verhältnissen stehen, einzubeziehen. Ihr fehlt indes insbesondere die Feinselektion des milderen Mittels. Der Unterschied zwischen den Rechtsordnungen liegt allerdings darin, dass in der griechischen Rechtsordnung eine Verpflichtung zur Anwendung der milderen ökologischen Alternative besteht. Während also in beiden Rechtsordnungen ökologische Alternativen zu prüfen sind, beanspruchen nur in der griechischen Rechtsordnung solche Alternativen die Geltungskraft der Erforderlichkeitsprüfung. Daraus resultiert, dass in der griechischen Rechtsordnung eine Erforderlichkeitsprüfung für die Umweltbelange vorgenommen wird. Hinzu kommt, dass bei einer Enteignung eine Pflicht zu einer ausschöpfenden Alternativenprüfung besteht, wenn das zu enteignende Objekt zugleich einen Umweltbelang aufweist. Daraus folgt, dass in der griechischen Rechtsordnung schon auf der Stufe der Alternativenprüfung den Umweltbelangen und den dazu parallel verlaufenden Interessen ein Vorrang eingeräumt wird. Hier jedoch die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die griechische Rechtsordnung damit einer starken und die deutsche Rechtsordnung einer schwachen Nachhaltigkeitskonzeption folgen, wäre jedoch zu voreilig; eine solche Erkenntnis setzt die Untersuchung voraus, wann und unter welchen Bedingungen die Umweltgüter zurücktreten dürfen, ob also ähnlich der Verhältnismäßigkeit i. e. S. materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes gesetzt werden. Auf diese Fragen ist IV. 384 StE 2731/1997; StE 3478/2000. 385 StE 1675/1999. 386 StE 3478/2000; StE 2805/2002; StE 927–928/2003; StE 3520/2006; StE 970/2007; StE 674/2010; StE 1295/2011; StE 1492/2013. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 80 nachfolgend einzugehen. An dieser Stelle kann nur geschlossen werden, dass die deutsche Rechtsordnung einer schwächeren Nachhaltigkeitskonzeption als die griechische Rechtsordnung folgt. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht Planerische Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeit i. e. S. im deutschen Recht Kontrolle des disproportionalen Ausgleichs der privaten Interessen Wird die klassische Dichotomie zwischen dem Eigentumsschutz und dem Umweltschutz berücksichtigt,387 ergibt sich, dass der Schutz des eigentümlichen Status quo ein Gewicht zulasten des Umweltschutzes und ein Indiz für eine schwache Nachhaltigkeitskonzeption sein kann. Die Rechtsprechung zur Umplanung und damit zur Änderung der baurechtlichen Nutzungen und des Status quo ist aus diesem Grund für die verfolgte Nachhaltigkeitskonzeption vielsagend. Zur Beantwortung der Frage des Ausgleichs der privaten Interessen bei der Bauleitplanung steht die Reichweite des Rücksichtnahmegebots im Mittelpunkt der Untersuchung. Es gilt zu berücksichtigen, dass sich das Rücksichtnahmegebot, das die Reichweite des Schutzes der privaten Interessen im Baurecht regelt und der Erhaltung des Status quo dient, nach § 34 Abs. 1 BauGB als eine nachvollziehende Abwägung darstellt: Eine Nutzung sei nur dann zulässig, wenn sie sich in die Eigenart der Umgebung einfüge. Daher ergibt sich ein unwiderlegbarer Vorrang der privaten Interessen an der Fortgeltung der bestehenden Situation und damit ein Rangverhältnis der privaten Interessen untereinander. Bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot drängt sich aber die Frage auf, in welchem Maß die sich aus dem Rücksichtnahmegebot ergebende innere Gewichtung zugunsten der Erhaltung des Status quo der planerischen Nutzungen Beachtung bei der Bauleitplanung findet. Fraglich ist auch, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei einer Relativierung des Status quo bzw. des Rücksichtnahmegebots in der Bauleitplanung zum Einsatz kommt. Die Linie der gegenwärtigen Rechtsprechung zur planerischen Bewältigung eines Nutzungskonflikts kann so zusammengefasst werden, dass es keinen Grundsatz gibt, gemäß dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Umplanung erhalten werden müsste.388 Es besteht kein Recht auf eine Gebietserhaltung.389 C. I. 1. 387 Osterloh, DVBl. 1991, S. 906 ff. 388 BVerwG v. 31.08.2000, NVwZ 2001, S. 560 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen v. 30.09.2014, 2 D 87/13.NE, juris, Rn. 79. 389 Hessischer VGH v. 25.09.2014, 4C 1328/12.N, juris, Rn. 13.1. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 81 Bei einer Änderung der bestehenden Planfestsetzungen wird aber der Gemeinde eine geringere planerische Freiheit als bei einer Erstplanung zuerkannt.390 In Betracht ist zu ziehen, dass bei einer Umplanung die betroffenen Nutzungen mit dem durch die planerische Konzeption verfolgten öffentlichen Interesse abzuwägen sind, denn eine Bevorzugung des öffentlichen Interesses von vornherein würde das baurechtliche Abwägungsgebot verletzen und wäre eine vorgeprägte Gewichtung.391 Der Planung müssen hinreichend gewichtige, städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange zur Rechtfertigung der Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten zugrunde liegen.392 Diese Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je mehr die neuen Festsetzungen die Privatnützigkeit einschränken.393 Die Berücksichtigungspflicht umfasst mehr als nur geringfügige private Interessen am Fortbestehen des Bebauungsplans.394 Die aus Vertrauen an der Fortgeltung eines Bebauungsplans vorgenommenen Investitionen gehören zur Berücksichtigungspflicht und erhöhen die Anforderungen an das Gegengewicht des allgemeinen Interesses zur Änderung der Nutzungen; je weiter eine Nutzungsmöglichkeit realisiert worden sei, ein desto höheres Gewicht müsse das öffentliche Interesse aufweisen.395 Die unwiderlegbare Vermutung des Rücksichtnahmegebots nach § 34 Abs. 1 BauGB und die damit einhergehenden privaten Interessen werden bei der Bauleitplanung somit tatsächlich mit dem öffentlichen Interesse an einer Änderung der Nutzungen abgewogen und relativiert. Hinzu kommt der Standpunkt der Teilenteignung bei der Bauleitplanung. Auch wenn keine ausführliche Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen bei der Bauleitplanung nötig ist, ist das Gewicht der Eigentumsentziehung in die Abwägung aufzunehmen. Eine planerische Festsetzung kann sich wie eine Teilenteignung auswirken;396 in 390 OVG Niedersachsen, v. 18.09.2001, BauR 2002, S. 906 (908); OVG Lüneburg v. 28.10.2004, 1 KN 119/03, BeckRS 2005, 20019 ff. 391 BVerwG v. 01.11.1974, IV C 38–71, BVerwGE 47, 144–156, juris, Rn. 26; OVG Nordrhein-Westfalen v. 30.09.2014, 2D87/13. NE, juris. 392 BVerwG v. 12.12.1969, BVerwGE 34, 301 (305); BVerwG v. 31.08.2000, NVwZ 2001, S. 560 ff. 393 BVerwG v. 16.04.1971, DVBl. 1971, S. 746 (750); BVerwG v. 31.08.2000, NVwZ 2001, S. 560 ff. 394 OVG Lüneburg v. 28.10.2004, 1 KN 119/03, BeckRS 2005, 20019 ff. 395 OVG Niedersachsen v. 18.09.2011, BauR 2002, S. 906 (908, 910); OVG Niedersachsen v. 26.10.2011, BauR 2012, S. 201 (203). Für die Planung des unbeplanten Bereichs ist die tatsächliche Situation maßgebend (BVerwG v. 21.05.1976, IV C 24.75, juris Rn. 36). Die einschlägige Rechtsprechung zum Rücksichtnahmegebot der eigentümlichen Belange, die eine Fortgeltung des immissionsschutzrechtlichen Status quo begehren, gilt auch bei einer Planungsänderung zur Anpassung an neue Anforderungen der BauNVO (OVG Niedersachsen v. 26.10.2011, BauR 2012, S. 201 ff.). 396 OVG Greifswald v. 07.02.2007, 3 K 4/04, BeckRS 2008, 39146 ff.; OVG Lüneburg v. 13.09.2011, 1 KN 129/09, BeckRS 2011, 56199 ff. Die Kriterien der Teilenteignung sind justiziell formuliert. Verlangt wird ein etwaiger Entzug. Einbußen an der Bebaubarkeit für einen nicht unerheblichen Teil der Grundstücksfläche könnten auch eine Teilenteignung darstellen (Hessischer Verwaltungsgerichtshof v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N, juris, Rn. 74, 80.) Als Härtefälle werden Festsetzungen angesehen, die eine Entwertung des Eigentums bewirken, die eine sinnvolle Nutzung erheblich erschweren oder solche, die auf eine nicht mehr sinnvolle Nutzung hinauslaufen, wobei der Standpunkt des Sonderopfers auch eine Rolle spielt (BVerwG v. 27.08.2009, 4 CN 5/8, BVerwGE 134, 355 ff., juris Rn. 27). Die Beschränkung der Privatnützigkeit und die gebliebenen Eigentumsbefugnisse bestimmen eine Teilenteignung mit (BVerfG v. 22.02.1999, 1 BvR 565/91, NVwZ 1999, 979 (980); BVerwG v. 02.07.2001, 4 BN 37.01, juris; OVG Hamburg v. 10.04.2013, BeckRS 2013, 55074 ff.). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 82 diesen Fällen kommt dem Bestandsschutz der Nutzung ein der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG entsprechendes Gewicht zu. „Die Gründe des öffentlichen Interesses, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so schwerwiegend sein, dass sie Vorrang vor dem Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand seines Rechts haben“, lautet die Linie der Rechtsprechung.397 Die Rechtsprechung geht insbesondere davon aus, dass ein Entzug auf noch nicht ausgeübten Nutzungsmöglichkeiten beruhen könnte.398 In diesen Fällen besteht zwar keine Verpflichtung, alle Voraussetzungen der Enteignung zu untersuchen, das Gewicht des öffentlichen Interesses muss allerdings der Belastung des Eigentums angemessen sein.399 Aus der dargelegten Rechtsprechung ergibt sich ein Zusammenhang der Verhältnismäßigkeit i. e. S. mit der Prüfung eines Ausgleichs der privaten Interessen nach dem baurechtlichen Abwägungsgebot. Die Je-desto-Formel der Gegenüberstellung des öffentlichen Interesses an der Umplanung und des privaten Interesses an der Fortgeltung des Status quo deutet auf den ersten Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hin, insbesondere auf die Verhältnismäßigkeit i. e. S. Wie die Rechtsprechung zeigt, steigen die Anforderungen an das Gewicht des öffentlichen Interesses je nach dem Gewicht der Schutzwürdigkeit des privaten Interesses. Ein Abwägungsgebot besteht auch für Beeinträchtigungen, die nicht das Gewicht einer Teilenteignung aufweisen. Der Grad der Betroffenheit des Eigentums ist für das geforderte Gewicht des öffentlichen Interesses maßgebend. Daraus resultiert ein planerisches Differenzierungsgebot, das dem Gebot der Lastengleichheit gerecht wird. Zu berücksichtigen sind nach alledem die folgenden Gesichtspunkte: Erstens geht es bei der Abwägung der privaten Interessen im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots um eine Gegenüberstellung des öffentlichen Interesses an der Änderung mit dem privaten Interesse an der Fortgeltung des Status quo. Es geht also um eine Gegenüberstellung des privaten mit dem öffentlichen Interesse gemäß dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es wird damit auf der Grundlage einer Indifferenzkurve, einer umgekehrten Proportionalität zwischen dem öffentlichen Interesse an der neuen Planung und dem privaten Interesse an der Fortgeltung des eigentumsrechtlichen 397 BVerfG v. 22.02.1999, NVwZ 1999, S. 979 (980). In diesem Zusammenhang muss angemerkt werden, dass damit die Rechtsprechung zur engen bzw. formellen Enteignung infrage gestellt wird, da materielle Kriterien zur Abgrenzung zwischen der Inhaltsbestimmung und der Enteignung des Eigentums in den Vordergrund treten. Dieser Rechtsprechung wird ein Verzicht auf dogmatische Klarheit vorgeworfen (Runkel, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 85, Rn. 51). Zur formalen Enteignung vgl. BVerfG v. 18.12.1968, BVerfGE 24, 367 (397); BVerfG v. 12.06.1979, BVerfGE 52,1 (27); BVerfG v. 15.07.1981, BVerfGE 58, 300 ff. Zur Voraussetzung der Güterbeschaffung vgl. BVerfG v. 22.05.2001, BVerfGE 104, 1, 9 ff., NVwZ 2001, S. 1023 ff. 398 BVerfG v. 22.02.1999, NVwZ 1999, S. 979; Hessischer VGH v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N. Der Eigentumsbelang ist hierbei über den verfassungsrechtlichen Bestandsschutz hinaus zu beachten (Hessischer VGH v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N, juris, Rn. 74). Der verfassungsrechtliche Bestandsschutz des normgeprägten Grundrechts des Eigentums schließt das bebaute Vorhaben und die nicht unterbrochene ausgeübte Nutzung beim Vorliegen einer materiellen Legalität ein (BVerwG v. 20.10.1993, NVwZ-RR 1994, S. 373 ff. Vgl. auch Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 14, Rn. 84 ff. 399 BVerfG v. 22.02.1999, NVwZ 1999, S. 979 ff.; Hessischer VGH v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N, juris, Rn. 74. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 83 Status quo abgewogen und entschieden. Wie bei dem klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind also die privaten Interessen bei der Bauleitplanung gegenüber einem öffentlichen Interesse relativierbar. Bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot sind aber anders als bei dem klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die privaten Interessen nicht nur mit öffentlichen Interessen, sondern auch gegeneinander abzuwägen.400 Es rückt daher ein weiterer Gesichtspunkt in den Fokus, der eine Beschränkung der Ermessensfreiheit bei der Abwägung der privaten Interessen auf den ersten Blick zu implizieren vermag. Gemäß der Rechtsprechung verliert in diesem Zusammenhang eine Nutzung an Gewicht, wenn eine Vorbelastung besteht.401 Bemerkenswert ist also, dass die planerische Entscheidung im Ergebnis zugunsten einiger privater Interessen und zulasten anderer gehen kann. Die Schutzwürdigkeit der gegenläufigen privaten Interessen wird mitberücksichtigt.402 In das öffentliche Interesse fließt folglich das Gewicht der begünstigten privaten Interessen mit ein. Für die Anforderungen an das Gewicht des öffentlichen Interesses sind daher maßgebend a) das Gewicht der belasteten privaten Interessen und b) das Gewicht der begünstigten privaten Interessen. Es geht demnach in erster Linie um eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem privaten Interesse an der Abwehr der planerischen Änderung, aber auch um eine Abwägung der privaten Interessen untereinander.403 Weiterrelativierung des Übermaßverbots in der Bauleitplanung Das baurechtliche Abwägungsgebot erkennt somit an, dass gegensätzliche private Interessen bestehen können. Zwischen dem Ausgleich der privaten Interessen bei der Bauleitplanung und der Verhältnismäßigkeit i. e. S. bestehen folglich gewichtige Unterschiede. Wenn das private Interesse bei der Verhältnismäßigkeit i. e. S. wegen der Bedeutung des öffentlichen Interesses relativiert werden kann, kann es aber bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot wegen mehrerer öffentlicher Interessen und der dazu parallel verlaufenden privaten Interessen relativiert werden. Die privaten Interessen, die in das öffentliche Interesse einfließen, können dessen Durchschlagskraft verstärken. Es folgt hieraus erstens, dass im Vergleich zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz der Abwehrkraft der privaten Interessen bei dem Abwägungsgebot weiter relativiert werden können, denn es gibt mehr Gründe und mehr Belange dazu. Es lässt sich daraus die Schlussfolgerung ziehen, dass das materielle Gewicht des Übermaßverbots in das baurechtliche Abwägungsgebot zwar einfließt, aber aus obigen Gründen eine geringere Durchschlagskraft im Vergleich zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat. a. 400 OVG Nordrhein-Westfalen v. 30.09.2014, 2 D 87/13.NE juris, Rn. 68. 401 Vgl. BVerwG v. 21.05.1976, NJW 1976, S. 1760 (1764); BVerwG v. 14.06. 2007, 4 BN 21.07, juris; Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1720. 402 Vgl. Battis, in: B/K/L BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 106–111. 403 OVG Lüneburg v. 15.12.2003, 1 KN 532/01, juris, Rn. 32. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 84 Im Ergebnis stellt das Rücksichtnahmegebot bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot eine Berücksichtigungspflicht dar. Die zum Rücksichtnahmegebot gehörende Situationsberechtigung404 darf nach den obigen Ausführungen auf Grundlage des baurechtlichen Abwägungsgebots zurücktreten.405Das Rangverhältnis der privaten Interessen nach dem Rücksichtnahmegebot, welches auf den Schutz des Status quo abzielt, ist daher bei der Bauleitplanung aufgrund der Mehrheit der Belange widerlegbar. Die Rolle des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zum Schutz des Status quo ist also bauleitplanerisch wegen der Mehrheit und Gegensätzlichkeit der in Betracht kommenden Interessen geschwächt. Implikationen der Kontrolle des Ausgleichs der privaten Interessen für die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Es hat sich oben die Frage gestellt, ob sich materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes aus der Abwägung der privaten Interessen bei der Bauleitplanung ergeben, die für die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung bedeutsam sein können. Aus den Erläuterungen lässt sich schlussfolgern, dass die privaten Interessen der Eigentümer, die klassisch dem Umweltschutz gegenübergestellt werden, zwar Berücksichtigung finden, ihnen aber die relative, dabei jedoch zugleich berechenbare Durchschlagskraft des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes entzogen wird. Die privaten Interessen am Fortbestehen des Status quo dürfen auch aus inneren Gründen, also wegen anderer privater Interessen, zurückgezogen werden. Unter Berücksichtigung des Konflikts zwischen den privaten Interessen und dem Umweltschutz lässt sich damit die Erkenntnis gewinnen, dass keine Anhaltspunkte für die Etablierung einer schwachen Nachhaltigkeitskonzeption aus Gründen des Schutzes der privaten Interessen bei der Bauleitplanung bestehen. Ob daraus eine relativ starke Nachhaltigkeitskonzeption der Bauleitplanung zu entnehmen ist, steht aber damit im Zusammenhang, ob den Umweltbelangen und den damit in einer Interessenparallelität stehenden Belangen eine relative Vorrangigkeit gegenüber anderen gegensätzlichen Belangen zugesprochen wird. b. 404 Battis, in: B/K/L BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 122; Schmidt-Aßmann, Die Berücksichtigung situationsbestimmter Abwägungselemente bei der Bauleitplanung, 1981, S. 83 ff. 405 Das Rücksichtnahmegebot, das die Einbettung der Planung in die bestehenden Umstände erfordert, also tatsächlich mit der Fortgeltung des Status quo verknüpft ist, hat planerisch nicht die Regelungskraft, die es gemäß § 34 BauGB oder bei der Genehmigungserteilung nach § 15 BauNVO aufweist.Zur Unterscheidung zwischen dem Gebietsschutzanspruch nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO und dem Rücksichtnahmegebot nach § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO bei der Genehmigungserteilung vgl. BVerwG v. 16.09.1993, NJW 1994, S. 1546 ff., wonach der Gebietsschutz über den durch das Rücksichtnahmegebot gebotenen Schutz hinausgehe, weil der Gebietsschutz eintrete, auch wenn noch keine spürbare Beeinträchtigung bestehe. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 85 Die gerichtliche Kontrolle des Planungsergebnisses hinsichtlich der umweltrechtlichen Optimierungsgebote Zur Etablierung einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption durch den relativen Vorrang der umweltrechtlichen Optimierungsgebote Der Grundgedanke der Optimierung basiert auf der Differenzierung im Sinne einer Vorrangigkeit, auf den besonderen Stellenwert einiger in erster Linie umweltrechtlicher Belange im baurechtlichen Abwägungsgebot. Es zeigt sich daher, dass der Standpunkt der Optimierung von Umweltbelangen den Stellenwert des Umweltschutzes in der Bauleitplanung verstärkt. Die Optimierungsgebote lassen sich insbesondere durch ihre Gegenüberstellung zu den Berücksichtigungsgeboten, die eine Beachtung als normale Belange beansprucht, begreifen.406 Die Optimierungsgebote verlangen eine größtmögliche und qualifizierte Berücksichtigung.407 Aus dieser Perspektive deutet das besondere Gewicht der Optimierungsgebote auf das Gebot eines relativen Vorrangs dieser Belange hin.408 Dieser Vorrang ist insofern als relativ zu bezeichnen, als er erstens abhängig von der konkreten Lage ist und zweitens, je nach den konkreten Umständen sowie dem Gegengewicht anderer Belange, die zu optimierenden Belange überwindbar sind.409 Der relative Vorrang zieht in dieser Dimension zwei Konsequenzen für die einschlägigen Belange nach sich: erstens die Pflicht einer umfassenden Berücksichtigung und zweitens die Pflicht einer besonderen Begründung zu ihrer Überwindung.410 Die Optimierungsgebote führen also zu einer Argumentationslast auf Kosten der gegenüberstehenden Belange.411 Bei der Auseinandersetzung der Optimierungsgebote mit anderen Belangen kann es auch zu einer Abwägungsdisproportionalität kommen, insbesondere dann, wenn ein Optimierungsgebot ohne eine besonders gewichtige Gegenargumentation zurückgezogen wird,412 wenn also die Gemeinde dem sich aus den Optimierungsgeboten ergebenden „Nachdenkensgebot“413 nicht nachkommt. Daraus folgt erstens, dass der Standpunkt der Optimierung von Umweltbelangen mit der Konzeption einer relativ starken Nachhaltigkeit zusammenhängt. Denn nach der relativen Vorrangstellung der Umweltbelange wird ihnen eine höhere Durchsetzungsmöglichkeit als anderen Belangen eingeräumt. Zweitens ergibt sich daraus, dass 2. a. 406 Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 29; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 10, Rn. 123; Mitschang, Die Belange von Natur und Landschaft in der kommunalen Bauleitplanung, 1996, S. 43. 407 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 564, spricht angesichts der umweltschützenden Optimierungsgebote von einer Erhöhung der Aufmerksamkeit und des Abwägungsbewusstseins. Vgl. auch Reinhardt, Bauleitplanung und Naturschutz, 1995, S. 192 ff. 408 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 563 f. 409 Mitschang, Die Belange von Natur und Landschaft in der kommunalen Bauleitplanung, Berlin 1996, S. 43 ff.; vgl. Michael, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 48 (2000), S. 168 (170). 410 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 565; Schink, BauR 1998, S. 1163 (1167). 411 Nach Grüner, UPR 2011, S. 50 (53), geht es um eine Stärkung der Durchsetzungsmöglichkeit. Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 565, spricht von einem erhöhten Begründungsaufwand. 412 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 563–565. 413 Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 566. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 86 der Judikatur umweltschützende materiellrechtliche Gewichte für die Kontrolle der Gemeinde gegeben sind. Im Folgenden gilt es zu untersuchen, ob die obigen Gedanken über die materiellrechtliche Bedeutung der Optimierungsgebote durch die Rechtsprechung und ihre Funktion bestätigt werden können. Die Geltungskraft der Optimierung des Umweltschutzes im Hinblick auf die innerumweltrechtlichen Konflikte Als Optimierungsgebot der ersten Stunde rückt das Trennungsgebot in den Vordergrund, dem eine Signalfunktion zugunsten des Umweltschutzes bzw. des Immissionsschutzes zugesprochen wird.414 Dies stelle eine Ausprägung des Vorsorgeprinzips im Kern des Bauplanungsrechts dar.415Damit ist das Trennungsgebot auf einen bestmöglichen Immissionsschutz und auf die Schonung immissionsempfindlicher Nutzungen ausgerichtet und stellt eine Beziehung zum Gebot der Konfliktbewältigung her.416 Das Trennungsgebot steht ebenso im Zusammenhang mit dem Bodenschutz, denn zu einem bestmöglichen Immissionsschutz ist der Schutz der unbebauten Flächen im Innenbereich einer Stadt erforderlich. Der Bodenschutz, der bei der Bauleitplanung insbesondere aufgrund des Gebots eines sparsamen Umgangs mit dem Boden nach § 1a Abs. 2 BauGB eine besondere Bedeutung erlangt, wird ebenso überwiegend als ein Optimierungsgebot angesehen.417Allerdings kommt dem Bodenschutz eine Doppelfunktion und dem Trennungsgebot damit eine Ambivalenz zu: Denn der Bodenschutz des Innenbereichs kann die Grenzen der Stadt erweitern, während umgekehrt der Bodenschutz des Außenbereichs die innerstädtischen Freiflächen verringert.418 Das Trennungsgebot steht von Natur aus dem Bodenschutz des Außenbereichs „antipodisch“ gegenüber.419 Der Konflikt zwischen dem Bodenschutz des Innenbereichs und dem Bodenschutz des Außenbereichs ist eine gewichtige Problematik, die im Zentrum der Diskussion über die nachhaltige städtebauliche Entwicklung steht.420 b. 414 § 50 BImSchG i. V. m. § 1 Abs. 5 S. 2 und Abs. 6 S. 1 BauGB. Vgl. BVerwG v. 22.03.1985, BVerwGE 71, 163 (165). Vgl. auch BVerwG v. 04.05.1988, NVwZ 1989, S. 151 (152); BVerwG v. 07.07.2004, ZfBR 2005, S. 71 ff.; BVerwG v. 22.06.2006, BRS 70, Nr. 15. Vgl. Dreier, Die normative Steuerung der Optimierungsgebote, 1995, S. 275. Zur Signalfunktion des Trennungsgebots vgl. Trute, Vorsorgestrukturen und Luftreinhalteplanung im Bundesimmissionsschutzgesetz, 1989, S. 193. 415 Schink, UPR 2011, S. 41 (43). 416 Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 281. 417 Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 321, 324, 330, vgl. insbesondere Fußnote 520; Franz, Freiraumschutz und Innenentwicklung, 2000, S. 307, 511; Funke, DVBl. 1987, S. 511 (515); Louis/Wolf, NuR 2002, S. 61 (63); Mitschang, Die Belange von Natur und Landschaft in der kommunalen Bauleitplanung, 1996, S. 44; Peine, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 537 (547 ff.); Sendler, UPR 1995, S. 41 (44); Schink, BauR 1998, S. 1163 (1167); ders., ZfBR 2000, S. 151 (156); ders., DVBl. 2000, S. 221 (227). Die Rechtsprechung hebt hervor, dass der Bodenschutz kein normaler und somit undifferenzierter Belang sei: BVerwG v. 22.03.2007, UPR 2007, S. 304 (305). 418 Vgl. Heilshorn, NVwZ 2009, S. 137 (140). Zur Kritik vgl. auch Koch, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 550 (555). 419 BVerwG v. 22.03.2207, UPR 2011, S. 304 (305); Faßbender, ZUR 2010, S. 81 (83); Schink, UPR 2011, S. 41 (44). 420 Vgl. Einleitung, B. II. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 87 Bei der Frage, wo umweltschonend gebaut werden sollte, geraten somit die Optimierungsgebote miteinander in Konflikt. Keinesfalls kann die Rede von einer einheitlichen Optimierung des Bodenschutzes sein, denn der Bodenschutz zeichnet sich durch interne Konflikte aus. Ein weiterer Fall, der die Funktionslosigkeit der Optimierungsgebote aus internen, also umweltrechtlichen Gründen beleuchten kann, ist die Optimierung der Eingriffsregelung.421 Die Eingriffsregelung dient in erster Linie dem Naturschutz. Allerdings beschränkt sich die Eingriffsregelung nicht ausschließlich auf den Schutz der insbesondere im Außenbereich liegenden Naturbelange.422 Wie sich aus dem BauGB ergibt, steht die Eingriffsregelung auch für den Schutz der innerstädtischen Freiräume; diese bilden die Naturbelange im Rahmen einer Stadt.423 Es fällt auf, dass die Erhaltung der Freiräume innerstädtisch zum Immissionsschutz und zur Sicherung der Lebensqualität beitragen kann.424 Aus dieser Perspektive steht die Eingriffsregelung mit dem Trennungsgebot und mit dem Bodenschutz des Innenbereichs in Zusammenhang. Die Heranziehung der Eingriffsregelung zum Schutz der Freiflächen innerstädtisch oder im Außenbereich rückt allerdings die oben beschriebene Ambivalenz und den Konflikt zwischen den Optimierungsgeboten in den Vordergrund. Die Eingriffsregelung kann zu gegenteiligen ökologischen Ergebnissen führen – je nachdem, ob sie inner- oder außerstädtisch angewendet wird. Wenn sie im Außenbereich angewandt wird, steht sie im Konflikt mit dem Bodenschutz des Innenbereichs und mit dem Trennungsgebot. Ihre innerstädtische Anwendung kann demgegenüber zur Erweiterung der Stadtgrenzen führen. 421 Vgl. BVerwG v. 22.03.1985, BVerwGE 71, 163 (165); BVerwG v. 21.08.1990, NVwZ 1991, S. 69 (70); VGH Mannheim v. 30.07.1985, NuR 1987, S. 31 (32). Vgl. auch Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 297 ff., insbesondere S. 318; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 18 BNatSchG, Rn. 9 f.; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 11, Rn. 90; Kunig/ Vogel, Jura 1992, S. 311 (318); Mitschang, Die Belange der Natur und Landschaft in der kommunalen Bauleitplanung, 1996, S. 43 ff.; Müller, NVwZ 1994, S. 850 (851 ff.); Schink, in: Bauplanungsrecht von neuen Herausforderungen, 1999, S. 147 (159). Es fehlt nicht an Stimmen, die für eine strikte Übernahme der Eingriffsregelung in die baurechtliche Abwägung plädieren. So wird vorgebracht, dass die Vermeidungspflicht für die Gemeinde striktes Recht sei. Ihr stehe nur der Spielraum einer umweltrechtlichen Prognose zu. Die Eingriffsregelung müsse daher ein Planungsleitsatz sein. Vgl. Blume, NVwZ 1993, S. 941 (942); Franz, Freiraumschutz und Innenentwicklung, 2000, S. 360, 363; Gassner, NuR 1993, S. 252 (254 ff.); Stich, ZfBR, 2003, S. 643 (649). Dieser Annahme liegt allerdings ein Per-se-Vorrang der Naturschutzbelange zugrunde, der nach der geltenden Meinung der Rechtsprechung abgelehnt wird. BVerwG v. 31.7.1997, BVerwGE, 104, 68 (72). Nach Schwartmann/Pabst, Umweltrecht, 2011, Rn. 180, stellt die Eingriffsregelung einen normalen Belang dar. Kritisch dazu Schink, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 837 (861 f.). 422 Nach Franz, Freiraumschutz und Innenentwicklung, 2000, S. 362–366, kommt den Naturbelangen des Außenbereichs ein Vorrang zu. 423 § 1a Abs. 3 BauGB. 424 Köck, NuR 2004, S. 1 (5). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 88 Vor diesem Hintergrund lässt sich die Abkehr der Rechtsprechung vom Standpunkt der Optimierung der Nutzungstrennung und der Herabsetzung des Trennungsgebots in einer Abwägungsdirektive rechtfertigen.425 Die Rechtsprechung geht davon aus, dass ebenfalls die Eingriffsregelung der bauleitplanerischen Abwägung unterliege.426 Der Grund liegt darin, dass die Optimierungsgebote einander von innen widerstreben und zu einer Zyklusargumentation führen. Es liegt die Vermutung nahe, dass dem Standpunkt der Optimierung der Umweltbelange wegen dieser inneren Widerlegung der Optimierungsgebote keine materiellen Gewichte zugunsten eines relativen Vorrangs des Umweltschutzes entnommen werden können. Auf der Grundlage der Optimierungsgebote kann nicht von einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption gesprochen werden. Werden die bisherigen Ergebnisse zusammengefasst, steht fest, dass die Komplexität des integrativen Umweltschutzes zur Argumentationsausrüstung der Gemeinde gehört. Denn wegen der Gegensätzlichkeit der Umweltbelange sind in der Regel gute umweltrechtliche Gründe zur Rechtfertigung jeglicher planerischen Konzeption zu finden. Dies hängt mit der Problematik der innerumweltrechtlichen Konflikte zusammen. Wenn aufgrund der umweltrechtlichen Komplexität keine optimale Lösung besteht, darf auch keine optimale umweltrechtliche Lösung verlangt werden.427 Die umweltrechtliche Komplexität, die auf die Schwierigkeit zurückzuführen ist, die Umweltbelange untereinander zu vergleichen und abzuwägen,428 verstärkt daher die materielle Offenheit der Planung. Den planerischen Umweltschutz zu bestimmen, steht der Politik zu. Es folgt daher, dass die Umweltbelange Optimierungsgebote im politischen Sinne sind. Zur Verstärkung des Umweltschutzes durch den Vorrang des Leitbilds der Innenentwicklung Die Vorrangstellung des städtebaulichen Leitbilds der Innenentwicklung steht im Mittelpunkt der Diskussion über die Etablierung einer relativ schwachen Nachhaltigkeitskonzeption. Fraglich ist, ob diese Vorrangstellung auf eine Verstärkung des Umweltschutzes hindeutet und ob die Rechtsprechung eine solche Verstärkung wahrnimmt. c. 425 Eine Relativierung des Trennungsgebots stand schon in den 1980er Jahren im Vordergrund, wobei die Nachbarschaft von Wohnen und Gewerbe erlaubt wurde. BayVGH v. 11.02.1980, BauR 1981, S. 172 (176 f.); BayVGH v. 22.03.1982, NJW 1983, S. 297 (299). Vgl. auch BVerwG v. 28.01.1999, ZfBR 1999, S. 219 (222); BVerwG v. 11.01.2001, NVwZ 2001, S. 1154 (1155); BVerwG v. 16.03.2006, BVerwGE 125, 116 (171) BVerwG v. 22.03.2007, UPR 2007, S. 304 (305); BVerwG v. 05.12.2008, NVwZ 2009, S. 320 (323); VGH Mannheim v. 19.04.2001, NVwZ-RR 2002, S. 638 (640); OVG Münster v. 17.06.2011, BeckRS 2013, 46270; Grüner, UPR 2011, S. 50 (52); Schink, UPR 2011, S. 41 (44). 426 BVerwG v. 07.11.2007, NVwZ 2008, S. 216 Rn. 6. Daher sei die Eingriffsregelung ein normaler Belang. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 18 BNatSchG, Rn. 9. 427 Kuschnerus, DÖV 1987, S. 409 (418). 428 Vgl. Hofmann, ZUR 2002, S. 11 ff.; Michael, in: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts, 48 (2000), S. 169 (195). C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 89 § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB, welcher besagt, dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung vorrangig Maßnahmen der Innenentwicklung befolgen soll, macht deutlich, dass der Gesetzgeber die Reduzierung der Inanspruchnahme neuer Flächen bei der Planung beabsichtigt. Von diesem Standpunkt aus fordert § 1a Abs. 2 BauGB einen sparsamen und schonenden Verbrauch des Bodens und sieht insbesondere die Wiedernutzbarmachung (Flächenrecycling)429 der Flächen und die Verdichtung vor, hebt also das Leitbild der Innenentwicklung zu dem Zweck der Minderung des Bodenkonsums hervor.430 Begriffe wie die Verdichtung und die kompakte Stadt sowie die Füllung der Baulücken kommen damit in Betracht. Zugleich schreibt der Gesetzgeber in § 1 Abs. 5 S. 3 BauGB die besondere Tragweite der Innenentwicklung fest. Es ist eine Differenzierung also auch gegenüber dem Standpunkt der Optimierungsgebote festzustellen. Daraus lässt sich die Erkenntnis gewinnen, dass der Gesetzgeber damit der Verworrenheit der Optimierungsgebote entgegentreten wollte.431 Zu berücksichtigen ist außerdem, dass der Gesetzgeber die Innenentwicklung, wie es nachfolgend aufzuzeigen gilt, verfahrensrechtlich ausgestattet und damit verstärkt hat. Gesetzlicher Vorrang der Innenentwicklung Eine Freistellung von der Umweltprüfung wird in § 13a Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 13 Abs. 3 S. 1 BauGB festgeschrieben, wenn keine erheblichen umweltrechtlichen Auswirkungen zu erwarten sind.432 Diese gesetzliche Erleichterung für die Bebauungspläne der Innenentwicklung433 zeigt, dass der Gesetzgeber die Sichtweise eines Rangverhältnisses der Optimierungsgebote offenbar mindestens aus ökologischer Perspektive in § 13a BauGB aufgenommen hat. Denn dort hat er der Innenentwicklung einen abstrakten Vorrang gegenüber anderen umweltrechtlichen Belangen zuerkannt. Die Freistellung von der Umweltprüfung bedeutet nämlich eine Beschränkung der Abwägung im Einzelfall, weil der Widerlegung des abstrakten Vorrangs der Innenentwicklung im Einzelfall aus ökologischer Sicht Grenzen gesetzt werden. Der Abwägung wird der Boden für die Argumentation zugunsten anderer umweltrechtlicher Belange entzogen. Hinzu kommt die Freistellung von der Ausgleichspflicht für Bebauungspläne der Innenentwicklung.434 Die Freistellung macht die gesetzliche Entscheidung anschaulich, die Freiflächen des Außenbereichs vordergründig zu schützen. Es lässt sich also die zutreffende Erkenntnis ziehen, dass die Freistellung von dem Ausgleich der Eingriffsregelung auf einen abstrakten Vorrang der Innenentwicklung hinweist. Darüber aa. 429 Peine, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 537 (549); Tomerius, ZuR 1999, S. 78 (80). 430 Peine, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 537 (545, 549); Söfker, UPR 1987, S. 201 ff.; Schink, UPR 2001, S. 161 ff. Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1999, S. 331, bezeichnet die Innenentwicklung als die wesentliche Strategie des Bodenschutzes. 431 Schink, BauR 1998, S. 1163 (1168). 432 Vgl. Löhr, in: B/K/L, 11. Auflage, § 13, Rn. 1a. 433 Krautzberger, NVwZ 2010, S. 729 (733); ders./Stüer, DVBl. 2007, S. 160 (161–164). Krautzberger/Stüer, DVBl. 2007, S. 160 (161–164). 434 § 13a Abs. 2 Nr. 4 BauGB. Vgl. Schrödter, ZfBR 2010, S. 332 ff. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 90 hinaus muss besonders berücksichtigt werden, dass die Innenentwicklung in der Vorschrift zur städtebaulichen nachhaltigen Entwicklung verankert ist. Daher lässt sich von einer Vermutung der Effektivität dieser Umweltstrategie zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung bei der Bauleitplanung ausgehen. § 13a BauGB stellt deshalb eine umweltrechtliche Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots in der Bauleitplanung dar. Die Innenentwicklung signalisiert zugleich eine vom Gesetzgeber gelieferte Antwort auf den innerumweltrechtlichen Konflikt zwischen Innen- und Außenbereich. Zur Frage der Ambivalenz des Bodenschutzes lässt sich annehmen, dass der Gesetzgeber den Bodenschutz des Außenbereichs präferiert und dem planerischen Trennungsgebot Grenzen setzt. Die Schwächung der Durchschlagskraft der Innenentwicklung aufgrund der Pluralität und Gegensätzlichkeit der planerischen Belange Auch wenn die h. M. in der Literatur davon ausgeht, dass im Allgemeinen der Innenentwicklung kein Vorrang eingeräumt werde,435 lässt sich nach obigen Ausführungen schlussfolgern, dass § 1 Abs. 5 BauGB i. V. m. § 13a BauGB der Innenentwicklung doch einen besonderen Stellenwert verleiht.436 Diese Erkenntnis lässt sich darüber hinaus durch die Relation zwischen der Innenentwicklung und der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung nach § 1 Abs. 5 BauGB und durch die Ausstrahlung des Nachhaltigkeitsbegriffs untermauern.437 Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Innenentwicklung im Allgemeinen gegen- über öffentlichen oder privaten Belangen einen abstrakten Vorrang genösse, was auf die Annahme einer starken Nachhaltigkeitskonzeption hindeuten würde. Die privaten Interessen können sich, je nachdem ob sie immissionsintensiv oder immissionssensitiv sind, für oder gegen die Konzeption der Innenentwicklung richten. Die ökologische Komplexität deutet außerdem darauf hin, dass immer gute Gründe für jegliche planerische umweltrechtliche Entscheidung zu finden sind. Aufgrund des Klimaschutzes geraten die innerumweltrechtlichen Konflikte bei der Bauleitplanung in den Mittelpunkt der Diskussion über die planerische Komplexität. Die Baugesetzbuch-Novelle von 2011 hat die Bedeutung der Bauleitplanung für den Klimaschutz hervorgehoben.438 Damit wird eine Erweiterung der Belange in der Abwägung bb. 435 Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2013, S. 961 (962); Franz, ZfBR 2001, S. 445 (446); Jaeger, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK BauGB, Stand: 01.10.2015, § 13a, Rn. 23; Otto, ZfBR 2013, S. 434 (436). 436 Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 111; ders./Mitschang/Reidt, NVwZ 2013, S. 961 (962). 437 § 1 Abs. 5 BauGB: Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen. 438 Am 30.07.2011 in Kraft getretenes Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden (BGBl. I S. 1509). C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 91 hergestellt. Der Klimaschutz wird durch das mit der Innenentwicklung einhergehende Konzept „der Stadt der kurzen Wege“, das das Verkehrsaufkommen und damit den dadurch verursachten CO2-Ausstoß gering hält, in Verbindung gesetzt.439 Auf der anderen Seite darf nicht verkannt werden, dass die kompakte Stadt und die Vorrangstellung des Bodenschutzes des Außenbereichs vor dem des Innenbereichs das Stadtklima beeinträchtigen und zum Phänomen der städtischen Wärmeinsel führen kann. Auch wenn in abstracto dem Klimaschutz kein Vorrang vor anderen Belangen nach dem baurechtlichen Abwägungsgebot zukommt,440 zeigt sich, dass der Klimaschutz einen Grund zum Verzicht auf die Innenentwicklung darstellt.441 Die abstrakte Vorrangstellung der Innenentwicklung kann daher auch aus umweltrechtlichen Gründen widerlegt werden. Die Rechtsprechung geht außerdem davon aus, dass bei den Bebauungsplänen der Innenentwicklung keine besonderen Anforderungen an die Erforderlichkeit der Planung gestellt werden.442 Beschränkungen zur Auswahl eines Bebauungsplans der Innenentwicklung nach § 13a BauGB sind nur durch die darin dargelegten Voraussetzungen gegeben.443 Eine Verpflichtung, die Bebauungspläne zur Innenentwicklung zu bevorzugen, besteht allerdings nicht, denn die Städtebaupolitik wird der Gemeinde überlassen. Hinzu kommt, dass die Gestaltungsfreiheit der Gemeinde bezüglich der Maßnahmen und des Maßes der Innenentwicklung nicht geschmälert wird.444 Zwar kann eingewendet werden, dass die Antwort auf die Frage, ob überhaupt eine Maßnahme zum Bodenschutz des Außenbereichs getroffen wird, im Falle der Bebauungspläne zur Innenentwicklung vorgegeben sei, da das Ziel solcher Bebauungspläne die Rettung des Außenbereichs ist.445 Trotzdem darf nicht verkannt werden, dass die Auswahl eines Bebauungsplans der Innenentwicklung wie auch die Gegensätzlichkeit der Belange zueinander im Rahmen eines Bebauungsplanes der Innenentwicklung darauf hindeuten, dass die Gemeinde in ihrer Gestaltungsfreiheit nicht beschnitten wird. Somit bringen die Strategie der Innenentwicklung und der sich aus dem BauGB ergebende Zusammenhang der Innenentwicklung mit der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung keine Schwächung der planerischen Gestaltungsfreiheit mit sich. Es spricht einiges dafür, dass § 13a BauGB zwar eine Begünstigung für die Gemeinde darstellt, da die Vorschrift eine verfahrensrechtliche Richtigkeitsvermutung zu verstärken vermag. § 13a BauGB bezweckt jedoch nicht die Beschränkung der Gestaltungsfreiheit. Dies bedeutet, dass bei der Auswahl der Innenentwicklung der Gemeinde Argumentationsgewinne insbesondere in Anbetracht anderer umweltrechtlicher 439 Krautzberger, UPR 2011, S. 361 (363). 440 Krautzberger, UPR 2011, S. 361 (363). 441 Otto, ZfBR 2013, 434 (435). 442 BVerwG v. 31.07.2014, NVwZ 2015, S. 161. 443 Vgl. OVG Nordrhein-Westfalen v. 12.02.2014, 2 D 13/14, juris, Rn. 60: „Der Bebauungsplan […] darf nur aufgestellt werden, wenn in ihm eine zulässige Grundfläche im Sinne des § 19 Abs. 2 BauNVO oder eine Größe der Grundflächen von insgesamt weniger als 20.000 qm festgesetzt wird.“ 444 Hessischer VGH v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N, juris, Rn. 119. 445 Vgl. auch VGH Mannheim v. 10.10.2012, 3 S 119/10, BeckRS 2012, 60093; Otto, ZfBR 2013, S. 434 (435). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 92 Belange, aber auch im Zusammenhang mit den damit einhergehenden extern-ökologischen Belangen zukommen. Andererseits bedeutet der Verzicht auf die Innenentwicklung aber keine intensivere gerichtliche Kontrolle. Daher kommt der Innenentwicklung anscheinend kein über ein politisches Optimierungsgebot hinausgehendes materielles Gewicht zu. Sie ist auf die gemeindliche Konzeption angewiesen. Zwischenergebnisse Die Wirkungslosigkeit der materiellen Gewichte bei der Bauleitplanung und die Stärkung der Zieloffenheit der Bauleitplanung durch die Einführung der nachhaltigen Entwicklung In diesem Teil der Arbeit hat sich die Frage gestellt, ob materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes bei der Bauleitplanung bestehen, welche auf die Etablierung einer starken oder schwachen Nachhaltigkeitskonzeption hindeuten würden. Es hat sich herausgestellt, dass die umweltrechtlichen Optimierungsgebote, welche auf den ersten Blick dem Umweltschutz einen relativen Vorrang einzuräumen vermögen, wegen der innerumweltrechtlichen Konflikte gegeneinander wirken können. Der Disoptimierung eines Umweltbelanges ist die Disoptimierung eines anderen Umweltbelanges gegenüberzustellen. Anzumerken ist hierbei ferner, dass Konflikte nicht nur zwischen umweltrechtlichen Optimierungsgeboten, sondern auch zwischen den Zielen der Bauleitplanung nach § 1 Abs. 5 BauGB bestehen können. Die zu optimierenden Ziele der Bauleitplanung, welche tatsächlich die Säulen der nachhaltigen Entwicklung in der Perspektive der Bauleitplanung darstellen, werden in § 1 Abs. 6 BauGB näher konkretisiert.446 Zwischen den Planungsleitlinien und den Berücksichtigungsgeboten können sich allerdings Konflikte ergeben. In diesem Sinne kann z. B. das Ziel der Schaffung von Wohnraum nach der sozialen Säule der nachhaltigen Entwicklung in einen Konflikt mit dem Trennungsgebot zur Gewährleistung von gesunden Wohnverhältnissen geraten.447 Die Einführung des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung in § 1 Abs. 5 BauGB und die Aufnahme der drei Säulen des Nachhaltigkeitsgebots in die Vorschrift haben also die Zieloffenheit448 der Bauleitplanung gestärkt. Die Berücksichtigung der Gegensätzlichkeit der privaten Interessen bei der Bauleitplanung ist ebenfalls indikativ für die materielle Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots und für die damit einhergehende Konzipierung der nachhaltigen Entwicklung. Oben hat sich herausgestellt, dass die privaten Interessen keine durchsetzungskräftige Abwehrdynamik gegenüber den öffentlichen bzw. den Umweltbelangen, wie bei der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, entfalten. Vor dem Hintergrund der Dichotomie zwischen den privaten Interessen und den Umweltbelangen lässt sich auf den ersten Blick die Erkenntnis gewinnen, dass daher der 3. a. 446 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 627. 447 BVerwG v. 05.07.1974, BVerwGE 45, 309; BVerwG v. 12.12.1975, BVerwGE 50, 49. 448 Vgl. Berkemann, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 27 (46); Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 2. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 93 Weg zur Etablierung einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption offen ist. Der Gewinn des baurechtlichen Abwägungsgebots liegt aber in diesem Zusammenhang darin, dass es die Gegensätzlichkeit der privaten Interessen bei der Bauleitplanung und die sich aus diesem Grund ergebende positive Interdependenz zwischen dem Umweltschutz und den privaten Interessen anschaulich macht. Diese versöhnliche Perspektive zwischen Umwelt und privaten Interessen spricht ebenfalls für die Etablierung einer starken Nachhaltigkeitskonzeption: Diese würde bedeuten den in einer positiven Interdependenz mit dem Umweltschutz stehenden privaten Interessen Vorrang zu verleihen. Eine positive Interdependenz zwischen Umweltbelangen und den privaten Interessen besteht, wenn die Eingriffsregelung dem Immissionsschutz dient. Letzteres ist etwa der Fall, wenn die Bebauung ausgewiesener öffentlicher Grünflächen negative immissionsrechtliche Auswirkungen auf das Eigentum hat.449 Bei der Innenentwicklung ist ebenfalls neben der negativen zwischen den privaten Interessen und dieser Strategie zum Schutz des Außenbereichs eine positive Interdependenz zu konstatieren. Diese gerät bei den privaten Interessen, welche eine immissionsintensivere Nutzung oder die Bebauung von unbebauten Flächen begehren, in den Vordergrund. Diese Zwiespältigkeit der privaten Interessen für oder gegen den Umweltschutz ist insbesondere für die Nutzungsänderungen bei der Bauleitplanung bedeutsam. Zwischen dem Rücksichtnahmegebot, dem Immissionsschutz und dem Trennungsgebot ist eine Interdependenz festzustellen: Immissionsschützend wirkt sich das Rücksichtnahmegebot dann aus, wenn die in Priorität stehende Nutzung empfindlich ist; je empfindlicher und schutzwürdiger die Stellung des Rücksichtnahmebegünstigten ist, desto mehr steigen die Anforderungen an die Gemeinde, um das Rücksichtnahmegebot zu relativieren.450 Daher lässt sich feststellen, dass das Rücksichtnahmegebot bei bestehenden empfindlichen Nutzungen mit dem Trennungsgebot einhergeht. Das Gleiche gilt bei den in zeitlicher Priorität stehenden immissionsstörenden Nutzungen.451 Auch in diesem Fall entwickelt im Ergebnis das Rücksichtnahmegebot einen auf der Konzeption der Trennung der Nutzungen beruhenden Immissionsschutz. Andererseits aber sind bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot die privaten Interessen an einer Verdichtung zu berücksichtigen. Das Kriterium der Vorbelastung kann die Schutzwürdigkeit eines Gebiets mindern.452 Die Auswirkungen dieses Aspekts des Rücksichtnahmegebots sind bei den Gemengelagen offensichtlich,453 wobei sich der Grundsatz der Rücksichtnahme als ein die Gemengelagen fortführendes und erhaltendes Entscheidungskriterium bezeichnen lässt. In solchen Fällen gemischter Nutzungen steht fest, dass die Parallelität des Rücksichtnahmegebots mit der 449 Vgl. VGH Baden-Württemberg v. 06.05.2011, 5 S 1670/09, juris, Rn. 37 ff. Demgegenüber wird eine solche positive Interdependenz bei der Bebauung bisher unbebauter Flächen nicht anerkannt. BVerwG v. 22.08.2000, NVwZ 2000, S. 1413 ff. 450 BVerwG v. 25.02.1977, BVerwGE 52, 122 (126). 451 Vgl. zum Trennungsgebot Koch, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 549 (551). 452 BVerwG v 22.03.1987, BVerwGE 77, 285 (292 ff.); BVerwG v. 12.06.1990, NVwZ 1990, S. 962; BVerwG v. 18.12.1990, DVBl. 1991, S. 442 ff. 453 Zur Problematik der Gemengelagen vgl. VGH Kassel v. 13.01.2011, ZuR 2011, S. 327 ff.; Sparwasser/ Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Auflage, § 10, Rn. 120. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 94 Trennung der Nutzungen und daher mit dem Immissionsschutz unterbrochen wird. Die privaten Interessen an gemischten Nutzungen und an Verdichtung, welche zu der Strategie der Innenentwicklung parallel verlaufen, geraten verstärkt in den Vordergrund. Ebenso wie sich aufgrund der innerumweltrechtlichen Konflikte gute Gründe zum Verzicht auf Optimierungsgebote finden lassen, sind also die in einer positiven Interessenparallelität mit einigen Umweltbelangen stehenden privaten Interessen aufgrund anderer Optimierungsgebote oder auch gegensätzlicher privater Interessen gleicherweise relativierbar. Alles in allem besteht somit kein Raum für die Etablierung einer starken Nachhaltigkeitskonzeption. Ein durchsetzungskräftiges materielles Gewicht, welches auf die dazu parallel verlaufenden privaten Interessen reflektieren könnte, wird zugunsten keines Optimierungsgebots gesetzt. Ebenso wenig besteht eine mächtige Abwehrkraft der privaten Interessen des Antragstellers, welche auf die dazu parallel verlaufenden Umweltbelange reflektieren würde. Es zeigt sich daher, dass z. B. das Optimierungsgebot der Trennung der Nutzungen und die dazu parallel verlaufenden privaten Interessen keine Vorrangigkeit gegenüber den gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen beanspruchen. Ebenso wenig aber beanspruchen die mit dem Immissionsschutz in einer negativen Interdependenz stehenden privaten Interessen, welche die Innenentwicklung begehren, einen Vorrang gegenüber gegenüberstehenden Belangen bzw. dem Klimaschutz. Die Zusammenschau der schwachen Durchschlagskraft der privaten Interessen und des Standpunktes der umweltrechtlichen Optimierungsgebote deutet also auf den ersten Blick auf eine Verstärkung des Umweltschutzes hin. Bei näherer Betrachtung der Rechtsprechung zum baurechtlichen Abwägungsgebot ergibt sich allerdings, dass die Umweltbelange und die dazu parallel verlaufenden Interessen hinter andere Umweltbelange, andere öffentliche Belange oder aber private Belange zurücktreten können. Die Erkenntnisse aus der Untersuchung deuten darauf hin, dass die materiellen Gewichte bei der Planung gegeneinander wirken können. Weder die Optimierung der Umweltbelange und der damit parallel verlaufenden Interessen noch die Schonung der dem Umweltschutz gegenüberstehenden Interessen erlangt bei der Bauleitplanung ein rechtskräftiges Durchschlagsvermögen. Die Mehrheit und Gegensätzlichkeit der gleichwertigen Interessen bedeutet für die Gemeinde, dass die gegensätzlichen privaten Interessen und umweltrechtlichen Optimierungsgebote zu ihrer Argumentationskammer zur Unterstützung ihres Konzepts für die Bauleitplanung und den Umweltschutz gehören. Die gegensätzlichen öffentlichen Interessen spielen ebenso wegen der Zieloffenheit der Bauleitplanung eine Rolle hierfür und verhelfen der planerischen Konzeption zu mehr Durchschlagskraft. Letztlich drängt sich der Schluss auf, dass aufgrund der Komplexität der Planung und der Gegensätzlichkeit der Belange die materiellen Gewichte ihre Wirkung für oder gegen den Umweltschutz verlieren. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 95 Zur Abgrenzung zwischen baurechtlichem Abwägungsgebot und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Sowohl dem baurechtlichen Abwägungsgebot als auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit liegt das Gebot einer Vernunftbegründung des Staates zugrunde.454 Beide bezwecken, die in Betracht kommenden Interessen zu schonen. Beide orientieren sich zudem an der Einzelfallgerechtigkeit. In Zusammenschau der vorstehenden Erkenntnisse lässt sich aber schlussfolgern, dass sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz von dem baurechtlichen Abwägungsgebot unterscheidet, da Ersterer auf die materielle Grundentscheidung zugunsten des Übermaßverbots ausgerichtet ist. Dies ist zunächst aus der Erforderlichkeitsprüfung ersichtlich. Auf der Grundlage der Erforderlichkeitsprüfung werden die Gegensätzlichkeit der privaten Interessen zum öffentlichen Interesse und die Gegensätzlichkeit der privaten Interessen untereinander aus der Perspektive des Übermaßverbots untersucht. Die privaten Interessen werden miteinander verglichen, um das mildere Mittel zu finden. Eine allgemeine Wahrnehmung der Gegensätzlichkeit der privaten Interessen untereinander findet aber nicht statt: Die privaten Interessen, die in einer positiven Interdependenz mit dem öffentlichen Interesse stehen können, geraten außer Sicht.Demgegenüber soll sich die Gemeinde bei der bauleitplanerischen Abwägung z. B. aus der Perspektive der Nutzungsänderungen zwischen immissionssensitiven und immissionsintensiven Interessen entscheiden. Neben der Pluralität rückt deshalb die Gegensätzlichkeit der privaten Interessen untereinander in den Vordergrund. Das baurechtliche Abwägungsgebot stellt daher die liberale Dichotomie zwischen öffentlichen und privaten Interessen in Frage. Hinsichtlich der Untersuchung der planerischen Disproportionalität ist auf den ersten Blick eine Gemeinsamkeit zwischen den beiden Entscheidungsmethoden festzustellen.455 Sowohl in der bauleitplanerischen Abwägung als auch bei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird ein Evidenzkriterium herangezogen. Aus Sicht der Verhältnismäßigkeit i. e. S. trägt das Grundrecht die Beweislast seiner übermäßigen Betroffenheit. Die Prüfung auf der Grundlage der planerischen Disproportionalität bedeutet, dass dieser Belang, der disproportional betroffen werden soll, zugleich die Beweislast dafür trägt. Beiden liegt daher eine Begünstigung der politischen Freiheit zugrunde. Anders als bei der Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, wonach das private Interesse dem öffentlichen Interesse gegenüberzustellen ist, liegen aber bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot mehrere öffentliche und private Belange vor, die miteinander in Konflikt stehen können und abgewogen werden müssen. Aufgrund dessen ergibt sich für die Kontrolle des planerischen Ausgleichs eine erweiterte Basis im Vergleich zur Kontrolle der Disproportionalität nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da aus der Perspektive der Planung mehrere private und öffentliche Belange zu untersuchen sind. Die fehlerhafte Gewichtung in negativem b. 454 In diesem Sinne für die Abwägung Bartlsperger, in: Festschrift für Hoppe, 2001, S. 127 (129). 455 Vgl. Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 70; Lerche, in: FS für den BayVGH, 1979, S. 223 (235). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 96 (Unterschätzung) oder positivem Sinne (Überschätzung) von mehreren – privaten oder öffentlichen – Belangen kann zur disproportionalen Abwägung, also zur Unterschätzung der Interessen des Antragstellers, führen.456 Die Verhältnismäßigkeit i. e. S. stellt demgegenüber auf die Auseinandersetzung zwischen einem privaten und einem öffentlichen Interesse ab, bezieht sich also auf die Unterschätzung des privaten Interesses aufgrund einer Überschätzung des öffentlichen Interesses. Daraus resultiert bei der Bauleitplanung eine Pluralität der Belange, zu denen sich die Interessen des Antragstellers negativ oder positiv verhalten. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat demgegenüber den Umfang der Kontrollgegenstände der Disproportionalität durch eine detaillierte materielle Vorselektion der zu untersuchenden Mittel eingeschränkt. Andere, dem privaten Interesse des Antragstellers gegenüberstehende private Interessen, welche in einer Interessenparallelität zum öffentlichen Interesse stehen würden und zu dessen Durchschlagskraft verhelfen könnten, werden ausgeblendet. Hinzu kommt, dass bei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ebenso die öffentlichen Belange, welche in einer Interessenparallelität mit dem eingegriffenen privaten Interesse stehen, verkannt werden. Vor dem Hintergrund der Pluralität der Interessen, die auf der Seite des vorgenommenen planerischen Ausgleichs stehen können, und der den gegenüberstehenden Belangen auferlegten Beweislast lässt sich die zutreffende Erkenntnis ziehen, dass die politische Freiheit bei der Bauleitplanung im Vergleich mit der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vergrößert ist. Die Zusammenschau der Evidenzkontrolle, der planerischen Komplexität und der Pluralität der gleichwertigen privaten und öffentlichen Interessen belegt eine Schwächung der materiellen gerichtlichen Kontrolle bei der Bauleitplanung, die mit einer gestärkten politischen Freiheit einhergeht. Aus der Unterscheidung zwischen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem baurechtlichen Abwägungsgebot lassen sich folgende Schlüsse ziehen. Die Rechtsprechung legt das Verhältnis zwischen dem baurechtlichen Abwägungsgebot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Sinne einer Überschneidung aus.457 Wenn also die Abwägung fehlerfrei ist, bedarf der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keiner eigenen Prüfung.458 Allerdings lässt sich mit Blick auf die obigen Erkenntnisse Folgendes betonen: Auf der Grundlage sowohl des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als auch des baurechtlichen Abwägungsgebots ist das private Interesse gegenüber dem öffentlichen Interesse relativierbar. Der Unterschied liegt aber darin, 456 Vgl. VGH Baden-Württemberg v. 06.05.2011, 5 S 1670/09, juris. 457 BVerfG v. 30.11.1988, BVerfGE 79, 174, juris Rn. 74; BVerfG v. 07.05.2001, BVerfGE 103, 332 (380); BVerfG v. 19.12.2002, NVwZ 2003, S. 727 ff. Vgl. auch Bernhardt, JA 2008, S. 166 (172); Erbguth, in: Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 103 (109 ff.); Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 1; Söfker, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1, Rn. 199– 202. Zu den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die durch das Abwägungsgebot erfüllt werden, vgl. Bertrams, in: Festschrift für Hoppe, 2001, S. 975 (992), der die Voraussetzungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes als in das baurechtliche Abwägungsgebot integriert ansieht. 458 BVerwG v. 11.12.1981, BVerwGE 64, 270 (273). C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 97 dass die nachvollziehende Abwägung der Erforderlichkeitsprüfung das Gleichheitsbzw. das Differenzierungsgebot aus der Perspektive des Übermaßverbots garantiert: Das gleichermaßen effektive, aber mildeste Mittel, d. h. das schutzwürdigste private Interesse, darf nur aufgrund des öffentlichen Interesses zurückgedrängt werden. Dieses Mittel erlangt zugleich eine größere Durchschlagskraft als die anderen Mittel bzw. die privaten Interessen. Bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot wird demgegenüber die Durchschlagskraft des milderen Mittels zur Herstellung einer allgemeineren Gleichheit geschwächt. Die planerische Alternativenprüfung bezieht sich auf die Schonung mehrerer privater und öffentlicher Interessen bzw. Belange und steht in Verbindung mit der Verwirklichung der planerischen Gestaltungsfreiheit. Die Einhaltung des baurechtlichen Abwägungsgebots bedeutet also nicht zugleich die Einhaltung des klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die privaten Interessen des Antragstellers haben mit anderen Worten eine geringere Durchschlagskraft als diejenige bei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dies lässt sich als die erste Folgerung der Unterscheidung zwischen dem baurechtlichen Abwägungsgebot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bezeichnen. Die Unterscheidung zwischen dem baurechtlichen Abwägungsgebot und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erhebt zweitens die Frage, ob eine Übertragung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf die Bauleitplanung empfehlenswert wäre. Es zeigt sich diesbezüglich, dass der klassische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz trotz der Gewinne in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle kein symmetrisches Abwägungsmodell darstellt. Auch wenn der Grundsatz die Angemessenheit zwischen dem öffentlichen Interesse und den Grundrechten beabsichtigt, ist er, wie oben bereits erwähnt, auf die Gewährleistung der Freiheit und liberalen Rechtsstaatlichkeit ausgerichtet.459 Die Zusammenschau der obigen Ausführungen offenbart, dass eine Übertragung des klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf das baurechtliche Abwägungsgebot460 oder die Ersetzung des baurechtlichen Abwägungsgebots durch den 459 Die Erforderlichkeitsprüfung, die auf die Erreichung desselben Ergebnisses mit milderen Mitteln abzielt, kann nicht beiderseitig und zwei Güter deckend geprüft werden; die Erforderlichkeit z. B. aus Sicht des Untermaßverbots zu prüfen, würde bedeuten, den Zweck als Mittel zu prüfen. Vgl. Calliess, in: Festschrift für Starck, 2007, S. 201 (211–213); Dietlein, ZG 1995, S. 131 (136 f.); Hain, DVBl. 1993, S. 982 ff.; Isensee, in: Handbuch des Staatsrechts, IX, 2011, § 191, Rn. 304; Lee, in: Festschrift für Starck, 2007, S. 296 (306, 310); Möstl, DÖV 1998, S. 1029 (1038). 460 Bartlsperger, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 79 ff., insbesondere S. 92 ff. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 98 klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aufgrund dessen Asymmetrie der verfassungsrechtlichen Multipolarität nicht genügen kann.461 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann der Gleichheit der gegensätzlichen Interessen nicht gerecht werden. Eine Untersuchung eines milderen Mittels bei der Bauleitplanung am Beispiel des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes würde daher also bedeuten, dass einem spezifischen Interesse ein durchschlagskräftiger Vorrang eingeräumt würde. Hinzu kommt, dass bei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz das Maß der Erreichung des verfolgten Zwecks durch die Politik bestimmt wird. Würde der Umweltschutz als das öffentliche Interesse im Rahmen des klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes betrachtet, würde die Festlegung des ausreichenden Niveaus des Umweltschutzes und daher die Nachhaltigkeitskonzeption ins Belieben der Politik gestellt. Im baurechtlichen Abwägungsgebot ist im Gegensatz dazu die Gelegenheit aufgetaucht, die verschiedenen, gleichwertigen öffentlichen und privaten Interessen gegenseitig zu prüfen. Vor diesem Hintergrund ist das baurechtliche Abwägungsgebot dazu berufen, eine allgemeinere Angemessenheit als diejenige, die das Ziel des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt, zu schaffen. Es wird daher der Eindruck erweckt, dass damit eine intensivere Kontrolle der Politik und der politisch verfolgten öffentlichen Interessen eingeführt würde, die über die Verhältnismäßigkeitskontrolle hinausginge. In diesem Zusammenhang ist, was die Gebotenheitsebene angeht, das baurechtliche Abwägungsgebot vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz abzugrenzen: Ersteres beinhaltet ein allgemeines Angemessenheitsgebot zwischen mehreren Menschen, Interessen und Belangen. Auch wenn beide Abwägungsmethoden auf die Einzelfallgerechtigkeit abzielen, resultiert aus den obigen Erläuterungen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im dritten Schritt eine Disproportionalität abwehren will, während die gestaltende Abwägung auf eine gegenseitige Optimierung abzielt.462 Allerdings ist im Ergebnis das baurechtliche Abwägungsgebot kein Mehr,463 sondern ein Weniger im Vergleich zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es lässt sich also die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass das Modell des baurechtlichen Abwägungsgebots einen offenen Abwägungsstaat impliziert, während sich der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Gerechtigkeitsmodell eines liberalen Abwägungsstaates 461 In diesem Zusammenhang soll berücksichtig werden, dass sich die bipolare Wahrnehmung der Grundrechte immer dann als sehr beschränkt erweist, wenn es darum geht, die umweltrechtlichen Konflikte aufzulösen; die umweltrechtlichen Risiken werden in der Regel von Privaten verursacht. Vgl. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2000, S. 65 ff.; Kraft, BayVBl. 2007, S. 577 (579). Werden die Nachbarverhältnisse im Baurecht in den Blick genommen, so wird auf niedriger Ebene die Horizontalität der Umweltverhältnisse eindeutig ersichtlich. Mampel, BauR 1998, S. 697 (705). Zu den Grundrechtskollisionen im Baurecht Fehn, JA 1987, S. 12 (13). Es verwundert daher nicht, dass das Baurecht die Wiege der Horizontalität darstellt, die sich für das Verfassungsrecht mit dem Begriff der verfassungsrechtlichen Multipolarität etabliert hat. Vgl. Aulehner, Grundrechte und Gesetzgebung, 2011, S. 424; Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2000, S. 577 ff.; ders., JZ 2006, S. 321 ff.; Kraft, VerwArch 89 (1998), S. 264 (266). Aufgrund der Problematik zum Untermaßverbot, die mit den grundrechtlichen Konflikten einhergeht, treten die Grenzen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ins Licht. Vgl. Merten, in: Gedächtnisschrift für Burmeister, 2005, S. 227 (227 f.). 462 Di Fabio, in: Festschrift für Hoppe, 2001, S. 75 (83); Lerche, Übermaß und Verfassungsrecht, 1961, S. 129. 463 Vgl. Lerche, in: Festschrift für den BayVGH, 1979, S. 223 (235). C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 99 erweist. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann die Justiziabilität und Normativität der liberalen Verfassung gewährleisten, dem baurechtlichen Abwägungsgebot ist demgegenüber keinesfalls eine materiellrechtliche Justiziabilität zu entnehmen. Angesichts der Gewaltenteilung beschränkt das baurechtliche Abwägungsgebot inhaltlich tatsächlich die Judikatur und hindert sie daran, sich in die politische Seite der gemeindlichen Entscheidungen einzumischen.464 Aufgrund dieser materiellen Offenheit wird dem baurechtlichen Abwägungsgebot eine Entkonstitutionalisierung der Planung vorgeworfen.465 Die schwache Normativität und Innovationskraft des schwachen Nachhaltigkeitskonzepts Die Einschränkung der materiellrechtlichen Kontrolle der Bauleitplanung artikuliert zugleich die politische Dimension und die beschränkte Normativität des Nachhaltigkeitsgebots im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots. Es hat sich die Frage gestellt, wie sich die privaten Interessen und das Übermaßverbot auf das Gebot der nachhaltigen Entwicklung auswirken, ob diese also Gewichte zulasten des Umweltschutzes darstellen. Es hat sich gezeigt, dass kein relativer Vorrang des anthropozentrischen Umweltschutzes bei der Bauleitplanung erkennbar ist. Andererseits lässt sich aber die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass kein Vorrang der privaten Interessen, welche gegensätzlich zum Umweltschutz sind, ersichtlich ist. Im Hinblick auf einen relativen Vorrang der Umweltbelange lässt sich aus den obigen Ausführungen ebenfalls feststellen, dass die Umweltbelange gegeneinander und gegen andere Belange und Interessen wirken können. Es gibt keine Anhaltspunkte für eine Durchschlagskraft materieller Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes, was darauf hindeutet, dass die nachhaltige Entwicklung und der Umweltschutz ins Belieben der Gemeinde gestellt werden. Die Steuerungseffizienz des baurechtlichen Abwägungsgebots ist für die nachhaltige Entwicklung gering. Dass keine durchschlagskräftigen Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes bestehen, bedeutet, dass dem baurechtlichen Abwägungsgebot grundsätzlich eine schwache Nachhaltigkeitskonzeption zu entnehmen ist, was allerdings nicht zugleich heißt, dass es der Gemeinde verwehrt ist, einer stärkeren oder starken Nachhaltigkeitskonzeption je nach ihrer planerischen Konzeption zu folgen. Es bestehen aber bei der Bauleitplanung und der verbalen Argumentation für oder gegen den Umweltschutz gute Gründe, den Umweltschutz wegzuwägen. Die Wahrscheinlichkeit einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption ist daher gering. Anzumerken ist hierbei, dass die Einführung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung keine Änderung in Bezug auf die Abwägung der Umweltbelange bei der Bauleitplanung mit sich gebracht hat. Die Rechtsprechung scheint tatsächlich den Begriff der nachhaltigen Entwicklung zu vermeiden, um die Abwägung der Umweltbelange zu kontrollieren. Es sind in diesem Zusammenhang Defizite in der Rezeption der Normativität des Nachhaltigkeitsgebots festzustellen. c. 464 Vgl. Hoffmann-Riem, EuGRZ 2006, S. 492 (494). 465 Vgl. Schulze-Fielitz, Jura 1992, S. 201 (208). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 100 Der Begriff der Nachhaltigkeit rückt insbesondere dann in den Vordergrund, wenn es um die Strategie der Innenentwicklung geht.466 Anzumerken ist allerdings, dass die politische Dimension der nachhaltigen Entwicklung auch unter Berücksichtigung der Strategie der Innenentwicklung gilt. Zum einen hat der Gesetzgeber zwar die Innenentwicklung in § 13a BauGB operationalisiert, allerdings ist die Innenentwicklung auf eine politische Optimierung angewiesen, die dem schwachen Nachhaltigkeitsansatz entspricht. Dies bedeutet, dass die Verbindung der Innenentwicklung mit der nachhaltigen Entwicklung dazu dienlich ist die planerische Konzeption zu stützen, nicht jedoch diese seitens der Judikatur zu kontrollieren. Es lässt sich aber hierbei einwenden, dass damit eine Selbstverständlichkeit, was die Nachhaltigkeit dieser Strategie und die Abwägung der Umweltbelange im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots angeht, angedeutet wird. Vor dem Hintergrund der bisherigen Analyse lässt sich schlussfolgern, dass die schwache Nachhaltigkeitskonzeption tatsächlich nichts Neues in einer Rechtsordnung mit sich bringt, welche als Minimalbasis die Gleichwertigkeit der Umweltbelange mit anderen Belangen ohnehin bereits berücksichtigt.467 Außerdem gewährleistet die deutsche Rechtsordnung die Chancengleichheit aller Belange durch das Postulat deren Berücksichtigung. Dem Ergebnis der Abwägung werden allerdings keine inhaltlichen Grenzen gesetzt. Die Gleichrangigkeit der Belange nach der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption hängt nach dem oben Gesagten mit der Schwächung der Rolle der inhaltlichen gerichtlichen Kontrolle und daher des materiellen Rechts zusammen. Daraus resultiert eine schwache normative Aussagekraft des Nachhaltigkeitsgebots. Es liegt auf der Hand, dass eine intensivere Kontrolle der Bauleitplanung ein inhaltliches Rangverhältnis der in die Abwägung einzustellenden Belange und die damit einhergehende Verringerung der planerischen Komplexität voraussetzt. Die planerische Komplexität steht in Zusammenhang mit einem schwachen Nachhaltigkeitskonzept und ergibt sich in zweierlei Hinsicht. Es besteht erstens eine extern-ökologische Komplexität, die mit der Zieloffenheit der Planung verknüpft ist. Zweitens existiert eine intern-ökologische Komplexität, die auf die innerumweltrechtlichen Konflikte zurückführbar ist. Eine materielle Kontrolle und ein stärkeres Nachhaltigkeitskonzept hätten die Auflösung dieser Komplexität und die Abschaffung der externen und internen ökologischen Zieloffenheit der Planung zur Voraussetzung. 466 Vgl. z. B. BVerwG v. 04.11.2015, 4 CN 9.14, juris. 467 In der deutschen Rechtsordnung ist die Gleichrangigkeit der Umweltbelange mit anderen Belangen einerseits auf Art. 20a GG und andererseits verwaltungsrechtlich auf das baurechtliche Abwägungsgebot zurückzuführen. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 101 Planerische Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeit i. e. S. im griechischen Recht Disproportionaler Ausgleich der privaten Interessen Die Rechtsprechung zum Bestandsschutz der städtebaulichen Umwelt hat tendenziell eine Relativierung erfahren. Denn wie aufgezeigt, wurde im Gebot der nachhaltigen Entwicklung ein Abwägungsgebot gesehen. Es stellt sich daher die Frage, ob bei der Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes die privaten Interessen bzw. der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu deren Schutz eine Rolle spielen. Zugleich stellt sich die Frage, ob sich aus der Abwägung der privaten Interessen Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung bei der griechischen Bauleitplanung ergeben. Angesichts dieser Fragen muss sich zunächst vergegenwärtigt werden, dass der Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz seit ihrer Genese der Gedanke zugrunde liegt, dass eine Änderung der Baunutzungen nur zur umweltrechtlichen Verbesserung der städtebaulichen planerischen Situation zulässig ist.468 Dies bedeutet erstens, dass die sich im Laufe der Zeit gestaltenden Nachbarverhältnisse nicht den rechtlichen Status quo mindern dürfen. Die tatsächlichen Verhältnisse spielen eine Rolle bei der Auferlegung von immissionsrechtlich verbesserten Bedingungen.469 Die Verkehrsimmissionen rechtfertigen daher die immissionsrechtliche Verbesserung der Baunutzungen,470 allerdings ist ein Verbesserungsgebot bzw. ein Verbesserungsanspruch daraus nicht zu entnehmen. In der griechischen Rechtsprechung muss insbesondere berücksichtigt werden, dass zum städtebaulichen Bestandsschutz ausschließlich die rechtlichen bzw. planerischen Bestimmungen zählen. Die Rechtsprechung geht davon aus, dass das Vorhandensein einiger Geschäfte in einem Gebiet, das hauptsächlich von der Wohnbebauung geprägt sei, die Festsetzung des Gebietstypus des allgemeinen Wohngebiets nicht rechtfertige.471 Im Fall einer sich tatsächlich gestaltenden Siedlung, die an reine Wohngebiete grenzt, ist der Gebietstypus der allgemeinen Wohnbebauung nach der Rechtsprechung nur im notwendigen Maß zulässig.472 Daraus folgt also, dass eine Vermutung zugunsten der immissionssensitiveren Nutzung besteht. Daher hat der Gebietstypus der reinen Wohnnutzung Vorrang vor jenem der allgemeinen Wohnnutzung.473 Der Unterschied zum deutschen Recht liegt somit darin, dass im griechischen Recht bei Vorliegen einer Vorbelastung keine immissionsrechtliche Verschlechterung zulässig ist. Aus den obigen Ausführungen und angesichts des städtebaulichen Bestandsschutzes folgt, dass die Änderung der Baunutzungen nur zugunsten des Immissionsschutzes, und zwar der immissionssensitiveren Nutzungen, eintreten darf. Diese immissionsrechtliche II. 1. 468 StE 3576/2000. 469 StE 3744/2008. 470 StE 123/2007. 471 StE 27/2014. 472 StE 4577, 4578/2001; StE 1561/2011. 473 StE 27/2014. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 102 Verbesserung hat nachteilige Auswirkungen auf die Interessen der Eigentümer der immissionsintensiveren Nutzungen. Die Linie der Rechtsprechung zu den Nutzungs- änderungen kann darin zusammengefasst werden, dass der städtebauliche Bestandsschutz hinsichtlich des Eigentumsschutzes verfassungsgemäß sei, da die Eigentumsbefugnisse nicht gegen das öffentliche Interesse ausgeübt werden dürften.474 Zum öffentlichen Interesse zähle in erster Linie der Schutz der städtebaulichen Umwelt.475 Die Auferlegung verschlechterter Eigentumsbedingungen verletze nicht Art. 17 der griechischen Verfassung,476 wenn diese Bestimmungen dem Gleichheitssatz genügten und dem öffentlichen Interesse dienten.477 Wie aus den bisherigen Erläuterungen ersichtlich ist, wird bei einer Verbesserung der immissionsrechtlichen Situation das Übermaßverbot besonders geschwächt. Die Interessen an immissionsintensiveren Nutzungen treten in der Regel hinter dem öffentlichen Interesse des Art. 24 der griechischen Verfassung zurück. Diese Linie der Rechtsprechung wurde, was die immissionsintensiven Interessen angeht, nicht aufgegeben. Dies bedeutet, dass eine Relativierung des Bestandsschutzes nunmehr zwar eintreten darf, jedoch nicht zugunsten gegensätzlicher privater Interessen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung, dass Gründe, die mit der vorhandenen Situation und mit den privaten Interessen zusammenhängen, nur zweitrangig berücksichtigt werden dürfen.478 Es wird nach alledem für eine Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes keine Abwägung mit gegenläufigen privaten Interessen vorgenommen. Die Vorbelastung spielt dabei keine Rolle.479 Bei der Nutzungsänderung werden die ökonomischen Interessen der Eigentümer demnach vernachlässigt, es kommt ihnen also keine bestandsschützende und damit gestaltende Schlagkraft für die zukünftige Planung zu. Zulässige Nutzungen zurückzunehmen, muss aber dem öffentlichen Interesse aus Sicht des Art. 24 der griechischen Verfassung dienen. Eine Angemessenheit gegenüber dem öffentlichen Interesse wird in 474 StE 2380/1994; StE 3932/1995; StE 5208/1996; StE 1643/1997; StE 2951/1998; StE 3338/1999; StE 2878/2012. 475 StE 2878/2012. 476 Art. 17 Abs. 1 der griechischen Verfassung: „Das Eigentum steht unter Staatschutz, die Rechte allerdings, die sich daraus ergeben, dürfen nicht dem öffentlichen Interesse zuwider ausgeübt werden.“ Art. 17 Abs. 2 der griechischen Verfassung: „Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn zum bewiesenen öffentlichen Nutzen, wann und wie, wird gesetzlich bestimmt und geschieht unter der Voraussetzung einer vorherigen vollen Entschädigung, die dem Wert des Eigentums zum Zeitpunkt der Gerichtsverhandlung über die vorläufige Festsetzung der Entschädigung entspricht. Bei einem Antrag auf unmittelbare Festsetzung der endgültigen Entschädigung wird der Wert zum Zeitpunkt der Verhandlung vor dem Gericht berücksichtigt. Wenn die Gerichtsverhandlung über die endgültige Entschädigung mehr als ein Jahr nach der Gerichtsverhandlung über die vorläufige Entschädigung stattfindet, ist für die Festsetzung der Entschädigung der Wert zum Zeitpunkt der Verhandlung über die endgültige Festsetzung maßgeblich. Im Verwaltungsakt, wodurch die Enteignung verkündet wird, soll speziell die Möglichkeit der Zahlung der Entschädigung gerechtfertigt werden. Die Entschädigung kann, wenn der Berechtigte damit einverstanden ist, auch in natura, insbesondere durch die Zugabe des Eigentums eines anderen Grundbesitzes oder durch die Zugabe von Rechten über einen anderen Grundbesitz, erfolgen.“ 477 StE 278/2005. 478 StE 123/2007; StE 27/2014; StE 2411/2016. 479 StE PE 348/2002. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 103 der Regel erstens infolge des Gewichts dieser verfassungsrechtlichen Vorschrift und zweitens wegen der Zulässigkeit der städtebaulichen Nutzung bejaht.480 Eigentümer werden daher in zwei Kategorien geteilt – je nachdem, ob die Nutzungen immissionssensitiv oder immissionsstörend sind. Für die erste Kategorie gilt, dass die immissionssensitiven Interessen nicht hinter immissionsintensivere Interessen zurücktreten dürfen. Für die Eigentümer, die als immissionsstörend angesehen werden, ergibt sich eine Schwächung des Übermaßverbots. Was die Prüfung der Verhältnismäßigkeit i. e. S. bei der Schaffung von Freiflächen angeht, lässt sich die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass an eine Enteignung zugunsten des Umweltschutzes geringere Anforderungen gestellt werden. Dies ist von hoher Bedeutung insbesondere für die städtebauliche Umwelt und die Sicherung der nötigen Grünflächen. In der Regel gilt zwar, dass die Institution der Umlegung Vorrang gegenüber einer Enteignung hat. Daraus resultiert ein Vorrang der gleichmäßigen Belastung aller Eigentümer gegenüber der Alternative der Enteignung. Bei einer Überschreitung der gesetzlich festgesetzten Größe der Flächen, die von den Eigentümern eingebracht werden müssen, kommt allerdings eine Enteignung in Betracht. Die Erforderlichkeitsprüfung wird daher angesichts des Mittels des Eingriffs erwogen, die Verhältnismäßigkeit i. e. S. wird allerdings aufgrund Art. 24 der griechischen Verfassung und insbesondere der Bedeutung der Freiflächen zum Schutz der städtebaulichen Umwelt proökologisch geprägt.481 Hinzu kommt, dass nach den pauschalen Kriterien für die Inhaltsbestimmung des Eigentums mögliche enteignende Wirkungen im Einzelfall ausgeblendet werden.482 Der Gesichtspunkt der Teilenteignung findet keine Anwendung in der griechischen Rechtsordnung. Zur Frage, welche Auswirkungen der Eigentumsschutz auf den Umweltschutz und entsprechend auf die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im griechischen Recht hat, ist somit besonders hervorzuheben, dass, wie es im deutschen Recht aufgeklärt wurde, der Eigentumsschutz mit dem Umweltschutz, insbesondere mit dem anthropozentrischen Umweltschutz, also dem Immissionsschutz, in einer Interessenparallelität stehen kann. Die derzeitige Linie der Rechtsprechung, dass die immissionssensitiven Nutzungen nicht hinter immissionsintensivere Nutzungen zurücktreten dürfen, deutet auf eine besonders starke Nachhaltigkeitskonzeption im griechischen Recht hin. Die gleiche Erkenntnis lässt sich aus der Schwächung der privaten Interessen, 480 Die Rechtsprechung betont bezüglich der Zumutbarkeit der Eigentumsbeschränkungen, dass das Eigentum angesichts dessen Bestimmung nicht entzogen werde, soweit die städtebauliche Nutzung des Eigentums bzw. die Wohnnutzung zulässig bleibe (StE 3851/2005; StE 3849/2005; StE 3903/2006; StE 3222/2006; StE 2878/2012). Die städtebauliche Nutzung entfalle, wenn die allgemeine Bebauungsmöglichkeit entzogen werde (StE 3146/1986; Leutheriotou, Eigentum und Umwelt, Abwägung von Rechtsgütern und Rechten im griechischen, im europäischen und im amerikanischen Recht, 2007, S. 185). 481 Im Gegensatz dazu kommt dem Übermaßverbot eine besondere Bedeutung zu, wenn das zu enteignende Objekt zugleich ein Umweltgut darstellt. 482 Vgl. Gogos, Νόμος + Φύση, Februar 1999, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7026/t o-upsos-tis-eisforas-se-gi-kai-xrima-sto-poleodomiko-dikaio-ermineutika-zitimata-tou-arthrou-24par-3-sunt-febrouarios-1999/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Leutheriotou, Eigentum und Umwelt, Abwägung von Rechtsgütern und Rechten im griechischen, im europäischen und im amerikanischen Recht, 2007, S. 161. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 104 welche dem Schutz der Freiflächen entgegenstehen, gewinnen. Um die Frage einer schwachen oder relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption vollständig klären zu können, muss aber auf die Untersuchung eingegangen werden, unter welchen Voraussetzungen und nach welchen Maßgaben der Umweltschutz hinter anderen öffentlichen Belangen zurücktreten kann. Im Folgenden und je nach den Ergebnissen hierzu wird es ermöglicht, eine umfangreichere Schlussfolgerung darüber zu ziehen, welche Rolle das Übermaßverbot in der Einschränkung der Eigentumsinteressen in der Bauleitplanung hat. Denn die Durchschlagskraft des Umweltschutzes gegenüber anderen öffentlichen Belangen vermag zugleich die Durchschlagskraft der privaten Interessen, die mit dem Umweltschutz in einer positiven Interdependenz stehen, aufzuzeigen. Die Kontrolle der ökologischen Disproportionalität Der allgemeinen umweltrechtlichen Rechtsprechung folgend, welche die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung mit einer Kosten-Nutzen-Bilanz in Relation setzt, haben die griechischen Gerichte eine Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes im Sinne einer Abwägung bewirkt. Anzumerken ist hierbei, dass sich ebenso diese allgemeine umweltrechtliche Rechtsprechung durch eine umweltfreundliche Linie kennzeichnen lässt. Die umweltrechtliche Rechtsprechung ist in drei Phasen gegliedert. Die erste Phase dauerte bis 1975.483 Die Rechtsprechung zum Umweltschutz stellte sich während dieser Phase zurückhaltend dar. Die zweite Phase (1975 bis 1993) war durch eine ökologische Wende gekennzeichnet.484 Die dritte Phase (ab 1993) markierte die Zuspitzung dieses Phänomens.485 In der Literatur wird die ökologische Wende im Zusammenhang mit einer Intensivierung der gerichtlichen Kontrolle dergestalt gesehen, dass die Rechtsprechung über die äußerliche Grenzkontrolle dessen, ob die Begründung vollständig und legitim sei, hinausgeht und eine inhaltliche Prüfung des öffentlichen Interesses vornimmt.486 Diese 2. 483 Es wird vertreten, dass während dieser Phase eine nachbarschützende Wahrnehmung des Umweltschutzes gelte, die zu einer Unterschätzung des Umweltschutzes führte. Vgl. Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oi-oxlouses-drastiriotites-sti-n omologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Diese wird als die Phase der Unsicherheit bezeichnet. Vgl. Venizelos, Das öffentliche Interesse und die Beschränkungen der Grundrechte, 1990, S. 85. 484 Kennzeichnend für diese Phase ist, dass die Verwaltung verpflichtend ist die Umwelteingriffe mitzuberücksichtigen: Deligiannis, ToΣ 6/2000, S. 1031(1032 ff.). 485 Antoniou, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 969 ff.; Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oi-oxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-a prilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Dellis, Νόμος + Φύση, Januar 2004, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7058/to-atomiko-dikaioma-antimetopo-sto-oikonomiko-kai-tooikologiko-geniko-sumferon-1953-2003-i-surriknosi-tis-atomikotitas-ianouarios-2004/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Sgourelli, ΠερΔικ 3/98, S. 364 ff. 486 Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oioxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 105 Phase wird als die Zeit der unmittelbaren Durchsetzung des Umweltvorrangs bezeichnet, bei der allerdings die „typische Gleichwertigkeit“ der Verfassungsgüter sichergestellt wird.487 Die dritte Phase der Rechtsprechung begann mit der StE 53/1993, die in der Literatur als die erste Entscheidung zur nachhaltigen Entwicklung bezeichnet wird.488 Das Gericht verdeutlichte, dass die Entscheidung zur nachhaltigen Entwicklung einer vollen gerichtlichen Kontrolle unterliege.489 Diese Phase lässt sich durch den proumweltrechtlichen Charakter der Rechtsprechung charakterisieren.490 Es soll hierbei die Dynamisierung der griechischen Rechtsprechung angemerkt werden, welche vor der Einführung des Nachhaltigkeitsgebots in die griechische Rechtsordnung den internationalen Entwicklungen gefolgt ist und sich auf der Ebene der Judikative mit dem Nachhaltigkeitsgebot auseinandergesetzt hat. Der dritten Phase der Rechtsprechung folgte allerdings eine Relativierung der umweltrechtlichen Rechtsprechung, welche auch mit der Erweiterung der verfassungsrechtlichen Basis der nachhaltigen Entwicklung zusammenhängt. Das Nachhaltigkeitsgebot sei in dieser Hinsicht verfassungsrechtlich in den Art. 24 Abs. 1, Art. 106 Abs. 1 und Abs. 2491 der griechischen Verfassung verankert.492 Es wird daher gefordert, weitere, nicht umweltrechtliche Belange zu berücksichtigen, die im Zusammenhang mit dem allgemeinen nationalen Interesse, insbesondere mit der ökonomischen Entwicklung, mit der Verstärkung der regionalen Entwicklung und mit der Schaffung von Arbeitsplätzen stehen.493 Im Folgenden gilt es der Frage nachzugehen, inwieweit materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes bei der baurechtlichen Abwägung mit ökonomischen und sozialen Belangen herangezogen wurden. Die erbrachten Ergebnisse sollen aufzeigen, ob die griechische Rechtsordnung einer schwachen oder relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption bei der Bauleitplanung folgt. 487 Venizelos, Das öffentliche Interesse und die Beschränkungen der Grundrechte, 1990, S. 86. 488 StE 53/1993: „Der Umweltschutz muss ein grundlegendes Kriterium für zu treffende Entscheidungen des Staates sein, so dass die Prüfung der zusammenhängenden umweltrechtlichen, wirtschaftlichen und technischen Fragen nicht separat, sondern in Anschauung deren Wechselwirkung stattfindet, mit dem Ziel, die Entscheidung auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips treffen zu können.“ Vgl. Athanasopoulou, Νόμος + Φύση, März 2008, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/ 11327/biosimi-oikonomiki-anaptuksi-kai-prostasia-tou-periballontos-sugxrones-taseis-tis-theoriaskai-tis-nomologias-stin-elliniki-kai-europaiki-ennomi-taksi-martios-2008/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis .org.gr/7018/oi-oxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Dellis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1057; Sgourelli, ΠερΔικ 3/98, S. 364 ff. 489 StE 2805/1997; StE 1588/1999. 490 Venizelos, Das öffentliche Interesse und die Beschränkungen der Grundrechte, 1990, S. 86. 491 Art. 106 Abs. 1 der griechischen Verfassung: „Zur Sicherung des gesellschaftlichen Friedens und zum Schutze des allgemeinen Interesses plant und koordiniert der Staat die wirtschaftliche Tätigkeit.“ Art. 106 Abs. 2 der griechischen Verfassung: „Die private wirtschaftliche Initiative darf nicht zulasten der Freiheit und der Menschenwürde oder zum Schaden der Volkswirtschaft entfaltet werden.“ 492 StE 3478/2000; StE 613/2002. Vgl. auch Papakonstantinou, ΕΔΔΔΔ 3/2005, S. 465 (473). 493 StE 3478/2000. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 106 Die Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes aufgrund ökonomischer und sozialer Belange Die Olympischen Spiele, die unter dem Motto „Athen 2004“ liefen, gaben der Rechtsprechung zum Bestandsschutz neue Impulse und stellten die Planung vor neue Herausforderungen.494 Die Auseinandersetzungen betrafen das ganze Spektrum des Art. 24 der griechischen Verfassung und erstreckten sich daher auf den Umweltschutz aus Sicht der kulturellen Umwelt und der archäologischen Gebiete sowie auf den Schutz der natürlichen Umwelt und betrafen letzten Endes angesichts der notwendigen Intensivierung der Baunutzungen und der baulichen Verdichtung die städtebauliche Umwelt. Aus Anlass der Olympischen Spiele eröffnete sich die Diskussion über die nachhaltige Entwicklung, die durch die Revision von 2001 Eingang in die Verfassung gefunden hatte. Die bedeutsamsten Änderungen auf gesetzlicher Ebene ergaben sich aus den Gesetzen 2730/1999495 und 2947/2001496. Die Gesetzgebung beschränkte sich nicht auf den kurzfristigen Nutzen der Vorhaben, sondern versuchte die Nutzungen langfristig festzusetzen.497 In diesem Rahmen hob die Rechtsprechung die gemeinsame Ministerentscheidung 16043/12.8.2002498 zum Gastfreundschaftszentrum der Vertreter der Massenmedien und zu der damit einhergehenden Änderung des städtebaulichen Plans auf.499 Als Grund der Aufhebung bezeichnete das Gericht die unzulässige Verschlechterung der städtebaulichen Umwelt aufgrund der Intensivierung der Baunutzungen und der Erhöhung des Bebauungsfaktors, die die Vergrößerung der gesamten bebaubaren Flächen zur Konsequenz hätten. Aus Anlass der Entscheidung StE 2002/2003 hob das Gericht die Änderung des allgemeinen städtebaulichen Plans im Gebiet von Elaionas zur Errichtung olympischer Stätten wegen eines fehlenden Ausgleichs für die Zweckentfremdung von Freiflächen auf.500 Daraus lässt sich auf den ersten Blick der Eindruck gewinnen, dass mindestens im Bereich der baurechtlichen Umwelt das Gericht an der umweltfreundlichen Linie festhalte.501 Ein näherer Blick auf die einschlägige Rechtsprechung verrät allerdings eine Relativierung der bestandsschützenden Rechtsprechung. Der Staatsrat stellte heraus, dass eine Zurückdrängung des städtebaulichen Bestandsschutzes ausnahmsweise zulässig sein könne, wenn ein besonderer städtebaulicher Grund bestehe.502 Das Gericht hielt also nach der oben dargelegten allgemeinen umweltrechtlichen Rechtsprechung a. 494 Valsamaki/Drosos, ΠερΔικ, 3/2006, S. 375 ff. 495 Gesetz zur Planung, vollständigen Entwicklung, Durchführung olympischer Vorhaben und andere Vorschriften (gr. ABl. 130/A/25.06.1999). 496 Gesetz zur Olympischen Gastfreundschaft und Vorhaben der olympischen Infrastruktur (gr. ABl. 228/A/09.10.2001). 497 Hierzu kommt z. B. § 1 Abs. 2c des Gesetzes 2730/1999 in Betracht, der die olympischen Vorhaben als überdimensionale Pole im Sinne des Regelungsplans von Athen definierte (§ 15 des griechischen Gesetzes 1515/1985). 498 Diese Entscheidung wurde auf der Grundlage des Gesetzes 2947/2001 erlassen. 499 StE 1528/2003. 500 Vgl. StE 3144/2004. 501 Kiousopoulou/Vogiatzis, in: 75 Jahre StE, 2004, S. 1088 (1105). 502 StE 1528/2003. Ähnlich dazu: StE 3144/2004; StE 376/2014. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 107 eine Kosten-Nutzen-Bilanz für möglich. Anzumerken ist aber, dass diese Rechtsprechung die Lockerung der Voraussetzungen für die Änderung der Baunutzungen und des Maßes der Bebauung, nicht jedoch die Minderung der ausgewiesenen Freiflächen betraf.503 Die Rechtsprechung folgte in diesem Zusammenhang grundsätzlich der Linie des grünen Ausgleichs, sie forderte also eine ökologische Kompensation der Eingriffe.504 Im Mittelpunkt der Kriterien zur Kosten-Nutzen-Bilanz einer Nutzungsänderung stehen die Funktionalität einer Siedlung und die Gewährleistung der bestmöglichen Lebensverhältnisse, die auf Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung hindeuten.505 Die Bedingung eines städtebaulichen Grundes, der sich auf die Ästhetik, das Landschaftsbild, die Funktionalität der Siedlungen und die Wirtschaft bezieht und den Lebensbedingungen dienen soll,506 lässt annehmen, dass die städtebauliche Bilanz das Spektrum der nachhaltigen Belangtrias wahrnimmt. Die Voraussetzung des Vorliegens eines städtebaulichen Grundes belegt, dass die Planung ökologische, soziale oder ökonomische Vorteile für die Siedlung bzw. für die Stadt mit sich bringen soll.507 Der städtebauliche Grund, zusammen mit dem öffentlichen Interesse an der Änderung des städtebaulichen Status quo, ist dem städtebaulichen Bestandsschutz gegenüberzustellen. Diese Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes bezieht sich auf die Wahrnehmung der Belangtrias der nachhaltigen Entwicklung und auf die Relativierung des Stellenwerts der Umweltsäule.508 In der Einführung einer Kosten-Nutzen-Bilanz zur Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung in die griechische Rechtsordnung wurde daher eine Relativierung des Umweltschutzes gesehen: Die Judikatur hat zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung eine externe ökologische Abwägung gebilligt. Materielle Maßstäbe oder offene Abwägung? Die Rolle der allgemeinen Erfahrungssätze Bezüglich der Frage nach einem materiellen Gewicht für oder gegen den Umweltschutz im griechischen Recht ist darauf aufmerksam zu machen, dass die Relativierung des Umweltschutzes bzw. des Grundsatzes des Bestandsschutzes eine Selbstbeschränkung der Judikatur impliziert. Bei näherer Betrachtung der Rechtsprechung zum baurechtlichen Bestandsschutz und zum Umweltschutz im Allgemeinen lässt sich schlussfolgern, dass bei der Abwägung dem Umweltschutz der Vorrang eingeräumt wird. Dazu spielt der Gesichtspunkt der Erfahrungssätze bei der gerichtlichen Kontrolle eine bedeutsame Rolle: b. 503 Nikolaidou, Anmerkung zu StE 1528/2003, Νόμος + Φύση, 2003/IV, online verfügbar unter: http://w ww.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=56&lang=1&catpid=98 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015); Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, 2003/IV, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/ articles.php?artid=56&lang=1&catpid=98 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 504 StE 2002/2003. 505 StE 1528/2003. 506 StE 2304/2004; StE 1515/2008; StE 2271/2008. 507 So auch StE 3144/2004. 508 StE 1528/2003; Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomo sphysis.org.gr/articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). Die Voraussetzung eines städtebaulichen Grundes impliziert, dass sich ein Gewinn für die Siedlung aus den Säulen der nachhaltigen Entwicklung ergeben muss. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 108 Als allgemeine Erfahrungssätze werden bezeichnet „die abstrakten Prinzipien oder Regeln in Bezug auf Zustände oder Phänomene unseres Lebens zur Entwicklung der sozialen Verhältnisse, die sich aus der Betrachtung oder aus wissenschaftlichen oder technischen Kenntnissen induktiv ergeben, und die gemeinsame Sache/Kenntnis geworden sind.“509 Die allgemeinen Erfahrungssätze sind durch ihren allgemeinen und abstrakten Charakter gekennzeichnet, der eine größtmögliche Sicherheit ihrer Wahrheit sicherstellen soll, sodass ein inhaltlicher Beweis nicht erforderlich ist. In der Rechtsprechung des Staatsrats beziehen sich die allgemeinen Erfahrungssätze auf die Aufstellung von gerichtlichen Vermutungen.510 Die allgemeinen Erfahrungssätze dienen der gerichtlichen Kontrolle der umweltrechtlichen Abwägung im folgenden Sinne. Im griechischen Recht enthält die Umweltverträglichkeitsprüfung die umweltrechtliche Abwägung. Das Gericht prüft, ob die Umweltverträglichkeitsprüfung legal und vollständig ist.511 Die direkte Bewertung der umweltrechtlichen Auswirkungen und die Entscheidung darüber, ob diese mit der nachhaltigen Entwicklung in Einklang stehen, überschreiten allerdings nach der Rechtsprechung die Grenzkontrolle des Staatsrats.512 Auch wenn die griechische Rechtsordnung nicht zwischen Gewichtung und Ausgleich unterscheidet, deutet die Voraussetzung zur Bewertung aller öffentlichen Belange mittels der Studien der Experten513 auf die Annahme einer objektiven Gewichtung und damit einer materiellen Entrechtlichung hin. Aufgrund dessen, dass der Kosten-Nutzen-Bilanz die Erkenntnisse der Wissenschaft zugrunde liegen, kommt dem planerischen Ausgleich offenbar eine wissenschaftliche Richtigkeitsvermutung zu. Die Rechtsprechung betont aber, dass eine Verletzung des Nachhaltigkeitsgebots, mit anderen Worten die ökologische Disproportionalität, nur dann direkt vom Gericht geprüft werden dürfe, wenn es sich nach den allgemeinen Erfahrungssätzen ergebe, dass die Durchführung des Vorhabens irreversible umweltrechtliche Schäden hervorriefe, oder wenn die umweltrechtlichen Kosten offensichtlich disproportional zu dem zu erwartenden Nutzen seien.514 Die Rechtsprechung prüft, ob nach den allgemeinen Erfahrungssätzen die durch das Vorhaben verfolgten Ziele die umweltrechtlichen Kosten ausgleichen können. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass es um eine inhaltliche gerichtliche Prüfung der Kosten-Nutzen-Bilanz geht. Somit zieht die Judikatur allgemeine Erfahrungssätze heran, um die technische Richtigkeitsvermutung zu überwinden. Diese erlauben es der Rechtsprechung den Kernbereich der planerischen Abwägung zu überprüfen. 509 Rammos, in: Festschrift für den Staatsrat: 1929–1979, 1982, S. 95. 510 Rammos, in: Festschrift für den Staatsrat: 1929–1979, 1982, S. 95 (100). 511 StE 3478/2000; StE 613/2002. 512 StE 3478/2000. Vgl. Trova, ΠερΔικ 1/2001, S. 35 ff. 513 StE 1507/1997; StE 1824/2012. 514 StE 3478/2000; StE 613/2002. C. Kontrolle der planerischen Disproportionalität vs. Verhältnismäßigkeitsprüfung i. e. S. im deutschen und griechischen Recht 109 Nach den obigen Erläuterungen geht es bei der Rechtsprechung zur ökologischen Disproportionalität um eine proökologische Disproportionalität, die mit einer Verschiebung der Begründungslast zugunsten der Umwelt einhergeht. Das den Umweltbelangen gegenüberstehende öffentliche Interesse muss daher einen im Einzelfall vorrangigen Nutzen begründen. Auch wenn die städtebauliche Rechtsprechung nicht explizit den Begriff der ökologischen Disproportionalität bemüht, impliziert die Judikatur ihn.Dies ist daraus zu schließen, dass sich das Gericht in den einschlägigen Entscheidungen auf die gemeinsame Erfahrung beruft und nur ausnahmsweise eine Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes in Erwägung zieht.515 Die Rechtsprechung betont, dass es der Judikatur unter Berücksichtigung der Erfahrungssätze zukomme, die Umweltverschlechterung zu beurteilen. Die Selbstbeschränkung der Judikatur vollzieht demnach aufgrund von bedeutsamen planerischen Änderungen, wie aus Anlass der Olympischen Spiele, keine absolute Wende, welche einen allgemeinen Verzicht auf die umweltfreundliche Linie der Rechtsprechung bedeuten würde.Im Gegensatz dazu kann die zutreffende Erkenntnis gewonnen werden, dass eine In-concreto-Selbstbeschränkung der Judikatur vorausgesetzt wird, um eine Relativierung des Bestandsschutzes zu bewirken. Die Judikatur muss mit anderen Worten überzeugt werden, dass keine übermäßigen Umweltschäden im besonderen Fall hervorgerufen werden können und dass ein schwerwiegendes öffentliches Interesse vorliegt. Zwischenergebnis: Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung im griechischen Recht Es stellt sich heraus, dass die Durchführung einer ökologischen Alternativenprüfung zusammen mit der Prüfung der ökologischen Disproportionalität eine strukturierende ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung signalisiert. Die Rechtsprechung beruht auf einer modifizierten bzw. ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung, wobei der relative Vorrang dem Umweltschutz eingeräumt wird. Wie Winter516 belegt hat, bedeutet die ökologische Verhältnismäßigkeit in Gegenüberstellung zur sozialen/ konventionalen bzw. klassischen Verhältnismäßigkeit, dass bei der Erforderlichkeitsprüfung die Ökologie die Rolle des Mittels einnehmen solle. Während also im Rahmen der konventionellen Verhältnismäßigkeit traditionell der Umweltschutz als Ziel517 fungiere und daher die Auswirkungen der Umweltpolitik auf die privaten Interessen geprüft werden, müsse man sich diesmal bei der Alternativenprüfung auf die Auswirkungen auf die Umweltbelange konzentrieren. Die griechische Rechtsordnung 3. 515 StE 1528/2003; StE 376/2014; StE PE 28/2015. Die Rechtsprechung lehnt die Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes im Prinzip ab. Allerdings muss hierbei angemerkt werden, dass diese Ablehnung in der Regel nicht auf einer inhaltlichen Prüfung der Abwägung, sondern auf dem formellen Fehlen einer vollständigen und legalen Begründung des städtebaulichen Grundes oder einer mangelhaften Umweltverträglichkeitsprüfung basiert. 516 Winter, ZUR 2013, S. 387 (393). 517 Zur Kritik vgl. Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, 1994, S. 97 ff., 126 ff., 157 f.; Kloepfer, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 329 (345); Rehbinder, in: Festschrift für Sendler, 1991, S. 269 (279); Schlink, VVDStRL 48 (1990), S. 235 (258). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 110 hat durch die Ausblendung der dem Umweltschutz gegenüberstehenden privaten Interessen eine solche ökologische Alternativenprüfung bewirkt. Wenn dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Asymmetrie zugunsten der Freiheit zu entnehmen ist, dann bedeutet die Modifizierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zur Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots, dass diese Asymmetrie zugunsten der Ökologie gewonnen werden kann. Die ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung hat daher den Vorteil, dass alle öffentlichen Ziele auf der Basis ökologischer Einbußen gemessen werden sollen, was wiederum auf den externen integrativen518 – also alle Politikziele betreffenden – Ansatz der nachhaltigen Entwicklung hinweist. Wenn beim letzten Schritt des konventionellen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes eine grundrechtliche Vermutung zugunsten der Freiheit besteht, ist diese durch eine Vermutung zugunsten der Ökologie zu ersetzen.519 Die ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung deutet auf ein (relativ) starkes Nachhaltigkeitsverständnis hin, wonach die Rolle der Umwelt, der Verfassung und der Rechtsprechung verstärkt werden. Oben hat sich die Frage gestellt, ob und welche Auswirkungen die Durchschlagskraft des Umweltschutzes auf die privaten Interessen hätte, welche in einer Interessenparallelität damit stehen. Hier lässt sich folgern, dass die in der Regel bestehende Vorrangigkeit des Umweltschutzes bei der griechischen Bauleitplanung in solchen privaten Interessen reflektiert wird. Den zum Umweltschutz parallel verlaufenden privaten Interessen wird eine Durchschlagskraft gegenüber anderen öffentlichen Belangen verliehen. Diese Durchschlagskraft ist aufgrund der proökologischen Beweislast größer als die Durchschlagskraft, welche im Rahmen des klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gewährleistet wird. Vergleichende Zwischenergebnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und über den Gewaltenausgleich im deutschen und griechischen Recht Die gemeinsame Minimalbasis des schwachen Nachhaltigkeitskonzepts: Die Rolle der Umweltprüfung Als erste gewonnene Erkenntnis ist hierbei die gemeinsame Minimalbasis des schwachen Nachhaltigkeitskonzepts im deutschen und im griechischen Recht anzuführen. Durch das Gebot der Ermittlung und Einstellung aller erheblichen Belange in die Abwägung im deutschen Recht und durch die ökologische Alternativenprüfung des griechischen Rechts haben beide Rechtsordnungen sichergestellt, eine Vernachlässigung der Umweltbelange zu vermeiden. Auch wenn sie zu unterschiedlichen Konzeptionen der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung kommen, ist ihnen daher ein minimales Schutzniveau für die Umweltbelange gemeinsam, das Minimalniveau nämlich von deren Berücksichtigung und Gleichheit mit anderen Belangen. In dieser Beziehung D. I. 518 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 326. 519 Frenz, ZG (14) 1999, S. 143 (149); Winter, ZUR 2013, S. 387 (393). D. Vergleichende Zwischenergebnisse 111 verdient der Beitrag des europäischen Umweltrechts dazu hervorgehoben zu werden. Wie oben dargelegt, galt sowohl im deutschen Recht wegen der allseitigen Berücksichtigung des baurechtlichen Abwägungsgebots als auch im griechischen Recht wegen des im nationalen Recht geltenden Umweltberichts die Verpflichtung zur Berücksichtigung der Umweltbelange. Allerdings hat die Einführung der Umweltverträglichkeitsprüfung auf europäischer Ebene diese Berücksichtigung zementiert. Hinzu kommt, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung das Gebot einer Untersuchung umweltfreundlicher Alternativen vorschreibt. Die Rücksichtnahme von Umweltbelangen endet daher nicht in einer Bestandsannahme und einer Prognose der umweltrechtlichen Beeinträchtigung, sondern verpflichtet zum kreativen Denken über die Minimierung der Umweltschäden. Die Umweltverträglichkeitsprüfung dient aufgrund dessen der nachhaltigen Entwicklung und ihrer zumindest schwachen Konzipierung in dem Sinne der Nichtvernachlässigung bzw. Gleichwertigkeit der Umweltbelange. Andererseits beschränkt sich aber die Funktion der Umweltverträglichkeitsprüfung auf eine in diesem Sinne umweltrechtlich anspruchsvolle Trauerarbeit. Diese stützt die Gleichrangigkeit, die Chancengleichheit der umweltrechtlichen Belange untereinander und gegenüber anderen Belangen, bezweckt allerdings nicht den abstrakten Vorrang der Umweltbelange. Unterschiedliche normative Aussagekraft und materiellrechtliche Justiziabilität des Nachhaltigkeitsgebots in der deutschen und griechischen Bauleitplanung Jenseits dieser gemeinsamen Minimalbasis liegen die Unterschiede aber auf der Hand. Dies ist bereits aus der ökologischen Alternativenprüfung ersichtlich. Die deutsche Rechtsordnung geht davon aus, dass nur die sich aufdrängenden Alternativen in die Abwägung einzubeziehen sind.520 Demgegenüber verlangt die griechische Rechtsordnung eine erschöpfende Alternativenprüfung, wobei die Nullvariante eine Schlüsselrolle spielt.521 Neben dem Umfang der Alternativenprüfung ist außerdem von besonderer Bedeutung, dass in der griechischen Rechtsordnung der umweltfreundlichsten Alternative eine mit dem milderen Mittel der Erforderlichkeitsprüfung vergleichbare Durchschlagskraft zugesprochen wird. Eine Vorrangstellung des Umweltschutzes gegenüber anderen Belangen ist also aus der Alternativenuntersuchung ersichtlich. In der deutschen Rechtsordnung wird demgegenüber die planerische Gestaltungsfreiheit durch das Vorziehen und die Zurücksetzung der Alternativen gewährleistet. Eine nach der Erforderlichkeitsprüfung bestehende Durchschlagskraft der umweltfreundlichsten Alternativen hätte eine A-priori-Vorrangstellung des Umweltschutzes zur Voraussetzung. II. 520 Zur Kritik an der Nullvariante vgl. Krautzberger, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 2, Rn. 264; Mitschang, ZfBR 2004, S. 653 (659); Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1776; Wulfhorst, NVwZ 2011, S. 1099 (1103 ff.). Anders Schink/Matthes-Bredelin, ZfBR 2001, S. 155 (160). 521 StE PE 28/2015. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 112 Ebenso hat sich bei der Prüfung des planerischen Ausgleichs bzw. bei der Kontrolle der Disproportionalität gezeigt, dass die zwei Rechtsordnungen weit differieren. Die Zusammenschau der ökologischen Verhältnismäßigkeit und des baurechtlichen Abwägungsgebots belegt, dass beiden Rechtsordnungen eine fundamental divergierende Konzeption des Nachhaltigkeitsgebots zugrunde liegt. Die Wirkung der materiellen Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes ist im deutschen Recht herabgesetzt. Der Grund liegt in der planerischen Komplexität bzw. der Pluralität und Gegensätzlichkeit der Belange. Der Nachhaltigkeitskonzeption wird daher eine schwache normative Aussagekraft zugesprochen. Allerdings sollte hierbei nicht verkannt werden, dass es der Gemeinde nicht verwehrt ist, eine Verstärkung des Umweltschutzes und eine stärkere Nachhaltigkeitskonzeption einzunehmen. Die Instrumente dazu sind im BauGB angelegt, hierbei steht insbesondere die Eingriffsregelung zur Vermeidung und Minimierung der Umweltkosten im Vordergrund. Nach alledem herrscht in der deutschen Rechtsordnung der Grundgedanke einer politischen, umweltschützenden Optimierung, welche auf eine grundsätzliche Gleichwertigkeit des Umweltschutzes mit anderen Gütern hindeutet. Die griechische Rechtsprechung sieht demgegenüber im Gebot der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage der ökologischen Disproportionalität einen relativen, also widerlegbaren, materiellrechtlichen Vorrang des Umweltschutzes. Es lässt sich damit feststellen, dass das deutsche baurechtliche Abwägungsgebot nur eine schwache Nachhaltigkeitskonzeption garantieren kann. In der griechischen Rechtsordnung wird demgegenüber derzeit einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption gefolgt. Die Schwächung der Abwehrkraft der privaten Interessen vor dem Hintergrund der nachhaltigkeitsbezogenen Interessenparallelität mit dem Umweltschutz Beiden Rechtsordnungen liegt eine ähnliche verfassungsrechtliche, normgeprägte Eigentumsgarantie zugrunde.522 Beide gründen ferner auf der Konzeption einer engen Enteignung.523 Der einzige Unterschied liegt in der Abwesenheit des Standpunktes einer ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung in der griechischen Rechtsordnung, was die III. 522 Vgl. Lerche, Übermaßverbot und Verfassungsrecht, 1961, S. 107 ff. 523 Die Versuche in der Literatur, die Konzeption einer De-facto-Enteignung zu etablieren, die zusammen mit der Enteignung nach Art. 17 Abs. 2 der griechischen Verfassung die Enteignung i. w. S. darstellen würde, werden durch die Rechtsprechung zurückgewiesen. Gerontas, in: Verwaltungsrecht, 2015, S. 393 (409 f.); Dagtoglou, Verfassungsrecht, Grundrechte, 2010, Rn. 1222, 1235a. Voraussetzung einer Defacto-Enteignung sei der staatliche Eingriff, der die Ausnutzbarkeit des Eigentums verhindere. Ein solcher Eingriff würde den Wesensgehalt des Eigentums aufheben, ohne allerdings offiziell das Eigentum zu entziehen oder zu übertragen. Die Rechtsprechung nutzt den Begriff der De-facto- Enteignung, um die Verfassungsmäßigkeit eines Eingriffs zu bejahen. Zu einer solchen negativen Heranziehung der De-facto-Enteignung vgl. StE 223/1929; StE 1192/1955; StE 119/1955; StE 112/1959; StE 3135/2002; StE 982/2005. Zum deutschen Recht vgl. BVerfG v. 15.07.1981, BVerfGE 58, 300 ff. D. Vergleichende Zwischenergebnisse 113 Vermutung erlaubt, dass der Primärrechtsschutz des Eigentums bei der Bauleitplanung in der griechischen Rechtsordnung größer wäre.524 Allerdings zeigen die obigen Ausführungen, dass ein allseitiger planerischer Primärrechtsschutz des Eigentums in der griechischen Rechtsordnung beschränkt ist. Aus der Rechtsprechung folgt ein Vorrang des ökologischen öffentlichen Interesses und der damit einhergehenden privaten Interessen. Der Primärrechtsschutz tritt nur ein, wenn 524 Zur ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung in der deutschen Rechtsordnung vgl. BVerfG v. 14.07.1981, BVerfGE 58, 137 ff. Zu ihren Grenzen zugunsten des Primärrechtsschutzes vgl. BVerfG v. 02.03.1999, NJW 1999, S. 2877 ff.; Bryde, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 14, Rn. 29. In der griechischen Rechtsordnung wird eine Ausnahme von der Dichotomie zwischen der entschädigungsfreien Inhalts-/Beschränkungsbestimmung und der entschädigungspflichtigen Enteignung für die kulturelle Umwelt durch Art. 24 Abs. 6 der griechischen Verfassung eingeführt. Eine Entschädigung ist gesetzlich auch für Eingriffe im Vorfeld der Entziehung zu gewähren. Der besondere Stellenwert des Schutzes der kulturellen Umwelt, die wegen eigentumsrechtlicher Fragen nicht aufs Spiel gesetzt werden darf, liegt auf der Hand. Was den Schutz der natürlichen Umwelt betrifft, sieht die Verfassung keine Besonderheit für die Entschädigung des Eigentums vor. Das griechische Gesetz 1650/1986 räumte allerdings in § 22 die Möglichkeit zur Einführung einer Entschädigung im Fall einer besonders erheblichen Beschränkung des Eigentums nach dessen Bestimmung ein. Trotzdem bleibt dieses Gesetz aufgrund fehlender Präsidialverordnung nach § 22 Abs. 4 zur näheren Bestimmung der Voraussetzungen zum Ausgleich ohne praktische Bedeutung. Dazu Sinigoros tou Politi (Bürgerberater/Ombudsmann), Sonderbericht, Enteignung, Entziehung, Beschränkungen des Eigentums und Entschädigung, April 2005, S. 36. Die Rechtsprechung billigt eine Entschädigung unmittelbar aufgrund dieser Vorschrift nur zu, wenn ein Entzug der Eigentumsbefugnisse nach der Bestimmung des Eigentums vorliege (StE 1746/2005; StE 2601–3/2005; StE 1611/2006). Eine Anwendung der Vorschrift für diejenigen Fälle der Unzumutbarkeit, die hinter der Unzumutbarkeit eines Entzugs bleiben, ist damit ausgeschlossen. Es wird aufgrund des Fehlens einer allgemeingültigen, ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung über eine Lücke gesprochen. Karakostas, Δίκη, Mai 2005, S. 547 ff.; Leutheriotou, Eigentum und Umwelt, Abwägung von Rechtsgütern und Rechten im griechischen, im europäischen und im amerikanischen Recht, 2007, S. 186, 291. Für die städtebauliche Umwelt ist die Erschließung ohne Entschädigung nach Art. 24 Abs. 3 der griechischen Verfassung (vgl. auch §§ 45–47 KoV) besonders bedeutsam. Es entspricht der ständigen Linie der Rechtsprechung, die Erschließung mit dem Argument, dass Art. 24 Abs. 3 der griechischen Verfassung eine spezielle Vorschrift sei und daher den Vorrang gegenüber dem allgemeinen Art. 17 der griechischen Verfassung habe, zu rechtfertigen (StE 2155/1992; StE 2057/1994). Zur Verfassungsmäßigkeit der Erschließungsbeitrags vgl. auch Oberster Gerichtshof 2155/2013; StE 2058/1994; StE 1048/1996; StE 3567/1996. Der Eingriff bewirke zugleich eine Erhöhung des Grundstückswerts, insbesondere aufgrund der damit verbundenen Gewährleistung und Verbesserung der Lebensbedingungen. Der Standpunkt des Erschließungsbeitrags ohne Entschädigung deutet auf eine Ausprägung der ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung des Eigentums in der griechischen Rechtsordnung hin. Art. 24 Abs. 3 der griechischen Verfassung: „Bei der Kennzeichnung von Flächen als Baugebiet sowie zu deren städtebaulichen Nutzung haben die Eigentümer der davon betroffenen Grundstücke entschädigungsfrei die nötigen Grundstücke für die Schaffung von Straßen, Plätzen und sonstigen der Allgemeinheit dienenden Flächen zur Verfügung zu stellen und sich auch an den Kosten für die Errichtung der der Allgemeinheit dienenden wichtigen Anlagen und Einrichtungen nach Maßgabe der Gesetze zu beteiligen.“ Art. 24 Abs. 4 der griechischen Verfassung: „Ein Gesetz kann bestimmen, dass die Grundeigentümer der als Baugebiet gekennzeichneten Flächen an deren Nutzmachung und Neuordnung aufgrund genehmigter Bebauungspläne beteiligt werden, indem sie als Gegenleistung gleichwertige Gebäude oder Eigentumswohnungen in den endgültig als Baugebiet gekennzeichneten Flächen bzw. in den dortigen Gebäuden erhalten.“ Art. 24 Abs. 5 der griechischen Verfassung: „Die Bestimmungen der vorhergehenden Absätze finden auch bei einer Neuordnung bereits bestehender Baugebiete Anwendung. Die bei der Neuordnung frei werdenden Flächen werden zur Schaffung von Freiflächen verwandt oder werden zur Deckung der Kosten für die städtebauliche Neuordnung veräußert; das Nähere bestimmt ein Gesetz.“ Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 114 die privaten Interessen mit dem Umweltschutz in einer Interessenparallelität stehen. Es ist hierbei anzumerken, dass sowohl der Bestandsschutz als auch die ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung neben der Normativierung einer starken, beim letzten Fall einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption zugleich die Normativierung des Umweltgrundrechts belegen. Die Rechtsprechung zum Bestandsschutz ist eine Ausprägung der ökologischen Grundfreiheit, und zwar in einem abwehrenden Sinne.525 Gestützt auf das Argument der Lebensqualität hat die Rechtsprechung den Ausgangspunkt des Bestandsschutzes als unantastbaren Kernbereich des Art. 24 der griechischen Verfassung bezeichnet. Die ökologische Grundfreiheit nimmt nach der Grundkonzeption des Art. 24 der griechischen Verfassung eine kollektive und zukünftige Dimension ein. Denn die Rechtsprechung verweist auf die Lebensqualität aller in einem Gebiet lebenden Menschen und bezieht sich auf die nachfolgenden Generationen; umfasst wird also die ökologische Grundfreiheit der nachfolgenden Generationen gemäß dem Kernpunkt des Nachhaltigkeitsgebots.526 Der städtebauliche Bestandsschutz fungiert daher als eine Bündelung und Ausweitung der privaten Interessen im räumlichen und zeitlichen Sinne, während das Konzept der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung mit der Abwehrseite des Umweltgrundrechts in Verbindung steht.527 Es geht in dieser Hinsicht um eine große Verhältnismäßigkeitsprüfung, wobei der Umweltschutz als öffentliches Interesse zugleich die Aggregation und Vertretung eines Bündels privater Interessen einschließt.528 Diese ökologische Bestimmung der Grundfreiheit bei der Bauleitplanung lässt sich weiterhin aufgrund der sich häufig darstellenden Parallelität zwischen den umweltschützenden Maßnahmen und dem Eigentumsschutz in der Hinsicht rechtfertigen, dass der städtebauliche Bestandsschutz letzten Endes für Eigentümer von Nutzen sein kann, entweder aufgrund der Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen, d. h. vom Standpunkt her, dass der Eigentümer ebenso Bewohner und daher Umweltteilhaber ist, oder durch die Erhöhung des Werts seines Eigentums.529 Es ergibt sich in dieser Hinsicht eine Interessenparallelität zwischen der 525 Vgl. Doris, ΕλλΔνη 1991, S. 1187 ff.; Karakostas, ΠερΔικ 4/2000, S. 464; Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7006/to-periballontiko-suntagmathemeliosi-periexomeno-kai-leitourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Poulou, ΠερΔικ 3/2013, S. 401 ff. und Vidalis, in: „Charmossynon“, Festschrift für Aristovoulos Manesis, 1998, S. 23 (26). 526 Petrou, ΠερΔικ 1/2007, S. 20 ff.; Tasiopoulos, ΠερΔικ 4/2013, S. 641 ff. 527 Iliopoulos-Strangas, Die Drittwirkung, 1991, S. 155; Karakostas, in: Art. 24 der griechischen Verfassung nach der Revision von 2001, 2002, S. 101 (101); Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 388; Vidalis, in: Der Art. 24 der griechischen Verfassung nach der Revision von 2001, 2002, S. 57 (58). Es gilt zu berücksichtigen, dass zum Kern der zivilgerichtlichen Rechtsprechung zur umweltrechtlichen Auslegung des Persönlichkeitsrechts (§ 57 des griechischen BGB) die Abwehrseite einer ökologischen Grundfreiheit gehört. 528 Tasopoulos, in: Art. 24 der griechischen Verfassung nach der Revision von 2001, 2002, S. 109 (112). 529 Triantafillopoulos/Alexandropoulou, ΠερΔικ 4/2010, S. 642 ff. Die ökologische Grundfreiheit bezieht sich insbesondere auf den Einwohner, der aber in Griechenland aufgrund der großen Anzahl des eigengenutzten Wohnungsbesitzes oft mit dem Eigentümer zusammenfällt. Es stellt sich daher heraus, dass die Auferlegung von Maßnahmen in Richtung der Gewährleistung der Lebensqualität oft zu einer Interessenparallelität zwischen der ökologischen Grundfreiheit und der Eigentumsgarantie führt, da Eigentümer und Bewohner identisch sind. D. Vergleichende Zwischenergebnisse 115 immissionsfreien Nutzung des Eigentums bzw. der Wohnnutzung und dem Schutz der Freiflächen.530 Diesbezüglich muss allerdings betont werden, dass eine Interessenparallelität, wenn sie nicht das Ziel oder das Ergebnis einer Abwägung ist, eine Vermutung zur Beantwortung der komplexen Fragen darstellt. Zu beachten ist, dass der Sinn der Multipolarität auf der Antithese basiert, die zwischen den Polen besteht.531 Der Staat ist befugt, die Antithesen möglichst zu parallelisieren und auszugleichen, nicht allerdings, diese zu verschleiern. Eine Interessenparallelität ohne eine In-concreto-Abwägung mit den gegenteiligen privaten Interessen führt im Endergebnis dazu, dass die umweltrechtlichen Kosten auf Eigentümer abgewälzt werden.532 Es zeigt sich nach alledem, dass angesichts der Rechtsprechung keine In-concreto-Abwägungen aller privaten Interessen vorgenommen werden.533 Die Gegensätzlichkeit der privaten Interessen zueinander gerät außer Sichtweise.534 Die Vermutung einer Interessenparallelität ist wegen des Fehlens einer In-concreto-Abwägung aller privaten Interessen unwiderlegbar. Eindeutig ist daher, dass in der griechischen Rechtsordnung die Eigentümer in zwei Kategorien eingeteilt werden, je nachdem, ob sie in einer Interessenparallelität mit dem Umweltschutz stehen oder nicht. Für die erste Kategorie ist das Übermaßverbot einzuhalten. Damit besteht eine Wechselwirkung zwischen dem (relativen) Vorrang des Umweltschutzes und daher dem relativ starken Nachhaltigkeitskonzept und dem Schutz solcher privaten Interessen. Eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung hilft der Durchschlagskraft der privaten Interessen der ersten Kategorie und räumt ihnen sogar eine größere Durchschlagskraft als bei dem klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ein. Demgegenüber wird die zweite Kategorie der privaten Interessen nach der Rechtsprechung vernachlässigt. Für diese Kategorie besteht aufgrund des Verzichts auf eine Erforderlichkeitsprüfung, die solche privaten Interessen umfassen würde,535 und wegen der proökologischen Disproportionalität, kein nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durchschlagskräftiger Schutz. 530 So auch Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 279 ff.; Papanikolaou, Νόμος + Φύση, Februar 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10331/prostateuontas-to-periballon-mesa-apo-tin-katoikia-febroua rios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 531 Koutoupa/Regkakou, Umweltrecht, 2008, S. 32. 532 Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff. 533 Mantouvalou/Mpalla, Νόμος + Φύση, September 2003, online verfügbar unter: https://nomosphysis .org.gr/7044/o-mi-sxediasmos-tou-astikou-xorou-koinonikoi-prosdiorismoi-kai-politikesdiastaseis-septembrios-2003/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, April 2007, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10820/peri-mi-stathmiseon-stontomea-tis-prostasias-tou-periballontos-aprilios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 534 In diesem Sinne Stamatis, Νόμος + Φύση, Januar 1995, online verfügbar unter: https://nomosphysis .org.gr/7008/biosimi-anaptuksi-kai-oikologiki-diastasitis-idiotitas-tou-politi-ianouarios-1995/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 535 Wie oben im 3. Teil, B. III. 2. der Arbeit dargelegt, betrifft in der griechischen Rechtsordnung die Untersuchung des milderen Mittels die umweltfreundlichste Alternative. Die Interessenparallelität zwischen dem Umweltschutz und privaten Interessen deutet darauf hin, dass ebenso solche Interessen damit geschützt werden. Gegensätzliche private Interessen werden allerdings ausgeblendet. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 116 Bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot der deutschen Rechtsordnung ist festzustellen, dass, wenngleich kein Umweltgrundrecht existiert, auch private Interessen, welche in einer Interessenparallelität mit dem Umweltschutz stehen, generell berücksichtigt werden. Neben der Pluralität gerät damit die Gegensätzlichkeit der privaten Interessen untereinander in den Vordergrund. Es folgt für die deutsche Rechtsordnung also, dass erstens die baurechtliche Abwägung den Umfang der zu berücksichtigenden Belange und Interessen erweitert.536 Darüber hinaus nimmt die Rechtsprechung offenbar eine Vertiefung des Schutzes vor. Die Einstufung als Teilenteignung bedeutet, dass diese Belange eine einer Enteignung angemessene Begründung erfahren sollen. Demgegenüber gibt es in der griechischen Rechtsprechung keine Parallele zur Rechtsprechung der Teilenteignung der deutschen Rechtsprechung. Anzumerken ist aber, dass in der deutschen Rechtsordnung diese Vertiefung eher auf der Schutzebene einer Berücksichtigungspflicht bleibt. Denn es werden zwar die Auswirkungen auf die Eigentümerinteressen berücksichtigt, die privaten Interessen haben allerdings nicht die gemäß dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ihnen gewährleistete Durchschlagskraft. Es lässt sich daher von einer Verplanung der privaten Interessen sprechen,537 welche mit der materiellen Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots einhergeht. Somit kann geschlussfolgert werden, dass die griechische Rechtsordnung den Schutz der in einer Interessenparallelität mit dem Umweltschutz stehenden privaten Interessen über das Übermaßverbot hinaus verstärkt und demgegenüber die gegensätzlichen privaten Interessen schwächt. Im Gegensatz dazu schwächt die deutsche Rechtsordnung durch die Relativierung des Übermaßverbots insgesamt alle privaten Interessen. Bezüglich der Hauptfrage, ob materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes vorzufinden sind, ergibt sich in der griechischen Rechtsordnung, dass die relativ starke Nachhaltigkeitskonzeption mit der oben beschriebenen Kategorisierung und Begünstigung der privaten Interessen einhergeht. Demgegenüber resultiert aus der deutschen Rechtsordnung kein Vorrang der Interessen, welche in einer Interessenparallelität mit dem Umweltschutz stehen. Ebenso wenig besteht aber ein Vorrang der gegensätzlichen privaten Interessen. 536 Diese Erweiterung betrifft nicht nur die mit dem Umweltschutz in einer Interessenparallelität stehenden privaten Interessen. Nicht unmittelbar unter Verfassungsschutz fallende Interessen eines Gewerbebetriebs (Hessischer Verwaltungsgerichtshof v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N, juris, Rn. 74; BVerwG v. 01.11.1974, IV C 38–71, BVerwGE 47, 144–156, juris, Rn. 35), wie das Erweiterungsinteresse und das Interesse, die Entwicklungsmöglichkeiten offenzuhalten, sind in die Abwägung einzubeziehen. BVerwG v. 16.04.1971, DVBl. 1971, S. 746 (749); BVerwG v. 09.11.1979, BVerwGE 59, 87 (101); OVG Lüneburg v. 04.01.1983, ZfBR 1983, S. 281–282; Battis, in: B/K/L BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 109. Der Möglichkeit zur weiteren Entwicklung des Eigentums muss Rechnung getragen werden. BVerwG v. 21.5.1976, NJW 1976, S. 1760 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen v. 18.2.2011, 7 D 52/10.NE, juris, Rn. 63 ff.; Hessischer VGH v. 25.09.2014, 4 C 1328/12.N, juris, Rn. 101. Nicht außer Blickweite geraten darf, dass private Belange, die sich auf andere Grundrechte beziehen, wie die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) oder der Schutz des Lebens und der Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), ebenso in die Abwägung einzustellen sind. Papier, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 14, Rn. 93. 537 Bartlsperger, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 79 (87 ff.). D. Vergleichende Zwischenergebnisse 117 Dass die deutsche Rechtsordnung auf die Etablierung einer starken Nachhaltigkeitskonzeption verzichtet, ist daher nicht auf den Schutz privater Interessen vor dem Übermaßverbot zurückzuführen. Wie aufgezeigt wurde, deutet andererseits die materielle Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots darauf hin, dass die Gemeinde eine starke Nachhaltigkeitskonzeption befolgen kann – aber nicht muss – und somit wegen der geringeren Rolle des Übermaßverbots private Interessen negativ oder positiv beeinflussen kann. Angesichts der positiven Interdependenz zwischen privaten Interessen und Umweltbelangen ist in der griechischen Rechtsordnung die Gefahr einer Verschleierung der bestehenden Konflikte mit gegensätzlichen privaten Interessen und somit einer Instrumentalisierung der privaten Interessen nicht von der Hand zu weisen. Die Doppelfunktion des Gebots der nachhaltigen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht und ihre Auswirkung auf die Gewaltenteilung Aus den bisherigen Erkenntnissen kann nun gefolgert werden, dass eine unterschiedliche Funktion des Gebots der nachhaltigen Entwicklung in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung vorherrscht. In der deutschen Rechtsordnung kann es zur Stützung der Argumentation der Politik zum Zweck der Implementierung des Leitbilds der Innenentwicklung führen, welche derzeit die Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung darlegt. Andererseits stellt die Verfolgung dieser Strategie, die die nachhaltige städtebauliche Entwicklung operationalisieren soll, keine Verpflichtung für die Gemeinde dar. Die Zurückhaltung in der deutschen Rechtsordnung bei der Auseinandersetzung mit der Gebotenheitsebene538 des Nachhaltigkeitsbegriffs ist auf die Annahme zurückzuführen, dass das materielloffene baurechtliche Abwägungsgebot dem Nachhaltigkeitsgebot in dessen schwacher Konzeption gerecht wird. Die Diskussion um die beiden Konzepte der nachhaltigen Entwicklung bzw. um das Rangverhältnis zwischen deren Säulen vermag nun ihrerseits die Überzeugungskraft des Ergebnisses des baurechtlichen Abwägungsgebots zu verstärken. Sie dient daher der Durchsetzung der gemeindlichen Planungskonzeptionen. Es liegt demnach nahe, dass in der deutschen Rechtsordnung die nachhaltige Entwicklung eine politische Handlungsmaxime ist.539 Die nachhaltige Entwicklung entfaltet eine positive Funktion, in dem Sinne, dass es die planerische Konzeption der Gemeinde zu stützen vermag, nicht allerdings in dem Sinne, dass ihr Grenzen gesetzt werden. Auf der anderen Seite entwickelt das Nachhaltigkeitsgebot in der griechischen Rechtsordnung eine negative Funktion. Es dient nämlich in erster Linie dazu, die Kontrolle der Judikatur zu stützen und daher den anderen Gewalten Grenzen zu setzen. Im Gegensatz zur deutschen Rechtsordnung lässt sich außerdem erkennen, dass das Nachhaltigkeitsgebot als Basis für die kreative Weiterentwicklung des Baurechts IV. 538 Ekardt, ZfU, 2009, S. 223 (224). 539 Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (124); Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (724). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 118 und des Umweltrechts insbesondere zur schöpferischen Evolution der Rechtsprechung diente. In der griechischen Rechtsordnung weist die Nachhaltigkeitskonzeption eine verstärkt leitende Funktion auf; die nachhaltige Entwicklung kann als Mutterprinzip bezeichnet werden. Im Vergleich der materiellen Kontrolle der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt sich über Machtverschiebungen zwischen den Gewalten sowohl in der deutschen als auch in der griechischen Rechtsordnung sprechen, welche mit dieser Doppelfunktion der nachhaltigen Entwicklung in Beziehung stehen. Denn in der deutschen Rechtsordnung lässt sich die politische Freiheit der Gemeinde konstatieren, die über die politische Freiheit, die der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zulässt, hinausgeht. Interessenparallelität zwischen der Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bzw. der Innenentwicklung und anderen öffentlichen und privaten Interessen und das Prestige des Nachhaltigkeitsgebots vermögen die planerische Gestaltungsfreiheit zu unterstützen. Im Gegensatz zum deutschen Recht und anders als bei dem klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz besteht in der griechischen Rechtsordnung ein Vorrang der Judikatur, was ebenfalls mit dem Prestige des Nachhaltigkeitsgebots zusammenhängt.540In Anbetracht der griechischen Rechtsordnung muss angemerkt werden, dass im Allgemeinen eine Zurückhaltung der Rechtsprechung auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung im engeren Sinne einzugehen besteht, weil die Prüfung der Angemessenheit einer Zweckmäßigkeitsprüfung im negativen Sinne ähnelt.541 Diese Zurückhaltung ist auf den Respekt vor der politischen Freiheit zurückzuführen.542 Die Wende und Differenzierung der Rechtsprechung bezüglich der Umweltfragen ist offensichtlich und bemerkenswert. Anzumerken ist hierbei, dass diese differenzierte Funktion des Nachhaltigkeitsgebots im deutschen und griechischen Recht mit dem verfassungsrechtlichen Umweltschutz in Verbindung steht: Der Vorrang der Politik bei der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung kann als Auswirkung des Staatsziels zum Umweltschutz angesehen werden. Demgegenüber lässt sich die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass das Grundrecht auf nachhaltige Entwicklung die Rolle der Judikatur für die Konzipierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung verstärkt.543 Angesichts der Ambiguität der Nachhaltigkeitskonzeption im deutschen und griechischen Recht sowie der Abweichungen vom Rationalitäts- und Ausgleichsmodell des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, welche sich auf den Gewaltenausgleich in beiden Rechtsordnungen auswirken, drängt sich die Frage nach der Rationalität und den möglichen Gegengewichten zur Rationalisierung der Abwägung und bei der Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf. 540 Papakonstantinou, ΠερΔικ 3/2011, S. 436 ff. 541 Kontogiorga-Theoxaropoulou, Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im nationalen öffentlichen Recht, 1989, S. 48, 62, 111; Orfanoudakis, TοΣ 2003, S. 53; Prevedourou, ΕΕΕυρΔ 1997, S. 247 (248); Stavroulaki, EΦΔΔ 1994, S. 101 (152); Theoxaropoulou, ΔτΑ ΙΙΙ/2005, S. 227. 542 So Gogos, ΔτΑ 2005, S. 312 (312). 543 Vgl. 2 Teil, A. I. D. Vergleichende Zwischenergebnisse 119 Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung vor dem Hintergrund der Inkommensurabilität der Güter und Effektivität der Gegengewichte im deutschen und griechischen Recht Verfahrenskontrolle als Gegengewicht der materiellrechtlichen Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots und der Inkommensurabilität der Güter im deutschen Recht Im Rahmen dieser Arbeit und im Hinblick auf die Problematik der Rationalität der planerischen Entscheidung ist auf das Argument der Kompensierung der Kontrolle des Ergebnisses durch die Kontrolle des Vorgangs abzustellen und einzugehen.544 Vor dem Hintergrund des aus dem Vergleich des baurechtlichen Abwägungsgebots mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ableitbaren Ergebnisses, dass die politische Freiheit bei der Planung erweitert wird, stellt sich nun die Frage, ob die Verfahrenskontrolle die beschränkte inhaltliche Kontrolle kompensieren bzw. rationalisieren und daher zur Justizialisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung beitragen kann. Das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau)545 hat das Verfahren hervorgehoben; diese Entwicklung geht mit einer materiellrechtlichen Richtigkeitsvermutung einher.546 Dies bedeutet, dass ein richtiges Verfahren ein gerechtes materielles Ergebnis sicherstellen sollte. Aus der Sicht der gerichtlichen Kontrolle heißt das, dass die intensivere gerichtliche Kontrolle des Verfahrens eine Schwächung der inhaltlichen Kontrolle erlaubt. Verantwortungsverschiebung zwischen der Kontrolle des Abwägungsergebnisses und des Abwägungsvorgangs Die gerichtliche Kontrolle der Planung betreffend wird zwischen der Prüfung des Abwägungsvorgangs und der des Abwägungsergebnisses differenziert.547 In der Literatur wird diese Unterscheidung als Differenzierung zwischen dem Abwägen (aus der Sicht des Vorgangs) und der inhaltlichen Abgewogenheit (als Ergebnis)548 sowie zwischen der Begründung (Vorgang) und Begründbarkeit (Inhalt) des E. I. 1. 544 Pietzcker, in: Festschrift für Maurer, 2001, S. 695 (706); Schulze-Fielitz, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 997 (1007). 545 Gesetz vom 24.07.2004, BGBl. I, S. 1359. 546 Krautzberger/Schliepkorte, UPR 2003, S. 92 (93–95). 547 BVerwG v. 20.10.1972, BVerwGE 41, 67 (71); BVerwG v. 05.07.1974, BVerwGE 45, 309 (313). 548 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1638. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 120 Plans bezeichnet.549 Diese Unterscheidung zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis ging mit einer Doppelprüfung sowohl aus der Sicht des Vorgangs als auch aus der Sicht des Ergebnisses der Abwägungsfehler einher.550 Die Unterscheidung zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis ist nunmehr im Gesetz verankert. Es lässt sich aber angesichts § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauGB die Schlussfolgerung ziehen, dass der Gesetzgeber die Unterscheidung zwischen den Kontrollgegenständen des Vorgangs und des Ergebnisses befürwortete und zementierte.551 Die detaillierte Doppelkontrolle des Vorgangs und des Ergebnisses auf alle Abwägungsfehler hin ist obsolet geworden.552 Diese Entwicklung ist zunächst zu begrüßen, denn sie trägt zur Vereinfachung bei und bewältigt den auftauchenden Pleonasmus bei der gerichtlichen Kontrolle. Die Sichtweise, dass sich das materielle Abwägungsergebnis auf die Prüfung der Abwägungsdisproportionalität beschränke,553 scheint § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB zu verifizieren.Denn dort werden die Schritte der Ermittlung und der Gewichtung dem Abwägungsvorgang zugeordnet.554 Daher wird einerseits die Verfahrensbasis erweitert und werden andererseits zugleich die Kontrollgegenstände und – hinsichtlich der obigen Ausführungen – die Kontrollintensität des Inhalts des Plans beschränkt. Die Erweiterung der Verfahrensbasis und die Vollprüfung der ersten drei Stufen des Abwägungsgebots, die dem Vorgang zugeordnet sind, sollen daher den Mangel an materiellen Kriterien kompensieren.555 549 Vgl. Bach, Die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 114; Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 338 ff.; Koch, DVBl. 1983, S. 1125 (1126 ff.); Waechter, DVBl. 2006, S. 465 (471). 550 Bach, Die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 113; Happ, NVwZ 2007, S. 304 (305); Muckel/Ogorek, Öffentliches Baurecht, 2. Auflage, § 5, Rn. 136. Eine Ausnahme galt für den Abwägungsausfall. BVerwG v. 5.7.1974, BVerwGE 45, 309 (315). An dieser Doppelprüfung wurde Kritik geübt, weil die tatsächliche Unterscheidung zwischen dem Vorgang und dem Ergebnis ungeklärt sei. Bach, Die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 109; Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage § 214, Rn. 14. Es wird außerdem argumentiert, dass sich ein Fehler des Vorgangs immer im Ergebnis des Plans widerspiegele. Eine gesonderte Prüfung des Ergebnisses sei daher unbrauchbar. Bartunek, Probleme des Drittschutzes bei der Planfeststellung, 2000, S. 59 ff.; Koch, DVBl. 1983, S. 1125 ff.; ders., DVBl. 1989, S. 399 (405). Vgl. auch Alexy, JZ 1986, S. 701 (709). Es wird demgegenüber die Ansicht vertreten, dass die Prüfung des Ergebnisses notwendig sei, um eine rein formelle Kontrolle zu vermeiden. Vgl. Ibler, DVBl. 1988, S. 469 (473). Laut einer anderen Meinung reicht die Prüfung des Ergebnisses aus. Vgl. Heinze, NVwZ 1986, S. 87 ff. Vorgebracht wird darüber hinaus, dass sich die Prüfung auf eine Aufteilung der Kontrollgegenstände beziehen solle. Vor diesem Hintergrund wird vorgeschlagen, dass die Untersuchung des Abwägungsvorgangs den Abwägungsausfall, die Abwägungsdefizite und die Abwägungsfehlereinschätzung umfasse, während sich die Untersuchung des Ergebnisses auf die Abwägungsdisproportionalität beschränke. Vgl. Erbguth, DVBl. 1986, S. 1230 (1233 ff.); Ibler, DVBl. 1988, S. 469; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 1, Rn. 569; Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, 4. Auflage, § 3, Rn. 120. 551 Vgl. Ergbuth, DVBl. 1986, S. 1230 (1232 ff.). 552 § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 i. V. m. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB. Erbguth, JZ 2006, S. 684 (690); ders., Jura 2006, S. 9 (14 f.); Pieper, Jura 2006, S. 817 (818); Wagner/Engel, BayVBl. 2005, S. 33 (38). 553 Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 122; Papier, DVBl. 1975, S. 461 (465); Schulze-Fielitz, Sozialplanung, 1979, S. 325. 554 Vgl. auch § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauGB. 555 Erbguth, DVBl. 2004, S. 802; Ibler, JuS 1990, S. 7 (8 ff.); Peine, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 368; Würtenberger, VVDStRL 58 (1999), S. 141 (167). E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 121 Nach § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB sind aber Mängel des Abwägungsvorgangs nur dann erheblich, wenn diese offensichtlich und für das Abwägungsergebnis von Bedeutung sind. Die Vorschrift setzt zwei Bedingungen der gerichtlichen Kontrolle.556 Die erste ist die Offensichtlichkeit der Mängel.557 Damit wird zwar auf den ersten Blick kein Verzicht auf die Vollkontrolle des Vorgangs signalisiert. Denn die Bedingung der Offensichtlichkeit betrifft nicht die Intensität, sondern bestimmt den Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle. Die Vorschrift soll erklären, dass sich die Kontrolle auf solche Fälle beschränkt, in denen „Erwägungen der Gemeindevertretung erklärtermaßen und offen erkennbar in die Abwägung eingeflossen sind“,558 während die Bewertungen einzelner Ratsmitglieder außer Betracht gelassen werden.Die Kontrolle umfasst daher die „äußere, objektiv fassbare Seite des Abwägungsvorgangs“, alles, was dokumentiert wurde.559 Beim näheren Hinsehen leuchtet aber ein, dass die gerichtliche Kontrolle der dokumentierten Erwägungen die Richtigkeit und daher die Objektivität der Gewichtung zu stützen vermag.560 Die zweite Bedingung setzt voraus, dass eine fehlerfreie Planung zu einem anderen Ergebnis führen würde.561 Diese Voraussetzung lässt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls überprüfen.562 Daraus ergibt sich, dass die Verfahrenskontrolle an das Ergebnis der Planung anknüpft. Darin liegt erstens ein Gegengewicht zur Prozeduralisierung der Planung, welche seit Langem auf Kritik stößt:563 § 214 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB zielt auf die Abwehr einer materiellen Entrechtlichung. Der Gesetzgeber zielte durch die Einführung der Voraussetzung, dass sich Verfahrensfehler auf das Ergebnis auswirken müssen, zweitens auf die Planungserhaltung ab, denn diese Vorschrift ist auf die Notwendigkeit einer erhöhten Bestandskraft der Bauleitplanung zurückzuführen.564 Angesichts Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG wird aber an dem Planungserhaltungsgebot, 556 Vgl. BVerwG v. 09.04.2008, NVwZ, 2008, S. 899 (900). Die Vorschrift wird nach Sendler, in: Festschrift für Schlichter, 1991, S. 55 (68), als ein „Versuch des Gesetzgebers, den Gemeinden ein Stück planerischer Gestaltungsfreiheit zurückzugewinnen“ und als eine Angstklausel nach Erbguth, JZ 2006, S. 484 (490), bezeichnet. 557 Kraft, UPR 2003, S. 367 (372 f.). 558 Stock, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 214, Rn. 141. 559 Vgl. BVerwG v. 21.08.1979, BVerwGE 64, 33 (38); OVG Berlin-Brandenburg v. 29.04.2014, 10 A 8.09, juris, Rn. 105. Vgl. auch Muckel/Ogorek, Öffentliches Baurecht, 2. Auflage, § 5, Rn. 148; Stock, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 214, Rn. 141; Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, BauGB, Stand: 01.10.2015, § 214, Rn. 28 ff. 560 Zur Kritik vgl. auch Kraft, UPR 2003, S. 367 (371). 561 BVerwG v. 21.08.1979, BVerwGE 64, 33 (39); Muckel/Ogorek, Öffentliches Baurecht, 2. Auflage, § 5, Rn. 149. 562 Stock, in: E/Z/B/K BauGB, 2014, § 214, Rn. 144. Kraft, UPR 2003, S. 367 (371), bezeichnet diese Voraussetzung als Kausalitätserfordernis. 563 Bartlsperger, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 127 (131 ff.); Geis, in: Festschrift für Bartlsperger, 2006, S. 217 (225). Erbguth, DVBl. 2004, S. 802, spricht von einem strategischen Umschwenken. 564 BVerwG v. 20.01.1995, NVwZ 1995, S. 692 (693); OVG Rheinland-Pfalz v. 14.01.2000, BauR 2000, S. 1011 (1014). Vgl. auch Bach, Die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 105; Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 214, Rn. 1 ff.; Muckel/Ogorek, Öffentliches Baurecht, 2. Auflage, § 5, Rn. 155; Quaas/Kukk, BauR 2004, S. 1541 (1542); Uechtritz, ZfBR 2005, S. 11 (11). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 122 welches der gerichtlichen Kontrolle der Planung Grenzen zieht, Kritik geübt.565 Es wird in diesem Zusammenhang die Ansicht vertreten, dass die Vorschrift eine Krise der Abwägung ausgelöst habe.566 Gegen dieser Kritik wird anderseits argumentiert, dass die Bebauungspläne Verwaltungsakte seien und daher deren Mängel nicht ohne Weiteres zur Nichtigkeit führen müssten.567 Art. 19 Abs. 4 GG ziehe nicht ohne Weiteres die Rechtsfolge der Nichtigkeit nach sich. Dem Gesetzgeber sei daher freigestellt, die Rechtsfolgen näher zu bestimmen.568 Der Standpunkt der Planerhaltung steht insbesondere aufgrund der Kompensierung der materiellen Offenheit durch die Verfahrenskontrolle im Mittelpunkt der Kritik. Wird die Bedingung der Auswirkung des Verfahrensfehlers auf das Ergebnis in den Blick genommen, steht fest, dass ebenso der gerichtlichen Kontrolle des Vorgangs Grenzen gesetzt werden.569 Es spricht einiges dafür, dass planerisch der Abwägungsvorgang zwar hervorgehoben wird, allerdings dessen gerichtliche Kontrolle bzw. die Rechtswirkungen der gerichtlichen Kontrolle des Verfahrens geschwächt werden. Im Endeffekt werden sowohl der Ergebniskontrolle als auch der Verfahrenskontrolle Grenzen gesetzt.570 Es spricht alles in allem einiges dafür, dass der gerichtlichen Kontrolle der Planung eine Verantwortungsverschiebung zwischen dem Inhalt und dem Verfahren zugrunde liegt. Die Richtigkeitsvermutung der bauleitplanerischen Abwägung und der Zirkelschluss der Objektivierung der Gewichtung Die Objektivierung der Gewichtung im baurechtlichen Abwägungsgebot Neben der Erkenntnis, dass eine Verantwortungsverschiebung zwischen der Kontrolle des Vorgangs und des Ergebnisses angedeutet wird, ist für die Schwächung der materiellen Kontrolle von besonderer Bedeutung, dass die Gewichtung dem Vorgang zugeordnet wird. Gemäß § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB wird die Gewichtung der Belange dem Abwägungsvorgang und damit der Informationsgewinnung zugeordnet.571 Es liegt nahe, dass damit der baurechtlichen Abwägung eine Objektivität und eine Richtigkeitsvermutung, welche die materielle Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots kompensieren soll, zugesprochen wird.572 2. a. 565 Bach, Die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 106; Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, BauGB, Stand: 01.10.2015, § 214, Rn. 15. 566 Bartlsperger, in: Abwägung im Recht, 1995, S. 79, 82 ff. 567 Zum „Nichtigkeitsdogma“ vgl. Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 214, Rn. 1; Ossenbühl, NJW 1986, S. 2805 ff.; Sendler, DVBl. 2005, S. 659 ff. 568 Bach, Die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 108 ff.; Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, Vorb. §§ 214–216, Rn. 12; Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, BauGB, Stand: 01.10.2015, § 214, Rn. 15. Zum Abschied von Nichtigkeitsdogma vgl. Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 214, Rn. 3 f. 569 Erbguth, JZ 2006, S. 484 (490); ders., Jura 2006, S. 9 (15); Waechter, DVBl. 2006, S. 465 (471). 570 Vgl. Erbguth, DVBl. 2004, S. 802 (803). Dass die Vorschrift unglücklich ist, vertritt Battis, B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 214, Rn. 4a. 571 Vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 1, Rn. 570. 572 Vgl. Bernhardt, JA 2008, S. 166 (170). E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 123 Hierbei ist zu beachten, dass in der Literatur eine Meinungsverschiedenheit herrscht. Es wird einerseits vertreten, dass die Gewichtung, die aus dem Grad der Wichtigkeit und der Beeinträchtigung der Belange ableitbar sei, der Informationsgewinnung und daher dem Erkennen zuzuordnen sei.573 Andererseits wird aber betont, dass die Gewichtung eines Belanges eine Bewertung sei und infolgedessen mit einer gewissen Subjektivität einhergehe.574 Die fehlerhafte Gewichtung der Belange umfasst die Ermittlung des Beeinträchtigungsgrades und des Wichtigkeitsgrades.575 Der Ermittlung des Beeinträchtigungsgrades der Belange liegt eine Prognose zugrunde.576 Daher postuliert die Rechtsprechung eine Berücksichtigung der verfügbaren Erkenntnismittel und deren Erarbeitung in einer dem Gegenstand der Planung angemessenen und methodisch einwandfreien Weise.577 Eine Prognose ist auf ihre einwandfreie Erstellung hin zu überprüfen. Später eingetretene Einwendungen spielen keine Rolle.578 Es zeigt sich daher, dass aufgrund der Prognosen das Gewicht auf den Vorgang der Planung und auf die sachgerechte Informationsgewinnung gelegt wird. Der Beeinträchtigungsgrad jedes einzelnen Belanges ist der Ermittlung zugeordnet.579 Wird der Wichtigkeitsgrad der Belange in der Bauleitplanung in den Blick genommen, gerät aber diese gesetzliche Zuordnung ins Zwielicht. Zwar bestehen aus der Perspektive der Optimierungsgebote und des Rücksichtnahmegebots, das eine nachvollziehende Abwägung der privaten Interessen impliziert, besondere Gewichte für Belange, die bei der Bauleitplanung eine Rolle spielen. Diese können aber bei der Bauleitplanung, wie oben dargestellt, gegeneinander wirken.580 Daher ergibt sich eine Gleichwertigkeit der Belange, welche mit der materiellrechtlichen Offenheit der Planung einhergeht. Ob allerdings vor dem Hintergrund dieser Gleichwertigkeit von einer objektiven In-concreto-Gewichtung der Belange gesprochen werden kann, bleibt fraglich. 573 Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 35. 574 Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 61; Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 324; Ibler, JuS 1990, S. 7 (12); Kraft, UPR 2004, S. 331 (333); Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 214, Rn. 16; Stelkens, UPR 2005, S. 81 (84); Stock, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 214, Rn. 39b und Rn. 149; Tsevas, Die verwaltungsrechtliche Kontrollintensität bei der materiell-rechtlichen Nachprüfung des Planfeststellungsbeschlusses für raumbeanspruchende Großprojekte, 1991, S. 147; Weyreuther, UPR 1981, S. 33 (35). Vgl. auch Sendler, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 59 (71), der betont, dass bereits bei der Einstellung der Belange in die Abwägung eine Subjektivierung vorliege. 575 Vgl. 2. Teil, B. I. 576 Zum Beeinträchtigungsgrad und zum Gewichtungsgrad vgl. Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 60. 577 BVerwG v. 07.07.1978, BVerwGE 56, 110 (121); BVerwG v. 30.05.1981, NVwZ 1984, S. 718 (721). 578 BVerwG v. 08.07.1998, BVerwGE 107, 142 (148). 579 Vgl. Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 39 ff. Zur Frage, ob den verschiedenen Stufen der Abwägung, insbesondere den drei ersten, ein objektiver oder subjektiver Aspekt zukommt, vgl. Ibler, JuS 1990, S. 7 ff. 580 Vgl. 3. Teil, C. I. 3. a. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 124 Der Mythos der objektiven Gerechtigkeit angesichts der Inkommensurabilität der Güter Anzumerken ist in diesem Zusammenhang zunächst, dass der Ansatz einer Objektivierung der Abwägung, mit anderen Worten der Beimessung einer mathematischen Exaktheit der Gerechtigkeitserfindung,581 nicht ausschließlich in der bauleitplanerischen Abwägung zu finden ist. Die Prinzipientheorie basiert auf einem solchen Ansatz der Formalisierung der Abwägung.582 Ebenso wird hier angedeutet, dass die Abwägung je nach Wichtigkeitsgrad und Beeinträchtigungsgrad der Belange kalkuliert werden kann. Die Prinzipientheorie, die auf der Annahme einer Mathematisierung und Objektivierung der Rechtswissenschaft basiert, gerät allerdings in eine Sackgasse, wenn es um inkommensurable Güter geht. Fraglich ist, wie viel größer der Wert eines Gutes im Vergleich zu dem Wert eines anderen Gutes ist, wenn diese Güter nicht als gleichwertig angesehen werden und heterogen sind.583 Es drängt sich daneben die damit zusammenhängende Frage auf, mit welcher gemeinsamen Berechnungsgröße diese heterogenen Güter und deren Beeinträchtigung in concreto kalkuliert werden können.584 Diese Kalkulierungsfrage ist von der Problematik einer fehlerhaften Beeinträchtigungsprognose eines einzigen Belanges zu unterscheiden. Denn eine Abwägung zielt nicht darauf ab, das Maß der Beeinträchtigung eines Belanges zu bestimmen, sondern dessen Beeinträchtigung mit der Beeinträchtigung anderer Belange in Verbindung zu setzen und in diesem Sinne die Abwägung zu rechtfertigen. Um das Maß der Beeinträchtigung eines Umweltbelanges mit dem Beeinträchtigungsgrad eines heterogenen Belanges zu vergleichen und zu kalkulieren, muss aber zunächst auf der Basis einer gemeinsamen Berechnungsgröße umgerechnet werden, wie viel vom Umweltschutz und wie viel von anderen Gütern, z. B. von Arbeitsplätzen oder von der ökonomischen Entwicklung nach dem dreisäuligen Modell der Nachhaltigkeit, unter einer Einheit dieser gemeinsamen Berechnungsgröße steht. Dies ist ebenso eine Voraussetzung, um die Gleichwertigkeit der Belange nach dem baurechtlichen Abwägungsgebot sicherzustellen. Denn ein Vergleich und eine Austauschbarkeit im Fall der Gleichwertigkeit von Belangen z. B. zwischen Quadratmetern, im Hinblick auf die Abschaffung von Freiflächen, und Euro, hinsichtlich der ökonomischen Entwicklung, sind keineswegs überzeugend. Bemerkenswert ist ebenso, dass die Unmöglichkeit eines rationalen Vergleichs nicht nur die heterogenen Großgruppen von Gütern, sondern auch die heterogenen Arten einer Großgruppe betrifft. Wegen der innerumweltrechtlichen Konflikte ist bei einer Kosten-Nutzen-Abwägung ebenso zwischen verschiedenen umweltrechtlichen Gütern abzuwägen. Auch hierbei besteht jedoch die Problematik der Inkommensurabilität. Denn auch in diesem Fall muss zunächst bestimmt werden, wie z. B. Tierschutz und Immissionsschutz miteinander zu vergleichen sind. Ebenso fehlt es in diesem Fall an einer gemeinsamen Berechnungsgröße. b. 581 Jestaedt, in: Festschrift für Isensee, 2007, S. 253 (265). 582 Alexy, Theorie der Grundrechte, 2006, S. 100 ff.; ders., in: GS Sonnenschein, 2003, S. 771 (790 ff.). 583 Petersen, Verhältnismäßigkeit als Rationalitätskontrolle, 2015, S. 57, 63. 584 Vgl. Petersen, Verhältnismäßigkeit als Rationalitätskontrolle, 2015, S. 58; Jestaedt, in: Festschrift für Isensee, 2007, S. 253 (266). E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 125 Bei der Gewichtung der Belange ist nach dem baurechtlichen Abwägungsgebot das Gewicht sämtlicher Belange je nach deren jeweiligem Maß der Beeinträchtigung zu ermitteln. Bei dem Abwägungsausgleich sind die zu vergleichenden Gewichte durch die Gemeinde zu bewerten. Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, dass eine Bewertung schon bei der Gewichtung besteht. Denn erstens existieren, wie oben dargelegt, schon bei der Bestimmung des Gewichts der Großgruppe der Umweltbelange ungleichartige Maßeinheiten. Zweitens ist, um die Abwägung vorzunehmen, und mit den Worten der Rechtsprechung also Belange vorzuziehen, ohne allerdings deren Gewichtung völlig zu verfehlen, bereits bei der Gewichtung ein Relationszusammenhang zwischen den Gewichtsbelangen unabdingbar. Eine Gewichtung des Umweltschutzes z. B. mit hoch oder mit zwei hat mit anderen Worten Auswirkungen auf die Gewichtung eines anderen Belanges mit sehr hoch oder umgekehrt mit eins. Bei dieser Klassifizierung kann, auch wenn eine Gleichwertigkeit aller Belange angenommen wird, daher die Relativitätsabhängigkeit zwischen den Belangen nicht verschleiert werden, ferner kann die oben dargelegte Abwesenheit einer gemeinsamen Berechnungsgröße nicht überwunden werden. Andererseits würde die Beschränkung der Gewichtung auf die arithmetische Bestimmung der Beeinträchtigung sämtlicher Belange einen Pleonasmus bedeuten. Denn dadurch wären die Ermittlung und die Gewichtung der Belange nicht voneinander abzugrenzen. Was die Objektivität der Gewichtung bei dem baurechtlichen Abwägungsgebot angeht, ergibt sich also, dass auch dann, wenn von einer vorgeprägten Gleichwertigkeit der Belange ausgegangen würde, die heterogenen Güter wegen des Fehlens einer gemeinsamen Berechnungsgröße nicht objektiv abgewogen werden können. Aus den obigen Ausführungen folgt nun, dass der Gesichtspunkt der objektiven Gewichtung der Belange irrig ist.585 Die Pluralität der Belange und deren Heterogenität weisen darauf hin, dass es keine objektive, In-concreto-Gewichtung geben kann. Die Erweiterung der Verfahrensbasis, die eine Fiktion der Richtigkeit darstellt, funktioniert als eine widerlegbare Vermutung der planerischen Gerechtigkeit.586 Der vorher gezeigte politische Charakter der Abwägung wird daher aufgrund § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB nicht nur mit einer Gerechtigkeitsvermutung, sondern auch mit einer Richtigkeitsvermutung versehen. Zwischenergebnis: Die Scheinrationalität des baurechtlichen Abwägungsgebots Die Dogmatik zur gerichtlichen Kontrolle signalisiert eine ausführliche Prüfung. Bedenklich ist allerdings, dass die Gewichtung dem Vorgang zugeordnet wird. Daher lässt sich von einer Pseudoobjektivität, die der Gewichtung verliehen wird, ausgehen.587 Die Prozeduralisierung der Gewichtung verschleiert das Fehlen objektiver 3. 585 Vgl. auch Britz, Der Staat (42) 2003, S. 35 (36); Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 177, 367 ff.; Lübbe-Wolff, in: Sicherheit, Vielfalt, Solidarität, Ein neues Paradigma des Verfassungsrechts?, 1998, S. 47 (64); Winter, ZUR 2013, S. 387 (387). 586 Kraft, UPR 2004, S. 331 (333); Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 214, Rn. 55; Stelkens, UPR 2005, S. 81 (87). 587 Vgl. Sendler, UPR 1995, S. 41. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 126 Kriterien zur Messung und Gegenüberstellung der Belange, löst jedoch dieses Problem nicht. Die Bilanz des baurechtlichen Abwägungsgebots ist nach dessen „Formalisierung“588 kritikwürdig.589 Die Objektivierung der Gewichtung basiert nach den obigen Darstellungen auf einem Zirkelschluss: Auf die Frage der Rationalität der Abwägung reagiert die deutsche Rechtsordnung damit, diese Rationalität als gegeben anzunehmen. Die Untersuchung des Ansatzes der objektiven Gewichtung vermag es allerdings eher, die Rationalitätsdefizite der bauleitplanerischen Abwägung zu beleuchten, als diese zu kompensieren. Die jeweils zueinander konträr laufende Mehrheit und Gegensätzlichkeit der umweltrechtlichen Optimierungsgebote, der planerischen Ziele und der privaten Interessen deutet nach alledem darauf hin, dass die Argumentationsbasis und Argumentationskraft der Gemeinde besonders groß ist. Auch in den Fällen, wo die Rechtsprechung Kriterien zur Messung bzw. zur Gegenmessung der Belange entwickelt hat, etwa im Fall des Rücksichtnahmegebots oder der umweltrechtlichen Optimierungsbelange, steht fest, dass die Komplexität der Planung im Endeffekt dazu führt, dass in der Regel gute Gründe zu finden sind, um Belange zurückzustellen.590 Diese besondere Gewichtung kann aufgrund des Evidenzkriteriums und durch die verbale Argumentation zugunsten der planerischen Konzeption leichter überwunden werden. Hierzu gelangt Stüers Kritik in den Mittelpunkt der Erwägungen: „Die Marktfrau hatte ihre Ware, die Gewichte, eine Waage und ihren Daumen. Die Ware wurde auf die eine Waagschale gelegt, die Gewichte auf die andere. Wenn die Ware nicht schwer genug war, was nicht selten vorkam, und die Gewichte wie schweres Blei erschienen, setzte die kluge Geschäftsfrau den Daumen ein und brachte die Waage trotz des Gleichgewichts ihrer Ware problemlos zum Ausgleich. So sollen gelegentlich auch Planungsentscheidungen zustande gekommen sein.“591 Diese Argumentationskraft der Gemeinde hängt angesichts der inhaltlichen Richtigkeitsvermutung der Planung und unter Berücksichtigung des Standpunktes der objektiven Gewichtung der Belange mit einer Scheinrationalität zusammen. Resümierend kann festgehalten werden, dass dem baurechtlichen Abwägungsgebot eine inhaltliche Richtigkeitsvermutung zugrunde gelegt wird. Wird die Verantwortungsverschiebung zwischen der Kontrolle des Vorgangs und des Ergebnisses in den Blick gerückt, lässt sich annehmen, dass der Objektivierung der Gewichtung eine Verschleierung des politischen Charakters der Abwägung zugrunde liegt. Es zeigt sich, dass damit die Unmöglichkeit einer objektiven Gewichtung gedeckt werden solle.592 Zugleich aber wird die Kontrolle des wahren Vorgangs des baurechtlichen Abwägungsgebots geschwächt, denn alle Vorgangsfehler müssen sich auf das Ergebnis auswirken, um eine Rechtswirkung erzeugen zu können: § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB 588 Erbguth, JZ 2006, S. 484 (490). 589 Vgl. Kukk, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 214, Rn. 17. Stelkens, UPR 2005, S. 81 (87), spricht von einer Verkomplizierung. 590 Vgl. Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 266 und 273. 591 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1658. 592 Vgl. Würtenberger, VVDStRL 58 (1999), S. 141 (167). E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 127 signalisiert zwar die Basiserweiterung des Abwägungsvorgangs. Es zeigt sich aber vor dem Hintergrund der vorherigen Analyse, dass in der Erweiterung der Verfahrensbasis nicht zugleich eine Verstärkung der Kontrolle des Abwägungsvorgangs bzw. der Rechtswirkung der einschlägigen Prüfung zu sehen ist, da den Rechtswirkungen der Verfahrenskontrolle Grenzen gesetzt werden.593 Letztlich kann die Verfahrenskontrolle die inhaltlich beschränkte Kontrolle nicht kompensieren. Es liegt auf der Hand, dass die gerichtliche Kontrolle sowohl des Vorgangs als auch des Ergebnisses geschwächt ist.594 Die gerichtliche Kontrolle der Planung bleibt, die Kontrollgegenstände bzw. die Anzahl der zu prüfenden möglichen Fehler betreffend, besonders weit.Die Intensität der Kontrolle ist allerdings beschränkt. Es liegt die Vermutung nahe, dass die gerichtliche Kontrolle der Bauleitplanung wie ein breites, aber undichtes Netz funktioniert. Das baurechtliche Abwägungsgebot verzichtet auf eine Verschärfung der gerichtlichen Kontrolle zugunsten der planerischen Gestaltungsfreiheit. Es sei daher in erster Linie eine Kontrollnorm, also auf die Gerichte ausgerichtet:595 Das baurechtliche Abwägungsgebot will in erster Linie der gerichtlichen Kontrolle Grenzen setzen. Wie ersichtlich wird, ist die Zuordnung der Gewichtung zu dem Vorgang nachteilig für die Rationalität des baurechtlichen Abwägungsgebots. Denn das baurechtliche Abwägungsgebot entfaltet daher eine Scheinrationalität, welche dessen politische Basis mit einer Richtigkeitsvermutung verkleidet. Das Rationalitätsdefizit der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung und das Gegengewicht der wissenschaftlichen Stützung der Abwägung im griechischen Recht Hinsichtlich der obigen Erläuterungen werden für die griechische Rechtsordnung die folgenden Fragen erhoben: erstens, ob die Heranziehung einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung in der griechischen Rechtsordnung eine rationale Abwägung andeutet, und zweitens, ob es Stützungspunkte für die Objektivierung der Abwägung gibt und, falls ja, ob diese effektiv sind. Das Fehlen eines Wertzusammenhangs zwischen den Belangen Durch die Heranziehung der Gesichtspunkte der umweltrechtlichen Disproportionalität und Irreversibilität wird dem Umweltschutz und den folgenden Generationen in der griechischen Rechtsordnung ein Vorrang zugesprochen. II. 1. 593 Zur Kritik vgl. Erbguth, NVwZ 2007, S. 985 (988). 594 Vgl. zur Kritik an der Herabsetzung der inhaltlichen Prüfung Erbguth, in: Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 103 (115 ff.); Kraft, UPR 2004, S. 331 (334). 595 Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 217; Schulze-Fielitz, Jura 1992, S. 201 (207). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 128 Das materielle Gewicht zugunsten des Umweltschutzes und der folgenden Generationen, der Dreh- und Angelpunkt dieses Vorrangs, wird durch die Verteilung der Beweislast zugunsten der oben genannten Güter geschaffen und ist die Basis der Abwägung zur Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots. Eine Betrachtung der obigen Ausführungen bringt die Rationalität der Abwägung auf der Grundlage einer Beweisbegünstigung allerdings ins Zwielicht. Neben der fehlenden Berechnungsgröße tritt bei dem Konzept der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung das Problem der Kalkulierung des Wertzusammenhangs zwischen inkommensurablen Gütern in den Mittelpunkt der Erwägungen. Denn die Annahme einer größeren Wertigkeit des Umweltschutzes kann nicht die Frage beantworten, wie viel größer diese Wertigkeit im Vergleich zu derjenigen anderer Güter ist. Eine solche Annahme beantwortet also nicht die Frage danach, ob zwischen dem Umweltschutz und der ökonomischen Entwicklung z. B. ein Verhältnis von zwei zu eins oder drei zu eins besteht. Es wird somit nicht aufgeklärt, welches vergleichbare Wertverhältnis zwischen dem Umweltschutz und dem sozialen Zusammenhang und zwischen dem sozialen Zusammenhang und der ökonomischen Entwicklung besteht. Je mehr Güter in die Rechnung aufgenommen werden, desto mehr spitzt sich also das oben genannte Rationalitätsdefizit zu. Dass die griechische Rechtsordnung zur Abwägung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung die privaten Interessen ausblendet, trägt zwar zu einer Vereinfachung bei, löst aber dieses Problem nicht auf. Aus den gemachten Ausführungen wird klar, dass es ebenso bei der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung aufgrund der Inkommensurabilität der Güter Rationalitätsverluste gibt. Die Irrationalität der Abwägung bleibt bestehen, auch dann, wenn die Beweislast zulasten des Umweltschutzes verteilt wird. Rationalisierung der Abwägung durch die Festlegung der umweltrechtlichen Unzumutbarkeit – zum Nutzen des Kriteriums der Tragekapazität Die Rechtsprechung will ihrer Linie eine objektive Basis verleihen, indem sie die Grö- ße der Tragekapazität der Ökosysteme heranzieht.596 Der Indikator der Tragekapazität wird zur Grundlegung der umweltrechtlichen Kosten eingesetzt.597 Während also die dem Umweltschutz gegenüberstehenden Belange den Nutzen ihres Vorrangs zu belegen haben, kommt die Tragekapazität der Ökosysteme zum Zuge, damit die umweltrechtlichen Kosten berechnet werden können.598 2. 596 Papapetropoulos, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1173 (1183). 597 Dass ein Indikator auf einer empirischen Messung basiere, vertreten Tremmel/Laukemann/Lux, ZPR 1999, S. 432 (433). Vgl. auch Enquetekommission, Bericht: „Zukunftsfähiges Berlin“, 1999, S. 64 f. 598 Vgl. zum Begriff der maximalen Belastbarkeit, „carrying capacity“, Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 53. Die Tragfähigkeit wird ebenso von Gröhn, Bodenschutzrecht – auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, 2014, S. 61, als die äußerste Grenze der Nachhaltigkeit bezeichnet. Zur Gewährleistung der Aufnahmefähigkeit und Belastbarkeit der Umwelt durch einen Sicherheitsabstand zum Limit vgl. Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 (80). E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 129 Auf die Tragekapazität bezieht sich die in der griechischen Rechtsordnung viel diskutierte umweltrechtliche Rechtsprechung zur Elektrifizierung der kleinen Inseln. In diesem Fall hat die Rechtsprechung herausgestellt, dass nur eine milde Elektrifizierung mit der Tragekapazität der kleinen Insel in Einklang stehe.599 Auch angesichts des nachhaltigen touristischen Entwicklungsgebots wird die Tragekapazität der Ökosysteme anhand von Kriterien wie dem Erscheinungsbild bzw. der Physiognomie des Gebiets, der bestehenden Infrastruktur, der Lage und der Kapazität der zu bebauenden touristischen Anlage und der bestehenden Nutzungen bemessen.600 Zum Verhältnis der Tragekapazität und der städtebaulichen Planung gerät die Rechtsprechung zum Transfer des Bebauungsfaktors bzw. des Maßes der Bebauung in den Blick. In diesem Zusammenhang hat der Staatsrat festgelegt, dass der Transfer des Maßes an Bebauung auf ein anderes Gebiet nicht die Tragekapazität der Empfangsgebiete übersteigen dürfe.601 Einleuchtend ist auch die Entscheidung des Staatsrats 1588/99 zur städtebaulichen Entwicklung auf kleinen Inseln. Dort führte das Gericht aus, dass zur Sicherstellung der Tragekapazität der kleinen Inseln im Prinzip die städtebaulichen Bedürfnisse nach der Methode der Absorption der Wohnbedürfnisse von den bestehenden Siedlungen, also der Innenentwicklung, gedeckt werden müssen. Wenn dies wegen der Tragekapazität der städtebaulichen Umwelt unmöglich wäre, komme die Alternative der Ausweitung der bestehenden Siedlungen ins Spiel. Als letzte Alternative komme die Gründung neuer Siedlungen zum Zuge.602 Insofern besagt der Staatsrat, dass der Tragekapazität besondere Bedeutung für die nachhaltige Entwicklung der kleinen Inseln als anfällige Ökosysteme zukomme. Die Missachtung dieser Grenzen bedeutet kurz- oder langfristig die Instabilisierung und Desorganisation der Ökosysteme. Die ökologische Tragekapazität sicherzustellen, soll hypertrophische anthropogene Systeme verhindern, welche zum Scheitern verurteilt sind und die ökologischen Ökosysteme beschädigen können.603 Bemerkungswürdig ist, dass die Tragekapazität daher die Endlichkeit der Umweltbelange in den Vordergrund bringt. Die Tragekapazität ist abwägungsbezogen, da sie sich je nach den Gegebenheiten des Einzelfalls anders herausstellt. Sie ist allerdings als oberste Grenze der Umweltbelastung der Abwägung mit anderen Belangen nicht zugänglich und zeigt daher den zu behaltenden Mindestkern des Umweltniveaus auf, der sich unabhängig von Abwägungen mit anderen Gütern ergibt. Es wird in diesem Zusammenhang argumentiert, dass die heutige ökologische Krise verlange, den Umweltschutz qualitativ zu verbessern. Diese These schließt Abwägungen nicht aus. Die Abwägung der Umweltbelange mit der 599 StE 2805/1997; Verwaltungsgericht der ersten Instanz von Siros 438/2001; Papakonstantinou, ΕΔΔΔΔ 3/2005, 465. 600 StE 50/1993. 601 StE PE 602/2002. 602 Vgl. auch StE PE 359/1999; StE PE 432/2001; StE PE 388/2003; Sinis, Νόμος + Φύση, März 2009, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/11675/i-domisi-stis-ektos-sxediou-perioxes-kaii-prostasia-tou-periballontos-stin-elliniki-ennomi-taksi-martios-2009/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 603 Dekleris, Die zwölf Grundsätze der Umwelt, Die Grundprinzipien der nachhaltigen Entwicklung, 1995, S. 282 ff. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 130 ökonomischen Entwicklung darf allerdings nicht den aufrechtzuerhaltenden Schutzbereich des Umweltschutzes mindern.604 Es sollte daher ein absoluter, vor Abwägungen sicherer Umweltschutzkern bestehen.605 Die Abwägung darf aus dieser Perspektive nicht den Umfang des zu behaltenden umweltrechtlichen Mindestschutzes mitbestimmen. Das Kriterium der Tragekapazität soll aus der Perspektive des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes die umweltrechtliche Unzumutbarkeit bestimmen. Ähnlich wie bei der Wahrnehmung einer objektiven Gewichtung von Belangen im deutschen Recht wird hierbei der Versuch einer Objektivierung und Rationalisierung der planerischen Entscheidung unternommen. Da sich die Tragekapazität umweltbezogen bestimmen lässt, kann also argumentiert werden, dass dieser Indikator eine gewisse ökologische Objektivität mit sich bringt. Die Berücksichtigung einer Reihe von Kriterien, die in der Linie der Rechtsprechung den Maßstab zur Messung der Tragekapazität darstellen, spricht außerdem für die Konsistenz, die Stimmigkeit und die Objektivität bei der Bestimmung der Tragekapazität.606 Es zeigt sich aus dieser Perspektive, dass die Tragekapazität eines Ökosystems oder die Sättigungsgrenze einer Siedlung eine gewisse Objektivität in die Abwägung einbringt:607 Dieser Grundgedanke ist darauf ausgerichtet, ein Messsystem aufzustellen, um auf der Grundlage einer rationalen, also objektiven, Methode eine Zahl zu finden. Allerdings darf nicht außer Blickweite geraten, dass die Tragekapazität der Ökosysteme in der griechischen Rechtsordnung vor allem auf Werturteilen basiert.608 Sie bestimmt sich in der griechischen Rechtsordnung im großem Maße nach Kriterien, die durch die Rechtsprechung vorgegeben werden. Sie hängt letztlich in der Rechtsprechung des Staatsrats mit qualitativen Elementen zusammen und steht in Relation zu der umweltschützenden Ausgangsvermutung, also zu der umweltfreundlichen Linie der Rechtsprechung. Dass die Gerichte das Kriterium der ökologischen Tragekapazität heranziehen, bedeutet zwar, dass die Rechtsprechung je nach der umweltrechtlichen Frage eine gewisse Kontinuität aufweist. Dennoch erhebt die wertende Basis bzw. Begründung der Tragekapazität immerhin Fragen nach der Gewaltenteilung, denn die Berufung auf dieses Kriterium vermag das Ergebnis der Abwägungskontrolle vorzubestimmen. Hinzu kommt, auch wenn der Indikator der 604 Koutoupa-Regkakou, Umweltrecht, 2008, S. 57–58. 605 Mit dieser Problematik befasst sich Ekardt, in: Landnutzung, Klimawandel, Emissionshandel und Bioenergie, 2010, S. 91 (114 ff.). 606 Gleiches gilt in dieser Hinsicht für die Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz. 607 So auch Dekleris, Das Recht zur nachhaltigen Entwicklung, 2000, S. 727. 608 Vielsagend ist dabei die Rechtsprechung zur Tragekapazität der kleinen Inseln, die nach der Rechtsprechung anfällige und isolierte Ökosysteme darstellen. Diese ließen sich durch deren besondere biologische Vielfalt, die große Breite der Küste im Vergleich zu ihrer gemeinsamen Größe sowie durch die gegenseitige Abhängigkeit zwischen der Meeresumwelt, der natürlichen Umwelt und den anthropogenen Systemen kennzeichnen. Die kleinen Inseln stellen eigenständige, einheitliche und besonders anfällige „Mikrokosmen“ dar. Ihre Anfälligkeit ergebe es sich insbesondere aus ihrem ästhetischen Wert, der auf der einheitlichen und schlichten Symmetrie des natürlichen Landschaftsbilds basiere. StE 2805/1997. Vgl. zur Rechtsprechung zum Inselschutz Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, Oktober 2004, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/8307/i-suntagmatiki-arxitis-biosimis-anaptuksis-ton-nisiotikon-perioxon-oktobrios-2004/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Xatzopoulou/Stefanou/Gerasimou, ΠερΔικ 1/2008, S. 55 ff. E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 131 Tragekapazität die Frage beantworten will, welcher Abstand zwischen dem Bestandsschutz und dessen Relativierung noch nachhaltig ist, zeigt zudem die Untersuchung der Rolle der Tragekapazität in der griechischen Raumordnung und Bauleitplanung, dass die Tragekapazität in der Regel mit dem tatsächlichen609 und mit dem rechtlichen610 Status quo zusammenfällt. Der Gesichtspunkt der Tragekapazität will die Obergrenze der umweltrechtlichen Zumutbarkeit bestimmen. Auch wenn seine wertende Grundlegung ausgeblendet würde, muss der Tatsache Rechnung getragen werden, dass die Problematik der Rationalität der umweltrechtlichen Abwägung jenseits der Grenze der umweltrechtlichen Unzumutbarkeit bestehen bleibt. Zwischenergebnisse Umweltrechtliche Abwägung und politische Notwendigkeit Die Konzeption der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung in der griechischen Rechtsordnung zielt darauf ab, die Beweislast auf die den Umweltbelangen gegen- überstehenden Interessen zu verschieben. Einer solchen Konzeption kommt der Vorteil zu, dass der Umweltschutz möglichst vor subjektiven und kurzsichtigen Wertungen der Politik geschützt wird. Der Mangel an Maßstäben zur Bewertung der ökologischen Zumutbarkeit gerät in diesem Zusammenhang in den Mittelpunkt der Erwägungen. Da weder einwandfreie Kriterien zur Messung bzw. zur Ermittlung der umweltrechtlichen Zumutbarkeit noch zum Vergleich der Umweltgüter mit anderen Gütern bestehen, sehen sich die Umweltgüter der Gefahr ausgesetzt, der politischen Notwendigkeit und Argumentation unterworfen zu werden.611 Auf der anderen Seite scheint aber die umweltrechtliche Abwägung auch auf der Grundlage einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung in zweierlei Hinsicht bedenklich: Erstens kann eingewendet werden, dass der Vorrang der Umwelt unangemessen sei, weil es keine rein objektive Festlegung der ökologischen Disproportionalität geben kann. Die gerichtliche Prüfung der planerischen ökologischen Disproportionalität kann eine pro- ökologische Voreingenommenheit der Judikatur implizieren. Dies zeigt, dass die umweltrechtliche Abwägung in dieser Hinsicht eine Frage der Selbstbeschränkung der Judikatur ist. Diese Sichtweise ist hinsichtlich der gewaltenteilenden Demokratie kritikwürdig. Umgekehrt kann aber auch in den Ausnahmefällen einer Umweltverschlechterung eingewendet werden, dass diese aus ökologischer Sicht unangemessen sei, da 3. a. 609 Die Betrachtung des Beispiels der kleinen Inseln legt die Schlussfolgerung nahe, dass sich die Tragekapazität in der Regel auf die bestehende umweltrechtliche und städtebauliche Situation bezieht. Keine Verschlechterung sei daher zulässig. 610 Dies ist dann auffällig, wenn angenommen wird, dass sich die Tragekapazität einer Siedlung nach den gesetzlichen Vorschriften zum Maß oder zur Art der Bebauung bestimmen lässt: Die Rechtsprechung zum Transfer des Bebauungsfaktors basierte auf dieser Annahme. 611 Zur allgemeinen Problematik vgl. Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 9 ff. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 132 nicht nachhaltig. Die Umkehrung der Beweislast kann zwar die Unsicherheiten zugunsten der Umwelt eindämmen, im Endergebnis aber nicht davon befreien.612 Das Inkommensurabilitätsproblem,613 dass zwischen Belangen abgewogen wird, die kein gemeinsames Messsystem teilen, bleibt bestehen. Aus umweltrechtlicher Sicht kommt in diesem Zusammenhang die Irrationalität der umweltrechtlichen Abwägung in Betracht.614 Die empirische Analyse der umweltrechtlichen und baurechtlichen Rechtsprechung in Griechenland vermag es, die obigen theoretischen Erkenntnisse zu verifizieren. Eine Selbstbeschränkung der Rechtsprechung trat, wie oben dargelegt, aus Anlass der Organisation der Olympischen Spiele ein. Hier hat die Berufung auf den politischen Nutzen, also auf das öffentliche Interesse an der Durchführung der Olympischen Spiele, eine große Rolle bei der umweltrechtlichen Kosten-Nutzen-Bilanz gespielt.615 In den letzten Jahren und aufgrund der ökonomischen Krise ist ebenso zunehmend eine solche Selbstbeschränkung festzustellen.616 In diesem Zusammenhang kann von einer Unterwerfung von verfassungsrechtlichen Werten unter die politische Notwendigkeit gesprochen werden. 612 Vgl. zur Problematik der umweltrechtlichen Abwägung Di Fabio, Risikoentscheidungen im Rechtsstaat, 1994, S. 97 ff., 126 ff., 157 f.; Kloepfer, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 329 (345); Rehbinder, in: Festschrift für Sendler, 1991, S. 269 (279); Schlink, VVDStRL 48 (1990), S. 235 (258). 613 Lübbe-Wolff, in: Sicherheit, Vielfalt, Solidarität, Ein neues Paradigma des Verfassungsrechts?, 1998, S. 47 (64). 614 Vgl. Hofmann, ZUR 2002, S. 11 ff., insbesondere S. 14. Vgl. auch Winter, ZUR 2013, S. 387 (387), der hervorhebt, dass bei der Abwägung des Umweltschutzes mit anderen Gütern eine Kosten-Nutzen-Analyse unvermeidbar sei, die allerdings der Irrationalität ausgesetzt sei, da es an einem gemeinsamen Nenner zwischen ökologischen und ökonomischen Gesichtspunkten fehle. 615 Kiousopoulou/Vogiatzis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1094 (1095), machen darauf aufmerksam, dass sich die Rechtsprechung gezwungen sah, ein Notrecht herzustellen, um die Durchführung der Olympischen Spiele sicherzustellen. Auf S. 1101 betonen sie außerdem, dass die Durchführung der Olympischen Spiele als unwiderlegbare Vermutung für die vorrangige Gewichtung dieses öffentlichen Interesses fungiert habe. Vgl. auch Papapetropoulos, Νόμος + Φύση, Juli 2003, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7038/oi-genikes-arxes-tou-akurotikou-elegxoukata-ti-diadikasia-ektimisis-ton-periballontikon-epiptoseon-ergon-kai-drastiriotiton-ioulios-2003/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 616 Beispielhaft hierfür ist die StE PE 152/2016. Nach der ständigen Linie des Staatsrats wird die Gemeinnützigkeit der Strände und der Hoheitsgewässer geschützt. Dazu werden Nutzungen, welche keinen gemeinnützigen Charakter aufweisen, verboten (StE PE 28/2015). Allerdings wurden aus Anlass des Bearbeitungsprotokolls StE PE 152/2016 Wohnnutzungen in solchen Gebieten zugelassen. Der Staatsrat begründete seine Wende unter anderem damit, dass die Privatisierung des betroffenen Gebiets aufgrund der ökonomischen Krise ein überwiegendes öffentliches Interesse darstelle. Ähnlich dazu StE PE 309/2013 und StE PE 363/2013. Vgl. auch die StE 1858/2015 zur Legalisierung der illegalen Bebauung und die StE PE 309/2013 und StE PE 363/2013 zur Intensivierung der zulässigen Nutzungen bzw. Zulassung von touristischen Nutzungen, welche eine Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes verdeutlichen. Vgl. Gogos, Νόμος + Φύση, September 2016, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/14908/oikonomiki-krisi-kai-oikistiko-perivallon-sti-no mologia-toy-ste/#_ftn35 (zuletzt aufgerufen: 10.03.2017). Zum Schutz der natürlichen Umwelt in der Zeit der ökonomischen Krise im Griechenland vgl. Sakellaropoulou, Νόμος + Φύση, September 2016, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/15119/oikonomiki-krisi-kai-prostasia-toyfysikoy-perivallontos/ (zuletzt aufgerufen: 10.03.2017). E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 133 Die letzten Ausführungen vermögen zu zeigen, dass die Umkehrung der Beweislast nicht nur Fragen über den Gewaltenausgleich erhebt. Die Irrationalität der umweltrechtlichen Abwägung bedeutet, dass eine zufriedenstellende rechtliche Rechtfertigung bei einer umweltrechtlichen Verschlechterung oder umgekehrt, wenn der umweltschützende Status quo erhalten bleibt, nicht bestehen kann. Zum technischen Charakter der nachhaltigen Entwicklung: Aspekte der Entkonstitutionalisierung und Prozeduralisierung der Planung im griechischen Recht Wie oben dargelegt, besteht in der deutschen Rechtsordnung eine materielle Entrechtlichung.617 Dies ist nicht nur hinsichtlich der materiellen Offenheit der Bauleitplanung, sondern ebenso hinsichtlich der Zuordnung der Gewichtung des Vorrangs festzustellen. Allerdings bestehen ebenso in der griechischen Rechtsordnung Ansätze einer materiellen Entrechtlichung, und zwar auf Verfassungsebene. Die Heranziehung der Erfahrungssätze und der ökologischen Disproportionalität sollte dieser materiellen Entrechtlichung entgegenkommen. Die letzte Revision der griechischen Verfassung betraf die Frage der Gerichtskontrolle. Gemäß Art. 24 Abs. 2 S. 2 der griechischen Verfassung müssen die technischen Abwägungen bei der Planung den Erkenntnissen der Wissenschaft folgen.618 Als technische Begriffe gelten solche, die technische Fachkenntnisse von Experten zum Ausdruck bringen.619 Es wird angenommen, dass die Einführung der Vorschrift die Beschränkung der Judikatur bezweckte.620 Die Vorschrift steht daher in Relation zur Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes und soll der Rationalisierung der Planung dienen. Bei der Diskussion um Art. 24 der griechischen Verfassung wurde die Beschränkung der Judikatur und des gerichtlichen Aktivismus als Ziel der Verfassungs- änderung bezeichnet.621 Auch zur Inkommensurabilitätsproblematik622 wirken die Kenntnisse der Experten zweifach gewinnbringend: Sie scheinen neutral und sogar apolitisch zu sein.623 Bemerkenswert ist auch, dass im Gegensatz zum statischen Charakter der Rechtsprechung zum Bestandsschutz den Kenntnissen der Wissenschaft b. 617 Vgl. 3. Teil, C. I. 3. b. 618 Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung: „Die neue Raumordnung des Landes, die Bildung, Entwicklung, Planung und Ausweitung der Städte und der sonstigen Siedlungen, steht unter der Regelungszuständigkeit des Staates und hat der Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Siedlungen und der Sicherheit bestmöglicher Lebensbedingungen zu dienen. Die diesbezüglichen technischen Abwägungen folgen der Regel der Wissenschaft. Die Führung eines nationalen Grundbesitzregisters ist Pflicht des Staates.“ 619 Koutoupa-Regkakou, Unbestimmte und technische Begriffe im Öffentlichen Recht, 1997, S. 84. 620 Der Grund der Verfassungsänderung liege in der Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle. Kiousopoulou, Νόμος + Φύση, März 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10389/ i-desmeutikotita-ton-kanonon-tis-epistimis-ston-xorotaksiko-kai-poleodomiko-sxediasmo-martios -2006/(zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 225; Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff. 621 Verfassungsänderndes Parlament, I. Periode, Sitzung A, Ausstellung des Revisionskomitees, Athen 2000, S. 27 ff.; Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff.; Trova, ΠερΔικ 2/2003, S. 240 ff. 622 Koutoupa-Regkakou, Unbestimmte und technische Begriffe im Öffentlichen Recht, 1997, S. 132. 623 Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt, Raumplanung und nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 343. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 134 im Laufe der Zeit eine Dynamisierung zukommt.624 Dies könnte zur Erneuerung der städtebaulichen Rechtsprechung führen. Das Mittel zur Technisierung und daher zur Selbstbeschränkung der Judikatur stellte die Umweltverträglichkeitsprüfung dar. Die Umweltverträglichkeitsprüfung, welche als Instrument zur Prüfung der nachhaltigen Entwicklung angesehen wird, dient der Offenlegung des planerischen Syllogismus, der Falsifizierung der Abwägung und damit der Zuverlässigkeit der Planung. Darin sind außerdem eine Rationalisierungsstütze und eine Legitimationsstütze der Abwägungen des Planungsorgans zu sehen. Andererseits dient sie aber zur Rahmensetzung der gerichtlichen Kontrolle. Wie oben dargelegt, vermeidet es das Gericht eine direkte Bewertung der umweltrechtlichen Auswirkungen vorzunehmen, welche in der Umweltverträglichkeitsprüfung dokumentiert werden.625 Es zeigt sich, dass es bei der Kontrolle der Legalität und Vollständigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung um eine Grenzkontrolle geht. Eine materielle Entrechtlichung und eine Technisierung626 der Planung, die auf die wissenschaftliche Richtigkeitsvermutung der Bilanz hindeutet, liegen auf der Hand. Werden die obigen Ergebnisse hinsichtlich der Erkenntnisse der Wissenschaft in der griechischen Rechtsordnung in den Blick genommen, ergibt sich, dass auf ihrer Grundlage ebenso der Gewichtung der Belange Objektivität zugesprochen wird. Ähnlich dem deutschen Recht wird damit eine Prozeduralisierung der Planung im griechischen Recht eingeführt. Augenfällig ist daher die doppelte und ambivalente Funktion der Umweltverträglichkeitsprüfung in der griechischen Rechtsordnung. Denn die Umweltverträglichkeitsprüfung dient nach den bisherigen Ausführungen nicht nur dazu, eine Vorrangstellung des Umweltschutzes am Beispiel der Erforderlichkeitsprüfung zu schaffen, sondern auch dazu, die Judikatur im Hinblick auf die Abwägung zu beschränken. An der Wende der griechischen Rechtsordnung hin zu der Hervorhebung der Rolle der wissenschaftlichen Erkenntnisse wird Kritik geübt. Die Wende wird als übermäßiges Symptom des neuen Konstitutionalismus bezeichnet.627 Es wird betont, dass der einschlägige Spielraum der wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht a priori für alle Fragen der Planung, sondern für die rein technischen/wissenschaftlichen Fragen gelten solle.628 Außerdem muss hierzu berücksichtigt werden, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die Basis zur Kosten-Nutzen-Bilanz bildet. Die Umweltverträglichkeitsprüfung soll 624 Efstratiou, in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschafts-, Verwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 111 (166). 625 Vgl. 3. Teil, C. II. 2. b. 626 Der Begriff geht auf Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt, Raumplanung und nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 28, zurück. 627 Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Revision von 2001, 2002, S. 373. 628 Kiousopoulou, Νόμος + Φύση, März 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10389/ i-desmeutikotita-ton-kanonon-tis-epistimis-ston-xorotaksiko-kai-poleodomiko-sxediasmo-martios -2006/(zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Revision von 2001, 2002, S. 373; Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 226. E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 135 neben der Bewertung der umweltrechtlichen auch die Bewertung der sozialen und ökonomischen Belange einschließen.629 Daher wird in der Literatur von einer Studie der nachhaltigen Entwicklung gesprochen.630 Die Kritik betrifft außerdem die Zuverlässigkeit der Umweltverträglichkeitsprüfungen, die nunmehr aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorschrift eine Vorreiterrolle bei den planerischen Abwägungen haben sollen. Hierbei wird angeführt, dass die einschlägige Beschränkung der inhaltlichen Prüfung der Umweltverträglichkeitsprüfung die gerichtliche Kontrolle zu einem „Beweisspiel“ macht, denn die Prüfung der Umweltverträglichkeitsprüfung sei mehr als Methode der Begründung als Methode der Nachprüfung nützlich und von den Abwägungen der technischen Wissenschaftler abhängig.631 Die Kritik bezieht sich somit auf die „Deaktivierung“ der gerichtlichen Kontrolle.632 Die Umweltverträglichkeitsprüfung signalisiere eine Richtigkeitsvermutung der Ergebnisse der Experten und führte im Ergebnis zur Herabstufung des Umweltschutzes.633 Ein anderer Punkt der Kritik bezieht sich auf das Argument der „Entpolitisierung“ aufgrund der wissenschaftlichen Kenntnis unter Berufung auf ihre Neutralität.634 In der deutschen Rechtsordnung ist die geschwächte inhaltliche Kontrolle einerseits auf die Richtigkeitsvermutung des Planungsvorgangs, andererseits aber auf die politische Gestaltungsfreiheit der Gemeinde zurückzuführen.635 Demgegenüber signalisiert die rein technische bzw. wissenschaftliche Zugrundelegung der Planung in der griechischen Rechtsordnung eine übermäßige Technisierung der Planung, die im 629 Nach der Ministerialentscheidung 170225/20.01.2014 enthält der Umweltbericht die Analyse und die vergleichende Bewertung der Kosten und Nutzen der Planung (§ 11 Abs. 3 lit. d des griechischen Gesetzes 4014/2011). Die Umweltverträglichkeitsprüfung soll in der griechischen Rechtsordnung neben der Bewertung der umweltrechtlichen auch die Bewertung der sozialen und ökonomischen Belange einschließen. Vgl. StE 613/2012; StE 1492/2013. Daraus lässt sich schlussfolgern, dass allgemein der Abwägung eine technische Richtigkeitsvermutung zugesprochen wird. 630 StE 4404/2010; StE 1492/2013. Mpalias, Νόμος + Φύση, Januar 2007, online verfügbar unter: https://n omosphysis.org.gr/10725/zitimata-sxetika-me-tin-eksetasi-ton-periballontikon-epiptoseon-me-afor mi-tin-apofasi-ste-35202006-ianouarios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 631 Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oioxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Dikaios, Νόμος + Φύση, Dezember 2007, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/11178/ periballontiko-elleimma-stin-ellada-ekfanseis-aitia-euthunes-dieksodos-dekembrios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Menoudakos, Νόμος + Φύση, April 2007, online verfügbar unter: http:// www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=2709&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 632 Efstratiou, ΠερΔικ 4/2000, S. 475; Menoudakos, Νόμος + Φύση, April 2007, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=2709&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 633 Getimis, ΠερΔικ 4/2000, S. 509 ff.; Kapotas, Anmerkung zu StE 1492/2013, ΠερΔικ 1/2013, S. 66. 634 Kiousopoulou, Νόμος + Φύση, März 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/1038 9/i-desmeutikotita-ton-kanonon-tis-epistimis-ston-xorotaksiko-kai-poleodomiko-sxediasmo-marti os-2006/(zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 635 Bertrams, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 975 (978 f.). Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 136 Gegensatz zur deutschen Rechtsordnung ein demokratisches Defizit andeutet.636 Hierzu wird vertreten, dass die „Entpolitisierung“ nicht nur dem Demokratieprinzip und der Rechtssicherheit widerstreite, sondern darüber hinaus nur dem Anschein nach eine Neutralität signalisiere. Der Grund sei darin zu sehen, dass die Berufung auf die Neutralität der Wissenschaft als Vorwand fungieren und dazu dienen könne, a priori getroffene Entscheidungen durchzusetzen. Solche Entscheidungen ergäben sich aus der Verflechtung der Politik mit den ökonomischen Interessen.637Die Verschleierung der politischen Seite der Abwägungen kann daher als Alibi für die Verantwortung der Politik fungieren und zur Instrumentalisierung der Verfassung führen.638 In diesem Zusammenhang wurde in der Literatur eine Auseinandersetzung zum technischen Charakter der nachhaltigen Entwicklung ausgelöst. Einerseits wurde hierbei vertreten, dass tatsächlich das Nachhaltigkeitsgebot Fragen aufwerfe, die nur durch Experten beantwortet werden könnten, da dafür spezielle technische Kenntnisse erforderlich seien.639 Im Gegensatz dazu wurde von der Gegenseite vertreten, dass die planerische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung eine Sache des Rechts sei, da es außerhalb des Rechts keine Planung geben könne.640 Zur Frage, ob die verfassungsrechtliche Technisierung bzw. Verwissenschaftlichung der Planung Rationalitätsgewinne mit sich bringen kann, lässt sich insbesondere unter Berücksichtigung der Inkommensurabilität der Güter schlussfolgern, dass die ökologische Abwägung auf der Grundlage von Indikatoren nur geringfügig rationalisiert werden kann. Die Bestimmung einer Zahl, bzw. eines Messungssystems, um die Nachhaltigkeitsgrenzen festzulegen, ist angesichts der Inkommensurabilität der Güter im rechtspolitischen System einer Rechtsordnung vom herrschenden Umweltbewusstsein abhängig. Die objektiven quantitativen Kriterien beschränken sich insbesondere auf einen Vergleich zwischen der bestehenden Situation und der Prognose der zukünftigen Entwicklung; sie sind also für eine Messung und einen Vergleich, nicht jedoch für das Anlegen von Maßstäben tauglich. Wenn nach Defiziten in der griechischen Verfassung gesucht wird, gerät die Technisierung der Planung, die einerseits deren Entrechtlichung zur Folge hat und der andererseits eine Scheinrationalität wegen der Vermutung der Richtigkeit der Wissenschaft innewohnt, in den Vordergrund. 636 Vgl. Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt-Raumplanung und nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 341– 342. Er widerspricht der Ansicht, dass die Ziele der Bauleitplanung in den parteiischen Wahrprogrammen demokratisch aufgeklärt würden und daher demokratisch bestimmt werden könnten. Diese Auffassung entspricht nicht der griechischen Tatsächlichkeit, denn die Wahlprogramme der Parteien beziehen sich nicht auf die Planung. Auf S. 346 betont er, dass auf örtlicher Ebene keine Bildung von Interessengruppen zur demokratischen Förderung der Planung und zur demokratischen Auseinandersetzung mit den planerischen Zielen besteht, weil der örtlichen Selbstverwaltung wenige Zuständigkeiten zur Planung zukommen. 637 Koutoupa-Regkakou, Unbestimmte und technische Begriffe im Öffentlichen Recht, 1997, S. 89. 638 Kontiadis, ΤοΣ 1999, S. 199 (215); Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt-Raumplanung und nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 352. 639 Deligiannis, ΤοΣ 6/2000, S. 1031 ff.; Siouti, Umweltrecht 2011, S. 158–162. 640 Efstratiou, Νόμος + Φύση, September 2003, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/704 5/i-anairesi-tou-sxediou-poleos-stin-elliniki-dioikitiki-praktiki-septembrios-2003/(zuletzt aufgerufen: 01.02.2017) E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 137 Durch das Kriterium der ökologischen Disproportionalität setzt die griechische Rechtsordnung der Technisierung der Planung und daher deren Prozeduralisierung aber Grenzen. Denn wie oben dargelegt, zieht die Judikatur den Gesichtspunkt der ökologischen Disproportionalität heran, um ihre Rahmensetzung zu überwinden und eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen.641 Gleichzeitig zieht in der Regel die griechische Judikatur die Erkenntnisse der Wissenschaft heran, um ihre umweltfreundliche Linie zu stützen: Wie oben gezeigt wurde, tragen das Kriterium der Tragekapazität und daher die wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Begründung einer ökologischen Disproportionalität und Unzumutbarkeit durch die Judikatur bei. Die Schritte der gerichtlichen Kontrolle der Abwägung im deutschen und griechischen Recht Aus den obigen Ausführungen folgen Gemeinsamkeiten zwischen den Schritten der gerichtlichen Kontrolle in der griechischen und der deutschen Rechtsordnung. In Bezug auf die ersten zwei Schritte des baurechtlichen Abwägungsgebots zeigt sich, dass in beiden Rechtsordnungen eine allgemeine Berücksichtigung der Belange bedingt wird.642 Es wird in der griechischen Rechtsordnung verlangt, alle Belange, die mit dem Umweltschutz, der Wirtschaft und der sozialen Entwicklung zusammenhängen, abzuwägen.643 In der städtebaulichen Rechtsprechung werden auf der Grundlage einer speziellen Studie644 und letzthin einer strategischen Umweltprüfung ebenfalls alle Gesichtspunkte berücksichtigt.645 Zudem sind alle Erkenntnisse der Wissenschaft der Raumordnung und anderer einschlägiger Wissenschaften einzubeziehen.646 Aus dem Gesagten geht somit hervor, dass eine diagnostische und prognostische Ermittlung postuliert wird. Die Prüfung des Abwägungsausfalls und der Abwägungsdefizite gehört daher zur griechischen gerichtlichen Kontrolle. Die Unterschiede fallen allerdings ins Auge. Als Erstes ist festzuhalten, dass die griechische Rechtsordnung darauf verzichtet, die privaten Eigentumsinteressen mitzuberücksichtigen. Die Kosten-Nutzen-Bilanz ähnelt dem baurechtlichen Abwägungsgebot nur, was die Gegenüberstellung öffentlicher Interessen betrifft. Die Bedingung einer Alternativenprüfung bezieht sich außerdem in der griechischen Planung grundsätzlich lediglich auf die umweltrechtlichen Güter.647 Daraus folgt eine besondere umweltrechtliche Berücksichtigungspflicht. c. 641 Vgl. 3. Teil, C. II. 2. b. 642 Vgl. unter anderem StE 613/2012. 643 StE 1492/2013. 644 StE 1507/1997; StE 2675/2001; StE 123/2007; StE 3703/2011; StE 915/2017. Vgl. § 4 Abs. 5 des griechischen Gesetzes 2508/1997 (gr. ABl. 124/A/13.06.1997). 645 StE 1824/2012. 646 StE 123/2007; StE 3838/2009; StE 415/2011; StE 376/2014; StE 914/2017. 647 StE 3478/2000; StE 2787/2017. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 138 Beide Rechtsordnungen beziehen sich auf die Disproportionalität. Die deutsche Rechtsordnung stellt auf den disproportionalen Ausgleich aller privaten und öffentlichen Belange ab. Die griechische Rechtsordnung bezieht sich demgegenüber auf eine ökologische Disproportionalität. Rationalitätsdefizite bei der Normativierung der nachhaltigen Entwicklung durch Abwägung: Implikationen auf den Gewaltenausgleich Aus den obigen Erörterungen resultiert ein Rationalitätsdefizit bei der Normativierung der nachhaltigen Entwicklung durch Abwägung, die auf die Inkommensurabilität der Güter zurückzuführen ist: Dieses Defizit ist bei der Abwägung mit oder ohne den Vorrang des Umweltschutzes festzustellen. Ähnliche Nachteile würde eine Normativierung der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage der Prinzipientheorie mit sich bringen. Anzumerken gilt es hierbei, dass die Prinzipientheorie in erster Linie darauf ausgerichtet ist, den Weg einer Normativierung der Verfassung durch Abwägung einzuschlagen und zugleich die Moralisierung des Rechts und die Konstitutionalisierung der Rechtsordnung zu etablieren.648 Ihr liegt also der Grundgedanke einer Normativierung nicht nur durch Regeln, sondern auch durch eine Abwägung zwischen Prinzipien zugrunde.649 Die Prinzipientheorie hat zwar eine Methode zur praktischen Konkordanz der Verfassungsgüter650 entwickelt, welche die Argumentation der Politik anzuleiten vermag. Sie hat also zur Praktikalisierung des Gebots der praktischen Konkordanz geführt.651 Die Prinzipientheorie basiert außerdem auf einer umgekehrten Proportionalität zwischen kollidierenden Belangen;652 die Erfüllung des einen Prinzips deutet also auf die relative Zurückdrängung des anderen Prinzips hin. Es lässt sich davon ausgehen, dass die III. 648 Klement, JZ 2009, S. 560 (560 f.). 649 Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsstaatsprinzip, 2011, S. 200 ff.; Jestaedt, in: Festschrift für Isensee, 2007, S. 253 ff. 650 Das Nachhaltigkeitsgebot kann zwar durch das Gebot der praktischen Konkordanz seiner Säule beschrieben werden, aber wegen des Fehlens von Kriterien dadurch praktisch kaum operationalisiert werden: Vgl. Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 221 ff. Zum Gebot einer praktischen Konkordanz zwischen Verfassungsgütern vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1995, Rn. 72 und 317: „Rechtsgüter in der Problemlösung müssen einander so zugeordnet werden, dass jedes von ihnen Wirklichkeit gewinnt. Beiden Gütern müssen Grenzen gezogen werden, damit beide zu optimaler Wirklichkeit gelangen können. Die Grenzziehungen müssen daher im jeweiligen konkreten Falle verhältnismäßig sein und nicht weiter als notwendig gehen.“ Vgl. Lerche, Übermaß und Verfassungsrecht, München, 1961, S. 153. 651 Anzumerken ist hierbei, dass die Interpretation der Nachhaltigkeit als das Gebot, einen Mehrwert für möglichst alle Ziele des Nachhaltigkeitsgrundsatzes zu erreichen (Krautzberger, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 45), den gleichen Nachteilen mit der Verbindung der Nachhaltigkeit mit dem Gebot der praktischen Konkordanz ausgesetzt ist. Der Mehrwert für alle Belange kann damit nur als Erhöhung der an die Prognose zu stellenden Anforderungen ausgelegt werden. Hoppe, in: Festschrift für Krautzberger, 2008, S. 263 (269, 273). In diesem Sinne bringt das Gebot einer Erreichung eines Mehrwerts für alle Säulen der Nachhaltigkeit nur Gewinne deskriptiver Natur. Unter dieser Prämisse wird das Nachhaltigkeitsgebot lediglich abwägend berücksichtigt. 652 Vgl. zu den Indifferenzkurven der Prinzipientheorie Alexy, Theorie der Grundrechte, 2006, S. 146. E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 139 Prinzipientheorie eine gegenseitige Angemessenheit operationalisieren kann. Problematisch ist allerdings, wie oben im Hinblick auf die Objektivierung der Gewichtung des baurechtlichen Abwägungsgebots gezeigt wurde, ihr Zusammenhang mit einer Mathematisierung der Gerechtigkeit.653 Insbesondere hinsichtlich der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern, wie zwischen dem Umweltschutz und dem sozialen Zusammenhang oder der ökonomischen Entwicklung, sind die Grenzen ihres Rationalitätspotenzials augenfällig. Denn es fehlt an einer gemeinsamen Berechnungsgröße der Güter. Eine rationale Abwägung setzt voraus, dass zunächst festgestellt werden sollte, wie viel z. B. vom Umweltschutz oder von der ökonomischen Entwicklung oder vom sozialen Zusammenhalt unter einer Einheit einer gemeinsamen Berechnungsgröße zählt: Um einen Beeinträchtigungszusammenhang zwischen den Belangen zu schaffen, muss sich also zunächst auf eine gemeinsame Berechnungsgröße geeinigt werden, um die Beeinträchtigungen zwischen heterogenen Gütern zu kalkulieren. Mit anderen Worten bedarf es zunächst der Entwicklung eines Messsystems, das einen Zusammenhang zwischen Verlusten und Gewinnen im Umweltschutz, in der ökonomischen Entwicklung und im sozialen Zusammenhalt schaffen könnte. Es zeigt sich daher, dass die Prinzipientheorie als Muster einer Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung an ihre Grenzen stößt. Denn bei der Prinzipientheorie wird auf das Wertigkeitsgewicht und den Beeinträchtigungsgrad jeglichen Belanges abgestellt, um zu einem vergleichbaren Ergebnis zu kommen. Allerdings sind beide bei inkommensurablen Gütern, wie dargelegt, durch ihre relative Bewertung festzulegen. Ebenso wenig wäre eine abstrakte Gleichwertigkeit der Güter nach dem schwachen Nachhaltigkeitskonzept hilfreich. Denn auch in diesem Fall setzte eine rationale Abwägung zwischen heterogenen Gütern im Rahmen der Prinzipientheorie oder des baurechtlichen Abwägungsgebots die Festsetzung eines konkreten Relationszusammenhangs zwischen den Gütern voraus. Mit anderen Worten ist die Bestimmung der gleichwertigen Einheiten von heterogenen Gütern eine Bedingung für deren Vergleich. Die Problematik der Rationalitätsdefizite der Prinzipientheorie ist ebenfalls augenfällig, wenn es um eine Abwägung zwischen zwei inkommensurablen Gütern geht. Immer weniger kann sie eine Rationalität erzeugen, wenn es um eine Abwägung von mehr als zwei Gütern geht, wie es bei der nachhaltigen Entwicklung der Fall. Es wird in diesem Zusammenhang außerdem angeführt, dass die Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots auf der Grundlage der Prinzipientheorie ausscheide, da dieses Modell auf bikriterielle Abwägungen ausgerichtet sei, wohingegen die nachhaltige Entwicklung die Proportion zwischen drei Säulen gestalten müsse.654 Es zeigt sich daher, je mehr Belange in Betracht kommen, desto eher wird zudem die Rationalität der Abwägung weiter abgebaut, denn de facto wird die (relative) Gewichtung der Belange weiter relativiert. 653 Vgl. Alexy, in: GS Sonnenschein, 2003, S. 771 (790 ff.). Zur Kritik vgl. Jestaedt, in: Festschrift für Isensee, 2007, S. 253 (265). 654 Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 229. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 140 Das baurechtliche Abwägungsgebot, das ein Beispiel zur multipolaren Abwägung darstellen soll, ist nach obigen Ausführungen ein materiellrechtlich offenes Modell. Der Umweltschutz lässt sich auf der Grundlage des baurechtlichen Abwägungsgebots auf eine nachhaltige Trauerarbeit655 beschränken. Diese nachhaltige Trauerarbeit vermag es, dem Umweltschutzgebot die Dimension zu verleihen, das Zurückziehen der Umweltbelange zu begründen. Es zeigt sich, dass damit letztendlich die bedeutsamste Frage der nachhaltigen Entwicklung darin besteht, wie eine Herunterstufung des Umweltschutzes zu rechtfertigen ist. Nach diesen Erkenntnissen setzt eine mathematische Abwägung zunächst voraus, die oben dargelegten Zusammenhangswerte zwischen Belangen zu bestimmen, was für die Rechtswissenschaft zwar eine Erleichterung wäre. Denn es liegt auf der Hand, dass damit die bedeutsame Entscheidung abgewälzt würde. Andererseits liegt es nach dem oben zur Verwissenschaftlichung der nachhaltigen Entwicklung Gesagten aber nahe, dass auch eine solche wissenschaftliche Bestimmung von gemeinsamen Vergleichsgrößen ein Kompromiss wäre und subjektive Bewertungen nicht verschleiern könnte.656 Es lässt sich ist hierbei ebenso anmerken, dass die Heranziehung einer verrechenbaren Maßeinheit aus ökonomischer Sicht, mit anderen Worten die Bewältigung der oben dargelegten Problematik aus der Perspektive der ökonomischen Kosten-Nutzen Bilanz, eine Substituierung des Umweltschutzes durch ökonomische Güter bedeuten würde. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird auf der anderen Seite, wie in diesem Kapitel dargestellt wurde, eine Rationalität zugesprochen. Und es ist wahr, dass im Vergleich zur Prinzipientheorie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rationalitätsgewinne zukommen. Dies ist insbesondere bezüglich der Erforderlichkeitsprüfung zu folgern. Es ist aber mit Blick auf das Nachhaltigkeitsgebot insbesondere zu betonen, während der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf eine Gegenüberstellung der Grundrechte mit einem öffentlichen Interesse abhebt, erhöht das Gebot der nachhaltigen Entwicklung die Anzahl der in Erwägung zu ziehenden Belange und rückt die Konflikte zwischen den öffentlichen Belangen, also zwischen den drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung, in den Blickpunkt. Die griechische Rechtsordnung hat diesbezüglich wie dargestellt die Problematik der Bipolarität des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gelöst, indem sie die Interessenparallelität zwischen den Belangen der nachhaltigen Entwicklung beachtet657 und eine In-concreto-Abwägung der privaten Interessen in der Regel vermeidet. Es wird also berücksichtigt, dass ökologische Gewinne/Kosten mit ökonomischen und/oder 655 Kersten, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 396 (411–416); Krautzberger/Stüer, DVBl. 2004, S. 914 ff.; Stüer, NVwZ 2005, S. 508 (508 f.). 656 Vgl. 3. Teil, E. II. 2. 657 StE 1492/2013. E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 141 sozialen Gewinnen/Kosten einhergehen können.658 Auf dieser Grundlage wird die Interessenparallelität in Betracht gezogen, sodass alle Säulen der nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden. Daher ergibt sich ein bikriterielles Konzept der dreisäuligen nachhaltigen Entwicklung. Bei der normativen Operationalisierung der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern gerät allerdings der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ins Zwielicht. Wie am Beispiel der griechischen Rechtsordnung gezeigt wurde, weist die Abwägung, also die Verhältnismäßigkeit i. e. S., auch dann, wenn eine relativ starke Nachhaltigkeitskonzeption von vornherein als gegeben anzunehmen ist und daher eine Erforderlichkeitsprüfung zugunsten der Umweltgüter vorgenommen wird, Rationalitätsdefizite auf. Denn im Fall einer Verhältnismäßigkeitsprüfung tritt ebenso die Problematik des Fehlens einer gemeinsamen Maßeinheit zur Rechtfertigung der Kosten-Nutzen-Bilanz und der Abwesenheit eines Wertzusammenhangs zwischen den Belangen ein: Die Annahme einer Vorrangstellung eines Belanges kann nicht beantworten, ob dieser z. B. ein Eins-zu-zwei- oder Eins-zu-drei-Verhältnis zugrunde liegt. Diese Problematik, so muss hier hervorgehoben werden, tritt ungeachtet dessen ein, welchem Gut ein Vorrang zugesprochen wird. Die Frage der Rationalität der Abwägungsmethoden zum Umweltschutz ist ebenso aus der Perspektive des europäischen Naturschutzrechts bedeutsam. Zwei Richtlinien, die die Erhaltung der natürlichen Vielfalt bezwecken,659 nämlich die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie660 und die Vogelschutz-Richtlinie,661 kommen damit in Betracht.662 Diese Richtlinien wollen für bestimmte Arten und Lebensräume ein Netz von Schutzgebieten schaffen (Natura 2000), das sich auf den europäischen Raum und auf natürliche Schutzgegenstände dieser Räume erstreckt. Die Einhaltung des Status quo der natürlichen Vielfältigkeit dieser Räume ist damit der Ausgangspunkt des Schutzregimes der Richtlinien. Für die FFH-Richtlinie kommen aus deutscher Perspektive §§ 31–36 BNatSchG in Betracht. Nach § 36 Abs. 2 BNatSchG gehören die Pläne und die Bauleitpläne zu 658 Vgl. Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, 2013, online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/files/texts /FES-Studie-end.pdf., S. 5 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 659 Mitschang/Wagner, DVBl. 2010, S. 1257 (1257). 660 Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.05.1992 (ABl. EG 1992, Nr. L 206, S. 7 ff.), zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/17/EU v. 15.05.2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193). 661 Richtlinie 79/409/EWG vom 02.04.1979 zur Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. EG 1979 Nr. L 103, S. 1), zuletzt geändert durch Richtlinie 2009/147/EG vom 30.11.2009 (ABl. EU 2010, Nr. L 20, S. 7). 662 Zum Verhältnis zwischen dem europäischen Naturschutzrecht und der Nachhaltigkeit vgl. Koch, Die FFH-RL im Spanungsfeld ökologischer und nicht-ökologischer Belange, 2004, S. 11 ff. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 142 den „Projekten“,663 für die eine Verträglichkeitsprüfung und eine Abweichungsprüfung nach § 34 BNatSchG erforderlich sind. § 34 BNatSchG skizziert das Abwägungsregime zugunsten der Naturschutzbelange von Natura 2000. Zuallererst sieht die Vorschrift eine Verträglichkeitsprüfung vor, wenn eine erhebliche Beeinträchtigung664 in Betracht kommt665. Bestätigt sich die Erheblichkeit, ist die Beeinträchtigung nach § 34 Abs. 2 BNatSchG zu unterlassen. In der Regel ist diese Erheblichkeit zu bejahen.666 Wegen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sollten allerdings Bagatellbeeinträchtigungen von der Unterlassungspflicht ausgenommen werden.667 Die Richtlinie 92/43/EWG wurde im griechischen Recht durch die Ministerialentscheidung 33318/3028/1998 umgesetzt.668 § 6 Abs. 1 lit. h der Ministerialentscheidung sieht eine Umweltverträglichkeitsprüfung vor, während § 6 Abs. 2 die Abweichungsprüfung regelt, wenn Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses bestehen, wenn es keine zumutbare Alternative gibt und unter der Bedingung der Anordnung von Kohärenzmaßnahmen.669 Beide Rechtsordnungen haben diese Richtlinie wie bereits erwähnt ähnlich umgesetzt. Im Bereich des Artenschutzrechts und zur Umsetzung der Richtlinie 79/409/EWG im deutschen Recht regelt außerdem § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BNatSchG die Zugriffsverbote670 zum Schutz der besonders geschützten Tier- und Pflanzenarten.671 Bedeutsam ist im deutschen Recht die in § 44 Abs. 5 BNatSchG vorgesehene Privilegierung der Bauleitplanung, wonach in der Bauleitplanung eine integrierte Ausgleichsprüfung zugelassen ist. Im nächsten Schritt kommt die Abweichungsregelung gemäß § 45 Abs. 7 BNatSchG in Betracht. Die Vorschrift nennt die Gründe der Abweichung, setzt der Abweichung die Grenze des Mangels an zumutbaren Alternativen und verbietet eine Verschlechterung des Erhaltungszustandes. Zur Umsetzung der Richtlinie 79/409/EWG wurden im griechischen Recht die Ministerialentscheidungen 414985/1985672, 37338/1807E.103/2010673 und 8353/276/ E103/2012674 erlassen. Gemäß der Ministerialentscheidung 37338/1807E.103/2010 663 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 165. Damit kommen alle Bauleitpläne, also Flächennutzungspläne und Bebauungspläne, in Betracht. 664 Auch nicht dauerhafte Beeinträchtigungen können erheblich sein. Düppenbecker/Greiving, UPR 1999, S. 173 (176). Eine Wahrscheinlichkeit des Eintritts der erheblichen Beeinträchtigung ist ausreichend. Vgl. Jarass, NuR 2007, S. 371 (374). 665 § 34 Abs. 1 BNatSchG. Diese Prüfung bezieht sich allein auf naturschutzfachliche Aspekte. Jarass, NuR 2007, S. 371 (376). Zur Berücksichtigung der anthropogenen Vorbelastung vgl. Düppenbecker/ Greiving, UPR 1999, S. 173 (174). 666 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 223. 667 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 223 a. 668 Gr. ABl. 1289/Β/28–12–98. Diese Ministerialentscheidung wurde durch die Ministerialentscheidung 14849/853/E103/2008 (gr. ABl. 415/Β/23–2–2012) geändert. 669 Dazu StE 3053/2009. 670 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 242 c. 671 Vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 44 BNatSchG, Rn. 1–3. 672 Gr. ABl. B 757/29–11–1985. 673 Gr. ABl. Β 1495/B/6–9–10. 674 Gr. ABl. 415/B/23–2–2012. E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 143 werden ähnlich dem deutschen Recht die Zugriffsverbote675, die Abweichungsregelung676 und die Verpflichtung zum Treffen von Kohärenzmaßnahmen677 geregelt. Demnach erweist sich der unterschiedliche Ausgangspunkt der Richtlinien in Gegenüberstellung zum baurechtlichen Abwägungsgebot des deutschen Rechts als auf der Hand liegend: Nach den Richtlinien ist zwar eine Abwägung zur Abweichung vom Naturschutz erlaubt; das baurechtliche Abwägungsgebot stellt aber eine Entscheidungsmethode dar, die eine Berücksichtigung aller Belange vom Standpunkt einer gegenseitigen Gleichrangigkeit gebietet. Dies zieht die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle und die Hervorhebung der politischen Planungsfreiheit nach sich. Die Abweichungsabwägung ist erstens im Gegensatz dazu von vornherein auf die als am bedeutsamsten angesehenen und daher einzuhaltenden Naturbelange ausgerichtet.678 Diese werden nur den überwiegenden öffentlichen Interessen gegenübergestellt.Nach § 34 Abs. 4 BNatSchG treten die prioritären natürlichen Lebensraumtypen und Arten lediglich wegen zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, d. h. aus Gründen der Gesundheitsschutzes, der öffentlichen Sicherheit und der Zivilbevölkerung, zurück. Daraus folgt, dass diese Naturbelange ganz ausnahmsweise zurückgedrängt werden dürfen. Der Abweichungsabwägung liegt also eine schon bearbeitete politische Entscheidung zugrunde, nämlich die in der Regel vorgenommene Einhaltung des Status quo: Wenn die bauplanerische Abwägung von einer politischen Freiheit ausgeht, geht die Abweichungsabwägung von einer bereits gebildeten politischen Entscheidung aus. Zweitens geht diese Abwägung in der Regel zugunsten der Naturbelange. Die Beweislast zur Durchsetzung gegenläufiger Belange tragen die dem Naturschutz gegen- überstehenden Belange.679 Im Anschluss daran ergibt sich der nachvollziehende Charakter der Abweichungsabwägung, der mit dem Maß an gerichtlicher Kontrolle und mit der Beweislastauferlegung zusammenhängt.680 In dieser Dimension wird das Verhältnis der beiden Abwägungen zueinander als „scharfes Schwert“681 bezeichnet. Alles in allem zeigt sich, dass die planerische Abwägung nach deutschem Recht und die 675 §§ 6–8 der Ministerialentscheidung. 676 § 5 Abs. 2 und 3 der Ministerialentscheidung. Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, welche sozialer oder wirtschaftlicher Natur sein können, dürfen, soweit alle notwendigen ausgleichenden Maßnahmen angeordnet werden, die Abweichung rechtfertigen. 677 § 5 Abs. 3 Nr. 3 der Ministerialentscheidung. Die ausgleichenden Maßnahmen sollen die Kohärenz des Netzes von Natura-2000-Gebieten sicherstellen. 678 Ein Beurteilungsspielraum wird der Gemeinde nur aus Gründen der umweltrechtlichen Prognose für die Schutzunterstellung eines Gebiets (Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 248) oder bei der Prüfung der Erheblichkeit während der Verträglichkeitsprüfung zuerkannt (Mitschang/Wagner, DVBl. 2010, S. 1257 [1261]; Stüer, in: Festschrift für Krautzberger, 2008, S. 63 [68]). Dass die Alternativenuntersuchung bestenfalls auf der Ebene der Flächennutzungsplanung stattzufinden habe, vertreten Mitschang/Wagner, DVBl. 2010, S. 1257 (1264 f.). Die Berücksichtigung privater Belange wird ausgeschlossen. Halama, NVwZ 2001, S. 506 (512). Vgl. aber Jarass, NuR 2007, S. 371 (376), nach dem das Projekt auch privaten Interessen dienen kann. 679 Vgl. Jarass, NuR 2007, S. 371 (376). 680 Daraus lässt sich aber außerdem die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass die Internationalisierung der Rechtsordnung, wenn das Ermessen der Politik auf nationaler Ebene geschmälert wird, eine Stärkung der Judikatur bewirken kann. 681 Reidt, NVwZ 2010, S. 8 f. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 144 naturschutzrechtliche Abweichungsabwägung nach europäischem Recht vom Ansatz her andere Ziele verfolgen. Während diese europäischen Richtlinien insbesondere die Beschränkung der staatlichen Hoheit bezwecken, ist die bauleitplanerische Abwägungslehre auf die Wahrung der politischen Freiheit ausgerichtet. Darüber hinaus ist augenfällig, dass zwar das europäische Naturschutzrecht aufgrund der Abweichungsmöglichkeit relativierbar ist,682 aber in einer vorgeschriebenen und im Vergleich zum baurechtlichen Abwägungsgebot beschränkten Dimension. Hinzu kommt, dass die Richtlinien in der Gegenüberstellung zur materiellrechtlichen Offenheit des baurechtlichen Abwägungsgebots materielle, inhaltliche Anforderungen stellen.683 Mit Blick auf beide Richtlinien lässt sich schlussfolgern, dass ihre Anforderungen daher der traditionellen Abwägungslehre des deutschen Rechts und damit der planerischen Planungshoheit fremd sind.684 Das europäische Naturschutzrecht folgt somit dem Ansatz einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung. Es wird eine Alternativenuntersuchung vorausgesetzt. Bei der Feststellung einer besonderen Schutzwürdigkeit eines Umweltbelanges tragen die gegenläufigen Belange die Beweislast.685 Erstens lässt sich daher schlussfolgern, dass die Richtlinien die Privilegierung des Naturschutzes und daher der Umweltsäule im Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung unterstreichen und bestätigen. Zweitens zeigt sich, dass die Richtlinien von einer relativ starken Nachhaltigkeitskonzeption ausgehen, welche Gemeinsamkeiten mit der griechischen Nachhaltigkeitskonzeption nach den in diesem Kapitel gewonnenen Ergebnissen aufweist. Denn ähnlich dem griechischen Recht wird den Naturbelangen nach dem europäischen Naturschutzrecht ein relativ starker Vorrang zugesprochen. Ähnlich dem griechischen Recht werden darüber hinaus im europäischen Naturschutzrecht die privaten Interessen ausgeblendet. Der Unterschied zwischen der griechischen Nachhaltigkeitskonzeption und der den Richtlinien zugrunde gelegten Konzeption zur nachhaltigen Entwicklung liegt darin, dass Erstere einen Rahmen für die Relativierung des Bestandsschutzes durch die grundlegende Bestimmung der Gründe zur Abweichung, insbesondere bezüglich der priorisierten natürlichen Lebensraumtypen, setzt.686 Trotz dieser Rationalisierungsstütze lässt sich aber schlussfolgern, dass die Problematik der Rationalitätsdefizite bei der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern ebenso für die Abwägung im Rahmen der Richtlinien eintritt. Denn auch wenn die Anzahl der mit dem Naturschutz zu vergleichenden Belange verringert wird, bleibt das Problem des Nichtvorhandenseins eines Wertzusammenhangs und einer gemeinsamen Berechnungsgröße zum Vergleich zwischen inkommensurablen Gütern bestehen. 682 Fischer-Hüftle, ZUR 1999, S. 66 (72). 683 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 161. 684 Die naturschutzrechtliche und verfahrensrechtliche Betrachtungsweise der Richtlinien ist allerdings der deutschen nationalen Gesetzgebung nicht fremd, denn diese Sichtweise wird ebenso in der Eingriffsregelung vertreten. 685 Grundsätzlich wird z. B. jegliche Beeinträchtigung als erheblich angesehen. Vgl. BVerwG v. 17.01.2007, NVwZ 2007, S. 1054; Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 123 und 123a. 686 Vgl. Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG. E. Rationalität der Abwägung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 145 Daraus folgt, dass allen dargelegten Abwägungsmodellen zwischen inkommensurablen Gütern inhärente Rationalitätsverluste zukommen. Zugleich erhebt sich allerdings die Frage, aus welchem Grund die Rationalität so bedeutsam ist. Anzumerken ist hierbei erstens, dass die rationale Stützung der Argumentation der Politik und der Kontrolle der Judikatur die Unparteilichkeit und die Objektivität der Gewalten und daher des Staates sicherstellen kann. Hinzu kommt, dass die Rationalität eines Rechtssystems eine Rechtssicherheit, eine Konsistenz und Kontinuität und zugleich eine Bereitschaft, neue Herausforderungen nach den rationalen Kriterien zur Einzelfallgerechtigkeit anzugehen, gewährleisten soll. Dem Begriff der Rationalität wohnt außerdem ein Zusammenhang mit dem Begriff des Mittelwerts inne. Alle diese Deutungen sind Bestandteile des Gerechtigkeitsgebots und haben neben einem materiellen Sinngehalt auch einen funktionellen Bezug. Denn die rechtliche Rationalität ist zugleich die Basis des Gewaltenausgleichs und der Gewaltenteilung. Die rationalen rechtlichen Kriterien sollen der Judikatur erlauben, eine Kontrolle sicherzustellen, gewährleisten also die Justiziabilität der Entscheidungsmethoden. Im Umkehrschluss und am Beispiel der deutschen und griechischen Rechtsordnung zeigt sich, dass das Fehlen von rationalen Kriterien zur Durchführung einer Abwägung dazu führt, entweder der Politik eine Richtigkeitsvermutung zuzusprechen, um die rechtliche Irrationalität zu verschleiern, oder, im Fall Griechenlands, zum Vorrang der Judikatur, welcher eine Krisis in den Staatsfunktionen impliziert. Es stellt sich aber angesichts dessen die Frage, welche Lösungsansätze für die Rechtsordnung und daher für die Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung in der Bauleitplanung und im Allgemeinen vorhanden sind. Fazit: Die Justiziabilität und Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht Im Verlauf der Ergebnisse des vorangegangenen Kapitels, nämlich dass in beiden Rechtsordnungen trotz der vorhandenen umweltschützenden gesetzlichen Ausrichtung eine bauleitplanerische Abwägung zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung geboten ist, hat dieses Kapitel mit Blick auf die gerichtliche Kontrolle die Frage untersucht, welcher Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung sie folgen und ob dazu materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes bestehen. In Anbetracht der deutschen Rechtsordnung lässt sich schlussfolgern, dass die Rechtsprechung mittels der Heranziehung des Standpunktes der umweltrechtlichen Optimierungsgebote auf den ersten Blick der gesetzlichen umweltschützenden Ausrichtung folgt. Damit wird eine relativ starke Nachhaltigkeitskonzeption angedeutet. Es hat sich allerdings gezeigt, dass die materiellen Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots gegeneinander wirken können. Es folgt eine reine politische Optimierungskraft der Umweltbelange aus den innerumweltrechtlichen Konflikten. Die Gleichsetzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes mit dem baurechtlichen Abwägungsgebot wird nach den Ergebnissen F. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 146 dieses Kapitels widerlegt, denn die Gegensätzlichkeit und die Pluralität der in die Abwägung einzustellenden Belange deuten darauf hin, dass sich der Ausgleich der Belange durch das baurechtliche Abwägungsgebot im Vergleich zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz leichter durch die Gemeinde rechtfertigen lasse. Für die griechische Rechtsordnung ist besonders hervorzuheben, dass die Bauleitplanung von dem Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes geprägt ist. Nach diesem Grundsatz darf die Neuplanung keine umweltschützende Herabstufung des rechtlichen bzw. planerischen Status quo zur Konsequenz haben. Daher lässt sich erstens die Schlussfolgerung ziehen, dass der Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes auf das Ein-Säulen-Konzept der Nachhaltigkeit bei der Bauleitplanung hindeutet. Damit wird zweitens eine von einer Abwägung abweichende Operationalisierung und Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung erreicht. Tendenziell wird der Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes durch die Rechtsprechung relativiert: Eine Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung wird als Auswirkung der Verortung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in der Verfassung angesehen. Ein Abwägungsausfall, ein Abwägungsdefizit, eine Abwägungsfehleinschätzung und eine Abwägungsdisproportionalität werden ähnlich der deutschen Rechtsordnung im griechischen Recht zur gerichtlichen Kontrolle der planerischen Abwägung geprüft. Gleichwohl bestehen zwischen den geprüften Rechtsordnungen gewichtige Unterschiede. Denn anders als im deutschen Recht werden die privaten Interessen sowohl hinsichtlich einer Alternativenprüfung zu ihrer milderen Beschränkung als auch hinsichtlich ihrer Abwägung untereinander und gegen öffentliche Interessen herabgestuft. Während die deutsche Rechtsordnung auf eine Gleichheit der privaten Interessen abstellt und ihre Abwägung fordert, vermeidet die griechische Rechtsordnung eine In-concreto-Abwägung der privaten Interessen, welche dem Umweltschutz gegenüberstehen. Dies ist auf die Vermutung einer Interessenparallelität der privaten Interessen mit dem Umweltschutz zurückzuführen, welche im Zusammenhang mit dem Umweltgrundrecht gemäß Art. 24 der griechischen Verfassung steht. Eine Alternativenprüfung wird in erster Linie zugunsten der Umweltbelange und der privaten Interessen, welche in einer positiven Interdependenz mit Umweltbelangen stehen, vorgenommen. Daraus folgt eine besondere umweltrechtliche Berücksichtigungspflicht. Hinzu kommt, dass bei der Prüfung der Abwägungsdisproportionalität die griechische Rechtsprechung auf die ökologische Disproportionalität abstellt.687 Die griechische Rechtsordnung nimmt also im Gegensatz zur deutschen Rechtsordnung zur Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung vor. Dies ist auf der einen Seite auf die Beschränkung der Erforderlichkeitsprüfung auf einer ökologischen Alternativenprüfung und auf der anderen Seite auf die Untersuchung der ökologischen Disproportionalität zurückzuführen. Trotz der gemeinsamen Minimalbasis der Chancengleichheit des Umweltschutzes mit anderen Belangen folgen also die beiden Rechtsordnungen unterschiedlichen Nachhaltigkeitskonzeptionen. Der deutschen Rechtsordnung liegt eine schwache 687 Vgl. Vidalis, ΝοΒ 2002, S. 1972 (1979 f.). F. Fazit: Die Justiziabilität und Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 147 Nachhaltigkeitskonzeption zugrunde. Die Gemeinde darf daher die Umweltbelange zurückziehen, sie kann aber auf der anderen Seite und je nach ihrer planerischen Konzeption die Umweltbelange auch vorziehen. Für die Gemeinden ist es z. B. leichter, die Konzeption der Innenentwicklung zu rechtfertigen. Die Interessenparallelität zwischen der Strategie zur Innenentwicklung und verschiedenen Belangen bzw. dem Schutz des Außenbereichs trägt dazu bei. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Gemeinde durchschlagskräftige Hindernisse gestellt werden, wenn sie auf den Schutz der innerstädtischen Freiflächen abzielt. Die griechische Rechtsordnung folgt demgegenüber bei der Bauleitplanung der Konzeption einer relativ starken Nachhaltigkeit. Die Umweltbelange dürfen zwar zurückgezogen werden, die Rechtsprechung setzt allerdings die Grenze der umweltrechtlichen Disproportionalität, wobei es zu berücksichtigen gilt, dass die Beweislast zulasten der dem Umweltschutz gegenüberstehenden Belange verteilt wird. Wenn für die deutsche Rechtsordnung eine beschränkte Normativität des Nachhaltigkeitsgebots im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots festzustellen ist, liegt auf der anderen Seite die Normativität des Nachhaltigkeitsgebots in der griechischen Rechtsordnung durch die ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung auf der Hand. Neben der unterschiedlichen Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung spielt das Nachhaltigkeitsgebot eine unterschiedliche Rolle in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung. Denn in der deutschen Rechtsordnung sind, anders als bei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der gemeindlichen Politik keine materiellrechtlichen Grenzen gesetzt. Das Prestige des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung scheint diese Macht der Politik zu verstärken. Demgegenüber geht die gerichtliche Kontrolle in der griechischen Rechtsordnung über diejenige des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinaus. Die Berufung auf das Gebot der nachhaltigen Entwicklung hat den Gerichten eine Stütze zur Beschränkung der Baupolitik gewährt. Diese unterschiedliche Funktion der nachhaltigen Entwicklung in der deutschen und griechischen Rechtsordnung und die Berücksichtigung der Auswirkung des Nachhaltigkeitsgebots auf den Gewaltenausgleich haben die Frage aufgeworfen, welche Gegengewichte zu einer rationalen Justiziabilität in den geprüften Rechtsordnungen bestehen und ob von einer überzeugenden Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung, welche den Gewaltenausgleich gewährt, durch Abwägung gesprochen werden kann. In der deutschen Rechtsordnung soll die Prozeduralisierung der Planung die materielle Offenheit kompensieren und damit die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung gewähren. Die Zuordnung der Gewichtung zum Verfahren soll die Verfahrensbasis des baurechtlichen Abwägungsgebots erweitern und die Prozeduralisierung der Abwägung soll zu deren Rationalisierung beitragen. Jedoch hat die Analyse gezeigt, dass damit dem baurechtlichen Abwägungsgebot eine Richtigkeitsvermutung zugesprochen wird: Der Standpunkt der objektiven Gewichtung zwischen inkommensurablen Gütern, wie denen des Umweltschutzes, des sozialen Zusammenhalts und der ökonomischen Entwicklung, gerät ins Zweilicht. Denn auch wenn von einer gegebenen Gleichwertigkeit zwischen den Gütern ausgegangen wird, bleibt die Frage offen, mit welcher gemeinsamen Berechnungsgröße diese heterogenen Güter und deren Beeinträchtigung kalkuliert werden können. Dritter Teil: Die Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 148 Bemerkenswert ist ebenso, dass die Unmöglichkeit eines rationalen Vergleichs nicht nur die heterogenen Großgruppen von Gütern, sondern auch die heterogenen Arten einer Großgruppe betrifft. Zweitens setzt die deutsche Rechtsordnung für eine Aufhebung des Plans voraus, dass der Abwägungsvorgang erhebliche Auswirkungen auf das Abwägungsergebnis entfaltet. Dadurch wird ein zweites Gegengewicht zur materiellen Entrechtlichung gesetzt. Damit wird aber zugleich im Hinblick auf die materiellrechtliche Offenheit der Abwägung eine Verantwortungsverschiebung zwischen dem Vorgang und dem Ergebnis der Planung angedeutet. Zur Frage der Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung ergibt sich daher, dass im Allgemeinen die gerichtliche Kontrolle geschwächt wird. Nach der griechischen Rechtsordnung ist zwar dem Umweltschutz ein Vorrang einzuräumen. Ungeklärt bleibt allerdings, ob zwischen dem Umweltschutz und den anderen Gütern ein Wertzusammenhang, z. B. zwei zu eins oder drei zu eins, besteht. Neben dem Fehlen einer gemeinsamen Berechnungsgröße gerät bei einer ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung daher das Fehlen eines Wertzusammenhangs zwischen den Gütern in den Vordergrund. In der griechischen Rechtsprechung ergibt sich angesichts der Erkenntnisse der Experten ebenso eine Richtigkeitsvermutung. Diese Verwissenschaftlichung oder Technisierung der umweltrechtlichen Krise ist allerdings wenig ergiebig. Denn die Wissenschaft ist nicht in der Lage, die Grundfrage des Vergleichs zwischen inkommensurablen Gütern zu beantworten. Das Kriterium der ökologischen Tragekapazität zur Bestimmung der ökologischen Unzumutbarkeit wird in hohem Maße von subjektiven Kriterien geprägt und im Prinzip durch die Rechtsprechung herangezogen, um ihre proökologische Vermutung zu unterstützen. Es hat sich gezeigt, dass die Inkommensurabilität der Säulen der nachhaltigen Entwicklung ein unüberwindbares Problem bei ihrem Vergleich darstellt. Das Fehlen eines gemeinsamen Berechnungsgröße bei der Durchführung einer rationalen Abwägung ist ein zentrales Problem in beiden Rechtsordnungen und in allen Abwägungsmethoden. Die Prinzipientheorie, aber auch Abwägungsmodelle des europäischen Naturschutzrechts weisen ebenfalls Rationalitätsdefizite auf. In beiden Rechtsordnungen geht also die Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung trotz ihrer unterschiedlichen Konzeption mit Rationalitätsproblemen einher und wirft Fragen über den Gewaltenausgleich auf. Gleichzeitig liegt die Vermutung nahe, dass den in beiden Rechtsordnungen vorgenommenen Richtigkeitsvermutungen der Versuch, dieses Rationalitätsdefizit zu verschleiern, zugrunde liegt. Es wurde gezeigt, dass die Prozeduralisierung und die Verwissenschaftlichung oder Technisierung der Abwägung wenig ergiebig sind. Im nächsten Kapitel werden weitere aus der Analyse der beiden Rechtsordnungen ausgehende Rationalitätskonzepte zu einer effektiven und überzeugungskräftigen Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots untersucht. F. Fazit: Die Justiziabilität und Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht 149 Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung hinsichtlich ihres dynamischen Potenzials Es besteht Einigkeit darüber, dass dem Nachhaltigkeitsgebot die Idee einer allgemeinen Gerechtigkeit im räumlichen und im zeitlichen Sinne zugrunde liegt.688 Der nachhaltigen Entwicklung wohnt das Gebot einer grenzüberschreitenden Gerechtigkeit inne.689 Auf den ersten Blick ähnelt die nachhaltige Entwicklung einem philosophischen Konzept690 oder einem Motto wie dem des globalen Friedens. Aus dieser Perspektive erweckt das Nachhaltigkeitsgebot den Eindruck eines Wunschzettels, denn es setzt internationale Zusammenarbeit und globalen Willen voraus und bietet keine Mittel zu seiner Realisierung.691 Es stellt sich daher die Frage, ob die nachhaltige Entwicklung etwas mehr als nur eine „gefällige politische Lyrik“692 oder eine „politische Rhetorik“693 ist. Ebenso kann unter Berücksichtigung der oben dargelegten unterschiedlichen Konzipierung der nachhaltigen Entwicklung in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung und ihrer Auswirkung auf die Gewaltenteilung eingewendet werden, dass das Nachhaltigkeitsgebot ein offenes, politisches Prinzip bildet. Aus der Zusammenschau ergibt sich ein augenscheinliches zwiespältiges Bild zur Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung. Jegliche Rechtsordnung darf aus dieser Perspektive die nachhaltige Entwicklung durch ihre eigenen rechtspolitischen Ansätze und Vorprägungen „verkleiden“ und ihr sogar einen diametral anderen Inhalt und eine andere Geltungskraft geben. Aus der Zusammenführung der obigen Erkenntnisse resultiert auch, dass dem Nachhaltigkeitsgebot ein inhärentes Rationalitätsdefizit zukommt, wenn es um eine Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung geht. In diesem Kapitel werden andere Lösungsansätze der deutschen und griechischen Rechtsordnung zur Bewältigung der Rationalitätsdefizite bei der Abwägung zur nachhaltigen Entwicklung analysiert. Denkanstöße aus dem internationalen bzw. europäischen Umweltrecht werden zu diesem Zweck ebenfalls betrachtet. Insbesondere werden eine umweltzentrierte bestandsschützende und eine politikbezogene Operationalisierung gegenübergestellt und die Gewinne einer ausgleichenden Konzipierung der Vierter Teil: 688 Vgl. 1. Teil, B. I. 689 Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, 2013, online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/files/texts/FES- Studie-end.pdf., S. 4 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 690 Vgl. Leidig, UPR 2000, S. 371 (374). 691 Vgl. zur Problematik Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 ff. 692 Krautzberger, UPR 2001, S. 130 (130 f.). 693 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (722). 151 nachhaltigen Entwicklung analysiert. Die Untersuchung in diesem Teil beschränkt sich nicht auf die Bauleitplanung, sondern erweitert den Blick auf die allgemeine Diskussion um die nachhaltige Entwicklung. Die Erkenntnisse dieses Teils werden allerdings im nachfolgenden Kapitel auf die Bauleitplanung übertragen. Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung In dubio pro demos? Auswirkungen auf die Prozeduralisierung des baurechtlichen Abwägungsgebots Unter der Annahme, dass eine Abwägung mit rationalen Kriterien kaum operationalisierbar ist, scheint der Standpunkt der demokratischen, politischen Grundlage der Abwägung an Bedeutung zu gewinnen. Es lässt sich daher argumentieren, dass auf den Grundsatz in dubio pro demos694 abzustellen ist. Wird angenommen, es fehle dem modernen Staat an inhaltlich-rechtlichen Maßstäben, dann ist das baurechtliche Abwägungsgebot ein geeignetes Modell für die Lösung der auftauchenden Konflikte durch die Politik. Werden die innerumweltrechtlichen Konflikte berücksichtigt, verschärft sich der Einwand, dass die Gemeinde in eigener Verantwortung und nach eigenen Vorstellungen dafür zuständig ist, die gemeindliche Umweltpolitik zu bestimmen, wenn jegliche Lösung zu verschiedenen Problemen und Nebenwirkungen führt. Es lässt sich also das Fazit ziehen, dass die ergebnisoffene Abwägungsprüfung die Verwirklichung der gemeindlichen Planungshoheit ermöglicht.695 Hierbei ist zu beachten, dass das Gebot der Neutralität für die Politik widersprüchlich erscheint.696 Denn eine neutrale Politik würde im Ergebnis der Demokratie zuwiderlaufen.697 Das baurechtliche Abwägungsgebot ist letztlich zwar neutral bzw. apolitisch, es wird aber von den politischen Visionen der Gemeinde ausgefüllt. Anzumerken ist außerdem, dass die planerische ausführliche Informationsgewinnung der Pluralisierung der Interessen bei der Bauleitplanung und dem abwägenden Denken dient.698 Darauf basiert auch die Chancengleichheit der Belange. Die Berücksichtigungs-/Chancengleichheit verpflichtet zur Auseinandersetzung und zum Weiterdenken der ideologisch-politisch geprägten planerischen Konzeption. A. I. 694 Vgl. Mayer, Untermaß, Übermaß und Wesensgehaltsgarantie, 2005, S. 173 ff. 695 BVerwG v. 05.07.1974, BVerwGE 45, 309 (324). Vgl. auch BVerwG v. 16.03.2006, BVerwGE 125, 116 (147 f.); Schulze-Fielitz, Jura 1992, S. 201 (208). 696 Baer/Wrase, JuS 2003, S. 1162 ff. 697 Vgl. Groß, DÖV 2006, S. 856 (861); Fehling, Verwaltung zwischen Unparteilichkeit und Gestaltungsaufgabe, 2001, S. 450. 698 Fehling, Verwaltung zwischen Unparteilichkeit und Gestaltungsaufgabe, 2001, S. 450. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 152 Das zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung herangezogene Abwägungsmodell soll darüber hinaus in der Lage sein, die Unabhängigkeit bzw. Unparteilichkeit699 in jedem besonderen Fall sicherzustellen700 und daher die Einflussnahme zu verhindern, die der Gemeinde die Freiheit nehmen könnte, ihre eigene Entscheidung zu gestalten.701 Dieses Postulat erfüllt das baurechtliche Abwägungsgebot offenbar. Die Begründungspflicht der planerischen Entscheidungen deutet auf die Verfahrenstransparenz der Planung und auf die Abwehr entscheidungsfremder Einflüsse hin.702 Das baurechtliche Abwägungsgebot gewährleistet nach alledem in diesem Rahmen ein Unparteilichkeitsniveau und stellt die Sachlichkeit, die notwendig ist, um die Entscheidung zu treffen, sicher.703 Das baurechtliche Abwägungsgebot ist daher geeignet, politischen Entscheidungen eine prozedurale Grundlage zu bieten,704 und dient dazu, die politische Entscheidung nach außen zu kommunizieren.705 Es lässt sich also davon ausgehen, dass sie den politischen Entscheidungen eine Rationalität im Sinne der Transparenz und der Rechtfertigung der politischen Konzeption, die insbesondere auf der Berücksichtigungspflicht beruht, verleihen kann.706 Das baurechtliche Abwägungsgebot dient aber einer solchen im politischen Sinne rationalen Abwägung, nur unter der Voraussetzung der Abschaffung seiner im vorgegangenen Kapitel gezeigten Scheinrationalität.707 Ihm kommt insbesondere der Nachteil zu, dass es die Grenze zwischen Erkennen und Bewerten verschwimmen lässt. Es wird verkannt, dass die Gewichtung der Belange im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots eine Frage der Bewertung ist.708 Verwirrend ist auch, dass trotz der materiellen Offenheit der Planung die Kontrolle im Endergebnis auf das Ergebnis der Planung vorverlagert wird. Gemäß der vorstehenden Analyse ist aufgrund der Rechtsstaatlichkeit auch eine Verstärkung der Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern notwendig.709 Das materiellrechtliche Ergebnis der Planung wäre auf der anderen Seite eine Aufgabe und zugleich eine Verantwortung der Gemeinde. Zwischen der Verfahrenskontrolle und der 699 Zum Verhältnis zwischen Neutralität und Unparteilichkeit vgl. Dagtoglou, in: Festschrift für Forsthoff, 1967, S. 64 (65). Zu den verschiedenen Erscheinungen der Unparteilichkeit vgl. Fehling, Verwaltung zwischen Unparteilichkeit und Gestaltungsaufgabe, 2001, S. 32 ff. Zur organisatorisch- institutionellen Unparteilichkeit als Verbot organisatorischer Doppelrollen vgl. Wollenschläger, Verteilungsverfahren, 2010, S. 595. 700 Weyreuther, BauR 1977, S. 293 (309). 701 BVerwG v. 03.03.2011, NVwZ 2011, S. 1256 (1258); Sendler, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 55 (73 ff.). 702 Fehling, Verwaltung zwischen Unparteilichkeit und Gestaltungsaufgabe, 2001, S. 21. 703 Zu den Vorentscheidungen vgl. Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 123 ff. 704 Vgl. BVerwG v. 16.03.2006, BVerwG 125, 116 (147 f.). 705 Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 183. 706 Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 375. 707 Vgl. 3. Teil, E. I. 3. 708 Vgl. Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 177 und 263 ff. Auf S. 369 betont er, dass sich die gerichtliche Kontrolle darauf beschränke, verbal-argumentative Werturteile zu untersuchen; dieses Ergebnis hänge mit der Vielzahl der in Betracht kommenden Belange zusammen. Zur Ablehnung eines objektiven Gewichts der Belange vgl. auch Würtenberger, VVDStRL 58 (1999), S. 141 (156). 709 Vgl. oben 3. Teil, E. I. A. Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung 153 Ergebniskontrolle richtig zu trennen,710 hätte daher auch zur Konsequenz, dass die Gemeinde die politische, also demokratische Verantwortung für das materielle Ergebnis trägen könnte.711 Die Einblendung der positiven Interdependenz zwischen Umweltbelangen und privaten Interessen vermag weiterhin zur Implementierung einer starken Nachhaltigkeitskonzeption im Einzelfall verhelfen. Die Zusammenführung der obigen Erkenntnisse zeigt, dass eine Einbeziehung des politischen Charakters der Abwägung erforderlich ist, um der Scheinrationalität des baurechtlichen Abwägungsgebots entgegenzutreten. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass in dieser Hinsicht die Rechtsstaatlichkeit auf die Kontrolle der Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern angewiesen ist. Die Annahme der Reichweite des Ergebnisses und seine politische Grundlegung weiteten die demokratisch-politische Verantwortung der Gemeinde aus. In diesem Zusammenhang gilt es zu berücksichtigen, dass die Einblendung der politischen Dimension der nachhaltigen Entwicklung dazu führen könnte, den Umweltschutz zu einem Hauptthema der politischen Wahlprogramme zu machen, um eine politisch-demokratische Verstärkung des Umweltschutzes zu schaffen. Daher ist es erforderlich, die Gewichtung von dem Abwägungsvorgang abzugrenzen. Aus diesen Gründen ist die Abschaffung der Richtigkeitsvermutung der Abwägung, also die Herausnahme der Gewichtung aus der Vorgangskontrolle und zugleich die Verstärkung der Rechtswirkungen von Vorgangsfehlern, zu empfehlen. Aus den obigen Ausführungen und nach den oben gestellten Voraussetzungen lässt sich die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass das baurechtliche Abwägungsgebot nicht nur ein Modell für die Implementierung der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption im Planungsrecht darstellt. Das baurechtliche Abwägungsgebot fungiert ebenso ganz allgemein als das Paradigma zur Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots, wenn angenommen wird, dass alle Säulen a priori gleichwertig sind. Es ist ein erfolgreiches und im Vergleich zu demjenigen der Prinzipientheorie eindeutig gewinnbringendes Modell für die Implementierung der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption. Bei multipolaren Abwägungen gelingt es dem baurechtlichen Abwägungsgebot, die Vernetzungen und Synergien in den Blick zu nehmen. Dies ist ein Aspekt, der bei der bipolaren Abwägungsmethode der Prinzipientheorie ausgeblendet wird. Das baurechtliche Abwägungsgebot operationalisiert einerseits das Gebot einer Erhöhung der Prognoseanforderungen und macht andererseits die Einblendung der positiven und negativen Interdependenzen der Abwägungsbelange praktikabel. Es stellt daher ein effektives Modell für die prozedurale Grundlegung der politischen Entscheidungen, für deren gerichtliche Außen- und Willkürkontrolle und für die Operationalisierung der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption dar. 710 Vgl. Erbguth, DVBl. 1986, S. 1230 (1233 ff.), der betont, dass der Abwägungsvorgang auf den Abwägungsausfall, das Abwägungsdefizit und die Gewichtung hin zu untersuchen sei, während das Abwägungsergebnis auf eine Fehlereinschätzung hin überprüfbar sei. So auch Rieger, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 1, Rn. 569. Vgl. auch Ibler, DVBl. 1988, S. 469. 711 Zur politischen Verantwortung in diesem Sinne vgl. Fehling, Verwaltung zwischen Unparteilichkeit und Gestaltungsaufgabe, 2001, S. 31. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 154 Gleiche Demokratie als Gebot der universalen Nachhaltigkeit und Funktionsgrenzen der repräsentativen Demokratie Angesichts der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption, welche die nachhaltige städtebauliche Entwicklung der Politik und daher der Demokratie überlässt, stellt sich aber die Frage, ob die repräsentative Demokratie zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung ausreicht. Es darf hierbei nicht außer Sicht geraten, dass die Verankerung des Nachhaltigkeitsgebots auf internationaler und verfassungsrechtlicher Ebene ein Ergebnis des umweltrechtlichen Bewusstseins und des Drucks auf die Politik ist. In diesem Sinne stellt sich das Nachhaltigkeitsgebot als eine rechtspolitische Errungenschaft dar. Das Bestehen eines informativen, offenen Diskurses über die Vorteile und die Nachteile der demokratischen Optionen deutet außerdem darauf hin, dass den demokratischen Entscheidungen im Allgemeinen eine Leistungsfähigkeit zukommt. Werden aber in diesem Zusammenhang einerseits der zeitliche Abstand zwischen den Wahlperioden und andererseits die Macht der Interessen, die dem Umweltschutz gegenüberstehen, in Betracht gezogen, wirft die Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots durch die repräsentative Demokratie Fragen auf. Die Uhr bei den umweltrechtlichen – oft irreversiblen – Schäden tickt zudem anders, als der zeitliche Rhythmus der Wahlperioden abläuft.712 Die gebotene langfristige Perspektive und zugleich die Dringlichkeit des Umweltschutzes, die insbesondere angesichts der Klimaänderung veranschaulicht wird, also die Dreh- und Angelpunkte des Nachhaltigkeitsgebots, können nach den geltenden Funktionsumständen der repräsentativen Demokratie von ihr nicht genügend umfasst werden. Zweitens ist die Rolle der Parteien beim Umweltschutz bedenklich. Der Umweltschutz steht starken ökonomischen Interessen gegenüber, die die Politik der regierenden Parteien beeinflussen können.713 Die Vielzahl und die Asymmetrie der betroffenen Interessen führen dazu, dass sich die Politik damit zurückhält, die Implementierung der Nachhaltigkeit voranzutreiben. Dies hat zur Konsequenz, dass die nachhaltige Entwicklung im Grunde genommen eine symbolische Deklaration bleibt. Allerdings scheint es, dass ein Abwarten bis zur Reifung der politischen Systeme der Chance einer nachhaltigen Entwicklung zuwiderlaufen könnte. Die Leistungsfähigkeit der Entscheidungen der repräsentativen Demokratie kann daher nicht dem Gebot zur Zukunftsfähigkeit nach der nachhaltigen Entwicklung genügen. Die Knappheit der natürlichen Ressourcen, welche ökologische Güter darstellen,714 aber zugleich eine fundamentale Rolle für die ökonomische Entwicklung II. 712 Wahl/Appel, Prävention und Vorsorge, 1995, S. 215 f., beschreiben die Reaktion des Rechts als Produkt der Politik nach dem Prozess des Lernens und der Erfahrungssammlung. 713 Zur Problematik vgl. Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 44. Vgl. auch Glaser, Recht der nachhaltigen Entwicklung, 2006, S. 276. Kahl, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 267 (276–281), kommt zum Ergebnis, dass die mangelnde Nachhaltigkeitsfähigkeit auf die Defizite der repräsentativen, parteienstaatlichen Demokratie zurückzuführen sei. 714 Ott/Döring, Theorie und Praxis starker Nachhaltigkeit, 2004, S. 125. A. Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung 155 spielen, und die Globalisierung der Faktoren und Auswirkungen der Umweltprobleme machen zudem augenfällig, dass eine reine demokratische Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots bedeuten würde, dass die jeweiligen Wähler Entscheidungen auch für andere Menschen treffen würden. Die geistesgeschichtliche Konzeption der nachhaltigen Entwicklung ist auf die Wahrnehmung der Globalisierung der Ursachen und der Folgen der Ökologie und der Ökonomie zurückzuführen. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass der Demokratie eine persönliche Kosten-Nutzen-Analyse und eine Eigenverantwortung zugrunde liegen. Aus Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots ist aber diese ethische Grundlegung der Demokratie nicht zufriedenstellend. Denn die Kosten-Nutzen-Analyse kann außerdem bedeuten, dass die umweltrechtlichen Kosten in zeitlichem oder räumlichem Sinne verlagert werden. Dies bedeutet, dass die Kosten der Umweltpolitik auf andere Generationen oder Völker bzw. Menschen, die anderen Wählerbasen oder anderen politischen Systemen zugehören, abgewälzt werden. Die intergenerative und intragenerative Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots macht die Fremdbestimmtheit der Demokratie anschaulich,715 da die Grundlagen der gleichen Demokratie im räumlichen und zeitlichen Sinne abgeschafft werden. Der repräsentativen Demokratie kommen angesichts der nachhaltigen Entwicklung aufgrund der intertemporalen716, aber auch der gesamträumlich gebotenen Gerechtigkeit Grenzen zu. Aus den obigen Erläuterungen folgt, dass die schwache Nachhaltigkeitskonzeption, die eine Vermutung in dubio pro demos impliziert, zweifelhaft ist. Denn zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung stößt die repräsentative Demokratie an ihre Grenzen. Integrativer Umweltschutz und Überwindung der Antithese zwischen Mensch und Natur Ein anderer Grund für die kritische Würdigung einer schwachen, von der Politik abhängigen Nachhaltigkeitskonzeption liegt in der Berücksichtigung der Auswirkungen der Umwelteingriffe. Im vorangegangenen Kapitel hat sich aus Anlass der umweltrechtlichen Optimierungsgebote der deutschen Rechtsordnung herausgestellt, dass sich die Bauleitplanung innerumweltrechtlichen Konflikten ausgesetzt sieht.717 Jegliche Strategie zum Umweltschutz ist mit umweltrechtlichen Nachteilen behaftet: Die Rettung der innerstädtischen Freiflächen führt zur umweltrechtlichen Herabstufung des Außenbereichs, umgekehrt kann der Bodenschutz des Außenbereichs zur umweltrechtlichen Herabstufung der Umwelt innerhalb der Stadt und zur Erhöhung der immissionsrechtlichen Duldungspflichten der Einwohner führen. Aus dieser Perspektive ist das Gebot zum integrativen Umweltschutz ein Hauptfaktor der Komplexität der III. 715 Ekardt, DV 2010, Beiheft 11, S. 27 (38). 716 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 86 f. 717 Vgl. 3. Teil, C. I. 2. b. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 156 Planung.718 Dass aufgrund der innerumweltrechtlichen Konflikte keine umweltschützende optimale Planung möglich ist, ist ein Hauptargument zur Annahme der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption.719 In diesem Konflikt ist außerdem eine differenzierte umweltschützende Ausrichtung zu sehen. Der Vorrang des Innenbereichs und des Immissionsschutzes vor dem Außenbereich bedeutet einen anthropozentrischen Umweltschutz und eine anthropozentrische Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Demgegenüber deutet der Vorrang des Schutzes des Außenbereichs vor dem des Innenbereiches auf einen Umweltschutz und eine ökozentrische Nachhaltigkeitskonzeption hin. Trotzdem leuchtet es bei näherem Hinschauen ein, dass die anthropozentrischen und ökozentrischen Umweltaspekte nicht absolut trennbar sind: Obwohl der Bodenschutz angesichts der Freilassung des Außenbereichs ökozentrisch ausgerichtet ist, darf nicht verkannt werden, dass der Außenbereich eine anthropozentrische Erholungsfunktion aufweist und zu den einschlägigen privaten Interessen in Relation steht. Andererseits zeigt sich, dass das Trennungsgebot, dem vordergründig eine anthropozentrische Funktion zukommt, durch den Schutz der Freiräume, die ökozentrische Belange darstellen, zum innerstädtischen Bodenschutz beitragen kann. Es sollte in diesem Rahmen in den Blick genommen werden, dass der Schutz der Lebensqualität mit der Sicherstellung der Freiflächen in der städtebaulichen Umwelt in einem direkten Zusammenhang in der griechischen Rechtsordnung steht. Diese Flächen, die die natürliche Umwelt im Rahmen einer Stadt darstellen sollen, weisen eine Parallelität des Schutzes der natürlichen und der städtebaulichen Umwelt, also der ökozentrischen und anthropozentrischen Aspekte des Umweltschutzes, auf. Die Freiflächen sollen daher dem Schutz der Natur in deren städtischer Dimension und der Lebensqualität parallel dienen.720 Der Wert der Freiflächen liegt darin, dass diese die ökozentrische mit der anthropozentrischen Perspektive der Umwelt und letztlich den Menschen mit der Umwelt verbinden.721 Sie können zu einem holistischen Umweltschutz in Städten beitragen.722 Die Dichotomie zwischen einem ökozentrischen und anthropozentrischen Umweltschutzverständnis ist irrig. Denn alle Umwelteingriffe haben letzten Endes Auswirkungen auf den Menschen. Jeglicher Umweltbelang geht mit anthropozentrischen und ökozentrischen Gesichtspunkten einher. 718 Di Fabio, in: Dokumentation zur 21. wissenschaftlichen Fachtagung, 1998, S. 27 (29). 719 Vgl. Hofmann, ZUR 2002, S. 11 ff.; Michael, in: Jahrbuch des Öffentlichen Rechts, 48 (2000), S. 169 (195). 720 Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr /articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 721 Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oioxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 369. 722 Vgl. Karakostas, ΠερΔικ 4/2000, S. 464 ff., der die Wechselwirkung zwischen den Artikeln 2 § 1 (Menschenwürde), 5 § 1 (freie Entfaltung der Persönlichkeit), 24 (Umweltschutz) und 25 (Prinzip des sozialen Rechtsstaates und Schutz der Grundrechte) für einen holistischen Umweltschutz vermerkt. A. Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung 157 Das Nachhaltigkeitsgebot hat eine Anreicherung des integrativen Umweltschutzgebots in zweierlei Hinsicht bewirkt. Die nachhaltige Entwicklung betrifft die zeitlich und räumlich entfernten Umweltbelastungen.723 Der langfristige und gesamträumliche Umweltschutz seinerseits setzt den medienübergreifenden Ansatz voraus. Das Gebot des nachhaltigen Umweltschutzes kann darin zusammengefasst werden, dass die umweltrechtlichen Kosten nicht in zeitlicher, räumlicher oder umweltmedialer Hinsicht abgewälzt werden dürfen. Der nachhaltige Umweltschutz fordert damit einen tatsächlichen statt einen nur dem Namen nach umfangreichen Umweltschutz. Die Neuerung, die das Nachhaltigkeitsgebot mit sich brachte, besteht also darin, dass es nicht erlaubt ist, umweltrechtliche Belange aufgrund der innerumweltrechtlichen Konflikte und daher der gestiegenen Komplexität zu vernachlässigen oder die ökologische Probleme im zeitlichen oder räumlichen Sinne abzuwälzen. Das Gleichrangigkeitsgebot zwischen Umweltbelangen, zwischen Generationen und zwischen Völkern als Grundelement der nachhaltigen Entwicklung spielt daher anscheinend eine große Rolle für die Analyse und nachhaltige Auflösung der innerumweltrechtlichen Konflikte. Hinzu kommt zweitens, dass der integrative Ansatz des Nachhaltigkeitsgebots zur Überbrückung der Antithese zwischen Mensch und Natur, und aus dieser Perspektive zwischen dem privaten und dem öffentlichen Interesse beiträgt. Die Tatsache, dass die ökozentrischen Umweltbelange nicht absolut trennbar von den anthropozentrischen Belangen sind, weist darauf hin, dass sich alle umweltrechtlichen Verschlechterungen auf den Menschen auswirken. Daher erhöht der Ansatz des nachhaltigen Umweltschutzes insgesamt aufgrund dessen Relation zur Menschenwürde und zum liberalen Hauptkern der Verfassung724 offenbar das Gewicht der Umweltsäule. 723 Vgl. aber Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 326 ff. Der Verfasser macht darauf aufmerksam, dass der integrative Ansatz des Umweltschutzes nicht das gebotene Schutzniveau bestimmen könne und dass die Festlegung der Ziele zum Umweltschutz nur sektoral erfolgen könne. Anzumerken ist hierbei allerdings, dass die Anreicherung des integrativen Umweltschutzgedankens durch die Perspektive der nachhaltigen Entwicklung darauf hindeutet, dass der medienübergreifende Umweltschutz und die Festlegung der Umweltziele einer zeitlichen oder räumlichen Verlagerung der Umweltschäden zuwiderlaufen. Die Anreicherung des integrativen Umweltschutzgebots durch die Perspektive der nachhaltigen Entwicklung ist daher notwendig für einen effektiven Umweltschutz. Vgl. zur Problematik des integrativen Umweltschutzes und der sektoral gesetzten Grenzen und Ziele Calliess, DVBl. 2010, S. 1 (1 f.). 724 Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 33 f. Vgl. Bock, Umweltschutz im Spiegel von Verfassungsrecht und Verfassungspolitik, 1990, S. 117 ff. Vgl. zum Zusammenhang zwischen Menschenwürde und Nachhaltigkeit Ekardt, DV 2010, Beiheft 11, S. 27 ff.; Stüer/Krautzberger, DVBl. 2004, S. 914 ff.; Siouti, Umweltrecht, 2011, S. 89. Vgl. Art. 1 Abs. 1 GG: „Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.“ In Art. 2 Abs. 1 der griechischen Verfassung heißt es: „Grundverpflichtung des Staates ist es, die Würde des Menschen zu achten und zu schützen.“ Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 158 Diese Erkenntnis vermag insgesamt den Wert des Umweltschutzes zu erhöhen; einer Politisierung der Abwägung aufgrund des Gebots des integrativen Umweltschutzes bzw. der planerischen Komplexität und der innerumweltrechtlichen Konflikte wird daher der Boden entzogen. In dubio pro natura: Verhältnis der nachhaltigen Entwicklung zur Vorsorge Besonders hilfreich für die Erfassung der Gebotenheitsebene der nachhaltigen Entwicklung kann deren Vergleich mit dem Vorsorgeprinzip sein.725 Die Verwandtschaft zwischen der Nachhaltigkeit und der Vorsorge kann die Rolle der Säule des Umweltschutzes in dem Gefüge der nachhaltigen Entwicklung beleuchten. Diesbezüglich wird in der Literatur vertreten, dass die Vorsorge und die nachhaltige Entwicklung aus umweltrechtlicher Sicht unterschiedlichen Zwecken gewidmet werden.726 Während die Vorsorge auf die Minimierung von Risiken und auf den quellenbezogenen Umweltschutz ausgerichtet sei und der wissenschaftlichen Unsicherheit entgegentreten wolle, beziehe sich die nachhaltige Entwicklung auf die Problematik des Konsums der natürlichen Ressourcen.727 Hinzu kommt, dass der Vorsorge keine Zukunftsdimension zukomme.728 Zur zeitlichen Perspektive der beiden Begriffe wird angebracht, dass sich die Vorsorge auf die überschaubare Zeit beschränke, während sich die Nachhaltigkeit auf die langfristige Perspektive ausweite.729 Es wird darüber hinaus vertreten, dass das Vorsorgeprinzip präventiv, die Nachhaltigkeit indes prospektiv ausgerichtet sei.730 Weiterhin wird angebracht, dass die Vorsorge keine Kriterien für die Umweltqualität und kein Erhaltungsziel setze.731 Die Nachhaltigkeit sei auf der anderen Seite umweltschützend zweitrangig, weil diese, anders als die Vorsorge, keine Minimierung der Belastungen bezwecke.732 Bei näherem Zusehen zeigt es sich allerdings, dass zwischen den beiden Größen ebenfalls Gemeinsamkeiten und wechselseitige Einflussmöglichkeiten bestehen. IV. 725 Zur Meinungsdifferenz vgl. Murswiek, in: Festschrift für Selmer, 2004, S. 417 (418 f.). 726 Zu den Differenzen zwischen den beiden Größen vgl. Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 323 ff. 727 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 262; Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S 721 (740); ders., NVwZ 2002, S. 657 (660 f.). 728 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (741). 729 Gröhn, Bodenschutzrecht – auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, 2014, S. 101. 730 Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (138). 731 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 313, 315. 732 Vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 316 f.; Murswiek, in: Festschrift für Selmer, 2004, S. 417 (437 f.). A. Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung 159 Nicht zu vernachlässigen ist erstens, dass die Vorsorge mehrdimensional und multifunktional ist.733 Ihr wird neben dem risikobezogenen Sinn eine ressourcenökonomische Dimension zugesprochen, welche auf eine Überschneidung mit der Nachhaltigkeit hindeutet.734 Der Vorsorge kommt einer zukünftige Dimension zu, denn die ressourcenökonomische Seite der Vorsorge hat Bezug zur Schaffung von Freiräumen für die zukünftige Tätigkeit.735 Der Zusammenhang zwischen Nachhaltigkeit und Vorsorge kann nicht nur den ressourcenökonomischen Aspekt der Vorsorge beleuchten, sondern darüber hinaus auch zur Anreicherung der Nachhaltigkeit beitragen. Da die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen mit Unsicherheiten behaftet ist,736 muss diese wissenschaftliche Unsicherheit bei der Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots wahrgenommen werden.737 Der Paradigmenwechsel staatlichen Handelns aufgrund der Vorsorge738 gilt auch für die Ressourcenökonomie. Es besteht daher eine Ausweitung des Vorsorgeprinzips auf das natürliche Kapital. Das Vorsorgeprinzip gewinnt demzufolge eine erweiterte zeitliche Perspektive und Funktion.739 Der Nachhaltigkeit wohnt andererseits ein Erhaltungsziel inne,740 von dessen Grenzen nach dem Vorsorgeprinzip Abstand gehalten werden müsse.741 Die ökologischen Probleme haben im Allgemeinen ohnehin eine Zukunftsdimension und sind mit Prognosen und Unsicherheiten behaftet. In dieser Hinsicht scheint es, dass die Vorsorge und die Nachhaltigkeit sich gegenseitig zum Umweltschutz ergänzen. Wenn es allgemein um Umweltschutz geht, kommen die Kriterien der Nachhaltigkeit zum Zuge.742 Die gefundene Verwandtschaft zwischen Vorsorge und Nachhaltigkeit ist nicht nur aus der Sicht deren gegenseitiger Einflussnahme wichtig. Die systematische Stellung der umweltrechtlichen Säule der Nachhaltigkeit wird somit darüber hinaus 733 Rehbinder, NVwZ 2002, S. 657 (660). 734 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (727, 740 ff.). Zur Mehrfunktionalität der Vorsorge vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 190; Schröder, WiVerw 1995, S. 65 (74, insbesondere Fn. 51). 735 Gröhn, Bodenschutzrecht – auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, 2014, S. 100; Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (741). 736 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 314. 737 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2004, S. 317; Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (742). Vgl. Schröder, WiVerw, 1995, S. 65 (67). 738 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 42 ff., 50 ff. 739 Paech, in: Natur und Kultur, 7/1 2006, S. 42 (46). 740 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 316. 741 Lübbe-Wolff, in: Sicherheit, Vielfalt, Solidarität, Ein neues Paradigma des Verfassungsrechts?, 1998, S. 47 (55, 59); Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (742). 742 Es lassen sich die folgenden Schlussfolgerungen ziehen: 1. Die Vorsorge betrifft auch die Erhaltung der natürlichen Ressourcen. 2. Die Nachhaltigkeit betrifft den Umweltschutz auch aus der Perspektive des Schutzes vor der stofflichen Belastung. Dies ist ebenfalls unter Berücksichtigung dessen zu schließen, dass die Verteilung der Belastungsgrenzen mit ökonomischen und sozialen Folgen einhergeht. 3. Der nachhaltige, vorsorgende Umweltschutz hängt in dieser Hinsicht mit dem Grundgedanken der Festlegung von Belastungs- und Erhaltungsgrenzen zusammen, die nicht auszuschöpfen sind. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 160 konkretisiert, verstärkt und letzten Endes differenziert.743 Damit gerät die Besonderheit der Endlichkeit, der Anfälligkeit sowie der Fundamentalität der Umweltgüter in den Vordergrund.744Auch wenn die Nachhaltigkeit im Gegensatz zur Vorsorge nicht nur umweltbezogen ist,745 resultiert aus dem oben Gesagten die Besonderheit der Umweltsäule, die auf das Gebot eines besonderen Schutzes dieser Säule hinweist. Zwischenergebnis: Optimierungsgebot des Umweltschutzes hinsichtlich der Fundamentalität der Umweltgüter, der Irreversibilität der Umweltschäden und des Klimaschutzes Es hat sich oben herausgestellt, dass eine Objektivierung, also die Richtigkeitsvermutung der Abwägung zwischen Belangen, auf der Grundlage der Erkenntnisse der Wissenschaft nicht möglich ist.746 Dies ist einerseits darauf zurückführbar, dass eine zutreffende Berechnungsgröße zwischen dem Umweltschutz und den Säulen der ökonomischen Entwicklung und des sozialen Zusammenhalts nicht besteht, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Erzeugung eines solchen Indikatorsystems höchstwahrscheinlich die Abwälzung der Abwägungsverantwortung auf die Wissenschaft bedeuten würde. Die Indikatorisierung der Abwägung wäre ebenso ein Kompromiss und würde somit diesmal auf den Bewertungen der Wissenschaftler basieren.747 Die Unzulänglichkeit der Wissenschaft ist zweitens auf die Unsicherheit zurückzuführen, wie viel Umweltbestandsschutz sicher und ausreichend ist. Die Grenzen der Wissenschaft betreffen also nicht nur den Vergleich des Umweltschutzes mit anderen Belangen, sondern auch die innerumweltrechtliche Bewertung.748 Vor dem Hintergrund dieser Problematik ließe sich zunächst argumentieren, dass die Verantwortung für die Abwägung und die Entscheidung die Demokratie tragen sollte. V. 743 Vgl. Bückmann/Lee/Simonis, Nachhaltigkeit und das Recht, in: Politik und Zeitgeschichte, APuZ 2003, S. 27 ff. Vgl. zur einschlägigen Diskussion und Literatur Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011, S. 42 ff.; Menzel, ZRP 2000, S. 308 (308): „[I]n der Nachhaltigkeits-Diskussion hat sich weitgehend das Konzept des magischen Dreiecks [ökonomische, ökologische und soziale Dimensionen] bzw. der Pyramide [und Institutionen/Partizipation] durchgesetzt. Dies belegt etwa der Bericht der Enquetekommission „Zukunftsfähiges Berlin“ von 1999 [S. 54 ff.]. Die Autoren der Stiftung kündigen diesen Konsens auf. Sie brechen die ökologische [sowie eine neu eingeführte finanzielle] Nachhaltigkeit aus dem umfassenden Begriff heraus, weil allein sie wissenschaftlich brauchbar sei. Dies beruht jedoch auf einer technokratischen Nachhaltigkeitsvorstellung.“ Vgl. auch Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 725. 744 Vgl. Berg, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 425 (432); Ekardt, UPR 2010, S. 260 ff.; Enquetekommission, Bericht: „Zukunftsfähiges Berlin“, 1999, S. 55. 745 So Schröder, WiVerw 1995, S. 65 (75). 746 Vgl. 3. Teil, E. II. 2. 747 In diesem Zusammenhang wird die beschränkte Effizienz der Indikatoren hervorgehoben, die Wirklichkeit abzubilden, die auf die Komplexität der Realität der Städte zurückführbar ist: Schubert/ Altrock, in: Wachsende Stadt, 2004, S. 351 (366). 748 Vgl. Döring/Ott, ZfWU 2001, S. 315 (328 ff.). A. Das Gebot der rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes vs. politische Implementierung der nachhaltigen Entwicklung 161 Dieses Argument ist allerdings wegen der oben gewonnenen Erkenntnisse zu widerlegen: Dem Vorsorgeprinzip liegt der Grundgedanke zugrunde, dass die wissenschaftliche Unsicherheit zugunsten des Umweltschutzes ausgelegt werden muss. Wegen der Verwandtschaft des Vorsorgeprinzips mit dem Nachhaltigkeitsgebot und aufgrund der gezeigten Fundamentalität der Umweltbelange, aber auch der Irreversibilität der Umweltschäden749 liegt das Bedürfnis nach einer solchen proumweltrechtlichen Auslegung und Anwendung der wissenschaftlichen Unsicherheit auf der Hand. Es lässt sich außerdem unter Berücksichtigung der Herausforderung zum Klimaschutz die Schlussfolgerung ziehen, dass der Säule des Umweltschutzes ein besonderer Rang verliehen werden muss.750 Das Gebot des Klimaschutzes fordert die Hinterlassung einer gesunden und menschenwürdigen Umwelt für die zukünftigen Generationen. Dieses Gebot bezieht sich auf die Umweltsäule, aber auch auf die soziale Säule der Nachhaltigkeit.751 Ebenso sind also aus der Perspektive des Klimaschutzes der gesamträumliche Ansatz und die globale Perspektive der Nachhaltigkeit von hervorragender Bedeutung. Denn die Klimaschutzproblematik beleuchtet die Globalisierung der Ursachen und der Folgen der Umweltprobleme. Es zeigt sich zudem, dass auch historisch die Nachhaltigkeit auf der Grundlage des Gebots der Verstärkung des Umweltschutzes entwickelt wurde.752 Die gemachten Ausführungen zeigen, dass die Umweltsäule optimiert werden muss. Der Grundsatz in dubio pro demos soll daher durch den Ansatz in dubio pro Umwelt ersetzt werden. 749 Vor diesem Hintergrund wird die Besonderheit der Umweltbelange augenfällig, denn eine Irreversibilität der Schäden ergibt sich insbesondere in Bezug auf solche Güter. Vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 346; Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (125). 750 Vgl. Einleitung, A. I. zur Bedeutung des Klimaschutzes insbesondere nach der Pariser Konvention und zum Zusammenhang zwischen Klimaschutz und nachhaltige Entwicklung auf internationalrechtlicher Ebene. 751 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (742). 752 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 344–345, vgl. insbesondere S. 344: „[D]er entscheidende konzeptionelle Grund, weshalb die ökonomische und die soziale Dimension unmittelbar in das Nachhaltigkeitskonzept integriert werden, liegt darin, dass Ausgangspunkt von Nachhaltigkeitsstrategien nur die jeweils gegenwärtigen Lebenssituationen, Lebensformen und Interessendefinitionen sein könnten“, S. 345: „Primärziel ist die langfristige, generationenübergreifende Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, die durch die (industrie)gesellschaftliche Nutzung gefährdet wird.“ Vgl. Streinz, DV 31 (1998), S. 459 (460). Anders Ronellenfitsch, NVwZ 2006, S. 385 (388), der von einem „ökologischen Schwerpunkt“ der Nachhaltigkeit spricht, allerdings vom Vorrang der Umweltdimension Abstand nimmt. Vgl. auch Berg, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 425 (435 f.); Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, 2013, online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/fil es/texts/FES-Studie-end.pdf., S. 5 (zuletzt aufgerufen: zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 162 Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? Dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung vs. umweltrechtlicher Bestandsschutz Die Erklärungen zum besonderen Stellenwert der Umweltsäule und zu den Rationalitätsdefiziten der Abwägungsmethoden753 vermögen es, die Argumentation zugunsten einer Optimierung des Umweltschutzes im Sinne dessen Bestandsschutzes zu verstärken. Vor dem Hintergrund der obigen Analyse steht fest, dass der Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes der Kategorie der rechtssatzförmigen Prinzipien unterfällt und die Funktion einer Norm hat.754 Der Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes ist keine Größe, die optimiert werden sollte, sondern eine Regel, die grundsätzlich eingehalten werden soll. Die Vorteile der Rechtsprechung des städtebaulichen Bestandsschutzes im griechischen Recht geraten angesichts der Rationalitätsdefizite einer Abwägung in den Vordergrund. Die damit in Verbindung stehende starke Nachhaltigkeitskonzeption würde die Herabsetzung des Nachhaltigkeitsgebots zu einem politischen Begriff lähmen. Wichtig ist, dass die Rechtsprechung durch den Ansatzpunkt des Bestandsschutzes auf die Problematik der Messung und Bewertung des Umweltschutzniveaus reagiert; die Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz belegt die Justiziabilität der Umweltverfassung und des Umweltgrundrechts. Wird die Rechtsprechung berücksichtigt, so wird deutlich, dass ihr ganz bedeutsames Ergebnis die Ermöglichung des Richters war, die bis dahin als technisch geltende Krise bzw. Entscheidung des Plangebers zu prüfen755 und von dem materiellen Kriterium der Herabstufung des umweltrechtlichen Bestandsschutzes abhängig zu machen. Der städtebauliche Bestandsschutz stößt aber aufgrund der Gewaltenteilung auf Kritik, denn er bewirkt die Ersetzung der Politik durch die Judikatur.756 Der jurisdiktionelle Ursprung des Grundsatzes und dessen Inflexibilität erwecken den Eindruck, dass es um eine Verflechtung der Gewaltenteilung und um eine Vorherrschaft der Judikatur über die Politik gehe.757 So lässt sich von einer Widerlegung der Vermutung der Verfassungsmäßigkeit bzw. von einer Vermutung der Verfassungswidrigkeit sprechen.758 Es drängt sich damit die Erkenntnis auf, dass die Rechtsprechung des städtebaulichen Bestandsschutzes die Judikatur von einem Hüter der ökologischen Verfassung zum Herrscher der Rechtsordnung im Sinne eines Staates der Judikatur macht. Aus dieser Perspektive bringt die Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz, die auf den „ökologischen Patriotismus“759 der Gerichte zurückzuführen ist, Gefahren für B. 753 Vgl. 3 Teil, E. III. 754 Vgl. 3 Teil, A. III. 2. Rehbinder, in: Umweltrecht in Wandel, 2001, S. 721 (723). 755 StE 2173/1986; StE 3171/1986. 756 Deligiannis, ΤοΣ 6/2000, S. 1031 ff.; Papakonstantinou, ΠερΔικ 3/2011, S. 436 ff. 757 Deligiannis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1025 (1036); Papapetropoulos, ΠερΔικ 2/2007, S. 186 ff. 758 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση 1997, S. 573 (582); Pavlopoulos, NΒ, 1988, S. 13 (33). 759 Papakonstantinou, ΠερΔικ 4/2007, S. 536 ff. B. Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? 163 die Einheit der Verfassung und die Gleichwertigkeit der verfassungsrechtlichen Vorschriften mit sich.760 Dieser „gerichtliche Aktivismus“761 bedroht außerdem das Demokratieprinzip.762 Trotz der berechtigten Kritik darf aber nicht verkannt werden, dass aus der Perspektive einer Unparteilichkeit der städtebauliche Bestandsschutz Gewinne mit sich bringt. In Bezug auf die Beschränkung der Subjektivität und der Werturteile lässt sich auf den ersten Blick erkennen, dass der städtebauliche Bestandsschutz seinen Ursprung in der Judikatur hat und er daher der Kritik einer rechtsprechenden Politikschaffung und einer judikatorischen Subjektivität ausgesetzt ist. Auf der anderen Seite hat sich aber der städtebauliche Bestandsschutz inzwischen „emanzipiert“: Seine Gültigkeit und sein Inhaltsgebot hängen mit anderen Worten nicht von der Willkür oder dem Ermessen, weder des Gesetzgebers noch des Richters, ab. Es erscheint daher, dass die Heranziehung des Ausgangspunktes des Bestandsschutzes einen Maßstab für die gerichtliche Kontrolle schafft und zu ihrer Kontinuität beiträgt.763 Anzumerken ist außerdem, dass der städtebauliche Bestandsschutz eine Konsolidierung zwischen dem Gesetzgeber und dem Richter aus einer zeitlich-historischen Perspektive impliziert: Der geltende rechtliche Status quo wird angenommen, seine Herabstufung allerdings verboten. Zur Unzulänglichkeit des umweltrechtlichen Bestandsschutzes: Die Lehre aus der griechischen Rechtsordnung Wäre allerdings eine solche rechtliche Operationalisierung und Konzeptualisierung des Nachhaltigkeitsgebots wirklich effektiv und nachhaltig? Diese Fragestellung hängt mit der Prüfung dessen zusammen, ob erstens der heutige rechtliche Status quo ausreichend ist und zweitens der bestehende umweltrechtliche Status quo zufriedenstellend ist. Die Problematik der Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung durch den Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes wird im Folgenden auf der Grundlage dessen Anwendungsfeldes im griechischen Recht, nämlich der Trennung der Baunutzungen und des Verminderungsverbots der Freiflächen, untersucht. Zur Effektivität und Nachhaltigkeit des rechtlichen Status quo ist anzumerken, dass die Durchsetzung des städtebaulichen Vorbilds der getrennten Baunutzungen als Basis im griechischen Recht fungierte, um den Gesichtspunkt des Bestandsschutzes weiterzuentwickeln und städtebaulich zu rechtfertigen. Aus dieser Perspektive besiegelte I. 760 Dellis, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1057 (1060). 761 Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff. 762 Deligiannis, ΤοΣ 6/2000, S. 1031 ff. 763 Kiousopoulou, Νόμος + Φύση, März 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10389/ i-desmeutikotita-ton-kanonon-tis-epistimis-ston-xorotaksiko-kai-poleodomiko-sxediasmo-martios -2006/(zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 164 zugleich der Standpunkt des baurechtlichen Bestandsschutzes das Vorbild der Trennung der Nutzungen. Das Verbot einer Mischung der Nutzungen zementierte rechtlich den Trend, das Leitbild einer archetypischen Stadt, nach der Charta von Athen.764 Die Trennung der Nutzungen, die erstmals durch das griechische Gesetz 947/1979 eingeführt wurde, vermag die grundlegenden Nachteile der Rechtsprechung des Bestandsschutzes ans Licht zu bringen und damit unter vielerlei Blickwinkeln die umweltfreundliche Judikatur fragwürdig zu machen. Es lässt sich feststellen, dass der Grundgedanke der scharfen Trennung der Nutzungen765 aus vielerlei Gründen nachteilig ausfällt. Zur Auswertung des Leitbilds der Trennung der Nutzungen gerät insbesondere der Fall der reinen Wohngebiete in den Mittelpunkt der Erwägungen. Dort lassen sich die Kriterien zur Gestaltung des Gebiets, das dem immissionsfreien Wohnen der Bewohner dienen muss, präziser entwickeln. Es hat sich in der Rechtsprechung die folgende Ansicht durchgesetzt: „einmal ein reines Wohngebiet, für immer ein reines Wohngebiet“.766 Die Anwendung und Auslegung der Gesetzgebung durch die Judikatur zieht die folgenden Ergebnisse nach sich: Der griechische Stadt- und Siedlungsraum wird anhand eines gesetzlich vorgegebenen Systems der Baunutzungen organisiert und bebaut, das die Verträglichkeit bzw. die größtmögliche Homogenität der in einem Gebiet ausgeübten Aktivitäten gebietet.767 Im Hinblick darauf wird über die scharfe Typisierung der Nutzungen gesprochen, der durch die Rechtsprechung verfassungsrechtliche Geltung zuerkannt wird.768 Zuerst sind mit Blick auf den Bestandsschutz der reinen Wohngebiete aber umweltrechtliche Verluste zu nennen, die sowohl bei den reinen Wohngebieten als auch bei den anderen Kategorien der Nutzungen bestehen. Darüber hinaus sind die allgemeineren, systematischen, umweltrechtlichen Verluste zu nennen. Bei reinen Wohngebieten wird nämlich ein Typus des Wohnens gestaltet, der sich, auch wenn er als privilegiert bezeichnet wird,769 als zweischneidig darstellt. Bei solchen Wohngebieten ergeben sich städtebauliche Verluste, die unter dem Begriff der „Schlafstädte“ oder der „Gartenstädte“ zusammengefasst werden. Gesprochen wird dabei von einer Eintönigkeit, von 764 Vgl. zur Charta von Athen von 1933 Koch, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 549 (551). 765 Wie die griechische Rechtsordnung zu der scharfen Trennung der Nutzungen gekommen ist, schildert Xristofilopoulos, ΠερΔικ 4/2000, S. 544 ff. Er erwähnt als Ursachen die Erweiterung der Grenzen der Stadt, die mit den Gebieten des reinen Wohnens zusammenhängt, die Spekulation bei den Immobilien in den Vororten Athens und das Bedürfnis nach immissionsfreiem Wohnraum. 766 StE PE 185/95. 767 Der Standpunkt des Staatsrats zur Trennung der Nutzungen lässt sich wie folgt zusammenfassen: „Die Trennung der Nutzungen ist ein grundlegender Teil der baurechtlichen Planung, die rational durchgeführt werden muss. Davon abhängig ist die Lebensqualität in den Siedlungen. Zur rationalen Trennung der Nutzungen ist von Bedeutung deren Gliederung in Kategorien und die korrekte Homogenität der unter jegliche Kategorie fallenden Nutzungen.“ StE PE 361/1999. 768 StE 4578/2001. Vgl. Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 64. 769 Efstratiou, in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschafts-, Verwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 111 (164), Fn. 269. B. Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? 165 fehlender Vielfältigkeit und Lebendigkeit.770 Damit ist das von der Judikatur berufene Kriterium der Funktionalität der Stadt infrage gestellt.771 Die Nachteile dieser monofunktionalen Gebietstypen erstrecken sich auch auf andere Gebiete: Der Bestandsschutz der reinen Wohngebiete führt dazu, störende Nutzungen in andere, umweltrechtlich herabgestufte Gebiete abzudrängen und dort zu konzentrieren. Dieses Ergebnis gewinnt an Bedeutung, wenn sich die reinen Wohngebiete in den Vororten befinden. Dies führt zu einer ungleichen Verteilung der störenden Nutzungen und zu einer dynamischen Umzingelung und Vermehrung der störenden Nutzungen innerhalb der Städte. Die Konzeption der reinen Wohngebiete beeinträchtigt somit die anderen Gebietstypen entscheidend.772 Es lässt sich daher von einer dynamischen, verschlechterten Tendenz und Dynamik sprechen. Zu den umweltrechtlichen Nachteilen der Trennung der Nutzungen, wie oben erwähnt, gehören nicht nur die Auswirkungen auf andere Gebietstypen. Darüber hinaus sind die allgemeinen umweltrechtlichen Konsequenzen besonders wichtig. Zum einen wird die Zunahme des Verkehrs in Betracht gezogen, die mit ökologischen und ökonomischen Verlusten einhergeht. Hinzu kommen zum anderen die sich aus der Belastung der übrigen Gebiete ergebende weitere Erweiterung der Stadtgrenzen und der damit einhergehende Verlust von Freiflächen.773 Der wesentliche Kritikpunkt an dem städtebaulichen Bestandsschutz betrifft daher den Umstand, dass er eine Auseinandersetzung mit dem bestehenden rechtlichen Status quo verhindert. Mit anderen Worten verhindert es die griechische Rechtsordnung, dass sie neuen Entwicklungen und der internationalen Diskussion um die nachhaltige städtebauliche Entwicklung folgt. Denn der rechtliche Bestandsschutz ist in der Lage und inzwischen in der griechischen Rechtsordnung dazu gekommen, sich nicht nur auf die Umwelt, sondern auf die ganze Rechtsordnung auszuwirken. Die Gesetzgebung stößt bei jeglicher Änderung an die durch die Rechtsprechung zum Bestandsschutz gezogenen Grenzen. Dieser Effekt kann aber die Wiederholung von Motiven nach sich ziehen, die rückschrittlich sind und letzten Endes den medienübergreifenden Umweltschutz gefährden. Die Haltung der Judikatur, die Nutzungen strikt zu typisieren, birgt die Gefahr einer Isolation und Rückschrittlichkeit der Rechtsprechung und weiterhin der Planung und der Gesetzgebung. Es steht nämlich fest, dass der städtebauliche Bestandsschutz eine bestandsschützende Auswirkung nicht nur auf die Umwelt entfaltet, sondern sich darüber hinaus bestandsschützend auf die Planung und auf die Gesetzgebung auswirkt. Anzumerken ist hierbei, dass sich die Diskussion 770 Xristofilopoulos, ΠερΔικ 4/2000, S. 554 ff. 771 StE 123/2007; StE 3059/2009. Die Kriterien zur Zulassung einer Nutzung werden von Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 60–70, wie folgend zusammengefasst: a) die Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen, b) die funktionelle Autonomie der Siedlung, c) das Verbot, Nutzungen so zu ändern, dass sich die Lebensbedingungen verschlechtern. Eine Änderung der Nutzungen im Sinne einer Mischung der Nutzungen wird nur ausnahmsweise zugelassen. Dafür wird eine spezielle wissenschaftliche Studie, welche die städtebaulichen Gründe dafür eruiert, vorausgesetzt: StE 3059/2009; StE 915/2017. 772 Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt-Raumplanung und Nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 267, spricht von einer Widerlegung des Sinnes der Stadt. 773 Xristofilopoulos, ΠερΔικ 4/2000, S. 554 ff. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 166 um eine Änderung der Leitbilder der Baunutzungen als zeitgemäßer und dringlicher denn je erweist. Kürzlich wurde dieses Umdenken ebenso in der Neuen Urbanen Agenda bestätigt und gefördert.774 Es wäre also sehr eng definiert und außerdem ineffektiv anzunehmen, dass das Gebot der nachhaltigen Entwicklung die Erhaltung eines gesetzlichen, planerischen und ökologischen Systems bezwecke. Vielmehr signalisiert das Gebot der nachhaltigen Entwicklung eine dynamische Vorgehensweise und eine entsprechende Denkart. Es zeigt sich nach alledem, dass die Konzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage des Verschlechterungsgebots des rechtlichen Status quo die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung, ihre dauerhafte Rekonzeptualisierung insbesondere auf internationaler Ebene, nicht umfassen kann. Zur weiteren Kritik an der Konzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung durch ein Verschlechterungsverbot dient die Erkenntnis der Unzulänglichkeit des bestehenden umweltrechtlichen Status quo. Dies ist insbesondere angesichts der städtebaurechtlichen Entwicklung erkennbar und vor allem aus Anlass des Bestandsschutzes der Freiflächen in den großen griechischen Städten wegen deren Verdichtung ersichtlich. Die Rechtsprechung zum Bestandsschutz der Freiflächen zielt darauf ab, die verbliebenen Freiflächen zu schützen. Sie erlaubt daher keinen ökologischen Rücklauf und Rückgang, sie setzt aber damit der ökologischen Verbesserung eine unüberwindbare Grenze. Dies ist hauptsächlich aus der Rechtsprechung zu den städtebaulichen Sanierungen ersichtlich, wobei Verlagerungen von Freiflächen und effektive Strategien zur Maximierung der Nutzen der Freiflächen geboten sind. In diesem Rahmen ist es aber aus der Perspektive des städtebaulichen Bestandsschutzes verboten, eine „Verlagerung“ der Freiflächen in einen bedürftigen Stadtteil, welche eine Verminderung der Größe der Freiflächen bedeutet, zu unternehmen, auch wenn das Bedürfnis nach Freiflächen in dem Empfangsgebiet sehr groß ist. Eine Berücksichtigung des qualitativen Nutzens der Freiflächen und daher die Relativierung des quantitativen Kriteriums der Größe der Freiflächen ist nicht erlaubt.775 Werden diese Erkenntnisse auf eine allgemeine Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung durch die Konzeption des umweltrechtlichen Bestandsschutzes übertragen, lässt sich das Fazit ziehen, dass sich damit die umweltrechtlichen Ungleichheiten nicht korrigieren lassen. Im Gegensatz dazu kann ein allgemeines Verschlechterungsverbot diese Ungleichheit erweitern. Denn es zeigt sich, dass der umweltrechtliche Bestandsschutz nicht in der Lage ist, ein effektives Management der beschränkten Umweltressourcen zu schaffen. 774 United Nations (Hg.), New Urban Agenda, Draft outcome document of the adoption in Quito, Nr. 51 und 114, October 2016, 10.09.16, online verfügbar unter: https://www2.habitat3.org/bitcache/97ced11dcecef85d41f74043195e5472836f6291?vid=588897&disposition=inline&op=view (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 775 StE 2002/2003. Zur Kritik vgl. Papakonstantinou, 2003 III, Νόμος + Φύση, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=50&lang=1&catpid=98 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). B. Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? 167 Er kann mit anderen Worten die Knappheit der ökologischen Ressourcen nicht bewirtschaften und nicht zu deren gerechter Verteilung beitragen.776 Bestandsschutz und soziale Gerechtigkeit Neben den ökologischen Verlusten des städtebaulichen Bestandsschutzes sind ebenso mit Blick auf die Trennung der Nutzungen seine sozialen Auswirkungen und damit seine Implikationen für die soziale Säule der nachhaltigen Entwicklung zu betrachten. Die Rechtsprechung des städtebaulichen Bestandsschutzes wirkt sich nicht nur auf die Privilegierung der immissionssensitiven vor den immissionsintensiven Nutzungen aus, wie oben dargelegt, sondern führt auch zu einer umweltrechtlichen Ungleichheit mit sozialen Effekten, wie es unten zu zeigen gilt. Angesichts des Gebots, dass die umweltrechtlich belasteten und die begünstigten Flächen im Allgemeinen benachbart bleiben und sich in denselben Siedlungen, Gemeinden oder Präfekturen befinden sollten,777 schafft der Staatsrat den räumlichen Rahmen zur Messung der umweltrechtlichen Kosten und Nutzen. Bezweckt wird damit, Druck auf den jeweiligen Entscheidungsträger auszuüben, die umweltrechtlichen Entscheidungen in deren Allgemeinheit anzusehen, also die umweltrechtlichen Kosten mit dem Nutzen ins Verhältnis zu setzen und die Nachteile der planerischen Entscheidung im räumlichen und zeitlichen Sinne nicht zu verschieben. In diesem Zusammenhang stellt also die griechische Rechtsprechung zum Bestandsschutz und zum Ausgleich ein Messkriterium zu den planerischen Entscheidungen auf. Darüber hinaus ergeben sich aus dieser Rechtsprechung interessante Gesichtspunkte für die Wahrnehmung des Gleichheitssatzes. Die in einer Siedlung lebenden Menschen befinden sich demgemäß in einer umweltrechtlichen Lebensgemeinschaft aufgrund der umweltrechtlichen Verhältnisse, die sie miteinander verbinden. Die umweltrechtliche Lebensqualität ist das Kriterium für den Vergleich mit den anderen verwaltungsrechtlich räumlichen Einheiten, nämlich mit den anderen Siedlungen und den anderen Stadtteilen. Auf eine Kurzformel gebracht, spricht die Rechtsprechung aus, dass die Lebensqualität der einen Einheit und deren Bewohner nicht auf Kosten einer anderen II. 776 Auch aus Sicht der europäischen Richtlinien ist der absolute Bestandsschutz des griechischen Rechts kritikwürdig, weil den Richtlinien eine Abwägung immanent ist (vgl. 3. Teil, E. III.). Die Richtlinien bezwecken den Bestandsschutz. Auf der anderen Seite erlauben die Richtlinien eine Abwägung zum Verzicht auf den absoluten Bestandsschutz. Denn die Richtlinien stellen im Gegensatz zum Gesichtspunkt des städtebaulichen Bestandsschutzes auf eine Abwägung der Umweltkosten ab (Gogos, Die umweltrechtliche Genehmigung in Natura-Gebieten, 2009, S. 44). Insgesamt betrachtet zeigt sich, dass die geprüften Richtlinien einen Mittelweg zwischen dem relativierten Umweltschutz der deutschen Bauleitplanung und dem im Prinzip unflexiblen planerischen Umweltschutz der griechischen Rechtsordnung angesichts der Rechtsprechung zum Bestandsschutz einschlagen. 777 Für den Fall des Transfers des Bebauungsfaktors vgl. auch StE PE 935/1979; StE 1310/1993; StE 2366/2007; StE 2367/2007; StE 3047/2015; StE 2874/2015. Nach der Rechtsprechung dürfte der Transfer des Bebauungsfaktors, also des Bebauungsmaßes, andere Siedlungen nicht belasten. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 168 gehen darf, denn dies würde auf eine umweltrechtliche Diskriminierung hinauslaufen.778 Dieser Ausgangspunkt stellt den Maßstab zur Kosten-Nutzen-Bilanz. Damit werden die Voraussetzungen für die Messung und Gewährleistung des umweltrechtlichen Gleichheitssatzes geschaffen: Denn Zweck des Verbots der Übertragung und Verlagerung der umweltrechtlichen Kosten außerhalb der Maßeinheit ist es, eine umweltrechtliche Gleichheit sicherzustellen. Bedenken ergeben sich allerdings angesichts der Begünstigung der reinen Wohngebiete. Der Vorrang der immissionssensitiveren Nutzung wirft aus der Perspektive des Gleichheitssatzes Fragen auf. Die scharfe und absolute Trennung der Nutzungen mit Blick auf reine Wohngebiete drängt die Problematik des Gleichheitssatzes ins Blickfeld. Denn damit werden Eigentümer zweier Kategorien geschaffen; die in einem reinen Wohngebiet wohnenden und lebenden Menschen genießen eine bessere Umwelt als diejenigen, die in anderen Gebieten wohnen und leben. In diesem Zusammenhang lässt sich auch von privilegierten Wohngebieten sprechen.779 Diese Ausführungen zeigen, dass durch die scharfe Trennung der Nutzungen und den defensiven städtebaulichen Bestandsschutz der ökologischen Gleichheit Grenzen gesetzt werden. Es geht um eine scharfe formale umweltrechtliche Wahrnehmung der ökologischen Gleichheit, welche tatsächlich zu einer umweltrechtlichen und sozialen Ungleichheit und Fragmentierung führen kann. Der Gesichtspunkt des städtebaulichen Bestandsschutzes ist also zwar integrativ ausgerichtet, denn er zielt auf den parallelen innerstädtischen Bodenschutz und Immissionsschutz ab, andererseits widerlegt er aber die nachhaltige städtebauliche Entwicklung. Der absolute städtebauliche Bestandsschutz ist vom langfristigen und gesamträumlichen Umweltschutz und daher von der nachhaltigen Entwicklung abzugrenzen. Vor dem Hintergrund der vorliegenden Analyse zeigt sich, dass der Bestandsschutz kontraproduktiv zum nachhaltigen Umweltschutz und daher ungeeignet ist, die nachhaltige Entwicklung zu operationalisieren. Es liegt die Vermutung nahe, dass diese Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots sehr unflexible Kriterien beinhaltet und letztendlich langfristig mehr Probleme schafft als löst. 778 Die Gemeinschaft von Interessen im Rahmen einer Gemeinde rückt auch hinsichtlich der umweltrechtlichen gemeindlichen Klage in den Vordergrund. Siouti, Umweltrecht, 2011, S. 105. 779 Efstratiou, in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschafts-, Verwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 164, Fn. 269. B. Rückkehr zum städtebaulichen Bestandsschutz? 169 Zwischenergebnisse Das Gebot der Verstärkung des Umweltschutzes: Kritik an dem politikbezogenen schwachen Nachhaltigkeitskonzept Aus den Erläuterungen folgt zuerst das Gebot einer rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes, mit anderen Worten das Gebot einer Verstärkung der Umweltsäule in dem Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung. Besonders bemerkenswert ist hierbei, dass die Dringlichkeit des Klimaproblems die Argumentation des Ansatzes einer politischen Durchsetzung der nachhaltigen Entwicklung, je nach dem ökologischen Bewusstsein der Wähler und je nach der Kraft der gegensätzlichen ökonomischen Interessen, schwächt. Die wachsende Bedeutung des Klimaschutzes beleuchtet die dynamische, sich mit der Zeit wandelnde Dimension der nachhaltigen Entwicklung und zeigt außerdem die Ineffektivität einer schwachen Nachhaltigkeitskonzeption. Dies ist zudem vor dem Hintergrund der Besonderheit der Umweltbelange zu schließen, denn eine Irreversibilität der Schäden ergibt sich insbesondere in Bezug auf die Umweltgüter.780 Hinzu kommen die Fundamentalität781 der Umweltgüter und die Auswirkung aller Umwelteingriffe auf den Menschen. Der nachhaltigen Entwicklung ist das Postulat der Chancengleichheit der Menschen aus einer räumlichen und zeitlichen Perspektive zu entnehmen. Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung vermag zu zeigen, dass den ökologischen Belangen eine grundlegende Dimension zukommt, denn diese weisen die unabdingbare Bedingung zur zukünftigen sozialen Gerechtigkeit und zum sozialen Frieden und ökonomischen Wohlstand und zur Entwicklung auf.782 Bei der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung ist diesem Gebot Rechnung zu tragen. Zu berücksichtigen ist außerdem die Unersetzbarkeit der Umweltgüter; das natürliche Kapital, ebenso wie die Gesundheit und die Menschenwürde können nicht durch andere Güter, wie z. B. das ökonomische Kapital, kompensiert werden.783 Eine Externalisierung der Umweltkosten, also die Substituierung der Umweltkosten durch anderen Nutzen, ist aus der Perspektive der nachhaltigen Entwicklung nicht anzunehmen. Denn eine solche Lösung der Nachhaltigkeitsgleichung würde bedeuten, dass die Umweltkosten der aktuellen diesbezüglichen Politik im zukünftigen oder räumlichen Sinne auf andere Stellen abgewälzt würden. Die Entstehungsgeschichte der nachhaltigen Entwicklung sowie die Besonderheit bzw. die Endlichkeit, Anfälligkeit und Fundamentalität der Umweltgüter führen also zur Schlussfolgerung, dass der Umweltschutz den Kern der nachhaltigen Entwicklung bildet. Zum selben Ergebnis führt die Diskussion über das Verhältnis der nachhaltigen C. I. 780 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 346; Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (125). 781 Berg, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 425 (432). 782 Paech, in: Natur und Kultur, 7/1 2006, S. 42 (46). 783 Zur Diskussion vgl. Manstetten/Klauer, „Die Sache ist im guten Zustand zurückzugeben“ – Annäherungen an das Konzept der fairen Hinterlassenschaft, UFZ-Diskussionspapiere, 8/2014, online verfügbar unter: https://www.ufz.de/export/data/global/59184_DP_8_2014_Manstetten_Klauer _Hinterlassenschaft.pdf, S. 7 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 170 Entwicklung zur Vorsorge. Auch mit Blick auf den Begriff „sustainable development“ lässt sich schlussfolgern, dass das Gebot der nachhaltigen Entwicklung der Umweltsäule einen besonderen Stellenwert verleiht. Die Nachhaltigkeit legt ein Adjektiv dar, das der Größe der Entwicklung Grenzen setzen will.784 Es bleibt also festzuhalten, dass, wenn es zur Diskussion über die nachhaltige Entwicklung kommt, nach der Grenze des reinen ökonomischen Wachstums zu suchen ist.785 Mit anderen Worten wird die Optimierung des Umweltschutzes gegenüber anderen Belangen geboten.786 Die Interpretation der nachhaltigen Entwicklung führt zum Gebot eines tatsächlichen und effektiven Umweltschutzes. Letztlich lässt das Nachhaltigkeitsgebot oder das Gebot der nachhaltigen Entwicklung keinen Raum für Wortspielereien. Die nachhaltige Entwicklung ist also kein neutrales Konzept: Eine Asymmetrie ist ihr zugehörig.787 Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Auswirkungen des Nachhaltigkeitsgebots nur für den Umweltschutz von Bedeutung sind. Die durch die nachhaltige Entwicklung postulierte zeitlich und räumlich ausgeweitete Perspektive der Umweltpolitik ist auch für soziale und ökonomische Belange von erheblicher Bedeutung. Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung vermag zu zeigen, dass die ökonomische, soziale und ökologische Situation der zukünftigen Generationen im großen Maß von der gegenwärtig verfolgten Politik und daher von den gegenwärtigen rechtspolitischen Systemen abhängig ist.788 Die nachhaltige Entwicklung weitet den Blick im räumlichen sowie im zeitlichen Sinne und beansprucht die Leistungsfähigkeit der sozialen und ökonomischen Entscheidungen und Systeme. Die Wechselwirkungen zwischen dem sozialen, dem ökonomischen und dem ökologischen Pfeiler sollten wahrgenommen werden. Einerseits tauchen sozioökonomische und ökologische Probleme offenbar zusammen auf und haben gemeinsame Ursachen. Auf der anderen Seite geht der globale Umweltschutz mit Verteilungsfragen einher. Die Verteilung der Ressourcen und die Auferlegung von Belastungsgrenzen haben soziale und ökonomische Auswirkungen. Die globale Gerechtigkeit als Postulat der nachhaltigen Entwicklung hängt daher anscheinend mit dem Gebot einer gerechten Verteilung der Ressourcen und der gerechten 784 Frenz, ZG (14) 1999, S. 143. 785 So Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 346. Vgl. Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, 2013, online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/files/texts/FES-Studie-end.pdf., S. 4 f. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Gröhn, Bodenschutzrecht – auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, 2014, S. 61: „[D]en äußersten Rahmen der nachhaltigen Entwicklung setzt die Tragfähigkeit der Ökosysteme. Alles, was ihre Grenzen überschreitet, kann nicht mehr als nachhaltig bezeichnet werden.“ Vgl. auch S. 90: „Das drei-Säulen-Modell in seiner Reinform verkennt bei der Betonung der Gleichrangigkeit der drei Säulen den wesentlichen Umstand, dass die Tragfähigkeitsgrenzen der Ökosysteme die äußerste Grenze jeder ökonomischen oder sozialen Entwicklung darstellen.“ Vgl. Maier/Goppel, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 369 (370); Menzel, ZRP 2001, S. 222 (225); Mitschang, ZfBR 2009, S. 538 (542); Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (Hg.), Für eine neue Vorreiterrolle, Umweltgutachten 2002, S. 67 ff.; Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721. 786 Anders Bach, Die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 210. 787 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 347. 788 Vgl. Schröder, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 351 ff. C. Zwischenergebnisse 171 Auferlegung von Belastungsgrenzen zusammen.789 Der Umweltschutz als Grenze des unvernünftigen Wachstums kann also einen globalen ökonomischen und sozialen Gewinn an Gerechtigkeit mit sich bringen. Das so bezeichnete revolutionäre Potenzial der nachhaltigen Entwicklung790 ist daher vielschichtig. Das Gebot der Verbesserung des Umweltzustandes: Zur Wende von dem bestandsschützenden, abwehrenden hin zu einem dynamischen Umweltschutzgebot Auf der anderen Seite zeigt sich, dass ein defensiver Umweltschutz nicht ausreicht, um die heutige ökologische Krise zu bewältigen und aus der Perspektive der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung die gerechte Verteilung der Ressourcen voranzutreiben. Es steht fest, dass der effektive, langfristige und medienübergreifende Umweltschutz auf ein positives Handlungsmodell hindeutet. Auch angesichts des Nachhaltigkeitskonzeptes als eines Verbots, die Gesamtsituation der Umwelt zu verschlechtern,791 scheint die abwehrende Perspektive ineffektiv zu sein. Auch wenn angenommen wird, dass das Nachhaltigkeitsgebot den gesamtumweltrechtlichen Bestandsschutz gewährleisten wolle, darf deren positiv-dynamischer Ansatz nicht außer Blickweite geraten. Dies ist erstens aus dem Begriff der nachhaltigen Entwicklung792 und zweitens unter Berücksichtigung der obigen Schlussfolgerungen über die gesamtökologischen Ergebnisse des abwehrenden Bestandsschutzes zu resümieren. Die Gewährleistung eines hohen, langfristigen und gesamträumlichen Umweltniveaus geht über eine reine abwehrende bestandsschützende Ausrichtung der Umweltschutzinstrumente und der Abwägungsmethoden hinaus. Dem Begriff der nachhaltigen Entwicklung liegt nicht nur eine Dynamik aus einer zeitlichen Perspektive zugrunde; in Gegenüberstellung zum Begriff des Wachstums, der auf die quantitative Vermehrung abstellt, wohnt der nachhaltigen Entwicklung eine qualitative und vor allem positive Perspektive inne. Das Nachhaltigkeitsgebot verlangt einen Übergang vom „reaktiven Abwehren zum proaktiven Gestalten“.793 Anzumerken ist hierbei, dass die umweltrechtlichen Optimierungsgebote des deutschen Rechts, welche gleichzeitig Strategien zur städtebaulichen Entwicklung II. 789 Paech, in: Natur und Kultur, 7/1 2006, S. 42 (52); Schicha, Konzeptionen nachhaltiger Entwicklung, 1992, online verfügbar unter: http://www.prometheusonline.de/heureka/nachhaltigkeit/monografien/schicha/index.htm (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 790 Ekardt, ZfU 2009, S. 223 (229). 791 Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (127). 792 Windoffer, Verfahren der Folgenabschätzung als Instrument zur rechtlichen Sicherung von Nachhaltigkeit, 2011, S. 59. 793 Bosselmann, Ökologische Grundrechte, 1998, S. 46. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 172 darlegen, eine abwehrende Funktion aufweisen; sie sind also mehr auf die Eindämmung der ökologischen Kosten der Baupolitik als auf eine Verbesserung der umweltrechtlichen Umstände ausgerichtet.794 Diese Schlussfolgerung ergibt sich erstens aus der Eingriffsregelung, die auf den Bestandsschutz der Naturbelange ausgerichtet ist. Die Umweltprüfung basiert zweitens auf dem Grundgedanken einer Prognose der Auswirkungen einer Verschlechterung des Status quo. Der Innenentwicklung und ihrem Gegenstück, dem Trennungsgebot, kommt eine dynamische Perspektive zu, denn diese bestimmen die Stadtgestaltung und Entwicklung. Die Konzeption einer Verbesserung der bestehenden Bedingungen ist ihnen allerdings fremd. Diese stellen vielmehr auf die Minimierung der zukünftigen Schäden ab. Ebenfalls das Rücksichtnahmegebot, welches eine positive Interdependenz mit Umweltbelangen aufweist, kann die Fortführung homogener Gebietstypen, Gebietsnutzungen, die empfindlich oder störend sind, gebieten.795 Daraus folgt, dass die Optimierung und Abwägung der Umweltbelange insgesamt nach den obigen Ausführungen auf die Abwehr der Eingriffe und daraus folgenden Schäden ausgerichtet sind. Es lässt sich daher schlussfolgern, dass dem Umweltschutz bei der Bauleitplanung eine bestandsschützende Funktion zukommt. Demgegenüber kommt aber gegenteiligen Belangen eine positive, dynamische Perspektive und Dimension zu. Zum Beispiel kann der Vorrang von sozialen Belangen mit der Schaffung von mehr Wohnraum, der Vorrang von ökonomischen Belangen mit der Verbesserung der Infrastruktur verbunden sein.796 Diese bestandsschützende Perspektive der Umweltsäule im Vergleich zu der dynamischen Perspektive anderer Belange steht daher mit der Etablierung einer schwachen Nachhaltigkeitskonzeption im deutschen Recht im Zusammenhang. Die Zusammenschau der obigen Ergebnisse deutet darauf hin, dass die Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung auf eine dynamische Optimierung im Sinne einer Verbesserung und optimalen Bewirtschaftung und Verteilung der Umweltgüter ausgerichtet sein muss. Gewinne einer dynamischen Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung für die drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung Aus den bisherigen Erläuterungen ist ersichtlich, dann eine nachhaltige Entwicklung mit der Grundfrage der Verteilung einerseits der ökologischen, ökonomischen Ressourcen und andererseits der Verteilung der ökonomischen Kosten, die sich aus einer umweltschützenden Politik ergeben können, in Verbindung steht.797 Die nachhaltige III. 794 Vgl. 3. Teil, C. I. 2. 795 Vgl. 3. Teil, C. I. 1. 796 Vgl. Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 73. 797 Vgl. Fischer/Scholz, Universale Verantwortung: Die Bedeutung der 2030-Agenda für eine nachhaltige Entwicklung der deutschen Bundesländer, 12/2015, Bonn, S. 43. C. Zwischenergebnisse 173 Entwicklung ist auf die Anerkennung einer gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung angewiesen,798 welche im Verantwortungsprinzip wurzelt. Die Einblendung der Endlichkeit der Umweltressourcen, aber auch der Begrenztheit der ökonomischen Ressourcen deutet darauf hin, dass die nachhaltige Entwicklung insbesondere eine Frage der Umverteilung der bestehenden Ressourcen und der Chancen zu deren Bewirtschaftung ist. Diese Umverteilung signalisiert die ausgleichende Dynamik der nachhaltigen Entwicklung. Gleiches gilt im Hinblick auf die Verteilung der Kosten der Auferlegung von Belastungsgrenzen. Zur Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots sollen die sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Ungleichheiten besonders berücksichtigt werden. Es liegt daher die Vermutung nahe, dass eine Strategie zur nachhaltigen Entwicklung in erster Linie eine Frage der Verbesserung, der Optimierung der im umweltrechtlichen, aber auch im sozialen und ökonomischen Sinne stärker belasteten Gebiete ist. Die nachhaltige Entwicklung ist daher eng mit einer ausgleichenden Planung auch im räumlichen Sinne verknüpft. In diesem Sinne erscheint es geboten, die Interdependenzen zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung einzublenden und diese so zu verwerten, um damit eine ausgleichende korrigierende Strategie zu entwickeln. Eine solche ausgleichende ökologische Politik scheint ein dynamisches Potenzial ebenso für die beiden weiteren Säulen der nachhaltigen Entwicklung in sich zu tragen: Durch die Verbesserung des Umweltschutzes und die gerechte Verteilung der Umweltressourcen und der Implementierungskosten zur nachhaltigen Entwicklung kann ebenso ein sozioökonomischer Ausgleich geschaffen werden. In diesem Punkt ist angesichts des dynamischen Aspekts des Nachhaltigkeitsgebots darauf aufmerksam zu machen, dass die Gebote der Chancengleichheit aus ökologischem und sozioökonomischem Sinne und des Ausgleichs gerade auf dem Gebiet der Stadtentwicklung durch die Neue Urbane Agenda beleuchtet und daher bestätigt und hervorgehoben werden.799 Es zeigt sich nach alledem, dass die nachhaltige Entwicklung eine dynamische Perspektive in zweierlei Hinsicht darstellt. Zuerst weil sie einen sich ständig erneuernden Begriff darlegt; zweitens weisen die neuen Entwicklungen zunehmend eindeutig darauf hin, dass der ökologische Schutz verstärkt und zugleich mit der Verbesserung der sozioökonomischen Umstände in Verbindung zu setzen ist. 798 Vgl. Vereinte Nationen (Hg.), Rahmenübereinkommen der vereinten Nationen über Klimaänderungen, Art. 3 Abs. 1, 1992, online verfügbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convger .pdf. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 799 Vgl. insbesondere United Nations (Hg.), New Urban Agenda, Draft outcome document of the adoption in Quito, Nr. 51 und 114, October 2016, 10.09.16, online verfügbar unter: https://www2.habitat 3.org/bitcache/97ced11dcecef85d41f74043195e5472836f6291?vid=588897&disposition=inline&op=view (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Gemäß Nr. 14a gehört es zu den Prinzipien der Neuen Urbanen Agenda: „Leave no behind, by ending poverty in all its forms and dimensions, including the eradication of extreme poverty, by ensuring equal rights and opportunities, socio-economic and cultural diversity, integration in the urban space, enhancing liveability, education, food security and nutrition, health and well-being“. Vgl. auch Nr. 3, 12 und 25 der Agenda. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 174 Die Grenzen und Chancen der bestehenden Entscheidungsmethoden hinsichtlich der dynamischen Perspektive der nachhaltigen Entwicklung Es erscheint dienlich, die Effektivitätsfrage der bestehenden Entscheidungsmethoden zur rechtlichen Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung zu untersuchen. Die Bilanz dieser Methoden ist in diesem Kapitel im neuen Lichte des dynamischen Aspekts der nachhaltigen Entwicklung zu sehen. Fraglich ist, ob nach diesen Methoden eine Optimierung nach obigem Sinne des Umweltschutzes möglich ist und ob sie geeignet ist, den dynamischen Aspekt des Nachhaltigkeitsgebots einzuschließen. Der statische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Die negative Dimension des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat seine Überzeugungskraft insbesondere der Erforderlichkeitsprüfung zu verdanken: Auf Grundlage der Erforderlichkeitsprüfung hat die Rechtsordnung die Voraussetzungen für eine rationale nachvollziehende Abwägung geschaffen, um die grundrechtliche Freiheit zu gewährleisten.800 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz lässt sich dadurch kennzeichnen, dass mit der Setzung des Zwecks das Maß der Zweckerreichung festgesetzt wird:801 Die Erforderlichkeitsprüfung ist auf die Untersuchung einer gleichen Effektivität der Mittel beschränkt.802 Daraus geht hervor, dass der Effektivität einer ökologischen Erforderlichkeitsprüfung die Grenze der Erfüllung des öffentlichen Interesses gesetzt wird. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kann zwar auf der Grundlage der Erforderlichkeit die Mittel auf ihre Effektivität hin prüfen. Diese Optimierung der Effektivität wird negativ ausgelegt. Ihr kommt anders ausgedrückt eine negative Funktion zu: Nur weniger eingreifende Mittel kommen in Betracht. Ein übereffektives Mittel auszuwählen, ist im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht erlaubt, was auf eine negative Effizienzkontrolle hindeutet. Dieser Alternativenuntersuchung werden daher Schranken in zweierlei Hinsicht gesetzt. Erstens ist auf ein weniger eingreifendes Mittel zu verzichten, wenn damit die Erfüllung des öffentlichen Interesses in Gefahr gerät. Der negativen Optimierung wird daher die Grenze der Erfüllung des öffentlichen Ziels gesetzt. Zweitens wird eine Maximierung der Effektivität der Alternativen im positiven Sinne ausgeblendet. Ein effektiveres Mittel zur Erreichung des Ziels, das jedoch nicht zugleich die Auswirkungen des Eingriffs verstärkt, wird nicht untersucht. Die Untersuchung des optimalen Mittels ist daher in erster Linie negativ dimensioniert. Die Prüfung einer optimalen D. I. 1. 800 Gentz, NJW 1968, S. 1600 (1604). 801 Führ, in: Responsive Regulierung, 2002, S. 91 (96), sieht in dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine Maximal- (höchstmögliche Zielerreichung) und eine Minimalvariante (mit geringstmöglichen Kosten). 802 Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 225 ff. D. Die Grenzen und Chancen der bestehenden Entscheidungsmethoden 175 Effektivität803 der Alternativen wird also im negativen804 und insbesondere im positiven Sinne beschränkt. Die Geeignetheitsprüfung prüft, ob ein Mittel überhaupt effektiv ist, untersucht also die Ineffektivität der Maßnahme. An diesem Punkt ist auch besonders hervorzuheben, dass im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ebenso die Zielerreichung an sich im negativen oder im positiven Sinne nicht infrage gestellt wird; eine Optimierung des Ziels wird ebenso wenig wie die positive Optimierung der zur Verfügung stehenden Mittel geprüft. Aus diesen Ausführungen lässt sich schlussfolgern, dass im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes weder eine Effektivierung der Mittel noch des Zwecks geprüft wird. Der klassische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stößt bei der Operationalisierung von proaktiven, auf die positive Optimierung von Belangen ausgerichteten Geboten an seine Grenzen. Ansätze der Effektivierung des Umweltschutzes in der griechischen Rechtsordnung und Funktionsgrenzen der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung Die Erforderlichkeitsprüfung ist also im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf die gleiche Effektivität der Alternativen ausgerichtet. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass die ökologische Alternativenprüfung in der griechischen Rechtsordnung davon Abstand nimmt und ökologische Alternativen einbezieht, welche die gesetzten, gegenüberstehenden Ziele verändern können. Während also die klassische Erforderlichkeitsprüfung auf die gleiche Effektivität der Maßnahmen abstellt, überschreitet die griechische Sichtweise diese Grenze. Eine Alternative, die weniger eingreifend ist, d. h. eine optimale Alternative, wird dem öffentlichen Interesse gegenübergestellt, auch wenn damit dieses öffentliche Interesse auf andere Weise verwirklicht werden sollte.805 Es geht also um eine Optimierung der ökologischen Alternativenprüfung. Während in der klassischen Verhältnismäßigkeitsprüfung gleich effektive Alternativen untersucht werden, bezieht sich die Effektivierung der ökologischen Alternativenprüfung auf eine immer weniger in die Umwelt eingreifende Alternative. Die Studie zur Alternativenuntersuchung sei in dieser Hinsicht eine Studie zur Prüfung der Nachhaltigkeit.806 Vor diesem Hintergrund ist allerdings augenfällig, dass die Rationalität der Erforderlichkeitsprüfung verloren geht.807 Auch wenn die Alternativenuntersuchung 2. 803 Vgl. Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 230; Hofmann, Abwägung im Recht, 2007, S. 169 ff. 804 Denn der negativen Optimierung wird die Grenze der Erreichung des Ziels gesetzt. 805 StE 3520/2006. In diesem Fall war die optimale Lösung eine unterirdische statt einer oberirdischen Eisenbahn. 806 Mpalias, Νόμος + Φύση, Januar 2007, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10725/ziti mata-sxetika-me-tin-eksetasi-ton-periballontikon-epiptoseon-me-aformi-tin-apofasi-ste-35202006ianouarios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 807 Gentz, NJW 1968, S. 1600 (1604). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 176 umweltfreundliche Alternativen einbezieht, die das Ziel verändern können, bezieht sich zudem diese Alternativenuntersuchung auf die negative, bestandsschützende Perspektive des Umweltschutzes, da geprüft wird, welche weniger stark eingreifenden Alternativen bestehen. Ebenso erscheint es aus Perspektive der umweltrechtlichen Disproportionalität und Tragekapazität, dass eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung eine bestandsschützende Ausrichtung einnimmt. Aus der Perspektive der ökologischen Verhältnismäßigkeitsprüfung, die darauf ausgerichtet ist, umweltschützende Eingriffe abzuwehren, stellt daher das Übermaß zugleich das Untermaß dar. In dieser Konzeption beantwortet der zu erhaltende Bestandsschutz zugleich die Frage des ausreichenden Umweltschutzes. Diese Aufzeichnung beruht auf einer abwehrenden Wahrnehmung des Effizienzgebots der nachhaltigen Entwicklung. Letztendlich kommt dem ökologischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eine abwehrend-negative Funktion zu. Diese ist der positiven Dimension der nachhaltigen Entwicklung gegenüberzustellen. Zum dynamischen Potenzial des baurechtlichen Abwägungsgebots Es zeigt sich, dass im Vergleich zum baurechtlichen Abwägungsgebot der Rechtfertigungsrahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorgegeben ist: Weder die positive Effektivierung des milderen Mittels noch eine weitere Beschränkung der Mittel aufgrund der Effektivierung des öffentlichen Interesses werden untersucht. Demgegenüber scheint es, dass im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots ein Flexibilitätspotenzial besteht. Die Gemeinde kann die Beschränkung des Verwirklichungsgrades eines Belanges aufgrund der Optimierung eines anderen rechtfertigen. Sie darf daher die Effektivierung eines Belanges heranziehen, um die gegenüberstehenden Belange zurückzuziehen.808 Daraus resultiert, dass die Effektivierung, die positive Optimierung von Belangen im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots eingeblendet wird und für das Relationsverhältnis zwischen den Belangen von Bedeutung ist. Bemerkenswert ist, dass ebenso die planerischen Alternativen eine positive Dimension aufweisen: Sie legen die Gewinne der planerischen Konzeption, die gemeindlichen positiven Planungsvorstellungen, dar.809 Andererseits lässt sich ebenso im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots erkennen, dass es an einem Maßstab zur positiven Kontrolle der Optimierung fehlt. Die gerichtliche Kontrolle zielt mit anderen Worten darauf ab, zu klären, ob die Optimierung aus der Perspektive der Zurückstellung anderer Belange gerechtfertigt erscheint. Ob die Optimierung an sich ausreichend ist, wird allerdings nicht geprüft. Hinsichtlich des Nachhaltigkeitsgebots lässt sich zunächst feststellen, dass das optimierende Potenzial des baurechtlichen Abwägungsgebots ambivalente Implikationen II. 808 Vgl. BVerwG, v. 12.01.2005, 9 A 25.04, juris; BVerwG, v. 31.07.2014, 4 BN 12.14 juris. 809 Vgl. BVerwG, v. 20.01.2015, 9 N 15.213, juris. Vgl. auch Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 73. D. Die Grenzen und Chancen der bestehenden Entscheidungsmethoden 177 auf den Umweltschutz haben kann. Die Optimierung kann sich auf den Umweltschutz beziehen, kann allerdings auf der anderen Seite auch die Optimierung von dem Umweltschutz gegenüberstehenden Belangen betreffen. Hinzu kommt, dass in der Regel die umweltrechtlichen Optimierungsgebote eine negative Perspektive haben. Wie oben dargelegt, tragen sie dazu bei, die umweltrechtlichen Eingriffe und Beeinträchtigungen zu beschränken, nicht allerdings den Umweltzustand zu verbessern. Wie oben aufgeführt, ist es im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots nicht erforderlich, dass die Gemeinde das mildere Mittel zur negativen Optimierung des betroffenen Belanges auswählt.810 Aus der Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots ist diese Erkenntnis negativ zu bewerten, da ihr zufolge weniger in die Umwelt eingreifende Alternativen ihre Durchschlagskraft verlieren. Es folgt daher eine weitere Beschränkung der negativen Optimierungskraft der umweltschützenden Erforderlichkeitsprüfung im Vergleich zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es leuchtet damit ein, dass die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung ein Überdenken des baurechtlichen Abwägungsgebots verlangt, damit dessen dynamisches Potenzial verwertet werden kann. Zuerst ist die Entwicklung einer nachhaltigen gewinnbringenden Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung erforderlich, welche auf die umweltrechtliche Optimierung und damit möglichst effektiv auf die sozioökonomische Optimierung problematischer Gebiete abzielt, daher also den Ausgleich zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung nach den obigen Ausführungen erlaubt. Die Verstärkung des Stellenwerts des Umweltschutzes im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots ist ebenfalls geboten. Die Funktionslosigkeit der Abwägungsmethoden Die fließenden Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft und die Abkehr vom Bedürfnis des Schutzes gegenüber dem Staat gehen Hand in Hand mit dem Gedanken der Funktionslosigkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der das Übermaßverbot operationalisiert. Aus dieser Sicht wäre ein neues Gerechtigkeitsmodell erforderlich. Das planerische und insbesondere das baurechtliche Abwägungsgebot sollen aus dieser Sicht das neue Muster sein.811 Auf der Grundlage der bisherigen Erläuterungen hat sich allerdings gezeigt, dass das baurechtliche Abwägungsgebot nach dessen gegenwärtigem materiell offenem Geltungsbild nicht ausreicht, um die sich aus dem Nachhaltigkeitsgebot ergebenden Anforderungen zu erfüllen. Das Nachhaltigkeitsgebot gebietet eine inhaltliche Verrechtlichung und bringt materielle Anforderungen mit sich, die nicht dem politischen Ermessen überlassen werden dürfen. Bezüglich der Prinzipientheorie darf nicht ausgeblendet werden, dass sie nach ihrem zugrunde liegenden konstitutionalistischen Grundgedanken zur Auseinandersetzung mit dem geltenden rechtlichen Status quo beiträgt. Außerdem soll die Prinzipientheorie die Weiterentwicklung des Rechts beeinflussen, indem sie die Abwägung und III. 810 Vgl. 3. Teil, B. II. 3. 811 Schulze-Fielitz, Jura 1992, S. 201 (208). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 178 Ausbalancierung zwischen den Prinzipien und den Verfassungswerten gebietet. Aus dieser Perspektive wohnt der Prinzipientheorie eine dynamische Perspektive inne. Allerdings kann die Prinzipientheorie nach den obigen Ausführungen ambivalente Implikationen auf den Umweltschutz haben; sowohl ihre materiellrechtliche Offenheit als auch das unauflösbare Problem der Unvergleichbarkeit des Umweltschutzes mit anderen Belangen deuten darauf hin, dass durch die Prinzipientheorie eine positive Rechtsentwicklung zum Umweltschutz nicht sichergestellt werden kann.812 Die Prinzipientheorie berücksichtigt zwar die Gegensätzlichkeit der Belange, da sie bei kollidierenden Belangen zu Abstrichen auf beiden Seiten führen kann. In diesem Sinne ist die Prinzipientheorie ein Kollisionsgesetz.813 Auf der anderen Seite ergibt sich aber angesichts des Nachhaltigkeitsgebots, dass die Abstriche nicht gleichmäßig auf allen Seiten gefordert werden dürfen, da damit der Vorrang des Umweltschutzes verloren ginge. Zu berücksichtigen ist auch ein weiterer Punkt: Dem Nachhaltigkeitsgebot ist zwar der Vorrang des Umweltschutzes zu entnehmen, jedoch stellt dies kein reines Kollisionsgesetz dar. Die nachhaltige Entwicklung will zwar die natürlichen Lebensgrundlagen langfristig und effektiv sicherstellen, auf der anderen Seite sind aber möglichst auch soziale und ökonomische Gewinne zu erreichen.814 Die Prinzipientheorie kann daher das Gebot der nachhaltigen Entwicklung nicht konzipieren. Die Entscheidungsmethoden müssen die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung ergreifen können, mit anderen Worten erstens das Innovationgebot der nachhaltigen Entwicklung vorantreiben, zweitens die Optimierung des Umweltschutzes sicherstellen und möglichst der ausgleichenden Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots nachhelfen. Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs: Die Wende von einem argumentativen hin zu einem tatsächlichen umweltrechtlichen Ausgleich Die bisherigen Ausführungen haben die Rationalitäts- und Effektivitätsdefizite der Abwägungsmethoden und die mangelhafte Leistungsfähigkeit einer umweltrechtlichen bestandsschützenden oder einer auf der anderen Seite politikbezogenen Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots aufgezeigt. Im Hinblick auf die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung, welche eine ausgleichende Dimension zwischen seinen Säulen gebietet, gerät die umweltrechtliche Kompensation als Operationalisierungskonzept des Nachhaltigkeitsgebots in den Vordergrund. Der umweltrechtliche Ausgleich, welcher sowohl in den nationalen Rechtsordnungen Deutschlands und Griechenlands, aber auch im europäischen Naturschutzrecht seinen Niederschlag gefunden hat, wird in diesem Teil der Arbeit analysiert. Ziel ist es zu E. 812 Vgl. 3. Teil, E. III. 813 Alexy, Theorie der Grundrechte, 2006, S. 79 ff., 83 ff., 143; Jestaedt, in: Festschrift für Isensee, 2007, S. 253 (256). 814 Vgl. Hoppe, in: Festschrift für Krautzberger, 2008, S. 263 ff.; Krautzberger, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 45. E. Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs 179 recherchieren, ob der umweltrechtliche Ausgleich zur Optimierung des Umweltschutzes, zum Ausgleich zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung und zum Ausgleich zwischen den bestehenden Ungleichgewichten beitragen kann. Im Folgenden gilt es, die Konzeption des umweltrechtlichen Ausgleichs im deutschen und griechischen Recht zu vergleichen und die Gewinne der umweltrechtlichen Kompensation für die Operationalisierung und Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zu untersuchen. Gemeinsame Erfahrung: Der Ausgleich als erfolgreiches Instrument zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung Im griechischen Recht bestehen ähnlich der Eingriffsregelung des deutschen Rechts ein Vermeidungsgebot und eine Ausgleichspflicht.815 Nach dem Grundsatz des grünen Ausgleichs oder „Grün gegen Grün“ sind in erster Linie die Eingriffe zu vermeiden. Wenn dies nicht möglich ist, müssen diese Eingriffe ausgeglichen werden.816 Zwischen der Eingriffsregelung der deutschen Rechtsordnung und dem relativen Bestandsschutz bzw. dem Grundsatz des grünen Ausgleichs der griechischen Rechtsordnung bestehen also Ähnlichkeiten, weil beide bezwecken, Alternativen zur Vermeidung der Eingriffe zu prüfen. Beide heben außerdem den ökologischen Ausgleich hervor. Das Konzept des ökologischen Ausgleichs zieht also den Vorteil nach sich, dass beide Rechtsordnungen Erfahrungen damit gesammelt haben und die Konzeption des Ausgleichs daher kein Neuland für diese Rechtsordnungen ist. Der Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots auf dieser Grundlage kommt daher Überzeugungskraft zu. Dass beide Rechtsordnungen ein Modell für den Naturschutz entwickelt haben, ist also ein wesentliches, aussagekräftiges Argument für den Erhalt und die Effektivierung dieses Konzepts in der Bauleitplanung. Besonders einleuchtend für die Bedeutung des Ausgleichs ist zudem das europäische Naturschutzrecht. Trotz der Rationalitätsschwäche der Fauna-Flora-Habitat- Richtlinie und der Vogelschutz-Richtlinie817 sind zwei sehr wichtige Erkenntnisse zur Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung aus den Richtlinien zu gewinnen. Erstens liegt es auf der Hand, dass der Ansatz eines umweltrechtlichen Ausgleichs durch das europäische Naturschutzrecht bestätigt wird. Die Richtlinien betonen den I. 815 Zum Ausgleich nach der Eingriffsregelung: § 15 Abs. 2 BNatSchG. Zur Anwendung des ökologischen Ausgleichs bei der Bauleitplanung: § 18 BNatSchG i. V. m. § 1a Abs. 3 S. 2 BauGB. 816 StE 2242/1994; StE 557/1999; StE 572/2000; StE 1869/2002; StE 1528/2003; StE 2002/2003; StE 3059/2009; StE 1349/2016. Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 817 Vgl. 3. Teil, E. III. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 180 Wert des ökologischen Ausgleichs.818 Die Vernachlässigung solcher Maßnahmen führt zum Planungsverbot.819 Im Umkehrschluss besteht eine Freistellung vom Planungsverbot mit der Anordnung solcher Maßnahmen.820 In dieser Hinsicht wird ebenso im deutschen Recht in den Kohärenzmaßnahmen eine Chance für die Erzeugung von Win-win-Ergebnissen gesehen.821Daher lässt sich schlussfolgern, dass die Ausgleichsbedingungen die Rationalitätsdefizite der umweltrechtlichen Abwägung eindämmen können. Die Richtlinien bestätigen demgemäß nicht nur den in beiden Rechtsordnungen zu findenden umweltrechtlichen Ausgleich. Sie sind auch für dessen Grenzziehung und für die Bewertung der Umweltbelange bedeutsam. Denn es lässt sich schlussfolgern, dass den Richtlinien der wesentliche Gedanke zugrunde liegt, dass die Kompensationsfähigkeit der Umweltbelange die Grenze zu deren relativer Zurücksetzung durch Ausgleich ist. Wahrhafter Umweltschutz statt eines Argumentationsspiels Im Vergleich zum Ausgleich in der nachträglichen, verbal-argumentativen Dimension besteht im Hinblick auf die umweltrechtliche Kompensation die Möglichkeit des wahren ökologischen Ausgleichs, d. h. einer ökologischen Kompensation. Es geht um eine umweltrechtliche Kompensation, also um wahrhaften Umweltschutz, der nicht der Argumentation der emotionalen Teilnahme822 oder der Planrechtfertigung überlassen wird. Diesem Merkmal trägt Stüer Rechnung, wenn er bemerkt, dass „vor dem Hintergrund des Nachhaltigkeitsprogramms […] daher mehr zu tun [ist], als wie die Marktfrau nur die Gewichte zu zählen, eine Punktbewertung vorzunehmen und die zum Bild des Vorhabens nicht passenden Belange einfach zurückzustellen und ins Nichts verschwinden zu lassen.“823 Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Ausgleich der Umweltbelange einen Bezug zum Vorsorgegedanken hat.824 Wegen der Irreversibilität der Umweltschäden825 vermag die Prüfung, ob und in welchem Maße Umweltschäden ausgleichbar sind, die Vorhabenträger und die Entscheidungsträger zur Verantwortung zu ziehen II. 818 Aus dieser Perspektive legt aber das europäische Naturschutzrecht eine Chance zum Überdenken des Bauleitplanungsrechts insgesamt dar. Hoppe, NVwZ 1990, S. 816 (820). 819 Mitschang/Wagner, DVBl. 2010, S. 1257 (1267). 820 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 242 b, 243. Im Allgemeinen vgl. Stüer, DVBl. 2009, S. 1 (10). 821 Krautzberger/Wagner, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1a, Rn. 242 b, 243 b. 822 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1666. 823 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1659. Vgl. auch Bach, Die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB nach Erlass des EAG Bau, 2011, S. 210 ff.; Hoppe, in: Festschrift für Bartlsperger, 2006, S. 321 (325). 824 Vgl. von Bubnoff, Der Schutz der künftigen Generationen im deutschen Umweltrecht, 2001, S. 159; Wolf, ZUR 2010, S. 365 (367). 825 Vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer Umweltrecht, 2015, § 34 BNatSchG, Rn. 34. E. Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs 181 und auf den Wert der Umweltbelange aufmerksam zu machen. Anzumerken ist hierbei, dass Umwelt nicht monetär kompensiert werden kann.826 Wenn zur Eigentumsgarantie der Staat in erster Linie den realen Schutz, d. h. den Primärrechtsschutz, realisieren muss, dann liegt es auf der Hand, dass insbesondere für den Umweltschutz dessen Bestandsschutz und dessen ökologischer Ausgleich eine besondere Bedeutung hat. Dem Ansatz des Ausgleichs kommt außerdem eine Rationalisierungsfunktion zu. Es gilt zu berücksichtigen, dass die Frage, inwieweit ein Belang ausgleichbar ist, Einfluss auf die Festlegung seines Gewichts haben kann.827 Zwischen den Begriffen der Gegengewichtung (Ausgleich) und der Gewichtung besteht ein bemerkenswerter Zusammenhang.828 Ein zweiter Vorteil ist in der Gegenüberstellung zum absoluten Bestandsschutz zu sehen. Die umweltrechtliche Kompensation basiert auf dem Grundgedanken des ökologischen Bestandsschutzes und hat daher Auswirkungen auf die gefolgerte Nachhaltigkeitskonzeption.829 Andererseits deutet der Ausgleich nicht auf einen absoluten, sondern auf eine flexible und relativierbare, aber zugleich starke Nachhaltigkeitskonzeption hin. Der Ausgleich verbietet nicht jeglichen Eingriff, sondern stellt den Eingriff vor die Frage von dessen Kompensierung. Der relative Bestandsschutz als ökologische Kompensation wirkt sich im Vergleich zum absoluten Bestandsschutz weniger beschränkend auf die Planung aus; eine gewisse Flexibilität ist der Planung offengelassen. Rationalisierung der Planung durch Beschränkung der umweltrechtlichen Abwägungen: Gewinne für den Gewaltenausgleich Ein weiterer wesentlicher Vorteil des ökologischen Ausgleichs besteht darin, dass der Kompensationsansatz die Schwierigkeit, die Umweltgüter mit anderen Gütern abzuwägen, zu überwinden vermag. Es gilt hierbei zu betonen, dass die nachhaltige Entwicklung eine interdisziplinäre Aufgabe impliziert. Die Aufgabe der Rechtswissenschaft wäre einfacher, wenn es Indikatoren zur Objektivierung der nachhaltigen Entwicklung gäbe.830 Das Beispiel der III. 826 Vgl. Degenhart, Regelungsmöglichkeiten des Bundes zur Gleichstellung von Ersatzgeld und Naturalkompensation im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, 2011, verfügbar online unter: http://dev 1.bfn.eu/fileadmin/MDB/images/themen/recht/Gutachten-Prof-Degenhart.pdf, S. 39 ff. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 827 Vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 35. 828 Dies gilt auch in der griechischen Sprache angesichts der Begriffe „στάθμιση“ (= Gewichtung) und „αντιστάθμιση“ (= Gegengewichtung/Ausgleich). 829 Zum Verhältnis der Eingriffsregelung zur Nachhaltigkeit vgl. Krautzberger/Stüer, DVBl. 2007, S. 160 (163). 830 Zur Kritik an der Zuverlässigkeit der Indikatoren vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 354; Cansier, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 1995, S. 129 (142 ff.); Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, Kurzstudie zur Enquete-Kommission „Wachstum, Lebensqualität“ des Deutschen Bundestages im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung (Fassung vom 12.03.2013), online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/files/texts/FES-Studie-end.pdf., S. 6 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Fuhrich/Stuckstedde, IzR, 2002, S. 11 (13 f.). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 182 Tragekapazität zeigte allerdings, dass die Bestimmung des Umweltniveaus auf der Grundlage objektiver arithmetischer Indikatoren zweifelhaft ist.831 Aber auch bei einer wissenschaftlich-technischen Festlegung der obersten Grenze der Unzumutbarkeit und Gesundheitsgefährdung832 bliebe die Unsicherheit für die übrigen Fälle bestehen. Den umweltrechtlichen Indikatoren kommen bestimmte Unsicherheiten zu, insbesondere wenn es menschenbezogene, anthropogene Systeme betrifft. Denn um gerade solche Systeme umweltrechtlich bewerten zu können, sind Werturteile unverzichtbar. Es muss also berücksichtigt werden, dass die Bestimmung des angemessenen Umweltschutzes mit Blick auf ein Ökosystem – insbesondere wenn es um ein menschenbezogenes System geht – schwerlich objektiv möglich ist.833 Denn insbesondere in diesem Fall hängt das Ergebnis dieser Festlegung mit der Empfindlichkeit und der Mentalität der betroffenen Menschen und der Entscheidungsträger zusammen. Sicher können die arithmetischen, die Grenzen aufzeigenden Indikatoren vor allem beim Vergleich der Umweltsituation im Laufe der Zeit eine Rolle spielen. Dabei fungieren die Indikatoren als Ziele und können die Entwicklung des Umweltrechts zeigen und sogar den Umweltschutz vorantreiben. Allerdings lässt sich nicht mit Sicherheit schlussfolgern, ob diese ein nicht ausreichendes oder umgekehrt übermäßiges Umweltniveau festlegen. Somit bleibt zu konstatieren, dass sich das Recht nicht auf die Entwicklung solcher Indikatoren verlassen und damit die Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung nicht auf die Zukunft verschieben darf.834 Die nachhaltige Entwicklung will dem Abwarten des menschlichen Erfahrungsmachens eine Grenze setzen.835 Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung geht über das Gebot der Rechtssicherheit und Vorhersagbarkeit hinaus und fordert zudem eine zukünftige Umweltkapazität und eine gesunde menschenwürdige Umwelt. Die Nachhaltigkeitsgrenze ist allerdings nicht unbedingt arithmetisch bestimmbar. Wenn der rechtliche Positivismus als Gerechtigkeitsideal aus Gründen der Moralisierung des Rechts bedenklich erscheint, dann erscheint eine wissenschaftliche Richtigkeitsvermutung aufgrund des 831 Vgl. 3. Teil, E. II. 2. Auf politischen Entscheidungen basieren auch die Immissionswerte. So Ekardt, NVwZ 2013, S. 1105 (1110). Zur allgemeinen Problematik der Indikatoren zur Umsetzung der Nachhaltigkeit vgl. Grunwald/Kopfmüller, Nachhaltigkeit, 2012, S. 76 ff., insbesondere S. 85, wo sie auf den Mangel an effizienten Indikatoren aufmerksam machen. Anzumerken ist außerdem in diesem Kontext, dass die Immissionswerte aus Gründen des nachhaltigen Umweltschutzes bedenklich sind. Vgl. Calliess, DVBl. 2010, S. 1 (1 f.). Zur Gefahr einer Mathematisierung der Bauleitplanung vgl. Rojahn, ZfBR 2010, S. 752 (753). 832 Das Maß der gebotenen Vorsorge ist nach dem Kriterium der Wahrscheinlichkeit, die ebenso auf einer Prognose basiert, bestimmt und daher relativiert. Vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 239 ff.; Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 46 f.; Bosselmann, Ökologische Grundrechte, 1998, S. 168; Rehbinder, in: Festschrift für Sendler, 1991, S. 269 ff. 833 Zur Subjektivität bei naturwissenschaftlichen Urteilen vgl. Cansier, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 1995, S. 129 (133–135). 834 Vgl. Stüer, in: Festschrift für Hoppe, S. 853 (858): „Die Erheblichkeit oder Nachhaltigkeit bestimmt sich dabei letztlich nicht nach naturwissenschaftlichen Erkenntnissen, sondern ist auf Grund einer wertenden Gesamtbetrachtung festzulegen, in die auch rechtliche Bewertungen eingehen.“ 835 Bosselmann, Ökologische Grundrechte, 1998, S. 168. E. Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs 183 Nachhaltigkeitsgebots ebenso zweifelhaft. Aus dem oben Angeführten ergibt sich, dass der Ansatz der objektiven Gewichtung von Belangen bedenklich ist.836 Für die Umweltgüter wird eine nachhaltige Gewichtung gefordert, was den Vorrang der Umweltbelange sicherstellen würde. Jedoch hat sich gezeigt, dass auch bei einer solchen Annahme und wenn der absolute Bestandsschutz nicht nachhaltig ist, eine Zurückstellung der Umweltbelange auf ein Werturteil hindeutet.837 In diesem Zusammenhang gilt es daran zu erinnern, dass das Subjektivitäts- und Rationalitätsproblem der umweltrechtlichen Abwägung nicht nur auf die Inkommensurabilität der in die Abwägung einzustellenden Belange zurückzuführen ist. Wichtig ist, dass ein Rationalitätsdefizit ebenso, was die Zumutbarkeit des Umweltschutzes angeht, besteht: Wir wissen nicht, welcher der Kernbereich des Umweltschutzes ist, der einer Abwägung nicht zugänglich ist. Die umweltrechtliche Kompensation erscheint in diesem Zusammenhang vielgewinnend zu sein – denn damit wird die Chance für die Planung eröffnet, anstatt sich auf die Frage zu beschränken, wie viel Bestandsschutz nachhaltig ist, diese Problematik durch die innerumweltrechtliche Kompensation zu überwinden. Der Grundgedanke des Ausgleichs kann daher als ein Instrument zur Erhaltung des ökologischen Status quo angesehen werden, das dazu verhelfen kann, die allgemeine Abwägung zu rationalisieren. Dem Ausgleich kommt eine Filterfunktion zu, denn er mindert die Anzahl der in Abwägung geratenen Belange. Zudem kann der Ausgleich als ein Kriterium angesehen werden, den Wert jeglichen Umweltbelanges zu ermitteln. Folglich dient die umweltrechtliche Kompensation zur Eindämmung der Richtigkeitsvermutungen und der Subjektivität bei der Abwägung der Umweltbelange mit anderen Belangen zur Ermittlung der umweltrechtlichen Angemessenheit im Sinne der nachhaltigen Entwicklung. Aus diesen Gründen kann die zutreffende Erkenntnis gewonnen werden, dass die Konzeption des Ausgleichs der Technisierung der umweltrechtlichen Entscheidung, aber auch der umweltrechtlichen Werturteile Grenzen setzen kann.838 Sie kann sowohl die wissenschaftliche Unsicherheit als auch die Problematik der Irrationalität der umweltrechtlichen Abwägung überwinden. Bedeutsam ist daher, dass der Grundgedanke des Ausgleichs allgemein zur Rationalisierung der planerischen Abwägung beitragen kann. Dem Ausgleich kommt der weitere Vorteil zu, dass er durch die Grenzziehung der Werturteile die Gewaltenbalance gewährleisten kann. Die ökologische Planung ist nicht mehr ein Argumentationsspiel, was einerseits bedeutet, dass 836 Vgl. 3. Teil, E. I. 2 837 Vgl. auch Ekardt, Verankerung von Nachhaltigkeit durch ökonomische Instrumente und im Wettbewerbsrecht, Kurzstudie zur Enquete-Kommission, „Wachstum, Lebensqualität“ des Deutschen Bundestages im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung (Fassung vom 12.03.2013), online verfügbar unter: http://www.sustainability-justice-climate.eu/files/texts/FES-Studie-end.pdf, S. 17 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 838 Vgl. zu den Grenzen der menschlichen Erkenntnisse Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 439; Bosselmann, Ökologische Grundrechte, 1998, S. 168; Cancier, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 1995, S. 129 (133 ff.); Hofmann, ZUR 2002, S. 11 (17); Winter, ZUR 2013, S. 387 ff. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 184 die gerichtliche Kontrolle die planerische Umsetzung des Nachhaltigkeitsgebots tatsächlich prüfen kann, oder andererseits, dass die planerische Entwicklung nicht auf die Selbstbeschränkung der Judikatur angewiesen ist. Dynamische Perspektive des Ausgleichs Eine Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots hängt wegen all dieser Gründe mit dem Ausgleich zusammen, der vom verbal-argumentativen Modell der Abwägung abrückt und über das negative, abwehrende Modell des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinausgeht. Dem Ausgleich kommt eine tatsächliche Dynamik und der Planung damit eine positive und wahrhafte umweltschützende Perspektive zu. Die nachhaltige Entwicklung bedeutet das Gegenteil von nichts tun. Der Ausgleich kann diesen dynamischen Aspekt des Nachhaltigkeitsgebots839 operationalisieren. Besonders hervorgehoben werden muss in diesem Zusammenhang, dass die umweltrechtliche Kompensation eine innerumweltrechtliche Ausgewogenheit schaffen kann. Besonders bedeutsam ist außerdem, dass der Ausgleich nicht dazu verpflichtet, auf andere Ziele der Planung und auf die planerische Entwicklung zu verzichten. Der Ausgleich kann als Hebel zur nachhaltigen Entwicklung angesehen werden und daher Win-win-Ergebnisse erzeugen. Aus allen diesen Gründen ist der Ansicht, die Konzeption des ökologischen Ausgleichs stehe bei der Verrechtlichung der nachhaltigen Entwicklung Pate, zuzustimmen.840 Der ökologische Ausgleich stellt also eine gemeinsame gute Praxis für die beiden Rechtsordnungen dar, die das Wegabwägen der Umweltbelange hindern und die IV. 839 Bosselmann, Ökologische Grundrechte, 1998, S. 46; Grunwald, in: Rationality in an uncertain world, 2005, S. 11 (25); Windoffer, Verfahren der Folgenabschätzung als Instrument zur rechtlichen Sicherung von Nachhaltigkeit, 2011, S. 59. 840 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (739); Stüer, NVwZ 2005, S. 508 (511); ders., Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1640. Hierbei muss außerdem die Rahmenkonvention der Vereinten Nationen über Klimaänderungen in Paris, vom 12. Dezember 2015, angemerkt werden: online verfügbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convger.pdf, auf Englisch online verfügbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/l09.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). In Art. 4 Abs. 1 steht, dass die Vertragsparteien ein Gleichgewicht zwischen den erzeugten und den abgebauten Emissionen schaffen müssen. Aus der Perspektive dieser Anordnung lassen sich gewichtige Schlussfolgerungen ziehen. Erstens vermag diese Anordnung den Grundgedanken, dass die Nachhaltigkeit auf das Gleichgewicht zwischen den ökologischen Belastungen und ihrer Kompensation ausgewiesen wird, zu bestätigen. Die Nachhaltigkeit setzt daher einen ökologischen Ausgleich der ökologischen Nachteile voraus. Hinzu kommt, dass dieses Abkommen die Verwandtschaft zwischen der Vorsorge und der Nachhaltigkeit bestätigt: Der quellenbezogene Umweltschutz ist aus der Perspektive der Nachhaltigkeit im Sinne der Hinterlassenschaft zu berücksichtigen und ihm wird die Strategie des Ausgleichs zugrunde gelegt. Die nachhaltige Entwicklung fordert, die Belastungsgrenzen der Umwelt zu respektieren. Zuletzt ist darauf aufmerksam zu machen, dass mit diesem Ziel der Indikatorisierung des Umweltrechts und daher der nachhaltigen Entwicklung Grenzen gezogen werden. Der Ausgleichsgedanke, als der Grundstein der Nachhaltigkeit, geht über die Regenerationsmöglichkeit der Natur hinaus und umfasst die menschengeschaffenen Kompensationsmöglichkeiten und die Absorptionskapazität der Umwelt. Zu der Regenerationsregel hinsichtlich des Abbaus der Immissionen vgl. Cancier, in: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 1995, S. 129 (130 ff.). E. Vorteile des Konzepts des umweltrechtlichen Ausgleichs 185 Irrationalität der Abwägungen zur Erfindung der umweltrechtlichen Angemessenheit eindämmen kann. Auswirkungen der dynamischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots auf die nationalen Rechtsordnungen Das Gebot der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung in die nationalen Rechtsordnungen zeigt nach den obigen Ausführungen die Grenzen der Abwägungsmethoden und anderen Entscheidungskonzepte aus vielerlei Hinsicht. Die Entwicklung von Strategien zur erfolgreichen Implementierung des ausgleichenden Potenzials der nachhaltigen Entwicklung und zur Verwertung in diesen Rahmen des Konzepts des ökologischen Ausgleichs stellt eine gemeinsame Herausforderung an die nationalen Rechtsordnungen dar und macht es notwendig, dass die nationalen Organe ihre Befugnisse und Denkweise überdenken. Konstitutionalisierung und Internationalisierung der Rechtsordnungen durch die nachhaltige Entwicklung Die nachhaltige Entwicklung ist wie oben dargelegt kein Leergebot, sondern gebietet eine effektive Optimierung der Umweltsäule durch die nationalen Rechtsordnungen. Eine Anwendungspflicht der nachhaltigen Entwicklung ist daraus zu folgern.841 Dieses transformative Potenzial der nachhaltigen Entwicklung geht mit einer Internationalisierung der Rechtsordnungen einher. Hinzu kommt die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung:842 Das Nachhaltigkeitsgebot hat eine Universalität erreicht und macht es erforderlich, dass die Rechtsordnungen ihrer dynamischen Entwicklung auf internationaler Ebene folgen und sie im nationalen Recht aufnehmen. Die nachhaltige Entwicklung gebietet zudem eine staatliche Koordination auf internationaler Ebene. Die Internationalisierung und Europäisierung der Rechtsordnungen aufgrund der nachhaltigen Entwicklung bedeuten, dass die nationalen Rechtsordnungen neuen Entwicklungen auf internationaler und europäischer Ebene folgen müssen. Zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsgebots gerät daher die konstitutionalistische, auf die Werte der Rechtsordnung ausgerichtete Wahrnehmung des Rechts aus zweierlei Hinsicht in den F. I. 841 Knopp, in: Progredientes Europäisierungsphänomen im Umweltrecht, 2010, S. 121 (126). 842 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 517. Zur Internationalisierung der Rechtsordnungen aufgrund des Sicherheitsgebots Calliess, DVBl. 2003, S. 1096 (1097). Zum völkerrechtlichen Ursprung der Nachhaltigkeit vgl. Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 (80). Vgl. Wieland, in: Rat für nachhaltige Entwicklung (Hg.), Verfassungsrang für Nachhaltigkeit, 2016, online verfügbar unter: https://www.nachhaltigkeitsrat.de/fileadmin/user_uplo ad/dokumente/studien/20160603_Rechtsgutachten_Verfassungsrang_fuer_Nachhaltigkeit.pdf, S. 9 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2016). Völkerrechtliche Nachhaltigkeitsziele geben dem Nachhaltigkeitsbegriff mittlerweile eine operative Funktion. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 186 Vordergrund.843 Die Konstitutionalisierung der Rechtsordnung macht es notwendig, auf das geltende Recht von einem kritischen Standpunkt her abzustellen. Mit anderen Worten geht die konstitutionalistische Sichtweise über die Frage nach dem „was gilt“ hinaus und fragt danach, „was gelten sollte“.844 Die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung und die Internationalisierung der Rechtsordnungen deuten auf ein solches konstitutionalistisches wertorientiertes Rechtsverständnis hin. Das Nachhaltigkeitsgebot rückt neue Werte und Gebote in den Vordergrund, die in der internationalen Rechtsordnung und in den nationalen Verfassungen niedergeschrieben werden.845 Das Gebot der Normativierung der nachhaltigen Entwicklung vermag die Verfassung in den Vordergrund zu bringen. Das Nachhaltigkeitsgebot kann in diesem Sinne Art. 20a GG aufwerten und zu dessen rechtlicher Stärkung beitragen: Die Aufnahme des Umweltschutzziels in Art. 20a des GG ist als eine dynamische Eröffnung zur Umweltverfassung anzusehen.846 Es ist daher an der Zeit, unter Berücksichtigung der dynamischen Dimension der nachhaltigen Entwicklung dem Stillstand des verfassungsrechtlichen Umweltschutzes entgegenzutreten und die Dynamik der verfassungsrechtlichen Vorschrift zu verwerten. Es geht aus der Sicht der Planung darum, das Verwaltungsrecht an die Verfassung anzulehnen, also um eine Konstitutionalisierung des Staates und des Rechts.847 Das konstitutionalistische Rechtsverständnis der nachhaltigen Entwicklung vermag diesbezüglich in zweierlei Hinsicht funktionieren: Es dient einerseits dazu, das geltende Recht kritisch zu betrachten; andererseits bezieht es sich zudem auf die Weiterentwicklung des Rechts.848 Die Konstitutionalisierung der Rechtsordnungen gerät ebenso aufgrund des ausgleichenden Normativierungsgebots der nachhaltigen Entwicklung in den Vordergrund. Das Nachhaltigkeitskonzept geht in beiden Rechtsordnungen, wie oben dargelegt, mit einer materiellen Entrechtlichung 843 Gehne, Nachhaltige Entwicklung als Rechtsprinzip, 2011, S. 279 ff.; Michael, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 48 (2000), S. 169 (174 ff.). Vgl. zum positivistischen Ansatz des Rechtsverständnisses und zur Autopoiesis der Rechts Jestaedt, in: Festschrift für Isensee, 2007, S. 253 (262). 844 An dieser Stelle sollte außerdem berücksichtigt werden, dass ebenso der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf ein konstitutionalistisches Rechtsverständnis ausgerichtet ist. Allerdings befasst er sich insbesondere mit der Frage, ob das geltende Recht gelten dürfte, und räumt der Politik den Vorrang ein. 845 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 295. 846 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 295; Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 31 f.; Gassner, NuR 2011, S. 320 (323). Zur gegenwärtigen Auswirkung des Art. 20a GG auf die deutsche Rechtsordnung vgl. Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 3, Rn. 24 ff.; Vgl. Kloepfer, DVBl. 1996, S. 73 (80), der die Einführung des Art. 20a GG in die Verfassung als point of no return bezeichnet. 847 Zur Konstitutionalisierung der Rechtsordnungen Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 295; Kunig, in: Recht Genau, 2009, S. 143 (147); ders., in: Annales de la Faculté de Droit d’Istanbul, Vol. 43 No 60 (2011), S. 3 ff.; Sotirelis, Die Verfassung in der Zeit der Krise. Auf dem Weg zu einer neuen Konstitutionalisierung, September 2012, online verfügbar unter: http://www.constitutio nalism.gr/site/?p=1017 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 848 Zur Umweltpolitik und Rechtsentwicklung vgl. Ritter, NVwZ 1987, S. 929 ff. F. Auswirkungen der dynamischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots auf die nationalen Rechtsordnungen 187 einher.849 Wird angenommen, dass die nachhaltige Entwicklung insbesondere auf den Umweltschutz ausgerichtet ist, ergibt sich, dass das Nachhaltigkeitsgebot mit materiellrechtlichen Anforderungen einhergeht. Es zeigt sich daher, dass das Gebot der Normativierung der nachhaltigen Entwicklung die Entkonstitutionalisierung und materielle Entrechtlichung widerlegt. Nachhaltigkeit ist mehr als ein modisches Synonym für Politik.850 Die nachhaltige Entwicklung ist als eine politische Vision geboren;851 ihre Implementierung hängt jedoch von der Rechtsentwicklung ab. Die Findung von Kriterien zur Geltendmachung und zur Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung ist eine Obliegenheit des Rechts und gebietet seine Weiterentwicklung.852 Die Ambivalenz der nachhaltigen Entwicklung, die als die Gefahr einer Verschiebung der heutigen Anforderungen in die Zukunft beschrieben wird, ist auf die erfolgreiche Operationalisierung der Nachhaltigkeit angewiesen.853Die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung ist zwar vom politischen Konsens zur Vorentwicklung des Rechts abhängig.854 Es entsteht also der Eindruck eines dauerhaften Zusammenspiels zwischen Recht und Politik auf dem Gebiet der Nachhaltigkeit. Ein Misserfolg bei der Normativierung, bei der Verrechtlichung855 des Nachhaltigkeitsgebots deutet aber darauf hin, dass das Recht tatsächlich zu einem Hemmschuh für die Nachhaltigkeit werden kann.856 Die 849 Diese Entwicklung verteidigt Siouti, Umweltrecht, 2011, S. 158–159. Anders Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 354. Zur Kritik an der Technisierung der griechischen Planung Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 225 f. In diesem Zusammenhang vertritt Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt – Raumplanung und nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 333, die These, dass die Technisierung mit der Annahme eines offenen und neutralen öffentlichen Interesses zusammenhänge. 850 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 341. 851 Vgl. Heintzen, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2004, S. 75 ff. 852 Vgl. Streinz, DV 31 (1998), S. 449 ff.; Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 1. 853 Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (737). Zur Ambivalenz der Nachhaltigkeit Ronellenfitsch, NVwZ 2006, S. 385 (389). 854 Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (147 f.). 855 Zum Begriff der Verrechtlichung vgl. Kaluskzynski, Die Verrechtlichung der Gesellschaft und der Politik, 22.09.2006, online verfügbar unter: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00134750/ document (zuletzt aufgerufen: 10.12.2015): „In den Debatten und Überlegungen zum Thema Justiz ist immer häufiger vom angeblichen Phänomen der Verrechtlichung die Rede. Dieser Begriff bezieht sich sowohl auf die Zunahme der Fälle, in denen soziale Akteur/innen eine Schlichtung auf dem Rechtsweg in Anspruch nehmen, als auch auf die angeblich steigende Inanspruchnahme der Gerichte für die Regelung von Schlüsselproblemen der Gesellschaft und die immer häufigere Regelung von Angelegenheiten der politischen Bühne auf der juristischen Ebene.“ Es muss aber betont werden, dass dem Begriff der Verrechtlichung eine negative Dimension im Hinblick auf die Gefahr einer Überregulierung oder Bürokratisierung zukommen kann. Vgl. Bock, Recht ohne Maß, 1988, S. 11 ff., wo er die Ambivalenz des Begriffs belegt und darauf verweist, dass die Verrechtlichung ein gleichermaßen vielsagendes wie unpräzises Wort sei, das in der Regel bedrohliche Vorstellungen wecke. Demgegenüber führt Katzenmeier, Arzthaftung, 2002, S. 32 aus, dass die Verrechtlichung keineswegs eine negative Erscheinung ist, sondern „zunächst Eindruck des Siegeszuges des modernen Rechtsstaates, der Herrschaft des Rechts über Machtausübung, Willkür und Rücksichtslosigkeit im zwischenmenschlichen und sozialen Umgang“ sei. Vgl. auch Gröhn, Bodenschutzrecht – auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, 2014, S. 103 ff., zur Verrechtlichung und gebotenen Flexibilität im Umweltrecht. Vgl. aber Grimm, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 2013, B. I, § 1, Rn. 2, der zwischen Verrechtlichung und Konstitutionalisierung unterscheidet. 856 Streinz, DV 31 (1998), S. 449 ff. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 188 Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung durch das geltende Recht entfaltet eine gewisse bestandsschützende Wirkung, bewirkt also einen rechtlichen Status quo und vermag weiterhin den Eindruck der Umsetzung des Nachhaltigkeitsgebots zu vermitteln. Die rechtliche Konzeption des Nachhaltigkeitsgebots als ein inhaltliches Leergebot geht mit einer Repolitisierung der nachhaltigen Entwicklung einher. Das Gebot der normativen Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung stößt aber auf die umweltrechtliche Komplexität. Da das Nachhaltigkeitsgebot auf den effektiven Umweltschutz abzielt, darf diese Schwierigkeit aber kein Grund dafür sein, auf die rechtliche Operationalisierung zu verzichten. Die Problematik der technischen Dimension der Nachhaltigkeit vermag die Grenzen der Rechtswissenschaft zu zeigen.857 Die Interdisziplinarität858 der nachhaltigen Entwicklung deutet allerdings nicht auf eine Entrechtlichung hin, sondern auf die Anforderung, dass das Recht und die Rechtswissenschaft mit anderen Wissenschaften kooperieren. Der Wissenschaft obliegt es, Methoden zur Verringerung der Komplexität und zur Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots zu entwickeln. Es kann also die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die Normativität der nachhaltigen Entwicklung eine Herausforderung für die Rechtswissenschaft darstellt. Das Recht muss Flexibilität erreichen, um der Komplexität der neuen Herausforderungen zu genügen.859 Es wird in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass das Rechtssystem die notwendige Komplexität erreichen müsse, um die komplexen Probleme lösen zu können.860 Die obigen Ausführungen demonstrieren das Gebot einer innovativen Weiterentwicklung des Rechts zur Erfüllung des Inhaltsgebots der Nachhaltigkeit, das Gebot der Entwicklung von Strategien zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung. Die Rechtswissenschaft wird ebenfalls gefordert, ein Innovationsdenken zu entfalten, damit die ausgleichende Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung erreicht wird. Die Komplexität des Umweltproblems soll also vom Recht konzipiert werden: Das Können des Rechts muss dem Sollen des Rechts entsprechen.861 Insbesondere bei der Bauleitplanung ergibt sich nach den obigen Ausführungen die Herausforderung der Entwicklung von Strategien zur Bewältigung der innerumweltrechtlichen Konflikte, zur erfolgreichen Verstärkung der Umweltsäule bzw. zum Ausgleich der Umwelteingriffe und damit zum Ausgleich der Säulen der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Die Obliegenheit zur Erfindung von Kriterien und Methoden zur normativen Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots verstärkt die Rolle der nationalen Staaten. Der Staat ist dazu aufgerufen, Regeln zur nachhaltigen Entwicklung zu bestimmen und ihre Einhaltung sicherzustellen. 857 Dekleris, Das Recht zur nachhaltigen Entwicklung, 2000, S. 75; Kahl, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2002, S. 111 (147), spricht diesbezüglich über die Grenzen der Steuerungsfähigkeit des Rechts. Vgl. auch Wahl/Appel, Prävention und Vorsorge, 1995, S. 212. 858 Haubs, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 471 ff.; Hoppe, in: Festschrift für Rehbinder, 2007, S. 191 (196); Streinz, DV 31 (1998), S. 449 (480). 859 Wahl/Appel, Prävention und Vorsorge, 1995, S. 212 f. 860 Dekleris, Das Recht zur nachhaltigen Entwicklung, 2000, S. 5. 861 Wahl/Appel, Prävention und Vorsorge, 1995, S. 66. F. Auswirkungen der dynamischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots auf die nationalen Rechtsordnungen 189 Da gegenwärtig viele traditionell dem Staat obliegende Aufgaben durch Private erfüllt werden, ist zwar eine Relativierung der Unterscheidung zwischen Staat und Gesellschaft anzumerken.862 Hinzu kommt, dass das Bedürfnis dieser Unterscheidung relativiert wird. Die Macht gehört nicht ausschließlich dem Staat; private Pole sind von herausragender Bedeutung für die Weiterentwicklung der sozialen und ökonomischen Verhältnisse. Sie determinieren auch den heutigen und zukünftigen Umweltzustand. Die nachhaltige Entwicklung auf der Grundlage der Interessenparallelität vermag die fließenden Grenzen zwischen dem öffentlichen und dem privaten Interesse und im Ergebnis zwischen dem Staat und der Gesellschaft zu zeigen.863 Die obigen Anmerkungen offenbaren eine gegenwärtige Tendenz hin zur weiteren Beschränkung der Reichweite der Staatlichkeit. Dies bedeutet einerseits, dass sich der Aufgabenbereich und die Tragweite des Staates schrittweise verringern lassen. Gegenüber dem Staat braucht das private Interesse nicht geschützt zu werden, wenn es zum öffentlichen Interesse parallel verläuft. Diese Versöhnung zwischen Staat und Gesellschaft darf aber nicht als eine unwiderlegbare Vermutung angesehen werden. Die fließenden Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft dürfen nicht die Verschleierung neuer Gefahren mit sich bringen. Die Bekämpfung solcher Gefahren,864 die durch neue, private Pole jenseits des Staates entstanden sind, stellt die gegenwärtige rechtliche Herausforderung dar. Der Ausgleich der privaten Interessen bildet daher die neue Herausforderung des Rechts: Die Zurückdrängung der Staatlichkeit würde bedeuten, dass die ausgleichende Funktion des Staates zur Balancierung der privaten Interessen und deren Macht geschwächt würde. Es lässt sich daher argumentieren, dass die wahre Versöhnung zwischen Staat und Gesellschaft dann erreicht wird, wenn der Staat und daher das Recht ihre ausgleichende Funktion erlangen, welche heutzutage mit dem Gebot der nachhaltigen Entwicklung skizziert wird. Die Staatlichkeit im Hinblick auf das Nachhaltigkeitsgebot steht mit der Internationalisierung der Rechtsordnungen in Zusammenhang und deutet auf die Verantwortungsübernahme zur Entwicklung und Implementierung von effektiven Strategien hin. Funktionschancen und -grenzen der Judikatur Das Gebot der Normativierung der nachhaltigen Entwicklung und die damit einhergehende Konstitutionalisierung der Rechtsordnungen heben die Rolle der Judikatur hervor, denn im Unterschied zum Gesetzgeber müssen die Gerichte den Anforderungen des juristischen Argumentierens und der Begründung gerecht werden.865 Diese Erkenntnis bedeutet allerdings nicht, dass der Gerichtsbarkeit gegenüber anderen II. 862 Zur ausführlichen Präsentation dieser Problematik Kunig, ΤοΣ, 2–3–4/2012, S. 441 ff. 863 Vgl. oben 3. Teil, D. III. 864 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung, 2002, S. 196; Calliess, DVBl. 2003, S. 1096 (1097); Hennecke, in: Jahrbuch des Umwelt- & Technikrechts, 1999, S. 7 (17); Kunig, ΤοΣ, 2– 3–4/2012, S. 443 (444). 865 Bumke, in: Richterrecht zwischen Gesetzesrecht und Rechtsgestaltung, 2012, S. 1 (7). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 190 Gewalten ein Vorrang zukommt. Das Beispiel Griechenlands ist in diesem Zusammenhang vielbedeutend. Denn – wie gezeigt – die Rechtsprechung wurde insbesondere zum städtebaulichen Bestandsschutz als gerichtlicher Aktivismus und Missachtung des demokratischen Prinzips beschrieben.866 Es lässt sich angesichts der griechischen Rechtsordnung schlussfolgern, dass die griechische Rechtsprechung in der Regel davon ausgeht, dass die verfassungsrechtlichen Güter von vornherein in einem Stufenverhältnis stünden. In diesem Rangverhältnis steht auf der ersten Stufe der Umweltschutz.867 Der vorgeworfene gerichtliche Aktivismus wurde darin gesehen, dass Lösungen vorgefunden worden seien.868 Das Problem des Vorrangs der Umwelt bezeichnete eine Krise der Staatsfunktionen. Es liegt die Vermutung nahe, dass dieser Aktivismus der Judikatur nicht nur auf den umweltrechtlichen Patriotismus, sondern insbesondere auf das Misstrauen gegenüber der Gesetzgebung und der Verwaltung zurückzuführen ist, langfristige Lösungen im Bereich des Umweltschutzes und der Planung zu liefern.869 Andererseits muss aber besonders hervorgehoben werden, dass die Judikatur von sich selbst aus nicht in der Lage ist, das Nachhaltigkeitsgebot und insbesondere den dynamischen Aspekt der nachhaltigen Entwicklung zu realisieren, denn der Rechtsprechung kommt insgesamt eine abwehrende, jedoch keine gestaltende, positive Rolle zu. Der von den Gerichten gewährleistete Umweltschutz kann den positiven Aspekt der nachhaltigen Entwicklung nicht umfassen.870 Der dynamische, ausgleichende Aspekt des Nachhaltigkeitsgebots gebietet eine ökologische Strategie,871 die über die Funktionsfähigkeit der Gerichtsbarkeit hinausgeht. Im Anschluss daran ist zu bemerken, dass der gerichtliche Schutz der Planungsgestaltung in der Regel zeitlich nachgeordnet ist.872 Die Umweltbelastungen sind auf der anderen Seite üblicherweise irreversibel. Daraus folgt, dass der Entwurf der Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung der Politik obliegt. Allerdings kann die Judikatur bezüglich der Einhaltung der Optimierung der Umweltbelange immer durch die Kontrolle zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung beitragen. Die Judikatur kann und soll daher bei der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung mitwirken, in dieser 866 Zur Gefahr eines Jurisdiktionsstaates im Bereich dem Umweltrechts vgl. Kunig, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 559 (565). 867 Zur Kritik Pararas, ToΣ 1996, S. 739 ff.; Venizelos, Das öffentliche Interesse und die Beschränkungen der Grundrechte, 2003, S. 85 ff. 868 Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte, 2002, S. 352. 869 Giannakourou, ΠερΔικ 2/2006, S. 214 ff. 870 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 10, 49. 871 Vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 512. Zum Erfordernis der Konzeptualisierung von strategischen Leitbildern vgl. Kühn/Fischer, in: Strategische Stadtplanung, 2010, S. 11 (20). 872 Eine Ausnahme bildet die Zuständigkeit des Staatsrats für die Bearbeitung der Rechtsverordnungen, wodurch im Bereich der Planung die Rolle der Judikatur als negativer Gesetzgeber und Planer signalisiert wird. F. Auswirkungen der dynamischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots auf die nationalen Rechtsordnungen 191 Richtung der Politik Druck ausüben und mobilisieren. Eine Intensivierung der gerichtlichen Kontrolle ist daher geboten, auf diese Weise kann die Rolle der Judikatur als ein Antrieb für mehr Nachhaltigkeit beschrieben werden.873 Fazit: Das Gebot einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung In Erweiterung der Ergebnisse des vorangegangenen Kapitels, hierbei insbesondere der Erkenntnis, dass eine rationale Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung nicht bestehen kann, und der Auswirkungen dieses Defizits auf die Gewaltenteilung und das Gebot des Gewaltenausgleichs, wurde in diesem Kapitel zum einen die Option einer politischen Konzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung recherchiert. Es wurde gefragt, ob in Befolgung des Grundsatzes in dubio pro demos und angesichts des politischen Charakters des baurechtlichen Abwägungsgebots der nachhaltigen Entwicklung der Politik vertraut werden sollte und ob daher das baurechtliche Abwägungsgebot ein effektives Modell für die Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung nicht nur im Bereich der Bauleitplanung, sondern im Allgemeinen wäre. Zu dieser Frage hat sich erstens gezeigt, dass es aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit bei Annahme einer solchen Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung notwendig ist, die Kontrolle des Vorgangs bzw. die Rechtswirkungen der Verfahrensfehler zu verstärken. Dieser Lösungsansatz setzt die Zuordnung der Gewichtung dem Planungsergebnis voraus. Bezüglich einer solchen politikbezogenen Nachhaltigkeitskonzipierung gilt es zu betonen, dass die nachhaltige Entwicklung ihre Genese der Politik und der Demokratie verdankt. Denn es scheint ganz danach, als hätten einerseits weniger privilegierte Gebiete bzw. Staaten mehr Gehör erhalten und als hätte andererseits eine Zunahme des Umweltbewusstseins durch die Veröffentlichung und Verbreitung der Diskussion um die Klimaveränderung stattgefunden, beides mit der Erkenntnis, dass die Politik den Nachhaltigkeitsbegriff entwickeln und verstärkt in den Vordergrund rücken konnte. Andererseits bringt aber eine rein politische Konzeption der nachhaltigen Entwicklung gewisse Nachteile. Die Entscheidung, wie viel Umweltschutz ausreichend ist, liegt in den Händen der Politik und ist der Wahlentscheidung und der ungleichen Macht der Interessen bei der repräsentativen Demokratie unterstellt. Nicht nur besteht hierbei eine erhöhte Wahrscheinlichkeit, dass der Umweltschutz in den politischen Wahlprogrammen wegen des Lobbyismus der starken ökonomischen Interessen untergraben wird, sondern es kommt ebenfalls eine Unzulänglichkeit der repräsentativen Demokratie hinsichtlich der Sicherung der Interessen der nachfolgenden G. 873 Vgl. Wieland, in: Rat für nachhaltige Entwicklung (Hg.), Verfassungsrang für Nachhaltigkeit, 2016, online verfügbar unter: https://www.nachhaltigkeitsrat.de/fileadmin/user_upload/dokumente/studi en/20160603_Rechtsgutachten_Verfassungsrang_fuer_Nachhaltigkeit.pdf, S. 14 und 19 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 192 Generationen zum Ausdruck, wie auch bezüglich des Ausbaus und öffentlichen Nachdrucks umweltschützender Interessen in globaler Perspektive. Die Demokratie basiert auf einer Verantwortungsübernahme seitens der Wählerbasis. Dieser ethische und zugleich funktionale Gewinn der Demokratie, welche die Leistungsfähigkeit der Entscheidungen der Mehrheit garantiert, scheint im Hinblick auf die Gebotenheitsebene der nachhaltigen Entwicklung zur intergenerativen und intragenerativen Gerechtigkeit geschwächt. Es liegt daher die Annahme nahe, dass eine demokratische Auflösung der mit der nachhaltigen Entwicklung einhergehenden Konflikte nach den Interessen der derzeitigen Wahlberechtigten eine Fremdbestimmung der Rechte auf Umweltschutz und Entwicklung im räumlichen und zeitlichen Sinne bedeuten würde. Da eine egoistische oder myopische Wahrnehmung der nachhaltigen Entwicklung aus dieser Perspektive nicht auszuschließen ist, zeigt sich, dass aus Gründen der gleichen Demokratie eine solche Konzeption und Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung ungerecht sein könnte. Es ist nicht auszuschließen, dass eine solche Konzeption eine im zeitlichen und räumlichen Sinne Verlagerung der Kosten des Umweltschutzes zur Folge hätte. Ebenfalls aus Gründen des Vorsorgeprinzips ist eine Optimierung des Umweltschutzes geboten. Vorsorgeprinzip und Nachhaltigkeitsgebot ergänzen einander zum effektiven Umweltschutz. Damit wird dem wesentlichen Argument zur politischen Konzeption der nachhaltigen Entwicklung der Boden entzogen: Es ist nicht nach der Vermutung in dubio pro demos die Entscheidung der Politik zu überlassen. Bei Unsicherheiten bei der Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung sind im Gegenteil rechtliche Maßnahmen zu treffen, um zukünftig eine menschenwürdige Umwelt sicherzustellen. Es liegt die Vermutung nahe, dass die rechtliche Verstärkung des Umweltschutzes die wissenschaftliche Unsicherheit über den Umweltschutz überwinden kann. Aus Gründen der Fundamentalität der Umweltgüter, der Irreversibilität der Umweltschäden und ihrer räumlich und zeitlich erweiterten Auswirkung ist eine Verstärkung der Umweltsäule geboten. Es zeigt sich zudem, dass auch historisch die nachhaltige Entwicklung auf der Grundlage des Gebots der Verstärkung des Umweltschutzes entwickelt wurde. Dieses Merkmal darf nicht außer Blickweite geraten. Denn wenn angenommen wird, dass alle Säulen gleichwertig sind, bedeutet dies automatisch, dass die besondere Tragweite des Umweltschutzes vernachlässigt wird.874 Auf der anderen Seite lässt sich mit Blick auf die griechische Rechtsordnung argumentieren, dass die Irrationalität der planerischen Abwägung die Vorteile der Rechtsprechung des städtebaulichen Bestandsschutzes beleuchten kann. Denn die Kontinuität der Rechtsprechung weist darauf hin, dass sie Werturteile seitens der Judikatur zu lähmen vermag. Zugleich scheint es, dass damit der Umweltschutz nicht der politischen Notwendigkeit unterworfen würde. Andererseits lässt sich aber mit Blick auf den griechischen städtebaulichen Bestandsschutz die Lehre ziehen, dass ebenfalls eine solche Operationalisierung und daher die Ein-Säulen-Konzeption der nachhaltigen Entwicklung nicht nachhaltig, weil unergiebig, ist. Erstens rückt in diesem 874 Zur allgemeinen Problematik vgl. Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (228). G. Fazit: Das Gebot einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 193 Zusammenhang und am Beispiel der Regelungsweite des städtebaulichen Bestandsschutzes in der griechischen Rechtsordnung die Problematik der Unzulänglichkeit des rechtlichen Status quo in den Vordergrund. Am Beispiel der bestandsschützenden Wirkung des Leitbilds der Trennung der Nutzungen hat sich ergeben, dass der Erhalt des rechtlichen Status quo umweltrechtliche und soziale Nebenwirkungen haben kann. Eine bestandsschützende Beschränkung des rechtlichen Status quo birgt die Gefahr einer Isolation und Rückschrittlichkeit der Rechtsordnung. Die dynamische Entwicklung und die Evolution der nachhaltigen Entwicklung gebieten demgegen- über, dass die Rechtsordnungen die wissenschaftlichen und rechtspolitischen Entwicklungen verfolgen können, mit anderen Worten wird ein Innovations- und Modernisierungsgebot ans Licht gebracht. Zweitens rückt die Unzulänglichkeit des heutigen tatsächlichen Umweltstatus in den Vordergrund. Ebenfalls am Beispiel der Anwendung des Grundsatzes des Verschlechterungsgebots im griechischen Recht lässt sich schlussfolgern, dass die Erhaltung der Freiräume in den ausgewiesenen Stadtteilen die umweltrechtliche Verbesserung der Stadt insgesamt bremsen kann. Die bestehenden umweltrechtlichen und sozialen Ungleichheiten können durch ein absolutes Verschlechterungsverbot erweitert werden. Daraus folgt die Erkenntnis, dass der umweltrechtliche Bestandsschutz die nachhaltige Entwicklung blockieren kann. Daher ist einerseits eine rechtliche Verstärkung der Umweltsäule im System der nachhaltigen Entwicklung und andererseits der Übergang vom defensiven zum proaktiven Umweltschutz geboten. Eine Optimierung des Umweltschutzes im Sinne der nachhaltigen Entwicklung geht mit der Verbesserung des Umweltzustandes sowie mit dem Ausgleich der bestehenden umweltrechtlichen und sozialen Ungleichheiten einher. Mit Blick auf die Interdependenz zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung lässt sich schlussfolgern, dass eine solche Konzeption der nachhaltigen Entwicklung Gewinne für alle drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung haben kann. Der Ausgleich des Umweltzustandes wirkt sich positiv in sozioökonomischer Hinsicht aus, wenn die Strategie zur nachhaltigen Entwicklung auf das Korrigieren und die Umverteilung der Umweltressourcen und der Chancen zur sozioökonomischen Entwicklung ausgerichtet ist. Zur Frage, ob die bestehenden Entscheidungsmethoden diese dynamische, ausgleichende Perspektive umfassen können, lässt sich schlussfolgern, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf einen defensiven Schutz der in die Abwägung kommenden Interessen ausgerichtet ist. Eine Chance zur Effektivierung der Mittel im positiven oder negativen Sinne besteht im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht. Ebenso wenig wird die Optimierung des öffentlichen Interesses eingeblendet. Auf der anderen Seite kommt dem baurechtlichen Abwägungsgebot ein dynamisches Potenzial zu. Erstens werden positive statt nur defensiver Alternativen berücksichtigt. Zweitens wird die Optimierung der Ziele und daher der Säulen der nachhaltigen Entwicklung ausgesprochen. Auf der anderen Seite ist aber erstens anzumerken, dass in Bezug auf den Umweltschutz die Alternativen, die sich auf die umweltrechtlichen Optimierungsgebote beziehen, eine negative, defensive Funktion aufweisen. Zweitens liegt es auf der Hand, dass das Optimierungspotenzial aller Belange im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots ambivalente Auswirkungen auf den Umweltschutz Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 194 haben kann. Drittens ist hierbei besonders hervorzuheben, dass das Maß der Optimierung des Umweltschutzes ins Belieben der Gemeinde gestellt wird. Eine Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung durch das baurechtliche Abwägungsgebot zur Verwertung dessen dynamischen Potenzials setzt einerseits die Verstärkung des Umweltschutzes und andererseits die Entwicklung einer Strategie voraus, welche den Ausgleich des Umweltschutzes und damit möglichst den Ausgleich des sozialen und ökonomischen Zustandes vorantreibt. Somit wird das Gebot zum Übergang von materiellrechtlicher Offenheit zur Verstärkung des Umweltschutzes nahegelegt. Im Hinblick auf die Defizite einer bestandsschützenden oder einer politikbezogenen Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots und angesichts der mangelhaften Leistungsfähigkeit der Abwägungsmethoden zur Konzipierung des ausgleichenden Perspektive der nachhaltigen Entwicklung hat diese Abhandlung die Gewinne ihrer Konzipierung am Beispiel des ökologischen Ausgleichs untersucht. In diesem Zusammenhang hat sich offenbart, dass das umweltrechtliche Ausgleichsgebot, welches in beiden Rechtsordnungen besteht, die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung ins Leben rufen kann. Der umweltrechtliche Ausgleich kann die Problematik der Rationalitätsdefizite bei der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern bewältigen. Denn statt eines Vorziehens oder Zurücksetzens von Gütern, anstatt also einer entzweienden Perspektive, hebt die umweltrechtliche Kompensation auf die Frage ab, wie die Stadtentwicklung ohne eine umweltrechtliche „Opferung“ gefördert werden kann. Die umweltrechtliche Kompensation dämmt daher die subjektive und argumentative umweltrechtliche Trauerarbeit bei der Bauleitplanung ein, ohne auf der anderen Seite die nachhaltige Entwicklung durch die Einhaltung eines unergiebigen absoluten Bestandsschutzes zu blockieren. Die umweltrechtliche Kompensation kann daher Win-win-Ergebnisse erzeugen und sowohl die rechtliche Irrationalität als auch die wissenschaftliche Unsicherheit überwinden. Es besteht somit außerdem eine Verwandtschaft zwischen dem Ausgleich und dem Gedanken der Optimierung der Umweltbelange. Dieses Gebot erschöpft sich nicht in einer Berücksichtigungspflicht, die durch eine Umweltprüfung erfüllt werden könnte, sondern erfordert es zu untersuchen, wie die Umweltbelange langfristig geschützt werden können. Die bisherige Untersuchung hat erwiesen, dass die Erreichung einer nachhaltigen Entwicklung von deren normativer Operationalisierung und Justiziabilität abhängig ist. Aufgrund der wahrscheinlichen Unzulänglichkeiten des rechtlichen Status quo ist es geboten, das bestehende Recht auf der Grundlage der internationalen Entwicklungen und auf Basis der Verfassung zu prüfen. Die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung impliziert, ihr dauerhaft mit Blick auf die internationalen Entwicklungen Sinn zu verleihen. Für die Rechtsordnungen bedeutet dieses Phänomen eine Dynamisierung ihrer Verfassungen. Die Verfassungen sind die Kanäle für die Kommunikation der Rechtsordnungen mit den neuen Entwicklungen. Eine Konstitutionalisierung und Internationalisierung der Rechtsordnungen aus Gründen der nachhaltigen Entwicklung meint erstens sich mit dem bestehenden Recht auseinanderzusetzen und zweitens das Recht zu entwickeln. In diesem Zusammenhang ist die Rolle der Judikatur hervorzuheben. Zwar ist es zutreffend, dass die Judikatur G. Fazit: Das Gebot einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 195 grundsätzlich dem umweltrechtlichen Abwehrschutz dient, sie ist mit anderen Worten defensiv ausgerichtet. Andererseits darf aber nicht verkannt werden, dass den Gerichten die juristische Argumentation obliegt. Das Gebot der Normativierung und Verstärkung der nachhaltigen Entwicklung hebt daher die Rolle der Judikatur hervor, welche dazu aufgerufen ist, als Motor der Förderung einer nachhaltigen Entwicklung zu fungieren. Dieses Kapitel hat sich nicht nur auf die Bauleitplanung und das Baurecht beschränkt, sondern basierte auf der Diskussion und den Erkenntnissen der nachhaltigen Entwicklung in übergreifender Dimension. Als Fazit dieses Kapitels lässt sich resümieren, dass das Gebot einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung in Richtung des Ausgleichs des Umweltschutzes besteht. Im nächsten Kapitel wird auf der Basis der Erkenntnisse dieses Kapitels untersucht, wie dieses Rekonzeptualisierungsgebot speziell in der Bauleitplanung operationalisiert werden kann. Vierter Teil: Gebot und Chancen einer Rekonzeptualisierung der nachhaltigen Entwicklung 196 Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch die Effektivierung des umweltrechtlichen Ausgleichskonzepts Im vorangegangenen Kapitel ließ sich die bedeutsame Erkenntnis gewinnen, dass die nachhaltige Entwicklung eine Optimierung des Umweltschutzes im Sinne einer rechtlichen Verstärkung und eines umweltrechtlichen Ausgleichs fordert. Die Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots geht darüber hinaus mit dem Ausgleich zwischen dessen Säulen einher.875 Die bestehenden Ungleichgewichte und Ungleichheiten sollen aus dieser Perspektive korrigierend ausgeglichen werden. Der umweltrechtliche Ausgleich soll daher ein ergiebiges Potenzial für alle Säulen der nachhaltigen Entwicklung mit sich bringen. Im Folgenden geht es darum, diese Erkenntnisse speziell für die Bauleitplanung und die Stadtentwicklung zielführend anwendbar zu machen. Insbesondere steht die Frage im Fokus, wie sich der umweltrechtliche Ausgleich und die dynamische und integrative Perspektive der nachhaltigen Entwicklung operationalisieren lassen, ferner welche städtebauliche Strategie das ausgleichende Potenzial des Umweltschutzes verwerten kann und schließlich inwieweit der gebotene Übergang von materiellrechtlicher Offenheit zur rechtlichen Optimierung des Umweltschutzes im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots, das ein positiv-dynamisches Potenzial aufweist, operationalisiert werden kann. Das Augenmerk wird in diesem Teil der Arbeit auf mögliche Wechselwirkungen zwischen den Ausgleichskonzepten im deutschen und griechischen Recht zum Zweck der Effektivierung des umweltrechtlichen Ausgleichs und zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung bei der Bauleitplanung gelegt. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung Das Kernergebnis des vorgegangenen Kapitels, dass das Nachhaltigkeitsgebot mit einem umweltschützenden Ausgleich erfolgreich operationalisiert werden kann, ist wenig ergiebig, wenn es an einer effektiven Strategie zur Verwertung des Konzepts der umweltschützenden Kompensation fehlt. Wie schon im ersten Kapitel erwähnt, tritt bei Fünfter Teil: A. 875 Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011, S. 48, hebt hervor, dass der Begriff „sustainable development“ deswegen gewählt worden sei, um kenntlich zu machen, dass die weniger reichen Staaten von der Hilfe der reichsten Staaten zum Umweltschutz abhingen, zieht also das Gebot eines Ausgleichs in Erwägung. 197 der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung der innerumweltrechtliche Konflikt zwischen dem Innen- und Außenbereich auf.876 Die Heranziehung der Eingriffsregelung und daher des ökologischen Ausgleichskonzepts zum Schutz der Freiflächen innerstädtisch oder im Außenbereich bringt diesen innenumweltrechtlichen Konflikt in den Vordergrund.877 Die Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung stellt also beide Rechtsordnungen vor die gemeinsame Herausforderung, Strategien zur Bewältigung der innerumweltrechtlichen Konflikte, zur erfolgreichen Verstärkung der Umweltsäule bzw. zum Ausgleich der Umwelteingriffe und damit zum Ausgleich der Säulen der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zu entwickeln. Aus den Unterschieden der Ausgleichskonzepte im deutschen und griechischen Baurecht ergeben sich Erkenntnisse über die Leitbilder, welche die Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung derzeit darlegen sollen. Die kritische Betrachtung dieser Leitbilder erlaubt Schlussfolgerungen über ihr integratives Potenzial für die Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und daher über die Erforderlichkeit, den Ausgleich als Instrument zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zu verwerten und zu erweitern. Unterschiede zwischen den umweltrechtlichen Ausgleichskonzeptionen der beiden Rechtsordnungen Trotz des gemeinsamen Grundgedankens des Ausgleichs geraten die Unterschiede zwischen den beiden in den zwei Rechtsordnungen herangezogenen Modellen in den Mittelpunkt der Diskussion.878 In diesem Zusammenhang gilt es zu betonen, dass die Eingriffsregelung des deutschen Rechts von einem Vollausgleich Abstand nimmt. Bei der Bauleitplanung ist das Gewicht der Vermeidung und des Ausgleichs nach obigen Ausführungen im Gesamtgefüge des baurechtlichen Abwägungsgebots zu finden.879 Eine externe ökologische Abwägung zum Ausgleich und zur Vermeidung der Umwelteingriffe liegt auf der Hand. Demgegenüber geht die griechische Rechtsprechung, was die Verringerung der Freiflächen bzw. Grünflächen im Rahmen des Innenbereichs einer Stadt angeht, von einer internen ökologischen Abwägung aus. Die Verringerung der Freiflächen soll der gesamten ökologischen Bilanz des Innenbereichs dienen und darf zu diesem Zweck nicht größer als erforderlich sein. Die Freiflächen dürfen quantitativ verringert werden, wenn die gesamte ökologische Bilanz qualitativ erhalten bleibt.880 Daraus folgt, I. 876 Einleitung, B. II. 877 3. Teil, C. I. 2. b. 878 Vgl. zu dem gemeinsamen Ausgleichskonzept oben 4. Teil, E. I. Zur gerichtlichen Fortentwicklung der Eingriffsregelung vgl. Krautzberger, in: Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, S. 801 ff. Die Regel „Grün gegen Grün“ ist ebenso gerichtlich entwickelt. 879 Vgl. oben. 3. Teil, B. II. 2. a. 880 StE 3059/2009. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 198 dass die Regel „Grün gegen Grün“ auf den Vollausgleich der Grünflächen ausgerichtet ist und dass die Nullvariante eine besonders große Rolle spielt.881 Besondere Bedeutung verdient außerdem ein weiterer Unterschied zwischen den beiden Ausgleichskonzepten: Die Regel „Grün gegen Grün“ gilt in der griechischen Rechtsordnung nur für innerstädtische Frei- bzw. Grünflächen.882 Eine andersartige Kompensation kommt nicht infrage. Daher ist ein Ausgleich der Freiflächen mit allgemeinen gemeinnützigen Flächen verwehrt, auch wenn Letztere als grüne Flächen bzw. Flächen für Fußgänger bestimmt werden.883 Eine Abänderung der Art, also der Kategorie der Freiflächen, verbietet sich jedoch nicht:884 Zum Ausgleich der gemeingenutzten Flächen ist eine gleichartige Kompensation innerhalb ihrer eigenen Kategorie geboten. Im Gegensatz dazu gilt in der deutschen Rechtsordnung, dass die Eingriffe durch eine andersartige Kompensation ausgeglichen werden dürfen.885 Es lässt sich somit schlussfolgern, dass die funktionalen Grenzen des Ausgleichs in der griechischen Rechtsordnung höher sind. Hinzu kommt, dass sich der Geltungsumfang der Regel „Grün gegen Grün“ auf die städtebauliche Umwelt beschränkt. Die Regel „Grün gegen Grün“ betrifft also die Grünflächen/Freiflächen, die als Ersatz der natürlichen Umwelt im Rahmen der städtebaulichen Umwelt angesehen werden.886 Der ökologische Ausgleich des deutschen Rechts erstreckt sich demgegenüber auf die Naturbelange insgesamt und kann, wie oben dargelegt, für die Bebauungspläne des Innenbereichs unterbleiben.887 Die Implementation des Ausgleichs in der deutschen Bauleitplanung lässt aber dieser im zeitlichen (§ 135a Abs. 2 S. 2 BauGB) und räumlichen Sinne (§ 1a Abs. 3 S. 3 i. V. m. § 200a BauGB) eine größere Flexibilität zukommen. Diese bezieht sich insbesondere auf die Durchführung des Ausgleichs am anderen Ort888 (gebietliches Kriterium). Nach dem Grundsatz der „Gleichzeitigkeit“ zwischen dem Eingriff und dem Ausgleich müssen demgegenüber im griechischen Recht im Prinzip die Zweckentfremdung der Eingriffsflächen und die Festsetzung der neuen Freiflächen durch denselben Verwaltungsakt vorgesehen werden.889 Zur Sicherstellung des Ausgleichs wird die Vollendung der Enteignung gefordert.890 Αus dem Grundsatz, dass jegliche Siedlung ihre eigene umweltrechtlichen Lasten tragen muss, folgt im griechischen Recht, 881 StE 3059/2009. Vgl. Efstratiou, Νόμος + Φύση, Juli 2010, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/12153/to-deal-tis-diplis-anaplasis-leoforou-aleksandras-elaiona-botanikou-kai-toempodio-tou-sumbouliou-tis-epikrateias-ioulios-2010/(zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 882 StE 2002/2003. 883 StE 1251/2003. 884 Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: h t t p : / / w w w . nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 885 Schwartmann/Pabst, Umweltrecht, 2011, Rn. 170 ff. 886 Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 365. 887 Vgl. 3. Teil, C. I. 2. c. 888 Köck, NuR 2004, S. 1 (2). 889 StE 351/2007; StE 3892/2007, StE 4346/2010. 890 Vgl. Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, Berlin 2007, S. 369. A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 199 dass grundsätzlich der Eingriff und der Ausgleich in derselben Nachbarschaft oder Siedlung stattfinden müssen.891 Die Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Bei der Grundfrage der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bestehen in den zwei Rechtsordnungen divergierende Antworten auf die Frage, ob aus ökologischer Sicht die Bebauung im Außenbereich oder im Innenbereich vorrangig ist. Die obige Analyse zur Konzeption des ökologischen Ausgleichs verdeutlicht, dass im deutschen Recht dem Bodenschutz des Außenbereichs ein Vorrang zugesprochen wird. In diesem Zusammenhang gerät in der deutschen Rechtsordnung die Freistellung von dem Ausgleich nach der Eingriffsregelung für die Bebauungspläne der Innenentwicklung in den Vordergrund. Es ist daher erkennbar, dass gesetzlich das Augenmerk auf den Schutz des Außenbereichs gelegt wird.Hinzu kommt, dass die Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung eine zusätzliche erhebliche Entkräftung wegen der planerischen Abwägung mit anderen privaten und öffentlichen Interessen erfährt.892 Nach der geltenden Wahrnehmung der Eingriffsregelung gilt es in der deutschen Bauleitplanung, dass der volle, also bestmögliche Ausgleich keine Verpflichtung für die Gemeinde darstellt.893 Die Gemeinde muss nicht die bestmögliche Effektivität des Ausgleichs bezwecken, denn sie ist auf einen – gemäß der Konzeption des städtebaulichen Abwägungsgebots – fairen Ausgleich ausgerichtet.894 Beide Relativierungspunkte der Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung weisen darauf hin, dass bei der deutschen Bauleitplanung der Bodenschutz des Innenbereichs stark abgeschwächt werden kann. Im Gegensatz zum deutschen Recht wird der Bodenschutz des Innenbereichs in der griechischen Rechtsordnung als vorrangig angesehen: Die Heranziehung des ökologischen Ausgleichs ausschließlich zum Schutz der innerstädtischen Freiflächen II. 891 StE 351/2007; StE 3630/2006; StE 1375/2010; StE 2475/2010; 3059/2009. Vgl. Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=43 52&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 892 Vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1492; Tomerius, ZUR 2008, S. 1 (7): „Denn die zentrale Schwächung für eine vorrangige Innenentwicklung liegt nach wie vor systematisch im Abwägungsgebot des BauGB begründet. In seinem rechtlichen Rahmen haben Bodenschutz und nachhaltige Flächenhaushaltspolitik gegenüber den widerstreitenden Belangen nach wie vor keine starke herausgehobene Stellung, die sich in der Praxis gegenüber ökonomisch begründetem Entwicklungsdruck behaupten kann.“ Vgl. zur Kritik Köck, NuR 2004, S. 1 (3, 7). 893 BVerwG, v. 07.11.2007, NVwZ 2008, S. 216 (216 f.); Krautzberger/Stüer, DVBl. 2004, S. 914 (921). 894 Vgl. BVerwG v. 07.11.2007, NVwZ 2008, S. 216, Rn. 6. Vgl. Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1652. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 200 zeigt, dass die innerstädtischen Frei- bzw. Grünflächen den Dreh- und Angelpunkt der städtebaulichen Planung bilden.895 Die Tragweite des Freiraumschutzes deutet darauf hin, dass im Gegensatz zum Umwelttrend der Innenentwicklung des deutschen Rechts, der auf die Verdichtung abzielt, die griechische Rechtsordnung vor dem Hintergrund der Größe der Umweltprobleme in den großen griechischen Städten in erster Linie den Bodenschutz des Innenbereichs bezweckt.In erster Linie wird die Erhaltung der Größe der ausgewiesenen Freiflächen beabsichtigt.896 Die Vorteile einer Innenentwicklung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung wurden aber ebenfalls durch die griechische Rechtsordnung berücksichtigt: Das nunmehr aufgehobene griechische Gesetz zu den Baunutzungen 4269/2014897 zielte auf die Etablierung der Innenentwicklung in der griechischen Rechtsordnung ab. 895 Mathioudakis, Νόμος + Φύση, Januar 2012, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr /articles.php?artid=4352&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). Ein Vorrang des Bodenschutzes ergibt sich außerdem, wenn verschiedene Aspekte des Begriffs der Umwelt nach der griechischen Verfassung parallel laufen. Es entspricht der ständigen Linie der griechischen Rechtsordnung, dass die kulturelle Umwelt einen besonderen Schutz verdient und dass dieser Schutz die Erhaltung des kulturellen Gutes auf ewig bezwecke. Die Besonderheit des Schutzes der kulturellen Umwelt lasse sich mit der Unmöglichkeit ihrer Wiederherstellung rechtfertigen (StE 3893/1981; StE 3146/1986; StE 1517/1993; StE 2300/1997; StE 2540/2005; StE 3077/2010). Vgl. auch Kontiadis, Νόμος + Φύση, Juli 2003, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7037/i-suntagmatikidiarruthmisi-tis-sxesis-metaksu-prostasias-tou-politistikou-periballontos-kai-dikaiomatos-tis-idiok tisias-ioulios-2003/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Der Schutz der kulturellen Umwelt erstreckt sich in dem Sinne auf die natürliche Umwelt des kulturellen Gutes und dass sich die Intensität des natürlichen Umweltschutzes je nach der Schutzwürdigkeit des kulturellen Gutes erhöht (StE 2540/2005; StE 828/2009; StE 3077/2010). Der parallele Schutz der kulturellen und der natürlichen Umwelt auf der Basis des Bodenschutzes lässt sich am Beispiel der Rechtsprechung zu den Siedlungen auf kleinen Inseln, die zugleich unter kulturellem Umweltschutz stehen, begreifen. Die Grundentscheidung StE 978/2012 betraf die Bebauung im Rahmen einer Siedlung auf der kleinen Insel Hydra, die als archäologischer Raum giltund unter Naturschutz steht. Das Gericht hat sich mit der Zulassung der Bebauung beschäftigt, wenn in concreto die neuen Bauvorhaben aufgrund des Volumens und der Nutzungen im Einklang mit dem Charakter der Siedlung standen. Das Gericht hat das Fazit gezogen, dass die weitere Bebauung der Siedlung unzulässig sei, weil diese eine Widerlegung des besonderen Schutzes und der bestehenden städtebaulichen Bedingungen nach sich zöge. Damit lasse sich die Freihaltung von der Bebauung rechtfertigen, weil es notwendig sei, das angemessene Verhältnis zwischen dem bebauten und unbebauten Raum zu gewährleisten. In solchen Fällen besteht nach alledem ein absolutes Verschlechterungsverbot, was das Maß an Bebauung betrifft. Zusammenfassend liegt es auf der Hand, dass der Bodenschutz in der griechischen Rechtsordnung in Verbindung mit dem Schutz der bedeutsamsten Güter, nämlich mit dem Schutz der Gesundheit, mit der Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen und mit dem Schutz der kulturellen Umwelt, steht. 896 Eine Tendenz, den Schutz der Freiflächen in der griechischen Rechtsordnung zu relativieren, ist allerdings ersichtlich. Diese Relativierung hängt aber nicht mit der Abschaffung der ausgewiesenen Flächen, sondern mit der Änderung der zulässigen Nutzungen in solchen Gebieten zusammen. In § 9 der Präsidialverordnung 23/02/1987 wird vorgesehen, dass in den Freiflächen und Grünflächen athletische Nutzungen, kulturelle Nutzungen und Nutzungen, die mit der Versammlung der Bürger zusammenhängen, zulässig sind. Das neue Gesetz 4069/2014 folgt gemäß § 21 dem Geist des § 238 KoV. Die Rechtsprechung geht davon aus, dass die einschlägigen baulichen Anlagen die grundsätzliche Funktion der Freiflächen nicht widerlegen dürfen (StE 3144/2004). 897 Gesetz zur Änderung der Raumordnung und der Bebauung und zur nachhaltigen Entwicklung, gr. ABl. A 142/28–6–2014. A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 201 Diese wurde aber anders konzipiert als in der deutschen Rechtsordnung. Das Gesetz 4269/2014 hat 18 neue Gebietstypen898 – d. h. doppelt so viele wie bisher899 -geschaffen. An die Stelle der gestrichenen immissionsfreien Wohnnutzungen traten die Gebiete der Wohnbebauung, der Wohnbebauung auf der Ebene der Nachbarschaft und der mittleren Wohnbebauung. Zu berücksichtigen ist außerdem, dass nach § 15 dieses Gesetzes die Änderung der schon bestehenden immissionsfreien Wohngebiete vorgesehen wird: Nutzungsänderungen in den vor dem Inkrafttreten des Gesetzes ausgewiesenen Wohngebieten sind zulässig. Eine Hinzufügung von Nutzungen des städtebaulichen Zentrums ist nach § 15 Abs. 2 des Gesetzes statthaft. In § 15 Abs. 3 und Abs. 4 des Gesetzes wurde außerdem geregelt, dass der Gebietstypus der reinen Wohnbebauung nur in beschränkten Teilen, die keine Einheit darstellen, festgesetzt werden kann. Zu berücksichtigen ist außerdem, dass nach diesem Gesetz die Einführung neuer Nutzungen in den vorhandenen Gebieten, die den abgeschafften Wohngebietstypen entsprechen, vorgesehen ist.900 Aus dieser Sicht würde der Verwaltung der Weg hin zur Abwägung der tatsächlichen Verhältnisse und de privaten Interessen eröffnet. Die Judikatur hat bisher die neuen Nutzungstypen nicht daraufhin geprüft, ob das Gesetz gegen den gesetzlichen Bestandsschutz verstößt,901 wobei es zu berücksichtigen 898 Nach § 14 des Gesetzes gibt es die Typen der Wohnbebauung, der Wohnbebauung auf der Ebene der Nachbarschaft, der Wohnbebauung auf mittlerer Ebene, die Baunutzungen des städtebaulichen Zentrums, die Baunutzung zum Tourismus, die Baunutzungen zu den gemeinnützigen Anlagen, zu den Freiflächen und dem städtebaulichen Grün, zum Großhandel, zu den Anlagen für die Verkehrsmedien, zu den Anlagen zur gemeinnützigen Infrastruktur, zur Produktionsaktivität geringerer Störung, die Baunutzung zur städtebaulichen Sanierung, die Baunutzung der Technologieparks, der geschäftlichen Parks, die Baunutzung zur Produktionsaktivität hoher Störung, der Typus der besonderen Nutzungen (wie Friedhöfe) und die Baunutzung der Straßen. 899 Vor der Änderung wurden die baurechtlichen Nutzungen in der Präsidialverordnung 23/02/1987 (gr. ABl. 166/Δ/6–3–87) vorgesehen. Gemäß § 1 der Präsidialverordnung werden die Baunutzungen je nach deren allgemeiner baurechtlicher Funktion in die folgenden Kategorien eingeteilt: 1. reines Wohngebiet; 2. allgemeines Wohngebiet; 3. städtebauliche Zentren, zentrale städtische Funktionen; 4. nicht störende Industrie- und Handwerksgebiete, Industrie- und Handwerksbetriebsparks zur Sanierung; 5. störende Industrie- und Handwerksgebiete; 6. Großhandel; 7. Tourismus und Erholung; 8. Freifläche und städtisches Grün; 9. Allgemeinfläche. Gemäß § 1 Abs. b der Präsidialverordnung werden die Baunutzungen je nach deren spezieller baurechtlicher Funktion darüber hinaus in die folgenden Kategorien eingeteilt: 1. Wohngebiete, wobei die Nutzung der Wohngebäude ausnahmsweise zu anderen Zwecken erlaubt ist, die dem Wohnen kompatibel sind; 2. kleine Hotels; 3. Geschäfte; 4. Büros, Banken, Versicherungen, gemeinnützige Organisationen; 5. Verwaltung; 6. Restaurants; 7. Erfrischungsräume; 8. Vergnügungslokale; 9. Hotels; 10. Theater, Kinos, Versammlungsräume; 11. Kulturräume; 12. Bildungsräume; 13. Räume zur Religionsausübung; 14. Vorsorgeräume; 15. Krankenhäuser, Kliniken; 16. Industrieanlagen; 17. Handwerksbetriebsanlagen; 18. Lagerungsräume; 19. Parkräume; 20. Versorgungsräume, 21. Großhandelseinrichtungen; 22. Viehzucht-, Agrar- und Waldeinrichtungen; 23. Handelsmesseanlagen; 24. Sporteinrichtungen; 25. gemeinsam nützliche Räume (unter anderem Plätze, Parks, Gehölze, Straßen, Kinderspielplätze); 26. Einrichtungen für Massenverkehrsmittel; 27. andere spezielle Nutzungen (z. B. zu militärischen Zwecken). 900 In § 15 Abs. 2 und Abs. 3 des Gesetzes 4269/2014 wird die Mischung der Nutzungen bei einer Nutzungsänderung bei den Gebieten, die als Wohngebiete festgelegt wurden, vorgesehen. 901 Zur Relativierung des städtebaulichen Bestandsschutzes aufgrund des neuen Gesetzes Giannakourou, ΠερΔικ 1/2015, S. 1 ff. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 202 gilt, dass sich die Rechtsprechung zum städtebaulichen Bestandsschutz auf den allgemeinen rechtlichen, also planerischen und gesetzlichen, Status quo bezieht. Die Vorschriften zu den neuen Typen der Baunutzungen wurden im Mai 2016 als Reaktion auf die Abschaffung der reinen Wohngebiete aufgehoben. Nunmehr und bis zu einer erneuten Gesetzesannahme behalten die alten Vorschriften zu den Baunutzungen ihre Gültigkeit.902 Dieser gesetzliche Widerruf bringt erstens die Polynomie, also die Vielgesetzlichkeit,903 des griechischen Baurechts ans Licht. Zweitens macht dieses Gesetz die vom deutschen Recht abweichende Konzeption der Innenentwicklung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung anschaulich: In der griechischen Rechtsordnung bezieht sich auf der Grundlage des Gesetzes 4269/2014 die Innenentwicklung darauf, die immissionsfreien Wohngebiete abzuschaffen sowie die Gebietstypen und die darin zulässigen Baunutzungen zu vermehren. Der Freiraumschutz bliebe unberührt und Maßnahmen zur Schließung der Baulücken oder zum Flächenrecycling werden im Allgemeinen nicht vorgesehen. Das Fortgelten dieses Gesetzes würde die Etablierung der Strategie der Mischung der Nutzungen zur Innenentwicklung im griechischen Recht bewirken, während in der deutschen Rechtsordnung die Innenentwicklung auf die Verdichtung abzielt. Die Aufhebung des griechischen Gesetzes 4269/2014 belegt, dass in der griechischen Rechtsordnung die Chance, auf Gesetzesebene eine Innenentwicklung voranzutreiben, verpasst wurde. Die Mischung der Nutzungen kann nur in dem Maß gefördert werden, dass eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung diese zulässt. Vor dem Hintergrund der bisherigen Analyse zeigt sich, dass die gemeinsame verfassungsrechtliche und gesetzliche Verankerung des Nachhaltigkeitsgebots nur eine bedingte Annäherung der beiden Rechtsordnungen bewirkt hat. Denn aus vergleichender Sicht kann das Fazit gezogen werden, dass beide Rechtsordnungen bisher gegenläufigen Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung folgen. Während die griechische Rechtsordnung den Bodenschutz des Innenbereichs als vordergründig ansieht, beabsichtigt die deutsche Rechtsordnung auf Grundlage der Innenentwicklung in erster Linie den Bodenschutz des Außenbereichs. In der griechischen Rechtsordnung wurde der Versuch unternommen, die Mischung der Nutzungen gesetzlich als das Ideal der Innenentwicklung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung darzustellen. Dieser Versuch blieb allerdings, wie oben dargelegt, fruchtlos. Auf der anderen Seite wird in der deutschen Rechtsordnung die nachhaltige städtebauliche Entwicklung mit der Verdichtung in Verbindung gesetzt. Hierbei ist allerdings anzumerken, dass gegenwärtig die deutsche Rechtsordnung auch auf die Mischung der Nutzungen verstärkt Rücksicht nimmt. Denn auf Grundlage der Novellierung der BauNVO im Jahr 2016 wurde das neue Nutzungsgebiet des Urbanen Gebiets in § 6a NVO eingeführt, demgemäß Gebäude, die zu einem erheblichen Anteil, aber nicht ausschließlich, dem Wohnen dienen, zulässig sind. 902 § 238 des griechischen Gesetzes 4389/2016 (gr. ABl. Ά 94/27.5.2016). 903 Vgl. Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 36 f. A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 203 Kritische Würdigung der Konzeption der Innenentwicklung im deutschen und im griechischen Recht Mit Blick auf die Freistellung von dem umweltrechtlichen Ausgleich nach der Eingriffsregelung für die Bebauungspläne der Innenentwicklung tritt die Zweischneidigkeit dieses Leitbilds des deutschen Rechts in den Vordergrund. Die Vorschrift entstand vor dem Hintergrund des legislativen Versuchs, den Gemeinden einen Anreiz zu geben, das Leitbild der kompakten Stadt zu realisieren.904 Die Vorschrift ist auf den ersten Blick gerechtfertigt; die Innenentwicklung bedeutet, den Konsum des Außenbereichs zu vermeiden.905 Sie solle darüber hinaus der planerischen Praktikabilität dienen.906 Trotzdem betonen kritische Stimmen zutreffend, dass, neben der Komplexität der Regelung,907 diese Freistellung in der Praxis eine Verschlechterung der innenstädtischen Verhältnisse bedeuten könne.908 Die Freistellung von der Ausgleichsregelung geht mit dem Kompensationsausschluss der Nachteile der Innenentwicklung einher. In diesem Licht treten die auf die nachhaltige Entwicklung zurückzuführenden Gefahren zutage, nämlich dass unter Berufung auf die nachhaltige Entwicklung die umweltrechtlichen Kosten in räumlicher oder in zeitlicher Dimension verschoben werden können. Da die Konzeption der Innenentwicklung auf die Verringerung der Flächeninanspruchnahme des Außenbereichs abzielt,909 hat sie zwar aufgrund des ihr innewohnenden Ansatzes der Ressourcenökonomie im Außenbereich einen innigen Bezug zur Nachhaltigkeit. Auf der anderen Seite ändert die Innenentwicklung die Zumutbarkeit in den Nachbarverhältnissen in Richtung der Erhöhung einer beiderseitigen Toleranz. Anscheinend ist daher die Innenentwicklung mit umweltrechtlichen Nachteilen behaftet, denn sie bedeutet, dass die umweltrechtlichen Kosten der städtebaulichen Entwicklung innerstädtisch absorbiert werden müssen. Insbesondere aus Gründen des Klimaschutzes bzw. des Schutzes des Mikroklimas einer Stadt erweist sich die einseitige Innenentwicklung – vor allem unter Annahme einer Abschaffung von Freiflächen – als besonders problematisch.910 Der Bodenschutz des Innenbereichs erlangt aufgrund des Klimaschutzes zunehmend an Bedeutung. Der Innenentwicklung kommt daher eine umweltrechtliche Ambivalenz zu, die selbst unter III. 904 Robl, Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung, 2010, S. 613. 905 Seidler, NZBau 2008, S. 495 (496); Tomerius, ZUR 2008, S. 1 (2). 906 Gronemeyer, BauR 2007, S. 815 ff.; Robl, Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung, 2010, S. 664; Tomerius, ZUR 2008, S. 1 (5). 907 Schrödter, ZfBR 2010, S. 332 ff. 908 Vgl. Götze/Müller-Wiesenhaken, ZUR 2008, S. 8 ff.; Heilshorn, NVwZ 2009, S. 137 (140); Robl, Das beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung, 2010, S. 627 ff.; Tomerius, ZUR 2008, S. 1 (6). 909 Vgl. Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2013, S. 961 f.; Berkemann, DVBl. 2013, S. 815 f.; Krautzberger/ Stüer, DVBl. 2013 S. 805 f. 910 Zum Mangel an Grünflächen vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (Hg.), Berliner Gespräche zum Städtebaurecht, Bd. I: Bericht 2010, S. 42 f. Zu den sich aus der Innenentwicklung ergebenden Konflikten vgl. Gaßner/Groth, in: Festschrift für Dolde, 2014, S. 433 (434 ff.). Zur Beziehung zwischen dem Bodenschutz und dem Klimawandel vgl. Gröhn, Bodenschutzrecht – auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, 2014, S. 49 f. Vgl. 3. Teil, C. I. 2. c. bb. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 204 Berücksichtigung des besonderen ökologischen Wertes des Außenbereichs schwer hinnehmbar ist.911 Aus diesen Ausführungen geht hervor, dass die quantitative Innenentwicklung auf eine einseitige sparsame Bewirtschaftung der Bodenressource abstellt. Diese ökonomisch-ökologische Dimension der Innenentwicklung vernachlässigt aber, den Schutz der Freiflächen des Innenbereichs in den Blick zu nehmen. Unter Berücksichtigung der langfristigen Nachteile des Leitbilds der Innenentwicklung lässt sich schlussfolgern, dass damit die Perspektive einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung blockiert wird: Die Grenze der hinnehmbaren Immissionen zu relativieren, kann zukünftig ebenso zur Konsumierung des Außenbereichs führen. Auf der anderen Seite sind ebenso Defizite bezüglich des Leitbilds der Innenentwicklung der griechischen Rechtsordnung festzustellen. Auch wenn das auf die Mischung der Nutzungen ausgerichtete griechische Gesetz 4269/2014 im Mai 2016 mit dem Gesetz 447/2016 abgeschafft wurde, fragt sich, ob dessen Beibehaltung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung nützlich wäre. Das Gesetz könnte von sich aus die Probleme insbesondere in den großen griechischen Städten nicht lösen. Denn auch wenn das Gesetz auf die Abschaffung der monofunktionalen Gebiete, mit anderen Worten der sogenannten Schlafstädte, abzielte, sah es keine Maßnahme für die Verbesserung oder gar den Bestandsschutz der belasteten Gebiete vor. Ebenso kann daher eine Strategie zur allgemeinen Mischung der Nutzungen von sich aus zu einer Verschlechterung der Umweltverhältnisse und zur Suburbanisierung führen. Ein solches Leitbild kann insbesondere die gesamtstädtische Situation nicht verbessern. Es vermag demgegenüber langfristig zu einer gesamtstädtischen Verschlechterung der Lebensbedingungen zu führen. Neben der Unzulänglichkeit der Konzeption des städtebaulichen Bestandsschutzes zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung912 treten dann also die Nachteile des Vorbilds einer undifferenzierten Mischung der Nutzungen ans Licht. Keine der dargelegten Strategien kann die Städte als Ganzes wahrnehmen oder eine ausgleichende Perspektive entwickeln. Keine der dargelegten Leitbilder zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung ist daher ausreichend, den insbesondere in griechischen Städten häufig auftretenden verdichteten und herabgestuften Gebieten eine nachhaltige Perspektive zu liefern. Das dynamische Potenzial der nachhaltigen Entwicklung zum Ausgleich der bestehenden Ungleichgewichte wird verkannt. Aus diesen Erläuterungen folgt, dass die oben geprüften Strategien der Innenentwicklung nicht ausreichend für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung sind. Sie weisen eine negative Dimension in dem Sinne auf, dass sie langfristig die Umweltsituation innerhalb der Stadt verschlechtern und dazu beitragen können, die Stadtgrenzen zu erweitern: Die Innenentwicklung kann dazu verleiten, die innerstädtischen Lebensbedingungen grenzenlos herabzustufen. Die hochbelasteten, verdichteten Gebiete bewirken eine dynamische Kraft nach außen und tendieren dazu die Freiflächen zu 911 Vgl. Mitschang, ZfBR 2009, S. 10 (17) zum Vorschlag der Einführung eines gesamten Versiegelungsgrades in die BauNVO. Zur Ambivalenz der Innenentwicklung vgl. Siedentop, in: Planen – Bauen – Umwelt, 2010, S. 235 (239). 912 Vgl. zur Kritik an dem absoluten Bestandsschutz 4. Teil, B. A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 205 konsumieren Es zeigt sich daher, dass die reine Innenentwicklung entweder in Hinsicht einer Verdichtung oder in Hinsicht einer Mischung der Nutzungen keine positive städtebauliche Entwicklung sicherstellen kann. Gewinne des Leitbilds der ausgleichenden doppelten Innenentwicklung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Schutz der Freiflächen als Grundstein der doppelten Innenentwicklung zum integrativen Umweltschutz Die nachhaltige Stadt soll attraktive, gesunde und qualitative Lebensverhältnisse zur Einhaltung ihrer Grenzen sicherstellen.913 Diese qualitativen Erfordernisse können als eine Schutzwand gegen den Konsum des Außenbereichs fungieren. Hierzu muss die Strategie der quantitativen Innenentwicklung kritisch in den Blick genommen werden, die einseitig auf den Schutz des Außenraums durch die Inanspruchnahme der innerstädtischen Freiräume abstellt. Aufgrund des Gebots des langfristigen Umweltschutzes muss Wert auf die ökologische Dimension der Freiräume in den Grenzen der Stadt gelegt werden.914 Es muss insbesondere beachtet werden, dass den Freiräumen in erster Linie diese Dimension der Vorsorge (Freiraumvorsorge) zukommt, die durch den Schutz der gegenwärtigen Freiräume zukünftigen Aktivitäten einen metaphorischen und – im Falle der städtischen Freiflächen – einen wortwörtlichen Freiraum lassen will.915 Anzumerken ist außerdem, dass die Freiflächen mit dem Klimaschutz verknüpft sind. Die Klimaschutznovelle916 im deutschen Recht hat zur expliziten Einbeziehung des Belanges des Klimas in das BauGB und damit zur gleichwertigen Gewichtung des Klimaschutzes im baurechtlichen Abwägungsgebot geführt. Angesichts der Strategie, die Innenentwicklung durch die Einräumung eines politischen, abstrakten Vorrangs zu operationalisieren (§ 13a BauGB),917 lässt sich die Erkenntnis gewinnen, dass der IV. 1. 913 Enquetekommission, Bericht: „Zukunftsfähiges Berlin“, 1999, S. 259, 270. 914 Böhm/Böhme/Bunzel/Kühnau/Landua/Reinke, Urbanes Grün in der doppelten Innenentwicklung, 2016, online verfügbar unter: https://www.bfn.de/fileadmin/BfN/service/Dokumente/skripten/ Skript444.pdf, S. 15 ff. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 915 Beaucamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 64 f., 321; Bubnoff, Der Schutz der künftigen Generationen, 2001, S. 89; Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 176 f., 245 f.; Frenz, Sustainable Development durch Raumplanung, 2000, S. 164; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 4, Rn. 19; Murswiek, in: Festschrift für Selmer, 2004, S. 417 (426, 431); Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 ff.; ders., in: Grundzüge des Umweltrechts, 2007, S. 123, Rn. 39. 916 Vgl. § 1 Abs. 5 S. 2 BauGB. Zur Klimaschutznovelle 2011 vgl. Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, Einleitung, Rn. 61. Vgl. auch Mitschang, DVBl. 2012, S. 134 ff. und 2. Teil, A. II. 917 Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Vorentwicklung des Städtebaurechts vom 11.6.2013. Vgl. Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, Einleitung, Rn. 62. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 206 Klimaschutz des städtischen Innenbereichs keine ausreichend effektive Operationalisierung gefunden hat.918 Zum Schutz des Mikroklimas der Städte spielen die Freiund Grünflächen eine hervorragende Rolle.919 Es muss unterstrichen werden, dass die innerstädtischen Freiräume die Antithese zwischen Mensch und Natur zu überwinden vermögen.920 Die Freiflächen haben neben der ökologischen Bedeutung auch eine politisch-städtische Tragweite. Denn die Freiflächen dienen als öffentlicher Raum dazu, die Bande innerhalb der Stadt und damit das gesamte städtische Netz, die Bindungen der Bewohner miteinander sowie das ökologische und politische Bewusstsein der Bürger zu stärken. Die Freiräume sind daher ein unverzichtbarer Bestandteil der Stadt. Sie setzen den sozialen und den umweltrechtlichen Aspekt der nachhaltigen Entwicklung zueinander in Beziehung und vermögen die politisch-ökologische Beteiligung der Bürger anzuregen.921 Aus all diesen Gründen sollte sich die Innenentwicklung insbesondere auf die Erhaltung und möglichst auch auf den Zuwachs der innerstädtischen Freiflächen ausrichten.922 Dieses strategische Gesamtziel hängt mit dem Konzept der doppelten Innenentwicklung zusammen.923 Diese stellt auf den gleichzeitigen Schutz des Außenbereichs und des innenstädtischen Freiraums ab und fügt den quantitativen Kriterien der einseitigen Innenentwicklung qualitative Kriterien hinzu.924 Die Rolle des umweltrechtlichen Ausgleichs für eine nachhaltige doppelte Innenentwicklung: Das Gebot einer zumindest neutralen umweltrechtlichen Gesamtbilanz Aus den obigen Ausführungen folgt, dass die Planung dem Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung gerecht werden muss. Dies bedeutet, dass die gesamt- ökologische Situation nicht schlechter als zuvor sein darf. Für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung ist es daher bedeutsam, gesamtstädtisch mindestens eine ökologisch neutrale Bilanz sicherzustellen. Der Bestandsschutz und zugleich das Bestreben, möglichst viele Freiflächen für den Innenbereich der Städte nach der Strategie der doppelten Innenentwicklung zu gewinnen, sollen daher berücksichtigen, dass der Boden ein knappes Gut ist. Die doppelte Innenentwicklung stößt also an ihre Grenzen, wenn diese für alle Stadtteile einer Stadt zum Einsatz kommt und wenn die Auswirkungen einer solchen Anwendung der Strategie auf den Konsum des Außenbereichs beachtet werden. 2. 918 Ekardt, NVwZ 2013, S. 1105 ff. Vgl. aber Otto, ZfBR 2013, S. 434 ff. Zum Konflikt vgl. Schröer/ Kullick, NZBau 2012, S. 98 ff. 919 Vgl. Mitschang, Klimaschutz und Energieeinsparung in der Stadt- und Regionalplanung, 2009, S. 45. 920 Vgl. Kunig/Vögel, Jura 1992, S. 311 (317). 921 Zur Bedeutung der Beteiligung vgl. Enquetekommission, Bericht: „Zukunftsfähiges Berlin“, 1999, S. 60. 922 Vgl. Enquetekommission, Bericht: „Zukunftsfähiges Berlin“, 1999, S. 219, 268. 923 Die doppelte Innenentwicklung bezweckt die Freiraumversorgung zu erhalten und zu verbessern und die Städte als Wohnstandort attraktiv zu machen. Deutscher Rat für Landespflege (Hg.), Freiraumqualitäten in der zukünftigen Stadtentwicklung, Heft 78, 2006, S. 5, 125. 924 Siedentop, in: Planen – Bauen – Umwelt, 2010, S. 235 (236 ff.). A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 207 Es liegt daher die Vermutung nahe, dass eine städtebauliche nachhaltige Entwicklung eine Mobilisierung der Freiflächen innerhalb der Städte oder, anders ausgedrückt, einen Gewinn an Freiflächen für die stärker belasteten Gebiete voraussetzt. Aus dieser Perspektive sind sowohl die verdichteten Gebiete, aber auch die sogenannten privilegierten Gebiete aus einer gesamtstädtischen und gesamtökologischen Sicht nicht nachhaltig: Die Fortführung der immissionsrechtlich privilegierten Gebiete hat langfristig die Erweiterung der Stadtgrenzen zur Konsequenz, da die Kapazitäten des endlichen Gutes des Bodens in diesen Gebieten quantitativ und qualitativ nicht ausgenutzt werden. Die Mobilisierung der Freiräume zur Verbesserung der innerstädtischen Verhältnisse kann erforderlich sein, um eine gesamtökologische Verschlechterung zu vermeiden. Beispielsweise stellt es keine Bestandserhaltung dar, Freiflächen von einem hochverdichteten Gebiet in ein besser mit Freiräumen ausgestattetes Gebiet zu verlagern. Vielmehr bedeutet es aus gesamtstädtischer Sicht eine ökologische Verschlechterung. In dieser Hinsicht gerät die ausgleichende Perspektive der nachhaltigen Entwicklung in den Vordergrund: Ein Ausgleich zwischen nicht nachhaltigen Stadtteilen erscheint notwendig. Die doppelte Innenentwicklung ist daher mit der Umverteilung der Freiflächen und mit der Verbesserung der Ausstattung verdichteter Gebiete mit Freiflächen in Verbindung zu setzen. Die Versiegelung mit einer Entsiegelung zu kombinieren,925 bedeutet zur Implementierung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung, dass die Ausgleichsflächen in erster Linie für die am stärksten belasteten Gebiete genutzt werden sollten. Die Freiräume fungieren daher als Ausgleichsflächen in verdichteten Gebieten und bewirken eine Ex-post-Trennung der Nutzungen.926 Es lässt sich die zutreffende Erkenntnis gewinnen, dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung ebenfalls auf die Vermeidung des Eingriffs in die belasteten, verdichteten Gebiete des Innenbereichs angewiesen ist. Von mehreren Alternativen zur Versiegelung ist diejenige zu bevorzugen, die keinen besonderen umweltrechtlichen Wert aufweist.927 Geboten ist eine gesamtstädtische ökologische Bilanz in dem Sinne, dass die Umgebung der zu versiegelnden und der zu entsiegelnden Flächen mitberücksichtigt werden sollte. Die nachhaltige Stadtentwicklung vermag in dieser Hinsicht Kriterien zur Auswahl der Eingriffsflächen zu liefern. Der umweltrechtliche Ausgleich zum Zweck der nachhaltigen Stadtentwicklung rationalisiert die planerische Entscheidung nicht nur angesichts der Auswahl und Lage der Ausgleichsflächen, sondern auch im Hinblick auf die Eingriffsflächen. Der Eingriff und der Ausgleich sollen daher in ein gesamtstädtisches strategisches Konzept eingebunden werden. Das Konzept der doppelten Innenentwicklung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bezieht sich also auf die Verbesserung der problematischen, nicht nachhaltigen oben beschriebenen 925 Vgl. § 15 Abs. 3 S. 2 BNatSchG. 926 Schink, ZfBR 2000, S. 154 (157); Stüer, DVBl. 2005 S. 806 (813). Anders Bunzel/Löhr, ZfBR 2000, S. 307 (313). 927 Bunzel, NuR 1997, S. 583 (587); Klinge, BauR 1995, S. 289 (291); Kuchler, NuR 1991, S. 465 (466); Louis/Wolf, ZUR 2002, S. 146 (149); Tophoven, Die naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung im Bauplanungsrecht, 2003, S. 60 f. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 208 Gebiete. Der doppelten Innenentwicklung kommt daher ein qualitativer Aspekt zu,928 der zum Schutz der Freiflächen und zu deren Mobilisierung zur Erhöhung der Attraktivität der Städte in Relation steht. Dieses Konzept stellt eine Herausforderung für beide Rechtsordnungen dar. An diesem Punkt muss angemerkt werden, dass bei dieser strategischen Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung929 die Besonderheiten der Siedlungen und Städte wahrgenommen werden müssen. Zum Beispiel ist die Besonderheit der Siedlungen auf kleinen griechischen Inseln zu berücksichtigen; der Bestandsschutz der natürlichen und zugleich der kulturellen und städtebaulichen Umwelt der Inseln stellt eine besondere Herausforderung für die griechische Rechtsordnung dar. Aus dieser Perspektive ist es besonders wertvoll, Eingriffe zu vermeiden und damit den Bestand solcher Gebiete zu schützen. In diesem Zusammenhang rückt aber auch der Begriff der „Wiederherstellung“ der kulturellen Umwelt in den Vordergrund. Der Staatsrat sieht in der Wiederherstellung die Grenze des Eingriffs in die kulturelle Umwelt.930 Die Wiederherstellung verlassener Siedlungen auf kleinen Inseln kann eine ausgleichende Perspektive gewinnen und stellt eine raumplanerische Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen, aber auch touristischen Entwicklung dar. Die strategische Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung kann je nach der Besonderheit der Städte und der Siedlungen zu verschiedenen Lösungen führen, die mit ihrer historischen Entwicklung zusammenhängen. Viele deutsche Städte weisen in dieser Hinsicht das Potenzial auf, die Schrottimmobilien zu verwerten.931 Das Konzept „Flächenrecycling“ zur baurechtlichen Wiedernutzbarkeit von Schrottimmobilien hängt von deren besonderer Lage und deren Zusammenhang mit dem städtischen Gesamtgefüge ab. Eine freiflächige Wiedernutzbarkeit ist gegenüber einer baurechtlichen vorteilhaft, wenn ein Mangel an Erholungsräumen festzustellen ist.932 Die Attraktivität derjenigen Gebiete zu erhöhen, die von Schrottimmobilien geprägt sind, stellt ein strategisches Ziel zur Erhaltung der städtischen Grenzen und zur langfristigen Entlastung verdichteter Ballungsräume dar. Erwähnungswert ist hierzu, dass die Erhaltung und Erhöhung der Attraktivität der Städte und deren Gebiete keineswegs mit einer Einheitlichkeit und daher Gleichförmigkeit und Monotonie der Städte und der Stadtgebiete einhergeht. Die Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung soll die Besonderheiten, die Identität und die geschichtlichen, architektonischen Merkmale der Gebiete und der Städte schützen und hervorheben, sodass die städtebauliche Vielfältigkeit erhalten bleibt. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Analyse lässt sich schlussfolgern, dass eine Verbesserung bzw. ein Ausgleich von Stadtteilen notwendig ist, um den allgemeinen ökologischen Bestandsschutz sicherzustellen. Diese Dimension der Verbesserung 928 Siedentop, in: Planen – Bauen – Umwelt, 2010, S. 235 (236). 929 Zur strategischen Dimension der nachhaltigen Entwicklung vgl. Grunwald/Kopfmüller, Nachhaltigkeit, 2012, S. 51. 930 StE 1587/2010. 931 Krautzberger/Stüer, ZfBR 2013, S. 529 ff. 932 So auch Hansen/Heidebach/Kuchler/Pauleit, Brachflächen im Spannungsfeld zwischen Naturschutz und (baulicher) Wiedernutzung, BfN-Skripten 324, 2012, S. 126 f. A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 209 entspricht der dynamischen, positiven Dimension der nachhaltigen Entwicklung.933 Der städtebaulichen Entwicklung ist es in dieser Hinsicht möglich, einen tatsächlichen ökologischen Mehrwert zu schaffen.934 Zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung steht der Ausgleich im Vordergrund. Dies ist auch dahingehend zu rechtfertigen, dass die Eingriffsregelung insgesamt und insbesondere angesichts der Schritte der Vermeidung bzw. Verminderung der Eingriffe in die Umwelt einen abwehrenden Aspekt hat. Im Vergleich dazu kommt dem Ausgleich ein positiver bzw. gestaltender Aspekt zu. Was die Grundfrage nach dem Verzicht auf den Ausgleich angeht, muss zunächst angemerkt werden, dass der ökologische Ausgleich den Vorteil der Rationalität mit sich bringt; das Bedürfnis nach einer Abwägung wird verringert. Außerdem ist darauf aufmerksam zu machen, dass angesichts des Nachhaltigkeitsgebots das Gewicht eines Umweltbelanges von dessen Ausgleichbarkeit im Einzelfall abhängig gemacht werden soll. Die Hervorhebung des Ausgleichskonzepts zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung basiert auf einer umweltinternen Perspektive, welche die zum Gewaltenausgleich geforderte Rationalität der Entscheidungsmethoden sicherzustellen vermag. Darüber hinaus wird deutlich, dass eine Vollkompensation zur Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung geboten ist.935 Offenbar ist also die Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots von der Effizienz des Ausgleichs abhängig. Die Bedingung, dass ein Ausgleich grundsätzlich vollständig sein sollte, scheint an Boden zu gewinnen.936 Ein nachhaltiger Ausgleich bedeutet einen wahren Umweltschutz mit dem Ziel, die gesamtstädtische ökologische Situation nicht zu verschlechtern. Je mehr das Ausgleichspotenzial steigt, desto dringlicher wird das Gebot, den Ausgleich wahrzunehmen. Es spricht also einiges dafür, dass angesichts des Nachhaltigkeitsgebots und des Ausgleichspotenzials eine Ausnahme von der Regel des Umweltschutzes immer schwieriger zu rechtfertigen ist.937 Die Entwicklung einer Strategie zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung hängt offenbar im hohen Maße von der Weiterentwicklung des Rechts durch die Politik ab. Die Judikatur hat allerdings auch eine besondere Rolle bei der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Das Ziel eines gesamten ökologischen städtebaulichen Gleichgewichts zwischen der ökologischen Situation vor und nach der Planung deutet also auf eine ökologische Ergebniskontrolle hin. Auf Basis des juristischen Argumentierens und der schon bestehenden Modelle für den planerischen Umweltschutz bzw. für den ökologischen Ausgleich kann sie Letztere vorantreiben. Es spielt dabei eine zentrale Rolle, den Ausgleich zu verstärken. 933 Zur Relation zwischen der doppelten Innenentwicklung und der Verbesserung des Innenbereichs vgl. Deutscher Rat für Landespflege (Hg.), Freiraumqualitäten in der zukünftigen Stadtentwicklung, Heft 78, 2006, S. 5, 125. 934 Hoppe, in: Festschrift für Krautzberger, 2008, S. 263; Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011, S. 51; Krautzberger, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 45. 935 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 9. 936 Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2015, § 15 BNatSchG, Rn. 9; Louis/Wolf, NuR 2002, S. 455 (461); Thum, ZUR 2004, S. 278 (279). 937 Anzumerken ist hierzu, dass auch nach dem europäischen Naturschutzrecht der Ausgleich obligatorisch ist. Halama, NVwZ 2001, S. 506 (512). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 210 Etablierung einer dynamischen Erforderlichkeitsprüfung – Nutzen für die Planung Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung setzt voraus, die umweltrechtliche Verschlechterung zu vermeiden. Dies bedeutet, dass zumindest die neutrale Gesamtbilanz der städtebaulichen Umwelt im Prinzip aufrechterhalten werden sollte. Die Eingriffe zu kompensieren, ist das Instrument dazu. Es hat sich außerdem oben herausgestellt, dass zur doppelten Innenentwicklung und je nach den umweltrechtlichen bzw. immissionsrechtlichen städtebaulichen Umständen die Gewährleistung der gesamten ökologischen Gesamtbilanz von der städtebaulichen Verbesserung und dem Ausgleich im Innenbereich abhängig ist. Es besteht daher für die Auswahl sowohl der Eingriffs- als auch der Ausgleichsflächen angesichts des rechtlichen Gebots zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung ein gewisser Ermessensspielraum. Die räumliche Flexibilisierung des Ausgleichs bedeutet, dass keine einzige Lösung für eine neutrale Gesamtbilanz besteht. Wenn also die Erforderlichkeit des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes auf eine feine Selektion ausgerichtet ist, bezieht sich die Untersuchung der Alternativen für eine doppelte Innenentwicklung auf eine grobe Selektion, die tatsächlich dem Kern der planerischen Gestaltungsfreiheit entspricht, da unter dieser Annahme anscheinend keine einzige richtige bzw. optimale Lösung existiert. Zudem gehen hinsichtlich der dynamischen Perspektive der nachhaltigen Entwicklung die Auswahl der Ausgleichsflächen und die Bestimmung der Intensität des Ausgleichs über die neutrale städtische Gesamtbilanz hinaus, da sich planerische Lösungen auch auf eine positive Gesamtbilanz erstrecken können. Dies heißt zugleich, dass die Effektivität des Ausgleichs über das Ziel der Eingriffskompensation hinausgehen kann. Diese Optimierungsperspektive der Alternativen ist der Erforderlichkeitsprüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes fremd. Letztere stellt darauf ab, zwecks Effektivität des Ausgleichs den Eingriff zu kompensieren. Zusammenfassend kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass im Gegensatz zum Grundkonzept der Erforderlichkeitsprüfung zur Mittel-Zweck-Relation keine einzige ausgleichende Lösung zur Auswahl steht. Somit bleibt ein Ermessensspielraum zur Optimierung der städtebaulichen Umwelt bestehen. Zur Verstärkung der sozialen Mischung unter besonderer Berücksichtigung der Neuen Urbanen Agenda III zum Recht auf Stadt Die Flächenökonomie ist davon abhängig, dass menschenwürdige und attraktive Lebensbedingungen für alle sichergestellt werden. Die Reurbanisierung938 steht daher zu der Mischung der Nutzungen in Relation.939 3. 4. 938 Vgl. Jessen/Mayer, IzR, 2010, S. 27 f. Die Reurbanisierung bewirkt das Gegenteil der Suburbanisierung, die eine Stadtflucht an den Stadtrand bezeichnet und daher mit der Ausdehnung der städtischen Grenzen einhergeht. 939 Vgl. Roskamm, Das Leitbild von der „Urbanen Mischung“, 2013, online verfügbar unter: http://www .stadtentwicklung.berlin.de/staedtebau/baukultur/iba/download/studien/IBA-Studie_Urbane_Mischung.pdf, S. 36 ff. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 211 Den bisherigen Erläuterungen ist zu entnehmen, dass die Mischung der Nutzungen vorteilhaft für die Erhöhung der Attraktivität einer Stadt ist. Zu den Vorteilen gehören die Autarkie der Stadtgebiete, die im Endergebnis aus ökologischer Sicht eine Minderung des Verkehrs bedeutet, die Erhöhung ihrer Lebhaftigkeit, die soziale Mischung und außerdem die aus ökonomischer Sicht bewirkte Verstärkung der unternehmerischen Tätigkeit. Besonders bemerkenswert ist in dieser Beziehung, dass der Ausgleich in dieser Hinsicht mit sozialen Gewinnen einhergeht und daher eine soziale Perspektive gewinnt. Der ökologische Ausgleich geht mit sozialen und ökonomischen Gewinnen einher und signalisiert die soziale Mischung als Leitbild der Stadt. In dieser Hinsicht lässt sich die zutreffende Schlussfolgerung ziehen, dass die Mischung der Nutzungen ebenso ein Instrument zur Erhöhung der Attraktivität der Stadt für alle, zur gesamtstädtischen Verbesserung und daher zur doppelten Innenentwicklung darstellt. Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang, dass ebenso in der Neuen Urbanen Agenda die soziale Mischung durch die Mischung der Nutzungen gefördert wird, wobei zum ersten Mal in dieser Hinsicht das Recht auf Stadt seinen rechtspolitischen Niederschlag gefunden hat.940 Die Neue Urbane Agenda macht daher die soziale Säule der nachhaltigen Entwicklung, das Gebot eines kombinierten umweltsozialen Ausgleichs zur Bekämpfung der bestehenden Ungleichgewichte und zugleich die Mischung der Nutzungen zu einem unverzichtbaren Bestandteil einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Es muss sich demnach vergegenwärtigt werden, dass das Vorbild der kompakten Stadt, also der gemischten Nutzungen, verstärkt werden muss. In diesem Zusammenhang ist eine Gesamtstrategie zur Mischung der Nutzungen erforderlich. Werden nun aber die Nachteile einer reinen Strategie zur Mischung der Nutzungen am Beispiel der griechischen Strategie zur Innenentwicklung in den Blick genommen, dann zeigt sich, dass einer ausgleichenden Operationalisierung der Mischung der Nutzungen die Priorität zuerkannt werden muss. Der Ausgleich zwischen den nicht nachhaltigen Gebieten fördert die ausgleichende Mischung der Nutzungen.941 Die doppelte Innenentwicklung ist daher zur Effektivierung mit einer ausgleichenden Mischung der Nutzungen zu kombinieren.942 940 United Nations (Hg.), New Urban Agenda, Draft outcome document of the adoption in Quito, Nr. 51 und 114, October 2016, 10.09.16, Nr. 11, online verfügbar unter: https://www2.habitat3.org/ bitcache/97ced11dcecef85d41f74043195e5472836f6291?vid=588897&disposition=inline&op=view (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Zum Recht auf Stadt vgl. Lefebvre, Das Recht auf Stadt, Neue Auflage 2016, S. 148 ff. 941 Zur einschlägigen Diskussion mit Einwänden vgl. Roskamm, Das Leitbild von der „Urbanen Mischung“, 2013, online verfügbar unter: http://www.stadtentwicklung.berlin.de/staedtebau/baukultur/iba/download/studien/IBA-Studie_Urbane_Mischung.pdf, S. 31 ff. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 942 Zur Verbindung der doppelten Innenentwicklung mit der Mischung der Nutzungen vgl. Deutscher Rat für Innenentwicklung (Hg.), Durch doppelte Innenentwicklung Freiraumqualitäten erhalten, Schr.-R. d. Deutschen Rates für Landespflege (2006), Heft 78, S. 5 (5); Schwalbach/Heinig/Ruf, Wohnen in der Zukunft: Neue Wege im Wohnungsbau, Projekte und Hürden, 2015, online im Internet unter: https://www.nuernberg.de/imperia/md/buendnis_fuer_familie/dokumente/forum_2_-_koop stadt.pdf (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 212 Es liegt somit die Vermutung nahe, dass die ausgleichende Mischung der Nutzungen die Nebenwirkungen der Reurbanisierung, welche mit dem Begriff der Gentrifizierung beschrieben werden,943 eindämmen kann. Denn die ausgleichende Mischung der Nutzungen stellt zugleich eine in sozialer Hinsicht korrigierende Umweltstrategie dar, welche mit den Vorprägungen der Idee eines Rechts auf Stadt im Zusammenhang steht. Die Rolle der Stadterneuerung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung Zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung kommen aus deutscher Sicht die zwei Konzeptionen der Stadterneuerung in Betracht.944 Es handelt sich dabei zum einen um die Sanierung, die dazu dient, die städtebaulichen Missstände zu bewältigen (§ 136 Abs. 2 BauGB). Zum anderen geht es um den Umbau945, der zunächst zur Bewältigung der Problematik der schrumpfenden Städte eingeführt worden ist.946 Zwar unterliegen beide Instrumente947 dem baurechtlichen Abwägungsgebot,948 andererseits ist aber dieses Abwägungsgebot Lex specialis gegenüber dem Abwägungsgebot der Bauleitplanung, da die Stadterneuerung bestimmte Gebiete in den Blick nimmt und auf besondere Probleme abstellt.949 Die Stadterneuerung hat daher keine allgemeine Anwendung, ist also nicht bei jeder Aufstellung eines Bebauungsplans zu berücksichtigen. Zur Frage, ob die Stadterneuerung die nachhaltige städtebauliche Entwicklung vorantreiben kann, rückt die Klimaschutznovelle 2011 in den Mittelpunkt der Überlegungen.950 Maßnahmen der Stadterneuerung können zum Klimaschutz 5. 943 Vgl. Fricke, Reurbanisierung als stadtpolitische Herausforderung, veröffentlicht in ARL, 08.04.2014, online verfügbar unter: http://www.arl-net.de/content/reurbanisierung-als-stadtpolitischeherausforderung-positionspapier-zum-umgang-mit-dem-trend (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017), S. 3: „Die Frage stellt sich, wie der Trend in die Stadt nicht nur mit einer die eigene Attraktivität steigernden, sondern auch mit einer authentischen/akzeptierbaren, vor allem bürgerschaftlich getragenen urbanen Entwicklung korrespondieren kann und wie sich Spannungen kommunalpolitisch austarieren lassen.“ Aus Gründen einer drohenden Ungleichverteilung von Rechten und Chancen schlägt der Verfasser eine regionalplanerische Rückversicherung und eine staatliche Ausgleichspolitik vor (S. 4). Vgl. Jessen/Mayer, IzR, 2010, S. 27 f. Die Gentrifizierung hängt mit der Entmischung der Nutzungen zusammen und ist durch die Verteuerung der betroffenen Gebiete gekennzeichnet. Vgl. zur Problematik der Gentrifizierung Roskamm, Das Leitbild von der „Urbanen Mischung“, 2013, online verfügbar unter: http://www.stadtentwicklung.berlin.de/staedtebau/ baukultur/iba/download/studien/IBA-Studie_Urbane_Mischung.pdf, S. 36 ff. (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 944 Zur Notwendigkeit einer gesamtstädtischen Stadterneuerung vgl. Bodenschatz, Perspektiven des Stadtumbaus, 2003, online verfügbar unter: http://de.ceunet.org/2003/06/01/perspektiven-desstadtumbaus (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 945 §§ 171a ff. BauGB. 946 Battis/Kersten/Mitschang, Rechtsfragen der ökologischen Stadterneuerung, 2010, S. 79. 947 § 136 Abs. 4 Nr. 4 S. 2 BauGB, § 171b Abs. 2 S. 2 BauGB 948 Vgl. OVG Greifswald v. 05.12.2012, K 9/08, BeckRS 2013, 49501. 949 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 2324. 950 Gesetz zur Förderung des Klimaschutzes bei der Entwicklung in den Städten und Gemeinden vom 22.07.2011 (BGBl. I S. 1509). Vgl. § 136 Abs. 3 Nr. 1 lit. h BauGB und § 171a Abs. 3 Nr. 6 BauGB. Vgl. Battis/Kersten/Mitschang, Rechtsfragen der ökologischen Stadterneuerung, 2010, S. 77 ff.; Krautzberger, DVBl. 2012, S. 69 (71); Mitschang, ZfBR 2010, S. 534 (547 ff.). A. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch das ausgleichende Leitbild der doppelten Innenentwicklung 213 getroffen werden.951 Damit wird tatsächlich ausgedrückt, dass die ökologische Reichweite der Stadterneuerung erweitert wird.952 Da der Klimaschutz mit dem Schutz innerstädtischer Freiflächen einhergeht, kann die Stadterneuerung mit dem Ziel einer gesamtstädtischen Verbesserung, wie oben beschrieben worden ist, verknüpft werden.953 In der griechischen Rechtsordnung wird, ähnlich der deutschen Rechtsordnung, keine Pflicht zur Stadterneuerung bzw. Sanierung geregelt. Die Vorschriften §§ 8–17 des griechischen Gesetzes 2508/1997954 sind der Stadterneuerung955 gewidmet. In der griechischen Rechtsordnung ist die Anzahl der Stadterneuerungen und Sanierungen gering. Als Grund dafür werden insbesondere die ökonomischen Kosten einer Stadterneuerung genannt. In der griechischen Literatur wird außerdem betont, dass der Mangel an Sanierungen zur Erstellung neuer städtebaulicher Pläne führe, woraus der Konsum des Außenbereichs resultiere.956 Dabei wird die Notwendigkeit hervorgehoben, der Stadterneuerung gegenüber der bauleitplanerischen Planung neuer Gebiete die Priorität zu geben.957 951 Ein städtebaulicher Missstand ist festzustellen, wenn die Klimaanforderungen in einem Gebiet nicht erfüllt werden. Krautzberger, DVBl. 2012, S. 69 (70). 952 Die Sanierung bezweckt unter Beachtung der geltenden Gliederung nach der BauNVO (Köhler/ Fieseler, Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 136 BauGB, Rn. 29–33 und Rn. 44, 60–61) die Aufhebung der Missstände, die mit den Gemengelagen und den hochbelasteten Gebieten zusammenhängen (Krautzberger, in: E/Z/B/K BauGB, 2014, § 136, Rn. 92, 105–106). Nach der in dieser Arbeit vertretenen These sind nicht nur die hochbelasteten Gebiete problematisch (nicht nachhaltig), sondern auch diejenigen, die von monofunktionalen Nutzungen geprägt sind. Die klimagerechte Stadtentwicklung dient mithin dazu, die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu erfüllen. Vgl. Krautzberger, DVBl. 2012, S. 69 (70). 953 So Battis/Kersten/Mitschang, Rechtsfragen der ökologischen Stadterneuerung, 2010, S. 80. 954 Gesetz zur nachhaltigen Entwicklung von Städten und Siedlungen und andere Vorschriften, gr. ABl. 124 ‘Α. 955 Als Maßnahmen der Stadterneuerung werden solche bezeichnet, die auf die Verbesserung der Lebensbedingungen, die Verbesserung der bebauten Umwelt und den Schutz und die Aufwertung der kulturellen, geschichtlich-morphologischen und ästhetischen Merkmale eines Gebiets ausgerichtet sind. Die Gebiete, die einer Stadterneuerung unterliegen, werden durch die Bauleitpläne oder durch eine Entscheidung des Umweltministers, wenn es um besondere Probleme baurechtlicher Herabstufung geht, ausgewiesen. Es werden drei Arten von Stadterneuerung normiert, je nach der Intensität der städtebaulichen Probleme und daher des gebotenen räumlichen Einsatzes. Als intensivster Aspekt der Stadterneuerung rückt der Wiederaufbau eines bebauten Gebiets in den Vordergrund (Art. 8 Abs. 5 a des griechischen Gesetzes 2508/1997). An zweiter Stelle steht die Verbesserung der bebauten Flächen und der Freiflächen (Art. 8 Abs. 5 b des griechischen Gesetzes 2508/1997). Dahinter ordnet sich die Verbesserung der Freiflächen und anderer unbebauter Flächen ein (Art. 8 Abs. 5 c des griechischen Gesetzes 2508/1997). 956 Melissas, Νόμος + Φύση, Juli 2011, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/12275/euthu netai-i-nomothesia-gia-tin-elleipsi-anaplaseon-ti-ofeilei-na-diasfalisei-to-neo-nomothetiko-plaisiogia-tis-anaplaseis-ioulios-2011/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 957 Aravantinos, Νόμος + Φύση, Juni 2011, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/12257/e nnoia-skopimotita-kai-morfes-anaplaseon-i-anakolouthia-metaksu-thesmon-kai-praktikis-stin-ella da-iounios-2011/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Xatzopoulou/Gerasimou, Die Rechtsprechung des Staatsrechts als Ausgangspunkt der Sanierungen, Juni 2011, Νόμος + Φύση, Juni 2011, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/12252/i-nomologia-tou-ste-efaltirio-gia-tin-anaplasi-ioun ios-2011/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 214 Aus den obigen Ausführungen ergibt sich der besondere Wert der Stadterneuerung für die Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Auf der anderen Seite kann aber aufgrund der Emergenz der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung geschlussfolgert werden, dass diese nicht ausschließlich der Stadterneuerung zu überlassen ist. Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung soll insbesondere durch die allgemeine Bauleitplanung umgesetzt werden. Damit können die Möglichkeiten bzw. die Aussichten zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bei jeglicher Planung in den Blick genommen, bearbeitet und ausgewertet werden. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen Wie bereits gezeigt wurde, können die versöhnende Perspektive der nachhaltigen Entwicklung und die Interessenparallelität zwischen den privaten Interessen und den Umweltbelangen ambivalente Ergebnisse für die privaten Interessen bewirken.958 Die Einführung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung in die nationalen Rechtsordnungen geht daher Hand in Hand mit ihrer Ökologisierung und ist für die Eigentumsgarantie von Bedeutung. Es lässt sich daher von einer Verstärkung der Sozialpflichtigkeit959 oder Ökologiepflichtigkeit960 des Eigentums sprechen. Dies ist allerdings nicht die einzige Folge der nachhaltigen Entwicklung. Die Nachhaltigkeit vermag neben der abwehrenden auch die schützende Perspektive der Auswirkung des staatlichen Handelns auf die privaten Interessen ins Blickfeld zu bringen.961 Nicht zu verkennen ist, dass die Eigentumsgarantie selbst damit verstärkt ins Zentrum treten kann.962 Dort, wo eine Interessenparallelität zwischen dem Eigentümer und dem Umweltschutz besteht, werden die gegenüberstehenden Interessen geschwächt. Die Freiflächen können aus dieser Perspektive die Antithese zwischen Mensch und Natur überwinden und die synthetische Quintessenz der nachhaltigen Entwicklung belegen. Diese Funktion beschränkt sich nicht nur auf eine eigentums- bzw. immissionsschützende Perspektive, sondern erstreckt sich auch auf die politische versöhnliche Funktion der Freiflächen. Auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen einer Mischung der Nutzungen ergeben sich angesichts eventueller Interessenparallelität Gewinne für private Interessen. Das Nachhaltigkeitsgebot bedeutet damit, dass von der einseitigen Sichtweise der Antithese zwischen Eigentumsinteressen und Ökologie abzukehren ist.963 Damit B. 958 Vgl. 3. Teil, D. III. 959 Frenz, Jahrbuch des Technikrechts 1999, S. 37 (76). 960 Czybulka, in: Umwelt, Wirtschaft und Recht, 2001, S. 88 ff. 961 Ekardt, DV 2010, Beiheft 11, S. 27 ff.; ders., NVwZ 2013, S. 1105 ff. 962 Papanikolaou, Νόμος + Φύση, Februar 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10 331/prostateuontas-to-periballon-mesa-apo-tin-katoikia-febrouarios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Skordas, ΤοΣ 1988, S. 102 ff. 963 Vgl. Frenz, Jahrbuch des Technikrechts 1999, S. 37 (73); Skordas, ΤοΣ 1988, S. 102 (103): Das Eigentum hängt nicht nur mit der ökonomischen, sondern auch mit der umweltschützenden Nutzung zusammen. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen 215 vermag die Status-mixtus-Dimension der Grundrechte an Schlagkraft zu gewinnen.964 Die synthetische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung birgt allerdings auf der anderen Seite die Gefahr der Verschleierung der bestehenden Konflikte.965 Die nachhaltige Entwicklung fußt auf dem Grundgedanken der Versöhnung zwischen dem Eigentum und dem Umweltschutz und zwischen öffentlichem und privatem Interesse. Die bisherige Analyse ergab, dass diese Versöhnung keine unwiderlegbare Apriori-Vermutung sein sollte.966 Das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zielt demgegenüber in erster Linie auf die Art und Weise ab, wie sozialer Frieden zu erringen und die ökonomische Entwicklung voranzutreiben ist und zugleich in erster Linie die Umweltbelange zu schützen sind, mit dem Ziel, zukünftige Krisen aus sozialer, ökonomischer und ökologischer Perspektive zu vermeiden. Aus dieser Sicht sind die In-concreto-Abwägung und die Einblendung der Konflikte sehr bedeutsam. Der klassische Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und insbesondere dessen Grundstein, d. h. die Erforderlichkeitsprüfung, gewinnen daher an Tragweite und geraten so in den Vordergrund. Die Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots durch das mildere Mittel stellt eine weitere Komponente der Konstitutionalisierung dar.967 Zum Wert der Umlegung Aus dieser Perspektive gerät die Konzeption der Umlegung in den Fokus. Fraglich ist, ob die Umlegung das Instrument darstellt, um die nachhaltige städtebauliche Entwicklung voranzutreiben und zugleich dem Grundsatz des milderen Mittels zu genügen. In beiden Rechtsordnungen bestehen Ähnlichkeiten dahingehend, wie bei der Bauleitplanung Frei- bzw. Grünflächen gewonnen werden. In der deutschen Rechtsordnung regeln die §§ 45 ff. BauGB die Umlegung zur Erschließung oder Neugestaltung von Gebieten, die ebenfalls auf dem Grundgedanken des Wertzuwachses des verbliebenen Eigentums basiert. Die Umlegung zielt auf die Lastenverteilung ab.968 Da die neuen Grundstücke nach dem Grundsatz der mindestens wertgleichen Zuteilung gemäß § 57 BauGB mindestens dem Wert der eingeworfenen Grundstücke entsprechen müssen, folgt auch, dass es der Umlegung tatsächlich gelingt, die sich durch I. 964 Kanelopoulou-Malouxou, Die Transformation der Verfassung, April 2011, online verfügbar unter: http://www.constitutionalism.gr/site/?p=512 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 965 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 530. 966 Vgl. 3. Teil, D. III. 967 Vgl. 4. Teil, F. I. Zur Konstitutionalisierung vgl. Kunig, ΤοΣ, 2–3–4/2012, S. 441 (448). 968 Köster, in: Schrödter, BauGB, 8. Auflage, § 55, Rn. 14. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 216 die Erschließung ergebenden Vorteile abzuschöpfen.969 Die Ausgleichsflächen gehören ebenso zu den vorweg auszuscheidenden Flächen, weil sie ähnlich wie die Erschließungsflächen fungieren.970 Dies gilt auch für die Ausgleichsflächen an anderer Stelle.971 Damit die Umlegung im Rahmen der Inhaltsbestimmung des Eigentums bleibt, setzt der Gesetzgeber voraus, dass die vorweg ausgeschiedenen Flächen überwiegend den Bedürfnissen der Bewohner dienen müssen.972 Die Modifizierung des Verursacherprinzips im Baurecht erlaubt es, dem Umstand Rechnung zu tragen, dass alle Eigentümer tatsächlich Verursacher und Begünstigte sein können,973 während die Kriterien zur Refinanzierung nach § 135b BauGB eine gerechte Verteilung der Kosten erlauben. In der griechischen Rechtsordnung ist die Pflicht des Eigentümers, an der Freiflächengewinnung teilzunehmen, in der Verfassung verankert (Art. 24 Abs. 3 und 4 der griechischen Verfassung). Im Gesetz ist der Erschließungsbeitrag, welcher als Selbstfinanzierung der Bauleitplanung bezeichnet wird,974 in § 45 der KoV normiert.975 Die Eigentümer sind gehalten einen Anteil ihrer Grundstücke je nach Größe als Erschlie- ßung ohne Entschädigung zu übergeben. In § 46 wird ein Beitrag in Geld geregelt, wenn der Flächenbeitrag ausgesprochen unzumutbar für den Eigentümer ist. Zur Stadterneuerung wird der Flächenbeitrag gesetzlich je nach Größe der Eigentumsfläche festgelegt.976 Für die Ausgleichsflächen und damit die Regel „Grün gegen Grün“ besteht keine Sonderregel. Die obigen Darstellungen zeigen erstens, dass in beiden Rechtsordnungen die Umlegung zum Gewinn der Ausgleichsflächen vorgesehen ist. Zweitens lässt sich schlussfolgern, dass die Konzeption der Umlegung in beiden Rechtsordnungen die positive Interdependenz zwischen dem Umweltschutz, dem ökologischen Ausgleich und den privaten Interessen augenfällig macht und dazu dient, auf der Grundlage dieser Interdependenz die Erforderlichkeitsprüfung wahrzunehmen und zu erfüllen. Die Umlegung weist den Vorteil des milderen Mittels gegenüber einer Enteignung 969 Vgl. § 57 S. 3 BauGB und Brenner, DVBl. 1993, S. 291 (295); Christ, DVBl. 2002, S. 1517 (1525); Dieterich/Lemmen, GuG 1991, S. 301 (303); Garbe, Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und ihre Bedeutung im Bauplanungsrecht, 1996, S. 228; Haas, NVwZ 2002, S. 272 (277); Kersten, DVBl. 1999, S. 222 (223); Schmidt-Aßmann, Studien zum Recht der städtebaulichen Umlegung, 1996, S. 109; Stadler, ZfBR 1999, S. 183 (186). 970 Dieterich/Lemmen, GuG 1991, S. 301 (303, 307); Kirchberg, in: Festschrift für Stüer, 2013, S. 187 (187, 190); Stich, ZfBR 2001, S. 80 (81). 971 Stich, ZfBR 2001, S. 80 (81). 972 Vgl. § 55 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BauGB; Steiner, NVwZ 1995, S. 12 (13 f.). 973 Brohm, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 511 (523). 974 Gogos, Νόμος + Φύση, Februar 1999, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7026/toupsos-tis-eisforas-se-gi-kai-xrima-sto-poleodomiko-dikaio-ermineutika-zitimata-tou-arthrou-24par-3-sunt-febrouarios-1999/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 975 Der Beitrag wird pauschal je nach Größe der Eigentumsfläche berechnet. Neue Maßstäbe werden durch das griechische Gesetz 4315/2014 gesetzt. 976 § 15 Abs. 5 des griechischen Gesetzes 2508/1997. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen 217 auf.977 Auch wenn der Umlegung nicht die Ausführlichkeit einer Erforderlichkeitsprüfung zukommt, welche auf jeden einzelnen Eigentümer abstellt, ist ihre Funktion, die Eingriffe abzuwehren, zu begrüßen. Auf der anderen Seite werden gegen die Umlegung als milderes Mittel zum Gewinn von Ausgleichsflächen Bedenken erhoben. In der deutschen Rechtsordnung vermag die Diskussion über die externen Ausgleichsflächen978 zu zeigen, dass zwischen den eingreifenden und den ausgleichenden Eigentümern ein räumlicher Zusammenhang bestehen muss.979 Bedenklich bleibt aber, ob bei den externen Ausgleichsflächen eine Umlegung angesichts des Bestandsschutzes des Eigentums und der Gleichheit zwischen den Eigentümern zulässig ist,980 da der Bestandsschutz für solche Eigentümer, die in keinem Interessenverbund mit den begünstigten Eigentümern stehen, wegfällt.981 Auch wenn auf den ersten Blick die Eigentümer der Ausgleichsflächen im Vergleich zu den Eigentümern der Eingriffsflächen benachteiligt werden können, ist bei näherem Hinschauen ihr eigenes Interesse an einer Umlegung nicht zu verkennen. Denn eine Umlegung ist im Vergleich zur Alternative der Enteignung für sie selbst vorteilhaft.982 Hinzu kommt, dass unter Berücksichtigung des erhöhten Nutzens der Ausgleichsflächen, die zugleich Maßnahmen zur Verbesserung darstellen können, den Vorteilen für die Eigentümer der Ausgleichsflächen eine neue Dimension und Überzeugungskraft zukommen können.983 Unter diesem Aspekt und ohne auf weitere Details an diesem Punkt eingehen zu können, kann eingewendet werden, dass viel mehr auf die Vorteile der Ausgleichsflächen und der Umlegung als auf die Nachteile für die Eigentümer der Eingriffsflächen abgestellt werden sollte.984 Die Multifunktionalität oder der erhöhte Nutzen der Ausgleichsflächen kann deren Vorteile ausweiten, was die Akzeptanz „einer Erweiterung der umlegungsrechtlichen Solidaritätsgemeinschaft“985 nach sich ziehen 977 Christ, DVBl. 2002, S. 1517 (1518): Die Umlegung ist ebenfalls aus der Sicht der Lastenverteilung vorteilhaft, da alle Eigentümer gleich betroffen werden, während bei der Enteignung „der zufällig betroffene Einzelne die ganze Last zu tragen hat“. Vgl. auch Garbe, Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und ihre Bedeutung im Bauplanungsrecht, 1996, S. 213. Zur Sanierungsumlegung vgl. Kleiber, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 153, Rn. 194; Otte, ZfBR 2010, S. 117 (120). Zu berücksichtigen sind allerdings die Grenzen der Umlegung. Vgl. LG Darmstadt v. 05.05.1999, NVwZ 2000, S. 116 (117). 978 Löhr, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 55, Rn. 27b; Reidt, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 55, Rn. 27. 979 Vgl. Birk, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK, BauGB, Stand: 01.10.2015, § 55, Rn. 29. Die Flächen können in einem anderen Bebauungsplan ausgewiesen werden, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie sich im selben Umlegungsgebiet befinden. Damit wird der Voraussetzung Rechnung getragen, dass die Umlegung überwiegend den Bedürfnissen der Bewohner des Umlegungsgebiets dienen solle. Vgl. auch Fischer-Hüftle, NuR 1996, S. 64 (72); Otte, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 52, Rn. 3a; Reidt in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 55, Rn. 20. 980 Kirchberg, in: Festschrift für Stüer, 2013, S. 187 (193); Mitschang, ZfBR 2005, S. 644 (648); Otte, in: E/Z/B/K BauGB, 2014, § 57 BauGB, Rn. 46; Reidt, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 55, Rn. 27. 981 Schmidt-Aßmann, Studien zum Recht der städtebaulichen Umlegung – Eigentumsstrategie, naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Flächenbeiträge, 1996, S. 114; Stadler, ZfBR 1998, S. 12 (13). 982 Kirchberg, VBΙBW 1990, S. 161 (164); Otte, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 55, Rn. 17d. 983 Schmidt-Aßmann, Studien zum Recht der städtebaulichen Umlegung, 1996, S. 90. 984 Haas, NVwZ 2002, S. 272 (277); Otte, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 55, Rn. 10. 985 Bielenberg/Sandmann, GuG 1996, S. 193 (200). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 218 kann.986 Anzumerken ist, dass jedenfalls die Refinanzierung der Ausgleichsflächen zur Zumutbarkeit der Umlegung beiträgt. Das mildere Mittel zur Mischung der Nutzungen Der Eigentumsschutz und der Umweltschutz können vom Standpunkt des Immissionsschutzes aus betrachtet parallel laufen. Darauf deuten die Konzeptionen des Rücksichtnahmegebots der deutschen Rechtsordnung und des städtebaulichen Bestandsschutzes der griechischen Rechtsordnung hin. Eine in Rahmen dieser Arbeit zu ziehende Kernschlussfolgerung ist allerdings, dass diese statische, auf die Erhaltung des Status quo ausgerichtete Interessenparallelität nicht ausreicht, um die nachhaltige städtebauliche Entwicklung zu konzipieren und voranzutreiben. Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung beansprucht eine dynamische Orientierung und impliziert die Änderung der Leitgedanken des Rücksichtnahmegebots und des städtebaulichen Bestandsschutzes.987 Geboten ist, die Eigentumsgarantie langfristig zu wahren, indem nachhaltige Nutzungen und nachhaltige Nachbarverhältnisse gewährleistet werden.988 Der Eigentumsschutz ist in dieser Hinsicht Bestandteil der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und hängt mit der sozialen Säule der nachhaltigen Entwicklung zusammen. Das Bedürfnis nach einer nachhaltigen Stadtgestaltung bedeutet allerdings nicht die Hinnahme einer abstrakten Interessenparallelität. Der auf das liberale Rechts- und Staatsverständnis zurückzuführende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz muss dazu beitragen, die nicht erforderlichen Eingriffe in das Eigentum abzuwehren. Die Gebote des milderen Mittels und der Zumutbarkeit, die beide Bestandteile des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sind, hängen mit der Auswahl eines mittleren gemischten Gebietstypus bei einer Umplanung zusammen.989 Ein solches Leitkonzept steht in Relation zur Umsetzung des milderen Mittels und erlaubt einen gleitenden Übergang, d. h. eine graduelle Anpassung an die Anforderungen der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Dies bedeutet, dass die Erforderlichkeitsprüfung so verwertet werden sollte, dass eine graduelle, also auch mildere Anpassung an die Anforderungen der Mischung der Nutzungen ermöglicht wird. Mit anderen Worten betrifft in dieser Hinsicht der Schutz des Eigentums die Frage, wie und in welchem Ausmaß eine Nutzungsmischung erstrebt werden solle. Darin liegt das Schlüsselkonzept zur nachhaltigen Stadtentwicklung. II. 986 Vgl. Dieterich/Teigel, ZfBR 1997, S. 188 (188 f.) und Bielenberg/Sandmann, GuG 1996, S. 193 (201), die betonen, dass die Umlegung bei externen Ausgleichsflächen ebenso vorteilhaft für die Ausgleichseigentümer sei. Ansonsten würde ein „entscheidendes Hemmnis für die Bauleitplanung und die Durchführung der sich hieraus ergebenden Ausgleichsverpflichtungen entstehen“. 987 Zur bestandsschützenden Funktion des Rücksichtnahmegebots und zu seiner Reichweite bei der Bauleitplanung vgl. 3. Teil, C. I. 1. Zur Kritik an dem griechischen Bestandsschutz vgl. 4. Teil, Β. 988 Vgl. Holleben, DVBl. 1981, S. 903 (904 f.). 989 Vgl. OVG Hamburg v. 10.04.2013, 2 E 14/11.N, BeckRS 2013, 55074. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen 219 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch die demokratische Aktivierung der Gesellschaft Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Beteiligung Hinsichtlich der nachhaltigen Entwicklung und der Versöhnung zwischen dem Staat und der Gesellschaft und der gezeigten Grenzen der repräsentativen Demokratie990 rückt die Bürgerbeteiligung in den Vordergrund.991 Der Bürger bleibt damit demokratisch tätig. Die vermehrte Partizipation und der „gesellschaftliche Lern- und Suchprozess“ bedeuten mehr Herausforderungen für die Bürger, die damit „der Uneigennützigkeit und dem Verantwortungsbewusstsein für das Ganze“ ausgesetzt werden.992 Es ist zu berücksichtigen, dass der Bürger durch seine Beteiligung an der Planung eine neue Rolle bekommt. Er wird in die Lage versetzt, seine doppelte Rolle als Eigentümer und Umweltteilhaber zu konzipieren und in diesem frühzeitigen Stadium seine Interessen mit den Interessen anderer Einzelner ins Gleichgewicht zu bringen, aber auch in die Lage, für ökozentrische Belange Verantwortung zu übernehmen. Die ökologische Aktivierung geht mit der Wahrnehmung der ökologischen Perspektive des Bürgers und seiner Interessen einher. Weiterhin werden damit die Möglichkeiten zur Akzeptanz der Planung und zur Überwindung der Differenzen in deren Entstehung erhöht während der Eigentümer nicht auf den gerichtlichen Weg verwiesen wird,993 sondern er vor der Entstehung vollendeter Tatsachen eine Rolle zugewiesen bekommt. Die frühzeitige Beteiligung ist außerdem bedeutsam, weil der Einzelne nicht auf eine abwehrende Rolle reduziert wird, was auch aus psychologischen Gründen der Akzeptanz der Planung dienen kann. Zu betonen ist auch, dass die Beteiligung der Technisierung bzw. Verwissenschaftlichung der nachhaltigen Entwicklung Grenzen setzt.994 Die Komplexität der Globalisierung kann ebenfalls durch die Beteiligung abgebaut werden. Die Beteiligung kompensiert die Abschaffung der direkten Demokratie, stellt also den modernen Typus der direkten Demokratie dar.995 Der Relativierung der Trennung zwischen Staat und Gesellschaft nach dem Nachhaltigkeitsgebot liegt letzten Endes die Beteiligung der Bürger an den planerischen Entscheidungen III. 1. 990 Vgl. 4. Teil, A. ΙI. 991 Vgl. Krautzberger, Stadt- und Regionalplanung vor neuen Herausforderungen, 2006, S. 1 (8); Kunig, ΤοΣ, 2–3–4/2012, S. 441 (444). 992 Vgl. Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, 2006, S. 184. 993 In diesem Sinne Getimis, ΠερΔικ 4/2000, S. 509 ff., der meint, dass die Beteiligung die Sperrung des gerichtlichen Wegs kompensiere. 994 So auch Getimis, ΠερΔικ 4/2000, S. 509 ff.; Skouris, Raum- und Bauplanungsrecht, 1991, S. 136; Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1993 f.). Xlepas, Νόμος + Φύση Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katanomi-poleodomikon-armodiotiton-kata-to-suntagma-ioul ios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Xristofilopoulos, Kulturelle Umwelt, Raumplanung und Nachhaltige Entwicklung, 2002, S. 15 und 33. Er bezeichnet die Stadt als den Raum zur Mitarbeit und Beteiligung. Zur Kritik an der sogenannten expertokratischen Variante der Nachhaltigkeit vgl. Kahl, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 267 (287–289). 995 Gerapetritis, ΠερΔικ 2/2000, S. 172 ff.; Kahl, in: Nachhaltigkeit als Verbundbegriff, 2008, S. 267 (296), sieht in der direkten Demokratie „ein sinnvolles Korrektiv“ auf dem Weg zur Nachhaltigkeit. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 220 zugrunde.996 Das Recht auf Information997 bildet die erforderliche Basis für eine verantwortliche und funktionsgerechte Beteiligung.998 Hierbei ist die Funktion der strategischen Umweltprüfung erwähnungswert. Die Einführung der strategischen Umweltprüfung in die nationalen Rechtsordnungen hebt die Öffentlichkeitsbeteiligung auch bei der Bauleitplanung hervor und stellt daher ein bedeutsames Instrument zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung sowie zur Versöhnung des Staates mit den Bürgern dar.999 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch den Zugang zu den Gerichten Der Zugang zu den Gerichten spielt offenbar ebenfalls eine bedeutsame Rolle für die Aktivierung des Einzelnen und kann ein Gegengewicht bilden, wenn die Grenzen der repräsentativen Demokratie wahrgenommen werden. Diesbezüglich sind zwischen der griechischen und der deutschen Rechtsordnung Unterschiede festzustellen. In der griechischen Rechtsordnung bestehen das Umweltgrundrecht gemäß Art. 24 der griechischen Verfassung sowie das von der Rechtsprechung weit gefasste Rechtsschutzinteresse. Das Rechtsschutzinteresse muss persönlich, unmittelbar und gegenwärtig sein, bedingt die Auswirkung des Verwaltungsakts auf die privaten Interessen des Antragstellers und hängt daher mit einem „Rechtsreflex“1000 zusammen. Vorausgesetzt wird allerdings nicht, dass der Schutz des Bürgers von dem Gesetzgeber bezweckt wird.1001 Auch wenn die Rechtsprechung davon ausgeht, dass zur Klagebefugnis die Eigenschaft des Bürgers nicht ausreiche,1002 wird auf 2. 996 Hennecke, in: Jahrbuch des Umwelt- & Technikrechts, 1999, S. 7 (15).. 997 Der Zugang zur Information über die Umwelt wird in Art. 4 der Aarhus-Konvention verankert. Im deutschen Bauplanungsrecht wird er in § 3 BauGB, im griechischen Recht in der Ministerialentscheidung 77921/1440 (gr. ABl. 6/14.09.1995) festgeschrieben. Gerapetritis, ΠερΔικ 2/2000, S. 172 ff., spricht von einem Popularrecht auf Umweltinformation. 998 Die Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Planung regelt Art. 7 der Aarhus-Konvention und ist im deutschen Bauplanungsrecht in § 3 BauGB, im griechischen Recht in § 1 Abs. 5 des Gesetzes 2508/1997 festgeschrieben. 999 Vgl. 3. Teil, B. II. 2. b. zur Einführung der strategischen Umweltprüfung in das deutsche Recht und B. III. 2. zur Einführung der strategischen Umweltprüfung in das griechische Recht. Vgl. Köck, ZUR 2016, S. 643 (647): „Für Deutschland bedeutete insbesondere die Richtlinie über die Strategische Umweltprüfung von Plänen und Programmen aus dem Jahre 2001 eine erhebliche Ausweitung der Öffentlichkeitsbeteiligung; denn nun ist die Öffentlichkeit nicht mehr nur in Verfahren über die Zulassung bestimmter Projekte, sondern auch schon in vorbereitende Entscheidungsverfahren einzubeziehen, soweit diese Pläne und Programme einen Rahmen für die spätere Zulassungsentscheidung setzen.“ Vgl. auch Appel, NVwZ 2012, S. 1361 (1363); Bunzel, ZfBR 2017, S. 220 (221). Zur Wichtigkeit der strategischen Umweltprüfung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung vgl. auch Schweppe-Kraft/Wilke/Hendrischke, Stärkung des Instrumentariums zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, Empfehlungen des Bundesamtes für Naturschutz (BfN), 2008, online verfügbar unter: http://www.bfn.de/fileadmin/MDB/documents/themen/siedlung/ positionspapier_flaeche.pdf, S. 12 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 1000 Efstratiou, in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschafts-, Verwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 111 (128). 1001 Efstratiou, in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschafts-, Verwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 111 (128). 1002 StE 858/2008; Siouti, Umweltrecht, 2011, S. 111. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen 221 der Grundlage der ökologischen Betroffenheit das Rechtsschutzinteresse erweitert.1003 Es lässt sich daher von einer – umweltrechtlichen – actio popularis sprechen.1004 Das persönliche Interesse am Rechtsschutz wird derart weit ausgelegt, dass bei den umweltrechtlichen Angelegenheiten das Postulat der subjektiven Betroffenheit relativiert wird. Der Einzelne ist antragsberechtigt, sich auf den Schutz von Naturbelangen zu berufen. Der Grundgedanke des Abrückens von einer egoistischen Geltendmachung des Umweltschutzes erstreckt sich auch auf die räumlichen Grenzen der Betroffenheit. Es zeigt sich daher, dass in der griechischen Rechtsordnung die persönliche Klagebefugnis quasi die Funktion einer Naturschutzvertretung einnimmt und der Klagebefugnis der Verbände sehr ähnlich ist.1005 In der griechischen Literatur soll der Zugang zu den Gerichten eine Ausprägung des Demokratieprinzips signalisieren.1006 In der deutschen Rechtsordnung besteht das Recht auf fehlerfreie Abwägung.1007 Diese Entwicklung wurde als eine Reaktion der Judikatur auf die restriktive Dimension der Klagebefugnis angesehen.1008 Es wird daher angenommen, dass alle Festsetzungen, die in einem Austauschverhältnis stehen, drittschützend sind.1009 Dem planerischen Abwägungsgebot wirdDrittschutz zuerkannt,1010 was zur Folge hat, dass der Umweltschutz geltend gemacht werden kann. Dies gilt nicht nur für die „individualisierten“ Belange, wie z. B. für den Lärmschutz, sondern auch für die ökozentrischen 1003 Zum Umfang der Klagebefugnis bei den umweltrechtlichen Angelegenheiten vgl. Menoudakos, Νόμος + Φύση, April 2007, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php? artid=2819&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 1004 Z. B. ein Rechtsschutzinteresse wird z. B. den Bewohnern und Bürgern einer Gemeinde (StE 2233/1979; StE 89/1981; StE 150/89), den Nachbarn einer Industrieanlage (StE 939/1982), den Gemeinden im Allgemeinen (StE 2586/1992), denen, die sich auf ihren eigenen Gesundheitsschutz oder auf den Schutz ihrer Familie berufen (StE 930/1982), im Allgemeinen den Bürgern, die sich auf den Gesundheitsschutz berufen (StE 2783/1985), den Rechtsanwaltskammern (StE 4576/1977), den Organisationen, die den Umweltschutz bezwecken (StE 944/1985; StE 150/1989; StE 664/1990), sowie den Eigentümern eines benachbarten und nach der Änderung des Bebauungsplanes bebaubaren Grundstücks aus Gründen der Umweltverschlechterung (StE 939/2011) zugesprochen. Vgl. Efstratiou, in: Das Ausmaß der gerichtlichen Kontrolle im Wirtschafts-, Verwaltungs- und Umweltrecht, 1992, S. 111 (127); Papakonstantinou, Νόμος + Φύση 1997, S. 573 (590). 1005 Nach § 47 Abs. 1 der Präsidialverordnung 18/1989 wird zur Klagebefugnis einer juristischen Person ein Zusammenhang zwischen deren Zweckverfolgung und dem Inhalt des geprüften Verwaltungsaktes vorausgesetzt (vgl. StE 1620/1988; StE 1212/2010; StE 2179/2014). Bei Umweltfragen wird angenommen, dass eine juristische Person antragsbefugt ist, wenn ein hinreichender Bezug zwischen ihrer umweltschützenden Zweckverfolgung und dem besonderen Fall besteht (StE 3479/1997; StE 3643/1999; StE 2540/2005). 1006 Sakellaropoulos, in: Festschrift für den Staatsrat, Bd. II, Athen 1982, S. 226 ff. 1007 Vgl. BVerwG v. 24.09.1998, DVBl. 1999, S. 101 (102). 1008 Schulze-Fielitz, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 997 (999). 1009 Sendler, BauR 1970, S. 4 (8). Zum Austauschverhältnis für die Grundstücke außerhalb des Plangebiets vgl. BVerwG v. 18.12.2007, ZfBR 2008, S. 277 ff. 1010 Schechinger, DVBl. 1991, S. 1182 (1185). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 222 Belange, soweit diese sich auf die eigenen Interessen des Klägers auswirken.1011 Die Berufung auf eine fehlerhafte Abwägung eigener Interessen geht also mit der Prüfung einer fehlerhaften Abwägung privater und öffentlicher Interessen, die sich auf die Abwägung der eigenen Interessen auswirken, einher.1012 Es gibt nach alledem in der Bauleitplanung eine schrittweise prozessual-rechtliche Abschaffung der Asymmetrie zwischen dem Eigentümer und dem Nachbarn,1013 welche auf eine Chancengleichheit zwischen den beiden Parteien hindeutet. Das Recht auf Abwägung dient zugleich zur Wahrnehmung der doppelten Rolle der privaten Interessen für oder gegen den Umweltschutz bei der Bauleitplanung.1014 Die Berufung auf eine fehlerfreie Abwägung eigener Interessen kann ebenso ökologische Belange betreffen. Dies ist nicht nur aufgrund einer negativen Interdependenz der Eigentumsbefugnisse mit diesen Belangen festzustellen, wenn also zum Schutz ökologischer Belange Eigentumsbeschränkungen auferlegt werden.1015 Der Einzelne ist ebenso antragsbefugt, wenn er nachteilige Auswirkungen auf eigene Interessen, die aufgrund der Bebauung ausgewiesener öffentlicher Grünflächen auftreten, geltend macht.1016 1011 BVerwG, v. 18.03.1983, BVerwGE 67, 74 (77 f.): „Falls aus der Sicht des Klägers fremde (insbesondere öffentliche) Belange, die gegen das Vorhaben streiten, nicht mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt worden sind, könnte ein solcher Mangel jedenfalls dann unbeachtlich sein, wenn auch bei seiner Korrektur (z. B. durch eine teilweise Verlegung der Trasse) der Eingriff in das Eigentum des Klägers unverändert bestehen bliebe. Im vorliegenden Fall könnte für eine solche Eingrenzung der für den Eigentumsschutz des Klägers beachtlicheren Rechtsfehler etwa dann Anlass bestehen, wenn auch die Beachtung der Belange des Landschaftsschutzes oder des Naturschutzes in einem Teilbereich der Planung nicht zu einer Veränderung der Trassenführung im Bereich der Grundstücke des Klägers führen würde.“ 1012 BVerwG v. 18.03.1983, BVerwGE 67, 74 (77 f.); BVerwG v. 25.11.1999, DVBl. 2000, S. 800 ff. 1013 BVerwG v. 30.10.1978, BVerwGE 59, 78 (102). Vgl. Calliess, NVwZ 2006, S. 1 (2); Kraft, VerwArch 1998, S. 264 (265); Sauthoff, BauR 2000, S. 195 (212); Schoch, NVwZ 1999, S. 457 (458). 1014 § 42 Abs. 2 VwGO lautet: „Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.“ Diese Vorschrift ist im Zusammenhang mit der auf der Gesetzesabhängigkeit basierten Schutznormlehre zu sehen. Demgemäß wird für die Klagebefugnis vorausgesetzt, dass das Gesetz den Nachbarn in dessen Schutzbereich einschließt. Vgl. Krebs, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 1055 (1065). Zur Kritik aus der Perspektive der Europäisierung des Verwaltungsrechtsschutzes vgl. Sauthoff, BauR 2000, S. 195 (199); Steinbeiß-Winkelmann, NJW 2010, S. 1233 (1234 ff.). Zur Kritik wegen einer Asymmetrie zwischen dem Eigentümer und dem Nachbarn vgl. Muckel, JuS 2000, S. 132 (136). Die Rechtsprechung (BVerwG v. 24.09.1998, DVBl. 1999, S. 101 ff.; BVerwG v. 10.07.2012, UPR 2013, S. 31 ff.) spricht der bauleitplanerischen Abwägung einen drittschützenden Charakter zu. Das Recht auf eine fehlerfreie Abwägung soll eine Lockerung der Klagebefugnis bewirken, denn damit wird das Abwägungsgebot als drittschützend anerkannt. Diese Entwicklung wurde als eine Reaktion der Judikatur auf die restriktive Dimension der Klagebefugnis angesehen, vgl. Schulze-Fielitz, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 997 (999). 1015 Vgl. BVerwG v. 28.03.2007, 9 A 16/06, juris; Löhr, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 31, Rn. 60. 1016 Vgl. VGH Baden-Württemberg v. 06.05.2011, 5 S 1670/09, juris, Rn. 37 ff. Die Bebauung von bisher unbebauten Flächen wird allerdings nicht als drittschützend angesehen. Vgl. auch Bizer/ Ormond/Riedel, Die Verbandsklage im Naturschutzrecht, 1990, S. 29, die betonen, dass die Grenze der räumlichen Auswirkung auf das Grundstück des Klägers eingeschränkt sei. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und neue Perspektiven zum Schutz der privaten Interessen 223 Aus der Zusammenschau des Umweltgrundrechts und der Erweiterung des Rechtsschutzinteresses ergibt sich in der griechischen Rechtsordnung, dass der Einzelne zum „Vertreter“ der ökologischen Belange gemacht wird.1017 In der griechischen Rechtsordnung ist daher die Klagebefugnis zur Geltendmachung von Abwägungsfehlern, welche die öffentlichen ökozentrischen Belange betreffen, besonders weit. Die griechische Rechtsordnung hat durch das Umweltgrundrecht und die Ausdehnung des Rechtsschutzinteresses den Einzelnen tatsächlich zum Verfechter des anthropozentrischen und zugleich des ökozentrischen Umweltschutzes gemacht. Die deutsche Rechtsordnung hat durch das Recht auf Abwägung zur umweltschützenden Aktivierung des Einzelnen beigetragen. Allerdings ist zu betonen, dass die Bestimmung der Klagebefugnis subjektivrechtlich bleibt, denn die Fehlgewichtung solcher Belange soll eigene private Interessen betreffen. Eine Abkehr von dieser egoistischen bzw. anthropozentrischen Wahrnehmung der Klagebefugnis lässt sich nur mithilfe der Verbandsklage vollziehen.1018 Inzwischen deutet die Einführung der Verbandsklage in die deutsche Rechtsordnung darauf hin, dass die Geltendmachung ökozentrischer Umweltbelange erleichtert wird.1019 Anzumerken ist in diesem Zusammenhang aber, dass die Verbandsklage auf einer Unterscheidung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Interesse am Umweltschutz basiert. Zum Wert der kooperativen Mittel Zur Wahrnehmung der privaten Interessen bei der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung stehen nach den obigen Ausführungen die kooperativen Mittel im Zentrum der Erwägungen.1020 In der Literatur wird von einem „unproblematischen Handlungsansatz“, der zur Flexibilisierung beitragen könne, gesprochen.1021 Neben der Flexibilität ist aber der Gesichtspunkt des milderen Mittels zu betonen.1022 In diesem Zusammenhang kommen in der deutschen Rechtsordnung § 1a Abs. 3 S. 4 und 3. 1017 Vgl. zur Problematik der Eigenrechte der Natur Lersner, NVwZ 1988, S. 988 ff. 1018 § 64 BNatSchG i. V. m. § 2 Abs. 1 UmwRG. BayVGH v. 24.08.2015, 2 N 14.48, juris. Zur Kritik an der alten Vorschrift des UmwRG vgl. Schlacke, ZUR 2013, S. 195 ff. 1019 Zu den Auswirkungen vgl. Danwitz, NVwZ 2004, S. 272 (281); Schmidt-Preuß, NVwZ 2005, S. 489 (492 ff.). 1020 Vgl. Bielenberg/Sandmann, GuG 1996, S. 193 (200) zur freiwilligen Umlegung. 1021 Mitschang, WiVerw 1998, S. 39 ff.; Quaas, NVwZ 1995, S. 840 (842 f.); Schmidt-Eichstaedt, DÖV 1995, S. 95 (97); Tophoven, Die naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung im Bauplanungsrecht, 2003, S. 137. Zur Stadterneuerung vgl. Battis/Kersten/Mitschang, Rechtsfragen der ökologischen Stadterneuerung, 2010, S. 45, 73–77. 1022 So auch OVG Lüneburg v. 22.02.2012, NuR 2010, S. 410: „Der Schutz des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) gebietet es, naturschutzrechtliche Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen vorrangig auf einvernehmlich zur Verfügung gestellten Grundstücksflächen […] zu verwirklichen“. Vgl. auch Frenz, Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 1999, S. 37 (51); Kloepfer, in: Festgabe 50 Jahre BVerwG, 2003, S. 329 (344). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 224 § 11 BauGB in Betracht, die sich auf den städtebaulichen Vertrag beziehen.1023 In der griechischen Rechtsordnung wird in § 12 Abs. 8 des griechischen Gesetzes 2508/1997 vorgesehen, die zur Stadterneuerung benötigten Flächen nach der Durchführung von Verhandlungen zu erwerben. Auf der Basis des milderen Mittels ist denjenigen Mitteln der Vorrang zu geben, die auf dem Konsens der Eigentümer basieren.1024 Außerdem bildet der Konsensgedanke die Grundlage, auf der die Attraktivität der Stadt zu verbessern ist. Die Attraktivität stellt das dauerhafte Ziel dar, die Bewohner in einer ökologisch menschenwürdigen und zugleich sozial zusammengehaltenen Stadt zu beherbergen. Letzten Endes ist darauf aufmerksam zu machen, dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung auf den dauerhaften dynamischen Prozess der Erhaltung und Erhöhung der Attraktivität einer Stadt hindeutet. Die Attraktivität basiert auf dem Willen, ihr wohnt der soziale Konsens inne.1025 Die privaten Interessen bilden daher aus der Perspektive des Nachhaltigkeitsgedankens nicht rein statische, vom Staat im negativen oder positiven Sinne zu schützende Belange. Die privaten Interessen verbinden sich mit dem aktiven Sinn der Beteiligung und der Mitentscheidung. So wird die politische Dimension der nachhaltigen Entwicklung erfüllt, die darauf hindeutet, dass die privaten Interessen und ihre aktive Ausübung eine Voraussetzung für die Realisierung der nachhaltigen Entwicklung darstellen. Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Empfehlungen für die Umsetzung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und im griechischen Recht Das Ziel der doppelten Innenentwicklung, also der Verbesserung der innerstädtischen Lebensbedingungen und der Flächenökonomie, wirkt sich auf die Bestimmung des Maßes und der Art der Bebauung aus. Es hat sich oben herausgestellt, dass eine gesamtökologische Verbesserung die ausgleichend Mischung der Nutzungen voraussetzt. In diesem Zusammenhang stehen die Vorschriften zur Art der Bebauung im Vordergrund. Es ergibt sich das Bedürfnis, diejenigen Gebietstypen abzuschaffen, die monofunktionale Nutzungen C. I. 1023 Vgl. OVG Lüneburg v. 25.06.2008, 1KN 132/06, BeckRS 2008, 39169; Grziwotz, KommJur 2008, S. 288 (291); Kourakou, Naturschutzrecht und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 347; Mitschang, BauR 2003, S. 183 ff.; Tophoven, Die naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung im Bauplanungsrecht, 2003, S. 136–138. Zum Sinn der geeigneten sonstigen Maßnahmen nach § 1a Abs. 3 S. 4 BauGB vgl. BVerwG v. 19.09.2002, ZfBR 2003, S. 150 (154 f.). 1024 Aus dieser Sicht ist ebenso eine freiwillige Umlegung vorteilhaft. 1025 Fricke, Reurbanisierung als stadtpolitische Herausforderung, veröffentlicht in ARL, 08.04.2014, online verfügbar unter: http://www.arl-net.de/content/reurbanisierung-als-stadtpolitischeherausforderung-positionspapier-zum-umgang-mit-dem-trend (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017), S. 9, wo er darauf aufmerksam macht, dass Reurbanisierung ohne Konsens unmöglich sei. C. Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 225 etablieren und daher stark vom Leitbild der kompakten Stadt abweichen.1026 Es sind deshalb für beide Rechtsordnungen flexible gemischte Nutzungstypen einzuführen, welche eine graduelle Anpassung an nachhaltige Städte nach der ausgleichenden Strategie der doppelten Innenentwicklung gewährleisten können. Damit können Win-win- Ergebnisse sowohl für den Umweltschutz, für die Wirtschaft und die soziale Säule der nachhaltigen Entwicklung als auch für den Eigentumsschutz geschaffen werden. In diesem Zusammenhang ist im deutschen Recht die Einführung des neuen Gebietstypus des Urbanen Gebiets in § 6a NVO zu begrüßen. Angesichts der deutschen Rechtsordnung ist zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auch eine Lockerung der Voraussetzungen zur ausnahmsweisen Zulassung von baulichen Vorhaben gemäß § 15 Abs. 1 BauNVO erforderlich.1027 Mit Blick auf den Klimaschutz wurde im deutschen Recht in § 238 BauGB eine Lockerung der Voraussetzungen für die Zulassung von Bauvorhaben im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB geregelt. Nach dieser Vorschrift sind geringfügige Abweichungen von dem festgesetzten Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche zulässig. Die Regelung betrifft allerdings nicht das Kriterium des Sich-Einfügens aus der Perspektive der Art der Nutzungen. Es ist nicht zu vernachlässigen, dass dieses Kriterium zu monofunktionalen Nutzungen führen kann und daher ein Faktor zur Blockierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung sein kann. Zur Verstärkung der Innenentwicklung wurde die Lockerung der Voraussetzungen zur Überschreitung der Obergrenzen für das Maß der Bebauung in § 17 Abs. 2 BauNVO durch das am 21.6.2013 in Kraft getretene Gesetz eingeführt.1028 Da eine solche Auflockerung die Gefahr einer Verschlechterung der Lebensbedingungen birgt, wurde die Bedingung des Ausgleichs in § 17 Abs. 2 BauNVO vorgesehen.1029 Besonders hervorgehoben werden muss bezüglich der deutschen Rechtsordnung, dass die doppelte Innenentwicklung aufgrund § 13a BauGB blockiert werden kann. Es steht fest, dass der Gesetzgeber bedeutsame umweltschützende Vorschriften relativierte, um die Innenentwicklung zu erleichtern.1030 So liegt die Vermutung nahe, dass das Ziel der Verfahrensökonomie dieser politischen Entscheidung zugrunde liegt.1031 Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung sollte allerdings nicht der Verfahrensbeschleunigung und 1026 Zur Zulassung von Anlagen zur Kinderbetreuung in reinen Wohngebieten aufgrund der BauNVO- Novelle 2013 vgl. Berkemann, DVBl. 2013, S. 815 (817 ff.). Zum Vorschlag der Abschaffung des Gebietstypus der allgemeinen Wohngebiete vgl. Bunzel/Löhr, ZfBR 2000, S. 307 (309). Zur Kritik vgl. Fickert/Fieseler, BauR 1999, S. 1382 (1390 ff.). Zu den gebotenen Änderungen der BauNVO vgl. auch Schröer/Kullick, NZBau 2012, S. 98 ff. 1027 Zum Verhältnis der Innenentwicklung mit der BauNVO vgl. Mitschang, ZfBR 2009, S. 10 ff. 1028 Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebaurechts (Innenentwicklungsnovelle 2013). Vgl. Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2013, S. 961 (968); Berkemann, DVBl. 2013, S. 815 (823): „Mit der neuen Überschreitungsregelung will der Gesetzgeber erreichen, dass die Gemeinde – wenn sie denn will – den Erfordernissen der Innenentwicklung und den unterschiedlichen städtebaulichen Situationen besser Rechnung tragen kann.“ 1029 Kritisch dazu Gaßner/Groth, in: Festschrift für Dolde, 2014, S. 433 (449). 1030 Krautzberger/Stüer, DVBl. 2007, S. 160 (161–164). 1031 Zur Möglichkeit der Gemeinde, auf das beschleunigte Verfahren zu verzichten und eine Umweltprüfung vorzunehmen, vgl. Krautzberger/Stüer, DVBl. 2007, S. 160 (164). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 226 Verfahrensökonomie geopfert werden. Die obigen Ausführungen legen die Schlussfolgerung nahe, dass § 13a BauGB die umweltrechtlichen Nachteile der Innenentwicklung tatsächlich zuzuspitzen vermag. Denn wenn die Innenentwicklung ambivalent ist, bedeutet der Verzicht auf eine Umweltprüfung eine Verschleierung dieser Ambivalenz. Der Freistellung von der Umweltprüfung liegt eine abstrakte Vorrangigkeit des Außenbereichs vor dem Innenbereich zugrunde, während die Freistellung von der Ausgleichspflicht die nachhaltige städtebauliche Entwicklung bremst. Daraus folgt die wichtige Erkenntnis, dass sich diese Regelung in die falsche Richtung bewegt. Zusammenfassend ergibt sich zur deutschen Rechtsordnung, dass hier ein strategisches Konzept zur doppelten Innenentwicklung und zur Verstärkung des Ausgleichs notwendig ist. Bemerkenswert ist, dass der Gesetzgeber bereits Instrumente, die zur doppelten Innenentwicklung beitragen können, in das BauGB und in das BNatSchG eingeführt hat (vgl. § 179 BauGB und § 15 Abs. 3 S. 2 BNatSchG). Die Flexibilisierung des ökologischen Ausgleichs dient ebenso diesem Zweck. Geboten sind allerdings, wie oben bereits dargelegt, eine weitere Verstärkung der doppelten Innenentwicklung, ein Abbau der Instrumente zur quantitativen Innenentwicklung, die einer doppelten Innenentwicklung zuwiderlaufen würden, sowie aus der Perspektive der Mischung der Nutzungen hinsichtlich der BauNVO eine Abkehr von den monofunktionalen Gebietstypen. In diesem Zusammenhang ist ebenso anzumerken, dass eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung eine Strategie voraussetzt, welche auch die Ungleichgewichte zwischen den verschiedenen Gebieten und Städten berücksichtigt. Daraus folgt, dass die Koordination der Gemeinden sowohl durch die Gesetzgebung als auch durch die gesamtflächendeckende Planung notwendig ist. In der griechischen Rechtsordnung besteht derzeit eine Unsicherheit über die Regulierung der Baunutzungen. Das griechische Gesetz 4269/2014, dem das Ziel der Innenentwicklung durch die Mischung der Baunutzungen zugrunde gelegt wurde, wurde abgeschafft. Zurzeit gilt das alte Regime zur Trennung der Nutzungen, während zukünftig eine neue Regulierung zu erwarten ist. Zunächst sind daher als allgemeines Problem der griechischen Rechtsordnung die Diskontinuität und die Polynomie auf der Gesetzesebene festzustellen, welche eine Rechtsunsicherheit hervorrufen und dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit tatsächlich zuwiderlaufen können. Insbesondere was die Leitbilder der griechischen Rechtsordnung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bezüglich der Baunutzungen angeht, ist bemerkenswert, dass das abgeschaffte Gesetz 4269/2014 auf die Mischung der Nutzungen abzielte und daher sich im Allgemeinen als fortschreitend im Vergleich zum alten Regime der Trennung der Nutzungen bezeichnen lässt. Allerdings ist nicht zu verkennen, dass, um eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung zu schaffen, der Mischung der Nutzungen eine ausgleichende Perspektive verliehen werden muss. Denn es hat sich gezeigt, dass die Mischung der Nutzungen ohne eine parallele Verbesserung hochbelasteter Gebiete dazu führen kann, dass die gesamträumliche nachhaltige Entwicklung blockiert wird. Auf jeden Fall und trotz der Defizite dieses Gesetzes ist der vorläufige Rückgang zum alten Regime der Trennung der Nutzungen rückschrittlich. Zur Innenentwicklung verdient das neue Gesetz über die allgemeine Bauordnung, das in § 10 eine Erhöhung des Bebauungsfaktors zulässt und diese mit einer C. Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 227 Minderung der Grundflächenzahl kombiniert, um Freiflächen zu gewinnen, Aufmerksamkeit.1032 Für die Neuplanung ist diese Regelung zu begrüßen. Sie weist auf eine lokalisierte, koordinierte Bewältigung des innerumweltrechtlichen Konflikts zwischen dem Bodenschutz und dem Schutz der Lebensbedingungen hin und hängt mit der Stellung der Freiflächen in der griechischen Rechtsprechung zusammen. Dieser Vorschrift kommt eine ausgleichende Funktion zu. Hierbei ist aber zu betonen, dass in der deutschen Rechtsordnung allgemein mehrere Instrumente vorhanden sind, die zur doppelten Innenentwicklung beitragen können. Vorschriften wie § 15 Abs. 3 S. 2 BNatSchG, § 179 BauGB zur Entsiegelung und § 1a Abs. 2 BauGB sollen der griechischen Rechtsordnung als Vorbild dienen. In der griechischen Rechtsordnung sind zudem mehrere Defizite zu bemerken. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Realisierung des Nachhaltigkeitsgebots auf die Funktionsgrenzen der Gerichtsbarkeit stößt. Insbesondere bedeutet der positive Inhalt der nachhaltigen Entwicklung, dass die Planung das Zepter ergreifen muss. Es trifft zu, dass in der griechischen Rechtsordnung ein planerisches Defizit mit bedeutsamsten Auswirkungen auf den Umweltschutz besteht.1033 Dazu zählt die willkürliche Bebauung, die weitgehend auf die defizitäre Planung zurückzuführen ist.1034 An diesem Punkt soll unterstrichen werden, dass eine flächendeckende Planung notwendig ist, um den Außenbereich zu retten. Der Außenbereich soll auf der Grundlage einer rationalen Entscheidung unter Berücksichtigung der Bebauungsbedürfnisse abgegrenzt werden.1035 Vor dem Hintergrund der vorliegenden Analyse zeigt sich, dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung im großen Maße von der Effizienz der Planung abhängt. Es ist daher erforderlich, die Planung der vorörtlichen Verwaltung zu überlassen.1036 Denn erstens wird damit die Überforderung der zentralen Verwaltung, die zur mangelhaften Planung führt, bewältigt. Zweitens kann auf dieser Ebene das Ideal des Konsenses durch die Beteiligung zur Realisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung tatsächlich ins Leben gerufen werden. Zu betonen ist hierbei, dass die Beteiligung zu dem politischen Aspekt des Nachhaltigkeitsgebots in Relation steht. 1032 Gesetz 4067/2012 (gr. ABl. 79/Α/09–04–2012). Der Begründungsbericht verweist auf die Rechtsprechung StE 4945 und 4948/1995, nach der eine Erhöhung des Bebauungsfaktors zum Freiflächengewinn gebilligt wurde. 1033 Tatsis, Νόμος + Φύση, Januar 2008, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/11228/xor otaksikos-sxediasmos-periballon-kai-anaptuksi-istoriki-episkopisi-problimata-kai-prooptikes-ian ouarios-2008/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Taxos, Νόμος + Φύση 1998, online verfügbar unter: http://nomosphysis.org.gr/8564/i-perifronisi-tou-suntagmatos-i-periptosi-tis-mi-prostasiastou-periballontos/ (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015); Trantas, ΠερΔικ 3/1998, S. 359 ff.; Rizos, in: Festschrift für den Staatsrat, 2004, S. 1191 (1192). 1034 Mit der defizitären Planung als Grund für die illegale Bebauung ist nicht nur die geringe Anzahl der Raumpläne gemeint. Hinzu kommt, dass es an einer gesamtflächigen Planung unter Berücksichtigung einerseits der Baubedürfnisse und andererseits des ökologischen Werts des Außenbereichs im griechischen Recht fehlt. Vgl. Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 37 und Einleitung, B. 1035 Vgl. Einleitung, B. II. 1036 Vgl. 2. Teil, B. II. 2. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 228 Im griechischen Recht ist es außerdem notwendig, das Kriterium der Attraktivität der Stadt wahrzunehmen und dem Ansatz des Ausgleichs im Sinne der Verbesserung der nicht nachhaltigen Stadtteile zum gesamtökologischen Bestandsschutz zu folgen. Was die Regel „Grün gegen Grün“ zur Erhaltung der Freiflächen betrifft, so zeigt sich, dass diese eine Bedingung für die Erhaltung der Attraktivität aufweist, die allerdings nicht ausreicht, den Konsum des Außenbereichs zu verhindern und die Attraktivität der Städte zu erhöhen. Gemengelagen scheinen die Regel zu sein. In solchen Bereichen steht im Mittelpunkt der städtebaulichen Problematik die Herausforderung der Schaffung von Freiflächen. Somit bremst der typische, auf den rechtlichen Status quo ausgerichtete Bestandsschutz die nachhaltige städtebauliche Entwicklung. Es erscheint erforderlich, dass die Planung das Verbesserungskriterium neben dem Verschlechterungskriterium einsetzt und dieses Kriterium mit einer In-conreto-Berücksichtigung der Gegebenheiten und der räumlichen Umstände kombiniert. Eine Inconcreto- und holistische Berücksichtigung des Raums ist eine Bedingung für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung. Die ausgleichende Perspektive der doppelten Innenentwicklung kann zur effektiven Bewältigung dieser Probleme bzw. zur Bewirtschaftung des knappen Bodengutes bei der Bauleitplanung beitragen. In der griechischen Literatur mehren sich die Stimmen, die eine Streichung der nachhaltigen Entwicklung aus der Verfassung befürworten. Allerdings ist eine Aufwertung der nachhaltigen Entwicklung auf internationaler und europäischer Ebene zu konstatieren. Diese Stimmen sind daher rückschrittlich. Es wird außerdem angeführt, dass das Umweltgrundrecht zu einer anthropozentrischen und zugleich egoistischen Wahrnehmung des Umweltschutzes führen könne.1037 Auf der Grundlage des bisher Gesagten ergibt sich indes, dass die Trennung zwischen den anthropozentrischen und den ökozentrischen umweltrechtlichen Belangen fiktiv ist.1038 Außerdem hat sich gezeigt, dass sich die Rechtsprechung einem weiteren Sinne des Rechtsschutzinteresses angeschlossen und daher prozeduralrechtlich dem medienübergreifenden, also die Natur einschließenden Konzept der nachhaltigen Entwicklung zum Sieg verholfen hat. Angesichts der rechtlichen und tatsächlichen Umstände war die Einführung des Umweltgrundrechts in die griechische Verfassung demnach auf die Mobilisierung der Rechtsordnung und der Gesellschaft zur Effektivierung des Umweltschutzes ausgerichtet. Die Existenz des Umweltgrundrechts hat bis dato insbesondere zur Aktivierung der Gesellschaft und zur Mobilisierung der Judikatur beigetragen. 1037 Manitakis, Der verfassungsrechtliche Schutz der Umwelt: Grundrecht oder verfassungsrechtlicher Wert, Tagung: Wälder – Raumordnung – Tourismus, Rhodos 19.-22. Oktober 2001, online verfügbar unter: http://www.ekke.gr/estia/Cooper/Rodos %2013 %20Sinedrio/Manitakis %20eisigisi.htm (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). Vgl. auch Bosselmann, Ökologische Grundrechte, 1998, S. 42. 1038 Vgl. 4. Teil, A. III. C. Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 229 Implikationen für die Kriterien des ökologischen Ausgleichs hinsichtlich der doppelten Innenentwicklung Im Endeffekt ist das Maß der nachhaltigen Entwicklung von der Effektivität des Ausgleichs abhängig. Es ist von besonderer Bedeutung, dass dieses ausgleichende Postulat die Gestaltungsaufgabe der Planung eher verstärkt als mindert. Wie § 200a BauGB und die Ökokonten des deutschen Rechts zeigen, erweitert die Vergrößerung der möglichen Ausgleichsinstrumente den planerischen Kreativitätsspielraum. Hinsichtlich der Kriterien des Ausgleichs ist demnach Flexibilität notwendig.1039 Dem Paradigma der Lockerung und Flexibilität der deutschen Rechtsordnung soll außerdem die griechische Regel „Grün gegen Grün“ folgen. Im Allgemeinen sind alle Ansätze, die dazu beitragen, das Potenzial zum Ausgleich zu erhöhen, zu begrüßen.1040 Aus der gemeinsamen Erfahrung der beiden Rechtsordnungen mit dem relativen Bestandsschutz ergeben sich also wechselseitige Einwirkungsmöglichkeiten. Dem Paradigma der Flexibilisierung der Eingriffsregelung mit der zeitlichen und räumlichen Auskoppelung des Ausgleichs soll die griechische Rechtsordnung folgen. Für beide Rechtsordnungen besteht nunmehr die Herausforderung, das ausgleichende planerische Potenzial für den Umweltschutz auszuwerten. Daraus ergeben sich die folgenden bedeutsamen Schlussfolgerungen zu den Ausgleichssystemen: 1. Die Auswahl einer räumlichen Entkoppelung kann notwendig für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung sein. Eine räumliche Trennung zwischen Ausgleich und Eingriff ist zulässig, wenn sie einen wahrhaften Ausgleich gewährleistet. Eine solche Trennung kann sogar zu einem effektiven Ausgleich geboten sein.1041 Die Effektivität der Ausgleichsmaßnahmen ist zugleich die Rechtfertigungsbasis und die Grenze der räumlichen Entkoppelung.1042 Die Entkoppelung ist desto gerechtfertigter, je vorteilhafter sie gesamtökologisch betrachtet ist.1043 Die vorstehende Analyse zeigt, dass es nicht nur aufgrund der planerischen Flexibilität und der Erzeugung von Win-win-Ergebnissen bei dem Konflikt der Umwelt mit anderen Belangen vorteilhaft ist, Eingriff und Ausgleich voneinander zu entkoppeln. Die Entkoppelung kann auch ökologisch notwendig sein und bezieht sich auf die Konzeption der doppelten Innenentwicklung. II. 1039 Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 516; Brohm, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 511 (518 ff.), der sich mit der Problematik des Eigentumsschutzes aufgrund der Ausgleichsmaßnahme an anderer Stelle beschäftigt. Vgl. auch Fricke, Reurbanisierung als stadtpolitische Herausforderung, veröffentlicht in ARL, 08.04.2014, οnline verfügbar unter: http://www .arl-net.de/content/reurbanisierung-als-stadtpolitische-herausforderung-positionspapier-zumumgang-mit-dem-trend, S. 9 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 1040 Köck, NuR 2004, S. 1 (1). 1041 Vgl. Bunzel, NVwZ 1994, S. 961 (961). 1042 Zur Problematik des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs vgl. Thum, ZUR 2005, S. 63 ff. 1043 Beckmann, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 531 (536); Schink, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 837 (863). Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 230 Hervorzuheben ist also, dass die räumliche Trennung zwischen Eingriff und Ausgleich der Planung neue Perspektiven auch in ökologischer Dimension eröffnet und letzten Endes mit der Plastizität und dem Konfliktauflösungsgebot der Planung in Einklang steht. Einen Ausgleich bestmöglich auf den höheren Ebenen der Planung vorzunehmen, erscheint aus demselben Grund vorteilhaft.1044 Für die griechische Rechtsordnung ist daher eine Ausweitung der Grünregel im räumlichen Sinne zu empfehlen. Den Ausgleich am Beispiel der Kompensation des deutschen Rechts zu flexibilisieren ist empfehlenswert. 2. Wegen der Tragweite der Freiflächen für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung hat das quantitative Kriterium, also die Größe der Ausgleichsflächen, eine besondere Bedeutung. Folglich ist in der Regel auf einen Vollausgleich abzuzielen.1045 3. Aufgrund der Wertigkeit der Freiflächen zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung muss im Prinzip die Planung auf eine gleichartige Kompensation abzielen. Zur selben Folgerung führt außerdem die Berücksichtigung dessen, dass die Gewinne der Rationalität bei der Planung geschwächt werden, wenn zwischen heterogenen Belangen verglichen werden muss. Wie oben bereits erwähnt, tritt die Problematik der Heterogenität der Belange auch dann ein, wenn es um nichtidentische Umweltbelange geht.1046 Ein Verzicht auf den gleichartigen städtebaulichen Ausgleich kann insbesondere aber aus Gründen der Flexibilisierung des Ausgleichs eintreten. 4. Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung und die Konzeption der Innenentwicklung setzen die Mischung der Nutzungen und den Ausgleich der schon bestehenden Baugebiete voraus. Daher ist die nachhaltige städtebauliche Entwicklung auf den Ausgleich zwischen den sogenannten privilegierten Nutzungsgebieten und den ökologisch und sozial belasteten und verdichteten Baugebieten angewiesen.1047 Dieser städtebauliche Ausgleich ist die Voraussetzung für den gesamtökologischen und gesamträumlichen Bestandsschutz. Den Ausgleich aus der Perspektive der doppelten Innenentwicklung mit dem Begriff des Fließgleichgewichts1048 zu beschreiben, ist daher folgerichtig. Es lässt sich resümieren, dass die positive, dynamische nachhaltige Entwicklung eine ausgleichende Wechselwirkung und Verbesserung der problematischen, da nicht nachhaltigen Gebiete nach sich zieht. 1044 Schink, in: Bauplanungsrecht von neuen Herausforderungen, 1999, S. 147 (167). 1045 So Louis/Wolf, ZUR Sonderheft 2002, S. 146 (149). Vgl. aber Thum, NuR 2005, S. 762 (765). 1046 Vgl. oben 3. Teil, E. III. und Hofmann, in: Recht verhandeln, 2005, S. 289 (308). 1047 Zu Umweltgerechtigkeitsfragen im städtischen Raum vgl. Böhme/Preuß/Bunzel/Reimann/Seidel- Schulze/Landau, Umweltgerechtigkeit im städtischen Raum – Entwicklung von praxistauglichen Strategien und Maßnahmen zur Minderung sozial ungleich verteilter Umweltbelastungen, 2015. 1048 Zum Begriff vgl. Tremmel/Laukermann/Lux, ZPR 1999, S. 432 (433). C. Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 231 Auswirkungen des Nachhaltigkeitsgebots auf das Abwägungsmodell Wie bereits erwähnt, teilen die beiden Rechtsordnungen gewisse Gemeinsamkeiten bezüglich der bauleitplanerischen Abwägung.1049 Es hat sich außerdem herausgestellt, dass dem baurechtlichen Abwägungsgebot gewisse Vorteile zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung, wenn die Optimierung des Umweltschutzes verstärkt wird, zukommen. Zu diesen Vorteilen des baurechtlichen Abwägungsgebots zählt neben dessen dynamischem Potenzial, dass es Willkür verhindern und ein Unparteilichkeitsniveau sicherstellen kann.1050 Es dient außerdem dazu, die Synergien zwischen Interessen zu diagnostizieren und alle Belange zu analysieren. Die Dogmatik zum baurechtlichen Abwägungsgebot muss sich aber an das später eingeführte Nachhaltigkeitsgebot anpassen lassen und damit angereichert werden. Es obliegt dem Gesetzgeber, die Verantwortung der Gemeinden für den Umweltschutz hervorzuheben und nicht einfach die Umsetzung des Nachhaltigkeitsgebots dem jeweiligen Umweltbewusstsein der Gemeinden zu überlassen. Dass die Umsetzung der nachhaltigen Entwicklung nicht nur die ökologische Verantwortung der Gemeinden hervorhebt, sondern auch die gerichtliche Kontrolle zunehmen lässt, ist die Kehrseite der Medaille und ebenso aus Sicht des Rechtsstaates zu begrüßen.1051 Aufgrund des Nachhaltigkeitsgebots muss somit der relative, also ausgleichende umweltrechtliche Bestandsschutz in die Bauleitplanung umgesetzt werden. Diese Aufgabe für die Verwaltung ist etwas mehr als nur ein Begründungsaufwand bei der Abwägung.1052 Die Planung ist daher verpflichtet, die Möglichkeiten des Ausgleichs zu prüfen bzw. zu gestalten, anstatt je nach dem eigenen Umweltbewusstsein eine wörtliche Begründung des Vorrangs oder der Zurückstellung der Umweltbelange der Planungsentscheidung zugrunde zu legen. Im griechischen Recht ist eine Ausweitung der Abwägung am Beispiel des baurechtlichen Abwägungsgebots, sodass die privaten Interessen berücksichtigt werden, empfehlenswert. Die Erforderlichkeitsprüfung zur Unterlassung der nicht erforderlichen Eingriffe auf private Interessen und zugleich die Verstärkung der milderen Mittel des Konsenses und der Kooperation sollen gezielt einen Beitrag zur Versöhnung der nachhaltigen Entwicklung mit der Gesellschaft und daher zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung leisten. Im Rahmen dieser Arbeit hat sich herausgestellt, dass der Umweltprüfung im deutschen Recht insbesondere ein diagnostisches Potenzial zukommt: Auch wenn Alternativen zur Vermeidung und zum Ausgleich der Umweltauswirkungen in Betracht zu ziehen sind, bewegen sich diese Alternativen im Rahmen der beabsichtigten Planung.1053 Damit wird die Vernünftigkeit der Alternativen durch die von der Gemeinde III. 1049 Vgl. 3. Teil, E. II. 3. c. 1050 Vgl. zu den Vorteilen des baurechtlichen Abwägungsgebots im Vergleich zu anderen Entscheidungsmethoden hinsichtlich des dynamischen Postulats des Nachhaltigkeitsgebots 4. Teil, D. II. 1051 Vgl. Berkemann, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 27 (29). 1052 Rehbinder, NuR 2001, S. 361 (365). 1053 Vgl. 3. Teil, B. II. 2. Vgl. auch Schink, ZfBR 2001, S. 155 (157). Anders Hoppe, in: Hoppe/Bönker/ Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 88. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 232 gesetzten Ziele und durch die räumliche Grenzziehung der Bauleitplanung begrenzt.1054 Vor dem Hintergrund der Tragweite des Umweltschutzes im Bereich der nachhaltigen Entwicklung1055ist es empfehlenswert, die am wenigsten eingreifende Alternative zu untersuchen und diese dem Ziel gegenüberzustellen, d. h. die Null-Variante in die Abwägung einzubeziehen. Zu betonen ist hierbei, dass aus der Perspektive des Nachhaltigkeitsgedankens und daher des Bestandsschutzes die Zurückstellung eines Umweltbelanges von der Effektivität des Ausgleichs eines Eingriffs abhängig sein muss. Die Untersuchung von Alternativen zur Kompensierung der Umwelteingriffe, welche auch ein allgemein ausgleichendes Potenzial aufweisen, spielt für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung eine hervorragende Rolle. Gemäß dem Nachhaltigkeitsgebot wird also eine detaillierte umweltrechtliche Alternativenuntersuchung gefordert, welche die derzeitige Reichweite der Alternativenuntersuchung im Rahmen der Umweltprüfung des baurechtlichen Abwägungsgebots ausdehnt und ausgleichende Alternativen besonders berücksichtigt.1056 In der deutschen Rechtsordnung soll also die umweltrechtliche Alternativenprüfung zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung effektiviert werden. Das Gewicht des Bestandsschutzes eines Umweltgutes ergibt sich aus dessen Ausgleichbarkeit und aus dem Wert des Ausgleichs in gesamtstädtischer Hinsicht, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Planung in der Regel einen Vollausgleich anstreben muss. Daher ergibt sich eine Selbstbestimmung, also eine umweltinterne Gewichtung der Umweltbelange. Dazu verhilft ebenfalls die Bestimmung des Werts von Umweltbelangen nach den oben dargelegten Kriterien der ausgleichenden doppelten Innenentwicklung, welche zur Auflösung der innerumweltrechtlichen Konflikte beitragen kann. Das Ergebnis der Planung hängt mit dem Vorrang oder der Zurückstellung der planerischen Belange zusammen. Aus Gründen der nachhaltigen Entwicklung ist es erforderlich, die ökologische Gesamtbilanz der Stadt sicherzustellen. Dies geht mit einer umweltrechtlichen Ergebniskontrolle einher. Die ökologisch neutrale Gesamtbilanz zwischen der ökologischen Situation vor der Planung und nach der Planung fordert den Ausgleich der Eingriffe. Auf dieser Grundlage ist der Ansicht zuzustimmen, dass ein weiterer Schritt zur Prüfung der Nachhaltigkeit eingeführt werden müsse.1057 Eine solche Weiterentwicklung des baurechtlichen Abwägungsgebots hin zur 1054 Schliepkorte/Tünnemann, ZfBR 2004, S. 645 (647); Wulfhorst, NVwZ 2011, S. 1099 (1101). 1055 Der integrative Umweltschutz als Scharnier der Umweltprüfung hebt die enge Beziehung zwischen der Umweltprüfung und dem Nachhaltigkeitsgebot hervor. Da die Umweltprüfung ein Trägerverfahren ist, erfüllt sie zugleich den externen integrativen Ansatz des Nachhaltigkeitsgebots. Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 2, Rn. 6. 1056 Spannowsky, UPR 2005, S. 401 (405). Dass auf der Grundlage der strategischen Umweltprüfung die Null-Variante einbezogen werden solle, allerdings nicht realistische Alternativen ausgeblendet werden dürften, vertritt Ziekow, in: Bauplanungsrecht vor neuen Herausforderungen, 1999, S. 9 (35). Zur Frage, ob alle ausgewählten Alternativen einer gleich tiefen Untersuchung angesichts der Einführung der strategischen Umweltprüfung unterliegen, besteht in der Literatur eine Meinungsdifferenz. Schink, NuR 2005, S. 143 (146), und Wulfhorst, NVwZ 2011, S. 1099 (1101) vertreten eine solche Erweiterung der Alternativenuntersuchung. Anders Balla, NuR 2006, S. 485 (490). 1057 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 1669 f. C. Wechselwirkungen zwischen den Rechtsordnungen zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 233 nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und der Prüfung dessen, ob die umweltrechtliche Gesamtbilanz erhalten bleibt, erscheint erforderlich. Eine solche Selbstbestimmung der umweltrechtlichen Angemessenheit würde außerdem die Diskussion um die technische, objektive oder politische Natur der Gewichtung zumindest aus der Perspektive des Umweltschutzes auflösen und nach dem integrativen Ansatz des Nachhaltigkeitsgebots dazu führen, dass sich alle Belange an ihren umweltrechtlichen Auswirkungen messen ließen. Gewinnbringend wäre daher eine solche Lösung für die Rationalisierung der Abwägung insgesamt. Der Kern des baurechtlichen Abwägungsgebots, dass es nämlich keine einzige optimale Lösung gibt, bleibt damit bestehen. Unter diesen Voraussetzungen bildet das baurechtliche Abwägungsgebot ein Abwägungsmodell für die nachhaltige städtebauliche Entwicklung, das der ökologischen, aber auch der politischen Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots dient. Denn das baurechtliche Abwägungsgebot geht mit der Hervorhebung der Rolle der örtlichen Selbstverwaltung, mit der Beteiligung und der politischen Ex-ante-Aktivierung des Einzelnen zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung einher. Fazit: Zur Verstärkung des umweltrechtlichen Ausgleichs und zur Effektivierung des Leitbilds der doppelten Innenentwicklung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung Nach den im vorangegangenen Kapitel gewonnenen Ergebnissen, dass die nachhaltige Entwicklung den Ausgleich der umweltrechtlichen Eingriffe voraussetzt und dass dieses Kompensationsgebot eine Korrektur der bestehenden Ungleichheiten in ökologischer und sozioökonomischer Hinsicht bewirken kann, hatte dieses Kapitel die Anwendung dieser Erkenntnisse auf die Bauleitplanung im Sinne einer Untersuchung ihrer Implementierung zum Gegenstand. Es hat sich gezeigt, dass die städtebaulichen Leitbilder zur Innenentwicklung, welche die Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung darstellen, nicht ausreichen, um die nachhaltige Entwicklung in der Bauleitplanung voranzutreiben. Es ist nicht nur die Trennung der Nutzungen, welche die nachhaltige städtebauliche Entwicklung gefährdet. Die einseitige Innenentwicklung des deutschen Rechts, welche den Konsum der Freiflächen zur Konsequenz haben kann, läuft der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zuwider, denn ihr wohnt die dynamische Nebenwirkung inne, die innerstädtischen Lebensbedingungen zu verschlechtern und daher zur Suburbanisierung zu führen. In diesem Zusammenhang ist insbesondere § 13a BauGB, welcher eine Freilassung von der Umweltprüfung und dem Ausgleich nach der Eingriffsregelung vorsieht, zu kritisieren. Denn dieser Vorschrift liegt eine abstrakte Vorrangigkeit des Außenbereichs zugrunde, welche allerdings die innerumweltrechtlichen Konflikte verschleiert und eine Wiedergutmachung der innerstädtischen Nebenwirkungen ausschließt. § 13a BauGB vermag die Nachteile des Leitbilds der Innenentwicklung durch Verdichtung zuzuspitzen. D. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 234 Auf der anderen Seite hat sich ebenso erwiesen, dass eine grenzenlose Mischung der Nutzungen überall zwar ökonomische Gewinne haben kann, aber der ausgleichenden Perspektive der nachhaltigen Entwicklung nicht genügen kann. Es liegt die Vermutung nahe, dass damit die Chance zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zur Korrektur der bestehenden ökologischen Probleme verpasst wird und langfristig die Konsequenz hieraus die Suburbanisierung sein wird. Die obigen Ausführungen vergegenwärtigen, dass die nachhaltige städtebauliche Entwicklung mit der Erhöhung der Attraktivität einer Stadt für alle einhergeht. Daher ist ein ausgleichendes Management in zweierlei Hinsicht geboten. Erstens sind die Freiflächen bzw. die Grünflächen innerhalb der Stadt zu erhalten und mit Hilfe des umweltrechtlichen Ausgleichs so zu mobilisieren, dass die stärker belasteten Gebiete verbessert werden. Besonders hervorgehoben werden muss ist in diesem Zusammenhang, dass die Freiflächen einen inneren Bezug zur nachhaltigen Entwicklung aufweisen. Dies ist nicht nur wegen ihres ökologischen Wertes festzuhalten. Die Freiflächen vermögen die Interdependenz zwischen Mensch und Natur und somit den unauflösbaren Zusammenhang zwischen dem anthropozentrischen und dem ökozentrischen Umweltschutz aufzuzeigen. Sie sind daher in der Lage, zur Versöhnung des Umweltschutzes mit der Gesellschaft beizutragen. Hinzu kommt ihre politische Dimension. Neben der Optimierung der Freiflächen gerät auch das Bedürfnis nach einer ausgleichenden Mischung der Nutzungen in den Vordergrund. Die soziale Säule der nachhaltigen Entwicklung darf insbesondere vor dem Hintergrund der Neuen Urbanen Agenda nicht verkannt werden. Das niedergeschriebene Recht auf Stadt deutet darauf hin, dass eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung die soziale Gerechtigkeit voraussetzt. Privilegierte und fragmentierte Gebiete sind möglichst auszugleichen. Dazu dient die ausgleichende Mischung der Nutzungen. Das Leitbild der doppelten Innenentwicklung, welche auf die Erhaltung und auf einen Zuwachs der Freiflächen abzielt und dafür auf dem umweltrechtlichen Ausgleich basiert, ist für beide Rechtsordnungen gewinnbringend. Deren Erweiterung, um die ausgleichende Mischung der Nutzungen einzubeziehen, wird nach den obigen Erläuterungen empfohlen. Es erscheint daher, dass die umweltrechtliche Optimierung ein Potenzial zur Optimierung in sozioökonomischer Hinsicht aufweist. Jegliche Planung ist eine Chance für mehr Nachhaltigkeit. Das Gebot einer zumindest neutralen ökologischen Gesamtbilanz vor und nach der Planung ist ein wesentliches Ergebnis dieser Untersuchung. Die nachhaltige Bauleitplanung geht mit dem Übergang von einer abwehrend-bestandsschützenden hin zu einer positiv-bestandsschützenden Perspektive der Planung und von einer materiellrechtlichen Offenheit hin zu einer Optimierung des Umweltschutzes im rechtlichen Sinne einher. Die Planung muss auf einen Vollausgleich mit gegenseitigen Gewinnen für den Umweltschutz und für den sozioökonomischen Ausgleich ausgerichtet werden. Die Mobilisierung der Freiräume zur Verbesserung der innerstädtischen Verhältnisse kann erforderlich sein, um eine gesamtökologische Verschlechterung zu vermeiden. Die Lage der Eingriffs- und der Ausgleichsflächen spielt dabei eine sehr bedeutsame Rolle. Inwieweit ein Eingriff zu vermeiden ist, ist von dem Wert des ökologischen Belanges an sich und von dessen umweltrechtlicher Bedeutung für seine Umgebung abhängig. Wenn die Zurückstellung eines Gutes D. Fazit 235 irreversibel, d. h. an demselben oder einem anderen Ort nicht ausgleichbar oder besonders nachteilig für seine Umgebung wäre, dann ist diese Zurückdrängung besonders schwierig zu rechtfertigen. Andere Alternativen müssen daher Berücksichtigung finden. Bemerkenswert ist, dass der Kern der gestaltenden Planung bei der Bestrebung einer neutralen Gesamtbilanz gewährleistet wird. Die Erhaltung einer zumindest neutralen Gesamtbilanz bedeutet nicht, dass nach der einzigen optimalen bauleitplanerischen Lösung zu suchen ist. Die planerischen Alternativen für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung werden insbesondere erweitert, wenn die räumliche Flexibilisierung der Planung berücksichtigt wird. Während es also bei der Erforderlichkeitsprüfung nach dem klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz um eine feine Selektion geht, bezieht sich die Bauleitplanung auf eine grobe Selektion von Alternativen. Hinzu kommt, dass in Gegenüberstellung zur Erforderlichkeitsprüfung, welche eine abwehrende Perspektive darstellt, die Planung eine positive Dimension zu gewinnen vermag, denn das Planungsergebnis kann über die neutrale Gesamtbilanz hinausgehen. In Bezug auf die Wahrnehmung der privaten Interessen bei der Planung lässt sich schlussfolgern, dass die nachhaltige Entwicklung die Interessenparallelität zwischen dem Umweltschutz und solchen Interessen unterstreicht und daher zu einer Versöhnung zwischen Umweltschutz und Gesellschaft sowie zwischen Staat und Gesellschaft beitragen kann. Auf der anderen Seite besteht die Gefahr, dass die nachhaltige Entwicklung auf eine Verschleierung der Konflikte herausläuft. Dies würde sowohl dem Kern des liberalen Staates zuwiderlaufen als auch die Akzeptanz der Maßnahmen für den Umweltschutz mindern. Es ist daher notwendig, den Kern des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, die Erforderlichkeitsprüfung nämlich, bei aller Komplexität der Planung beizubehalten, wenn immer dies möglich ist. Die graduelle Anpassung an eine Mischung der Nutzungen und die Auswahl eines mittleren gemischten Gebietstypus ermöglichen einen gleitenden Übergang hin zu einer nachhaltigen und entsprechen dem Grundsatz des milderen Mittels. Hinzu kommt, dass die Planung auf die kooperativen Mittel und auf den Konsens und die Beteiligung zur Bearbeitung der planerischen Konzeption ausgerichtet werden muss. Es zeigt sich, dass auch dann, wenn die Operationalisierung der Erforderlichkeitsprüfung wegen der Komplexität der Planung an ihre Grenzen stößt, Möglichkeiten zur Anwendung des Grundsatzes des milderen Mittels bestehen. Es geht bei der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung mehr um die Weise der Implementierung der Planung als den Schutz jeglichen individuellen Eigentümers. Die Versöhnung zwischen Staat und Gesellschaft geht also mit dem Dreh- und Angelpunkt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, also mit dem milderen Mittel, einher. Die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung durch das mildere Mittel – insbesondere durch den Konsens und die Beteiligung – stellt eine weitere Komponente der Konstitutionalisierung dar. In Anbetracht der Gesetzgebung im deutschen Recht lässt sich eine Intensivierung der Mischung der Nutzungen empfehlen. Eine Gesetzesänderung für die Bebauungspläne der Innenentwicklung und eine explizite Aufnahme des Leitbilds der doppelten Innenentwicklung erscheinen notwendig. Um dem Nachhaltigkeitsgebot Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 236 gerecht zu werden und seiner dynamischen Weiterentwicklung zu genügen, wird von der Gesetzgebung erwartet, die rechtliche Optimierung des Umweltschutzes zu verstärken. In Bezug auf die griechische Rechtsordnung sind mehrere Defizite zu erkennen. Neben einer Aufnahme des Leitbilds der doppelten Innenentwicklung ist es erforderlich, zunächst einmal die planerischen Defizite zu bewältigen. Anzumerken ist hierbei, dass die Judikatur oftmals eine die Gesetzgebung der Verwaltung ersetzende Rolle einnimmt. Ein Grundfaktor der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung liegt ebenso in der Verstärkung der Rolle der örtlichen Selbstverwaltung. Durch die Beteiligung, den Konsens und die Aktivierung der örtlichen Selbstverwaltung wird die Entfremdung der Bürger von den planerischen Fragen überwunden. Heutzutage lässt sich erkennen, dass der Gesellschaft insbesondere eine Ex-post-Rolle zur Verteidigung des Umweltschutzes durch den Zugang zu den Gerichten zugesprochen wird. Eine Ex-ante-Aktivierung geht mit der Beteiligung und mit der Verantwortungsübernahme für die örtlichen Fragen einher. Mit Blick auf die Voraussetzungen zum umweltrechtlichen Ausgleich ließ sich die Erkenntnis gewinnen, dass ein Vollausgleich geboten ist und zur Verstärkung dessen Potenzials die griechische Rechtsordnung die Flexibilitätskriterien der Ökokonten und der zeitlichen Abkoppelung zwischen dem Eingriff und dem Ausgleich nach dem deutschen Recht folgen muss. Kritisch wurde demgegenüber aus Gründen der Rationalität der Abwägung und der Effektivität des umweltrechtlichen Ausgleichs die Relativität des funktionalen Kriteriums gewürdigt. Auf die Frage, wie das baurechtliche Abwägungsgebot weiterentwickelt werden sollte, damit dessen dynamisches Potenzial verwertet wird und zugleich die materiellen Gebote der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung erfüllt werden, ist der in der Literatur vertretenen Meinung zuzustimmen, dem baurechtlichen Abwägungsgebot einen weiteren Schritt hinzuzufügen, um den Erhalt des Ausgleichsgebots zu prüfen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die nachhaltige Entwicklung eine Ergebniskontrolle voraussetzt und in erster Linie mit dem Erhalt zumindest der neutralen umweltrechtlichen Gesamtbilanz zusammenhängt. D. Fazit 237 Zusammenfassung der Ergebnisse Der erste Teil der Untersuchung war der Evolution des Gebots der nachhaltigen Entwicklung und deren weiterer Ausarbeitung bei der Stadtentwicklung auf internationaler Ebene gewidmet. Seit dem ersten Erscheinen des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung im Jahr 1980 im Rahmen der World Conservation Strategy der Vereinten Nationen, welche in diesem Begriff den auf den Forstökonomen Hans Carl von Carlowitz zurückzuführenden Gedanken der Ressourcenökonomie artikulierte, über die World Commission on Environment and Development (WCED) im Jahr 1983 und die Etablierung des Gebots der nachhaltigen Entwicklung in der Rio-Deklaration über Umwelt und Entwicklung (Rio-Konferenz 1992) stellt die nachhaltige Entwicklung eine Idee und ein Gebot dar, das die rechtspolitische Entwicklung prägt. Im Bereich der Stadtentwicklung beinhaltete die Agenda 21 die Grundlagen der Idee einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Die Erste Weltsiedlungskonferenz (Habitat I) 1976 in Vancouver und die Zweite Weltsiedlungskonferenz (Habitat II) in Istanbul im Jahr 1996 sowie die Weltkonferenz URBAN 21 in Berlin haben sich mit den Problemen der Städte und der Siedlungen beschäftigt. Die Neue Urbane Agenda bildet die neueste Zwischenstation in dem Entwicklungsprozess des Gebots der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung steht sowohl im Allgemeinen als auch speziell im Städtebaurecht mit dem Gebot einer erweiterten Gerechtigkeitsidee in Verbindung, welche sowohl die gegenwärtige als auch nachfolgende Generationen in einer grenzüberschreitenden Dimension schützen will. Die nachhaltige Entwicklung hebt insbesondere im Bereich der Stadtentwicklung das Gebot des sozialen Zusammenhalts hervor und fördert inklusive Gesellschaften und Städte. Trotz der Universalität der nachhaltigen Entwicklung ist das Rangverhältnis zwischen dem Umweltschutz, der sozialen und der ökonomischen Säule der nachhaltigen Entwicklung umstritten. Das Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung und die starke Nachhaltigkeitskonzeption haben gemeinsam, dass sich beide auf den Umweltschutz fokussieren. Demgegenüber gehen die Anhänger des Drei-Säulen-Konzepts und der schwachen Nachhaltigkeitskonzeption von der Gleichwertigkeit der Säulen der nachhaltigen Entwicklung aus. Eine grundlegende Substituierbarkeit zwischen den Säulen des Umweltschutzes, der ökonomischen Entwicklung und des sozialen Zusammenhalts ist daher nicht auszuschließen. In diesem Teil hat sich in diesem Zusammenhang gezeigt, dass die nachhaltige Entwicklung bzw. die nachhaltige städtebauliche Entwicklung über eine dynamische Perspektive verfügt. Sie stellt ein sich im Zeitverlauf ständig weiterentwickelndes Gebot dar. Die Neue Urbane Agenda im Bereich der Stadtentwicklung und die Pariser Konvention zum Klimaschutz belegen, dass die nachhaltige Entwicklung zugleich ein sich mit der Zeit verstärkendes Gebot ist. Der zweite Teil hat sich zunächst der Untersuchung der Aufnahme des Nachhaltigkeitsgebots in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung gewidmet. Dazu wurden die Verfassungen und die Baugesetze analysiert, um zu zeigen, ob Erkenntnisse über die gefolgerte Nachhaltigkeitskonzeption gewonnen werden können. Sodann wurde eruiert, ob der deutsche und griechische Gesetzgeber eine Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung gebieten. Es hat sich im Hinblick Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 238 auf die erste Frage erwiesen, dass in beiden Verfassungen das Gebot der nachhaltigen Entwicklung in die Vorschriften zum Umweltschutz eingeführt worden ist, was auf den besonderen Stellenwert des Umweltschutzes im Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung hindeutet. Allerdings besteht in den zwei Rechtsordnungen wegen der unterschiedlichen Funktion der verfassungsrechtlichen Vorschriften ein unterschiedliches Potenzial des Nachhaltigkeitsgebots: In der deutschen Rechtsordnung ist der Umweltschutz ein Staatsziel, in der griechischen Rechtsordnung besteht demgegen- über ein Umweltgrundrecht. In der deutschen Rechtsordnung ist daher die Rolle der Politik für die Bestimmung des Umweltschutzniveaus und somit der nachhaltigen Entwicklung entscheidend. In der griechischen Rechtsordnung ist demgegenüber die Rolle der Judikatur vergleichsweise stärker ist. Aus der Untersuchung der deutschen und griechischen Baugesetze ergibt sich, dass die Gesetzgeber beider Rechtsordnungen die Belangtrias der nachhaltigen Entwicklung berücksichtigen: Die Umweltbelange sind neben den sozialen und ökonomischen Belangen zu beachten. Zur zweiten Frage dieses Teils, nämlich, inwieweit das Nachhaltigkeitsgebot mit einem Abwägungsgebot in Beziehung gesetzt wird, ergab sich aus deutscher Perspektive die besondere Bedeutung und Rolle des baurechtlichen Abwägungsgebots für die Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots. Die Einführung eines Abwägungsgebots in die griechischen Baugesetze signalisiert die Wahrnehmung des Drei-Säulen-Konzepts der Nachhaltigkeit. Ob die deutsche und die griechische Rechtsordnung im Hinblick auf das in beiden Rechtsordnungen nunmehr zu findende Abwägungsgebot eine schwache oder relativ starke Nachhaltigkeitskonzeption verfolgen, hängt mit der gerichtlichen Kontrolle der Abwägung bzw. mit den Kriterien und Maßstäben zur Justiziabilität des Nachhaltigkeitsgebots zusammen. Im nächsten Teil wurde die Frage in den Blick genommen, ob in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung eine materiellrechtliche gerichtliche Kontrolle eingenommen wird, welche Rückschlüsse auf die verfolgten Nachhaltigkeitskonzepte zulässt. Das Gebot des städtebaulichen Bestandsschutzes herrschte in diesem Zusammenhang für lange Zeit in der griechischen Rechtsordnung. Nach diesem Gebot ist jegliche umweltrechtliche Verschlechterung des juristischen Status quo verboten. Vergleichend lässt sich schlussfolgern, dass in der deutschen Rechtsordnung keinesfalls von einem Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung die Rede sein kann. Demgegenüber kann bezüglich der griechischen Rechtsordnung das Fazit gezogen werden, dass der Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes auf die Adaptierung des Ein- Säulen-Konzepts der nachhaltigen Entwicklung hindeutet. Tendenziell wird aber dieser Grundsatz aufgrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes aufgegeben und durch ein Abwägungsgebot durch die Rechtsprechung ersetzt. Es wurde also in diesem Teil der Arbeit im Hinblick auf das nunmehr in beiden Rechtsordnungen herrschende Abwägungsgebot untersucht, ob in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung materielle Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes bestehen, welche die Justiziabilität der nachhaltigen Entwicklung erlauben, oder ob im Gegenteil eine materiellrechtliche Offenheit besteht, welche eine materiellrechtlich offene, also politische Abwägung und eine schwache Nachhaltigkeitskonzeption impliziert. Für die Untersuchung der Frage der materiellen Maßgaben Zusammenfassung der Ergebnisse 239 zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes und damit der Beantwortung der Frage der Konzeption der Nachhaltigkeit wurden beide Rechtsordnungen miteinander verglichen. Gemeinsamer Vergleichspunkt war die Rolle des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei der Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots in der Bauleitplanung. Fraglich war also, ob und wie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, welcher eine materiellrechtliche Kontrolle der Entscheidungen der Gesetzgebung und der Verwaltung ermöglicht, zur Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung zum Einsatz kommt. Mit anderen Worten, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der durch materiellrechtliche Maßstäbe die rationale Justiziabilität und Normativität der Verfassung erlaubt, als die Abwägungsmethode zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung herangezogen wird. Zu diesem Zweck wurde aus deutscher Perspektive das baurechtliche Abwägungsgebot, das eine weiterentwickelte Verhältnismäßigkeitsprüfung darstellen soll, analysiert. Auf den ersten Blick impliziert der Standpunkt der umweltrechtlichen Optimierungsgebote eine materielle Gewichtung zugunsten des Umweltschutzes. Diese Optimierungsgebote wirken allerdings aufgrund der innerumweltrechtlichen Konflikte einander entgegen. Auf der anderen Seite kann ebenso wenig von Optimierungsgeboten bzw. Gewichten zulasten des Umweltschutzes die Rede sein. Denn die privaten Interessen wirken ebenso einander entgegen, während Berücksichtigung verdient, dass die Disoptimierung der Umweltbelange mit der Disproportionalität anderer bzw. privater Belange abgewogen wird. Die Gleichsetzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes mit dem baurechtlichen Abwägungsgebot ist zweifelhaft: Die Gegensätzlichkeit und die Pluralität der in die Abwägung einzustellenden Belange deuten darauf hin, dass sich der von der Gemeinde vorgenommene planerische Ausgleich der Belange im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots leichter als im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vornehmen lässt. Hieraus folgt, dass keine durchschlagskräftigen Gewichte zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes bei der deutschen Bauleitplanung bestehen. Die deutsche Rechtsordnung verfolgt demnach eine schwache politische Nachhaltigkeitskonzeption. Demgegenüber verfolgt die griechische Rechtsordnung bezüglich der Umweltbelange, die mit anderen öffentlichen Belangen abgewogen werden dürfen, eine relativ starke Nachhaltigkeitskonzeption. Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung wird durch eine ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung operationalisiert. Denn erstens fokussiert die planerische Alternativenprüfung am Beispiel der Erforderlichkeitsprüfung auf die Umweltbelange. Zweitens zieht die Judikatur das Kriterium der ökologischen Disproportionalität für die Kontrolle der Planung heran. Dieses Kriterium weist darauf hin, dass die planerische umweltrechtliche Verschlechterung die Selbstbeschränkung der Judikatur voraussetzt. Trotz dieser Unterschiede haben beide Rechtsordnungen ein minimales Schutzniveau für die Umweltbelange, das Minimalniveau nämlich von deren Berücksichtigung, gemeinsam. In keiner der beiden untersuchten Rechtsordnungen ist eine Vernachlässigung der Umweltbelange zulässig. Neben der unterschiedlichen Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung spielt das Nachhaltigkeitsgebot eine unterschiedliche Rolle in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung. Denn in der deutschen Rechtsordnung sind, Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 240 anders als bei dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der gemeindlichen Politik keine materiellrechtlichen Grenzen gesetzt. Das Prestige des Begriffs der nachhaltigen Entwicklung scheint diese Macht der Politik zu verstärken. Demgegenüber geht die gerichtliche Kontrolle in der griechischen Rechtsordnung über diejenige des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinaus. Die Berufung auf das Gebot der nachhaltigen Entwicklung hat den Gerichten eine Stütze zur Beschränkung der Baupolitik gewährt. Die nachhaltige Entwicklung spielt in der griechischen Rechtsordnung eine negative Rolle: Sie wird herangezogen, um der Politik seitens der Judikatur Grenzen zu setzen. Diese unterschiedliche Funktion der nachhaltigen Entwicklung in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung und die Berücksichtigung der Auswirkung des Nachhaltigkeitsgebots auf den Gewaltenausgleich haben die Frage aufgeworfen, ob von einer überzeugenden Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung, welche den Gewaltenausgleich gewährt, durch Abwägung gesprochen werden kann. Diesbezüglich wurden die Rationalität der Abwägungsmethoden in der deutschen und griechischen Rechtsordnung und die herangezogenen Gegengewichte zu einer rationalen Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht untersucht. In der deutschen Rechtsordnung spielt die Kontrolle des Verfahrens eine besondere Rolle und soll sogar die materielle Offenheit kompensieren. Die Zuordnung der Gewichtung zum Verfahren soll die Verfahrensbasis des baurechtlichen Abwägungsgebots erweitern und die Prozeduralisierung der Abwägung zu deren Rationalisierung beitragen. Jedoch hat die Analyse offenbart, dass damit dem baurechtlichen Abwägungsgebot eine allgemeine Richtigkeitsvermutung zugesprochen wird: Der Standpunkt der objektiven Gewichtung zwischen inkommensurablen Gütern, wie denen des Umweltschutzes, des sozialen Zusammenhalts und der ökonomischen Entwicklung, gerät ins Zweilicht. Denn auch wenn von einer gegebenen Gleichwertigkeit zwischen den Gütern ausgegangen wird, bleibt die Frage offen, mit welcher gemeinsamen Berechnungsgröße diese heterogenen Güter und deren Beeinträchtigung kalkuliert werden können. Bemerkenswert ist ebenso, dass die Unmöglichkeit eines rationalen Vergleichs nicht nur die heterogenen Großgruppen von Gütern, sondern auch die heterogenen Arten einer Großgruppe betrifft. Neben diesem Grundproblem der Objektivierung der Gewichtung, die auf einem Zirkelschluss zur Verschleierung der Irrationalität der Abwägung zwischen heterogenen Belangen basiert, ist zugleich zu berücksichtigen, dass nach dem deutschen Abwägungsgebot eine Verantwortungsverschiebung zwischen der Kontrolle des Ergebnisses und des Vorgangs besteht. Denn auf der einen Seite wird die materielle Gewichtung dem Vorgang zugeordnet, um die materielle Offenheit zu kompensieren, und auf der anderen Seite gilt, dass Mängel des Abwägungsvorgangs nur dann erheblich sind, wenn sie offensichtlich und für das Abwägungsergebnis von Bedeutung sind. Zur Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung resultiert aus der Zusammenschau dieser Faktoren, dass insgesamt die gerichtliche Kontrolle des baurechtlichen Abwägungsgebots geschwächt wird. Dem baurechtlichen Abwägungsgebot kommt eine Scheinrationalität zu, welche auf die Prozeduralisierung der Gewichtung zurückführbar ist. Diese Prozeduralisierung ist Zusammenfassung der Ergebnisse 241 aber kein effektives Gegengewicht zur Grundproblematik der Rationalität der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern, sondern verschleiert und verstärkt dieses Problem. Auf der anderen Seite ist auch die ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung der griechischen Rechtsordnung kritikwürdig. Die Problematik des Vergleichs zwischen inkommensurablen Gütern gerät ebenfalls bei diesem Modell in den Vordergrund. Nach der griechischen Rechtsordnung ist zwar dem Umweltschutz der Vorrang einzuräumen. Ungeklärt bleibt allerdings, ob zwischen dem Umweltschutz und den anderen Gütern ein Wertzusammenhang, z. B. zwei zu eins oder drei zu eins, besteht. Die Verwissenschaftlichung oder Technisierung der umweltrechtlichen Krise als Gegengewicht zur Rationalisierung der Abwägung ist wenig ergiebig. Denn die Wissenschaft kann zwar den Umweltzustand im Zeitverlauf vergleichen. Indes ist sie nicht in der Lage, die Grundfrage des Vergleichs zwischen inkommensurablen Gütern zu beantworten. Die griechische Judikatur zieht zwar das Kriterium der ökologischen Tragekapazität heran, um ihre Kontrolle zu stützen. Dieses Kriterium wird jedoch in ebenso hohem Maße von subjektiven Kriterien geprägt und meist zur Unterstützung der in der Regel proökologischen judikatorischen Vermutung herangezogen. Ebenso wenig wäre eine theoretische Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage der Prinzipientheorie ergiebig. Das Problem des Wertzusammenhangs und das der Kalkulierung des vergleichenden Beeinträchtigungsgrades wären in diesem Fall ebenso anwesend. Hinzu kommt, dass dieses Modell auf bikriterielle Abwägungen ausgerichtet sei, wohingegen die nachhaltige Entwicklung die Proportion zwischen drei Säulen gestalten müsse Es liegt daher die Vermutung nahe, je mehr Belange in Betracht kommen, desto eher wird zudem die Rationalität der Abwägung weiter abgebaut. Diese sich aus der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern ergebenden Rationalitätsdefizite, welche, wie in der deutschen und in der griechischen Rechtsordnung dargestellt wurde, die Gewaltenteilung und den Gewaltenausgleich gefährden, und die Funktionslosigkeit der herangezogenen Gegengewichte, erheben die Frage, welche anderen Möglichkeiten zur rationalen Operationalisierung und Justiziabilität der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bestehen. Im vierten Teil hat die Recherche auf die oben aufgeworfene Frage der Alternativen zur Rationalisierung der Entscheidungsfindungs- und Kontrollmethoden bei der Implementierung der nachhaltigen Entwicklung abgestellt. Erkenntnisse werden nicht nur mit Blick auf die Bauleitplanung, sondern im Allgemeinen aus der Diskussion um die nachhaltige Entwicklung gewonnen. In diesem Zusammenhang wird auf eine politikbezogene Konzipierung der nachhaltigen Entwicklung nach dem Grundsatz in dubio pro demos abgestellt. Unter Berücksichtigung des baurechtlichen Abwägungsgebots wurde argumentiert, dass die Herausnahme der Gewichtung von dem Vorgang und zugleich die Verstärkung der Rechtswirkungen der Vorgangskontrolle gewinnbringend sein könnten. Denn erstens wurde damit die Scheinrationalität bekämpft. Damit würde zweitens zugleich die politische Dimension der Abwägung offenbart. Die Gemeinden würden daher die politische Verantwortung für die Bestimmung des Umweltschutzniveaus und der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung tragen. Wird nach obigen Ausführungen angenommen, dass eine Abwägung mit rationalen Kriterien kaum Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 242 operationalisierbar ist, dann scheint der Standpunkt der demokratischen, politischen Grundlage der Abwägung an Bedeutung zu gewinnen. Es lässt sich daher argumentieren, dass in dubio pro demos gilt. Die Verstärkung der Vorgangskontrolle ist aus dieser Perspektive jedoch aufgrund der Rechtsstaatlichkeit notwendig. Der Grundsatz in dubio pro demos wurde aber dem Gebot einer gleichen Demokratie unter Berücksichtigung der intragenerativen und intergenerativen Perspektive der nachhaltigen Entwicklung gegenübergestellt. Die Konzeption einer politikbezogenen Nachhaltigkeitskonzeption ist abzulehnen, denn die repräsentative Demokratie kann nicht die Umstände für eine nachhaltige Entwicklung von Menschen, die nicht zur Wählerbasis gehören, gewährleisten. Da eine egoistische oder myopische Wahrnehmung der nachhaltigen Entwicklung aus dieser Perspektive nicht auszuschließen ist, liegt die Vermutung nahe, dass aus Gründen der gleichen Demokratie eine solche Konzeption und Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung ungerecht sein könnte. Es ist nicht auszuschließen, dass eine solche Konzeption eine Verlagerung der Umweltprobleme im zeitlichen und räumlichen Sinne zur Auswirkung hätte. Die Irreversibilität der Umweltschäden und die Fundamentalität der Umweltgüter vermögen die Säule des Umweltschutzes zudem zu verstärken, wobei die Klimadiskussion ebenso eine besondere Rolle spielt. Eine Verstärkung des Umweltschutzes, mit anderen Worten dessen Optimierung im rechtlichen Sinne, ist demnach für die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung erforderlich. Dies aber bedeutet nicht, dass der Bestandsschutz des Umweltschutzes strikt einzuhalten ist. Unter Berücksichtigung der griechischen Rechtsordnung lässt sich zwar argumentieren, dass der Grundsatz des städtebaulichen Bestandsschutzes unter Rationalitätsgesichtspunkten ergiebig wäre. Denn auch wenn dieser Grundsatz aus der Judikatur entstanden ist, ist er inzwischen „emanzipiert“. Seine Kriterien erlauben eine Kontinuität der Rechtsprechung und bekämpfen subjektive Wertungen. Dem Paradigma des griechischen Grundsatzes des städtebaulichen Bestandsschutzes ist aber zu entnehmen, dass der rechtliche Status quo zum Umweltschutz unzulänglich und unergiebig sein kann. Eine bestandsschützende Beschränkung des rechtlichen Status quo birgt die Gefahr einer Isolation und Rückschrittlichkeit der Rechtsordnung. Die dynamische Entwicklung und Evolution der nachhaltigen Entwicklung gebietet demgegen- über, dass die Rechtsordnungen den wissenschaftlichen und rechtspolitischen Entwicklungen folgen können. Mit anderen Worten wird ein Innovations- und Modernisierungsgebot ans Licht gebracht. Die bestehende Umweltsituation kann außerdem unzufriedenstellend sein. Neben der Verstärkung des Umweltschutzes zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung ist angesichts der dynamischen Perspektive der nachhaltigen Entwicklung der Übergang vom defensiven zum proaktiven Umweltschutz geboten. Eine Optimierung des Umweltschutzes nach der nachhaltigen Entwicklung geht mit der Verbesserung des Umweltzustandes sowie mit dem Ausgleich der bestehenden umweltrechtlichen und sozialen Ungleichheiten einher. Mit Blick auf die Interdependenz zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung lässt sich schlussfolgern, dass eine solche Konzipierung der nachhaltigen Entwicklung Gewinne für alle drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung haben kann. Der Ausgleich des Umweltzustandes wirkt sich positiv in sozioökonomischer Hinsicht aus, wenn die Zusammenfassung der Ergebnisse 243 Strategie zur nachhaltigen Entwicklung auf das Korrigieren und die Umverteilung der Umweltressourcen und der Chancen zur sozioökonomischen Entwicklung ausgerichtet ist. In diesem Teil wurde außerdem das Potenzial der herangezogenen Abwägungsmethoden untersucht, diese dynamische Perspektive des Nachhaltigkeitsgebots wahrzunehmen. Im Hinblick auf die ökologische Verhältnismäßigkeitsprüfung der griechischen Rechtsordnung hat sich ergeben, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf einen defensiven Schutz der in die Abwägung kommenden Interessen ausgerichtet ist. Eine Chance zur Effektivierung der Mittel im positiven oder negativen Sinne besteht im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht. Ebenso wenig wird die Optimierung des öffentlichen Interesses eingeblendet. Demgegenüber weist das baurechtliche Abwägungsgebot ein positives Potenzial auf. Erstens werden positive statt nur defensiver Alternativen berücksichtigt. Zweitens wird die Optimierung der Ziele und daher der Säulen der nachhaltigen Entwicklung ausgesprochen. Auf der anderen Seite liegt es auf der Hand, dass die Optimierung der Belange im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots ambivalente Auswirkungen auf den Umweltschutz haben kann. Eine Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung durch das baurechtliche Abwägungsgebot zur Verwertung dessen dynamischen Potenzials setzt einerseits die Verstärkung des Umweltschutzes und andererseits die Entwicklung einer Strategie, welche den Ausgleich des Umweltschutzes und damit möglichst den Ausgleich des sozialen und ökonomischen Zustandes gewährleistet, voraus. Es hat sich herausgestellt, dass das umweltrechtliche Ausgleichsgebot, welches in beiden Rechtsordnungen besteht, die dynamische Perspektive der nachhaltigen Entwicklung ins Leben rufen kann und es in mehrfacher Hinsicht als gewinnbringend zu bezeichnen ist: Der umweltrechtliche Ausgleich kann die Problematik der Rationalitätsdefizite bei der Abwägung zwischen inkommensurablen Gütern bewältigen. Die umweltrechtliche Kompensation dämmt den subjektiven und reinen argumentativen umweltrechtlichen Ausgleich bei der Bauleitplanung ein, ohne auf der anderen Seite die nachhaltige Entwicklung durch die Einhaltung eines unergiebigen absoluten Bestandsschutzes zu blockieren. Die nachhaltige Entwicklung lässt sich nach alledem durch ihre dynamische transformative Perspektive kennzeichnen und gebietet die Optimierung des Umweltschutzes und zugleich den Ausgleich zwischen ihren drei Säulen. Da das Konzept des umweltrechtlichen Ausgleichs die Entscheidungsmethoden zur Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung rationalisieren und zugleich die Umwelt optimieren kann, erscheint es geboten dieses Konzept zu verstärken und zu effektivieren. Somit ist eine Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung auf der Grundlage einer Optimierung des Umweltschutzes am Beispiel des umweltrechtlichen Ausgleichs im deutschen und im griechischen Recht erforderlich. Im nächsten Teil wurde auf der Basis der Erkenntnisse des vorherigen Teils untersucht, wie dieses Rekonzeptualisierungsgebot speziell in der Bauleitplanung operationalisiert werden kann. Die Analyse hat gezeigt, dass die derzeit herangezogenen städtebaulichen Leitbilder zur Innenentwicklung, welche die Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung darstellen, nicht ausreichen, um die nachhaltige Entwicklung in der Bauleitplanung voranzutreiben. In den geprüften Rechtsordnungen bestehen unterschiedliche Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. In Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 244 der deutschen Rechtsordnung ist die städtebauliche nachhaltige Entwicklung mit der Innenentwicklung bzw. mit der Verdichtung am Vorbild der kompakten Stadt verzahnt. Die deutsche Innenentwicklung führt zum Konsum der innerstädtischen Freiflächen. Demgegenüber gilt in der griechischen Rechtsordnung in der Regel immer noch der Grundsatz der Einhaltung der ausgewiesenen Freiflächen. In erster Linie wird der Bodenschutz des Innenbereichs für die ausgewiesenen Freiflächen bezweckt. Die strikte Erhaltung der innerstädtischen Freiflächen kann aber zur Blockierung der Verbesserung der stärker belasteten Gebiete führen. Eine reine, grenzenlose Mischung der Nutzungen kann zudem nicht zum Ausgleich der umweltrechtlichen und sozialen Ungleichheiten innerhalb der Stadt beitragen. Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung setzt die Erhöhung der Attraktivität der Städte für alle voraus. Dafür ist es einerseits erforderlich, die Freiflächen quantitativ möglichst zu erhalten und diese innerhalb der Städte so zu mobilisieren, dass die stärker belasteten Gebiete verbessert werden. Andererseits ist es notwendig, eine ausgleichende Mischung der Nutzungen zu fördern. Privilegierte und fragmentierte Gebiete sind möglichst auszugleichen. Zur Implementierung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung erweist sich das Leitbild der doppelten Innenentwicklung als besonders vorteilhaft. Es zielt auf den Zuwachs der Freiflächen und verstärkt daher den umweltrechtlichen Ausgleich. Es wird empfohlen, diese Strategie auszuweiten, um die Mischung der Nutzungen einzuschließen. Die ausgleichende doppelte Innenentwicklung kann offenbar zur Verstärkung des Umweltschutzes, zur Auflösung der innerumweltrechtlichen Konflikte und zum Ausgleich der sozioökonomischen Ungleichheiten beitragen. Zu einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung ist eine zumindest neutrale ökologische Gesamtbilanz vor und nach der Planung geboten. Die Planung muss auf einen ökologischen Vollausgleich mit gegenseitigen Gewinnen für den Umweltschutz und für den sozioökonomischen Ausgleich ausgerichtet werden. Dies bedeutet nicht, dass eine einzige optimale Alternative bei der Bauleitplanung besteht. Die planerische Flexibilisierung und die Flexibilisierung des ökologischen Ausgleichs können Chancen für die Planung mit sich bringen. Während es also bei der Erforderlichkeitsprüfung nach dem klassischen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz um eine feine Selektion geht, bezieht sich das Ziel einer neutralen Gesamtbilanz bei der Bauleitplanung auf eine große Selektion von Alternativen. In Anbetracht der privaten Interessen und deren Rolle und Schutz bei der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung hat die Analyse offenbart, dass die Wahrnehmung des milderen Mittels, wenn dies möglich ist, erforderlich ist. Die nachhaltige Entwicklung darf nicht zur Verschleierung der Konflikte führen. Im Hinblick auf eine ausgleichende Mischung der Nutzungen hat sich gezeigt, dass die graduelle Anpassung an eine Mischung der Nutzungen und die Auswahl eines mittleren gemischten Gebietstypus einen gleitenden Übergang hin zu einer nachhaltigen Stadt ermöglichen und dem Grundsatz des milderen Mittels entsprechen. Darüber hinaus muss die Planung auf die kooperativen Mittel sowie den Konsens und die Beteiligung zur Bearbeitung ihrer Konzeption ausgerichtet werden. Es wird empfohlen, dass die deutsche und griechische Rechtsordnung das Leitbild der doppelten Innenentwicklung annehmen und verstärken, ferner dass beide Rechtsordnungen die Mischung der Nutzungen fördern. Zum baurechtlichen Abwägungsgebot konnte die Schlussfolgerung gezogen werden, dass Zusammenfassung der Ergebnisse 245 dieses Modell ergiebig für die Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung wäre, wenn der ökologische Ausgleich verstärkt würde. Dazu ist anzuraten, einen weiteren Schritt für die Prüfung der ökologischen Kompensierung hinzuzufügen. Fünfter Teil: Die Rekonzeptualisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung 246 Ausblick Die Analyse des Nachhaltigkeitsgebots hat herausgestellt, dass dieses weder Leergebot noch lediglich politisches Leitbild ist. Die nachhaltige Entwicklung fordert den Vorrang der Umweltsäule und einen effektiven, also langfristig leistungsfähigen, gesamträumlichen und medienübergreifenden Umweltschutz. Die Konzentration der Analyse auf die Bauleitplanung hat zum Ergebnis geführt, dass der ökologische Ausgleich ein Modell für die Implementierung der nachhaltigen Entwicklung bildet. Der Ausgleich kann die Rationalitätsverluste bei der umweltrechtlichen Abwägung bewältigen, umfasst den positiven, dynamischen Ansatz der nachhaltigen Entwicklung und steht mit dem Grundgedanken der Gestaltungsfreiheit, dass keine einzige optimale Lösung besteht, in Einklang. Es liegt auf der Hand, dass die Annahme des Vorrangs der Umweltsäule mit der Stärkung der Rolle der Judikatur einhergeht, denn es ist eine Ergebniskontrolle geboten; bei der Planung soll zumindest die umweltrechtliche Gesamtbilanz eingehalten werden. Die Konstitutionalisierung der Rechtsordnungen, die mit der Verstärkung der Rolle der Judikatur bei der Implementierung des Ausgleichsmodells zur Erhaltung der neutralen Gesamtbilanz einhergeht, ist als Folge des Nachhaltigkeitsgebots zu betrachten. Die Zusammenschau der Konstitutionalisierung und der Internationalisierung – hinsichtlich der Universalität des Nachhaltigkeitsgebots – der Rechtsordnungen belegt außerdem die dynamische Perspektive der Verfassungen und Rechtsordnungen. Auf der anderen Seite zeigt sich aber, dass letzten Endes die Realisierung der Nachhaltigkeit auf die Weiterentwicklung des Rechts und die Planung von Strategien zur nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung angewiesen sein wird. Die Mobilisierung aller Staatsgewalten zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung und zur Wahrnehmung ihres transformativen, dynamischen Potenzials ist daher ein notwendiges Postulat für deren Realisierung. Damit kann die Chance ergriffen werden, die Städte von Problembereichen zu Motoren der nachhaltigen Entwicklung werden zu lassen. Ausblick 247 Literatur Alexander, Hans, Aktuelle Fragen des Verkehrslärmschutzes unter besonderer Berücksichtigung der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV), NVwZ 1991, S. 318–325. 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