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Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht in:

Pantelitsa Sfiniadaki

Nachhaltige städtebauliche Entwicklung im deutschen und griechischen Recht als Abwägungskonzept, page 33 - 56

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8288-4384-4, ISBN online: 978-3-8288-7368-1, https://doi.org/10.5771/9783828873681-33

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Rechtswissenschaften, vol. 125

Tectum, Baden-Baden
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Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse über die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht In diesem Kapitel wird die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in Hinsicht auf die Verfassung und die Baugesetze im deutschen und griechischen Recht untersucht. Fraglich ist, ob die Rechtsordnungen dem Umweltschutz einen besonderen Stellenwert im Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung verleihen und ob sie die nachhaltige Entwicklung mit einem Abwägungsgebot in Verbindung setzen. Beide Fragestellungen werden untersucht, um Rückschlüsse auf die verfolgten Konzeptionen der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen und griechischen Recht zu gewinnen. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht Verfassungsrechtlicher Umweltschutz und nachhaltige Entwicklung im deutschen und griechischen Recht: Staatsziel vs. Umweltgrundrecht Art. 20a GG lautet: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“ Die Vorschrift146 erweitert die Verantwortung für den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch zugunsten der künftigen Generationen und bezieht sich damit auf die Generationsgerechtigkeit im Sinne des Gebots der nachhaltigen Entwicklung.147 Zweiter Teil: A. I. 146 Zur Entstehungsgeschichte vgl. Tsai, Die verfassungsrechtliche Umweltschutzpflicht des Staates, 1996, S. 62 f. 147 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 30 f., 63: Die verfassungsverankerte Nachhaltigkeit bedeutet, dass die zukünftigen Generationen vor unverhältnismäßigen Umweltbelastungen zu schützen sind. 33 Art. 24 Abs. 1 der griechischen Verfassung lautet: „Der Schutz der natürlichen und kulturellen Umwelt ist Pflicht des Staates und Recht für jeden. Der Staat ist verpflichtet, besondere vorbeugende oder hemmende Maßnahmen zur Bewahrung der Umwelt im Rahmen des Prinzips der Gewährleistung zu treffen […].“ Das Gebot der nachhaltigen Entwicklung findet im griechischen Recht seinen Niederschlag in der Verfassung umschreibend mit dem synonymen Begriff der Zukunftsfähigkeit148. Auf den ersten Blick lässt sich argumentieren, dass, da sowohl im deutschen als auch im griechischen Recht das Gebot der nachhaltigen Entwicklung in der Vorschrift zum Umweltschutz verankert ist, aus einer systematischen Perspektive auf die starke Nachhaltigkeitskonzeption oder auf das Ein-Säulen-Konzept hingedeutet wird. Im Hinblick auf diese umweltschützende verfassungsrechtliche Ausrichtung ist anzumerken, dass im deutschen Recht die nachhaltige Entwicklung und der Umweltschutz ein staatliches Ziel sind. Das Umweltschutzziel bezeichnet eine verfassungsrechtliche Wertentscheidung und weist ein objektiv-rechtliches Staatsziel und einen verbindlichen Rechtssatz auf. Auf der anderen Seite ist aber Art. 20a GG kein unmittelbar verbindlicher Verfassungsauftrag, keine subjektiv-rechtliche und insofern einklagbare Vorschrift.149 Das demokratisch legitimierte Staatsorgan ist der primäre Adressat des Umweltstaatsziels.150 Folglich ist der Gesetzgeber befugt, das ausreichende Umweltschutzniveau zu bestimmen.151 Der Verwaltung obliegt die Gesetzesausführung und ihr bleibt es verwehrt, die Entscheidungen des Gesetzgebers zu konterkarieren.152 Ihr wird nur in jenen Fällen ein eigenständiger Raum geöffnet, in denen es in ihren Verantwortungsbereich fällt, unbestimmte Begriffe auszulegen, oder wenn die Verwaltung im Rahmen von Ermessens- oder Planungsentscheidungen tätig ist.153 Den Gerichten bleibt es verwehrt, eine eigenständige Vorstellung vom Umweltschutz und daher von der nachhaltigen Entwicklung durchzusetzen.154 An diesem Punkt muss weiterhin hervorgehoben werden, dass das Umweltschutzziel außerdem die Funktion hat, den Staat als einzigen Adressaten zu markieren. Es lässt damit die Privatverhältnisse außer Betracht; ein Staatsziel kann keine Drittwirkung entfalten. Es ergeben sich somit keine Privatverpflichtungen aus Art. 20a GG, sondern der Gesetzgeber ist vordergründig aufgerufen, diese Privatverhältnisse verfassungsgemäß zu gestalten. 148 Der Begriff der „αειφορία“, welcher in die Verfassung aufgenommen wird, kann als Zukunftsfähigkeit oder Umweltverträglichkeit übersetzt werden (in Gegenüberstellung zum Begriff der nachhaltigen Entwicklung „βιώσιμη ανάπτυξη“). Auch in der deutschen Verfassung wird das Gebot zur Nachhaltigkeit beschreibend wiedergegeben (in Verantwortung für die künftigen Generationen). 149 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 32–36; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 18, 32 ff. 150 In dieser Hinsicht umfasst der Spielraum des Gesetzgebers die Bestimmung der Zielverwirklichung und des Zielbereichs: Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 21, 37. 151 Zu der Breite des Schutzes, welcher Unterlassen und Tun einschließt, vgl. Sommermann, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 19. 152 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 57. 153 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 94; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 57. 154 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 58. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 34 Auf der anderen Seite ist im griechischen Recht die nachhaltige Entwicklung im Kontext des Umweltgrundrechts verankert.155 Die Verfassung von 2001 hat das Umweltgrundrecht und den Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung aufgenommen. Die neue Verfassung solle daher eine ökologische Verfassung sein.156 Die Etablierung des Umweltgrundrechts, des Grundrechts auf die ökologische Selbstbestimmung157 kann erstens als das Recht darauf interpretiert werden, die Bedingungen zu schaffen, zu wahren und wiederherzustellen, die notwendig sind, um die Gesundheit, das Leben sowie die physische, ethische, geistige und soziale Lebensqualität zu gewährleisten. Zweitens bezeichnet Art. 24 der griechischen Verfassung die Umwelt als das unmittelbar unter Schutz gestellte Rechtsgut.158 Diesem kommt also neben der anthropozentrischen auch eine ökozentrische Dimension zu. Das Umweltgrundrecht soll die Voraussetzungen für Lebensqualität gewährleisten und sieht zugleich die Umwelt als ein autonomes Gut an.159 Die qualitativen und quantitativen Anforderungen an den Umweltschutz bleiben verfassungsrechtlich unbestimmt. Es wird aber angenommen, dass diese Unbestimmtheit, die aus der Natur des Regelungsbestandes resultiert, zugunsten der Umwelt ausgelegt werden müsse;160 bezweckt und gewollt ist somit die – bezogen auf die Breite und Dynamik des Artikels – größte normative Reichweite der Vorschrift. Die Einführung des Umweltgrundrechts ist, im Hinblick auf die Unterscheidung zwischen liberalen, abwehrenden Grundrechten und sozialen Rechten, nicht unproblematisch. Einerseits hängt der Umweltschutz mit der Gewährleistung der Voraussetzungen für die Entfaltung der Persönlichkeit des Einzelnen zusammen. Auf dieser Grundlage wird in der griechischen Literatur die Ansicht geteilt, dass das Umweltschutzrecht den klassischen liberalen Grundrechten zuzuordnen sei.161 Andererseits wird aber betont, dass die abwehrende Dimension des Umweltgrundrechts seine in erster Linie soziale Dimension ergänze, denn die Umwelt betreffe ein soziales, gemeinsames Gut. Die Einführung des 155 Die Geschichte des Art. 24 der griechischen Verfassung geht auf das Jahr 1975 zurück. Damals wurde der Umweltschutz in die erste Verfassung nach Ende der Diktatur, also im Zeitraum des sogenannten Metapoliteusis (= Regimewechsels), aufgenommen. Vgl. Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff.: Papakonstantinou nennt die Gründe für die Einführung des Art. 24 in die Verfassung von 1975. Dazu zählen die umweltrechtlichen Mängel an der griechischen Gesetzgebung, die Erhöhung des umweltrechtlichen Bewusstseins, aber auch besondere historische Gründe, wie die ökonomische und städtebauliche Entwicklung ohne jegliche Berücksichtigung des Umweltschutzes nach dem Ende des griechischen Bürgerkriegs, die Landflucht und die archäologischen Entdeckungen in Griechenland. Vgl. Antoniou, ToΣ 1987, S. 116 ff.; Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 386; Menoudakos, ΝοΒ 2002, S. 45 f.; Ders., Νόμος + Φύση, Januar 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7017/prostasia-tou-periballontos-st o-elliniko-dimosio-dikaio-febrouarios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Rizos, ΔτΑ 2001, S. 417 ff. Zum ersten Mal wurde das Recht auf Umwelt als soziales Recht durch die Entscheidung StE 3682/1986 anerkannt. Dabei ging es um den freien Zugang zu den Stränden. 156 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, 1997, S. 573 (592). 157 Vidalis, in: „Charmossynon“, Festschrift für Aristovoulos Manesis, 1998, S. 23 ff. 158 Gerasimou, ΠερΔικ 1/2007, S. 45 ff. 159 Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 99; Siouti, Handbuch zum Umweltrecht, 2011, S. 193. 160 Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 99. 161 Vidalis, in: „Charmossynon“, Festschrift für Aristovoulos Manesis, 1998, S. 23 (30). A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 35 Umweltrechts in die Verfassung signalisiert damit eine soziale Konstitutionalisierung.162 Unter Berücksichtigung der Diskussion über die Relativierung der Unterscheidung zwischen Abwehrrechten, sozialen und politischen163 Rechten wird hervorgehoben, dass das Umweltgrundrecht ein Grundrecht der neuen Generation darstelle und alle Dimensionen umfasse.164 Das Umweltgrundrecht signalisiert das Abrücken der Verfassung von einer reinen liberalen Funktion und deutet auf die Synthese von einerseits sozialen und andererseits rechtsstaatlichen, freiheitlichen staatlichen Gesichtspunkten hin. Ihm kommt ein Status-mixtus-Verständnis nahe.165 Es bezeichnet damit eine neue Kategorie von meta-innovativen Rechten,166 die auf den Schutz sozialer Güter mit hervorragender Bedeutung für den Einzelnen zielen. Diese Vorschrift beruht auf einer besonderen Wahrnehmung des Zusammenhangs zwischen Bürger und Staat einerseits und Staat und Gesellschaft andererseits.167 Das Umweltgrundrecht verpflichtet nach alledem den Staat in einer mehrfachen Dimension. Die Umweltschäden sind abzuwehren, egal was die Quelle der Schäden ist.168 Darüber hinaus soll der Staat positiv für den Bestandsschutz und möglichst für die Wiederherstellung oder sogar Verbesserung der Umwelt tätig werden. Nicht zu vernachlässigen ist außerdem, dass das Umweltgrundrecht als liberales Recht die ökologische Selbstbestimmung als Vorbild eines neuen Menschenrollenverständnisses hervorhebt. Auch wenn beide Rechtsordnungen daher verfassungsrechtlich der nachhaltigen Entwicklung einen umweltschützenden Inhalt zuerkennen, liegen ihre Unterschiede auf der Hand. Unter Berücksichtigung der Diskussion um die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung lässt sich somit erkennen, dass die Koexistenz des Umweltgrundrechts und der nachhaltigen Entwicklung in der griechischen Rechtsordnung erstens auf ein Recht auf nachhaltigen Entwicklung und zweitens auf eine Optimierung des Umweltschutzes hindeutet. Auf der anderen Seite lässt sich auf der Grundlage des Umweltstaatsziels der deutschen Verfassung erkennen, dass diese Vorschrift die politische Bestimmung des 162 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, März 1999, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=27&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). 163 Manesis, Grundrechte, Bd. I, Die Freiheiten des Einzelnen, 1982, S. 23–25; Papakonstantinou, Νόμος + Φύση 1997, S. 573 (577). Die politische Perspektive des Umweltgrundrechts ergibt sich unter anderem aus dessen kollektiver Klagbarkeit: Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7006/to-periballontiko-suntagma-themeliosi-periexomeno-kai-le itourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 164 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση 1997, S. 573 (576). 165 Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 383. 166 Koutoupa-Regkakou, Umweltrecht, 2008, S. 27: Die Grundrechte der dritten Generation, wie sie oft bezeichnet werden, subsumieren schwer voneinander zu trennende Merkmale von politischen, sozialen Rechten sowie Abwehrrechten. 167 Papakonstantinou, ΠερΔικ 2/2006, S. 222 ff. 168 Nach ständiger Rechtsprechung erstreckt sich die Vorschrift von Art. 24 der griechischen Verfassung auf die Verpflichtung, positive Maßnahmen zu treffen: StE 2537/1996; StE 2731/1997; StE 613/2002. Vgl. auch Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 97. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 36 Umweltschutzniveaus und der nachhaltigen Entwicklung impliziert.169 Es darf diesbezüglich nicht verschwiegen werden, dass jegliche staatliche Aufgabe desto mehr Chancen auf Erfolg hat, je mehr ihre gerichtliche Prüfung intensiviert wird. Da Art. 20a GG keine einklagbaren Rechte statuiert, ist aus der Perspektive der Gewaltenbalance die Rolle der Judikatur zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Entwicklung beschränkt.170 Vor diesem Hintergrund lässt sich angesichts der Verbandsbeschwerde von einer goldenen Mitte sprechen.171 Die Verbandsbeschwerde ist außerdem notwendig, um die Lücke auszufüllen, die angesichts der Unmöglichkeit der Natur, ihren Schutz selbst geltend zu machen, entsteht.172 Es darf außerdem nicht verkannt werden, dass die Aufnahme des Umweltschutzes in die Verfassung unabhängig 169 Der grundlegende Unterschied zwischen Grundrechten und Staatszielen besteht in der Beschränkung des Zugangs des Einzelnen zu den Gerichten. Nach Murswiek beweist die Vorschrift die Angst vor der Judikatur. Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 f. Vgl. auch Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 37 f.; Peters, NVwZ 1995, S. 555 (555); Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1992); Westphal, JuS 2000, S. 339 (342). Die Auswahl des Staatsziels wird, anders als die Einführung eines Umweltgrundrechts, aus vielerlei Hinsicht in der deutschen Literatur befürwortet. Es wird ausgeführt, die Unbestimmtheit und die Problematik der Operationalisierbarkeit zum ausreichenden Umweltschutz machten die Justiziabilität eines solchen Grundrechts unmöglich. Außerdem wird die Ansicht vertreten, dass die Umwelt kein individuelles, sondern ein überpersonales Gut darstelle und dass dessen Subjektivierung letztlich die Herrschaft des Vorbilds des Präventionsstaates im Gegensatz zu den geltenden liberalen Vorprägungen nach sich zöge. Die Einführung eines Umweltgrundrechts hätte daher die Umstellung des Rechtsstaates auf einen ökologischen Staat zur Folge. Vgl. Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 39– 42; Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 17–26, insbesondere S. 35; Scholz, in: Maunz/Dürig GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 12 ff. Zu den umweltgrundrechtlichen Aspekten der Verfassung Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 27 ff. Zum Verhältnis zwischen dem Umweltschutzziel und der Grundrechtsdogmatik vgl. Voßkuhle, NVwZ 2013, S. 1 (5). Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1992), hebt hervor, dass die Grundrechte auf eine egoistische Wahrnehmung des Verfassungsschutzes hindeuten. Aus deutscher Sicht wird vertreten, dass das ökologische Existenzminimum als Ergebnis der Grundrechte und insbesondere der Art. 2 Abs. 2 S. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG die menschenbezogene Dimension des Umweltschutzgebots in Betracht zieht und erfüllt. Verfassungsrechtlich wird ebenso angesichts Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG eine menschenwürdige Umwelt gefordert: Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 7– 12; Uhle, DÖV 1993, S. 947 (947). Die Beschränkung des verfassungsrechtlichen Umweltschutzniveaus auf das eines Existenzminimums, das im Kern anthropozentrisch ausgerichtet bleibt, wirft allerdings die Frage auf, ob das Existenzminimum in Einklang mit Art. 20a GG steht. Vgl. Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 45 ff.; Kloepfer, Zum Grundrecht auf Umweltschutz, 1978, S. 30; Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck: die ökologischen Legitimationsgrundlagen des Staates, 1995, S. 40 ff.; Steinberg, NJW 1996, S. 1985 (1990 ff.) 170 Vgl. Uhle, DÖV 1993, S. 947 (951). Anders Michel, NuR 1988, S. 272 (283), der auf die Gefahr einer Verrechtlichung der Politik aufmerksam macht. 171 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 40. 172 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 25. Vgl. Koch, NVwZ 2007, S. 369 ff.; Schmidt/Zschiesche/Rosenbaum, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland, Praxis und Perspektiven, 2004, Berlin; Wegener, ZUR 2011, S. 363 ff.; Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, 1975. Vgl. auch das Urteil des Europäischen Gerichtshofes v. 12.5.2011, C-115/09, juris. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 37 von der Form und trotz der Kompromissorientierung des Art. 20a GG auf ein hohes Umweltschutzniveau abzielt.173 Trotz der unterschiedlichen wörtlichen Aufnahme und des unterschiedlichen Funktionspotenzials der nachhaltigen Entwicklung, welches sich aus der Form des verfassungsrechtlichen Umweltschutzes als Staatsziel oder als Umweltgrundrecht ergibt, lässt sich aus beiden Rechtsordnungen der dynamische Aspekt der nachhaltigen Entwicklung auf die Verfassung erkennen. Im deutschen Recht wird eine Diskussion um eine Verfassungsergänzung zur Optimierung der nachhaltigen Entwicklung ausgelöst. Unter Berücksichtigung der völkerrechtlichen und europäischen Entwicklungen zur nachhaltigen Entwicklung, also unter Beachtung deren dynamischen Aspekts, wird in diesem Zusammenhang unter anderem recherchiert, ob ein Umweltgrundrecht dazu dienen würde.174 Im Gegensatz zur gegenwärtigen Diskussion über die Verstärkung der nachhaltigen Entwicklung in der deutschen Rechtsordnung gibt es Stimmen in der griechischen Literatur, die im Zusammenhang mit der oben dargelegten Diskussion um die Konzeption und den Begriff des „sustainable development“ eine Verfassungsänderung zur Streichung des Grundsatzes der Zukunftsfähigkeit fordern.175 Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass im Rahmen des im vorangegangenen Kapitel aufgezeigten Diskurses über die Konzeption der nachhaltigen Entwicklung eine begriffliche Auseinandersetzung über die Aufnahme des Begriffs des „sustainable development“ in die nationalen Rechtsordnungen besteht, welche mit der Wiedergabe des Begriffs in der Verfassung und in den Gesetzen zusammenhängt. In beiden Rechtsordnungen gibt es Stimmen, die das Drei-Säulen-Modell auf den international verankerten Begriff des „sustainable development“ zurückführen.176 In der deutschen Rechtsordnung wird die Sichtweise vertreten, dass in der 173 Beaukamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 166 f.; Birkedal, Die Implementation des Staatsziels Umweltschutz in das Bauplanungsrecht und seine Auswirkungen auf das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot, 2001, S. 48; Sommermann, DVBl. 1991, S. 34 (34 f.). 174 Wieland, in: Rat für Nachhaltige Entwicklung (Hg.), Rechtsgutachten: Verfassungsrang für Nachhaltigkeit, 2016, online verfügbar unter: https://www.nachhaltigkeitsrat.de/fileadmin/user_upload/ dokumente/studien/20160603_Rechtsgutachten_Verfassungsrang_fuer_Nachhaltigkeit.pdf, S. 36 (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Diese Option wird aufgrund dessen, dass ein Umweltgrundrecht ein vages Leistungsrecht wäre, abgelehnt. Anzumerken ist aber hierbei, dass ein Umweltgrundrecht einzuführen die Dynamik des verfassungsrechtlichen Umweltschutzes mobilisieren könnte, die schon hinsichtlich des Umweltstaatsziels, der verfassungsrechtlichen Verankerung der Nachhaltigkeit oder auf der Grundlage der Auslegung der Grundrechte im Sinne einer gleichen Freiheit besteht. Ekardt, NVwZ 2013, S. 1105 (1106): „Grundrechtsinterpretation generiert indes nicht nur materielle Rechtfertigungen staatlichen Handelns, sondern auch gerichtlich durchsetzbare Pflichten der öffentlichen Hand – anders als Staatsziele.“ Ders. DV 2010, Beiheft 11, S. 27 ff.; ders., in: Landnutzung, Klimawandel, Emissionshandel und Bioenergie, 2010, S. 91 (95, 98 ff.). 175 Deligiannis, Νόμος + Φύση, April 1997, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7018/oioxlouses-drastiriotites-sti-nomologia-tou-ste-aprilios-1997/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Tasiopoulos, ΠερΔικ 4/2013, S. 641 ff.; Tattis, ΠερΔικ 1/2013, S. 1 ff. Kritisch dazu Karakostas, ΠερΔικ 4/2000, S. 464 ff.; Menoudakos, Νόμος + Φύση, Januar 2007, online verfügbar unter: https:// nomosphysis.org.gr/10709/anatheorisi-tou-arthrou-24-tou-suntagmatos-mia-opisthodromiki-prot asi-ianouarios-2007/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 176 Vgl. Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011, S. 42 ff., mit weiterführender Literatur. Vgl. auch Rehbinder, in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 721 (731). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 38 Verfassung nach Art. 20a GG nur die ökologische Seite des Gebots verankert werde.177 Ähnlich dazu wird im Hinblick auf den Begriff der Zukunftsfähigkeit oder Umweltverträglichkeit angeführt, dass die griechische Verfassung nur einen Bestandteil des synthetischen Begriffs des „sustainable development“ aufgenommen habe, nämlich den des Umweltschutzes.178 Die nachhaltige Entwicklung oder der Grundsatz der Zukunftsfähigkeit nach der griechischen, verfassungsrechtlichen Aufnahme des Gebots ist dieser Meinung nach vom internationalen Gebot der nachhaltigen Entwicklung zu unterscheiden.179 In Bezug auf die Frage der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und mit Blick auf die Verfassung muss an diesem Punkt ein weiterer Unterschied zwischen dem deutschen und dem griechischen Recht erwähnt werden. Dies betrifft die Reichweite des Umweltbegriffs. Unter dem Begriff der Umwelt gemäß Art. 20a GG ist die Gesamtheit ihrer Aspekte, also aller Ökosysteme,180 zu verstehen. Die natürlichen Lebensgrundlagen gelten als Synonym des Umweltbegriffs.181 Nicht eingeschlossen ist das kulturelle Erbe, wohingegen die vom Menschen gestaltete Natur sehr wohl mit eingeschlossen ist.182 Einbezogen werden alle Güter, die langfristig für das Leben notwendig sind.183 Die Breite des Umweltbegriffs schließt weiterhin die systematische Dimension der Umwelt, also die Interaktion zwischen deren Komponenten, mit ein. Der Umweltschutz des Art. 20a GG betrifft somit auch diejenigen Güter, die von den Grundrechten nicht umfasst werden.184 Die anthropozentrische Perspektive des Umweltziels ist mit der menschenwürdigen Orientierung der Verfassung eng verknüpft, und zwar unter einer „mitmenschlichen“ Perspektive.185 In der griechischen verfassungsrechtlichen Vorschrift fehlt es an einer Definition des Umweltbegriffs. Diese vorsätzliche Unterlassung gilt als Indiz für das Ziel des Verfassungsgebers, dem Umweltschutz eine möglichst umfassende Reichweite einzuräumen,186 ist also mit dem sogenannten verfassungsrechtlichen Maximalismus187 verknüpft. Die Umwelt wird in der Vorschrift außerdem in drei Dimensionen untergegliedert. Diese drei Dimensionen der Umwelt, also die städtebauliche (Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung), die kulturelle (Art. 24 Abs. 1 S. 1 der griechischen 177 Beaukamp, Das Konzept der zukunftsfähigen Entwicklung im Recht, 2002, S. 166 und 242 ff.; Glaser, Nachhaltige Entwicklung und Demokratie, 2006, S. 231; Streinz, DV 31 (1998), S. 449 (471). 178 Papakonstantinou, ΠερΔικ 3/2011, S. 436 ff. 179 Papakonstantinou, ΠερΔικ 3/2011, S. 436 ff. 180 Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 5. 181 Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (224); Scholz, in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 2014, Art. 20a, Rn. 36. 182 Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG-Kommentar, 6. Auflage, Art. 20a, Rn. 17. Zur Wechselwirkung zwischen Kulturgut und Umweltgut Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, 2011. 183 Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz?, 1990, S. 104. 184 Peters, NVwZ 1995, S. 555 (555); Murswiek, NVwZ 1996, S. 222 (224). Kritisch zum geltenden Begriff des Umweltschutzes Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage, § 1, Rn. 18. 185 Peters, NVwZ 1995, S. 555 ff. 186 Karakostas, Umweltrecht, 2006, S. 96. 187 Kontiadis, Der neue Konstitutionalismus und die Grundrechte nach der Verfassungsänderung von 2001, 2002, S. 95. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 39 Verfassung) und die natürliche Umwelt (Art. 24 Abs. 1 S. 1 der griechischen Verfassung), werden verfassungsrechtlich geschützt. Im Zentrum des Verfassungsschutzes steht die natürliche Umwelt. Ihre schlichte Benennung verweist auf eine breite Reichweite; umfasst wird die Natur in jeglicher Hinsicht.188 Die kulturelle Umwelt wird in Art. 24 Abs. 1 S. 1 der griechischen Verfassung unter Schutz gestellt und in Abs. 6 näher spezifiziert.189 Es wird angenommen, dass der Schutz der kulturellen Umwelt alle ihre möglichen Aspekte umfasst.190 Unter den kulturellen Umweltschutz werden daher alle vom Menschen stammenden Denkmale subsumiert, die das historische, künstliche und technologische Erbe bezeichnen.191 Die kulturelle Umwelt versteht sich daher als die „Zeugin“ des diachronen Dialogs zwischen Mensch und Natur, des diachronen Verlaufs des Menschen im Raum; sie schließt die Auseinandersetzungen des Menschen und der verschiedenen Zivilisationen im Raum ein.192 Die Städtebauleitplanung in die Verfassung, insbesondere in einer umweltrechtlichen Dimension, aufzunehmen, beruht nicht nur auf der Verwandtschaft der Regelungsgegenstände des Planungs- und Umweltrechts. Vielmehr sollte diese Entwicklung vor dem Hintergrund der tatsächlichen baurechtlichen – als unbefriedigend beschriebenen – Bedingungen in den griechischen Städten angesehen werden.193 Wie oben erläutert, zielt die Verfassung damit darauf, die den ökologischen Kriterien entsprechende Planung 188 Die vorhandenen Gesetze und insbesondere die §§ 18 und 19 des griechischen Gesetzes zum Umweltschutz 1650/86 (gr. ABl. 160/A/16–10–86) definieren einige unter Schutz gestellte Aspekte der natürlichen Umwelt. Hiervon umfasst werden Feuchtgebiete, empfindliche Ökosysteme, Flora und Fauna, Gewässer, Atmosphäre, Meer, Flüsse und Lagunen und nationale Schutzgebiete. Aufgrund der Offenheit der Definition der natürlichen Umwelt bleibt die Rechtsordnung offen gegenüber der Möglichkeit, andere umweltrechtliche Güter unter Schutz zu stellen (z. B. kommt heutzutage dem Schutz des Landschaftsbilds eine besondere Bedeutung zu). Die Wälder und die bewaldeten Gebiete genießen von Verfassungs wegen einen besonderen Schutz nach Art. 24 Abs. 1 S. 3 der griechischen Verfassung. Gemäß Art. 2 des griechischen Gesetzes 1650/1986 sind unter dem Begriff der Umwelt alle natürlichen und anthropogenen Faktoren zu verstehen, die zusammenhängen und die das ökologische Gleichgewicht, die Lebensqualität, die Gesundheit, die historische und kulturelle Tradition und die ästhetischen Werte beeinflussen. 189 Art. 24 § 6 der griechischen Verfassung lautet: „Die Denkmäler und historischen Stätten und Gegenstände stehen unter dem Schutz des Staates. Ein Gesetz wird die zur Verwirklichung des Schutzes notwendigen eigentumsbeschränkenden Maßnahmen sowie die Art und Weise der Entschädigung der Eigentümer festsetzen.“ 190 Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/7 006/to-periballontiko-suntagma-themeliosi-periexomeno-kai-leitourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 191 StE 614/1985; StE 3146/1986; StE 811/1987; StE 1517/1993. 192 Maria, Der Schutz der Landschaft im Völkerrecht, im Gemeinschaftsrecht und im nationalen Recht, 2009, S. 213. 193 Papadimitriou, Νόμος + Φύση, Oktober 1994, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/ 7006/to-periballontiko-suntagma-themeliosi-periexomeno-kai-leitourgia-oktobrios-1994/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017); Sakellaropoulos, in: Festschrift für den Staatsrat, Bd. II, 1982, S. 226 (288). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 40 von Städten und Siedlungen zur zentralen Aufgabe des Staates zu machen. Die Aufnahme und gegenseitige Abhängigkeit der oben geschilderten drei Aspekte der Umwelt voneinander stellen eine griechische rechtspolitische Besonderheit dar.194 Ein normativer Maximalismus neben einem wörtlichen ist daraus zu konstatieren.195 Nachdem die Reichweite des Begriffs der Umwelt in beiden Verfassungen betrachtet wurde, lässt sich schlussfolgern, dass verfassungsrechtlich die Umwelt im deutschen Grundgesetz im Vergleich zur der griechischen Rechtsordnung in einer restriktiveren Dimension wahrgenommen wird: Es findet kein expliziter Miteinbezug der von Menschen stammenden Bestandteile und Aspekte der Umwelt, etwa der städtebaulichen und kulturellen Umwelt, statt.196 Diese Erkenntnis kann Auswirkungen auf die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung haben, denn aus der verfassungsrechtlichen Zusammenführung des Umweltschutzes und der Stadtentwicklung in der griechischen Rechtsordnung lässt sich zumindest die umweltrechtliche Ausrichtung der Stadtentwicklung und der Bauleitplanung besonders hervorheben. Die Gesamtschau der obigen Ausführungen zeigt nach alledem, dass gegenwärtig die griechische Verfassung im Vergleich mit der deutschen Verfassung verfassungsrechtlich ein stärkeres Konzept zur nachhaltigen Entwicklung verfolgt. Dies ist auf die Koexistenz der nachhaltigen Entwicklung mit dem Umweltgrundrecht zurückzuführen. Daraus ergibt sich allerdings nicht zwangsläufig die Etablierung des Ein-Säulen-Konzepts oder der starken Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Um zu einem Ergebnis hinsichtlich des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung im griechischen Recht zu kommen, sollte erstens die Aufnahme der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch den Gesetzgeber geprüft werden. Ob eine umweltschützende Ausrichtung der Bauleitplanung in den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht unterstrichen wird, ist eine Zentralfrage zur Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Zweitens hängt die Konzipierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im griechischen Baurecht mit der Frage zusammen, ob ein Abwägungsgebot zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung besteht und nach welchen Maßgaben eine solche Abwägung vorzunehmen ist. 194 Zum vertiefenden Einblick in das Verhältnis zwischen natürlicher Umwelt und kulturellem Gut Katsos, Nachhaltiger Schutz des kulturellen Erbes, S. 130, 213, 332; Sommermann, Kultur im Verfassungsstaat, VVDStRL 65, 2006, S. 7 (44), der über eine Zielsymmetrie spricht. 195 Papakonstantinou, Νόμος + Φύση, März 1999, online verfügbar unter: http://www.nomosphysis.org.gr/articles.php?artid=27&lang=1&catpid=1 (zuletzt aufgerufen: 10.10.2015). Vgl. auch Pararas, ΔτΑ 2001, S. 75 f. 196 So auch Dikaios, Der Umweltschutz im privaten Recht, 2009, S. 52. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 41 Die umweltschützende Ausrichtung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung nach den deutschen und griechischen Baugesetzen Die nachhaltige städtebauliche Entwicklung wird explizit in das deutsche Baugesetzbuch,197 und zwar als oberstes Ziel, aufgenommen. Die umweltschützenden Anforderungen auch zugunsten zukünftiger Generationen stellen neben den sozialen und wirtschaftlichen Ansprüchen einen wesentlichen Faktor innerhalb der sozial gerechten, dem Wohl der Allgemeinheit dienenden Ordnung der Baunutzung nach § 1 Abs. 5 BauGB dar. Die in dieser Vorschrift niedergeschriebene nachhaltige Entwicklung wird zum Ziel der baurechtlichen Planung erkoren. Aus dieser Vorschrift geht außerdem hervor, dass der Klimaschutz und die Erhaltung und Entwicklung des Orts- und Landschaftsbilds, aber auch die Innenentwicklung zu den Zielen der nachhaltigen baurechtlichen Planung gehören. Dies legt die Schlussfolgerung nahe, dass der Gesetzgeber bei der Einführung der nachhaltigen Entwicklung in das Gesetz diese Aspekte besonders betonte und mit der Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung in Verbindung setzte. Der Umweltschutz gehört gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 1, 5, 7 BauGB zu den Planungsleitlinien, also zu den in die Abwägung einzubeziehenden Belangen. Es kann daher von einer umweltschützenden Ausrichtung des Gesetzes insbesondere aufgrund der Anzahl und Abbildung der Umweltbelange in § 1 Abs. 6 Nr. 1, 5, 7 BauGB gesprochen werden. Dieser Eindruck wird ferner angesichts § 1a BauGB untermauert,198 der eine Verbindung der Planung mit den umweltschützenden Geboten und Regelungen auf nationaler und europäischer Ebene herstellt.199 Auf der anderen Seite zeigt sich allerdings, dass die Planungsleitlinienaufzählung weder das abschließende Abwägungsmaterial noch einen Hinweis auf die vorrangige Gewichtung der Umweltbelange gegenüber anderen Belangen darstellt.200 Hinzu kommt, dass sich § 1 Abs. 5 BauGB auf alle drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung bezieht. Die sozial gerechte Bodennutzung und der Aspekt des Umweltschutzes sowohl aus anthropozentrischer als auch aus ökozentrischer Perspektive werden nach der Verankerung der dreisäuligen Nachhaltigkeit nochmals vom Gesetzgeber erwähnt. Das griechische Gesetz 2508/1997201 zur nachhaltigen Entwicklung der Städte und der Siedlungen regelt die Voraussetzungen und Bedingungen der Planung. Nach II. 197 Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 45; Krautzberger, UPR 2001, S. 130 ff.; Söfker, in: E/Z/B/K, BauGB, 2014, § 1, Rn. 103. Der Begriff der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung wurde an die Stelle der geordneten städtebaulichen Entwicklung durch das BauROG 1998 gesetzt. 198 Nach Schink, ZfBR 2000, S. 154 (156), zeichnet sich diese Vorschrift durch ihre Multifunktionalität aus, denn sie bewirke einerseits eine Konkretisierung der Umweltbelange in die Abwägung und vermöge andererseits die planerische Abwägung in diese Richtung zu steuern. Schink geht davon aus, dass diese Vorschrift eine Vorsorgeorientierung der Planung bewirke. Ders., in: Umweltrecht im Wandel, 2001, S. 837 (841). 199 Eine Verbindung der Bauleiplanung wird in Abs. 2 mit dem Bodenschutzgebot, in Abs. 3 mit dem BNatSchG und in Abs. 4 mit dem europäischen Naturschutz, also mit der FFH-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG) und der Vogelschutzrichtlinie (Richtlinie 79/409/EWG) hergestellt. 200 Battis, in: B/K/L, BauGB, 12. Auflage, § 1, Rn. 48 f. 201 Gr. ABl. 13. 6.1997/124. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 42 § 4 Abs. 6 des Gesetzes verfolgt die Bauleitplanung den Zweck, Wohngebiete und andere Baunutzungen und Produktionsaktivitäten bestmöglich zu organisieren. Die Planung soll die Erfüllung der Wohnbedürfnisse, den Flächenerwerb zur Errichtung von gemeinnützigen Vorhaben oder von Freiflächen bezwecken und Programme städtebaulicher Entwicklung oder solche zur Entwicklung von Produktions- und beruflichen Aktivitäten vorsehen. Damit erklärt der Gesetzgeber die städtebaulichen Ziele, die alle Bestandteile des Nachhaltigkeitsgebots, also die ökonomische Entwicklung und die ökologischen und sozialen Aspekte der Planung, umfassen.202 Daraus folgt eine Übernahme aller drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung durch den Gesetzgeber. Er geht damit über den Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung, der die Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen besonders hervorhebt, hinaus. Das Gesetz 4269/2014 zur Änderung der Raumordnung, der Bebauung und der nachhaltigen Entwicklung203 bezieht sich gemäß § 3 Abs. 3 auf die nationale strategische Raumordnung, welche die Programme der öffentlichen Investitionen und die internationale, europäische und nationale Umweltpolitik berücksichtigen muss. Zu diesem Zweck werden nach § 5 des griechischen Gesetzes die nationalen Raumordnungspläne erstellt, welche auf die Organisation der Siedlungsstruktur, die Organisation der produktiven Tätigkeiten und die räumliche Entwicklung von Gebieten, welche aus umweltrechtlicher, sozialer und ökonomischer Hinsicht von besonderer Bedeutung sind, abzielen. In § 6 des Gesetzes werden die Ziele der Regionalen Raumordnungspläne gesetzt. Dazu zählen der Schutz und die Auswertung der natürlichen, kulturellen und architektonischen Umwelt und die Organisation der produktiven Tätigkeiten im Raum. 202 Zum Verständnis der Konzeption der nachhaltigen Entwicklung durch den Gesetzgeber dient weiterhin das Gesetz 2742/1999 zur Raumordnungsplanung und nachhaltigen Entwicklung (gr. ABl. 207/07.10.1999). Laut § 1 ist Zweck des Gesetzes die ausgeglichene und nachhaltige Entwicklung, um den produktiven und sozialen Zusammenhalt zu gewährleisten. In § 2 Abs. 1 bezeichnet das Gesetz als Ziele der Raumordnung a) die Erhaltung der ökologischen und kulturellen „Reserven“ und die Hervorhebung der sogenannten vergleichbaren Vorteile Griechenlands, b) die Verstärkung der dauerhaften und ausgeglichenen ökonomischen und sozialen Entwicklung, c) die Verstärkung des ökonomischen und sozialen Zusammenhalts des Landes unter besonderer Berücksichtigung der sozial benachteiligten Gebiete, der umweltrechtlichen Herabstufung und der Gebiete, die aufgrund ihrer geografischen Lage vernachlässigt worden sind. In § 2 Abs. 2 fordert der Gesetzgeber zur Erfüllung der gesetzten Ziele und Zwecke unter anderem die Berücksichtigung folgender Aspekte: die Erhaltung, Verstärkung und Aufwertung der Vielfalt der städtischen und außerstädtischen Gebiete, die Sicherstellung eines ausgeglichenen Verhältnisses zwischen dem städtischen, vorstädtischen und landwirtschaftlichen Raum und die Verstärkung einer gesellschaftlichen Beziehung zwischen den Großstädten (metropolischen Zentren), den städtischen Zentren, den Gemeinden und den Siedlungen des Landes. In Betracht muss ferner die soziale, ökonomische, umweltrechtliche und kulturelle „Wiederbelebung“ der metropolischen Zentren, der Städte und deren vorstädtischer Gebiete und hierbei insbesondere derjenigen Gebiete, die Probleme produktiver oder demografischer Natur, der umweltrechtlichen und lebensqualitativen Herabstufung aufweisen, gezogen werden. Es zeigt sich, dass das Gesetz auf einen ökologischen, sozialen und ökonomischen Ausgleich ausgerichtet ist. 203 Gr. ABl. A 142/28–6–2014. A. Die Rezeption der nachhaltigen Entwicklung in der Verfassung und den Baugesetzen im deutschen und griechischen Recht 43 Das neue Gesetz zur räumlichen Planung und zur nachhaltigen Entwicklung 4447/2016204 bestimmt in § 1 den Begriff der nachhaltigen Entwicklung. Demgemäß stellt die Nachhaltigkeit die Entwicklung dar, welche auf die Synthese bzw. die Zusammenführung von sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Zielen abzielt. Ziel ist es, erstens eine dauernde ökonomische Entwicklung durch die Verstärkung der Produktion, der Innovation und die Steigerung der Beschäftigung zu schaffen. Das zweite Unterziel der nachhaltigen Entwicklung sind der territoriale und soziale Zusammenhalt und die Bewältigung der sozialen oder ökonomischen Ausgrenzungen. Drittens soll die räumliche Planung nach der nachhaltigen Entwicklung die natürliche und kulturelle Umwelt, die Biodiversität und die dauernde Nutzung der natürlichen Ressourcen schützen. Aus obigen Ausführungen folgt, dass beide Rechtsordnungen die Bauleitplanung mit dem Gebot der nachhaltigen Entwicklung verzahnen. Beide Rechtsordnungen haben die nachhaltige Entwicklung explizit in die städtebaulichen Gesetze aufgenommen. Insbesondere muss zur griechischen Rechtsordnung angemerkt werden, dass darin die nachhaltige Entwicklung als Oberziel aller planerischen Gesetze fungiert.205 Eine weitere Gemeinsamkeit besteht darin, dass die Gesetzgeber in beiden Rechtsordnungen Bezug auf die „Belangtrias“ der nachhaltigen Entwicklung nehmen. Insbesondere mit Blick auf die griechische Gesetzgebung lässt sich erkennen, dass der Gesetzgeber über den Art. 24 Abs. 2 der griechischen Verfassung hinausgeht: In der Verfassung wird die Gewährleistung der bestmöglichen Lebensbedingungen besonders hervorgehoben. Bemerkenswert ist, dass sowohl die deutsche als auch die griechische Gesetzgebung dabei jedoch eine umweltrechtliche Ausrichtung aufweisen. Eine Ausnahme besteht lediglich im Falle des zuletzt in der griechischen Rechtsordnung in Kraft getretenen Gesetzes 4447/2016, welches einen eher neutralen Ansatz zu verfolgen scheint, da es gleichwertig alle drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung betont. 204 Griechisches Gesetz 4447/2016: Räumliche Planung und Nachhaltige Entwicklung (gr. ABl. 241/A/ 23.12.2016). 205 Vgl. z. B. das Gesetz 4269/2014 zur raumordnungsrechtlichen und baurechtlichen Reform und zur städtebaulichen nachhaltigen Entwicklung sowie das neue Gesetz 4447/2016 zur räumlichen Planung und zur nachhaltigen Entwicklung. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 44 Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht Das baurechtliche Abwägungsgebot als Rechtsfindungsmethode zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung im deutschen Recht Das Gebot der Abwägung ist in § 1 Abs. 7 BauGB niedergelegt: „Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.“ Daraus folgt, dass im Planungsrecht eine Gesamtabwägung geboten ist, die eine Mehrzahl von Belangen betrifft; beim baurechtlichen Abwägungsgebot geht es um die Abwägung mehrerer öffentlicher Belange gegenüber mehreren privaten Belangen. Hinzu kommt, dass die privaten Belange wiederum innerhalb ihrer eigenen Kategorie untereinander abzuwägen sind. Gleiches gilt für die öffentlichen Interessen. Das baurechtliche Abwägungsgebot signalisiert eine Entscheidungsfindungsmethode, die schon vom Wortlaut her auf eine Kompromissfindung hindeutet. Die planerische Abwägung ist inzwischen „zum ausgeprägten Schauplatz und Wirkungsfeld des Abwägungsstaates“206 geworden. Dabei wird das Abwägungsgebot als „die Generalklausel des reinsten Wassers“207 und ferner als die Methode zur „Gestaltung eines Interessengeflechts“208 bezeichnet. Das Gebot der Abwägung der verschiedenen Belange ergibt sich bereits aus dem Wesen der Planung209 und ist von anderen Erfindungsmethoden hinsichtlich des Angebots einer Wahlmöglichkeit bei den Mitteln zur Erreichung mehrerer Ziele zu unterscheiden. Die Strukturierung und die Methode des baurechtlichen Abwägungsgebots sind durch Rechtsprechung entstanden.210 Es lässt sich daher erkennen, dass das baurechtliche Abwägungsgebot das Instrument bzw. die Entscheidungsmethode zur Implementierung der nachhaltigen Entwicklung darstellt. Zur Beleuchtung des Charakters des baurechtlichen Abwägungsgebots und zur Untersuchung der Frage, wie sich auf dessen Grundlage die nachhaltige städtebauliche Entwicklung konzipieren lässt, gilt es zunächst das baurechtliche Abwägungsgebot von B. I. 206 Bartlsperger, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S. 127 (130). 207 Schmidt-Aßmann, in: E/Z/B, BauGB § 1, Rn. 324, Vorauflage des E/Z/B/K, BauGB, zitiert nach Brenner, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 393. 208 Weyreuther, DÖV 1977, S. 419 (420); ders., BauR 1977, S. 293 (297): „Abwägung ist ein Verfahren der Entscheidungsfindung, bei dem kollidierende Belange (oder auch Argumente) zueinander bewertend in Beziehung gesetzt und auf Grund dessen in der Entscheidungsfindung einige von ihnen gegenüber anderen vorgezogen werden.“ Vgl. auch Imboden/Obermayer, VVDStRL 18 (1960), S. 113 (148): „Das wesentliche Merkmal des Planes ist darin zu erblicken, dass er eine Reihe von Maßnahmen vorsieht, die zueinander in einem unauflösbaren Verhältnis gegenseitiger Ergänzung und Abhängigkeit stehen.“ 209 BVerwG v. 14.02.1975, BVerwGE 48, 56 (63). 210 Vgl. BVerwG v. 12.12.1969, BVerwGE 34, 301 ff. Bartlsperger, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 79 (80), bezeichnet diese Entscheidung als einen rechtsdogmatischen Überraschungsschlag. Vgl. Hoppe, BauR 1970, S. 15 ff. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 45 anderen Abwägungsmethoden abzugrenzen und sodann den Zusammenhang zwischen dem dadurch gewährten Ermessensspielraum und der verfassungsrechtlichen Stellung der örtlichen Selbstverwaltung zu ergründen. Abgrenzung des baurechtlichen Abwägungsgebots von den konditionalen Normen, von der nachvollziehenden Abwägung und vom Abwägungsgebot im Fachplanungsrecht Die Quintessenz des Abwägungsgebots lässt sich negativ und abgrenzend formulieren. Zur Unterscheidung zwischen den Abwägungsnormen und den konditionalen Normen wird darauf abgestellt, dass Erstere zielgerichtet seien, wohingegen sich Letztere auf die Subsumtion bezögen.211 Bei näherem Hinsehen zeigt sich aber, dass beide Kategorien eng mit von vornherein gesetzten Zielen verbunden sind.212 Sowohl das Ermessen als auch die Planungsabwägung sind außerdem auf die Einzelfallgerechtigkeit ausgerichtet. Allerdings werden die Voraussetzungen für die Ermittlung der Einzelfallgerechtigkeit und für die Erreichung des Ziels bei den Ermessensnormen detailliert bearbeitet.213 Das planende Organ, die Verwaltung vor Ort,214 ist im Hinblick auf die Bauleitplanung demgegen- über beauftragt, Rechtsgüter gestaltend auszubalancieren, weil deren genaue Anzahl, Gestalt, Schutzbedürftigkeit, die in Betracht kommenden Gegebenheiten und die zwischen ihnen bestehenden Zusammenhänge von einer konditional gestaltenden Regel nicht eingeschlossen werden können. Die Ermessensnormen sind auf eine „Tatbestandsergänzung“, die Planungsnormen hingegen auf die „Tatbestandsausbildung“,215 also auf die Gestaltung, ausgerichtet. Die Planungsnormen fordern eine Zielerreichung durch taugliche Mittel, ohne allerdings die genaue Erfüllungsvorgabe der Ziele zu bestimmen. Das Planungsermessen lässt sich ferner von dem Prognosespielraum unterscheiden. Während die Prognose eine „Vorhersage der zukünftigen Entwicklung ist“216, ist auf der anderen Seite das Planungsermessen auf die Gestaltung und die Kanalisierung der zukünftigen Entwicklung ausgerichtet. Eine Prognose bezieht sich auf die Vorhersage der zukünftigen Entwicklung, die allerdings fremdbestimmt ist. Der Planung kommt hingegen eine Selbstbestimmtheit oder zumindest eine Mitbestimmtheit der zukünftigen Entwicklung zu. 1. 211 Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, § 7, Rn. 11; ders., DVBl. 1974, S. 641 (642). 212 Theobald, Integrative Umweltbewertung, 1998, S. 137. 213 Zur Kritik an der Unterscheidung zwischen konditionalen und finalorientierten Normen Koch, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 9 (15). 214 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2011, § 7, Rn. 63. 215 Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 48. 216 Nierhaus, DVBl. 1977, S. 19 (22). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 46 Die planerische Abwägung lässt sich des Weiteren von der nachvollziehenden Abwägung217 unterscheiden. Eine nachvollziehende Abwägung liegt in den Fällen der §§ 34, 35 BauGB vor, wobei der Gesetzgeber die Abwägung vorgenommen, also die Entscheidung über die vordergründig zu schützenden Interessen getroffen hat.218 Zusammenfassend lässt sich schlussfolgern, dass die nachvollziehende Abwägung der Genehmigungslogik ähnelt. Im Gegensatz dazu weist die baurechtliche Abwägung Ähnlichkeiten mit der Gesetzgebungsaufgabe auf.219 Daraufhin kommt der planerischen Abwägung eine gestaltende Funktion zu. Das planerische Abwägungsgebot findet sich auch im Fachplanungsrecht wieder.220 Der wesentliche Unterschied zwischen der Abwägung im Fachplanungsrecht und im Baurecht liegt darin, dass die Fachplanung vorhabensbezogen ist.221 Jegliche Bewertung – etwa der Bedeutung bzw. Gewichtung eines Vorhabens oder der umweltrechtlichen Nebenwirkungen – lässt sich daher im Vergleich zum Baurecht leichter gerichtlich prüfen.222 Das Planungsziel bzw. das gezielte Vorhaben bildet einen Bezugspunkt für die fachplanerische Abwägung. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung und planerische Gestaltungsfreiheit Das baurechtliche Abwägungsgebot soll die Grundlage und zugleich die Grenze der sogenannten planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinden bilden. Um die Tragweite der planerischen Gestaltungsfreiheit und auf der anderen Seite die Dichte der gerichtlichen Kontrolle bezüglich der Grenzen, welche das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung für die Planung setzt, zu verdeutlichen, ist es dienlich, zunächst die verfassungsrechtliche Grundlage der planerischen Gestaltungsfreiheit darzulegen. 2. 217 Zur nachvollziehenden Abwägung vgl. BVerwG v. 19.7.2001, BVerwGE, 115, 17 (24); Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 45; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/ Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, § 27, Rn. 59 ff.; Kuchler, Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung und Bauplanung, 1989, S. 167. 218 Vgl. Einleitung, B. II. 219 In diesem Sinne Koch, in: Abwägung im Recht, 1996, S. 9 (10). 220 Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 275; Weyreuther, DÖV 1977, S. 419 (421). Laut der Rechtsprechung hängt die Geltung des Abwägungsgebots nicht von der gesetzlichen Verankerung des Gebots ab, sondern ergibt sich aus dem Gebot einer rechtsstaatlichen Planung. BVerwG v. 28.6.2000, NJW 2000, S. 3584 (3585). 221 Dazu ausführlich Sendler, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 55 (73 ff.). Vgl. auch Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 38 f.; Kraft, BauR 1999, S. 829 (830). 222 Zur planungsrechtlichen Qualität der Fachplanung Schmidt-Aßmann, in: Festschrift für Schlichter, 1995, S. 3 (14); Wahl, NVwZ 1990, S. 426 (427). B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 47 Besonderen Einfluss auf die deutsche Bauleitplanung hat die gemeindliche Zuständigkeit für die Planung. Historisch betrachtet ist die Institution der gemeindlichen Selbstverwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg gewachsen und ist mit dem Versuch der Demokratisierung durch Beteiligung – dem Versuch also, ein Demokratiemodell von unten nach oben zu fördern – eng verbunden.223 Verfassungsrechtlich gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das Recht, die örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln. Daraus resultieren die Institution der Selbstverwaltung, ihre Allzuständigkeit für örtliche Angelegenheiten und ihre zu diesem Zweck bestehende Abwehrkraft gegenüber staatlichen Eingriffen in den Kernbereich der Selbstverwaltung.224 Die aus der Vorschrift resultierende Planungshoheit wird als die Kompetenz der Gemeinde bezeichnet, in eigener Verantwortung und nach eigenen Vorstellungen das Gebiet, das in ihre Grenzen fällt, planerisch zu gestalten.225 Die Planungshoheit ist ein aus der kommunalen Selbstverwaltung hervorgehender Aspekt.226 Die Planungshoheit lässt sich durch gemeindliche Abwehrrechte und Beteiligungsrechte227 verwirklichen und findet ihren Ausdruck in der Zuständigkeit der Gemeinden, Bebauungspläne aufzustellen, was den Kernbestandteil der Planungshoheit ausmacht.228 Die Grenzen der Planungshoheit ergeben sich aus der verfassungsrechtlichen Vorschrift, die zwei Voraussetzungen aufstellt; erstens, dass die Planung eine örtliche Angelegenheit betreffen muss, und zweitens, dass die Planung den Gesetzen und den verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen hat.229 Hinzu kommen die bindenden Regelungen des Umweltrechts.230 Die Planungshoheit bildet daher keinen Freibrief. Die Bestimmung der Planungshoheit bewegt sich nach alledem zwischen zwei gegenläufigen Polen; die Gewährleistung der gemeindlichen 223 BVerfG v. 17.10.1957, BVerfGE 7, 155 (167); BVerfG v. 12.07.1960, BVerfGE 11, 266 (275); BVerfG v. 23.11.1988, BVerfGE, 79, 137 (149). Vgl. Gabriel/Holtmann, Politisches System der Bundesrepublik Deutschland, 3. Auflage, S. 413; Löwer, in: v. Münch/Kunig, GGK, 6. Auflage, Art. 28, Rn. 45. 224 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 194 ff. 225 BVerfG v. 20.03.1952, BVerfGE 1, 167 (174); BVerfG v. 12.07.1960, BVerfGE 11, 266 ff.; BVerfG v. 24.06.1969, BVerfGE 26, 228 (237); BVerfG v. 07.10.1980, BVerfGE 56, 298 (312); BVerfG 20.02.1981, BVerfGE 59, 216 (226). 226 Brenner, Öffentliches Baurecht, 4. Auflage, Rn. 51. Vgl. Lerche, Verwaltung und Rechtsbindung, in: Festschrift für den BayVGH, 1979, S. 223 (224): „Kommunale Planungshoheit kann als das prinzipielle Recht der Gemeinde umschrieben werden, eigenständig zu planen, um örtliche Angelegenheiten zu gestalten. Dieses Recht erscheint primär als Ausfluss der verfassungsgeschützten Selbstverwaltungsgarantie und ist insofern deren Grenzen unterworfen. Außerdem kann durch spezialgesetzliche Vorschriften ein solches Planungsrecht den Gemeinden auch über das nach dem Grundgesetz geforderte Mindestmaß hinaus verliehen werden.“ 227 Stüer, Bau- und Fachplanungsrecht, 5. Auflage, Rn. 189–193. 228 Krautzberger, in: B/K/L, BauGB, 11. Auflage, § 1, Rn. 3. Anders Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 6. Auflage, Rn. 130. 229 BVerfG v. 30.07.1958, BVerfGE 8, 122 (134); BVerfG v. 17.01.1979, BVerfGE 50, 195 (201). Zur Abgrenzung zwischen den Kompetenzen der Raumordnungsplanung und der städtebaulichen Planung, die örtlichen Angelegenheiten betreffend, vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, Raumordnungsgesetz, 1. Auflage, § 1, Rn. 67. Die Abgrenzung folgt nicht anhand räumlicher, sondern zweckmäßiger Kriterien. 230 Dazu Durner, Konflikte räumlicher Planungen, 2005, S. 487; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 5, Rn. 22; Stüer, NvWZ 2004, S. 814 ff. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 48 Planungshoheit und der gesetzliche und verfassungsrechtliche Rahmen zur Planung kommen in Betracht.231 Die planerische Gestaltungsfreiheit im Bereich des Baurechts lässt sich summa summarum als die Aufgabe der Gemeinde beschreiben, kollidierende Interessen gestaltend abzuwägen. Die Gestaltungsfreiheit der Gemeinden macht das Wesen des baurechtlichen Abwägungsgebots aus. Zwischenergebnis: Der Kontrast zwischen dem Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung und dem baurechtlichen Abwägungsgebot Das baurechtliche Abwägungsgebot gebietet nach alledem eine gegenseitige Abwägung zur Implementierung des Nachhaltigkeitsgebots bei der Bauleitplanung. Aus den obigen Ausführungen folgt, dass die Pluralität des baurechtlichen Abwägungsgebots einer Implementierung der nachhaltigen Entwicklung bei der Bauleitplanung durch das Ein-Säulen-Konzept gegenübersteht. Die Frage, ob hier von einer relativ starken oder schwachen Nachhaltigkeitskonzeption ausgegangen werden muss, steht aber mit der Wahrnehmung von materiellen Gewichten zugunsten oder zulasten des Umweltschutzes zur Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit durch die Judikatur im Zusammenhang. An diesem Punkt lässt sich nur die Erkenntnis gewinnen, dass sich die Bauleitplanung zwischen zwei gegenüberliegenden Polen zu bewegen scheint. Einerseits nämlich in Richtung der Verstärkung des Umweltschutzes, denn der Gesetzgeber hat offensichtlich Art. 20a GG wahrgenommen und eine umweltschützende Ausrichtung der Bauleitplanung angeleitet. Andererseits ist aber auch erkennbar, dass die baurechtliche Abwägung den politischen Willen der örtlichen Selbstverwaltung zu verkörpern und zu verwirklichen beiträgt. Das Abwägungsgebot und die planerischen Zuständigkeiten im griechischen Recht Besteht ein baurechtliches Abwägungsgebot in der griechischen Rechtsordnung? Nach § 4 Abs. 5 des griechischen Gesetzes 2508/1997232 zur nachhaltigen Entwicklung der Städte und der Siedlungen besteht „ein allgemeiner städtebaulicher Plan von den notwendigen Karten, Zeichnungen, Diagrammen und Texten, damit alle zur Planung eines Gebiets notwendigen Angaben zur Verfügung gestellt und berücksichtigt werden können. Für die unter besonderen Schutz gestellten Gebiete muss sich daraus die Intensität des Schutzes ergeben, und für die zu planenden Gebiete müssen deren Grenzen, deren städtebaulichen Bedürfnisse nach gemeinnützigen Vorhaben, nach öffentlichen Interventionen, insbesondere aber deren Wohnbedürfnisse dargestellt und in Beziehung zu den Vorschlägen der städtebaulichen Planung oder Sanierung gesetzt werden. Diese Vorschläge sollen auf der Bewertung der Raumbedürfnisse für die Produktionseinrichtungen im städtischen und außerstädtischen Raum 3. II. 1. 231 BVerfG v. 07.10.1980, BVerfGE 56, 298; Kment, in: Finkelnburg/Ortloff/Kment, Öffentliches Baurecht, 6. Auflage, Bd. I, § 5, Rn. 5. 232 Gr. ABl. 13.06.1997/124. B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 49 im Rahmen der Raumordnungsplanung basieren. In Ermangelung von Raumordnungsplänen müssen die Vorschläge auf die mittel- und langfristigen Programme der ökonomischen und sozialen Entwicklung jedes Gebiets Bezug nehmen und auf jeden Fall die zu erwartenden umweltrechtlichen Auswirkungen der Vorschläge berücksichtigen. Diese Vorschläge zur städtebaulichen Organisation eines Gebiets betreffen die Baunutzungen, die städtebaulichen Zentren, die hauptsächlichen Verkehrsstraßen, die Baudichte und den Bebauungsfaktor jedes baurechtlichen Gebiets, die Bauverbote und Nutzungsverbote, die die allgemeine Richtung und den allgemeinen Rahmen zur baulichen Entwicklung eines Gebiets darstellen.“ Hieraus ist nun abzuleiten, dass trotz Fehlens des Begriffs der „Abwägung“ im genauen Wortlaut der Gesetzgeber eine Berücksichtigung und Bewertung bzw. Gewichtung mehrerer Faktoren zur Voraussetzung der Planung macht und damit eine Abwägung impliziert.233 Es muss auf der anderen Seite aber angemerkt werden, dass dem Gesetz nicht zu entnehmen ist, ob zwischen den Teilzielen der Planung eine Gleichrangigkeit besteht oder nicht. Planerische Zuständigkeiten im griechischen Recht und Gegenüberstellung zur gemeindlichen Planungshoheit der deutschen Rechtsordnung Die planerischen Zuständigkeiten geraten in der griechischen Rechtsordnung zur Beantwortung der Frage, ob dort von einer gemeindlichen Planungshoheit die Rede sein kann, in den Vordergrund. Eine kommunale Planungshoheit in der griechischen Rechtsordnung hätte Auswirkungen auf die Nachhaltigkeitskonzeption, in dem Sinne, dass die Gewährleistung des Ermessensspielraums der örtlichen Selbstverwaltung ein Gegengewicht zur Verstärkung der Umweltschutzpflicht darstellte. Gemäß Art. 101 Abs. 1 der griechischen Verfassung ist die Staatsverwaltung nach dem Dezentralisierungsprinzip aufgebaut.234 Nach der Verfassungsänderung von 2. 233 Von einer Abwägung spricht auch Kourakou, Naturschutz und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, 2007, S. 228. 234 Art. 101 § 1 der griechischen Verfassung: „Die Verwaltungsgliederung ist nach dem Dezentralisationsprinzip aufgebaut.“ Art. 101 § 3 der griechischen Verfassung: „Die regionalen Staatsorgane haben die allgemeine Zuständigkeit, über die Angelegenheiten ihrer Region zu entscheiden. Die zentralen Staatsorgane haben neben ihren besonderen Zuständigkeiten die allgemeine Richtlinienkompetenz und sind für die Koordination und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltungsakte der regionalen Organe zuständig; das Nähere regelt ein Gesetz.“ Die Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe (Art. 102 § 1 S. 1 der griechischen Verfassung) sind nach der am 1.1.2011 in Kraft getretenen „Kallikratis“-Verwaltungsreform des griechischen Gesetzes die Folgenden: Auf der ersten Stufe stehen die Gemeinden, deren Anzahl durch Vereinigungen gesunken ist. Auf der zweiten Stufe stehen die 13 Regionen. Diese übernehmen die Zuständigkeiten der vorherigen Formen der Selbstverwaltungskörperschaften der zweiten Stufe, nämlich der Präfekturen. Die Regionen gliedern sich in die Regionalbezirke, die den Grenzen der Präfekturen entsprechen. Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 50 2001 besteht laut Art. 102 Abs. 2 der griechischen Verfassung eine Zuständigkeitsvermu-tung bei örtlichen Angelegenheiten zugunsten der örtlichen Selbstverwaltung.235 Trotz des verfassungsrechtlichen Schutzes der örtlichen Selbstverwaltung wird deren Rolle bei der Planung gesetzlich vernachlässigt.236 In § 154 Abs. 2 der KoV wird niederge-schrieben, dass ein städtebaulicher Plan durch eine Präsidialverordnung auf Vorschlag des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und öffentliche Werke und nach der Stellungnahme des gemeindlichen oder örtlichen Rats aufgestellt wird. Die Stellungnahme ist unverbindlich. Die zuständige Behörde darf die von den Gemeinden oder den örtlichen Räten vorgeschlagenen Pläne ablehnen oder abändern.237 Das neue Gesetz 4447/2016 führt die Zentralisierung der Planung weiter; die örtlichen Raumpläne und die speziellen Raumpläne, die die erste Stufe der städtebaulichen Planung bilden, werden gemäß § 7 Abs. 6b und § 8 Abs. 4c des Gesetzes durch eine Präsidialverordnung erlassen. Die umzusetzenden Bebauungspläne werden nach § 10 Abs. 4c des Gesetzes zwar durch den Generalsekretär der dezentralisierten Verwaltung erlassen. Dass die Rolle der örtlichen Selbstverwaltung tatsächlich verstärkt wurde, erscheint aber insbesondere dann sehr zweifelhaft, wenn berücksichtigt wird, dass die umzusetzenden Bebauungspläne den Anordnungen der Pläne der ersten Stufe unter-liegen,238 deren normativer Charakter somit verstärkt wird. Auch wenn sich innerhalb der jüngeren Literatur die Stimmen derjenigen Vertreter häufen, die für die Erweiterung der planerischen Zuständigkeiten der Selbstverwaltung plädieren,239 ist dennoch festzustellen, dass bis heute diese Zuständigkeiten „vorbereitender“ und nicht etwa entscheidender Natur sind. Trotz der Einführung der Zuständigkeitsvermutung wird auch im zuletzt eingeführten Gesetz die örtliche Selbstverwaltung weiterhin vernachlässigt. 235 Art. 102 § 1 der griechischen Verfassung: „Die Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten steht den örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften erster und zweiter Stufe zu. Bezüglich der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften besteht eine Zuständigkeitsvermutung bei der Verwaltung der örtlichen Angelegenheiten. Ein Gesetz bestimmt das Ausmaß und die Kategorien der örtlichen Angelegenheiten sowie deren Verteilung an die Stufen der örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften. Durch Gesetz kann den Körperschaften der örtlichen Selbstverwaltung die Ausübung von Zuständigkeiten, die eine Staatsaufgabe ist, auferlegt werden.“ Gemäß Abs. 2 sind „[d]ie örtlichen Selbstverwaltungskörperschaften […] in ihrer Verwaltung und ihren Finanzen selbstständig. Deren Behörden werden in allgemeiner und geheimer Wahl nach Maßgabe der Gesetze gewählt.“ 236 Efstratiou, ΠερΔικ 4/2005, S. 544 ff. 237 Nach § 39 Abs. 1 der KoV kommt die Initiative zu einer Planungsaufstellung den Gemeinden und den Ortschaften oder dem Minister für Umwelt, Raumordnung und öffentliche Werke zu. Im letzten Fall ist die Stellungnahme der Gemeinde oder der Ortschaft notwendig, um das Verfahren weiterzuführen (§ 39 Abs. 3 der KOV, StE 2235/2000). Der Minister für Umwelt, Raumordnung und öffentliche Werke kann die Vorschläge der Gemeinden oder der Ortschaften zurückweisen oder ändern: § 39 Abs. 5 der KoV; Melissas, Die Baunutzung und der allgemeine städtebauliche Plan, 2007, S. 120 ff. 238 § 10 Abs. 1 S. 2 des griechischen Gesetzes 4447/2016. Giannakourou, ΠερΔικ 1/2015, S. 1 ff. 239 Vgl. Efstratiou, ΠερΔικ 4/2000, S. 475 ff.; Giannakourou ΠερΔικ 2/2006, S. 214 ff.; Oikonomou, ΠερΔικ 4/2000, S. 521 ff.; Papagrigoriou, Baurecht, 2009, S. 124; Papapetropoulos, ΠερΔικ 2/2007, S. 186 ff.; Skouris, Raum- und Bauplanungsrecht, 1991, S. 124; Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katanomi-poleodomikon-armodiotitonkata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). B. Nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch Abwägung im deutschen und griechischen Recht 51 Die Rechtsprechung rechtfertigt die unterschätzte Rolle der örtlichen Selbstverwaltung unter Zugrundelegung des Art. 24 Abs. 2240 der griechischen Verfassung und geht davon aus, dass die städtebauliche Planung in erster Linie eine Aufgabe der zentralen Verwaltung sei.241 Die Zuständigkeitsvermutung der örtlichen Selbstverwaltung beschränkt sich damit nur auf örtliche Angelegenheiten, die keinen Einfluss auf politische und bedeutsame nationale Angelegenheiten haben können. Die sich somit ergebende Fortsetzung der „Marginalisierung“242 der örtlichen Selbstverwaltung243 erstreckt sich auch auf andere Themenfelder, nämlich auf die Bereiche der Gesundheit244, der Bildung245 und des Sports246, die einen schwerwiegenden sozialen Aspekt aufweisen und höherrangige Ziele der Rechtsordnung abbilden.247 Es wird hervorgehoben, dass die beschriebene Zuständigkeitsverteilung bei der Planung zur „Entinstitutionalisierung“ der örtlichen Selbstverwaltung führe.248 Es folgt daraus, dass es in der griechischen Rechtsordnung an einer kommunalen Planungshoheit fehlt. Fazit: Die gemeinsame Herausforderung der Operationalisierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung durch Abwägung Dieses Kapitel hat sich der Untersuchung der Aufnahme des Nachhaltigkeitsgebots in der deutschen und der griechischen Rechtsordnung gewidmet. Zu diesem Zweck wurden die Verfassungen und die Baugesetze untersucht, um zu zeigen, ob Erkenntnisse über die Nachhaltigkeitskonzeption nach der im vorangegangenen Kapitel dargelegten Auseinandersetzung zwischen dem schwachen und dem starken oder dem dreisäuligen und dem einsäuligen Konzept der nachhaltigen Entwicklung gewonnen werden können. In diesem Zusammenhang hat sich zweitens die Frage aufgedrängt, ob die deutsche und die griechische Rechtsordnung eine Abwägung zwischen den Säulen der nachhaltigen Entwicklung gebieten. C. 240 Art. 24 § 2 der griechischen Verfassung: „Die neue Raumordnung des Landes, die Bildung, Entwicklung, Planung und Ausweitung der Städte und der sonstigen Siedlungen steht unter der Regelungszuständigkeit und Kontrolle des Staates und hat der Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Siedlungen und der Sicherheit bestmöglicher Lebensbedingungen zu dienen.“ 241 StE 2381/2011; StE 1843/2011. 242 Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katan omi-poleodomikon-armodiotiton-kata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 243 Nach dem griechischen Gesetz 3852/2010 (gr. ABl. 87/7.6.2010) gehören zur ersten Stufe der örtlichen Selbstverwaltung die Städte und Gemeinden „δήμοι“ und zur zweiten Stufe die Regionen „περιφέρειες“. Vgl. zur Dezentralisierungsproblematik im griechischen Recht Filos, ZaöRV 73 (2013), S. 105 ff. 244 StE PE 75/1986. 245 StE 2237/2001. 246 StE 1960/1999. 247 Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katan omi-poleodomikon-armodiotiton-kata-to-suntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). 248 Skouris, Raum- und Bauplanungsrecht, 1991, S. 139; Xlepas, Νόμος + Φύση, Juli 2006, online verfügbar unter: https://nomosphysis.org.gr/10537/i-katanomi-poleodomikon-armodiotiton-kata-tosuntagma-ioulios-2006/ (zuletzt aufgerufen: 01.02.2017). Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 52 Zur ersten Frage hat sich herausgestellt, dass in beiden Verfassungen das Gebot der nachhaltigen Entwicklung in den Vorschriften zum Umweltschutz niedergeschrieben ist, was auf den besonderen Stellenwert der Umweltsäule für das Gesamtgefüge der nachhaltigen Entwicklung hindeutet. Art. 20a GG und Art. 24 Abs. 1 der griechischen Verfassung gebieten den Nachweltschutz zugunsten künftiger Generationen. Unterschiedlich ist allerdings das Potenzial des Nachhaltigkeitsgebots hinsichtlich der Funktion der zwei verfassungsrechtlichen Vorschriften. Im deutschen Recht geht es um ein Staatsziel, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Politik der Hauptadressat zur Implementierung und Operationalisierung der nachhaltigen Entwicklung ist. Das Umweltstaatsziel ist keine subjektiv-rechtliche Vorschrift, die Privaten haben keine einklagbaren Rechte auf nachhaltige Entwicklung. Die Judikatur soll nicht ihre eigenen Vorstellungen über den Umweltschutz und über die nachhaltige Entwicklung durchsetzen. Wird auf der anderen Seite Art. 24 der griechischen Verfassung betrachtet, zeigt sich, dass das Nachhaltigkeitsgebot mit dem Umweltgrundrecht in engem Zusammenhang steht. Es lässt sich somit über ein Recht auf die nachhaltige Entwicklung sprechen. Das Umweltgrundrecht, das die kraftvolle Konstitutionalisierung der griechischen Rechtsordnung darlegen kann, wird als ein Status-mixtus-Recht beschrieben, welches liberale, soziale und politische Merkmale miteinander verbindet und die Verantwortung des Einzelnen und zugleich des Staates für die nachfolgenden Generationen besonders betont. Das Umweltgrundrecht hebt außerdem die Rolle der Judikatur für die Kontrolle der Wahrnehmung der nachhaltigen Entwicklung durch die anderen Staatsorgane hervor. Der griechischen Rechtsordnung liegt somit eine stärkere Nachhaltigkeitskonzeption als der deutschen Rechtsordnung zugrunde. Trotz der unterschiedlichen Wirkungsmacht des verfassungsrechtlichen Nachhaltigkeitsgebots darf allerdings nicht verkannt werden, dass die Einführung der nachhaltigen Entwicklung in die nationalen Verfassungen, in welcher Form auch immer, nicht nur symbolischen Charakter hat. Sie belegt zunächst die Dynamisierung der Rechtsordnungen, welche durch die Anlehnung der nationalen Verfassungen an die im Völkerrecht verankerte nachhaltige Entwicklung neue Erkenntnisse über ihren Sinngehalt gewinnen können und sollen. Die nachhaltige Entwicklung soll daher das Gebot der nationalen Rechtsordnungen implizieren, im Sinne eines dynamischen Prozesses die Sinngebung des Nachhaltigkeitsgebots zu untersuchen. Zweitens darf nicht verkannt werden, dass die Aufnahme der nachhaltigen Entwicklung ein effektives, zeit- und raumerweitertes Umweltschutzgebot signalisiert. In diesem Kapitel wurden außerdem die Gesetze zur Bauleitplanung untersucht. In beiden Rechtsordnungen hat das Gebot der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung Eingang in die Baugesetze gefunden. Es lässt sich schlussfolgern, dass die Baugesetze die Belangtrias der nachhaltigen Entwicklung berücksichtigen. Die Umweltbelange sind neben den sozialen und den ökonomischen Belangen zu beachten. Auf der anderen Seite darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass in beiden Rechtsordnungen die Baugesetze eine umweltschützende Ausrichtung haben. Die drei Säulen C. Fazit 53 der nachhaltigen Entwicklung werden nebeneinander erwähnt, die Anzahl der Bauvorschriften zum Umweltschutz hebt auf der anderen Seite den Willen der Gesetzgeber hervor, die Umweltbelange zu schützen. Besonders prägend für das Nachhaltigkeitskonzept ist in der deutschen Rechtsordnung das baurechtliche Abwägungsgebot. Nach diesem sind die öffentlichen und die privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen. Folglich ist die nachhaltige städtebauliche Entwicklung durch die Entscheidungsmethode des baurechtlichen Abwägungsgebots bei jeglichem Bebauungsplan näher auszuformulieren und zu definieren. Das baurechtliche Abwägungsgebot ist die Methode zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung. Anzumerken ist hierbei, dass die Abwägung der privaten Interessen die nachhaltige Entwicklung bei der Bauleitplanung mitbestimmen. Zur Frage, ob das baurechtliche Abwägungsgebot eher die Grenzen oder den Ermessensspielraum bei der planerischen Bestimmung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung suggeriert, gilt es zu berücksichtigen, dass das baurechtliche Abwägungsgebot zugleich die gemeindliche Planungshoheit gewährleisten soll. Die Zuständigkeit, Bebauungspläne aufzustellen, gehört zum Kernbereich der planerischen Gestaltungsfreiheit. In der griechischen Rechtsordnung wird ebenso die Abwägung zwischen den umweltrechtlichen, sozialen und wirtschaftlichen Interessen gesetzlich festgeschrieben. Im Vergleich zum deutschen Recht soll aber vergegenwärtigt werden, dass der griechischen örtlichen Selbstverwaltung keine Gestaltungsfreiheit zugesprochen wird. Ihre Zuständigkeiten bleiben auf einer vorbereitenden Ebene, was für die Konzeption der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung hinsichtlich der Frage, ob den planenden Organen mehr Grenzen oder Ermessensspielräume bei der Bestimmung des Nachhaltigkeitsgebots gewährt werden, bedeutsam sein kann. In der deutschen Rechtsordnung kann also sowohl hinsichtlich der planerischen Gestaltungsfreiheit als auch hinsichtlich des baurechtlichen Abwägungsgebots keinesfalls von einem Ein-Säulen-Konzept der nachhaltigen Entwicklung die Rede sein. Auch wenn die nachhaltige Entwicklung in der verfassungsrechtlichen Vorschrift zum Umweltschutz verankert wird, signalisiert das Funktionspotenzial des Umweltstaatsziels, dass die nachhaltige Entwicklung zuerst in der Verantwortung des Gesetzgebers liegt. Diesbezüglich lässt sich erkennen, dass das Baugesetzbuch trotz der Berücksichtigung des dreisäuligen Nachhaltigkeitskonzepts eine umweltschützende Ausrichtung einnimmt. Was die griechische Rechtsordnung angeht, lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass vom Gesetzgeber ebenfalls das dreisäulige Nachhaltigkeitskonzept befürwortet wird. Nicht zuletzt ist, im Gegensatz zum deutschen baurechtlichen Abwägungsgebot, aus der griechischen Rechtsordnung keine Abwägungspflicht für die privaten Interessen ersichtlich. Zumindest gesetzesmäßig wird die Verpflichtung zur Abwägung mit den privaten Interessen nicht ausgesprochen. Im nächsten Kapitel wird der Justiziabilität der Abwägungsmethoden zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung bei der Bauleitplanung nachgegangen. Zur Beantwortung der Frage, ob sich dem mit der Abwägung einhergehenden Drei-Säulen-Konzept der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung eine schwache oder relativ starke Konzeption entnehmen lässt, ist eine Untersuchung der Maßstäbe der Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche und baugesetzliche Erkenntnisse 54 gerichtlichen Kontrolle notwendig. Ob und inwiefern die griechische Rechtsprechung zur Implementierung der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung die privaten Interessen berücksichtigt, wird im weiteren Verlauf der Arbeit ebenso untersucht. C. Fazit 55

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References

Zusammenfassung

Vor dem Hintergrund der Mehrdeutigkeit des Nachhaltigkeitsbegriffs untersucht diese Monografie dessen Konzipierung und Justiziabilität rechtsvergleichend im deutschen und griechischen Recht und veranschaulicht Rationalitätskonzepte und Rationalitätspotenziale des Nachhaltigkeitsgebots. Im Mittelpunkt steht die Leistungsfähigkeit der Abwägungsmethoden, aber auch eine ökologische bestandsschützende und eine politikbezogene Operationalisierung des Nachhaltigkeitsgebots und die Chancen seiner Rekonzeptualisierung durch ein umweltzentriertes ausgleichendes Konzept.

Das Werk richtet sich nicht nur an Staatsrechtler, Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen, sondern auch an Politikwissenschaftler und Städtebauingenieure.