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2 Gegenwärtige Strategische Grundlagendokumente im Kontext von Kontingenz in:

Jonas Jacholke

Zwischen Notwendigkeit und Unmöglichkeit, page 26 - 31

Analyse der Strategiebildung deutscher Außen- und Sicherheitspolitik im Umgang mit Kontingenz

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4379-0, ISBN online: 978-3-8288-7361-2, https://doi.org/10.5771/9783828873612-26

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 85

Tectum, Baden-Baden
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ZWISCHEN NOTWENDIGKEIT UND UNMÖGLICHKEIT 26 2 Gegenwärtige Strategische Grundlagendokumente im Kontext von Kontingenz 2.1 Strategische Grundlagendokumente als Ort der Orientierung Für das weitere Vorgehen ist zunächst zu klären, welches Verständnis von ‚strategischen Grundlagendokumenten‘ in dieser Abhandlung grundsätzlich vorliegt und was dabei ihre zentralen Charakteristika unter der Prämisse von Kontingenz ausmacht, um in einem nächsten Schritt die beiden zentralen strategischen Grundlagendokumente der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik vorzustellen. So ist grundsätzlich festzuhalten, dass unter kontingenzsensiblen Prämissen eine vollumfängliche Planung bzw. Steuerung von Außen- und Sicherheitspolitik illusorisch erscheint, da sich doch gerade die Proklamation von Eindeutigkeit und Alternativlosigkeit in einem sich ständig verändernden Handlungskontext als Fiktion entpuppen muss. Doch scheinen gerade weite Teile der wissenschaftlichen und politischen ‚Community‘ deutscher Strategielehre und -debatte von einer Allheillösung etwaiger Dokumente auszugehen, die sich in einem essentialistischen Kern wiederfinden ließe (Stichwort: „Wesenskern deutscher und europäischer Sicherheit“ [Terhalle 2018; Hervorhebung vom Autor]). Aus diesem Grund muss hier ein kontingenzsensibles Verständnis von Strategie und ihren Dokumenten gefunden werden. So kann als ein Vorstoß in diese Richtung die Arbeit von Daniel Jacobi und Gunther Hellmann angeführt werden. Diese interpretieren etwaige Dokumente der Bundesregierung als ‚lediglich‘ schriftlich fixierte, „mit einem spezifischen Zeitstempel versehene Betrachtungsweisen“ (Jacobi/Hellmann 2018: 2), die keine Allgemeingültigkeit für die gegenwärtigen Probleme der Politik besitzen. Die Grundlagendokumente können damit nicht den Anspruch erfüllen, als zeitlose Folie für Entscheidungen politischen Handelns im „Hier und Jetzt“ (ebd.) zu fungieren, da „Raum und Zeit den jeweiligen politischen Kontingenzen unterworfen sind“ (ebd.). Vielmehr sollen in der vorliegenden Studie strategische Grundlagendokumente als eine temporäre „Fixierungsform von Strategie“ (ebd.) verstanden sein, denen Handlungen und Entscheidungen der Gegenwart „vorübergehende Orientierung“ (ebd.) liefern sollen: „Die Kernthese lautet, dass der Entstehungsprozess und Lebenszyklus eines Weißbuches – verstanden als eine Fixierungsform von Strategie – nicht in der eisernen Gussform von Zwecken, Mitteln und Zielen, sondern als ein stets temporär verstandenes Denken in sicherheitspolitischen Alternativen und Richard K. Betts hat bereits im Jahr 2000 zehn Kritikpunkte entworfen, die die Praktikabilität von außen- und sicherheitspolitischer Strategiebildung grundsätzlich infrage stellen (vgl. Betts 2000). ZWISCHEN NOTWENDIGKEIT UND UNMÖGLICHKEIT 27 Möglichkeitsräumen begriffen werden sollte“ (ebd.; Hervorhebung aus dem Original). Für das weitere Vorgehen bedeutet dieses Verständnis, dass die strategischen Grundlagendokumente keineswegs die kontingenten politischen Entscheidungen des ‚Hier und Jetzt‘ beantworten können, sondern ihnen ‚nur‘ vorübergehende Orientierung geben können. Tagespolitische Entscheidungen sind den strategischen Grundlagendokumenten zeitlich nachgeordnet, sodass diese zwingend einen Wissensvorsprung aufgrund der ‚inzwischen‘ vergangenen Zeit haben. Dieser Umstand stellt diverse institutionelle und politische Herausforderungen für die Strategiebildung der Bundesrepublik dar (vgl. ebd.). Doch welche strategischen Grundlagendokumente kommen für die Untersuchung überhaupt infrage, um die gegenwärtige Außen- und Sicherheitspolitik der Bundesrepublik zu analysieren? Da Deutschland jedoch nicht ‚die eine‘ politikfeldübergreifende nationale Sicherheitsstrategie im Vergleich zu seinen europäischen Partnern oder den USA hat, die hier untersucht werden könnte (vgl. Giegerich/Jonas 2012), müssen die politikfeldspezifischen strategischen Grundlagendokumente der Außen- und Sicherheitspolitik untersucht werden. Dafür kommen zwei für die Analyse signifikante Dokumente infrage. Diese dürfen gewissermaßen verstanden sein als das schriftlich fixierte Abbild gegenwärtiger Außenund Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland, die dem Handeln der Bundesregierung die ‚vorübergehende Orientierung‘ liefern sollen. Dies ist zum einen das ‚Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr‘ von 2016 (vgl. Weißbuch 2016), das eher dem sicherheits- und verteidigungspolitischen Politikfeld mit einer militärischen Komponente zuzuordnen ist. Zum anderen sind die ‚Leitlinien der Bundesregierung: Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern‘ von 2017 (vgl. Leitlinien 2017) zu nennen, die eher dem außenpolitischen Politikfeld mit einer zivilen Komponente zuzuordnen sind. Diese werden im Folgenden ausführlicher veranschaulicht. 2.2 Das Weißbuch der Bundesregierung zur Sicherheits- und Verteidigungspolitik Als erster Fluchtpunkt der Untersuchung dient das ‚Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr‘ von 2016 (vgl. Weißbuch 2016). Das Zudem wäre denkbar, auch den ‚Entwicklungspolitische[n] Bericht der Bundesregierung: Entwicklungspolitik als Zukunfts- und Friedenspolitik‘ (vgl. Entwicklungspolitischer Bericht 2017) des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) von 2017 zu untersuchen. Da sich der Bericht jedoch im Kern mit Entwicklungspolitik beschäftigt, diese Studie aber demgegenüber zum Gegenstand hat, die Politikfelder der Außenund Sicherheitspolitik zu rekonstruieren, weicht das Dokument inhaltlich zu weit von der Themensetzung der vorliegenden Studie ab. ZWISCHEN NOTWENDIGKEIT UND UNMÖGLICHKEIT 28 jüngste Weißbuch ist das elfte Dokument, das die Bundesregierung unter Federführung des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) seit 1969 vorgelegt hat. Der Vorgänger erschien zehn Jahre vorher im Jahr 2006 unter Verteidigungsminister Franz Josef Jung von der CDU. Die Frage, was ein Weißbuch ist, welche Aufgaben es erfüllt und welche Position es innerhalb der sicherheits- und verteidigungspolitischen Politikfeldhierarchie einnimmt, beantwortet das Bundesministerium der Verteidigung auf seiner Website wie folgt: „Das Weißbuch ist das oberste sicherheits- und verteidigungspolitische Grundlagendokument der Bundesregierung. Es formuliert das sicherheitspolitische Programm für die nächsten Jahre. Es stellt Grundzüge, Ziele und Rahmenbedingungen deutscher Sicherheitspolitik, die Lage der Bundeswehr und Vorgaben für die Streitkräfte dar. Das Weißbuch steht in der Hierarchie sicherheitspolitischer Grundlagendokumente an oberster Stelle […]“ (BMVg über Weißbücher). Während das Vorwort innerhalb des Weißbuchs der Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen eher auf die sicherheitspolitischen Herausforderungen der Bundesrepublik allgemein und für die Bundeswehr im Besonderen rekurriert, betont Bundeskanzlerin Angela Merkel in ihrem Vorwort die Bedeutung des Dokuments für das Politikfeld der Sicherheitspolitik innerhalb der Bundesregierung: „Dieses Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr beschreibt die Grundlagen der deutschen Sicherheitspolitik und den Rahmen, in dem diese sich vollzieht. Es identifiziert für die gesamte Bundesregierung Gestaltungsfelder deutscher Sicherheitspolitik“ (Weißbuch 2016: 7). Ferner beschreibt die Bundeskanzlerin darin auch die Aufgabe des Dokuments für die Bundeswehr, der eine zentrale Rolle als Instrument deutscher Sicherheitspolitik zukommt: „Es legt die Basis der künftigen Ausrichtung der Bundeswehr als eines der Instrumente deutscher Sicherheitspolitik [legt]. Unsere Bundeswehr hat in den vergangenen Jahren in zahlreichen Auslandseinsätzen gemeinsam mit unseren Verbündeten, Partnern und zusammen mit den Polizistinnen und Polizisten sowie zivilen Helferinnen und Helfern einen wichtigen Beitrag zum Frieden in der Welt geleistet. Sie wird auch künftig gefordert sein. In jedem ihrer Einsätze drückt sich unsere Bereitschaft aus, Frieden und Sicherheit zu bewahren und unsere Freiheit entschlossen zu verteidigen. Die Bundesregierung hat daher die Verantwortung und Verpflichtung, die Bundeswehr mit den erforderlichen Ressourcen auszustatten“ (Weißbuch 2016: 7). ZWISCHEN NOTWENDIGKEIT UND UNMÖGLICHKEIT 29 Mit seiner starken sicherheits- und verteidigungspolitischen Charakteristik sowie seinem dezidiert militärischen Bezug kann das Dokumente indes nicht den Anspruch für sich erheben, Abbild einer politikfeldübergreifenden Erzählung zu sein, wie es eine politikfeldübergreifende nationale Sicherheitsstrategie für sich beanspruchen würde. Zu diesem Schluss gelangt auch der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestags, der in einer Ausarbeitung zum Thema ‚Lehren aus dem Ausland und Argumente für die Erarbeitung einer nationalen Sicherheitsstrategie der Bundesrepublik Deutschland‘ feststellt, dass die Ausführungen im Weißbuch von 2016 „nicht dem Anspruch einer nationalen Sicherheitsstrategie genügen, die nach politikfeldübergreifender Analyse die sicherheitspolitischen Interessen und Ziele eines Landes festschreibt und diesen die erforderlichen sicherheitspolitischen bzw. zivilen, polizeilichen und militärischen Instrumente und Maßnahmen zuordnet“ (Bundestag 2015: 13; Hervorhebungen im Original). So ist es auch nur konsequent, dass die Verteidigungsministerin das Weißbuch anlässlich seiner Auftaktveranstaltung 2015 als das „strategische Grundlagendokument der Bundeswehr“ (von der Leyen 2015, zit. nach Bundestag 2015: 13) bezeichnet. Dieser Eindruck lässt sich bereits bei der Lektüre der Gliederung des jüngsten Weißbuchs bestätigen, da das Dokument grob in zwei Teile gegliedert ist, wobei der gesamte zweite Teil der Bundeswehr gewidmet ist (vgl. Weißbuch 2016: 85-135). Demzufolge muss zusätzlich noch das außenpolitische Pendant herangezogen werden, damit neben dem Politikfeld der Sicherheitspolitik auch das Politikfeld der Außenpolitik Einzug in die Analyse erhält. 2.3 Die Leitlinien der Bundesregierung als außenpolitisches Grundlagendokument Der zweite Fluchtpunkt der Untersuchung stellen die 2016 verabschiedeten Leitlinien der Bundesregierung ‚Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden befördern‘ (vgl. Leitlinien 2017) dar. Die Auswahl ist insofern begründet, als dass die Bundesregierung die Leitlinien als eine „strategische Weichenstellung“ (ebd.: 6) beschreibt, die „das Bekenntnis zu einem politischen Gesamtansatz zur Gestaltung des Friedens“ (ebd.) liefert. Die derzeitige Bundesregierung aus CDU/CSU und SPD, die seit März 2018 erneut Koalitionspartner sind, bekennt sich dabei ausdrücklich zu den Leitlinien Hier sei angemerkt, dass die Beurteilung des militärischen Charakters des Weißbuchs durch den wissenschaftlichen Dienst des Bundestags vordergründig auf ein Arbeitspapier der Stiftung Wissenschaft und Politik von Hilmar Linnekamp und Christian Mölling beruht (vgl. Linnekamp/Mölling 2015: Das Weißbuch zur Verteidigungspolitik). ZWISCHEN NOTWENDIGKEIT UND UNMÖGLICHKEIT 30 als Referenzrahmen für ihr außenpolitisches Handeln mit einer zivilen Schwerpunktsetzung. Im siebten Kapitel des Koalitionsvertrags ,Deutschlands Verantwortung für Frieden, Freiheit und Sicherheit in der Welt‘ (Koalitionsvertrag 2018: 142) heißt es dazu, dass die „Leitlinien für Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung als Referenzrahmen für Deutschlands Engagement zur Krisenverhütung und Friedensförderung konsequent“ (Koalitionsvertrag 2018: 154) umgesetzt werden müssen. So schreibt sich auch die Bundesregierung selbst auf der Website des Auswärtigen Amtes (AA) in den Leitlinien eine nichtmilitärische Rolle zu: „Ein Militäreinsatz zur Friedenssicherung bringt wenig ohne politischen Prozess und Entwicklungsperspektiven für die Menschen. Frieden, Sicherheit und Entwicklung sind keine isolierten Themenfelder – das eine kann ohne das andere nicht vorankommen. Die Bundesregierung hat deshalb unter Federführung des Auswärtigen Amts ein ressortübergreifendes Gesamtkonzept für den Umgang mit internationalen Krisen und bewaffneten Konflikten erstellt: die Leitlinien ‚Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern‘. Sie bilden gemeinsam mit dem Weißbuch 2016 den neuen strategischen Rahmen und Kompass für unser Handeln“ (AA über die Leitlinien 2017). Der Fokus wird hier zugleich mehr auf innerstaatliche Gewaltkonflikte und fragile Staatlichkeit als außenpolitische Herausforderungen gelegt und weniger auf ‚klassische‘ Hegemonialkonflikte zwischen Staaten. So sollen die Leitlinien nach Selbstdarstellung der Bundesregierung primär zeigen, mit welchen Instrumenten die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik mittels „Krisenpr vention über Stabilisierung, Konfliktbew ltigung und Wiederaufbau bis hin zur langfristigen Förderung von Frieden und nachhaltiger Entwicklung“ (Leitlinien 2017: 6) operiert. Darüber hinaus sollen der Bundesregierung zufolge mittels der Leitlinien die „Strukturen und Prozesse des vernetzten Ansatzes“ (Leitlinien 2017: 6) auf neue Herausforderungen überprüft werden.Der ‚vernetzte Ansatz‘ der Bundesregierung soll hier als eine sicherheitspolitische Zusammenführung von Strukturen verstanden sein, die „im Bewusstsein eines umfassenden gesamtstaatlichen und globalen Sicherheitsverständnisses“ (Weißbuch 2006: 20) zu denken ist. So kann der vernetzte Ansatz durchaus als ein hegemoniales Narrativ gegenwärtiger deutscher Au- ßen- und Sicherheitspolitik verstanden werden. Das Bekenntnis der Bundesregierung zum Ausbau der Strukturen ist auch im jüngsten Weißbuch von 2016 zu finden, die dort als „zentrale Richtschnur“ (Weißbuch 2016: 58) des Regierungshandelns umschrieben werden. Die Erwähnung und die Bereitschaft auf Überprüfung des vernetzten Ansatzes durch die Bundesregierung veranschaulichen, dass die beiden strategischen Grundlagendokumente ineinandergreifen – obwohl sie unterschiedlichen Politikfeldern angehören. ZWISCHEN NOTWENDIGKEIT UND UNMÖGLICHKEIT 31 Die Leitlinien von 2016 ersetzen den Aktionsplan ‚Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung‘ von 2004 (vgl. Aktionsplan 2004). Im Entstehungskontext des Aktionsplans von 2004 stellen die Leitlinien von 2016 das „Bekenntnis zu einem politischen Gesamtansatz zur Gestaltung des Friedens, das erstmals umfassend der Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung von 2004 formulierte“ (Leitlinien 2017: 6). Der Aktionsplan von 2004 ist aus inhaltlicher und thematischer Sicht für die Analyse insofern von Relevanz, als dass er nach Selbstbeschreibung der Bundesregierung die „erste umfassende ressortübergreifende Bestandsaufnahme der bereits in den zurückliegenden Jahren unternommenen Maßnahmen zur Friedensförderung [darstellt]“ (Aktionsplan 2004: 1). Damit liefert der Aktionsplan eine besonders geeignete Folie der Kontrastierung mit den Leitlinien von 2017, da der Plan der unmittelbare Vorgänger ist.

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Zusammenfassung

Echte Krisen und Konflikte zeichnen sich dadurch aus, dass sie in der Regel nicht vorhersehbar sind. Vice versa bedeutet dies eine Aufwertung des Unbekannten und Andersartigen. Die vorliegende Studie geht der Frage nach, wie sich der Umgang mit Kontingenz in den gegenwärtigen strategischen Grundlagendokumenten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik gestaltet. Kontingenz, verstanden als „etwas, was weder notwendig noch unmöglich ist“ (Luhmann 1975), wird dabei als eine zunehmend größer werdende Herausforderung für die Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten identifiziert, die bei der Strategiebildung berücksichtigt werden muss.

Der von Jonas Jacholke vorgeschlagene Ansatz, mit den entscheidungserschwerenden Negativa umzugehen, ist, dass sich die Politik ein Stück weit auf die kontingente Andersartigkeit einlässt, ein Bewusstsein für sie entwickelt und so einen spielerischeren, kreativeren und konfrontativeren Umgang mit ihr sucht.