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I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien in:

Manfred Krapf

Die letzten Bastionen?, page 5 - 12

Die deutsche Sozialdemokratie in den Städten und Kreisen

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4375-2, ISBN online: 978-3-8288-7357-5, https://doi.org/10.5771/9783828873575-5

Tectum, Baden-Baden
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Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien Kommunalpolitik hat für die Gestaltung des unmittelbaren Lebens der Bürger eine große Bedeutung, wenngleich ihr Stellenwert in der öffentlichen Wahrnehmung eher gering erscheint, denn „Kommunalpolitik hat auf den ersten Blick wenig Aufregendes“3. In den Kommunen wird über wichtige Lebensbereiche entschieden und diese beeinflussen das Leben der Bürger vielfach in unmittelbarer Weise. Darüber hinaus gelten Kommunen als Basis möglicher politischer Karrieren wie am Beispiel bedeutender sozialdemokratischer Landes- und Bundespolitiker sichtbar ist. Die Relevanz der Kommunalpolitik und damit korrespondierend die Frage ihrer „Politisierung“ berührt einen Grundsatzkonflikt, wenn man bedenkt, „daß die kommunale Selbstverwaltung wichtige Funktionen einer dritten Ebene im Bundesstaat mit eigenen und übertragenen Aufgaben erfüllt, daß kommunale Körperschaften beispielsweise rund zwei Drittel aller jährlichen öffentlichen Investitionen tätigen und etwa 80 Prozent der Bundes- und Landesgesetze ausführen, daß ferner Gemeindepolitik immer noch als eine Grundschule der Demokratie gilt, dann wird deutlich, daß es für eine stabile Fundamentierung demokratischer politischer Kultur nicht unerheblich ist, ob die parteienstaatliche Konkurrenzdemokratie auch für die kommunale Ebene akzeptiert wird“4. Entgegen dieser attestierten Bedeutung von Kommunalpolitik muss ein zum Teil außerordentlich hoher Rückgang der Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen konstatiert werden. So ist die Wahlbeteili- I. 3 Everhard Holtmann / Christian Rademacher / Marion Reiser, Kommunalpolitik. Eine Einführung, Wiesbaden 2017, S. 1. 4 Everhard Holtmann, Parteien in der lokalen Politik, in: Hellmut Wollmann / Roland Roth (Hg.), Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden, Bonn 19982, S. 208. 5 gung bei Kommunalwahlen in den alten Bundesländern im Zeitraum von 1990 bis 2005 von 71 % auf 48,8 % gesunken, während sie bei Bundestagswahlen konstant blieb.5 Interessanterweise hatte sich die Wahlbeteiligung bei den Kommunalwahlen von 1949 bis 1989 kaum verändert, bevor sie nach der Wiedervereinigung in Westdeutschland um ca. 20 Prozent und in Ostdeutschland um nahezu 28 Prozent abfiel. Koppelungen der Kommunalwahlen mit z.B. der Europawahl blieben letztlich ohne Folgen, lediglich bei gleichzeitigen Bundestagswahlen erhöhte sich in einigen Ländern die Wahlbeteiligung. Bis in die unmittelbare Gegenwart hält die „alte Debatte in der lokalen Politikforschung“ darüber an, „ob es in der Kommunalpolitik um Interessenvermittlung geht und Kommunalpolitik in diesem Sinne politisch ist, d.h. die Herbeiführung und Durchsetzung gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen nicht einer vermeintlichen Sachlogik, sondern bestimmten Intentionen folgt“6. Beim Blick auf Kommunalpolitik dominierte lange Zeit insbesondere in der Rechtswissenschaft die Ideologie der „Sachpolitik“ und „Parteien in den Kommunen [erscheinen] wie zentral ferngesteuerte Fremdkörper“7, die dem Staat zugeordnet werden bzw. wurden im Unterschied zur kommunalen Selbstverwaltung, die man der Gesellschaft zuordnete. Seit den 1970er Jahren verweist eine stärker politikwissenschaftlich geprägte Position „auf die Konflikthaftigkeit kommunaler Probleme“8. Kommunalpolitik wird im heutigen Verständnis aus politikwissenschaftlicher Sicht nicht mehr als eine „unpolitische“ Veranstaltung im Sinne einer rein sachorientierten Verwaltung aufgefasst. Vielmehr sei klar, „dass es keine unpolitische Verwaltung gibt und deshalb auch in der kommunalen Selbstverwaltung die Verfahren parteienstaatlicher 5 Vgl. Jörg Bogumil / Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine praxisorientierte Einführung, Wiesbaden 2013, S. 74; Holtmann u.a., Kommunalpolitik, S. 103. 6 Björn Egner / Max-Christopher Krapp / Hubert Heinelt, Das deutsche Gemeinderatsmitglied. Problemsichten – Einstellungen – Rollenverständnis, Wiesbaden 2013, S. 11f.; Holtmann u.a., Kommunalpolitik, S. 123ff. 7 Everhard Holtmann, Der Parteienstaat in Deutschland. Erklärungen, Entwicklungen, Erscheinungsbilder, 2. überarbeitete und erweiterte Auflage, Bonn 2017, S. 182. 8 Holtmann u.a., Kommunalpolitik, S. 124 und ebenda, S. 130ff. (zum Folgenden). I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien 6 Konkurrenzdemokratie greifen müssen“9. Als ein historisches Produkt erscheint die vielfach immer noch behauptete Distanz zwischen Parteien und der kommunalen Selbstverwaltung, die die bis heute wirkenden „Antiparteienaffekte“ mit erklären könne: „Mit der kommunalen Selbstverwaltung öffnete sich ein Tor, durch das die Parteipolitik und die im Alltag weiterhin gelebte Parteienferne gleichermaßen einen institutionell abgesicherten Zugang zur parteienstaatlichen Arena fanden.“10 Zur Einschätzung der Rolle von Parteien in der Kommunalpolitik herrschte lange Zeit einerseits die Theorie der „Kommunalen Selbstverwaltung“ mit eher skeptischem Blick auf die Parteien und andererseits die Theorie der „kommunalen Demokratie“, die den Parteieneinfluss als normal und sogar zweckmäßig beurteilte, vor.11 Mittlerweile wird die aktive Rolle von Parteien in der Kommunalpolitik als „Parteipolitisierung“ tituliert, deren Grad beschreibe, „wie wichtig die Parteien für die Kommunalpolitik in der jeweiligen Gemeinde sind und welche Machtposition sie einnehmen“12. Das Ausmaß der Parteipolitisierung ist abhängig von erstens der Gemeindegröße, d.h. es bestehe mehr kommunale Nähe bei kleineren Gemeinden und zweitens von den Kommunalverfassungen. So herrsche im Rahmen der süddeut- 9 Bogumil / Holtkamp, Kommunalpolitik, S. 11; vgl. auch Holtmann, Parteienstaat, S. 252 und Hiltrud Naßmacher / Karl-Heinz Naßmacher, Kommunalpolitik in Deutschland, 2. völlig überarbeitete und aktualisierte Auflage, Wiesbaden 2007, S. 27: „Die Annahme einer unpolitischen Verwaltung ist ein verbreitetes Mißverständnis“. Ähnlich bereits Otto Ziebill, Politische Parteien und kommunale Selbstverwaltung, 2. überarbeitete und erweiterte Auflage, Stuttgart / Berlin / Köln / Mainz 1972, S. 66: „Eine unpolitische Kommunalverwaltung gibt es nicht.“ 10 Holtmann, Parteienstaat, S. 182. 11 Vgl. David H. Gehne, Bürgermeisterwahlen in Nordrhein-Westfalen, Wiesbaden 2008, S. 47ff. 12 Hubert Heinelt / Björn Egner / Timo Alexander Richter / Angelika Vetter / Sabine Kuhlmann / Markus Seyfried, Bürgermeister in Deutschland. Problemsichten – Einstellungen – Rollenverständnis, Baden-Baden 2018, S. 54. Ausgehend von der Datenbasis dieser Arbeit – Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern – kommen die Autoren zu dem Schluss, dass zum einen der Anteil parteigebundener Bürgermeister in den ostdeutschen Bundesländern deutlicher als im Westen gesunken sei und andererseits auch in den „Hochburgen des Parteiensystems in Nordrhein-Westfalen, Hessen und dem Saarland“ bröckele (ebenda, S. 55f.). Der „Siegeszug“ der parteilosen Bürgermeister treffe die CDU stärker als die SPD; vgl. auch Egner u.a., Gemeinderatsmitglied, S. 70. I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien 7 schen Ratsverfassung mit einem starken Bürgermeister eher eine Konkordanzorientierung als Form der Demokratie im Unterschied zu einer mehr konkurrenzorientierten Demokratie im Rahmen der norddeutschen Ratsverfassung und der Magistratsverfassung vor. Jedenfalls gilt grundsätzlich: „Die Analyse der Rolle von Parteien gehört zu den zentralen Gegenstandsbereichen der lokalen Politikforschung“.13 Auch deshalb hat die vorliegende Untersuchung zur Sozialdemokratie in der Kommunalpolitik ihre Berechtigung. Allerdings ist im Hinblick auf die Stellung von Parteien die in „Deutschland tief eingewurzelte Überzeugung, dass Parteipolitik für die Lösung kommunaler Sachfragen untauglich sei, stets populär geblieben“14. Hierbei zeige sich ein Gefälle vom Norden nach Süden. In Bayern und Baden-Württemberg, wo schon länger die süddeutsche Ratsverfassung bestand, traten die Persönlichkeitswahl15 und „parteifreie kommunale Wählergemeinschaften“ stärker hervor. Als ein Kennzeichen der Kommunalwahlen seit den 1990er Jahren wird nunmehr eine „Doppelherrschaft von Ortsparteien und parteifreien Wählergemeinschaften“ gesehen. Nahezu ein Drittel der Wahlvorschläge bei Kommunalwahlen stamme von kommunalen Wählergemeinschaften, die insbesondere im Osten Deutschlands einen Aufschwung erleben und sich erfolgreich als „Nichtpartei“16 darstellen. Sehr bedeutsam sind die Wählergruppen (auch freie Wähler)17 und Einzelbewerber in Bayern, Thüringen, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern. Lediglich in Nordrhein-Westfalen und im Saar- 13 Egner u.a., Gemeinderatsmitglied, S. 69. 14 Holtmann, Parteienstaat, S. 112; ebenda und ebenda, S. 254 (die folgenden Zitate). 15 Auch neuere Befragungen – z.B. anlässlich der Kommunalwahl in Bayern oder in Baden-Württemberg 2014 – untermauern die Feststellung, „dass kommunale Wahlen in erster Linie Persönlichkeitswahlen sind“ (Holtmann u.a., Kommunalpolitik, S. 11). Hingegen sind für die Wähler in Nordrhein-Westfalen die Sachfragen vorrangig. 16 Vgl. Holtmann, Parteienstaat, S. 255ff. (zu den Gründungen der Wählergemeinschaften und zum Vergleich mit den Parteien). 17 Inwieweit freie Wähler als Parteien anzusehen sind, ist umstritten, die Zuordnung zu den Parteien scheint naheliegend, vgl. Holtmann u.a., Kommunalpolitik, S. 109. Ein Faktor für die Stärke freier Wählergruppen liegt in der „geringe[n] Organisationsdichte politischer Parteien im ländlichen Raum“ (ebenda, S. 112). Die folgenden Zahlenangaben zu den Mandaten bei Egner u.a., Gemeinderatsmitglied, S. 70ff. I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien 8 land finden sich deutlich weniger derartige Gruppierungen. Wählergruppen und Einzelbewerber stellen annähernd 40 % aller Ratsmandate in Deutschland. Die SPD bildet insgesamt die drittstärkste Kraft nach den Wählergruppen und der CDU/CSU. Bei den Gemeinden über 10 000 Einwohnern stellen die sechs Parteien des Bundestags (2013–2017) jedoch nahezu 90 % der Ratsmitglieder. Bei den 81 Großstädten mit mehr als 100 000 Einwohnern ist die Dominanz der Parteien noch markanter und die SPD nimmt hier den zweiten Platz ein. Eine Studie über Gemeinderatsmitglieder kommt zu dem Schluss, „dass die politischen Parteien einen großen Einfluss auf die Kommunalpolitik ausüben“18, was im Übrigen die vorliegende Arbeit zur sozialdemokratischen Präsenz auf der Ebene der Kommunalpolitik zusätzlich legitimiert. Trotz der Reformen der letzten 20 Jahre sei es zu keiner „Entmachtung oder gar Entpolitisierung der Stadt- und Gemeinderäte“ gekommen. Diese bleiben „die zentrale Arena für politische Auseinandersetzungen und für die zentralen politischen Entscheidungen der Kommune“. Zur Rolle von Parteien identifiziert eine Studie19 über Gemeinden mit mehr als 10 000 Einwohnern Trends, die sich aus der lokalen Parteiforschung ableiten lassen: So gebe es einen, wenn auch nicht überall gleichmäßig verlaufenden Trend zu mehr parteilosen Bürgermeistern, wie auch Kommunalpolitik ungeachtet ihrer Sachorientierung „kein ideologiefreier Raum“ sei, denn die Bürgermeister ordnen sich selbst sehr wohl auf dem bekannten „Links-Rechts“-Schema ein. Für erfolgreiche politische Karrieren seien weiterhin die Parteien in der Kommunalpolitik unverzichtbar, ungeachtet der Reformen beim kommunalen Wahlrecht und der Einführung der Direktwahl bei den Bürgermeistern. Als Stichworte seien etwa die Nominierung von Bürgermeisterbewerbern oder die Listenaufstellungen erwähnt. Haben somit Reformen wie die Direktwahl der Bürgermeister und weitere Wahlrechtsänderungen den Einfluss der Parteien verringert? Zwar gebe es keinen einheitlichen Trend, letztlich aber haben empirische Studien heraus gearbeitet, demzufolge nach wie vor eine „sehr hohe prozedurale Parteipolitisierung und fortbestehende konkurrenz- 18 Egner u.a., Gemeinderatsmitglied, S. 161 und S. 163 (die folgenden Zitate). 19 Vgl. Heinelt u.a., Bürgermeister, S. 66f. und ebenda, S. 67 (das folgende Zitat). I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien 9 demokratische Entscheidungsmuster“20 bestehen. Die hohe Parteipolitisierung komme insbesondere bei der „Kohabitation“ zum Ausdruck, wenn der Bürgermeister ein anderes Parteibuch hat als die Ratsmehrheit. Dies treffe etwa in Nordrhein-Westfalen (2012) auf mehr als ein Drittel der 22 größten Städte zu: „Festgehalten werden kann, dass die institutionellen Reformen der 1990er Jahre nicht zu einer starken Ent- Politisierung geführt haben“. Zu diesem Befund einer anhaltenden Parteipolitisierung zählt auch ein Wandel der Wählergemeinschaften hin zu Parteien, so dass sie „überwiegend parteiähnlich“ geworden seien. Somit kann als Fazit festgehalten werden: „Inzwischen ist die Rolle der Parteien in der Kommunalpolitik weitgehend anerkannt“ und „Parteipolitik auf kommunaler Ebene wird vielmehr als Ergebnis gemeindespezifischer Prozesse gesehen“.21 Auf ein interessantes Phänomen weisen Bogumil und Holtkamp22 hin, demzufolge in Baden-Württemberg ein Fünftel der Bürgermeister keine Parteibindung besaßen im Vergleich zu nur neun Prozent in Nordrhein-Westfalen. Generell sei der Parteienwettbewerb in Nordrhein-Westfalen mit seiner eher konkurrenzdemokratischen Orientierung bei den Kommunalwahlen ausgeprägter als etwa im eher konkordanzdemokratisch orientierten Bundesland Baden-Württemberg. So seien in Nordrhein-Westfalen auch bei den Kommunalwahlen die Parteien im Wahlkampf dominant.23 Darüber hinaus spielt die Größe der Gemeinde bzw. Stadt eine Rolle: „Vor allem aber steigt mit zunehmender Gemeindegröße die Parteipolitisierung an“24. Denn „mit zunehmender Gemeindegröße werden die Verhältnisse unüberschaubarer, das Bewußtsein der eigenen politischen Kompetenz wird schwächer 20 Holtmann u.a., Kommunalpolitik S. 133; ebenda und ebenda, S. 135 (die folgenden Zitate); zum Folgenden ebenda, S. 134ff. 21 Egner u.a., Gemeinderatsmitglied, S. 69f. und S. 70 (die folgenden Zitate). 22 Vgl. Bogumil / Holtkamp, Kommunalpolitik, S. 105ff. 23 Allerdings betonen Bogumil / Holtkamp, Kommunalpolitik, S. 159, dass Wahlen im kommunalem Bereich bislang kaum erforscht seien. Die vorliegende Arbeit kann aber wegen ihrer Fragestellung nur bedingt auf die Kommunalwahlen insgesamt eingehen; vgl. auch Gehne, Bürgermeisterwahlen, S. 51: „Je stärker konkurrenzdemokratische Muster dominieren, desto größer ist der Einfluss von Parteien in allen kommunalpolitischen Phasen.“ 24 Bogumil / Holtkamp, Kommunalpolitik, S. 148 und ebenda, S. 149 (das folgende Zitat). I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien 10 und auch das persönliche Kennen von Kommunalpolitikern nimmt ab. Hier kommt den Parteien eine wichtige Orientierungsfunktion zu“. Wie bereits erwähnt, ist die kommunale Konkordanzdemokratie „von einer geringen Parteipolitisierung von Rat und Bürgermeistern in der Nominierungs-, Wahlkampf-, Wahl- und Regierungsphase bei gleichzeitig starker Dominanz des Bürgermeisters geprägt“25. Hingegen zeichne sich demgegenüber die „kommunale Konkurrenzdemokratie durch eine starke Parteipolitisierung in allen Phasen und einen weniger einflussreichen Bürgermeister aus“. Diese Demokratieform findet sich in Bundesländern wie Nordrhein-Westfalen, dem Saarland oder Hessen, während die kommunale Konkordanzdemokratie in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und in Ostdeutschland vorherrschend sei. In Ostdeutschland sei sie eine Konsequenz der Schwäche der Parteien. 25 Lars Holtkamp / Jörg Bogumil, Kommunen zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie, in: Jörg Bogumil / Lars Holtkamp (Hrsg.), Kommunale Entscheidungsstrukturen in Ost- und Westdeutschland, Wiesbaden 2016, S. 8f. und ebenda, S. 9 (das folgende Zitat); vgl. auch Bogumil / Holtkamp, Kommunalpolitik, S. 166 und dies., Machtposition, S. 47 Abbildung 5; eine Übersicht zu den Modellen von Konkurrenz- und Konkordanzdemokratien bei Gehne, Bürgermeisterwahlen, S. 52 (Tab. 1). I. Anmerkungen zum Verhältnis von Kommunalpolitik und Parteien 11

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Zusammenfassung

Die vorliegende Untersuchung bietet erstmals eine empirisch fundierte Übersicht zur deutschen Sozialdemokratie auf der kommunalen Ebene von 1945 bis in die unmittelbare Gegenwart. Dabei arbeitet sie zum einen die relativ starke Position bei den Oberbürgermeistern in den mittleren und größeren Städten einschließlich der Vertretung der Partei in den städtischen Gremien heraus. Zum anderen erfolgt ein Vergleich mit der demgegenüber überwiegend schwächeren Stellung in den ländlichen Gebieten (Landkreise und Landräte). Deutlich wird der einsetzende Rückgang der Präsenz der Sozialdemokratie insbesondere in den Vertretungsorganen der Städte seit den 1990er Jahren und nach 2000. Insofern liefert die Arbeit auch einen Beitrag im aktuellen Krisendiskurs zur Lage der deutschen Sozialdemokratie.

Das Buch stellt einen weiteren Beitrag des Autors Manfred Krapf zur Geschichte der deutschen Sozialdemokratie im Sinne einer gegenwartsnahen und problemorientierten Zeitgeschichte dar.