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Hannes Berger

Öffentliche Archive und staatliches Wissen

Die Modernisierung des deutschen Archivrechts

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4373-8, ISBN online: 978-3-8288-7355-1, https://doi.org/10.5771/9783828873551

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Hannes Berger Öffentliche Archive und staatliches Wissen Die Modernisierung des deutschen Archivrechts Öffentliche Archive und staatliches Wissen Hannes Berger Öffentliche Archive und staatliches Wissen Die Modernisierung des deutschen Archivrechts H annes Berger Tectum Verlag Hannes Berger Öffentliche Archive und staatliches Wissen. Die Modernisierung des deutschen Archivrechts © Tectum - ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019 Zugl. Diss. Univ. Erfurt 2019 E-Book: 978-3-8288-7335-1 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes W erk unter der ISBN 978-3-8288-4373-8 im Tectum Verlag erschienen.) Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de B ib lio g ra fisch e In form ation en der D eu tsch en N a tio n a lb ib lio th e k Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2019 von der Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Erfurt unter dem Titel „Öffentliche Archive und staatliches Wissen. Das Archivrecht vor den Herausforderungen der Digitalisie rung und Informationsfreiheit“ als Dissertation zur Erlan gung des Grad eines Doktors der Rechtswissenschaft ange nommen. Die mündliche Verteidigung fand am 18.06.2019 statt. Herrn Prof. Dr. Arno Scherzberg danke ich herzlich für die Betreuung der Arbeit, die stets das richtige Maß aus Unter stützung und Freiraum der Forschung fand. Besonders danke ich für die spannenden und gewinnbringenden Lehrstuhlbe sprechungen. Mein Dank gilt weiterhin Herrn Prof. Dr. Frank Fechner, der zu meiner großen Freude die Zweitbegutachtung der Ar beit übernommen hat. Ich danke ihm für seine bereitwillige Unterstützung meines Promotionsvorhabens. Für die Förderung, Unterstützung und kritische Reflexion meiner Forschung danke ich weiterhin der Nachwuchsförde rung der Universität Erfurt, meiner Familie sowie meinen Fa kultätskolleginnen und -kollegen. V Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis..........................................XVII Abkürzungsverzeichnis..........................................XIX Einleitung...................................................................... 1 I. Hinführung zum T hem a........................................................l II. Stand der Forschung..............................................................5 1. Archivrechtliche Forschung...................................... 6 2. Informationsverwaltungsrechtliche Forschung... 11 3. Archivwissenschaftliche Forschung....................... 12 4. Notwendigkeit weiterer Untersuchungen..............14 III. Forschungsfragen..................................................................15 IV. Methodisches Vorgehen.......................................................17 Kapitel 1: Entwicklungslinien des Archivrechts 21 I. Historische Entwicklung des Archivrechts in Deutschland.......................................................................... 21 1. Vom ius archivi zu frühen Archivrechtsdebatten. 21 2. Entwicklung des Archivrechts in der frühen Bundesrepublik........................................................ 27 3. Verrechtlichung des Archivwesens ab dem Ende 1980er Jahre..............................................................31 II. Staatsrechtliche Auseinandersetzungen mit dem Archivwesen..........................................................................39 1. Rechtswissenschaftliche Aufmerksamkeit für das Archivwesen seit den 1970er Jahren 39 a) Das Archiv als rechtsstaatliche Institution.. 40 VII b) Das Archiv als demokratische Kontrollund Öffentlichkeitsinstanz..............................45 c) Das Archiv als kulturstaatliche Institution .. 49 2. Debatten über den Grundrechtsschutz im Archivwesen.............................................................. 51 a) Wissenschaftsfreiheit und Archiv: Debatten seit 1973............................................................. 52 (1) Konkretisierung des Schutzbereiches der Wissenschaftsfreiheit...............................53 (2) Verweigerung des Archivzugangs als Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit......54 (3) Unmittelbarer Informationsanspruch des Forschers aus Art. 5 Abs. 3 GG................56 b) Archivierung und die informationeile Selbstbestimmung.............................................61 (1) Schutzbereich der informationeilen Selbstbestimmung.....................................61 (2) Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung...........................................62 (3) Staatliche Archivierung und informationeile Selbstbestimmung.................................... 63 c) Zugang zu Archivgut als Anspruch aus der Informationsfreiheit.........................................67 (1) Schutzbereich der Informationsfreiheit.........67 (2) Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung........................................... 75 3. Archivrecht als Ergebnis von Verfassungsrechtsprechung und Verfassungsrechtswissenschaft.............................. 77 III. Wandel der Rahmenbedingungen für A rchive..............78 1. Einfluss des Europäischen Rechts..........................80 a) Frühe Entschließungen und Empfehlungen zur Unterstützung des Archivwesens............82 b) Einfluss auf das archivische Urheberrecht... 85 VIII c) Europäische Archivgruppe............................... 87 d) Einfluss auf Zugangsrechte zu staatlichen Informationen...................................................90 e) Einfluss auf das Recht der elektronischen Dokumente........................................................ 92 1) Einfluss des europäischen Datenschutzrechts............................................ 94 (1) Anwendungsbereich der DSGVO....................95 (2) Harmonisierungskompetenzen der Europäischen Union für Archivfragen ..96 (3) Rechtsfolgen der Anwendbarkeit der DSGVO in öffentlichen Archiven......... 108 (4) Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz. 110 2. Digitalisierung und Herausbildung der Wissensgesellschaft................................................ 116 a) Staatlichkeit in der Wissensgesellschaft....... 117 b) E-Government und Digitalisierung des Staates....................................................... 120 c) Vernetzte Verwaltung...................................... 132 IV. Zwischenergebnis.............................................................. 136 Kapitel 2: Archivrecht als Teil des Informationsverwaltungsrechts...................... 139 I. Funktionen des Informationsverwaltungsrechts in Staat und Verwaltung.........................................................139 1. Informationsverwaltungsrecht und neue Verwaltungsrechtsdogmatik................................ 140 2. Funktionen des Informationsverwaltungs rechts ........................................................................ 142 II. Archivverwaltungsrecht als spezifisches Informationsverwaltungsrecht........................................ 146 1. Wissensspeicherung im A rchiv.............................149 a) Entstehung des Archivbestandes...................152 IX b) Archivrechtliche Regulierung der Bestandserhaltung...........................................155 c) Archivspeicher als Ressource der Wissensgenerierung....................................... 159 2. Wissensgenerierung im Archivrecht................... 160 a) Verwaltungsorganisatorische Voraussetzungen für die Wissens generierung im Archiv.................................. 16? b) Archivbenutzungsrecht und verfahrensbezogene Wissensproduktion... .170 c) Erschließung als Voraussetzung für Wissensgenerierung aus archivischen Quellen........................................................... ..174 d) Wissenschaftliche Auswertung als archivische Wissensgenerierung................ .177 Innerstaatliche Informationsbeziehungen der öffentlichen Archive............................................. 181 a) Anbietung und Übergabe von staatlichen Unterlagen...................................................... 186 (1) Anbletungspflicht staatlicher Stellen......... 188 (2) Ausnahmen der Anbletungspflicht............ .191 (3) Informationeile und rechtliche Folgen des Übergabeprozesses von Behörden an A rchive................................................... .197 b) Amtlicher Zugang zu Archivgut................... 203 c) Beratungsfunktion der Archive................... 207 4. Informationsbeziehungen zwischen Archiv und Bürger...................................................................... 210 a) Benutzungsrecht als Informationszugangsrecht.............................211 (1) Archivbenutzung als Verwaltungsverfahren2ii (2) Grenzen des Informationszugangs: Einschränkung und Versagung der Benutzung................................................215 X (3) Schutzfristenrecht und Schutzfristenverkürzung........................221 (4) Ausnahmen der Schutzfristen....................... 229 (5) Schutzfristenverkürzungsverfahren und Informationsbeibringung...................... 232 b) Archivbenutzung als Wissensgenerierung für das Archiv..................................................242 c) Grenzen der informationeilen Schutz stellung des Einzelnen im Archiv.................245 III. Zwischenergebnis..............................................................249 Kapitel 3: Reform des Archivrechts....................... 251 I. Übersicht über die Reformen des deutschen Archivrechts........................................................................ 251 II. Reform des Personenstandsrechts................................. 253 1. Archivierung der Personenstandsdaten..............254 2. Benutzung der Personenstandsdaten im Archiv257 III. Reformen der Archivgesetze in Bund und Ländern .... 262 1. Motivation der Gesetzgeber..................................264 a) Einsturz des Kölner Stadtarchives im März 2009....................................................... 264 b) Technische Entwicklung der öffentlichen Verwaltung...................................................... 265 c) Anpassung an Entwicklungen des Archivrechts....................................................267 d) Reformdruck durch die Informationsfreiheitsgesetzgebung............ 268 e) Befristungen von Archivgesetzen.................. 269 1) Zielvorstellung für ein modernes Archivwesen....................................................270 2. Einzelaspekte der Archivrechtsreformen............ 272 a) Archivrechtliche Begriffsbestimmungen ... 272 XI b) Übergabevorschriften für elektronische Dokumente...................................................... 275 c) Laufend aktualisierte Unterlagen..................278 d) Neue Beratungsaufgaben der Archive..........283 e) Anpassungen des Schutzfristenrechts......... 288 1) Archivierung von Unterlagen der Nachrichtendienste........................................310 g) Anpassungen an die europäische Datenschutzgrundverordnung..................... 314 (1) Neue Anbietungsvorschriften für besondere Unterlagen nach Art. 9 DSGVO.......................................... 315 (2) Anpassungen der Archivgesetze an die Betroffenenrechte nach der DSGVO... 322 (3) Anpassungen an die Anforderungen der Datensicherheit...................................... 335 IV. Zwischenergebnis............................................................... 337 Kapitel 4: Leitgedanken für ein zukünftiges Recht der digitalen A rchive.........................................341 I. Recht der elektronischen Unterlagen als Voraussetzung für das digitale Archivwesen..................344 1. Elektronische Aktenführung................................. 345 a) Rechtliche Anforderungen an die elektronische Schriftgutverwaltung............346 b) Elektronische Akten........................................348 c) Umsetzung in Bund und Ländern.................350 2. Anpassungen des Verwaltungsverfahrens rechts ....................................................................... 359 a) Elektronische Kommunikation..................... 359 b) Elektronischer Verwaltungsakt......................361 c) Vollautomatisiert erlassener Verwaltungsakt............................................... 362 XII d) Bekanntgabe über Behördenportale.............364 e) Anpassung des Verwaltungsverfahrens rechts der Länder........................................... 365 3. Elektronisch geführte Register und Verwaltungsinformationssysteme....................... 365 a) Öffentliche Register......................................... 366 b) Digitalisierung des Registerwesens................371 (1) Zentrale Verwaltungsregister......................... 371 (2) Dezentrale Register......................................... 373 (3) Verwaltungsinformationssysteme................. 375 (4) Sonderfall: Homepages öffentlicher Stellen....................................................... 379 c) Register- und Datenbankeneinträge als anbietungspflichtige Unterlagen................. 380 4. Rechtliche Anerkennung elektronischer Dokumente als Vorbedingung für das digitale Archivwesen............................................................381 a) Beweiskraft öffentlicher elektronischer Dokumente gemäß § 371a Z P O .................... 381 b) Signaturrecht....................................................386 (1) Das technische Verfahren.............................. 389 (2) Neusignierung gemäß § 15 Vertrauensdienstegesetz....................... 393 5. Elektronische Unterlagen zwischen Verwaltung und Archiv.............................................................. 394 II. Übergabe und Widmung zu elektronischem Archivgut............................................................................. 395 1. Aufbewahrung elektronischer Unterlagen 396 a) Allgemeine Aufbewahrungsfristen................397 b) Aufbewahrungsfristen für Register.............. 398 2. Anbietung elektronischer Unterlagen an die Archive..................................................................... 399 a) Registerrechtliche Löschungsvorschriften und archivrechtliche Anbletungspflicht..... 400 XIII b) Sonderfall der Homepages öffentlicher Stellen............................................................ .40? 3 · Bewertung und Übernahme im digitalen A rchiv.................................................................... • 4 03 a) Digitale Zwischenarchive............................ .404 b) Digitale Archive............................................ .408 (1) Der OAIS-Standard für digitale Archive .408 (2) Bewertung im digitalen Archiv................... ..417 4 · Widmung und öffentliche Sachherrschaft über digitales Archivgut............................................... .420 Digitale Archivierung...................................................... 4?? 1. Rechtliche Anforderungen an die elektronische Archivierung.......................................................... 424 a) Rechtliche Anforderungen im bestehenden Recht................................................................425 b) Leitgedanken für rechtliche Kriterien der elektronischen Archivierung...................... .429 2. Rechtliche und praktische Probleme des digitalen Archivs.................................................. ■ 432 a) Physikalischer Verfall der Datenspeicher und Wiedergabegeräte................................ ■ 433 b) Verlust der Daten und Dateisysteme......... .•434 c) Probleme der Integrität............................... • 435 d) Probleme der Authentizität........................ • 436 3 · Lösungsansätze des digitalen Archivs.............. .• 438 a) Physische Lösungsansätze.......................... • 438 b) Einheitliche Software- und Formatstandards.......................................... •442 c) Gewährleistung der Integrität.................... •444 d) Gewährleistung der Authentizität............. ..446 (1) Rechtliche Anforderungen an die Datenmigration..................................... •448 XIV (2) Besondere Anforderungen an die Authenti zitätswahrung von elektronisch signierten Dokumenten.........................455 e) Gewährleistung der Lesbarkeit und Verfügbarkeit durch Emulation...................462 1) Urheberrechtliche Fragen der elektronischen Archivierung........................ 467 IV. Bereitstellung und Benutzung von elektronischem Archivgut............................................................................. 475 1. Benutzungsrecht im digitalen Archiv...................475 2. Benutzungsordnungen...........................................478 a) Öffentlich-rechtliches Benutzungs verhältnis......................................................... 479 b) Erfüllung des Rechtsanspruchs im digitalen Archiv..............................................480 c) Spezielle Digitalisierungsvorschriften in den Benutzungsverordnungen................ 483 V. Wissenschaftliche Auswertung von elektronischem Archivgut.............................................................................485 1. Moderne Auswertungsmöglichkeiten im staatlichen Archiv?................................................ 486 2. Anwendungsfälle für archivarische Massendatenanalysen...........................................488 3. Normative Möglichkeiten und Grenzen von archivischen Massendatenanalysen....................493 a) Anforderungen des Grundrechtsschutzes.. 494 b) Vereinbarkeit mit der Datenschutzgrundverordnung..................... 497 (1) Grundsätze der Zulässigkeit der Datenverarbeitung................................. 497 (2) Grundsatz der Rechtmäßigkeit.................... 500 c) Vereinbarkeit mit dem deutschen Datenschutzrecht...........................................502 (1) Zusätzliche Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes..................503 XV (2) Zusätzliche Bestimmungen in den Landesdatenschutzgesetzen................. 504 d) Zwischenergebnis............................................ 505 4. Mögliche archivrechtliche Ermächtigungsgrundlagen für Massendatenanalysen...........................................505 a) Massendatenanalysen durch das öffentliche A rchiv...........................................507 (1) Erschließung als Rechtsgrundlage für Massendatenanalysen............................507 (2) Wissenschaftliche Auswertung als Rechtsgrundlage für Massendatenanalysen........................... 508 b) Massendatenanalysen von Archivdaten durch andere öffentliche Stellen.................. 513 (1) Variante 1: Allgemeine Benutzung zu amtlichen Zwecken..................................514 (2) Variante 2: Analyse von schutzfristenfreien Archivdaten zu amtlichen Zwecken 516 (3) Variante 3: Privilegierte Nutzung für wissenschaftliche Forschungen bzw. zur Wahrnehmung berechtigter Belange öffentlicher Stellen.................. 519 c) Zwischenergebnis............................................ 530 VI. Zwischenergebnis.......................................533 Kapitel 5: Ergebnisse............................................... 537 Literatur- und Quellenverzeichnis..........................541 XVI Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: OAIS Referenzm odell...................................................411 A bbildung 2: D atenm igration im A rch iv .........................................453 A bbildung 3: N eusignierung m ehrerer Dokum ente mittels A rchivzeitstem pel..........................................................458 A bbildung 4 : D atenm igration elektronisch signierter D okum ente........................................................................ 462 A bbildung 5: Zulässigkeit von M assendatenanalysen als Bestandteil eines Rechts der digitalen Archive .533 XVII Abkürzungsverzeichnis A.A. Andere Ansicht ABI-Technik Zeitschrift für Autom ation, Bau und Technik im Archiv-, Bibliotheks- und Inform ationsw esen Abs. Absatz AEUV Vertrag über die Arbeitsw eise der Europäischen Union AfP Archiv für Presserecht AIP Archiv Inform ation Package Amtsbl. Am tsblatt des Landes Saarland AO Abgabenordnung AöR Archiv des öffentlichen Rechts ArchG LSA Landesarchivgesetz Sachsen-Anhalt ArchGB Berliner Archivgesetz ArchivBO NRW Archivbenutzungsordnung des Landes Nordrhein-W estfalen ArchivG NRW Landesarchivgesetz N ordrhein W estfalen Art. Artikel ATDG Antiterrordateigesetz Aufl. Auflage BArchBV Bundesarchiv-Benutzungsverordnung BArchG Bundesarchivgesetz BauGB Baugesetzbuch BayArchivG Bayerisches Archivgesetz BayEGovG Bayerisches E-Governm ent-Gesetz BayVBl. Bayerische Verw altungsblätter BbgArchivG Brandenburgisches Archivgesetz Bd. Band BDSG Bundesdatenschutzgesetz BenO Benutzungsordnung BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt BIm SchG Bundesim m issionsschutzgesetz BKAG Bundeskrim inalam tsgesetz XIX BM eldDAV Bundesm eldedatenabrufverordnung BM eldDÜV Bundesm eldedatenüberm ittlungs verordnung BMG Bundesm eldegesetz BND Bundesnachrichtendienst BPolG Bundespolizeigesetz Brem ArchivG Archivgesetz der Freien H ansestadt Brem en Bspw. Beispielsw eise BVerfGE Bundesverfassungsgerichtsentscheidung BVerwG Bundesverw altungsgericht BZRG Bundeszentralregistergesetz bzw. beziehungsweise CR Com puter und Recht DDR Deutsche D em okratische Republik DIP Dissem ination Inform ation Package DM S D okum entenm anagem entsystem DÖV Die Ö ffentliche Verw altung DSGVO Datenschutzgrundverordnung DuD D atenschutz und D atensicherheit DVB1. D eutsches Verw altungsblatt EDV Elektronische Datenverarbeitung EG Europäische Gem einschaft EGM R Europäischer G erichtshof für M enschenrechte EGovG E-Governem ent-Gesetz elDA S Verordnung über Identifizierung und Vertrauensdienste Einl. Einleitung EL Ergänzungslieferung et al. et a lii/e t aliae EU Europäische Union EU /EW R -H w V EU /EW R -H andw erk-V erordnung EuGH Europäischer Gerichtshof EuGRZ Europäische Grundrechte-Zeitschrift EuR Zeitschrift Europarecht EUV Vertrag über die Europäische Union XX EuZW Europäische Zeitschrift für W irtschaftsrecht EW G Europäische W irtschaftsgem einschaft f. folgende FaM I Fachangestellte für M edien- und Inform ationsdienste FeV Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr ff. fortfolgende FSU Friedrich-Schiller-U niversität Jena GeoZG Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodäten GewO Gew erbeordnung GG Grundgesetz GGO Gem einsam e Geschäftsordnung der Bundesm inisterien DOM EA D okum entenm anagem ent und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang GIF Graphics Interchange Form at GRCh. Europäische Grundrechte-Charta GRU R Gew erblicher Rechtsschutz und Urheberrecht GTAZ Gem einsam es Terrorabw ehrzentrum HArchivG Hessisches Archivgesetz Hm bArchivG H am burgisches Archivgesetz Hm bGVBl. H am burgisches Gesetzes- und Verordnungsblatt Hrsg. H erausgeber Hs. Halbsatz HwO H andw erksordnung i.V.m. in Verbindung mit IFG Inform ationsfreiheitsgesetz insb. insbesondere IN SPIRE Infrastructure for Spatial Inform ation in the European Com m unity i.S.v. im Sinne von IW G Inform ationsweiterverw endungsgesetz XXI IZG LSA JöR JPEG JURA JuRu JuS JZ K&R Kom jur LArchG BW LArchG Rlp LArchG SH LArchivG M V lit. LKV LPartnerSchG m.w.N. MB1. LSA MB1. SM F M edlnfoFA ngAusbV M M R NArchG NiedersGVBl. NJOZ NJW Nr. NRW NVwZ NVw Z-RR NW RG Inform ationszugangsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt Jahrbuch des öffentlichen Rechts Joint Photographie Experts Group Juristische Ausbildung Juristische Rundschau Juristische Schulung Juristenzeitung Kom m unikation und Recht Kom m unaljurist Landesarchivgesetz Baden-W ürttem berg Landesarchivgesetz Rheinland-Pfalz Landesarchivgesetz Schleswig-H olstein Landesarchivgesetz M ecklenburg Vorpom m ern Buchstabe Landes- und Kom m unalverw altung Lebenspartnerschaftsgesetz m it w eiteren Nachweisen M inisterialblatt des Landes Sachsen Anhalt M inisterialblatt des Sächsischen Staatsm inisterium s der Finanzen Verordnung über die Berufsausbildung zum Fachangestellten für M edien- und Inform ationsdienste M ultim edia und Recht Niedersächsisches Archivgesetz N iedersächsisches Gesetzes- und Verordnungsblatt Neue Juristische O nline-Zeitschrift Neue Juristische W ochenschrift Num m er Nordrhein-W estfalen Neue Zeitschrift für Verw altungsrecht Neue Zeitschrift für Verw altungsrecht Rechtsprechungs-Report Nationales-W affenregister-Gesetz XXII OAIS Open Archival Inform ation System OVG O berverw altungsgericht PaßG Paßgesetz PDF Portable Docum ent Form at PolG NRW Polizeigesetz Nordrhein-W estfalen PSI Public Sector Inform ation PStG Personenstandsgesetz PStV Personenstandsverordnung Quellen-TKÜ Q uellen-Telekom m unikations überw achung RAID Redundand Array of Independent Discs RDV Recht der Datenverarbeitung RED-G Rechtsextrem ism usdateigesetz RegR Registraturrichtlinie RL Richtlinie Rn. Randnum m er RW Rechtsw issenschaft, Zeitschrift für rechtsw issenschaftliche Forschung S. Seite; bei Rechtsnorm en Satz SächsArchivG Sächsisches Archivgesetz SächsEGovG Sächsisches E-Governm ent-Gesetz SächsW G Sächsisches W assergesetz SArchG Saarländisches Archivgesetz SGB Sozialgesetzbuch SigG Signaturgesetz SigV Signaturverordnung SIP Subm ission Inform ation Package Sp. Spalte StAZ Zeitschrift Das Standesam t StGB Strafgesetzbuch StPO Strafprozessordnung StVG Straßenverkehrsgesetz ThürArchivG Thüringer Archivgesetz ThürBO Thüringer Bauordnung ThürEGovG Thüringer E-Governm ent-Gesetz ThürGVBl. Thüringer Gesetzes- und Verordnungsblatt ThürVBl. Thüringer Verw altungsblätter XXIII ThürVerfSchG Thüringer Verfassungsschutzgesetz TIFF Tagged Image File Form at TKG Telekom m unikationsgesetz UIG Um weltinform ationsgesetz UPR Um w elt- und Planungsrecht UrhG Urheberrechtsgesetz UVP Um w eltverträglichkeitsprüfung VBS Vorgangsbearbeitungssystem VdA Verband deutscher Archivarinnen und Archivare VDG Vertrauensdienstegesetz VerfSchG LSA Verfassungsschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt Verw Arch Verw altungsarchiv VG Verw altungsgericht Vgl. Vergleiche VKA Verband schlesw ig-holsteinischer Kom m unalarchivarinnen und Archivare VS Verschlusssache VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der D eutschen Staatsrechtslehrer VwGO Verw altungsgerichtsordnung VwVfG Verw altungsverfahrensgesetz W H G W asserhaushaltsgesetz W issR W issenschaftsrecht W O RM W rite Once Read M ultiple XM L Extensible M arkup Language z.B. zum Beispiel ZD Zeitschrift für Datenschutz ZEVIS Zentrales Verkehrsinform ationssystem ZfBB Zeitschrift für Bibliothekswesen und Bibliographie ZFdG Gesetz über das Zollkrim inalam t und die Zollfahndungsäm ter ZLVR Zeitschrift für Landesverfassungsrecht und Landesverw altungsrecht ZPO Zivilprozessordnung XXIV ZRP ZStVBetrV ZUM Zeitschrift für Rechtspolitik Verordnung über den Betrieb des Zentralen Staatsanw altschaftlichen Verfahrensregisters Zeitschrift für Urheber- und M edien recht XXV Einleitung I. HinführungzumThema Wer an Archive denkt, hat schnell ein vorurteilsbelastetes Bild vor Augen. Verstaubte Akten, Karten und Pläne längst vergangener Tage, die gestapelt und vergessen in dunklen Räumen dem langsamen Verfall ausgesetzt sind, dominieren unsere Vorstellung. Die Archivarinnen und Archivare, also die Bediensteten in jenem Archiv, sind dann nichts weiter als die Personifikation dieser verblassenden Vergangenheit in Akten.1 Wer jedoch einmal das Landesarchiv Schleswig-Holsteins im historischen Prinzenpalais, das Thüringer Hauptstaatsar chiv im Marstallgebäude in Weimar oder das moderne Gene rallandesarchiv in Karlsruhe gesehen hat, der ahnt, wie fern die Vorstellung des verstaubten Archivs von der archivischen Realität heutiger Tage entfernt ist. Die bewusst repräsentativ wirkende Archivarchitektur deutet nicht nur an, dass Archive für den modernen Verfas sungsstaat eine wesentliche Institution darstellen. Die Ar chivarchitektur, die sich zwischen Repräsentativität und Mo derne bewegt, mag sinnbildlich auch für die jüngeren aber l Zugespitzt formulierte dies Gerhard Miesterfeldt, der Vizepräsident des Landtages Sachsen-Anhalts, angesichts anhaltender Unruhe bei der ersten Lesung des Archivreformgesetzes: „Meine Damen und Her ren, ich weiß, Archive und Archivrechtliches sind nichts, was die Leute umhaut“, vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 6/75, S. 6307. 1 ebenso umwälzenden Wandlungsprozesse des deutschen Ar chivwesens stehen. Die Rechtsordnung und die Institution des Archivs erleben zu Beginn des 21. Jahrhunderts große Veränderungen ihrer Rahmenbedingungen. Der augenscheinlichste Wandlungsprozess des öffentli chen Archivwesens ist die Digitalisierung. Weite Teile von Staat und Gesellschaft stützen ihre Tätigkeiten und Arbeits abläufe auf den Einsatz von vernetzter Informationstechnolo gie. Während sich Behörden und Gerichte seit der Frühen Neuzeit auf das klassische Instrument der Papierakte stütz ten2, erreichen die heute verwendeten Medienformen staatli cher Einrichtungen eine nie zuvor gekannte Vielfalt.3 Elekt ronische Akten in behördenweit vernetzten Vorgangsbearbeitungssystemenk elektronisch geführte öffentliche Register, von mehreren Stellen und Behörden genutzte Datenbanken und Dateisysteme, automatisiert erlassene Verwaltungsaktes oder die öffentlichen Homepages staatlicher Institutionen im Internet6 lassen Rückschlüsse auf einen großen Anstieg mo derner staatlicher Mediennutzung ziehen. Die öffentlichen Archive werden, da sie sich zu einem gewissen Zeitpunkt? mit all diesen staatlichen Unterlagen 2 Vgl. Cornelia Vismann, Akten, 3. Aufl., Frankfurt/Main 2011, S. 154 179. 3 Vgl. Peter Hase, Bundeszentralregistergesetz, 2. Aufl., München 2014, § 1 Rn. 1; Gudrun Tolzmann, Bundeszentralregistergesetz. Kommen tar, 5. Aufl., Stuttgart 2015, § 1, Rn. 11; Clemens Arzt, Verbunddateien des Bundeskriminalamtes - Zeitgerechte Flurbereinigung, N JW 2011, S- 352-354; Hannes Berger, Öffentliche Register und Verwaltungsin formationssysteme, KomJur 2017, S. 169-172. 4 Vgl. Jutta Keller-Herder/Martin Schallenbruch, § 6 Elektronische A k tenführung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallenbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., W iesbaden 2014, S. 1055-1058. 5 Vgl. Mario Martini/David Nink, W enn Maschinen entscheiden... Per sönlichkeitsschutz im vollautomatisierten Verwaltungsverfahren, NVwZ 2017, S. 681-682; Nadja Braun Binder, Vollständig automati sierter Erlass eines Verwaltungsaktes und Bekanntgabe über Behör denportale, DÖV 2016, S. 891-898. 6 Zu staatlichen Internetaktivitäten etwa Albert Ingold, Polizei 2.0: Grenzen der behördlichen Öffentlichkeitsarbeit in sozialen Netzwer ken, VerwArch 108 (2017), S. 240-265, insbesondere 240-245. 7 Die Befassung der öffentlichen Archive mit staatlichen Unterlagen setzt zu dem Zeitpunkt ein, an dem eine Akte oder Unterlage für die 2 formen auseinandersetzen8, gezwungenermaßen von diesem Digitalisierungsprozess des Staates mit erfasst. Archivie rungstechniken?, die gewährleisten sollen, dass Medien für sehr lange Zeiträume vor Zerstörung oder Diebstahl gesichert und bewahrt werden, müssen für elektronische Medienfor men ganz neu entwickelt werden, was die Archive vor beacht liche Herausforderungen stellt. Wollen öffentliche Archive ihren verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht werden, müssen sie ihre analogen Techniken und Instrumente zum Erhalt des Bestandes und der Lesbarkeit ihrer Archivbestän de um digitale Aspekte erweitern. Damit ist gleichwohl die Notwendigkeit einer normativen Verankerung der Anforde rungen an elektronische Archivtätigkeiten verbunden.10 Konsequenzen für die Archive und ihr Recht ergeben sich jedoch nicht nur aus den Digitalisierungstendenzen der mo dernen Gesellschaft. Während in den vergangenen Jahrzehn ten viele Politik- und Rechtsbereiche vom Prozess der europä ischen Integration berührt worden waren, blieb der Einfluss Aufgabenerfüllung der staatlichen Stelle „nicht mehr benötigt wird“ (vgl. § 5 Abs. l S. l Nr. l BArchG) und die für die Unterlage in weiteren Vorschriften definierte Aufbewahrungsfrist verstrichen ist. 8 Dies ist in den Archivgesetzen von Bund und Ländern durch die A n bietungspflicht der staatlichen Stellen (z. B. § 5 BArchG, § 4 Abs. 1 ArchivG NRW ) und durch das Einsichtsrecht der Archivare in diese Unterlagen (§ 5 Abs. 6 S. 2 SächsArchivG) und durch die Bewertungs kompetenz der Archive (§ 5 Abs. 2 BArchG, § 8 Abs. 1 LArchG Rlp) rechtlich verankert. 9 Die klassischen Archivierungstechniken der Bestandserhaltung sowie die analogen Schutzmaßnahmen vor Feuchtigkeit, Hitze, Licht oder physischer Beeinträchtigung sowie die Restaurierungstechniken an Papier oder W achssiegeln reichen für elektronische, das heißt nicht körperliche, Daten nicht mehr aus und es müssen digitale Pendants sowie neue Archivierungstechniken gefunden werden. Grundzüge bei Andrea Pataki-Hundt, Bestandserhaltung, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 218-224; Heinz W erner Kramski, Erhaltungsstrategien, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), HandbuchArchiv, Stuttgart 2016, S. 188-191. 10 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 1 und 14L, so wie Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 17/212 vom 19. Januar 2017, S. 21263: „Neben der materiellen Aufbewahrung kom m t in Zei ten der Digitalisierung auch der digitalen Archivierung eine besondere Rolle zu. [...] Nach rund 30 Jahren wird damit eine weitreichende Neujustierung des Archivrechts vorgenommen.“ 3 des Unionsrechts auf das nationale Archivwesen sehr verhal ten. Archivrecht galt noch bis vor wenigen Jahren als eine rein nationale Angelegenheit. Mittlerweile kann der Einfluss des Europäischen Rechts auf das Archivrecht und das Ar chivwesen jedoch nicht mehr übersehen werden. Es ist hier bei insbesondere das moderne Datenschutzrecht, das unver kennbar durch das Recht der Europäischen Union geprägt wird und welches einen maßgeblichen Einfluss auf das deut sche Archivrecht ausübt. In der Konsequenz wird auch die Rechtsanwendung im Archivwesen komplexer und die Ar chivgesetze treten in einen größeren Regelungszusammen hang aus europäischen, bundesrechtlichen und landesrechtli chen sowie kommunalen Vorschriften. Schließlich lässt sich eine dritte Entwicklung des moder nen Verfassungsstaates beobachten, die unbestreitbar Ein fluss auf das Archivrecht ausübt: die zunehmende Verrechtli chung von Ansprüchen auf Zugang zu staatlichen Informatio nen unterschiedlicher Art. Die allgemeine Informationsfrei heitsgesetzgebung in Bund und Ländern11 sowie die bereichs spezifischen Informationsansprüche auf Umwelt-12 oder Verbraucherinformationen13 eröffnen dem Einzelnen subjektive öffentliche Anspruchspositionen auf Zugang zu den entspre chenden Informationen, die bei öffentlichen Stellen vorliegen. Das deutsche Archivrecht eröffnet ebenfalls - und schon deutlich länger - bereichsspezifische Informationsansprüche, nämlich die Benutzungsrechte auf staatliches Archivgut. Während durch die neuen Informationszugangsrechte oft mals unmittelbare und voraussetzungslose Rechtsansprüche auf den Zugang zu behördlichen Informationen geschaffen 11 Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722); Thüringer Informationsfreiheitsgesetz vom 14. Dezember 2012 (ThürGVBl. 2012, S. 464); verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 21 Abs. 4 Brandenburgische Verfassung; Matthias Rossi, Informati onszugangsfreiheit und Verfassungsrecht, Berlin 2004, S. 24ff. 12 Umweltinformationsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Oktober 2014 (BGBl. I S. 1643). 13 Verbraucherinformationsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Oktober 2012 (BGBl. I S. 2166, 2725); Lebensmittel- und Fut termittelgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Juni 2013 (BGBl. I S. 1426); dazu Markus Grube/Manuel Immel/Rochus Wallau, Verbraucherinformationsrecht, Köln 2013, S. 4 o ff und 123 ff. 4 werden, erhebt das Archivrecht mit seinen Schutzfristen und Benutzungseinschränkungen strengere Hürden. Der Grund dafür kann mit Sicherheit auch in der weiter zurückliegenden Entstehungszeit der Archivgesetze gesehen werden. Das Hin zukommen und das teilweise Inkonkurrenztreten der Infor mationsfreiheitsgesetzgebung gegenüber dem Archivrecht bedingt eine notwendige Anpassung beider Rechtsgebiete. Unmittelbare Zugänge zu Informationen staatlicher Behör den einerseits und Zugangshürden für dieselben Unterlagen im Archiv andererseits stehen in einem rechtlichen Wider spruch und es ist eine Frage, wie das Archivrecht auf diese Entwicklung zu reagieren vermag. Die Digitalisierung, die Europäisierung und die Informa tionszugangsfreiheit beeinflussen die Rahmenbedingungen des Archivwesens. Das Archivrecht kann sich den Verände rungsprozessen nicht entziehen. Das wird vor allem deutlich, wenn man die „neue Welle der Gesetzgebung“^ betrachtet, die das deutsche Archivrecht zugleich in einer Vielzahl von Aspekten überarbeitete und modernisierte. Die Archivgesetze in Bund und Ländern wurden in mehreren Phasen reformiert, teilweise gar komplett novelliert. Seit dem Jahr 2005 hat es in Bund und Ländern mindestens vierzehn Archivrechtsrefor men gegeben, die aufgrund unterschiedlicher Motive (Personenstandsrecht, Datenschutz, Informationszugangs freiheit, Digitalisierung) Änderungen an wesentlichen Nor men des Archivrechts vorgenommen haben. Die notwendig gewordene Modernisierung des deutschen Archivrechts ist der Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit. II. Stand der Forschung Finden solche gravierenden Umwälzungen im Bereich staatli cher Verwaltungstätigkeit mit Auswirkungen auf die rechtli chen Grundlagen der öffentlichen Archive statt, dann drängt sich zunächst die Frage auf, inwieweit die rechtswissenschaft 14 Vgl. Karl-Heinz Ladeur, Die Kommunikationsinfrastruktur der Ver waltung, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungs rechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, S. 59. 5 liehe Forschung sich mit diesen Prozessen bereits auseinan dergesetzt hat. Der Befund Friedrich Schochs aus dem Jahr 2006, das „Archivrecht steht nicht gerade im Zentrum rechtswissenschaftlicher Forschung“^, dürfte nach wie vor Geltung beanspruchen. Erfreulicherweise hat sich die Ausei nandersetzung der Rechtswissenschaft mit archivrechtlichen Belangen und Problemstellungen in den vergangenen Jahren etwas intensiviert. Von einer systematischen Erschließung dieses Rechtsgebietes und insbesondere von einer Herausar beitung der rechtlichen Grundlagen des digitalen Archivwe sens durch die Rechtswissenschaft kann jedoch nicht gespro chen werden. 1. Archivrechtliche Forschung Eine schwerpunktmäßige Beschäftigung der Rechtswissen schaft mit Fragen des Archivrechts erfolgte zumeist im Zu sammenhang mit wesentlichen Veränderungen der archivischen Rechtsgrundlagen. Insofern verwundert es nicht, dass in den Dekaden vor den 1980er Jahren einschlägige rechtwis senschaftliche Beiträge rar waren. Manfred Leppers Beitrag „Die staatlichen Archive und ihre Benutzung“16 des Jahres 1963 blieb demzufolge eine Ausnahme, die gerade auch auf das Fehlen formeller Archivgesetze zurückzuführen ist. Dies änderte sich auch erst mit den Jahren 1987 und 1988, als in Baden-Württemberg und sodann auf Bundesebene die ersten Archivgesetze durch die Parlamente erlassen wurden. Die Ge setzgebung löste auch in der Rechtswissenschaft manche Publikationen aus. Zunächst kann hierbei der Beitrag Dieter Wyduckels genannt werden, der sich mit dem Recht auf in formationeile Selbstbestimmung als Auslöser der Archivge setzgebungstätigkeit auseinandersetzte.17 Alexander Freys 15 Friedrich Schoch, Modernisierung des Archivrechts in Deutschland, D ieVerwaltung 39 (2006), S. 463-491, 463. 16 Manfred Lepper, Die staatlichen Archive und ihre Benutzung, DVB1. 1963, S. 315-320, 315. Hier ebenfalls seine Einschätzung: „In der deut schen rechtswissenschaftlichen Literatur nimmt das staatliche A r chivwesen nur einen unbedeutenden Raum ein.“ 17 Dieter Wyduckel, Archivgesetzgebung im Spannungsfeld von informa tioneller Selbstbestimmung und Forschungsfreiheit, DVB1. 1989, S. 3 2 7 -3 3 7 - 6 beschäftigte sich in dieser Zeit mit Rechtsfragen des Zugangs zu öffentlichen Archiven.18 Die 1990er Jahre waren sodann davon geprägt, dass die restlichen westdeutschen und die der Bundesrepublik beigetretenen ostdeutschen Länder ihre Ar chivgesetzgebung abschlossen, was ebenfalls durch die For schung kommentiert wurde.1? Dabei verwies etwa Rainer Polley darauf, dass Handlungen der Archivverwaltungen nicht losgelöst vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht stattfinden können.20 Ebenfalls in den 1990er Jahren geriet die Einordnung öffentlicher Archivgüter als öffentliche Sa chen aufgrund einer Widmung in den Fokus der Rechtswis senschaft, was maßgeblich durch den Hamburger Stadtsiegel fall ausgelöst wurde.21 Als sich der Archivgesetzgebungspro zess in Bund und Ländern konsolidiert hatte, erschienen um die Jahrtausendwende abschließende Forschungsarbeiten zum Archivrecht, die eine größere Systematisierung und Ei nordnung in das Öffentliche Recht verfolgten.22 Damit war eine knappe aber ausreichend grundlegende Systematisierung und Einbindung des Archivrechts in die rechtswissenschaftli che Forschung abgeschlossen. Doch insgesamt wurde es da raufhin in den ersten Jahren des neuen Jahrtausends ruhiger um die archivrechtliche Forschung. Obwohl die Archivgesetze um das Jahr 2005 herum noch nicht einmal zwanzig Jahre alt 18 Alexander Freys, Das Recht der Nutzung und des Unterhalts von A r chiven, Baden-Baden 1989. 19 Bspw. Hermann Bannasch (Hrsg.), Archivrecht in Baden Württemberg. Texte, Materialien, Erläuterungen, Stuttgart 1990; Rai ner Polley, Archivgesetzgebung in Deutschland, Marburg 1991; Hans- Joachim Schreckenbach, Archivgesetze in den Bundesländern Bran denburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, L K V 1998, S. 289-294. 20 Rainer Polley, Der Grundsatz der Amtsuntersuchung im Archivbenut zungsrecht, in: Hermann Bannasch (Hrsg.), Zeitgeschichte in den Schranken des Archivrechts, Stuttgart 1995, S. 71-78. 21 OVG Münster, N JW 1993, S. 2635-2637, aufgegriffen bei Peter Axer, Die W idmung als Schlüsselbegriff des Rechts der öffentlichen Sachen, Berlin 1994 und Dieter Strauch, Das Archivalieneigentum, Köln 1998. 22 Vgl. Petra Nau, Verfassungsrechtliche Anforderungen an Archivgeset ze des Bundes und der Länder, Kiel 2000; Bartholomäus Manegold, Archivrecht, Berlin 2002; Rainer Polley (Hrsg.), Archivgesetzgebung in Deutschland - ungeklärte Rechtsfragen und neue Herausforderun gen, Marburg 2003. 7 waren, mahnten sich bereits neue und notwendige Verände rungen an. Der rasant zunehmende Einsatz von Informati onstechnik in der öffentlichen Verwaltung und bei Gericht konnte immer weniger mit analogen Begrifflichkeiten der Entstehungszeit der Archivgesetze in Einklang gebracht wer den. Gleichzeitig entstanden neue Rechtsprobleme, insbeson dere durch die Informationsfreiheitsgesetzgebung. Diese neu en Herausforderungen wurden durchaus erkannt und ent sprechende Änderungen gefordert.^ Der im Jahr 2007 veröf fentlichte Professorenentwurf für ein modernes Bundesar chivgesetz bildete sodann den Startpunkt für die Debatte über die Reform des Archivrechts in Deutschland.24 Mit den neuen Problemfeldern des Archivrechts, dem Informationsfreiheits recht und der Reform des Personenstandsrechts, beschäftigte sich im Jahr 2010 ein sechzigseitiger Band des Landesarchivs Baden-Württemberg.25 Anders als bei der Implementierung der Archivgesetze in den 1980er und 1990er Jahren kam es seither aber nicht zu einer dezidiert rechtswissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem modernisierten Archivrecht.26 Es waren vielmehr die Fachvertreter der Archivarinnen und Archivare selbst, die diese Gesetzgebungsprozesse kommentierten.2? Seitdem hat sich die archivrechtliche Forschung unmittelbar nur mit Ein 23 Der in diese Zeit fallende Gesetzeskommentar: Siegfried Becker/Klaus Oldenhage, Bundesarchivgesetz. Handkommentar, Baden-Baden 2006 stellt genau den Übergang von der abschließenden Systematisie rung des analogen Archivrechts zu den aufkommenden Fragen nach einem Archivrecht im Informationsstaat des 21. Jahrhunderts dar, et wa in der Einleitung, Rn. 26. 24 Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivge setz. Entwurf eines Archivgesetzes des Bundes, Berlin 2007; in diesem Zusammenhang auch Schoch, Die Verwaltung 39 (2006), S. 463-491. 25 Vgl. Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nut zung von Archivgut, Stuttgart 2010. 26 Eine Ausnahme bildet nur Ladeur, in: Hoffmann-Riem/Schmidt- Aßmann/Voßkuhle 2012, Bd. II, S. 59, der zumindest den Reformpro zess erkannte. 27 Etwa die Beiträge zu NRW, Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen in: Verband deutscher Archivarinnen und Archivare (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen - juristische Antworten, Fulda 2012, S. 85-108. 8 zelbeiträgen28 zu neuen Problemstellungen des Archivrechts hervorgetan, beispielsweise zu Rechtsfragen der elektroni schen Archivierung2?, der Benutzung elektronischer Archivgüter3°, oder mit Einzelbetrachtungen zu Reformprozessens1. Zwei Aspekte der rechtwissenschaftlichen Auseinander setzung mit dem sich wandelnden Archivrecht sind auffällig. Einerseits wird erkennbar wie wenig bislang hinterfragt wur de, welchen Einfluss das Recht der Europäischen Union auf das deutsche Archivrecht ausübt. Die Verbindung zwischen Europäischem Recht und Archivrecht wurde überhaupt erst wahrgenommen, seitdem die Europäische Union im Jahr 2016 mittels der direkt geltenden Datenschutzgrundverord nung (DSGVO) beabsichtigt, das Datenschutzrecht zu harmo nisieren^2 Dass der Einfluss des Europäischen Rechts auf das öffentliche Archivwesen noch andere Bereiche betrifft als nur den Datenschutz und auch länger zurückreicht als in das Jahr 28 Allgem ein Hannes Berger, Das deutsche Archivrecht im Wandel, ZLVR 2016, S. 12-22. 29 Vgl. Arnhilt Kuder et al., Aspekte der Langzeitarchivierung und nach haltigen Datensicherung, in: Thomas Dreier et al. (Hrsg.), Informatio nen der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2016, S. 411-436. 30 Vgl. Peter Collin, Die archivrechtliche Regulierung des Zugangs zu öffentlichen Informationen, in: Thomas Dreier et al. (Hrsg.), Informa tionen der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2016, S. 209-228. 31 Beispielsweise Jessica von Seggern, Die Auswirkungen des Personenstandsrechtsreformgesetzes auf die Archive, VKA Mitteilun gen 2008, S. 40-48; Christine Libor, Novelle des Bundesarchivgeset zes schränkt Zugang zu wichtigen Dokumenten ein, AfP 2016, S. 526 527; Hannes Berger, Neuregelung des Bundesarchivrechts, ZRP 2017, S. 15-18; Hannes Berger, Zur Reform des Thüringer Archivgesetzes, ThürVBl. 2017, S. 105-109; Lars Dittrich, Reformiert die Archivgesetze - aber richtig!, ZRP 2017, S. 183-186. 32 Die Geltung der europäischen DSGVO für nationale Archivbehörden und nationales Archivrecht wird bspw.erkannt bei Paul C. Johannes, Archivierung, in: Alexander Roßnagel, Europäische Datenschutz Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 254-263; Stephan Pötters, in: Peter Gola (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 10-21; Daniel Pauly, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 16; Benedikt Buchner/Marie-Theres Tinnefeid, in: Jürgen Kühling/Benedict Büchner (Hrsg.), Datenschutz-Grund verordnung. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 10, 11, 28ff. und Bertram Raum, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 15b 9 20i6, wurde bisher völlig außer Acht gelassen. Andererseits bieten auch umfangreichere Publikationen zum deutschen Archivrecht der letzten Jahre keine hinreichende Auseinan dersetzung mit den Herausforderungen und den rechtlichen Anforderungen, die durch die Digitalisierung entstanden sind. Zwar bieten der Band „Archivrecht“ von Jost Haus mann aus dem Jahr 2016 und das Handbuch „Archivrecht für die Praxis“ von Irmgard Becker und Clemens Rehm aus dem Jahr 2017 systematische Darstellungen des Archivrechts de lege lata.33 Doch gerade die Rechtsfragen, die für das entste hende digitale Archivwesen so drängend sind, nämlich jene nach den Anforderungen der elektronischen Bestandserhal tung, nach der Benutzung im „digitalen Lesesaal“ und schließlich nach Möglichkeiten und Grenzen neuer Auswer tungsmethoden von elektronischen Archivgütern durch die Digitalisierung, bleiben unbeantwortet.^ Die aktuelle Archivrechtswissenschaft verzeichnet schlussfolgernd mehrere Forschungslücken. Es mangelt bis her erstens an jeglicher Darstellung des Einflusses des Euro päischen Rechts auf das nationale Archivrecht. Zweitens wurde eine vergleichende und systematische Untersuchung der Archivrechtsreformen seit dem Jahr 2009 bislang nicht vorgenommen. Und am deutlichsten tritt drittens das Fehlen 33 Vgl. Jost Hausmann, Archivrecht. Ein Leitfaden, Frankfurt/Main 2016; Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis. Ein Handbuch, München 2017. 34 Abgesehen davon, dass sich Hausmann 2016 ausschließlich auf die Rechtsnormen stützt und keine weiteren Quellen heranzieht, muss zudem kritisiert werden, dass in seinem gesamten „Archivrecht“ der Begriff der elektronischen Aufzeichnung nur an zwei Stellen (S. 34 und 3 5 ) vorkommt. Maßnahmen der elektronischen Archivierung werden gänzlich ausgelassen. Auch in Becker/Rehm 2017 werden die rechtlichen Anforderungen an die elektronische Archivierung und Be standserhaltung nicht zufriedenstellend herausgearbeitet. Die vierein halb Seiten (Christian Keitel, Digitale Bestandserhaltung, in: Be cker/Rehm 2017, S. 99-103) gehen dabei weder auf die archivgesetzli chen Vorschriften noch auf die durch die Archiv- und rechtwissen schaft entwickelten Grundlagen ein. Ebenso verbleiben die Darstel lungen über die Benutzung des Archivguts (etwa Clemens Rehm, Rahmenbedingungen für den Zugang zu Archivgut, in: Becker/Rehm 2017, S. 133-141) und über die Auswertung des Archivguts (Martina Wiech, Auswertung des Archivguts, in: Becker/Rehm 2017, S. 224 229) in ausschließlich analogen Dimensionen. 10 einer grundlegenden Herausarbeitung der rechtlichen Anfor derungen des digitalen Archivwesens hervor, die über ein zelne Schwerpunktbeiträge hinausgeht. Auch die jüngsten ar chivrechtlichen Abhandlungen konnten diese Forschungslü cken nicht beseitigen. 2. Informationsverwaltungsrechtliche Forschung Mit der wachsenden Bedeutung von Daten, Informationen und Wissen für die moderne Gesellschaft und den modernen Staat hat sich in der Rechtswissenschaft unter Öffnung für sozialwissenschaftliche Aspekte und Thesen die stark verwaltungs- und politikwissenschaftlich beeinflusste Forschungs richtung des Informationsverwaltungsrechts etabliert. Die in formationsverwaltungsrechtliche Forschung, die sich unter grober Vereinfachung auf die vier Schwerpunkte Wissensge nerierung, innerstaatliche Informationsbeziehungen, Infor mationsbeziehungen zwischen Staat und Bürger sowie Wis sensspeicherung konzentriert, stellte auch immer wieder Be züge zum öffentlichen Archivrecht her, die für diese Arbeit von Nutzen sind. Gleichwohl dürfte die in der bisherigen For schung oft vorgenommene einseitige Einordnung der Archive als Wissensspeicher der Bedeutung der Archive im Informa tionsstaat nicht gerecht werden.35 Die Position der öffentli 35 Vgl. die Stellung der Archive bei Marion Albers, Die Komplexität ver fassungsrechtlicher Vorgaben für das W issen der Verwaltung, in: In dra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tü bingen 2008, S. 50-69, 55; Winfried Kluth, Die Strukturierung von Wissensgenerierung durch das Verwaltungsorganisationsrecht, in: Spiecker/Collin 2008, S. 73-92, 74, Fn. 5 sieht die Archivierung von W issen immerhin auch als Teil der Wissensverwendung; Indra Spie cker gen. Döhmann, W issensverarbeitung im Öffentlichen Recht, RW 2010, S. 247-282, 281; Peter Collin, Archive und Register, in: Gunnar Folke Schuppert/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, Baden-Baden 2008, S. 75-86, 76 zeigt ebenfalls ein über die Speicherung hinausgehendes Archivverständnis; Ino Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, Tübingen 2014, S. I57ff, der zwar Archive im Kapitel W issensspeicher behandelt, gleichwohl aber deren W andel durch die Möglichkeiten der Digitalisierung untersucht; Klaus Lenk/Ulrich Meyerholt/Peter Wengelowski, W issen managen in Staat und Verwaltung, Berlin 2014, S. 69. 11 chen Archive in den weiteren Schwerpunkten des Informati onsverwaltungsrechts muss sich durch die weitere Untersu chung geklärt werden. 3. Archivwissenschaftliche Forschung Der archivwissenschaftlichen Forschung der Fachvertreter des deutschen Archivwesens ist eine beachtliche Publikati onstätigkeit zu attestieren. Während es die Rechtswissen schaft bisher noch versäumt hat, die neuen Herausforderun gen und Entwicklungen im Archivwesen durch die eigenen Methoden und Maßstäbe hinreichend einzuordnen und recht liche Möglichkeiten und Grenzen des digitalen Archivwesens herauszustellen, ist die Archivwissenschaft mit der Weiter entwicklung der eigenen Disziplin weit vorangeschritten. Die Ergebnisse der oftmals anhand von Einzelstudien und Praxis erfahrungen vorgenommenen archivfachlichen Untersuchun gen decken weite Teile der heutigen Herausforderungen an das Archivwesen ab. Die Archivwissenschaft hat eine große Fülle von wissenschaftlichen Beiträgen zur Digitalisierung der Archivtätigkeiten hervorgebracht. Diese Beiträge befassen sich etwa mit dem Verhältnis der öffentlichen Archive zum E- Governments6, mit dem Umgang mit neuen Unterlagenfor mens? und Fachanwendungen in der Verwaltungs8, mit viel 36 Vgl. Margit Ksoll-Marcon, eGovernment in Bayern - eine neue Grund lage für die Schriftgutverwaltung und die Rolle der Archive, in: Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 511-524. 37 Etwa Thekla Kluttig, Behördliche Schriftgutverwaltung, in: Stefanie Unger (Hrsg.), Archive und ihre Nutzer - Archie als moderne Dienst leister, Marburg 2004, S. 221-224; Christian Keitel/Rolf Lang/Kai Naumann, Handlungsfähige Archive. Erfahrungen mit der Bewertung und Übernahme digitaler Unterlagen, in: Katharina Ernst (Hrsg.), Er fahrung mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 10-14; Michael Wettengel, Aussonderung und Archivierung elektronischer Akten, in: ders. (Hrsg.), Digitale Herausforderungen für Archive, Kob lenz 1999, 90-97. 38 Etwa Christian Keitel/Rolf Lang, Ingest von Fachverfahren im Lan desarchiv Baden-Württemberg, in: Staatsarchiv St. Gallen (Hrsg.), Entwicklung in den Bereichen Records Management / Vorarchiv - Übernahme - Langzeitarchivierung, St. Gallen 2009, S. 35-45; Franz Josef Ziewes, Überlegungen zur Bewertung von digitalen Unterlagen aus dem Umweltinformationssystem Baden-Württembergs, in: Udo 12 faltigen Lösungsstrategien zur elektronischen Archivierungs? und mit dem Aufbau von strukturellen Archivsystemen4°. Weiterhin brachte die Archivwissenschaft verschiedene Lö sungsansätze für den Erhalt der Beweiskraft und der Authen tizität elektronischer Unterlagen im Archiv^ hervor und widmete sich ebenfalls den Fragen der Benutzbarmachung elektronischer Archivgüter in digitalen Lesesälen42. Die For schungsergebnisse der Fachvertreter sind deshalb so vielfältig wie auch lösungsorientiert, weil sie bei allen Fragen der Mo Schäfer/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Archivierung elektronischer Unterla gen, Stuttgart 1999, S. 145-151. 39 Etwa Heinz W erner Kramski, Digitale Dokumente im Archiv, in: M ar cel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 178-197; Martin Iordanidis, Digitale Langzeitarchivierung - Risiko ebenen und Lösungsstrategien im nachhaltigen Umgang mit digitalen Ressourcen in: Oliver Hinte/Eric W. Steinhauer, Die Digitale Biblio thek und ihr Recht - ein Stiefkind der Informationsgesellschaft?, Münster 2014, S. 141-160; Stefan Funk, Migration, in: Heike Neuroth et al. (Hrsg.), nestor-Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digita len Langzeitarchivierung, Glückstadt 2016, Kapitel 8, S. 10-15. 40 Etwa Ilka Stahlberg, Konzipierung des digitalen Zwischenarchivs in Brandenburg und der Sachstand bei der DMS-Einführung in der Brandenburgischen Landesverwaltung, in: Matthias Manke (Hrsg.), A u f dem W eg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 47-51; Nils Brübach, Das Referenzmodell OAIS, in: Heike Neuroth et al. (Hrsg.), nestor-Handbuch: Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitar chivierung, Glückstadt 2016, Kapitel 4, S. 3-14; Karsten Huth/Kathrin Schroeder, Projekt „Aufbau eines digitalen Archivs“ im Bundesarchiv, in: Stadtarchiv Stuttgart (Hrsg.), Erfahrungen mit der Übernahme di gitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 42-46; Burkhardt Nolte, Das elektro nische Staatsarchiv des Freistaats Sachsen, in: Der Archivar 67 (2014), S. 6-13. 41 Vgl. Pauline Puppel, Zur Archivierung elektronisch signierter Doku mente, in: Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 345-368; Dieter Strauch, Rechtliche und archivische Probleme der digitalen Signatur, in: Gedächtnisschrift für Alexander Lüderitz, hg. v. Haimo Schack, München 2000, S. 751-787; Udo Schäfer, Authentizität: Elektronische Signaturen oder Ius Archivi?, in: Rainer Hering/Udo Schäfer, Digitale Verwalten - Digitales Archivieren, Hamburg 2004, S. 13-31. 42 Vgl. Angelika Menne-Haritz, Digitaler Lesesaal, virtuelle Magazine und Online-Findbücher, in: Hartmut Weber/Gerald Maier, Digitale Archive und Bibliotheken, Stuttgart 2000, S. 25-34; Christian Reinicke, A u f dem W eg zum digitalen Lesesaal, ABI-Technik (=Zeitschrift für Automation, Bau und Technik im Archiv-, Bibliotheks- und Infor mationswesen), 27 (Heft 1/2007), S. 28-35. 13 dernisierung des Archivwesens einen betont interdisziplinä ren Ansatz verfolgten. Geschichtswissenschaft, Politik- und Verwaltungswissenschaft und Archivlehre werden hierbei mit den Erkenntnissen der Informatik und den Anforderungen der Rechtswissenschaft verknüpft. Insofern sind die Erkennt nisse der Archivwissenschaft für die vorliegende Untersu chung unbedingt heranzuziehen. Es muss das Ziel sein, die Erkenntnisse der Fachvertreter mit den juristischen Metho den aufzubereiten und für die (Archiv-)Rechtsordnung hand habbar zu machen. Auf diese Weise können jene aufgezeigten Forschungsrückstände der rechtswissenschaftlichen For schung beseitigt werden. 4. Notwendigkeit weiterer Untersuchungen Als eine erste Erkenntnis kann festgehalten werden, dass sich die archivrechtliche Literatur in mehreren Phasen entwickel te. Der unbefriedigende Befund der Unterrepräsentierung ar chivrechtlicher Publikationen in der rechtswissenschaftlichen Forschung wurde zwar jüngst durch mehrere Veröffentli chungen und Einzelbeiträge abgemildert. Trotzdem bleibt der Makel bestehen, dass bisher keine zusammenhängende Un tersuchung des Archivrechts im heutigen Informationsstaat erfolgt ist. Im Konkreten lassen sich folgende Lücken in der archiv rechtlichen Forschung ausmachen: Erstens existiert keine Untersuchung darüber, wie das Recht der Europäischen Uni on auf das nationale Archivrecht einwirkt. Zweitens wurde die systematische Reformierung der Archivgesetze, die im Jahr 2009 einsetzte, bisher in keiner zusammenhängenden Unter suchung erörtert. Drittens ist das Verhältnis von allgemeinen Informationszugangsgesetzen und speziellen Archivgesetzen trotz einzelner Beiträge und Rechtsprechung noch nicht ab schließend systematisiert worden. Viertens muss konstatiert werden, dass die informationsverwaltungsrechtliche Debatte die Rolle der öffentlichen Archive und ihre Verflechtung im modernen Informationsstaat unterschätzt. Mit der fünften Forschungslücke tut sich zugleich der größte Bedarf an Sys tematisierung und Erarbeitung von Grundlagen auf: Die bis herige Archivrechtswissenschaft hat es selbst in den jüngsten 14 Publikationen der Jahre 2016 und 2017 versäumt, die rechtli chen Anforderungen an die elektronische Archivierung bzw. das digitale Archivwesen herauszuarbeiten. Doch gerade die ser Bereich der elektronischen Vorgangsbearbeitung und der elektronischen Archivierung wird die öffentliche Verwaltung und mit ihr die öffentlichen Archivverwaltungen in den kommenden Jahren massiv verändern. Es ist demzufolge dringend geboten, die rechtlichen Anforderungen des digita len Archivwesens systematisch und umfassend herauszuar beiten und entsprechende Leitgedanken für das zukünftige Archivrecht zu formulieren. Die aufgeworfenen Forschungslücken melden weiteren Bedarf an archivrechtlicher Erkenntnissuche an. Die vorlie gende Arbeit will sich diesen offenen Problembereichen wid men. Es ist das erklärte Ziel, die Grundzüge des Rechts der öffentlichen Archive im Informationszeitalter herauszuarbei ten. III. Forschungsfragen Treten bereits in diesem knappen Aufriss die Problemlagen und Herausforderungen des staatlichen Archivwesens hervor und zeichnen sich zudem mehrere Forschungslücken ab, dann ist es die Aufgabe der vorliegenden Untersuchung, Ant worten hierauf zu finden und die archivrechtliche Debatte mit neuen Anstößen für eine intensivere Auseinandersetzung den normativen Grundlagen eines Archivrechts im Informations zeitalter fortzuführen. Es lassen sich folgende Untersuchungsschwerpunkte er kennen. Erstens muss eine Klärung erfolgen, was die bisheri gen normativen Grundlagen des staatlichen Archivwesens sind, um, davon ausgehend, zu betrachten, welche veränder ten Rahmenbedingungen auf diese normativen Grundlagen Veränderungsdruck ausüben. Als ein zweiter Schritt muss so dann schwerpunktmäßig herausgearbeitet werden, welche Rolle das öffentliche Archivwesen im modernen Informati onsstaat übernimmt und welche Verflechtungen die Archive und die öffentliche Informationsinfrastruktur aufweisen. Ist der Stellenwert der Archive im modernen Staat geklärt, kommt es drittens darauf an, systematisch zu untersuchen, 15 wie das Archivrecht mittlerweile an die neuen Herausforde rungen angepasst wurde und welchen weiteren Reformbe darf es noch zu verzeichnen gibt. In diesem Zusammenhang kann es nicht nur um die bloße Reform der unmittelbaren Ar chivgesetze gehen, sondern ebenso um das Ergründen des Verhältnisses zwischen allgemeinem Informationsfreiheits recht und speziellem Archivrecht. Viertens wird es die Aufga be dieser Untersuchung sein, die Grundzüge und Leitgedan ken eines zukünftigen Rechts der digitalen Archive zu entwi ckeln, um die normativen Bedingungen eines modernen Ar chivrechts als Antwort auf die staatlichen und gesellschaftli chen Wandlungsprozesse zu finden. Aus diesen Untersuchungsschwerpunkten lassen sich drei Forschungshypothesen formulieren, die dieser Arbeit zug rundeliegen. Hypothese 1: Archive und Wissensmanagement Die öffentlichen Archive sind im modernen Informationsstaat stark vernetzte Stellen der Informationsverwaltung, sie üben die Funktion eines Informationsdienstleisters aus. Ihre Auf gaben und Funktionen erstrecken sich nicht nur auf die bis her beachtete Speicherung, sondern ebenso auch auf die Ge nerierung und Distribution von Wissen. Hypothese 2: Archive und Informationszugang Die Informationszugangsrechte wirken sich liberalisierend auf das Archivrecht aus und es kommt dabei zu einer not wendig engeren Abstimmung zwischen Verwaltung und Ar chiven. Hypothese 3: Archive und Digitalisierung Die normativen Grundlagen und Funktionsweisen des Ar chivwesens analoger Zeiten werden den Anforderungen heu tiger Informationsvorgänge nicht mehr gerecht. Neben not wendigen gesetzlichen Anpassungen müssen neue Strategien für die Bezeugung der Authentizität und Aufrechterhaltung der Lesbarkeit der digitalen Unterlagen gefunden werden. Hohe Datenmengen und Rechenleistungen moderner Computersysteme werden auch in öffentlichen Archiven das Begehr nach Massendatenanalysen („Big Data“) staatlicher 16 Informationssammlungen wecken, worauf notwendige daten schutzrechtliche Antworten gefunden werden müssen. Um diese Forschungshypothesen zu prüfen, geht diese Arbeit folgenden konkreten Fragestellungen nach. Fragestellung 1: Welcher historischen Entwicklung war das Archivrecht in der Bundesrepublik Deutschland ausgesetzt und mit welchen neuen Herausforderungen wird das Archivrecht zu Beginn des 21. Jahrhunderts konfrontiert? Fragestellung 2: Welche Rolle spielt das moderne Archivwesen im heutigen Informationsstaat? Fragestellung 3: Welche Reformbestrebungen lassen sich im Archivrecht er kennen, welche gesetzgeberischen Motivationen liegen diesen zugrunde und wie können die Gesetzesänderungen systemati siert werden? Wie gestaltet sich hierbei insbesondere das Verhältnis von Informationsfreiheitsrecht und Archivrecht? Fragestellung 4: Welche Leitgedanken und Grundzüge eines zukünftigen Rechts der digitalen Archive kristallisieren sich nach einer Dekade der Archivrechtsreformen heraus? Welche normati ven Möglichkeiten und Grenzen gelten für archivische Mas sendatenanalysen? IV. Methodisches Vorgehen Die Untersuchung unterteilt sich, den bezeichneten Schwer punkten, Hypothesen und konkreten Fragestellungen ent sprechend, in vier inhaltliche Kapitel. Kapitel 1 zeichnet zu nächst eine kurze deutsche Archivrechtsgeschichte nach. Es wird nachgespürt, wie die juristische Forschung auf das Ar chivrecht reagierte und welche eigenen dogmatischen Beiträ ge sie leistete. Anschließend wird untersucht, welche äußeren Rahmenbedingungen nunmehr Einfluss auf das Archivwesen 17 und sein Recht ausüben, wozu die Digitalisierung, die Infor mationsfreiheitsbestrebungen und die Europäisierung zu zäh len sind. Kapitel 2 wird sich angesichts dieser Wandlungspro zesse der Frage widmen, welche Rolle die öffentlichen Archive im heutigen Informationsstaat ausüben. Kapitel 3 setzt sich in systematischer Weise mit den Archivrechtsreformen ausei nander, untersucht Motive der Gesetzgeber, vergleicht Rege lungsinhalte und Lösungsansätze. Kapitel 4 verfolgt schließ lich das Ziel, die Grundzüge des entstehenden und noch nicht abgeschlossenen Rechts der digitalen Archive herauszuarbei ten. Der systematische Zugang und Aufbau orientiert sich da bei an den klassischen Archivtätigkeiten. Für jede normativ verankerte Aufgabe der Archive wird nach einer digitalen Komponente oder Weiterentwicklung gesucht. Zugleich wird herausgearbeitet, wo neue normative Fragen für hinzutreten de Archivtätigkeiten entstehen, etwa hinsichtlich des virtuel len Zugangs zu Archivgut oder im Bezug auf die rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen von Massendatenanalysen der Archivinformationen. Methodisch ist die Arbeit von einem hauptsächlich rechtswissenschaftlichen Vorgehen geprägt, wird jedoch durch sozialwissenschaftliche Einflüsse ergänzt, verfolgt mit hin einen teilweise interdisziplinären Methodenansatz.43 Klassische juristische Methodenarbeit im Sinne der Suche nach der verfassungsrechtlichen Verankerung44 einfachge setzlicher Regelungen sowie der systematischen Erschließung 43 Allgem ein zum Problem und zum Nutzen von interdisziplinären Ein flüssen in der Rechtswissenschaft Stefan Huster, Rechtswissenschaft und Interdisziplinarität, Zeitschrift für Rechtssoziologie 35 (2015), S. 143-148; Eric Hilgendorf, Bedingungen gelingender Interdisziplinari tät, JZ 2010, S. 913-922; Hans Christian Röhl, Öffnung der Methode durch Internationalität und Interdisziplinarität, W D S tR L 74 (2014), S. 7-32, 28f; Andreas Voßkuhle, in: W olfgang Hoffmann- Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grund lagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, 2. Aufl., München 2012, § 1 Neue Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 1-63, Rn. 11 und 37ff. 44 Vgl. Franz Reimer, Juristische Methodenlehre, Baden-Baden 2016, S. 33 und 103; Reinhold Zippelius, Juristische Methodenlehre, 11. Aufl., München 2012, S. 32h; Guy Beaucamp/Lutz Treder, Methoden und Technik der Rechtsanwendung, 2. Aufl., Heidelberg 2011, S. 3f. 18 von Rechtsquellen durch die Auslegungsmethoden45 und dem Handhabbarmachen gesetzlicher Normen für die Rechtsan wendung durch Rechtsdogmatisierung46 wird in Kapitel 1 (Wandel der Rahmenbedingungen des Archivwesens), Kapitel 3 (Reform des Archivrechts) und Kapitel 4 (Leitgedanken des zukünftigen Rechts der digitalen Archive) angewendet. Will sich die Untersuchung, die sich intensiv mit Querschnittsmaterien wie dem Informationsrecht beschäftigt, jedoch nicht im Unbestimmten oder in juristischer Naivität und in Alltagstheorien47 über technische und organisatorische Sachverhalte verlieren, muss sie Einflüsse und Erkenntnisse außerjuristischer Disziplinen zulassen.48 Die Rechtswissen schaft ist permanent darauf angewiesen, Erkenntnisse aus anderen Disziplinen zu verarbeiten, weil sie sie selbst nicht hinreichend produzieren und verifizieren kan n .49 Die Rechtswissenschaft kann für komplexe gesellschaftliche Prob leme die Aufgabe der Problemlösung am Recht nicht mehr aus eigenem Wissen heraus lösen, sondern bedarf dann der Unterstützung durch andere Disziplinen.s0 Vorliegend wer den deshalb primär verwaltungswissenschaftlich und politik wissenschaftlich geprägte Erkenntnisse über das staatliche Informationshandeln herangezogen, um eine vertiefte und über das formaljuristische Verständnis hinausgehende Be- 45 Vgl. Zippelius 2012, S. 35-47; Christoph Möllers, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, 2. Aufl., München 2012, § 3 Methoden, S. 123-178,156, Rn. 23-25. 46 Vgl. Möllers, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2012, § 3 , Rn. 3 5 47 Vgl. Huster, Zeitschrift für Rechtssoziologie 35 (2015), S. 147. 48 Vgl. Hans Heinrich Trute, Staatsrechtslehre als Sozialwissenschaft? in: Helmuth Schulze Fielitz (Hrsg.), Staatsrechtslehre als Wissenschaft. Die Verwaltung, Beiheft 7/2007, S. 115-132, l29ff; zum Problem, dass reine Anwendung von Rechtsnormen noch keinen Sinn und kein Ver ständnis für die empirische Komplexität von Sachverhalten entwickelt, siehe Huster, Zeitschrift für Rechtssoziologie 35 (2015), S. 147. 49 Vgl. Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2012, Rn. 39. 50 Vgl. Andreas von Arnauld, Die Wissenschaft vom Öffentlichen Recht nach einer Öffnung für sozialwissenschaftliche Theorie, in: Andreas Funke/Jörn Lüdemann (Hrsg.), Öffentliches Recht und W issen schaftstheorie, Tübingen 2009, S. 65-118, 79. 19 trachtung des Archivwesens im Informationsstaat (Kapitel 2) zu ermöglichen^1 Insofern versteht sich diese Untersuchung als ein Beitrag zur „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“.52 Es sind gerade die betont nicht juristischen Aspekte der Digi talisierung, die die bestehenden Rechtsfiguren (z. B. informa tioneile Selbstbestimmung, öffentliche Meinungsbildung) des Verfassungsstaats herausfordern, wenn nicht gar in Frage stellen. Will diese Arbeit einen für die Rechtsanwendung an schlussfähigen Ansatz eines Rechts der digitalen Archive er stellen, dann ist es gänzlich ausgeschlossen, informations technische und kommunikationswissenschaftliche Erkennt nisse, Denkweisen und Lösungsinstrumente unberücksichtigt zu lassen. Rechtswissenschaftliche Forschung muss für solche fächerübergreifenden Aufgaben interdisziplinäre Einflüsse zulassen, um überhaupt zu wirksamen und nachhaltigen Re gelungen zu g e la n g e n .5 3 Kapitel 4 über die Grundzüge des zu künftigen Rechts der digitalen Archive wird deshalb ganz we sentlich auch eine technische Diskussion zulassen müssen, um diese sodann mit den Vorgaben der Rechtsordnung in Einklang zu bringen. Insoweit wird der Versuch unternom men, innovative und der Rechtsanwendung nahe For schungsergebnisse zu g e n e rie re n .5 4 Kapitel 5 schließt mit den zentralen Ergebnissen und einem Ausblick. 51 Vgl. auch Helmuth Schulze-Fielitz, Staatsrechtslehre als Mikrokos mos, Tübingen 2013, S. 34 sowie 39 und 41. 52 Vgl. Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2012, Rn. i6ff; 39. 53 Siehe die Einschätzung bei Hilgendorf, JZ 2010, S. 916. 54 Vgl. Schulze-Fielitz 2013, S. 4of. 20 Kapitel 1: Entwicklungslinien des Archivrechts Dieses Kapitel verfolgt das Ziel, die Entwicklung des Archiv rechts in der Bundesrepublik Deutschland nachzuzeichnen. Ausgehend von der Klärung der historischen Herkunft wird die archivrechtliche Situation der frühen Bundesrepublik be trachtet. Die Fortentwicklung und Verrechtlichung des Ar chivwesens, die maßgeblich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgelöst worden waren, sind weiterer Gegenstand der Betrachtungen. Darüber hinaus wird der an die Archivgesetzgebung anschließende Debatten- und Systematisierungsbeitrag der Rechtswissenschaft zum Ar chivrecht in der wiedervereinigten Bundesrepublik dargestellt und schließlich untersucht, wie das Archivrecht zu Beginn des 21. Jahrhunderts erneut unter Wandlungsdruck, diesmal durch die Europäisierung, die Digitalisierung und die Infor mationsgesellschaft, gerät. I. Historische Entwicklung des Archivrechts in Deutschland Um die Auswirkungen heutiger gesellschaftlicher und politi scher Rahmenbedingungen auf die öffentlichen Archive und ihr Recht verstehen zu können, ist eine Betrachtung der Ent stehungsgeschichte des modernen Archivrechts hilfreich. 1. Vom ius archivi zu frühen Archivrechtsdebatten Archive und Archivrecht stehen in einem reflexiven und adaptiven Verhältnis zu Entwicklungen von Staat und Gesell schaft. Versteht man Archive zumindest in einer Funktion als 21 „Gedächtnis des Staates“1, so muss auch konstatiert werden, dass dieses Speichern und Bewahren staatlichen Wissens nie losgelöst von seinem Bezugspunkt „Staat“ stattfand, oder überhaupt stattfinden könnte. Archive sind keine zeitlose Konstante, keine objektiven Beobachter und Speicher der Ge schehnisse außerhalb der Archivgebäude. Umbrüche, Umwäl zungen oder Paradigmenwechsel von Staat und Gesellschaft sind auch jene der Archive. Große Entwicklungen gehen nicht an den Archiven vorbei, dies lässt sich vielfach feststellen und bedeutet auch keineswegs, dass dadurch gespeichertes Wis sen verfälscht wird. Vielmehr muss verstanden werden, dass die gesellschaftlichen Wandlungsprozesse nicht nur anhand der Unterlagen in den Archiven erforschbar sind, sondern anhand der Gestalt und der Verfassung der Archive selbst. Die Verbreitung der Schrift in Staat und Gesellschaft ist den Aufbewahrungspraktiken der Archive unmittelbar vorange gangen. Die europaweite Durchsetzung der Akte als der zent ralen Arbeitsgrundlage der Verwaltung hat unabweisbare Auswirkungen auf das Archivwesen gehabt. Das Archiv, wie wir es heute kennen, ist ohne Schriftlich keit nicht denkbar. In der Konsequenz werden die Archive auch verstanden als „Einrichtungen zur systematischen Er fassung, Ordnung, Verwahrung, Verwaltung und Verwertung von Schrift-, Bild- oder Tonschriftgut.“2 Die Verschriftli chung, Rationalisierung und Verrechtlichung der Verwaltung des entstehenden Nationalstaats in der Frühen Neuzeit als Folge der Erstarkung und Verfestigung der territorialen Lan desherrschaft und ebenso bedingt durch die Verbreitung des wesentlich günstigeren Papieres3 löste das bis dahin vielfach 1 Das volle Zitat lautet „Schriften sind die Gedanken des Staates - die Archive sein Gedächtnis“ und gehtauf Novalis zurück. Abgedruckt in Gerhard Schulz (Hrsg.), Novalis Werke, 5. Aufl., München 2013, S. 338. Dazu auch Sabine Brenner-W ilczek/Gertrude Cepl- Kaufmann/Max Plassmann, Einführung in die moderne Archivarbeit, Darmstadt 2006, S. 7. 2 Aus der jüngeren Rechtsprechung: VG Köln, Urteil vom 12. Januar 2010, 23 K 7232/08 (= openJur 2011, 68662), Rn. 35. 3 Vgl. Peter Moraw, Organisation und Funktion von Verwaltung im aus gehenden Mittelalter, in: Kurt Jeserich/Hans Pohl/Georg-Christoph von Unruh (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte. Bd. I, Stuttgart 1983, S. 21- 66, 30. 22 vorherrschende orale Prinzip von Regentschaft und Verwal tung ab. Die Kanzleien der Regenten arbeiteten zunehmend mit den gedruckten Rechtstexten und der neu entstandene Markt des Buchdrucks förderte diese Verrechtlichung w e it e r A Reichte es in mittelalterlichen Regierungsgebäuden noch aus, einzelne Räume, Gewölbeteile oder gar bloße Kisten für die Verwahrung und Sammlung hoheitlicher Urkunden und Rechtsdokumente vorzuhalten, drängte sich mit der zuneh menden Verschriftlichung der Verwaltung das praktische Problem der geordneten Aufbewahrung der an Quantität deutlich gestiegenen Schriftstücke auf.5 Diese frühen und ein fachen herrschaftlichen Archive mussten systematisch aufge wertet werden. Die Ordnungsprinzipien und Aufbewah rungsmethoden hatten sich auf das deutlich gestiegene Schriftstückvolumen einzustellen; es bedurfte mehr Systema tik in der Ablage der Unterlagen, um diese später gegebenen falls wieder auffinden zu können. Selbstverständlich wurden auch größere Räumlichkeiten und ein festes Archivpersonal benötigt. Nachdem also die Verbreitung der Schriftlichkeit sich zunächst in der Verwaltung durchgesetzt hatte, mit den Folgen einer Verrechtlichung und Vereinheitlichung der Ent scheidungsvorgänge, waren es die Archive, die in einem zwei ten Schritt auf die Verschriftlichung mit Systematik und er höhtem Arbeitsaufwand reagierten. Die Frühe Neuzeit gilt durch ihre Machtkonzentration in den europäischen Monar chien als Katalysator für die Entstehung zentraler Herr schaftsarchive und zahlreicher spezifischer Behördenarchive. Die Archive standen als direkte Herrschaftsunterstützung in enger Verbindung mit den staatlichen Kanzleien.6 4 Vgl. Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutsch land. Erster Band, München 1988, S. I27ff. 5 Allein für einen Zeitraum von zehn Jahren der Regentschaft des rö misch-deutschen Königs Ruprecht (1400-1410) ist eine Urkundenan zahl von 4800 Stück verbürgt - ein Unterlagenaufkommen, das der Regent persönlich kaum noch im Detail überblickt haben dürfte, vgl. Moraw in: Jeserich/Pohl/von Unruh 1983, S. 30. 6 Vgl. Martial Staub, Mittelalter und Frühe Neuzeit, in: Marcel Lep per/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 40-44, 41 - 23 Das geordnete Archiv, das es dank regelhafter Konservierungs- und Erschließungstechniken? ermöglichte, einmal verwahrte Urkunden und Akten präzise und korrekt wiederaufzufinden, blieb bis in das 19. Jahrhundert „eine auf Herrschaft bezogene“8 Einrichtung. Archivalien waren, an ders als nach dem Verständnis des heute geltenden Archiv rechts, keine Unterlagen, die in der Verwaltung „zur Erfül lung ihrer Aufgaben nicht mehr erforderlich sind“9 und so aufgrund fehlender Verwendung abgegeben werden konnten. Vielmehr boten die damaligen Archive die Befugnis, „für die darin aufbewahrten, an sich unverdächtigen Urkunden die Rechtsvermuthung der Aechtheit zu verordnen.“10 Der staatli che Zweck des Archives bestand bis in das 19. Jahrhundert hinein weitestgehend darin, die Beweiskraft von Archivur kunden zu erhalten und den Nachweis über staatliche oder private Vorgänge zu erbringen. Um diesen staatlichen Zweck zu erreichen, war es „nothwendig, das Archiv in eine solche Verfassung zu bringen, bey welcher 1) über den Inhalt einer jeden Urkunde, in jedem Bedürfnisfalle, Rechenschaft gege ben, - und 2) der urkundliche Beweis der Angabe geliefert werden kann.“11 Das ius archivi wurde als ein materielles Vorzugsrecht der Archivurkunden aufgrund ihrer Beweiskraft kraft öffentlichen Glaubens verstanden.12 Die Vorstellung der Vertrauenswürdigkeit des öffentlichen Archivguts ist wiede rum keine Erfindung der Frühen Neuzeit oder der liberalen Aufklärung, sondern wohnte bereits den antiken Vorgängern der nationalstaatlichen Archive inne. Das archeion bezeichnete den Wohnsitz der höchsten Beamten der antiken griechi- 7 Vgl. Aleida Assmann, Archive im Wandel der Mediengeschichte, in: Knut Ebeling/Stephan Günzel (Hrsg.), Archivologie, Berlin 2009, S. 16 5-176,173 8 Vgl. Ino Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, Tübingen 2014, S. 166. 9 Etwa § 11 Abs. 1 S . 1 ThürArchivG. 10 Alexander Müller, Stichwort Archivrecht, in: Carl von Rotteck/Carl W elcker (Hrsg.), Das Staats-Lexikon. Encyklopädie der sämmtlichen Staatswissenschaften für alle Stände, Bd. I, Reprint Frankfurt am Main 1990 [Altona 1845], S. 626-628, 626b 11 Joseph Anton Oegg, Ideen einer Theorie der Archivwissenschaft, Go tha 1804, S. 16. 12 Vgl. Müller, Stichwort Archivrecht, in: Rotteck/Welcker 1845, S. 628. 24 sehen Städte. „Jenen Bürgern, die auf diese Weise politische Macht innehatten und bedeuteten, erkannte man das Recht zu, das Gesetz geltend zu machen oder darzustellen. Ihrer so öffentlich anerkannten Autorität wegen deponierte man zu jener Zeit bei ihnen zuhause, an eben jenem Ort, der ihr Haus ist [...] die offiziellen Dokumente. Die Archonten sind zu nächst Bewahrer. [...] Man erkennt ihnen auch das Recht und die Kompetenz der Auslegung zu. Sie haben die Macht, die Archive zu interpretieren.“^ Mit der Französischen Revolution von 1789 wurde die al leinige juristische Funktion der öffentlichen Archive schritt weise um die historische Funktion für die wissenschaftliche Forschung ergänzt. Durch die Revolutionsgesetzgebung wur den die vormals geheimen königlichen Archive für die Bürger und die Forscher mit Rechtsanspruch auf Benutzung geöff net.^ In der deutschen Debatte zur Zeit der Preußischen Re formen war es herausgehoben der Staatskanzler Fürst von Hardenberg, der eine Öffnung der Archive umsetzen wollte. Dabei stieß er jedoch auf erheblichen Widerstand in der Ver waltung und der Wissenschaft. Über einen „Bericht über die Anordnung, welche die Regierung für die Archive als wissen schaftliche Quellenvorräte der vaterländischen Geschichte und Altertümer getroffen hat“ vom 13. September 1822 ka men seine Bemühungen jedoch nicht hinaus. Er starb im No vember 1822 und die in der Folgezeit einsetzende Restaurati on verhinderte jede Öffnung der Archive für Forschungszwecke.1s Die Märzrevolution von 1848 brachte erneut kleinere und regionale Impulse zur Liberalisierung des Archivzugangs, bewirkte jedoch keine übergreifende Entwicklung.16 Die An sichten, ab wann die deutschen öffentlichen Archive im Grundsatz für die Forschung zugänglich gemacht wurden, ge hen auseinander; einerseits wird die Zeit ab dem Jahr 1870 13 Jacques Derrida, Dem Archiv verschrieben, Berlin 1997, S. 11. 14 Ausführlich bei Bartholomäus Manegold, Archivrecht, Berlin 2002, S. 2 5 ff . 15 Vgl. Manegold 2002, S. 27-32; Anna-Bettina Kaiser, Archiv und Recht, in: Marcel Lepper/Urlrich Raulff (Hrsg.) Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 107-117, l09f. 16 Vgl. Peter Wiegand, Etappen, Motive und Rechtsgrundlagen der Nutzbarmachung staatlicher Archive, Archivalische Zeitschrift 91 (2009), S. 9-57,16. 25 genannt1?, andererseits wird erst auf die Revolution von 1918 verwiesen.18 In jedem Fall bestand für die Forscher kein rechtlich gesicherter Anspruch auf Zugang zu den staatlichen Archiven. Anders als in Frankreich hielt die Geheimhaltung der staatlichen Archive in Deutschland weitgehend an und Bemühungen um eine archivrechtliche Regelung trugen noch für eine lange Zeit keine Früchte. Während der Kaiserzeit1? und selbst noch in der ersten deutschen Demokratie der Weimarer Republik20 wurden die Forderungen nach archiv gesetzlichen Regelungen vergeblich erhoben und blieben noch bis in die Frühphase der Bundesrepublik Deutschland unerfüllt. Selbst im Nationalsozialismus gab es Bestrebungen, ein Archivgesetz zu erlassen, die letztlich an der nationalsozi alistischen Führung abprallten.21 Das Archivwesen der DDR wurde wie andere öffentliche und gesellschaftliche Bereiche im „real existierenden Sozialismus“ auch zentralisiert und wurde durch die Staatliche Archivverwaltung geleitet. Benut zerordnungen für das DDR-Archivwesen wurden etwa in den Jahren 1951 und 1965 erlassen.22 Im Vergleich zur französi schen Archivgesetzgebung von 1789 sollte Deutschland fast 200 Jahre länger benötigen, bis einschlägige formelle Archiv gesetze erlassen wurden. 17 Vgl. Manegold 2002, S. 32; Manfred Lepper, Die staatlichen Archive und ihre Benutzung, DVB1. 1963, S. 315-320, 316: Preußen ab 1875. 18 Vgl. Wiegand, Archivalische Zeitschrift 91 (2009), S. 10. 19 Vgl. Siegfried Becker/Klaus Oldenhage, Bundesarchivgesetz. Kom mentar, Baden-Baden 2006, Einleitung, Rn. 1. 20 Vgl. Kaiser, in: Lepper/Raulff 2016, S. 110. 21 Vgl. Bernhard Grau, Die staatlichen Archive Bayerns im Nationalso zialismus, Der Archivar 70 (2017), S. 365-369, 368; Norbert Reimann, Archivgesetzgebung im Nationalsozialismus. Ein gescheiterter Ver such, in: VdA (Hrsg.), Das deutsche Archivwesen und der Nationalso zialismus, Essen 2007, S. 34-56. 22 Vgl. Gerhart Enders, Archivverwaltungslehre, 3. Aufl., Leipzig 2004, S. 155- 26 2. Entwicklung des Archivrechts in der frühen Bundesrepublik Der Beginn der Verrechtlichung23 des deutschen Archivwe sens wird häufig in der ab dem Jahr 1987 begonnenen Ge setzgebung von Archivgesetzen in Bund und Ländern gese hen.^ In der Tat ist die Dekade zwischen den Jahren 1987 und 1997 davon geprägt, dass zunächst die meisten westdeut schen Länder sowie die Bundesebene und schließlich nach der deutschen Wiedervereinigung und dem Beitritt der neu gegründeten ostdeutschen Länder in den Geltungsbereich des Grundgesetzes alle restlichen Länder eigene formelle Archiv gesetze verabschiedeten. Der Anlass für diese durchaus als systematisch zu bezeichnende Verrechtlichung des Archivwe sens war das sogenannte „Volkszählungsurteil“ des Bundes verfassungsgerichts aus dem Jahr 1983, das das Grundrecht auf informationeile Selbstbestimmung des Einzelnen ausfor mulierte.25 Fortan bedurfte es für jede staatliche Erhebung, Speicherung und Verarbeitung von personenbezogenen Da ten einer gesetzlichen Grundlage.26 Sehr schnell wurde man sich auch in den öffentlichen Archiven bewusst, dass in den archivierten Behörden- und Gerichtsakten mannigfaltige Per sonenbezüge existierten, was dann letztlich auch das gesetz geberische Motiv für eine archivische Rechtsgrundlage aus machte.27 Einem sehr erhellenden Beitrag von Rainer Polley ist es zu verdanken, dass sich der Blick auf die Verrechtlichung des Archivwesens nicht nur auf die Gesetzgebungsaktivitäten ab dem Jahr 1987, sondern bereits auf frühere Normierungen 23 Damit ist die zunehmende Steuerung von Lebensbereichen durch Ge setze, Verordnungen und andere hoheitliche Rechtsvorschriften ge meint. 24 Vgl. Kaiser, in: Lepper/Raulff 2016, S. 110. 25 BVerfGE 65, 1. Frühe Untersuchungen zu dieser Entwicklung im Grundrechtsschutz bei Rupert Scholz/Rainer Pitschas, Informationel le Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung, Ber lin 1984; Klaus Vogelsang, Grundrecht auf informationelle Selbstbe stimmung?, Baden-Baden 1987. 26 Vgl. Helge Sodan, in: Helge Sodan (Hrsg.), Grundgesetz, München 2009, Art. 2, Rn. 18. 27 Insbesondere Grund Nummer drei für die gesetzliche Regelung bei Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 27 richten sollte.28 Nach frühen, aber erfolglosen Archivalien schutzgesetzentwürfen während der Zeit der Weimarer Re publik2? wurde die Arbeit der öffentlichen Archive lange durch verwaltungsinterne Vorschriften ohne rechtliche Bin dungswirkung nach Außen geregelt. Aufgrund des Fehlens von Archivnormen mit formellem Gesetzescharakter und mit Blick auf die damaligen Benutzungsordnungen und Gebüh renordnungen der Archive konstatierte etwa Manfred Lepper im Jahr 1963, dass weder ein gesetzlicher noch ein verfas sungsrechtlich verbürgter Rechtsanspruch auf die Benutzung von öffentlichen Archivgütern bestünde.30 Die Archivbenut zungsordnungen besäßen keinen Normencharakter, weshalb sie keinen Rechtsanspruch für den Bürger eröffnen könnten, gleichsam wie Archivgüter hierdurch nicht zu „allgemein zu gänglichen Quellen“ bestimmt werden könnten, um einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Anspruch aus Art. 5 Abs. iS . 1 Hs. 2 GG zu generieren.31 Eine der ersten ausführlicheren Benutzungsregelungen war die „Benutzungsordnung für die Staatsarchive des Landes Hessen“ vom 1. Oktober 1962.32 Hiernach war für die Benut zung der Archive zugelassen, wer „einen bestimmten wissen schaftlichen Forschungszweck oder andere wichtige Belange für eine Einsichtnahme in die Archivalien glaubhaft macht und Gewähr für die Einhaltung der Benutzungsordnung bie tet.“33 Nach § 2 Abs. 1 BenO Hessen 1962 wurde die Geneh 28 Vgl. Rainer Polley, Archivrecht in Deutschland, in: Irmgard Be cker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 19-36, insbesondere 22-27. 29 Vgl. Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 20. 30 Vgl. Lepper DVB1. 1963, S. 317. 31 Leppers für die damalige Rechtslage zutreffende Einschätzung in DVB1. 1963, S. 317 ist zugleich ein zeitgeschichtliches Relikt der 1960er Jahre, wenn er folgenden Vergleich zieht: „Ebensowenig wie der Staatsbürger X sich bei einer Atomversuchsanalge nach den neu esten Arbeitsergebnissen unter Berufung auf Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG er kundigen kann, steht ihm ein Anspruch auf Einsicht in Akten zu, die für die Geschichtsforschung bestimmt sind. Archive als Verwaltungs stellen und als Forschungsstätten sind somit keine zugänglichen Quel len für die allgemeine Information.“ 32 Bekanntgegeben im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1962, Nr. 51, S. 1677-1678. 33 § 1 BenO Hessen 1962. 28 migung durch den Direktor des Staatsarchivs erteilt, die zu vor durch ein Anmeldeformular beantragt werden musste. Eine empfindliche Einschränkung der Archivbenutzung ent hielt § 2 Abs. 3 BenO Hessen 1962, indem vorgeschrieben wurde, dass Behördenunterlagen aus der Zeit nach dem Stichtag des 1. Januar 1919 nur mit vorheriger Genehmigung des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung zu gänglich gemacht werden durfte. Für die Entwicklung des deutschen Archivrechts ist die Hessische Benutzungsordnung von 1962 auch insoweit wichtig gewesen, wie sie weitere Fra gen der Archivbenutzung festlegte, die so oder in fortentwi ckelter Weise auch heute in Archivgesetzen und Benutzungs ordnungen zu finden sind. In diesem Sinne kann beispiels weise auf die vorrangige Benutzung der Archivgüter in den Archivräumen34 oder auf eine erste Aufzählung von Benut zungsversagungsgründen (unverhältnismäßiger Aufwand, der Erhaltungszustand der Archivgüter oder entgegenstehende „übergeordnete Interessen“)35 verwiesen werden, die noch heute Elemente des Archivrechts sind. Selbst der Amtsermitt lungsgrundsatz der Archivverwaltung und eine - noch rudi mentär verstandene - Beratungsfunktion der staatlichen Ar chive klingen in der ersten Hessischen Archivbenutzungsord nung an.36 Nicht nur die Hessische Archivordnung von 1962, sondern beispielsweise auch die Benutzungsordnungen für das Bun desarchiv von 195437 oder 196938 waren keine durch ein Par lament verabschiedeten formellen und materiellen Gesetze, sondern abstrakt-generelle Rechtssätze, die lediglich im ver waltungsinternen Bereich eine unmittelbare Bindungswir kung entfalteten.39 Da ihnen der Rechtsnormencharakter4° 3 4 § 3 Abs. 1 BenO Hessen 1962. 35 § 3 Abs. 3 BenO Hessen 1962. 36 § 5 Abs. 1 BenO Hessen 1962. 37 In Teilen abgedruckt in Der Archivar 18 (1965), Spalte 182. 38 Abgedruckt bei Heinz Boberach, Die neue Benutzungsordnung für das Bundesarchiv, in: Der Archivar 23 (1970), Spalten 63-72, ab Spalte 69. 39 Die Benutzungsordnungen der 1950er und 1960er Jahre können nicht als materielle Gesetze im Sinne einer Rechtsverordnung charakteri siert werden, da gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für den Erlass einer Rechts verordnung durch eine Bundes- oder Landesregierung eine gesetzliche Grundlage, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung 29 fehlte, konnten sie auch keine unmittelbare Außenwirkung für den Bürger entfalten und eröffneten insofern auch keine (verwaltungsgerichtlich durchsetzbaren) Rechtsansprüche auf Archivgutzugang. Gleichwohl konnte man unbeachtet des Fehlens einer gesetzlichen Regelung von einer „liberalen Be nutzungspraxis der späten 50er und 60er Jahre“ s p r e c h e n d 1 So befand etwa § 1 Abs. 1 der Benutzerordnung von 1969, dass die Archivgüter des Bundesarchivs „der Benutzung offen“ stehen; § 2 Abs. 2 der Benutzerordnung von 1969 stellte zu dem im Grundsatz ausländische Benutzer den inländischen Benutzern g l e i c h t 2 Die erste Regelung des Archivwesens durch ein parlamen tarisches Gesetz in Deutschland wurde in Baden Württemberg mit dem „Gesetz über die Gliederung der Ar chivverwaltung“ vom 19. November 1974 g e sch a ffe n .4 3 Die bereits zuvor erlassenen verwaltungsinternen Benutzungs ordnungen waren noch fast ausschließlich auf den archivischen Tätigkeitsbereich der Benutzung und des Zugangs zu Archivgut ausgerichtet. Durch das Landesgesetz von 1974 wurde das Augenmerk erstmals auf weitere maßgebliche Ar chivaufgaben gelenkt. In seinen nur zwei materiellrechtlich relevanten Paragraphen legte das Gesetz von 1974 zunächst eine grundlegende Regelung für die Landesarchivorganisati on f e s t .44 Und diese organisatorische Gliederung wurde so dann mit eigenen Archivaufgaben betraut. Während die Lan bestimmt, notwendig ist. Doch gerade an einer solchen gesetzlichen Grundlage für eine Verordnungsermächtigung im Archivwesen fehlte es zu dieser Zeit noch, da es keine formellen Archivparlamentsgesetze gab. So bleibt nur die Einordnung der Benutzungsordnungen als eine verwaltungsinterne Vorschrift. 40 Zutreffend Lepper DVB1. 1963, S. 317: „lediglich eine »Selbstbindung der Verwaltung« innerhalb ihres an sich zustehenden Ermessensspiel raumes“. Zur Rechtsform und Bindungswirkung von Verwaltungsvor schriften Steffen Detterbeck, Allgem eines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., München 2016, S. 32lff; Jörn Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl., München 2017, S. 42. 41 Becker/Oldenhage 2006, Einleitung, Rn. 4. 42 Vgl. Der Archivar 23 (1970), Sp. 69. 43 GVB1. BW 1974, S. 497. 44 § 1 Abs. 1 Gesetz über die Gliederung der Archivverwaltung 1974: „Die Archivverwaltung gliedert sich in die Landesarchivdirektion Baden Württemberg und in die Staatsarchive.“ 30 desarchivdirektion „die Bearbeitung aller Grundsatzfragen des Archivwesens“ zu übernehmen hatte45, nahmen die ein zelnen Staatsarchive des Landes Baden-Württemberg „alle übrigen Aufgaben des Archivwesens [...] wahr. Sie verwahren insbesondere historisches wie auch das bei den Staatsbehör den ausgeschiedene Schriftgut und machen es allgemein nutzbar.“46 Unter heutigen Gesichtspunkten kann diese knappe ge setzliche Fixierung in nur zwei Paragraphen gerade einmal „ansatzweise“47 an die Normierungstiefe aktueller Archivge setze heranreichen. Für die Entwicklung des deutschen Ar chivrechts dürfte dieses Gliederungsgesetz für die Archivver waltung von 1974 jedoch einen wichtigen Impuls gegeben ha ben. Denn es wurde nicht nur die Form des formellen Gesetz gebungsverfahrens gewählt, sondern es wurden erstmals ne ben der Benutzbarmachung auch die historischen Aufgaben sowie die rechtsstaatliche Aufgabe der Verwahrung des aus geschiedenen staatlichen Schriftguts gesetzlich festgehalten. Hatten die Benutzungsordnungen fast ausschließlich auf die Bedingung für den Zugang zu Archivgut abgestellt, so wurde nun erstmals die Verbindung von staatlichen Behördenunter lagen und der Verwahrung durch die staatlichen Archive ge zogen. 3. Verrechtlichung des Archivwesens ab dem Ende 1980er Jahre Der maßgeblichste Faktor für die Archivgesetzgebung in Deutschland mussjedoch im Bundesverfassungsgerichtsurteil zur Volkszählung aus dem Jahr 1983 gesehen werden. Mit dieser Grundsatzentscheidung entwickelte das Gericht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG das „Recht auf informati oneile Selbstbestimmung“, das „die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen [eröff net], grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart 45 § 2 Abs. 1 Gesetz über die Gliederung der Archiw erw altung 1974. 46 § 2 Abs. 2 Gesetz über die Gliederung der Archiw erw altung 1974. 47 So Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 24. 31 werden“48. Das Bundesverfassungsgericht bemerkte: „Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen sei ner sozialen Umwelt bekannt sind, [...] kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt w erd en d . Daraus zog es den verfas sungsrechtlichen Schluss: „Freie Entfaltung der Persönlich keit setzt unter den modernen Bedingungen der Datenverar beitung den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhe bung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner per sönlichen Daten voraus.“50 Gleichwohl sind soziale Gefüge notwendigerweise auf Austausch von Informationen und auf Kommunikation angewiesen. Insofern ist das Recht auf in formationeile Selbstbestimmung kein absolutes Recht des Einzelnen, sondern es unterliegt in einem demokratischen Gemeinwesen auch gewissen Grenzen. „Grundsätzlich muss daher der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf in formationeile Selbstbestimmung im überwiegenden Allge meininteresse hinnehmen.“51 Für eine funktionierende, ord nungsgemäße und effektive Aufgabenerfüllung ist der moder ne Verfassungsstaat vielfach auf die Mitwirkung und auch auf personenbezogene Daten der Bürger angewiesen. Das Recht auf informationeile Selbstbestimmung setzt diesem staatlichen Bedarf an personenbezogenen Daten je doch Grenzen. Zum Schutz des Einzelnen vor übermäßiger informationeller Erfassung sowie zu Verhinderung willkürli cher Datenerhebungen und zur Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns bedarf es für jede staatliche Datenverarbeitung von personenbezogenen Daten einer gesetzlichen Ermächtigung. Eingriffe in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung bedürfen - und das war die große Tragweite des Bundesver fassungsgerichtsurteils - „einer (verfassungsmäßigen) gesetz lichen Grundlage, aus der sich Voraussetzungen und der Um fang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Nor menklarheit entspricht [...]. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu 48 BVerfGE 65,1, 42. 49 BVerfGE 6 5,1, 4 3 50 BVerfGE 6 5,1, 4 3 51 BVerfGE 65,1, 44. 32 beachten.“ Ebenso hat der Gesetzgeber „organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Ge fahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwir ken.“32 Staatliche Archivierungsvorgänge stellen, wie noch ge nauer darzulegen ist, in vielfacher Weise personenbezogene Verarbeitungsprozesse durch eine öffentliche Stelle dar. Dies liegt im personenbezogenen Inhalt und Zweck vieler behörd licher oder gerichtlicher Unterlagen begründet, deren Vor gänge sich auf natürliche Personen beziehen. Stellte deshalb die staatliche Archivierung personenbezogener Unterlagen einen Grundrechtseingriff in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG dar, dann bedurfte es einer umfassenden Normierung des Archivwesens durch parlamentarisch zustande gekommene Archivgesetze in Bund und Ländern, die diese Eingriffe recht fertigen. In den deutschen Archivverwaltungen und bei den Gesetzgebern in Bund und Ländern wuchs die Einsicht um die Notwendigkeit parlamentarisch erlassener Archivgesetze. Fraglich war dabei jedoch die Verteilung der Gesetzge bungszuständigkeiten. Die Kompetenzverteilung des Grund gesetzes weist durch Art. 30 und Art. 70 Abs. 1 GG die staatli che Aufgabenerfüllung und das Recht der Gesetzgebung grundsätzlich den Ländern zu.53 Etwas anderes ergibt sich nur dann, wenn das Grundgesetz selbst eine Kompetenz aus drücklich dem Bund ü b e rträ g t.5 4 Weder die Materien der aus schließlichen Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 73 GG noch die Materien der konkurrierenden Gesetzgebungen des Bundes nach Art. 74 GG sahen eine eindeutige Zuweisung des Archivwesens an den Bund vor. Daraus konnte der Schluss gezogen werden, dass den Ländern die Kompetenz zusteht, ihr jeweiliges Landes- und Kommunalarchivwesen in eigener Verantwortung gesetzlich zu re g e ln .s s In einer mit der Kom 52 BVerfGE 65,1, 44. 53 Vgl. Rüdiger Sannwald, in: Bruno Schmidt-Bleibtreu/Hans Hof mann/Hans-Günter Henneke (Hrsg.), GG. Kommentar, 13. Aufl., Köln 2014, Art. 70, Rn. 2; BVerfGE 10, 89,101; BVerfGE 12, 205, 228. 54 Vgl. Bodo Pieroth, in: Hans Jarass/Bodo Pieroth, GG. Kommentar, 14. Auflage, München 2016, Art. 70, Rn. 1 und 4ff. 55 Allgem ein zur Kompetenzverteilung in Art. 70 Abs. 1 GG siehe Chris toph Degenhart, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Auflage, München 2014, Art. 70, Rn. 7; zur verfassungsrechtlichen 33 petenzverteilung nach Art. 70 Abs. 1 GG verträglichen Weise wird die Archivgesetzgebungszuständigkeit der Länder au ßerdem durch die Förderung und den Schutz von Kultur, Denkmälern und Wissenschaft in den Landesverfassungen konkretisiert.s6 Es stand die Frage zur Debatte, auf welche Kompetenz grundlage der Bund seine Gesetzgebung des Bundesarchivge setzes stützten konnte. Die Archivierung von Unterlagen, die in der unmittelbaren Bundesverwaltung, also in der Bundes regierung, den Bundesministerien, bei nachgeordneten Bun desbehörden, bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstal ten und Stiftungen sowie bei den Bundesgerichten und weite ren Bundesverfassungsorganens?, angefallen sind, konnte „schon denklogisch nicht“s8 durch die Länder geregelt wer den. Erforderte jedoch der Grundrechtsschutz der Betroffe nen eine gesetzliche Regelung, dann musste auch der Bund ein eigenes Archivgesetz erlassend War dafür keine ge schriebene Kompetenz für den Bund im Grundgesetz enthal ten, dann war darüber hinaus verfassungsrechtlich aner kannt, dass sich auch ungeschriebene Gesetzgebungskompe tenzen aus der Verfassung ergeben können.60 Eine unge Auseinandersetzung über das Archivwesen siehe Petra Nau, Verfas sungsrechtliche Anforderungen an Archivgesetze des Bundes und der Länder, Kiel 2000, S. 186 und Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 27: Länderzuständigkeit ergibt sich aus der „Kulturhoheit“. 56 Art. 18 Abs. 1 und 2 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen; Art. 3c Landesverfassung Baden-Württemberg; Art. 6 Landesverfassung Nie dersachsen; Art. 30 Abs. 1 und 2 Landesverfassung Thüringen; Art. 11 Abs. 2 Landesverfassung Sachsen: „Die Teilnahme an der Kultur in ih rer Vielfalt und am Sport ist dem gesamten Volk zu ermöglichen. Zu diesem Zweck werden öffentlich zugängliche Museen, Bibliotheken, Archive, Gedenkstätten, Theater, Sportstätten, musikalische und wei tere kulturelle Einrichtungen sowie allgemein zugängliche Universitä ten, Hochschulen, Schulen und andere Bildungseinrichtungen unter halten.“ 57 Der Begriff der öffentlichen Stelle des Bundes wird in § 1 Nr. 8 BArchG geklärt. 58 Nau 2000, S. 184. 59 Vgl. Polley, Becker/Rehm 2017, S. 27. 60 Bereits der W ortlaut des Art. 30 GG lässt dies erkennen: „Die Aus übung der staatlichen Befugnisse [...] ist Sache der Länder, soweit die ses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.“ [Hervorhe bung nurhier]. 34 schriebene Kompetenz des Bundes aus der Natur der Sache wird anerkannt, wenn „gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Na tur nach eigenste, den partikularen Gesetzgebungszuständig keiten a priori entrückte Angelegenheiten [des Bundes] dar stellen, [vom Bund] und nur von ihm geregelt werden kön nen.“61 „Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein“62. Für die Zuordnung einer Materie zum Kompetenzbereich des Bundes gilt: „Genereller Anknüp fungspunkt ist die im Grundgesetz angelegte bundesstaatliche Ordnung mit der Konzeption der Gesamtstaatlichkeit des Bundes; zu fragen ist nach Sachverhalten, die im Hinblick auf diese Gesamtstaatlichkeit einer gesetzlichen Regelung bedür fen und sinvollerweise nur durch den Bund erbracht werden können.“63 Ergibt sich eine Materie „unmittelbar aus dem Wesen und der verfassungsmäßigen Organisation des Bun des“, so ist sie Kraft Natur der Sache dem Bund zugewiesen.64 Da die Länder nur durch einen ihre (landesweiten) Kompe tenzen übersteigenden Akt das Archivrecht des Bundes regeln könnten, verbietet sich eine Länderkompetenz für das Bun desarchivrecht. Die Entscheidung darüber, ob und wie jene Unterlagen, die bei den Organen, Behörden, Gerichten und Stellen des Bundes entstanden sind, weiter aufbewahrt, ar chiviert und weiterverwendet werden sollen, konnte dement sprechend nur durch den Bund geregelt werden. „Die Archi vierungsaufgabe der Bundesunterlagen ist daher als eigene sog. natürliche Bundesaufgabe anzusehen.“66 Insofern teilte 61 BVerfGE 11, 89, 99. 62 BVerfGE 22,180, 217. 63 Hans-Werner Rengeling, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 3. Aufl., Heidelberg 2008, § 135 Gesetzgebungszuständigkeit, Rn. 79. 64 Nau 2000, S. 184. 65 Nau 2000, S. 184; so wohl auch Polley in: Becker/Rehm 2017, S. 27; Becker/Oldenhage 2006, § 1, Rn. 5. A. A. bei Manegold 2002, S. I43ff und 150, der die Bundeskompetenz aus der „Förderung der wissen schaftlichen Forschung“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG ableitete. Dies ist abzulehnen, da die Errichtung von Archiven, die Ubergabepflicht von Bundesunterlagen sowie die Forschungstätigkeit des Bundesar chivs diesen Kompetenztitel unzulässig weit auslegt und überdehnt. Denn es soll bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG um Förderungsmaßnahmen, nicht um die gänzliche Einrichtung und Unterhaltung von Organisati onen gehen. Die Regelung ganzer Forschungsorganisationen durch 35 sich die Gesetzgebungskompetenz für das Archivwesen auf den Bund (Natur der Sache für Bundesarchivgut) und Länder (Landesarchivgut und die Regelung der Hochschularchive und des kommunalen Archivguts) auf. Konsequenterweise waren die Jahre nach der Recht sprechung des Bundesverfassungsgerichts davon geprägt, dass parlamentarische Archivgesetze erlassen wurden.66 Auf Bundesebene wurde bereits seit dem Jahr 1985 ein erster Entwurf besprochen.6? Er wurde jedoch vorerst zurückgestellt und verfiel der Disposition der Legislaturperiode des Zehnten Bundestages.68 Erst 1987 wurde ein neuer Gesetzgebungsan lauf erfolgreich gestartet. Den Gesetzgebungsaktivitäten des Bundes ging die Initiative der Konferenz der Datenschutzbe auftragten der Länder und des Bundes voraus, die bereits im November 1983 einen „Entwurf eines bundeseinheitlichen Gesetzes über die Sicherung und Nutzung von Archivgut“ vorgelegt hatte.69 Die tatsächliche Archivgesetzgebung be gann im Juli 1987 in Baden-Württemberg und endete in den Bund bleibt auch im Lichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG versagt, vgl. Christoph Degenhart, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2014, Art. 74, Rn. 62. 66 In der Reihenfolge der Gesetzgebung: Landesarchivgesetz Baden W ürttemberg vom 27. Juli 1987 (GBl. S. 230); Bundesarchivgesetz vom 6. Januar 1988 (BGBl. I S. 62); Archivgesetz Nordrhein W estfalen vom 16. Mai 1989 (GV. S. 302); Hessisches Archivgesetz vom 18. Oktober 1989 (GVB1. 1, S. 270); Bayerisches Archivgesetz vom 22. Dezember 1989 (GVB1. S. 710); Landesarchivgesetz Rheinland Pfalz vom 5. Oktober 1990 (GVB1. S. 277); Hamburgisches Archivge setz vom 21. Januar 1991 (HmbGVBl. 1991, S. 7); Bremisches Archiv gesetz vom 07. Mai 1991 (GBl. S. 159); Thüringer Archivgesetz vom 23. April 1992 (ThürGVBl. 139); Landesarchivgesetz Schleswig-Holstein vom 11. August 1992 (GVOB1. S. 444); Saarländisches Archivgesetz vom 23. September 1992 (Amtsbl. S. 1094); Archivgesetz für den Frei staat Sachsen vom 17. Mai 1993 (GVB1. 449); Niedersächsisches A r chivgesetz vom 25. Mai 1993 (Nds. GVB1. 1993, S. 129); Archivgesetz des Landes Berlin vom 29. November 1993 (GVB1. 576); Brandenburgisches Archivgesetz vom 07. April 1994 (GVB1. S. 94); Archivgesetz Sachsen-Anhalt vom 28. Juni 1995 (GVB1. S. 190); Landesarchivgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 07. Juli 1997 (GVOB1. S. 282). 67 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 10/3072. 68 Vgl. Gregor Richter, Das baden-württembergische Landesarchivgesetz vom 27. Juli 1987, Der Archivar 41 (1988), Sp. 385-393, 385. 69 Vgl. Peter Fricke, M usterentwurf der Datenschutzbeauftragten der Länder vom 4. November 1983, Der Archivar 38 (1985), Sp. 202. 36 Mecklenburg-Vorpommern im Juli 1997. All diese Archivge setze normierten in ausführlicher Weise die Archiwerwaltungsorganisation, die Übergabepflichten der öffentlichen Stellen gegenüber den Archiven, die archivische Behandlung der Unterlagen sowie das Archivbenutzungsrecht. Die Archiv gesetzgebung dieser Zeit muss als großer Entwicklungssprung des deutschen Archivwesens bewertet werden. Mit dem Ab schluss der Archivgesetzgebung im Jahr 1997 bestand ein an erkanntes Grundkonzept, ein Ordnungsrahmen des deut schen Archivrechts. Das Archivrecht in einem engen Verständnis umfasst seit dem die in der Bundesrepublik Deutschland geltenden deut schen Archivgesetze und die direkt auf öffentliche Archive be zogenen Rechtsverordnungen, beispielsweise die Archivbe nutzungsverordnungen in Bund und Ländern?0, die kommu nalen Archivsatzungen?1 für die Gemeinde- und Kreisarchive sowie teilweise die Satzungen lur die Hochschularchive?2. Ar chivrecht in einem engen Begriffsverständnis meint derge stalt die formellen und materiellen Archivgesetze. Archivrecht in einem weiten Verständnis schließt auch auf Archive anzu wendende Normen anderer Rechtsmaterien, etwa im Urhe berrecht oder im Datenschutzrecht, ein. Die Archivgesetze geben - trotz Unterschieden im Detail - dem Archivwesen einen direkten und bundesweit vergleichbaren Ordnungs rahmen. Innerhalb dieses archivgesetzlichen Ordnungsrah mens sind es drei Regelungsbereiche, die das deutsche Ar chivrecht prägen .?3 Erstens wird durch die Archivgesetze die 70 Etwa Verordnung über die Benutzung von Archivgut beim Bundesar chiv (BGBl. I 1993, S. 1857); Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive (Staatsanzeiger für das Land Hessen, 13. Januar 2014, S. 49); Verordnung über die Benutzung von Archivgut im Brandenburgischen Landeshauptarchiv (GVB1. 1. 2003, S. 298, 309). 71 Etwa Satzung über die Benutzung des Stadtarchivs Erfurt (Amtsblatt der Stadt Erfurt am 9. September 2005); Satzung für das Historische Archiv der Stadt Köln (Amtsblatt der Stadt Köln 2007, S. 433); A r chivordnung der Universitätsstadt Tübingen (Schwäbisches Tagblatt, Nr. 7 vom 26. März 2011). 72 Vgl. Benutzungsordnung für das Universitätsarchiv Jena vom 28. Feb ruar 2008 (Verkündungsblatt der FSU Jena Nr. 3/2008). 73 Vgl. Hannes Berger, Das deutsche Archivrecht im Wandel, ZLVR 2016, S. 12 -2 2 ,12f. 37 allgemeine und grundsätzliche Anbietungspflicht aller Behör den, Gerichte und Steiles eines Landes oder des Bundes ge genüber dem Archiv begründet. Diese öffentlichen Stellen sind allgemein verpflichtet, ihre Unterlagen, die sie nicht mehr benötigen, dem Archiv zur Übernahme anzubieten und gegebenenfalls zu übergeben. Zweitens enthalten die siebzehn Archivgesetze in Deutschland Vorschriften über die Organisa tion des jeweiligen Archivwesens und über die Aufgaben der Archiveinrichtungen, die von der Bewertung angebotener Un terlagen, über die Maßnahmen der Bestandserhaltung und Archivgutsicherung bis hin zur archivischen Auswertung der staatlichen Wissensbestände reichen. Der dritte Regelungs komplex der Archivgesetze ist das detaillierte Archivbenut zungsrecht. Die Zugangsansprüche von Bürgern, Forschern und öffentlichen Stellen können hierbei mit Rechtspositionen betroffener Personen oder staatlichen Interessen kollidieren, weshalb die Archivgesetze mit Rechtsansprüchen, Betroffenenrechten, Benutzungseinschränkungen und mit einem Schutzfristenregime ein differenziertes Informationszugangs recht geschaffen haben. Die Entwicklung des deutschen Archivrechts hat gezeigt, dass um eine Kodifikation durch mehrere Epochen der deut schen Verfassungsgeschichte hindurch erfolglos gerungen wurde. Impulse der französischen Revolution vermochten es ebensowenig wie die Preußischen Reformen, eine rechtliche, geschweige denn eine parlamentsgesetzliche Öffnung der staatlichen Archive durchzusetzen. Noch in der frühen Bun desrepublik existierten nur rudimentäre Benutzungsordnun gen, die viele juristische Fragen des Archivwesens unbeant wortet ließen. Erst mit der Rechtsprechung des Bundesver fassungsgerichts und der allgemeinen Einsicht in die Not wendigkeit eines gesetzlichen Datenschutzes konkretisierten sich in den 1980er Jahren die Kodifikationspläne für das Ar chivwesen. Ließ sich spätestens im Jahr 1997 von einem ko härenten deutschen Archivrecht sprechen, so konnte gleiches über Archivrechtswissenschaft lange nicht behauptet werden. 38 II. Staatsrechtliche Auseinandersetzungen mit dem Archivwesen Neben einzelnen Vorläufern in den 1970er Jahren hat sich erst seit der Archivgesetzgebung von 1987 bis 1997 eine be merkbare juristische und vor allem verfassungsrechtliche Auseinandersetzung mit Archivfragen herausgebildet. Über die Hervorhebung bestimmter verfassungsrechtlicher Funkti onen des Archivwesens hinaus waren es insbesondere die Grundrechtsdebatten, die einen unmittelbaren Einfluss auf das Archivrecht hatten. 1. Rechtswissenschaftliche Aufmerksamkeit für das Archivwesen seit den 1970er Jahren Spätestens seit der Verrechtlichung des Archivwesens durch die Archivgesetze zum Ende der 1980er Jahre hat sich ein verfassungs- und verwaltungsrechtliches - also explizit juris tisches - Interesse an archivischen Fragen g e b i ld e t .^ Im Zuge dessen etablierte sich ein gewandeltes verfassungsrechtliches Verständnis des Archivwesens. Bereits zuvor, seit dem Hochschulurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr !973> wurden juristische Debatten über die Forschungsfrei heit des Grundgesetzes geführt, in deren Zuge auch Ansprü che des Forschers auf Zugang zu staatlichen Archivinformati onen besprochen w u r d e n .? 6 Für zusätzliche Aufmerksamkeit der Rechtswissenschaft gegenüber Archivfragen dürfte au ßerdem die zeitgleich mit der Archivgesetzgebung verab schiedete Gesetzgebung über die Stasi-Unterlagen gesorgt haben.?6 Diese Rechtsmaterie hatte ganz ähnliche Interes 74 Allein zu nennen sind für diese Zeit die Abhandlungen von Alexander Freys, Das Recht der Nutzung und Des Unterhalts von Archiven, Ba den-Baden 1989, Johann Bizer, Forschungsfreiheit und Informatio nelle Selbstbestimmung, Baden-Baden 1992, S. ll8 f; Andreas Nadler, Die Archivierung und Benutzung staatlichen Archivguts nach den A r chivgesetzen des Bundes und der Länder, Bonn 1995; Dieter Strauch, Das Archivalieneigentum, Köln 1998; Nau 2000; Manegold 2002. 75 Stellvertretend Reinhard Heydenreuter, Die rechtlichen Grundlagen des Archivwesens, Der Archivar 32 (1979), Sp. 157-170; Walter Schmitt Glaeser, Die Freiheit der Forschung, W issR 1974, S. 107-134. 76 Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemali gen Deutschen Demokratischen Republik vom 20. Dezember 1991 39 senskollisionen zwischen Forschung und Persönlichkeits schutz im Hinblick auf staatliche Unterlagen zu schlichten. Die verfassungsrechtlichen Beiträge entwickelten das juristi sche Verständnis über das Archivwesen weiter und stellten drei verfassungsrechtliche Funktionen eines Archivwesens heraus: Das Archiv als rechtsstaatliche Institution (a), das Ar chiv als demokratische Kontroll- und Öffentlichkeitsinstanz (b) sowie das Archiv als kulturstaatliche Überlieferungsinsti tution (c). a) Das Archiv als rechtsstaatliche Institution Aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) leitete die Verfassungsrechtswissenschaft mehrere Elemente ab, die sich auf hoheitliche Tätigkeiten zum Führen und Aufbewah ren von Schriftgut aus Gesetzgebung, Verwaltung und Recht sprechung auswirken. Das rechtsstaatliche Element der Rechtssicherheit, so wurde beispielsweise ausgeführt, verlan ge ein objektives Mindestmaß an Kontinuität des Rechts.77 Im Lichte der Rechtssicherheit müsse staatliches Handeln vor aussehbar sein. Es müsse, wolle es freiheitsfördernd und frei heitsschützend sein, überprüfbar und messbar sein und eine notwendige Berechenbarkeit zulassen.78 Kontinuität, Dauer haftigkeit und Vertrauen des Rechts setzten im Sinne der Rechtssicherheit auch eine Rechtssicherung7?, also ein geord netes und dauerhaftes Verwahren und Vorhalten von Doku mentationen der staatlichen Tätigkeit und Rechtsanwendung voraus. Es gelte, so wird in jüngerer Zeit betont, insbesondere in der staatlichen Verwaltungstätigkeit das Prinzip der (BGBl. I 1991, S. 2272); juristische Forschung dazu bei Winfried Hassemer/Karl Starzacher, Datenschutz und Stasi-Unterlagen, Baden Baden 1993; M ichael Kloepfer, Das Stasi-Unterlagen-Gesetz und die Pressefreiheit, Berlin 1993; A lbert Engel, Die rechtliche Aufarbeitung der Stasi-Unterlagen auf der Grundlage des StUG, Berlin 1995; Kai Bonitz, Persönlichkeitsschutz im Stasi-Unterlagen-Gesetz, Berlin 2009; Jeannine Drohla, Aufarbeitung versus Persönlichkeitsrecht, Berlin 2011. 77 Beispielsweise die Habilitationsschrift von Katharina Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, Tübingen 1997, S. 154! 78 Vgl. Karl-Peter Sommermann, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. II, 4. Aufl., München 2000, Art. 20 Abs. 3, Rn. 278. 79 Vgl. den W ortlaut i n § l Abs. 2 S . 1 LArchivG MV. 40 Schriftlichkeit, denn die Flüchtigkeit des gesprochenen Wor tes mache eine Sicherung und eine spätere Nachvollziehbar keit hoheitlichen Handelns unmöglich.80 Auch von Seiten der Rechtsprechung kamen im Hinblick auf die Dokumentationspflichten der öffentlichen Verwaltung und die Notwendigkeit der Nachvollziehbarkeit des staatli chen Handelns wichtige Impulse. Das Bundesverfassungsge richt hielt im Jahr 1983 fest, dass eine rechtsstaatliche Voll ziehung der Gesetze „nicht ohne eine Dokumentation der ein zelnen Verwaltungsvorgänge denkbar“ wäre.81 Die Dokumen tationen staatlichen Handelns seien „mögliche Erkenntnis quellen für das zukünftig in Frage kommende behördliche Handeln. [...] Erst derartige schriftliche Akten gestatten der vollziehenden Gewalt eine fortlaufende Kenntnis aller für sie maßgeblichen Umstände.“82 Nicht nur das Bundesverfas sungsgericht setzte neue Schwerpunkte für die Nachvollzieh barkeit des Verwaltungshandelns, sondern auch eine Reihe von Fachgerichten hob nun den rechtsstaatlichen Aspekt der Verwaltungsdokumentation zum Zwecke der nachträglichen Nachvollziehbarkeit und der „Rechtskontrolle“ hervor.83 Die juristische Literatur nahm diese Impulse auf und be fand ebenfalls: eine hoheitliche Schriftgutverwaltung und das „Führen von Akten in der Verwaltung ist also das implizite Erfordernis einer funktionierenden Verwaltung und wird 80 Vgl. Karl-Heinz Ladeur, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, § 21 Die Kommunikati onsinfrastruktur der Verwaltung, Rn. 7. 81 BVerfG, N J W 1983, S. 2135-2136, 2135. 82 BVerfG, NJW 1983, S. 2135. Das Führen und Aufbewahren von Akten kommt den Ausführungen des BVerfG entsprechend schließlich nicht nur den staatlichen Stellen, sondern auch dem Einzelnen und dessen Anspruch auf angemessene Behandlung seiner Angelegenheiten zugu te. 83 Siehe die Rechtsprechung bei VG Lüneburg, NVwZ 1997, 205: Unter lagen in Behördenakten sind sachnotwendig, um Aufsicht und Rechts kontrolle zu gewährleisten; OVG Greifswald, NVwZ 2002, S. 104-107, lo 6 f zur Beweislastumkehr bei Verletzung der Dokumentationspflicht der Verwaltung; VG Chemnitz, LKV 2007, S. 44-45, 44 zur Pflicht der ordnungsgemäßen Dokumentierung mündlicher Anhörungen; BVerwG, NVwZ-RR 2009, S. 604-606, 604f zur Dokumentation be amtenrechtlicher Stellenbesetzungen. 41 auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung aus der dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) folgenden Pflicht der Be hörde zur objektiven Dokumentation des bisherigen wesentli chen sachbezogenen Geschehensablaufs vorausgesetzt.“^ Weiter noch gehe das Führen von Akten über die Dokumenta tion des momentanen Geschehens staatlicher Tätigkeit hin aus, denn es „folgt aus der Aktenführungspflicht das Gebot, den Aktenbestand langfristig zu sichern.“8s In der öffentlich-rechtlichen Diskussion wurde ein ge ordnetes und auf Dauer angelegtes Dokumentationswesen als ein wichtiger Bestandteil der Rechtssicherheit und Rechtssi cherung im modernen Rechtsstaat angesehen. Vor dem Hin tergrund des noch jungen gesetzlichen Archivrechts wurde weiter betont, dass die Rechtssicherungsfunktion unzulässig verkürzt werde, wenn die staatliche Dokumentation und die Führung von Akten nur für laufende Vorgänge gewährleistet würden. Die archivrechtliche Forschung befand: „Das Prinzip der Rechtssicherheit gebietet Rechtssicherung und Rechts nachweisbarkeit durch die Aufbewahrung der entsprechen den Unterlagen nicht nur im Rahmen der jeweils betroffenen gesetzlichen Rechte, sondern auch über den konkreten Bedarf im laufenden Verfahren und über die unmittelbar absehbaren Interessen der Verwaltung und Beteiligter hinaus.“86 Die rechtsstaatlichen Elemente der Rechtssicherheit und Rechts sicherung erforderten demnach nicht nur eine Führung von Akten für laufende Verfahren, sondern ebenso eine längerfris tige Aufbewahrung des gesamten Schriftguts für eventuelle Fälle der Wieder- oder Weiterverwendung der Unterlagen sowie eine Archivierung staatlicher Unterlagen, für die ein Rechtssicherungsinteresse erkennbar sei. Die etwa durch das Verwaltungsgericht Lüneburg im Be gründungszusammenhang zur Dokumentationspflicht der Verwaltung angeführte Ermöglichung der „Rechtskontrolle“87 84 Zusammenfassend Cornelia Grundmann/Holger Greve, Löschung und Vernichtung von Akten, NVwZ 2015, S. 1726-1730,1726. 85 Dieter Kallerhoff, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 8. Aufl., München 2014, § 29, Rn. 31. 86 Manegold 2002, S. 44. 87 VG Lüneburg, NVwZ 1997, S. 206. 42 wurde spätestens durch die Archivgesetzgebung zu einer aus drücklichen Aufgabe öffentlicher Archive. Denn dass Archive der Rechtssicherung und nachträglichen Rechtskontrolle die nen und keinesfalls nur „tote“ Akten verwahren, zeigte sich in verschiedenen Fällen. Die Heranziehung von Archivgütern sei, wie der Deutsche Bundestag im Jahr 1988 hervorhob, für die Bürger eine Möglichkeit, zu „Nachweisen von personen bezogenen Daten, z. B. über Renten-, Pensions-, Wiedergut machung,- und Lastenausgleichsansprüche“88, zu gelangen, wenn sonstige Unterlagen vernichtet oder nicht mehr auf findbar sind. Auch für Rechtsfragen und Streitigkeiten zwi schen öffentlichen Stellen sollten Archive entscheidende Lö sungsbeiträge durch ihre Archivgüter liefern. Insofern wurde anerkannt, dass staatliche Archive ,,Gutachtertätigkeit[en] für Behörden, Gerichte und sonstige Stellen, wie etwa Klärung von Altservituten, Baulastfragen, Gemeindenamen- und Ge meindeteilnamenangelegenheiten sowie Wappenfragen“ er bringen könnten.8? Staatliche Archive wurden im Weiteren als unabhängige und sachkundige Behörden, deren Gutach ten in Gerichtsprozessen verwertet werden dürfen, aner kannt.?0 Auch für die gestaltende Aufgabe des Gesetzgebers sowie für die Rechtsprechung konnte nun die Hinzuziehung früherer Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtsunterla gen, die an die Archive übergeben wurden, hilfreich sein. Ar chivgut wurde nun anerkannt als die unter Umständen letzt verbleibende Informationsquelle über frühere (rechtliche) Sachverhalte, die in späteren Situationen wieder benötigt werden.?1 Ganz aus diesem Grund hatten die Archivgesetzge ber in Bund und Ländern gerade die Archivierung jener öf fentlichen Unterlagen gesetzlich fixiert, denen ein ausdrück lich rechtlicher Wert verbleibt.?2 88 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 89 Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 24. 90 BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2007, 7 B 65.06, Rn. 27t, gestützt auf § 98 VwGO i.V.m. § 404 ZPO und das Landesarchivrecht. 91 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 8. 92 Siehe beispielsweise § 2 Abs. 2 S. 2 LArchG BW aus dem Jahr 1987: „zur Sicherung berechtigter Belange der Bürger oder zur Bereitstel lung von Informationen für Gesetzgebung, Verwaltung oder Rechts pflege dauernd aufzubewahren“ ; Art. 2 Abs. 2 BayArchivG aus dem 43 Eine zusätzliche Folge der gesetzlichen Ausformulierung der Rechtssicherungsaufgabe durch die öffentlichen Archive war, dass auch das rechtsstaatliche Prinzip des effektiven Rechtsschutzes gestärkt wurde. Der effektive Rechtsschutz, der die tatsächliche und rechtliche Prüfung des Streitgegen standes verlangtes, konnte seither ebenfalls unter Rückgriff auf Archivgüter, die zum Nachweis über behauptete Tatsa chen Beweis erbrachten, herbeigeführt werden. Insofern kam spätestens seit der Archivgesetzgebung und der anschließen den Rechtsprechung den öffentlichen Archivgütern eine neue mögliche Rolle im Rahmen von Wiederaufnahmeprozessen von Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren (§ 51 VwVfG; § 153 Abs. 1 VwGO; § 579 und § 580 ZPO) zu. Dass das Archivrecht seit Ende der 1980er Jahre relevanter Teil der rechtsstaatli chen Praxis und juristischen Aufmerksamkeit geworden ist, zeigte sich nicht zuletzt in den vielfältigen Justizverfahren, die seither unter Rückgriff auf Archivgesetze angestrengt w u rd e n .9 4 Jahr 1989: „für Zwecke der Gesetzgebung, Rechtsprechung oder V er waltung von bleibendem W ert“ . 93 Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck 2000, Bd. II, Art. 20 Abs. 3, Rn. 312 unter Verweis auf BVerfGE 85, 337, 345 (Jahr 1992). 94 Allein aus der Fachgerichtsbarkeit: VG Köln, N JW 1991, S. 2584 (Her ausgabe Stadtsiegel); OVG Münster, NJW 1993, S. 2635 (Herausgabe Stadtsiegel); VG Leipzig, ZOV 1998, S. 308 (Gebühren für anwaltliche Archivgutbenutzung); VG Darmstadt, NJW 2004, S. 1471 (Vernich tung von Archivgut); VG Gera, Urt. vom 29. März 2007 5 K 270/05 Ge (Reproduktionsgebühren für Archivgut für öffentliche Behörden); VG Neustadt, Urt. vom 14. Juni 2007 4 K 54/07.NW (Anspruch auf Kopie von Archivgut); OVG Sachsen, Beschl. vom 17. April 2009 2 A 2/08 (Anspruch auf Archivbenutzung); OVG Münster, DVB1. 2010, S. 323 (Benutzungsgebühr Archivgut); LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, DOV 2011, S. 450 (Plenaraufzeichnungen im Landtagsarchiv); OVG Niedersachsen, open ju r 2012, 38669 (Depositalverträge); VGH Ba den-Württemberg, DVB1. 2014, S. 1326 = open ju r 2014, 16985 (An bietungspflicht des E-Mail-Kontos eines ehemaligen Ministerpräsi denten an das Landesarchiv); VGH Baden-Württemberg, DVB1. 2015, S. 1257 = openjur 2015, 12457 (Voraussetzungen der Schutzfristen verkürzung der Archivbenutzung). 44 b) Das Archiv als demokratische Kontroll- und Öffentlichkeitsinstanz Seit der Wiedervereinigung hat sich auch die verfassungs rechtswissenschaftliche Debatte über das Demokratieprinzip und die Öffentlichkeitspflichten des Staates verändert. Gera de unter dem Eindruck der europäischen Integration wurden seit den 1990er Jahren vermehrt Forschungen zu Legitimati onsfragen und zur Rückkoppelung staatlicher Herrschaft an das Volk betriebenes Staatsrechtliche Beiträge forderten grö ßere Rechenschaftspflichten und mehr Transparenz des Staa tes ein. In einem demokratischen und republikanischen Rechtsstaat wie der Bundesrepublik Deutschland bedeute Herrschaft stets Herrschaft auf Zeit. Die begrenzte Staatsge walt der drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative müsse sich auf einen tatsächlichen Akt der Legitimation beru fen können. Und diese Legitimation könne gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG nur ausschließlich und gänzlich vom Volk aus gehen.?6 Demokratische Legitimation, also die ununterbrochene Rückführbarkeit der Herrschaftsausübung auf das Volk, be schränke sich jedoch nicht allein auf Wahlen und Abstim mungen gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Vielmehr, so wird von rechtswissenschaftlicher Seite betont, begründe das Demo kratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 2 und Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG einen umfänglichen Verantwortungszusammenhang zwi schen dem legitimierenden Volk und der legitimierten Staats gewalt.^ In einem solchen Verantwortungszusammenhang sei es die staatliche Herrschaftsausübung, die Rechenschaft 95 Beispiele aus der Zeit Matthias Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, Berlin 1993; Hans-Martin Steinger, Am tsver fassung und Demokratieprinzip, Baden-Baden 1997; Frauke Brosius- Gersdorf, Deutsche Bundesbank und Demokratieprinzip, Berlin 1997; Marcel Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, Baden-Baden 1997; Karl-Peter Sommermann, Verordnungsermächti gung und Demokratieprinzip, JZ 1997, S. 434-441. 96 So etwa Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck 2000, Bd. II, Art. 20 Abs. 2, Rn. 138. 97 Vgl. Wolfgang Kahl, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. III, 2. Aufl., München 2013, § 47 Begriff, Funktionen und Konzepte von Kontrolle, Rn. 63f. 45 abzulegen und Öffentlichkeit über ihr Tun herzustellen habe. Es wurde nun angemerkt: „Der freiheitlich-demokratische Verfassungsstaat - die rechtsstaatliche Demokratie - ist wie kein anderer Staatstypus auf Öffentlichkeit bezogen und von Öffentlichkeit abhängig.“?8 Denn eine Grundvoraussetzung für das Ausüben der Volkssouveränität und, davon abgeleitet, für bewusste politische Entscheidungen durch Wahlen und Abstimmungen, sei vor allem die informierte Öffentlichkeit. Es müsse dem Bürger möglich sein, Meinungen und Interes sen zu entwickeln und in der Sphäre der Öffentlichkeit zu ar tikulieren. Öffentlichkeit, so Stimmen aus der Rechtswissen schaft weiter, sei ein „Instrument der fortlaufenden Meinungs- und Willensaggregation im Volk“; öffentliche Kom munikation sei „Ausdruck des Anspruchs der Bürgergemein schaft, ihre Angelegenheiten selbst zu verhandeln. Öffentlich keit ist mithin auch prozeduralisierte Volkssouveränität.“?? Auch von Seiten der Verfassungsrechtsprechung kamen schon seit langem gleichlautende Impulse, denenzufolge nur der informierte Bürger auf der Grundlage seines Wissens standes und seiner daraufhin gebildeten politischen Meinung eine angemessene politische Entscheidung treffen könne.100 Vertreter des Öffentlichen Rechts untersuchten seit den 1980er Jahren und intensiver seit der Jahrtausendwende die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeit des Staates. Dementsprechend wurde betont, dass die aus dem Demokratieprinzip abgeleitete Funktion der Öffentlich keit eine permanente kritische Begleitung und Kontrolle des hoheitlichen Handelns bedinge.101 Rechenschaftspflicht auf der einen, Informierung und Kontrolle auf der anderen Seite seien der Forschung zufolge zentral auf die Verfügbarkeit von Informationen über Sachverhalte und staatliches Handeln 98 Matthias Jestaedt, Das Geheimnis im Staat der Öffentlichkeit, AöR 126 (2011), S. 205-243, 215. 99 Arno Scherzberg, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungs rechts, Bd. III, 2. Aufl., München 2013, § 49 Öffentlichkeitskontrolle, Rn. 14. 100 Ständige Rechtsprechung BVerfGE 20, 162, l74f; BVerfGE 52, 283, 296; BVerfGE 113, 63, 76. 101 Vgl. Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2013, § 49, Rn. 15. 46 angewiesen. In diesem Begründungszusammenhang brachte das Öffentliche Recht vielfältige Erkenntnisse über Informa tions- und Kontrollfunktionen des modernen Verfassungs staats hervor.102 Dieser neue Fokus der öffentlich-rechtlichen Forschung auf die Öffentlichkeitsfunktionen und Öffentlichkeitspflichten des Staates verzeichnete auch Auswirkungen auf die Archiv rechtswissenschaft. Sollte die Aufbewahrung von Akten das Verwaltungshandeln nachvollziehbar machen und somit für die Aufsichtsbehörden, das Parlament und die Öffentlichkeit kontrollierbar machen, so der Gedankengang von archiv rechtlicher Seite103, dann trügen die öffentlichen Archive un ter dem Grundgesetz wesentlich zur Verwirklichung des De mokratieprinzips bei.104 Archive und Archivgut seien dieser Argumentation zufolge in besonderem Maße geeignet, demo kratiefördernde Funktionen zu erfüllen: Öffentliche Archive bezögen „ihre Existenzberechtigung vornehmlich aus der Be reitstellung des Archivguts zur öffentlichen Nutzung; als si chere Aufbewahrungsstätten archivwürdiger Unterlagen des 102 Frühe Untersuchung bei Hans-Ulrich Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exekutive und Informationsrecht der Presse, Berlin 1971; weiter Fritz Ossenbühl, Anderungsgenehmigung und Öffentlichkeitsbeteili gung im Atomrecht, DVB1 1981, S. 65-71; Rainer Pitschas, Verwal tungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, München 1990; Arno Scherzberg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, Baden-Baden 2000; Andreas Fiesahn, Demokratie und Öffentlichkeitsbeteiligung, Tübin gen 2002, S. I76ff; Matthias Knauff, Öffentlichkeitsbeteiligung im Verwaltungsverfahren, DÖV 2012, S. 1-8; Jule Martin, Das Steue rungskonzept der informierten Öffentlichkeit, Berlin 2012; Jan Ziekow, Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, NVwZ 2013, S. 754-760; Joa chim Schwab, Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung und behördliche Ge nehmigungsverfahren, UPR 2014, S. 281-290; Christoph Partsch, Der Auskunftsanspruch der Presse gegen Bundesbehörden, K&R 2014, S. 145-146. 103 Vgl. Udo Schäfer, Quod non est in actis, non est in mundo, in: VdA (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen - juristische Antwor ten, Fulda 2012, S. 57-78, 68f; auch Grundmann/Greve, NVwZ 2015, S. 1726. 104 Vgl. Hermann Bannasch (Hrsg.), Archivrecht in Baden Württemberg, Stuttgart 1990, S. 11 und 103; Georgios Trantas, Akten einsicht und Geheimhaltung im Verwaltungsrecht, Berlin 1998, S. 257ff; Nau 2000, S. lo o f; Manegold 2002, S. 48ff; Friedrich Schoch, Modernisierung des deutschen Archivrechts, Die Verwaltung 39 (2006), S. 463-491, 463b 47 Staates fungieren öffentliche Archive primär als Dienstleis tungsbetriebe für die Öffentlichkeit“; sie seien „damit Teil des auf Öffentlichkeit angelegten demokratischen Gemeinwe sens.“1̂ Eine zentrale Begründung dafür fand sich im Wesen des öffentlichen Archivguts. Keine andere Art staatlicher Do kumente oder Unterlagen könne in einer vergleichbaren Brei te, Vielfalt und Informationstiefe das Handeln ganz unter schiedlicher staatlicher und öffentlicher Stellen darstellen und nachvollziehbar machen, auch in kontextualisierten Zu sammenhängen. Öffentliche Archivierung werde vor allem zum Zweck der Benutzung und der Informationsbeschaffung für den Bürger durchgeführt.106 Öffentliche Archivgüter stellen, den Erkenntnissen der archivrechtlichen Forschung zufolge, eine Informationsquelle über das in den Akten, Dokumenten und Registern festgehal tene Staatshandeln bereit. Konsequenterweise müsse das öf fentliche Archivgut im Grundsatz auch frei zugänglich sein und das Archivrecht müsse einen subjektiven Benutzungsan spruch gewähren.10? Seit der Archivgesetzgebung der 1980er und 1990er Jahre, so die Ansicht, bilde sich das Idealbild ei ner informierten Öffentlichkeit in der gesetzlich vorgegebe nen Archivöffentlichkeit ab.108 Demokratie- und Öffentlichkeitselemente des gesetzli chen Archivwesens wurden überdies nicht nur in der Zugäng lichkeit der Archivunterlagen erkannt, sondern auch in weite ren gesetzlichen Archivaufträgen. „Dazu gehört auch die wis senschaftliche Tätigkeit des Bundesarchivs selbst, die dazu beiträgt, die Politik früherer Regierungen des Deutschen Rei ches und der Bundesrepublik Deutschland zum Beispiel durch fortlaufende Editionen besonders wichtiger Dokumen 105 Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivge setz, Berlin 2007, S. 52, Rn. 43. 106 Vgl. Richter, Der Archivar 41 (1988), Sp. 389 und 391. 107 Vgl. Klaus Oldenhage, Bemerkungen zum Bundesarchivgesetz, Der Archivar 41 (1988), Sp. 477-498, 478; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 182, Rn. 9f; normativ: § 10 Abs. 1 S . 1 BArchG; § 10 Abs. 1 S. 1 ArchG LSA; § 12 Abs. 1 S . 1 HArchivG. 108 Vgl. Marcel Lepper/Ulrich Raulff, Archive und Öffentlichkeit, in: dies. (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 6-9, 8. 48 te [...] für die Allgemeinheit verständlich darzustellen.“10? In der Entwicklung des Archivrechts seit der Archivgesetz gebung zeigte sich, dass die Bedeutung der Archive für die öf fentliche Meinungsbildung nicht nur theoretischer Natur war. Insbesondere aus der Rechtsprechung des Bundesverwal tungsgerichts der vergangenen Jahren wurde deutlich, wie häufig Journalisten ihre Informationsansprüche auf archivge setzliche Zugangsnormen stützten und welche Rolle das öf fentliche Archivrecht in wichtigen Rechtsstreitigkeiten spiel te.110 Die Entwicklung der Bedeutung des Archivrechts für die demokratische Öffentlichkeit zeigte sich neben gerichtlichen Verfahren auch in parlamentarischen Verfahren, in denen öf fentliches Archivgut als Beweismittel fungierte.111 c) Das Archiv als kulturstaatliche Institution Die rechtswissenschaftliche Beschäftigung mit dem Archiv wesen seit der Archivgesetzgebung stellte schließlich noch ei ne dritte Funktion öffentlicher Archive heraus. Zwar werde der „Kulturstaat“ im Grundgesetz nicht explizit als verfas sungsrechtliches Strukturelement erwähnt, jedoch lasse sich einerseits aus den Landesverfassungen, andererseits auch aus der Verfassungstradition ein kulturstaatliches Element ablei ten.112 Bezugspunkte eines kulturstaatlichen Verfassungsprin 109 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 8. Damit erfülle das Archiv eine „Aufgabe von staatspolitischer Bedeutung“. 110 Siehe die teilweise hochpolitischen Verfahren in BVerwG, AfP 2012, S. 298-302 (Bundesnachrichtendienst); BVerwG, NVwZ 2013, S. 1285 1288 (Bundesnachrichtendienst); BVerwG, N JW 2013, S. 2538-2539 (W iedergutmachung Israel); BVerwG, NJW 2014, S. 1126-1128 (Bun desnachrichtendienst); BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014-1020 (Treu hand). 111 Bspw. stützte sich der 21. Untersuchungsausschuss des Niedersächsi schen Landtages (Einlagerungen in der Schachtanlage Asse II) in um fassender Weise auf Archivunterlagen, vgl. Niedersächsischer Land tag, Drucksache 16/5300, S. 16, 24, 26, 31 und 33. Dazu auch der Be schluss des BVerwG 6 A 2.11 vom 8. März 2012, Rn. 3. 112 Vgl. Art. 36 Landesverfassung Sachsen-Anhalt; Art. 3 Abs. 1 Verfas sung des Freistaates Bayern; Art. 13 Abs. 1 Landesverfassung Nieder sachsen; Art. 36 Abs. 1 Saarländische Verfassung; Art. 62 Hessische Verfassung; Art. 11 Sächsische Verfassung. Zur Verfassungstradition siehe Udo Steiner, in Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 3. Aufl., Heidelberg 2006, § 86 Kultur, Rn. 1: 49 zips seien demnach zumeist „der Schutz und die Pflege der kulturellen Identität eines Landes“113, die „Gewährleistung kultureller Aufgaben“ und deren Wahrnehmung1̂ sowie der Zugang zu den Kulturgütern.113 Kulturstaatlichkeit - eines der Beratungsthemen der Staatsrechtslehrertagung des Jahres 2005 - bedeute allem voran Kulturverantwortung und die „Pflege und Sichtbarmachung der vielfältigen kulturellen und geistesgeschichtlichen Einflüsse der Gesellschaft“116. Dass Archive eine kulturstaatliche Rolle einnehmen, wurde nicht bestritten. So formulierte bereits der Landesge setzgeber des ersten Gesetzentwurfes für ein deutsches Ar chivgesetz in Baden-Württemberg im Jahr 1986: „Die bei Verwaltung und Rechtspflege anfallenden schriftlichen und sonstigen Unterlagen der Dokumentation und Information von heute sind [...] die historischen Quellen von morgen. Es muß daher sichergestellt werden, daß die bei den Behörden nicht mehr benötigten und ausgeschiedenen Unterlagen auch tatsächlich den Archiven angeboten werden, damit diese in die Lage versetzt werden, den archivwürdigen Teil zur umfas senden Dokumentation der politischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Verhältnisse zu übernehmen, dauerhaft zu erhalten und für die Nutzung zu erschließen.“ Archivgüter haben demzufolge nicht nur eine rechtsstaatliche Funktion für die Rechtssicherung und Nachvollziehbarkeit, sondern sind gleichwohl „die Grundlage für die Erforschung der Geschichte. Die aus dem Archivgut gewonnenen Er kenntnisse fördern das Verständnis für die historisch gewach senen Bedingtheiten der Gegenwart und geben Orientie „Mit der Vorsorge für eine als staatsautonom verstandene Kultur um der Kultur willen steht die Bundesrepublik in einer politisch staatlichen Tradition, die auf das 19. Jahrhundert zurückgeführt wird“ (mit weiterführender Literatur). 113 Bodo Wiegand, Die neuen Länder als Kulturstaaten, LKV 1995, S. 55 60, 55. 114 Vgl. Friedhelm Hufen, Kulturauftrag als Selbstverwaltungsgarantie, NVwZ 1983, S. 516-522, 520. 115 Vgl. Steiner, in: Isensee/Kirchhof 2006, § 86, Rn. 6. 116 Vgl. Karl-Peter Sommermann, Kultur im Verfassungsstaat, VVDStRL 65 (2006), S. 7-50, insbesondere 40-44, Zitat auf S. 43b 50 rungshilfen für die Zukunft.“11? Insofern diene das Archiv ne ben mündlichen Überlieferungstechniken der Gesellschaft und anderen Überlieferungseinrichtungen (z. B. Bibliotheken oder Museen) in direkter Form der gesellschaftlichen Überlie ferungssicherung. Das öffentliche Archivwesen sei deshalb integraler Bestandteil einer kulturstaatlichen Infrastruktur118 und Teil der Kulturhoheit des Staates119. Die Archivgesetze formulierten nun für die öffentlichen Archive „ein Kernstück der archivischen Gegenwarts- und Zukunftsaufgaben“; durch die Gesetze erfassten die Archive die „Quellen von mor gen“.120 Diese kurzen Ausführungen zeigen, dasss der Archivge setzgebung die Anzahl der Abhandlungen zum Archivrecht erkennbar anstieg. Die Verfassungsrechtswissenschaft lieferte seitdem wertvolle Systematisierungsleistungen und veränder te damit auch das verfassungsrechtliche Verständnis des öf fentlichen Archivwesens nachhaltig. Die Relevanz der dabei hervorgebrachten Erkenntnisse zeigte sich nicht zuletzt in der gerichtlichen und parlamentarischen Praxis, die mit archiv rechtlichen Rechtsgrundlagen und mit archivischen Beweis mitteln befasst ist. 2. Debatten über den Grundrechtsschutz im Archivwesen Die Rechtswissenschaft brachte auch zusehends Beiträge über Fragen des Grundrechtsschutzes im Archivwesen hervor. Wa ren die wenigen verfassungsrechtlichen Beiträge aus der Zeit vor der Archivgesetzgebung zumeist davon geprägt, dass sie insbesondere grundrechtliche Ansprüche der Bürger und der 117 Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 9/3345 vom 17. Juli 1986, abgedruckt bei: Bannasch 1990, S. 101-125, beide Zitate auf Sei te 102f. 118 Vgl. Hartmut Weber, Archivische Grundversorgung - die Staatsar chive, in: Marcel Lepper/Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 90-98, insbesondere 91k Archive als eine der vier Säulen des europäischen Kulturstaates (Archive, Museen, Bibliotheken und Hörsäle). 119 Vgl. Nau 2000, S. 3f. 120 Richter, Der Archivar 41 (1988), Sp. 389. 51 Forscher auf Archivbenutzung rundweg ablehnten121, entwi ckelte die Grundrechtsforschung seit den 1980er Jahren eine ganz neue Dynamik und neue Grundrechtsverständnisse. Es entstand ein Bewusstsein dafür, dass staatliche Archivie rungsprozesse ebenso eine Grundrechtsrelevanz besitzen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge richts des Jahres 1973 über die Reichweite der Wissenschafts freiheit ließen sich erstmals breitere archivrechtliche Diskus sionsbeiträge erkennen, die eine eigene Grundrechtsrelevanz des Archivwesens feststellten und insbesondere der Frage nachgingen, inwiefern Art. 5 Abs. 3 GG für die Archive von Bedeutung ist. (a). Die im Anschluss an das Volkszählungsur teil des Jahres 1983 einsetzende Grundrechtsforschung stellte heraus, dass staatliche Archivierungen von personenbezoge nen Unterlagen einen grundrechtlichen Eingriff in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung der betroffenen Perso nen bedeuteten (b). Nach den ersten Ansätzen der 1970er Jahre und der hauptsächlich auf Datenschutz konzentrierten Verrechtlichungsphase des Archivwesens seit den 1980er Jahren wandelte sich die verfassungsrechtliche Debatte um das Archivrecht seit der Jahrtausendwende erneut und brach te mit neuen und gewichtigen Argumenten nun die Position des Informationsanspruchs des Bürgers aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG im Archivkontext in Position (c). a) Wissenschaftsfreiheit und Archiv: Debatten seit 1973 Für die Entstehung und Herausarbeitung des Archivrechts als eigenständiges und grundrechtsrelevantes Rechtsgebiet trug das Bundesverfassungsgericht maßgeblich Verantwortung, ohne dies direkt zu implizieren oder archivrechtliche Fragen zu judizieren. Der Judikatur des Hochschulurteils aus dem Jahr 1973122 wurden neue Aspekte der Wissenschaftsfreiheit entnommen und für neue Grundrechtsüberlegungen, die nicht nur die staatlichen Hochschulen, sondern auch das Ar chivwesen betreffen, aufbereitet. 121 Klassisch Lepper, DVB1. 1963, S. 317; aber erste Gegenposition bei Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. l6 lf. 122 BVerfGE 35, 79 = N J W 1973, S. 1176-1190. 52 (1) Konkretisierung des Schutzbereiches der Wissen schaftsfreiheit Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG enthält die ebenso knappe wie konsequenzenreiche Feststellung, dass Wissenschaft, For schung und Lehre frei sind. Im Jahr 1973 formulierte die Bundesverfassungsrechtsprechung den Maßstab, wonach Wissenschaft als „alles, was nach Inhalt und Form als ernst hafter planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit an zusehen ist“ ,123 verstanden wird. Gemäß der Rechtsprechung schütze Art. 5 Abs. 3 GG in erster Hinsicht „als Abwehrrecht die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe und steht jedem zu, der wissenschaftlich tätig ist oder tätig werden will. Dieser Freiraum des Wissenschaftlers ist grund sätzlich ebenso vorbehaltlos geschützt, wie die Freiheit künst lerischer Betätigung gewährleistet ist. In ihm herrscht absolu te Freiheit von jeder Ingerenz öffentlicher Gewalt. In diesen Freiheitsraum fallen vor allem die auf wissenschaftlicher Ei gengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei dem Auffinden von Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe.“124 Diese Maßstabsbildung zur subjektiven Wissenschafts freiheit des Bundesverfassungsgerichts war der Anlass für ei ne Reihe an weitergehender Grundrechtsforschung, die ins besondere auch das Verhältnis von Forschungsfreiheit und öffentlichem Archivwesen zum Gegenstand hatte. Schon früh wurde aus der Judikatur abgeleitet, dass der sachliche Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit alle Tätigkeiten der methodischen Erkenntnissuche betreffe, wovon zweifelsfrei auch jene Vorarbeiten der Recherche und der Auswertung von Unterlagen umfasst sei.12s Gestützt auf das Bundesverfas sungsgericht wurde im Jahr 1979 erstmals vertreten, dass „die Archive vor allem als staatliche Forschungseinrichtungen anzusehen“ seien; die „forschenden Archivbeamten, die for schenden Benutzer und die Institution des Archivs selbst ge nießen daher den Schutz der in Art. 5 Abs. 3 GG gewährleiste 123 BVerfGE 35, 79, 112; wobei das Zitat auf Rudolf Smend, Das Recht der freien Meinungsäußerung, W D S tR L 4 (1928), S. 44-73, 67 zu rückgeht. 124 BVerfGE 35, 79,111. 125 Vgl. Schmitt Glaeser, W issR 1974, S. 111. 53 ten Wissenschaftsfreiheit.“126 Ab den 1970er Jahren wurden nun mehrere Stimmen laut, die die Nichtexistenz des Archiv rechts angriffen und breite Kodifikationen der Rechtstellung der Archive, der Archivbenutzer und der von der Benutzung betroffenen Dritten anmahnten.12? (2) Verweigerung des Archivzugangs als Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit Anlass ihr eine anhaltende juristische Beschäftigung mit der Wissenschaftsfreiheit war neben der unumgänglichen Recht sprechung des Bundesverfassungsgerichts128 auch die im Raum stehende Frage, inwieweit Art. 5 Abs. 3 S . 1 GG die For schung mit staatlichen Informationen umfasse und inwiefern der Staat Forschungsvorhaben beschränken dürfe. Der Staat, so wurde ganz grundsätzlich festgestellt, könne ebenso ein frei wählbarer Forschungsgegenstand sein, wie al le anderen Forschungsobjekte auch.12? Die Wissenschaftsfrei heit in ihrer subjektiven Dimension sei ein klassisches Ab wehrrecht. Die abwehrrechtliche Position des Forschers trete immer dann hervor, wenn der Staat gewisse Forschungsvor 126 Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. 161. 127 Vgl. Klaus Oldenhage, Archivrecht? Überlegungen zu den rechtlichen Grundlagen des Archivwesens in der Bundesrepublik Deutschland, in: Heinz Boberach/Hans Booms (Hrsg.), Aus der Arbeit des Bundesar chivs, Boppard 1978, S. 187-207, 190; Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. I59ff; Klaus Oldenhage, Brauchen wir Archivgesetze?, Der Archivar 33 (1980), Sp. 165-168; erste Bewertungen der Gesetzge bungsentwürfe dann bei Stefan König, Archivgesetzgebung zwischen Datenschutz und Informationsfreiheit, Der Archivar 38 (1985), Sp. 193-202. 128 Die Dogmatik zu Art. 5 Abs. 3 GG wurde maßgeblich bestimmt durch das Hochschulurteil des BVerfG aus dem Jahr 1973, BVerfGE 35, 79 und dann durch weitere frühe Rechtsprechung zur W issenschaftsfrei heit in den 1980er und 1990er Jahren fortgeführt, vgl. BVerfGE 47, 327 (Jahr 1978), BVerfGE 55, 37 (Jahr 1980), BVerfGE 85, 360 (Jahr 1992), BVerfGE 88,129 (Jahr 1993), BVerfGE 9 0, 1 (Jahr 1994). 129 Vgl. W ilfried Berg, Datenschutz und Forschungsfreiheit, JöR 33 (1984), S. 63-103, 89; W alter Bayer, Akteneinsicht zu Forschungszwe cken, JuS 1989, S. 191-194, l92f; Hans Peter Bull/Ulrich Dammann, W issenschaftliche Forschung und Datenschutz, DOV 1982, S. 213-223, 214: „Der Informationsanspruch der Wissenschaft ist prinzipiell um fassend.“ 54 haben ganz oder teilweise unterbinde. Im Jahr 1986 bestätig te auch das Bundesverfassungsgericht, dass die Forschungs freiheit das „Recht auf Abwehr jeglicher staatlicher Einwir kung auf den Prozeß der Gewinnung wissenschaftlicher Er kenntnisse“ umfasse.130 Dies aufgreifend, wurde nun vertre ten, dass der Forscher, dem der begehrte Zugang zu staatli chen Informationen in der Verwaltung oder im öffentlichen Archiv durch den Staat verwehrt werde, einem Eingriff in sein Grundrecht auf Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG ausgesetzt sei.131 Und auch auf der Staatsrechtlehrertagung im Jahr 2005 hieß es resümierend: wenn „forschungsrelevante Informationen vom einfachen Recht ohne verfassungsrechtlich verankerten Grund (z. B. Daten- oder Staatsschutz) der Wissenschaft vor enthalten“ würden, dann könne „das Abwehrrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG berührt sein.“132 Gegen diese Annahmen der Verfassungsrechtswissen schaft regten sich jedoch auch Einwände. Einen Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit wollte eine Gegenmeinung in staat lichen Informationssperren schon deshalb nicht erkennen, weil staatliche Informationen gar nicht vom Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit umfasst seien.133 Weiter wurde be hauptet, dass ein Verständnis von Art. 5 Abs. 3 GG, das die Nutzung staatlicher Daten umfasse, „die Tatsache [negiere], daß der Staat Eigentümer der öffentlichen Archivalien ist und als solcher letztlich auch die Entscheidungsbefugnis hat, ob er staatliche Datenbestände in Form von Archivalien in öffentli chen Archiven dem Forscher oder gar der Allgemeinheit zu gänglich machen will.“ 134 Diese Arkanauffassung der Wissen schaftsfreiheit geriet jedoch durch die neuen Grundrechtsfor schungen ebenso in Bedrängnis wie jene älteren Ansichten 130 BVerfG, N J W 1986, S. 1277-1278,1278. 131 Vgl. Thomas Mayen, Der grundrechtliche Informationsanspruch des Forschers gegenüber dem Staat, Berlin 1992, S. 180; Manegold 2002, S. 96 132 Matthias Ruffert, Grund und Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL 65 (2006), S. 146-216,185. 133 So etwa bei Johann Bizer, Forschungsfreiheit und Informationelle Selbstbestimmung, Baden-Baden 1992, S. 47. 134 Nau 2000, S. 110. 55 zur Nichtöffentlichkeit des Staates im Hinblick auf die Infor mationsfreiheit.^ Es schien sich vielmehr die neue Dogmatik durchzusetzen, nach der in das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit immer dann eingegriffen werde, wenn Zugangsbeschränkungen zu staatlichen Informationen errichtet werden. Zulässig seien die Eingriffe in Art. 5 Abs. 3 GG nur, wenn sie sich aus kolli dierenden Verfassungsgütern begründen ließen.186 Dass die Forschungsfreiheit grundrechtliche Anspruchspositionden des Forschers gegenüber den öffentlichen Archiven eröffne, wurde dann auch von legislativer Seite im Rahmen der Ar chivgesetzgebung in Bund und Ländern aufgegriffen und befürwortet.18? (3) Unmittelbarer Informationsanspruch des Forschers aus Art. 5 Abs. 3 GG Die sich durchsetzende Grundrechtsauffassung verfocht die Position, wonach ein forschender Archivbenutzer, dem der Zugang zu öffentlichem Archivgut verwehrt werde, einem ab soluten und selektiven Forschungsverbot ausgesetzt sei.188 135 Ausführlich dazu weiter unten. 136 Vgl. Berg, JöR 33 (1984), S. 91; Joachim Scherer, Verfassungsrechtli che Probleme des „Musters für ein Krebsregistergesetz“, ZRP 1982, S. 291-293, 293. 137 Beispielhaft zur Archivgesetzgebung Baden-Württembergs im Jahr 1987 die Debatte nachgezeichnet in Bannasch (Hrsg.), 1990, S. 23lff; Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 1 (für das Jahr 1988); Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 10/3372, S. 12 (für das Jahr 1988); Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 18 (für das Jahr 1992); Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 2/2310, S. 2 (für das Jahr 1997). 138 Vgl. Berg, Jör 33 (1984), S. 90; W ilfried Berg, Informationelle Selbst bestimmung und Forschungsfreiheit, CR 1988, S. 234-240, 237; Rein hard Heydenreuter, Historische Forschung in Kommunalarchiven, CR 1988, S. 241-244, 243; Dieter Wyduckel, Archivgesetzgebung im Spannungsfeld von informationeller Selbstbestimmung und For schungsfreiheit, DVB1. 1989, S. 327-337, 335: ,,selektive[s] Verbot frei er Forschung“; Hans-Heinrich Trute, Die Forschung zwischen grund rechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisiserung, Tübingen 1994, S. 155; vgl. auch Bartholomäus Manegold, Archivrecht? Archiv recht! in: VdA (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen - juris tische Antworten, Fulda 2012, S. 31-49, 39: „Würde einem Doktoran 56 Dieser Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit aktiviere die Ein griffsabwehr des Art. 5 Abs. 3 GG. Fraglich war jedoch, wel che Wirkungen dieser Abwehranspruch zeitige. Der Schutz gegenstand der Wissenschaftsfreiheit sei die Freiheit zu jegli cher wissenschaftlichen Tätigkeit, die zweifelsfrei auch den Staat als Untersuchungsobjekt erfassen könne. Verweigere der Staat den Zugang zu staatlichen Informationen, dann ent stehe eine Beeinträchtigung des Schutzgegenstandes der Wis senschaftsfreiheit und die abwehrrechtliche Wirkung des Art. 5 Abs. 3 GG werde aktiviert. Die Eingriffsabwehr umfasse da bei zuvörderst den Anspruch auf die Beseitigung der beste henden Beeinträchtigung der Freiheitsausübung.^ Zugleich bewirke die Abwehr auch den Anspruch auf die Unterlassung von weiteren gleichgearteten Grundrechtseingriffen.14° Diese negatorische Abwehrwirkung des Art. 5 Abs. 3 GG habe das Ziel, der beeinträchtigten Forschungstätigkeit wieder zu vol ler Entfaltung zu verhelfen. Die freie Ausübung der For schungsfreiheit werde durch die staatliche Informationsver weigerung negiert. Die Abwehr einer staatlichen Informati onsverweigerung führe zur Negation der Negation und lasse die freie wissenschaftliche Betätigung wieder aufleben.1̂ Dies geschehe eben durch die Beseitigung des staatlichen Rechts aktes mit grundrechtsverletzender Rechtswirkung. Im kon kreten Fall der Zugangsverweigerung zu öffentlichem Archiv gut wurde durch die einschlägige Grundrechtsforschung ab geleitet, dass der betroffene Wissenschaftler „einen prinzipi ellen Anspruch auf Beseitigung der Verbotswirkungen [habe], die durch die Verweigerung des Zugangs zu bestimmten ar den der Zugang zum Archiv als Forschungseinrichtung verwehrt, w ür de demzufolge die herrschende Meinung verm utlich keine bloße Leis tungsverweigerung, sondern vielmehr einen Eingriff in dessen For schungsfreiheit annehmen, die hohen Rechtfertigungsgründen unter liegt.“ 139 Zum Abwehrrecht als Nichtstörungsrecht siehe Schmitt Glaeser, W issR 1974, S. 129b 140 Vgl. Herbert Bethge, Der Grundrechtseingriff, W D S tR L 57 (1998), S. 7-56, 11; M anegold in V d A 2012, S. 39. 141 Die „Beseitigung eines staatlichen Verbots der Nutzung staatlicher Datenbestände“ führt als abwehrrechtliche W irkung zum Informati onsanspruch des Forschers aus Art. 5 Abs. 3 GG, so Mayen 1992, S. 180, der explizit auch die Archivbenutzung anführt. 57 chivierten Unterlagen entstanden sind. Dies [habe] prinzipiell durch Zugangsgewährung durch die Archivverwaltung zu ge schehen.“^2 Besitze der Staat, spezieller ein Archiv, Informa tionen und Unterlagen, die Gegenstand eines Forschungsin teresses seien, dann müsse „der Staat dem Forscher hierzu auch Informationen zugänglich machen“1« . Eröffne der Staat diese Informationsquellen nicht, dann aktiviere die staatliche Restriktion die Abwehrwirkung der Wissenschaftsfreiheit, die die Beseitigung des Eingriffs zur Folge haben müsse. Die Debatte um die Reichweite der Forschungsfreiheit begnügte sich im Weiteren jedoch nicht mit Fragen der sub jektiven Abwehr staatlicher Eingriffe. Denn die Besonderheit des Hochschulurteils des Jahres 1973 war, dass das Grund recht aus Art. 5 Abs. 3 GG gerade nicht auf subjektive Grund rechtspositionen beschränkt bleiben sollte. Das Bundesver fassungsgericht eröffnete mit seiner Rechtsprechung des Jah res 1973 ein neues Verständnis des Art. 5 Abs. 3 GG, wonach Freiheit der Wissenschaft nicht nur eine abwehrrechtliche Dimension umfasse, sondern darüberhinaus den Staat zu ei nem positiven Handeln verpflichte, mit dem er sich schützend und fördernd vor die Wissenschaftsfreiheit zu stellen habe.144 Der Staat stehe demzufolge für die Verwirklichung der Wis senschaftsfreiheit ein und habe daher „die Pflege der freien Wissenschaft und ihre Vermittlung an die nachfolgende Ge neration durch Bereitstellung von personellen, finanziellen und organisatorischen Mitteln zu ermöglichen und zu för dern“1̂ . Die öffentliche Förderung der Verwirklichung der freien Wissenschaft bezeichne eine Leistungskomponente des öffentlichen Gemeinswesens, wodurch „der Staat durch ge eignete organisatorische Maßnahmen dafür zu sorgen [habe], daß das Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung soweit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrich tungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten 142 Manegold 2002, S. 104. 143 Berg, JöR 3 3 (1984), S. 89. 144 BVerfGE 35, 79, 113; Thomas Oppermann, Praktische Konsequenzen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur W issenschafts freiheit, J Z 1973, S. 4 3 3 -4 4 1 , 435. 145 BVerfGE 35, 7 9 ,113 ! 58 möglich ist“146. Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG beinhalte demzufolge nicht nur eine subjektive Abwehrkomponente, sondern auch eine objektive Wertentscheidung zur Verwirklichung des In stituts der freien Wissenschaft, woraus dem subjektiven For scher „Teilhabeberechtigungen“ zustünden.1̂ Die objektive Gewährleistungsdimension der Wissen schaftsfreiheit, so das Bundesverfassungsgericht, umfasse die staatliche Pflicht, durch geeignete Infrastrukturen und orga nisatorische Maßnahmen die individuelle Forschung zu er möglichen.^8 Die rechtswissenschaftliche Forschung nahm diese neue Freiheitsdimension des Art. 5 Abs. 3 GG mit Inte resse auf. Der Staat müsse als Teil seiner infrastrukturellen und organisatorischen Maßnahmen der Forschungsförderung auch ein öffentliches Archivwesen einrichten, das der Benut zung durch die Öffentlichkeit zur Verfügung steht.14? Die ob jektive Gewährleistungsdimension des Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG enthalte ebenso eine Pflicht des Staates, durch gesetzliche Grundlagen die Informations- und Benutzerrechte der For schung in angemessene Abwägung mit anderen Rechtsgütern zu stellen.^0 Es wurde daher ein Teilhabeanspruch des For schers auf staatlichen Informationszugang anerkannt, der über die einzelfallbezogene abwehrrechtliche Komponente hinausgehe und insbesondere für die Archivbenutzung an wendbar sei.151 Von Seiten der Archivgesetzgebung wurden die Impulse aus der Rechtsprechung und der Rechtswissen schaft aufgenommen und vor der gleichzeitig im Hintergrund ablaufenden Datenschutzdebatte gefordert, dass die berech 146 BVerfGE 35, 79,114. 147 BVerfGE 35, 79,114. 148 BVerfGE 35, 79,115. 149 Vgl. Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. 162; weiterhin Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 3 6 ! 150 Vgl. Heydenreuther Der Archivar 32 (1979), Sp. 164; Oldenhage, Der Archivar 33 (1980), Sp. 168; Bull/Dammann, DÖV 1982, S. 2l5f; Wyduckel, DVB1. 1989, S. 335. 151 'Vgl. König, Der Archivar 38 (1985), Sp. 198: Archivzugang als „Teilha beanspruch auf staatliche Leistungen“; Schmitt Glaeser, W issR 1974, S. 133: „objektivrechtliche Seite [umfasst] prinzipiell einen solchen In formationsanspruch“ ; Wyduckel, DVB1. 1989, S. 335; Walter Bayer, Akteneinsicht zu Forschungszwecken, JuS 1989, S. 191-194, 193; Gün ther Gollner, W ie weit reicht Forschungsfreiheit in der Praxis?, Recht und Politik 14 (1978), S. 8-18,16. 59 tigten Persönlichkeitsschutzbelange zugleich in einen „sach gerechten Ausgleich mit der auf Artikel 5 Abs. 1 und 3 Grund gesetz beruhenden Informations- und Wissenschaftsfreiheit und den daraus abgeleiteten Nutzungsrechten“152 gebracht werden müssen.155 Dass die Grundrechtswissenschaft aus Art. 5 Abs. 3 GG einen abwehrrechtlichen Zugangsanspruch und eine objektiv rechtliche Teilhabeberechtigung der Forscher zu staatlichen Informationen ableitete, bedeutete jedoch nicht, dass diese Informationsansprüche des Forschers „grenzen- oder gar schrankenlos bestünde.“154 Das OVG Rheinland-Pfalz hatte schon im Jahr 1983 im Hinblick auf die Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit bei der Archivgutbenutzung durch kol lidierende Grundrechte treffend ausgeführt, in dieser Situati on müsse „die Abwägung den Wertprinzipien der Verfassung, insbesondere der Bedeutung der miteinander kollidierenden Grundrechte und dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Ver hältnismäßigkeit Rechnung tragen. Bei der Entscheidung, ob und unter welchen Voraussetzungen eine archivierte Urkunde mit Äußerungen zum persönlich-privaten Bereich einer wis senschaftlichen Benutzung durch Dritte zugänglich zu ma chen ist, steht dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG geschützte Persönlich keitsrecht des durch den Urkundeninhalt betroffenen einzel nen gegenüber.“155 Die Grundrechtsdebatte um die Reichweite der Wissen schaftsfreiheit erhielt durch das Hochschulurteil des Jahres 1973 eine neue Dynamik, in deren Fortgang Anspruchs- und Teilhabepositionen der Forscher neu ausgerichtet wurden. Davon profitierten nicht zuletzt die rechtlichen Fragen rund um das Archivwesen. Die Forschung zur Wissenschaftsfrei heit, ihre Abwägung mit dem Persönlichkeitsschutz und ihr Einfluss auf die Archivgesetzgebung ab den 1980er Jahren 152 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 2/2310, S. 2. 153 Siehe zur Grundrechtskolission zwischen Forschungsfreiheit und Persönlichkeitsschutz vor dem Hintergrund des ersten Landesarchiv gesetzes in Baden-Württemberg des Jahres 1987 Richter, Der Archivar 41 (1988), Sp. 390. 154 Geis, JöR 3 3 (1984), S. 91. 155 OVG Rheinland-Pfalz, DVB1. 1983, S. 600-602, 601. 60 darf jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Die Auseinan dersetzung um subjektive und objektive Forschungsfreiheits verbürgungen des Grundgesetzes lief seit den 1980er Jahren parallel zu Debatten rund um den Datenschutz. Die Maßstäbe der Wissenschaftsfreiheit und des Rechts auf informationeile Selbstbestimmung bewirkten erst zusammen die in den Ar chivgesetzen konkretisierten Abwägungspositionen zwischen Archivbenutzung und Archivdatenschutz. b) Archivierung und die informationeile Selbstbestimmung Nachdem bereits als Reaktion auf das Hochschulurteil des Jahres 1973 die Forderung nach einer gesetzlichen Ordnung des Archivwesens aus der Rechtswissenschaft gekommen war, setzte das Bundesverfassungsgericht mit seiner Recht sprechung zum Daten- und Persönlichkeitsschutz einen zwei ten, wenn nicht gar den maßgeblichen Impuls zur Schaffung des Archivrechts. Die Archivgesetzgeber in Bund und Län dern wurden daraufhin aktiv und die Rechtswissenschaft machte dieses neue Grundrechtsverständnis auch für das öf fentliche Archivwesen handhabbar. (1) Schutzbereich der informationeilen Selbstbestim mung Mit dem Recht auf informationeile Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG wurde das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit auf die modernen Daten verarbeitungsmöglichkeiten übertragen. Das Bundesverfas sungsgericht postulierte in seinem berühmten Volkszäh lungsurteil, dass es grundsätzlich jedem Einzelnen möglich sein müsse, über die Erhebung, Verarbeitung und Weitergabe von Daten, die seine Person betreffen, selbst entscheiden zu dürfen.^6 Gleichwohl, so die Rechtsprechung weiter, gehe das Grundgesetz in seinem Menschenbild nicht von einem isolier ten Individuum, sondern von einem in der Gesellschaft ver 156 Grundlegend BVerfGE 65, 1, 43; jüngere Entscheidungen BVerfGE 13 0 ,151,183; BVerfGE 133, 277, 32off. 6l flochtenen Subjekt aus.15? Personenbezogene Datenverarbei tungen müssten deshalb möglich sein, da die gesamte Gesell schaft zentral auf Kommunikation angewiesen sei. Für das Funktionieren des Staates seien daher auch Erhebungen und Verarbeitungen von personenbezogenen Daten in einem ver hältnismäßigen Rahmen notwendig.158 (2) Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung In der an das Volkszählungsurteil anschließenden Weiterent wicklung der Grundrechtsdogmatik wurde nun herausgear beitet, dass der Staat personenbezogene Daten ausschließlich zur Erreichung legitimer verfassungsmäßiger Zwecke und un ter strenger Beachtung der Verhältnismäßigkeit erheben und verarbeiten dürfe.159 Um Klarheit und Orientierung des Ein zelnen auch unter modernen Datenverarbeitungen zu ermög lichen, sei jede staatliche personenbezogene Datenverarbei tung auf eine Rechtsgrundlage angewiesen.160 Sowohl die Verfassungsrechtsprechung als auch die Ver fassungsrechtskommentierung arbeiteten im Fortgang die Voraussetzungen öffentlicher personenbezogener Datenver arbeitungen detaillierter heraus. Vorschriften über die Erhe bung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten müss ten sich demzufolge hervorgehoben am „rechtsstaatlichen 157 BVerfGE 65, 1, 44. Dazu auch Günter Dürig, Die M enschenauffas sung des Grundgesetzes, JuRu 1952, S. 259-263. 158 Einschlägige Beiträge bei Spiros Simitis, Die informationelle Selbst bestimmung - Grundbedingung einer verfassungskonformen Infor mationsordnung, NJW 1984, S. 398-405; Ruppert Scholz/Rainer Pitschas, Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informati onsverantwortung, Berlin 1984; Bernhard Schlink, Das Recht der in formationellen Selbstbestimmung, Der Staat 25 (1986), S. 233-250, 250; Klaus Vogelsang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestim mung?, Baden-Baden 1987; Thilo Weichert, Informationelle Selbstbe stimmung und strafrechtliche Ermittlung, Pfaffenweiler 1990; Bizer, Baden-Baden 1992; Margit Langer, Informationsfreiheit als Grenze in formationeller Selbstbestimmung, Berlin 1992; Frank Riepl, Informa tionelle Selbstbestimmung im Strafverfahren, Tübingen 1998. 159 Vgl. Udo Di Fabio, in: Theodor Maunz/Günter Dürig (Hrsg.), Grund gesetz. Kommentar, München 2001, Art. 2, Rn. 181. 160 Vgl. Christian Starck, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. I, 4. Aufl., München 1999, Art. 2 Abs. 1, Rn. 108. 62 Gebot der Normenklarheit“ und am Bestimmtheitsgebot mes sen lassen.101 Mit dem Grad der Ungenauigkeit der Rechts grundlage steige sodann auch die Schwierigkeit, die Geeig netheit und Erforderlichkeit einer staatlichen Maßnahme zu beurteilen.102. Die Eingriffsschwere, so das Bundesverfas sungsgericht, werde dabei insbesondere vom Grad der Per sönlichkeitsrelevanz und der möglichen Folgen einer weiteren Verarbeitung der Daten ihr die Betroffenen beeinflusst.1̂ (3) Staatliche Archivierung und informationeile Selbstbe stimmung Die Weiterentwicklung des Schutzbereiches des Art. 2 Abs. 1 GG zur Begründung des Rechts auf informationeile Selbstbe stimmung durch das Bundesverfassungsgericht hatte auf das Archivwesen und die Notwendigkeit eigener Archivgesetze einen maßgeblichen Einfluss.164 Denn es wurde den Beteilig ten bewusst, dass die Archivierung von staatlichen Unterla gen in einer Vielzahl von Fällen einen Eingriff in dieses Grundrecht darstellte und hierfür eine den verfassungsrecht lichen Anforderungen genügende Rechtsgrundlage benötigt wurde.l6s Es nimmt deshalb nicht wunder, dass die „weitrei chende^] Folgen“ des Volkszählungsurteils und der explizite 161 BVerfGE 65, 1, 44; Simitis, NJW 1984, S. 400; Schlink, Der Staat 25 (1986), S. 249. 162 BVerfGE 110, 33, 55. Siehe ebenfalls die Ausführungen zur Be stimmtheit der Normen, die sich an die gesetzesausübende Exekutive richtet und zur Normenklarheit, die sich an den Bürger richtet, in BVerfGE 120, 274, 3l5ff.; BVerfGE 120, 378, 40lf. 163 BVerfGE 120, 378, 402 und 427; auch BVerfGE 125, 260, 328 mahnt eine entsprechend bereichsspezifische und präzise Gesetzesregelung für eingriffsintensive Datenverarbeitungen an. 164 Polley, in Becker/Rehm 2017, S. 27 spricht von der „Geburtsstunde der Archivgesetzgebung“. 165 Bezug auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nahm dann etwa die Gesetzesbegründung für das erste Bundesarchivgesetz von 1988: „Für den Bereich des Bundes kommt es vor allem darauf an, in Bezug auf personenbezogene Unterlagen bereichsspezifische Regelungen zur Ergänzung des Datenschutzrechts zu treffen, welche die archivfachli chen Belange und das Nutzungsrecht des Bürgers angemessen berück sichtigen, ohne die schutzwürdigen Interessen der Betroffenen zu be einträchtigen“, siehe Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 63 Anlass für eine neue „Vergesetzlichung“166 die Archivgesetz gebung ab dem Jahr 1987 erfassten und dadurch eine neue juristische Aufmerksamkeit für archivrechtliche Fragen im Zuge der Sensibilisierung für Datenschutzanliegen auslösten. Die ersten großen Untersuchungen zur Grundrechtsrele vanz der öffentlichen Archivierung kamen sodann auch zu dem Ergebnis, dass ein Grundrechtseingriff vor allem darin liege, dass dem Einzelnen durch die Archivierung in Teilen die Möglichkeit genommen werde, über die ihn betreffenden Verwaltungsdaten und deren Verarbeitung und Weitergabe in den öffentlichen Archiven zu befinden.16? Indem staatlich er hobene personenbezogene Daten nach einer gewissen Aufbe wahrungsfrist nicht vernichtet, sondern dem Grundsatz nach den öffentlichen Archiven angeboten werden müssen, liege ein eindeutiger Eingriff in die informationeile Selbstbestim mung vor. Die Übergabe an die Archive sei eine Zweckände rung der Verwendung; diese sei „jedoch weder von der ur sprünglichen gesetzlichen Ermächtigung gedeckt“ noch habe der „Betroffene hierzu in der Regel eingewilligt, denn von der Weitergabe an die öffentlichen Archive ist er grundsätzlich nicht informiert worden.“168 Als das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1983 befand, dass nunmehr jede staatliche Datenverarbeitung mit Perso nenbezug eine gesetzliche Grundlage benötige, erwuchs der Archivierung staatlicher personenbezogener Unterlagen gleich in doppelter Hinsicht ein verfassungsrechtliches Prob lem. Denn weder die Übergabe der personenbezogenen Un terlagen von den öffentlichen Stellen und Gerichten an die öffentlichen Archive noch die Verarbeitung oder die öffentli che Benutzung der Unterlagen in den Archiven waren gesetz lich verankert. Die personenbezogene Archivpraxis war seit dem Urteil nicht mehr mit den Verfassungsrechtlichen Vor gaben vereinbar.16? Die verwaltungsinternen Benutzungsord 166 Schlink, Der Staat 25 (1986), S. 249. 167 Eines der zentralen Ergebnisse der Untersuchung von Nau 2000, S. 83 sowie bei Freys 1989, S. 50-54, der anmahnte, dass auch nach über fünf Jahren nach dem Volkszählungsurteil die Gesetzgeber in Fragen der gesetzlichen Archivregelung nicht aktiv geworden sind. 168 Nau 2000, S. 80. 169 Vgl. Manegold 2002, S. 59. 64 nungen erfüllten bei Weitem nicht die Anforderungen an die verhältnismäßigen Garantien und Schutzvorkehrungen für die Betroffenen, die durch das Bundesverfassungsgericht auf gestellt worden waren. Eine verfassungsrechtskonforme Ar chivierung dieser Unterlagen wäre ohne gesetzliche Regelung nicht weiter möglich gewesen.1?0 Die ab dem Jahr 1987 erlassenen Archivgesetze in Bund und Ländern stellten fortan die für Eingriffe in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung notwendige formelle und materielle Rechtsgrundlage dar. Die darin begründete gesetz liche Pflicht zur Übergabe aller als archivwürdig bewerteten Unterlagen der staatlichen Stellen an das Archiv, die Weiter verarbeitung der Unterlagen im Archiv sowie die Zugäng lichmachung der Archivunterlagen für Benutzer stellten fort an immer dann einen Eingriff in das Grundrecht auf informa tioneile Selbstbestimmung dar, wenn die Unterlagen perso nenbezogene Inhalte aufwiesen. Dementsprechend wurde von legislativer Seite etwa mit Versuchen der Legaldefinierung für personenbezogene Archivgüter reagiert.1?1 Der Rechtsbegriff des personenbezogenen Archivguts war dabei keine gänzliche Neuerung, da er in den früheren Archivbenutzungsordnungen zumindest rudimentär umschrieben worden war.1?2 Die archivrechtliche Forschung befand, dass die mit der Archivierung verfolgten Zwecke der Erforschung der Ge schichte, der Sicherung von Dokumenten für Belange der Bürger und der Bereithaltung von wertvollen Informationen für die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung legi time Allgemeininteressen darstellten, die Eingriffe in die in formationelle Selbstbestimmung der Betroffenen grundsätz lich rechtfertigen.1?3 Weiterhin befanden die Untersuchungen 170 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, Einleitung, Rn. 10. 171 Siehe beispielsweise § 6 Abs. 2 S. 3 LArchG BW von 1987 und Art. 10 Abs. 3 S. 2 BayArchivG von 1989. Hintergründe bei Bannasch 1990, S. 97f und 111; Christine Axer, Zugangsbeschränkungen durch Archiv recht, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 142-152,147. 172 Die Benutzungsordnung für das Bundesarchiv vom 11. September 1969 umschrieb diese Form der Archivgüter in § 5 Abs. 3 als „Amtli ches Schriftgut, das sich auf einzelne natürliche Personen bezieht (z. B. Personalakten, Prozeßakten)“, vgl. D erArchivar 23 (1970), Sp. 70. 173 Vgl. Nau 2000, S. 230f; Manegold 2002, S. 6lf. 65 im Nachgang an die Archivgesetzgebung, dass auch die Ver hältnismäßigkeit der personenbezogenen Archivierungs schritte gegeben sei.1™ Die Verhältnismäßigkeit der Eingriffe werde durch die archivgesetzlichen Rechtsgrundlagen zu nächst deshalb gewahrt, weil nur jene personenbezogenen Unterlagen, die einen bleibenden Wert für ebenjene Nach weissicherung, Rechtsprechung, Regierungstätigkeit oder kulturelle Belange besitzen, archiviert werden dürften und alle übrigen personenbezogenen Unterlagen demzufolge kas siert, also vernichtet werden müssten.1̂ Die Weiterverarbei tung der personenbezognen Archivgüter im Archiv, termino logisch die Erschließung, sei ebenfalls solange verhältnismä ßig wie sie nicht zur Verknüpfung und Erstellung ganzer Per sönlichkeitsprofile führe. Angesichts der Zwecke für For schung, Rechtsprechung, Verwaltung, Gesetzgebung und die Belange der Bürger liege die Erschließung im ganz überwie genden Allgemeininteresse.176 Die Forschung bestätigte zu dem auch die Verhältnismäßigkeit der Benutzungsvorschrif ten für personenbezogene Archivgüter. Einerseits sei die Be nutzung von personenbezogenem Archivgut nach Ablauf der personenbezogenen Schutzfristen gar kein Eingriff in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung, da die Benut zung erst nach dem Tod der Betroffenen stattfände177; ande rerseits stütze selbst die schutzfristenverkürzte Benutzung personenbezogener Archivgüter178 sich entweder auf die da tenschutzrechtliche Einwilligung der Betroffenen17? oder legi timiere sich durch strenge Schutzmaßnahmen, Nebenbe stimmungen sowie die Begrenzung auf einzelne Forschungs vorhaben im öffentlichen Interesse oder auf überragende Be lange anderer Personen.180 Zur Verhältnismäßigkeit der Be 174 Vgl. Oldenhage, Der Archivar 41 (1988), Sp. 489 und 491. 175 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 3, Rn. 10. 176 Vgl. Nau 2000, S. 274 ! 177 Vgl. Nau 2000, S. 282; Manegold 2002, S. 119-123. 178 Also noch zu Lebzeiten der Betroffenen. 179 Bei der Einwilligung scheide bereits der Eingriffscharakter in die in formationelle Selbstbestimmung aus, vgl. Manegold 2002, S. 305. 180 Vgl. Nau 2000, S. 277-308; Manegold 2002, S. 301-317. 66 nutzung von personenbezogenen Archivgütern trügen vor al lem die vorgesehenen Schutzmaßnahmen bei.181 Die verfassungsrechtlichen Forschungsergebnisse wurden sodann auch durch die Rechtsprechung bestätigt, die befand, dass den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Rechts auf informationeile Selbstbestimmung durch die Archivgeset ze Rechnung getragen wurde und insbesondere das Schutz fristenrecht zur Angemessenheit der Archivgesetze beitra ge.182 c) Zugang zu Archivgut als Anspruch aus der Informationsfreiheit Die archivrechtliche Forschung erörterte seit den 1970er Jah ren Fragen der Wissenschaftsfreiheit und seit den 1980er Jahren die Anforderungen des Datenschutzes und der gesetz lichen Ausgestaltung des Archivwesens. Seit der Jahrtau sendwende trat eine neue dogmatische Auseinandersetzung hinzu. Die grundrechtsdogmatischen Debatten um die Reichweite der Informationsfreiheit des Grundgesetzes er streckten sich auch auf den Zugang zu öffentlichen Archivin formationen. (1) Schutzbereich der Informationsfreiheit Der Schutzbereich der sogenannten Informationsfreiheit des Grundgesetzes aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG erstreckt sich dem Wortlaut zufolge darauf, „sich aus allgemein zugängli chen Quellen ungehindert zu unterrichten.“ Der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung und der einschlägigien verfassungsrechtlichen Literatur zufolge han delt es sich dabei um solche Informationen, „die (nach tat sächlichen Gegebenheiten) technisch geeignet und die recht lich dazu bestimmt sind, einem individuell nicht bestimmba 181 Z. B. die Anonymisierung oder Verpflichtungserklärungen der For scher. Zur verfassungsmäßigen Abwägung zwischen informationeller Selbstbestimmung und Forschungsvorhaben Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 69-80. 182 Für das Hessische Archivgesetz: VG Darmstadt, NJW 2004, S. 1472. 67 ren Personenkreis Informationen zu verschaffen.“ l83 Abseits der technischen Eignung einer Quelle zur allgemeinen Zu gänglichkeit komme es gemäß der weithin vertretenen An sicht ihr die Eröffnung des Schutzbereiches der Informations freiheit wesentlich darauf an, dass der Verfügungsberechtigte ihr diese Information bestimmt, sie solle allgemein zugäng lich sein. Erst diese Bestimmung mache eine Quelle zu einer allgemein zugänglichen Quelle. Wer über eine Information das Bestimmungsrecht innehat, müsse aus der Rechtsord nung ermittelt werden18̂ dies ergebe „sich für Privatperso nen aus dem Bürgerlichen Recht, ihr Hoheitsträger aus dem Öffentlichen Recht.“186 Öffentliche Archivgüter sind staatliche Informationen. Seit der Verabschiedung der Archivgesetze ist in der Grund rechtsdogmatik jedoch bis heute umstritten, inwieweit sich ein Grundrechtsanspruch auf Zugang zu Archivgut herleiten lässt. Im Mittelpunkt der Debatte steht die Frage, ob Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG einen verfassungsunmittelbaren Zu gangsanspruch auf staatliche Informationen eröffnet oder nicht. Die eine, wohl herrschende, Ansicht vertritt, dass weder aus der historischen Genese noch aus dem Wortlaut des Grundrechts ein unmittelbarer Zugangsanspruch auf staatli che Informationen eröffnet werde. Staatliche Informationen seien grundsätzlich keine allgemein zugänglichen Quellen.186 183 Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, Einl., Rn. 69; BVerfGE 103, 44, 60; BVerfGE 90, 27, 32. 184 BVerfGE 103, 44, 60. 185 Schoch 2016, Einl., Rn. 69. 186 Siehe Franz Schemmer, in: Volker Epping/Christian Hillgruber (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2013, Art. 5, Rn. 28; Helmuth Schulze-Fielitz, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. I, 3. Aufl., Tübingen 2013, Art. 5 I, II, Rn. 81; Michael Antoni, in: Dieter Hömig/Heinrich Am adeus W olff (Hrsg.), Grundge setz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar, 11. Aufl., Ba den-Baden 2016, Art. 5, Rn. 10; Christian Starck, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Bd. I, 6. Aufl., München 2010, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 50; Kerstin Odendahl, in: Bruno Schmidt-Bleibtreu/Hans Hof mann/Hans-Günter Henneke (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 13. Aufl., Köln 2014, Art. 5, Rn. 13; Christoph Degenhart, in: Wolgang 68 Die Informationsfreiheit ist dieser Meinung zufolge ein klas sisches Abwehrrecht, das verhindern soll, dass der Staat un zulässig die freie Informierung der Bürger über allgemeine Quellen beschränkt oder verhindert.18? Dieses Abwehrrecht könne nicht zu einem Rechtsanspruch auf eine aktive, zu schaffende Eröffnung einer bestimmten Informationsquelle umgedeutet werden. Die Allgemeinzugänglichkeit staatlicher Informationen sei solange ausgeschlossen, wie nicht der Staat etwas Anderes bestimme.188 Insofern erstrecke sich das Ab wehrrecht nur auf bestehende allgemein zugängliche Quellen. Auch staatliche Quellen können dieser Ansicht zufolge allge mein zugängliche Quellen sein, wenn der Staat der zutreffen de Verfügungsberechtigte über die entsprechende Informati on sei und durch rechtliche Vorgaben eine öffentliche Zu gänglichkeit bestimme.18? Bestimme der Staat jedoch keine allgemeine Zugänglichkeit, blieben die Informationen ge heim: „Alles, was die staatlichen Behörden zu Recht oder zu Unrecht geheim oder vertraulich behandeln, ist nicht allge mein zugänglich.“1?0 Kahl/Rudolf Dolzer (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 122. Aktual. (Juli 2006), Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 292. 187 BVerfGE 27, 71, 84. 188 Literatur: Edzard Schmidt-Jortzig, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd.VII, 3. Aufl., Heidelberg 2009, § 162 Meinungs- und Informationsfreiheit, S. 875-907, 893, Rn. 39; Schoch 2016, Einl., Rn. 69; Wirtz/Brink, NVwZ 2015, S. 1169; Johan nes Caspar, Informationsfreiheit, Transparenz und Datenschutz, DOV 2013, S. 371-375, 372f; Helge Sodan, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, München 2009, Art. 5, Rn. 14; Anette Guckelberger, Informatisierung und Zugang zu Verwaltungsinformationen, VerwArch 97 (2006), S. 62-88, 75; Siegfried Becker/Klaus Oldenhage, Bundesarchivgesetz. Handkommentar, Baden-Baden 2006, § 5 Rn. 2 - insofern aber falsch, da sie auf die „Publikation“ der Information als Voraussetzung abstellen, worum es aber verfassungsrechtlich nicht geht, sondern um die Bestimmung der Zugänglichkeit; Michael Kloepfer/Kai von Lewinski, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, DVB1. 2005, S. 1277-1288, 1277. Rechtsprechung: BVerfGE 103, 44, 60; BVerfGE 119, 3 0 9 , 319; VGH Mannheim, Urteil vom 30. Juli 2009 6 S 7/09 = NJOZ 2009, S. 4243-4249, 4247; VGH München, N JW 1985, S. 1663-1664, 1664. 189 BVerfGE 103, 44, 60; BVerfGE 119, 309, 319. 190 Starck, in: Mangoldt/Klein/Starck 2010, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 50. 69 Doch die jüngere Verfassungsrechtswissenschaft zeigte sich immer weniger bereit, dieser dogmatischen Auslegung der Informationsfreiheit zu folgen. Seit der deutschen Wie dervereinigung und unter dem Eindruck von informations freiheitlichen und archivrechtlichen Gesetzgebungsimpulsen und supranationalen Einwirkungen ficht eine mit immer brei teren Argumenten auffahrende Gegenströmung die herr schende Dogmatik an. Die Gegenauffassung vertritt, dass im demokratischen Rechtsstaat der Zugang zu staatlichen In formationen nicht davon abhängen könne, ob staatliche Stel len „wie ein Eigentümer frei über die Zugänglichkeit ihrer In formationen entscheiden“1?1. Dass staatliche Akten und In formationen grundsätzlich nicht zugänglich seien solange nicht der Staat etwas anderes bestimme, stünde in einer „vor demokratischen“ Verwaltungstradition1?2, die angesichts der Grundprinzipien von Demokratie und Rechtsstaat aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG nicht mehr aufrechterhalten werden könne.1?3 191 Alexander Roßnagel, Möglichkeiten für Transparenz und Öffentlich keit im Verwaltungshandeln, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsge sellschaft, Baden-Baden 2000, S. 257-332, 267. 192 Bernhard Wegener, Der geheime Staat, Göttingen 2006, S. 481. Deutliche Kritik am Festhalten des Arkanprinzips in Verwaltung, Rechtsprechung und Kommentarliteratur findet sich auch bei Rolf Gröschner, Transparente Verwaltung: Konturen eines Informations verwaltungsrechts, VVDStRL 63 (2004), S. 344-376, 3 0 3 f: „mehr be hauptete als begründete Ablehnung eines grundrechtlichen Zugangs anspruchs“. 193 Vgl. Jürgen Kühling, in: Hubertus Gersdorf/Boris Paal (Hrsg.), B eck'scher Online-Kommentar Informations- und Medienrecht, 12. Edition, München 2016, Art. 5 GG, Rn. 42; Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte - Staatsrecht II, 32. Aufl., Heidelberg 2016, § 13, Rn. 629; Helge Rossen-Stadtfeld, in: W olfgang Hoffmann- Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grund lagen des Verwaltungsrechts, Bd. II; 2. Aufl., München 2012, § 29 Be teiligung, Partizipation und Öffentlichkeit, Rn. 103; David Lukaßen, Die Fallpraxis der Informationsbeauftragten und ihr Beitrag zur Ent wicklung des Informationsfreiheitsrechts, Berlin 2010, S. 43; Wegener 2006, S. 483-488; Arno Scherzberg, Von den arcana imperii zur free dom of Information, ThürVBl. 2003, S. 193-203, 200; Arno Scherz berg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, Baden-Baden 2000, S. 403; Roßnagel, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 43. 70 Entgegen der Arkantradition des Staates1̂ müsse die Öffent lichkeit der Verwaltung einen objektiven Verfassungsauftrag darstellen, weshalb sich bereits aus der Verfassung ergebe, dass die Informationen des Staates als grundsätzlich öffent lich zugängliche Quellen anzusehen se ien d und sich daraus ein grundrechtlicher Zugangsanspruch ergeben müsse.1?6 Aus dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG leite sich her, dass die politische Meinungsbildung des Bürgers nur ge währleistet sei, wenn die Bürger die Möglichkeit der umfas senden Informierung haben. Daher müsse es zu einer im Lichte des Demokratieprinzips stehenden Neuinterpretation der Informationsfreiheit kommen, die einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Zugangsanspruch auf staatliche In formationen zum Ergebnis habe.1?7 Der Staat als durch das Volk legitimiertes Instrument zur Selbstregierung1?8 könne seine Informationen nicht im Grundsatz unzugänglich halten und nur durch eigene Entscheidung seinen Bürgern eröffnen. Das Grundgesetz verstehe die Volkssouveränität des Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG, wonach sich grundsätzlich jede staatliche Ge walt auf eine Legitimation durch das Volk berufen muss, als eine fortlaufende Verwirklichung kollektiver Willensentschei dungen. „Nimmt das Volk in öffentlicher Kommunikation seine politischen Informations- und Einflussmöglichkeiten wahr, manifestiert sich in ihr die Volkssouveränität als An spruch der Bürgergemeinschaft, die Angelegenheiten des 194 Dazu Matthias Jestaedt, Das Geheimnis im Staat der Öffentlichkeit, A öR 126 (2001), S. 204-243, 212ff. 195 Herbert Bethge, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2014, Art. 5, Rn. 56a hält es für eine „denkbare A l ternative“, dass Informationen allgemein zugängliche Quellen sind „wenn und weil sie sich in der Hand des Staates“ befinden. 196 Vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle 2012, § 29 Beteiligung, Partizipation und Öffentlichkeit, Rn. 102: „Verwaltungsöffentlichkeit ist, gerade in ihrer Ausprägung als Zugangsoffenheit, Voraussetzung, Form und Medium der Verwirkli chung sowohl des Demokratieprinzips wie auch eines um Grund rechtsbezüge erweiterten Rechtsstaatsprinzips geworden“. 197 Vgl. Lothar Michael/Martin Morlok, Grundrechte, 6. Aufl., Baden Baden 2017, § 9, Rn. 212-215; Wegener 2006, S. 485ff; Lukaßen 2010, S. 42f. 198 Vgl. Kingreen/Poscher 2016, § 13, Rn. 629; Scherzberg, ThürVBl. 2003, S. 196! 71 Gemeinwesens selbst zu verhandeln.“1?? Der Staat des Grund gesetzes sei dieser neuen Sichtweise zufolge ein demokrati scher, das heißt auf Öffentlichkeit basierender Staat. Eröffne die Informationsfreiheit das Recht, sich aus allgemein zu gänglichen Quellen zu informieren, dann müsse dieser ge währte Schutzbereich sich gerade auf die Informationen des öffentlichen Staatswesens erstrecken.200 Dem stets rechtferti gungsbedürftigen Staat könne nicht die „Definitionsmacht über die Zugänglichkeit von Informationsquellen“201 zuste hen. Dass die herrschende Meinung behauptet, staatliche In formationen seien keine allgemein zugänglichen Quellen, weil sie nicht öffentlich seien, wurde von der Gegenmeinung als unzulässiges Zirkelargument zurückgewiesen.202 Dieser Dogmatikstreit brachte für das öffentliche Ar chivwesen zwei mögliche Konsequenzen. Folgte man der jün geren Grundrechtsinterpretation, dann musste sich bereits aus der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG ein unmittelbarer Zugangsanspruch zu öffentlichem Archiv gut ergeben, da dieses im demokratischen Rechtsstaat grund sätzlich allgemein zugänglich sei.2°3 Diese jüngere Strömung der Grundrechtsdogmatik brachte eine Reihe plausibler Ar gumente hervor, wird mittlerweile gar in der juristischen Ausbildungsliteratur gelehrt und konnte sich darüberhinaus in der Informationsfreiheitsgesetzgebung und der Archivge setzgebung bestätigt fühlen. Doch auch soweit man sich von der älteren herrschenden Interpretation der Informationsfreiheit überzeugt sah, ließ sich seit der Archivgesetzgebung ein grundrechtlicher Archiv zugang herleiten. Denn die herrschende Meinung, die die all gemeine Zugänglichkeit von staatlichen Informationen im Grundsatz ablehnte, stützte sich insbesondere auf das Autori 199 Scherzberg, ThürVBl. 2003, S. 197. 200 Vgl. Wegener 2006, S. 474t und 480; Kühling, in: Gersdorf/Paal 2016, Art. 5 GG, Rn. 42. 201 Wegener 2006, S. 484. 202 Vgl. Wegener 2006, S. 480, darauf verweisend Kühling, in: Gersdorf/Paal 2016, Art. 5 GG, Rn. 42; Lukaßen 2010, S. 42. 203 Vgl. Hans Jarass, in: Hans Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz. Kom mentar, 13. Aufl., München 2014, Art. 5, Rn. 24: „Bei öffentlichen A r chiven ist die Zugänglichkeit unproblematisch zu bejahen.“ Bereits Wyduckel, DVB1. 1989, S. 334. 72 tätsargument, welches das Bundesverfassungsgericht durch seine Rechtsprechung zur Informationsfreiheit vertrat. Hier nach seien staatliche Informationen keine allgemein zugäng lichen Quellen, solange der Staat als Verfügungsberechtigter seine Informationen nicht als allgemein zugänglich bestimmt habe.2°4 Die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerich tes arbeitete jedoch konkretisierend heraus, dass die Informa tionsfreiheit „ein gegen den Staat gerichtetes Recht auf Zu gang in Fällen [eröffne], in denen eine im staatlichen Verant wortungsbereich liegende Informationsquelle auf Grund rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit be stimmt ist“ .2°5 Hatte der Staat dieser Auslegung zufolge eine rechtliche Vorschrift über die allgemeine öffentliche Zugäng lichkeit zu Informationen aus seinem Verfügungsbereich er lassen, dann wandelten sich diese Informationen auch zu all gemein zugänglichen Quellen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG.2°6 In einem Beschluss vom Juni 2017 hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts diese Auslegung im Hinblick auf das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes ein deutig bestätigt: „Legt der Gesetzgeber die grundsätzliche Zu gänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich deren Öffnung als Informationsquelle fest, wird in diesem Umfang auch der Schutzbereich der Informationsfreiheit er öffnet. [...] § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG eröffnet demnach grundsätz lich einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Quellen im Sin ne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Halbsatz 2 GG.“2°7 Verglich man seither, stellvertretend für das Verhältnis der Informa tionsfreiheitsgesetze mit den Archivgesetzen insgesamt, die einschlägigen Normen der beiden Bundesgesetze, dann ging daraus hervor, dass der Bundesgesetzgeber die gleiche Festle gung der allgemeinen Zugänglichkeit von amtlichen Informa tionen auch für den spezielleren Bereich der Archivinformati 204 BVerfGE 103, 44, 60. 205 BVerfGE 103, 44, 60. 206 Vgl. Marion Albers, Die Komplexität verfassungsrechtlicher Vorga ben für das W issen der Verwaltung, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 50-69, 6 3 207 BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017, EuGRZ 2017, S. 475-479, 477. 73 onen getroffen hatte. § 1 Abs. 1 S. 1 IFG-Bund lautet: „Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Infor mationen.“ Und § 10 Abs. iS . 1 BArchG lautet: „Jeder Person steht nach Maßgabe dieses Gesetzes auf Antrag das Recht zu, Archivgut des Bundes zu nutzen.“ Der Normzweck beider Bundesgesetze ist seither die Eröffnung eines einfachgesetzli chen subjektiven Rechtsanspruches auf Zugang zu einer be stimmten Art von staatlichen Informationen. Wiederum sekundierte auch hier die jüngere Recht sprechung die vorangegangene verfassungsrechtliche Ausei nandersetzung: „Nach Tatbestand, Rechtsfolge und Zweck der Regelungen in beiden Gesetzen“ sei „das Bundesarchivge setz ein das Informationsfreiheitsgesetz verdrängendes Spe zialgesetz [...].“ Das Bundesarchivgesetz erstrecke sich auf „eine Teilmenge der vom Informationsfreiheitsgesetz erfass ten amtlichen Informationen, nämlich die in Archivgut des Bundes überführten (amtlichen) Informationen.“208 Stimm ten demzufolge der allgemeine Informationszugangsanspruch nach dem IFG und der speziellere Archivzugangsanspruch gemäß BArchG in ihrem Normzweck überein und wurde durch höchstrichterliche Rechtsprechung in der Regelung des IFG eine Bestimmung amtlicher Informationen zu allgemein zugänglichen Quellen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG anerkannt, dann konnte dies auch auf den archivrechtlichen Zugang übertragen werden. Folgte man seit der Archivgesetz gebung also der Auffassung der herrschenden Meinung zur Informationsfreiheit, dann wäre öffentliches Archivgut auf grund der Zugangsrechte der Archivgesetze209 zu allgemein zugänglichen Quellen aufgrund einer staatlichen Festlegung 208 VG Berlin, Urteil vom 12. Oktober 2009, BeckRS 2009, 42119, S. 9/12. Bestätigt durch BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014-1019, I0l8f, Rn. 42. 209 § 10 Abs. 1 S. 1 BArchG; Art. 10 Abs. 2 S. 1 BayArchivG; § 6 Abs. 1 LArchG BW; § 9 Abs. 1 ArchGB; § 9 Abs. 1 BbgArchivG; § 7 Abs. 1 S. 1 BremArchivG; § 5 Abs. 1 HmbArchG; § 12 Abs. 1 S. 1 HArchivG; § 9 Abs. 1 S. 1 LArchivG MV; § 6 Abs. 1 ArchivG NRW; § 5 Abs. 1 S. 1 NArchG; § 3 Abs. 1 S. 1 LArchG Rlp; § 11 Abs. 1 S. 1 SArchG; § 9 Abs. 1 SächsArchivG; § 10 Abs. 1 S. 1 ArchG LSA; § 9 Abs. 1 LArchG SH; § 16 Abs. 1 S . 1 ThürArchivG. 74 bestimmt worden.210 Der Schutzbereich der Informationsfrei heit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG wäre demzufolge selbst nach Ansicht der herrschenden Meinung hinsichtlich des Zu gangs zu öffentlichen Archivgütern eröffnet. Dieser Zugangs anspruch bestünde jedoch stets nur im Rahmen der staatli chen Festlegung der Zugänglichkeit und befände sich jeder zeit in der potentiellen Disposition durch den einfachen Ge setzgeber, sobald er Änderungen an den einfachgesetzlichen Zugangsbestimmungen in den Archivgesetzen vornimmt. Denn, so wiederum die Rechtsprechung, der „Bestimmungs berechtigte kann sein Bestimmungsrecht auch in differenzie render Weise ausüben und Modalitäten des Zugangs festlegen [...]. Auch soweit der Staat bestimmungsberechtigt ist, kann er im Rahmen seiner Aufgaben und Befugnisse Art und Um fang des Zugangs bestimmen.“211 Der grundrechtlich eröffnete Informationszugang zu staatlichen Informationen und Ar chivgütern befände sich gemäß der herrschenden Meinung immer in Abhängigkeit der staatlichen Festlegung der Reich weite der Zugangseröffnung. Unbenommen, ob man der hergebrachten herrschenden Meinung oder der seit der Jahrtausendwende vordrängenden und mit plausiblen Argumenten ausgestatteten jüngeren Grundrechtsdogmatik folgen mochte, wurde deutlich, dass sich seit der Archivgesetzgebung der Jahre 1987 bis 1997 das Grundrechtsverständnis auf Zugang zu staatlichen Informati onen deutlich gewandelt hatte. Einen grundrechtlichen In formationszugang zu öffentlichen Archivgütern konnte nun niemand mehr bestreiten. (2) Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung War der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG gegen über öffentlichen Archivgütern einmal eröffnet, stellten sich auch die Folgefragen der Beschränkungen der Informations freiheit im Archivkontext. Hierfür musste die jüngere Verfas 210 In der Grundrechtskommentierung vertreten bei Schulze-Fielitz, in: Dreier 2013, Bd. I, Art. 5 I, II, Rn. 79; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck 2010, Bd. I, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 46; Degenhart, in: Kahl/Dolzer 2006, 122. Aktual., Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 292 und 295. 211 BVerfGE 103, 44, 6of. 75 sungsrechtswissenschaft neue Antworten entwickelt. Einen Eingriff in die Informationsfreiheit erkannte man stets dann, wenn durch staatliches Handeln die Verwirklichung des An spruchs auf Zugang zu diesen Informationen beeinträchtigt, „endgültig verwehrt oder nur zeitlich verzögert wird.“212 Die Grundrechtsverpflichteten, also im vorliegenden Problem kreis die öffentlichen Archive, würden in die Informations freiheit der Archivbenutzer immer dann eingreifen, wenn sie den Zugang versagen, einschränken oder verzögern.213 Ein griffe in die Informationsfreiheit des Bürgers müssten verfas sungsrechtlich gerechtfertigt werden. In Übertragung der Grundrechtsdogmatik des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG auf das öf fentliche Archivwesen müsse gelten, dass die Grundrechts eingriffe sich mittels der Schrankenregelung des Art. 5 Abs. 2 GG214 oder aufgrund kollidierender Verfassungsgüter21s wie dem Recht auf informationeile Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG rechtfertigen lassen und in ei nem verhältnismäßigen und schonenden Ausgleich münden. Von der Gesetzgebung216 und der Rechtswissenschaft21? aner kannt und durch die Rechtsprechung218 seither bestätigt, gilt, dass der Zugangsanspruch auf öffentliches Archivgut bei spielsweise seine Schranke im Recht auf informationeile 212 Kingreen/Poscher, 2016, § 13, Rn. 649t hier auch mit dem Beispiel, wonach bloße Öffnungszeiten oder Gebühren in staatlichen Archiven keinen Eingriff darstellen. 213 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth 2016, Art. 5, Rn. 27. 214 Archivgesetze mit Regelungen zu Benutzungseinschränkung, Schutz fristen und Schutzfristenverkürzung sind allgemeine Gesetze des Art. 5 Abs. 2 GG. 215 BVerfGE 66, 116, 136: „Schranken können sich aus den in Art. 5 Abs. 2 GG genannten Gesetzen, aber auch unmittelbar aus der Verfassung selbst ergeben.“ 216 Etwa Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 1 (Konflikt zwi schen Informations- und Forschungsfreiheit mit Persönlichkeits schutz) und S. 11 (Einschränkung bei Geheimhaltungsbedürftigkeit); Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 21 (Einklang der Archiv benutzung mit informationeller Selbstbestimmung muss hergestellt werden). 217 Vgl. W yduckel DVB1. 1989, S. 333-337 (Beschränkung und Ausgleich zwischen Informationsfreiheit, Forschungsfreiheit und informationel ler Selbstbestimmung). 218 VG Darmstadt, NJW 2004, S. 1472 (Ausgleich mit informationeller Selbstbestimmung). 76 Selbstbestimmung von anderen Personen finden könne, wenn personenbezogene Daten in den Archivunterlagen enthalten sind.21? Eine andere Grenze wird dort gesehen, wo durch Be nutzungsanträge ein unverhältnismäßiger Archivaufwand entstünde220, wodurch die Funktionsfähigkeit des öffentli chen Archivs gefährdet werden könnte. Ebenso kann aner kanntermaßen eine Archivbenutzung dort eingeschränkt werden, wo die zur Einsicht beantragten Unterlagen staatli che oder private Geheimnisse enthalten, was zu einer potenti ellen Gefährdung des Staatswohls oder zu einem Verstoß ge gen Geheimhaltungsvorschriften führen könnte. Letztlich werden die potentiellen Grundrechtskolissionen im Archivwesen durch die Anwendung der Archivgesetze im Einzelfall aufgelöst, bei der sich Benutzerrechte und Betroffenenrechte gegenüberstehen und durch ein Abwägungsregime aus Schutzfristen und Einschränkungsgründen ausgeglichen werden. 3. Archivrecht als Ergebnis von Verfassungsrechtsprechung und Verfassungsrechtswissenschaft Dass das deutsche Archivrecht ab den 1980er Jahren eine zehnjährige Verrechtlichungsepisode erlebte, wird erst vor dem Hintergrund der Verfassungs- und Grundrechtsdebatten dieser Zeit verständlich. Die Rolle des Bundesverfassungsge richts, das im Jahr 1973 einerseits einen maßgeblichen An stoß für eine neue Dogmatik der Forschungsfreiheit gab, an dererseits durch das Volkszählungsurteil von 1983 den entscheidenen Impuls für die Gesetzgeber in Bund und Län dern setzte, das Archivwesen gesetzlich zu regeln, kann für die Entwicklung des Archivrechts in Deutschland nicht stark genug betont werden. Die Archivgesetzgeber sahen sich seit den 1980er Jahren der Aufgabe ausgesetzt, die „natürlichen Zielkonflikte“221 des Grundrechts auf informationeile Selbst bestimmung auf der einen und der Informationsfreiheit und 219 Vgl. Oldenhage, Der Archivar 41 (1988), Sp. 488: Durch die Archiv gesetze bestehe W affengleichheit zwischen Datenschutz und Informa tions- und W issenschaftsfreiheit. 220 Die Ausführungen bei BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014I 221 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 1. 77 Wissenschaftsfreiheit auf der anderen Seite auszugleichen. Anforderungen des Datenschutzes lur personenbezogenes Ar chivgut ergaben sich unmittelbar aus dem Volkszählungsur teil. Das Feld lur weitgehende Zugangsansprüche in den zu schaffenden Archivgesetzen wiederum hatte die Grundrechts forschung seit den 1970er Jahren bestellt. Das Archivrecht in Bund und Ländern mit seinen Zugangsansprüchen, Betroffenenrechten und Schutzfristen entstand als konkrete Umset zung dieser Anforderungen. Unter dem Eindruck dieser Ver rechtlichung wiederum ist es nicht verwunderlich, dass sich seit den 2000er Jahren eine immer intensivere Auseinander setzung mit der Informationsfreiheit entwickelte, deren Er gebnisse und Positionen sich wiederum auch auf das moderne Archivrechtsverständnis auswirken. Das deutsche Archivrecht seit der Jahrtausendwende war damit das Ergebnis eines fortwährenden Dreiergesprächs zwischen Rechtsprechung, einschlägiger Wissenschaft und Gesetzgebung. III. Wandel der Rahmenbedingungen für Archive Zu Beginn des 21. Jahrhunderts lässt sich von einer gewissen Konsolidierung des Archivrechts in Deutschland sprechen. Die wesentlichen Fragen des Grundrechtsschutzes im Archiv waren ebenfalls geklärt. Doch eine längerfristige Verfestigung war dem deutschen Archivrecht nicht vergönnt. Denn bereits nach der ersten Dekade des neuen Jahrhunderts wurde deut lich, dass sich äußere Rahmenbedingungen in Staat, Verwal tung und Gesellschaft derartig umwälzten, dass sie auch das deutsche Archivrecht verändern musste. Supranationale Auswirkungen der Europäischen Union auf das nationale Recht und die immer komplexer werdenden rechtlichen Aus tauschbeziehung des Archivrechts mit anderen gleichrangi gen Rechtsnormen etwa des Urheber-, Datenschutz- und In formationszugangsrechts ließen mit Beginn des 21. Jahrhun derts deutlich werden, dass die Anwendung des deutschen Archivrechts zugleich eine Anwendung komplexer rechtlicher Regelungsstrukturen bedeutete. Die Rahmenbedingungen des modernen Archivwesens begnügten sich also nicht in dem Er lass von siebzehn verschiedenen Archivgesetzen und einer mehr oder weniger abgeschlossenen Grundrechtsdebatte. Der 78 erreichte Normenbestand des Archivrechts hatte nur wenige Jahre als etablierte Rechtsmaterie, bevor die Europäisierung und die Digitalisierung das junge Rechtsgebiet in seinen Grundannahmen und Begriffen bereits wieder in Frage stell ten. Diese gewandelten Rahmenbedingungen waren der Aus löser für eine breite Reformwelle der Archivgesetze, die seit dem Jahr 2009 begann und die nach wie vor nicht abge schlossen ist. Zu Begin des 21. Jahrhunderts sehen sich Staat und Ge sellschaft in der Bundesrepublik Deutschland spürbaren Ver- änderungs- und Wandlungsprozessen ausgesetzt. Der Prozess der Europäischen Integration, der zur teilweisen Souveräni tätsabgabe des deutschen Staates an die Europäische Union geführt hat, bedingt eine stärkere Prägung der nationalen Rechtsordnung durch europäische Rechtsakte. Zwar wird die Europäische Union dem Grundsatz der begrenzten Einzeler mächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 EUV zufolge nur in jenen einzelnen Bereichen tätig, in denen sie von ihren Mitgliedstaaten Hoheitsbefugnisse übertragen bekommen hat. Die Zuständigkeitsbereiche der Europäischen Union sind aufgrund der Verträge jedoch umfassend genug, um selbst ein so rein nationales Aufgabengebiet wie das Archivwesen in verschiedenen Aspekten berühren zu können. Neben den Integrationsprozessen der europäischen Staa ten ist es weiterhin die Digitalisierung von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, die zu ungeahnten Umbrüchen führt. Der gezielte Einsatz von Informationstechnologie im privaten All tag wie im Arbeitsleben, die Vernetzung von staatlichen Be hörden und Stellen, die Computer- und algorithmen gesteuerte Produktion von Waren und die Analyse von Kom munikationsvorgängen durch Unternehmen oder Sicher heitsbehörden lassen sich hierfür stichpunktartig nennen. Dabei ist es insbesondere der Staat, der sich durch die Digita lisierung zu modernisieren versucht. Die vernetzte Verwal tung löst das starre Eingriffsverwaltungsdenken des 20. Jahrhunderts ab. Das E-Government entwickelt gänzlich neue Wege der Kommunikation innerhalb der Behörden so wie zwischen Staat und Bürger. Werden Kommunikation, Verfahren und Entscheidungen der Verwaltung dementspre chend zumeist auf elektronischem Wege durchgeführt, dann 79 müssen auch diese Vorgänge rechtsstaatlich dokumentiert werden. Das öffentliche Archivwesen bleibt auch dann die In stitution, die die Rechtssicherung und die Überlieferungssi cherung gewährleisten muss. Werden aber all jene Vorgänge in elektronischen Akten, Registern, Unterlagen und Home pages gespeichert, dann wird es das Archiv sein, das sich auf die digitalisierte Speicherung und Archivierung umstellen muss, was zu neuen Ausgaben und Herausforderungen für das Archivwesen führt. In engem Zusammenhang mit dem Prozess der Europäisierung und der Digitalisierung von Staat und Gesellschaft steht außerdem die Herausbildung der Wissensgesellschaft. Informationen und Wissen besitzen in der heutigen Gesell schaft einen hohen Stellenwert. Sie dienen als Wirtschaftsfak tor, als Grundlage für die öffentliche Meinungsbildung, als Entscheidungsgrundlage in Politik, Verwaltung und Justiz und als Voraussetzung für moderne Kommunikationsstruktu ren. Damit verbunden ist die lauter werdende Forderung nach verbesserter staatlicher Transparenz, auf die etwa durch Informationsfreiheitsgesetze reagiert wird. Sind Informatio nen und Wissen der Treibstoff moderner Gesellschaften, dann ist der gedankliche Weg zur öffentlichen Gedächtnisin stitution Archiv nicht weit. 1. Einfluss des Europäischen Rechts Der Prozess der Europäischen Integration führt in fortschrei tendem Maße zu Rechtsakten der Europäischen Union, die die nationalen Rechtsordnungen berühren und beeinflussen. Das nationale Archivwesen wird ebenfalls von dieser Ent wicklung berührt. Soweit ersichtlich, ist die Frage des Ein flusses des europäischen Rechts auf das nationale Archivrecht beinahe ein wissenschaftlich unbearbeitetes Feld.222 Friedrich 222 Beispielsweise behandelten Studien zum Einfluss des europäischen Rechts und der europäischen Kompetenzen auf das nationale Kultur recht, soweit ersichtlich, das Archivwesen für lange Zeit nicht. Keine Behandlung des Einflusses auf das Archivrecht findet sich beispiels weise in Stefanie Schmahl, Die Kulturkompetenz der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1996; insb. Kapitel 1, S. 40-87, geht nur auf das allgemeine Kulturgüterschutzrecht ein. Auch Matthias Niedobitek, Kultur und Europäisches Gemeinschaftsrecht, Berlin 80 Schoch beispielsweise konstatierte noch im Jahr 2006 ein beinahe gänzliches Fehlen europarechtlicher Vorgaben für das nationale Archivrecht.223 Auch die europäischen Impulse für das Kulturgüter schutzrecht, das insbesondere zum Zwecke des Erhalts von nationalen Kulturgütern und des Schutzes vor deren Abwan derung Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit in Form von Ein-, Aus- und Durchfuhrverboten zulässt224, konnten nur geringen Einfluss auf das Archivwesen verzeichnen. Das liegt vor allem daran, dass Archivgüter ihren Ursprung in staatlichen Dokumentationen haben, die in erster Linie keine Kulturentstehung bezwecken und die so gut wie keine Rolle 1992, insb. S. 75-186 geht eher auf Bildung, Wissenschaft, und einzel ne Kulturbereiche wie Sport, Architektur oder Malerei ein, nicht auf das Archivwesen. Immerhin H erm ann-Josef Blanke, Europa auf dem W eg zu einer Bildungs- und Kulturgemeinschaft, Köln 1994, S. 9off betont die kulturellen Aktivitäten der damaligen EG hinsichtlich des Zugangs zu kulturellen Ressourcen und der Bewahrung des kulturel len Erbes, freilich ohne das Archivwesen explizit aufzugreifen; Martin Nettesheim, Das Kulturverfassungsrecht der Europäischen Union, JZ 2002, S. 157-166. Der Aufsatz von Udo Schäfer, Rechtsvielfalt und Rechtseinheit in Europa. Zum Einfluss des europäischen Rechts auf das nationale Archivwesen, Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 819-846 verspricht mehr als er letztlich hält, da er allein auf das V er waltungsöffentlichkeitsprinzip der EU und die nationalen Informa tionsfreiheitsgesetze (S. 827ff) und auf die Einführung elektronischer Register, die später archiviert werden können (S. 843ff), eingeht. Dies hat unbestritten großen Einfluss auf Archivierung und Zugang zu A r chivgütern, wie er auch nachweist, bleibt aber angesichts des viel um fangreicheren Einflusses des europäischen Rechts auf das nationale Archivwesen ein zu kurz gesteckter Ansatz. 223 Vgl. Schoch 2006, S. 407f; zum gleichen Ergebnis, jedoch mit Ver weis auf politische Versuche der Kommission, Einzelfragen des A r chivwesens der Mitgliedstaaten anzusprechen, kommen Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivgesetz, Berlin 2007, S. 39-41. 224 Siehe Art. 36 AEUV/ex-Art. 30 EGV; weiterhin Thorsten Kingreen, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommen tar, 5. Aufl., München 2016, Art. 36 AEUV, Rn. 206; Ignaz Seidl- Hohenveldern, Kulturgüterschutz durch die Europäische Union versus Warenverkehrsfreiheit, in: Frank Fechner/Thomas Oppermann/Lyndel Prott (Hrsg.), Prinzipien des Kulturgüterschutzes, Ber lin 1996, S. 113-121; Frank Fechner, Rechtlicher Schutz archäologi schen Kulturguts, Berlin 1991, S. 8lff. 8l beim Handel mit Kulturgütern spielen.22s Gleichwohl ähneln sich die Schutzregelungen im Archivrecht etwa mit jenen des Denkmalschutzrechts, indem sie auf den Erhalt älterer Objek te und Artefakte abzielen. Zudem finden sich auch in Archiv gesetzen spezielle auf das Archivgut gerichtete Veräußerungs verbote, die Parallelen zum Kulturgüterschutzrecht aufwei sen.226 Das Kulturgüterschutzrecht wiederum erkennt Archive als „Kulturgut bewahrende Einrichtungen“ und Archivbe stände als zusammenhängende Kulturgüter an.22? Breitere Untersuchungen zum Verhältnis von Europäi scher Union und nationalem Archivwesen blieben lange aus. Erst mit dem Erlass der Europäischen Datenschutzgrundver ordnung im Jahr 2016, die sich in einer großen Anzahl von Regelungen direkt auf öffentliche Archivtätigkeiten bezieht, wurden vermehrt Forschungsbeiträge entwickelt und veröf fentlicht, die die Verbindung zwischen Europäischem Recht und Archivrecht zogen.228 Der Einfluss des Europäischen Rechts auf das deutsche Archivrecht reicht jedoch bereits we sentlich länger als nur in das Jahr 2016 zurück und betrifft außerdem weit mehr Aspekte als nur den Datenschutz. a) Frühe Entschließungen und Empfehlungen zur Unterstützung des Archivwesens Noch in den letzten Jahren der Europäischen Wirtschaftsge meinschaft (EWG), also noch vor dem Vertrag von Maast richt, wurden vereinzelte europäische Maßnahmen angeregt, 225 Vgl. Sophie-Charlotte Lenski, Öffentliches Kulturrecht, Tübingen 2013, S. 231. 226 Beispielsweise § 9 Bundesarchivgesetz, weiterhin Lenski 2013, S. 23lf; zum Abwanderungsschutz nach dem Kulturgutschutzgesetz sie he Frank Fechner/Heike Krischok, Quo vadis Kulturgüterschutz?, JZ 2014, S. 237-240, 238. 227 Vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 11 und 16 Kulturgutschutzgesetz. 228 Etwa Isabel Taylor, Archive und die Entwicklung der Europäischen Datenschutz-Grundverordnung, Archivar 67 (2014), S. 32-39; Paul C. Johannes, Archivierung, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 254-263; Bert ram Raum, in: Eugen Ehrmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn.isff; Hannes Berger, Die An wendbarkeit der Datenschutz-Grundverordnung in öffentlichen A r chiven, RDV 2018, S. 201-206. 82 um die nationalen Archivpolitiken der Mitgliedstaaten zu un terstützen. In Fragen der Unterstützung und der Zusammen arbeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Bibliotheks und Archivwesens wurden vornehmlich Entschließungen des Rates der Jahre 1985 und 1991 verabschiedet. Die Entschlie ßung des Rates vom 27. September 1985 sprach sich für ein gemeinsames Programm zur informationstechnischen Zu sammenarbeit der Bibliotheken in Europa aus.229 Die Ent schließung des Rates vom 14. November 1991 forderte sodann angesichts der demokratischen, rechtsstaatlichen und kultu rellen Funktion der Archive sowie deren unverzichtbare Zu gänglichkeit die Kommission auf, zu prüfen, inwiefern die Ar chivpolitik und die Archivpraktiken der Mitgliedstaaten stär ker aufeinander abgestimmt werden sollten.23° Interessan terweise konnte die EWG sich zu diesen Zeitpunkten noch nicht auf eine explizite Kulturzuständigkeit berufen, da diese erst durch den Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1992 in den neuen EG-Vertrag aufgenommen wurde.231 Ausweislich der Entschließungen waren es die Minister für Kultur und Bildung, die im Rat zusammenkamen, weshalb die EWG wohl aufgrund ihrer Zuständigkeit für die Förderung der Zusam menarbeit der Mitgliedstaaten in sozialen Fragen wie etwa Aus- und Fortbildung nach dem damaligen Art. 118 EWG- Vertrag handelte.232 229 Rat der Europäischen Union, Entschließung über die Zusammenar beit der Bibliotheken im Bereich der Informatik vom 27. September 1985 (85/C 271/01). 230 Rat der Europäischen Union, Entschließung betreffend das Archiv wesen vom 14. November 1991 (91/C 314/02). 231 Die begrenzte und eingeschränkte Zuständigkeit der EG für Kultur politik wurde zunächst in Art. 128 EG-Vertrag (Maastricht 1992) auf genommen, und später durch die Neunummerierung durch den Ver trag von Amsterdam (Art. 12 i.V.m. Anhang Vertrag von Amsterdam 1997) in Art. 151 EG-Vertrag verschoben. Die Beschränkung europäi scher Kulturpolitik auf unterstützende und koordinierende M aßnah men unter Ausschluss von Harmonisierungen ist seit 1992 bis zum heutigen Art. 167 AEUV gleichgeblieben. 232 Vgl. zu kulturpolitischen Tätigkeiten der EW G vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrages Gabriele Britz, Die Freiheit der Kunst in der europä ischen Kulturpolitik, EuR 2004, S. 1-26, 1; Kurt Bohr/Helmut Albert, Die Europäische Union - Das Ende der eigenständigen Kulturpolitik der deutschen Bundesländer?, ZRP 1993, S. 61-66, 61. 83 Die europäische Ebene konnte sich für Archivfragen pri märrechtlich erst seit dem Vertrag von Maastricht 1992 (Art. 128 EG-Vertrag), später dem Vertrag von Amsterdam 1997 (Art. 151 EG-Vertrag) und schließlich seit dem Vertrag von Lissabon des Jahres 2009 auf ihre eingeschränkte Zuständig keit für Kulturfragen aus den Artikeln 6 lit. c und 167 AEUV berufen. Seither hat die Europäische Union für Fragen der Kulturpolitik die unterstützende Zuständigkeit, mittels der sie kulturelle Tätigkeiten der Mitgliedstaaten unterstützen und koordinieren kann sowie das gemeinsame europäische Kul turerbe schützen kann. Ein einheitlicher europarechtlicher Kulturbegriff besteht jedoch nicht. Vielmehr werden be stimmte Objekte dann als Kulturgüter bezeichnet, wenn sie durch eine europarechtliche Norm als solche definiert und geschützt werden, was beispielsweise im Hinblick auf Güter von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert durch Art. 36 AEUV g e s c h ie h t . 233 Gemäß Art. 167 Abs. 1 AEUV leistet die Union „einen Beitrag zur Entfaltung der Kul turen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes.“ Nach Art. 167 Abs. 2 AEUV fördert die Union „durch ihre Tätigkeit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt und ergänzt erforderlichenfalls deren Tätigkeit in folgenden Bereichen: [...] Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäi scher Bedeutung“. Die Kulturkompetenz der Europäischen Union ist damit nicht auf die Entstehung einer Europakultur, sondern auf die Erhaltung und Entfaltung der nationalen Kul turen g e r ic h t e t . 234 Um diese unterstützende Kompetenz aus zuüben kann die Europäische Union gemäß Art. 167 Abs. 5 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Rechtsakte erlassen und durch den Rat Empfehlungen zur Förderung der Ziele aus Art. 167 AEUV abgeben. Ausgeschlossen sind dabei aber jegliche Harmonisierungen der nationalen Rechts- und 233 Vgl. Heike Krischok, Der rechtliche Schutz des Wertes archäologi scher Kulturgüter, Göttingen 2016, S. 29t. 234 Vgl. Frank Fechner, Vom Kulturverwaltungsrecht zu einem europäi schen Kulturrecht, in: Claus Dieter Classen et al. (Hrsg.), In einem vereinten Europa dem Frieden der W elt zu dienen..., FS Thomas Op permann, Berlin 2001, S. 687-703, 698t. 84 Verwaltungsvorschriften im Bereich der Kulturpolitik. Unter die unterstützende Zuständigkeit der Europäischen Union für die Kultur fällt auch das Archiv- und Bibliothekswesen.^ Hatte die EWG bereits vor der Übertragung der begrenzten Kulturkompetenz auf die europäische Ebene erste Empfeh lungen zu mitgliedstaatlichen Gedächtnisinstitutionen verab schieden, so wuchs der Einfluss der EG nach Maastricht und später der EU auf das nationale Archivwesen noch weiter an. b) Einfluss auf das archivische Urheberrecht Dass die Europäische Ebene von der ihr übertragenen Kultur zuständigkeit Gebrauch machte, zeigte sich auf dem Gebiet des Urheberrechts. Die Europäische Gemeinschaft nahm die Entwicklung der Informationstechnik, deren Auswirkungen gerade auch im öffentlichen Bereich deutlich wurden, zum Anlass, um Entschließungen und Rechtsakte im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung und des Urheberrechts zu erlassen. Die Entschließung des Rates vom 25. Juli 1996 etwa forderte die Kommission auf, die „rechtlichen, technischen und kulturellen Aspekte der elektronischen Dokumente von ihrer Schaffung bis zu ihrer Nutzung zu prüfen und die neuen kulturellen und sozialen Herausforderungen zu ermitteln, denen insbesondere die öffentlichen Bibliotheken in dem neuen wirtschaftlichen und technologischen Umfeld gegen- überstehen“236. Einen Einfluss verzeichnete daraufhin die Urheberrechts-Richtlinie in der Informationsgesellschaft aus dem Jahr 2001. Mit der Richtline 2001/29/EG vom 22. Mai 2001 wurde die Angleichung des Urheberrechts der Mitglied staaten durch weitreichende Vorgaben verfolgt. Im Rahmen der Urheberrechtsrichtlinie wurde unter anderem ermöglicht, dass die Mitgliedstaaten Schranken des Urheberrechts zu gunsten von Vervielfältigungen in öffentlichen Archiven er 235 Vgl. Frank Fechner, in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwar ze/Armin Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl., Baden Baden 2015, Bd. III, Vor. Art. 167 AEUV, Rn. 54. 236 Rat der Europäischen Union, Entschließung zum Thema elektroni sche Publikation und Bibliotheken vom 25. Juli 1996 (96/C242/02). 85 lassen können.^? Diese Beschränkungen grenzen das Recht des Urhebers an seinem Werk ein zugunsten der Interessen der Öffentlichkeit oder zugunsten der notwendigen Interes sen der Werksvermittler.238 Öffentliche Archive gelten als sol che Werksvermittler, zu deren Gunsten Urheberrechts schranken einzuführen waren. Dies wurde insbesondere des halb notwendig, weil an vielen Archivgütern zugleich Urhe berrechte bestehen, die grundsätzlich eine Bearbeitung oder Vervielfältigung untersagen. Gleichzeitig haben die öffentli chen Archive jedoch den gesetzlichen Auftrag, die Archivgüter auf Dauer zu erhalten, weshalb die Anfertigung von Verviel fältigungen dem Schutz der Archivgüter, beispielsweise bei drohendem Verlust durch physischen Verfall, dient.23? Art. 5 Abs. 2 lit. c RL 2001/29/EG eröffnete deshalb den Mitglied staaten die Möglichkeit, entsprechende Ausnahmen des Ur heberrechts zugunsten von Archiven im nationalen Recht ein zuführen.240 Diese Möglichkeit nutzte der Bundesgesetzgeber zunächst mit seinem Gesetz zur Regelung des Urheberrechts in der Informationsgesellschaft, indem er § 53 Abs. 2 UrhG um Vervielfältigungsbefugnisse für Archive ergänzte.241 In ei nem zweiten Schritt wurde das Urhebergesetz durch den Bundesgesetzgeber im Jahr 2007 erneut überarbeitet, indem der eingefügte § 52b UrhG eine weitere Archivschranke ge genüber dem Recht des Urhebers einführte.242 Seither war es zulässig, (analoge) Werke aus dem Archivbestand gleichzeitig auch an elektronischen Arbeitsplätzen im Archiv zugänglich zu machen. Ein Archiv durfte demzufolge urheberrechtlich 237 Art. 5 Abs. 2 lit. c der Richtline 2001/29/EG zur Harmonisierung be stimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrech te in der Informationsgesellschaft vom 22. Mai 2001. 238 Vgl. Thomas Dreier, in: Thomas Dreier/Gernot Schulze (Hrsg.), Ur heberrechtsgesetz. Kommentar, 5. Aufl., München 2015, Vorbem er kung § 44a, Rn. 1. 2 3 9 Vgl. Frank Bayreuther, Beschränkungen des Urheberrechts nach der neuen EU-Urheberrechtsrichtlinie, ZUM 2001, S. 828-839833; siehe auch Erwägungsgründe 34 und 40 der Richtlinie 2001/29/EG. 240 Vgl. Dreier, in: Dreier/Schulze 2015, Vorbemerkung § 44a, Rn. 5. 241 Gesetz zur Regelung des Urheberrechts in der Informationsgesell schaft vom 10. September 2003 (BGBl. I 2003, S. 1774); weiterhin Deutscher Bundestag, Drucksache 15/38, S. 21. 242 Zweites Gesetz zur Regelung des Urheberrechts in der Informations gesellschaft vom 26. Oktober 2007 (BGBl. I 2007, S. 2513). 86 geschützte Werke aus seinem Archivbestand digitalisieren und über die internen elektronischen Arbeitsplätze den Be nutzern zugänglich machen. Auch für diese zweite archiv rechtlich relevante Refom des Urheberrechtsgesetzes berief sich der Bundesgesetzgeber direkt auf die Vorgaben der Richtlinie 2001/29/EG, nunmehr speziell auf deren Art. 5 Abs. 3 lit. n.243 Jüngst hat der Bundesgesetzgeber das archivische Urheberrecht in einem dritten Schritt erneut verändert, indem durch den neu eingefügten § 6of i.V.m. § 6oe UrhG öf fentliche Archive nunmehr auch Vervielfältigungen an urhe berrechtlichen Werken zu den Zwecken der Zugänglichmac hung, Indexierung, Katalogisierung, Erhaltung und Restau rierung vornehmen können. Dabei dürfen auch technische Veränderungen und Datenkonvertierungen durchgeführt werden, was eine wichtige Voraussetzung für die Bestandser haltung in digitalen Archiven ist. Als Rechtsgrundlage für die ses archivische Urheberrecht wurde erneut Art. 5 Abs. 2 lit. c der Richtlinie 2001/29/EG herangezogen.244 Die Bestrebungen des europäischen Rechts, zu einer An gleichung des Urheberrechts in der EU zu gelangen, hatten demzufolge einen erkennbaren Einfluss auf archivrechtliche Normen im deutschen Urheberrecht. Darin zeigt sich eine Fa cette des Einflusses des europäischen Kulturrechts auf das nationale Archivwesen und dessen Rechtsgrundlagen. c) Europäische Archivgruppe Bedeutsam für den europäischen Einfluss auf das nationale Archivwesen wurde weiterhin die Gründung der Europäi- 243 Vgl. Dreier, in: Dreier/Schulze 2015, § 52b, Rn. 2; Gerald Spindler, Reform des Urheberrechts im „Zweiten Korb“, NJW 2008, S. 9-16, 13; Christian Berger, Die öffentliche Wiedergabe von urheberrechtlichen Werken an elektronischen Leseplätzen in Bibliotheken, M useen und Archiven, GRUR 2007, S. 754-760, 759; Deutscher Bundestag, Druck sache 16/1828, S. 25L 244 Gesetz zur Angleichung des Urheberrechts an die aktuellen Erforder nisse der Wissensgesellschaft (BGBl. I 2017, S. 3346); Deutscher Bun destag, Drucksache 18/12329, S. 42; Christian Berger, Urheberrecht in der W issensgesellschaft, GRUR 2017, S. 953-964, 963; Thomas Pflü ger/Oliver Hinte, Das Urheberrechts-Wissensgesellschafts-Gesetz aus Sicht von Hochschulen und Bibliotheken, ZUM 2018, S. 153-161, 157. 87 sehen Archivgruppe, deren Arbeit Auswirkungen auf archivische Standards erzielt. Die Empfehlung des Rates vom 14. November 2005 sah die Schaffung dieser ,,Europäische[n] Archivgruppe aus von den Mitgliedstaaten und den EU- Organen benannten Experten“ vor, die die Zusammenarbeit und Koordinierung im Archivwesen gewährleisten soll. Die Tätigkeit der Archivgruppe soll einheitliche Normen und Standards für Archivbauten, für die Anforderungen an die Authentizität archivierter elektronischer Dokumente, für Ar chiv-Internetportale oder auch für Maßnahmen gegen Dieb stahl von Archivgütern hervorbringen.245 Die von der Union daraufhin im Jahr 2006 eingesetzte Europäische Archivgrup pe begann anschließend in verschiedenen Sektoren die euro päische Archivlandschaft zu untersuchen und hinsichtlich der in der Ratsempfehlung aufgestellten Punkte Lösungsansätze zu finden. In ihrem am 1. August 2008 vorgelegten ersten Fortschrittsbericht „über vorrangige Aktionen zur Stärkung der Zusammenarbeit im europäischen Archivwesen“246 konn te die Archivgruppe erste Lösungskonzepte und Maßnahmen präsentieren. Hinsichtlich der Bedrohung von Archivgütern durch Naturkatastrophen, wie beispielsweise Hochwasser, wurde eine eigene Untergruppe unter der Leitung des deut schen Bundesarchives gegründet. Sie brachte praktische Er gebnisse in der Zusammenarbeit von Archiven Polens, der Tschechischen Republik und der Bundesrepublik Deutsch land hervor. Zudem förderte sie den Aufbau eines europaweit vernetzten Internetdienstes für archivarisches Schadensma nagement in Katastrophenfällen.247 Die Europäische Archiv gruppe beteiligte sich weiterhin an der Erstellung „und Aus weitung der derzeitigen Anforderungen für die Schaffung von elektronischen Schrift- und Archivgutverwaltungssystemen“248, was eine Mitsprache in Fragen der Entwicklung von Standards für die Digitalisierung im öffentlichen Sektor be 245 Maßnahmen nach Buchstabe B der Empfehlung des Rates über vor rangige Aktionen zur Stärkung der Zusammenarbeit im europäischen Archivwesen vom 14. November 2005 (2005/835/EG). 246 Europäische Kommission, Mitteilung vom 1. August 2008 (COM/ 2008/500). 247 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 4. 248 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 4. 88 deutet. Ein anderer Fokus der Arbeit der Europäischen Ar chivgruppe war die Planung und Schaffung europaweiter Archiv-Internetportale.249 Diese Datenbanken sollen einerseits den europaweiten Onlinezugang zu elektronischen Archivgü tern, etwa zu Studien- oder Arbeitszwecken, ermöglichen. Andererseits sollen sie für die Archivverwaltungen eine In formationssammlung über alle Rechtsnormen, die für den Archivbereich bedeutsam sind, beinhalten.^0 Sehr konkret sprach sich schließlich die Europäische Archivgruppe dafür aus, die Vorschriften über die Weiterverwendung von Infor mationen des öffentlichen Sektors durch die Wirtschaft ge mäß der europäischen PSI-Richtlinie auch auf die Informati onen der öffentlichen Archive auszuweiten.^1 Dieser Vor schlag wurde durch die Überarbeitung der Richtline im Jahr 2013 sodann auch umgesetzt. In ihrem zweiten Fortschrittsbericht vom 21. September 2012 betonten die Europäische Archivgruppe und die Euro päische Kommission die gewandelte Rolle der öffentlichen Archive in Zeiten der Herausforderungen durch den digitalen Wandel. Die Entstehung digitaler Archive macht es demnach nicht nur notwendig, elektronische Unterlagen authentisch und sicher zu speichern. Vielmehr seien die öffentlichen Ar chive gefordert, neue Zugangsmöglichkeiten für den Bürger zu schaffen, um ihrer Rolle als Informationsmittler gerecht zu werden. Damit die digitalen Archive ihren Anforderungen an eine vertrauensvolle Einrichtung auch in digitalen Zeiten ge recht werden, wird daher gefordert, dass die öffentlichen Ar chive bereits frühzeitig bei der Erstellung von Vorschriften über die elektronische Schriftgutverwaltung beteiligt werden und stärker in die Steuerung von Geschäftsabläufen der Re gierungen einbezogen werden.^2 249 Siehe https://www.archivesportaleurope.net/web/guest. 250 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 5: „Archivrechtsda tenbank“. 251 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 6. 252 Europäische Kommission, Bericht vom 21. September 2012 (COM/ 2012/513), S. 5. 89 d) Einfluss auf Zugangsrechte zu staatlichen Informationen Das europäische Recht hat die Mitgliedstaaten bereits mehr fach dazu verpflichtet, rechtliche Zugangsansprüche zu ver schiedenen Formen staatlicher Informationen für die Bürger zu gewähren. Dazu zählt einerseits die Umweltinformationsr ic h t l in ie 253, die den Mitgliedstaaten aufgibt, die bei den Be hörden vorliegenden Informationen über die Umwelt auf An trag jeder natürlichen und juristischen Person zugänglich zu m a c h e n .254 Die Richtlinie wurde durch Bundes- und Landes umweltinformationsgesetze in nationales Recht umgesetzt. Andererseits muss auch die sogenannte INSPIRE-Richtlinie der Europäischen U n io n 255 zu diesen europarechtlich initiier ten Informationsrechten hinzugezählt werden, da sie einen freien Zugang zu amtlichen Geodäten durch aktive Zugäng lichmachung über sogenannte Geodaten-Portale öffentlicher Stellen f o r d e r t .^ 6 Die Richtlinie wurde ebenfalls in Bundes und Landesgeodatengesetzen u m g e s e tz t .25? Sowohl die Um weltinformationsrichtlinie als auch die INSPIRE-Richtlinie üben einen mittelbaren Einfluss auf das deutsche Archivrecht aus. Im Rahmen des Benutzungsrechts der deutschen Archiv gesetze kommt es für die Zugangseröffnung zu Archivinfor mationen im Wesentlichen darauf an, ob vor der Benutzung eine Schutzfrist verstrichen sein muss. Keine Schutzfristen bestehen für Archivgüter, die vor ihrer Archivierung bereits durch einen anderen rechtlichen Informationszugang zugäng lich gewesen waren. Ein solcher rechtlicher Informationszu gang besteht für staatliche Unterlagen, die Umwelt- oder Geoinformationen enthalten. Die entsprechenden deutschen Rechtsgrundlagen, z. B. § 3 Umweltinformationsgesetz des Bundes bzw. § 11 Abs. 1 Geodatenzugangsgesetz des Bundes haben die europäischen Richtlinienvorgaben umgesetzt. Ge langen die entsprechenden Umwelt- oder Geodäten der Be hörden zu einem späteren Zeitpunkt in ein öffentliches Ar 253 RL 90/313/EWG vom 7. Juni 1990, später abgelöst von der RL 2003/4/EG vom 28. Januar 2003. 254 Art. 3 Abs. 1 RL 2003/4/EG. 255 RL 2007/2/EG. 256 Art. 11 RL 2007/2/EG. 257 Zur Entwicklung des europarechtlich beeinflussten Informations rechts insgesamt m.w.N. Schoch 2016, Einleitung, Rn. 156-178. 90 chiv, dann darf hinsichtlich einer Benutzung dieser umwelt oder geodatenbezogenen Archivgüter keine Schutzfrist ange wendet werden, was sich beispielsweise aus § 11 Abs. 5 BArchG ergibt. Die Benutzung ist ohne Fristenablauf zulässig. Diese Auswirkung auf das deutsche Archivrecht, die von den europäischen Informationsrichtlinien ausgehen, hat der Bun desgesetzgeber unmittelbar als Begründung herangezogen, als er das Schutzfristenrecht mit der Novelle des Bundesar chivgesetzes im Jahr 2017 dahingehend veränderte, dass die Ausnahme der Schutzfristen nicht nur für das Informa tionsfreiheitsgesetz des Bundes, sondern für alle Informati onszugangsgesetze gilt.2®8 Neben der Umweltinformationsrichtlinie und der INSPIRE-Richtlinie hat schließlich die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sek tors 20i3/37/EU259 Auswirkungen auf das nationale Archiv recht. Ziel der Richtlinie ist es, insbesondere wirtschaftlichen Akteuren den Zugang und die Weiterverwendung öffentlicher Informationen zu ermöglichen. Dies gilt gemäß Art. 1 Abs. 2 lit. f PSI-Richtlinie 2013 auch für Bibliotheken, Museen und Archive.200 Laut Art. 5 PSI-Richtlinie 2013 müssen die öffent lichen Stellen die vorhandenen Informationen in allen For maten und soweit möglich in digitaler Form und mitsamt den zugehörigen Metadaten bereitstellen und zur freien Weiter verwendung durch Personen, wirtschaftliche Akteure und an dere zugänglich machen. Gemäß Art. 1 Abs. 2 lit. b und c so wie Abs. 4 PSI-Richtlinie 2013 gilt die Richtlinie nicht, wenn es sich um urheberrechtlich geschützte Dokumente, um per sonenbezogene Dokumente oder um Dokumente handelt, für die im Recht der Mitgliedstaaten speziellere Zugangsregeln gelten. Für die archivrechtliche Praxis bedeutet die PSI- Richtlinie hauptsächlich, dass ein Nutzer über Reproduktio nen und Kopien von Archivgut, das keinen weiteren rechtli 258 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 66 und 70. 259 Die sogenannte PSI-Richtlinie (Re-Use of Public Sector Information) 2003/98/EG wurde durch die PSI-Richtlinie vom 26. Juni 2013 über arbeitet und entfaltete fortan auch Wirkung für Informationen kultu reller Einrichtungen. 260 Zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie siehe auch Erwägungsgrund 18 der RL 2013/37/EU. 91 chen Vorbehalten mehr unterliegt, frei verfügen darf. Erst wenn keine weiteren Zugangssperren, etwa aus dem deut schen Urheberrecht oder dem Archivrecht, bestehen, gilt die Informationspflicht der PSI-Richtlinie für die öffentlichen Ar chive mit der Folge, dass der (wirtschaftliche) Nutzer der Ko pien und Scans diese Archivreproduktionen anschließend be liebig weiterverwenden darf.261 Gemäß Art. 6 Abs. 4 PSI- Richtlinie 2013 dürfen die öffentlichen Archive für die Wei terverwendung ihrer Informationen eine „angemessene Ge winnspanne“ erheben. Umgesetzt wurde die Richtlinie durch das deutsche Informationsweiterverwendungsgesetz.262 Des sen §§ 3a, 4 und 5 treffen der Richtlinie entsprechende Vor schriften, die auch für die deutschen öffentlichen Archive gel ten. Weder die PSI-Richtlinie noch das Informationsweiter verwendungsgesetz eröffnen einen subjektiven Rechtsan spruch auf Zugang zu Archivgut außerhalb der Regeln des Ar chivrechts. Gleichwohl hat die Archivverwaltung innerhalb des Archivbenutzungsrechts diese Vorschriften über den glei chen Zugang, die Nutzung und die Weiterverwendung der Ar chivinformationen durch die Wirtschaft anzuwenden und zu berücksichtigen.2̂ e) Einfluss auf das Recht der elektronischen Dokumente Nicht zuletzt hat die europäische Verordnung über die elekt ronische Identifizierung und Vertrauensdienste (elDAS- Verordnung) 264 bedeutsame Auswirkungen auf die nationale Rechtsordnung und das sich entwickelnde digitale Archivwe sen und Archivrecht gezeigt. Das bisherige deutsche Signatur 261 Vgl. Clemens Rehm, Rahmenbedingungen für den Zugang zu Archiv gut, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 135-141,137. 262 Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) vom 13. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2913), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Juli 2015 (BGBl. I S. 1162) geändert worden ist. 263 Deutlich § 1 Abs. 2a IWG; weiterhin Rehm, in: Becker/Rehm 2017, S. 135 und 137. 264 Verordnung (EU) Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG. 92 rechtes, das die Vorschriften über Beweissicherung und Sig naturerstellung für den elektronischen Rechtsverkehr ent hielt, wurde von der direkt geltenden elDAS-Verordnung ab gelöst und der deutsche Gesetzgeber reagierte mit der Aufhe bung des Signaturgesetzes und der Signaturverordnung266 und erließ lediglich das Vertrauensdienstegesetz26?, das der genaueren Anwendung der elDAS-Verordnung in Deutsch land dient. Auch die elDAS-Verordnung und das begleitende Vertrauensdienstegesetz haben rechtliche Auswirkungen auf das deutsche Archivwesen und Archivrecht. Das sich entwi ckelnde und zukünftig immer bedeutsamer werdende Recht der elektronischen Archivierung ist maßgeblich auf Vorschrif ten angewiesen, die Instrumente bereithalten, um auch in di gitalen Zeiten Vertrauen und Beweiskraft von Dokumenten zu garantieren. Das Archivrecht verlangt von den Archiven, ihre Bestände im ursprünglichen Zustand zu erhalten, sofern dies möglich ist und nicht archivwissenschaftliche Gründe entge genstehen. Nur auf diese Weise kann das Vertrauen in die Au thentizität und Beweiskraft der archivierten elektronischen Daten aufrechterhalten werden. Da elektronische Daten je doch leichter zu manipulieren sind als klassische Unterlagen, wurden eigene technische Sicherungsmechanismen entwi ckelt, die die Echtheit und Unverändertheit eines elektroni schen Dokumentes bestätigen können. Der Nachweis gelingt zumeist durch das Anbringen sogenannter qualifizierter elektronischer Signaturen. Solche elektronischen Signaturen werden auch im digitalen Archivwesen eingesetzt. Bisher ergaben sich die Vorschriften über die elektronischen Siche rungsmaßnahmen und Signaturen, die auch die öffentlichen Archive anwendeten, aus dem nationalen Signaturrecht. Nunmehr gilt dafür die elDAS-Verordnung der Europäischen Union. Werden die Rechtsgrundlagen für diese elektroni schen Signaturtechniken durch die Europäische Union har monisiert, so wird das deutsche Archivrecht in diesem Aspekt ebenfalls europarechtlich beeinflusst. Denn das Recht der 265 Gesetz über Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen (BGBl. I 2001, S. 876); Signaturverordnung (BGB1.I 2001, S. 3074). 266 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/12494, S. 30. 267 Siehe § 1 Abs. 1 Vertrauendienstegesetz, vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2 7 4 5 )- 93 elektronischen Sicherungsmaßnahmen spielt im Komplex der elektronischen Archivierung eine bedeutende Rolle. Nunmehr wenden Archive im Rahmen digitaler Bestandserhaltungs maßnahmen das direkt geltende europäische Recht der Ver trauensdienste an. Es ist nach alledem nicht zu bestreiten, dass die Europäi sche Union insbesondere auf der Grundlage der begrenzten Zuständigkeit lur die Kultur gemäß Art. 6 lit. c und Art. 167 AEUV auch koordinierende und unterstützende Kompeten zen im Bereich des Archivwesens besitzt.268 Die Entschlie ßungen, Empfehlungen, Richtlinien und Verordnungen zei gen, dass das Archivwesen von europäischen Maßnahmen be troffen ist und beeinflusst wird. Archivische Digitalisierung, archivisches Urheberrecht und spezielle archivische Informa tionszugänge können als vordergründige Themen erkannt werden. f) Einfluss des europäischen Datenschutzrechts Den wohl herausragendsten Einfluss des europäischen Rechts auf das nationale Archivrecht verzeichnet jedoch der europäi sche Datenschutz. Die unmittelbar geltende Datenschutz grundverordnung (DSGVO) überträgt seit Mai 2018 in vielen Bereichen direkte Rechte und Pflichten auf die nationalen Ar chive und übt insofern Einfluss auf das nationale Archivrecht aus.209 Es stellt sich dabei jedoch die Frage, inwiefern das Eu roparecht nationale Tätigkeiten in öffentlichen Archivbehör den regulieren kann und wie weit die Kompetenzen der Euro päischen Union für das Datenschutzrecht reichen.2?0 268 Vgl. Hans Georg Fischer, in: Carl Otto Lenz/Klaus-Dieter Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge Kommentar, 6. Aufl., Köln 2012, Art. 167 AEUV, Rn. 18. 269 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 1. 270 Siehe zu den nachstehenden Ausführungen ebenfalls den Beitrag Berger, RDV 2018, S. 201-206. 94 (1) Anwendungsbereich der DSGVO Das Datenschutzrecht in Europa war bereits seit geraumer Zeit von der Datenschutz-Richtline2?1 der Europäischen Uni on geprägt, und fand seine Umsetzung (Art. 288 Abs. 3 AEUV) in den nationalen Datenschutzgesetzen. Um das Da tenschutzrecht innerhalb der Union weiter zu harmonisie ren2?2 und die unterschiedlichen nationalen Datenschutz standards anzupassen, hat die Europäische Union im Jahr 2016 die Datenschutzgrundverordnung e r la s s e n .2^ Seit Mai des Jahres 2018 entfaltet die DSGVO unmittelbare Wirkung. Denn sie genießt als EU-Verordnung gemäß Art. 288 Abs. 2 S. 1 AEUV Allgemeingültigkeit und bedarf keines sie umsetzen den Rechtsaktes durch die Mitgliedstaaten. „Sie ist in all ih ren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mit gliedstaat“ (Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV).274 Damit ist jedoch noch nicht festgestellt, ob sich der An wendungsbereich der europäischen Datenschutzgrundver ordnung auch auf Datenverarbeitungen in nationalen Behör den, beispielsweise öffentlichen Archiven, erstrecken kann. Hierfür muss einerseits die Reichweite der Hoheitskompeten zen der Union und andererseits der konkrete Anwendungsbe reich der DSGVO herangezogen werden. Der sachliche An wendungsbereich der Verordnung gilt gemäß Art. 2 Abs. 1 DSGVO „für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbei tung personenbezogener Daten sowie für die nichtautomatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sol len.“ Damit wird zunächst ein denkbar weiter sachlicher An wendungsbereich eröffnet. Es wird nicht danach differenziert, 271 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Ver arbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr. 272 Das ergibt sich beispielsweise auch aus den Erwägungsgründen 3 und 53 zur DSGVO. 273 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04. Mai 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung per sonenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG. 274 So bereits EuGH, Rs. 43/71, Sammlung der Rechtsprechung 1971, 1039, Rn. 9; weiterhin Alina Berger, Anwendungsvorrang und natio nale Verfassungsgerichte, Tübingen 2015, S. 34h 95 ob der Verarbeiter eine privatrechtliche oder öffentlich rechtliche Person ist. Gleichwohl wird eine Ausnahme von diesem Anwendungsbereich in Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO festgelegt. Demnach gilt die Verordnung gänzlich nicht für alle Verarbeitungen personenbezogener Daten, die „im Rah men einer Tätigkeit [stattfinden], die nicht in den Anwen dungsbereich des Unionsrechts fällt.“2?6 Datenverarbeitungen in unionsrechtlich nicht erfassten Bereichen werden von der DSGVO gar nicht berührt.2?6 Mit anderen Worten kann auch das europäische Recht keine Datenschutzvorgaben für Verar beitungen machen, die in einem rein nationalen Rechtsrah men stattfinden. Das europäische Datenschutzrecht findet folglich seine Grenze dort, wo der übertragene Hoheitsbe reich der Europäischen Union gemäß den Verträgen endet. Um zu klären, ob die DSGVO auch von nationalen Archivbe hörden anzuwenden ist, muss also bestimmt werden, ob und wann Tätigkeiten der nationalen öffentlichen Archivbehörden im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegen. (2) Harmonisierungskompetenzen der Europäischen Uni on für Archivfragen Die primärrechtliche Gesetzgebungskompetenz der Union für das Datenschutzrecht ergibt sich aus Art. 16 Abs. 2 AEUV. Die Union darf ein Datenschutzrecht erlassen, das auch für die Mitgliedstaaten gilt, soweit sie Tätigkeiten im Anwendungs bereich des Unionsrechts ausüben.2?? Wann der Anwen 275 Vgl. Maximilian von Grafenstein, in: Sibylle Gierschmann/Katharina Schlender/Rainer Stentzel/W infried Veil (Hrsg.), Kommentar Daten schutz-Grundverordnung, Köln 2018, Art. 2, Rn. 31; Stefan Ernst, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 2, Rn. 11. 276 Vgl. Alexander Roßnagel, Anwendungsvorrang des Unionsrechts, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grund verordnung, Baden-Baden 2017, S. 67-78, 76. 277 Vgl. Thomas Zerdick, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 2, Rn. 5; Thorsten Kingreen, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommentar, 4. Aufl., München 2011, Art. 16, Rn. 5: nicht nur zur bloßen Binnenmarktdurchsetzung. Die Abhängigkeit der Reichweite der Datenschutzkompetenz von den übrigen Zustän digkeiten der Europäischen Union ergibt sich bereits aus dem W ort 96 dungsbereich des Unionsrechts eröffnet ist, in dessen Rah men folglich auch korrespondierende Datenschutzvorschrif ten erlassen werden dürfen, muss aus den europäischen Ver trägen und den dort verankerten Kompetenzen der Union ermittelt werden,2?8 insbesondere aus den Kompetenztiteln der Artikel 4 und 6 AEUV.2?? Das bedeutet, dass sich die Ge setzgebungskompetenz der Union für den Datenschutz stets in Abhängigkeit zu den materiellen Zuständigkeiten der Uni on befindet. Datenschutz ist eine Querschnittsmaterie280, de ren Reichweite sich erst durch die weiteren Zuständigkeiten der Union ergibt.281 Konsequenterweise bedeutet das auch, dass immer dann, wenn die europäischen Verträge Grenzen der Zuständigkeiten der Union für bestimmte Materien fest legen - insbesondere Harmonisierungsverbote des AEUV282 - über diese Grenzen hinaus auch keine Datenschutzvor schriften erlassen werden dürfen.288 Dies ergibt sich logi scherweise aus dem Umstand, dass Überschreitungen der laut des Art. 16 Abs. 2 AEUV: „im Rahmen der Ausübung von Tätig keiten, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen“; der englische Wortlaut: „when carrying out activities which fall within the scope ofU nion law“. 278 Vgl. Zerdick, in: Ehmann/Selmayr 2017, Art. 2, Rn. 5. 279 Vgl. von Grafenstein, in: Gierschmann et al. 2018, Art. 2, Rn. 31. 280 Vgl. Meinhard Schröder, in: Rudolf Streinz/W alther Michl (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommentar, 3. Aufl., München 2018, Art. 16 AEUV, Rn. 6: eine „objektiv-rechtliche Querschnittsverpflichtung der Unionsor gane auf den Datenschutz [...], die dazu dient, dessen besondere Be deutung für das gesamte Unionsrecht in der heutigen digitalen W elt zu betonen.“ 281 Vgl. Jan Henrik Klement, Öffentliches Interesse an Privatheit, JZ 2017, S. 161-170, 165; Kai von Lewinski, Europäisierung des Daten schutzrechts, DuD 2012, S. 564-570, 565; Schröder, in: Streinz/Michl 2018, Art. 16 AEUV, Rn. 8. 282 Bereits durch Art. 2 Abs. 5 AEUV geht hervor, dass Harmonisie rungsverbote die Zuständigkeiten und Kompetenzen der Europäi schen Union begrenzen und diese auch nicht über Art. 352 Abs. 3 oder Art. 114 AEUV umgangen werden dürfen, vgl. Rudolf Streinz, in: Ru dolf Streinz/W alther Michl (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommentar, 3. Aufl., München 2018, Art. 2 AEUV, Rn. 12; zu Harmonisierungsverboten für alle koordinierenden und unterstützenden Kompetenzen der Union siehe W alter Frenz, Europarecht, 2. Aufl., W iesbaden 2016, S. 33. 283 Vgl. Klement, JZ 2017, S. 165: „Wille des Gesetzgebers erkennbar, die primärrechtlich gesetzten Grenzen nicht zu überschreiten“. 97 Kompetenzgrenzen gerade nicht mehr zum Anwendungsbe reich des Unionsrechts gehören können. „Dementsprechend ist auch der Begriff »Anwendungsbereich des Unionsrechts« restriktiv auszulegen und erfasst grundsätzlich keine rein in nerstaatlichen, vom Unionsrecht völlig unberührten Fälle der Datenverarbeitung durch öffentliche Stellen.“28! Die Datenschutzgrundverordnung erhebt den Anspruch, die maßgebliche und harmonisierende Rechtsgrundlage für personenbezogene Datenverarbeitungen zu sein. Ihre Har monisierungswirkung geht beispielsweise von den abwei chungsfesten Grundsatzvorschriften aus Art. 5 und 6 DSGVO und aus bestimmten Pflichten der Verarbeiter, etwa die Do kumentationspflicht nach Art. 30 oder die Datensicherheit aus Art. 32 DSGVO, hervor. Artikel 89 Abs. 1 und 3 DSGVO bestimmen, dass auch Datenverarbeitungen zu öffentlichen Archivzwecken von diesen Vorgaben und Garantien der Ver ordnung nicht abweichen dürfen. Im Hinblick auf diesen Harmonisierungsanspruch der DSGVO, der durch Art. 89 DSGVO auch gegenüber nationalen Archivbehörden erhoben wird, muss die Frage beantwortet werden, auf welcher Kom petenzgrundlage die Union im Zusammenspiel mit Art. 16 Abs. 2 AEUV286 solche harmonisierenden Datenschutzregeln für das Archivwesen erlassen durfte. Vordergründig drängt sich die Möglichkeit einer europäi schen Regelungsbefugnis für das Archivwesen aus der Kul turkompetenz der Europäischen Union auf. Es wurde bereits ausgeführt, dass die Europäische Union aufgrund des Art. 6 lit. c und des Art. 167 AEUV zuständig ist für koordinierende und unterstützende Maßnahmen im Rahmen der Kulturpoli tik. Es zeigte sich, dass diese Maßnahmen auch das nationale Archivwesen in verschiedenen Teilaspekten berühren und un terstützen können.286 Gleichwohl muss in Zweifel gezogen 284 Schröder, in: Streinz/Michl 2018, Art. 16 AEUV, Rn. 9. Zu Ausfüh rungen am Beispiel der nationalen Datenverarbeitung im Meldewesen und im Personenstandsrecht siehe Annika Kieck/Dirk Pohl, Zum An wendungsbereich des europäischen Datenschutzrechts, DuD 2017, S. 567-571, 568ff. 285 Vgl. Klement, JZ 2017, S. 165; von Lewinski, DuD 2012, S. 565. 286 A u f die allgemeine kulturpolitische Gesetzgebungskompetenz der EU aus Art. 6 AEUV zur Bestimmung des Anwendungsbereiches der 98 werden, ob über diese einzelnen Berührungspunkte zugleich das Archivwesen als gesamte Regelungsmaterie in den An wendungsbereich des Unionsrechts fällt. Denn Art. 167 AEUV begründet zwar eine Zuständigkeit der Europäischen Union für Kulturfragen, begrenzt jedoch zugleich die Reichweite der Kulturzuständigkeit.28? Durch das ausdrückliche Harmonisie rungsverbot des Art. 167 Abs. 5 AEUV wird festgestellt, „dass Art. 167 keine Grundlage zur Harmonisierung nationalen Rechts im kulturellen Bereich darstellt“ und insbesondere nicht durch Richtlinien oder Verordnungen in die nationale (Kultur-)Rechtsordnung eingegriffen werden darf.288 Deshalb wird bestritten, dass das Archivwesen als Rege lungsmaterie in den Hoheitsbereich des Unionsrechts über tragen wurde.289 Das Archivrecht als solches ist dem europäi schen Primär- und Sekundärrecht fremd und die Ausgestal tung der Kulturkompetenz der Union als eine nur unterstüt zende Zuständigkeit spricht dafür, dass eine allgemeine Ein bindung des Archivrechts in den Anwendungsbereich des Unionsrechts verneint werden muss.290 Das Archivrecht wird stattdessen als eine ausschließlich nationale Bundes- und Landeskompetenz verstanden.291 Der zentrale Grund dafür liegt in der klaren Beschränkung, der die Kulturkompetenz der Union nach Art. 167 AEUV unterliegt.292 Die Europäische DSGVO verweist auch von Grafenstein, in: Gierschmann et al. 2018, Art. 2, Rn. 31. 287 Vgl. Fechner, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje 2015, Art. 167, Rn. 4; Roland Bieber/Markus Kotzur, Bildung, Kultur und Sport, in: Roland Bieber et al., Die Europäische Union, 13. Aufl., Baden-Baden 2019, S. 586-592, 586f, Rn. 2 und 3; gleichlautend zur Rechtslage un ter dem EG-Vertrag Thomas von Danwitz, Die Kultur in der Verfas sungsordnung der Europäischen Union, NJW 2005, S. 529-536, 531 und 534. 288 Vgl. Fechner, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje 2015, Art. 167, Rn. 42; Schmahl 1996, S. 2 l l f 289 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 37, Rn. 17; Schoch, Die Ver waltung 39 (2006), S. 467. 290 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 37, Rn. 17 und S. 39, Rn. 20. 291 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 1, Rn. 4ff und 13. 292 Vgl. Christoph Vedder, in: Christoph Vedder/W olff Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Baden-Baden 2012, Art. 167 AEUV, Rn. 9; Hermann-Josef Blanke, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 5. Aufl., München 2016, 99 Union darf „nach Art. 167 AEUV keine eigene Kulturpolitik entwickeln oder durchführen.“2?® Auch der Deutsche Bundes rat hatte im Jahr 2012 Bedenken hinsichtlich einer Kompe tenzüberschreitung der Europäischen Union durch die DSGVO in Kultur- und Bildungsfragen angemeldet.2?4 Da die DSGVO eine Reihe harmonisierender Vorschriften aufstellt, die die deutschen Archivgesetze augenscheinlich ei nem Anpassungsdruck unterwerfen2?®, stellt die DSGVO ge nau den Fall eines Eingriffs in die nationale Rechtsordnung dar, der von Art. 167 Abs. 5 AEUV verboten wird. Die Kultur kompetenz der EU kann demzufolge zwar einen „weichen“ Einfluss auf das Archivwesen etwa durch Empfehlungen und Richtlinien ausüben. Sie kann und darf jedoch nicht als Kom petenzgrundlage für direkt geltende und harmonisierende eu ropäische Datenschutzregeln für das deutsche Archivwesen Art. 167 AEUV, Rn. 19; Fechner, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje 2015, Art. 167, Rn. 42t; früh bereits zu Art. 128 EGV Georg Ress, Die neue Kulturkompetenz der EG, D Ö V 1992, S. 944-955, 947. 293 Matthias Herdegen, Europarecht, 18. Aufl., München 2016, S. S. 494; vgl. auch Nettesheim, JZ 2002,S. 162; zu Auseinandersetzungen zwi schen Kommission und Mitgliedstaaten über die Reichweite der Kul turkompetenz siehe bereits Ingo Hochbaum, Der Begriff der Kultur im Maastrichter und Amsterdamer Vertrag, BayVBl 1997, S. 641-654, 6 4 9 294 Vgl. Deutscher Bundesrat, Drucksache 52/12, S. 2. Er brachte die gleichen Bedenken für die Harmonisierungstendenzen durch die DSGVO an, z.B. für den Bildungsbereich, für den eine europäische Harmonisierung vergleichbar wie im Kulturbereich verboten ist (S. 3): „Mit der Erstreckung der vorge-schlagenen Verordnung auf sämtliche Tätigkeiten im Geltungsbereich des Unionsrechts (Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a des Vorschlags) beansprucht die Kommission außerdem datenschutzrechtliche Regelungskompetenzen zu einer verbindlichen Regelung von Sachbereichen, wie z. B. dem Bildungssystem, in denen eine Kompetenz zur Harmonisierung von Rechts- und Verwaltungs vorschriften sogar ausdrücklich ausgeschlossen ist (z. B. Artikel 165 Absatz 4 AEUV).“ 295 Das zeigt sich in den vermehrten Rechtsanpassungen der Archivge setze an die DSGVO seit dem Jahr 2018, vgl. etwa Landtag Schleswig Holstein, Drucksache 19/429, S. 195; Landtag Mecklenburg Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 15; Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, S. 33; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begrün dung S. 20; Paul C. Johannes/Philipp Richter, Privilegierte Verarbei tung im BDSG-E, DuD 2017, S. 300-305, 304. 100 herangezogen werden, da gerade diese Harmonisierung durch Art. 167 Abs. 5 AEUV ausgeschlossen wird und nicht von der Zuständigkeit der EU gedeckt ist. Die Anwendbarkeit der DSGVO in öffentlichen Archivbehörden kann sich demnach nicht auf die Kulturkompetenz der Union im Sinne des An wendungsbereiches des Unionsrechts nach Art. 16 Abs. 2 AEUV stützen. Gleichwohl gilt das Harmonisierungsverbot nach Art. 167 Abs. 5 AEUV nicht für Maßnahmen anzuwenden, die zwar kulturelle Auswirkungen haben, sich jedoch auf einen ande ren Kompetenztitel der Union stützen.2?6 Deshalb kommen auch die weiteren Zuständigkeiten der Union als Grundlage für europäische Datenschutzvorschriften für nationale Ar chivbehörden in Betracht. In diesem Sinne kann weiter untersucht werden, ob die europäische Forschungskompetenz aus den Art. i79ff. AEUV als Grundlage zur Harmonisierung des Datenschutzes in Ar chivbehörden herangezogen werden kann. Dies wäre der Fall, wenn die Kompetenz harmonisierende Maßnahmen der EU auf dem Gebiet der Forschung für zulässig erklärt. Grundsätz lich ließen sich Archivfragen auch über Forschungszuständig keiten regeln, denn die Forschung anhand von Archivgütern und die Forschung, die durch die Archive selbst erbracht wird, ist ein wesentlicher Bestandteil der öffentlichen Archiv prozesse. Art. 179 Abs. 1 AEUV verfolgt das Ziel, einen euro päischen Raum der Forschung zu schaffen, womit eine eigen ständige europäische Forschungspolitik zulässig ist. Da For schung und technologische Entwicklung gemäß Art. 4 Abs. 3 AEUV zu den zwischen EU und Mitgliedstaaten geteilten Zu ständigkeiten fällt, bleibt die Eigenständigkeit der nationalen Forschungspolitik jedoch selbst dann bestehen, wenn die EU bereits eigene forschungspolitische Maßnahmen und Rechts akte vorgenommen hat. Auch Art. 180 AEUV erklärt, dass die europäischen Forschungspolitiken zur Ergänzung der natio nalen Forschungspolitik dienen sollen. Damit bestehen zwi schen der EU und den Mitgliedstaaten parallele und eigen ständige Forschungskompetenzen, die gemäß Art. 181 Abs. 1 AEUV zum Zwecke der Vermeidung von gegenläufigen Ent- 296 Vgl. Lenski 2013, S. 145. 101 Wicklungen koordiniert werden sollen. Da das Primärrecht an mehreren Stellen die Eigenständigkeit der nationalen For schungspolitik hervorhebt, wird in der Literatur davon ausge gangen, dass die Europäische Union auch im Bereich der For schung einem Harmonisierungsverbot der mitgliedstaat lichen Regelungen unterliegt.2?? Damit kann im Zweifel auch die Forschungskompetenz der EU nicht als Grundlage für harmonisierende Datenschutzregeln der DSGVO für im öf fentlichen Interesse liegende Archivzwecke herangezogen werden. Weder die Kulturkompetenz aus Art. 167 AEUV noch die Forschungskompetenz aus Art. i79ff. AEUV erlauben es da her der Europäischen Union, harmonisierende Datenschutz vorschriften für Archive der Mitgliedstaaten zu erlassen. Doch selbst wenn die Harmonisierungsverbote für Kultur und For schung die Zuständigkeit der Union beschränken, heißt dies nicht, dass nicht auch andere Handlungsbereiche und Maß nahmen der Union kulturelle Aspekte beinhalten, ohne zu gleich unter die Kulturkompetenz zu fallen.2?8 Bei differen zierter Betrachtung wird erkennbar, dass einzelne öffentliche Archivierungstätigkeiten vom europäischen Primär- und Se kundärrecht berührt werden. Dabei sind es hauptsächlich die Unionszuständigkeiten für den Binnenmarkt und für die Umwelt, die Tätigkeiten der nationalen Archivbehörden in den Anwendungsbereich des Unionsrechts heben. Öffentliche Archivtätigkeiten können daher in spezifischen Konstellatio nen in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, was insoweit auch die Anwendung der Vorschriften der DSGVO in öffentlichen Archiven auslöst. Diese spezifischen Konstellati onen müssen genau benannt werden. Es lassen sich zwei Fall gruppen ausmachen. 2 9 7 Vgl. Kerstin Odendahl, Bildung, Kultur, Forschung und technologi sche Entwicklung, in: Matthias Niedobitek (Hrsg.), Europarecht, Ber lin 2014, S. 1005-1064, 1058, Rn. 110; weiterhin Herdegen 2018, S. 498f und Josef Franz Lindner, Die Europäisierung des Wissenschafts rechts, in: WissR, Beiheft 19/2009, S. 50. 298 Vgl. Antje Behrens, Kultur in der Europäischen Union, Berlin 1999, S. 59I 102 Fallgruppe 1: Archivierung im Rahmen der Ausübung von Europarecht. Die erste Fallgruppe umfasst alle Tätigkei ten, in denen ein öffentliches Archiv personenbezogene staat liche Unterlagen archiviert, die im Rahmen der Ausübung von europarechtlichen Vorgaben entstanden sind. Die Euro päische Union hat verschiedene Einzelkompetenzen erhalten, die sie nutzt, um rechtliche Vorgaben für die Verwaltungstä tigkeit der Mitgliedstaaten zu machen. Im Rahmen dieser Anwendung des europäischen Rechts kann es verschiedent lich auch zu personenbezogenen Datenverarbeitungen kom men. Hierfür lassen sich mehrere Fallbeispiele nennen. Zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes2" macht die Europäische Union im Bereich des Wirtschaftsver waltungsrechts viele Vorgaben, die durch die nationale öffent liche Verwaltung umgesetzt werden müssend00 Beispielswei se lässt sich die Anerkennung von Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaates der EU für die Zulassung zu einem in Deutschland niedergelassenen Handwerksbetrieb nennen. Diese Anerkennung geht maßgeblich auf die Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikation zurück.3Q1 Diese dementsprechend vorgenommene Eintra gung eines EU-Bürgers in die Handwerksrolle gemäß der deutschen Vorschriften in § 7 Abs. 3 und § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Handwerksordnung i.V.m. § 1 EU/EWR-HwV3°2 ist eine per sonenbezogene Datenverarbeitung, die auf europäische Vor gaben zurückgeht und insofern im Anwendungsbereich des Unionsrechts, spezieller im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarktes, stattfindet. Personenbezogene Datenverarbeitungen einer nationalen Behörde im Anwendungsbereich des Unionsrechts finden sich weiterhin bei der Anerkennung ausländischer Fahrer laubnisse nach § 29 Abs. 1 Fahrerlaubnis-Verordnung 299 Die weitreichenden Kompetenzen für die Verwirklichung des Bin nenmarktes ergeben sich aus Art. 3 Abs. 1 lit. b und Art. 4 Abs. 2 lit. a AEUV. 300 Vgl. für weitere Beispiele Thorsten Siegel, Europäisierung des Öffent lichen Rechts, Tübingen 2012, S. I29ff. 301 Vgl. RL 2005/36/EG; dazu Jan Ziekow, Öffentliches W irtschafts recht, 4. Aufl., München 2016, S. 253. 302 EU/EWR-Handwerk-Verordnung vom 18. März 2016 (BGBl. I S. 509). 103 (F eV ).3 °3 Deren Regelungen dienen zur Umsetzung der euro päischen Führerscheinrichtlinie, die eine gegenseitige Aner kennung der Fahrerlaubnisse der Mitgliedstaaten ve rla n g t.3 °4 Personenbezogene Daten, die im Rahmen dieser Fahrerlaub nisanerkennung nach § 29 FeV erhoben w e r d e n 3°5; werden gemäß § 57 FeV und § 50 StVG in den örtlichen Fahrerlaub nisregistern gespeichert. Nationale Behörden verarbeiten personenbezogene Daten nicht nur im Rahmen der Binnenmarktverwirklichung, son dern etwa auch im stark durch das Europarecht geprägten Umweltrecht. Die Kompetenz der Europäischen Union für die Umwelt stützt sich dabei auf Art. 4 Abs. 2 lit. e AEUV. Perso nenbezogene Datenverarbeitungen der nationalen Umwelt behörden finden sich etwa bei den Eintragungen von erteilten Erlaubnissen und Bewilligungen in die elektronisch geführten Wasserbücher3°6, deren Einrichtung und deren Informations zugänglichkeit sich ebenfalls durch europarechtliche Vorga ben bestimmen. Die Wasserrahmenrichtlinie30? sowie die Umweltinformationsrichtlinie308 bilden hierfür den europäi schen Rechtsrahmen, der durch die nationalen Behörden ausgeübt wird. Auch die im Rahmen einer Umweltverträg lichkeitsprüfung erhobenen Daten können Personenbezüge aufweisen3°9, die eine nationale Umweltbehörde verarbeitet, während sie sich im europarechtlichen Anwendungsbereich 303 Fahrerlaubnis-Verordnung vom 13. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1980). 304 Art. 2 der Richtlinie 2006/126/EG vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein. 305 Die Liste des § 57 FeV umfasst neben vielen weiteren Angaben etwa den Namen, die Anschrift, die Staatsangehörigkeit, die Fahrerlaubnis klasse, die Führerscheinnummer oder Auflagen und Beschränkungen zur Fahrerlaubnis. 306 Z. B. § 87W H G ; § 88 SächsWG. 307 Richtline 2000/60/EG vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik. 308 Richtline 2003/4/EG vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öf fentlichkeit zu Umweltinformationen. 309 § 23 UVPG. 104 der UVP-Richtlinie bewegt.310 Personenbezogene Datenverar beitungen können außerdem immer dann stattfinden, wenn bestimmte personenbezogene Umweltinformationen der Öf fentlichkeit zugänglich gemacht werden sollen. Die Entschei dungen der Behörden über die Zugangseröffnung, z. B. die Einsicht in die Wasserbücher, aber auch in andere bei der Umweltverwaltung vorliegende personenbezogene Informati onen, richtet sich nach Art. 4 Abs. 2 lit. f und Unterabsatz 3 der Umweltinformationsrichtlinie.311 Diesen Darlegungen zufolge ist erkennbar, dass sich ver schiedene nationale Behördentätigkeiten, die mit der Verar beitung personenbezogener Daten verbunden sind, im An wendungsbereich des Unionsrechts bewegen können. Werden nun die entsprechenden personenbezogenen Daten etwa von der Fahrerlaubnisbehörde312, von der Handwerkskammer313, von der Umwelt- oder der Wasserbehörde verarbeitet, dann hat dies auch Auswirkungen auf die öffentlichen Archivbe hörden. Denn gemäß den Archivgesetzen des Bundes und der Länder sind alle Behörden, Gerichte und andere öffentliche juristische Personen verpflichtet, ihre Unterlagen an das Ar chiv anzubieten, sobald diese Unterlagen nicht mehr benötigt werden. Wenn nun personenbezogene Unterlagen im Rah men der Anwendung von europäischen Rechtsvorschriften entstanden sind - hier beispielhaft bei der Anerkennung von europäischen Fahrerlaubnissen, der Führung von Wasserbü chern, der Eintragung europäischer Staatsbürger in die Handwerksrolle, oder der Erhebung von personenbezogenen Umweltdaten - und daraufhin an ein öffentliches Archiv übergeben werden, dann findet auch die Archivierung im 310 Richtlinie 2011/92/EU vom 13. Dezember 2011 über die Umweltver träglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projek ten. 311 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/3406, S. 20. 312 Die Fahrerlaubnisbehörde ist zumeist die kommunale Ordnungsbe hörde. Vgl. etwa § 4 Abs. 1 Brandenburgische Straßenverkehrsrechts- Zuständigkeits-Verordnung; § 6 Sächsisches Straßenverkehrszustän digkeitsgesetz. 313 Die Handwerkskammern sind nach § 90 Abs. 1 HwO Körperschaften des Rechts, die gemäß § 115 Abs. 1 HwO der Aufsicht des Landes un terstehen, und sind als solche gemäß dem jeweiligen Archivgesetz an bietungspflichtige öffentliche Stellen, vgl. § 2 Abs. 3 HArchivG. 105 Anwendungsbereich des Unionsrechts statt. Denn ohne die Vorgaben des Unionsrechts wären diese personenbezogenen Archivgüter nie entstanden. Die Archivierung wird also euro parechtlich ausgelöst und bildet einen Teil der Umsetzung der europäischen Vorgaben. Die Archivierung personenbezogener staatlicher Unterlagen, die bei der Anwendung von europäi schem Unionsrecht entstanden sind, muss sich gemäß Art. 89 DSGVO an die Vorgaben des europäischen Datenschutzrechts halten. Denn die öffentliche Archivierung findet in diesen konkreten Fällen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO im Rahmen von Tätigkeiten statt, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Beispiele konnten in den Zuständig keiten der Union für den Binnenmarkt und für die Umwelt gefunden werden. Fallgruppe 2: Europarechtlich normierte Archivtätigkei ten. Die zweite Fallgruppe, in denen ein öffentliches Archiv personenbezogene Daten im Anwendungsbereich des Unions rechts verarbeitet, betrifft Archivtätigkeiten, die direkt von europäischen Rechtsvorschriften normiert werden. Damit wird das nationale Archivrecht in Einzelfällen durch das eu ropäische Recht beeinflusst und verändert. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn sich der Zugang zu personenbezogenen Archivgütern nach europäischen Vorgaben richtet. Die Um weltinformationsrichtlinie sowie die INSPIRE-Richtlinie ver pflichten die Mitgliedstaaten, ungehinderte Zugänge zu Um welt- bzw. Geodäten der öffentlichen Behörden zu eröffnen. Das betrifft auch die öffentlichen Archive, wenn sie Umwelt oder Geodäten als Archivgüter übernommen haben.sH Die Zugangsrechte nach dem europäischen Umwelt- und Geodatenrecht derogieren insofern die archivgesetzlichen Zugangsbestimmungen.sis Sind diese Umwelt- oder Geodäten zugleich 314 Deutlich auch Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 66 zum zwingenden Einfluss der europäischen Umweltinformationsrichtlinie auf den Zugang zu Bundesarchivgut. 315 Vgl. Clemens Rehm, Rahmenbedingungen für den Zugang zu Archiv gut, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 135-141, I3 5 ff (zur PSI-Richtlinie); Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl., München 2016, Einl., Rn. l6 l f und § 1, Rn. 306 (Umweltinformationsrecht); Bettina Martin Weber, Informationsfreiheitsgesetz des Bundes und Bundesarchivge 106 personenbezogene Daten, was durchaus üblich ists16, dann ist auch die Zugangseröffnung zu diesen Archivgütern eine per sonenbezogene Verarbeitungs1? im Anwendungsbereich des Unionsrechts. Die Folge ist, dass die Regelung des Art. 89 Abs. 1 DSGVO in diesen Fällen von den öffentlichen Archiven angewendet werden müssen. Der Zugang zu diesen Archivgü tern erfolgt nicht mehr nach nationalem Recht, sondern nach Vorgaben des europäischen Rechts. In diesen Situationen wird der Archivzugang im Anwendungsbereich des Unions rechts eröffnet und die Voraussetzung für die Anwendbarkeit der DSGVO aus Art. 16 Abs. 2 AEUV und Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO sind gegeben. Nach alledem kann zusammengefasst werden, dass seit Mai 2018 ein einheitliches und in weiten Teilen harmonisie rendes europäisches Datenschutzrecht existiert, das für alle personenbezogenen Datenverarbeitungen gilt, die gemäß Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO im Anwendungsbereich des Unions rechts stattfinden. Die DSGVO entfaltet ihre Anwendbarkeit auch gegenüber nationalen öffentlichen Archivbehörden. Zwar sind die Kulturkompetenz der Union aus Art. 167 AEUV und die Forschungskompetenz aus Art. i79ff AEUV dafür setz, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 17-31, 17 (Umweltinforma tionsrecht); Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 24 (allgemein zum Vor rang spezieller Zugangsrechte). 316 Zu personenbezogenen Umweltdaten gehören etwa Gesundheitsun tersuchungen im Zusammenhang mit Umweltbeeinträchtigungen oder Umweltdaten, die mit bestimmten Grundstücken eines Eigentümers Zusammenhängen, oder die Auskunft über Subventionszahlungen an einzelne Personen geben, vgl. Roman Götze/Gernot-Rüdiger Engel, Umweltinformationsgesetz. Kommentar, Berlin 2017, § 9, Rn. lo f. Ein Personenbezug von Geodäten kann sich ergeben, wenn die Daten aus kartografischen Modellen, etwa Flurstücksgrenzen, über Hausnum mern mit einzelnen Personen in Verbindung gebracht werden können. Auch detaillierte Satellitenbilder oder statistische Rasterkarten kön nen personenbezogene Informationen über die Nutzung baulicher A n lagen beinhalten. Vgl. dazu Interministerieller Ausschuss für Geoinformationswesen, Behördenleitfaden zum Datenschutz bei Geodäten und -diensten, https://tinyurl.c0m/y9jnxkjy, S. llff; Nikolaus Forgo/Tina Krügel, Der Personenbezug von Geodäten, MMR 2010, S. 17-23, 20. 317 Im Sinne einer Verbreitung und Bereitstellung gemäß Art. 4 Nr. 2 DSGVO. 107 nicht einschlägig, da sie ein Harmonisierungsverbot gegen über der nationalen Rechtsordnung beinhalten, das die har monisierenden Effekte der DSGVO auf die Archivgesetze ge rade nicht zulässt. Gleichwohl regelt die Europäische Union im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für den Binnenmarkt und die Umwelt auch Fragen und Aktivitäten des öffentlichen Ar chivwesens, die den Anwendungsbereich des Unionsrechts eröffnen. Dies ist erstens dann der Fall, wann immer perso nenbezogene Unterlagen von öffentlichen Archiven über nommen werden, die im Rahmen der Anwendung europa rechtlicher Vorgaben durch nationale Behörden entstanden sind. Dies ist zweitens auch dann der Fall, wenn personenbe zogene Archivtätigkeiten direkt von europäischem Recht be rührt werden, was zumeist den europarechtlich geregelten Zugang zu personenbezogenen Umwelt- oder Geoinformationen in Archivbehörden betrifft. Personenbezogene Archivtä tigkeiten werden nunmehr nicht nur durch nationales Recht, sondern auch durch europäisches Datenschutzrecht normiert.3l8 (3) Rechtsfolgen der Anwendbarkeit der DSGVO in öffent lichen Archiven Da die Datenschutzgrundverordnung auch in den öffentlichen Archivbehörden anzuwenden ist, werden sich einige Konse quenzen für den Datenschutz im Archiv ergeben. Grundsätz lich müssen die Archivbehörden gemäß Art. 89 Abs. 1 S. 1 DSGVO beachten, dass jede personenbezogene Datenverar beitung zu einem im öffentlichen Interesse liegenden Archiv zweck mit den Garantien und Grundsätzen der DSGVO im Einklang stehen muss. Das bedeutet, dass insbesondere die Anforderungen der Art. 5 und 6 DSGVO, die die Grundlagen für die Zulässigkeit, Treu und Glauben, Transparenz und Rechtsmäßigkeit von personenbezogenen Datenverarbeitun gen festlegen, in den öffentlichen Archiven eingehalten wer den müssen.81? Zwar können gemäß Art. 89 Abs. 3 DSGVO 318 Vgl. Johannes, in Roßnagel 2017, S. 255; Thüringer Landtag, Druck sache 6/4942, Begründung, S. 2f. 319 Vgl. Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257. 108 speziellere nationale Rechtsgrundlagen für die Datenverar beitung in Archiven erlassen werden. Dies darf jedoch nur „vorbehaltlich“ der Garantien des Absatzes 1 geschehen, wes halb nationale Regelungen nicht unter den Schutzstandard der DSGVO absinken dürfend20 Weiterhin müssen die Ar chivbehörden gemäß Art. 30 DSGVO ein detailliertes Ver zeichnis über alle ihre personenbezogenen Verarbeitungstä tigkeiten führen. Darüber hinaus stellt Art. 32 DSGVO stren ge Anforderungen an die Datensicherheit und die Datenspei chersysteme auf, die auch von den Archiven umgesetzt wer den müssen.321 Aus Art. 37 Abs. 1 und 3 DSGVO kann zudem hervorgehen, dass die Archivbehörden einen eigenen Daten schutzbeauftragten benennen müssen. Besonders herausfor dernd für die öffentlichen Archive werden zudem neue Rechtsfragen zu den Informationspflichten des Archivs nach Art. 12 und 14 DSGVO sowie zur Reichweite der Betroffenenrechte im Archiv nach den Art. 15 bis 23 DSGVO sein. Für diese Pflichten und Rechte können zwar verschiedene Aus nahmen und Einschränkungen zugunsten der Verwirklichung der öffentlichen Archivzwecke gemacht werden.322 Die Ab weichungen von diesen Vorgaben der DSGVO, die durch neue Reformen in die Archivgesetze aufgenommen werden, müs sen sich jedoch streng im Rahmen dessen bewegen, was die Öffnungsklauseln der DSGVO als zulässig ansehen.323 Nachdem die Europäische Union bereits in so verschie denen Bereichen wie dem Urheberrecht, dem Informations zugangsrecht, der Koordination der Archivpolitiken oder dem Recht der elektronischen Dokumente auf das nationale Ar chivwesen einwirkte, stellt der Einfluss der europäischen Da tenschutzgrundverordnung eine neue Stufe der Europäisie- 320 Deswegen muss die Zulässigkeit einer personenbezogenen Datenver arbeitung im öffentlichen Archiv im Anwendungsbereich des Unions rechts stets zunächst anhand der Grundsätze der DSGVO ermittelt werden, vgl. Daniel Pauly, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Daten schutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 2. 321 Vgl. Jörg Hladjk, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr, DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 32, Rn. 4-10. 322 Siehe etwa Art. 14 Abs. 5 lit. b, Art. 89 Abs. 3, Art. 17 Abs. 3 lit. d, Art. 5 Abs. 1 lit. e DSGVO; dazu Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257. 323 Diese problematischen Abweichungen von der DSGVO in den A r chivgesetzen werden in Kapitel 3 ausführlich analysiert. 109 rung des Archivwesens dar. Mit der DSGVO werden weite Teile des bereichsspezifischen Datenschutzrechts innerhalb des nationalen Archivrechts neu geordnet. Die Anpassungs vorgänge der deutschen Archivgesetze haben gerade erst be gonnen, werfen eine Reihe von Anpassungs- und Umset zungsfragen auf und werden auch die Archivrechtswissen schaft noch lange Zeit beschäftigen. Insgesamt gesehen, kann der Einfluss des europäischen Rechts auf das nationale Ar chivwesen nicht mehr ignoriert werden. (4) Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz Da die DSGVO sowohl im allgemeinen als auch im bereichs spezifischen Datenschutz die maßgebliche Rechtsgrundlage in Europa darstellt und vielfach auch öffentliche Behörden der Mitgliedstaaten an die europäische Verordnung gebunden sind, ergibt sich nicht nur ein größerer Einfluss der europäi schen Ebene, etwa auf das nationale Archivwesen, sondern es kommt auch zu einer Verschiebung des maßgeblichen Grund rechtsschutzes. Wenden die nationalen Behörden unmittelbar geltendes europäisches Datenschutzrecht an, dann bestimmt sich auch der hierbei geltende Grundrechtsschutz gegenüber dem nationalen Behördenhandeln nach dem europäischen Recht, genauer nach Art. 8 und Art. 51 Abs. iS . 1 GRCh.324 Es ist hinlänglich anerkannt, dass der Anwendungsbe reich der deutschen Grundrechte des Grundgesetzes dann zu rücktritt, wenn hoheitliches Handeln deutscher Behörden durch Unionsrecht determiniert ist325, es also an deutliche Vorgaben sowohl hinsichtlich des Zieles als auch der Mittel der Umsetzung gebunden ist und keine Möglichkeiten der Abweichung besitzt. Nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh sind nicht nur die Unionsorgane, sondern auch die Mitgliedstaaten an die Grundrechte der Grundrechte-Charta gebunden, wenn sie 324 Vgl. Boris Paal/Daniel Pauly, in: dies. (Hrsg.), Datenschutz Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Einleitung, Rn. 19; Heribert Johlen, in: Klaus Stern/Michael Sachs (Hrsg.), Europäische Grundrechte-Charta. Kommentar, München 2016, Art. 8, Rn. 21. 325 Vgl. Matthias Bäcker, Das Grundgesetz als Implementationsgarant für Unionsgrundrechte, EuR 2015, S. 389-415, 390f. 110 das Recht der Union durchführen. „Durchführung“ ist hierbei weit auszulegen und umfasst nicht nur die Umsetzung in ei nen innerstaatlichen Rechtsakt, sondern alle Formen der An wendung von Unionsrecht durch nationalstaatliche Behörden und Gerichte. Der EuGH urteilte hierzu, „dass der Begriff der »Durchführung des Rechts der Union« iSv Art. 51 der Charta einen hinreichenden Zusammenhang von einem gewissen Grad verlangt, der darüber hinausgeht, das die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittel bare Auswirkungen auf den anderen haben kann [,..].3 26 In dem die Datenschutzgrundverordnung für die nationalen Ar chivbehörden eine Reihe von abweichungsfesten und unmit telbar geltenden Datenschutzvorschriften und Handlungsan weisungen für personenbezogene Archivierungsvorgänge auf stellt, ist von einem solchen „hinreichenden Zusammenhang“ zweifelsfrei auszugehen. Das hat zur Folge, dass öffentliche Archive in den oben beschriebenen Fällen Unionsrecht durchführen, nämlich die Datenschutzbestimmungen der DSGVO, und somit an die Grundrechte der GRCh gemäß Art. 51 Abs. 1 S. 1 gebunden sind. „Die Bindung an die GRCh setzt sich beim Vollzug der DS-GVO für die Organe und sonstigen Stellen der EU fort. Soweit die Mitgliedstaaten die DS-GVO anwenden, unterlie gen sie nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh ebenfalls der Grund rechtsbindung, weil sie dann Recht der Union durchführen.“32? Im Ergebnis bedeutet dies, dass Personen, die von Datenverarbeitungen durch nationale Archivbehörden betrof fen sind, sich auf den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GRCh berufen können. 326 EuGH, Urteil vom 6. März 2014 - C-206/13, NVwZ 2014, S. 575-577, 576, Rn. 24t. 327 Eike Michael Frenzel, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Daten schutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 5, Rn. 4; Stephan Pötters, in: Peter Gola (Hrsg.), Datenschutz-Grund verordnung. Kommentar, München 2017, Art. 1, Rn. 11: Die „GRCh rückt in der aktuellen Rechtsprechung immer stärker in den Vorder grund“; Markus Vordermayer, Ein „Abschied von den Grundrech ten“?, rescriptum 2012, S. 24-27, 25; ebenso Johannes Masing, Her ausforderungen des Datenschutzes, N JW 2012, S. 2305-2311, 2310; Robin Geiß, Europäischer Grundrechtsschutz ohne Grenzen?, DOV 2014, S. 265-272, 266. 111 Auch das Bundesverfassungsgericht hat klar zum Aus druck gebracht, es übe seine Gerichtsbarkeit gegenüber „Uni onsrecht, das als Grundlage für ein Verhalten deutscher Ge richte und Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, grundsätzlich nicht aus und überprüft dieses Recht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäischen Gemeinschaften [...] einen wirksamen Schutz der Grundrech te generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentli chen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt“328. Zwar ist das europäische Grundrecht auf Datenschutz aus Art. 8 GRCh nicht identisch mit dem Grundrecht auf informationeile Selbstbestimmung. Dem Schutzniveau des Art. 8 GRCh wird jedoch eine im We sentlichen gleiche Wirkung wie dem deutschen Grundrecht zugerechnet.s2? Damit dürfte es auch zu einer Stärkung der verfassungs rechtlichen Prüfungskompetenz des EuGH k o m m e n .3 3 ° Diese 328 BVerfGE 125, 260, 306 unter Verweis auf BVerfGE 73, 339, 387 und BVerfGE 102,147, l62f. Ablehnend: Claus Dieter Classen, Zu wenig, zu fundamentalistisch - zur grundrechtlichen Kontrolle „unionsrechtlich determinierter“ nationaler Hoheitsakte, EuR 2016, S. 304-312, 3 lof. Das BVerfG bestätigte seine Haltung gegenüber unionsrechtlich de terminierten Rechtsakten zuletzt wieder in BVerfG, NJW 2016, S. 1149-1162, 1150, Rn. 36. 329 Vgl. Indra Spiecker gen. Döhmann/Markus Eisenbarth, Kommt das »Volkszählungsurteil« nun durch den EuGH? - Der Europäische Da tenschutz nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon, JZ 2011, S. 169-177, 171; Gabriele Britz, Europäisierung des grundrechtlichen Da tenschutzes? EuGRZ 2009, S. 1-11, 4; Masing, NJW 2012, S. 2305 sieht die deutsche Grundrechtsausprägung des Datenschutzes im Grundrechtsschutz der GRCh und der EGMR sowie teilweise in der Rechtsprechung europäischer Gerichte zumindest „rezipiert“. Matt hias Knauff, Das Verhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht, Eu ropäischem Gerichtshof und Europäischem Gerichtshof für Men schenrechte, DVB1 2010, S. 533-542, 539 betont die Einschätzung des BVerfG, wonach der EuGH einen ausreichenden Grundrechtsschutz gewährleistet. So auch Polzin, JuS 2012, S. 2; Jan-Peter Schneider, Stand und Perspektiven des europäischen Datenverkehrs- und Daten schutzrechts, Die Verwaltung 44 (2011), S. 499-524, 502 330 So Thorsten Kingreen, in: Christian Callies/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV-AEUV. Kommentar, 5. Aufl., München 2016, Art. 16 AEUV, Rn. 5 f- 112 wachsende Rolle des europäischen Rechtsschutzes ist nicht unumstritten.331 Angesichts des Fehlens eines der Individual verfassungsbeschwerde vergleichbaren Rechtsschutzes vor dem EuGH332 sowie in Anbetracht der Auslastung des EuGH m it Verfahren333 wird ein angemessener Rechtsschutz auf eu ropäischer Ebene durchaus kritisiert.334 Durch die Ausweitung des europäischen Grundrechts schutzes auf personenbezogene Archivtätigkeiten kom m t es jedoch keineswegs zu einer Marginalisierung der deutschen Grundrechte des Grundgesetzes. Die DSGVO enthält an vie len Stellen sogenannte Öffnungsklauseln für den Erlass von konkretisierenden Rechtsgrundlagen für bereichsspezifische Verarbeitungssituationen durch die M itgliedstaaten .335 in den Fällen, in denen das Unionsrecht einerseits zwingende Vor gaben macht, andererseits aber nationale Spielräume zulässt, kann sich der betroffene Bürger auch weiterhin „auf die Grundrechte des Grundgesetzes insoweit berufen, als der Ge setzgeber bei der Umsetzung von Unionsrecht Gestaltungs freiheit hat, das heißt durch das Unionsrecht nicht determ i niert ist“336. in den Fällen also, in denen die nationalen Ge setzgeber durch Vorschriften des Unionsrechts freie Ent scheidungsräume erhalten und daraufhin hoheitliche Maß nahm en erlassen haben, liegt weiterhin ein Akt der öffentli chen Gewalt des nationalen Hoheitsträgers vor .337 Der Prüf- 331 Vgl. Vordermayer, rescriptum 2011, S. 27. 332 Vgl. Thorsten Kingreen, Die Grundrechte des Grundgesetzes im eu ropäischen Grundrechtsföderalismus, JZ 2013, S. 801-911, 808. 3 3 3 Vgl. Matthias Jestaedt, Der „Europäische Verfassungsgerichtsver bund“ in (Verfahrenskenn-)Zahlen, JZ 2011, S. 872-879, 873f; auch Masing NJW 2012, S. 2310. 3 3 4 Vgl. Bengt Beutler, in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwarzel/Armin Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Bd. 1, 7. Aufl., Baden-Baden 2015, Art. 6 EUV, Rn. 31. 335 Siehe ganz grundlegend die Auseinandersetzung mit den Offnungsklauseln Jürgen Kühling/Mario Martini et al., Die Datenschutz Grundverordnung und das nationale Recht, Münster 2016, S. 1: vier Duzend Offnungsklauseln. 336 BVerfGE 125, 260, 306f unter Verweis auf BVerfGE 12 1,1 ,15 . 337 Steffen Augsberg, Von der Solange- zur Soweit-Rechtsprechung: Zum Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts bei richtlinienumsetzenden Gesetzen, DÖV 2010, S. 153-160,156 113 maßstab bleibt für diese Maßnahmen in jedem Fall (auch) das Grundgesetz.338 Die Datenschutzgrundverordnung zeigt gerade in dieser Hinsicht eine schwierige Doppelstruktur auf. Einerseits gilt sie als Verordnung unmittelbar in den Mitgliedstaaten und verfügt Rechte und Pflichten auch gegenüber öffentlichen Be hörden. Andererseits eröffnet die DSGVO eine Vielzahl von Öffnungsklauseln für den öffentlichen Bereich, die spezifi schere nationale Rechtsgrundlagen für besondere Datenver arbeitungen zulassen, beispielsweise in Art. 6 Abs. 2 und 3 oder in Art. 89 Abs. 3 DSGV0 .33? Diese Öffnungsklauseln las sen den nationalen Gesetzgebern insbesondere für die gesetz liche Ausgestaltung des bereichsspezifischen Datenschutzes im Archivwesen viele freie Entscheidungsräume.34° Angesichts dieses problematischen aber eben faktisch be stehenden Doppelcharakters der Datenschutzgrundverord nung wird in der Literatur verstärkt vertreten, dass ein Ne beneinander der Grundrechtskataloge hinzunehmen sei.341 Der Verordnungscharakter der DSGVO führt zunächst zur Anwendung des europäischen Grundrechtsschutzes. Auf grund der vorhandenen Öffnungsklauseln kann es trotzdem dazu kommen, dass etwa öffentliche Behörden der Mitglied- 338 Vgl. Bäcker, EuR 2015, S. 391; Claus Dieter Classen, Eine deutsche Perspektive, in: Johannes Masing/Olivier Jouanjan (Hrsg.), Verfas sungsgerichtsbarkeit, Tübingen 2011, S. 125-150, 130: Die Prüfung er folgt auch für „nationale Maßnahmen nur noch insoweit am Maßstab des Grundgesetzes, wie dieses nicht durch Gemeinschaftsrecht vorge geben ist [Hervorh. durch d. Verf.].“ 339 Zur schwierigen Gemengelage zwischen Unionsrecht und deutschem Recht siehe Alexander Roßnagel, Anwendungsvorrang des Unions rechts, in: ders. (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 67-78, 78. 340 Vgl. Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257; Peter Schantz, Die Daten schutz-Grundverordnung, NJW 2016, S. 1841-1847, 1842; Jürgen Kühling/Mario Martini, Die Datenschutz-Grundverordnung: Revolu tion oder Evolution im europäischen und deutschen Datenschutz recht?, EuZW 2016, S. 448-454, 449. 341 Vgl. Marita Körner, Die Datenschutzgrundverordnung der Europäi schen Union: Struktur und Ordnungsprinzipien, Rechtswissenschaft liche Beiträge der Hamburger Sozialökonomie Heft 12/2017, S. lof; Thorsten Kingreen, Die Grundrechte des Grundgesetzes im europäi schen Grundrechtsföderalismus, JZ 2013, S. 801-811, 806 nennt dies den Uberschneidungsbereich im Grundrechtsföderalismus. 114 Staaten nicht nur die allgemeinen Vorgaben der DSGVO, son dern zusätzlich die korrespondierenden spezifischen nationa len Datenschutzvorschriften anwenden. In diesen Fällen wird man von der zusätzlichen Anwendung der nationalen Grund rechte ausgehen m ü s s e t 2, „frei nach dem Motto: Das Uni onsrecht hat zwar irgendetwas mit dem Fall zu tun, determi niert ihn aber nicht abschließend. Es kommt daher zu einer D o p p e lb in d u n g .“ 343 Insofern besteht im Bereich der Öff nungsklauseln der DSGVO sowohl ein Nebeneinander des Grundrechtsschutzes durch Art. 8 Abs. l GRCh und Art. 2 Abs. i i.V.m. Art. i Abs. i GG als auch eine gemeinsame Zu ständigkeit des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts.344 Der Prozess der europäischen Integration hat insgesamt viele Auswirkungen auf das nationale Archivwesen. Wichtige Impulse lur die freie Zugänglichkeit zu Archivinformationen, lur einen sicheren Rechtsrahmen bei der Bestandserhaltung elektronischer Archivgüter sowie für den Datenschutz im Ar chiv wirken von der Europäischen Union auf das nationale Archivwesen und Archivrecht ein. Dieser Einfluss ist grund sätzlich sehr positiv zu bewerten, da er in verschiedener Hin sicht erst eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der Archi ve unter heutigen Bedingungen der Informationsfreiheit und Digitalisierung ermöglicht. Inwiefern die Datenschutzgrund verordnung mit ihrer komplexen Regelungsstruktur Einfluss 342 Vgl. Körner, Rechtswissenschaftliche Beiträge der Hamburger Sozi alökonomie Heft 12/2017, S. lo f. m.w.N. sieht eine Arbeitsteilung der Verfassungsgerichte. 343 Kingreen, JZ 2013, S. 807; siehe auch Hoidn, in: Roßnagel 2017, S. 98, Rn. 106: „Dort, wo dadurch Regelungsspielräume eröffnet sind, ist aber eine Überprüfung des Datenschutzes anhand nationaler Grund rechte aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts weiterhin möglich.“ 344 Kühling/Raab, in: Kühling/Buchner 2017, Einführung, Rn. 76 spre chen vom effektiven Grundrechtsschutz des EuGH im Zusammenspiel mit den nationalen Gerichten; Wolfram Cremer, Grundrechtsver pflichtete und Grundrechtsdimensionen nach der Charta der Grund rechte der Europäischen Union, EuGRZ 2011, S. 545-554, 554 spricht hier von einem „Wahlrecht“ ; Kingreen, JZ 2013, S. 806 sieht „kompe tenzrechtlich [...] parallele Interpretationsbefugnisse der Verfassungs gerichte“. Andere Ansicht bei Christian Burkiczak, Eine neue Zustän digkeit für das BVerfG?, ZRP 2015, S. 21-24, 23, der sich für die natio nalen Verwerfungsmonopole ausspricht. 115 auf das Archivwesen haben wird, muss sich in den kommen den Jahren noch zeigen. Festzuhalten bleibt, dass sich wenige Jahre nach den nationalen Grundrechtsdebatten im Archiv wesen, die sich von den 1980er bis in die 2000er Jahre inten siv um das Recht auf informationeile Selbstbestimmung, die Informationsfreiheit und die Forschungsfreiheit im Archiv drehten, nunmehr auf europäischer Grundrechtsebene neue Fragen und Auseinandersetzungen erheben, die das Archiv wesen nicht unberührt lassen. Das nationale Archivwesen wird durch vielfältige europäische Rechtsvorschriften und durch eine Grundrechtsdebatte auf ganz neuer Ebene verän dert. Die europäische Integration bedeutet für das deutsche Archivwesen eine dynamische Rahmenbedingung, die längst nicht abgeschlossen ist, sich aber bereits jetzt unverkennbar auf die deutschen Archivgesetze auswirkt. Diese Dynamik verursacht auch eine Fortentwicklung des Archivrechts. 2. Digitalisierung und Herausbildung der Wissensgesellschaft Nicht nur der Einfluss des europäischen Rechts verzeichnet eine Veränderung des deutschen Archivwesens. Es ist die Di gitalisierung aller Lebensbereiche, die die Bildung einer Wis sens- bzw. Informationsgesellschaft erst ermöglicht hat, die das Archivwesen und seine normativen Grundlagen nicht nur beeinflusst, sondern die das Potential hat, ein völlig neues Ar chivverständnis zu p r o v o z i e r e n . 3 4 5 Die Digitalisierung kann hierbei nicht nur als der Einsatz von Informationstechnik an statt analoger Medien- und Kommunikationsformen verstan den werden. Digitalisierung verdeutlicht vielmehr auch einen Wandel der Strukturen und der Organisation gesellschaftli cher Teilsysteme. Der Bedarf an Informationen als Ressource für die Handlungs- und Produktionsfähigkeit der Gesellschaft führt zu neuen gesellschaftlichen und staatlichen Strukturen, die bisherige hierarchische Ordnungsmuster ablösen. Inner halb solcher eher netzartig organisierten Strukturen sind der Austausch und die Generierung von Informationen und Wis 3 4 5 Vgl. Peter Collin, Archive und Register, in: Gunnar Folke Schuppert/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, Baden-Baden 2008, S. 75-86, 76. Il6 sen fundamental auf neue Übertragungs- und Kommunikati onsformen angewiesen, die erst die Digitalisierung möglich machte. Die Digitalisierung des Staates wird das öffentliche Archivwesen in besonderer Intensität berühren und verän dern. a) Staatlichkeit in der Wissensgesellschaft Die Erzeugung und der Transfer von Wissen und Informatio nen des Staates sind eingebettet in einen größeren Kontext der Wissensgesellschaft.346 Die Herausbildung der Wissens gesellschaft ist der Bezugsrahmen des dabei entstehenden staatlichen Wissensmanagements.347 Gemeinsamer Nenner der Wissensgesellschaft ist, „dass hiermit eine Gesellschaft gemeint ist, in der die Einwirkung von Wissen auf Wissen und dazu gehört auch die Erzeugung von Wissen, die Organi sation von Wissen, die Vermittlung und Vermarktung von Wissen, der Schutz von Wissen - die Hauptquelle der Pro duktivität ist. Handlungsfähigkeit bemisst sich in dieser Ge sellschaft an der Fähigkeit, mit Wissen umzugehen. Damit wird klar, dass auch die Fähigkeit des Staates, auf gesell schaftliche Prozesse steuernd Einfluss zu nehmen, zuneh mend von seiner Wissensbasis abhängt.“348 Die Wissensge sellschaft weist deshalb dem Wissen eine „überragende Be deutung“ als Ressource zu.349 Fragt man nach der Rolle des Staates in dieser Wissens gesellschaft, dann stellt man fest, dass dieser durchaus von den neuen Strukturen in die Verantwortung genommen wird. 346 Vgl. Jochen Steinbicker, Der Staat der W issensgesellschaft, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Baden Baden 2004, S. 90-120, 90. 3 4 7 Vgl. Peter Collin/Indra Spiecker gen. Döhmann, Problemaufriss, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tü bingen 2008, S. 3-25, 3. 348 Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann 2008, S. 3 349 Vgl. Peter-Tobias Stoll, W issensarbeit als staatliche Aufgabe, in: In dra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tü bingen 2008, S. 34-49, 34. 117 Staatliche Machtausübung und das Treffen allgemeinverbind licher Entscheidungen fußen zunehmend auf einer notwendig breiten W is s e n s b a s is .3 5 ° An die moderne Staatstätigkeit wer den von der pluralisierten, informatisierten und vernetzten Gesellschaft neue Anforderungen an die Steuerung, Regulie rung und politische Teilhabe gestellt. Einerseits setzt ein aus differenziertes Wirtschafts- und Kommunikationsverhalten einen erhöhten Regulierungsbedarf der neuen Strukturen durch den Staat voraus.351 Andererseits ist der Staat längst nicht mehr in der Lage, allein das notwendige Entscheidungs und Regulierungswissen zu generieren. Das hat zur Folge, dass hoheitliches, allgemeinverbindliches Handeln kaum oh ne die Einbindung der Regelungsadressaten funktionieren kann. Die gestiegenen Anforderungen an den Staat, ausdiffe renzierte und pluralisierte Teilsysteme zu regulieren, z. B. durch das Wirtschaftsverwaltungsrecht, das Sozialrecht, das Umweltrecht oder das Telekommunikationsrecht, führen deshalb auch zu einem vermehrten internen Bedarf an Ab stimmung, Kooperation und Informationsverteilung zwischen mehreren entscheidungsbefugten Stellen des Staates.352 Der Umgang mit Wissen und Informationen im moder nen Staat, oft auch als staatliches Wissensmanagement353 be zeichnet, kehrt sich ab von der Vorstellung, dass das Wissen einer ganzen Organisation an einem zentralen Ort gespeichert und verwahrt wird. Vielmehr wird in der Tatsache, dass ver schiedene Wissensbestände an mehreren Orten verteilt vor 350 Vgl. Steinbicker, in: Collin/Horstmann 2004, S. 108. 351 Zur Regulierung der Telekommunikation etwa Jan-Peter Schneider, Telekommunikation, in: Michael Fehling/Matthias Ruffert (Hrsg.), Regulierungsrecht, Tübingen 2010, S. 365-428; zur jüngeren Debatte um das Netzwerksdurchsetzungsgesetz Hubertus Gersdorf, Hate Speech in sozialen Netzwerken. Verfassungswidrigkeit des NetzDG- Entwurfs und grundrechtliche Einordnung der Anbieter sozialer Netzwerke, MMR 2017, 439-447; Karl-Heinz Ladeur/Tobias Gostomzyk, Gutachten zur Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Gesetzes zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netz werken, Bundestagsdrucksache 18/12356, insbesondere S. 76-96. 352 Vgl. Steinbicker, in: Collin/Horstmann 2004, S. 115. 3 5 3 Vgl. Klaus Lenk/Ulrich Meyerholt/Peter Wengelowski, W issen ma nagen in Staat und Verwaltung, Berlin 2014, S. 79ff; Augsberg 2014, Kapitel 1; Bundesministerium des Innern, Digitale Verwaltung 2020, Berlin 2014, S. 13. 118 handen sind, ein Vorteil gesehen, was aber nur zu größerem Nutzen führt, wenn diese Wissensbestände auch in einem re gen Austausch stehen können. Staatliches Wissensmanage ment fragt folglich nach den Voraussetzungen und Bedingun gen der Verteilung des Wissens, des Zugangs zu Wissen und der Nutzbarmachung des Wissens. Verbunden mit der techni schen Perspektive dreht sich die Thematik zudem um die Hard- und Softwareinfrastrukturen, die das Wissen des Staa tes nutzbar machen kön nen .354 Den Wissensspeichern wie z. B. Datenbanken oder Regis tern kommt so die Rolle zu, Verknüpfungen darüber herzu stellen, welche Stellen einer Organisation oder Administrati on über welche Informationen und welches Wissen verfügen. Indem Wissen in eine Wissensspirale eingefügt wird, wird der Zustand erreicht, dass einmal generiertes Wissen immer wie der neu aufgenommen und in neuen Kontexten weiterverar beitet werden k a n n .355 Datensammlungen unter diesen neuen Vorzeichen des Wissensmanagements im Staat der Wissens gesellschaft zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht nur spe zifische Strukturen zum Lagern von Daten und Informationen darstellen, sondern, dass sie die Aufgabe haben, dieses Wis sen zu ordnen und für neue Verwendungen und Abfragen sys tematisiert bereitzuhalten. Für den Umgang mit Wissen in einer größeren Organisation oder Administration können insbesondere elektronische Archive Unterstützungsleistungen erbringen. Ihre Funktionsweise erlaubt es, dezentrale und kontextabhängige Informationen neu zu verknüpfen und in andere Relevanzkontexte e i n z u b r i n g e n . 3 5 6 Spielen Informati onen und Wissen für den Staat der Wissensgesellschaft eine bedeutende Rolle, dann wirkt sich das auf die öffentlichen Ar chive, die als die zentralen Wissensspeicher des Staates gel ten, aus. Es wird eine Aufgabe dieser Arbeit sein, herauszu 3 5 4 Vgl. Harald Mehlich, Von der Offline-Verwaltung zum eGovernment, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Baden-Baden 2004, S. 388-411, 388. 3 5 5 Vgl. Lothar Beyer, Aus dem Aktenkeller in die Wissensspirale, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Ba den-Baden 2004, S. 361-376, 365ff. 356 Vgl. Beyer, in: Collin/Horstmann 2004, S. 369f. 119 stellen, wie diese neue Bedeutung der Archive für den Staat normativ umgesetzt wird. b) E-Government und Digitalisierung des Staates Die Herausbildung der heutigen Informations- und Kommu nikationsstrukturen der Gesellschaft und des Staates wäre ohne die technische Entwicklung nicht denkbar gewesen. „Bedingt durch moderne Informations- und Kommunikati onstechnik ist heute eine rasante quantitative Zunahme und Ausbreitung von Wissen zu beobachten. Das Wissen des Staa tes unterliegt damit grundlegenden Wandlungstendenzen. Zunehmend größere Wissensbestände existieren heute aus schließlich in elektronischer Form, etwa als elektronisches Buch, als Datenbank oder als elektronische Akte.“357 Indem das staatliche Wissen zunehmend elektronisch angelegt, ver waltet und verteilt wird, steigt auch die Notwendigkeit, aus reichende elektronische Methoden und Strukturen in der staatlichen Organisation einzuführen.358 Der wesentliche Durchbruch des heutigen E-Governments im Vergleich zu den früheren EDV-gestützten Verwaltungsreformen entstand erst durch die umfangreiche Vernetzung der staatlichen Stel len durch die Internet-Struktur. Nunmehr können tatsächlich komplexe Fachanwendungen von mehreren Behörden, Refe raten und Sachbearbeitern über räumliche und zeitliche Grenzen hinweg gemeinsam genutzt werden. Die staatlichen Ebenen in Deutschland sind seit vielen Jahren mit der Herausforderung konfrontiert, die eigene Verwaltungsorganisation durch übergreifende Digitalisie rungsstrategien zu reformieren.35? Die darin beschriebenen 357 Mehlich, in: Collin/Horstmann 2004, S. 389. 358 Vgl. Mehlich, in: Collin/Horstmann 2004, S. 389. 359 Z. B. Bundesministerium des Innern, Digitale Verwaltung 2020, Ber lin 2014; Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration Ba den-Württemberg, Digitalisierungsstrategie, Stuttgart 2017, S. 59ff; Die Senatorin für Finanzen, Verwaltung 4.0, Bremen 2016, S. toff; Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Enerige, Verkehr und Landes entwicklung, Stratiegie Digitales Hessen, W iesbaden 2016, S. l6ff; Niedersächsisches Ministerium für Inneres, Digitale Verwaltung 2025, Hannover 2016, S. I4f; Landesregierung Nordrhein-W estfalen, NRW 4.0: Digitaler Wandel in Nordrhein-W estfalen, Düsseldorf 2015; Säch 120 Zielvorstellungen werden zum großen Teil in sogenannten E- Government-Gesetzen normativ ausgestaltet. E-Government wird zunächst verstanden als „die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische M e d ie n “36° . Darunter darf jedoch nicht nur der Einsatz von elektronischer Informationstechnik gesehen wer den. E-Government soll hoheitliche Regierungs- und Verwal tungsprozesse gegenüber dem Bürger und den Unternehmen neu ausgestalten und im optimalen Sinne v e r b e s s e r n .3 61 Ver fahren sollen einfacher, nutzerfreundlicher und effizienter w e rd e n s 62 und durch verschiedene Aspekte des E- Governments sollen Bund, Länder und Kommunen insgesamt bessere Transparenz über ihre Informationen und ihr Han deln sowie eine bürgerfreundlichere Zugänglichkeit zu ihren Verwaltungen h e r s te lle n .3 63 Anknüpfungspunkte für eine Digitalisierung der öffentli chen Verwaltung richten sich selbstverständlich in erster Li nie auf die Einführung und den Einsatz von Informations und Kommunikationstechnik in den Administrationen. Die papierbasierte Verwaltungsarbeit soll zunehmend auf die elektronische Aktentätigkeit übertragen werden. Die zeitli chen Vorgaben der E-Government-Gesetze bestimmen, dass die elektronische Aktenführung in der Bundesverwaltung ab dem Jahr 2020364, in einigen Landesverwaltungen ab dem sisches Staatsministerium für W irtschaft, Arbeit und Verkehr, Sachsen Digital 2017, 2. Aufl., Dresden 2017, S. 46ff und l8off; Thüringer Mi nisterium für W irtschaft, Wissenschaft und Digitale Gesellschaft, Grundlagenpapier Thüringer Strategie für die digitale Gesellschaft, Er furt 2016, S. 4lf. 360 Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 16/10379, S. 1. 361 Grundlegende Forschung bei Martin Eifert, Electronic Government. Das Recht der elektronischen Verwaltung, Baden-Baden 2006, hier S. 21, der in seinem Begriffsverständnis auch auf eine Demokratisie rungswirkung des E-Governments hinweist. 362 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11473, S. 20. 363 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/13651, Vorblatt, Punkt B; Ralf Müller-Terpitz/Alexandra Rauchhaus, Das E-Government-Gesetz des Bundes - ein Schritt in Richtung „Verwaltung 2.0“, MMR 2013, S. 10-16, llf . 364 § 6 S . l EGovG Bund. 121 Jahr 2022365 bzw. 2023366 und teilweise bereits zu einem frü heren Z e itp u n k ts 6? eingeführt werden soll und damit die bis herige Aktenführung ablösen soll. Die elektronische Akten führung ermöglicht nicht nur den Verzicht auf Papierressour cen in der Verwaltung, sondern sie ermöglicht aufgrund der dahinterstehenden Softwarefunktionen der Dokumentenma nagementsysteme auch neuartige Verarbeitungsschritte. Die E-Akte verdeutlicht einen auf Informationstechnik basieren den Prozess der Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung. Sie ermöglicht es, nicht nur, ein einzelnes Do kument oder Schriftstück digital abzulegen, sondern umfasst eine Vielzahl von Bearbeitungsvorgängen. Eingehende E Mails können dem entsprechenden Verwaltungsvorgang zu geordnet werden, Papierakten können eingescannt und beige fügt werden, der Zugang zu den elektronischen Dokumenten kann von verschiedenen Arbeitsplätzen je nach Reichweite der Zugangsrechte gewährt werden. Letztlich bietet die E- Akte die Möglichkeit, einen gesamten Verwaltungsvorgang von der Anlegung der Akte über die Bearbeitung bis hin zum elektronischen Erlass einer Verwaltungsentscheidung und der letztlichen Aussonderung der elektronischen Unterlagen durch Übertragungsprozess an das elektronische Aktenregis ter oder das elektronische Archiv abzubilden. Die E-Akte ent hält Funktionen, die die klassische Papierakte nicht verwirkli chen konnte, beispielsweise eine Suchfunktion mittels Suchwörtern, die die gesamten in der E-Akte abgelegten Dateien durchforstet. Ebenso ermöglicht die elektronische Speiche rung und elektronische Zugänglichkeit der E-Akte eine leich tere Bearbeitung durch verschiedene Sachbearbeiter sowie die leichtere Weiterleitung an andere zu beteiligende Behör den und S te lle n .3 68 Die vernetzte und auf Informationstech 365 § 3 Abs. 1 S. 1 EGovG-Entwurf Sachsen-Anhalt, vgl. Landtag Sachsen Anhalt, Drucksache 7/1877, S. 28; § 6 Abs. 1 S . 1 EGovG BW; § 9 Abs. 3 S. 1 EGovG NRW. 366 § 7A bs. 1 S . 1 EGovG Bin; § 16 Abs. 3 S . 1 ThürEGovG. 367 Sachsen ab August 2018: § 12 Abs. 1 S. 1 SächsEGovG; Bayern ab Juli 2017: Art. 7A bs. 1 S . 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 Nr. 2 BayEGovG. 368 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 7/1877, S. 56; Jutta Keller Herder/Martin Schallenbach, § 6 Elektronische Aktenführung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch, Verwal tungsverfahrensgesetz und E-Government. Kommentar, 2. Aufl., 122 nik gestützte Verwaltung kann mittels des Einsatzes intelli genter Systeme ganze Verwaltungsvorgänge und Kommuni kationsgeschehen virtuell abwickeln. Die Arbeit mit Doku mentenmanagementsystemen ermöglicht die von Ort, Zeit und Organisationsgrenzen unabhängige Bearbeitung von Verwaltungsverfahren und ersetzt aufwändige Papierakten haltung. Errichtet die Verwaltung einheitliche Verwaltungs portale im Internet als kumulierende Kommunikations schnittstelle zum Bürger, dann kümmern sich diese einheitli chen Ansprechpartner „um das gesamte Anliegen der Bürger und Unternehmen, ohne diese mit administrativen Kenntnis sen zu überfordern.“369 Das bedeutet jedoch auch, dass an die E-Akte besondere normative Anforderungen gestellt werden, wie sie sich aus dem Datenschutz und aus den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Aktenführung ergeben^0 Mit der Digitalisierung des Staates und der Einführung der elektronischen Verwaltungstätigkeit wird nicht nur die Nutzung von elektronischen Aktenführungstechniken umge setzt. Das E-Government soll Bund, Länder und Kommunen zu modernen und am Bürger ausgerichteten öffentlichen Dienstleistern weiterentwickeln.s?1 Ein besonderes Element hierbei wird die Einrichtung von zentralen Online-Portalen der Verwaltungsträger sein, über die nicht nur allgemeine In formationen für Bürger und Unternehmen bereitgestellt Wer dens?2, sondern über die ganze Verwaltungsverfahren und Wiesbaden 2014, Rn. 11; Hannes Berger, Aktuelle Entwicklungen der elektronischen Verwaltungstätigkeit und Archivierung in Thüringen, ZLVR 2017, S. 139-144, 142t; Moritz Karg, Datenschutzrechtliche A n forderungen an die E-Akte, in: DuD 2013, S. 702-708, 70 4 ! Müller Terpitz/Rauchhaus, M M R 2013, S. I4f. 369 Jörn von Lucke, Intelligentes vernetztes Regierungs- und Verwal tungshandeln, in: Hermann Hill/Dieter Kugelmann/Mario Martini (Hrsg.), Perspektiven der digitalen Lebenswelt, Baden-Baden 2017, S. 99-123,108. 370 Ausführlich dazu Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2513, S. 26f. 371 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11473, S. 20. 372 § 3 EGovG BW; § 6 EGovG NRW; § 8 Abs. 2 EGovG SH; § 3 EGovG Bund; Art. 6 Abs. 2 BayEGovG; § 2 Abs. 2 S. 3 SächsEGovG: Informa tionen über Anschrift, Zuständigkeit, Öffnungszeiten, postalische und elektronische Erreichbarkeit sowie die damit verbundenen Gebühren 123 sonstige Kommunikationsvorgänge zwischen Staat und Bür ger elektronisch verlaufen s o lle n d Ziel ist es, elektronische Verwaltungsverfahren von der Antragstellung bis zur Be kanntgabe der Entscheidung über einen elektronischen Zu gang a b z u w ic k e ln .374 Die rechtliche Grundlage für die elekt ronische Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes über ein Be hördenportal im Internet wurde im Jahr 2016 mit der Ergän zung des § 41 Abs. 2a VwVfG g e s c h a f f e n e s Durch das im Jahr 2017 verabschiedete Onlinezugangsgesetzs?6 werden Bund und Länder zusätzlich verpflichtet, ihre Verwaltungsleistun gen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten und einen gemeinsamen Portalverbund zu gründen. Ein be sonderes Element des elektronischen Zugangs zu Verwal tungsleistungen ist es, dass sich Bürger und Unternehmen individuelle S e rv ic e k o n te n 3 ? 7 einrichten können, in denen sie einmalig ihre Person identifizieren und wichtige Antragsdo kumente und Informationen hinterlegen könnend8 Auf der Grundlage der datenschutzrechtlichen Einwilligung der Per son können diese Daten fortan gespeichert werden und unter Einwilligung in späteren Verwaltungsverfahren als Antrags dokumente herangezogen w e r d e n .3 7 9 Auf diese Weise lassen sich Verfahrensschritte wie die Antragstellung oder das Ein reichen von Nachweisen wesentlich einfacher und weniger redundant gestalten, jedoch immer unter der besonderen Be achtung des Datenschutzrechts. und beizubringenden Unterlagen und schließlich die Bereitstellung elektronisch ausfüllbarer Formulare für Verwaltungsverfahren. 37 3 Vgl. § 5ff. ThürEGovG zu den zentralen E-Government-Portalen; Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11473, S. 21. 374 Z . B . § 3 Abs. 2 EGovG BW; § 5 EGovG NRW; Art. 6 BayEGovG. 375 BGBl. I 2016, S. 1679, dazu Nadja Braun Binder, Vollständig automa tisierter Erlass eines Verwaltungsaktes und Bekanntgabe über Behör denportale, DÖV 2016, S. 891-898, 896. 376 Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistun gen vom 14. August 2017 (BGBl. I S. 3122, 3138) 377 Geplant in § 5 ThürEGovG; in Baden-Württemberg bereits existie rend unter www.service-bw.de. 378 Z.B.: Name, Meldedaten, der elektronische Personalausweis, Steuer identifikationsnummer, Zeugnisse oder bestimmte Genehmigungen. 379 Hierzu Mario Martini/Michael Wenzel, Once only versus only once: Das Prinzip einmaliger Erfassung zwischen Zweckbindungsgrundsatz und Bürgerfreundlichkeit, DVB1. 2017, S. 749-758. 124 Der Zugang zur öffentlichen Verwaltung über einheitliche Stellen oder Portale, die eine einzige Schnittstelle für den Bürger zur Kommunikation mit der gesamten Verwaltung er öffnen, wird auch als One-Stop Government bezeichnet. In terne Zuständigkeitsabgrenzungen können so in der Außen perspektive für den Bürger überspielt und irrelevant werden. Von außen stellt die Verwaltung sich als einheitlicher An sprechpartner dar.38° E-Government kann weiterhin Informations- und Beteili gungselemente beinhalten, die über die bloße Zurverfü gungstellung von Informationen über die Adresse, Öffnungs zeiten oder von Downloads der benötigten Antragsformulare der Behörden hinausgehen. Die sogenannte elektronische Partizipation von Bürgern nutzt die Informationstechnik, um die Bürger in öffentliche Diskurse und Verfahren einzubin den. Die Partizipation über Onlinenetze und Verwaltungspor tale gibt den Beteiligten die Möglichkeit, sich einzubringen und eigene Informationen bereitzustellen.381 Die elektroni sche Partizipation verläuft jedoch nicht nur in dem Sinne, dass Bürger sich und ihr Wissen in Verwaltungsvorgänge ein bringen. Der Informationsfluss kann auch in entgegengesetze Richtung verlaufen, indem der moderne Informationsstaat die Informationstechnik nutzt, um verstärkt Rechenschaft über sein Handeln abzulegen. Die Zugänglichkeit öffentlicher Informationen führt im besten Fall zu einer besseren Infor mationslage der Öffentlichkeit, was sodann einer öffentlichen Meinungsbildung förderlich ist.382 Solche partizipativen Vorstellungen des E-Governments wurden mittlerweile verschiedentlich in normative Program me übersetzt. In individueller Hinsicht eröffnen die techni schen Möglichkeiten der E-Akte dem beteiligten Bürger mehr Einsicht und Transparenz im Verwaltungsverfahren. Die 380 Vgl. Klaus Lenk, Außerrechtliche Grundlagen für das Verwaltungs recht in der Informationsgesellschaft, in: Wolfgang Hoffmann- Riem/Eberhardt Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 59-99, S. 89. 381 Vgl. Ron Davies, e-Government. Anwendung von Technologien zur Verbesserung öffentlicher Dienstleistungen und demokratischer Parti zipationen, Luxemburg 2015 (= W issenschaftlicher Dienst des Euro päischen Parlaments PE 565.890), S. 22. 382 Vgl. Davies 2015, S. 24. 125 elektronische Aktenführung erlaubt es, auch einen be schränkten elektronischen Zugang des Bürgers zu den ihn be treffenden Verfahrensunterlagen i.S.d. der Akteneinsicht nach § 29 VwVfG einzurichten.383 Darüberhinaus kann die öffentliche Verwaltung im Rahmen des Transparenz gedankens des E-Governments dazu angehalten sein, Infor mationen über den Stand und den Fortschritt eines Verwal tungsverfahrens für die Beteiligten bereitzustellen. Auch die ser Informationszugang soll medienbruchfrei und automati siert über die zentralen Behördenportale eröffnet werden.384 Unter dem Stichwort des elektronischen Open Govern ments wird abseits dieser individuellen Informationsrechte verstanden, dass staatliche Stellen Bestände ihrer Informati onssammlungen über das Internet zur allgemeinen Weiter verwendung durch Unternehmen und Bürger offen bereitstel len, sofern keine persönlichkeitsrechtlichen oder andere rechtlichen Vorbehalte dem entgegenstehen.38s Open Government Ansätze wurden mittlerweile an verschiedenen Stellen normativ verankert. Zu nennen sind beispielsweise die Umweltinformations- und Geoinformationsgesetze886 sowie das Informationsweiterverwendungsgesetz88?, die jeweils als Umsetzung europarechtlicher Vorgaben ergangen sind. Auch das E-Government-Recht regelt Fragen des Open Govern ments und verpflichtet dabei staatliche Behörden, Daten zur Weiterverwendung über öffentliche Netze bereitzustellen. Die Vorschriften stellen dabei nicht nur darauf ab, ob an den zu gänglich gemachten Daten noch datenschutzrechtliche oder 383 Z. B. normiert in § 9 Nr. 4 EGovG Berlin, dazu Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2513, S. 31. 384 Siehe § 9 Abs. 1 EGovG BW, § 9 Abs. 1 EGovG Bund, § 10 Abs. 2 EGovG Berlin, zur Begründung in Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksa che 17/2513, S. 32 werden Zeitersparnis, Verwaltungstransparenz und Nutzerfreundlichkeit angeführt. 385 Bundesministerium des Innern 2014, S. 3lff; Sächsisches Staatsmi nisterium für Wirtschaft, Arbeit undVerkehr 2017, S. 48. 386 Zum geförderten Zugang zu Umweltinformationen über elektroni sche Datenbanken der staatlichen Stellen siehe § 7 UIG; zum Zugang zu nationalen Geodäten über das Geodatenportal siehe § 9 GeoZG. 387 Vgl. § 2a S. 1 IWG: Informationen, an denen keine Zugangsbeschrän kungen oder andere Rechtsvorbehalte bestehen, dürfen grundätzlich weiterverwendet werden. 126 andere Vorbehalte bestehen, sondern auch darauf, in welcher Form die Regierungs- und Verwaltungsdaten zugänglich ge macht werden. Gemäß § 12a Abs. 1 bis 5 EGovG Bund sind die offenen Daten der Bundesbehörden unmittelbar nach ihrer Erhebung, sofern dies den Erhebungszweck nicht beeinträch tigt, in öffentliche Netze einzustellen. Dabei sind sie in elekt ronischer Form und in Listen oder Tabellen zu strukturieren und mitsamt der sie beschreibenden Metadaten zu versehen. Gemäß § 12a Abs. 6 EGovG Bund soll der Abruf zudem ge bührenfrei und ohne Registrierung oder Begründung erfol gen. Gewisse Demokratisierungseffekte bringt das E-Government zudem dann mit sich, wenn die informationstechni schen Fortschritte genutzt werden, um neue partizipative Elemente einzuführen. Das Verwaltungsrecht kennt verschie dene förmliche Beteiligungsverfahren, typischerweise im Umwelt- und Planungsrecht oder im Baurecht, in denen die betroffene Bevölkerung in die Entscheidungsfindung einge bunden wird, um einen breiteren Entscheidungsfindungspro zess und ein größeres Entscheidungswissen herzustellen. Elektronische Verwaltungstätigkeit kann den Zugang der Bürger zu diesen Beteiligungsverfahren weiter erleichtern und gibt dem Individuum die Möglichkeit, selbst zu entschei den, über welchen Mitbestimmungsweg - analog oder digital - es sich einbringen möchte. „Durch die Erweiterung klassi scher Beteiligungsformate um digitale Kommunikationsmittel wie das Internet entsteht ein größtmögliches Beteiligungsan gebot an die Bevölkerung, da unterschiedliche Teilnahme möglichkeiten genutzt werden können.“388 Weit fortgeschrit ten ist in diesem Zusammenhang die Beteiligungsplattform des Landes Berlin, das jedem registrierten Nutzer die Mög lichkeit gibt, über den Onlinezugang zu städtebaulichen und anderen Beteiligungsverfahren in Berlin Äußerungen und Stellungnahmen abzugeben, die entsprechend der fachrecht lichen Vorgaben im weiteren Verfahren Berücksichtigung fin den müssen.88? 388 Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 7/1877, S. 72 zu § 13 EGovG- Entwurf Sachsen-Anhalt. 389 Beteiligungsplattform des Landes Berlin, https://mein.berlin.de. 127 Die Digitalisierung des Staates begrenzt sich jedoch nicht nur auf die elektronische Abwicklung von Verwaltungsverfah ren. Digitale Technik in staatlicher Nutzung differenziert sich immer weiter aus. Sie bringt großen Nutzen bei der Aufga benerfüllung der staatlichen Stellen. Das Polizei- und Sicher heitsrecht kann und muss angesichts der digitalisierten For men gesellschaftlicher Kommunikationsformen selbst auch auf besondere elektronische Befugnisse zurückgreifen, wenn es auf neue Formen von Kriminalität und Anforderungen an die Gefahrenabwehr und Strafverfolgung reagieren soll. An gesichts des gesteigerten Eingriffspotentials werden elektro nische Maßnahmen wie die Vorratsdatenspeicherung390, die sogenannte Quellen-T elekommunikationsüberwachung391, oder der Eingriff in informationstechnische Systeme392 heftig diskutiert.393 Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung hat auf die gewachsenen Eingriffspotentiale des Staates wiede rum mit strengen Anforderungen an die Zulässigkeit staatli cher Datenverarbeitungen und entsprechender Grundrechts eingriffe394 sowie mit der Weiterentwicklung des Grund rechtsschutzes, etwa durch das Grundrecht auf Vertraulich keit und Integrität informationtechnischer Systeme395, rea giert. 390 §§ 113a bis 113g TKG. Dazu Alexander Roßnagel, Vorratsdatenspei cherung rechtlich vor dem Aus?, N JW 2017, S. 696-698; Christine Libor, Keine Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung, AfP 2017, S. 299. 391 Etwa nach § 51 Abs. 2 BKA-Gesetz. Zur Debatte um staatliche Infilt rationsprogramme siehe Dennis-Kenji Kipker, Vom Staatstrojaner zum staatseigenen Bundestrojaner, ZRP 2016, S. 88-89; Andreas Popp, Die „Staatstrojaner“-Affäre, ZD 2012, S. 51-55; Wolfgang Schmale/Marie-Theres Tinnefeid, „Der Bau“ von Kafka und die (Staats)Trojaner-Architektur, DuD 2012, S. 401-405; Felix Hermonies, Online-Durchsuchung mittels Staatstrojanern, RuP 2011, S. 193 -1 95 392 § 49 BKA-Gesetz. 393 Zur Vorratsdatenspeicherung zuletzt OVG Nordrhein-W estfalen, K&R 2017, S. 597; zur Quellen-TKU siehe Hessischer Landtag, A us schussvorlage INA 19/63, S. l8 lf f sowie Marcus Heinemann, Grund rechtlicher Schutz informationstechnischer Systeme, Berlin 2015, S. 9 8 ff. 394 Vgl. die Rechtsprechungslinien in BVerfGE 125, 260, 3l6ff; BVerfGE 120, 378, 4 0 lf und 427; BVerfGE 120, 274, 302; BVerfGE 110, 33, 52ff; BVerfGE 65,1, 43ff. 395 BVerfGE 120, 274, 3l4ff. 128 Eine gänzlich neue und ohne Datenmengen und Analyse techniken nicht denkbare Form staatlicher Datenverarbei tung stellt weiterhin das sogenannte Predictive Policing dar. Auf der Grundlage verschiedener Datenbestände und Bevölkerungs- sowie Kriminalitätsstatistiken können Sicherheits behörden einen Wahrscheinlichkeitswert errechnen, mit dem versucht wird, eine Vorhersage bzw. eine möglichst verwend bare Aussage über zukünftiges Kriminalitätsverhalten in ei nem bestimmten Gebiet, z. B einem Stadtteil, zu treffen d 6 Ohne die moderne Rechenleistung heutiger Computersyste me wären solche Wahrscheinlichkeitsberechnungen kaum m ögliche? Die Berechnung und Identifizierung von Riskobereichen der Kriminalität findet auch in Deutschland Interesse und wird in verschiedenen Landesbehörden einge setzt^?8 Digitalisiertes staatliches Handeln findet außerdem im mer dort statt, wo Behörden oder Gerichte eine große Menge an Daten und Informationen sammeln und verarbeiten, um ihre jeweiligen gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. Während man dafür in vergangenen Zeiten Akten, Behördenbücher und analoge Register einsetzte, stellte man in den vergange nen beiden Dekaden massiv auf die elektronische Datenver arbeitung um. Mittlerweile existiert eine kaum überschaubare Fülle an bundesweit geführten und für viele Behörden zu gänglichen zentralen Registern8?? (z. B. das Bundeszentralre gister, das Ausländerzentralregister oder die Verkehrsregis ter) und Verbunddateien (z. B. die Antiterrordatei oder die Rechtsextremismusdatei). Auf der Ebene der Länder und 396 Vgl. Alexander Dix, Datenschutz im Zeitalter von Big Data, Stadtfor schung und Statistik 1/2016, S. 59-64, 63. 3 9 7 Vgl. Dominik Gerstner, Predictive Policing als Instrument zur Prä vention von W ohnungseinbruchdiebstahl, Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Forschung aktuell 50/2017, Freiburg 2017, S. 3 m.w.N. 398 'Vgl. Gerstner 2017, S. 4f; Alexander Gluba, Predictive Policing, in: Bundeskriminalamt, Forum KI 2015, S. 3, https://tinyurl.com/ yawkfb9q. 3 9 9 Vgl. Bernd Holznagel, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, § 24 Informationsbezie hungen in und zwischen Behörden, Rn. 51-56. 129 Kommunen werden Bücher, Register und Informationssys teme (z. B. die Wasserbücher, die Melderegister, die Perso nenstandsregister oder die beim Amtsgericht geführten Han dels- und Vereinsregister sowie die Umweltinformationssys teme) eingesetzt. Diese staatlichen Instrumente der Informa tionsverarbeitung werden mittlerweile allesamt elektronisch geführt.4°° Der digitalisierte Staat besitzt nach alledem durch die Möglichkeiten der heutigen Informationstechnik ein breites Set an neuen Handlungsformen und Instrumenten zur Auf gabenerfüllung. Der Staat, im Falle einer idealen Umsetzung, tritt im Rahmen der sich etablierenden E-Governmentstrukturen bürgerfreundlicher und transparenter gegen über der Bevölkerung auf. Er bietet eine Fülle an frei zugäng lichen Informationen und leichtere und nutzerfreundliche Be teiligungsformen an, was das Entscheidungswissen und die Legitimation in einzelnen Verwaltungsverfahren vergrößern kann. Die digitalisierte Technik bietet dem Staat jedoch auch einen breiteren und intensiveren Zugriff auf die Gesellschaft und lässt ihn neue Methoden der Überwachung in digitalen Netzen einsetzen. Damit steigt auch die Steuerungsfähigkeit des Staates und lässt ihn mehr Informationen über die Ge sellschaft generieren. Für diese Informationsfülle und für den Bedarf an zielgerichtetem und weit verzweigtem Informati onsaustausch innerhalb seiner Organisationen nutzt der Staat nunmehr eine eigene Informationsinfrastruktur, die sich mit der fortschreitenden Entwicklung der Digitalisierung weiter ausdifferenziert. Wie die Verbreitung von Schrift und Papier zunächst die staatliche Herrschaft und Verwaltung der Frühen Neuzeit und, anschließend, die Archive rationalisierte und systemati sierte, so ist es in der heutigen Zeit die Digitalisierung, die die Arbeitsweise der Verwaltung, und nun mit einigen Jahren Verzögerung, die Archive verändert. ,,[I]nsgesamt scheint das Digitale handstreichartig eine analoge Bastion nach der ande 400 Ausführlich zur Systematisierung, zu den entsprechenden Rechts grundlagen und zur Auswirkung der elektronischen Register und In formationssysteme des Staates auf das Archivwesen vgl. Hannes Ber ger, Öffentliche Register und Verwaltungsinformationssysteme, KomJur 2017, S. 169-172. 130 ren einzunehmen, auch die der Archive. Es wäre dann mithin normal, auch auf diesem Feld digitale Tendenzen zu erwar ten.“̂ 01 Tatsächlich hatten öffentliche Archive nicht erst seit der Verwendung von elektronischem Mailverkehr in der Ver waltung Überlegungen anzustellen, wie man den digitalen Schriftverkehr in Archivgut umwidmet. Die Problematik ist wesentlich weitreichender. Die Auswirkungen der Digitalisie rung des Staates auf das staatliche Archivwesen sind offen sichtlich. Jene Betroffenheit der Archive ergibt sich zunächst daraus, dass das Archivrecht bestimmt, dass alle staatlichen Unterlagen an das zuständige Archiv angeboten werden müs sen, sobald sie nicht mehr benötigt werden. Wandeln sich die Unterlagenformen des Staates, dann muss sich auch die Ar chivtätigkeit hinsichtlich dieser Unterlagen wandeln. E- Akten, elektronische Register und Datenbestände aus Infor mationssystemen sind ebenso unter den archivrechtlichen Begriff der Unterlage zu fassen, wie auch die durch das E- Government eingesetzten Behördenportale und die staatli chen Homepages. Stellt sich der Staat in diesen Bereichen neu auf, hat dies Auswirkungen auf das Archivwesen. Es müs sen für elektronische Daten ganz neue Übergabeprozesse an das Archiv entwickelt werden, es muss das informationstech nische Wissen für die Beurteilung und Bewertung solcher Da tenformen in den Archiven vorhanden sein und es muss letzt lich im Archiv eine angepasste Speicherinfrastruktur für diese Daten entstehen. Maßnahmen der Bestandserhaltung, die für Jahrhunderte gegen Feuchtigkeit, Schimmel, Licht oder phy sische Zerstörung von Papierakten, Karten oder Microfilmen zu kämpfen hatten, sind nutzlos angesichts elektronischer, also eben körperloser Daten. Digitale Archivgüter auf Dauer zu sichern wird eine Herausforderung sui generis für die mo dernen Archive sein. Auswirkungen haben die Digitalisierung und das E-Government auch auf den archivischen Informati onszugang, etwa dann, wenn Behörden eigene Informationen über Behördenportale frei zugänglich machen, wie das bei Umweltinformationen der Fall ist. Das Archiv und das Ar 401 Martin Warnke, Digitale Archive, in: ders., Kulturinformatik. Schrif ten 1997 bis 2007, Lüneburg 2009, S. 171-190, 171. Leicht verändert, aber ohne die zitierte Stelle, abgedruckt in: Hedwig Pompe/Leander Scholz (Hrsg.), Archivprozesse, Köln 2002, S. 269-281. 131 chivrecht können für diese freien Informationen keine strengeren Zugangsregeln, etwa in Form von Schutzfristen, aufstellen. Ebenso kommt der Funktion der öffentlichen Ar chive, eine nachträgliche Verwaltungs- und Regierungskon trolle hinsichtlich fehlerhaften Behördenverhaltens zu ermög lichen, neue Bedeutung zu. Besitzt der Staat dank der Digita lisierung einen wesentlich größeren Zugriff auf die Bevölke rung und kommt es dabei zu Grundrechtsverletzungen, dann können diese aus der Dokumentation seines Handelns und aus den archivierten Informationen hervorgehen. Werden die entsprechenden Akten und Informationen im Archiv aufbe wahrt, kann solches Fehlverhalten nachträglich aufgedeckt werden, wofür angesichts der elektronischen Speicherformen wiederum neue elektronische Auswertungs- und Benutzungs funktionen im modernen Archiv benötigt werden. Die über Jahrhunderte hinweg analog arbeitende Gedächtnisinstituti on Archiv wird aufgrund der Digitalisierung vor die Heraus forderung gestellt, ihre gesamten Archivprozesse zu moderni sieren. c) Vernetzte Verwaltung Die Veränderungen, die in der Verwaltung und im Staat statt finden, sind Teil eines größeren Wandlungsprozesses der Ge sellschaft hin zu einer Wissens- und Informationsgesells ch a ft.4 °2 Die Pluralisierung der Gesellschaft führt zu einer Vermehrung der Staatsaufgaben und zu hohen Anforderun gen an die Ordnungsleistung der Verwaltungsentscheidun gen. Die Verwaltung allein wird es jedoch kaum noch voll bringen, die Komplexität und die Informationsbedürfnisse zu bearbeiten und droht ohne die Einbindung weiterer Akteure an der Aufgabenlast zu v e rsag en .^ Angesichts der beschleu nigten Dynamik durch den Einsatz von Informationstechnik und jenem wachsenden Benötigen einer breiten Informati 402 Vgl. Thomas Vesting, Zwischen Gewährleistungsstaat und M inimal staat, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhardt Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden Baden 2000, S. 101-131,101. 403 Vgl. Karl-Heinz Ladeur, Von der Verwaltungshierarchie zum administrativenNetzwerk, Die Verwaltung 26 (1993), S. 137-165,150. 132 onsbasis für hoheitliche Entscheidungen in komplexen Ver fahrens- oder Planungssituationen in immer detaillierteren Rechtsgebieten stößt das klassische „hierarchische Modell der gesetzesvollziehenden Verwaltung an seine Grenzen“.4°4 Die Pluralisierung der Gesellschaft, die sich beispielsweise in starken Kontrasten zwischen Stadt und Land oder in immer höheren Kommunikationsbedürfnissen zeigt, führt dazu, dass die einfache Subsumtion eines Lebenssachverhaltes unter ei ne rechtliche Norm nicht mehr für eine angemessene Verwal tungstätigkeit ausreicht, weshalb die Anforderungen an eine funktionsgerechte Verwaltung(sorganisation) in der moder nen Gesellschaft steigen.4°5 Hergebrachte Routinen innerhalb der standardisierten Weisungshierarchien reichen angesichts dieser gesellschaftlichen und rechtlichen Dynamik und Kom plexität nicht mehr aus.4°6 Die Informationstechnik führt da zu, dass die Verwaltung ihre Struktuen und Handlungsfor men effizienter, transparenter und nachvollziehbarer ausge stalten kann, mit dem Ergebnis, dass die klassische Verwal tungsorganisation und -Struktur und ihre Institutionen als überholt angesehen werden können.4°7 Netzwerke und Ver netzung im technischen Sinne sind dabei nur die Grundlage für eine vernetzte Verwaltung im Sinne einer reformierten, prozesshaften und arbeitsteiligen Organisations- und Handlungsstruktur.4°8 „Die Vollzugsverwaltung war und ist eine Bürokratie des Staates. Die Verwaltung der »Informations und Wissensgesellschaft« kann nur eine Verwaltung der lau fenden Kooperation zwischen Politik und anderen autonomen Systemen der modernen Gesellschaft sein.“4°9 Das für ange messene Entscheidungen der Verwaltung benötigte komple 404 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 128; auch Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann 2008, S. 5; Steinbicker, in: Collin/Horstmann 2004, S. 9of. 405 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 129. 406 Vgl. Peter Collin, Ordnungsüberlegungen zum Organisationsrecht des binnenadministrativen Wissenstransfers, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 136 155 , 153 407 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 60. 408 Vgl. Lenk/Meyerholt/Wengelowski, 2014, S. 27. 409 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 129. 133 xere Entscheidungswissen muss unter diesen Vorzeichen vermehrt durch Koppelung und Austausch verschiedener Stellen und Experten generiert w erden^0, da es in der Ver waltung verstreut und nicht konzentriert vorhanden ist.411 Das eröffnet selbstverständlich Gestaltungsspielräume für die öffentliche Verwaltung.412 Verwaltungsnetzwerke schaffen damit „multidisziplinäre Kompetenz“, die sich sodann auch komplexen Problemlagen moderner Ausprägung stellen kann.4!3 Bei der Herausbildung dieser vielfältigen Netzwerk strukturen kommt der Regulierung der Informationsgenerie rung und des Wissenstransfers durch entsprechende verwal tungsorganisatorische Normen eine große Bedeutung z u .414 Die Informationsbeziehungen in Netzwerken sind nicht automatisch ein „Einheitsmodus“ des Datenaustausches. Auch in der netzwerkartigen Struktur der öffentlichen Ver waltung finden sich hierarchische Beziehungen, Kontrollmechanismen, Abhängigkeiten und stärkere oder schwächere Informationsflüsse. Ebenso lassen sich auch in Netzwerk strukturen die Funktionen der Informationsbeziehungen ana lysieren, die etwa auf Kooperation, Kontrolle oder Assistenz a b z ie le n .4 15 Die informationeile Vernetzung zwischen staatli chen Stellen kann in ganz unterschiedlicher Ausprägung auf treten. Register und Verbunddateien stellen stärker instituti onalisierte Informationsgeflechte für verschiedene Behörden dar, die die Bestände für ihre Aufgaben abrufen, bearbeiten und einstellen können. Einzelfallbezogen kann dagegen die informationeile Vernetzung zwischen Behörden im Rahmen der (informationeilen) Amtshilfe oder im Rahmen der Ver fahrensbeteiligung stattfinden, ohne, dass es dafür eines permanenten und standardisierten Austausches bedürfte. Das 410 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 129. 411 Vgl. Augsberg 2014, S. 79. 412 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 60. 413 Vgl. Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann 2008, S. 5. 414 Vgl. W infried Kluth, Die Strukturierung von Wissensgenerierung durch das Verwaltungsorganisationsrecht, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 73-92, 7 4 415 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. I53f. 134 Informationsnetz der modernen Verwaltung stützt sich in diesem Sinne mehr auf von üblichen Organigrammen unab hängig verlaufende Daten- und Kommunikationsströme und „existiert unabhängig von dem für den formalen Informati onszugang geltenden Dienstweg“.416 Diese netzartigen Ver bindungen können kurzfristig und einzelfallbezogen sein und müssen nicht zugleich fest institutionalisiert werden. Informationstechnische Vernetzungsstrukturen der Ver waltung ermöglichen es, gemeinsame Verhandlungen und Entscheidungen unabhängig von räumlichen oder zeitlichen Barrieren zu treffen.41? Für die Aufgabenerfüllung und Ent scheidungsfindung wird entsprechend der vernetzten Dezentralität ein geeignetes inner- und interbehördliches Informati onsnetz gesponnen, mittels dessen die an einer Entscheidung beteiligten Fachbehörden, Experten und Betroffenen Infor mationen austauschen, neue Informationen generieren und Entscheidungen auf breiter Wissensbasis treffen.418 Ein Kennzeichen der Vernetzung „sind verselbständigte Wissens bestände mit der damit erforderlichen Rechteverwaltung, was den Zugang zu ihnen und ihre Veränderung betrifft“; diese zusammengetragenen und letztlich eigenständig bestehenden Wissensbestände führen „zu einer Entäußerung des von [ein zelnen staatlichen Stellen] erarbeiteten Wissens in externe Speicher [...], was dann eine Sekundärnutzung durch andere Akteure“ ergeben kann.41? Diese externe und verselbständigte Speicherung des staatlichen Wissens findet bereichsspezifisch durch Datenbanken und Register statt und generalisiert in den öffentlichen Archiven. Letztlich wird das Archiv zum um fassend mit allen staatlichen Stellen vernetzten Wissensspei cher par excellence. Denn schon der Normbefehl der Archiv gesetze verpflichtet jede staatliche Stelle im Anwendungsbe 416 Vgl. Arno Scherzberg, Die öffentliche Verwaltung als informationelle Organisation, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhardt Schmidt Aßm ann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 195-223,197. 417 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 93; Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 197. 418 Vgl. Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 205. 419 Beide Zitate Lenk/Meyerholt/Wengelowski 2014, S. 28. 135 reich, ihr gesammeltes Wissen in der Form der begrifflich weit verstandenen Unterlage an die Archive abzugeben. Die Kommunikationsverbindungen zwischen Behörden, Gerichten und öffentlichen Stellen mit den Archiven verlau fen jedoch nicht nur einseitig in Richtung Archiv als Wissens verschiebung an einen Speicherort. Die Vernetzung der Ver waltung mit den Archiven verläuft auch umgekehrt, was sich beispielhaft in der einzuholenden Beratung des archivischen Expertenwissens bei Fragen der Schriftgutverwaltung oder dem Aufbau von E-Government-Strukturen verdeutlicht. Die Verwaltung von Wissen kann deshalb nicht mehr nur die Ar chivierung im Sinne einer Ablage oder Speicherung von Ver waltungswissen bedeuten, sondern muss umfassender im Komplex von Erzeugung, Verteilung und Veränderung be trachtet w e r d e n .4 2° Unbestreitbar ist durch eine zunehmende Vernetzung und informationeile Kooperation der öffentlichen Verwaltung ein erheblicher Bedeutungszuwachs lur die öf fentlichen Archive anzunehmen. Dies muss zumindest dann gelten, wenn die Archivbehörden der Entwicklung der Digita lisierung folgen und die öffentlichen Behörden, Gerichte und Parlamente ihre Informationsbedürfnisse verstärkt auf die Informationssammlungen der Archive ausrichten. IV. Zwischenergebnis Mit dieser Skizzierung der historischen Entwicklungslinien des deutschen Archivrechts konnte gezeigt werden, dass die rechtlichen Grundlagen des öffentlichen Archivwesens für ei ne lange Zeit unspezifisch waren und auf die Sicherung des Herrschaftswissens abstellten. Im Unterschied zur Archivge setzgebung in Frankreich gab es seit dem 19. Jahrhundert in Deutschland zwar regelmäßige und ernstzunehmende Versu che, das Archivwesen gesetzlich zu normieren und seine his torischen Funktionen zu stärken. Doch es sollte letztlich bis in die 1980er Jahre hinein dauern, bis erste umfängliche archiv gesetzliche Vorschriften durch die Parlamente erlassen wur den. Dabei war es weniger der exklusive politische Wille, der zur Archivgesetzgebung in Deutschland führte, sondern eher 420 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 74. 136 der Umsetzungsdruck höchstrichterlicher Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Auch die deutsche Rechts wissenschaft ignorierte das Archivwesen weitgehend, was sich ebenfalls erst mit der Rechtsprechung und der anschließen den Gesetzgebungstätigkeit änderte. Immerhin arbeiteten verschiedene juristische Autorinnen und Autoren das For schungsversäumnis in der Folgezeit nach und erbrachten ein gängige und tiefgehende Analysen der verfassungsrechtli chen, grundrechtsdogmatischen und einfachgesetzlichen Funktionen und Strukturen des Archivrechts. Im Nachgang offenbarte sich zudem eine gestiegene Relevanz des Archiv rechts in Justizverfahren. Zwar war die Archivgesetzgebung zum Ende der 1990er Jahre zunächst abgeschlossen und die juristischen Auseinan dersetzungen in den Jahren um die Jahrtausendwende hatten ihre maßgeblichen Ergebnisse zum Archivrecht hervorge bracht. Für eine längere Phase der Konsolidierung des deut schen Archivrechts war jedoch keine Zeit, denn nur wenige Jahre nach der Jahrtausendwende wirkten bereits neue Ein flüsse und Rahmenbedingungen auf dieses noch junge Rechtsgebiet ein. Die Europäische Union schickte sich an, ei gene kulturpolitische Ansätze zu verabschieden, die, gepaart mit zusätzlichen nationalen Rechtsvorschriften, die Ausübung des Archivrechts zu einer komplexen Rechtsanwendungstä tigkeit anwachsen ließ. Darüber hinaus wirken neue gesell schaftliche und staatliche Veränderungsprozesse unmittelbar auf das Archivwesen ein. Die Digitalisierung birgt das Poten tial, den gesamten Arbeitsgegenstand der Archive, die staatli che Unterlage, in völlig neue und kaum überschaubare Er scheinungsformen zu übertragen. Außerdem werden die ver netzte Verwaltung und das gestiegene Bedürfnis nach Infor mationen in Gesellschaft und Staat die Archive zu neuen Funktionen im öffentlichen Gemeinwesen führen. Auf diese neuen Rahmenbedingungen reagieren die Archivgesetzgeber seit dem Jahr 2009 mit einer Reformoffensive. Betrachtet man die Entwicklung des deutschen Archiv rechts allein für die Zeit der Bundesrepublik, dann muss man feststellen, dass es sich von einer nahezu unreglementierten Materie über erste rudimentäre untergesetzliche Verwal tungsvorschriften der 1960er Jahre hin zu einem eigenständi- 137 gen Rechtsgebiet ab den 1980er Jahren entwickelte und zum heutigen Zeitpunkt Merkmale eines vernetzten und dynami schen Teiles des Besonderen Verwaltungsrechts aufweist. 138 Kapitel 2: Archivrecht als Teil des Informationsverwaltungsrechts I. Funktionen des Informationsverwaltungsrechts in Staat und Verwaltung Die nomativen Grundlagen des informationsbezogenen Han delns des Staates bilden keine abschließende Informations ordnung im Sinne eines eigenständigen Rechtsgebietes.1 Vielmehr sind die rechtlichen Ausführungen über das Infor mationshandeln immer verflochten mit „entscheidungs- oder mit den institutionsbezogenen Beschreibungs- und Rege lungsformen“, also mit unterschiedlichen staatlichen Hand lungsbereichen und spezifischen Rechtsgebieten.2 Die Infor mation wird zur spezifischen Dimension des Rechtss, die bei wesentlichen Aspekten etwa des Verwaltungshandelns mitge dacht werden muss. Daten, Informationen und Wissen prä gen zunehmend die Handlungsweisen und die normativen 1 So aber wohl Michael Kloepfer, Informationsrecht, München 2002, S. V; Friedrich Schoch, Öffentlich-rechtliche Rahmenbedingungen einer Informationsordnung, VVDStRL 57 (1998), S. 158-212, insb. S. 163 166. 2 Marion Albers, Die Komplexität verfassungsrechtlicher Vorgaben für das W issen der Verwaltung, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im Sys tem des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 50-69, 51; Johannes Masing, Transparente Verwaltung: Konturen eines Informationsver waltungsrechts, VVDStRL 63 (2004), S. 377-441, 432. 3 Vgl. Marion Albers, Information als neue Dimension im Recht, Rechtstheorie 33 (2002), S. 61-89, 82. 139 Grundlagen der Verwaltung - typische Beispiele sind der Da tenschutz, der Umgang mit Nichtwissen, das Vorhalten und Pflegen staatlicher Informationssammlungen oder zu Zugang zu staatlichen Informationen^ 1. Informationsverwaltungsrecht und neue Verwaltungsrechtsdogmatik Entgegen der Vorstellung der Informationsordnung als ein abgeschlossenes und eigenständiges Rechtsgebiet bildet das Informationsverwaltungsrecht die Vorstellung einer neuen Dogmatik ab, die die Rechtsfiguren des klassischen allgemei nen und besonderen Verwaltungsrechts um neue Kategorien der Kommunikation, der Daten, der Information und des Wissens anreichert und auf diesem Weg die gängigen Rechts figuren weiterentwickelt. Die informationsbezogene Betrach tung des Verwaltungsrechts führt zu einer neuen Systemati sierung und einer neuen Gestaltung des Verwaltungsrechts.5 „Informations-(verwaltungs-)recht in diesem Sinne bedeutet dann die Gesamtheit jener öffentlich-rechtlichen Normen, die sich auf den staatlichen Umgang mit Informationen und Kommunikationshandeln beziehen und die das Informati onshandeln der Behörden untereinander sowie gegenüber dem Bürger regeln.“6 Anstatt das Informationsrecht im Sinne einer Informationsordnung in einem zusammengefassten und in sich abgeschlossenen Regelwerk zu kodifizieren, verfolgt das Informationsverwaltungsrecht die Absicht, die verstreu ten informationsbezogenen Regelungen im öffentlichen Recht zu systematisieren und dadurch zu einer neuen Systembil dung des Verwaltungsrechts als ein umfassend auf Informati onsgenerierung und Informationstransfer basierendes Sys tem zu gelangen.? Eine Beurteilung der dogmatischen Verän derungsansätze des Informationsverwaltungsrechts setzt ein 4 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 52. 5 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 53. 6 Rainer Pitschas, Allgem eines Verwaltungsrecht als Teil der öffentli chen Informationsordnung in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Gunnar Folke Schuppert (Hrsg.), Reform des Ver waltungsrechts 1993, S. 219-305, 242. 7 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 53h 140 Verständnis der zugrundeliegenden Kategorien und Begriffe voraus. Stützt sich modernes Verwaltungshandeln auf vorhandene Daten-, Informations- und Wissensbestände und ist der Staat in der Wissensgesellschaft vor allem auf die Generierung und Verarbeitung von Entscheidungswissen angewiesen, dann fragt sich, was unter diesen Begriffen zu verstehen ist. Daten, Informationen und Wissen sind nicht unterschiedliche Be griffe, die denselben Sachverhalt meinen, sondern sie stehen für zu unterscheidende Sinngehalte. Daten sind zunächst Zei chen, die auf einem Datenmedium festgehalten sind. Daten allein haben kaum einen Aussagewert. Aus Daten wird erst Information, wenn sie von der sich informierenden Person interpretiert und in einen sozialen Kontext gestellt werden.8 „Erst die Zuweisung von Bedeutung macht das Datum zur In formation.“? Daten sind für sich genommen dekontextualisierte Zeichen oder Mitteilungen. Werden Daten aber in einen grundlegenden Sinn- oder Relevanzkontext einge fasst, entsteht eine breitere Aussagekraft.10 Die Information wiederum ist die Neuigkeit, die Überraschung, die über den bereits vorhandenen Erwartungshorizont der empfangenden Person hinausgeht. Informationen müssen also immer auf ein vorhandenes Set von Strukturen und Erwartungen treffen, um den Informations- oder Neuigkeitsgehalt erkennen und verarbeiten zu können.11 „Information ist in diesem Sinne we sentlich ein durch den Rezipientenhorizont beeinflusster Pro zess.“12 Verwaltungsinformationen sind daraufhin die inter pretierten und kontextualisierten Daten, Beobachtungen oder Mitteilungen im Bereich der Verwaltung.^ Von der Informa tion ist zudem das Wissen abzugrenzen. Wissen ist „eine 8 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 54. 9 Arno Scherzberg, Die öffentliche Verwaltung als informationelle Or ganisation, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhardt Schmidt Aßm ann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 195-223,199. 10 Vgl. Ino Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, Tübingen 2014, S. 3 2 f. 11 Vgl. Augsberg 2014, S. 30. 12 Augsberg 2014, S. 31. 13 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 54. 141 Form verarbeiteter, interpretierter Information.“^ Wissen wird dann generiert, wenn Informationen zu einem Erfah rungskontext zusammengefügt werden, oder Information in einen bestehenden Erfahrungskontext eingefügt wirdAs Ver ändert die neue Information diesen Kontext, dann entsteht neues Wissen. Wissen wird somit als „dynamischer, selbstre ferenzieller Prozess der fortlaufenden Informationsverarbei tung“16 verstanden. Das auf diesem Weg generierte Wissen konserviert sich als Erfahrungs- und Erwartungsstruktur in den menschlichen Verfahren, Praktiken oder den dafür benö tigten Infrastrukturen. Deshalb ist Wissen eine dynamische und an Situationen anzupassende Form von Informations verarbeitung und ist insofern zu unterscheiden von seiner Speicherform. Wissen ist auf permanente Veränderung und Ergänzung angelegt. Das Wissen muss von seinem Wissens speicher, z. B. dem Archiv, getrennt voneinander verstanden werden. Das Archiv, ebenso wie Register oder Datenbanken, verwaltet, sammelt, ergänzt und verändert seinen Wissensbe stand und macht ihn zugänglich. Das Archiv selbst ist aber nicht das Wissen des Staates, sondern seine institutioneile und infrastrukturelle SpeicherformV 2. Funktionen des Informationsverwaltungsrechts Zu hinterfragen ist weiterhin, welche spezifischen Funktionen vom dogmatisch neu ausgerichteten Informationsverwal tungsrecht ausgeübt werden sollen und welche Erwartungen es erfüllen kann. Die Veränderlichkeit von Informationen, die darin zum Ausdruck kommt, dass sie aus der einen Perspekti ve banal, aus einer anderen jedoch sehr relevant und von gro ßer Bedeutung sein kann, bedeutet, dass die Weitergabe und die Weiterverarbeitung von Informationen stets die Generie rung neuer Informationen bewirken können.18 Im Hinblick 14 Augsberg 2014, S. 29. 15 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 54f. 16 Augsberg 2014, S. 29. 17 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 55. 18 Vgl. Ino Augsberg, Informationszugang und -Weiterverarbeitung als gesellschaftliche Grundprinzipien, in: Thomas Dreier et al. (Hrsg.), In formationen der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2016, S. 37-55, 46. 142 auf diese potentielle Wichtigkeit und den hohen Stellenwert von Informationen stellt sich die Frage, wie ihre Zugänglich keit und ihre Weiterverarbeitung für die moderne Gesell schaft und ihren Staat normativ abgesichert und ermöglicht werden kann. Die Aufgabe an das Recht ist dabei mehrschich tig. „Einerseits muss der hohen Relevanz der Information für die gegenwärtige Gesellschaft Rechnung getragen werden.“1? Andererseits müssen aber auch Grenzen und Schutzmecha nismen durch das Recht errichtet werden. Dem neuen infor mationsbezogenen Verwaltungsrecht liegen dabei deutliche demokratietheoretische Zwecke zugrunde. Tranzparenz des Verwaltungshandelns soll hierbei die Überprüfbarkeit des staatlichen Handelns und die Rückkoppelung an die Volks souveränität verwirklichen.20 Das Informationsverwaltungs recht existiert jedoch nicht nur, um den Zugang und die (wirtschaftliche) Weiterverwendung von Informationen als Ausdruck demokratisch-rechtsstaatlicher Zwecke zu normie ren, sondern außerdem auch, um Möglichkeiten und Grenzen des Informationshandelns des Staates festzulegen.21 Es muss dabei einerseits das Ziel sein, den staatlichen Behörden und Gerichten ein ausreichendes rechtliches Instrumentarium zur Hand zu geben, um auch in der heutigen Gesellschaft wirk same, begründete und mit Entscheidungswissen unterfütterte allgemeinverbindliche Entscheidungen zu treffen. Die dafür notwendigen Informationserhebungs- und Wissensgenerie rungsrechte muss das Informationsverwaltungsrecht bereit stellen. Andererseits muss das informationsbezogene öffentli che Recht auch die Grenzen der staatlichen Wissensgenerie rung und der Wissensweitergabe, die sich etwa aus dem Ver 19 Augsberg, in: Dreier et al. 2016, S. 48. 20 Vgl. Augsberg, in: Dreier et al. 2016, S. 49. 21 Nicht nur die staatlichen Informationsbegehren werden etwa durch den Datenschutz oder spezifische Grundrechtsgehalte begrenzt, son dern ebenso auch die Informationsbegehren der Bürger gegenüber dem Staat. Auch gesetzlich verankerte Informationszugangsansprüche für jederm ann finden ihre Grenzen in Geheimhaltungspflichten und anderen Schutzinteressen privater Dritter oder des Staates, vgl. dazu Elke Gurlit, Das Informationsverwaltungsrecht im Spiegel der Recht sprechung, Die Verwaltung 44 (2011), S. 75-103, 9lff. 143 fassungsrecht ergeben, abbilden.22 Auch wenn Informationen als der Rohstoff, die Entscheidungs- und Handlungsgrundla ge, der heutigen Gesellschaft gelten, bedeutet das nicht, dass Schutzpositionen des Einzelnen, etwa die informationeile Selbstbestimmung oder das Fernmeldegeheimnis, die Ver traulichkeit privater IT-Systeme oder die Unverletztlichkeit der Wohnung sowie der Schutz von Geschäfts- und Betriebs geheimnissen, Gegenstandslos geworden sind.23 Die Funktionen des Informationsverwaltungsrechts zei gen sich darin, dass ein normatives Instrumentarium für die Informationsgewinnung des Staates, für den Austausch und für die Speicherung dieser Informationen aufgestellt wird und dabei gleichzeitig die rechtsstaatlichen Grenzen für diese In formationsgenerierungen ausgestaltet werden sowie, dass für einen demokratisch-rechtsstaatlichen Informationszugang des Bürgers gegenüber dem Staat und seinen Informations beständen garantiert wird. Unter dem Begriff des Informati onsverwaltungsrechts können folglich übergreifende Struk turmerkmale des administrativen Umgangs mit Informatio nen verstanden werden.^ Das staatliche Wissensmanage ment bzw. das Informationsverwaltungsrecht besitzt, abgelei tet aus dem Voranstehenden, mehrere Grundfunktionen, die verallgemeinernd unter die Bereiche der Wissensgenerie rung, der innerstaatlichen Informationsbeziehungen, der In formationsbeziehungen zwischen Staat und Bürger sowie der Wissensspeicherung gefasst werden können.23 Diese Grundfunktionen werden zwar analytisch getrennt voneinan der behandelt, um ihre jeweiligen Spezifika des Umgangs mit 22 Das Recht muss gezielt Informationsgewinnungsverbote einrichten, die Eingriffe in Individualrechte und Gemeinwohlschäden verhindern. Das Recht muss hierbei Systematisierungsleistungen erbringen, die die Grenzen der Informationsgewinnung entsprechend der Möglich keiten der Informationsweiterverarbeitung, der alternativen Informa tionserhebung und der Intensität des Rechteeingriffes bestimmen. Dazu Indra Spiecker gen. Döhmann, W issensverarbeitung im Öffentli chen Recht, RW 2010, S. 247-282, 268ff. 23 Vgl. Elke Gurlit, Konturen eines Informationsverwaltungsrechts, DVB1 2003, S. 1119-1134,112lf. 24 Vgl. Masing, VVDStRL 63 (2004), S. 432. 25 Vgl. Klaus Lenk/Ulrich Meyerholt/Peter Wengelowski, W issen m ana gen in Staat und Gesellschaft, Berlin 2014, S. 65ff. 144 Informationen herauszuarbeiten. Sie bleiben trotzdem ver schiedene Aspekte desselben Bezugspunktes, der öffentlich rechtlichen Behandlung von Informationen.26 Diese aufge zählten Funktionen und Aufgaben des Informationsverwal tungsrechts werden sich „in unterschiedlichen Zusammen hängen manifestieren, etwa beim Umgang mit personenbezo genen Informationen und Daten, in den Informationsbezie hungen zwischen Staat und Bürger [und] beim intra behördlichen Informationsaustausch“2?. Demzufolge besteht die zentrale Aufgabe des Informationsverwaltungsrechts da rin, „deutlich zu machen und zu zeigen, dass Verwaltungs handeln Umgang mit und Verarbeitung von Informationen und Wissen in einer Verwaltungsorganisation ist, die selbst wiederum nichts anderes als eine informationsverarbeitende Organisation ist“; deshalb muss das Informationsverwal tungsrecht die genaue Bestimmung der Möglichkeiten und Grenzen des informationsbezogenen Verwaltungshandelns bestimmen.28 Das Informationsverwaltungsrecht wird damit zur notwendigen rechtlichen Grundlage für die staatliche Verarbeitung von Wissen und Informationen. Diese Wissensarbeit des Staates, die sich auf normativer Ebene im Informationsverwaltungsrecht widerspiegelt, kann nach alledem als „eine auf Dauer angelegte organisatorische und personelle Aspekte verknüpfende Tätigkeit sein [...], zu der die Sammlung, Formalisierung, Pflege und Zurverfü gungstellung von Wissen und Wissensressourcen gehört.“2? Diese Definition, die generell der Wissensarbeit des Staates 26 Vgl. Augsberg 2014, S. 38: Teilfunktionen des Informationsverwal tungsrechts werden „weniger als real getrennte Phänomene verstan den, aber in analytischer Absicht dennoch unterschieden“. 27 Thomas Vesting, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungs rechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, § 20 Die Bedeutung von Infor mation und Kommunikation für die verwaltungsrechtliche Systembil dung, S. 1-34, 6, Rn. 6. 28 Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2012, S. 29f, Rn. 49f, Zitat in Rn. 49. 29 Peter-Tobias Stoll, W issensarbeit als staatliche Aufgabe, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Trans fer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 3 4 -4 9 , 3 9 - 145 gewidmet ist, lässt sich passgenau auf die Wissensarbeit öf fentlicher Archive übertragen. Indem an die Archive vielfälti ge Verwaltungsinformationen übertragen werden und diese Informationen dort in einen neuen über den Einzelfall hin ausgehenden Archivkontext eingefügt werden, geordnet und erschlossen, geschützt und für breite Benutzungen durch Bürger, Forscher, Behörden, Gerichte und Gesetzgebung be reitgestellt werden, erbringen die Archive staatliche Wissens arbeit in besonders hohem Maße. Das Archivrecht als ein öffentlich-rechtliches Rechtsge biet, das für einen besonderen Bereich des staatlichen Infor mationshandelns Vorschriften trifft, bildet hiernach einen Teil des Informationsverwaltungsrechts. Als solcher Teil trägt es zur neuen Verwaltungsrechtsdogmatik und zu einer infor mationsbezogenen Systemgestaltung bei. Dieses Kapitel wird dem Beitrag des Archivrechts zur neuen Verwaltungsrechts dogmatik nachspüren. II. Archivverwaltungsrecht als spezifisches Informationsverwaltungsrecht Die normativen Grundlagen des Archivwesens enthalten eine Fülle an informations- und wissensbezogenen Handlungsvor schriften. Stellen Informationen und Wissen neue Kategorien des Verwaltungsrechts dar, die zu einer angepassten Dogma tik und zu Veränderungen der Handlungs- und Rechtsfiguren des öffentlichen Rechts im Sinne einer systematischen Um bildung oder Fortentwicklung führen, dann muss dieser Be fund umso mehr für den spezifischen Bereich des Archiv rechts gelten. Das öffentliche Archivrecht in Form der Ar chivgesetze und der Archivbenutzungsverordnungen in Bund und Ländern eröffnet gleich in mehrer Hinsicht informati onsverwaltungsrechtliche Normbefehle und Normansprüche, die für die Generierung, die Sammlung und Aufbereitung, den Austausch und die Zugänglichkeit von Wissens- und In formationsbeständen einerseits zwischen Behörden und Ar chiv und andererseits zwischen Bürger und Archiv Geltung beanspruchen. Das Archiv ist seit jeher ein Ordnungsmodell der Strukturierung und des Transfers von Informationen und Wissen; unter modernen Vorzeichen werden die Archive je 146 doch mehr als je zuvor zu „Informationsserviceeinrichtungen“3°. Indem die öffentlichen Archive zu jenen spezifischen Stellen erkoren werden, die die Gesamtheit der staatlichen Unterlagen begutachten und bei einem festgestellten bleiben den Wert übernehmen, treten sie faktisch mit allen staatli chen Behörden und Gerichten in Kommunikations- und In formationsaustauschbeziehungen. Der Informationsstrom fließt jedoch nicht nur von den staatlichen Stellen in die Rich tung der Archive. Auch in entgegengesetzter Richtung bietet das Archiv umfassende Beratungsleistungen für die staatli chen Stellen und eröffnet seine Wissensbestände für die Be nutzung zu amtlichen, gesetzgeberischen oder justiziellen Zwecken, implementiert Informationen also wieder in neue Verwendungszwecke. Der Umgang mit staatlichen Informati onen und Wissenbeständen im Archiv ist wesentlich durch die Speicherung und die Aufbereitung geprägt. Die Eingliede rung von staatlichen Informationen in den Archivkontext führt dabei zu ganz neuen Wissenszusammenhängen und Verbindungen, die zu neuem Wissen führen können. Die archivische Auswertung der Unterlagen, die sich auf spezielle Forschungsklauseln der Archivgesetze stützt, generiert eben falls neues staatliches Wissen über die Regierungs- und Ver waltungstätigkeit und die Gesellschaft. Schließlich finden nicht nur zwischen Behörden und Archiven Informations wechselwirkungen statt, sondern in intensiver Weise auch zwischen Bürgern und Archiven. Das Benutzungsrecht im Ar chiv ist dabei in erster Linie ein Informationszugangsrecht, das bereits während des Genehmigungsverfahrens auf einem Informationsaustausch aufbaut. Zwischen Bürger und Archiv findet ebenfalls kein einseitiger Informationsfluss statt. Die Informationseröffnung in Richtung Benutzer wird durch das Beibringen von Entscheidungswissen durch den Benutzer so wie durch die spätere, rückgekoppelte Einspeisung der neu entstandenen Auswertungserkenntnisse in den Archivkontext begleitet. 30 Peter Collin, Archive und Register, in: Gunnar Folke Schuppert/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, Baden-Baden 2008, S. 75-86, 75. 147 Unter Rückgriff auf die Definition nach Rainer Pitschas^1, wonach Informationsverwaltungsrecht jene öffentlich rechtlichen Normen umfasst, die sich auf den staatlichen Umgang mit Informationen beziehen sowie den Informati onsaustausch zwischen Behörden und zwischen Behörde und Bürger regeln, kann konstatiert werden, dass Archivrecht wie kaum ein zweites Rechtsgebiet des öffentlichen Rechts Infor mationsverwaltungsrecht ist. Im Nachstehenden werden ein zelne Teilkapitel die analytisch unterschiedenen Funktionen des Informationsverwaltungsrechts auf ihre konkrete Ausge staltung im Archivverwaltungsrecht untersuchen. Wurde die Informationsverarbeitung in den öffentlichen Archiven - wie es auch naheliegt - in der Vergangenheit zumeist nur der Funktion der Wissensspeicherung zugeordnets2, so wird an dieser Stelle ein breiteres analytisches Verständnis der In formationsverarbeitung in und durch die Archive verfolgt.33 Zwar bleibt die Wissensspeicherung im Archiv die zentrale Aufgabe; sie muss jedoch vor dem Hintergrund von neuen Technologien und gewachsenen Informationsbedürfnissen nicht als eine statische Verwahrung, sondern als eine dynami sche Informationsaufbereitung verstanden werden. Ausge hend von der Wissensspeicherung wird sich zeigen, dass in öffentlichen Archiven eine spezifische eigene Form der Wis sensgenerierung auf verschiedene Weise stattfindet. Wis sensgenerierung erfolgt im Archiv nicht nur im Rahmen des allgemeinen Genehmigungsverfahrens mit dem Ziel der Pro duktion von Entscheidungswissen. Vielmehr gehören Archiv behörden zu jenen wenigen staatlichen Verwaltungseinrich tungen, die mit spezifischen gesetzlichen Forschungsaufträ gen ausgestattet wurden und Wissensproduktion für die Ge- 31 Vgl. Pitschas, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Schuppert 1993, S. 242. 32 Vgl. Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 55; Spiecker gen. Döhmann, RW 2010, S. 281; Lenk/Meyerholt/Wengelowski 2014, S. 69. 33 Der Ansatz, der in Archiven auch die Funktion der W issensverarbei tung und W issensvermittlung erkennt, wurde bei W infried Kluth, Die Strukturierung von W issensgenerierung durch das Verwaltungsorga nisationsrecht, in: Spiecker/Collin 2008, S. 73-92, 74, Fn. 5 ange merkt und bei Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 76 sowie bei Augsberg 2014, S. I57ff intensiver weiterverfolgt. 148 Seilschaft und die staatlichen Stellen vornehmen. Aufgrund der Übergabebestimmungen des Archivrechts für öffentliche Behörden, Gerichte und Stellen entwickelten sich intensive Kontakte dieser Einrichtungen mit den für sie zuständigen Archiven. Doch nicht nur das Übergabe- und Archivierungs recht, sondern zugleich auch die Möglichkeit der Verwaltung und der Gerichte, auf öffentliches Archivgut für ihre Aufga benerfüllung zuzugreifen, lässt einen regen Informationsaus tausch innerhalb dieser staatlichen Organisationen aufleben. Nicht nur für staatliche Stellen, sondern für die Öffentlichkeit insgesamt stellen die Archive ihre verwahrten Informationen zur Benutzung bereit. Die Folge ist ein gegenseitiger Informa tionsaustausch zwischen Archiven und Bürgern, für den das Archivbenutzungsrecht klare Vorschriften enthält. 1. Wissensspeicherung im Archiv Mit dem informationsverwaltungsrechtlichen Funktionsbe reich der Wissensspeicherung ist man zunächst bei der klassi schen Aufgabe des Archives angelangt: die Speicherung der Archivgüter. Bereits in einem allgemeinen Wortsinn wird deutlich, dass das Speichern einer Sache kein Selbstzweck ist und sich in den Synonymen der Aufbewahrung, Einlagerung, Bunkerung oder Unterbringung keinesfalls erschöpft. Spei cherung bedeutet nicht den Endpunkt der Verwendung der gespeicherten Sachen. Der Bedeutungsinhalt des Speicherns oder des Speichers besteht vielmehr darin, eine bestimmte Menge von Sachen oder Dingen „in einem Speicher zur spä teren Verwendung“ aufzubewahren oder zu la gern .3 4 Die Zielrichtung der Aufbewahrung ist demnach nicht allein das Einlagern und Ablegen von Gegenständen - unbenommen, ob es sich dabei um körperliche Sachen, um Nahrungsmittel im Vorratsschrank, um ein Fotoalbum, um Streusalz für den Winterdienst, um Akten in der Behördenregistratur oder um elektronische Daten auf einer Festplatte handelt. Die Speiche rung erfolgt stets mit Blick auf eine spätere Verwendung der gespeicherten und eingelagerten Sachen oder Daten. Es soll ein Vorrat an Dingen angelegt werden, in der prognostizie 34 Duden, Stichwort »speichern«, www.duden.de/rechtschreibung/speichern. 149 renden Annahme, die eingelagerten und somit für eine gewis se Dauer gesicherten Sachen oder Daten würden zu einem be stimmten späteren Zeitpunkt wieder eine Verwendung fin den. Da dieser Zeitpunkt und auch die Art und Weise der spä teren Verwendung der gespeicherten Sachen keineswegs in jedem Fall vorab sicher bestimmt werden können, sondern durchaus unsicher und nicht absehbar bleiben, erfüllt die Speicherung von Sachen oder Daten eine Sicherungsfunktion, die den Zeitraum bis zur späteren Verwendung überbrücken und Schäden sowie Verlust der zu speichernden Sachen oder Daten verhindern soll. Je unbestimmter die spätere Art der Wiederverwendung und je ferner der Zeitpunkt der späteren Verwendung sind, desto größer sind die Anforderungen, die der Speicher und seine Infrastruktur sowie seine Schutzmaß nahmen für die gespeicherten Sachen und Daten erfüllen müssen. Denn je länger eine Speicherdauer anhält, desto grö ßer wird das Risiko des Verfalls, der Beschädigung oder des gesamten Verlustes der verwahrten Objekte. Weiterhin muss ein Speicher seine Speicherobjekte möglichst unverändert aufbewahren und in ihrem Zustand erhalten, um die Merk male der gespeicherten Sachen zu erhalten (Genießbarkeit bei Lebensmitteln, Erkennbarkeit bei Fotografien, Lesbarkeit bei Urkunden, Interpretierbarkeit bei elektronischen Daten). Mit einer einfachen Einlagerung wird es deshalb in den meisten Fällen nicht getan sein. Speicher bedürfen Ordnungsprinzi pien zur Wiederauffindbarkeit und Schutzmechanismen zur Erhaltung des Bestands. Überträgt man diese allgemeinen Überlegungen auf die Wissensarbeit des Staates, dann lassen sich die gleichen Prin zipien wiederfinden. Bereits die fürstlichen Archivkeller der Staaten der Frühen Neuzeit waren keineswegs nur Ablage räume für hoheitliche Dekrete, Verträge und Urkunden. Die Archive der Fürsten waren ein Instrument der Herrschaftssi cherung. Die Verwahrung der rechtlichen Urkunden und der abgeschlossenen Verträge in Räumlichkeiten, die der Hoheitsgewaltjederzeit zugänglich waren, dienten in erster Linie der Rechtssicherung des Fürsten. Den dort hinterlegten Ur kunden kam großes Vertrauen und öffentlicher Glaube zugu te, so dass sich bei Streitigkeiten letztlich auf den Inhalt der archivierten Urkunden berufen wurde. Das setzte aber vo 150 raus, dass die archivierten Urkunden jederzeit wieder Ver wendung finden k o n n te n .3 5 So fragte etwa Josef Anton Oegg in seiner Archivwissenschaft aus dem Jahr 1804, „welche Fac ta der Archivar aus den Urkunden ausheben soll“ und ant wortete zugleich, „nämlich: alle diejenigen, welche irgend ein Interesse für den Staat — das ist, solche, welche entweder auf Beweis oder Belehrung über staatsrechtliche Verhältnisse ir gend einen Bezug haben.“36 Archivierung betraf das Entneh men von Fakten aus den archivierten Unterlagen und das Be friedigen staatlicher Interessen durch die archivierten Bewei se, also nichts anderes als eine weitere Verwendung der Un terlagen. Das heutige Verständnis des staatlichen Wissens managements erfindet demzufolge den Zweck der Informati ons- und Wissensspeicherung nicht neu. Nach wie vor wird in der effektiven und funktionsgerechten Speicherung von staat lichen Informationen einerseits der Wert der Bewahrung des staatlich generierten Wissens betont, andererseits versteht sich dieser Wert erst dann als verwirklicht, wenn die gespei cherten Informationen später auch wieder und mehrfach Verwendung und Nutzung finden könnend Voraussetzung dieser späteren und zum Zeitpunkt der Verwahrung noch nicht bekannten Wiederverwendung ist eine Wissensbewah rung, die den verschiedenen Verlustrisiken der Informationen während der Spanne der Aufbewahrung vorbeugt und mit Gegenmaßnahmen begegnet.38 Wissensspeicherung in Regie rung, Verwaltung und Justiz tritt angepasst an die jeweiligen Bedingungen auf. Doch ungeachtet der jeweiligen Ausprä gung bleibt die Grundfunktion der Speicherung, namentlich die spätere Weiterverwendung der gespeicherten Objekte zu noch nicht absehbaren Zeitpunkten und Verwendungszwe cken, die selbe. Behörden verwahren und ordnen ihre Verfah rensunterlagen lange vor der Archivierung in eigenen Behör 35 Vgl. Cornelia Vismann, Akten. Medientechnik und Recht, 3. Aufl., Frankfurt/M ain 2011, S. I76ff; Sabine Brenner-Wilczek/Gertrude Cepl-Kaufmann/Max Plassmann, Einführung in die moderne Archiv arbeit, Darmstadt 2006, S. l6f. 36 Josef Anton Oegg, Ideen einer Theorie der Archivwissenschaft, Gotha 1804, S. 18. 37 Vgl. Lenk/Meyerholt/Wengelowski 2014, S. 66. 38 Vgl. Lenk/Meyerholt/Wengelowski 2014, S. 66. 151 denregistern, um die eigenen Akten zugänglich und im eige nen Verfügungsbereich zu behalten. Mögliche spätere Ver wendungen können dabei die Akteneinsicht von Verfahrens beteiligten oder die Wiederaufnahme von Verfahren ermögli chen oder andere Informationsbedarfe der laufenden Verwal tung abdecken. Gerichte verwahren ihre Gerichtsunterlagen ebenfalls vor der Archivierung im eigenen Verfügungsbereich, legen darüber hinaus aber noch andere Formen der justiziel len Wissensspeicher an, man denke etwa an die Entschei dungsdatenbanken, in denen seit einigen Jahren die Urteile und Beschlüsse vieler Gerichte zur allgemeinen Informierung und Weiterverwendung eingestellt werden.3? Darüber hinaus existieren neue Formen von dynamisch angelegten Informa tionsspeichern, die Entscheidungswissen an öffentliche Stel len für deren Aufgabenerfüllung anbieten. Dazu sind etwa die öffentlichen Register oder die von verschiedenen Behörden und Gerichten gemeinsam genutzte Datenbanken und Ver bunddateien zu zählen. Indem die dort hinterlegten Informa tionen gespeichert und aufbereitet werden, um für verschie dene Stellen und verschiedene Zwecke abrufbar zu sein, ver deutlicht sich, dass die Speicherung von staatlichen Informa tionen immer auf die spätere Wiederverwendung abzielt. Öf fentliche Wissensspeicher sollen das Missverhältnis zwischen den vorhandenen Informationsbeständen einer Stelle und den Informationsbedüfnissen anderer Stellen ausgleichen und über diese Informationsdifferenzen hinweghelfenA0 Im Folgenden werden die rechtlichen Anforderungen und Bedin gungen an die Speicherung des öffentlichen Archivguts erör tert. a) EntstehungdesArchivbestandes Archivierung ist eine besondere Form der Speicherung. Sie kann als eine zielgerichtete und systematisch ordnende Tätig keit verstanden werden, die bestimmte Speicherungsobjekte 39 Beispiele für Entscheidungsdatenbanken im Internet: Bundesge richtshof, http://tinyurl.com/y9089m4f; Nordrhein-W estfalen, http://tinyurl.c0m/ycm4hknp; Thüringer Verwaltungsgerichtsbarkeit, http://tinyurl.com/ycajerzn. 40 Vgl. Augsberg 2014, S. 157. 152 in die Speicherstruktur eines Archives einfügt und sich dabei an die von dieser Struktur vorgegebenen Ordnungsprinzipien hält. Der Bestand der öffentlichen Archive wird entsprechend der Regelungen der Archivgesetze sowie einzelner Sondervorschriften41 über die Abgabe von staatlichen Unterlagen an die Archive b e s t im m t.4 2 Archivgut entsteht aus staatlichen Unter lagen, die bei Parlamenten, Regierungen, Behörden, Gerich ten sowie allen weiteren öffentlich-rechtlichen Körperschaf ten, Anstalten und Stiftungen des Bundes oder der Länder erstellt und bearbeitet w u rd e n 4 3 und zu einem bestimmten Z e itp u n k t4 4 nicht mehr benötigt werden. Tritt dieser Moment ein, dann haben die benannten Stellen keinesfalls das Recht, diese Unterlagen ohne weiteres zu löschen oder zu vernich ten, sondern sie müssen die Unterlagen an die jeweils zustän digen öffentlichen Archive - Bundesarchiv, Landesarchive, Kommunalarchive oder Parlamentsarchive - zur Bewertung und Übergabe anbieten. Das Archiv untersucht die angebote nen Dokumente auf ihre Archivwürdigkeit, also ihren blei benden Wert lur Politik, Rechtsprechung, Verwaltung, For schung und G e s e l ls c h a f t .45 Die Bewertungsentscheidung ist der bedeutende Akt des Archives, der über die dauerhafte Aufnahme einer Information des Staates in den Archivbe stand b e s t im m t.4 6 Mit der positiven Bewertungsentscheidung des Archives wird aus der Anbietungspflicht einer öffentli chen Stelle eine Übergabepflicht. Die entsprechenden Unter lagen sind an das Archiv endgültig zu übergeben und die öf fentliche Stelle verliert ihre Verfügungsmacht über die Unter 41 Beispielsweise § 78 Abs. 4 BKAG. 42 Z . B . § 5 Abs. 1 ArchGB; § 8 Abs. 1 HArchivG; § 7 Abs. 1 LArchG Rlp. 43 Z. B. § 4 Abs. 1 S. 1 BbgArchivG; § 3 Abs. 1 S. 1 LArchG BW; § 1 Abs. 1 ArchivG NRW; § 8 Abs. 1 S . 1 SArchG. 44 Vgl. Jost Hausmann, Archivrecht, Frankfurt/Main 2016, S. 43; Fried rich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivgesetz, Ber lin 2007, S. 113, Rn. 16. 45 Hierzu etwa der W ortlaut in § 2 Abs. 2 ThürArchivG: „Archivwürdig sind Unterlagen, denen insbesondere aufgrund ihres rechtlichen, poli tischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wertes besondere Bedeutung zukommt“. 46 Vgl. Irmgard Becker, Bewertungshoheit - Bewertungskompetenz, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 58-71, 67. 153 lagen. Nach der Übergabe beginnt das öffentliche Archiv, die neu hinzugekommenen Informationen in die Archivspeicher struktur einzubinden, das heißt, sie entsprechend des ver wendeten Ordnungssystems der Erschließung zu analysieren und in den bereits vorhandenen Bestand einzufügen. Die neuen Archivinformationen ergänzen an der passenden Stelle das bisherige Archivgut und vermehren damit das Archivwis sen an dieser spezifischen Stelle des Archivbestandes, es wer den neue Zusammenhänge, neue Details und neue Wissens kontexte geschaffen.47 Die neuen Archivinformationen wer den nicht nur in die vorhandene Struktur eingepflegt, son dern ihre Auffindbarkeit und ihr Inhalt werden überblicksar tig in Verzeichnisse, Findbücher und deren Suchindices sowie in elektronisch auswertbare Metadatenverzeichnisse aufge nommen. Damit wird auch die neue Archivinformation für eine spätere Verwendung aufbereitet und handhabbar ge macht. Insofern kommt der Analyse der an das Archiv über tragenen Informationen ein hoher Stellenwert zu. Der Ent stehungskontext der neuen Informationen, ihre Lesbarkeit und ihr Format tragen wesentlich dazu bei, in welchen Teil des Archivbestandes die neue Information eingepflegt wird und welche Verknüpfungen, Indexeinträge und Datenban keneinträge - analog oder digital durch Metadaten - über sie erstellt w e r d e n .4 8 An dieser Stelle zeigt sich, dass die analy tisch getrennten Funktionen des Informationsverwaltungs rechts - Wissenstransfer zwischen staatlichen Stellen, Wis sensgenerierung, Wissenszugang des Bürgers und Wissens speicherung - letztlich eng verzahnt auftreten und zusam menhängende Teilaspekte des öffentlich-rechtlichen Umgan 47 Zur Vermehrung von W issen und Informationen durch Transferpro zessen von Informationen siehe Augsberg 2014, S. 80. 48 Dazu Nils Brübach, Das Referenzmodell OAIS, in: Heike Neuroth et al. (Hrsg.), nestor Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivierung, Glückstadt 2016, Kapitel 4, S. 3-14, tof; Burk hard Nolte/Karsten Huth, Einführung der elektronischen Archivie rung im Sächsischen Staatsarchiv, in: Landesarchiv Baden W ürttemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 119-127, l25f; Sigrid Schieber, Das Digitale Archiv der hessi schen Staatsarchive, in: Staatliche Archive Bayerns (Hrsg.), Neue Entwicklungen und Erfahrungen im Bereich der digitalen Archivie rung, München 2010, S. 37-42, 40. 154 ges mit Informationen darstellen. Die Übergabe von staatli chen Informationen an ein öffentliches Archiv ist in erster Li nie eine Informationsbeziehung zwischen zwei staatlichen Stellen. Gleichwohl bedingt die Übergabe die Entstehung und Ausdifferenzierung des staatlichen Archivspeichers und er möglicht daraufhin die Einbindung der Informationen in ei nen neuen (Archiv-)Wissenskontext, der sodann durch späte re Benutzungen neues Wissen und neue Informationsbezie hungen zum Bürger und Forscher hersteilen kann. Auch die Unterhaltung und die permanente Ergänzung der öffentli chen Archivinformationsspeicher haben ihren Zweck in der späteren Verwendung der dort festgehaltenen und geordne ten Informationen und nicht in der bloßen Aufbewahrung der Dokumentierung früherer Verhältnisse. Die Zielrichtung der Unterhaltung von öffentlichen Archivbeständen ist es, ein gut geordnetes und benutzbares Reservoir an Informationen be reitzuhalten, die für eine kontinuierliche Verwaltungsarbeit, für Fragen der Rechtsprechung und der Kontrolle der Exeku tive dienlich sind. Archivgut kommt zudem der Rechtswah rung des Bürgers, der Eigentumsverhältnisse, familiäre Ab stammungen oder alte Rechte nachweisen muss, zugute und eröffnet nicht zuletzt der breiten Forschung einen immensen Bestand an geordneten Daten über Staat, Verwaltung und öf fentliches Gemeinwesen aus mehreren Jahrhunderten. Erst der Transfer und die Speicherung staatlicher Informationen im Archiv ermöglicht die Ausübung der verfassungsrechtli chen Funktionen des Archivwesens. b) Archivrechtliche Regulierung der Bestandserhaltung Die Archive sind im Anschluss an die Übernahme der staatli chen Unterlagen verpflichtet, das Archivgut „ordnungs- und sachgemäß auf Dauer aufzubewahren, zu erhalten und zu er schließen“̂ . Die Erschließung von Archivgut besteht aus mehreren im Detaillierungsgrad steigenden Phasen. Im Rahmen der Zuständigkeit eines öffentlichen Archivs ist die „Ordnung des Gesamtbestandes durch Gliederung und Rei 49 So beispielsweise § 9 Abs. 1 S . 1 LArchG Rlp. 155 hung seiner Bestände und S a m m lu n g e n “5° wesentlich. Je nach Ursprung einer Unterlage wird sie in den entsprechen den Teilbestand des Archivs eingefügt, z. B. Unterlagen des Ministeriums für Umwelt, Unterlagen des Bauplanungsam tes. Dadurch entsteht die sogenannte Archivtektonik. Für ein zelne Bestände eines Archivs werden in ausdifferenzierter Weise Findbücher erstellt. Die Findbücher beschreiben die Zugehörigkeit, Verknüpfung und Auffindbarkeit von Einzel dokumenten und I n f o r m a t io n e n ^ 1 Die Phase der Erschlie ßung, die aus der systematischen Ordnung der Unterlagen und der Verzeichnung in Findmitteln besteht, dient der ord nungsgemäßen Nutzung von A rc h iv g u t.s 2 Die Findbücher enthalten in ihrer Einleitung Angaben über Herkunft und Ge genstand des Bestandes, im Hauptteil wird jede zum Bestand zugehörige Sachakte mit laufender Nummer und Titel auflis tet und im Anhang der Findbücher kann anhand von Perso nen-, Orts- und Sachregistern genauer nach Einzeldokumen ten recherchiert w e r d e n .53 Das Archivrecht kann für solche Tätigkeiten des Ordnens und Erschließens, die „nach archiv fachlichen E r k e n n t n is s e n “54 auszuüben sind, nur Grundzüge festlegen. Eine normative Verankerung detaillierter Erschlie ßungsmethoden ist hingegen kaum möglich und stieße an S te u e ru n g s g re n z e n .5 5 Insofern ist die rechtsstaatliche Archi 50 Brigitta Nimz, Archivische Erschließung, in: Norbert Reimann (Hrsg.), Praktische Archivkunde, Münster 2004, S. 97-125,103. 51 Vgl. Nimz, in: Reimann 2004, S. ll6 f. 52 Vgl. Jörn Brinkhus, Erschließung und Findmittel, in: Irmgard Be cker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 117-131, 117; Angelika Menne-Haritz, Erschließung, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 207-217. 53 Dazu Eckhart Franz, Einführung in die Archivkunde, 8. Aufl., Dar mstadt 2007, S. 87ff; Brenner-W ilczek/Cepl-Kaufmann/Plassmann 2006, S. 36. 54 Etwa § 5 Abs. 2 S. 3 ArchivG NRW. Gleichlautende Verweise auf ar chivwissenschaftliche Kriterien etwa in Art. 9 Abs. 1 S. 2 BayArchivG; § 8 Abs. 1 ArchG LSA; § 8 Abs. 2 S. 1 LArchG SH; § 15 Abs. 3 ThürArchivG. 55 Allein der methodische Streit der Erschließung zwischen dem Pertinenzprinzip (Ordnung nach Sachbetreff) und dem Provinienzprinzip (Ordnung nach Entstehungszusammenhang) hat das Archivwesen und seine praktische Benutzbarkeit bis heute geprägt, vgl. dazu Brenner- 156 vierung auf zusätzliche außerrechtliche Bedingungen, Metho den und Erkenntnisse angewiesen.66 Ist der Archivbestand systematisch geordnet und mittels der Anlage von Findmitteln erschlossen und recherchierbar gemacht, dann kommt dem Archiv eine weitere wichtige Auf gabe zu: die Sicherung der Bestände. Papierakten, Karten, Pläne, Wachssiegel und der gleichen mehr sind über Jahr zehnte und Jahrhunderte dem Verfall ausgesetzt. Selbst an langlebigen Microfilmen geht die Zeit nicht spurlos vorbei. Die Archive stehen demzufolge vor der Herausforderung, Si cherungsmaßnahmen unterschiedlichster Art anzuwenden, um den Verfall zu verhindern und möglichst viele Risiken der Beschädigung zu vermeiden. Die Archivgesetze können hier für wiederum nur einen normativen Rahmen setzen, der kei ne einzelnen Sicherungsmaßnahmen und Bestandserhal tungsmethoden vorschreibt, wodurch ein an örtlichen Bege benheiten ausgerichteter Pluralismus an Erhaltungsmetho den ebenso garantiert wird, wie deren Fortentwicklung durch neue Erkenntnisse. Wiederkehrend findet sich eine überge ordnete Methodentrias der organisatorischen, technischen und personellen Maßnahmen zum Schutz der Archivgüter in den Archivgesetzen.6? Organisatorische Maßnahmen zum Schutz des Archivguts finden sich beispielsweise in den Be nutzungsordnungen wieder. Die geordnete Einsichtnahme, die persönlich und vor Ort in den dafür vorgesehenen Lesesä len stattfindet, das Verbot der Benutzung von Kameras, die Vorlage von Reproduktionen anstatt der originalen Archivun terlage, die rechtliche Sorgfaltspflicht des Benutzers oder die zwingende Registrierung als Benutzer im Archivsystem, der Ausschluss bei groben Verstößen gegen die Benutzerordnung usw. stellen entsprechende Schutzmaßnahmen dar.68 Techni sche Maßnahmen betreffen oft die physischen und chemi- W ilczek/Cepl-Kaufmann/Plassmann 2006, S. 34ff; Michael Hochedlinger, Österreichische Archivgeschichte, Wien/Köln/W eimar 2013, S. 378ff; eine normative Festlegung der Archivmethoden dürfte allenfalls zu holzschnittartigen Anforderungen führen. 56 Vgl. Menne-Haritz, in: Lepper/Raulff 2016, S. 209. 57 Beispielsweise § 8 Abs. 1 S. 1 ArchGB; § 9 Abs. 2 ArchG Rlp; § 4 LArchG BW; § 15 Abs. 1 und 2 ThürArchivG. 58 Siehe z. B. §§ 2, 4 und 5 BArchBV; §§ 2, 3, 7 und 10 Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive; weiterhin Hausmann 2016, S. 56. 157 sehen Gefährdungslagen für das Archivgut, die mit zu hohen Temperaturen, Luchtfeuchtigkeit, Schimmel, Lichteinstrah lung, oder größeren Katastrophen wie Erdbeben, Hochwasser oder Gebäudeeinsturz sowie Bränden einhergehen. Der Ein sturz des Kölner Stadtarchivs im Jahr 2009 hat gezeigt, wie verwundbar und vergänglich staatliche Wissensbestände sein könnend Dementsprechend wird an die technische Ausstat tung der Archivgebäude eine hohe Anforderung gestellt. Brandschutzsysteme, Einbruchssicherheit, eine kühle, tro ckene, dunkle Lagerung der Unterlagen sowie eine strenge Zugangssicherung sind Maßnahmen, um Risiken zu vermin dern. Das Archivgut des Landesarchivs Thüringen in Weimar wird beispielsweise durch eine unter das Marstallgebäude in stallierte Hochwasserschutzbarriere geschützt. Personelle Maßnahmen finden sich in erster Linie in der fachlichen Aus bildung des Archivpersonals sowie in der Beratung der Ar chivbenutzer und der Aufsicht in den Lesesälen.60 Das recht liche Schutzziel der Archivmaßnahmen umfasst die Sicher stellung des dauerhaften Erhalts und der Benutzbarkeit61, den Schutz vor unbefugter Benutzung sowie den Schutz vor Be schädigungen oder gesamten Verlust62 des Archivguts. Grundsätzlich ist das Archivgut in seinem originalen Zustand zu erhalten, um die Authentizität und den Beweiswert der Ar chivgüter zu bewahren. Über die Zeit der Archivierung kann es trotzdem durch Benutzung, Schimmel oder andere Ursa chen zu Beschädigungen am Archivgut kommen. Für diese Fälle hält das Archivrecht die Ausnahme bereit, Maßnahmen zu treffen, die zwar den ursprünglichen Zustand des Archiv 59 Dazu Hanns Peter Neuheuser, Der Einsturz des Kölner Stadtarchivs, ZfBB 56 (2009), S. 149-158. Weiterhin Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivgesetz, Berlin 2007, S. 151t. 60 Zur Beratung und zur Aufsicht siehe etwa § 7 Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive; Hausmann 2016, S. 56. 61 Etwa § 8 Abs. 3 S . 1 SächsArchivG. 62 Archivgut als staatliches Kulturgut ist unveräußerlich, z. B. § 9 BArchG. Droht zudem ein vollständiger Verlust von Archivgütern durch zu große Beschädigungjedweder Art, so ist zumindest die Über tragung auf Reproduktionen vorzunehmen. 158 guts verändern, dafür aber insgesamt das Archivgut erhalten können.63 c) Archivspeicher als Ressource der Wissensgenerierung Es ist bereits in den Archivgesetzen und im gezielten Bewer tungszweck der Archive, nur jene Unterlagen von bleibendem Wert zu übernehmen, angelegt, dass öffentliches Archivgut, also archivierte Informationen aller Art und Form, für eine umfangreiche und vielfältige Benutzung und Weiterverwen dung offen stehen soll. Die Archive bieten dadurch eine um fangreiche und für neue Verwendungskontexte offene Infor mationsquelle für öffentliche Belange der Verwaltung, Regie rung oder Justiz.64 Die öffentlichen Hoheitsträger unterhalten die Archive ganz bewusst nicht nur als dauerhafte Ablage. Die modernen öffentlichen Archive haben eine klare Distributi onsaufgabe zu erfüllen.66 Das Archivwissen, also das „geron nene“ staatliche Wissen, soll zugänglich sein, soll weiterver wendet, weiterverteilt werden. Analoges und elektronisches Archivgut wird nicht mehr nur verwahrt, es wird bereitge stellt. Die Bestände des Archivwissens „bilden die Arbeits grundlage für alle Zweige der historischen Forschung und fördern damit Bildung und Wissenschaft. Sie gewährleisten den gleichberechtigten Zugang zu Informationen, bewahren die Rechte der Bürgerinnen und Bürger und der Archivträger und sorgen als Einrichtung der Rechtssicherung für die an dauernde Nachvollziehbarkeit von Verwaltungsentscheidun gen.“66 Der eigentliche Zweck öffentlicher Archive ist nun mehr die Erfüllung eines Gewährleistungsauftrages in der heutigen Informationsgesellschaft.6? Dementsprechend ver sorgen sie staatliche Stellen, Forschungseinrichtungen und 63 Siehe z. B. § 8 Abs. 3 SächsArchivG; § 5 Abs. 2 S. 2 ArchivG NRW. Hierin können etwa die Restaurierungsmaßnahmen bei Papierrissen und -brüchen, Wachssiegelbrüchen, der Übertragung auf Microfilm usf. gesehen werden. Dazu Andrea Pataki-Hundt, Bestandserhaltung, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 218-224, 219 und 222. 64 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 77. 65 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 66 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 11. 67 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 46. 159 einzelne Bürger mit Informationen aus ihren stetig wachsen den und zur Weiterverwendung geordneten Archivspeichern. Insbesondere unter dem Eindruck der elektronischen Um wälzung der modernen Verwaltung, die elektronische Akten und Daten in die heutigen Archivspeichersysteme einbringt und mit gänzlich neuen Auswertungs- und Verknüpfungsme thoden auswertet, kann dieser Informationsversorgungsauf trag der Archive in neuer Qualität erfüllt werden. Ganz in die sem Sinne sind die Ausführungen von Aleida Assmann zu verstehen: „Das Archiv wird zu einem selbstregulierenden, d. h. sich selbst lesenden und schreibenden Gedächtnis. [...] Durch vollautomatischen Zugriff auf alle Informationen läßt sich die Datenmenge, die als Schrift, Bild oder Ton in die digi tale Domäne hinein gewandelt ist, auf neuartige Weise orga nisieren und vernetzen. [...] Die digitalen Massenspeicher versprechen, das Wissen von seiner Gebundenheit an Raum und Materie zu befreien und ubiquitär verfügbar zu machen. In diesem Szenario, das als eine absehbare Zukunftsperspek tive beschrieben wird, löst sich das Bild vom Archiv als einem räumlich abgeschlossenen kulturellen Gedächtnis-Ort des Festhaltens auf.“68 Der Archivspeicher bleibt zwar auch dann noch der Ort der zentralen Zusammenführung und Aufberei tung von Daten und Informationen. Insofern schaffen die elektronische Vernetzung und die Informationsflüsse der In formationsgesellschaft die Archive keineswegs ab. Der Ar chivspeicher kann aber längst nicht mehr als ein Endlager punkt des Wissens betrachtet werden. Vielmehr wird die Speicher- und Vorratsfunktion im modernen Archiv immer stärker im Hinblick auf eine Wiedereinbringung der aufberei teten Informationen in neue Informationszyklen und Ver wendungszwecke ausgeführt. 2. Wissensgenerierung im Archivrecht Wollen Regierung und Verwaltung das Gemeinwesen steuern, um das Zusammenleben und die gesellschaftliche Entwick lung sicher, friedlich, freiheitlich, gerecht usf. zu gestalten, dann nutzen sie das Setzen und Ausführen von allgemeinver 68 Aleida Assmann, Erinnerungsräume. Formen und W andlungen des kulturellen Gedächtnisses, 3. Aufl., München 2006, S. 355. l60 bindlichen Normen. Im Vorfeld der Normgebung und Norm durchführung waren Regierung und Verwaltung im Grunde schon immer, jedoch unter den Vorzeichen der Digitalisie rung und Informatisierung aller gesellschaftlicher Lebensbe reiche nun noch intensiver, auf das Aufnehmen, Speichern und Verarbeiten von Informationen über die Gesellschaft an gewiesen. Erst eine ausreichende Wissensbasis ist die Voraus setzung, um Rationalität, Effizienz und Effektivität der öffent lichen Aufgabenerfüllung herzustellen.6? „Daher ist der ratio nale Staat notwendigerweise ein Staat des rationalen Wis sens: »Rational« oder »sachlich« lassen sich Regeln nur auf der Grundlage gesicherten Wissens oder wissensmäßig be gründeter Prognosen setzen und anwenden. [...] Das Vorhan densein von Wissen gehört zu den Grundlagen, den Voraus setzungen staatlichen Handelns“?0. Die moderne Verwaltung benötigt zur Erfüllung komplexer und dynamischer Gesell schaftsgestaltung eine Vielzahl unterschiedlicher Informatio nen, was sich beispielsweise in den Regelungen für Planungs verfahren, die die Einbeziehung anderer Behörden und der betroffenen örtlichen Bevölkerung zur Wissensgenerierung voraussetzen, verdeutlicht.?1 Unter Wissensgenerierung im öffentlichen Recht kann daher jeder Prozess verstanden werden, der auf die Behebung und Bewältigung von Wissensdefiziten einer öffentlichen Stelle abzielt, um daraufhin in einem weiten Sinne eine öf fentliche Aufgabe zu erfüllen oder um in einem engeren Sinne über eine ausreichende rationale Wissensbasis für eine Entscheidungsfinung im Einzelfall zu verfügen.?2 Das Archiv als moderner staatlicher Wissensspeicher kann seine Aufgabe nicht allein darin erfüllt sehen, massen haft Daten der vielen staatlichen Stellen zu sammeln und an 69 Vgl. Burkhard Wollenschläger, W issensgenerierung im Verfahren, Tü bingen 2009, S. 3. 70 Bardo Fassbender, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 3. Aufl., Heidelberg 2006, § 76 W issen als Grundlage staatlichen Handelns, S. 243-312, 245, Rn. 2. 71 Vgl. Klaus Lenk, Außerrechtliche Grundlagen für das Verwaltungs recht in der Informationsgesellschaft, in: Wolfgang Hoffmann- Riem/Eberhardt Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 59-99, S. 66f. 72 Vgl. W ollenschläger 2009, S. 23. l6 l einem Ort abzuspeichern. „Eine effektive informationeile Ordnung der Verwaltung wird [...] statt auf die Anhäufung von Daten auf die Vermehrung des Wissens zielen und einen situations- und fallbezogenen Austausch darüber ermögli chen, welche Beobachtung einer Aufzeichnung zugrundeliegt, von welchem Standpunkt sie erfolgte und wie sie sich inter pretieren lässt.“?3 Soll das Archiv als wissensgenerierender Dienstleister für die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung auftreten, wie es auch in der Archivgesetzgebung so vorgesehen ist?4, dann erfordert dies eine enge und vernetzte Zusammenarbeit von staatlichen Stellen und den Archiven. Denn erst dann, wenn das Archiv tatsächlich mit den unstrukturierten staatli chen Informationen versorgt wird, kann es diese für neue Verwendungskontexte aufbereiten und anschließend wieder zur Weiterverwendung bereitsstellen.^s Es soll deshalb im Nachstehenden anhand einzelner Bereiche gezeigt werden, welche wissensgenerierenden Prozesse speziell in öffentlichen Archiven stattfinden und wie sie normativ unterlegt sind. Zu vor wird jedoch noch auf die notwendigen verwaltungsorga nisatorischen Voraussetzungen eingegangen, die es über haupt erst ermöglichen, dass moderne Informationsverarbei tungen in heutigen Archiven vorgenommen werden können. a) Verwaltungsorganisatorische Voraussetzungen für die Wissensgenerierung im Archiv Damit Wissensgenerierung und Wissensverwaltung angemes sen im Rahmen behördlicher Aufgaben stattfinden können, braucht es die Schaffung des entsprechenden Organisations rechts.76 Die Verwaltung benötigt zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben natürliche Personen. Für die angemessene Aufga benerfüllung sind die Beschäftigten der öffentlichen Verwal tung auf eine notwendig ausreichende Wissensbasis als Ent scheidungsgrundlage angewiesen, die sie durch verschiedene 73 Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 20lf. 74 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 46; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 18. 75 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 77. 76 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 74. 162 Verfahrensschritte (z. B. die Amtsermittlung nach § 24 Abs. 1 VwVfG oder die Anhörung der Beteiligten nach § 28 VwVfG) erlangen.?? Für die Qualität und Quantität der Verarbeitung von relevanten Informationen innerhalb einer Verwaltungs organisation und ebenso für eine in den Kontext von speziel len Aufgaben eingefügte Weitergabe von Informationen an andere staatliche Behörden werden notwendigerweise hohe kognitive Anforderungen an das Verwaltungspersonal gestellt und ein breits Set an Fähigkeiten verlangt.?8 Die Qualifikati onserwartungen an modernes staatliches Personal steigern und verbreitern sich im heutigen Staat der Wissensgesell schaft.?? Denn der Umgang mit Informationstechnik, die Fä higkeit einer gewissen resilienten Reaktion auf die Verände rungen, die mit der Digitalisierung einhergehen, breite Medi enkompetenzen und die Fähigkeit, relevante und seriöse In formationen vom „Rauschen“ der Kommunikation zu trennen sowie schließlich ein politisches und verwaltungsorganisato risches Kontextwissen sind neue Anforderungen, die das Verwaltungspersonal vorweisen muss. Die Geeignetheit der Personalstruktur des Informationsstaates bemisst sich nicht allein anhand klassischer Qualifikationen und Fähigkeiten wie Rechtskenntnis, Ordnungssinn, Teamfähigkeit oder Pünktlichkeit. Gerade die auf Information und Technik ge richteten Qualitäten des Personals werden sich unmittelbar auf die gesamte Fähigkeit einer Verwaltungsorganisation, Wissen adäquat zu generieren, zu verarbeiten und zu verste hen, auswirken.80 Die Qualifikationsanforderungen richten sich dabei an alle Ebenen der Personalstruktur. Sowohl der typische Sachbearbeiter muss auf die für ihn relevante Infor mationsbasis zugreifen und sie verwenden können als auch der Amts- oder Behördenleiter. Dieser muss zudem im Bilde sein, welchen Informations- und welchen Informationstech nikbedarf seine Behörde aufweist und welche Informations kanäle seine Organisation zu anderen Verwaltungsstellen le 77 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 79. 78 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 80. 79 Vgl. Thomas Groß, Ressortforschung, Agenturen und Beiräte - zur notwendigen Pluralität der staatlichen Wissensinfrastruktur, Die Ver waltung, Beiheft9/2010, S. 135-155,139. 80 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 80. 163 gen muss. Dabei ist dem Staat durch die gesetzliche Festle gung von Berufsausbildungsinhalten und durch die Ausge staltung der verwaltungsinternen Ausbildung der Bedienste ten und Beamten ein wichtiges Werkzeug zur Hand gereicht, um diese Fähigkeiten und Qualifikationen seines Personals zu vermitteln und zu fördern. Für die öffentlichen Archive sind die gestiegenen Qualihkations- und Fähigkeitenanforderungen an das eigene Ar chivpersonal von wichtiger Bedeutung.81 Denn das Archiv bzw. sein Personal ist auf eine breite und intensive Art und Weise mit der Digitalisierung, Vernetzung und der Verarbei tung von Informationen konfrontiert.82 Während sich eine Fachbehörde für ihre spezifische Aufgabenerfüllung eine be stimmte und an die dortigen Bedingungen angepasste infor mationstechnische Lösung einrichtet, beispielsweise das elektronische Melderegister der Meldebehörden oder das elektronische Wasserbuch der Wasserrechtsverwaltung, müs sen die Archivbediensteten sich nicht nur in ihr spezielles Ar chivinformationssystem einarbeiten, sondern zugleich auch in alle anderen in der Verwaltung und bei den Gerichten vor handenen IT-Strukturen. Nur unter der Bedingung, dass das Archivpersonal die Strukturen, Funktionen und Datenforma te der in der Administration und Justiz verwendeten techni schen Systeme versteht, kann das Archiv auch eine belastbare und valide Entscheidung über den bleibenden Wert der in diesen Informationssystemen entstehenden Unterlagen tref fen. Nicht nur im Rahmen der Bewertung elektronischer Un terlagen werden viele Fähigkeiten von heutigem Archivperso nal abverlangt, sondern auch bei der Übernahme, Erschlie ßung und der Bestandserhaltung elektronischer Archivgüter. Die archivierten elektronischen Daten müssen die relevanten 81 Vgl. Ivar Fonnes, Methoden der Langzeiterhaltung elektronischer In formationen, in: Udo Schäfer/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Archivierung elektronischer Unterlagen, Stuttgart 1999, S. 213-222, 215. 82 Zur Vielfalt der elektronischen staatlichen Unterlagen und der Kon frontierung mit dieser Datenvielfalt im Archiv vgl. Hannes Berger, Öf fentliche Register und Verwaltungsinformationssystem, KomJur 2017, S. 169-172; Peter Sandner, 10 FAQs. Argumente zu Bedarf und Not wendigkeiten der digitalen Archivierung, in: Landesarchiv Baden W ürttemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 57-70, 6off. 164 Informationen (Primärdaten und beschreibende Metadaten) enthalten und unter Umständen müssen ganze Softwareele mente mit übernommen werden. Ein bloßer Kopiervorgang reicht hierfür keinesfalls aus.83 Die Ordnung in digitalen Ar chivsystemen erfolgt ebenfalls über die Verwendung und Ver knüpfung von Metadaten. Und letztlich muss die ganze Ar chivspeicherinfrastruktur permanent betrieben und gewartet werden, was auch die Implementierung von neuen Archivierungs- und Bestandserhaltungstechniken umfasst. Die neuen Informationstechniken verändern demzufolge die Arbeitsme thoden der Archivare und führen zu einem deutlichen Anstieg der geforderten Fähigkeiten des Archivpersonals. Das erfor dert eine spezifische und moderne Ausbildung sowie regel mäßige Weiterbildungen auf dem neuesten Stand der Tech nik.^ Um diese Voraussetzung zu erfüllen muss das Fachrecht dieses Verwaltungsbereiches auch auf die notwendigen Fach kenntnisse des Personals hinwirken.8s Das Archivrecht ist in diesem Punkt gut aufgestellt. Einerseits wird die Ausbildung des Archivpersonals durch die Archivgesetze zur gesetzlichen Aufgabe der Landes- oder Staatsarchive erhoben86, wodurch die Ausbildungsinhalte an die spezifischen Anforderungen und Fähigkeiten der Archivtätigkeiten angepasst werden. An dererseits verlangen die Archivgesetze zum Teil, dass die Er richtung eines öffentlichen, z. B. eines kommunalen, Archives an das Vorhandensein von hauptamtlich tätigem Archivper sonal mit fachlicher Ausbildung gebunden ist.8? Das Verwaltungsorganisationrecht und das Ausbildungs recht für Archivbedienstete müssen demzufolge dazu beitra gen, die neuen Anforderungen an die modernen Archive er füllen zu können. Es lässt sich deshalb tragen, inwiefern die Ausbildungsordnungen hieran angepasst wurden. 83 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 7. 84 Vgl. Sandner, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 60. 85 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 80. 86 Vgl. § 4 Abs. 5 HArchivG; § 4 Abs. 7 SächsArchivG; § 3 Abs. 7 ArchivG NRW. 87 Vgl. § 16 Abs. 3 i.V.m. § 2 Abs. 8 BbgArchivG; § 10 Abs. 3 ArchivG NRW; § 13 Abs. 2 SächsArchivG. 165 Der öffentliche Archivdienst lässt sich in drei Ebenen einteilen. Auf der Ebene des mittleren Dienstes werden die sogenannten Fachangestellten für Medien- und Informati onsdienste in der besonderen Fachrichtung Archiv (FaMI) eingesetzt. Den Ausbildungsrahmen dieser Berufsausbildung im öffentlichen Dienst bildet eine entsprechende Berufsaus bildungsverordnung.88 Die dreijährige Berufsausbildung (§ 3 MedlnfoFAngAusbV) schreibt fest, welche beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten durch die Ausbildung angeeignet werden müssen. Dazu zählen im Allgemeinen die Organisati on und die Rechtsgrundlagen des Archivwesens (§ 3 Abs. 1 Nr. 1.1 und 1.2 MedlnfoFAngAusbV), Kommunikation und Kooperation (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 und 5 MedlnfoFAngAusbV). Speziell für die Fachrichtung Archiv müssen weiterhin fol gende Fähigkeiten vermittelt werden: Übernahme von Infor mationsträgern, Erschließung, technische Bearbeitung und Aufbereitung sowie Informationsvermittlung (§ 3 Abs. 2 Nr. 1.1 bis 1.4 MedlnfoFAngAusbV). Es zeigt sich, dass dem Ve rordnungsgeber bereits im Jahr 1998 sehr bewusst war, dass die moderne Archivtätigkeit im Grunde Informationsverwal tungstätigkeit war. Die Fähigkeiten, die der mittlere Dienst besitzen muss, sind klar erkennbar auf die Übernahme, die (technische) Bearbeitung und die anschließende Weitergabe von Informationen ausgerichtet. Die zweite und dritte Ebene des öffentlichen Archivdiens tes, der gehobene und der höhere Archivdienst sind zumeist Teil des beamtenrechtlichen Laufbahnschwerpunktes Allge meine Verwaltung.8? Die für diese beamtenrechtlichen Lauf bahnen geltenden Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die den entsprechenden Erwartungshorizont an Ausbildung und Fähigkeiten der Archivbeamten festlegen, wurden wie die Ar chivgesetze in den vergangenen Jahren reformiert und über 88 Verordnung über die Berufsausbildung zum Fachangestellten für Me dien- und Informationsdienste/zur Fachangestellten für Medien- und Informations/dienste (MedlnfoFAngAusbV), BGBl. I 1998, S. 1257, 2426. 89 Vgl. Anlage 1, Nr. 1 zu § 6 Abs. 1 Hessische Laufbahnverordnung; § 4 Nr. 2 lit. b Sächsische Laufbahnverordnung. 166 arbeitet.?0 Das Ziel der besonderen verwaltungsinternen Aus bildung im gehobenen und höheren Archivdienst ist, den „Nachwuchskräften für den Laufbahnzweig des Archivdiens tes die wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie die berufspraktischen Kenntnisse und Fähigkeiten zu vermit teln, die erforderlich sind, um die Aufgaben des Archivdiens tes bei der Förderung der Transparenz öffentlichen Handelns, der Bewahrung des Archivguts als authentische Quelle und als Teil des schriftlichen kulturellen Erbes sowie der Herstel lung der Zugänglichkeit des Archivguts wahrnehmen zu kön nen.“?1 Auf welche Fähigkeiten- und Fertigkeitenschwer punkte konzentrieren sich die neuen Ausbildungs- und Prü fungsordnungen für das Archivwesen? Während der berufs praktischen Ausbildungsanteile vor Ort in den Archiven wird darauf abgestellt, dass neben der Anwendung des geltenden Archivrechts und des übrigen Bundes- und Landesrechts?2 vor allem die Anwendung der archivischen Aufgabenvielfalt vermittelt wird. Insbesondere wird hierbei auf die praktische Vermittlung von Kenntnissen in den Bereichen „Einsatz von Informationstechnologie in Behörden und Archiven“, „Infor mations- und Kommunikationstechnik“, „Records Manage 90 Beispielsweise im Bund: Verordnung über den Vorbereitungsdienst für den gehobenen Archivdienst des Bundes vom 18. Dezember 2015, BGBl. I S. 2478, zuletzt geändert am 19. Juni 2017, BGBl. I S. 1896; Baden-Württemberg: Verordnung des Wissenschaftsministeriums über die Ausbildung und Prüfung für den gehobenen Archivdienst (Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den gehobenen Archivdienst - APrOArch-gD) vom 21. November 2014, GBl. 2014, S. 698; Hessen: Ausbildungs- und Prüfungsordnung für den Laufbahnzweig Archiv dienst im gehobenen allgemeinen Verwaltungsdienst in Hessen (APOgDArch) vom 24. November 2016, Staatsanzeiger für das Land Hessen Nr. 51/2016, S. 1619; Niedersachsen: Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den Archivdienst in der Laufbahn der Laufbahngruppe 2 der Fachrichtung Allgemeine Dienste (APVO-AD Archiv) vom 7. Januar 2013, NiedersGVBl. 2013, S. 10; Sachsen: Säch sische Ausbildungs- und Prüfungsordnung Archivdienst vom 28. März 2017, SächsGVBl. S. 197. 91 So stellvertretend § 3 APO-ArchivD Hamburg. 92 Vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 10 APO-ArchivD Hamburg; § 10 Abs. 3 Nr. 2 SächsAPOArchiv; § 7 Abs. 3 Nr. 3 APro-Arch-gD Baden-Württemberg; § 15 Abs. 1 Nr. 3 GArchDVDV Bund. 167 ment“ und „Erhaltung digitalen Archivguts“ Wert gelegt.^ Die Anwärter des Archivdienstes sollen demzufolge während der mehrmonatigen Praxisausbildung bereits mit den archivischen Tätigkeiten und den neuen Aufgabenfeldern der Infor mationsverarbeitung vertraut werden. Noch deutlicher zeigt sich der Wandel der Anforderungen an das moderne Archiv personal in der angepassten Studienordnung an der Archiv schule Marburg. Für die Archivarsausbildung im gehobenen und höheren Dienst in Deutschland wird im jeweiligen Vor bereitungsdienst eine mehrere Semester dauernde zentrale Theorieausbildung an dieser Fachhochschule absolviert.^ Das bedeutet auch, dass die durch dieses archivwissenschaft liche Fachstudium vermittelten Kenntnisse und Fähigkeiten ganz maßgeblich den Fähigkeitenstand der deutschen Archivarinnen und Archivare im gehobenen und höheren Archiv dienst insgesamt beeinflusst. In der Studienordnung für den höheren Archivdienst, also für jenes Personal, das später in leitender Archivposition arbeiten wird, sind unter anderem folgende Lehrinhalte und Lehrziele verankert. Im Bereich der informationstechnischen Kenntnisse gilt: „Mit der Einfüh rung in die fachbezogene Informatik wird den Archivreferen darinnen und Archivreferendaren der Einstieg in Themen der Informationstechnik gegeben, soweit diese Geschäftsprozesse im Archiv betreffen. Das Spektrum reicht von Hardware, Be triebssystemen und Netzwerktechnik bis zu HTML- und Da tenbank-Technologien.“^ Die rechtswissenschaftliche Aus bildung schreibt vor: „Rechtsmaterien des Öffentlichen Rechts und des Privatrechts sind Gegenstand des Unterrichts soweit sie für die öffentlichen Archive und ihre Fachaufgaben von Relevanz sind (z. B. das Datenschutz- und Informations recht, das Schuld- und Sachenrecht, das Urheber- und Ver wertungsrecht, das internationale und nationale Kultur- und 93 Vgl. § 7 Abs. 3 Nr. 4 APro-Arch-gD Baden-Württemberg; § 7 Abs. 2 Nr. 3, 4 und 6 APO-ArchivD Hamburg. 94 Vgl. etwa § 13 Abs. 2 GArchDVDV Bund; § 8 APro-Arch-gD Baden Württemberg; § 11 Abs. 2 APVO-AD-Archiv Niedersachsen; § 13 SächsAPOArchiv. 95 Anlage 2 Modul M -A 1, Nr. 2 Studienordnung für das Referendariat im höheren Archivdienst an der Archivschule Marburg, Staatsanzeiger für das Land Hessen Nr. 3/2018, S. 123. 168 Denkmalschutzrecht, Rechtsfragen der Nutzung neuer Medi en und weitere Rechtsgebiete).“96 Letztlich sollen den Refe rendarinnen und Referendaren des höheren Archivdienstes Kenntnisse vermittelt werden, die es ihnen erlauben, den Stellenwert der Schriftgutverwaltung in Verwaltung und Ar chiv einzuschätzen. Speziell soll ihnen dabei vermittelt wer den, technisch, organisatorisch und juristisch mit den abge benden Behörden zu interagieren.9? Betrachtet man diese Zielbeschreibungen einzelner Module der Ausbildungsinhalte des höheren Archivdienstes und zusätzlich den vorgesehenen Workload (Präsenzstunden und Selbststudium) für einzelne Aspekte des modernen Archivwesens98 (z. B. Einführung in die fachbezogene Informatik: 57, 5 Studienstunden, digitale Langzeitarchivierung: 57, 5 Studienstunden, Instrumente und Prozesse des Records Management: 46 Studienstunden), dann wird deutlich, dass die Ausbildungsinhalte in einer sys tematischen Weise an die heutigen Bedingungen der Archive im informationsbasierten Staat angepasst wurden. Das ver waltungsorganisatorische Fachrecht des Archivwesens ver sucht erkennbar, den modernen Anforderungen an das Ar chivpersonal durch die entsprechend aktuellen Ausbildungs inhalte nachzukommen. Indem das gesetzliche Berufsausbil dungsrecht der Archivare und die Beamtenausbildung an der Archivschule in Marburg deutschlandweit einheitliche Inhalte und Fähigkeiten vermittelt, wird eine wesentliche Vorausset zung dafür geschaffen, dass das Berufsbild des Archivars und dessen informationsbezogene Kenntnisse und Fähigkeiten mit der Entwicklung der Informationsgesellschaft Schritt hal ten. Für alle im Nachstehenden behandelten wissensgenerie renden und informationsverarbeitenden Tätigkeiten im Ar chivrecht bildet das skizzierte reformierte Ausbildungsrecht eine unerlässliche Grundlage. 96 Anlage 2, Modul M -V 3, Nr. 2 Studienordnung höhererArchivdienst. 97 Anlage 2, Modul M -V 1, Nr. 3 Studienordnung höherer Archivdienst. 98 Im Detail Anlage 1 Studienordnung höherer Archivdienst. 169 b) Archivbenutzungsrecht und verfahrensbezogene Wissensproduktion In einem engen Begriffsverständnis richtet sich die Wissens generierung im öffentlichen Recht auf die Beseitigung eines Informations- oder Wissensdefizits und auf die Schaffung ei ner ausreichenden sachlichen Grundlage an Entscheidungswissen.w Der typische Fall der auf eine hoheitliche Entschei dung hinauslaufenden Wissensgenerierung ist das Verwal tungsverfahren, in dem die zuständige Stelle alle notwendigen Informationen für den Sachverhalt zusammenträgt und ge stützt auf diese Erkenntnisse eine rechtmäßige Entscheidung trifft.100 Solche durch Verfahren stattfindenden wissensgene rierenden Prozesse werden, vergleichbar zu Verwaltungsver fahren in anderen öffentlichen Fachbehörden, von der öffent lichen Archivverwaltung im Rahmen des Archivbenutzungs rechts durchgeführt. Die Archivbenutzung wird grundsätzlich nur auf Antrag eines Benutzers gewährt.101 Die Antragstellung leitet ein Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsver fahrensrechts ein.102 Die Archivverwaltung muss gemäß § 24 99 Vgl. W ollenschläger 2009, S. 23. 100 Vgl. Indra Spiecker gen. Döhmann, Die informationelle Inanspruch nahme des Bürgers im Verwaltungsverfahren, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 196-216, l96f; Augsberg 2014, S. 42f; zur Kritik an diesem zu engen und allein auf Entschei dungsfindung abzielenden Verständnis siehe Lenk/Meyerholt/ W engelowski 2014, S. 81. 101 Siehe zum Erfordernis der Antragstellung Art. 10 Abs. 1 BayArchivG; § 9 Abs. 1 ArchGB; § 9 Abs. 1 S. 2 LArchivG MV; § 10 Abs. i S . 1 ArchG LSA; § 5 Abs. 1 S. 1 NArchG. Ausführlicher wird das Antragserforder nis in den Archivbenutzungsverordnungen geregelt. Etwa § 5 Abs. 1 Archivbenutzungsordnung NRW: „Der Antrag auf Benutzungsgeneh migung ist schriftlich bei dem Landesarchiv zu stellen. Dabei sind An gaben zur Person zu machen, der Benutzungszweck sowie der Gegen stand der Nachforschungen möglichst genau anzugeben. Bei persönli cher Benutzung ist ein Vordruck zu verwenden“; weiterhin Punkt 2 Benutzungsordnung für das Niedersächsische Landesarchiv; § 3 Bun desarchiv-Benutzungsverordnung. 102 Das Verwaltungsverfahren wird gemäß § 22 S. 2 Nr. 1 VwVfG einge leitet, wenn die Behörde, hier das Archiv, auf Antrag hin tätig werden muss. Da der Benutzer aufgrund der Archivgesetze einen subjektiv rechtlichen Anspruch auf Archivzugang vorweisen kann, muss die Ar- 170 VwVfG alle für den Sachverhalt relevanten Informationen von Amts wegen ermitteln1Q3, sie wird also genauso wie andere Fachbehörden1Q4, selbst informationssammelnd und wissens generierend tätig. Es ist der Zweck der Wissensgenerierung im Verwaltungsverfahren, eine rationale und rechtmäßige Entscheidung gegenüber dem Bürger, hier dem Archivbenut zer, zu erzeugen. Dabei hat die Archivverwaltung in einem solchen Entscheidungs- bzw. Genehmigungsverfahren über den Archivzugang verschiedene Angaben und Informationen sowie rechtliche Einschätzungen zusammenzutragen. Neben allgemeinen Informationen über den Antragsteller (Name, Adresse, Forschungseinrichtung, eventuell Benutungsinteresse) 1Q5 muss die Archivverwaltung insbesondere ermit teln, ob sie die begehrten Archivunterlagen überhaupt in ih ren Archivbeständen besitzt.106 Kann sie dies bejahen, dann muss sie weiterhin Informationen darüber Zusammentragen, ob die zur Einsicht begehrten Informationen bestimmten rechtlichen Schranken unterliegen. Hierbei kommen in erster chiw erw altung einen an sie gestellten Benutzungsantrag auch bear beiten. 103 Augsberg 2014, S. 42t bezeichnet den Amtsermittlungsgrundsatz nach § 24 VwVfG als „[m aßgeblich für die Regelung der hinreichen den administrativen W issensproduktion“. 104 Im Polizeirecht ist die Polizeibehörde regelmäßig dazu angehalten, einen Sachverhalt hinreichend aufzuklären, um sicher zu gehen, ob ei ne Gefahr für ein geschütztes Rechtsgut vorliegt, um daran anschlie ßend Gefahrenabwehrmaßnahmen zu ergreifen, vgl. dazu Markus Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, Baden-Baden 2013, S. g6f; Wollenschläger 2009, S. 9ff. Im Umweltrecht finden solche W issens generierungen im Verfahren beispielsweise durch die Uberwachungsund Prüfungsrechte der Umweltbehörden gegenüber Emissionen von Anlagen gemäß § 26 und § 52 BImSchG statt, vgl. dazu Reiner Schmidt/Wolfgang Kahl/Klaus Ferdinand Gärditz, Umweltrecht, 9. Aufl., München 2014, S. 139, Rn. 57. 105 Vgl. § 2 Abs. 2 Thüringer Archiv-Benutzungsordnung sowie das dafür vorgesehene offizielle Formular unter https://tinyurl.com/y8xxk9rr. 106 Zu dem komplizierten Fall eines Benutzungsantrags gegenüber dem Bundesarchiv auf Benutzung von Unterlagen, die noch nicht zu A r chivgut gewidmet werden konnten, weil sie vom Bundeskanzleramt an private Stiftungen weitergegeben w urden siehe BVerfG, NVwZ 2017, S. 1618-1621; Kathrin Wrede, Verfassungsbeschwerde auf Bereitstellung von Akten im Gewahrsam Privater mangels Rechtswegserschöpfung unzulässig, npoR 2017, S. 252-253. 171 Linie die archivrechtlichen Schutzfristen, insbesondere über personenbezogenes oder geheimhaltungsbedürftiges Archiv gut in Frage.10? Eine von Amts wegen vorgenommene Infor mationsgenerierung durch die Archivbehörden wird gerade in den Fällen notwendig werden, wenn bestimmte Geburts- oder Sterbedaten von Personen, über die Archivgut existiert, nicht bekannt sind. Hier sind es ebenfalls der Amtsermittlungs grundsatz nach § 24 VwVfG und das Beweiserhebungsrecht nach § 26 VwVfG, die die Archivverwaltung verpflichten, im Rahmen eines Antragsverfahrens die notwendigen Informati onen zusammenzutragen, die für die Berechnung der Schutz fristen benötigt werden.108 Ohne diese Angaben, die das Ar chiv beispielsweise über Datenabfragen bei den Standesäm tern10? und den Meldeämtern110 oder über Kontakte zu Ange hörigen Zusammentragen kann, wird eine rechtmäßige Ar chivbenutzungsgenehmigung mit korrekter Schutzfristenbe rechnung als Abschluss des Archivverwaltungsverfahrens nicht zustande kommen können. Hat die Archivverwaltung die Informationen eingeholt und bestehen für eine beantragte Archivbenutzung bestimmte Schutzfristen, dann wird die Archivverwaltung im Zusam menspiel mit dem Antragsteller weitere Möglichkeiten prüfen müssen, ob im vorliegenden Einzelfall die rechtlichen Mög lichkeiten der Verkürzung solcher Schutzfristen bestehen.111 107 Etwa nach § 17 ThürArchivG. 108 Denn die personenbezogenen Schutzfristen des Archivrechts berech nen sich ab dem Zeitpunkt des Sterbe- oder des Geburtsdatums einer betroffenen Person, vgl. § 9 Abs. 3 ArchGB. Zum Problem des Am ts ermittlungsgrundsatzes im Archivbenutzungsrecht vgl. Rainer Polley, Der Grundsatz der Amtsuntersuchung im Archivbenutzungsrecht, in: Hermann Bannasch, Zeitgeschichte in den Schranken desa Archiv rechts, Stuttgart 1995, S. 71-78, insbesondere 74ff. 109 Behördliche Datenabfragen der Personenstandsregister sind nach § 65 Abs. 1 PStG zulässig. 110 Datenübermittlungen aus den Melderegistern an andere öffentliche Stellen sind gemäß § 34 Abs. 1 BMG zulässig. 111 Die Schutzfristen können beispielsweise nach § 9 Abs. 4 ArchGB ver kürzt werden, wenn die dortigen Voraussetzungen erfüllt sind. Das Landesarchiv Berlin bietet für die Benutzung von Archivgut vor Ablauf der entsprechenden Schutzfrist ein spezielles Antragsformular, in dem der Benutzer eine Fülle an Informationen und Begründungen abgeben 172 Da an die Schutzfristenverkürzung im Archivrecht eine Reihe von Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft werden benötigt die Archivverwaltung aber ein wesentlich größeres Set an Entscheidungswissen112, was wiederum nur im Zusammen spiel mit der Informationsbeibringung durch den Antragstel ler gewonnen werden kann. Desweiteren muss die Archivver waltung ebenfalls im Rahmen des Verfahrens klären, ob die Benutzung eines Archivgutes beispielsweise das Wohl des Bundes oder eines der Länder gefährden könnte113, was je nach Natur der Archivunterlage zu intensiven Abstimmungen zwischen öffentlichem Archiv und der Fachbehörde, bei der diese Unterlage einst entstanden ist, führen kann . 114 Es zeigt sich, dass bereits im Standardfall der Archivbe nutzung, die ein übliches Verwaltungs- und Genehmigungs verfahren repräsentiert, eine Reihe an wissensgenerierenden Tätigkeiten vorgenommen werden muss, um überhaupt eine rechtmäßige Entscheidung über die Archivbenutzung des An tragstellers, der ja immerhin einen subjektiv-rechtlichen Be nutzungsanspruch vorweisen kann, zu treffen. Öffentliche Ar chive verzeichnen darüber hinaus noch weitere Prozesse der Wissensgenerierung. Die öffentlichen Archivbehörden zählen zu jenen Fachbehörden, deren Fachrecht besondere, über die verfahrensbezogene Informationsgenerierung hinausgehen de, wissensproduzierende Forschungsaufträge vorschreibt. Dies liegt in der Natur der Archivaufgabe begründet. Wis sensproduzierende Aufgaben ganz eigener - nämlich muss, die eine Schutzfristenverkürzung rechtfertigen. Siehe Landesar chiv Berlin, https://tinyurl.com/y7wyd3u5. 112 Das können etwa Informationen über den dahinterstehenden For schungszweck, die Dringlichkeit einer Beweisnot, die durch den vor fristigen Zugang zu Archivgut gelindert werden kann oder die W ahr nehmung eines besonders wichtigen Belanges einer Person oder einer öffentlichen Stelle sein. Hier wird deutlich, dass sich Teilbereiche des Informationsverwaltungsrechts, namentlich die Wissensgenerierung und die Informationsbeziehung zwischen Staat und Bürger, in vielen Aspekten überschneiden und ergänzen können. 113 Ist dies der Fall, so schreibt das Archivrecht eine Einschränkung oder Versagung der Archivbenutzung vor, bspw. § 13 BArchG; § 9 Abs. 9 ArchGB. 114 Auch hier wird die Verquickung von Teilaspekten des Informations verwaltungsrechts deutlich; W issensgenerierung und Informationsbe ziehungen zwischen staatlichen Stellen gehen oft ineinander über. 173 archivischer - Art finden sich zunächst in der Erschließung der Archivinformationen sowie im bereichsspezifischen Forschungs- und Auswertungsauftrag der Archive. c) Erschließung als Voraussetzung für Wissensgenerierung aus archivischen Quellen Eine der wichtigsten informationsverarbeitenden Tätigkeiten der öffentlichen Archive ist die - bereits im Rahmen der Wissenspeicherung angesprochene - gesetzliche Aufgabe der Erschließung.1̂ Zweck der Erschließung ist, die Fülle der Ar chivinformationen nach sinnvollen Kriterien zu ordnen und von dieser Systematisierungsleistung ausgehend eine weiter führende Benutzung der Informationen zu ermöglichen. „Die Erschließung von Archivgut beschreibt, welche Unterlagen vorhanden sind und zur Einsicht bereitgestellt werden, wel che Aussagen darin erwartet werden können, und sie liefert Informationen darüber, wie verlässlich möglicherweise darin gefundene Antworten sind. Sie ist die wichtigste Vorausset zung dafür, dass in alten Akten neue Erkenntnisse zur Gestal tung der Zukunft gefunden werden können.“116 Öffentliche Archive stehen mit ganz unterschiedlichen Behörden und Ge richten in Kontakt und übernehmen entsprechend der Vielfalt der staatlichen Aufgaben auch eine breite Vielfalt an dabei entstandenen Unterlagen. Um das Archiv mitsamt seinen vie len Archivunterlagen und Archivinformationen überhaupt sinnvoll benutzbar zu machen, muss hinsichtlich der vielen Archivgüter eine Systematisierungsleistung erbracht werden. Erst eine nach sachlichen und logischen Kategorien und Ge sichtspunkten geordnete Archivierung und Verzeichnung der Archivgüter gibt dem Archivbenutzer die Möglichkeit, sich in den Beständen zurechtzufinden und die für sein Benutzerin teresse einschlägigen Unterlagen und Informationen zu fin den.11? Insofern bedeutet archivarische Erschließung von staatlichen Informationen in erster Linie archivarische Ver- 115 Z.B. Art. 2 Abs. 3 BayArchivG; § 3 Abs. 1 S. 1 ArchGB; § 1 Abs. 1 S. 1 HmbArchG; § 7 Abs. 1 S . 2 ThürArchivG. 116 Angelika Menne-Haritz, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 207-217, 207. 117 Vgl. Manegold 2002, S. 169. 174 Zeichnung jeder einzelnen Archivunterlage. Hierfür wird für jede Archiveinheit ein eigener Titel gebildet, aus dem sich der zentrale Inhalt und der Entstehungszweck der Unterlage er geben. Zudem werden verschiedene Vermerke angebracht, aus denen präzisere Informationen über das Archivgut her vorgehen, z. B. der Umfang oder die Laufzeit der Unterlage.118 Die Erschließung und die Verzeichnung der vorhandenen Ar chivgüter mit ihrem kurz gefassten wesentlichen Inhalt er bringen damit eine Hilfeleistung für den Benutzer. Sie redu zieren einerseits die Komplexität der Archivbestände und ma chen die Archivbestände andererseits anhand systematischer Stichworte und Bestandskategorien durchsuchbar. Die Er schließung ist damit eine Praktik der Informationsverarbei tung; eine Aufbereitung, die für eine Neu- und Weiterver wendung der archivierten Informationen eine zwingende Vo raussetzung ist. Sie ist der notwendige Wegweiser zu den ge suchten Archivinformationen, ohne diese Informationen selbst bereits zu enthalten.11? Die Methode der Erschließungstechniken läuft auf die Er stellung von Findbüchern hinaus. „Die wichtigsten Bestand teile der Methodik für die Erschließungsarbeit sind die Analy se des Vorgefundenen Materials und seines Zustands und die Erfassung aller wichtigen Angaben bei der Verzeichnung und Ordnung der Einheiten. Ergebnis ist die Bereitstellung mit Findbüchern auf der Detailebene und mit Bestände übersichten auf der Überblicksebene aller Bestände eines Ar chivs.“120 Die durch die Erschließung entstehenden Findbü cher lassen sich entweder in analoger oder mittlerweile oft in digitaler Form121 nutzen. Es wird deutlich, dass die archivische Erschließung der großen Menge an heterogenen staatlichen Unterlagen und In formationen ein unverzichtbarer Verarbeitungsschritt des Archives ist, um eine Weiterverwendung der Archivinforma 118 Vgl. Brenner-W ilczek/Cepl-Kaufmann/Plassmann 2006, S. 143. 119 Vgl. Menne-Haritz, in: Lepper/Raulff 2016, S. 207. 120 Menne-Haritz, in: Lepper/Raulff 2016, S. 210. 121 Beispielsweise das digitale Findbuch des Stadtarchives Gera unter: https://tinyurl.c0m/ybup4qrw; das umfassende Online-Findbuch des Landesarchives Sachsen-Anhalt ist unter https://tinyurl.com/ y9e56gnz zu finden. 175 tionen zu ermöglichen. Dabei wird von den Archivbedienste ten viel verlangt, denn es ist notwendig, dass jede einzelne an das Archiv übergebene Unterlage analysiert und kategorisiert wird. Die Erschließung ist damit der erste Schritt, durch den die Behörden- und Gerichtsunterlagen aus ihrem engen Ent stehungskontext herausgenommen und unter einer breiteren Perspektive neu geordnet werden. Die Erschließungstechnik im öffentlichen Archiv bedingt die Dekontextualisierung von staatlichen Informationen.122 Erst die Herausnahme der ein zelnen Information aus ihrem engen Entstehungs- und Sachkontext und die Einbindung in größere Wissenskontexte schafft die Voraussetzung dafür, dass die im Archiv zusam menlaufenden Informationsbestände neu verwendet werden können. Indem die Erschließung die Analyse jeder einzelnen Archivunterlage erzwingt und die Unterlage daraufhin einer Bestandssektion zugeordnet wird, erweitert sich dieser Be stand um neue Informationen. Diese Erweiterung lässt einer seits die bisherige thematische Informationssammlung um neue Informationen anwachsen. Andererseits wird durch die Einpflegung der neuen Information in die zur Suche und Be nutzung bereitstehenden Findbücher eine neue Verknüpfung der Informationsbestände erzielt. So wachsen mit jeder neu archivierten Archivinformation zugleich der gesamte Archiv bestand und die Verknüpfung der einzeln darin enthaltenen Archivunterlagen. Je größer der Informationsbestand des Archives ist und je verflochtener die Einzelinformationen miteinander sind, desto größer wird die Auswertungser kenntnis des Archivbenutzers. Denn die thematische Suche nach spezifischen Kriterien und Benutzungsinteressen wird aufgrund der Verknüpfungen im Ergebnis zu immer mehr In formationen führen, die, ohne dass dies zuvor bekannt war, mit der ursprünglichen gesuchten Unterlage in einem Zu sammenhang stehen. 122 Vgl. Sophie-Charlotte Lenski, Öffentliches Kulturrecht, Tübingen 2013, S. 231. 176 d) Wissenschaftliche Auswertung als archivische Wissensgenerierung Eine besondere Form der staatlichen Wissensgenerierung findet sich dort, wo durch gesetzlichen Auftrag staatliche For schungseinrichtungen unterhalten werden, die ihr bestimmte Bedürfnisse an Wissen und Informationen und festgelegte Zwecke Forschungsdienstleistungen erbringen.123 Staatlich veranlasste Forschung kann bereichsspezifische Studien her vorbringen und dadurch gezielt aufbereitetes Wissen für Mi nisterien und politisch Verantwortliche produzieren, das über das Alltagswissen der Entscheidungsträger hinausgeht.124 Für die Zielrichtung der staatlich eingerichteten Forschungs dienstleistungen kommt es insbesondere auf die gesetzliche Grundlage an. Aus der Sichtweise der Ministerien und der po litischen Entscheidungsträger gilt eine Ressortforschung dann als verwertbar, wenn deren Erkenntnisse einen Einfluss auf einen Entscheidungsprozess nehmen können und als ge sichertes, sachliches und fundiertes Wissen anerkannt wer den.1̂ Traditionell wurden deshalb für verschiedene beson dere staatliche Informationserfordernisse eigene Verwal tungsstrukturen geschaffen, „die die Aufgabe haben, Wis sensgrundlagen für bestimmte Verwaltungsaufgaben zu gene rieren und bereitzustellen, dabei weitestgehend nach wissen schaftlichen Methoden zu arbeiten und in vielen Fällen sogar in begrenztem Umfang Eigenforschung - sog. Ressortfor schung - zu betreiben.“126 Staatlich eingerichtete und vollzo gene Forschung ist demzufolge eine spezielle und intensive Form der Wissensgenerierung, die in ihrem Aufwand und in 123 Die klassische Ressortforschung zeichnet sich meist durch eine be sondere Nähe zur Politik aus, fungiert als zielgerichtete und auftrags geleitete Politikberatung, wird durch gesetzliche Grundlage eingerich tet und oftmals in oberen Bundes- oder Landesbehörden organisiert; dazu Arne Pautsch/Anja Dillenburger, Kompendium zum Hochschulund W issenschaftsrecht, Berlin 2011, S. 139. 124 Vgl. Dieter Strempel, Empirische Rechtsforschung als Ressortfor schung im Bundesministerium der Justiz, Zeitschrift für Rechtssozio logie 1988, S. 190-201, 191. 125 Vgl. Eva Barlösius, Zwischen Wissenschaft und Staat? Die Verortung der Ressortforschung, Berlin 2008, S. 15fr https://tinyurl.com/ybe5v5m3. 126 Vgl. Stoll, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 40. 177 ihrer Ergebnisproduktion weit über die Wissensgenerierung hinausgehen kann, die etwa im Zuge eines Verwaltungsver fahrens erreicht wird. Neben der Aufgabe, politische und mi nisterielle Entscheidungsträger zu beraten und für konkrete Entscheidungsprozesse fundierte Erkenntnisse zu gewinnen, wird eine weitere Funktion der staatlichen Forschungsein richtungen betont. Staatliche Forschung produziert Wissen für das Gemeinwesen und dient demnach der Förderung und Vorsorge für die Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft im Allgemeinen.12? Auch die öffentlichen Archive wurden durch die Archivge setze als staatliche Forschungseinrichtungen mit spezifischem Forschungsauftrag eingerichtet. Durch die Unterhaltung öf fentlicher Archive soll das Wissen des Staates mittels eigener archivwissenschaftlicher Methoden bearbeitet, aufbereitet und ausgewertet werden. Das Ziel ist dabei, neues Wissen zu produzieren. Archive werden als Stätten landeshistorischer Forschung betrachtet128 und können sich in den meisten Fäl len auf eine eindeutige gesetzlich verankerte Forschungsklau sel berufen. Dadurch schufen der Bund und die Länder eigene Verwaltungsstrukturen, die der besonderen Form der histori schen Forschung durch eigene wissenschaftliche Leistungen und durch Bereitstellung der Bestände dienen. Die Ausrich tung dieser staatlich veranlassten Forschung im Archivwesen wird von den Archivgesetzen mehr oder weniger konkret vor gegeben. Nach § 5 Abs. 6 Landesarchivgesetz Mecklenburg Vorpommern wirkt das Archiv beispielsweise „an der Auswer tung des von ihm verwahrten Archivgutes sowie an der Erfor schung und Vermittlung insbesondere der mecklenburgischvorpommerschen Geschichte, der Heimat- und Ortsgeschich te mit und leistet dazu eigene Beiträge“. Auch die Archive in Rheinland-Pfalz fördern gemäß § 6 Abs. 4 LarchG Rheinland Pfalz „die Erforschung und das Verständnis der deutschen Geschichte und der Landesgeschichte insbesondere durch Veröffentlichungen und Ausstellungen“. Deutlich wird auch 127 Vgl. Thomas Groß, Ressortforschung, Agenturen und Beiräte - zur notwendigen Pluralität der staatlichen Wissensinfrastruktur, Die Ver waltung, Beiheft 9/2010, S. 135-155,142. 128 Vgl. allein die gesetzliche Archivaufgabe z. B. in § 5 Abs. 6 HArchivG; § 3 Abs. 4 BbgArchivG. 178 der hessische archivgesetzliche Forschungsauftrag nach § 5 Abs. 6 HArchivG, wonach das „Hessische Landesarchiv [...] als Haus der Geschichte an der wissenschaftlichen Auswer tung der von ihm aufbewahrten Unterlagen sowie an der Er forschung und Vermittlung der Geschichte des Landes mit[wirkt] “ .129 Im Unterschied zu Ressortforschungen, etwa im Umweltbereich durch das Umweltbundesamt13°, die auf eine Generierung von konkreten Ergebnissen, Maßnahmen und Verfahren abstellen, die daraufhin für politische Ent scheidungen oder rechtliche Implementierungen genutzt werden, erfolgt die Forschung in staatlichen Archivbehörden eher grundsätzlicheren Gesellschaftszwecken. Die Archive er forschen anhand wissenschaftlicher Methoden die Geschich te, die Regierungs- und Verwaltungstätigkeit, politische Um brüche und ähnliche historische Entwicklungen des eigenen Landes bzw. des Bundes unter der Zuhilfenahme der spezi fisch in jener Zeit entstandenen Archivgüter, also der unmit telbaren Zeitdokumente. Sie sind demzufolge auch frei in der Wahl des genauen Forschungsgegenstandes, soweit er Bezüge zur eigenen Landesgeschichte aufweist. Die Forschungstätig keit der öffentlichen Archive dient dabei ganz klar einer all gemeinen Förderung der Forschung (zum Beispiel der histo rischen, politikwissenschaftlichen, juristischen, soziologi schen Forschung) was auch verfassungsrechtlich aus Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG abgeleitet wird.^1 Der archivgesetzliche For schungsauftrag ist weiterhin auf die Öffentlichkeit und auf die 129 Vergleichbare Forschungsklauseln finden sich auch in folgenden A r chivnormen: § 3 Abs. 2 S. 2 SArchG; § 3 Abs. 4 BbgArchivG; § 4 Abs. 6 LArchG SH. 130 Gemäß § 2 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Errichtung eines Umweltbundesamtes betreibt das Umweltbundesamt wissenschaftliche Forschung auf verschiedenen Feldern des Um welt rechts und für die Entwicklung von spezifischen Maßnahmen und Ver fahren des Umweltrechts. 131 Ein Beispiel für eine bedeutsame Forschungsförderungsleistung der Archive ist die Kooperation des Brandenburgischen Landesarchives mit dem Holocaust Memorial Museum in Washington, in dessen Rahmen die Unterlagen über den Holocaust, über die das Landesar chiv verfügt, digitalisiert, ausgewertet und erforscht werden, um sie dann für weitere Verwendungen bereitzustellen. Dazu Brandenburgisches Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur, https://tinyurl.com/ya5uxmx0. 179 Veröffentlichung der Forschungsergebnisse ausgerichtet.«2 Archivische Forschung soll den Bürgern zum einen zugäng lich gemacht werden und soll zum anderen einem spezifi schen politischen Bildungsauftrag nachgehen133, der sich viel fach in themenbezogenen Ausstellungen oder spezifischen Bildungsveranstaltungen verwirklicht.1̂ Staatliche Archivfor schung dient also der Verwirklichung und Förderung von ver fassungsrechtlichen Aufträgen, wie sie in der objektiven For schungsförderung nach Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG, im staatlichen Bildungsauftrag135 und im staatlichen Kulturförderungsauf trag136 verankert sind. Dabei sollte jedoch nicht übersehen werden, dass staatliche Archivforschung auch verwendbares Wissen für konkrete staatliche Entscheidungsprozesse liefern kann. Nicht ohne Grund wird die Archivierung staatlicher Unterlagen vor dem Hintergrund des späteren Nutzens für aufkommende Rechtsprechungsfragen, für Rechtsnachweis bedürfnisse von Bürgern, als Entscheidungswissen in Verwal tung und Regierung sowie für die parlamentarische und öf fentliche Kontrolle des staatlichen Handelns vorgenommen. Die Relevanz archivischer Forschung kann sich darüber hin aus speziell für Fragen der modernen Verwaltungsorganisati 132 Vgl. § 7 Abs. 3 ArchG LSA: „Das Landesarchiv Sachsen-Anhalt ist be rechtigt, Veröffentlichungen und wissenschaftliche Auswertungen des Archivgutes selbst vorzunehmen.“ Weiterhin § 3 Abs. 3 ArchGB: „Das Landesarchiv Berlin führt die Stadtchronik Berlins. Es führt die Auf gaben der audiovisuellen Stadtdokumentation und der Berlin Information im Einvernehmen mit dem Presse- und Informationsamt des Landes Berlin fort. Durch Editionen, sonstige Publikationen, Aus stellungen, Führungen und andere geeignete Veranstaltungen fördert das Landesarchiv Berlin das Verständnis für die Geschichte Berlins.“ 133 § 5 Abs. 5 S. 1 LArchivG MV: „Das Archiv erbringt aus dem von ihm verwahrten Archivgut Dienstleistungen für Forschung und Bildung.“ 134 Vgl. Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, A r chivgesetz, Berlin 2007, S. 102, Rn. 18. 135 Zum Beispiel in Art. 4 Niedersächsische Verfassung; Art. 29 Verfas sung des Landes Brandenburg; Art. 11 und 22 Verfassung des Landes Baden-Württemberg; Art. 8 und 17 Verfassung für das Land Nordrhein-W estfalen, Art. 20, 22 und 29 Thüringer Verfassung. 136 Zum Beispiel Art. 6 Niedersächsische Verfassung; Art. 34 Verfassung des Landes Brandenburg; Art. 3c Verfassung des Landes Baden Württemberg; Art. 62 Hessische Verfassung; Art. 11 Sächsische Ver fassung; Art. 18 Verfassung für das Land Nordrhein-W estfalen; Art. 30 ThüringerVerfassung. l80 on ergeben. Da Archive wie kaum eine andere staatliche Stelle intensiv mit Problemen der Schriftgutverwaltung und mit dem Umgang mit neuen Technologien und Informationssys temen beschäftigt sind, hat sich in den vergangenen zwei De kaden eine erstaunlich innovative und von praktischer Exper tise gezeichnete Forschungs- und Publikationstätigkeit der öffentlichen Archive entwickelt. Deren Ergebnisse, beispiels weise über die Speicherung, Sicherheit und Übermittlung von elektronischen Dokumenten, strahlt dabei weit über den Ar beitsbereich des Archivwesens hinaus und stellt anwen dungsbereites Wissen für Behörden ebenso wie für private Unternehmen und Verbände, in denen wertvolle und aufzu bewahrende Unterlagen anfallen, bereit. Hierin kann ein Bei spiel für staatliche Archivforschung erkannt werden, die für das öffentliche Gemeinwesen bedeutendes und innovatives Wissen hervorgebracht hat.«? Zusammenfassend führen öf fentliche Archive vielfache Prozesse der Wissensgenerierung durch. Über die Wissensproduktion im Verwaltungsverfahren hinaus ist es insbesondere die spezielle Aufbereitung der Un terlagen im Archiv, die neue Verknüpfungen und neues Kon textwissen schafft und bereitstellt. Außerdem arbeiten Archi ve selbst als Forschungsstätten und generieren historische und bildungspolitische Erkenntnisse im Rahmen ihrer gesetz lichen Aufträge. 3. Innerstaatliche Informationsbeziehungen der öffentlichen Archive Will die Verwaltung öffentliche Dienstleistungen für die In formationsgesellschaft anbieten, wird sie zunehmend auf in terne Kooperationsmöglichkeiten zurückgreifen, um der ge stiegenen Komplexität der modernen Gesellschaft Herr zu werden. Die Zusammenarbeit von verschiedenen Stellen in nerhalb der Verwaltung kann verschiedene Formen anneh men und verschiedene Ziele verfolgen.«8 Sie äußert sich bei 137 Vgl. einerseits die Literaturübersicht im Einleitungskapitel und ande rerseits die Ausführungen im Vierten Kapitel. 138 Vgl. Peter Collin, Ordnungsüberlegungen zum Organisationsrecht des binnenadministrativen Wissenstransfers, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen l8 l spielsweise in den Prozessen der Amtshilfe, in der Einbin dung mehrerer Behörden in komplexen Verwaltungsverfah ren oder in gesetzlich normierten Datenübermittlungen zwi schen öffentlichen Stellen. Primär dient der Informationsaus tausch innerhalb staatlicher Stellen der einzelfallbezogenen Wissensgenerierung, die dann die Grundlage für eine bin dende Verwaltungsentscheidung nach außen ist. Um zu einer ausreichenden Wissensbasis zu gelangen braucht es mehrere Schritte der Informationssammlung und -Verarbeitung, die im Rahmen einzelner Behördenzuständigkeiten kaum mehr zu bewältigen sind.139 Um dieses Defizit zu beseitigen richtet man Kommunikationsstrukturen zwischen den staatlichen Stellen ein, durch die eine informationsbedürftige Stelle auf Informationsbestände anderer Behörden zugreifen kann.14° Erst die heutige Informationstechnik ermöglichte „die zwi schen verschiedenen staatlichen Behörden bestehenden biund multipolaren Beziehungen, die zunehmend auf übergrei fende Informationssysteme wie z. B. Register, Archive oder sonstige Datenbanken aufbauen.“1̂ Die Funktionsmodi der zwischenbehördlichen Informa tionsbeziehungen und Wissenstransferierungen können un terschiedlich ausfallen. Trotz einer voranschreitenden Orga nisation der Verwaltung in multipolaren Netzen kann eine Informationsbeziehung mal stärker kontrollierend, mal stär ker kooperativ und assistierend ausgestaltet sein. Eine Infor mationsbeziehung ist dann kontrollierend, wenn sie aufgrund von Rechtsvorschriften eine Prüfungsbefugnis zwischen staat lichen Stellen verwirklicht, die „die Kontrollierten zu informa tioneilen Mitwirkung verpflichtet.“^2 Das Archivrecht weist in diesem Zusammenhang das klassische Aufsichtsmodell W issens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 136 155, 136. 139 Vgl. Bernd Holznagel, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, § 24 Informationsbezie hungen in und zwischen Behörden, Rn. 1. 140 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 92ff. 141 Holznagel, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2012, Rn. 6. 142 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 138. 182 über die Landes- und Staatsarchive auf.145 Die staatlichen Ar chive wurden als Landesfachbehörden für das Archivwesen errichtet und besitzen als solche keine eigene Rechtsfähigkeit. Da sie in den unmittelbaren Verwaltungsaufbau eingegliedert sind, unterliegen die staatlichen Archive der Rechts- und Fachaufsicht des die Aufsicht ausübenden Ministeriums.144 Wie weit dabei die kontrollierende Steuerungsreichweite der kontrollierenden obersten Behörde reicht, hängt im archivischen Umfeld vom Rechtsstaatsprinzip ab. Denn während die Rechts- und Fachaufsicht über die meisten Archivtätigkeiten zulässig sind, finden sie ihre Grenze in einer politischen oder ministeriellen Beeinflussung des Bewertungsprozesses im Ar chiv. Die Archivierung staatlicher Unterlagen soll gerade auch eine Verwaltungskontrolle ermöglichen, weshalb eine Einwir kung auf den Bewertungsprozess abseits von archivischen Gesichtspunkten rechtsstaatliche Probleme aufwerfen wür de.145 Bewertungsentscheidungen werden anhand archivischer Methoden getroffen, nicht anhand der Interessen von Poli tik oder Regierung.146 Die Erfüllung von Informationspflich ten des Archives, die sich aus der Durchführung von Auf sichtsmaßnahmen des Ministeriums ergeben, ist demzufolge als innerstaatliche Informationsbeziehungen mit kontrollie rendem Charakter zu qualifizieren.14? Kooperative Informationsbeziehungen zwischen staatli chen Stellen werden eingerichtet, wenn staatliches Wissen dezentral verteilt ist, aber für die Aufgabenerfüllung ver schiedener Stellen notwendig wird. Um das Problem des In formationszugriffs zu lösen, können einerseits komplexere 143 Siehe § 13 BbgArchivG; § 3 Abs. 1 HArchivG; § 3 Abs. 2 und 3 Sächs- ArchivG; § 9 ThürArchivG. 144 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 85t; Manegold 2002, S. 183. 145 Vgl. Manegold 2002, S. 177. 146 Vgl. Christoph Partsch/Norman Koschmieder, Der archivrechtliche Informationszugang nach der Novelle des BArchG, NJW 2017, S. 3416-3422, 3418 führen hier das Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 und die objektive Forschungsfreiheit nachArt. 5 Abs. 3 GG an. 147 Kontrollierende Aufsichtsmaßnahmen des zuständigen Ministeriums können beispielsweise zu Informationspflichten der Archive über die rechtmäßige Einhaltung des Archivbenutzungsrecht und des Schutz fristenrechts, über zweckmäßige Maßnahmen der Bestandserhaltung der Archivgüter oder über Personalangelegenheiten führen. 183 Verwaltungsverfahren eingeleitet werden, in deren Verlauf verschiedene Behörden und Stellen inkorporiert werden und mit ihrer Expertise und mit ihrem Wissen das Verfahren zu einem Ergebnis bringen. Ein Beispiel findet sich hierfür in förmlichen Verwaltungsverfahren des Bau- oder Umwelt rechts. Innerhalb solcher Verfahren hat die führende Bau oder Umweltbehörde die Verpflichtung, alle weiteren Behör den, deren Aufgabenbereich durch das Verfahren berührt wird, zu beteiligen und ihnen die Möglichkeit zu geben, de taillierte Stellungnahmen und Äußerungen abzugeben.^8 Die hierbei erfolgenden Austauschvorgänge von Informationen der einzelnen Fachbehörden sind unerlässlich für eine sach lich fundierte Verfahrensentscheidung. Andererseits geht man regelmäßig dazu über, behördenübergreifende Informa tionsverbünde zu errichten, in denen verschiedene staatliche Stellen, Behörden und Gerichte gemeinsame informationeile Infrastrukturen betreiben, um ein Zusammenlaufen der fach behördlichen Informationen zu erzielen. Solche übergreifen den Informationsnetzwerke oder Verbunddateien finden sich oft im Polizei- und Sicherheitsrecht. Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern wollen durch diese Netzwerke ihre frag mentierten Ermittlungsinformationen untereinander teilen, zugänglich machen und auch fortlaufend pflegen, um für die Gefahrenabwehr relevante Informationen nicht an einer Stel le zu belassen, während sie an anderer Stelle benötigt wer den.^ Archive und andere Behörden und Gerichte führen mannigfaltige kooperative Informationsaustauschbeziehun gen. Dies liegt in der Funktion öffentlicher Archive begrün det, die einerseits als zentraler Speicher öffentlicher Informa tionen errichtet werden und andererseits von dieser Spei cheraufgabe ausgehend zu einer zentralen Informationsquelle 148 Siehe die Behördenbeteiligung im Baurecht in § 4 BauGB und im Umweltrecht z. B. in § 10 Abs. 5 BImSchG. 149 Für solche Informationsnetzwerke der Sicherheitsbehörden lässt sich bspw. das Gemeinsame Terrorabwehrzentrum nennen, das nicht auf einer eigenen gesetzlichen Grundlage basiert, sondern auf der Koope ration von Bundes- und Landesbehörden der Kriminalämter und Nachrichtendienste. Gemeinsam eingerichtete und genutzte Verbund dateien im Sicherheitsbereich sind z.B. die Rechtsextremismusdatei (§ 1 RED-G), die Antiterrordatei (§ 1 ATDG) oder das Informationssys tem des Bundeskriminalamtes nach § 13 Abs. 2; § 29 BKAG. 184 für staatliche Stellen werden. Normativ hinterlegt ist dies in den Vorschriften über die Abgabepflicht der öffentlichen Stel len und in den Regelungen über das amtliche Benutzungs recht der Archivgesetze. Wann immer verschiedene Verwaltungsstellen in eine in formationsbezogene Zusammenarbeit, die etwa von Aus tausch, Abstimmung oder Unterstützung durch Informatio nen geprägt ist, eintreten, entstehen für beide Seiten „infor mationeile Kooperationstreuepflichten, die sich in den Gebo ten der Informationsrechtzeitigkeit, der Informationswahr heit und der Informationsvollständigkeit konkretisieren“^0. Dies äußert sich beispielsweise in der Unterrichtungspflicht der bauplanenden Gemeinde gegenüber den zu beteiligenden anderen öffentlichen Behörden und Stellen nach § 4 Abs. 1 BauGB oder in der umgekehrt geltenden Unterrichtungs pflicht der öffentlichen Behörden gegenüber der Gemeinde über zu erwartende Umweltauswirkungen der Bauplanung nach § 4 Abs. 3 BauGB. Im Archivrecht verdeutlichen sich die informationeilen Treuepflichten beispielsweise in der grund sätzlich für alle staatlichen Stellen geltenden Anbietungs- und Übergabepflicht hinsichtlich ihrer Unterlagen. Das Vorent halten von Informationen und Unterlagen gegenüber dem Ar chiv würde einen Verstoß gegen die archivgesetzliche Pflicht bedeuten.^1 In der jüngeren Vergangenheit öffentlich gewor dene Vorfälle der Einbehaltung und Manipulierung von Akten in Behörden^2 und die Veränderungen durch die elektroni- 150 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 145. 151 'Vgl. Jost Hausmann, Archivrecht, Frankfurt/M ain 2016, S. 39; Becker, in: Becker/Rehm 2017, S. 62f.; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 107 113; Manegold 2002, S. 2toff; Gregor Richter, Die Landesarchivge setzgebung in Baden-Württemberg, in: Hermann Bannasch (Hrsg.), Archivrecht in Baden-Württemberg. Texte, Materialien, Erläuterun gen, Stuttgart 1990, S. 229-263, 236f. Zur möglichen strafrechtlichen Relevanz der W eigerung der Anbietung und Übergabe der Unterlagen nach § 133 Abs. 1 und § 274 Abs. 1 Nr. 2 StGB siehe Manegold 2002, S. 116; Hans-Joachim Hecker, Entwendet und beschädigt - Verfolgung des Täters und Schutz des Archivguts, in: VdA (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen - juristische Antworten, Fulda 2012, S. 119- 1 2 3 ,120f. 152 Beispielsweise die Vernichtung von archivwürdigen Akten in Berliner Landesbehörden nach der Aufdeckung des rechtsextremen National- 185 sehe Aktenführung unterstrichen manche bestehende archiv politische Forderung danach, „dass Behörden ihr Abgabever halten ändern und digitales Schriftgut möglichst zeitnah an die Archive abgeben, damit dieses systematisch aufbereitet und zugänglich gemacht werden k a n n .“ 153 Damit die öffentli chen Archive ihren gesetzlichen Aufgaben nachkommen kön nen, muss der Informationsaustausch zwischen staatlichen Stellen und Archiven normativ gesichert sein. Die Archivge setze stellen den Ordnungsrahmen lur die auf Archive bezo genen innerstaatlichen Informationstransferierungen. a) Anbietung und Übergabe von staatlichen Unterlagen Die Archivgesetze des Bundes und der Länder enthalten Re gelungen über die Anbietungs- und Übergabeprozesse von staatlichen Unterlagen. Grundsätzlich trifft alle Bundes- und Landesverfassungsorgane, Behörden, Gerichte und sonstige öffentliche Stellen die gesetzliche Pflicht, alle ihre Unterlagen zu dem Zeitpunkt an die Archive anzubieten, zu dem sie nicht mehr lur die laufende Aufgabenerfüllung benötigt werden. Durch die Übergabe staatlicher Unterlagen an das Archiv kommt es zu einer Veränderung dieser Informationen. Aus Verwaltungs- oder Gerichtsunterlagen werden Archivunterla gen. Öffentliches Archivgut entsteht durch einen öffentlich rechtlichen Kreationsakt, die Widmung staatlicher Unterla gen zu öffentlichem A r c h i v g u t . ^ Es handelt sich dabei um einen Aspekt des Rechts der öffentlichen S a c h e n .^ s Genau betrachtet stellt die Entstehung von öffentlichem Archivgut eine Umwidmung dar.^6 Staatliche Behörden- und Gerichts sozialistischen Untergrunds, dazu Deutscher Bundestag, Drucksache 17/14600, S. 8ooff. 153 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 77. 154 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 4, Rn. 11; Christian Keitel, Aussonde rung und Übergabe, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), A r chivrecht für die Praxis, München 2017, S. 72-85, 76f; Hausmann 2016, S. 50; Partsch/Koschmieder NJW 2017, S. 3417! 155 Vgl. Ernst Pappermann/Rolf-Peter Löhr/Wolfgang Andriske, Recht der öffentlichen Sachen, München 1987, S. 9, Fn. 26 mit Bezug auf kommunale Archive. 156 Die Umwidmung begründet nicht erst die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft an der öffentlichen Sache, denn sie besteht bereits. Mit der 186 unterlagen unterfallen der Kategorie der öffentlichen Sachen im Verwaltungsgebrauch und werden durch die Umwid mung durch die Archivbehörde zu öffentlichen Archivunter lagen im Anstaltsgebrauch. Staatliche Unterlagen im Verwal tungsgebrauch dienen vornehmlich den internen Verwal tungszwecken, der Aufgabenerfüllung der staatlichen Stelle und der rechtsstaatlichen Dokumentation.15? Archivgüter hin gegen sind den öffentlichen Sachen im Anstaltsgebrauch zu zuordnen. Öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch weisen das Merkmal auf, dass sie grundsätzlich einem öffentlichen Zweck dienen und durch den Bürger „nach besonderer - oft stillschweigender - Zulassung benutzt werden dürfen“158. Auf den Zugang und die Benutzung von Archivgütern besteht ge mäß den Archivgesetzen ein subjektiv-öffentlicher Rechtsan spruch, jedoch unter der Voraussetzung, dass jede Benutzung beantragt und entsprechend der Benutzerordnung durch die Archivverwaltung genehmigt werden muss.159 Bedarf die Be nutzung der Archivgüter der Zulassung durch die Archivver waltung, dann findet eine Benutzung im Anstaltsgebrauch statt.100 Umwidmung wird vielmehr eine Änderung der bisherigen öffentlichen Zweckbestimmung der öffentlichen Sache geändert, dazu W ilfried Erbguth/Anette Guckelberger, Allgem eines Verwaltungsrecht, 9. Aufl., Baden-Baden 2018, S. 523, Rn. 13. Bezogen auf das Archivrecht be deutet dies, dass die Behördenunterlagen bereits zuvor öffentliche Sa chen, nämlich Unterlagen zum Zwecke der Erfüllung der Verwaltungs tätigkeit und deren Dokumentation waren, nunmehr aber durch neu en Rechtsakt zu Archivgut als öffentliche Sache im Anstaltsgebrauch umgewidmet werden. Der neue Zweck, der mit der Umwidmung ein hergeht, ist die Archivierung dieser mit bleibendem W ert ausgestatte ten Unterlagen, sowohl um ihre Uberlieferungssicherung zu garantie ren als auch um sie einer Benutzung zuzuführen. 157 Vgl. Peter Axer, Die W idmung als Schlüsselbegriff des Rechts der öf fentlichen Sachen, Berlin 1994, S. 189; Ute Mager/Ljuba Sokol, Ge meingebrauch im Recht der öffentlichen Sachen, JURA 2012, S. 913 922, 913. 158 Hans-Jürgen Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 3. Aufl., Berlin 1998, S. 27. 159 Das ergibt sich bspw. aus § 10 Abs. 1 S. 1 BArchG i.V.m. § 3 Abs. 2 BarchBV.Für die Länderebene etwa: § 16 Abs. 3 ThürArchivG i.V.m. § 3 Thüringer Archiv-Benutzungsordnung. 160 Unzutreffend ist daher der Versuch, die Archivgüter als öffentliche Sachen im Gemeingebrauch zu kategorisieren, die sich dadurch aus- 187 Der Zweck öffentlicher Archivgüter als öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch wird durch ihre Widmung festgelegt. Widmungsakte öffentlicher Sachen benötigen stets eine öf fentlich-rechtliche Kreationsgrundlage, zumeist in Form von Gesetzen, Verwaltungsakten oder Satzungen.161 Der Wid mungsakt der öffentlichen Archivgüter wird von den Archiv gesetzen durch ein zweistufiges Verfahren geregelt. Öffentli ches Archivgut entsteht nach der Anbietung der Unterlagen von der staatlichen Stelle an das Archiv erst durch eine positi ve Bewertung und durch die Übernahme der Unterlagen in das Archiv. Das Bundesverwaltungsgericht führte dazu aus: Staatliche Unterlagen „werden danach erst dann zum Archiv gut im Sinne [der Archivgesetze], wenn sie dem Bundesarchiv [oder einem anderen öffentlichen Archiv] angeboten, von die sem übernommen und so in den Besitz des [A]rchivs gelangt sind.“102 Übernommen werden die angebotenen staatlichen Unterlagen allerdings nur dann, wenn sie von Archivbediens teten anhand archivrechtlicher Kriterien als „archivwürdig“ l63 bewertet wurden. Erst mit der positiven Bewertung einer Un terlage und ihrer Übernahme in den Verantwortungsbereich des öffentlichen Archivs findet eine Umwidmung in Archivgut statt.l64 Das Archivrecht legt demzufolge nicht nur die Trans ferprozesse für staatliche Informationen zwischen staatlichen Stellen und Archiven fest, sondern begründet zugleich auch eine öffentlich-rechtliche Statusänderung dieser übertrage nen Informationen. (1) Anbietungspflicht staatlicher Stellen Voraussetzung und Gewährleistung der Entstehung öffentli cher Archivgüter ist die bereits angesprochene allgemeine zeichnen, dass sie unmittelbar und ohne besondere Zulassung oder Genehmigung der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen. So aber Partsch/Koschmieder NJW 2017, S. 3418. Zu öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch siehe Mager/Sokol, JURA 2012, S. 913. 161 Vgl. Axer 1994, S. 145b zur Notwendigkeit einer rechtlichen Grundla ge für W idmungen zu Sachen im Anstaltsgebrauch auch OVG Müns ter, NJW 1993, S. 2635-2637, 2636. 162 BVerwG, ZD 2014, S. 430-432, 431, Rn. 14. 163 Definition etwa i n § 2 Abs. 6 ArchivG NRW. 164 BVerwG, NJW 2013, S. 2538-2539, 2538, Rn. 7. 188 Anbietungspflicht aller staatlichen Stellen. Alle Behörden, Gerichte und sonstigen öffentlichen Stellen im jeweiligen Gel tungsbereich eines Archivgesetzes sind verpflichtet, ihre Un terlagen dann an das zuständige Archiv zur Übernahme an zubieten, wenn die Unterlagen „nicht mehr benötigt“ wer den.1̂ Die Anbietungspflicht besteht auch lur Unterlagen, für die eine Verschlussachenanordnung, also ein Geheimhal tungsgrad, getroffen wurde.166 Eine Unterlage wird dann nicht mehr benötigt, wenn sie mit einem Aktenschließungs vermerk geschlossen wird, für die weitere Aufgabenerfüllung der Behörde oder Stelle also nicht mehr erforderlich ist. Vor der Anbietung an das Archiv muss außerdem eine entspre chende Aufbewahrungsfrist der Unterlagen im Verfügungsbe reich der staatlichen Stelle abgelaufen sein. Die Aufbewah rungsfristen bestimmen sich nach detaillierten Rechts- und Verwaltungsvorschriften16? und können kurze Zeiträume von einem Jahr bis fünf Jahren, aber auch sehr lange Zeiträume von bis zu 100 Jahren betragen.168 Zweck dieser Aufbewah rungsfristen ist es, für einen definierten Zeitraum auch nach Abschluss eines Verfahrens Akteneinsichtsrechte von Betrof fenen zu ermöglichen und Informationen für die Behörden und Gerichte vor Ort und mit geringer zeitlicher Verzögerung 165 Bspw. § 5 Abs. 1 S . 1 Nr. 1 BArchG. 166 Vgl. § 27 Abs. 1 Allgem eine Verwaltungsvorschrift des Bundesminis teriums des Innern zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen vom 31. März 2006: „nicht mehr benötigte V S“. A r chivrechtlich wird dies beispielsweise in § 6 Abs. 1 S. 1 BArchG ver bürgt. 167 Etwa: § 19 Registraturrichtlinie Bund i.V.m. Anlage 5 zur Registratur richtlinie; Verordnung über die Aufbewahrung von Schriftgut in der Justiz und Justizverwaltung des Landes Nordrhein-W estfalen vom 6. Mai 2008 (GV. NRW 2008, S. 128); Erlass zur Aktenführung in den Dienststellen des Landes Hessen vom 14. Dezember 2012, Staatsan zeiger für das Land Hessen vom 31. Dezember 2012, S. 3-8, Punkt. 8.2. 168 Z.B. § 17 Abs. 1 b) bb) Aktenordnung für die unmittelbare Landes verwaltung Sachsen-Anhalt (MB1. LSA 2016, S. 597): für Nebenakten fün f Jahre; § 2 Abs. 1 Brandenburgisches Justiz Schriftgutaufbewahrungsgesetz i.V.m. Anlage zur Brandenburgischen Aufbewahrungsverordnung (GVB1. II 2015, Nr. 2), Lfd. Nr. 92: für Erbscheine einhundert Jahre. 189 zugänglich zu verwahren, auch im Hinblick auf ein eventuel les Wiederaufgreifen von Verfahren.16? Das Archivrecht versucht, einem Missbrauch dieser Re gelung vorzubeugen, der darin bestünde, bestimmte Unterla gen permanent als „benötigt“ zu deklarieren, um ihre Anbie tung an die Archive zu verhindern.1?0 Deshalb enthalten viele Archivgesetze die zusätzliche Auffangregelung, nach der alle Unterlagen spätestens 30 Jahre nach ihrer Entstehung dem Archiv anzubieten sind, sofern nicht besondere Rechts- und Verwaltungsvorschriften etwas anderes bestimmen.1?1 Als Zeitpunkt der Entstehung einer staatlichen Unterlage gilt im Archivrecht das Datum ihrer letzten inhaltlichen Bearbei tung.1?2 Wird demzufolge eine staatliche Unterlage nicht mehr benötigt und ist ihre Aufbewahrungsfrist verstrichen oder greift die Auffangfrist von 30 Jahren gemäß den Archiv gesetzen, dann hat die staatliche Stelle die archivgesetzliche Pflicht, die Unterlage an das Archiv anzubieten. Zweck dieser Anbietung ist es, dem Archiv zu ermöglichen, den unter ar chivfachlichen Gesichtspunkten zu ermittelnden „bleibenden Wert“ der angebotenen Unterlage festzustellen oder zu ver neinen. Innerhalb informationeller Kooperationsbeziehungen zwischen staatlichen Stellen ist es durchaus üblich, dass die beteiligten Stellen unterschiedliche Belange, Interessen und Aufgabenziele verfolgen, für die sie die Informationen einer anderen Stelle benötigen. Die unterschiedlichen Informati onsbelange müssen durch das jeweilige Organisationsrecht ausbalanciert w erden.^ Solche regulativen Mechanismen, die die verschiedenen Informationsinteressen der eingebun denen Administrationen ausgleichen sollen, können etwa Ab stimmungspflichten, das Herstellen von Be- und Einverneh men sowie Anhörungsrechte sein.1?* Entgegenlaufende In 169 § 51 VwVfG; § 153 VwGO. 170 Vgl. Hannes Berger, Das deutsche Archivrecht im Wandel, ZLVR 2016, S. 12-22,13. 171 Beispielsweise § 5 Abs. 1 S. 2 SächsArchivG; § 5 Abs. 1 S. 2 BArchG; § 7 Abs. 1 S . 1 LArchG Rlp. 172 Beispielsweise § 1 Nr. 5 BArchG; § 5 Abs. 2 S. 1 NArchG. 173 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. I45f. 174 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 146. 190 formationsinteressen innerhalb von staatlichen Informati onsbeziehungen finden sich auch im Archivkontext. Die ab gabepflichtigen Behörden haben grundsätzlich ein Interesse, „ihre“ Unterlagen so lange wie möglich bei sich zu behalten, da durch die Anbietung an das Archiv entweder die Archivie rung oder gar die Kassation droht, was jeweils mit dem Ver lust der Verfügungsherrschaft der Behörden über die eigenen Informationsbestände einhergeht.1?6 Auf der anderen Seite sind die Archive an einer rechtzeitigen, vollständigen und als baldigen Anbietung und Übergabe interessiert, da sie für die Bewertung, Ordnung und Erschließung und die Bestandspfle ge Zeit benötigen und ihren eigenen gesetzlichen Funktionen (z. B. die Zugänglichmachung der Archivgüter für die Allge meinheit) nachkommen müssen. Insofern können die Inte ressen zwischen anbietungspflichtigen Stellen und den Archi ven deutlich auseinandergehen. Aus diesem Grund kommt dem Archivorganisationsrecht einige Bedeutung zu, um diese potentiellen Konflikte zu lösen. Ein Schlichtungsmechanis mus sind die bereits erwähnten detaillierten Aufbewahrungs fristen sowie, falls solche Vorschriften fehlen, die archivrecht liche Auffangfrist von 30 Jahren nach der Erstellung einer Unterlage. (2) Ausnahmen der Anbietungspflicht Dem innerstaatlichen Informationstransfer müssen jedoch aufgrund entgegenstehender Interessen auch Grenzen gesetzt werden. Insbesondere der Datenschutz scheint hier gegen sätzliche juristische Argumentationsmuster gegenüber den Argumenten für eine informationeile Zusammenarbeit öffent licher Stellen zu vertreten.1?6 Den Vorzügen und Vorteilen ei ner vernetzten und informationeil abgestimmten öffentlichen Verwaltung werden die persönlichkeitsschützenden Interes sen betroffener Personen gegenübergestellt. Wie so oft, ist der Gesetzgeber gehalten, die widerstrebenden Interessen zu ei nem gerechten Ausgleich zu fuhren. 175 Es besteht die archivische Vermutung, dass nur 5 bis 10 % der ange botenen Unterlagen einen bleibenden W ert aufweisen und archiviert werden. 176 Vgl. Augsberg 2014, S. 86f. 191 Auch im Archivrecht finden sich diese Ausgleichsmecha nismen wieder. Denn die archivrechtliche Anbietungspflicht kann mit anderen spezialgesetzlichen Pflichten der Behörden und Gerichte, insbesondere gesetzlichen Löschungspflichten1̂ , kollidieren. Nach solchen Vorschriften haben die staat lichen Stellen alle Unterlagen zu löschen oder zu vernichten, sobald sie nicht mehr benötigt werden. Die Behörden werden in der Situation, in der sie eine Unterlage besitzen, die sie nicht mehr für ihre Verwaltungstätigkeit benötigen, mit zwei rechtlich kollidierenden, sich gegenseitig ausschließenden Pflichten konfrontiert. Verschiedene Vorschriften des Daten schutzrechts und des besonderen Verwaltungsrechts verlan gen die Löschung oder Vernichtung der Unterlagen, das Ar chivrecht verlangt die Anbietung und Übergabe an die Archi ve. Eine Erfüllung der Löschungspflicht machte die Archiv anbietung unmöglich; eine Anbietung und Übergabe an das Archiv verhinderte andererseits die gesetzlich vorgeschriebe ne Löschung. Wie kann dieser Normkonflikt gelöst werden? Das Archivrecht bietet dazu die Lösung der sogenannten er setzenden Archivierung - auch als Löschungssurrogat be zeichnet - an.1?8 Dieser ersetzenden Archivierung liegt der Gedanke zugrunde, dass das Interesse am Erhalt und der Ar chivierung einer Unterlage schwerer wiegen kann als das In teresse, diese Unterlagen zu löschen - zumindest dann, wenn der Unterlage ein bleibender, also politisch, rechtlich oder historisch bedeutsamer Wert innewohnt. Ist ein solcher Wert nicht ersichtlich, bleibt es bei der Löschungspflicht der staat lichen Stelle. Dies kann sogar so weit führen, dass aus daten schutzrechtlichem Verständnis eine personenbezogene Un terlage zu löschen ist, weil beispielsweise personenbezogene Daten zu Unrecht von einer Behörde erhoben worden waren, das Archivrecht jedoch die Archivierung dieser Daten durch setzt, um gerade dieses staatliche Fehlverhalten zu dokumen tieren und den Betroffenen insofern Gerechtigkeit zukommen 177 Beispielsweise § 16 Abs. 1 Nr. 2 ThürDSG; § 15 Abs. 2 ThürVerfSchG; § 32 Abs. 2 Nr. 2 PolG NRW; § 84 Abs. 2 S. 2 SGB X; § 35 Abs. 2 Nr. 2 BPolG; § 14 Abs. 1 BMG; § 21 Abs. 4 PaßG. 178 Vgl. Keitel, in: Becker/Rehm 2017, S. 73t; Manegold, in: VdA 2012, S. 4if. 192 zu lassen.1̂ Die Ausgestaltung des Löschungssurrogates ist in den Archivgesetzen uneinheitlich umgesetzt. Es lassen sich in systematischer Betrachtung drei Gruppen von Regelungen erkennen. Gruppe 1: Vorrang der Archivierung. Die erste Kategorie von Archivgesetzen schreibt den absoluten Vorrang der Ar chivierung vor anderen gesetzlichen Löschungspflichten vor. Beispielsweise gilt gemäß § 4 Abs. 2 ArchivG NRW: „Anzubie ten und zu übergeben sind auch Unterlagen, die 1. personen bezogene Daten enthalten, die nach einer Vorschrift des Lan des- oder Bundesrechts gelöscht werden müssten oder ge löscht werden könnten, sofern die Speicherung der Daten nicht unzulässig war“. Auch § 9 Abs. 2 Nr. 1 lit. b ArchG LSA enthält die Regelung: „Anzubieten und zu übergeben sind auch Unterlagen, die [...] Rechtsvorschriften des Bundes oder des Landes über Geheimhaltung unterliegen oder gelöscht oder vernichtet werden müßten oder könnten“. Im Vergleich zur Regelung in Nordrhein-Westfalen kommt es im Land Sachsen-Anhalt also nicht auf das Merkmal der personenbe zogenen Daten an und es gibt keine Ausnahme für die unzu lässig gespeicherten Daten. Gleichwohl gilt die Anbietungs pflicht als lex specialis gegenüber Bundes- und Landesrechts vorschriften über behördliche Löschungspflichten. Das säch sische Archivgesetz kennt mit § 5 Abs. 2 S. 1 SächsArchivG ebenfalls die von Löschungsvorschriften nicht beschränkte Anbietungspflicht von Unterlagen. § 5 Abs. 2 S. 2 SächsAr chivG bekennt sich darüber hinaus auch zur Anbietungs pflicht von unzulässig gespeicherten Daten und unterscheidet sich insofern von der Regelung in NRW. Jedoch verlangt das Sächsische Archivgesetz für die Archivierung unzulässig ge speicherter Daten, dass „dieses besonders zu kennzeichnen“ ist. In diesen Fällen haben die Gesetzgeber zweifelsfrei den Vorrang der Archivierung gegenüber einer anderweitig ge setzlich fixierten Löschung festgelegt. Der Normkonflikt wird nach diesen Gesetzen eindeutig dadurch aufgelöst, dass die 179 Hausmann 2016, S. 41; auch W erner Schneider, Datenschutz im A r chivwesen, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Handbuch Datenschutz recht, München 2003, S. 1614-1621, Rn. 22 sieht einen angemessenen Ausgleich zwischen Datenschutz und Archivierungsinteressen. 193 Archivierungspflicht die verschiedenen Löschungspflichten in der Anwendung verdrängt. Gruppe 2: Eingeschränkter Vorrang der Archivierung. Das Prinzip der vorrangigen Archivierung vor der Löschung gilt in anderen Archivgesetzen nur unter Einschränkungen. Zunächst kann man erkennen, dass es ebenfalls einige Länder gibt, die sich bewusst für eine begrenzte Anwendung der An bietungspflicht bei gleichzeitig kollidierenden Löschungsvor schriften aussprechen. Im Archivrecht der Länder Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg findet sich wortgleich der Passus, wonach die Anbietungspflicht auch für Unterlagen gilt, die „personenbezogene Daten enthalten, wel che nach einer Rechtsvorschrift des Landes gelöscht oder vernichtet werden müßten oder nach Rechtsvorschriften des Bundes oder des Landes gelöscht werden könnten, sofern die Speicherung der Daten nicht unzulässig war“.l8° Auffällig ist der verwendete Konjunktiv für die Löschungsvorschriften nach Bundesrecht. Während man den Vorrang der Archivie rung gegenüber eigenen Löschungspflichten im Landesrecht erklärte, wollte man in Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg wohl nicht so weit gehen und einer zwin genden Bundesvorschrift durch das eigene Landesrecht wi dersprechen.181 Insofern gilt in dieser Gruppe der Vorrang der Archivierung vor einzelnen Löschungsvorschriften nur in dif ferenzierter Weise. Unterlagen, die nach einer Bundesvor schrift gelöscht werden können, dürfen alternativ auch an ein Archiv übergeben werden. Sind die Unterlagen nach einer Rechtsgrundlange des Bundes jedoch zwingend zu löschen, dann kommt dem Landesarchivrecht kein Anwendungsvor 180 §§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BremArchivG, 6 Abs. 2 Nr. l LArchivG MV; 4 Abs. 2 Nr. 1 BbgArchivG; Hervorhebung nur hier. 181 Man argumentierte in der Gesetzesbegründung zur Anbietungspflicht nach § 6 für das Archivgesetz in Mecklenburg-Vorpommern explizit mit dem Vorrang des Bundesrechts: „Soweit es sich allerdings um an dere bundesrechtliche Vorschriften über die Löschung von Daten oder die Vernichtung von Unterlagen handelt, ist angesichts des Vorrangs des Bundesrechts im Einzelfall im Hinblick auf den Zweck und die Systematik der Regelung zu prüfen, ob der Bundesgesetzgeber auch eine Öffnung für eine auf Landesrecht beruhende Archivierung ausge schlossen hat.“ Siehe Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksa che 2/2310, S. 22. 194 rang zugute. Landesrechtliche Löschungsvorschriften werden aber vom Landesarchivrecht in dieser Kategorie verdrängt. Gruppe 3: Vorrang der Löschung. Den Weg der dritten Kategorie hat nunmehr der Bund eingeschlagen. Die grund sätzlich geltende Pflicht der öffentlichen Stellen des Bundes zur Anbietung von Unterlagen an das Bundesarchiv wird in den Fällen des § 6 Abs. 2 Nr. 2 BArchG durch eine Ausnahme ausgeschlossen. Demnach gilt: „Von der Anbietungspflicht ausgenommen sind [...] 2. Unterlagen, die nach gesetzlichen Vorschriften vernichtet oder gelöscht werden müssen und die nach diesen gesetzlichen Vorschriften nicht ersatzweise den zuständigen öffentlichen Archiven angeboten werden dürfen.“ Es kommt für eine Archivierung von eigentlich zu löschenden Unterlagen des Bundes mithin auf zwei Anhaltspunkte in der speziellen Rechtsvorschrift an. Enthält sie eine ausschließli che Löschungsvorschrift, so wird die Anbietungspflicht an das Bundesarchiv von der Löschung verdrängt. Das Archiv recht tritt dann hinter die Löschungsvorschrift zurück und das Bundesarchiv kann die Anbietung und Herausgabe von der entsprechenden Behörde nicht verlangen. Dies ist etwa der Fall bei vielen zentralen Registerdaten des Bundes nach den Vorschriften in § 24 BZRG, § 36 AZRG, § 11 Abs. 2 ATDG und § 12 Abs. 2 RED-G.182 Gleichwohl eröffnet § 6 Abs. 2 Nr. 2 BArchG die Möglichkeit, die Archivierung solcher Unterla gen doch anstatt der Löschung vorzunehmen. Dafür muss die spezielle Rechtsvorschrift neben der Löschungsverfügung je doch eine ausdrückliche Möglichkeit einer ersatzweisen An bietung an die Archive vorsehen. Der Bundesgesetzgeber ver folgt demnach einen individuelleren Ansatz anstatt pauscha ler Archivierungspflichten. Es ist das erklärte Ziel des Bun desgesetzgebers, auf eine jeweils einzelgesetzlich abgewogene Löschung oder Archivierung hinzuwirken, was natürlich ei nen größeren Gesetzgebungsaufwand und eine regelmäßige Berücksichtigung archivischer Interessen voraussetzt. l83 Eine 182 Diese Register und Datenbanken sind „bis auf weiteres von der An bietungspflicht gegenüber dem Bundesarchiv ausgenommen.“ Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 60. 183 Zur Diskussion siehe die Stellungnahme des Bundesrates, der in pau schalen Löschungsvorschriften die Verletzung der Kulturhoheit der Länder befürchtet, vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 195 solche spezielle Löschungspflicht mit abweichender Möglich keit zur Archivierung wurde erstmals im neuen Bundesmeldegesetzl84 aus dem Jahr 2013 vorgesehen. § 14 BMG schreibt zunächst die Löschung der Melderegisterdaten vor, wenn die se nicht mehr gebraucht werden. § 16 BMG hingegen ver pflichtet die Meldebehörden, ihre Meldedaten „vor der Lö schung den durch Landesrecht bestimmten Archiven nach den jeweiligen archivrechtlichen Vorschriften zur Übernahme anzubieten.“ Seither können die Landesarchive die Meldere gister archivieren, wenn sie ihnen einen bleibenden Wert zu rechnen. Entscheiden sich die zuständigen Landes- und Kommunalarchive nach der Bewertung der Meldedaten da für, sie nicht zu archivieren, dann gilt weiterhin die Pflicht zur Löschung der Meldedaten nach § 14 BMG. Ein weiterer Fall, in dem man die Archivierungspflicht neben einer speziellen Pflicht zur Löschung von Unterlagen in einem Fachgesetzge bungsverfahren berücksichtigt hat, ist das neue Bundeskri minalamtsgesetz aus dem Jahr 20i7.l8s Die gleiche Rege lungstechnik wurde auch lur die Behandlung von Daten des Zollfahndungsdienstes angewendet. Zollfahndungsdaten sind vor ihrer Löschung zur Archivierung anzubieten, sofern ein bleibender Wert festgestellt werden kann.186 Eine Archivie rungspflicht kennt nunmehr auch das Personenstands recht.18? Der Normkonflikt zwischen archivrechtlicher allge meiner Anbietungspflicht und spezialgesetzlicher Löschungs pflicht wird auf der Bundesebene demzufolge anders aufge 90f. Dem Ansatz der Bundesregierung, im jeweiligen Fachgesetzge bungsverfahren auch die Abwägung über die Archivierung zu berück sichtigen, stand auch der Sachverständige Steinhauer kritisch gegen über, vgl. Deutscher Bundestag, Ausschuss-Drucksache l8(22)209a, S. 3f- 184 Bundesmeldegesetz vom 3. Mai 2013, BGBl. I, S. 1084. 185 § 78 Abs. 2 S. 2 BKA-G: „Die Akte ist zu vernichten, wenn sie insge samt zur Erfüllung der Aufgaben des Bundeskriminalamtes nicht mehr erforderlich ist.“ § 78 Abs. 4 BKA-G: „Anstelle der Vernichtung nach Absatz 2 Satz 2 sind die Akten an das zuständige Archiv abzuge ben, sofern diesen Unterlagen bleibender W ert im Sinne des § 3 des Bundesarchivgesetzes zukommt.“ 186 § 40 Abs. 4 ZFdG: „Anstelle der Vernichtung nach Absatz 3 Satz 1 sind die Unterlagen an das zuständige Archiv abzugeben, sofern die sen Unterlagen bleibender W ert [...] zukommt.“ 187 V g l . § 7 A b s . 3 P S t G . 196 löst als auf der Landesebene. Einer Löschungsvorschrift wird auf bundesrechtlicher Ebene grundsätzlich der Vorrang ge währt. Eine ersetzende Archivierung dieser zu löschenden Unterlagen stellt eine Ausnahme dar, die einer ausdrückli chen speziellen Rechtsgrundlage außerhalb des Bundesar chivgesetzes bedarf. Mit der archivrechtlichen Anbletungspflicht wird der in formationsrechtliche Ordnungsrahmen dafür geschaffen, dass die öffentlichen Archive ihrer rechtsstaatlichen und gesetzli chen Aufgabe der Bewertung und Übernahme staatlicher Un terlagen als öffentliches Archivgut nachkommen können.188 Die Behörden, Gerichte und anderen öffentlichen Stellen müssen sich dabei an informationsbezogene Pflichten halten, sie haben die Unterlagen vollständig, rechtzeitig und unver fälscht an das Archiv anzubieten und dürfen Informationen nicht gezielt zurückbehalten.18? Gleichwohl stellt der archiv rechtliche Ordnungsrahmen auch Grenzen für die staatliche Informationsübermittlung auf. Diese begründen sich in ent gegenstehenden und ebenso zu berücksichtigenden Daten schutzinteressen betroffener Personen. Die Gesetzgeber in Bund und Ländern waren angehalten, diese speziellen und divergierenden Interessen bei der staatlichen Informations weitergabe auszugleichen. Das Archivrecht kennt deshalb ge wisse informationsrechtliche Grenzen, wie sie etwa in der Be rücksichtigung von Löschungsvorschriften spezieller Gesetze oder im vereinzelten Verbot der Anbietung und Archivierung von Unterlagen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis ses1?0 zu sehen sind. (3) Informationeile und rechtliche Folgen des Übergabeprozesses von Behörden an Archive Wurde eine staatliche Unterlage, die nicht mehr für die Ver waltungszwecke benötigt wird und deren durch Rechtsvor schrift festgelegte Aufbewahrungsfrist im Verfügungsbereich der Behörde oder des Gerichts verstrichen ist, ordnungsge 188 Vgl. Partsch/Koschmieder, NJW 2017, S. 3418! 189 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 145. 190 Z. B. § 4 Abs. 3 BbgArchivG. Dazu Becker, in: Becker/Rehm 2017, S. 66 . 197 mäß an das zuständige Archiv angeboten, dann ist es die Auf gabe der Archivbediensteten, die angebotene Unterlage auf ihren bleibenden Wert hin zu überprüfen und zu bewerten.1?1 Der bleibende Wert kann sich etwa in der Sicherung wichtiger Informationen für die Regierungstätigkeit, für weitere Ge setzgebungen, für die Rechtsprechung sowie für rechtliche Belange (z.B. der Nachweis alter Erbschafts-, Eigentums oder Wasserrechte) von Bürgern1?2, für parlamentarische Kontrolltätigkeiten1?3 und besonders auch für die spätere wis senschaftliche Erforschung^ ergeben. Hinsichtlich der Durchsetzung der Informationspflichten der staatlichen Stel len und der Aufgabenerfüllung der Archive eröffnen die Ar chivgesetze den Archivbediensteten das informationsbezoge ne Recht, für die Bewertung staatlicher Unterlagen einen Zu gang zu den staatlichen Dienststellen zu erhalten.^ Die Be wertungsentscheidung liegt letztlich in der alleinigen Zustän digkeit des Archivs.196 Damit wird gewährleistet, dass die Entscheidung über die Archivierung oder die Vernichtung 191 Zur Bewertung als archivische Aufgabe und zur begrenzten Möglich keit, die archivfachlichen Kriterien der Bewertung normativ, etwa in den Archivgesetzen zu verankern siehe Bernhard Grau, Aussonderung per Bekanntmachung. Die Bedeutung rechtlicher Regelungen für die Anbietung und Übernahme von Verwaltungsschriftgut am bayerischen Beispiel, in: Jürgen Treffeisen (Hrsg.), Vom Büro ins Depot. Rationelle Verfahren der Bewertung und Übernahme von Akten, Stuttgart 2011, S. 8-25, 9f. 192 § 2 Abs. 2 NArchG; § 1 Nr. 10 BArchG. Becker, in: Becker/Rehm 2017, S. 69f. 193 BVerwG, Beschluss A 6 2.11 vom 8. März 2012, S. 2 bis 3. 194 Der W ert von Archivgütern erschöpft sich längst nicht nur im Nutzen für die historische Forschung. Gleichwohl kann Archivgut für die Rechtswissenschaft, Politik- und Sozialwissenschaften, Verwaltungs wissenschaft, statistische Aufbereitungen staatlicher Daten, und letzt lich unbegrenzt für neue Forschungszweige eine Forschungsgrundlage bilden. Zur Zeitlosigkeit des Forschungswertes von Archivgut Deut scher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 11. Insgesamt zur Bewer tungsdebatte vgl. Angelika Menne-Haritz, Archivische Bewertung, Schweizerische Zeitschrift für Geschichte 51 (2001), S. 448-460, 454ff. 195 § 5 Abs. 2 S. 1 BArchG; § 7 Abs. 3 ArchGB; § 4 Abs. 1 S. 3 ArchivG NRW; § 5 Abs. 6 S. 2 SächsArchivG; § 12 Abs. 2 ThürArchivG. W eiter hin Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 52. 196 Vgl. Becker, in: Becker/Rehm 2017, S. 67; Hausmann 2016, S. 47; Manegold, in: VdA 2012, S. 36. 198 von staatlichen Informationen aus der politischen Sphäre herausgenommen und nach objektiven und fachlichen Krite rien getroffen wird. Der Blick der Archivare auf die staatlichen Unterlagen ist angesichts der mit der Bewertung verfolgten Archivzwecke ein anderer als der Blick der Behörden und Gerichte auf ihre Unterlagen. Das bleibt nicht ohne Folgen für die Interpretati on der staatlichen Unterlagen. Aus informationsverwaltungs rechtlicher Perspektive ist zu beachten, dass die Transferie rung von Informationen zwischen staatlichen Stellen stets auch Auswirkungen auf die Informationen selbst hat. Werden Verwaltungsinformationen an ein Archiv übergeben, dann verändert dies auch die Sicht auf diese Unterlagen, ihre In terpretation und ihre Verwertungsabsichten. Die Zirkulation von Informationen lässt die Informationen nicht unbeein flusst. „In und mit den Transferprozessen werden fortwäh rend neue Kontexte geschaffen und damit neue Erkenntnisse produziert.“1?? Das gilt insbesondere für die Informationsbe ziehungen zwischen Archiven und Behörden. Einerseits wird durch die Übergabe von Verwaltungsinformationen an das Archiv bisheriges Verwaltungswissen aus dem dortigen Kon text herausgenommen und in das kumulierte Archivwissen eingefügt, also einem ganz neuen Kontext unterworfen. Ande rerseits werden Informationen, die durch eine amtliche Be nutzung von Archivgut aus dem Archivkontext entnommen werden, wiederum in einen ganz neuen Wissenskontext der Verwaltung und in Zwecke neuer staatlicher Aufgaben einge bunden. Insofern kann der Informationstransfer in das Ar chiv und aus dem Archiv heraus stets zu neuen Wissenszu sammenhängen führen. „Ein tatsächlicher Informations- und Wissenstransfer setzt daher über die bloße Datenübermitt lung eine Verständigung über die Hintergründe und Struk turzusammenhänge, das heißt die Relevanzkontexte und kriterien, in denen die Daten eingeordnet und interpretiert werden sollen, voraus.“1?8 Diese Anforderung verlangt vom Archivpersonal, das die neu an das Archiv transferierten staatlichen Informationen und Unterlagen bewertet und in 197 Vgl. Augsberg 2014, S. 80. 198 Augsberg 2014, S. 83. 199 die Archivbestände einfügt, einen hohen Grad an Kenntnissen über Aufbau, Verfahren und Aufgaben der abgebenden Be hörden und Gerichte. Gerade hinsichtlich der häufig wech selnden politischen Behörden- und Ministerialkompetenzen muss das Archivpersonal über aktuelles Behördenwissen ver fügen. Nur auf diese Weise kann ein geordnetes Archivwissen aufgebaut und permanent dynamisch fortentwickelt werden, das für eine erneute Zurverfügungstellung geeignet ist. ̂ 9 Im Hinblick auf den sich immer weiter ausdifferenzierenden Ein satz von Datenbankensystemen, kommt auf die Archivarin im modernen Informationsstaat noch eine weitere Herausforde rung zu. Um Behördenaufgaben und Behördenkontexte in nerhalb organisationsübergreifender Verbund- und Informa tionssysteme zu verstehen, ist das Archiv gezwungen, sich mit diesen informationstechnischen Systemen auseinanderzuset zen und sowohl ihre staatliche Funktion, ihre komplexen Rechtsgrundlagen als auch ihren technischen Aufbau zu ver stehen. Nur unter der Voraussetzung, dass das öffentliche Ar chiv überhaupt mit diesen vielfältigen Systemen des Staates vertraut ist, kann es Informationen, die es aus diesen Syste men erhält, auch verstehen, interpretieren und letztlich in den eigenen Archivkontext einbinden.200 Das bedeutet aber keineswegs, dass beim Informations empfänger nicht andere Erkenntnisse generiert werden kön nen, als dies beim Informationsabsender beabsichtigt ist.201 Gerade im archivischen Informationskontext muss beachtet werden, welche unterschiedlichen Perspektiven abgebende Verwaltung und übernehmendes und bewertendes Archiv einnehmen. Versteht die Verwaltung ihre Unterlagen und In formationen im weitesten Sinne als ihre Arbeitsgrundlage zur Entscheidungsfindung und als Medium zur öffentlichen Auf gabenerfüllung, so müssen die Archive hingegen diesen engen Kontext verlassen und die Informationen nach ganz anderen Gesichtspunkten bewerten. Archive müssen ergründen, wel chen Informationswert die von der Verwaltung transferierten Informationen für einen hypothetischen zukünftigen Benut 199 Vgl. Michael Hollmann, Bestandspolitik, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 199-206, 201. 200 Vgl. Sandner, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 6off. 201 Vgl. Augsberg 2014, S. 84. 200 zer, Forscher oder amtlichen Nutzungszweck haben könnte und wie sich die neuen Informationen in den bestehenden Wissenskontext des Archives integrieren lassen kann. Ist lur die Verwaltung die Unterlage eine Arbeitsinformation, dann ist sie für das Archiv eine Information über die Arbeit der Verwaltung, über ihre Organisation, ihre Handlungsweisen, ihre potentiellen Rechtsverstöße usf. Der Erkenntnisgewinn einer Verwaltungs- oder Regierungsunterlage im Archiv kann bedeutend größer sein als das Erkenntnisinteresse in der lau fenden Bearbeitung war. Das Archiv bewertet Unterlagen an hand der Möglichkeiten für den zukünftigen Benutzer - eben auch als Informationsgrundlage für zukünftige Regierungstä tigkeit, Verwaltungs- oder Gerichtsentscheidungen. Gerade darin zeigt sich der Wissensgewinn durch Wissenstransfer im Archivkontext. Fällt die nach der Anbietung einer staatlichen Unterlage durch das Archivpersonal vorgenommene Bewertung der Un terlage positiv aus, dann folgt daraus die weitere gesetzliche Pflicht der staatlichen Stelle, diese Unterlage an das Archiv zu übergeben. Aus der zunächst anbz'efungspflichtigen Stelle wird eine übergabepflichtige Stelle.202 Die Übergabe erfolgt in der Praxis anhand von bestimmten Ablieferungsnachweisen, listenförmigen Aufstellungen der übergebenen und zum Ar chiv transportierten Unterlagen.208 Ist die Bewertungsent scheidung des Archivs positiv ausgefallen und wurde die Un terlage an das Archiv übergeben, dann sind beide Schritte der Umwidmung einer staatlichen Unterlage zu öffentlichem Ar chivgut vollzogen. Mit der Umwidmung einer Unterlage zu Archivgut ver lässt die Unterlage vollständig den Verfügungsbereich des Ge richts oder der Behörde. Die Widmung zu Archivgut bewirkt, 202 Vgl. § 5 Abs. l und Abs. 2 S. 2 BArchG; § 5 Abs. 1 und Abs. 7 SächsArchivG; zudem die Veränderung im W ortlaut in § 9 Abs. 1 („anbietende Stelle“) und Abs. 5 („abgebende Behörde oder Stelle“) SArchG. 203 Vertiefend zum praktischen Prozedere der Übergabe (Durch nummerierung, Ettikettierung, Verpackung, Transport und Trans portkosten) siehe Sächsisches Staatsarchiv, Regelung für die Abgabe von Unterlagen an das Sächsische Staatsarchiv vom 13. März 2017, https://tinyurl.com/yagxsxhk. Die Transportkosten sind von der ab gebenden Behörde zu tragen, vgl. Punkt XI Nr. 5 der Vw V Aktenfüh rung Freistaat Sachsen. 201 dass sich die Unterlage ausschließlich im Verfügungsrecht des Archives befindet.2°4 Das Archiv übt die uneingeschränkte Sachherrschaft2°5 über die öffentliche Sache Archivgut aus und kann entsprechend seiner Interessen und Belange nach eigenem Gusto mit dem Archivgut verfahren. Diese Sachherrschaft ist auch notwendig, um eventuelle Erhaltungsmaß nahmen, z.B. die Restaurierung von Papierakten oder Wachs siegeln, die Veränderungen des Archivguts nach sich ziehen, am Archivgut vornehmen zu können. Die Umwidmung zu Ar chivgut bewirkt zugleich die rechtliche Pflicht des Archives, das übernomme Archivgut einerseits nach archivwissen schaftlichen Gesichtspunkten zu ordnen und zu erschließen und andererseits der allgemeinen Benutzung zugänglich zu machen. Für die abgebende Stelle bedingt die Umwidmung den Verlust der Verfügungsgewalt über die Unterlagen und die Pflicht, alle noch vorhandenen Kopien zu vernichten.206 Mit einer Widmung zu öffentlichem Archivgut ist die Über tragung eines völlig neuen Zwecks der Unterlage verbunden. Diente die Information zuvor der Aufgabenerfüllung der Be hörde oder des Gerichts, so wird die Archivunterlage nun mehr in den Dienst des Archivwesens und damit der öffentli chen Benutzung, Forschung und Auswertung anheimgestellt.20? Die Rechtsfolge einer negativen Bewertungsentschei dung, die keinen bleibenden Wert einer staatlichen Unterlage erkennt, liegt in der Ablehnung der Archivierung dieser Un terlage und in der gesetzlichen Pflicht der anbietenden Stelle, diese Unterlage zu vernichten oder zu löschen.208 204 Z.B. Art. 9 Abs. 1 S. 2 BayArchivG. Vgl. Michael Hollmann, Archiv praktiken, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 199-206, 200. Vgl. auch den W ortlaut „von der Übernahme an“ i n § 9 Abs. 2 S . 2 LArchG LSA. 205 Ausdrücklich normiert in § 8 Abs. 2 SächsArchivG; § 11 Abs. 4 HArchivG schließt weiterhin einen bürgerlich-rechtlichen gutgläubi gen Erwerb von Archivgütern aus. Dazu Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 35 und Keitel, in Becker/Rehm 2017, S. 76t. 206 Vgl. § 5 Abs. 3 S. 4 BArchG; zum Konflikt zwischen abgebender Stelle und Archiv Hollmann, in: Lepper/Raulff 2016, S. I99f. 207 Etwa Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 8 und 11. 208 Etwa Art. 7 Abs. 1 S .2 BayArchivG; § 8 Abs. 3 HArchivG; § 9 Abs. 4 S. 2 SArchG; § 5 Abs. 7 S. 2 SächsArchivG; § 11 Abs. 4 ThürArchivG. 202 b) Amtlicher Zugang zu Archivgut Staatliche Informationsbeziehungen können mehr kontrollie rend oder mehr kooperativ ausgestaltet sein. Kooperative In formationsbeziehungen sind aufgabenverschränkende Infor mationsbeziehungen zwischen staatlichen Stellen. Ein von kooperativen Ansätzen, also gegenseitig nutzenden Informa tionsverhältnissen, abweichendes Modell ist die Informati onsassistenz, die stärker auf den einseitigen Nutzen einer der Stellen aus der Informationsbeziehung ausgerichtet ist.20? Es wird im Rahmen von assistierenden Informationsgeflechten davon ausgegangen, dass eine staatliche Stelle nicht über aus reichende Informationsressourcen verfügt und deshalb auf die Ressourcen einer anderen Stelle für die eigene Aufgaben erfüllung angewiesen ist. Das Amtshilferecht nach Art. 35 Abs. 1 GG und § 4 Abs. 1 VwVfG ist im Regelfall die rechtliche Grundlage für diese assistierende Informationshilfe.210 Im Hinblick auf die archivrechtlichen Informationsbe ziehungen zwischen Archiv und anderen staatlichen Stellen wird das Amtshilferecht jedoch nur unter großer Einschrän kung anwendbar sein.211 Denn § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwVfG verbietet es einer um Amtshilfe ersuchten Behörde, die (in formationeile) Amtshilfe zu leisten, wenn sie „hierzu aus rechtlichen Gründen nicht in der Lage ist“.212 Weiterhin be steht für die um Assistenz ersuchte Behörde dann keine Pflicht zur Hilfeleistung, wenn die Erfüllung einen unverhält nismäßigen Aufwand darstellte (§ 5 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG) .213 209 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 146. 210 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 147. 211 Vgl. auch Holznagel, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle 2012, Rn. 20: die Amtshilfe nach Art. 35 Abs. 1 GG und § 4 VwVfG ist nur die allgemeine Rechtsgrundlage, die durch speziellere Informationsrechte verdrängt wird. 212 Vgl. Ulrich Ramsauer, in: Ulrich Ramsauer/Carsten Tegethoff/Peter W ysk (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 19. Aufl., München 2018, § 5, Rn. 16; Heribert Schmitz, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 9. Aufl., München 2018, § 5, Rn. 15. 213 Vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs 2018, § 5, Rn. 35; Ramsauer, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 5, Rn. 31. 203 Die Amtshilfe ist demnach subsidiär und einzelfallbezogen. Das bedeutet, dass sie nur dann statthaft ist, wenn die be gehrte Hilfe nicht auf anderem Wege oder auf Grundlage spe ziellerer Rechtsnormen erfolgen kann. Zudem fällt jede auf Dauer angelegte (Informations-)Zusammenarbeit aus der für die Notsituation im Einzelfall konzipierten Amtshilfe her aus.214 Wird ein Archiv von einer anderen Behörde, einem Ge richt oder einer sonstigen staatlichen Stelle um eine informa tioneile Assistenz im Hinblick auf archivierte Informationen gebeten, so ist das Archiv an die archivrechtlichen Vorschrif ten über die amtliche Benutzung des Archivgutes gebunden. Das Archivbenutzungsrecht, das auch für staatliche Stellen gilt, ist gegenüber der Amtshilfe das speziellere Recht, denn es schützt durch besondere Vorschriften die Persönlichkeits rechte Betroffener und soll die Einhaltung von Geheimhal tungsanordnungen und anderer staatlicher und archivischer Interessen garantieren. Deshalb kann das Archivbenutzungsrecht nicht durch die Möglichkeiten der Informationsamtshilfe des § 4 Abs. 1 VwVfG umgangen werden. Schutzfristen, Versagungsgründe sowie die Vorschriften über die Schutzfristenverkürzung gel ten auch für die amtliche Benutzung.2̂ Der Zugriff von öf fentlichen Stellen, Behörden und Gerichten auf öffentliche Archivgüter ist also nur in der Form der amtlichen Benutzung zulässig und muss sich an die Regeln des allgemeinen Archiv benutzungsrechts halten. Die amtlichen Stellen treten dann in eine ganz ähnliche Rolle wie der Archivbenutzer, der eine na türliche Person ist. Denn nicht nur natürliche oder juristische Personen des Privatrechts, sondern auch öffentliche Stellen können das öffentliche Archivgut nach den gleichen Bedin gungen benutzen.216 Verfassungsorgane, Behörden, Gerichte und andere öffentliche Stellen können insbesondere zu „amt lichen Zwecken“ ein Nutzungsinteresse an Archivgut generie 214 Vgl. Holznagel, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2012, Rn. 28. 215 Vgl. Hausmann 2016, S. 75. 216 Zu diesen Bedingungen zählen der grundsätzliche Rechtsanspruch auf die Benutzung, das Verstreichen von allgemeinen und besonderen Schutzfristen und die Möglichkeiten der Einschränkung und Versa gung der Benutzung aus wichtigen Gründen. 204 ren, denn es kann notwendig sein, auf öffentliche archivierte Informationen für die eigene hoheitliche Aufgabenerfüllung oder Öffentlichkeitsarbeit zurückzugreifen.21? Ein Sonderfall der amtlichen Benutzung ist die Archivgutbenutzung durch die abgebende Stelle. Den abgebenden Stellen wird eine ge wisse Privilegierung durch das Archivbenutzungsrecht einge räumt. Diese Situation tritt immer dann ein, wenn eine Be hörde das von ihr selbst einst an das Archiv übergebene Ma terial erneut einsehen möchte und für ihre Aufgabenerfüllung benötigt. Die abgebende Stelle ist hierbei besonders privile giert, da sie im Vergleich zu allen anderen Benutzern keine Schutzfristen beachten muss, außer hinsichtlich jener perso nenbezogenen Unterlagen, die sie aus rechtlichem Grund nach der Archivierung löschen oder vernichten musste.218 Denn die amtliche Benutzung darf nicht zu einer Umgehung der datenschutzrechtlichen Löschungspflichten führen.21? Die amtliche Benutzung von Archivgut durch jene Behörde, die das entsprechende Archivgut selbst zuvor hervorgebracht und an das Archiv übergeben hat, kann also ohne Beachtung der Schutzfristen (außer bei zu löschenden Unterlagen) stattfin den, wodurch den öffentlichen Behörden ein schnellerer und unmittelbarer Zugang zu „ihren“ früheren Informationen ge währt wird. Benötigen staatliche Behörden und Gerichte demzufolge Informationen aus Archivgut, dann müssen sie sich an die Vorgaben der Archivgesetze halten; ein Ersuchen einer in formationeilen Amtshilfe über § 4 Abs. 1 VwVfG ist in diesen Fällen nicht zulässig. Das Amtshilferecht wird durch das spe ziellere Archivbenutzungsrecht verdrängt. Weitere Privilegie rungen öffentlicher Stellen für den Zugriff auf öffentliche Ar chivinformationen sind selten und finden sich in Spezialnor men. Der gemäß § 35b Abs. 5 S. 3 und 4 BVerfGG jederzeit mögliche und vorrangige Rückgriff des Bundesverfassungsge 217 Z. B. § l7 A b s. 4 S . 1 ThürArchivG; § 9 Abs. 1 S .2 LArchivG MV. 218 Z . B . § 6 Abs. 5 LArchG BW. 219 Dies wäre aber der Fall, wenn eine öffentliche Stelle Unterlagen, die sie zu löschen hat, an das Archiv übergibt und dann sogleich einen un gehinderten Zugang zu diesen Unterlagen hätte, die ihr aus einer rechtlichen Pflicht zur Löschung gerade nicht mehr zugänglich sein sollten. 205 richts auf seine früheren Beratungs- und Beschlussdokumen te, die an das Bundesarchiv übergeben wurden, stellt eher ei ne Ausnahme dar.220 Lediglich in einem weiteren Sonderfall hat das Bundes verwaltungsgericht anerkannt, dass die Hinzuziehung von Ar chivinformationen einen Fall der Amtshilfe und nicht der ar chivrechtlichen Benutzung durch eine amtliche Stelle dar stellt.221 Dem Beschluss zufolge soll der Beweiserhebungsan trag, den der 21. Parlamentarische Untersuchungsausschuss des Niedersächsischen Landtages an das Hessische Staatsar chiv gestellt hat, ein Amtshilfeersuchen im Sinne des § 4 Abs. 1 HVwVfG gewesen sein.222 Diesem Ersuchen des Untersu chungsausschusses dürfe keine materiellrechtliche Bestim mung des Hessischen Archivrechts entgegengehalten werden. „Die von einem parlamentarischen Untersuchungsausschuss im Rahmen seines Untersuchungsauftrags beanspruchte Herausgabe archivierter Akten zum Zweck der Beweiserhe bung ist [...] nicht als öffentliche »Nutzung« bzw. »Benut zung« von Archivgut im Sinne [des Archivrechts] zu qualifi zieren und unterfällt daher insbesondere auch nicht den in § 15 HArchivG geregelten Schutzfristen“2̂ . Dass es sich bei parlamentarischen Beweiserhebungen im Archiv nicht um eine Archivbenutzung handele, ergebe sich dem Bundesver waltungsgericht zufolge „aus Sinn und Zweck des Untersu chungsverfahrens als Ausprägung des parlamentarischen Kontrollrechts“224. Das verfassungsrechtlich verbürgte parla mentarische Kontrollrecht, z. B. aus Art. 44 GG und Art. 27 220 Die vorrangige Behandlung des Bundesverfassungsgerichts im Hin blick auf den jederzeitigen Zugriff auf seine beim Bundesarchiv ver wahrten Unterlagen für gerichtsinterne und prozessuale Zwecke sowie ihre auf Aufforderung (nicht Antrag!) sofortig zu erfolgende Zusen dung an das Bundesverfassungsgericht (und nicht die übliche Benut zung vor Ort im Archiv!) dürfte sich in der verfassungsrechtlichen Stellung des Gerichts als gleichrangiges Verfassungsorgan erklären. Derjederzeitige Zugriff dient zudem der Arbeitsfähigkeit des Gerichts, vgl. Hans Lechner/Rüdiger Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2015, § 35b, Rn. 6. 221 BVerwG, Beschluss vom 8. März 2012, 6 A 2.11, Rn. 3. 222 BVerwG, Beschluss vom 8. März 2012, 6 A 2.11, Rn. 3. 223 BVerwG, Beschluss vom 8. März 2012, 6 A 2.11, Rn. 3. 224 BVerwG, Beschluss vom 8. März 2012, 6 A 2.11, Rn. 3. 206 Niedersächsische Verfassung, und die damit einhergehende Herausgabe von Akten könne nur ausnahmsweise - etwa im Sinne des § 96 StPO - verweigert werden.22s Dieser spezielle Fall lässt sich nur durch die verfassungsrechtliche Stellung des Parlaments begründen und kann nicht ohne Weiteres auf andere Informationsbeziehungen zwischen Archiv und staat lichen Stellen übertragen werden. Der übliche Informationszugang staatlicher Stellen zu öf fentlichen Archivinformationen erfolgt über das Archivbenut zungsrecht. Die amtliche Benutzung ist zumeist davon ge prägt, ein Informationsdefizit der benutzenden Stelle auszu gleichen. Nutzen die Gesetzgebung, die Verwaltung oder die Rechtsprechung einen Zugang zu Archivinformationen, dann ist diese Verbindung als Informationsassistenz, die durch das Archiv erbracht wird, zu verstehen. Das Archiv hilft durch seine Wissensbestände einem Informationsdefizit einer ande ren staatlichen Stelle ab. Damit schutzwürdige Persönlich keitsrechte, Interessen an einer Geheimhaltung oder archivische Interessen (kein übermäßiger Aufwand, Erhaltungszu stand des Archivguts) im Rahmen dieser amtlichen Informa tionsweitergabe gewahrt bleiben, werden wie bei der Archiv benutzung durch natürliche Personen langjährige Schutzfris ten für personenbezogenes oder geheimhaltungsbedürftiges Archivgut angewandt sowie die amtliche Benutzung ein schränkende Maßnahmen durch das Archiv erhoben, soweit dies erforderlich ist.226 c) Beratungsfunktion der Archive Eine weitere Form des Austausches von Informationen in nerhalb des Staates ist die Informationshilfe als Beratung. Be ratung bedeutet in diesem Zusammenhang allgemein eine in 225 BVerwG, Beschluss vom 8. März 2012, 6 A 2.11, Rn. 3. 226 Da sich die Grenzen des Zugriffs auf das öffentliche Archivgut zwi schen amtlicher Benutzung und normaler Benutzung nicht unter scheiden, kann zur genaueren Analyse und Abwägung zwischen In formationszugang und Zugangsbeschränkung auf die weiter unten er folgende Untersuchung zum Informationszugangsrecht im Archiv verwiesen werden. 207 formatorische Serviceleistung des Staates.22? Als solche muss sie sich nicht nur an den Bürger richten, sondern kann auch innerstaatlich adressiert sein. In diesem Fall unterstützt eine informationsbesitzende Stelle eine informationsbedürftige Stelle, wobei es nicht um das Generieren einer gemeinsamen Entscheidung geht, sondern um die Generierung von Ent scheidungswissen der beratenen Stelle. Beratung kann des halb als „individuelle, dialogoffene und unmittelbar hand lungsorientierte Informationshandlung“228 verstanden wer den. Als solche Informationshandlung ist sie von einer be stimmten, der Informationsassistenz ähnlichen, Assymetrie gekennzeichnet, die zwischen der beratenden und der berate nen Stelle herrscht.22? Da Beratung einerseits als dialogoffen und andererseits als thematisch eingrenzbar verstanden werden kann, stellen sich an ihre normative Verankerung bestimmte Anforderun gen. Die rechtliche Ausgestaltung von staatlichen Beratungs aufgaben kann, um die Beratungsleistung nicht zu erdrücken und notwendig offen zu lassen, lediglich Ziele vorgeben, aber den Beratungsvorgang im Einzelnen nicht festlegen.23° Es wird für die Umsetzung des neuen Archivverständnisses als Informationsdienstleister für den Staat und die Gesellschaft notwendig sein, die Beratungsfunktion der Archive gegenüber den Behörden zu intensivieren und zu professionalisieren. Letztlich bedarf es einer normativen Verankerung des Bera tungsauftrages der Archive. Denn Behörden dürfen nur dann beraten, wenn sie dafür überhaupt zuständig sind.231 Die Beratungsaufgabe der öffentlichen Archive ist vor nehmlich durch die Archivgesetze geregelt.232 In erster Linie 227 Vgl. Harald Mehlich, Von der Offline-Verwaltung zum eGovernment, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Baden-Baden 2004, S. 388-411, 388. 228 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 152. 229 Janbernd Oebbecke, Beratung durch Behörden, DVB1 1994, S. 147 1 5 4 ,149 sieht in der Beratung ein „kommunikatives Gefalle“. 230 Vgl. Oebbecke, DVB1 1994, S. 152. 231 Vgl. Oebbecke, DVB1 1994, S. 150. 232 Vgl. § 3 Abs. 4 BArchG; § 2 Abs. 1 S. 2 LArchG BW; § 3 Abs. 3 ArchGB; Art. 4 Abs. 5 BayArchivG; § 3 Abs. 2 BbgArchivG; § 4 Abs. 3 HArchivG; § 5 Abs. 4 LArchivG MV; § 3 Abs. 6 ArchivG NRW; § 6 Abs. 208 wird die gesetzliche Beratungsaufgabe durch die staatlichen Archive, also das Bundesarchiv und die Landes- und Staatsar chive, weniger durch die Kommunalarchive a u s g e ü b t .233 Die Zielrichtung der Beratung durch die staatlichen Archive ist das Gelingen einer rechtskonformen, das heißt authentischen, integritätswahrenden, vollständigen und wahrheitsgemäßen Schriftgutverwaltung in den Behörden, Gerichten, Körper schaften, Anstalten und anderen öffentlichen S t e l le n .234 Die Archive können durch ihren intensiven und erfahrungsrei chen Umgang mit staatlichem Schriftgut auf eine große Ex pertise verweisen. Dieses Expertenwissen der Archive soll in Beratungsterminen und Schulungen sowie durch Leitfäden und Handreichungen mit den Behörden- und Gerichtsbe diensteten geteilt w e r d e n .235 Es gilt zu vermeiden, dass die vielen verschiedenen öffentlichen Stellen eine allzu divergie rende Aktenführung und Schriftgutverwaltung betreiben. Denn sonst bestünden einerseits Beeinträchtigungen für eine rechtsstaatliche und glaubwürdige Aktenführung, die ratio nal, sachlich und wahrheitsgetreu das staatliche Handeln ab bilden soll, und andererseits bedroht ein Wildwuchs an be hördlicher Schriftgutführung auch die Überlieferungsbildung und die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der Archive. Die archivische Beratungsleistung muss deshalb auch darauf ab zielen, für ein Verständnis der Behörden und Gerichte zu werben, das den Vorgang der Aktenführung über die eigene Sachbearbeitung hinaus begreift und welches die Belange der späteren ordnungsgemäßen Archivierung, Überlieferungsbil dung und Weiterverwendung des Schriftgutes beinhaltet. Beide Seiten der Informationsbeziehung müssen für ein Ge lingen eines größer gedachten staatlichen Wissensmanage ments mehr Vertrauen und mehr Wissen in und über die an dere Seite aufbauen. Aufmerksamkeit und Verständnis für die 5 LArchG Rlp; § 4 Abs. 5 SächsArchivG; § 5 Abs. 1 LArchG SH; § 7A bs. 2 ThürArchivG 233 Vgl. beispielsweise die Norm des § 2 Abs. 1 S. 2 LArchG BW, der sich eindeutig nur an das Landesarchiv richtet. 234 Vgl. Harald Stockert/Christoph Popp, Behördenberatung und Anbie tung, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 43-57, 43f; Manegold 2002, S. 171. 235 Vgl. Stocker/Popp, in: Becker/Rehm 2017, S. 46. 209 Interessen und Aufgaben der Archive einerseits und der Be hörden andererseits sind noch zu wenig ausgeprägt und es wird maßgeblich auf die Reform des Archivrechts ankommen, die normativen Gestaltungsgrundlagen für einen verbesserten Wissens - und Beratungsaustausch zu schaffen.236 Die Gefahr der Uneinheitlichkeit und der Zersplitterung der Überliefe rungsbildung durch unsachliche Aktenführung wird durch die Digitalisierungstendenzen nochmals deutlich größer. Mit der Anzahl der in der öffentlichen Verwaltung eingeführten IT- Systeme droht eine einheitliche Überlieferungsbildung an ih re Grenzen zu stoßen. Hier sind die Archivgesetzgeber in Bund und Ländern in der Pflicht, durch entsprechende Ar chivrechtsreformen den Beratungsauftrag der Archive zielge richteter auszugestalten. Doch gerade auch die öffentlichen Behörden und Stellen sind durch rechtliche Vorgaben in die Pflicht zu nehmen, archivische Belange der Aktenführung in ihre informationstechnischen Planungen einzubeziehen. Die Rolle der Archive als einheitliche Informationsdienst leister zeigt sich in den verschiedenen Informationsbeziehun gen zu anderen staatlichen Stellen. Durch die grundsätzliche Abgabepflicht der Behörden und Gerichte einerseits und durch die amtliche Benutzung, die Informationsassistenz und die archivische Beratung wurde ein verzweigtes Netz von In formationstransfers gesponnen. 4. Informationsbeziehungen zwischen Archiv und Bürger Das Geflecht der Informationsbeziehungen der Archive reicht über die staatliche Infrastruktur hinaus. In der heutigen In formationsgesellschaft erbringen Archive insbesondere Dienstleistungen für die Gesellschaft und ihre Informations bedürfnisse. Die Archivgesetze bilden für diesen Transfer von Informationen und das dabei neu entstehende Wissen im Zu sammenspiel von Archiven, Bürgern und Forschern den Ord nungsrahmen. 236 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 78f. 210 a) Benutzungsrecht als Informationszugangsrecht Auf die Benutzung öffentlicher Archivgüter besteht ein sub jektiv-öffentlicher Rechtsanspruch des Einzelnen.^? Der Ar chivbenutzer erhält aufgrund dieser Rechtsnormen die ver waltungsrechtliche Rechtsmacht dazu, Zugang zu öffentlichen Archivgütern zu erlangen.288 Dieser Rechtsanspruch wird un ter den Bedingungen gewährt, dass die Benutzung erstens nachrangig gegenüber den archivgesetzlichen Betroffenenrechten239 erfolgt und dass sie sich zweitens nach den Maßga ben der Benutzerordnungen der Archive zu richten hat24°. (1) Archivbenutzung als Verwaltungsverfahren Aus informationsverwaltungsrechtlicher Perspektive betrach tet, stellt das Verwaltungsverfahren ein Verfahren der Infor mationsgewinnung und der Informationsverarbeitung dar.2̂ Zwar ist die Verwaltung grundsätzlich zur eigenen Ermittlung des Sachverhaltes von Amts wegen (§ 24 VwVfG) verpflichtet. Doch unter den Bedingungen gesellschaftlicher Pluralität und Komplexität erfährt das deutsche Verwaltungsverfahrens recht eine stärkere Betonung der Informationsbeibringung 237 § 10 Abs. 1 S. 1 BArchG; Art. 10 Abs. 2 S. l BayArchivG; § 6 Abs. l LArchG BW; § 9 Abs. 1 ArchGB; § 9 Abs. 1 BbgArchivG; § 7 Abs. 1 S. 1 BremArchivG; § 5 Abs. 1 HmbArchG; § 12 Abs. 1 S. 1 HArchivG; § 9 Abs. 1 S. 1 LArchivG MV; § 6 Abs. 1 ArchivG NRW; § 5 Abs. 1 S. 1 NArchG; § 3 Abs. 1 S. 1 LArchG Rlp; § 11 Abs. 1 S. 1 SArchG; § 9 Abs. 1 SächsArchivG; § 10 Abs. 1 S. 1 ArchG LSA; § 9 Abs. 1 LArchG SH; § 16 Abs. 1 S . 1 ThürArchivG. 238 Das subjektiv öffentliche Recht begründet die individuelle Befugnis an einem durch objektives Recht vorgegeben Verhaltensgebot. „Durch die Einräumung dieser Rechtsmacht wird die W ahrnehmung einer tatsächlichen Begünstigung, zu einem dem Rechtssubjekt durch die Rechtsordnung gewährten Handeln-Dürfens, zu einem »rechtlichen Können« und damit zum subjektiven Recht.“ So Arno Scherzberg, Grundlagen und Typologie des subjektiv-öffentlichen Rechts, DVB1. 1988, S. 129-134,130, Zitat S. 132. 239 Z. B. § 9 Abs. 1 SächsArchivG: der Rechtsanspruch wird „vorbehalt lich der Rechte aus § 6 [Betroffenenrechte]“ gewährt. 240 Z. B. § 6 Abs. 1 ArchivG NRW: Benutzungsrecht besteht „nach Maß gabe dieses Gesetzes und der hierzu ergangenen Benutzungsordnung“. 241 Vgl. Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döh mann/Collin 2008, S. 8. 211 von Externen, Antragstellern oder Verfahrensbeteiligten. Die Verwaltung allein kann und soll nicht mehr die ausschließli che Informationsbeschafferin sein. Die Wissensgesellschaft ist stärker auf die Beteiligung und die Mitwirkung ihrer Bür ger angewiesen. Einerseits hat der Staat deshalb selbst In formationsvorsorge zu betreiben, andererseits muss er seine verfahrensrechtlichen Normen und Prozesse für die Bürger beteiligung und die damit verbundene Generierung von Ent scheidungswissen öffnen.^2 Das Archivbenutzungsrecht zeigt sich als komplexe Regelungs- und Abwägungsmaterie, die je ne bereits beschriebenen verfassungsrechtlichen Konflikte und Kollisionssituationen zwischen Informationsfreiheit, Da tenschutz und staatlichen Interessen auf verwaltungsrechtli cher Ebene für den Einzelfall auflöst. Verfassungsrechtliche Informationsansprüche aus Art. 5 GG finden sich hier in sub jektiven Rechtsansprüchen wieder, die zunächst allgemein gewährt werden. Die starke Schutzstellung des Rechts auf in formationeile Selbstbestimmung und auf Schutz personenbe zogener Daten (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 8 GRCh) wirkt sich auf personenbezogene Archivgüter aus. Die se Schutzstellung hat die Wirkung, Benutzungsansprüche auf personenbezogene Archivunterlagen einzuschränken und Zu gangsverzögerungen auszulösen. Schließlich können Erwä gungen des Staatswohls oder der Funktionsfähigkeit der Ar chive ebenfalls zu Einschränkungen des Benutzungsrechts führen. Die Abwägungsentscheidung kann nur im Einzelfall und im dafür vorgesehenen Verfahren getroffen werden. Es ist deshalb notwendig, stärker als dies bisher betrachtet wur de, das Benutzungsrecht im Archiv als informationsbezogenes und Grundrechtspositionen abwägendes Verwaltungsverfah rensrecht zu begreifen.243 242 Vgl. Rainer Pitschas, Kooperative W issensgenerierung als Element eines neuen Staat-Bürger-Verhältnisses, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 29-35, 3 0 ff. 243 Soweit ersichtlich wird die Archivbenutzung als Ausprägung des Verwaltungsverfahrens nur bei Rainer Polley, Der Grundsatz der Amtsuntersuchung im Archivbenutzungsrecht, in: Hermann Bannasch (Hrsg.), Zeitgeschichte in den Schranken des Archivrechts, Stuttgart 1 9 9 5 , S. 71-78 behandelt. 212 Die Archivbenutzung wird als Verfahren im Sinne des § 9 VwVfG ausgestaltet. Es wird auf Antrag244 hin ein Verfahren der Archivverwaltung eröffnet, das auf die letztliche Ent scheidung über Zulassung, Einschränkung oder Versagung der Archivbenutzung ausgerichtet ist. Die Entscheidung über den Antrag auf Archivbenutzung stellt einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 VwVfG dar; einen begünstigenden so fern er die Benutzung genehmigt, einen belastenden sofern er die Benutzung einschränkt oder gänzlich versagt. Da durch die Archivverwaltungsentscheidung potentiell in Rechte des Antragstellers eingegriffen wird, hat die Archivverwaltung gemäß § 24 VwVfG alle für die Sachentscheidung notwendi gen Erkenntnisse selbst zu ermitteln. Dazu gehören in jedem Fall die Recherche im eigenen Archivbestand und die Prü fung, ob an dem zur Einsicht begehrten Archivgut noch hemmende Rechtspositionen bestehen. Solche können sich etwa aus dem Persönlichkeitsrecht, aus Geheimhaltungsan ordnungen, aus dem Urheberrecht oder aus privatrechtlichen Depositalverträgen ergeben. Der Untersuchungsgrundsatz kann sich selbst auf das Einholen von datenschutzrechtlichen Einwilligungen der Betroffenen in die Benutzung personen bezogener Archivunterlagen erstrecken. Lehnt die Archivver waltung einen Benutzerantrag ab, greift sie in das Recht des Archivbenutzers ein, weshalb sie die Pflicht zur Begrün d u n g^ der Benutzungseinschränkung oder -versagung hat. Die Benutzungsgenehmigung kann, wie andere Verwaltungs akte auch, mit Nebenbestimmungen erteilt werden. Solche Bedingungen und Auflagen können die Pflicht zur Anonymi sierung bei der Veröffentlichung von Forschungsergebnissen sein oder die Pflicht, keine Kopien oder andere Reproduktio nen von eingesehenen Archivgütern an Dritte weiterzugeben.246 Der Antragsteller hat Rechtsschutzmöglichkeiten ge gen nicht oder nur teilweise genehmigte Archivzugangsent scheidungen. Gegen Verwaltungsakte, die die Benutzung ein schränken oder gänzlich versagen, steht die Möglichkeit der 244 Zur Einleitung des Verfahrens § 22 S. 2 Nr. 1 VwVfG und beispiels weise § 16 Abs. 2 ThürArchivG i.V.m. § 2 Thüringer Archiv Benutzungsordnung. 245 Bspw. § 6 Abs. 3 S . 2 ArchivBO NRW. 246 Bspw. § 3 Abs. 3 S . 2 Thüringer Archiv-Benutzungsordnung. 213 Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO auf Erlass eines Verwaltungsaktes mit dem Ziel der uneingeschränkten Archivgutbenutzung.247 Auflagen, die mit der grundsätzlichen Benutzungsgenehmigung verbunden worden sind (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG), können als eigenstehende Verwaltungsakte isoliert angegriffen werden.^8 Statthafte Klageart ist hierbei die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Die allgemeine Archivbenutzung ist nachrangig gegen über den sogenannten Betroffenenrechten.249 Werden perso nenbezogene Unterlagen archiviert, stellt dies einen Eingriff in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung der Be troffenen dar, weshalb ihnen ausgleichende Rechtspositionen zustehen. Betroffene haben das jederzeitige Recht, Auskunft und Einsicht darüber zu verlangen, ob und welche sie betref fenden Unterlagen im Archiv vorliegen. Stellen sie die Feh lerhaftigkeit der dort vorhandenen personenbezogenen An gaben fest, haben sie ferner den Rechtsanspruch, eine Gegen darstellung zu diesen Inhalten anzufertigen. Das Archiv ist verpflichtet, diese Gegendarstellung per Vermerk den Archiv gütern beizufügen. Gegendarstellungen der Betroffenen wer den dadurch Teil des Archivgutes. Gelöscht oder vernichtet wird das inkorrekte Archivgut jedoch deshalb nicht, weil dem Benutzer und der Forschung ein objektives Bild des Staats handelns sowie die Nachvollziehbarkeit der fehlerhaften An legung der Akten bereitgestellt werden soll. Der Vorrang der Betroffenenrechte vor jenen der allgemeinen Benutzer zeigt sich in der bevorzugten Gewährung von Archivguteinsicht für die Betroffenen. Eine solche Situation kann entstehen, wenn Betroffeneneinsicht und allgemeine Benutzung zum selben Zeitpunkt beantragt werden. Zudem hat der Benutzer die kor rigierenden Vermerke und Gegendarstellungen der Betroffe nen nicht nur hinzunehmen, sondern auch den wissenschaft 247 Vgl. Manegold 2002, S. 356t. 248 Vgl. Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 10. Aufl., München 2016, § 14, Rn. 46. 249 Vgl. Petra Nau, Verfassungsrechtliche Anforderungen an Archivge setze des Bundes und der Länder, Kiel 2000, S. 26of; Hausmann 2016, S. 93-96; Michael Scholz, Besondere Fälle, in: Irmgard Be cker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 171-175; Hannes Berger, Sächsisches Archivgesetz. Kommen tar, Hamburg 2018, S. 94-99. 214 liehen Standards entsprechend zu berücksichtigen. Gleich wohl hat der Vorrang der Wahrnehmung der Betroffenenrechte nur begrenzten Einfluss auf die Ausübung des subjek tiv-öffentlichen Benutzungsanspruches. (2) Grenzen des Informationszugangs: Einschränkung und Versagung der Benutzung Gravierender für die Ausübung des Archivzugangs können die Vorschriften über die Einschränkung und Versagung sein. Diese Normen haben das Potential, den Archivzugang ganz oder teilweise zu verhindern. Es ist zu differenzieren zwischen einer gebundenen Entscheidung, nach der die Archivverwal tung eine Benutzung einzuschränken oder zu versagen hat, wenn zwingende Gründe vorliegen, und einem Ermessens spielraum im Rahmen anderer vorliegender Gründe. Zwingend einzuschränken oder ganz zu versagen ist ein Archivzugang immer dann, wenn durch die Benutzung eines bestimmten Archivguts das Wohl des Bundes oder eines sei ner Länder gefährdet würde.250 Das Archiv muss diese poten tielle Gefährdung nicht detailliert und auf Tatsachen gestützt nachweisen, sondern es reicht ein „Grund zu der Annahme“ dieser Gefährdungssituation. Das Öffentlichwerden des Ar chivgutinhalts müsste im Einzelfall besonderen öffentlichen Interessen von Bund oder Ländern entgegenstehen, etwa in dem sicherheitsrelevante Informationen oder außenpolitische Belange bekannt würden.251 Es muss sich dabei um „Vorgänge 250 Siehe § 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BArchG; § 6 Abs. 6 S. 1 Nr. 1 LArchG BW; Art. 10 Abs. 2 S. 3 Nr. 1 BayArchivG; § 9 Abs. 9 Alt. 1 ArchGB; § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BremArchivG; § 11 Abs. 1 Nr. 1 BbgArchivG; § 5 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 HmbArchivG; § 14 Abs. 1 Nr. 1 HArchivG; § 9 Abs. 2 Nr. 1 LArchivG MV; § 5 Abs. 4 Nr. 1 NArchG; § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 ArchivG NRW; § 3 Abs. 2 Nr. 1 LArchG Rlp; § 11 Abs. 8 Nr. 2 SArchG; § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 SächsArchivG; § 10 Abs. 2 Nr. 1 ArchG LSA; § 9 Abs. 2 Nr. 2 LArchG SH; § 18 Abs. 1 Nr. 1 ThürArchivG. 251 Das BVerwG, NVwZ 2013, S. 1287 spricht hierbei von „Nachteilen“, die durch das Bekanntwerden des Archivinhalts für Bund und Länder entstehen könnten. In einer anderen Entscheidung, BVerwG, Be schluss vom 20. Dezember 2016 20 F 10.15, Rn. 7, heißt es, das Wohl des Bundes ist gefährdet, „wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließ lich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden, zumal mit Nach 215 von erheblicher staatspolitischer Bedeutung“ handeln, die et wa die Funktionsfähigkeit des Staates, seiner Einrichtungen, die Sicherheit nach innen oder außen oder die Beziehung zu anderen Staaten betreffen.252 Hält das Archiv die zur Einsicht begehrten Archivunterlagen für besonders relevant für das Staatswohl, kann es selbst in einem anschließenden Verwal tungsgerichtsverfahren die Unterlagen gegenüber dem Ge richt zurückhalten und seine Benutzungsversagung lediglich ausführlich darlegen und begründen.255 Weiterhin können schutzwürdige Belange Betroffener ei ne teilweise oder gänzliche Zugangsversagung im Archiv auslösen.254 Während personenbezogenes Archivgut grundsätz lich nach Ablauf der personenbezogenen Schutzfristen be nutzbar ist, kann sich aus dem speziellen Charakter des Ar chivgutinhaltes ergeben, dass die Bekanntgabe zu tief in das Persönlichkeitsrecht des Betroffenen oder einer anderen in volvierten Person eingreifen würde.255 Dies kann beispiels weise der Fall sein, wenn Patientenakten aus öffentlich rechtlichen Krankenhaus- oder Psychiatrieanstalten archi viert werden. Solche Inhalte eröffnen höchst sensible Infor mationen und Rückschlüsse über Personen und deren Ange hörige.256 Das Archiv muss hierbei ebenfalls nur den „Grund richtendiensten anderer Staaten erschweren würde. Dies kann insbe sondere der Fall sein, wenn die vom ausländischen Nachrichtendienst übermittelten Informationen vom Bundesnachrichtendienst unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit gleichwohl an Dritte bekannt gegeben w ürden“. 252 Vgl. Jenny Kotte/Christin Axer, Einschränkung und Versagung des Zugangs, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 165-170, l66f, Zitat S. 167. 253 Dazu Manegold 2002, S. 357. 254 Siehe § 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BArchG; § 6 Abs. 6 S. 1 Nr. 2 LArchG BW; Art. 10 Abs. 2 S . 3 Nr. 2 BayArchivG; § 9 Abs. 9 Alt. 2 ArchGB; § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BremArchivG; § 11 Abs. 1 Nr. 2 BbgArchivG; § 5 Abs. 5 S. 1 Nr. 2 HmbArchivG; § 14 Abs. 1 Nr. 2 HArchivG; § 9 Abs. 2 Nr. 3 LArchivG MV; § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 ArchivG NRW; § 3 Abs. 2 Nr. 2 LArchG Rlp; § 11 Abs. 8 Nr. 3 SArchG; § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 SächsAr chivG; § 10 Abs. 2 Nr. 2 ArchG LSA; § 9 Abs. 2 Nr. 3 LArchG SH; § 18 Abs. 1 Nr. 2 ThürArchivG. 255 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 5 Rn. 107. 256 Vgl. Arnd Vollmer, Aktuelle rechtliche Fragen der Archivbenutzung, in: VdA (Hrsg.), Ist der Kunde König? W as Archivbenutzer wollen und 2l6 zur Annahme“ haben, dass eine solche Gefährdung eintreten kann, um die Benutzung rechtmäßig versagen zu können. Nach den Archivgesetzen des Bundes257 und der Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saar land, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen^8 ist eine Archivbenutzung außerdem zwingend zu versagen, soweit sie gegen Geheimhaltungsvorschriften des Bundes oder der Länder verstoßen würde. Die Landesarchivgesetze von Ba den-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Sachsen Anhalt kennen den Einschränkungs- oder Versagungsgrund der Benutzung aufgrund von Geheimhaltungsvorschriften nicht. Hierbei ist zu beachten, dass sich diese spezifische Benut zungsversagung aufgrund von Geheimhaltungspflichten auf Archivgut bezieht, für das nach wie vor eine Verschlusssa chenanordnung besteht. Das Archivgut ist selbst noch immer geheimhaltungspflichtig. Die Versagung betrifft bestimmte Ausnahmefälle, in denen selbst für das Archivgut nach der Archivierung noch eine fortwährende Verschlusssachenan ordnung angeordnet wurde. Diese eher seltenen Archivunter lagen sind der Benutzung nicht zugänglich und entsprechen de Anträge müssen versagt werden. Von diesem Archivgut, das selbst noch geheimhaltungs bedürftig ist, muss das Archivgut abgegrenzt werden, für das zum Zeitpunkt vor seiner Archivierung eine Geheimhal tungspflicht angeordnet worden war, ohne dass diese Ge heimhaltung nach der Archivierung aufrechterhalten wurde. Im Regelfall bezieht sich eine Geheimhaltungspflicht auf Un terlagen zum Zeitpunkt ihrer Verwendung in der Verwaltung oder bei Gericht. Werden sie zu öffentlichem Archivgut um gewidmet, unterliegen sie zwar einer sechzigjährigen Schutz Archive leisten können, Chemnitz 2012, S. 29-37, 29-33 am Beispiel der Patientenakten Klaus Kinskis. 2 5 7 § 13 Abs. 1 S . 1 Nr. 3 BArchG. 258 Art. 10 Abs. 2 S. 3 Nr. 3 BayArchivG; § 9 Abs. 9 Nr. 5 ArchGB; § 11 Abs. 1 Nr. 3 BbgArchivG; § 7 Abs. 2 Nr. 5 BremArchivG; § 5 Abs. 5 Nr. 5 HmbArchivG; § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 ArchivG NRW; § 3 Abs. 2 Nr. 4 LArchG Rlp; § 11 Abs. 8 Nr. 1 SArchG; § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 SächsArchivG; § 9 Abs. 2 Nr. 1 LArchG SH; § 9 Abs. 2 Nr. 2 LArchivG MV; § 18 Abs. 1 Nr. 3 ThürArchivG. 217 frist, sind aber spätestens mit Ablauf dieser Frist nicht mehr g e h e im h a ltu n g s b e d ü r f t ig .259 Ihre Benutzung ist fortan grund sätzlich zulässig. Die Einschränkung oder Versagung der Benutzung auf grund eines Geheimnisschutzes über das Archivgut kann demnach nur in den obengenannten Ländern und im Bund vorgenommen werden. In Baden-Württemberg, Hessen, Nie dersachsen und Sachsen-Anhalt, die diesen besonderen Grund in ihren Archivgesetzen nicht kennen, ist die Benut zung ehemals geheimzuhaltender Unterlagen stets nach sech zig Jahren zulässig. Es ist fraglich, aus welchen Gründen sich eine weitere Ge heimhaltung von Archivgut ergeben kann. Rechtsvorschrif ten, aufgrund dieser die Geheimhaltung einer Unterlage an geordnet werden kann, ergeben sich etwa aus dem Strafrecht26°, aus öffentlich-rechtlichen Normen261 und aus zivil rechtlichen Normen202. Die Beibehaltung des Geheimnis schutzes nach der Umwidmung einer Unterlage zu Archivgut muss explizit im Übergabeverfahren ausgesprochen werden. Im Übrigen gilt, dass eine Beibehaltung der Geheimnis schutzanordnung nach der Archivierung von der abgebenden Stelle substantiiert zu begründen und nur in Ausnahmefällen üblich is t .263 Soweit eine Archivunterlage noch immer bei spielsweise als Verschlusssache eingestuft ist und diese VS- Anordnung durch die abgebende Stelle nicht formal aufgeho 25 9 Vgl. Udo Schäfer, Rechtsvorschriften über Geheimhaltung, in: Rainer Polley (Hrsg.), Archivgesetzgebung in Deutschland - Ungeklärte Rechtsfragen und neue Herausforderungen, Marburg 2003, S. 39-69, 39: Solche Unterlagen, „die als Registraturgut besonderen Geheimnis sen unterlagen.“ ; Kotte/Axer, in: Becker/Rehm 2017, S. 167! 260 § 203 Abs. 2 StGB (Offenbarung von Privatgeheimnissen, die durch eine amtliche Tätigkeit anvertraut wurde); § 353b StGB (Offenbarung von Amtsgeheimnissen); § 355 StGB (Offenbarung von Steuergeheim nissen). 261 § 35 SGB I (Sozialgeheimnis); § 4 SÜG i.V.m. §§ 26, 27 Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern zum mate riellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen. Zu den Verschlusssachen etwa auch § 4 Thüringer Sicherheitsüberprüfungs gesetz. Die Amtsverschwiegenheit aller Beamten ergibt sich weiterhin aus § 37 BeamtStG. 262 Etwa § 1758 BGB (Adoptionsgeheimnis). 263 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 106. 2l8 ben wurde, muss das jeweilige Archiv die Benutzung ein schränken oder versagen.264 Das gilt auch nach Ablauf der sechzigjährigen Schutzfrist. Je länger eine Geheimhaltungs anordnung für Archivgut aufrechterhalten wird, desto größer wird der Begründungsaufwand für die abgebende Stelle, so bald ein konkreter Benutzerantrag für dieses Archivgut ge stellt wird. Andersartige Einschränkungen und Versagungen der Be nutzung können sich natürlicherweise aus problematischen Erhaltungszuständen des Archivgutes ergeben.2̂ Besteht die Gefahr der weiteren Beeinträchtigung oder Zerstörung der Archivgüter durch die Benutzung, so muss den Restaurie rungsmaßnahmen und dem Bestandserhalt der Vorrang ge währt werden.266 Nur auf diese Weise kann eine fortdauernde Benutzung gewährleistet werden. Die Versagung oder Ein schränkung der Benutzung kann sich dabei nur auf den Zeit raum beschränken, der für die Erhaltungsmaßnahmen auch benötigt wird. Schließlich besitzt die Archivverwaltung durch die Archiv gesetze die rechtliche Möglichkeit, ihre Funktionsfähigkeit aufrechtzuerhalten. Werden Benutzungsanträge gestellt, die die Archivverwaltung vor unangemessene Arbeitsaufwände stellen, dann haben die Archive die rechtliche Handhabe, die se Informationszugänge auf ein verhältnismäßiges Maß ein zuschränken oder zu versagen.26? Ein Informationszugangs 264 Vgl. Manegold 2002, S. 343. 265 Siehe § 13 Abs. 2 Nr. 1 BArchG; § 6 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 LArchG BW; Art. 10 Abs. 2 S . 3 Nr. 4 BayArchivG; § 9 Abs. 9 Alt. 3 ArchGB; § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 BremArchivG; § 11 Abs. 1 Nr. 4 BbgArchivG; § 5 Abs. 5 S. 1 Nr. 3 HmbArchivG; § 14 Abs. 1 Nr. 3 HArchivG; § 9 Abs. 2 Nr. 4 LArchivG MV; § 5 Abs. 4 Nr. 2 NArchG; § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 ArchivG NRW; § 3 Abs. 2 Nr. 3 LArchG Rlp; § 11 Abs. 8 Nr. 4 SArchG; § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 SächsArchivG; § 10 Abs. 2 Nr. 3 ArchG LSA; § 9 Abs. 2 Nr. 4 LArchG SH; § 18 Abs. 1 Nr. 4 ThürArchivG. 266 Vgl. Kotte/Axer, in: Becker/Rehm 2017, S. 168. 267 Siehe § 13 Abs. 2 Nr. 2 BArchG; § 6 Abs. 6 S. 1 Nr. 4 LArchG BW; Art. 10 Abs. 2 S. 3 Nr. 5 BayArchivG; § 9 Abs. 9 Alt. 6 ArchGB; § 7 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 BremArchivG; § 11 Abs. 1 Nr. 5 BbgArchivG; § 5 Abs. 5 S. 1 Nr. 4 HmbArchivG; § 14 Abs. 1 Nr. 4 HArchivG; § 9 Abs. 2 Nr. 5 LArchivG MV; § 6 Abs. 2 S. 1 Nr. 6 ArchivG NRW; § 11 Abs. 8 Nr. 5 SArchG; § 9 Abs. 2 S . 1 Nr. 5 SächsArchivG; § 10 Abs. 2 Nr. 4 ArchG LSA; § 9 Abs. 2 Nr. 5 LArchG SH; § 18 Abs. 1 Nr. 5 ThürArchivG. 219 begehren führt dann zu einem unverhältnismäßigen Verwal tungsaulwand, wenn die Zugangsgewährung „einen im Ver hältnis zum Erkenntnisgewinn des Anspruchsstellers und der Allgemeinheit unvertretbaren Aufwand an Kosten oder Per sonal erfordern würde oder aber auch bei zumutbarer Perso nal- und Sachmittelausstattung sowie unter Ausschöpfung aller organisatorischen Möglichkeiten die Wahrnehmung der vorrangigen Sachaufgaben der Behörde erheblich behindern würde“268. Eine Archivbenutzung darf nicht zum Erliegen der übrigen Archivaufgaben, beispielsweise andere Benutzungen, die Bewertung, die Übernahme und die Erschließung neuer Unterlagen im Archiv, führen. Das Vorliegen einer dieser Gründe führt nach der Rechts lage der überwiegenden Mehrzahl der Archivgesetze zu der zwingenden Rechtsfolge, dass die beantragte Archivbenut zung einzuschränken oder gänzlich zu versagen ist. Die Ar chivverwaltung ist in ihrer Entscheidung über die Frage, ob sie die beantragte Benutzung, die auf einen der eben genann ten Gründe stößt, einschränkt oder versagt, nicht frei. Nur in wenigen Ausnahmen, die allein im Archivrecht des Bundes, des Saarlandes und Niedersachsens existieren, räumen die Archivgesetze der Archivverwaltung beim Vorliegen eines Versagungsgrundes ein Ermessen über die Einschränkung oder Versagung ein.26? Abgesehen von diesen wenigen Aus nahmen führt das Vorliegen eines besonderen Grundes zu der gebundenen Entscheidung, nach der die beantragte Benut zung einzuschränken oder zu versagen ist. Da es sich bei der Einschränkung oder Versagung des Ar chivzugangs um einen Eingriff in die Grundrechte aus Art. 5 268 BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014-1019, 1016, Rn. 24, hierjedoch in A us legung des § 7 Abs. 2 IFG. A u f das gleiche nicht mehr angemessene Verhältnis zwischen Benutzungszweck und Archivaufwand stellt auch das Archivrecht ab: „Erfasst werden Extremfälle, in denen der Verwal tungsaufwand außer Verhältnis zum Nutzungszweck steht.“ Zitat bei Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 194. 269 Das betrifft lediglich die Gründe des Erhaltungszustandes und des Archivaufwands nach § 13 Abs. 2 BArchG (Wortlaut: „Im Übrigen kann das Bundesarchiv die Nutzung einschränken oder versagen, wenn [...]“ ; und die Vorschriften über Einschränkung und Versagung nach den Archivgesetzen des Saarlandes (§ 11 Abs. 8 SArchG: „kann“) und Niedersachsens (§ 5 Abs. 4 NArchG: „kann“). 220 Abs. i S. i Hs. 2 bzw. Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG handelt, kommt das Übermaßverbot zum Tragen.2?0 Die Begrenzung der Benut zung muss deshalb verhältnismäßig bleiben und darf die grundrechtliche Ausübung nicht erdrücken. Bevor es also zu einer Versagung, das bedeutet die gänzliche Verweigerung des beantragten Benutzungsumfangs, als eingriffsinvasivste Maßnahme kommt, muss die Archivverwaltung das Vorhan densein milderer Mittel prüfen. Einschränkungen und Versa gungen sind nur dann durchzuführen, wenn bzw. soweit einer der benannten Gründe besteht.2?1 Bereits angemessene und mildere Maßnahmen durch die Archivverwaltung, beispiels weise eine (Teil-)Anonymisierung der personenbezogenen Unterlagen, die Vorlage von Kopien oder anderen Reproduk tionen von im Erhaltungszustand gefährdeten Archivgütern, die Verhängung von Auflagen gegenüber dem Benutzer oder zumindest eine teilweise Genehmigung der Benutzung, kön nen eine maximalinvasive Benutzungsversagung unnötig ma chen. Sind solche milderen Maßnahmen für die Archive mög lich, kann es dazu kommen, dass durch ihre Anwendung be reits der Versagungsgrund gar nicht mehr vorliegt. Besteht beispielsweise die Möglichkeit, eine Kopie eines stark beschä digten Archivdokuments anstatt des Originals zur Benutzung vorzulegen, dann existiert der Grund für eine Benutzungsver sagung gar nicht. Letztlich sind Benutzungseinschränkungen, die im Einzelfall als milderes Mittel zur Verfügung stehen, stets der Benutzungsversagung vorzuziehen.2?2 (3) Schutzfristenrecht und Schutzfristenverkürzung Das Informationszugangsrecht des Archivrechts ist über den grundsätzlichen Zugangsanspruch und die Einschränkungs möglichkeiten aus wichtigem Grund hinaus weiterhin durch das komplexe Schutzfristenrecht geprägt. Liegen keine be sonderen Gründe vor, die es rechtfertigen, eine Benutzung im 270 Vgl. Schoch, Die Verwaltung 39 (2006), S. 488. 271 Klar ist auch der W ortlaut der Archivnormen: Einschränkung und Versagung nur „wenn“ bzw. „soweit“ die besonderen Gründe vorlie gen, z. B. § 18 Abs. 1 ThürArchivG; § 3 Abs. 2 LArchG Rlp; § 6 Abs. 2 ArchivG NRW; § 10 Abs. 2 ArchG LSA. 272 Vgl. Schoch, Die Verwaltung 39 (2006), S. 488. 221 Archiv zu versagen oder einzuschränken, dann ist der Archiv zugang zulässig. Gleichwohl findet die Benutzung von öffent lichen Archivgütern grundsätzlich erst nach dem Ablauf von Schutzfristen statt.275 Archivrechtliche Schutzfristen sperren für eine definierte Zeitspanne den Zugang zu Archivunterla gen. Sie verfolgen damit verschiedene Schutzziele. Das Schutzfristenregime des Archivrechts stellt eine einfachge setzliche Ausgestaltung der Austarierung verfassungsrechtli cher Positionen für den archivischen Einzelfall dar.2?4 Das strenge Regel-Ausnahme-System der Schutzfristen ist das zentrale Abwägungsinstrument der Archivverwaltung, um In formationsansprüche, Persönlichkeitsrechte und öffentliche Interessen an Geheimnisschutz und Funktionsfähigkeit der Archive in bestmöglichen Ausgleich zu bringen. Allgemeine Schutzfrist Die Benutzung von Sachakten ohne besonderen personenbe zogenen oder geheimzuhaltenden Inhalt unterliegt grundsätz lich einer Schutzfrist von 30 Jahren. Als Fristbeginn zählt im Archivrecht nicht der Zeitpunkt der Übergabe an das Archiv, sondern der Zeitpunkt der „Entstehung der Unterlage“. Der Zeitpunkt der Entstehung meint dabei das Datum der letzten inhaltlichen Bearbeitung, durch den die Unterlage in jenen inhaltlichen Zustand versetzt wurde, wie er später im Archiv übernommen wurde.275 Die dementsprechenden Informatio nen über die letzte Bearbeitung und die Schließung einer Akte sind unbedingt bei der Übergabe an das Archiv mitzuteilen, 273 Vgl. Peter Collin, Die archivrechtliche Regulierung des Zugangs zu öffentlichen Informationen, in: Thomas Dreier et al. (Hrsg.), Informa tionen der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2016, S. 209-228, 2l4f; Stefan Ittner, Zugangsregelungen zu Archivgut in den Archivgesetzen des Bundes und der Länder, Perspektive Bibliothek 2012, S. 196-215, 200. 274 Vgl. Ittner, Perspektive Bibliothek 2012, S. 200. 275 Z. B. § 13 Abs. 1 S. 1 HArchivG; § 7 Abs. 1 S. 1 ArchivG NRW; § 5 Abs. 2 S. 1 NArchG („letzten inhaltlichen Bearbeitung des Schriftgutes“); § 2 Abs. 5 SächsArchivG. Besteht eine Unterlage aus mehreren Doku menten, dann dürfte der Entstehungszeitpunkt von der letzten Bear beitung des jüngsten Dokuments ausschlaggebend sein, vgl. Christine Axer, Schutzfristen, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), A r chivrecht für die Praxis, München 2017, S. 142-152,145. 222 soweit sie sich nicht bereits aus dem Akteninhalt ergeben, damit das Archiv bei der Bewertung und Erschließung auch die Schutzfristen berechnen kann. Wird nun eine übliche Sachakte archiviert, dann ist sie erst nach dem Ablauf der all gemeinen dreißigjährigen Schutzfrist für eine allgemeine Be nutzung zugänglich. Zur Begründung der allgemeinen Schutz frist werden hauptsächlich zwei Argumente herangeführt. Ei nerseits soll die Verzögerung von 30 Jahren einen womöglichen Kontrolldruck auf die Verwaltungsorganisation und den einzelnen Sachbearbeiter verhindern. Eine unmittel bare Zugänglichkeit von Sachunterlagen würde eine Einsehbarkeit und damit die Bewertung der Verwaltungs handlungen und Entscheidungen durch jedermann nach nur kurzem zeitlichen Ablauf in Einzelfällen möglich machen. Dies könne eine unbefangene Verwaltungstätigkeit beein trächtigen, weshalb eine Sperrung der Unterlagen für einen Zeitraum von 30 Jahren dem Schutz der Verwaltung und ih rer Sachbearbeiter diene.2?6 Andererseits wird angeführt, dass auch die Archivverwaltung eine gewisse Zeit benötige, um das übernommene Archivgut ordnungsgemäß zu sichten und zu erschließen.2?? Eine sofortige Zugangsmöglichkeit brächte auch die Erschließungsarbeit der Archive durcheinander. Ge gen diese Argumente regt sich Kritik.2?8 Insbesondere die Länge der allgemeinen Schutzfrist soll einer Überprüfung un terzogen werden. Ob für den Schutz der Unbefangenheit der Verwaltungsmitarbeiter sowie für das Erschließen der Unter lagen im Archiv eine Dauer von drei Jahrzehnten erforderlich ist, darf demnach bezweifelt werden. Indem erste Landesge 276 Vgl. Axer, in Becker/Rehm 2017, S. 144: Es „sollen verwaltungsinter ne Informationen und deren Entscheidungsträger für die Phase der Entscheidung(sfindung) geschützt werden“; Hausmann 2016, S. 81; Manegold 2002, S. 268f mit weiteren Nachweisen aus den Gesetzge bungsmaterialien; Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 15. 277 Vgl. Julia Brüdegam, Festsetzung von Schutzfristen, in: Irmgard Be cker (Hrsg.), Schutzfristen - Festlegung und Verkürzung, Marburg 2012, S. 61-90, 65. 278 Vgl. Schoch 2006, S. 487; Mangegold, S. 271: angesichts der W issen schaftsfreiheit sei die allgemeine Schutzfrist immer „auf N ull“ zu ver kürzen und könne nur als „subsidiäre Bearbeitungsfrist Bestand ha ben“; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 33; Schneider, in: Roßnagel 2003, S. 1621, Rn. 22. 223 setzgeber die allgemeine Schutzfrist für Archivgut auf zehn Jahre verkürzen, zeigt sich, dass diese Kritik wahrgenommen wird.2?? Inwiefern diese Problemlage durch die Archivrechts reformen zufriedenstellend angegangen wurde, wird in Kapi tel 3 ausführlich analysiert. Wiederum spezialgesetzlich geregelt ist der Zugang zu Ak ten des Bundesverfassungsgerichts, die an das Bundesarchiv abgegeben wurden. Gemäß § 35b Abs. 5 S. 1 BVerfGG gilt für die Benutzung der Akten des Bundesverfassungsgerichts ebenfalls eine Schutzfrist von 30 Jahren. Maßgeblicher Zeit punkt für den Fristbeginn ist hierbei der Abschluss des jewei ligen Verfahrens.280 Personenbezogene Schutzfristen Die Benutzung von öffentlichem Archivgut, „das sich seiner Zweckbestimmung oder seinem wesentlichen Inhalt nach auf eine oder mehrere natürliche Personen bezieht“281, unterliegt besonderen und längeren Schutzfristen. Allein die Nennung von Personen in einzelnen Dokumenten macht eine Unterlage noch nicht zu einer personenbezogenen Unterlage. Vielmehr muss die (Archiv-)Unterlage sich gemäß ihrem Zweck auf ei ne Person beziehen, also etwa eine Reihe von Einzelangaben über eine Person beinhalten mit dem Ziel, eine gewisse Fülle an zusammengestellten Informationen zu einer Person be reitzustellen. Typischerweise trifft dies für Personal- oder Pa tientenakten oder für Unterlagen in Steuerverfahren zu. Eine Unterlage kann auch dann „personenbezogen“ sein, wenn ihr Inhalt wesentliche Angaben über Einzelpersonen offenbart, ohne dass die Unterlage allein für das Zusammentragen der personenbezogenen Informationen angelegt wurde. Bei spielsweise enthalten Bauplanungsunterlagen viele Informa tionen, die sich gezielt auf den Bauherrn zurückführen lassen und ein wesentliches Bild über ihn zusammenstellen. Trotz dem ist die Zweckbestimmung der Bauunterlagen die ord 279 Z. B. § 9 Abs. 2 S. 1 ArchGB; § 10 Abs. l BbgArchivG; § 9 Abs. 3 S. 1 LArchG SH. 280 Vgl. Christofer Lenz/Ronald Hansel, Bundesverfassungsgerichtsge setz. Handkommentar, 2. Aufl., Baden-Baden 2015, § 35b, Rn. 10. 281 Vgl. § 11 Abs. 2 BArchG; ähnlicher W ortlaut in § 10 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 SächsArchivG; § 10 Abs. 3 BbgArchivG; § 13 Abs. 2 S . 1 HArchivG. 224 nungsgemäße Durchführung des Bauverfahrens und nicht das Anlegen einer Akte über den Bauherrn. Insofern können auch Unterlagen mit wesentlich auf natürliche Personen bezoge nem Inhalt personenbezogene Unterlagen sein.282 Grundsätz lich reicht der Persönlichkeitsschutz bis über den Tod hin aus288, weshalb das Archivrecht über die allgemeine Schutz frist von 30 Jahren hinaus längere personenbezogene Schutz fristen ansetzt. Die Berechnung dieser besonderen Schutzfris ten kann, je nach Kenntnisstand der Archivverwaltung, meh rere Schritte umfassen. Zunächst ist die Benutzung perso nenbezogener Schutzfristen grundsätzlich zehn Jahre nach dem Todeszeitpunkt einer betroffenen Person zulässig.284 Dies setzt voraus, dass das Todesjahr dem öffentlichen Archiv bekannt ist.288 Grundsätzlich ist bei der Bestimmung der Schutzfristen im Rahmen eines Benutzerantrages der Amts ermittlungsgrundsatz nach § 24 VwVfG anzuwenden, was zur Folge hat, dass die Archivverwaltung das Todesjahr der be troffenen Person zu ermitteln hat.286 Im Sinne eines auch für den Benutzer zweckmäßigen Verfahrens findet die Amtser mittlung in einigen Archivgesetzen dann ihre Grenze, wenn das Todesjahr nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand ermittelbar ist.28? Stattdessen wird sodann auf das Geburtsjahr der betroffenen Person abgestellt mit der Maß gabe, dass der Persönlichkeitsschutz nach einer Frist von 90288, io o 289 oder ι ιο 2?° Jahren endet. Für den weiteren Fall, 282 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 204t. 283 BVerfGE 30 ,173 ,19 4. 284 Z. B. § 10 Abs. 3 S. 1 BbgArchivG; § 13 Abs. 2 S. 1 HArchivG; § 3 Abs. 3 S. 1 LArchG Rlp; § 7 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 ArchivG NRW; § 17 Abs. 1 S. 2 ThürArchivG. 285 Z . B . § 7 Abs. 1 S . 3 Nr. 1 ArchivG NRW. 286 Die kann etwa durch Anfragen bei den Standesämtern oder den Mel deämtern geschehen, vgl. Polley, in: Bannasch 1995, S. 73. 287 Z. B. § 11 Abs. 2 S. 2 BArchG; § 6 Abs. 2 S. 3 LArchG BW; § 17 Abs. 1 S. 3 ThürArchivG. 288 Art. 10 Abs. 3 S. 3 BayArchivG; § 10 Abs. 3 S. 2 BbgArchivG; § 6 Abs. 2 S. 3 LArchG BW; § 5 Abs. 2 Nr. 2 S. 2 HmbArchG; § 11 Abs. 3 S. 2 SArchG; § 9 Abs. 3 S . 3 LarchG SH. 289 § 11 Abs. 2 S. 2 BArchG; § 9 Abs. 3 S. 4 ArchGB; § 7 Abs. 3 S. 3 BremArchivG; § 13 Abs. 2 S. 2 HArchivG; § 5 Abs. 2 S. 3 NArchG; § 7 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 ArchivG NRW; § 3 Abs. 3 S. 2 LArchG Rlp; § 10 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 lit. b SächsArchivG; § l7A b s. 1 S . 2 ThürArchivG. 225 dass sich auch das Geburtsjahr der betroffenen Person nicht bereits aus den Archivunterlagen ergibt (z. B. Wortlaut § 9 Abs. 3 S. 5 ArchGB: „Ist auch das Geburtsjahr dem Landesar chiv Berlin nicht bekannt...“) oder im Rahmen verhältnismä ßiger Amtsermittlungen feststellen lässt (§ 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HmbArchivG: „mit vertretbarem Aufwand festzustellen“), gilt nach einigen Archivgesetzen der Rückgriff auf eine sechzig jährige Schutzfrist ab dem Zeitpunkt der Entstehung der per sonenbezogenen Unterlage.291 Besondere Schutzfrist fü r der Geheimhaltung unterliegende Unterlagen Neben der allgemeinen Schutzfrist und der personenbezoge nen Schutzfrist kennt das Archivrecht schließlich eine dritte Kategorie von Schutzfristen. Archivgüter, die zum Zeitpunkt vor ihrer Archivierung einer Rechtsvorschrift über Geheim haltung unterlagen292, beziehungsweise Archivgüter, „die sich nach ihrer Zweckbestimmung auf einen durch ein Berufsge heimnis, ein besonderes Amtsgeheimnis oder einen durch sonstige Rechtsvorschrift über Geheimhaltung geschützten Lebenssachverhalt beziehen“2̂ , sind überwiegend erst nach einer längeren allgemeinen Schutzfrist von 60 Jahren be nutzbar.2̂ Maßgeblicher Zeitpunkt ist hierbei wiederum die Entstehung der Unterlage, womit das Datum der letzten in haltlichen Bearbeitung gemeint ist. Über die Frage, was unter 290 § 10 Abs. 3 S . 2 ArchG LSA. 291 Vgl. § 10 Abs. 3 S. 3 BbgArchivG; § 7 Abs. 3 S. 4 BremArchivG; § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HmbArchivG; § 13 Abs. 2 S. 3 HArchivG; § 7 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 ArchivG NRW; § 3 Abs. 3 S. 1 LArchG Rlp; § 11 Abs. 3 S. 3 SArchG; § 10 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 lit. c SächsArchivG; § 9 Abs. 3 S. 4 LArchG SH; § 10 Abs. 1 S. 4 LArchivG MV. Beachte auch Berlins Frist von 70 Jahren: § 9 Abs. 3 S . 5 ArchGB. 292 Bspw. § 6 Abs. 2 S . 2 LArchG BW. 293 So die Definition in § 10 Abs. 1 S . 2 Nr. 2 SächsArchivG. 294 § 11 Abs. 3 BArchG; Art. 10 Abs. 3 S. 4 BayArchivG; § 7 Abs. 3 S. 2 BremArchivG; § 6 Abs. 2 S. 2 LArchG BW; § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 HmbArchivG; § 13 Abs. 1 S. 2 HArchivG; § 7 Abs. 1 S. 2 ArchivG NRW; § 3 Abs. 3 S. 3 LArchG Rlp; § 11 Abs. 2 S. 1 SArchG; § 10 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SächsArchivG; § 10 Abs. 3 S. 3 ArchG LSA; § 17 Abs. 3 S. 1 ThürArchivG. Frist von 30 Jahren: § 9 Abs. 2 S. 2 ArchGB; § 10 Abs. 2 BbgArchivG; § 9 Abs. 3 S. 3 LarchG SH; § 10 Abs. 1 S. 2 LArchivG MV. Frist von 50 Jahren: § 5 Abs. 2 S . 2 NArchG. 226 geheimhaltungsbedürftigen Unterlagen zu verstehen ist, gibt beispielsweise § 11 Abs. 2 S. 2 SArchG die im Vergleich mit den übrigen Archivgesetzen konkreteste Auskunft: „Hierzu gehören insbesondere Verschlusssachen und Unterlagen, die dem Steuergeheimnis, dem Bankgeheimnis, dem Sozialge heimnis oder der ärztlichen Schweigepflicht unterliegen.“ Rechtsvorschriften über die Geheimhaltung von Informatio nen oder Unterlagen können sich vielfach aus dem Bundesrecht295; aber auch aus einzelnen Landesvorschriften erge ben2?6. Wann immer eine Archivunterlage durch eine solche Norm vor ihrer Archivierung der Geheimhaltung unterlag, muss die besondere Schutzfrist bei ihrer Archivbenutzung be achtet werden. Für den Fall, dass ein Landesarchiv Archivgü ter des Bundes übernommen hat, verweisen die Archivgesetze teilweise auf die Anwendbarkeit der Geheimhaltungsschutz frist nach dem Bundesarchivgesetz, die ebenfalls 60 Jahre beträgt.2?? Wichtig ist es, stets zu unterscheiden, ob die Unterlage nur vor ihrer Archivierung einer Rechtsvorschrift über die Geheimhaltung unterlag, oder ob sie auch nach ihrer Archi vierung der Geheimhaltung unterliegt. Für Archivgüter, die als Registraturgut in der Verwaltung geheimzuhalten waren, gilt die sechzigjährige Schutzfrist nach ihrer Archivierung. 295 Z. B. §§ 203, 353b, 355 StGB; § 30 Abgabenordnung; § 35 SGB I; § 1758 BGB; § 37 BeamtStG; § 4 SÜG; § 17 i.V.m. Anlage 3 Geschäfts ordnung des Deutschen Bundestages. 296 Die Landesnormen können ganz unterschiedlich ausfallen: § 2 der Verschlusssachenordnung des Landtags von Nordrhein-W estfalen re gelt die Vertraulichkeit von Verschlusssachen des Landesparlaments; nach § 14 Berliner Untersuchungsausschussgesetz können Beratun gen, Beweismittel und Beweiserhebungen als geheimhaltungsbedürf tig eingestuft werden; nach den Heilberufegesetzen der Länder wer den öffentlich-rechtliche Körperschaften geschaffen, die in eigener Verantwortung Berufsordnungen erlassen und darin die Verschwie genheitspflichten der Heilberufsausübenden gegenüber ihren Patien ten festschreiben. Beispiel § 5 Abs. 1 Nr. 5 Thüringer Heilberufegesetz i.V.m. § 7 Berufsordnung für Thüringer Zahnärzte. 297 Z. B. die Verweisungen in Art. 10 Abs. 3 S. 5 BayArchivG; § 10 Abs. 4 BbgArchivG (nur für das Sozialgeheimnis); § 5 Abs. 3 S. 1 NArchG (nur für das Sozialgeheimnis); § 10 Abs. 1 S. 3 SächsArchivG (Schutz fristen des BArchG für alle Archivgüter des Bundes im Sächsischen Staatsarchiv). 227 Mit Ablauf dieser Frist ist die Benutzung unproblematisch zu lässig.298 Unterliegt die Unterlage jedoch auch nach der Ar chivierung der Geheimhaltung oder einer Verschlusssachen anordnung, dann ist die Archivverwaltung an die Vorschriften über die Benutzungsnersagnng gebunden, soweit das jeweili ge Archivgesetz die Geheimhaltung als Versagungsgrund kennt.2" Regelt das Archivgesetz diesen Versagungsgrund, dann ist die Benutzung auch nach Ablauf der besonderen Geheimhaltungsschutzfrist weiterhin nicht zulässig. Die Auf rechterhaltung der Geheimhaltung einer Unterlage auch nach ihrer Widmung zu öffentlichem Archivgut muss durch die ab gebende Stelle jedoch schlüssig und überprüfbar begründet werden, ebenso eine Nutzungsversagung gegenüber einem Antragsteller.3°° Erneut findet sich eine spezialgesetzliche Zugangsnorm im Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Neben den üblichen Verfahrensakten, für die gemäß § 35b Abs. 5 S. 1 BVerfGG die Schutzfrist von 30 Jahren im Bundesarchiv gilt, enthält § 35b Abs. 5 S. 2 BVerfGG eine Sonderregelung. Sie betrifft die „Entwürfe von Urteilen, Beschlüssen und Verfügungen, Ar beiten zu ihrer Vorbereitung und Dokumente, die Abstim mungen betreifen“. Diese besonderen internen Gerichtsun terlagen, die Rückschlüsse auf die Beratungs- und Abstim mungstätigkeit des Bundesverfassungsgerichts zulassen, wer den gleichgesetzt mit geheimzuhaltenden Unterlagen und sind ebenfalls erst nach einer Frist von 60 Jahren zugäng lich^01 Der Wert für die rechtshistorische Forschung durch die nunmehr sukzessive eintretende Zugänglichkeit der ver 298 Vgl. Axer, in: Becker/Rehm 2017, S. 146; Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, S. 10; Schäfer, in: Polley 2003, S. 39; Manegold 2002, S. 328: denn Archivgut zeichnet sich gerade durch seine W id mung zur grds. Benutzung durch die Öffentlichkeit aus. 299 Die Bindung des Archives an die aufrechterhaltene Geheimhaltung wird teilweise explizit angesprochen, etwa in § 5 Abs. 2 S. 3 NArchG, der bestimmt, dass die Benutzung von Verschlussachen solange aus geschlossen bleibt, bis ihre Vertraulichkeit und Geheimhaltung (durch die abgebende Stelle) aufgehoben werden. 300 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 106; Manegold 2002, S. 343. 301 Damit soll dem gerichtlichen Beratungsgeheimnis Rechnung getra gen werden, vgl. Lechner/Zuck 2015, § 35b, Rn. 6. 228 fassungsgerichtlichen Beratungen und Abstimmungen ist sehr hoch anzusetzen.3°2 (4) Ausnahmen der Schutzfristen Es wurde bereits angesprochen, dass das Schutzfristenregime der Archivgesetze einem Regel-Ausnahme-System folgt. Grundsätzlich wird lur die Benutzung der öffentlichen Ar chivgüter eine der oben genannten Schutzfristen angewendet. Für bestimmte Archivgüter gelten diese Schutzfristen jedoch, abweichend von diesem Grundsatz, nicht. Einerseits können Schutzfristen unangewendet bleiben, wenn der Unterlagenin halt bereits vor seiner Archivierung zur Veröffentlichung be stimmt w ar.3°3 Typischerweise betrifft diese Regelung öffent liche Pressemitteilungen, staatliche Warnungen und Informa tionen, Texte von öffentlichen Reden, verkündete Gesetze und andere Vorschriften, Parlamentsunterlagen oder Proto kolle der Gemeinderatssitzungen sowie öffentliche Ausstel lungen, Film-, Ton- und B ild g u t.3 °4 Es wäre widersinnig, die se an die Öffentlichkeit gerichteten Unterlagen durch das Ar chivrecht einer Schutzfrist zu u n te rw e rfe n .3 °5 Soweit diese Unterlagen nach ihrer Übergabe an das Archiv erschlossen und eingeordnet wurden, ist ihre Benutzung unmittelbar zu lässig. Gleiches gilt im Bund und in jenen Ländern, die ein eige nes Informationsfreiheitsgesetz erlassen haben, auch für die Archivgüter, die grundsätzlich nach einem Informationszu gangsgesetz zugänglich gewesen waren, während sie vor der 302 Vgl. Lenz/Hansel 2015, § 35b, Rn. 9. Vertiefend Florian Meinel/Benjamin Kram, Das Bundesverfassungsgericht als Gegenstand historischer Forschung, JZ 2014, S. 913-912, 917: so werden etwa im Jahr 2017 die Beratungen zum Lüth-Urteil zugänglich, 2021 jene zum Fernsehurteil. 303 Z. B. § 11 Abs. 5 Nr. 1 BArchG; § 6 Abs. 3 LArchG BW; § 7 Abs. 3 S. 1 ArchivG NRW. 304 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 21; Sächsi scher Landtag, Drucksache 1/2476, S. 41; Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 12. 305 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 12. 229 Archivierung im Verfügungsbereich der Behörden lagen.3°6 Auch in diesen Fällen wäre es widersprüchlich und entgegen dem Gesetzeszweck, Unterlagen, die vormals der Öffentlich keit zugänglich gewesen waren, nach ihrer Übergabe an das Archiv mehrjährigen Schuzfristen zu unterwerfen.30? Für die sogenannten IFG-Unterlagen wird deshalb ebenfalls keine Schutzfrist erhoben und ihre Benutzung im Archiv ist zuläs sig, sobald sie ordnungsgemäß erschlossen worden sind.308 Darüber hinaus ist es im Rahmen einiger Archivgesetze zusätzlich möglich, dass personenbezogene Schutzfristen auf ein Benutzungsverhältnis nicht angewendet wird, wenn es sich bei den zur Einsicht begehrten Archivgütern um Unterla gen handelt, die sich auf öffentliche Amtsträger oder Perso nen der Zeitgeschichte beziehen.30? Bereits das Volkszäh lungsurteil des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1983 stell te fest, dass der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationeile Selbstbestimmung im überwiegenden Allge meininteresse hinnehmen muss.310 Öffentliche Amtsträger, etwa Ministerpräsidenten, Minister, Oberbürgermeister oder Parlamentsabgeordnete stehen in einem besonderen öffentli chen Informationsinteresse, das das Handeln der Amtsträger betrachten, bewerten und kontrollieren will. Indem die per sonenbezogene Schutzfrist für Unterlagen über öffentliche 306 § 11 Abs. 5 Nr. 2 BArchG; § 6 Abs. 3 LArchG BW; § 9 Abs. 6 S. 2 ArchGB; § 10 Abs. 7 BbgArchivG; § 7 Abs. 4 S. 1 BremArchivG; § 7Abs. 3 S . 1 ArchivG NRW; § 3 Abs. 3 S . 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 S . 2 LArchG Rlp. 307 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/4493, S. 17; Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/212, S. 21274; Bettina Martin-Weber, Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) und Bundesarchivge setz, in: Clemens Rehm/Nicole Bickoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nut zung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 17-31, 19; Matthias Rossi, In formationsfreiheitsgesetz. Handkommentar, Baden-Baden 2006, § 13, Rn. 13: kein Bedürfnis nach Schutz durch Sperrfristen für IFG-Akten; Friedrich Schoch, IFG. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 13, Rn. 15 und 24. 308 Ausführlich wird das Verhältnis von Archivrecht und Informa tionsfreiheitsrecht in Kapitel 3 behandelt. 309 § 11 Abs. 4 BArchG; § 10 Abs. 8 BbgArchivG; § 7 Abs. 4 S. 2 BremArchivG (nur Amtsträger); § 5 Abs. 2 S . 1 Nr. 5 HmbArchivG (nur Amtsträger); § 7 Abs. 3 S. 2 ArchivG NRW; § 10 Abs. 3 Nr. 2 LArchivG M V (nurAm tsträger); § lo A b s . 2 S . 3 SächsArchivG. 310 BVerfGE 65,1, 44. 230 Amtsträger unangewendet bleibt, soll die Kontrolle des Han delns der Amtsträger und der Regierungs- und Verwaltungs tätigkeit ermöglicht w e rd e n .3 11 Die Amtsträger sind hinsicht lich ihrer Selbstbestimmung und ihres Persönlichkeitsrechts weniger s c h ü tz e n s w e r t .3 12 Dabei stellen die Archivgesetze unmissverständlich klar, dass die Schutzfristen nur dann ent fallen, wenn der Unterlageninhalt „die Tätigkeit von Personen dokumentiert, soweit sie in Ausübung eines öffentlichen Am tes gehandelt h a b e n “313. Sobald es sich nicht um Amtstätig keiten, sondern um den persönlichen Lebensbereich dieser Amtsträger handelt, sind sie vom selben Schutz des Archiv rechts erfasst, wie jede andere natürliche P e r s o n .3 14 Nach den Archivgesetzen des Bundes und der Länder Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Sachsen gelten die gleichen Rege lungen auch für die sogenannten „Personen der Zeitgeschich te“. Diese gehören zu einem Kreis von Personen, der „durch freiwillige Entscheidung am öffentlichen Leben aktiv teiln im m t .“315 Sie stehen ebenso in einem öffentlichen Blick feld316 und sind aufgrund ihrer Präsenz und ihres Handelns in der Öffentlichkeit hinsichtlich ihres Persönlichkeitsrechts weniger schützenswert. Anders formuliert besteht in diesen Fällen ein herausstechendes Informationsinteresse der All gemeinheit, das durch archivrechtliche Vorschriften über die Nichtanwendung von Schutzfristen zu Geltung kommt. In dem für Archivgüter über öffentliche Amtsträger wie auch über Personen der Zeitgeschichte keine personenbezogene Schutzfrist gilt, kann die zeitgenössische Forschung gefördert 311 Vgl. Axer, in: Becker/Rehm 2017, S. 149; Vollmer, in: Becker 2012, S. 33ff; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 210. 312 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, S. 12; Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 84. 313 § 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 5 HmbArchivG; ganz ähnlich § 10 Abs. 3 Nr. 2 LArchivG MV. 314 § 10 Abs. 3 Nr. 2 LArchivG MV: „soweit [...] ihre persönlichen Le bensverhältnisse nicht betroffen sind“ ; § 10 Abs. 2 S. 3 SächsArchivG; „soweit nicht ihr schutzwürdiger privater Lebensbereich betroffen ist“; § 7 Abs. 3 S. 2 ArchivG NRW: personenbezogene Schutzfrist gilt, „so fern deren schützenswerte Privatsphäre betroffen ist“ . 315 Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 84. 316 Vgl. Axer, in: Becker/Rehm 2017, S. 149. 231 werden.31? Gleichwohl gilt auch hier, dass der volle Persön lichkeitsschutz und die personenbezogenen Schutzfristen un eingeschränkt gelten, sobald die Privats- oder Intimsphäre und nicht mehr das öffentliche Handeln der Personen der Zeitgeschichte Inhalt der Archivunterlagen ist.318 (5) Schutzfristenverkürzungsverfahren und Informations beibringung Die Verwaltung, die abstrakte Rechtssätze auf einen einzelnen Lebenssachverhalt anwenden soll, ist hinsichtlich einer ratio nalen Entscheidungsfindung auf externes Wissen über be stimmte Umstände des zu entscheidenden Sachverhaltes an gewiesen. Kann die Verwaltung nicht alle notwendigen In formationen eigenständig ermitteln, ist sie auf die informati oneile Unterstützung von Privaten angewiesen. In verschiedenenen Rechtsnormen sind für diesen Umstand beson dere Maßnahmen und Pflichten, z. B. das persönliche Er scheinen, besondere Auskunftspflichten oder die öffentliche Beteiligung in umfangreichen Entscheidungsverfahren, vor gesehen. Besondere Informationsbeibringungspflichten be stehen vor allem dann, wenn ein Privater eine spezifische ho heitliche Genehmigung für ein bestirntes Handeln benötigt und begehrt.s1? Entscheidungswissen kann in Genehmigungs verfahren vielfach nur durch die Beibringung von wesentli chen Informationen durch die Betroffenen generiert werden, was etwa im Baurecht oder im Umweltrecht zu erheblichen Informationsbeiträgen bis hin zu komplexen wissenschaftli chen Ausarbeitungen der Antragsteller führen kann.32° Es ist 317 Vgl. Axer, in: Becker/Rehm 2017, S. 150. 318 Vgl. Ittner, Perspektive Bibliothek 2012, S. 206; Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 85. 319 Vgl. Indra Spiecker gen. Döhmann, Die informationelle Inanspruch nahme des Bürgers im Verwaltungsverfahren, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 196 216, l96ff. 320 Vgl. Peter-Tobias Stoll, W issensarbeit als staatliche Aufgabe, in: In dra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tü bingen 2008, S. 34-49, 42; zum Baurecht beispielsweise die Informa 232 erkennbar, dass die Informationspflichten von Verfahrensbe teiligten im besonderen Verwaltungsrecht weiter ausdifferen ziert werden und dass der Grundsatz der Amtsermittlung nach § 24 VwVfG insoweit zurückgestellt wird.321 Diese Ent wicklung der Ausgestaltung spezieller Informationspflichten lässt sich auch im Archivrecht erkennen. Archivbenutzungs recht ist Verwaltungsverfahrensrecht, das erst auf Antrag des Bürgers oder Forschers in Gang gesetzt wird.322 Der Benutzer beantragt den konkreten Zugang zu Archivgut, der letztlich nach Prüfung durch die Archivverwaltung genehmigt, unter Auflagen genehmigt oder versagt wird. In jedem Fall steht am Ende ein Verwaltungsakt, der mehr oder weniger begünsti gend oder aber belastend sein kann. Mit der Intensität des Informationsbegehrs des Archivbenutzers vergrößert sich auch der Umfang seiner Informationsbeibringungspflicht ge genüber der Archivverwaltung. Während im Rahmen einer üblichen Benutzung nur ein gemäßigter Satz an Informatio nen (z. B. Name, Adresse, die betreffenden Archivunterlagen und eventuell das Benutzungsinteresse) anzugeben ist, wächst die beizubringende Menge an Informationen im Rah men besonderer Benutzungsverhältnisse deutlich an. Vor al lem dann, wenn der Benutzer darauf abzielt, eine für ihn günstige Ermessensentscheidung der Archivverwaltung zu erwirken, trifft ihn eine breite Begründungspflicht. Für die meisten Archivgüter bestehen die oben dargelegten Schutz fristen, die die Benutzung für mehrere Jahrzehnte hemmen. Das Archivrecht kennt jedoch die Möglichkeit, die Schutzfris ten zu verkürzen.323 Beantragt ein Benutzer, die Schutzfristen für seinen Fall zu verkürzen, dann muss er selbst wesentlich mehr zur Informations- und Entscheidungsgrundlage der Verwaltung beitragen.324 Die Vorschriften über die Schutzfris tenverkürzung sind auf der Tatbestandsseite von einer großen Anzahl unbestimmter Rechtsbegriffe und auf der Rechtsfol tionspflichten nach §§ 65 und 67 ThürBO; zum Umweltrecht bei spielsweise der UVP-Bericht nach § 16 UVPG. 321 Vgl. Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 198. 322 Allgem ein § 8 VwVfG; im Archiv z . B . § 3 BArchBV. 323 Bspw. § 12 Abs. 1 und 2 BArchG; § 17 Abs. 5 ThürArchivG. 324 Vgl. Manegold 2002, S. 3 12 ! 233 genseite von einem Ermessensspielraum der Archiwerwaltung geprägt. Dem Benutzer obliegt es, nachzuweisen, dass die Voraussetzungen der unbestimmten Rechtsbegriffe, bspw. ein besonderes öffentliches Interesse an der vorfristigen Be nutzung, erfüllt sind. Der Benutzer muss im Zweifelsfall selbst darum bemüht sein, die Einwilligung der betroffenen Personen für die Einsicht in personenbezogene Unterlagen einzuholen und er muss teilweise sogar nachweisen, dass die begehrten Informationen nicht oder nicht in gleicher Weise an einer anderen Stelle, z. B. einer Behörde oder einem ande ren Archiv, eingesehen werden können. Der Begründungs aufwand des Antragstellers dürfte gerade dann zu umfangrei cher Darlegung führen, wenn er nachweisen muss, warum sein Forschungsvorhaben von größerem Gewicht ist als etwa die noch bestehende Schutzfrist aufgrund einer Geheimhal tung für eine Archivunterlage. Dabei hat der Antragsteller z. B. umfassend über sein Interesse an der betreffenden Unter lage, über sein Forschungsvorhaben, das dafür entwickelte Forschungsdesign oder die Reichweite der Verwendung von personenbezogenen Daten Auskunft zu geben. Die Darle gungslast und die Pflicht zur Beibringung der wesentlichen Entscheidungsinformationen liegen in diesen Fällen beim An tragsteller und nicht beim Archiv. Das Archiv übernimmt hierbei den Part, über die vorgebrachten Argumente und In formationen zu begutachten und eine Abwägungsentschei dung darüber zu treffen, ob die eingereichten Informationen so gewichtig sind, dass sie eine Verkürzung einer noch beste henden Schutzfrist rechtfertigen. Selbst als ermittelnde Be hörde tritt die Archivverwaltung aber in diesem Verfahren gar nicht mehr auf.325 Fraglich ist, auf welche Weise das Verfahren der Schutz fristenverkürzung und die Informationslast des Antragstellers im Archivrecht geregelt sind. Die Archivgesetze enthalten ver schiedene Möglichkeiten, allgemeines, geheimhaltungsbe dürftiges und personenbezogenes Archivgut vor Ablauf der 325 Kritisch zu dieser Verlagerung der Informationsgewinnung Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 201: Der Amtsermittlungsgrundsatz soll einem angemessenen Ausgleich aller Interessen dienen, eine private Informationsgewinnung wird dem nicht ohne W eiteres gerecht. 234 für sie definierten Schutzfristen zur Benutzung freizugeben, die Fristen also zu verkürzen. Im Rahmen der Prüfung der Archivbenutzungsgenehmigung hinsichtlich eines Nutzeran trags steht der Archivverwaltung vielfach ein Ermessen offen. Die allgemeine Schutzfrist von 30 Jahren für Archivgut, das aus Sachunterlagen besteht, kann gemäß der meisten Ar chivgesetze nach pflichtgemäßem Ermessen der Archivver waltung verkürzt werden, soweit kein archivrechtlicher Ver sagungsgrund vorliegt oder eine andere Rechtsvorschrift dem entgegensteht.326 Entsprechend dieses der Archivverwaltung eingeräumten Beurteilungs- und Entscheidungsspielraumes ist es möglich und geboten, zugunsten eines Antragstellers noch bestehende Schutzfristen, die eine Benutzung verzögern, zu verkürzen und die Benutzung zuzulassen.s2? Einige Archiv gesetze grenzen den Entscheidungsspielraum der Archivver waltung dabei jedoch deutlich ein, indem sie die Zustimmung der öffentlichen Stelle, bei der die betreffende Archivunterla ge entstanden ist, zur Voraussetzung für die Schutzfristenver kürzung machen.328 Wiederum machen andere Archivgesetze das Vorliegen eines öffentlichen Interesses zur Voraussetzung für die Verkürzung der allgemeinen Schutzfrist.s2? Das Vor liegen eines öffentlichen Interesses wird in diesem Zusam menhang zumeist angenommen, wenn der Antrag auf Schutz fristenverkürzung der historischen Forschung dient. 33° Grundsätzlich gelten die selben Bestimmungen der Schutzfristenverkürzung der allgemeinen Schutzfrist auch für Archivgut, das der längeren geheimnisschützenden Schutz frist unterliegt. Auch diese zumeist sechzigjährige Schutzfrist kann nach pflichtgemäßem Ermessen der Archivverwaltung 326 Z. B. § 12 Abs. 1 BArchG; § 6 Abs. 4 S. 2 LArchG BW; § 7 Abs. 6 ArchivG NRW; § 10 Abs. 4 S . 1 ArchG LSA; § 9 Abs. 5 LArchG SH; § 10 Abs. 4 S . 1 LArchivG MV. 327 Vgl. Manegold 2002, S. 271. 328 Z. B. § 12 Abs. 4 S. 1 BArchG; Art. 10 Abs. 4 S . l BayArchivG; § 11 Abs. 6 S . 1 SArchG. 329 Z. B. § 9 Abs. 4 S. 1 ArchGB; § 13 Abs. 5 S. 1 HArchivG; § 10 Abs. 5 S. 1 SächsArchivG; § 17 Abs. 5 S . 1 ThürArchivG. 330 Deutlich die Regelung des § 9 Abs. 5 ArchGB, weiterhin Kotte, in: Becker/Rehm 2017, S. 155. 235 verkürzt w erd en 3 3 i, teilweise unter den strengeren Vorausset zungen der Zustimmung der abgebenden S t e l le 332 oder des Vorliegens eines öffentlichen In teresses3 3 3 . Der Benutzer kann somit auf Antrag die Möglichkeit haben, geheimhal tungsbedürftige Unterlagen bereits vor dem Ablauf der lang jährigen Fristen einzusehen. Eine Grenze dieses Ermessens ist dabei stets das Vorliegen eines besonderen Versagungs grunds, etwa eine drohende Beeinträchtigung des Wohls des Bundes oder der Länder durch diese frühzeitige Einsicht nahme. Eine Reihe von Archivgesetzen stellt für die Verkürzung der Schutzfrist von Archivgut, das Geheimhaltungsvorschrif ten des Bundes (nicht Landesvorschriften!) unterliegt, jedoch auf die Rechtslage nach dem Bundesarchivgesetz ab und re gelt demzufolge die Verkürzung der besonderen Geheimhal tungsschutzfrist für dieses Archivgut nicht selbst.334 Für die Frage der Schutzfristverkürzung in diesen Fällen muss die Rechtslage des Bundes herangezogen werden. Langezeit galt im Bundesarchivrecht, dass gar keine Möglichkeit der Ver kürzung der Schutzfrist für Archivunterlagen, die der Ge heimhaltung unterliegen, vorgesehen war. Die Schutzfrist von 60 Jahren musste stets verstrichen sein, bevor eine Benut zung zulässig wurde. Nunmehr kann durch den neuen § 12 Abs. 3 BArchG auch die geheimhaltungsschützende Schutz frist von 60 Jahren verkürzt werden, nämlich maximal um 30 Jahre, sofern dies im öffentlichen Interesse liegt. Die Landes und Staatsarchive von Niedersachsen, Mecklenburg Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Sachsen müssen diese Rechtsänderung beachten und können die Schutzfrist für der Geheimhaltung unterliegende Archivgüter nach eigenem Er messen von 60 auf höchstens 30 Jahre verkürzen, sofern ein öffentliches Interesse daran vorliegt. Eine Ausnahme ist hier 331 Z. B .§ 6 Abs. 4 S . 2 LArchG BW; § 10 Abs. 5 S . l BbgArchivG; § 7 Abs. 6 S . 1 ArchivG NRW; § 9 Abs. 5 LArchG SH. 332 Z. B. Art. 10 Abs. 4 S . l BayArchivG; § 11 Abs. 6 S . l SArchG. 333 Z. B. § 9 Abs. 4 S. 1 ArchGB; § 13 Abs. 5 S. 1 HArchivG; § 10 Abs. 5 S. 1 SächsArchivG. 334 Dies gilt nach § 5 Abs. 3 S. 1 NArchG (Schutzfristenverkürzung nach Bundesrecht nur für Unterlagen mit Sozialgeheimnissen); § 10 Abs. 6 LArchivG MV; § 3 Abs. 4 S. 2 LArchG Rlp; § 10 Abs. 1 S. 3 SächsAr chivG. 236 bei das Archivgesetz Sachsen-Anhalts, das gar keine Verkür zungsmöglichkeit für die Geheimhaltungsschutzfrist vorsieht, sondern nur die Verlängerung.335 Schließlich können unter strengen Voraussetzungen auch Schutzfristverkürzungen hinsichtlich der Benutzung von per sonenbezogenen Archivgütern durch eine Ermessens- und Abwägungsentscheidung des Archivs vorgenommen werden.336 Die Verkürzung der personenbezogenen Schutzfristen bringt jedoch ein „ein erhöhtes Maß an Betroffenenschutz“337 mit sich, was sich in den Tatbestandsvoraussetzungen und in den Anforderungen an die Abwägungsentscheidung des Ar chivs verdeutlicht. Die Regelungen in den Archivgesetzen338 sind teilweise uneinheitlich. Grundsätzlich bestimmen die Rechtsgrundlagen jedoch in vergleichbarer Weise, dass die Schutzfristen für die Benutzung von Archivgut verkürzt wer den können, wenn im Einzelfall, auf Antrag und im überwie genden öffentlichen Interesse Archivgut im Rahmen eines konkreten wissenschaftlichen Forschungsvorhabens oder zur Wahrnehmung eines berechtigten Belanges einer Person oder einer öffentlichen Stelle ausgewertet werden soll und dabei sichergestellt ist, dass schutzwürdige Belange Betroffe ner und Dritter nicht beeinträchtigt werden. Desweiteren muss detailliert dargelegt und ausführlich begründet wer 3 3 5 § 10 Abs. 4 ArchG LSA. 336 Vgl. Manegold 2002, S. 301-313; Hausmann 2016, S. 88f; Margit Ksoll-Marcon, Zugangsregelungen zu Archivgut in den Archivgesetzen des Bundes und der Länder, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 10-16, 14; Stefan Ittner, Zugangsregelungen zu Archivgut in den A r chivgesetzen des Bundes und der Länder, in: Perspektive Bibliothek 1.1 (2012), S. 196-215, 205L 337 Ksoll-Marcon, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 14. 338 § 12 Abs. 2 S. 2 BArchG; Art. 10 Abs. 4 S. 2 BayArchivG; § 6 Abs. 4 S. 3 LArchG BW; § 9 Abs. 4 S. 2 ArchGB; § 7 Abs. 5 S. 2 Nr. 2 und 3 BremArchivG; § 10 Abs. 9 Nr. 2 und 3 BbgArchivG; § 5 Abs. 4 S. 3 HmbArchivG; § 13 Abs. 5 S. 2 HArchivG; § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 und 3 LArchG MV; § 7 Abs. 6 Nr. 3 und 4 ArchivG NRW; § 3 Abs. 4 S . 1 Nr. 2 und 3 LArchG Rlp; § 11 Abs. 6 S. 3 Nr. 2 und 3 ArchG Saarland; § 10 Abs. 5 S. 2 SächsArchivG; § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 lit. a und lit. b ArchG LSA; § 9 Abs. 6 Nr. 2 LArchG SH; § 17 Abs. 5 S .2 Nr. 1 ThürArchivG. 237 den339; dass der Zugang zu den Archivgütern für das wissen schaftliche Vorhaben oder die Wahrnehmung des berechtig ten Belanges der Person oder der öffentlichen Stelle erforder lich beziehungsweise gar unerlässlich ist. Fraglich ist, wann diese Tatbestandsvoraussetzungen und unbestimmten Rechtsbegriffe erfüllt sind. Für den Begriff des wissenschaftlichen Forschungsvorha bens wird ein weites Verständnis angelegt; es wird immer dann zu bejahen sein, wenn ein methodischer und planmäßi ger Erkenntnisprozess zur Beantwortung von Forschungsfra gen dargelegt wird.34° Die Wahrnehmung eines berechtigten Belanges einer Person oder einer öffentlichen Stelle „ist in der Regel jedes verständige und durch die Sachlage gerecht fertigte Interesse tatsächlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art“34i. Weitere Tatbestandsmerkmale, die vorliegen müssen, um die personenbezogene Schutzfrist zu verkürzen, sind die Erforderlichkeit bzw. gar die Unerlässlichkeit der Benutzung des Archivgutes vor dem Abauf der Schutzfrist für den ver folgten Forschungszweck oder die Wahrnehmung des berech tigten Belangs. Die Erforderlichkeit ist dann gegeben, „wenn glaubhaft gemacht ist, dass in dem Archivgut für das For schungsvorhaben relevante Angaben enthalten sein können und diese nicht ohne weiteres mindestens ebenso zuverlässig anderen zugänglichen Quellen entnommen werden kön nen.“̂ Die Archivgesetze, die verlangen, dass die Benutzung für die Verfolgung des Benutzungszwecks gar unerlässlich sein muss, legen hingegen einen wesentlich strengeren Maß stab an. „Unerlässlichkeit in diesem Sinne liegt nur vor, wenn 339 Z. B. § 7 Abs. 5 ArchivBO NRW; § 3 S. 2 Sächsische Archivbenut zungsverordnung. 340 Vgl. Kotte, in Becker/Rehm 2017, S. l6of; Ksoll-Marcon, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 14. 341 Nau 2000, S. 289. Ein berechtigter Belang kann sich für Personen ergeben, wenn sie mittels der Archivgüter eine Beweisnot beheben wollen, oder andere rechtliche, wirtschaftliche, familiäre oder private Interessen verfolgen können. Die Benutzung von Archivgut für eine öffentliche Stelle kann von berechtigtem Belang sein, wenn sie ihrer Aufgabenerfüllung oder der Öffentlichkeitsarbeit oder Aufklärungsar beit dient. 342 Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 212; vgl. Kotte, in: Becker/Rehm 2017, S. 161. 238 die Nutzung des Archivguts für die Verwirklichung eines be sonders gewichtigen Belangs - vergleichbar der Behebung einer bestehenden Beweisnot - unabdingbar, in jeder Hin sicht unverzichtbar ist.“343 Die Archivgesetze, die das Merk mal der Erforderlichkeit verlangen344; lassen die Möglichkeit zu, dass der verfolgte Benutzungszweck eventuell auch auf anderem Weg erfolgen könnte345; jedoch wesentlich zweck mäßiger und vor allem zuverlässiger durch die Benutzung des beantragten Archivguts erfolgen kann. Jene Archivgesetze, die hingegen die Unerlässlichkeit der Schutzfristenverkür zung für die Verfolgung des Forschungszwecks oder des be rechtigten Belangs als Tatbestand aufführen346, lassen das nicht zu. Sofern auf andere Weise der Benutzungszweck ver wirklicht werden kann, ist keine Unerlässlichkeit gegeben. Allein dann, wenn ausschließlich und auf andere Weise nicht erreichbar347 durch die vorzeitige Benutzung dieser bestimm ten Archivunterlagen ein Forschungszweck oder ein berech tigter Belang verfolgt werden kann, ist eine Schutzfristverkür zung für personenbezogenes Archivgut in diesen Ländern zu lässig^ 8 Liegen diese Voraussetzungen für die Verkürzung der per sonenbezogenen Schutzfrist vor, tritt die Archivverwaltung in einen Abwägungsprozess. Auf der einen Seite stehen die schutzwürdigen Belange der Betroffenen, über die personen bezogene Inhalte in den Archivgütern enthalten sind. Auf der anderen Seite steht das Interesse an der Durchführung eines konkreten Forschungsvorhabens oder an der Wahnehmung 343 VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 2016, S. 54 (LS 1) = DÖV 2015, S. 850 = DVB1 2015, S. 1257-1262,1260. 344 Bremen bzgl. Forschungsvorhaben, Brandenburg bzgl. Forschungs vorhaben, Hessen bzgl. Forschungsvorhaben, Niedersachsen, Sachsen, Saarland, Thüringen. 345 Z. B. durch die Einsicht in Unterlagen anderer Stellen, Behörden oder Archive. 346 Bund, Bayern, Baden-Württemberg, Bremen bzgl. Interessen Dritter, Brandenburg bzgl. Interessen Dritter, Hessen bzgl. berechtigter Be lange, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein. 347 VGH Baden-Württemberg, DVB1 2015, S. 1260. 348 Kritisch zum Merkmal der Unerlässlichkeit hinsichtlich der For schungsfreiheit, aber nicht hinsichtlich der W ahrnehmung anderer berechtigter Belange, Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 2l2f. 239 eines berechtigten Belangs einer Person oder öffentlichen Stelle. Eine Abwägungsentscheidung zugunsten des For schungsinteresses oder des Wahrnehmungsinteresses für be rechtigte Belange kann nur dann eintreten, wenn ein über wiegendes öffentliches Interesse daran besteht349 und dieses somit die berechtigten Schutzinteressen der Betroffenen überwiegt. Wann ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt, kann nur durch Auslegung im Einzelfall ergründet werden. Das überwiegende öffentliche Interesse an der Durchführung des Forschungsvorhabens oder an der Wahr nehmung eines berechtigten Belangs kann sich beispielsweise aus der grundsätzlichen (historischen) Bedeutung der Unter suchung für das Verständnis der Gegenwart ergeben oder aus der dringenden Behebung einer Beweisnot einer Person.35° Ein überwiegendes Interesse lässt sich etwa dann begründen, wenn die vorfristige Einsicht in die Archivgüter von einer be sonderen Dringlichkeit ist.351 Weiterhin kann das überwie gende öffentliche Interesse daraus entstehen, dass die Schutz fristenverkürzung der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, etwa der Daseinsvorsorge oder der Landesplanung, dient.352 in der Abwägung sind die verschiedenen Positionen gegenüberzu stellen. Es muss sowohl die Schwere des Persönlichkeitsein griffes des Betroffenen in Rechnung gestellt werden als auch die Bedeutung der Fristenverkürzung für die im öffentlichen Interesse liegende Forschungsabsicht, die öffentliche Aufga benerfüllung oder die rechtliche Nachweisfunktion für einen anderen. Je gravierender der Eingriff in das Persönlichkeits recht des Betroffenen ist, etwa, weil die Archivunterlagen sensible, private Inhalte führen, desto weniger wird ein öf fentliches Interesse das Schutzinteresse des betroffenen überwiegen. Um die Eingriffsintensität der Schutzfristenver kürzung für personenbezogenes Archivgut abzuschwächen, 349 Dazu Manegold 2002, S. 3o8ff. 350 Vgl. § 9 Abs. 5 ArchGB; VGH Baden-Württemberg, DVB1 2015, S. 1260; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 213. 351 Vgl. Kotte, in: Becker/Rehm 2017, S. l62f. 352 Vgl. Robert Uerpmann, Das öffentliche Interesse. Seine Bedeutung als Tatbestandsmerkmal und dogmatischer Begriff, Tübingen 1999, S. 32ff; Peter Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, 2. Aufl., Berlin 2006, S. 2 llff. 240 e r ö f fn e t d a s A r c h iv r e c h t d ie M ö g lic h k e it , d a ss g le ic h z e it ig m it d e r F r is te n v e r k ü r z u n g b e s o n d e r e S c h u tz m a ß n a h m e n d u rc h d a s A rc h iv u n d d e n B e n u tz e r e in g e h a lte n w e rd e n s o l le n . D a z u z ä h le n e tw a „ d ie V o r la g e a n o n y m is ie r te r R e p r o d u k t io n e n o d e r d a s E in h o le n v o n V e r p f lic h tu n g s e r k lä r u n g e n “353. H ie r b e i is t je d o c h v ö llig z u R e c h t d a r a u f v e rw ie s e n w o rd e n , d a ss d ie V o r la g e v o n a n o n y m is ie r te n A r c h iv u n te r la g e n k e in F a l l d e r e r m e s s e n s g e le i te te n S c h u tz fr is te n v e r k ü r z u n g p e r s o n e n b e z o g e n e r D a te n d u rc h d ie A rc h iv v e rw a ltu n g d a r s te l l t . D e n n a n o n y m is ie r te U n te r la g e n w e is e n k e in e n P e r s o n e n b e z u g a u f u n d s o m it k a n n a u c h k e in e p e r s o n e n b e z o g e n e S c h u tz f r is t a n g e w e n d e t w e r d e n .354 U m d ie g ä n z lic h e A n o n y m is ie r u n g z u v e r m e id e n , k ö n n e n s ta t td e s s e n N e b e n b e s t im m u n g e n (§ 36 A b s. 2 V w V fG ) z u s ä tz lic h z u r v e r w a ltu n g s a k tlic h e n B e n u tz u n g s g e n e h m ig u n g v o r A b la u f d e r p e r s o n e n b e z o g e n e n S c h u tz f r is t e r la s s e n w e rd e n , d ie e tw a v o m B e n u tz e r v e r la n g e n , d a ss e r d ie p e r s o n e n b e z o g e n e n A rc h iv g ü te r v e r tr a u l ic h b e h a n d e lt , n ic h t a n D r i t te w e ite r g ib t , o d e r d ie P e r s o n e n b e z ü g e in d e r V e r ö f fe n t l ic h u n g s e in e r F o r s c h u n g s e r g e b n is s e p s e u d o n y m is ie r t .355 E s k a n n z u s a m m e n g e fa s s t w e rd e n , d a ss d a s A rc h iv r e c h t d u rc h s e in e k o m p le x e n R e g e lu n g e n v e r s u c h t , d ie v e r s c h ie d e n e n I n f o r m a t io n s in t e r e s s e n z w is c h e n B e n u tz e r , B e t r o f fe n e m u n d Ö ffe n t l ic h k e it in e in e n p r a k t is c h e n A u s g le ic h z u b r in g e n . J e d e S e i t e w ird s o w o h l m it R e c h te n (A n s p ru c h a u f A rc h iv z u g a n g u n d B e t r o f f e n e n r e c h t e ) a u s g e s ta t te t a ls a u c h m it G r e n z e n fü r d ie s e R e c h te k o n f r o n t ie r t (B e n u tz u n g n u r n a c h A b la u f d e r S c h u tz f r is te n u n d M ö g lic h k e it d e r S c h u tz f r is te n v e r k ü r z u n g ), m it d e m E r g e b n is , d a ss In fo r m a t io n s z u g a n g u n d I n fo r m a tio n s s c h u tz e in e r p e r m a n e n te n A u s ta r ie r u n g d u rc h d ie A rc h iv v e rw a ltu n g u n te r lie g e n . A ls I n f o r m a t io n s m it t le r , a ls I n te r m e d iä r z w is c h e n In fo r m a t io n s s a m m lu n g u n d I n f o r m a t io n s w e ite rv e rw e n d u n g , k a n n d ie A u fg a b e d e r A b w ä g u n g ü b e r d e n Z u g a n g z u A r c h iv in fo r m a t io n e n n u r d u rc h d ie A r c h iv e s e lb s t e r fü llt w e rd e n , w o fü r s ie e in f ü r s ic h g e n o m m e n k o m p le x e s R e c h t d e r A rc h iv b e n u tz u n g b e n ö t ig e n . I n s g e s a m t e x is t ie r e n a u c h z w is c h e n A rc h iv , B ü r g e r , F o r s c h e r u n d B e t r o f fe n e m in te n s iv e In fo r m a t io n s a u s ta u s c h b e z ie h u n g e n . 353 § 12 Abs. 2 S . 2 Nr. 2 BArchG. 3 5 4 Vgl. Manegold 2002, S. 306t. 3 5 5 Vgl. Kotte, in: Becker/Rehm 2017, S. 164t; Manegold 2002, S. 3l4f. 241 b) Archivbenutzung als Wissensgenerierung für das Archiv Nicht nur während des Antrags- und Genehmigungsverfah rens der Archivbenutzung werden relevante Informationen durch den Benutzer generiert und an das Archiv übertragen. Es ist gerade die Nutzung der Archivalien selbst, also die spe zifisch auf ein Interesse oder Forschungsthema bezogene Auswertung relevanter Archivunterlagen, die neue Informati onsgehalte und neues Wissen produzieren kann.356 Der Ar chivbenutzer wertet verschiedene rechtliche und historische Quellen aus, um eine eigens aufgestellte Forschungsfrage zu beantworten oder um ein bestimmtes Interesse an früheren staatlichen Zusammenhängen und Tätigkeiten zu befriedi g e n d Die Benutzung richtet sich dergestalt auf die Produkti on neuer Informationenss8, die es dem Benutzer erlauben, seine wissenschaftlichen, publizistischen oder persönlichen Interessen und Belange zu e r fü lle n .359 Das gleiche gilt auch für die Archivbenutzung, die durch öffentliche Stellen im Rahmen der amtlichen Nutzung wahrgenommen wird. Die Wissensgenerierung durch die Benutzung von Archiv gütern hat dabei nicht nur einen unmittelbaren Zweck für den Benutzer. Mittelbar wirken sich die neue Erkenntnis und das zusammengetragene Wissen auch auf die Archive selbst aus. Das Archivrecht enthält explizite Vorschriften36°, die verhin dern, dass Erkenntnisse, welche auf der Benutzung öffentli- 356 Vgl. Collin, in: Dreier et al. 2016, S. 2 lof. 357 Aus geschichtswissenschaftlicher Perspektive auf die Archivbenut zung zur W issensgenerierung und Beantwortung von Forschungsfra gen siehe Brenner-W ilczek/Cepl-Kaufmann/Plassmann 2006, S. 65. 358 Den Informationswert von Archivgütern betont beispielsweise auch die UNESCO/International Council on Archives, W eltweite Allgem ei ne Erklärung über Archive, Paris 2011: „Als zuverlässige Informati onsquelle stärkt Archivgut rechenschaftsfähiges und transparentes Verwaltungshandeln. Die Archive spielen eine wesentliche Rolle für die gesellschaftliche Entwicklung, da sie das individuelle und das kol lektive Gedächtnis sichern und unterstützen. Der freie Zugang zu A r chiven bereichert unser W issen über die menschliche Gesellschaft“ . 3 5 9 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 11. 360 Vgl. § 6 Abs. 7 LArchG BW; § 9 Abs. 3 BbgArchivG; § 9 Abs. 3 Brem ArchivG; § 5 Abs. 11 HmbArchivG; § 12 Abs. 4 HArchivG; § 14 S. 2 LArchivG MV; § 6 Abs. 5 ArchivG NRW; § 5 Abs. 1 S. 2 NArchG; § 12 SArchG; § 9 Abs. 3 SächsArchivG; § 10 Abs. 1 S. 3 ArchG LSA; § 16 Abs. 3 ThürArchivG. 242 eher Archiveinrichtungen beruhen und aus der Zuhilfenahme von Archivgut hervorgegangen sind, nur isoliert dem entspre chenden Benutzer z u g u te k o m m e n .3 61 Die Benutzer der öffent lichen Archive sind demzufolge verpflichtet, ein kostenfreies Belegexemplar eines Werkes an das öffentliche Archiv abzu liefern, welches unter „ w e s e n tlic h e r “̂ 62 oder „substantiel l e r “̂ ^ Verwendung von Archivgütern dieses Archives ent standen ist. Als Werke sind dabei nicht nur Buchpublikatio nen, sondern auch Zeitschriftenartikel und Medienwerke sonstiger Form sowie gar unveröffentlichte Schriftwerke zu v e r s te h e n .3 64 Archivbenutzer haben insofern die Pflicht, ihre gewonnenen und produzierten Informationen mit dem Ar chiv, auf dessen Quellen sie sich stützen, zu teilen. Das Ar chivrecht richtet hierdurch eine informationeile Rückkoppe lung zwischen Archiv und Benutzer ein: das Archivgut ist öf fentlich einsehbar und benutzbar, gleichwohl sollen die dabei entstehenden neuen Informationen und Erkenntnisse wiede rum auch allgemein zugänglich gemacht w e r d e n d Durch das öffentlich-rechtliche Archivbenutzungsverhältnis zwi schen Archiv und Benutzer installiert sich ein gegenseitiger Informationsaustausch, der von ersten Beibringungspflichten des Benutzers bei der Antragstellung über die Zurverfü gungstellung der Archivinformationen an den Benutzer bis hin zur Abgabepflicht der gewonnenen und in einem Werk zusammengefassten Auswertungserkenntnisse an das Archiv reicht. Letztlich passt sich die Pflichtabgabe eines Belegexemplares in die Bedingungen der heutigen Informati onsgesellschaft ein. Ist in dieser Gesellschaft das verbindende Element die Verfügbarkeit und die Weiterverwendung von Informationen und Wissen, dann ist eine Konsequenz davon, dass auch ein Archivbenutzer, der seine Interessen durch die Nutzung öffentlicher Informationsbestände befriedigt hat, seine neuen Informationen mit der Allgemeinheit teilt. Die informationeile Rückkoppelung des Benutzers an das Archiv 361 Vgl. Hausmann 2016, S. I03ff. 362 Z. B. § 16 Abs. 4 S . l ThürArchivG. 363 Z . B . § 5 Abs. 11 HmbArchivG. 364 Vgl. § 6 Abs. 7 S. 4 LArchG BW; § 9 Abs. 3 S. 1 BbgArchivG; § 6 Abs. 5 ArchivG NRW. 365 Vgl. zum „Rückfluß der Arbeitsergebnisse“ Bannasch 1990, S. 156. 243 kann als ein Element des gesellschaftlichen Kommunikations und Informationsprozesses verstanden w e r d e n d 66 Der spezi fische Zweck der Abgabepflicht eines Belegexemplares jedes Archivbenutzers ist es, die öffentliche Aufgabe der Archive zu unterstützen und die gewonnenen Erkenntnisse der Allge meinheit zugänglich zu m a c h e n d 6? Einerseits hilft die Rück übermittlung der gewonnenen Informationen den Archiven, ihr Archivgut noch intensiver und besser zu erschließen, da sich durch die Benutzung weitere Informationsverbindungen ergeben k ö n n e n d 68 Andererseits dient das Teilen der Infor mationen der Verbesserung des Kenntnisstandes der Archiva re, die gestützt auf dieses zusätzliche Wissen spätere Benutzer besser informieren und beraten k ö n n e n .86? Zudem kann die Abgabe der Benutzungserkenntnisse in Form eines fertigen Werkes dem Schutz der Archivgüter dienen, da andere Benut zer zunächst auf das Werk im Archiv zugreifen können anstatt auf die originale Archivunterlage, die dadurch von weiterer (physischer) Beeinträchtigung ausgenommen is t.3 ?° Aus in formationsverwaltungsrechtlicher Perspektive ist jedoch vor allem wichtig, dass das gewönne Auswertungswissen aus den Archivgütern in die Wissensverwendung der Allgemeinheit ein- und zurückfließen kann und dort wieder einer Weiter verwendung offen s t e h t .8?1 Aufgrund des Belegexemplarrechts im Archivrecht verwahren und verwalten Archive nicht nur die Archivgüter und die bei deren Erschließung entstehenden Findbücher und Suchindices, sondern auch eine Reihe an zu sätzlichen Quellen, die bei der Benutzung der Archivgüter entstanden sind. 366 Vgl. Augsberg 2014, S. 196. 367 Vgl. Hausmann 2016, S. 104; Nau 2000, S. 312; Bannasch 1990, S. 156. 368 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 224, Rn. 8; Hessischer Land tag, Drucksache 18/6531, S. 3. 369 Vgl. Nau 2000, S. 312. 370 Vgl. Hausmann 2016, S. 104. 371 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 40t; Landtag Sach sen-Anhalt, Drucksache 2/383, S. 26: Rückfluss der Erkenntnisse, um die Archivinformationen noch besser nutzen zu können. Die Abgabe kann auch in elektronischer Form erfolgen, was die Zugänglichkeit, Verbreitung und Auswertung nochmals vereinfachen dürfte, vgl. Thü ringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 16. 244 c) Grenzen der informationeilen Schutzstellung des Einzelnen im Archiv Informationsbeziehungen zwischen Staat und Bürger sind unverkennbar durch verfassungsrechtliche Vorgaben geprägt und werden von einem einzuhaltenden Ordnungsrahmen vorgezeichnet. Das Recht auf informationeile Selbstbestim mung (ebenso wie das europäische Grundrecht auf Daten schutz), also die Befugnis des Einzelnen, selbstbestimmt zu entscheiden, welche Daten über seine Person erhoben, verar beitet und weitergegeben werden dürfen, weist dem Indivi duum schutzbedarfsorientierte Ansprüche zu. Gerade inner halb von Informationsbeziehungen im Staat-Bürger Verhältnis kommt es auf das Vorhandensein von Schutzme chanismen und Schutzrechten an. Die Schutzrechte des Bür gers sind insoweit zugleich Grenzen der staatlichen Informa tionsverarbeitung. Die Schutzansprüche des Bürgers in in formationeilen Beziehungen zum Staat umfassen dergestalt verschiedene „Wissens- und Einflussrechte“372, um ein Ge gengewicht zur hoheitlichen Informationsverarbeitung zu schaffen. Diese Rechtsansprüche auf Auskünfte über beim Staat vorhandene personenbezogene Daten, auf Einsicht in diese Daten sowie auf Berichtigung bei fehlerhafter Datenla ge und das Recht, diese Gegendarstellung effektiv in den staatlichen Datenbestand einzupflegen finden sich insbeson dere im Kontext archivischer Informationsbeziehungen.373 Die Übernahme, Speicherung und Erschließung sowie die Auswertung und die Benutzung von Informationen im Archiv stellen in besonderem Maße datenschutzrelevante Verarbei tungen durch eine öffentliche Stelle dar. Aus diesem Grund eröffnet das Archivrecht als spezifisches Informationsverwal tungsrecht auf diesen Archivkontext zugeschnittene Betroffenenrechte. Datenschutzregulierungen sind „mit Blick auf die Aufga ben und Verwendungszwecke auf Seiten der Verwaltung zu konkretisieren“37̂ weshalb informationsbezogene Schutzstel 372 Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 59. 3 7 3 Vgl. Scholz, in: Becker/Rehm 2017, S. I7lff.; Hausmann 2016, S. 93 96. 374 Albers, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 60. 245 lungen im Archivrecht andere Ausprägungen erfahren, als in anderen Datenverarbeitungskontexten der öffentlichen Ver waltung. Ein Beispiel findet sich in der abweichenden Schutz stellung eines Betroffenen im Hinblick auf fehlerhafte Daten bestände. Während das allgemeine Datenschutzrecht dem Be troffenen einer Datenverarbeitung das Recht auf Berichtigung zubilligt375; das den Datenverarbeiter zwingt, die fehlerhaften Daten zu berichtigen, gilt dies im spezifischeren Archivrecht nur unter Einschränkung. Das Archivrecht eröffnet dem Be troffenen lediglich den Anspruch darauf, eine Gegendarstel lung zu fehlerhaften Angaben über seine Person in Archivgü tern zu erstellen und verpflichtet das Archiv, diese Gegendar stellung sichtbar und effektiv an das fehlerhafte Archivgut anzubringen.s?6 Eine unmittelbare Korrektur des eigentlich feh lerhaften Bestandes wird jedoch nicht vorgenommen und die inkorrekten Angaben bleiben Teil des Archivbestandes. Der Grund für diese spezifischere Datenschutzklausel liegt in der besonderen Funktion der Archive, einer freien Forschung und einer nachträglichen Verwaltungskontrolle zu dienen. Die Überlieferungssicherung und die Dokumentation des staatli chen Handelns sollen so unverfälscht wie möglich garantiert werden. Es soll für die späteren Benutzer erkennbar sein, wann welche Information festgehalten wurde, gerade auch im Hinblick auf fehlerhaftes oder rechtswidriges Tätigwerden des Staates. Deshalb ist es in diesem Kontext gerade gerecht fertigt, fehlerhafte Daten, die durch fehlerhaftes hoheitliches Handeln entstanden sind, nicht zu kaschieren, sondern er kennbar zu lassen, was jedoch notwendigerweise zu einer Einschränkung des Datenschutzrechts der betroffenen Person führt.377 Eine ganz ähnlich gelagerte Beschränkung der informati onsbezogenen Schutzstellung des Einzelnen im Archiv findet sich in der weitgehenden Nichtanwendung des sogenannten „Rechts auf V e r g e s s e n w e r d e n “ 378j an das im Zuge der Gesetz 375 Beispielsweise Art. 16 DSGVO; § 14 ThürDSG. 376 § 14 Abs. 4 BArchG; § 19 Abs. 2 und 3 ThürArchivG. 37 7 Vgl. Schneider, in: Roßnagel 2003, S. 1621. 378 Französisch das droit a l ’oubli, zurückgehend auf eine Idee von Vik tor Mayer-Schönberger, Delete. The Virtue of Forgetting in the Digital Age, Princeton 2009, S. l69ff. 246 gebung zur europäischen Datenschutzgrundverordnung von der Europäischen Union angeknüpft wurde.379 Ursprünglich richtete sich die Idee des Rechts auf Vergessenwerden auf ei ne Art Ablaufdatum für elektronische personenbezogene Da ten, nach dessen Überschreiten die Datei automatisch ge löscht wird. Der nun in Art. 17 DSGVO verankerte Rechtsan spruch der Betroffenen hat mit dieser Ablaufidee nichts ge mein. Art. 17 DSGVO muss eher mit dem bisher schon be kannten Recht auf Löschung verglichen werden. Bereits nach dem alten Datenschutzrecht konnte ein Betroffener bei spielsweise aufgrund von § 20 Abs. 2 und 35 Abs. 1 BDSG-alt oder § 16 Abs. 1 ThürDSG-alt die Löschung der ihn betreffen den personenbezogenen Daten verlangen, wenn die Daten verarbeitung unzulässig war oder für die Erfüllung einer Auf gabe der verantwortlichen Stelle nicht mehr benötigt wurde. Vergleichbar dazu normiert nunmehr auch Art. 17 Abs. 1 DSGVO den Rechtsanspruch der Betroffenen darauf, dass die entsprechenden personenbezogenen Daten z. B. dann ge löscht werden, wenn sie für die Verarbeitungszwecke nicht mehr benötigt werden, eine Einwilligung in die Datenverar beitung widerrufen wird, ein Widerspruch gegen eine Verar beitung eingelegt wird, oder die Datenverarbeitung unzuläs sig war.380 So begrüßenswert diese Rechtsansprüche des Ein zelnen aus der Sicht des Datenschutzes auch sind, es bleibt auch zu erwägen, dass es eine Reihe von entgegenstehenden Rechten, Interessen und Werten gibt, die das Recht auf Lö schung bzw. auf Vergessenwerden notwendigerweise ein schränken müssen.381 Dass es solche Ausnahmen der Betroffenenrechte und damit Einschränkungen der informationsbe zogenen Schutzstellung der Personen gibt, schreibt das be reichsspezifische Datenschutzrecht selbst vor. Zur Wahrneh mung von Aufgaben, die im öffentlichen Interesse liegen, 37 9 Vgl. Isabel Taylor, Archive und die Entwicklung der Europäischen Datenschutz-Grundverordnung, Archivar 67 (2014), S. 32-39, 32. 380 Vgl. Johanna Hohmann, Rechte der Betroffenen, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Ba den-Baden 2017, S. 143-156,150I 381 Vgl. Jef Ausloos, The Right to be Forgotten - W orth remembering?, in: Computer Law and Security Review 28 (2012), S. 143-152, 143: „there are m any difficulties and conflicting values“. 247 können gemäß Art. 6 Abs. 2 und 3 sowie Art. 89 Abs. 3 DSGVO Ausnahmen von den Betroffenenrechten gemacht werden.s82 Beispielsweise gilt das Recht auf Löschung gerade nicht für im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke, so fern die Durchführung der Datenlöschung „voraussichtlich die Verwirklichung der Ziele dieser Verarbeitung unmöglich macht oder ernsthaft beeinträchtigt“ (Art. 17 Abs. 3 lit. d DSGVO).383 Ein umfänglicher Löschungsanspruch von betrof fenen Personen steht strukturell einer funktionsgemäßen öf fentlichen Archivierung entgegen. Wären die öffentlichen Ar chive gezwungen, ihre personenbezogenen Archivgüter in be trächtlichen Umfängen zu löschen, dann würde dies eine aus sagekräftige Überlieferungssicherung des öffentlichen Ge meinwesens gefährden. All jene öffentlichen Unterlagen im Archiv, die Bezüge zu natürlichen Personen aufweisen, müss ten vernichtet werden, wären also nicht mehr für die For schung, die allgemeine und die amtliche Archivbenutzung zu gänglich und erzeugten blinde Flecken in der Überlieferungs sicherung der staatlichen Tätigkeit. Öffentliche Archive könn ten fortan ihrer Funktion der Information der Öffentlichkeit, der objektiven Forschungsermöglichung, der Bereitstellung von Informationen für die nachträgliche Kontrolle des staatli chen Handelns und der Wissensgrundlage für zukünftige Aufgabenerfüllungen von Regierung, Verwaltung und Recht sprechung nur noch eingeschränkt nachkommen.384 Diese Gründe machen es notwendig, im speziellen Bereich der Ar 382 W elche Ausnahmen von Betroffenenrechten der DSGVO in den re formierten Archivgesetzen gemacht wurden, wird in Kapitel 3 analy siert. 383 Vgl. Hohmann, in: Roßnagel 2017, S. 152! 384 Vgl. Taylor, Archivar 67 (2014), S. 37ff; ebenso Clemens Rehm, Eu ropäische Regelungen. EU-Datenschutzgrundverordnung, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 37-40, 37: „Die konsequente Anwendung eines »Rechts auf Vergessenwerden« hätte die Entscheidung der Betroffenen über die Weitergabe von Daten in allen Fällen bedeutet - also auch über die Weitergabe an Archive. Personenbezogene Daten aus zentralen Berei chen des gesellschaftlichen Lebens, wie z. B. dem Gesundheitswesen und der Justiz- und Finanverwaltung, hätten nicht mehr archiviert werden können. Damit hätten die Archive ihre Aufgabe der Uberliefe rungssicherung und Verwaltungskontrolle nicht mehr erfüllen kön nen.“ 248 chive Begrenzungen der informationsbezogenen Schutzstel lung des Einzelnen zu ziehen. Das Informationsgeflecht zwi schen Archiv und Bürger ist demzufolge nicht nur von gegen seitigen Informationsansprüchen und Informationspflichten geprägt, sondern auch von bereichsspezifischen Einschrän kungen der Informationsrechte (Schutzfristen, Versagung, begrenzte Betroffenenrechte), worin sich erneut der Abwä gungsmechanismus des Archivrechts offenbart. III. Zwischenergebnis Diese Ausführungen haben gezeigt, in welch herausragendem Maße die öffentlichen Archive im staatlichen und gesell schaftlichen Gefüge als weit vernetzter Akteur der Informati onsübernahme, -aufbereitung und -Weitergabe auftreten. Das Archivrecht als informationsverwaltungsrechtlicher Ord nungsrahmen weist in nahezu allen wesentlichen Regelungs bereichen einen Fokus auf den Umgang mit staatlichen In formationen auf. Das Anbietungs- und Übergaberecht ver pflichtet im Grundsatz alle öffentlichen Stellen, ihre Informa tionen an die Archive zu transferieren. Die Rechtsvorschriften über die Sicherung und Erschließung des Archivguts richten sich auf die innerarchivische Behandlung und Aufbereitung dieser Informationen. Und das Archivbenutzungsrecht weist ein komplexes und fein austariertes Abwägungsrecht über den Zugang und die Weiterverwendung der Archivinformati onen auf. Alle Beteiligten an diesen Prozessen, die abgeben den Behörden, die Archive, die privaten und die öffentlichen Benutzer und die von Datenverarbeitungen betroffenen Per sonen werden vom Archivrecht ausgestattet mit einer Reihe an Anspruchsrechten und Informationspflichten. Für Kollisi onen dieser Rechtspositionen, die angesichts dieser vielen Be teiligten im Archivbenutzungsrecht vorprogrammiert sind, übt das Archivrecht ein komplexes System einer Abwägung aus, die durch gegenseitige Schutzansprüche und Beschrän kungen der Rechte der Beteiligten zu einem gerechten Ergeb nis führen soll. Insgesamt konnte nachgewiesen werden, dass das Ar chivrecht ein bereichsspezifisches Informationsverwaltungs recht par excellence ist. Archive üben in allen zentralen Berei 249 chen des staatlichen Wissensmanagements wichtige Funktio nen aus. Die Speicherung im Archiv - als offentlichtlichste Funktion - dient dabei nicht einem Selbstzweck, sondern der Aufbereitung und Weiterverwendung der Informationen. Die vielen Informationsaustauschbeziehungen zwischen Archiv und Behörden, Archiv und Bürgern und Forschern mit all ih ren Rückkoppelungsmechanismen dienen letztlich auch im mer einer erneuten Wissensgenerierung. Für den gesamten öffentlichen Umgang mit Informationen des Staates sind die Archive ein nicht wegzudenkender Akteur. 250 Kapitel 3: Reform des Archivrechts I. Übersicht über die Reformen des deutschen Archivrechts Die deutschen Archivgesetze sind nicht erst seit der Digitali sierung der öffentlichen Verwaltung regelmäßigen Reform prozessen unterworfen. Bereits kurz nach der Jahrtausend wende, im Jahr 2001, ließen sich beispielsweise in Hamburg und Sachsen-Anhalt Anpassungen des Archivrechts an das jeweilige Landesdatenschutzrecht verzeichnen.1 Der verfolgte Zweck bestand darin, die besonderen Vorschriften über die Betroffenenrechte und über die Datensicherheit aus den Lan desdatenschutzgesetzen auch für die Archivierung von perso nenbezogenen Daten anzuwenden. Ein zweiter früher Anlass zu vereinzelten Archivrechtsreformen war der Erlass des Le benspartnerschaftsgesetzes2. Bestimmte archivgesetzliche Ansprüche der Ehepartner von verstorbenen Betroffenen, beispielsweise die Entscheidung über die Einwilligung einer Schutzfristenverkürzung zur Benutzung personenbezogener Archivgüter, wurden durch die Anpassungen in Schleswig Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg auch den eingetragenen Lebenspartnern der verstorbenen Betrof 1 Vgl. die Anpassung des § 3 Abs. 3 HmbArchivG durch HmbGVBl. 2001, S. 9 und 16; die Anpassung des § 6 Abs. 3 ArchG LSA durch GVB1. 2001, S. 348 und 360. 2 LPartnerschG vom 16. Februar 2001 (BGBl. I 2001, S. 266). 251 fenen gewährt.3 Diese vereinzelten Reformen sind jedoch nicht Teil der weiteren Betrachtungen. Einen größeren Einfluss auf das gesamte Archivrecht und Archivwesen in Deutschland hatte die Reform des Personenstandsrechts im Jahr 2007, die mit Beginn des Jah res 2009 inkrafttrat.4 Diese bundesrechtliche Neuregelung über die Aufbewahrung von Personenstandsregistern zog zwar keine direkten Änderungen der Archivgesetze nach sich, veranlasste aber einen deutlichen Anstieg der potentiell zu archivierenden Unterlagen. Die Archivierung der Personen standsregister gemäß § 5 Abs. 5 und § 7 PStG warf eine Reihe archivrechtlicher Fragen auf, weshalb diese Reform Teil der Untersuchung dieses Kapitels ist. Das zentrale Forschungsinteresse dieses Kapitels richtet sich jedoch auf die Welle an Archivrechtsreformen in Bund und Ländern, die im Jahr 2009 begann und auch im Jahr 2018 noch nicht abgeschlossen war. Die umfangreichen An passungen im Archivgesetz des Saarlandes im Jahr 2009 lös ten im Nachgang neun weitere und stark vergleichbare Re formen der Archivgesetze in Nordrhein-Westfalen, Rhein land-Pfalz, Hessen, Bremen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Berlin, auf der Bundesebene und zuletzt in Thüringen aus.5 Neben diesen zehn Archivrechtsmodernisierungen wurden mit In krafttreten der europäischen Datenschutzgrundverordnung die Landesgesetzgeber in Brandenburg, Mecklenburg Vorpommern, Schleswig-Holstein, Sachsen, Niedersachen 3 Anpassung des § 9 Abs. 6 LArchG SH (GVOB1. 2005, S. 21); Anpas sung des § 10 Abs. 4 LArchivG M V (GVOB1. 2006, S. 576); Anpassung des § 10 Abs. 9 BbgArchivG (GVB1. 2012, S. 2). 4 Gesetz zur Reform des Personenstandsrechts vom 19. Februar 2007 (BGBl. I 2007, S. 122). 5 Reform im Saarland im Jahr 2009 (Amtsblatt 2009, S. 1386), Novelle und Reform in Nordrhein-W estfalen in den Jahren 2010 (GV NRW 2010, S. 188) und 2014 (G V N R W 2014, S. 543), Reform in Rheinland Pfalz im Jahr 2010 (GVB1. 2010, S. 301), Novelle in Hessen im Jahr 2012 (GVB1. I 2012, S. 458), Reform in Sachsen im Jahr 2013 (GVB1. 2014, S. 2), Reform in Sachsen-Anhalt im Jahr 2015 (GVB1. 2015, S. 314), Novelle in Berlin im Jahr 2016 (GVB1. 2016, S. 96), Novelle im Bund im Jahr 2017 (BGBl. I 2017, S. 410); Novelle in Thüringen im Jahr 2018 (ThürGVBl. 2018, S. 308). 252 und im Saarland6 außerdem dahingehend aktiv, dass sie das bereichsspezifische Datenschutzrecht der Archivgesetze an die europäischen Vorgaben umzusetzen versuchten. Diese ge setzgeberischen Aktivitäten stehen im Mittelpunkt dieses Ka pitels. II. Reform des Personenstandsrechts Seit dem Jahr 1875 werden in Deutschland sogenannte Personenstandsfälle, also die Geburt, die Heirat oder der Sterbefall, von den Standesämtern registriert.? Die dafür an gelegten Personenstandsregister (Geburtenregister, Eheregis ter, Lebenspartnerschaftsregister und Sterberegister) nach § 3 PStG sowie die zum Schutz vor Informationsverlust ange legten Sicherungsregister nach § 4 PStG wurden bis zum Jahr 2009 nicht als staatliche Unterlagen zu einem bestimmten Zeitpunkt archiviert, sondern weiterhin in den zuständigen Standesämtern fortgeführt. Die Fortführung von Registern bedeutet, die ursprünglich jahrgangsweise angelegten Regis tereinträge „durch Folgebeurkundungen und Hinweise zu er gänzen und zu berichtigen“8. Mit der Reform des Personenstandsrechts aus dem Jahr 20079 wurde die Aufbe wahrungspraxis des Personenstandsrechts dahingehend ab geändert, dass die Fortführung der Register ab dem Jahr 2009 durch festgelegte Fristen beschränkt wird und die Per sonenstandsregister anschließend an die öffentlichen Archive abzugeben sind.10 6 Artikel 25 des Gesetzes vom 8. Mai 2018 (GVB1. Brandenburg I/2018, Nr. 8); Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Mai 2018 (GVOB1. Mecklenburg Vorpommern, S. 172); Artikel 3 des Gesetzes vom 16. Mai 2018 (Nie dersächsisches GVB1. 2018, S. 66); Artikel 25 des Gesetzes vom 26. April 2018 (SächsGVBl. 2018, S. 198); Art. 8 des Gesetzes vom 2. Mai 2018 (GVOB1. Schleswig-Holstein, S. 162); Gesetz Nr. 1949 vom 22. August 2018 (Amtsblatt des Saarlandes I/2018, S. 674). 7 Vgl. Berthold Gaaz/Heinrich Bornhofen, Personenstandsgesetz. Handkommentar, 4. Aufl., Frankfurt/M ain 2018, Einführung, Rn. 1. 8 So die Legaldefinition nach § 5 Abs. 1 PStG. 9 Gesetz zur Reform des Personenstandsrechts vom 19. Februar 2007 (BGBl. I 2007, S. 122). 10 Vgl. Jessica von Seggern, Die Auswirkungen des Personen standsrechtsreformgesetzes auf die Archive, VKA Mitteilungen 2008, S. 40-48, 40. 253 Durch die Reform des Personenstandsgesetzes wurden die Archivgesetze des Bundes und der Länder nicht angetas tet. Eine direkte archivgesetzliche Reform erfolgte im Jahr 2007 also nicht. Gleichwohl wurde durch § 5 Abs. 5 i.V.m. § 7 Abs. 3 PStG eine spezifische archivrechtliche Vorschrift in das Personenstandsrecht aufgenommen. Die Reform schuf eine spezielle Anbietungspflicht lur die Standesämter gegenüber den öffentlichen Archiven und erweiterte den Anwendungs bereich der Archivgesetze auf die Personenstandsunterlagen. 1. Archivierung der Personenstandsdaten Die Personenstandsregister und die Sicherungsregister wer den jahrweise geführt und sind am Ende des Jahres abzu schließen (§ 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 S. 1 PStG).11 In den Folge jahren sind die Registereinträge dann um eventuelle weitere Angaben zu ergänzen oder zu berichtigen (§ 5 Abs. 1 PStG). Mit der im Jahr 2007 neu eingeführten Vorschrift des § 5 Abs. 5 PStG wurden für diese Fortführung der Register erst mals begrenzende Fortführungsfristen festgelegt. Demnach werden Ehe- und Lebenspartnerschaftsregister für 80 Jahre, Geburtenregister für 110 Jahre und Sterberegister für 30 Jah re im Standesamt fortgeführt.12 Grundsätzlich schreibt das Personenstandsrecht (§ 7 Abs. 2 S. 1 PStG) vor, dass die Personenstandsregister dauerhaft aufzubewahren sind. Für die Sicherungsregister und zugehö rige Sachakten gelten gemäß § 7 Abs. 2 S. 2 PStG die in § 5 Abs. 5 PStG genannten Fortführungsfristen. Das bedeutet, dass es für die Personenstandsregister eine gesetzliche Pflicht zur dauerhaften Aufbewahrung gibt; für die Sicherungsregis ter entfällt die Pflicht nach den benannten Fristen. War es seit dem Jahr 1875 die Aufgabe der Standesämter, dieser dauer haften Aufbewahrungspflicht nachzukommen, so wurde mit der Reform des Personenstandsrechts diese Pflicht auf die öf fentlichen Archive übertragen. Seit dem Jahr 2009 haben die Standesämter die archivrechtsbezogene Pflicht gemäß § 7 Abs. 3 S. 1 PStG, die Personenstandsregister, die Sicherungs 11 Vgl. Gaaz/Bornhofen 2018, § 4, Rn. 14. 12 Vgl. von Seggern, VKA M itteilungen 2008, S. 41. 254 register sowie die zugehörigen Sammelakten zur Übernahme an das zuständige Archiv anzubieten. Indem erstmals seit 1875 nicht mehr die Standesämter, sondern die Archive für die dauerhafte Aufbewahrung der Personenstandsregister zu ständig sind, kommt seit 2009 auf die betroffenen Archive ein erheblicher Mehraufwand zu .13 Denn alle Registerjahrgänge seit dem Jahr 1875, deren Fortführungsfristen nach § 5 Abs. 5 PStG verstrichen waren, mussten mit Beginn des Jahres 2009 den Archiven angeboten werden. Allein für die Freie Hanse stadt Hamburg wurde mit einem zusätzlichen Übernahme umfang der Archive von 950 Metern an Unterlagen von den Standesämtern gerechnet.^ Durch die Vorschriften der §§ 5 Abs. 5 und 7 Abs. 3 PStG wurden die Aufgaben der öffentli chen Archive nicht verändert. Durch die Anbietungspflicht der Standesämter wurde jedoch der Umfang der potentiell zu archivierenden Unterlagen spürbar vergrößert. Gemäß § 7 Abs. 3 S. 1 PStG sind die entsprechenden jah resweise geführten Register nach Ablauf ihrer Fortführungs frist an das zuständige Archiv „nach den jeweiligen archiv rechtlichen Vorschriften“ „zur Übernahme anzubieten“. Diese Formulierung verweist für die Entscheidung über die Über nahme der Register auf die geltenden Archivgesetze. Denn zwischen Anbietung und Übernahme ist archivrechtlich klar zu unterscheiden. Während gemäß den Archivgesetzen alle nicht mehr benötigten staatlichen Unterlagen an die Archive angeboten werden müssen16, übernimmt das Archiv nach ei gener Bewertungsentscheidung nur die archivwürdigen Un terlagen16, also jene mit besonderem rechtlichen, politischen oder historischen Wert1?. Im Hinblick auf die neu hinzukom menden angebotenen Personenstandsunterlagen muss also die Frage nach der Archivwürdigkeit als Voraussetzung für 13 Andererseits wird der bisherige Aufwand der Standesämter, die vielen Personenstandsbücher seit 1875 in eigenen Räumlichkeiten zu ver wahren, deutlich verringert, vgl. Berthold Gaaz, Die Benutzung der Personenstandsregister, StAZ 63 (2010), S. 65-73, 65. 14 Vgl. von Seggern, VKA M itteilungen 2008, S. 42. 15 Siehe beispielsw eiseArt. 6 Abs. 1 BayArchivG; § 7A bs. 1 LArchG Rlp. 16 Beispielsweise § 4 Abs. 5 ArchivG NRW; § 3 Abs. 2 LArchG BW; § 7 Abs. LArchG SH. 17 Beispielsweise § 4 Abs. 2 ArchivGB; § 5 Abs. 6 SächsArchivG; § 2 Abs. 2 S . 1 HmbArchivG. 255 die Archivierung geklärt werden. Die Personenstandsregister, die Sicherungsregister und die Sammelakten müssten ar chivwürdig sein, damit die Archive sie dauerhaft als Archivgut übernehmen, erschließen und zur Benutzung freigeben. Ar chivwürdig sind Unterlagen dann, wenn sie einen besonderen Wert für die Rechtsprechung, Gesetzgebung und Verwaltung oder zur Sicherung von Rechten und Belangen der Bürger oder für die wissenschaftliche Forschung besitzen.18 Die Lite ratur nimmt übereinstimmend eine allgemeine Archivwür digkeit der Personenstandsregister an1?, die sich bereits aus der gesetzlichen Pflicht zur dauerhaften Aufbewahrung der Register aus § 7 Abs. 2 S. 1 PStG ergibt.20 Darüberhinaus wird die Archivwürdigkeit der Personenstandsregister materiell daraus abgeleitet, „dass hier verlässlich die wichtigsten Daten zur Existenz einer Person nachgewiesen werden. Damit stel len sie nicht nur für Familienforscher, sondern auch für die zeithistorische, demographische und biographische For schung eine wichtige Quelle dar, die Informationen berei thält, die an anderer Stelle gar nicht oder nur mit beträchtli chem Aufwand zu ermitteln wären.“21 Während die Archivwürdigkeit der Personenstandsregis ter und der identischen Sicherungsregister somit problemlos anerkannt wird, mit der Folge, dass diese Register der Stan desämter ohne Ausnahme zu Archivgut umgewidmet werden, gilt dies nicht ohne Weiteres auch für die zusätzlichen Sam 18 Beispielsweise § l Nr. 10 BArchG; § 2 Abs. 3 SächsArchivG; vertiefend Irmgard Becker, Bewertungshoheit - Bewertungskompetenz, in: Irm gard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, Mün chen 2017, S. 58-71, 69f. 19 Vgl. Gaaz/Bornhofen 2018, § 5, Rn. 27; Gaaz, StAZ 63 (2010), S. 72. 20 Vgl. Marcus Stumpf, Archivierung von Personenstandsunterlagen durch Kommunalarchive, Archivpflege in W estfalen-Lippe 71 (2009), S. 23-28, 25; von Seggern, VKA Mitteilungen 2008, S. 43; explizit auch Niedersächsisches Ministerium für Inneres, Sport und Integrati on, Runderlass zum Personenstandsrecht vom 1. Dezember 2008, Niedersächsisches Ministerialblatt 2009, S. 120, Punkt 1.1: Personen standsregister und Sicherungsregister gelten als Archivgut „und zwar nicht nur aufgrund der Sicherungspflicht gemäß § 7 Abs. 1 PStG, son dern auch wegen ihres allein aus dem Inhalt resultierenden bleiben den W ertes.“ 21 von Seggern, VKA Mittelungen 2008, S. 43. 256 melakten22 der Standesämter.^ Bereits das Personens tandsgesetz schließt die Sammelakten von der dauerhaften Pflicht zur Aufbewahrung gemäß § 7 Abs. 2 S. 2 PStG aus und beschränkt die Verwahrung der Sammelakten auf die in § 5 Abs. 5 PStG genannten Fortführungsfristen. Die Archive trifft demzufolge keine personenstandsgesetzliche Pflicht, auch die Sammelakten dauerhaft aufzubewahren. Vielmehr ist die Ar chivwürdigkeit dieser Sammelakten nach den Vorschriften des Archivrechts zu beurteilen. Das bedeutet, die Sammelak ten sind wie alle anderen nicht mehr benötigten Unterlagen öffentlicher Stellen auf ihren besonderen Wert hin zu analy sieren.^ Erwächst aus den Sammelakten ein bleibender Wert, dann können sie vom Archiv übernommen und zu Archivgut umgewidmet werden.^ „Wenn der Informationswert der Sammelakten hingegen nicht über die Eintragungen in den Personenstandsbüchern hinausgeht oder die zusätzlichen In formationen an anderer Stelle übernommen werden, er scheint die Kassation sinnvoll.“26 2. Benutzung der Personenstandsdaten im Archiv Auch die Benutzung der Personenstandsdaten nach ihrer Ar chivierung wirft archivrechtliche Fragen auf. Archivierte Personenstandsdaten sind als personenbezogenes Archivgut, also Archivgut, das sich „seiner Zweckbestimmung oder sei nem wesentlichen Inhalt nach auf eine oder mehrere natürli che Personen bezieht“2?, einzustufen.28 Denn sie beziehen 22 Unter den Sammelakten der Standesämter werden gemäß § 6 PStG besondere Akten verstanden, in denen „Dokumente, die einzelne Be urkundungen in den Personenstandsregistern betreffen“ aufbewahrt werden. 23 Vgl. Niedersächsisches Ministerium des Innern, Sport und Integration 2008, Punkt 1.1; von Seggern, VKA Mitteilungen 2008, S. 4 3 ! 24 Beispielsweise § 7 Abs. 1 LArchivG MV; § 5 Abs. 6 SächsArchivG; § 12 Abs. 1 ThürArchivG. 25 Vgl. Niedersächsisches Ministerium des Innern, Sport und Integration 2008, Punkt 1.1. 26 von Seggern, VKA M itteilungen 2008, S. 44. 27 Beispielsweise § 10 Abs. 1 S. 3 SächsArchivG; ähnlich § 3 Abs. 3 S. 2 LArchG Rlp; § 17 Abs. 1 S .2 ThürArchivG. 28 Vgl. Stumpf, Archivpflege in W estfalen-Lippe 71 (2009), S. 26; wohl auch Bettina Joergens, Das neue Personenstandsgesetz - das Glück 257 sich auf ganz zentrale Lebensaspekte natürlicher Personen wie die Geburt, die Heirat, die Scheidung, die Adoption von Kindern, oder den Tod einer Person. Solche Angaben geben Aufschluss über sehr private Lebensverhältnisse und Le benswege von Menschen. Da die Register zu genau diesen Zwecken der Dokumentierung solcher Lebensverhältnisse ge führt werden, sind sie unstrittig als personenbezogen zu klas sifizieren. Die archivrechtliche Benutzung kennt unterschiedliche Schutzfristen für den Zugang zu verschiedenen Arten von Ar chivgütern. Für personenbezogenes Archivgut gilt als längste Schutzfrist der Archivgesetze eine Zeit von 30 Jahren nach dem Tod2? einer betroffenen Person beziehungsweise 110 Jahre nach der Geburt der Person3°, soweit das Todesdatum nicht bekannt ist. Archivierte Personenstandsregister sind damit im strengsten archivrechtlichen Falle (Sachsen-Anhalt) erst 30 Jahre nach dem Tod einer in diesem Register einge tragenen Person bzw. 110 Jahre nach der Geburt dieser Per son frei benutzbar. Die Archivierung der Personenstandsre gister soll gemäß §§ 7 Abs. 3 i.V.m. 5 Abs. 5 PStG dann erfol gen, wenn die jeweiligen Fortführungsfristen der Register (Eheregister und Lebenspartnerschaftsregister 80 Jahre; Ge burtenregister 110 Jahre; Sterberegister 30 Jahre) verstrichen sind. Für die Berechnung der personenstandsrechtlichen Fortführungsfristen gilt, dass die Register jahrgangsweise ge führt werden.31 Das heißt, die Geburten- und Sterberegister usw. werden für jeden Jahrgang neu angelegt und am Ende der Forschung?, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechts fragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S- 43-51, 45h Nicht nachvollziehbar hingegen die Argumentation bei Johannes Rosenplänter, Zur zukünftigen Benutzung von Personenstandsunter lagen in den kommunalen Archiven, VKA Mitteilungen 2008, S. 48 52, 49, der keinen Personenbezug anerkennen möchte. 29 § 10 Abs. 3 S. 2 ArchG LSA. Ansonsten kennen mittlerweile die A r chivgesetze eine Schutzfrist von 10 Jahren nach dem Tod einer Per son. 30 Die strengste Frist kennt hier ebenfalls § 10 Abs. 3 S . 2 ArchG LSA, die übrigen Archivgesetze gehen von einer Frist von 90 Jahren oder 100 Jahren nach der Geburt der betroffenen Person aus. 31 Vgl. Gaaz/Bornhofen 2018, § 4, Rn. 14. 258 des Jahres abgeschlossen (§ 4 Abs. 2 PStG).32 Das abgeschlos sene Register eines Jahrganges gilt damit archivrechtlich als die „entstandene“ Unterlage und der Fristbeginn der Fortfüh rungsfristen des Personenstandsrechts orientiert sich am Ab schluss zum Jahresende. Wurde beispielsweise ein Sterbere gister im Jahr 2000 angelegt und mit Ende des Jahres 2000 abgeschlossen (§ 4 Abs. 2 PStG), dann endet die dreißigjähri ge Fortführungsfrist dieses Sterberegisters (§ 5 Abs. 5 Nr. 3 PStG) im Standesamt mit dem Ende des Jahres 2030. Die im Jahr 2007 eingeführten Fortführungsfristen des Personenstandsrechts orientieren sich offensichtlich an den archivrechtlichen Schutzfristen. Sterberegister sind 30 Jahre lang fortzuführen und danach zu archivieren, während die ar chivrechtliche Schutzfrist für personenbezogenes Archivgut im längsten Fall ebenfalls 30 Jahre beträgt. Geburtenregister sind 110 Jahre lang fortzuführen und anschließend an das Ar chiv zu übergeben, während gleichzeitig die archivrechtliche Schutzfrist für personenbezogenes Archivgut bei unbekann tem Todesdatum im längsten Fall ebenso 110 Jahre beträgt. Es lässt sich zunächst davon ausgehen, dass Personenstands register deshalb nach ihrer Archivierung zugleich frei benutz bar sind, da alle maßgeblichen Schutzfristen bereits durch die Laufzeit der personenstandsrechtlichen Fortführungsfristen abgelaufen sind.33 Eine beispielhafte Rechnung: In Westberlin wurde im Jahr 1980 ein Sterberegister gemäß § 4 Abs. 2 PStG abge schlossen. Die seit 2009 geltende Fortführungsfrist im zu ständigen Standesamt beträgt gemäß § 5 Abs. 5 Nr. 3 PStG 30 Jahre. Das Sterberegister von 1980 ist deshalb im Standesamt Berlin bis zum Ende des Jahres 2010 fortzuführen gewesen und musste anschließend (§ 7 Abs. 3 PStG) an das zuständige Archiv übergeben werden. Wollte nun ein Archivbenutzer diesen Jahrgang des Sterberegisters einsehen, musste das zu ständige Archiv in Berlin gemäß § 9 Abs. 3 S. 2 ArchGB eine 32 Vgl. Joergens, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 46; ebenso Niedersächsi sches Ministerium des Innern, Sport und Integration 2008, Punkt 1.4: „Damit ist das Datum des Abschlussvermerks für den Ablauf der Fort führungsfristen und für die anschließende Abgabe an die öffentlichen Archive maßgebend.“ 33 Vgl. Joergens, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 46. 259 personenbezogene Schutzfrist von zehn Jahren ab dem Tod einer betroffenen Person anwenden.34 Das Sterberegister des Jahres 1980 dokumentiert alle Sterbefälle des Jahres 1980, weshalb das einschlägige Todesdatum einer in diesem Sterbe register aufgeführten Person spätestens auf den 31. Dezember 1980 zu beziffern ist. Auch die Archivbenutzung stellt auf das Todesdatum ab. Die zehnjährige archivrechtliche Schutzfrist in Berlin, die mit dem Todesdatum beginnt, wäre deshalb im Falle des Sterberegisters von 1980 schon spätestens mit Ende des Jahres 1990 verstrichen. Eine archivrechtliche Benutzung des Sterberegisters wäre also bereits seit Ende des Jahres 1990 zulässig. Mit der Übergabe des Sterberegisters an das Archiv im Jahr 2010 gilt somit auch keine archivrechtliche Schutzfrist mehr und das Sterberegister wäre grundsätzlich frei benutzbar. Gleiches gilt auch für die längste archivrechtliche Schutz frist von 30 Jahren ab dem Tod einer Person.35 In diesen Fäl len laufen die Fortführungsfrist nach dem PStG und die Schutzfrist nach dem Archivgesetz gleichzeitig ab, was bedeu tet, dass im Moment der gesetzlich vorgeschriebenen Über gabe an das Archiv (§ 7 Abs. 3 PStG) auch die archivrechtliche Schutzfrist verstreicht und eine grundsätzlich freie Benutzung der archivierten Personenstandsunterlagen möglich ist. Auch in den Fällen der Heirats- bzw. Lebenspartnerschaftsregister (80-jährige Fortführungsfrist im Standesamt) und der Gebur tenregister (110-jährige Fortführungsfrist im Standesamt) wird zumeist die archivrechtliche personenbezogene Schutz frist bereits im Zeitpunkt der Archivierung der Jahrgangsre gister verstrichen sein. Denn im Regelfall werden die Men schen kaum älter als 110 Jahre bzw. leben länger als eine 80 jährige Ehe oder Lebenspartnerschaft.36 3 4 § 9 Abs. 3 S. 2 ArchGB kennt, wie die meisten Archivgesetze nicht die lange dreißigjährige personenbezogene Schutzfrist ab dem Tod, son dern eine Frist von zehn Jahren. 35 Am Beispiel der 30-jährigen Schutzfrist des Archivgesetzes Sachsen Anhalt Gaaz, StAZ 63 (2010), S. 73. 36 Vgl. Stumpf, Archivpflege in W estfalen-Lippe 71 (2009), S. 26. Eine freie Benutzung der archivierten Personenstandsregister ab dem Zeit punkt des Ablaufes der Fortführungsfristen nach § 5 Abs. 5 PStG ord net auch der erwähnte niedersächsische Runderlass an: Niedersächsi sches Ministerium des Innern, Sport und Integration 2008, Punkt 1.3. 260 Im Grundsatz gilt demzufolge, dass die durch das Archiv übernommenen Personenstandsregister nach Ablauf ihrer Fortführungsfrist zugleich auch keiner archivrechtlichen Schutzfrist mehr unterliegen und ihre Benutzung im Archiv zu genehmigen ist.8? Problematisch wird die Einsichtnahme in die Register nur dann, wenn sich aus den Eintragungen Rückschlüsse auf noch lebende Personen ergeben können. Denn aus Randvermerken und Hinweisen an den Eintragun gen lassen sich manchmal Verbindungen zu noch lebenden Ehepartnern oder Kindern der eingetragenen Person zie hen^8 Gerade dann, wenn den Randvermerken besonders schutzwürdige Belange von Betroffenen wie etwa die Adopti on eines (noch lebenden) Kindes zu entnehmen ist, kann eine freie Einsichtnahme gegen Personlichkeitsrechte verstoßen und zudem das Offenbarungs- und Ausforschungsverbot des § 1758 BGB berühren. Dessen Zweck ist es, auch noch Jahre nach der Annahme des Adoptivkindes das Adoptionsgeheim nis zum Wohle des Kindes zu schützen. Amtliche Kenntnisse über Adoptionstatsachen sind daher geheim zu halten.8? Denkbar sind auch seltene Fälle, in denen aus einem Eintrag eines Sterberegisters der dreißig Jahre nach dem Tod des Ehepartners noch lebende andere Ehepartner hervorgeht. Schutzwürdige Belange könnten dann beeinträchtigt sein, „wenn bekannt ist, dass der überlebende Ehegatte aus nach vollziehbaren Gründen Wert darauf legt, die Ehe mit dem Verstorbenen geheim zu halten.“4° Ein Antrag auf Benutzung archivierter Personenstandsunterlagen muss durch das Ar chivpersonal demnach genauso auf entgegenstehende Rechtspositionen geprüft werden, wie ein Benutzungsantrag für die übrigen Archivgüter. In der Archivpraxis hat sich mitt lerweile eingespielt, nicht die gesamten Personenstandsbü cher im Lesesaal vorzulegen, sondern stattdessen Kopien der zur Einsicht beantragten Seiten anzufertigen und die mögli chen schutzwürdigen Inhalte und Randvermerke zu schwär 37 Vgl. Joergens, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 46. 38 Vgl. Stumpf, Archivpflege in W estfalen-Lippe 71 (2009), S. 26; Rosenplänter, VKA Mitteilungen 2008, S. 50f. 39 Vgl. Isabell Götz, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 76. Aufl., München 2017, § 1758, Rn. 2. 40 Vgl. Gaaz, StAZ 63 (2010), S. 73. 261 zen. Ebenso kann durch Einbände und Umschläge die Ein sicht auf nur bestimmte Seiten eines Registerbandes be schränkt werden, während die übrigen Seiten verschlossen bleiben.41 Zudem bleibt es dem Archiv überlassen, im Rah men seiner Amtsermittlung die Einwilligung noch lebender betroffener Personen in die Benutzung der Personen standsurkunde einzuholen.42 Die Reform des Personenstandsrechts führt im Ergebnis dazu, dass die öffentlichen Archive in ihrer Funktion als zent rale Wissensspeicher des Staates und als informationsdienst leistende Anlaufstelle für Behörden, Bürger und Forschung weiter gestärkt werden. Die Zugänglichkeit der Personens tandsunterlagen fördert insbesondere die Familien- und Na mensforschung und die Übernahme durch die Archive be wirkt, dass sich die Verwahrung und die Benutzung nach ein heitlichen rechtlichen Vorgaben b e s t im m e n .43 Der Informati onsbestand der Archive erweitert sich nun um ganz wesentli che gesellschaftsrelevante Informationssammlungen. III. Reformen der Archivgesetze in Bund und Ländern Über einzelne Anpassungen und das neue Personen standsrecht hinaus fanden in der letzten Dekade maßgebliche Veränderungen des deutschen Archivrechts statt. Einerseits wurden in den Jahren 2009 bis 2018 zehn umfangreiche Re formprozesse der Archivrechtsmodernisierungen in Bund und Ländern durchgeführt.44 Andererseits wurden im Jahr 2018 mehrere bereichsspezifische Anpassungen von Archiv gesetzen an die europäische Datenschutzgrundverordnung vorgenommen.45 Die vorliegenden Ausführungen werden die 41 Vgl. Joergens, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 47; Rosenplänter, VKA M it teilungen 2008, S. 51. 42 Vgl. Gaaz, StAZ 63 (2010), S. 73. 43 Vgl. Heinrich Bornhofen, Das Gesetz zur Novelle des Personens tandsgesetzes, StAZ 60 (2007), S. 33-44, 37 und 40. 44 Saarland 2009, Nordrhein-W estfalen 2010 und 2014, Rheinland-Pfalz 2010, Hessen 2012, Sachsen 2013, Bremen 2013, Sachsen-Anhalt 2015, Berlin 2016, Bund 2017, Thüringen 2018. 45 Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen und Niedersachsen. Thüringen hat diese Anpassungen innerhalb der No- 262 se Reformprozesse der Landesarchivgesetze sowie des Bun desarchivgesetzes in vergleichender Weise analysieren. Dabei ist es einerseits ein Anliegen, die explizit artikulierten Motiva tionen und Reformanlässe der jeweiligen Gesetzgeber in Bund und Ländern herauszuarbeiten. Andererseits wird das Ziel verfolgt, die zentralen Reformansätze und Lösungen lur ein modernes Archivwesen zu erfassen und ihre normative Umsetzung in den reformierten Archivgesetzen zu verglei chen. Die Untersuchung stützt sich dabei auf die veröffent lichten Gesetzgebungsmaterialien (Begründung des Gesetz entwurfes, Ausschussdokumente und Parlamentsdebatten), die über die Gesetzgebungskörperschaften zugänglich ge macht worden sind. Ein durchgängiges Merkmal aller Archivrechtsreformen seit 2009 ist, dass die Reformprozesse und Gesetzesentwürfe von der jeweiligen Landes- bzw. von der Bundesregierung in das Parlament eingebracht wurden^, was für das parlamen tarische Regierungssystem der Bundesrepublik auch den Re gelfall darstellt.47 Auffällig ist hingegen die unterschiedliche Intensität, mit der die Gesetzesentwürfe im öffentlichen Ple num debattiert wurden. Das Spektrum hierbei reicht von aus führlichen Redebeiträgen der Regierungs- und Oppositions fraktionen mit anschließenden Gegenreden^ bis hin zur aussprachslosen Überweisung an die zuständigen Ausschüs velle von 2018 umgesetzt, der Bund durch Regelungen im Bundesda tenschutzgesetz. 46 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 1; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1; Deutscher Bundestag, Druck sache 18/9633, S. 1; Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 1; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 1; Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 1; Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. 1; Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, S.l; Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 1; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 1. 47 Vgl. bereits die Analyse bei Heinz Rausch, Bundestag und Bundesre gierung, München 1976, S. 123b 48 Vgl. Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 18/212, S. 21262-21275; Landtag Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 6/75, S. 6306ff; Thüringer Landtag, Plenarprotokoll 6/108, S. 6lff; Landtag Rheinland-Pfalz, Plenarprotokoll 15/82, S. 4934ff. 263 se49 und der ebenso aussprachslosen Abstimmung und An nahme der Gesetzesreform5°. Überdies ist für jene Reform vorhaben, die in besonderem Grade umfangreiche und rege lungsdetaillierte Ansätze verfolgen, eine breite Hinzuziehung von Sachverständigen aus der Rechtswissenschaft, der Ge schichtswissenschaft und der archivischen Praxis erkenn bar^1 1. Motivation der Gesetzgeber Für die Archivrechtsreformen der vergangenen Jahre, die mit der Gesetzesänderung im Saarland im Jahr 2009 begannen und mit der Thüringer Archivrechtsnovelle des Sommers 2018 ihren vorläufig jüngsten Schritt nahmen, lassen sich verschiedene Motive und Anlässe erkennen. a) Einsturz des Kölner Stadtarchives im März 2009 Eine erste unmittelbare Motivlage, die veranlasste, den Zu stand des öffentlichen Archivwesens politisch aufzugreifen, war der Einsturz des Kölner Stadtarchives im März 2009. Der Einsturz wurde durch Bauarbeiten einer neuen U-Bahn Linie der Stadt Köln verursacht. Zwei Menschen kamen dabei ums Leben und 90 Prozent der Archivunterlagen wurden ver schüttet. Explizit wurde dieses Ereignis vom Chef der saar ländischen Staatskanzlei in der ersten Parlamentsdebatte zum Saarländischen Archivgesetz als ein Anlass angespro chen, um über die Bedeutung der Archive nachzudenken.s2 Auch der nordrhein-westfälische Gesetzgeber beschäftigte 49 Vgl. Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 18/39, S. 2756b Abge ordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 17/68, S. 7022. 50 Vgl. Bremische Bürgerschaft, Plenarprotokoll 18/41, S. 2844; Abge ordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 17/77, S. 7992. 51 Beispielsweise für die Thüringer Archivrechtsreform: Thüringer Land tag, Zuschrift 6/1794 (Landesarchiv Baden-Württemberg) und Thü ringer Landtag, Zuschrift 6/1796 (Deutsche Gesellschaft für Informa tionsfreiheit); für die Neuregelung des Bundesarchivrechts: Deutscher Bundestag, Ausschussdrucksache l8(22)209a (Steinhauer/Univer sitätsbibliothek Hagen) und Deutscher Bundestag, Ausschussdrucksa che l8(22)209d (Voßhoff/Bundesdatenschutzbeauftragte). 52 Vgl. Landtag des Saarlandes, Plenarprotokoll 13/68, S. 4027. 264 sich mit dem Einsturz des Kölner Stadtarchives und begab sich auf die Suche nach der Festlegung und Umsetzung von Standards für die Standortsicherheit der Archivarchitekturen.53 Als unmittelbarer Anlass für Reformbestrebungen an den Archivgesetzen wurde das Kölner Stadtarchiv von den übrigen Archivgesetzgebern nicht mehr angeführt. Es darf aber vermutet werden, dass diese Einsturzkatastrophe und der entstandene Verlust an historischen Urkunden auch in der allgemeinen politischen Wahrnehmung das öffentliche Archivwesen als reformbedürftig herausstellten.54 Insofern steht der Einsturz des Kölner Stadtarchives im März 2009 auch symbolisch für den Beginn der deutschen Archivrechts reformen. b) Technische Entwicklung der öffentlichen Verwaltung Das zentrale gesetzgeberische Motiv für alle zehn Archiv rechtsreformen ist die technische Wandlung der Verwal tungsprozesse sowie die damit verbundene Einführung der elektronischen Aktenführung und Vorgangsbearbeitung.ss Insbesondere dort, wo zuvor auch ein entsprechendes E- Government-Gesetz mit der Verpflichtung zur Einführung der elektronischen Akte verabschiedet wurde, betonten die Ge setzgeber in Bund und Ländern, dass auch das Archivrecht die notwendigen Anpassungen vorzunehmen habe.s6 Der Thüringer Gesetzgeber betonte daher: „Die Umstellung der Aktenhaltung auf elektronische Akten sowie die Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung im Rahmen des E- 53 Vgl. LandtagNordrhein-W estfalen, Plenarprotokoll 14/10028, S. 16. 54 Vgl. Hanns Peter Neuheuser, Der Einsturz des Kölner Stadtarchivs, ZfBB 56 (2009), S. 149-158. 55 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 28f; Abgeordne tenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 1; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1; Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 13; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 1, 12 und 14; Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 1; Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. 2; Sächsischer Landtag, Drucksa che 5/9386, Vorblatt; Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 3; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 1. 56 Beispielsweise Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 1; Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 13. 265 Government haben Auswirkungen auf das Landesarchiv, das die elektronischen Unterlagen im Sinne des Thüringer Ar chivgesetzes archivieren muss.“ Deswegen sei eine geeignete Infrastruktur, genauer ein Digitales Magazin im Landesar chiv, und eine „angemessene Begleitung der Behörden“ durch das Archiv bei Fragen der Digitalisierung vorgesehen.5? Auch für das Archivrecht Sachsen-Anhalts müsse deshalb gelten, dass auf die gewandelten Prozesse des Staates, die Informati ons- und Kommunikationstechnik, auf elektronische Akten und Archivgüter sowie auf die technischen Speicher- und Zu griffsmöglichkeiten mit Neuregelungen des Archivrechts rea giert werde.58 Schließlich betonte auch der Bundesgesetzge ber, dass nicht nur die öffentliche Verwaltung, sondern auch das Bundesarchivwesen selbst für die Strukturen des E- Governments gerüstet sein müsse und auf den Wandel der Aktenführung in der Bundesverwaltung vorbereitet werde. Gerade weil es einen in verschiedene Einzelstrukturen zerfal lenen Wildwuchs der Digitalisierungsbemühungen auf der Bundesebene zu vermeiden gelte, komme hier auf das Bun desarchiv und dessen Rechtsgrundlagen eine wichtige Aufga be zu.59 Indem die Archivgesetzgeber übereinstimmend auf die technischen Veränderungen der Verwaltung als einen zentra len Anlass zur Neuregelung des Archivrechts verweisen, be steht kein Zweifel daran, dass im Zuge der Digitalisierung des öffentlichen Sektors den Verantwortlichen bewusst geworden ist, dass das Archivwesen integraler Bestandteil einer über greifenden Modernisierung und E-Government-Strategie sein muss.60 Insoweit ist erkennbar, dass dem politisch prestige 57 Beide Zitate in Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 2. 58 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 3; vergleichbare Begründung auch im Freistaat Sachsen: Sächsischer Landtag, Druck sache 5/9386, Vorblatt. 59 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 9633, S. 28f. 60 W ährend des Prozesses der E-Government-Gesetzgebung war dieser Umstand nicht immer so bewusst. Das Sächsische E-Government- Gesetz sowie dessen offizielle Begründung kam gänzlich ohne einen Hinweis auf die spätere Archivierung der elektronischen Akten oder die Rolle der Archive in diesem Prozess aus, ebenso das E- Government-Gesetz des Bundes. Auch § 18 Abs. 2 Thüringer E- Government-Gesetz verweist lapidar auf das Thüringer Archivgesetz, 266 trächtigen Vorhaben des E-Governments eine Anpassung des eher randständig wahrgenommenen Archivwesens erst in ei nem zweiten Gesetzgebungsschritt folgte. c) Anpassungen Entwicklungen desArchivrechts Ein weiterer, explizit angesprochener Reformanlass mancher Gesetzgeber (ausdrücklich erwähnt im Bund, in Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen) war es, die geltenden Gesetze an die „inzwischen weiterentwickelten Grundsätze des Archivrechts“ anzupassen.61 Es gelte, das Archivrecht ins gesamt nach seinem rund zwanzig-jährigen Bestehen weiter zuentwickeln62, dabei die Organisation des Archivwesens neu zu strukturieren und einen verbesserten Zugang zu Archivgut für die wissenschaftliche Forschung zu eröffnen.^ Die Ziel setzung der Verbesserung des Zugangs zu den Archiven und die Aufwertung der Nutzerfreundlichkeit der Archive64 mün dete letztlich in einer teilweisen Verkürzung der archivrecht lichen Schutzfristen, die weiter unten ausführlich untersucht wird. Die Gesetzesbegründungen geben Aufschluss darüber, wie bewusst den Gesetzgebern in Bund und Ländern die Re formbestrebungen im Archivwesen waren und sind. Aus drücklich wird auf die vorangegangenen Gesetzesreformen verwiesen und damit die eigene Reformtätigkeit mitbegrün det. Die Begründung zur Neuregelung des Bundesarchiv rechts des Jahres 2017 enthält etwa den klaren Verweis auf die Modernisierungsbestrebungen der Länder in ihrer Lan desarchivgesetzgebung, die der Bund nun ebenso nachholen ohne aber die besonderen Anforderungen der digitalen Archivierung zu regeln. 61 Zitat: Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 1. Vergleich bare Begründung bei Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 1 und 13; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 1; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1. 62 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Vorblatt. 63 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 1; Landtag Rhein land-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 1; Deutscher Bundestag, Drucksa che 18/9633, S. 1; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1; Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, S. 12. 64 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 27. 267 müsse.6s Gleichsam bekannte der Bremer Senat im Hinblick auf das BremArchivG: „In den vorliegenden Entwurf sind auch die Weiterentwicklungen der Archivgesetzgebung im Bund und in den anderen Bundesländern sowie deren Erfah rungen und Kenntnisse eingeflossen.“66 Es lässt sich daraus ableiten, dass die Debatte um die Ar chivgesetzgebung, trotz geteilter Gesetzgebungskompetenzen zwischen Ländern und Bund, bundesweit geführt und wahr genommen wird. Reformimpulse und Regelungsinhalte wer den über Landesgrenzen hinweg adaptiert und in das eigene Archivrecht aufgenommen, wofür beispielsweise der Begriff der „laufend aktualisierten Unterlagen“ Pate steht. Diese Neuerung wurde mit der ersten Archivrechtsreform im Saar land im Jahr 2009 eingeführt6? und wurde fortan von allen Archivrechtsreformen aufgegriffen und übernommen.68 d) Reformdruck durch die Informationsfreiheitsgesetzgebung Unter Reformdruck geriet das deutsche Archivrecht zusätz lich durch die Gesetzgebung zur Informationszugangsfreiheit in Bund und Ländern.6? Die Informationsfreiheitsgesetze sind jünger als die Archivgesetze auf Bundes- und Landesebene.70 Zugleich eröffnen sie einen weiteren und unmittelbareren Zu gang des Bürgers zu Informationen der öffentlichen Verwal 65 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 1. 66 Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1. 67 Vgl. Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. 10. 68 Zuletzt in Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 10. 69 Bereits die Forderung bei Bettina Martin-Weber, Informationsfrei heitsgesetz des Bundes und Bundesarchivgesetz, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nutzung von Archiv gut, Stuttgart 2010, S. 17-31, 25. 70 Siehe: Informationsfreiheitsgesetz Bund (IFG-Bund), BGBl. I 2005, S. 2722; Bremer Informationsfreiheitsgesetz (BremlFG), BremGBl. 2006, S. 263; Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-W estfalen (IFG NRW), GVB1. NRW 2001, S. 805; Landestransparenzgesetz Rhein land-Pfalz (LTranspG Rlp), GVB1. Rlp 2015, S. 383; Informationszu gangsgesetz Sachsen-Anhalt (IZG LSA), GVB1. LSA 2008, S. 2008, S. 242; Thüringer Informationsfreiheitsgesetz (ThürlFG), ThürGVBl. 2012, S. 464; Berliner Informationsfreiheitsgesetz (IFG Berlin), GVB1. Berlin 1999, S. 561. 268 tung71 als es die Archivgesetze vor den Reformen taten. Der strengere Archivzugang ergab sich aus den Schutzfristenre geln des Archivbenutzungsrechts. Selbst der Zugang zu archi vierten Sachakten war im Grundsatz erst 30 Jahre nach ihrer Entstehung möglich, weshalb „ein nicht nachvollziehbarer Widerspruch“?2 zu den gleichzeitig bestehenden IFG-Regeln festgestellt wurde. Da auch die öffentlichen Archive Teil der öffentlichen Verwaltung sind und öffentliche Informationen verwahren, kam die Frage auf, in welchem Verhältnis die In formationszugangsrechte des Bürgers nach den Informa tionsfreiheitsgesetzen zu jenen nach den Archivgesetzen ste hen. Um dieses Verhältnis dergestalt zu klären, dass alle schutzwürdigen Belange und Rechtspositionen im Kontext der Archivinformationen gewahrt bleiben, ergab sich vor al lem ein Änderungsbedarf der archivrechtlichen Zugangsvo raussetzungen, welcher Auswirkungen auf die Archivgesetze mit sich brachte.73 Dies galt freilich nur für jene Länder, die ein entsprechendes Informationsfreiheitsgesetz erlassen hat ten.™ e) Befristungen von Archivgesetzen Als das Archivrecht in den 1980er und 1990er Jahren erst mals parlamentarisch kodifiziert wurde, bestand eine gewisse Unsicherheit über die Auswirkungen und die Praktikabilität dieses jungen Rechtsgebiets, weshalb die Landesgesetzgeber in Nordrhein-Westfalen und in Hessen die Geltung ihrer 71 Beispielsweise § l Abs. l S. l IFG-Bund eröffnet einen grundsätzlich unmittelbaren Zugangsanspruch zu Informationen der öffentlichen Verwaltung. Die Ausnahmen der §§ 3-6 IFG-Bund verhindern oder engen den Zugangsanspruch sodann aus Gründen der Geheimhaltung, des behördlichen Entscheidungsprozesses, des Persönlichkeitsschut zes oder des geistigen Eigentums ein. 72 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 21. 73 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 4; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. I7f; Landtag Rhein land-Pfalz, Drucksache 15/2085, S. 17; Deutscher Bundestag, Druck sache 18/9633, S. 70f; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1 und 4; Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 1 und 2lf; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 17. 74 Vergleiche etwa die fehlenden Regelungen in Hessen und Sachsen. 269 Landesarchivgesetze befristeten.?5 Die Tatsache, dass diese befristeten Gesetzesgeltungen nach rund zwanzig Jahren zu verstreichen drohten, war ein weiterer Anlass, um über die Fortgeltung und Fortentwicklung des nun erprobten Archiv rechts gesetzgeberisch nachzudenken.?6 Während die übrigen Archivgesetze in den Ländern und im Bund ohne Befristungs regeln auskommen, ist man in Hessen auch nach der Archiv rechtsreform bei einer Befristungsvorschrift geblieben (§ 22 S. 2 HArchivG) und hat die Befristung in der Zwischenzeit auch erneut verlängert.?? Nordrhein-Westfalen hingegen ist von der Befristung des Landesarchivgesetzes seit der zweiten Archivrechtsreform des Jahres 2014 abgerückt, da eine Ver fallsklausel für die langfristige und rechtssichernde Funktion der Archive als nicht mehr notwendig und sinnvoll erachtet wurde.?8 Das Land hat die Befristung stattdessen durch eine Berichtspflicht der Landesregierung über die Fortentwicklung und Bewährung des Archivrechts ersetzt.?? Die Landesregie rung Nordrhein-Westfalens unterliegt erstmals zum 31. De zember 2019 der Berichtspflicht über das Landesarchivgesetz und hat daran anschließend alle fünf Jahre erneut Bericht zu erstatten. Diese Verpflichtung gegenüber dem Landtag „ge währleistet eine regelmäßige Evaluierung, insbesondere auch zu den Erfahrungen mit den neuen Regelungen zur digitalen Archivierung. “8o f) Zielvorstellung für ein modernes Archivwesen Diese verschiedenen Motivlagen und Reformanlässe der Ar chivgesetzgeber in Bund und Ländern kummulieren in sehr ähnlich gelagerten Zielvorstellungen, die für das zu reformie rende Archivrecht formuliert wurden. Die gesetzgeberische 75 Vgl. für die Rechtslage in Nordrhein-W estfalen Mark Steinert, Das neue Archivgesetz des Landes Nordrhein-W estfalen, Archivpflege in W estfalen-Lippe 73 (2010), S. 44-52, 44. 76 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 1; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 1. 77 Durch Gesetz vom 5. Oktober 2017 (Hess. GVB1. 2017, S. 297!) wurde die Befristung des HArchivG bis zum 31. Dezember 2022 verlängert. 78 Vgl. Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 16/5774, S. 14. 79 Vgl. Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 16/5774, S. 3 und 11. 80 Vgl. LandtagNordrhein-W estfalen, Drucksache 16/5774, S. 3. 270 Befassung mit den neuen Fragen des Archivrechts hat dazu geführt, dass man die öffentlichen Archive nunmehr als Ein richtungen verstehen will, die auf Dauer analoge und elektro nische Unterlagen verwahren und bereitstellen. Auch elekt ronische Archivgüter sollen als Rechtsdokumente und Kul turgüter anerkannt werden, weshalb die Archivfunktionen der Rechtssicherung und der Nachvollziehbarkeit der Verwal tungsentscheidungen in die digitale Zeit übergeleitet werden müssten.81 Dieser Übergang wird aus gesetzgeberischer Sicht als „Kulturwandel“ identifiziert, den es von Seiten des Ar chivwesens zu begleiten gelte.82 Das Ziel des modernen Ar chivrechts müsse es sein, durch Anpassungen an die elektro nische Verwaltung, die Zweckbestimmung des Archivs als Gedächtnis der Gesellschaft zu wirken, weiterhin zu erfül l e n . ^ Die Archive müssen demzufolge ihre über ein Jahrtau send lang praktizierte Bewahrungsfunktion auch künftig, also unter den Bedingungen der Informations- und Kommunika tionstechnik, a u f r e c h te r h a lte n .84 Die Überlieferungssicherung müsse auch im Digitalen aussagekräftig b leibend Die rechts staatlichen und gesellschaftlichen Aufgaben der Archive müs sen unabhängig von der Form der verwendeten Informations träger erfüllt werden.86 Insgesamt müsse eine Reform des Ar chivrechts erreichen, dass die Funktionsfähigkeit des Archiv wesens in der Digitalisierung gewährleistet werde und dass im Archivrecht eine Verbesserung des Zugangs zu öffentli chen Archivgütern Einzug erhalte, was durch Nutzerfreund lichkeit und Wissenschaftsfreundlichkeit des Benutzungs rechts erreicht werden soll.8? Die Ziele der Reformgesetzgeber sind demnach sehr hoch gesteckt. Die Reformen sollen nicht weniger erreichen, als das 81 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 11. 82 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 15. 83 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 1. 84 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 4. 85 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Vorblatt. 86 Vgl. LandtagNordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 1. 87 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 1 und 27; Bremi sche Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 1; Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 11; Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 1; Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 10 und 12. 271 Übertreten des Archivwesens in den großen Prozess des digi talen Wandels. Ob die ergriffenen Maßnahmen und ihre rechtstechnische Umsetzung für dieses hohe Ziel ausreichen, muss in den nachstehenden Überlegungen betrachtet werden. 2. Einzelaspekte der Archivrechtsreformen In einer vergleichenden Perspektive auf die Archivrechtsre formen in Bund und Ländern ist erkennbar, dass nicht nur Anlässe und Reformziele, sondern auch die einzelnen Ele mente der Reformen in ähnlichen Bahnen verlaufen. Gleich wohl weisen die geänderten Vorschriften im Detail durchaus bedeutsame Unterschiede auf. a) Archivrechtliche Begriffsbestimmungen Das Begriffsinstrumentarium des analogen Archivrechts, wel ches sich auf Unterlagen wie „Schriftstücke, Akten, Karteien, Karten, Pläne, Bild-, Film- und Tonmaterialien“88 richtete, reicht nicht mehr aus, um die durch die elektronische Verwal tungstätigkeit entstehenden neuen Aufzeichnungsformen zu berücksichtigen. Haben die Archive jedoch auch in Zeiten der Digitalisierung für die Bestandserhaltung, die Lesbarkeit und die Authentizität der archivierten staatlichen Unterlagen zu sorgen, so muss der archivrechtliche Begriff der Unterlage nicht nur die analogen, sondern auch die elektronischen Formen von Aufzeichnungen erfassen.8? Die Vorschrift der Archivgesetze, die bestimmt, was alles als Unterlage zu verstehen ist und damit eine zwingende Vo raussetzung für eine spätere Archivierung festlegt, wurde durch die Archivrechtsreformen durchgängig, aber auf zwei verschiedene Arten, verändert. Der Ansatz der ersten Gruppe besteht darin, der klassischen Aufzählung der bekannten ana logen Unterlagenformen (Karten, Akten, Pläne usw.) die elektronischen Unterlagen und die dafür benötigten Hilfsda ten und Programme als weitere Unterlagenart anzufügen. Beispielhaft für diese Variante lautet die Berliner Regelung in § 4 Abs. l des ArchGB nunmehr: 88 § 2 A b s . 2 S . l L A r c h G BW. 89 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. I2f. 272 „Archivgut sind alle archivwürdigen Unterlagen wie Ur kunden, Akten, [...] und alle elektronischen Unterlagen, un abhängig von ihrer Speicherungsform sowie alle Hilfsmittel oder ergänzenden Daten, die für die Erhaltung oder das Ver ständnis dieser Informationen oder deren Benutzung not wendig sind.“ Durch diese Ergänzung der Aufzählung soll klargestellt werden, dass auch elektronische Daten archivwürdig sein können und es zukünftig nicht mehr allein auf die stoffliche Grundlage einer Aufzeichnung ankommen kann.?0 Auch die reformierte Begriffsbestimmung in Hessen (§ 2 Abs. 2 HArchivG) legt fest, dass zu Unterlagen auch „alle anderen Informationsobjekte, auch digitale Aufzeichnungen, unab hängig ihrer Speicherungsform“ gezählt werden; auch diese Neuregelung kann der ersten Gruppe zugeordnet werden.?1 Neben den Reformen in Berlin und Hessen können außerdem die Gesetzesänderungen in Nordrhein-Westfalen (§ 2 Abs. 1 ArchivG NRW)?2 und im Saarland (§ 2 Abs. 1 SArchG) zu der ersten Gruppe hinzugezählt werden .?3 Die zweite Gruppe, die die Archivrechtsreformen in Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen, Bremen, Rheinland Pfalz und im Bund bilden, verfolgte einen konsequenteren Ansatz hinsichtlich des archivrechtlichen Unterlagenbegriffs. Anstatt die bisherige „insbesondere“-Aufzählung um elektro nische Dokumente zu ergänzen, nahm man Abstand von Merkmalen, die hauptsächlich auf die äußere Form und den Träger der staatlichen Sinngehalte gerichtet waren. Sprach lich umgesetzt wurde dies durch Formulierungen wie „Unterlagen im Sinne dieses Gesetzes sind Aufzeichnun gen jeder Art, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. “?4 Noch abstrakter ist die verwendete Formulierung in § 1 Abs. 2 LArchG Rlp, die auf alle bei den öffentlichen Stellen angefallenen Informationen abstellt. Zwar folgt diesen Be 90 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 14t. 91 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 14. 92 Vgl. LandtagNordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 12. 93 Vgl. Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. 3. 94 So in § 2 Abs. 3 S. 1 ThürArchivG. Sprachlich fast identisch in § 2 Abs. 1 S. 2 BremArchivG; § 1 Nr. 9 BArchG; § 2 Abs. 2 SächsArchivG; § 2 Abs. 3 S . 1 ArchG LSA. 273 griffsbestimmungen meist noch die bisher bekannte Aufzäh lung analoger Unterlagenformen. Sie ist jedoch nicht mehr der ausschlaggebende Punkt für die Auslegung der archiv rechtlichen Norm. Die Subsumtion eines staatlichen Doku ments unter den archivrechtlichen Unterlagenbegriff erfolgt nach den Archivgesetzen dieser zweiten Gruppe nicht mehr anhand der Regelbeispiele, sondern ausschließlich daran, ob in diesem Dokument eine staatliche „Aufzeichnung“ oder eine „angefallene Information“ zu erkennen ist. Diese verwendete Begrifflichkeit will erreichen, „dass die Information selbst zum Gegenstand der Überlieferung wird und nicht mehr aus schließlich die stoffliche Unterlage Überlieferungsträger ist.“?s Die neue Begriffsdefinition will die beiden heute we sentlichen Überlieferungsquellen, analoge Papierunterlagen und elektronische Daten, auf eine Stufe stellen.?6 „Die neue Formulierung der Legaldefinition vermeidet es, Speicherform und Datenträger definitorisch zu umschreiben“; vielmehr werde unabhängig der Speicherform im Einzelfall jede staat liche Aufzeichnung als Unterlage verstanden und bisherige Anwendungsschwierigkeiten der alten Definition sollen für zukünftige Unterlagen vermieden werden.?? Damit will der Gesetzgeber erreichen, dass „alle Arten von entstandenen und konservierten Informationen“ überliefert werden können.?8 Auch dem Bundesgesetzgeber war es mit dieser Neuregelung wichtig, eine Unterlagendefinition zu finden, die angesichts des raschen und fortwährenden Wandels der öffentlichen Verwaltungsarbeit eine Vielzahl von Informationen und Überlieferungen einschließt und die offen für zukünftige Formen ist.?? Der archivrechtliche Unterlagenbegriff der zweiten Gruppe verschiebt damit den Fokus von der äußeren Form einer Information auf die Information als solche, ohne Ansehen der Speicherart.100 95 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 4. 96 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 25. 97 Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 2. 98 Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 8. 99 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 44t, dazu zählen für den Bundesgesetzgeber beispielsweise neue Arten wie W ebsites oder aufgezeichnete Voicemails. 100 Vgl. etwa Bremer Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 7. 274 In beiden Gruppen wird das Ziel verfolgt, den Unterla genbegriff notwendigerweise nicht nur auf die Primärinfor mationen und -aufzeichnungen zu beschränken, sondern ihn auch auf zusätzliche Daten und Programme auszuweiten, die zur Interpretation und Benutzung der Primärinformationen benötigt werden.101 Dazu gehören beispielsweise „elektroni sche Informationen, Software, Metadaten und elektronische Verfahren.“102 Auch die Übernahme ganzer Computerpro gramme soll möglich sein.1Q3 Die reine Archivierung der Pri märdaten wäre ohne Meta- und Hilfsdaten ein zweckloses Unterfangen, da diese Informationen im Archiv gar nicht interpretierbar wären und die Überlieferungssicherung somit ins Leere liefe. b) Übergabevorschriften für elektronische Dokumente Mit der Reform der archivrechtlichen Begriffsdefinition sollte nicht nur das Unterlagenverständnis als solches modernisiert werden. Es war den Archivgesetzgebern wichtig, klarzustel len, dass auch elektronische Unterlagen archivwürdig sein können und als solche uneingeschränkt der Anbletungspflicht unterliegen.1̂ Da sich jedoch Übergabeverfahren für elektro nische Unterlagen von den Übergabeverfahren analoger Ak ten stark unterscheiden, begannen die Gesetzgeber, besonde re Übergabevorschriften für diese Fälle zu normieren. So wurde beispielsweise mit dem neuen § 5 Abs. 3 ArchGB fest gelegt, dass bei der Übermittlung elektronischer archivwürdi ger Unterlagen vorab Vereinbarungen getroffen werden müs sen, die das Datenformat von Primär- und Metadaten be stimmen und die außerdem die Form der Übermittlung fest 101 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 15; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 4; Landtag Sachsen Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 25; Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 14; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 12; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 44t und 54; Bre mer Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 7. 102 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 15. 103 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 25; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 12. 104 Vgl. beispielsweise Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. I5f. 275 legen. Um dies zu ermöglichen, fordert der Berliner Archivge setzgeber, dass die anbietende öffentliche Stelle ihre Daten struktur gegenüber dem Archiv offenlegen soll. Die zu tref fenden Vereinbarungen zwischen öffentlicher Stelle und Ar chiv haben das Ziel, die elektronischen Daten standardisiert und verlustsicher zu übergeben und sollen zudem die Spar samkeit und Wirtschaftlichkeit des Archivierungsprozesses stützen.1̂ Die archivische Praxis bestätigt die Notwendigkeit einer expliziten Anbietungs- und Übergabevorschrift in den Ar chivgesetzen, da vielfach in den öffentlichen Stellen kein Be wusstsein für die potentielle Archivwürdigkeit von elektroni schen Daten vorhanden ist. Auch die in der Verwaltung ein gesetzten elektronischen Fachverfahren und Informationssys teme fördern diese „Nicht-Anbietung“, da sie vielfach über keine technische Schnittstelle für die Aussonderung der dort entstehenden Daten verfügen. Die tatsächliche Übergabe der elektronischen Daten erfolgt in der Praxis dann entweder über die Versendung von Datenträgern, die die zu archivie renden Daten gespeichert haben oder über die temporäre Verschiebung der Daten über ein Behördennetzwerk, indem dem Archiv ein Laufwerkzugriff auf die Daten der Fachbe hörde eröffnet wird.106 Auch weitere Archivgesetzgeber haben besondere Vor schriften für die Anbietung und Übergabe der elektronischen Unterlagen in die Archivgesetze aufgenommen. Nach dem neuen § 9 Abs. 1 S. 2 und 3 ArchG LSA legen die zuständigen Ministerien für das Archivwesen und für die Informations und Kommunikationstechnik im Einvernehmen Datenfor matstandards der Übergabe an das Archiv fest. Die Übergabe soll in allgemein zugänglichen Datenformaten erfolgen.10? Für alle elektronischen Unterlagen, die länger als 30 Jahre aufzu bewahren sind, sieht § 9 Abs. 1 S. 3 ArchG LSA zudem vor, dass „der Zeitpunkt des Anbietens und der Übergabe durch Vereinbarung“ zwischen den abgebenden öffentlichen Stellen 105 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 16. 106 So die Praxiserfahrung im Stadtarchiv Leipzig, vgl. Stadtarchiv Leip zig, Schriftliche Beantwortung des Fragenkatalogs durch das Stadtar chiv Leipzig vom 19. September 2017, Nr. 2 und 5. 107 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 7. 276 und dem Landesarchiv Sachsen-Anhalt geregelt wird. Eine Beteiligung des Landesarchivs von Nordrhein-Westfalen an der Aufstellung landesweit gültiger Austauschformate für die Übergabe von elektronischen Unterlagen sieht nach der Re form auch § 3 Abs. 5 ArchivG NRW vor.108 Auch die Neurege lung in Rheinland-Pfalz (§ 7 Abs. 3 LArchG Rlp) stellt un missverständlich fest, dass für elektronische Unterlagen eine Anbietungspflicht besteht. Der Gesetzgeber in Rheinland Pfalz fordert zudem, dass Verwaltung und Landesarchive zu sammen dafür Sorge tragen, dass die elektronischen Daten in einem archivierbaren Zustand angeboten werden.10? Sehr konkrete Bestimmungen über das Anbietungs- und Übergabeverfahren elektronischer Unterlagen finden sich ebenfalls im novellierten Bundesarchivrecht (§ 5 Abs. 3 S. 1 bis 3 BArchG). Demzufolge wird auch für das Bundesarchiv vorgesehen, dass der Zeitpunkt der Anbietung und der Über mittlung elektronischer Unterlagen einvernehmlich zwischen Bundesarchiv und Bundesbehörde festgelegt wird. Damit wird beabsichtigt, „dem Bundesarchiv eine frühzeitige Ver ständigung mit der abgebenden Stelle des Bundes und eine frühzeitige Vorbereitung elektronischer Übergabeverfahren zu ermöglichen.“110 Sofern kein auf Bundesebene festgelegter Datenformatstandard existiert, sieht § 5 Abs. 3 S. 3 BArchG überdies vor, dass auch über das verwendete Datenformat für die Übermittlung an das Bundesarchiv ein Einvernehmen mit der abgebenden Stelle hergestellt wird.111 Aus diesen Ausführungen geht hervor, dass die bisheri gen archivgesetzlichen Regelungen nicht hinreichend be stimmt waren, um die Anbietungs- und Übergabeprozesse auch für digitale Unterlagen durchzusetzen. Die Erweiterung des Unterlagenbegriffs reichte allein jedoch noch nicht aus, um eine vollständige Anbietung elektronischer Daten von öf fentlichen Stellen sicherzustellen. Um das Bewusstsein in Verwaltung und Justiz für die potentielle Archivierung elekt 108 Vgl. Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 14; in der Gesetzesbegründung flschlicherweise als „Austauschformulare“ bezeichnet. 109 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 12. 110 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 53. 111 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 54. 277 ronischer Unterlagen zu schärfen und um praktische Verfah rensschritte für die Übermittlung der Daten an die Archive festzulegen, ging also eine Reihe von Archivgesetzgebern dazu über, spezielle Anbietungs- und Übergabevorschriften für elektronische Unterlagen in die Archivgesetze aufzunehmen. Diese Neuerungen reichen den öffentlichen Archiven einer seits Rechtsvorschriften zur Hand, auf die sie eine Mahnung zur Anbietung elektronischer Verwaltungsunterlagen gegen über den öffentlichen Stellen stützen können. Die Rechtslage ist damit eindeutiger geworden. Andererseits verpflichtet eine Reihe von Archivgesetzgebern die jeweiligen Archive und öf fentlichen Stellen zur informationeilen Zusammenarbeit, die durch Vereinbarungen und herzustellendes Einvernehmen über Zeitpunkt, Form und Datenstandard der Datenübermitt lung zu erfolgen hat. Die Archivgesetzgeber sind somit be müht, die Behörden und die Archive gleichermaßen in die Pflicht zu nehmen, um eine digitale Überlieferungssicherung zu garantieren. c) Laufend aktualisierte Unterlagen Eng mit den archivrechtlichen Begriffsbestimmungen ver knüpft und doch materiell darüber hinausgehend sind die durch die Reformen eingeführten Vorschriften über die Ar chivierung der sogenannten laufend aktualisierten Unterla gen. Die Archivgesetzgeber haben erkannt, dass allein die Aufnahme der elektronischen Daten in den sachlichen An wendungsbereich der Archivgesetze nicht ausreicht, um alle in der Praxis anfallenden digitalen Anbietungsprobleme zu beseitigen. Diese Probleme betreffen besonders die elektroni schen Daten in Datenbanken und in vergleichbaren Verwal tungsinformationssystemen.112 Laufend aktualisierte Unterla gen meinen elektronische Einträge und Informationen in Da tenbanken, elektronischen Registern und Verwaltungssyste 112 A u f der Landesebene werden hier beispielsweise das Freiheitsentzie hungsbuch, das Hunderegister, das Unterrichtsversorgungssystem des Landesschulamtes und die Amtsdatei des Verfassungsschutzes ge nannt, vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 32; auf Bundesebene werden Register und Fachanwendungen genannt, vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 56. 278 men. Diese Daten werden permanent ergänzt, aktualisiert und verändert. Die alten Datenbestände und Einträge werden durch diese Aktualisierung überschrieben, das heißt, sie wer den gelöscht. Die gesamte Datenbank als solche wird jedoch stets weiter genutzt und von der Verwaltung fortwährend verwendet1̂ , weshalb sie aufgrund dieser Funktionsweise „einen Zustand der Abgeschlossenheit nie erreichen“1̂ wird. Deshalb gelangt die Datenbank als „elektronische Unterlage“ nicht in den Verfügungsbereich des Archives.115 Solange eine Unterlage noch in den öffentlichen Stellen genutzt, also „be nötigt“ wird, besitzt sie keine Archivfähigkeit und muss den Archiven gar nicht zur Bewertung und Übergabe angeboten werden.116 Die üblichen archivrechtlichen Anbletungspflich ten der öffentlichen Stellen, die an das „nicht mehr Benöti gen“ einer Unterlage oder an eine zeitliche Regelabgabe von dreißig Jahren nach der Entstehung der Unterlage anknüp fen, würden bei fortlaufenden Daten „ins Leere fen“n7.Wird eine Datenbank, ein Register oder ein Informati onssystem elektronisch geführt und fortlaufend mit neuen Informationen und Einträgen ergänzt und überschrieben, dann bedeutet dies aus archivarischer Sicht eine Gefahr der Entstehung von „Lücken in der archivischen Überlieferungsbildung“118. Denn die Archive hätten ohne spezielle Regelung keinen Zugriff auf jene Einträge und Registerbestände, bevor sie durch Aktualisierungen überschrieben werden. Registerin 113 Die fortwährende Überschreibung führt dazu, dass die Register und Datenbanken „nicht geschlossen“ werden, vgl. Landtag Nordrhein Westfalen, Drucksache 14/10028, S. 15; Sächsischer Landtag, Druck sache 5/9386, Begründung S. 4: „nicht im archivischen Sinn »ge schlossen«“. 114 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 56. 115 'Vgl. die Erläuterungen bei Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 10; Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 9 und 32ff; Hes sischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 19; Landtag Nordrhein Westfalen, Drucksache 14/10028, S. 15; Sächsischer Landtag, Druck sache 5/9386, Begründung S. 4; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 55f; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 7; Landtag Saarland, Drucksache 13/2434, S. 10. 116 Vgl. Jost Hausmann, Archivrecht, Frankfurt/M ain 2016, S. 39 mit Verweis auf die Rechtsnormen. 117 Landtag Saarland, Drucksache 13/2434, S. 10. 118 Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 4. 279 formationen würden gelöscht werden, ohne dass das Register jemals dem Archiv zur Übernahme angeboten werden müss te. Im Zuge der Archivgesetzreformen wurden daher mehrere spezielle Vorschriften über die laufend aktualisierten Unter lagen in die Archivgesetze aufgenommen, die „der Gefahr entgegenwirken, dass elektronische Unterlagen einer Archi vierung gänzlich entzogen werden.“11? Die speziell eingefügten Anbietungspflichten120 für die laufend aktualisierten Unterla gen führen in erkennbar ähnlicher Weise die gesonderte Pflicht der öffentlichen Stellen ein, von den betroffenen Da tenbeständen in regelmäßigen Abständen eine Bestandskopie zu erstellen und diese den Archiven zur Bewertung und Übernahme zu übermitteln.121 Demzufolge kann das Archiv in seinen Beständen eine Versions- und Entwicklungshistorie für diese Register aufbauen, die von Benutzern dann später durchforstet werden können. Die saarländische Regelung aus dem Jahr 2009 (§ 8 Abs. 1 S. 4 SArchG) war die erste Regelung dieser Art, die eine spe zielle Anbietungspflicht für Register- und Datenbankenein träge einführte. Sie schreibt einen zeitlich expliziten Anbie tungsturnus vor: es „steht dem Landesarchiv das Recht zu, die Anbietung jährlich zu verlangen.“ Die saarländische Rege lung nahm durchaus eine Vorreiterrolle ein, denn ersichtlich viele weitere Archivgesetzgeber folgten dieser Neuerung.122 Jedoch verzichteten die späteren Reformen darauf, eine allzu explizite Zeitvorgabe in die Archivgesetze aufzunehmen.123 119 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 10. 120 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 55: „Sonderrege lung erforderlich“. 121 Siehe § 5 Abs. 3 S. 4 BArchG; § 3 Abs. 2 Nr. 3 BremArchivG; § 9 Abs. 2 HArchivG; § 4 Abs. 1 S. 5 ArchivG NRW; § 8 Abs. 1 S. 4 SArchG; § 5 Abs. 1 S. 3 SächsArchivG; § 11 Abs. 2 S. 4 ThürArchivG und für Sach sen-Anhalt § 9b ArchG LSA (der jedoch gemäß Artikel 10 Abs. 2 der angenommenen Beschlussempfehlung des Innenausschusses des Landtages Sachsen-Anhalts, Drucksache 6/4084, S. 23 erst dann inkrafttritt, wenn „die informationstechnischen und haushälterischen Voraussetzungen für die Umsetzung“ geschaffen worden sind). 122 Der ausdrückliche Verweis auf die Reform im Saarland etwa bei Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 33. 123 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 55f; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 10; Landtag Sachsen-Anhalt, Druck- 280 Entweder wurde auf eine gesetzliche Fixierung einer konkre ten Zeitvorgabe für die turnusmäßige Anbietung der Daten bankenkopie gänzlich verzichtet (§ 4 Abs. 1 S. 5 ArchivG NRW, § 5 Abs. 1 S. 3 SächsArchivG, § 3 Abs. 2 Nr. 3 BremArchivG). Oder es wurde zwar ein Turnus von einem Jahr vorgeschlagen, jedoch als Mindestmaß, dass es nicht zu unterschreiten gelte. So gilt etwa nach § 11 Abs. 2 S. 5 ThürArchivG für die Anbietung laufend aktualisierter Unter lagen an das Landesarchiv: „Der Zeitabstand zwischen den Stichtagen soll ein Jahr nicht unterschreiten.“ Und auch der noch nicht geltende § 9b Abs. 1 ArchG LSA bestimmt, dass die Anbietung „regelmäßig, jedoch höchstens jährlich“ stattfin den soll. Die späteren Archivgesetzreformen arbeiten demzu folge im Unterschied zur Regelung des Saarlandes nicht mit einem festen Anbietungszeitpunkt, sondern legen die Einzel fallentscheidung über Zeitpunkt, Anbietungsintervall und Form der Anbietung und Übertragung in die Hände des Landesarchives und die jeweilige anbietungspflichtige öffentliche Stelle. Ihnen wird aufgetragen, vorab verbindliche Vereinba rungen zu treffen, da dies im Einzelfall praktischer und flexib ler zu einer angemessenen Anbietung führt, als zu starre ge setzliche Vorgaben. Dabei unterscheiden sich die Regelungen jedoch danach, ob die Vorgaben über die Anbietung und Übergabe durch das Archiv bestimmt werden und die anbie tungspflichtige Stelle nur ins Benehmen zu setzen ist (Sach sen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen, Thüringen), oder ob zwi schen Archiv und öffentlicher Stelle Einvernehmen herge stellt werden muss (Bund, Hessen, Sachsen) . 124 In jedem Fall sache 6/3482, S. 32; Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 19; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 15; Sächsi scher Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 4. 124 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 10 („vorab mit der abgebenden Stelle verbindlich vereinbarte Verfahren zu festgelegten Zeitpunkten“); Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 34 (Modalitäten der Anbietung und Übergabe sind dem zu ständigen Archiv überlassen; muss nur Benehmen mit anbietender Stelle herstellen); Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 19 (Festlegung durch das Archiv mit Zustimmung der anbietenden Stel le); Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 15 (Vor gabe durch das Landesarchiv und Benehmen mit öffentlicher Stelle); Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 4; Deut scher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 56 (Einvernehmen zwischen 281 intensiviert sich durch die speziell normierten Archivierungs prozesse der elektronischen Unterlagen der Informationsaus tausch zwischen öffentlichen Stellen und öffentlichen Archi ven. Mit der gefundenen Lösung der intervallsmäßigen Anbie tung und Übergabe von Datenbankenkopien an die Archive zu bestimmten Stichtagen wurde letztlich ein Kompromiss zwischen entgegenstehenden Interessen gefunden. Die Vor schriften über die laufend aktualisierten Unterlagen haben zum Ziel, wie oben festgestellt, Lücken in der Überlieferungs bildung, die durch das fortwährende Überschreiben der Da tenbankeneinträge zu entstehen drohen, zu verhindern. Letzt lich vermögen es jedoch auch diese neuen Vorschriften nicht, einen Überlieferungsverlust zur Gänze zu verhindern. Durch die Anbietung in Intervallen von mindestens einem Jahr kann es selbstverständlich zu Datenverlusten kommen, wenn die Aktualisierung von Datenbankeneinträgen in kürzeren Zeit abständen geschieht als die Archivierung der Registerkopie. „Denn sämtliche Daten, die während des Zeitraums zwischen zwei Datenschnitten aktualisiert werden, gehen ohnehin für die Archivierung verloren, da sie auf Grund des Aktualisie rungsvorgangs gelöscht und somit zum Zeitpunkt des nächs ten Datenschnitts nicht mehr vorhanden sind.“125 Dies ist et wa dem Thüringer Archivgesetzgeber bewusst gewesen, der mit den zeitlichen Abständen der Anbietung und Übernahme einen Kompromiss zwischen einer umfassenden Archivierung und dem Verwaltungsaufwand fand.126 Eine häufigere Archi vierung von Datenbankenkopien würde auch den Archiven einen erheblichen Aufwand aufbürden. Der gefundene Kom promiss zwischen Überlieferungsbildung und Verwaltungs aufwand, der Informationsverluste mit sich bringt, „ist aber unvermeidbar, denn eine Anbietung in kürzeren Intervallen würde zu einem nicht zu rechtfertigenden Aufwand führen. Das berechtigte Anliegen, auch in der hier erörterten Fallge staltung zumindest im Grundsatz die Archivierung zu ermög lichen, darf nicht dazu führen, dass im Archiv Verwaltungs- Archiv und Behörde; Anbietungsvorschlag jährlicher oder Fünf- Jahres-Rhythmus). 125 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 34. 126 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 10. 282 Strukturen aufgebaut werden, die einer ergänzenden (Zweit-) Verwaltung nahekommen.“12? d) Neue Beratungsaufgaben derArchive Es verdeutlicht sich vielfach, dass der archivfachliche Auf wand durch die elektronische Archivierung nicht geringer wird, sondern ansteigt. Die Archivgesetzgeber haben dies nicht nur im Hinblick auf die modernen Voraussetzungen der Anbietung und Übergabe elektronischer Unterlagen regis triert, sondern sie haben auch einen qualitativ neuen Bedarf an Beratungsleistung durch die Archive anerkannt. Um diese Informationsdienstleistung, die von den öffentlichen Archi ven erbracht wird, auszudifferenzieren, brachten die Refor men neue Beratungsvorschriften in die Archivgesetze ein.128 Die neuen Vorschriften dienen „der Einbringung archivfachli cher Grundsätze in die behördliche Schriftgutverwaltung. Die Beratungsfunktion erstreckt sich auf analoge und elektroni sche Unterlagen.“12? Werden die Archive für die öffentlichen Behörden, Stellen und Gerichte beratend tätig, wird damit der Zweck verfolgt, bereits frühzeitig auf die Behörden einzuwir ken, um dem Interesse an der Sicherung der Unterlagen und der Reduzierung eines späteren Archivaufwands13° ausrei chend gerecht zu werden. Denn es sind E-Akten, Datenban ken und weitere Formen des E-Governments, die die Archive vor eine Unterlagenvielfalt stellen werden.^1 Die Archivge setzgeber wollten die Archive in die Lage versetzen, Einfluss auf die technischen Behördenstrukturen zu nehmen. Insbe sondere soll der Einfluss dazu dienen, Datenmigrationen bei der Archivierung, die durch einen unkoordinierten Einsatz von Informationstechnik und Datenformaten notwendig wer 127 Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 34. 128 Gesetzliche Neuregelungen wurden gefasst in: § 3 Abs. 4 BArchG; § 3 Abs. 3 ArchGB; § 1 Abs. 1 S. 3 BremArchivG; § 4 Abs. 3 HArchivG; § 3 Abs. 6 LArchG NRW; § 9 Abs. 2 SArchG; § 4 Abs. 5 und 6 SächsAr chivG; § 7 Abs. 2 und § 8 Abs. 6, 7 ThürArchivG. 129 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 13; Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 4. 130 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 16. 131 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 13. 283 den, auf ein Mindestmaß zu reduzieren.^2 Oftmals wird in diesem Zusammenhang auch von Aufgaben im „vorarchivischen B e r e ic h “ ^ gesprochen, die neben dem Archivinteresse der geordneten Übergabeprozesse der Unterlagen auch der Rationalisierung der gesamten Schriftgutverwaltung, also ei nem Interesse der öffentlichen Verwaltung und Justiz, zweckdienlich sein sollen.^ „Da elektronische Akten auch im Rahmen der Aufbewahrungsfristen in der Behörde gesichert und in andere Datenformate gewandelt werden müssen, muss die Authentizität, Integrität, Vertraulichkeit und Verfügbar keit digitaler Informationen gewahrt werden“; hieran knüpft sich die archivische B e r a t u n g .^ Die Beratung soll möglichst frühzeitig einsetzen, um der Informationssicherung bereits im Bereich der Verwaltung einen eigenen Stellenwert beizumessen.«6 Eine besondere Ausprägung hat die neue Beratungsauf gabe der Archive in der Beteiligung bei der Einführung oder wesentlichen Änderung von IT-Systemen in der öffentlichen Verwaltung und Justiz erfahren. So bestimmt beispielsweise § 3 Abs. 3 S. 2 ArchGB: Die öffentlichen Behörden, Gerichte und Stellen des Landes „beteiligen das Landesarchiv Berlin bei der Einführung und Änderung technischer Systeme zur Erstellung und Speicherung elektronischer Unterlagen.“ Und nach § 4 Abs. 5 S. 2 SächsArchivG ist das Sächsische Staatsar chiv „bei der Einführung neuer oder wesentlicher Änderung bestehender Systeme der Informationstechnologie anzuhö ren, wenn diese Bezüge zur Archivierung elektronischer Un terlagen enthalten.“^? Der Zweck dieser Regelungen ist, den 132 Vgl. Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 14: Die „IT-Systeme der anbietungspflichtigen Stellen [müssen] so beschaffen sein, dass die Aussonderung und Anbietung durch die anbietungs pflichtige Stelle und die Bewertung und die Übernahme durch das Landesarchiv organisatorisch und technisch möglich ist.“ 133 Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 16; Landtag Nordrhein Westfalen, Drucksache 14/10028, S. 14; Thüringer Landtag, Drucksa che 6/4942, Begründung S. 6. 134 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 6. 135 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 6. 136 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 16. 137 Die weiteren Normen zur Beteiligung der Archive bei der Einführung und Änderung von IT-Systemen finden sich in § 3 Abs. 4 S. 2 BArchG; 284 Archiven nicht nur die Möglichkeit zu geben, die elektroni schen Unterlagen zu bewerten und zu übernehmen wie sie sind, und sie damit vor vollendete Tatsachen zu stellen, son dern ihnen darüber hinaus eine Einflussmöglichkeit auf die digitalen Strukturen der öffentlichen Stellen bereits in der Planungs- und Konzipierungsphase zu geben. Es geht darum, bereits frühzeitig auf die Behörden einzuwirken188, und auf eine Standardisierung der verwendeten Daten- und Aus tauschformate der IT-Systeme hinzuarbeiten.18? Die erweiter ten Beratungs- und Beteiligungsaufgaben räumen den Archi ven Mitspracherechte in modernen Fragen der Verwaltungs organisation ein14°, um letztlich die Datenqualität, - Standardisierung und -Sicherung für die Belange der Verwal tung und der Archive gleichermaßen zu garantieren und zu regulieren.^1 „Dabei muss den digitalen Unterlagen produzie renden Stellen klar sein, dass das Archiv seinen Dienstleis tungsauftrag, die wichtigen Daten dauerhaft zu sichern, d. h. zugänglich und lesbar zu halten, nur erfüllen kann, wenn es im Prozess der Systementwicklung von Anfang an und obliga torisch berücksichtigt wird.“^2 Bei genauerer Analyse fällt jedoch auf, dass die rechtliche Ausgestaltung dieser „obligatorischen“ Beteiligung sehr un terschiedlich umgesetzt wurde. Auf der einen Seite spricht etwa der Bremische Archivgesetzgeber gar von einem „Rechtsanspruch“ des Staatsarchives auf Beteiligung bei der Einführung und Änderung von IT-Systemen^8, der Hessische Archivgesetzgeber legt eine Pflicht der Beteiligung des Staats archives fest144, der Archivgesetzgeber in Nordrhein- § l Abs. l S. 3 BremArchivG; § 4 Abs. 3 S. 2 HArchivG; § 3 Abs. 6 S. 3 LArchG NRW; § 9 Abs. 2 S. 3 SArchG; § 4 Abs. 5 S. 2 SächsArchivG; § 8 Abs. 7 ThürArchivG. 138 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 13. 439 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 16. 140 Der Bundesgesetzgeber sieht hierin eine neue Serviceleistungsaufga be des Bundesarchivs, vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 48. 141 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 4; Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 7. 142 LandtagNordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 14. 143 Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 7. 144 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 16. 285 Westfalen verpflichtet die Landesbehörden dazu, die Archiv beteiligung in der Planungsphase des IT-Systems obligato risch zu berücksichtigen^ und der Sächsische Archivgesetz geber schätzt die frühzeitige Beteiligung des Staatsarchives bei der Implementierung der IT-Systeme als „zwingend er forderlich“ ein.146 Bei dieser Gruppe von Landesarchivrege lungen kann davon ausgegangen werden, dass sie den Ein fluss des Landes- bzw. Staatsarchives auf den Implementie rungsprozess neuer Informationstechniken im öffentlichen Bereich bewusst hoch einschätzen. Dabei ist es der ausdrück liche gesetzgeberische Wille und der Normbefehl der Archiv gesetze, dass die zu beteiligenden Archive eine maßgebliche Mitsprache in diesen Verfahren haben.1̂ Anders hingegen scheint der Bundesgesetzgeber die Rolle des Bundesarchives bei der Beteiligung an IT- Implementierungsverfahren in der Bundesverwaltung zu se hen. Die Einbeziehung der Expertise des Bundesarchives bei der Planung und Einführung entsprechender Systeme soll durch „Kenntnisgabe“ geschehen.^8 Das Bundesarchiv ist gemäß § 3 Abs. 4 S. 2 BArchG „rechtzeitig zu informieren“. Mehr als diese Inkenntnissetzung verlangt das Gesetz nicht. Zwar wird in der Gesetzesbegründung vertreten, dass diese Einbindung und frühzeitige Unterrichtung des Bundesarchi ves für die spätere Archivierung und die Informationsqualität der dort entstehenden elektronischen Unterlagen von großer Bedeutung ist und das Bundesarchiv hierbei seine beratende Kompetenz ausübt. Die Bundesbehörden sind dem entgegen stehend trotzdem nicht verpflichtet, das Bundesarchiv über die Inkenntnissetzung hinaus weiter an der Einrichtung des IT-Systems zu beteiligen. Die Behörden sind keineswegs ver pflichtet, Stellungnahmen des Bundesarchives überhaupt zu berücksichtigen oder gar Benehmen oder Einvernehmen mit 145 Vgl. Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 14. 146 Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 4. 147 Mangels näherstehender gesetzesbegründerischer Erläuterung in Landtag Saarland, Drucksache 13/2434, S. 11, jedoch aufgrund des eindeutigen Wortlautes des § 9 Abs. 2 S. 3 SArchG: „ist das Landesar chiv zu beteiligen“, kann davon ausgegangen werden, dass auch der Saarländische Archivgesetzgeber von einem starken Einfluss auf den Prozess ausging. 148 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 48. 286 dem Bundesarchiv herzustellen.^ Daraus wird ersichtlich, dass die Position des Bundesarchives im Vergleich zu den Landes- und Staatsarchiven der oben genannten Gruppe beim Recht der Beteiligung an der Implementierung von IT- Systemen wesentlich schwächer ausgeprägt ist, was ange sichts der betonten Bedeutung der Archivexpertise wenig konsequent ist. Nähme der Bundesarchivgesetzgeber die Ge fahr der uneinheitlichen Schriftgutverwaltung und der des halb aufwändigen Archivierung so ernst, wie er in der Be gründung betont, dann hätte er die Beteiligungsrechte des Bundesarchivs stärker ausgestaltet. Die tatsächliche Vor schrift des § 3 Abs. 4S . 2 BArchG ist daher stark kritikwürdig. Auch während des Gesetzgebungsprozesses zum neuen Thüringer Archivgesetz im Jahr 2018 war zunächst vorgese hen, dass das Thüringer Landesarchiv bei der Einführung von IT-Strukturen in der Thüringer Landesverwaltung nach dem § 8 Abs. 7 ThürArchivG im Entwurfsstadium nur „rechtzeitig darüber zu informieren“ sei. Die frühzeitige Einbeziehung sollte „in Form einer Informationspflicht“ der Landesbehör den gegenüber dem Landesarchiv erfolgen.^0 Vergleichbar mit der Rechtslage auf Bundesebene sollte also auch das Thü ringer Landesarchiv lediglich über die Einführung des neuen IT-Systems informiert werden; eine Einholung von Stellung nahmen oder gar eine verbindliche Berücksichtigung des Archives war keinesfalls vorgesehen. Es zeichnete sich daher eine vergleichbare Inkonsequenz zwischen hervorgehobener Bedeutung der Archivberatung und der tatsächlichen rechtli chen Ausgestaltung ab, wie sie der Bund beschlossen hatte. Jedoch wurde dieser kritische Umstand während des parla mentarischen Prozesses aufgegriffen und abgeändert. Der zu ständige Ausschuss für Europa, Kultur und Medien des Thü ringer Landtages einigte sich auf eine Neufassung des § 8 Abs. 7 ThürArchivG, der nunmehr festlegt: bei der Planung und Einführung von IT-Systemen „ist rechtzeitig das Beneh men mit dem Landesarchiv herzustellen“.^1 Die gemeinsame Absprache zwischen Verwaltung und Archiv in diesen Verfah 149 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 48. 150 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 8. 151 Thüringer Landtag, Drucksache 6/5855, S. 3 (Beschlussempfehlung), Punkt 5 c). 287 ren wurde auch in der Plenardebatte hervorgehoben.^2 Der verwaltungsrechtliche Begriff des Benehmens bedeutet, dass einer Stelle, hier das Landesarchiv, die Möglichkeit einer An hörung und der Gelegenheit zur Abgabe einer Stellungnahme zusteht. Das Benehmen geht dabei nicht so weit wie der Be griff des Einvernehmens, der die Zustimmung der hinzuzu ziehenden Stelle als zwingende Voraussetzung kennt.153 Dem entsprechend muss nach der nun geltenden Regelung des § 8 Abs. 7 ThürArchivG bei der Implementierung von IT- Systemen in der Thüringer Landesverwaltung das Landesar chiv angehört werden und ihm muss die Möglichkeit der Stel lungnahme, die im weiteren Verfahren auch Berücksichtigung finden muss, gegeben werden. Die Einführung der IT- Systeme hängt aber nicht von der Zustimmung des Thüringer Landesarchives ab. e) Anpassungen desSchutzfristenrechts Bereits bei der Erörterung der gesetzgeberischen Motivlage wurde angesprochen, dass das Schutzfristenrecht der Archiv gesetze durch die Fortentwicklung des Archivrechts und durch die Gesetzgebung zur Informationsfreiheit unter Re formdruck geraten ist. Bei genauerer Analyse lassen sich drei Ansatzpunkte der Reformen des Schutzfristenrechts heraus arbeiten: erstens eine partielle Verkürzung der archivrechtli chen Schutzfristen aus Gründen der Benutzerfreundlichkeit und Forschungsfreiheit, zweitens eine teilweise vorgenom mene Verlängerung der personenbezogenen Schutzfristen aufgrund gestiegener Lebenserwartungen der Bevölkerung sowie drittens eine deutliche Anpassung des archivrechtli chen Schutzfristenregimes an die Gesetzgebung zur Informa tionsfreiheit. Diese drei Reformansätze des Schutzfristenre gimes werden nun genauer analysiert und schließen mit einer Darstellung des nunmehr geltenden Verhältnisses zwischen Informationsfreiheitsrecht und Archivrecht. 152 Vgl. Thüringer Landtag, Plenarprotokoll 6/122, S. 113. 153 Vgl. Martin Wickel, in: Michael Fehling/Berthold Kastner/Rainer Stürmer (Hrsg.), Verwaltungsrecht. Handkommentar, 4. Aufl., Baden Baden 2016, § 74 VwVfG, Rn. 188. 288 In Übereinstimmung mit internationalen Standards und hervorgegangen aus der deutschen Verwaltungstradition aus der Zeit vor der parlamentarischen Archivgesetzgebung, be trug die allgemeine Schutzfrist für die Benutzung von Archiv gütern 30 Jahre.154 Erst mit dem Ablauf dieser Fristen wurde öffentliches Archivgut frei benutzbar, zur Rechtfertigung der Frist wurde einerseits der Schutz der Verwaltungsinterna und andererseits die im Archiv benötigte Zeit zur Erschließung der Unterlagen in den Archivbestand argumentativ herange zogen. Die Archivrechtsreformen der vergangenen Jahre ha ben den Grundsatz der allgemeinen dreißigjährigen Schutz frist ganz überwiegend nicht angetastet. Nur eine Minderheit von Landesarchivgesetzen (§ 10 Abs. 1 BbgArchivG; § 10 Abs. 1 S. 1 LArchivG MV; § 9 Abs. 3 S. 1 LArchG SH) ging schon vor den Archivrechtsreformen von einer kürzeren allgemei nen Schutzfrist von zehn Jahren aus. Im Zuge der Reformen hat lediglich das Land Berlin eine deutliche Verkürzung der allgemeinen Benutzungsfrist vorgenommen. So befand der Berliner Gesetzgeber, dass eine allgemeine Schutzfrist von 30 Jahren „nicht zwingend erforderlich“155 sei. Gegen die Stan dardfrist wurden entgegenstehende Rechtspositionen ange führt, die im neuen Archivrecht stärker ins Gewicht fallen sollten, vor allem die Informations- und Forschungsfreiheit nach dem Grundgesetz. Die Lösung, die man in Berlin fand, war eine Herabsenkung der allgemeinen Schutzfrist auf zehn Jahre in § 9 Abs. 2 S. 1 ArchGB. „Mit der allgemeinen Schutz frist von zehn Jahren erfolgt eine Abwägung zwischen dem Schutz der Daten Betroffener und dem grundgesetzlich ga rantierten Informationsrecht.“156 Nach Ansicht des Berliner Gesetzgebers fördere die Herabsenkung der Frist den bürger lichen Zugang zu Wissen und Informationen über die Lan desverwaltung, was auch der staatlichen Transparenz und der Forschung förderlich sei.157 Insofern stimmt die Intention der Herabsenkung der Schutzfrist auch mit der allgemeinen In 154 Dieser internationale Standard geht zurück auf eine Empfehlung des 6. internationalen Archivkongresses in M adrid aus dem Jahr 1968, vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 9. 155 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 19. 156 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 19. 157 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 19. 289 tention der Archivgesetzgeber überein, das Archivrecht be nutzerfreundlicher und liberaler auszugestalten. Das zeigt sich auch darin, dass der Berliner Archivgesetzgeber hier ex plizit auf die Schutzfristenregelungen im Nachbarland Bran denburg verwies, in dem eine zehnjährige Frist bereits be stand. Außerdem wird das bisher angeführte Argument, die dreißigjährige Schutzfrist werde benötigt, um das Archivgut ausreichend erschließen zu können, vom Berliner Gesetzge ber entkräftet, indem darauf verwiesen wird, dass eine Zeit spanne von zehn Jahren vollkommen ausreichend sei für die Behandlung und Erschließung der übernommenen Unterla gen.^8 Neben der Verkürzung der allgemeinen Schutzfrist im Ar chivrecht des Landes Berlin wurde weiterhin nur im Land Mecklenburg-Vorpommern eine Änderung der allgemeinen Schutzfrist vorgenommen. Im Zuge der Anpassung des Ar chivrechts in Mecklenburg-Vorpommern an die neuen euro päischen Datenschutzbestimmungen wurde die allgemeine Schutzfrist, die schon zuvor mit zehn Jahren vergleichsweise kurz war, gänzlich abgeschafft. § 10 Abs. 1 S. 1 LArchivG MV wurde gestrichen, so dass fortan nurnoch die besonderen per sonenbezogenen und die geheimhaltungsbedürftigen Schutz fristen bei der Archivbenutzung in Mecklenburg-Vor pommern Anwendung finden.^ Explizit für die Beibehaltung der allgemeinen Schutzfrist von 30 Jahren haben sich hingegen die Gesetzgeber in Thü ringen160, Hessen101, Nordrhein-Westfalen162, Rheinland- Pfalz168 und Sachsenl64 sowie die Bundesebene106 ausgespro 158 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 19. 159 Vgl. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 17; GVOB1. M V 2018, S. 172. Die Abschaffung der Frist dient der Harmo nisierung mit der Informationsfreiheitsgesetzgebung. Die Archivgüter ohne Personenbezug oder Geheimhaltungsbedürftigkeit sind unmit telbar zugänglich, sobald sie erschlossen sind und kein unverhältnis mäßiger Archivaufwand der Benutzung entgegensteht. Das weitere Verstreichen einer Frist wäre sachlich unbegründet. 160 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 16. 161 Vgl. Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 20. 162 Vgl. LandtagNordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 18. 163 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 9. 164 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/9386, Begründung S. 10. 290 chen. Damit bleibt es im Hinblick auf die allgemeine Schutz frist zur Archivgutbenutzung bei einer bereits seit längerem kritisierten Uneinheitlichkeit; während die meisten Länder bei einer Frist von 30 Jahren verbleiben, haben die Länder Brandenburg, Schleswig-Holstein und nun nach der Reform auch Berlin eine allgemeine Schutzfrist von 10 Jahren. Das reformierte Archivrecht in Mecklenburg-Vorpommern kennt wiederum gar keine allgemeine Schutzfrist mehr. Vielfach wird im Hinblick auf den Zugang der Forschung zu öffentlichen Archivunterlagen und unter dem Eindruck der allgemeinen Informationsfreiheitsgesetzgebung die Berechti gung der allgemeinen Schutzfrist von 30 Jahren für Sachakten grundlegend in Zweifel gezogen.166 Es bleibt jedoch zu konstatieren, dass die Archivrechtsreformen hinsichtlich der allgemeinen Schutzfrist diese uneinheitliche Gesetzeslage im Archivrecht nicht überwinden konnten und lediglich zwei Länder zu einer Verkürzung bzw. einer Abschaffung der all gemeinen Schutzfrist übergegangen sind. Auch die übrigen Schutzfristen wurden nur partiell und nicht einheitlich liberalisiert. Bezüglich der besonderen Schutzfristen für Archivgut mit personenbezogenen Inhalten wurde auf der Bundesebene in § 11 Abs. 2 S. 1 BArchG und in Rheinland-Pfalz durch § 3 Abs. 3 S. 2 LArchG Rlp die Dauer der Frist von 30 auf zehn Jahre nach dem Tod einer betroffe nen Person herabgesetzt. Dies geschah laut Bundesgesetzge ber, „um die Zugangsvoraussetzungen zu verbessern und die Nutzerfreundlichkeit des Bundesarchivs zu stärken.“16? Der Gesetzentwurf für die Reform in Rheinland-Pfalz sah zu nächst nur eine Verkürzung der personenbezogenen Schutz frist von 30 auf 20 Jahre nach dem Tod des Betroffenen vor, um Beeinträchtigungen des Persönlichkeitsschutzes zu ver hindern; gleichzeitig erkannte der Gesetzentwurf an, dass auch eine kürzere Frist von zehn Jahren, wie sie in anderen 165 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 67. 166 Vgl. Margit Ksoll-Marcon, Zugangsregelungen zu Archivgut in den Archivgesetzen des Bundes und der Länder, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 10-16, 11; Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivgesetz, Berlin 2007, S. 185. 167 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 67. 291 Ländern bereits der Fall war, auch verfassungsrechtlich zu lässig sei.168 Trotzdem hatte man zunächst Bedenken im Hin blick auf die schutzwürdigen Interessen minderjähriger An gehöriger, weshalb sich der Gesetzentwurf für eine zwanzig jährige Schutzfrist aussprach. Erst im Laufe des Gesetzge bungsverfahrens einigten sich die Landtagsfraktionen der SPD und CDU darauf, die personenbezogene Frist nach dem Tod des Betroffenen doch auf zehn Jahre herabzusenken16?, was sodann im neuen § 3 Abs. 3 S. 2 LArchG Rlp umgesetzt wurde. Beide Gesetzgeber nahmen damit eine Neubewertung des Verhältnisses zwischen dem postmortalen Persönlich keitsschutz und den Informationsrechten der Bürger und der Forschung vor und glichen ihr bislang eher strenges perso nenbezogenes Schutzfristenrecht an die Gesetzeslage der üb rigen Länder an. Weiterhin eine dreißigjährige personenbe zogene Schutzfrist nach dem Tod eines Betroffenen verlangt § 10 Abs. 3 S. 2 Landesarchivgesetz des Landes Sachsen Anhalt. In ähnlicher Weise wurde auch die besondere Schutzfrist für Archivgut, das vor seiner Archivierung einer Geheimhal tungsvorschrift unterlag, reformiert. In den Ländern Rhein land-Pfalz und Saarland bestand eine besonders lange geheimhaltungsbezogene Schutzfrist von 80 Jahren nach der Entstehung der Unterlage, die nun auf 60 Jahre (§ 3 Abs. 3 S. 4 LArchG Rlp; § 11 Abs. 2 SArchG) herabgesetzt wurde.1?0 Die Gesetzgeber konstatierten, dass die bisherige Geheimhal tungsschutzfrist von 80 Jahren im Ländervergleich besonders streng war1?1, es hierfür jedoch kein praktisches Bedürfnis1?2 mehr gebe und es dadurch zu ungerechtfertigten Behinde rungen der zeitgeschichtlichen Forschung kam .1?3 Auch diese Veränderungen am archivischen Schutzfristenrecht haben in 168 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 9, unter Ver weis auf den Mephisto-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts, der einen postmortalen Persönlichkeitsschutz gar auf nur 8 Jahre nach dem Tod erkannte. 169 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4962, S. 1. 170 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 9; Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. llf . 171 Vgl. Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. 11. 172 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 9. 173 Vgl. Landtag des Saarlandes, Drucksache 13/2434, S. 11. 292 einer bundesweiten Betrachtung nur teilweise zu einer Ver einheitlichung geführt. Nach wie vor zeichnen sich auch die geheimhaltungsbezogenen Schutzfristen durch eine deutliche Heterogenität aus. So belaufen sich die Geheimhaltungsfris ten in Berlin1?*, Brandenburg1̂ , Mecklenburg- Vorpommern1?6 und Schleswig-Holstein1?? auf 30 Jahre, in Niedersachsen1?8 auf 50 Jahre und in Bayern1??, Baden- Württemberg180, Bremen181, Hamburg182, Hessenl83, Nordrhein-Westfalen18*, Rheinland-Pfalzl85, Saarland186, Sachsen18?, Sachsen-Anhalt188, Thüringen18? und auf Bundes ebene1?0 auf 60 Jahre. Die bereits kritisierte Uneinheitlichkeit des Schutzfristenrechts im Archivrecht betrifft demnach nicht nur die allgemeine Schutzfrist, sondern auch die personenbe zogenen Schutzfristen und die geheimhaltungsbezogenen Schutzfristen. Es ist deshalb auch festzuhalten, dass die Ar chivrechtsreformen der letzten Dekade keine Abhilfe für diese kritisierte Uneinheitlichkeit des Archivzugangs schaffen konnten. Die so positiv konnotierten Zielvorstellungen der Archivgesetzgeber über eine neue Benutzerfreundlichkeit und Liberalisierung der Archivbenutzung steht in Kontrast zur tatsächlichen Umsetzung, weshalb in vergleichender Betrach tung auch wahrgenommen werden muss, dass die Zielvorstel lungen letztlich verfehlt worden sind. 174 § 9 Abs. 2 ArchGB. 175 § 10 Abs. 2 BbgArchivG. 176 § 10 Abs. 1 LArchivG MV. 177 § 9 Abs. 3 S . 2 LArchG SH. 178 § 5 Abs. 2 S . 2 NArchG. 179 Art. 10 Abs. 3 S . 4 BayArchivG. 180 § 6 Abs. 2 S . 2 LArchG BW. 181 § 7 A b s . 3 S . 2 BremArchivG. 182 § 5 Abs. 2 S . 1 Nr. 3 HmbArchivG. 183 § 13 Abs. 1 S . 2 HArchivG. 184 § 7 Abs. 1 S . 2 ArchivG NRW. 185 § 3 Abs. 3 S . 4 LArchG Rlp. 186 § 11 Abs. 2 SArchG. 187 § 10 Abs. 1 S . 2 Nr. 2 SächsArchivG. 188 § 10 Abs. 3 S . 3 LArchG LSA. 189 § 17 Abs. 3 ThürArchivG. 190 § 11 Abs. 3 BArchG. 293 Mit den Archivrechtsreformen wurden die Schutzfristen jedoch nicht nur in mancher Hinsicht verkürzt, es kam zu gleich auch zur Verlängerung einiger personenbezogener Schutzfristen. Das gesetzgeberische Motiv, das dahinter stand, ist die gestiegene Lebenserwartung der Bevölkerung. Wird die Benutzung von Archivgut beantragt, muss das Ar chiv durch Amtsermittlung klären, ob der Inhalt des Archiv guts personenbezogen ist. Wenn dies der Fall ist, wird zu nächst eine Schutzfrist von zehn oder 30 Jahren seit dem Tod des Betroffenen angewendet. Es kann jedoch Konstellationen geben, in denen weder aus dem Archivgut noch aus anderen Quellen ohne unverhältnismäßigen Aufwand das Todesdatum der betroffenen Person für das Archiv recherchierbar ist. In dieser Situation kann das Archiv auch eine lange personenbe zogene Schutzfrist heranziehen, deren Ausgangspunkt das Geburtsdatum der betroffenen Person darstellt. Ab diesem Datum wird eine lange Frist genutzt, die eine Überschreitung der Lebensdauer durch die Fristdauer fingiert, ohne dass dem Archiv tatsächlich bekannt ist, ob die betroffene Person be reits verstorben ist. Zumeist beträgt diese Schutzfrist eine Dauer von 90 oder 100 Jahren ab der Geburt der betroffenen Person.1?1 Einige Archivgesetze, die von einer Schutzfrist von 90 Jahren ausgegangen waren, haben im Zuge der Reformen diese Frist verlängert. Das Land Berlin erhöhte diese Frist in § 9 Abs. 3 S. 4 ArchGB auf 100 Jahre, um auf eine „gestiegene Lebenserwartung“ zu reagieren.1?2 Eine nähere Begründung oder belastbare empirische Nachweise über die gestiegene Lebenserwartung bzw. darüber, wie davon eine Verlängerung um zehn Jahren und nicht um eine andere Zeitspanne abge leitet wurde, erbringt der Berliner Gesetzgeber nicht. Darüberhinaus wird hierbei ein Motiv der Rechtsangleichung er kennbar, da der Berliner Gesetzgeber auf die Rechtslage in Niedersachen, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland Pfalz verweist.1?3 Auch der Thüringer Gesetzgeber entschied sich, die personenbezogene Schutzfrist ab dem Zeitpunkt der 191 Beispielsweise § 10 Abs. 1 S . 2 Nr. 3 lit. b SächsArchivG (100 Jahre); § 5 Abs. 2 S. 4 NArchG (100 Jahre); § 9 Abs. 3 S. 3 LArchG SH (90 Jah re). 192 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 20. 193 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 20. 294 Geburt in § 17 Abs. 1 S. 3 ThürArchivG von 90 Jahren auf 100 Jahre zu erhöhen und führte die gestiegene Lebenserwartung dafür an.1?4 Die gleiche Veränderung der Schutzfrist und knapp gehaltene Begründung findet sich bei der Bremischen Archivgesetzreform (§ 7 Abs. 3 S. 3 BremArchivG).1?5 Eine nähere Begründung oder statistische Berechnung fehlt auch in diesen Gesetzgebungsunterlagen. Auch die personenbezo gene Schutzfrist ab dem Geburtsdatum im Archivgesetz Nordrhein-Westfalens (§ 7 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 LArchG NRW) wurde im Zuge der Gesamtnovelle des Jahres 2010 auf 100 Jahre erhöht, jedoch ohne nähere gesetzgeberische Begrün dung.1?6 Der Archivgesetzgeber in Rheinland-Pfalz sah im ers ten Reformentwurf eine Schutzfristenerhöhung auf 90 Jahre seit dem Geburtsdatum vor und führte dazu aus: ,A uf der Ba sis der Annahme, dass ein Menschenleben durchschnittlich 80 Jahre dauert, wird die Sperrfrist für den Fall, dass das To desjahr dem Archiv nicht bekannt ist, auf 90 Jahre nach der Geburt der bzw. des Betroffenen festgesetzt.“1?? Aus diesen Angaben wird der hinter der Schutzfristenerhöhung stehende Gedankengang nachvollziehbarer als in anderen Gesetzesbe gründungen, denn es wird zumindest der Ausgangspunkt der gesetzgeberischen Datenlage offengelegt, was sodann das Ar gument des Persönlichkeitsschutzes durch eine längere Schutzfrist als die durchschnittliche Lebensdauer plausibel erscheinen lässt. Im Laufe des weiteren Gesetzgebungsver fahrens einigten sich die rheinland-pfälzischen Fraktionen der SPD und CDU schließlich darauf, die personenbezogene Frist ab dem Geburtsdatum nicht auf 90, sondern auf 100 Jahre in § 3 Abs. 3 S. 2 LArchG Rlp zu erhöhen.1?8 Im Hin blick auf die Verlängerung von Schutzfristen zeigt sich, dass die Landesgesetzgeber nur mit einer schmalen bis gar nicht vorhandenen Datenbasis beziehungsweise teilweise nur mit der bloßen Verweisung auf eine angenommene gestiegene Lebenserwartung der Bevölkerung argumentieren. Da es sich bei der Verlängerung um Schutzfristen auf der einen Seite um 194 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 17. 195 Vgl. Bremische Bürgerschaft, Drucksache 18/838, S. 7. 196 Vgl. Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 18. 197 Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4174, S. 9. 198 Vgl. Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/4962, S. 1. 295 eine sicherlich gerechtfertigte Ausweitung des Persönlich keitsschutzes einer länger lebenden Gesellschaft handelt, an dererseits aber zugleich um eine Einschränkung der Informa tionsansprüche von Bürgern und Forschung, hätte man von den Gesetzgebern eine breitere Darlegung der Abwägung zwi schen diesen Positionen und einefakten- und statistikbasier te Begründung für die konkrete Verlängerung der Fristen er warten können. Weiterhin uneinheitlich bleibt das Schutzfris tenrecht der Archivgesetze in Bund und Ländern auch bei dieser personenbezogenen Frist, die zwischen 90 und 100 Jahren schwankt.1?? Der dritte Schwerpunkt der Reform des Schutzfristen rechts betraf die Angleichung des Archivrechts an das Infor mationsfreiheitsrecht. Vielen Archivgesetzgebern war klar geworden, dass eine einseitige gesetzliche Verankerung eines allgemeinen Informationsanspruchs des Bürgers gegenüber der öffentlichen Verwaltung200, wie ihn die Informationsfrei heitsgesetze in Bund und einigen Ländern postulieren, nicht ohne die notwendigen Anpassungen im Archivrecht und des sen Informationszugängen geschehen könne.201 Die angeführ ten Argumente der Archivgesetzgeber für die von ihnen ver folgte Rechtsharmonisierung zwischen Informationsfreiheits gesetzen und Archivgesetzen ähneln sich in starker Weise. Die Anpassungen des Archivrechts sollen ein rechtliches Missverhältnis der Informationszugangsansprüche geraderü cken. Wenn nach einem Informationsfreiheitsgesetz frei zu gängliche Akten von Behörden „nach der Übernahme als Ar 199 Weiterhin eine personenbezogene Frist ab 90 Jahren nach der Ge burt haben etwa Baden-Württemberg (§ 6 Abs. 2 S. 3 LArchG BW), Bayern (Art. 10 Abs. 3 S. 3 BayArchivG), Hamburg (§ 5 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HmbArchivG) oder Schleswig-Holstein (§ 9 Abs. 3 S . 3 LarchG SH). 200 Der subjektive Rechtsanspruch auf Informationszugang wird bspw. durch § 1 Abs. 1 S. 1 IFG-Bund; § 1 Abs. 2 IFG BW; § 3 Abs. 1 IFG Ber lin; § 1 Abs. 1 S. 1 BremlFG; § 4 Abs. 1 IFG NRW; § 2 Abs. 1 LTranspG Rlp; § 1 S. 1 IFG Saarland; § 1 Abs. 1 S. 1 IZG LSA; § 4 Abs. 1 ThürlFG eröffnet. 201 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 70f; Abgeordne tenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 1 und 2lf; Bremische Bürger schaft, Drucksache 18/838, S. 1 und 4; Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. I7f; Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/2085, S. 17; Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 4; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 17. 296 chivgut wegen der dann laufenden Schutzfrist von zehn Jah ren nicht mehr einsehbar sind, besteht ein nicht nachvoll ziehbarer Widerspruch dazu, dass diese zuvor zugänglich wa ren“, so etwa der Berliner Archivgesetzgeber.202 Auch der Ge setzgeber im Land Sachsen-Anhalt befand, dass die Rechtsla ge nach dem Informationsfreiheitsrecht lur Verwaltungsakten einen im Grundsatz voraussetzungslosen und unmittelbaren Informationsanspruch eröffne, während das Archivrecht für den Zugang verschiedene Hürden und Schutzfristen auferleg te. Diese voneinander abweichende Rechtslage zwischen In formationsfreiheitsgesetz und Archivgesetz „hat zur Folge, dass Bürgerinnen und Bürger Unterlagen, solange sie sich noch in Bearbeitung bei den Behörden und Dienststellen be finden und es sich um amtliches Schriftgut handelt, einsehen können. Sobald diese Unterlagen jedoch einem Archiv ange boten und von diesem als archivwürdig eingestuft worden sind, unterliegen sie den Einschränkungen des (älteren) Ar chivrechts. [...] Dieser Wertungsunterschied bei der Zugäng lichmachung von Unterlagen“ sollte deshalb durch die Re formen beseitigt werden .2°3 Der rechtspolitische Konflikt tritt damit erkennbar hervor. Der einmal eröffnete unmittelbare Zugang zu Informationen öffentlicher Behörden soll nicht durch eine Archivierung wieder aufgehoben und für teilweise mehrere Jahrzehnte suspendiert werden. Wollte man den einmal erreichten Stand der Informationszugänge nicht wie der einschränken, dann kam nur eine Anpassung der Archiv gesetze in Frage, die bestimmte bisherige Schutzfristenstruk turen des Archivrechts abschaffte. Dies ist durch die Anpas sungen der Archivgesetze des Bundes und der Länder Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen Anhalt und Thüringen umgesetzt worden. Die gefundenen gesetzgeberischen Lösungen in den Ar chivgesetzen sind jedoch erneut nicht einheitlich. Was den Anpassungen an das Informationsfreiheitsrecht gemein ist, ist die gesetzessystematische Verortung der Änderungen im Schutzfristenrecht der Archivgesetze, genauer in den Aus 202 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 21. 203 Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 37; weiterhin auch Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 17; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 70f. 297 nahmen zu der Geltung der Schutzfristen. Im Grundsatz las sen die Änderungen sich so beschreiben, dass für eine be stimmte Art von (archivierten) Unterlagen keine Schutzfrist vor der Benutzung angewendet werden soll, damit auch nach der Archivierung der gleiche unmittelbare Informationszu gang bestehen bleibt, wie er zuvor unter der Geltung des je weiligen Informationsfreiheitsgesetzes galt. Durch die Neue rungen in § l i Abs. 5 Nr. 2 BArchG; § 9 Abs. 6 S. 2 ArchGB; § 7 Abs. 4 S. 1 BremArchivG; § 7 Abs. 3 S. 1 LArchG NRW; § 3 Abs. 3 S. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 S. 2 LArchG Rlp; § 10 Abs. 4a ArchG LSA; § 17 Abs. 2 S. 1 ThürArchivG wurde jeweils eine (zu den bestehenden Ausnahmen hinzukommende) aus drückliche Ausnahme von der Geltung der archivrechtlichen Schutzfrist geschaffen. Im bundesrechtlichen Fall des § 11 Abs. 5 Nr. 2 BArchG bestand diese Ausnahme der Schutzfris ten bereits seit der Gesetzgebung des IFG-Bund aus dem Jahr 2005.204 Mit der Bundesarchivgesetznovelle des Jahres 2017 wurde die Ausnahme von den Schutzfristen an anderer Stelle innerhalb des Bundesarchivgesetzes kodifiziert und zudem inhaltlich modifiziert. Hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen lassen sich die Archivrechtsanpassungen an das Informationsfreiheits recht in zwei Gruppen einteilen, die sich dichotomisch da nach unterscheiden, ob sie einen abstrakten oder einen kon kreten Informationsfreiheitszugang voraussetzen. Die erste Gruppe bilden die Reformen in Bremen, Nordrhein Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen sowie, nach einer kontroversen Debatte im Gesetzgebungsverfahren, auch auf der Bundesebene. Für diese Reformen ist maßgeblich, dass sie die Ausnahme der archivrechtlichen Schutzfristen für je des Archivgut zulassen, dass abstrakt und unabhängig eines tatsächlich stattgefundenen Zugangs durch einen Antragstel ler dem Informationszugang eines Informationszugangsge setzes vor seiner Archivierung unterlag. Die einschlägigen 204 Zur Entstehungsgeschichte des IFG-Bund siehe Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, Einleitung, Rn. 255ff; zur Änderung des damaligen § 5 BArchG durch § 13 Abs. 2 IFG-Bund siehe Schoch 2016, § 13, Rn. I2ff und Matthias Rossi, Informationsfreiheitsgesetz. Handkommentar, München 2006, § 13, Rn. I3ff. 298 neuen Vorschriften bestimmen demzufolge, dass die Schutz fristen der Archivbenutzung nicht gelten für Unterlagen, die bei ihrer Entstehung bzw. vor ihrer Übergabe an das Archiv „der Öffentlichkeit zugänglich“ waren (§ 7 Abs. 4 S. 1 BremArchivG und § 7 Abs. 3 S. 1 LArchG NRW), oder die vor ihrer Übergabe an das Archiv „einem gesetzlichen Informati onszugang offen gestanden haben“ (§ 10 Abs. 4a ArchG LSA, vergleichbar auch § 17 Abs. 2 S. 1 ThürArchivG) bzw. „einem Informationszugang nach einem Informationszugangsgesetz offengestanden haben“ (§ 11 Abs. 5 Nr. 2 BArchG). Mit den Formulierungen „der Öffentlichkeit zugänglich“ oder einem Informationszugang „offengestanden“ wird verdeutlicht, dass es nicht darauf ankommen kann, ob die Unterlagen während ihrer Bearbeitung im Verfügungsbereich der öffentlichen Verwaltung tatsächlich auf einen konkreten Antrag eines Bürgers hin zugänglich gemacht worden sind, um zu einem späteren Zeitpunkt nach ihrer Archivierung auch im Archiv eine unmittelbare Benutzung zu ermöglichen. Die Begriffe „zugänglich“ und „offenstehen“ verdeutlichen vielmehr eine Potentialität, die nach den Reformen dieser Gruppe ausreicht, um eine Ausnahme von den Schutzfristen auszulösen. Der Zweck, der durch die Reformen dieser Gruppe verfolgt wird, ist das Erreichen eines Zustands, in dem physische und elekt ronische Archivgüter unter verbesserten Bedingungen zu gänglich gemacht werden. Dies solle dadurch angegangen werden, dass sich die Zugänglichkeit, wann immer sie recht lich auf Archivunterlagen anwendbar ist, vorrangig nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes oder des Landes so wie nach speziellen Informationsrechten wie dem Verbrau cherinformationsgesetz bestimmt, und nicht nach dem ar chivrechtlichen Schutzfristenregime.205 Es liege in der „Natur der Sache“, dass Unterlagen, die vor ihrer Archivierung der Geltung von Informationszugangsgesetzen unterlagen, nach ihrer Übernahme in das Archiv nicht strengeren Schutzvor schriften unterliegen können.206 Während sich die Länder Bremen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen eindeutig dazu positionierten, 205 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 38. 206 Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 14/10028, S. 18; Thüring er Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 17. 299 alle potentiell von einem Informationsfreiheitszugang erfass ten Unterlagen unter die neue archivrechtliche Ausnahme der Schutzfristen zu fassen, ohne dass es auf einen konkreten Zu gang ankommt, war die Debatte auf der Bundesebene eine lange Zeit nicht vergleichbar eindeutig. Nach der alten Rechtslage bestimmte § 5 Abs. 4 S. 2 BArchG, dass keine Schutzfrist gelte für jene Unterlagen, die vor ihrer Übergabe an das Bundesarchiv „bereits einem Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz offen gestanden hat“. Diese Ergänzung des Bundesarchivgesetzes wurde durch § 13 Abs. 2 des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes aus dem Jahr 2005207 eingeführt. Es bestand also auf der Bundesebene schon lange vor den aktuellen Archivrechtsreformen eine spe zielle Regelung, die das Verhältnis zwischen Archivgesetz und Informationsfreiheitsgesetz konkretisierte. Die Literatur zu dieser Rechtslage interpretierte den Wortlaut „einem Infor mationszugang [...] offen gestanden“ unzweifelhaft dahinge hend, dass für die Nichtanwendung archivrechtlicher Schutz fristen lediglich ein abstrakter Zugang nach dem IFG-Bund bestanden haben musste und es nicht auf einen tatsächlich erfolgten Informationszugang ankomme.208 Dementspre chend stimmte die alte Rechtslage des Bundesarchivgesetzes mit der neuen Rechtslage nach den Reformen der Archivge setze in Bremen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen überein. Die Novelle des Bundesarchivgesetzes im Jahr 2017 brachte Veränderungen in die bundesrechtliche Ausnahmevorschrift. Mit der Neufassung des Bundesarchiv gesetzes wurde das Schutzfristenrecht in § 11 und § 12 BArchG neu aufgesetzt. Während § 12 BArchG die Möglich keiten der Verkürzung und Verlängerung der Schutzfristen normiert, regeln § 11 Abs. 1 bis 3 BArchG die Laufzeiten der unterschiedlichen Schutzfristen. § 11 Abs. 4 und 5 BArchG be stimmen die Ausnahmen der Schutzfristen; hierbei ist auch die neugefasste Ausnahme für jenes Archivgut zu finden, wel 207 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes vom 5. September 2005 (BGBl. I 2005, S. 2722). 208 Vgl. Martin-Weber 2010, S. 20; Arndt Vollmer, Die Bedeutung der Schutzfristen im archivrechtlichen Kontext, in: Irmgard Becker (Hrsg.), Schutzfristen - Festlegung und Verkürzung, Marburg 2012, S. 11-41, 24. 300 ches vor seiner Archivierung unter andere gesetzliche Infor mationszugänge fiel. Die Neuformulierung der auf Informa tionsfreiheitsgesetze bezogenen Schutzfristenausnahme in § i i Abs. 5 Nr. 2 lautet nunmehr: Die Schutzfristen der § 11 Abs. i bis 3 BArchG gelten nicht für Archivgut, „soweit es aus Un terlagen besteht, die vor der Übergabe an das Bundesarchiv bereits einem Informationszugang nach einem Informations zugangsgesetz offengestanden haben.“ Diesem Wortlaut ist eine materielle Erweiterung der Ausnahmeregelung zu ent nehmen. Es sollen nicht mehr nur die Verwaltungsunterla gen, die durch das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes erfasst worden waren, keiner Schutzfrist unterliegen, sondern auch all jene Unterlagen, die sich im Anwendungsbereich von anderen speziellen Informationszugangsgesetzen befanden. Der Bundesgesetzgeber20? nannte hierfür beispielsweise das Verbraucherinformationsgesetz210, das Geodatenzugangsgesetz211 sowie das Umweltinformationsgesetz212. Diese materi elle Neuregelung erweitert die Reichweite der Ausnahme der archivrechtlichen Schutzfristen. Wesentlich mehr Archivun terlagen sind aufgrund dieser Norm unmittelbar für die Be nutzung zugänglich. Es lässt sich in diesem Punkt von einer weiteren Teilliberalisierung des Archivrechts sprechen. Wei terhin zeigt sich, dass mit der Neufassung das Bundesarchiv recht intensiver mit anderen Informationsgesetzen verfloch ten wird, dass spezialgesetzliche Informationshemmnisse aufgehoben werden und eine weitere Harmonisierung von in formationsverwaltungsrechtlichen Teilgebieten verfolgt wird. Neben der Neuformulierung des Schutzfristenrechts in § i i BArchG und der Erweiterung der Schutzfristenausnahmen auf zusätzliche Informationszugangsgesetze war der Gesetz gebungsprozess zum Bundesarchivgesetz von einer Debatte um die Voraussetzungen für die Schutzfristenausnahme nach § l i Abs. 5 Nr. 2 BArchG geprägt. In der ursprünglichen Ent wurfsbegründung war vorgesehen, dass die Schutzfristenaus- 209 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 66 und 70. 210 Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherin formation (BGBl. I 2012, S. 2166, 2725). 211 Gesetz über den Zugang zu digitalen Geodäten (BGBl. I 2009, S. 278). 212 Umweltinformationsgesetz (BGBl. I 2014, S. 1643). 301 nähme nur auf die Fälle eingeschränkt werden sollte, in de nen „in der laufenden Verwaltung tatsächlich eine Einsicht nahme nach einem Informationszugangsgesetz erfolgt war. “213 Nur diese tatsächliche Einsichtnahme solle nunmehr lur die Ausnahme der Schutzfrist ,,[m]aßgeblich“214 sein. Die potentielle Zugänglichkeit nach einem Zugangsgesetz, wie es § 5 Abs. 4 S. 2 BArchG a.F. vorsah, sollte die Schutzfristen des Archivrechts nicht mehr entfallen lassen. „Also nur, wenn je mand die Unterlagen schon vorher angefordert hatte, sollten sie nicht mehr unter die Schutzfrist fallen .“215 Die im Geset zesentwurf verlangte konkrete Zugänglichmachung drohte damit, hinter die alte Rechtslage zurückzufallen und das mit der Reform verfolgte Ziel der Liberalisierung des Archivzu gangs zu konterkarieren.216 Der Entwurf wurde insofern von Sachverständigen im Ausschuss für Kultur und Medien auch deutlich kritisiert. Eric Steinhauer etwa sah hier eine „eindeu tige Verschlechterung“21? und Andrea Voßhoff hielt den Ge setzesentwurf in diesem Punkt für „nicht vertretbar“218. Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses und unter dem Ein druck der klaren Kritik der beigeladenen Sachverständigen wurde der Gesetzentwurf wieder abgeändert. Die letztlich aufgenommene Fassung verzichtet auf die Voraussetzung, dass die Unterlagen „zugänglich gemacht worden sind“, und verlangt hingegen nur, dass sie allgemein einem Informati onszugang „offengestanden haben.“21? Die Regierungskoaliti on einigte sich dementsprechend darauf, beim Schutzfristen recht nicht hinter den durch die Informationsfreiheitsgesetz gebung verfolgten Anspruch zurückzugehen. Insofern musste durch weitere Gesetzesberatungen der Entwurf angepasst 213 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 71. 214 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 71. 215 So die Bundestagsabgeordnete Hiltrud Lotze, in: Deutscher Bundes tag, Plenarprotokoll 18/212, S. 21266 D. 216 Kritik aus der Literatur bei Partsch/Koschmieder, N JW 2017, S. 3418; Berger, ZRP 2017, S. 16. 217 Eric Steinhauer, Stellungnahme, in: Deutscher Bundestag, A us schussdrucksache l8(22)209a, S. 5. 218 Andrea Voßhoff, Stellungnahme, in: Deutscher Bundestag, A us schussdrucksache l8(22)209d, S. 2f. 219 Vgl. die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Kultur und Medi en, in: Deutscher Bundestag, Drucksache 18/10813, S. 3. 302 werden, um nicht in die „absonderliche Situation“ zu gelan gen, dass Unterlagen nach ihrer Archivierung strengeren Zu gangsregelungen unterliegen als während des Verwaltungs gebrauchs.220 Aufgrund dieser Veränderungen während des Gesetzgebungsverfahrens muss das reformierte Bundesar chivgesetz der ersten Gruppe von Reformen zugeordnet wer den, nach denen eine abstrakte Zugänglichkeit nach einem Informationszugangsgesetz ausreicht, um eine Ausnahme für die Schutzfristen des Archivrechts auszulösen. Eine andere Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Ar chivrecht und Informationsfreiheitsrecht fanden die Vertreter der zweiten Gruppe. Nach den Refomen in Berlin und Rhein land-Pfalz ist für eine Nichtanwendung der Schutzfristen maßgeblich, dass für die betreffende Archivunterlage zu ei nem früheren Zeitpunkt ein tatsächlicher Informationszu gang erfolgt war. Mit anderen Worten werden die Schutzfris ten für alle archivierten Unterlagen solange angewendet, wie nicht im Einzelfall bereits vor der Archivierung ein konkreter IFG-Antrag gestellt und genehmigt wurde. Die entsprechen den Regelungen finden sich in § 9 Abs. 6 ArchGB und in § 3 Abs. 3 S. 3 i.V.m. 3 Abs. 1 S. 2 LArchG Rlp. Die Wortlaute beider Normen setzen für die Nichtanwendung der Schutz fristen zweifelsfrei einen konkreten früheren Informationszu gang voraus. Nach § 9 Abs. 6 S. 2 ArchGB gilt: Die Schutzfris ten gelten nicht „für Archivgut, das bereits vor der Übergabe an das Landesarchiv Berlin einem Informationszugang [...] tatsächlich offen gestanden hat.“ Der Begriff „tatsächlich“ be inhaltet eine engere Auslegung des Informationszugangs als ein genereller, hypothetischer Zugang. Der Berliner Archivge setzgeber will demzufolge die Ausnahmen der Schutzfristen nicht auf eine größere Anzahl von Unterlagen erweitern. Vielmehr legt er die Feststellung über die konkrete Zugäng lichkeit von Akten nach dem Berliner Informationsfreiheits gesetz in die Hände der anbietenden öffentlichen Stelle. Ihr und nicht dem Berliner Landesarchiv obliegt die Entschei dungskompetenz, vor Ablauf der Schutzfrist der jeweiligen Unterlage, über den Informationszugang im Einzelfall nach 220 So das Resümee des Abgeordneten Sebastian Hartmann über die De batte um das Schutzfristenrecht, in: Deutscher Bundestag, Plenarpro tokoll 18/212, S. 21274. 303 der Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes zu entschei den.221 Die Rechtsharmonisierung zwischen Berliner Archiv gesetz und Berliner Informationsfreiheitsgesetz wird dadurch hergestellt, dass Schutzfristen in Fällen des § 9 Abs. 6 S. 2 ArchGB nicht angewendet werden. Anders als unter den Ar chivgesetzen der ersten Gruppe dürfte die Anzahl der Fälle der Schutzfristenausnahmen jedoch in Berlin deutlich gerin ger ausfallen. Denn durch „diese Regelung ist geklärt, dass sie sich auf konkrete Einzelfälle bezieht, für die eine Einsicht nahme tatsächlich, nicht nur theoretisch offen gestanden hat.“222 Eine vergleichbare Rechtslage ergibt sich aus dem Ar chivgesetz Rheinland-Pfalz. Nach § 3 Abs. 3 S. 3 LArchG Rlp gelten die archivischen Schutzfristen nicht, wenn für die Un terlagen die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 S. 2 LArchG Rlp vorliegen. Dieser betrifft Unterlagen, für die „vor Übergabe an das öffentliche Archiv bereits ein Zugang nach dem Landestransparenzgesetz [...] gewährt worden ist.“ Auch die ser Wortlaut geht nicht von einem potentiellen Offenstehen der Unterlagen für einen Informationszugang aus, sondern von einem bereits gewährten Zugang. Insofern muss auch diese Norm dergestalt verstanden werden, dass die Schutz fristenausnahmen nur für konkrete Einzelfälle gelten, in de nen für einzelne Unterlagen ein tatsächlicher Informations zugang genehmigt wurde. Diese Norm des Landesarchivge setzes Rheinland-Pfalz wurde bereits vor der umfassenden Archivrechtsreform von 2010 angepasst, nämlich im Zuge der Verabschiedung des Landesinformationsfreiheitsgesetzes von 20o8.223 Laut Gesetzesbegründung sollen Informationen und Unterlagen nach ihrer Archivierung „unter denselben Voraus setzungen zugänglich sein wie Informationen im Verwal tungsgebrauch, wenn diese Informationen vor der Archivie rung bereits nach dem Landesinformationsfreiheitsgesetz zu 221 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 2lf. 222 Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 22. Keine mündli che Aussprache dazu in Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 17/68, S. 7022 und Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 17/77, S. 7992. 223 Art. 3 des Landesgesetzes zur Einführung des Rechts auf Informati onszugang Rheinland-Pfalz vom 26. November 2008 (GVB1. Rlp. Nr. 18/2008, S. 296). 304 gänglich gemacht wurden. “224 Insofern wird die Ausnahme von Schutzfristen im Archivrecht des Landes Rheinland-Pfalz ebenfalls davon abhängig gemacht, ob die entsprechenden Informationen vor der Archivierung bereits zugänglich ge macht wurden, was den Handlungsspielraum des Landesar chivs Rheinland-Pfalz bei der Festlegung der Schutzfristen ähnlich eingrenzt wie nach der Rechtslage in Berlin. In beiden Fällen wird das Landesarchiv auf eine Unterrichtung durch die jeweilige abgebende Behörde angewiesen sein, um über tatsächlich gewährte Informationszugänge der einzelnen Ar chivunterlagen in Kenntnis gesetzt zu sein. Unabhängig davon, ob die Rechtsanpassung des Archivge setzes an das jeweilige Informationsfreiheitsgesetz zur ersten oder zur zweiten Gruppe zu zählen ist, bleibt die Frage nach der konkreten Ausgestaltung des Verfahrens in diesen Fällen offen. Lediglich das Land Sachsen-Anhalt hat für die Schutz fristenausnahme für IFG-Unterlagen eine eigene Verfahrens vorschrift geschaffen. Um zu klären, ob das Archiv überhaupt eine Schutzvorschrift anzuwenden hat, oder ob ein Fall eines unmittelbaren IFG-Zugangs vorliegt, hat das Archiv vor allem das Fachwissen der entsprechenden abgebenden Behörde einzubinden.22s „Denn nur sie verfügt im Einzelfall über die notwendige Sachnähe und das Einschätzungsvermögen.“226 Insofern wurde in § 10 Abs. 4a S. 2 ArchG LSA die ausdrück liche Benehmensregelung für die sachgerechte Entschei dungsfindung über die Schutzfristenausnahme aufgenom men. Im Rahmen des Benehmens hat das Landesarchiv die entsprechende Behörde anzuhören, ist jedoch nicht auf ihre Zustimmung angewiesen. Daher bleibt die Festlegung der Schutzfristenausnahme letztendlich in der Kompetenz des Landesarchivs Sachsen-Anhalt. Im Gegensatz dazu geht der Berliner Gesetzgeber eindeutig davon aus, dass die Entschei dungskompetenz über den schutzfristenfreien Zugang bei der abgebenden Behörde verbleibt und nicht dem Landesarchiv Berlin zusteht.22? Weitere Verfahrensregelungen zur Feststel lung eines früheren Zugangs nach einem Informationsfrei 224 Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/2085, S. 17. 225 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 38L 226 Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 39. 227 Vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. 2lf. 305 heitsgesetz wurden mit den Archivgesetzreformen nicht auf gestellt. Deshalb greift auch in diesen Fällen der Entschei dung über Ausnahmen der Schutzfristen der allgemeine Amtsermittlungsgrundsatz nach § 24 VwVfG, der die Archiv behörden verpflichtet, für jeden Benutzerantrag ein eigenes Verwaltungsverfahren durchzuführen und alle notwendigen sachentscheidungsrelevanten Informationen zusammenzu tragen, was insbesondere durch Informationsaustausch zwi schen Archiv einerseits und Antragsteller, Behörden und Be troffenen andererseits erreicht wird.228 Durch die hier benannten Reformen wurde das Verhält nis zweier Rechtsmaterien aufeinander abgestimmt. Das In formationsfreiheitsrecht postuliert Ansprüche auf unmittel bare Zugänge zu Informationen, die bei öffentlichen Behör den und Stellen vorliegen. Von diesen Informationsansprü chen nach den Informationsfreiheitsgesetzen werden die öf fentlichen Archive, die zweifelsfrei öffentliche Behörden mit öffentlichen Informationen sind, nicht erfasst. Der Zugang zu Archivgut bestimmt sich nach der speziellen Rechtsmaterie des Archivrechts. Diese gesonderte Regelung durch bereichs spezifische Archivgesetze rechtfertigt sich einerseits in der historischen Entwicklung des Informationsrechts, die in un terschiedlichen Rechtsgebieten, beispielsweise im Verwal tungsverfahren, im Umweltrecht oder im Archivrecht, unab hängig voneinander stattfand. Eine informationsrechtliche Konsolidierung, etwa im Sinne eines Informationsgesetzbu ches, ist nach wie vor nicht ersichtlich. Andererseits rechtfer tigt sich die spezielle Regelung der Zugänge zu Archivgut durch eigene Archivgesetze auch im Spezialcharakter der archivischen Informationsverarbeitung. Mit der Übergabe und Umwidmung der Verwaltungsunterlagen zu Archivunter lagen wird den Behörden die Verfügungsgewalt über diese Unterlagen entzogen. Das Archiv behandelt die übernomme nen Unterlagen und Informationen sodann auf eine ganz an dere Weise als die Behörden und deren Registraturen. Die Verwaltungsinformationen dienten grundsätzlich der Doku mentation des Verwaltungshandelns und waren die Arbeits 228 Zur Einbeziehung der Behörden bei IFG-Unterlagen vgl. auch Mar tin-W eber 2010, S. 23ff. 306 grundlage der Behörden. Wird aus diesen Verwaltungsunter lagen mit der Übergabe an die Archive Archivgut, dann än dert sich nicht nur der Zweck der Unterlagen, sondern auch die gesamte Behandlung der Unterlagen. Wie Kapitel 2 zeigen konnte, ist das gesamte Archivrecht darauf ausgerichtet, die übernommenen Unterlagen und Informationen im Archiv zu erschließen, in die vorhandenen Wissensbestände des Archives einzuflechten und logisch zu verknüpfen mit dem Ziel, das eigene Archivwissen auszuwerten, die übergeordnete Überlie ferungssicherung zu erweitern und den Archivbenutzern und amtlichen Nutzern eine breite Informationsbasis für ihre In teressen anzubieten. Der Zugang zu Archivgut ist damit ein Element einer umfassenderen archivischen Behandlung öf fentlicher Informationen. Die Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der Länder können diese informationsver waltungsrechtlichen Funktionen des Archivrechts nicht adä quat auffangen, worin sich die rechtliche Eigenständigkeit des Archivrechts legitimiert. Das Archivrecht ist gegenüber den Informationsfreiheitsgesetzen die speziellere Materie.229 Der Zugang zu Archivgut bestimmt sich nach den Zugangsrege lungen der Archivgesetze; die Zugangsregelungen nach den Informationsfreiheitsgesetzen werden dadurch verdrängt. Die Zugänge und Benutzungsformen von Archivgut weisen spezi ellen Charakter auf, da sie von intensiven begleitenden Bera tungen mit den Archivbediensteten, von der persönlichen Be nutzung vor Ort im Archiv, von der Einsicht in die originalen Unterlagen, Bücher, Film- und Tondokumente sowie durch die zusätzliche Heranziehung der Archivbibliothek mit Beleg 229 Vgl. die expliziten Vorrangsnormen in § l Abs. 3 IFG-Bund, § 2 Abs. 3 LTranspG Rlp sowie die Begründung in Landtag Rheinland-Pfalz, Drucksache 15/2085, S. 17; weiterhin aus der Rechtsprechung BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014-1020, 1019; BVerwG, NJW 2013, S. 2538-2539; aus der Literatur Christoph Schnabel, in: Hubertus Gersdorf/Boris Paal (Hrsg.), Beck-Onlinekommentar Informations und Medienrecht, 20. Edition, München 2018, § 13 IFG, Rn. 9; Partsch/Koschmieder NJW 2017, S. 3417; Lars Dittrich, Reformiert die Archivgesetze - aber richtig!, ZRP 2017, S. 183-186, 185; Schoch 2016, Einleitung, Rn. 316 spricht von den „fachlichen Besonderheiten des Archivwesens“; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 44, Rn. 28f; Matthias Rossi, Informationsfreiheitsgesetz. Handkommentar, Baden Baden 2006, § 1, Rn. 109. 307 exemplaren geprägt sind. Damit grenzt sich die Archivgutbe nutzung von den allgemeineren Auskunfts- und Einsichts formen nach den Informationsfreiheitsgesetzen ab, sie findet im Rahmen eines speziellen Verwaltungsrechtsverhältnisses statt. Der qualitative Unterschied der Informationszugänge rechtfertigt eine weiterhin bestehende Sonderregelung durch spezielle Archivgesetze. Rechtspolitisch bleibt bei aller fachli chen Besonderheit der Archivbenutzung23° die Forderung be stehen, einmal eingerichtete unmittelbare Informationszu gänge nicht durch spätere Archivierung strengeren Regeln zu unterwerfen.^1 Anders gewendet: will das Archivrecht seine informationsrechtliche Eigenständigkeit beibehalten, dann ist das einerseits aus fachlichen Gründen gerechtfertigt, anderer seits muss dann jedoch eine Harmonisierung des speziellen Archivrechts an die Entwicklungen des allgemeinen Informa tionsrechts erfolgen; spezialgesetzliche Eigenständigkeit für notwendige materielle Harmonisierung.^2 Diese rechtspoliti sche Forderung der materiellen Harmonisierung der Archiv gesetze mit den allgemeinen Informationsfreiheitsgesetzen haben die untersuchten Reformen in Berlin, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Thü ringen und auf der Bundesebene umgesetzt. Wie lassen sich die Reformen des Schutzfristenrechts der Archivgesetze einschätzen? Das gesetzgeberische Motiv der zu verbessernden Benutzerfreundlichkeit und Forschungs freundlichkeit der Archivbenutzung sowie die angestrebte Li beralisierung des Archivzugangs konnte nur zu einem Teil auch erreicht werden. Wovon alle nun geltenden Schutzfris tenregelungen in einer Gesamtbetrachtung geprägt sind, ist Uneinheitlichkeit. Unbenommen, ob man die allgemeine Schutzfrist, personenbezogene Schutzfristen oder geheimhal tungsbedingte Schutzfristen betrachtet, zwischen den Archiv gesetzen herrschen weiterhin um Jahrzehnte voneinander 230 Vgl. Schoch 2016, Einleitung, Rn. 316. 231 Dies ist das durchgehende gesetzgeberische M otiv der oben genann ten Archivrechtsanpassungen an das jeweilige Informationsfreiheits gesetz; weiter auch Schoch 2016, § 13, Rn. 15. 232 Das Fazit der rechtspolitischen Überlegung bei Matthias Rossi, Brau chen wir ein Informationsfreiheitsgesetzbuch?, ZRP 2014, S. 201-204, 204. 308 abweichende Zugangsregelungen. Selbst die angestrebte Harmonisierung der Archivgesetze mit den Regelungen der Informationsfreiheitsgesetze wurde nicht einheitlich umge setzt, da nun zwischen abstrakten und konkreten Zugangser öffnungen durch die Informationsfreiheitsgesetze unterschie den werden muss. Das gesetzgeberische Ziel der Benutzer und Forschungsfreundlichkeit des Archivrechts wird damit verfehlt, insbesondere dann, wenn es sich um größere For schungsvorhaben handelt, die sich nicht nur auf die Bestände einzelner Archive, sondern auf eine Vielzahl von Quellen stüt zen will und muss. Die differierenden Zugangsmöglichkeiten der Forscher zu den Archivinformationen je nach Eigenart der jeweiligen Schutzfristen mag im Gestaltungsspielraum der Gesetzgeber liegen, ist jedoch kaum vermittelbar.233 Die ser Befund ist vor dem Hintergrund des sich entwickelnden Informationsrechts besonders kritisch zu sehen. Will eine deutsche und europäische Informationsgesellschaft den Nut zen frei zugänglicher und für die Weiterverwendung aufberei teter Informationen und Wissensbestände ausschöpfen, kann sie es sich nicht leisten, bereits zwischen Brandenburg und Sachsen oder Bremen und Bayern eklatante Unterschiede der Sperrfristen von mehreren Jahrzehnten in der Zugangsmög lichkeit zu archivierten öffentlichen Informationen aufzustel len. Will das Archivrecht seine - fachlich klar gerechtfertigte - Eigenständigkeit behalten, dann ist dringend ein weiterer rechtspolitischer Änderungsbedarf angezeigt, der das Archiv recht einheitlich auf eine harmonisierte Linie mit dem übri gen Informationsrecht bringt und eine einheitliche liberale Weiterverwendung der öffentlichen Informationen ermög licht. 2 3 3 Ebenso die Kritik bei Dittrich, ZRP 2017, l83f. Kritisch analysiert auch Peter Collin, Die archivrechtliche Regulierung des Zugangs zu öf fentlichen Informationen, in: Thomas Dreier et al. (Hrsg.), Informati onen der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2016, S. 209-228, 2 l7 f die Anpassungen des Archivrechts in Bund und einigen Ländern in Fra gen des Schutzfristenrechts und sieht hier „im Detail erhebliches Po tential für rechtlicheAuseinandersetzungen“ (S. 218). 309 f) Archivierung von Unterlagen der Nachrichtendienste Eine weitere rechtliche Neuregelung betrifft den archivrecht lichen Umgang mit Unterlagen der Nachrichtendienste. Die Reformschritte beschränken sich zu diesem Thema jedoch ausschließlich auf das Land Sachsen-Anhalt und auf den Bund. Beachtlich ist dieser Aspekt trotzdem, da die entgegen gesetzte gesetzgeberische Zielrichtung zwischen dem Land Sachsen-Anahlt und dem Bund besonders auffällt. Ein Motiv für die Archivrechtsreform des Landes Sachsen-Anhalt des Jahres 2015 war die Frage, „ob und welche Unterlagen - un abhängig von ihrer Speicherungsform - auf der Grundlage des geltenden Rechts von der Verfassungsschutzbehörde dem Landeshauptarchiv [...] zur Übernahme angeboten und ggf. übergeben werden m ü s s e n .“ 234 Der Gesetzgeber entschied sich diesbezüglich klar dafür, dass die Anbietungs- und Übergabepflicht des Archivgesetzes auch für das Landesamt lur Verfassungsschutz Sachsen-Anhalt zu gelten h a b e .235 Zu sammen mit der Reform des Landesarchivgesetzes wurde in Sachsen-Anhalt auch das Gesetz über den Verfassungsschutz im Land Sachsen-Anhalt (VerfSchG LSA) geändert und ein neuer § 30 eingefügt. § 30 S. 2 VerfSchG LSA bestimmt nun mehr, dass „Dateien und Akten mit personenbezogenen Da ten“ des Landesamtes für Verfassungsschutz vor ihrer Lö schung oder Vernichtung „nach Maßgabe des Archivgesetzes Sachsen-Anhalt dem Landesarchiv Sachsen-Anhalt anzubie ten und zu übergeben [sind].“ Diese Vorschrift klärt damit eindeutig, dass auch der Landesverfassungsschutz gegenüber dem Landesarchiv Sachsen-Anhalt anbietungs- und übergabepflichtig ist. Aktenvernichtungen, ohne, dass das öf fentliche Archiv über ihren bleibenden Wert und ihre rechts staatliche Archivierung entschieden hat, sind demnach recht lich unzulässig.^6 Dies bekräftigte der Archivgesetzgeber in Sachsen-Anhalt ebenfalls im Hinblick auf die intervalls mäßige Anbietung und Übergabe elektronischer laufend ak tualisierter Unterlagen an das Landesarchiv, indem er explizit die Amtsdatei der Verfassungsschutzbehörde als Beispiel her 234 Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 3 und 15. 235 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 3 236 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 40. 310 anzog.23? Daraus wird der gesetzgeberische Wille erkennbar, dass in Sachsen-Anhalt für die Verfassungsschutzbehörden keine Ausnahmen der Archivierungspflichten gelten und dass deren Unterlagen bei positiver archivischer Bewertung eben falls zu öffentlichem Archivgut umgewidmet werden. In eine ganz andere Richtung wurde das Bundesarchiv gesetz durch die Reform des Jahres 2017 weiterentwickelt. Durch das neue BArchG wird die Anbietungspflicht der Nach richtendienste des Bundes gegenüber dem Bundesarchiv ein geschränkt. Gesetzgeberischer Zweck der Vorschriften des § 6 Abs. 1 S. 2 BArchG sei „die Sicherstellung und Aufrechterhal tung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste des Bundes“238. Gemäß § 6 Abs. 1 S. 2 BArchG besteht die Anbie tungspflicht nicht, soweit die Unterlagen nicht der Verfü gungsberechtigung der Nachrichtendienste unterliegen, also dann, wenn sie von anderen ausländischen Nachrichtendiens ten stammen, oder wenn die Unterlagen über die nachrich tendienstlichen Quellen oder Methoden Aufschluss geben und damit deren Schutz gefährden würde. Ebenso gibt es kei ne Anbietungspflicht der Nachrichtendienste mehr in Fällen, in denen der Identitätsschutz der Nachrichtendienstmitarbei ter gefährdet würde. Letzteres wird damit begründet, dass die eigenen Mitarbeiter auch nach Ablauf der 30 Jahre dauern den allgemeinen Schutzfrist des Archivrechts nicht im Ar chivgut recherchierbar sein sollen, damit sie einerseits wei terhin einsetzbar sind und andererseits der private Lebensbe reich dieser Personen unberührt bleiben soll.23? Insbesondere der Quellen- und Methodenschutz sowie der Identitätsschutz der Nachrichtendienstmitarbeiter als Tatbestandsvorausset zungen des § 6 Abs. 1 S. 1 BArchG, die die Rechtsfolge des Entfallens der Anbietungspflicht gegenüber dem Bundesar chiv bewirken, sind aus zwei Gründen in Zweifel zu ziehen. Einerseits wird nicht ersichtlich, warum die betreffenden Un terlagen gar nicht mehr an das Archiv angeboten werden sol len. Quellen-, Methoden- und Mitarbeiterschutz sind schüt zenswerte Rechtsgüter, die einer allgemeinen Benutzung im Archiv durchaus entgegenstehen können. Doch bisher war es 237 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 32. 238 Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 59. 239 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 59. 311 das Archivrecht selbst, das mit langen Schutzfristen bei Geheimhaltungsbedürftigkeit und Personenbezug diese Rechtsgüter hinreichend schützte. Der Verweis des Bundes gesetzgebers, dass nach Ablauf der allgemeinen Schutzfrist von 30 Jahren Quellen, Methoden und Bedienstete im Ar chivgut recherchierbar wären, ist archivrechtlich schlichtweg nicht zutreffend, da für diese Unterlagen die langjährigen Schutzfristen der §§ 11 Abs. 2 BArchG (10 Jahre nach dem Tod/100 Jahre nach der Geburt der betroffenen Person) oder 11 Abs. 3 BArchG (60 Jahre nach Entstehung der geheimhal tungsbedürftigen Unterlage) wären. Diese Normen haben sich im Archivrecht seit Jahrzehnten für einen ausreichenden Personen- und Geheimnisschutz bewährt. Darüber hinaus bietet das BArchG mit seinem § 13 weiterhin Versagungs gründe, die eine Benutzung solcher sensiblen Nachrichten dienstunterlagen einschränken können, etwa wenn das Wohl der Bundesrepublik (Sicherheitsinteressen) oder die schutz würdigen Interessen von Personen gefährdet wären. Das BArchG bietet demzufolge bereits die Schutzmaßnahmen, die laut Gesetzesbegründung durch die Ausnahme der Anbie tungspflicht der Nachrichtendienste erst erreicht werden soll. Das Problem des § 6 Abs. 1 S. 2 BArchG ist nunmehr, dass die Überlieferungssicherung und Archivierung solcher Unterla gen gänzlich unterbunden werden kann. Der zweite Kritikpunkt an § 6 Abs. 1 S. 2 BArchG ist, dass er nicht klärt, auf welche Weise die Anbietungspflicht bzw. ihre Ausnahme zwischen dem Bundesarchiv und den Nach richtendiensten abgeglichen werden soll. Es geht nicht her vor, ob die Nachrichtendienste die Nicht-Anbietung gegen über dem Bundesarchiv begründen müssen oder ob das Bun desarchiv einen Anspruch auf Einsicht in die Unterlagen hat. Die Begründung spricht hier nur von der Möglichkeit der Verwaltungsvereinbarung, wobei ebenfalls unklar bleibt, ob sie der Zustimmung durch das Bundesarchiv bedarf.24° Die Bewertung des neuen § 6 Abs. 1 S. 2 BArchG muss dement sprechend kritisch ausfallend1 Die Norm weicht vom übrigen 240 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 59. 241 Einhellig auch die Kritik in Literatur und bei Sachverständigen: Partsch/Koschmieder NJW 2017, S. 3419; Berger ZRP 2017, S. 17 m.w.N.; Christine Libor, Novelle des Bundesarchivgesetzes schränkt 312 archivrechtlichen System ab, indem sie einerseits die Schutz verantwortung für Geheimhaltung und Personenbezug staat licher Unterlagen nicht mehr dem Schema der Schutzfristen und Versagungsgründe des Archivrechts anvertraut, sondern der anbietenden Stelle. Andererseits wird mit der ansonsten uneingeschränkten Bewertungshoheit der Archive gebrochen, indem das Bundesarchiv nicht einmal mehr Einsicht und Be wertung der nachrichtendienstlichen Unterlagen vornehmen kann; vielmehr wird die Entscheidung über die Archivierung vorgelagert durch die Nachrichtendienste selbst getroffen. Damit werden ausgerechnet bei den rechtsstaatlich besonders sensiblen Informationen der Nachrichtendienste die Grund sätze des öffentlichen Archivrechts in Frage gestellt. Der konträr verlaufende gesetzgeberische Ansatz zwi schen dem Land Sachsen-Anhalt und der Bundesebene wird konsequenterweise auch bei den elektronischen Unterlagen fortgeführt. Während der neue § 5 Abs. 3 S. 6 BArchG be stimmt, dass die spezielle Anbietungspflicht nach § 5 Abs. 3 S. 5 BArchG für laufend aktualisierte Unterlagen, also Register und Datenbanken jeder Form, explizit nicht für die Nachrich tendienste nach den Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 S. 2 BArchG gilt242, bestimmt ganz gegenteilig der Archivgesetz geber Sachsen-Anhalts, dass zu den anbietungspflichtigen laufend aktualisierten Unterlagen auch die „Amtsdatei des Verfassungsschutzamtes“ hinzugezählt wird .243 Insofern di vergieren auch die Anbietungsvorschriften über nachrichten dienstliche Datenbanken zwischen den beiden Archivgeset zen. Letztlich ist es nicht abschließend zu ergründen, woher die so unterschiedlich ausgestaltete Archivierung nachrich tendienstlicher Unterlagen herrührt. Dem Bund ist hier ein eher starkes Interesse an der Funktionsfähigkeit seiner Nach richtendienste Bundesnachrichtendienst, Bundesamt für Ver fassungsschutz und Militärischer Abschirmdienst zu attestie Zugang zu wichtigen Dokumenten ein, AfP 2016, S. 526-527, 527; Deutscher Bundestag, Ausschussdrucksache 18(22)209 b (Sachver ständiger Clemens Rehm), S. lf. 242 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 56. 243 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 32. 313 ren244, während das Land Sachsen-Anhalt in seiner Debatte eindeutig auf die rechtsstaatliche Archivierung und Doku mentation der Tätigkeiten des Landesamtes für Verfassungs schutz Wert legt.245 Vor dem Hintergrund aufsehenerregen der Fälle von rechtswidrigen Aktenvernichtungen und Ak tenmanipulationen durch Sicherheitsbehörden246 und ange sichts der rechtsstaatlichen Funktion der Archive zur nach träglichen Verwaltungskontrolle muss die Neuregelung im Bundesarchivgesetz klar kritisiert werden. g) Anpassungenandieeuropäische Datenschutzgrundverordnung Als jüngste Ausprägung der Reform des Archivrechts sind die Anpassungen einiger Archivgesetze an die seit Mai 2018 gel tende europäische Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) anzuerkennen. Es wurde bereits ausgeführt, dass das europä ische Datenschutzrecht auf das nationale Archivrecht einen größer werdenden Einfluss ausübt. Bislang haben im Jahr 2018 die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen ihre Archivgesetze um spezifische Anpassungs und Derogationsnormen ergänzt, um für das Archivwesen einschlägige Vorschriften der DSGVO entweder ausdrücklich zu derogieren oder ausdrücklich für anwendbar zu erklären. Auf Bundesebene wurde zwar nicht das Bundesarchivgesetz selbst an die DSGVO angepasst, dafür finden sich einschlägi ge archivrechtliche Normen nunmehr im novellierten Bun desdatenschutzgesetz. In einer systematischen Betrachtung dieser ersten auf die DSGVO bezogenen Reformen lassen sich drei Regelungsbe reiche erkennen. Erstens wurden die Vorschriften über die Anbietungspflichten an spezifische Anforderungen der 244 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 59. 245 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 6/3482, S. 3 und 15. 246 Siehe Deutscher Bundestag, 1. Abschlussbereicht des NSU- Untersuchungsausschusses, Drucksache 17/14600, Zweiter Teil, Buchstabe K, S. 743-802; Der Sonderbeauftragte des Senats von Ber lin, Abschlussbericht des Sonderbeauftragten des Senats für die A uf klärung des Handelns der Berliner Behörden im Fall Amri, Berlin 2017, https://tinyurl.com/yb23dhjq. 314 DSGVO angepasst (1). Zweitens wurden die bestehenden ar chivrechtlichen Betroffenenrechte bezüglich des personenbe zogenen Archivguts im Hinblick auf die Betroffenenrechte nach der DSGVO konkretisiert (2). Und drittens wurden die Vorschriften über die technische Datensicherheit nach der DSGVO zumindest in Thüringen für verbindlich anwendbar erklärt (3). (1) Neue Anbietungsvorschriften für besondere Unterla gen nach Art. 9 DSGVO Art. 9 Abs. 1 DSGVO erlässt ein strenges Verbot der Verarbei tung „besonderer Kategorien personenbezogener Daten“. Von diesem Verarbeitungsverbot sind insbesondere solche sensib len Daten umfasst, aus denen sich die rassische oder ethni sche Herkunft, die politische Meinung, religiöse oder weltan schauliche Überzeugungen oder eine Gewerkschaftszugehö rigkeit ableiten lässt. Außerdem umfassen diese besonderen Kategorien genetische, biometrische Daten, Gesundheitsda ten oder Daten über Sexualleben und sexuelle Orientierung einer Person. Die Verarbeitung wird durch Art. 9 Abs. 1 DSGVO grundsätzlich untersagt, denn die Verarbeitung birgt generell das Risiko der diskriminierenden und vorverurtei lenden Verwendung.2̂ Das Verbot ergibt sich aufgrund der Höchstpersönlichkeit dieser Art von Daten, deren Verarbei tung ein hohes Schadenspotential aufweist.248 Gleichwohl gibt es unter strengen Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 DSGVO die Möglichkeit, Ausnahmen von der Verbotswirkung des Art. 9 Abs. 1 DSGVO zu machen, die Verarbeitung dieser sensiblen Daten also doch zu ermöglichen. Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO enthält eine speziell für das Archivwesen einschlägige Aus nahme zu Art. 9 Abs. 1 DSGVO. Demzufolge gilt das Verarbei tungsverbot nicht in folgendem Fall: „die Verarbeitung ist auf der Grundlage des Unionsrechts oder des Rechts eines Mitgliedstaats, das in angemessenem Verhältnis zu dem ver 247 Vgl. Alexander Schiff, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 9, Rn. 1. 248 Vgl. Eike Michael Frenzel, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Da tenschutz-Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, 2. Aufl., München 2018, Art. 9 DSGVO, Rn. 6. 315 folgten Ziel steht, den Wesensgehalt des Rechts auf Datenschutz wahrt und angemessene und spezifische Maßnahmen zur W ahrung der Grund rechte und Interessen der betroffenen Person vorsieht, für im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke, für wissenschaftliche oder historische Forschungszwecke oder für statistische Zwecke gemäß Artikel 89 Absatz 1 erforderlich.“ Aus Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO lassen sich zwei Tatbe standsvoraussetzungen für die Aufhebung des Verbotes des Art. 9 Abs. 1 DSGVO herauslesen. Einerseits bedarf es einer mitgliedstaatlichen Rechtsnorm, die verhältnismäßig ist, das Recht auf Datenschutz wahrt und bestimmte Schutzmaß nahmen vorsieht. Andererseits verlangt die Norm zusätzlich einen Nachweis über die Erforderlichkeit der Verarbeitung dieser sensiblen Daten für archivische Zwecke (Wortlaut „Verarbeitung ist [...] für im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke [...] erforderlich“). Eine angemessene Rechts grundlage allein reicht also nicht aus, um auch das Verbot des Art. 9 Abs. 1 DSGVO aufzuheben. Es bedarf einer zusätzlichen Feststellung der Erforderlichkeit der jeweils einzeln infrage stehenden Verarbeitung. Dementsprechend genügt eine Rechtsgrundlage, die die Verarbeitung sensibler Daten unter Verweis auf datenschutzrechtliche Schutzmaßnahmen pau schal legitimiert nicht, um die Anforderungen an die Aus nahme des Verbots zu erfüllen. Vielmehr bedarf es für jede zulässige Verarbeitung sensibler Daten eine im Einzelfall vor genommene Erforderlichkeits- bzw. Verhältnismäßigkeits prüfung.2« Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO fordert die Angemes senheit der Verarbeitung sensibler Daten, das heißt, „es muss eine Abwägung im jeweiligen konkreten Fall vorgenommen werden“25°. Im Hinblick auf die nun einschlägigen nationalen Ar chivgesetze, die die Voraussetzung für die Verarbeitung sen 249 Vgl. Peter Wedde, in: Wolfgang Däubler/Peter W edde/Thilo Weichert/Imke Sommer, EU-Datenschutz-Grundverordnung und BDSGneu. Kompaktkommentar, Frankfurt/Main 2018, Art. 9 DSGVO, Rn. 133 250 Thilo Weichert, in: Jürgen Kühling/Benedikt Büchner (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung/BDSG. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 9 DSGVO, Rn. 121; ebenso Holger Greve, in: Martin Eßer/Philipp Kramer/Kai von Lewinski (Hrsg.), DSGVO/BDSG. Kommentar, 6. Aufl., Köln 2018, Art. 9 DSGVO, Rn. 33. 316 sibler Daten nach den Anforderungen des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO schaffen müssen, muss konstatiert werden, dass die meisten Archivgesetze problematische Vorschriften enthal ten. Dies betrifft vor allem die Anbietungspflichten, die den öffentlichen Stellen allgemein vorschreiben, ihre nicht mehr benötigten Unterlagen an das Archiv anzubieten. Die Archiv gesetze sehen in diesem Punkt eine allgemeine, pauschale Anbietungspflicht vor, die auch sensible personenbezogene Daten umfasst, wie stellvertretend sehr deutlich aus § 8 Abs. 1 und 2 des Hessischen Archivgesetzes hervorgeht. Diese Vor schriften über die allgemeine Anbletungspflicht eröffnen kei ne Interessenabwägung, sondern verfügen, dass zunächst alle Unterlagen angeboten werden müssen. Insofern genügen die Anbietungsvorschriften der Archivgesetze nicht den Tatbe standsvoraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO. Deshalb wird gefordert, es sollte "bereits die Übermittlung an das Archiv und die Entscheidung über die Archivwürdig keit stärker an die spezifischen Vorgaben der Öffnungsklausel zu sensitiven Daten ausgerichtet werden und eine datenspezi fischere Angemessenheitsprüfung im deutschen Recht festge schrieben werden."251 Es wurde mit den ersten Anpassungen der Archivgesetze an die DSGVO versucht, dieser Forderung Rechnung zu tra gen. Neuregelungen in Thüringen252, Saarland253, Sachsen2̂ , Schleswig-Holstein255, Mecklenburg-Vorpommern256, Nieder sachsen25?, Brandenburg258 und auf Bundesebene259 haben 251 Paul C. Johannes, Archivierung, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Eu ropäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 261. 252 Anpassungen an die DSGVO waren in Thüringen Teil der Novelle des Thüringer Archivgesetzes vom 29. Juni 2018 (ThürGVBl. 2018, S. 308). 253 § 8 Abs. 2 Nr. 1 SArchG. 254 § 5 Abs. 2 S . 1 SächsArchivG. 255 Artikel 8 des Gesetzes zur Anpassung des Datenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 2. Mai 2018 (GOVB1. SH 2018, S. 162). 256 Artikel 1 des Gesetzes zur Anpassung datenschutzrechtlicher V or schriften im Zuständigkeitsbereich des Ministeriums für Bildung, W issenschaft und Kultur an die Verordnung (EU) 2016/679 vom 8. Mai 2018 (GVOB1. M V 2018, S. 172). 2 5 7 § 3 Abs. 1 S . 2 NArchG. 317 das Ziel, für die Anbietung von sensiblen Daten nach Art. 9 Abs. 1 DSGVO an die Archive eine spezifische Rechtsgrundla ge zu schaffen. Insofern mussten die bestehenden und pau schalen Anbietungsregeln der Archivgesetze um Regeln für diese Kategorien von Daten „ergänzt“260 werden. Gleicht man die gefundenen Lösungen mit den Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO ab, ergibt sich folgendes kritisches Bild. Durch die neu hinzugefügten Vorschriften des § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 i.V.m. § 11 Abs. 3 S. 2 ThürArchivG hat der Thürin ger Archivgesetzgeber abweichend von der allgemein gelten den Anbietungspflicht der öffentlichen Stellen eine spezielle Vorschrift für die Anbietung von Unterlagen geschaffen, die sensible Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 DSGVO enthalten. Durch diese Vorschriften wurde gestützt auf die Öffnungs klausel des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO auch eine Anbietung dieser Kategorien von Daten lur zulässig erklärt. Diese spezi fische Anbletungspflicht soll in Thüringen nicht pauschal gel ten, sondern nur, wenn die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO vorliegen (§ 11 Abs. 3 S. 2 ThürArchivG). Durch die Verweisung auf diese Voraussetzungen und explizit in der Gesetzesbegründung erkennt der Thüringer Gesetzgeber an, dass eine Anbietung sensibler personenbezogener Daten nur im Einzelfall und nur nach festgestellter Erforderlichkeit zu lässig sein kann.201 Damit weicht er vom Grundsatz der all gemeinen Anbletungspflicht des Archivrechts ab. Die Erfor derlichkeit der Verarbeitung sensibler Daten sei nicht in je dem Fall gegeben, wie der Gesetzgeber in seiner Begründung ausführte. „Dies gilt insbesondere nicht für personenbezoge ne Daten, die nach dem Thüringer Disziplinargesetz und dem Thüringer Beamtengesetz zu löschen beziehungsweise zu ver nichten sind.“202 Indem das Thüringer Archivgesetz eine ex plizite Rechtsvorschrift im Sinne des Art. 9 Abs. 2 lit. j 258 Artikel 25 des Gesetzes zur Anpassung des bereichsspezifischen Da tenschutzrechts an die Verordnung (EU) 2016/679 vom 8. Mai 2018 (GVB1.1/18 Nr. 8 , S. 20). 259 § 28 des novellierten Bundesdatenschutzgesetzes vom 30. Juni 2017 (BGBl. I 2017, S. 2097). 260 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 10. 261 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 10. 262 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 10. 318 DSGVO für die Anbietung sensibler Daten schuf und die Zu lässigkeit für jeden Einzelfall einer Erforderlichkeitsprüfung unterzieht, dürfte die Derogationsvorschrift zu Art. 9 Abs. 1 DSGVO im Thüringer Archivgesetz verordnungskon/orm um gesetzt sein. Auch der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein fügte eine spezifische Anbletungspflicht für Unterlagen mit personenbe zogenen Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 DSGVO in § 6 Abs. 2 LArchG SH ein. Demnach sind auch solche Unterlagen mit sensiblen personenbezogenen Daten an die Archive anzubie ten, „soweit dies zur Erfüllung von Aufgaben nach diesem Ge setz erforderlich ist.“ Damit unterliegt auch in Schleswig Holstein die Anbietung dieser Art von Daten einem spezifi schen Nachweis über die Erforderlichkeit, wodurch vom Grundsatz der allgemeinen Anbletungspflicht abgewichen wird .263 Neben der Anbietung ist auch die Archivierung eine eigenständige Verarbeitung, weshalb der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein in § 8 Abs. 8 LArchG ebenfalls die Öff nungsklausel des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO genutzt hat, um auch die Archivierung der sensiblen Daten zu legitimieren.264 Demzufolge dürfte Schleswig-Holstein durch die explizite De rogationsklausel und die Einführung der Erforderlich keitsprüfung ebenfalls von Art. 9 Abs. 1 DSGVO verordnungs konform abweichen. Eine andere gesetzgeberische Variante wurde in Meck lenburg-Vorpommern mit § 6 Abs. 3 LArchivG MV gefunden, der bestimmt, dass Unterlagen mit sensiblen Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 DSGVO pauschal und ohne Ausnahme den öffentlichen Archiven anzubieten sind. Der Gesetzgeber Mecklenburg-Vorpommerns sieht es für „die im öffentlichen Interesse liegende ordnungsgemäße Archivierung im staatli chen Archiv“ als „unabdingbar [an], dass sämtliche Unterla gen der anbietungspflichtigen Stellen angeboten werden“, al so auch alle Unterlagen mit Kategorien nach Art. 9 Abs. 1 DSGVO, um weiterhin eine unabhängige Archivierung und 263 Vgl. Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. I93f. 264 Die Erforderlichkeit der Archivierung einmal positiv bewerteter (sen sibler personenbezogener) Unterlagen ergebe sich aus dem Zweck, alle Lebensbereiche in einer umfassenden Überlieferung abzubilden, vgl. Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. 195. 319 ein „zuverlässiges Abbild des Verwaltungshandelns zu bewah ren.“2̂ Der Landesgesetzgeber gewichtet demnach die Be wertungshoheit der Archive und die unverfälschte Überliefe rungssicherung als sehr hoch, was grundsätzlich im Hinblick auf die Funktion des öffentlichen Archivwesens nachvollzieh bar ist. Ob die pauschale Regelung des § 6 Abs. 3 LArchivG MV jedoch mit den Voraussetzungen der Öffnungsklausel des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO konform geht, kann bezweifelt wer den, da gerade keine Erforderlichkeitsprüfung im Einzelfall durchgeführt werden soll. Damit sind nicht alle Vorausset zungen für die Abweichungsklausel nach Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO gegeben und eine Verarbeitung sensibler Daten im Archivkontext kann sich nicht auf eine rechtmäßige Grundla ge stellen. Vergleichbar mit der Regelung Mecklenburg-Vorpom merns ist die Anpassung, die das Land Brandenburg in § 4 Abs. 2 Nr. 2 BbgArchivG eingefügt hat. Auch nach dieser Vor schrift unterliegen pauschal alle Unterlagen mit Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 DSGVO der Anbletungspflicht. Der Landesgesetzgeber Brandenburgs geht ebenso wie im Land Mecklenburg-Vorpommern davon aus, dass die Ausnahme in Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO auch pauschal gelten kann, da in diesen Fällen die Verarbeitung sensibler personenbezogener Daten für im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke stets erforderlich sei.266 Dementsprechend sind gegenüber § 4 Abs. 2 Nr. 2 BbgArchivG dieselben Zweifel an der Verord nungskonformität angebracht wie auch gegenüber § 6 Abs. 3 LArchivG MV. Die gleichen Rechtmäßigkeitsbedenken wie ihr die Rege lungen in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern müs sen auch für die neuen Anbietungsregeln in Niedersachsen, Saarland und Sachsen erhoben werden. § 3 Abs. 1 S. 2 NArchG, § 8 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 SArchG und § 5 Abs. 2 S. 1 Säch sArchivG ordnen auf die gleiche Weise eine pauschale Anbie tung und Übergabe von Unterlagen mit sensiblen Daten nach Art. 9 Abs. 1 DSGVO durch die öffentlichen Stellen an. Indem auch diese neuen Anbletungspflichten keine Erforderlich 265 Alle Zitate in Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 15. 266 Vgl. Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, S. 33. 320 keitsprüfung im Einzelfall verlangen, verstoßen auch sie ge gen die Abweichungsklausel des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO, weshalb auch diesen Normen keine Verordnungskonformität attestiert werden kann. Die Anbietungsregelungen in Bran denburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saar land und Sachsen sind deshalb nicht mit den Vorgaben der Datenschutzgrundverordnung vereinbar. Für die Anpassungen an die DSGVO auf der Bundesebe ne wurde nicht das Bundesarchivgesetz, sondern das Bundes datenschutzgesetz26? spezifisch neu aufgestellt.268 Für perso nenbezogene Datenverarbeitungen zu im öffentlichen Inte resse liegenden Archivzwecken wurde die spezielle Norm des § 28 BDSG eingeführt. Indem die Anpassungen an die DSGVO auf Bundesebene nicht allein im Bundesarchivgesetz, sondern im Bundesdatenschutzgesetz geregelt wurde, gelten die archivischen Datenschutznormen nicht nur für das Bun desarchiv, sondern auch für andere öffentliche Archive, zu denken wäre an das Archiv des Auswärtigen Amtes sowie pri vate Archive der Wirtschaft, wenn diese gleichwohl im öffent lichen Interesse liegende Archivzwecke verfolgen.26? § 28 BDSG macht ebenso wie die besprochenen Landesnormen verschiedentlich Gebrauch von Öffnungsklauseln der DSGVO. Zunächst erklärt § 28 Abs. 1 S. 1 BDSG die Verarbeitung von besonderen personenbezogenen Daten im Sinne des Art. 9 Abs. 1 DSGVO für zulässig, wenn sie für die im öffentlichen Interesse liegenden Archivzwecke erforderlich ist. Die Zuläs sigkeit nach Satz 1 wird dabei zusätzlich an die Bedingung des § 28 Abs. 1 S. 2 BDSG geknüpft, wonach für jede dieser be sonderen Verarbeitungen angemessene und spezifische Schutzmaßnahmen für die Interessen der Betroffenen vom betreffenden Archiv durchgeführt werden müssen. Für die Rechtmäßigkeit des § 28 Abs. 1 BDSG stützt sich der Bundes gesetzgeber wiederum auf Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO. Die Re 267 Ergangen als Artikel l des Gesetzes zur Anpassung des Datenschutz rechts an die Verordnung (EU) 2016 679 und zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 vom 30. Juni 2017 (BGBl. I 2017, S. 2097). 268 Zum Anwendungsbereich des BDSG-neu auf Bundesbehörden, auf nicht-öffentliche Stellen und zur Notwendigkeit eigener Landesdaten schutzregelungen vgl. § 1 Abs. 1 S . 1 und 2 BDSG. 269 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100. 321 gelung für die archivische Verarbeitung sensibler Daten nach Art. 9 Abs. 1 DSGVO ist keine pauschale Ausnahme vom grundsätzlichen Verarbeitungsverbot solcher Daten. Vielmehr erlaubt § 28 Abs. 1 S. 1 BDSG die Verarbeitung, beispielsweise die Anbietung, Übergabe und weitere Archivierung, nur, wenn sie für den Archivzweck (z.B. des Bundesarchivs) erfor derlich ist. Damit wird vorausgesetzt, dass jede Verarbeitung im Einzelfall auf ihre Erforderlichkeit geprüft werden muss. Zusammen mit den Schutzanforderungen des § 28 Abs. 1 S. 2 BDSG dürfte die Ausnahme des § 28 Abs. 1 BDSG verord nungskonform mit Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO sein.2?0 Die Ausübung der Öffnungsklausel nach Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO im bislang ergangenen deutschen Recht gibt ein zwiespältiges Bild ab. Während die Bundesregelung im BDSG sowie die Vorschriften in den Archivgesetzen Thüringens und Schleswig-Holsteins verordnungskonform sein dürften, da sie insbesondere die Erforderlichkeitsprüfung für jede Verarbei tung vorschreiben, scheinen die pauschalen Vorschriften in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland und Sachsen den Anforderungen des Art. 9 Abs. 2 lit j DSGVO nicht zu genügen. Damit verstoßen entsprechende Anbietungen sensibler Daten in den letztgenannten Ländern gegen die Datenschutzgrundverordnung. Angesichts der Tat sache, dass etwa Thüringen und Schleswig-Holstein verord nungskonforme Abweichungen von Art. 9 Abs. 1 DSGVO ge funden haben und in ihr Archivrecht übernahmen, ist drin gende Nachbesserung in den anderen Ländern gefordert. (2) Anpassungen der Archivgesetze an die Betroffenen rechte nach der DSGVO Art. 89 Abs. 3 DSGVO erlaubt es den Mitgliedstaaten, von ei nigen Betroffenenrechten nach der Verordnung (Art. 15, 16, 18, 19, 20 und 21) sachliche und verhältnismäßige Ausnah 270 Diese Einschätzung auch bei Benedikt Buchner/Marie-Theres Tinnefeid, in: Jürgen Kühling/Benedikt Büchner (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung/BDSG. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, § 28 BDSG, Rn. 5-8; kritischer Paul C. Johannes/Philipp Rich ter, Privilegierte Verarbeitung im BDSG-E, DuD 2017, S. 300-305, 3 0 4 - 322 men zu machen, unter der strengen Voraussetzung, dass die Ausübung der genannten Rechte die Verwirklichung der im öffentlichen Interesse liegenden Archivzwecke unmöglich macht oder ernsthaft beeinträchtigt.2?1 Diese Öffnungsklausel des Art. 89 Abs. 3 DSGVO erlaubt es den Mitgliedstaaten, spezifische von den Betroffenenrechten abweichende Normen in die Archivgesetze aufzunehmen, wenn sie die Vorausset zung des Nachweises bzw. zumindest der Prognose einer Unmöglichkeit oder ernsthaften Beeinträchtigung der verfolg ten Archivzwecke durch die Ausübung der Betroffenenrechte erbringen.2?2 Derogation des Auskunftsrechts nach Art. 15 DSGVO. Zunächst erlaubt es Art. 89 Abs. 3 DSGVO, dass die Mitglied staaten zur Verwirklichung der im öffentlichen Interesse lie genden Archivzwecke das Auskunftsrecht nach Art. 15 DSGVO derogieren können. Art. 15 DSGVO ist das zentrale Auskunftsrecht der Betroffenen, durch das sie eine hinrei chende Informationsbasis erlangen, um die weiteren Rechte z. B. der Löschung oder Einschränkung sowie Schadenser satzansprüche geltend zu machen.2?3 Art. 15 Abs. 1 gewährt zunächst das Recht der Betroffenen, überhaupt eine Bestäti gung zu erhalten, ob sie betreffende Datenverarbeitungen vom Verarbeiter vorgenommen wurden. Wird dies bestätigt, knüpft sich eine Reihe weiterer Rechtsansprüche daran an, etwa Auskünfte über die in Art. 15 Abs. 1 DSGVO aufgezähl ten Informationen, aber auch das Recht nach Art. 15 Abs. 3 DSGVO, eine Kopie aller personenbezogenen Daten die ver arbeitet wurden, zu erhalten.2?4 Die Abweichungsmöglichkeit nach Art. 89 Abs. 3 DSGVO hinsichtlich dieses Auskunftsrechts wurde von mehreren Ar chivgesetzgebern genutzt. Nach § 19 Abs. 1 ThürArchivG etwa haben Betroffene das Recht auf Auskunft über die im Archiv 271 Vgl. Ansgar Hense, in: Gernot Sydow (Hrsg.), Europäische Daten schutz-grundverordnung, 2. Aufl., Baden-Baden 2018, Art. 89, Rn. 13 und 17; Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257. 272 Zur Prognoseentscheidung des Derogationsgesetzgebers siehe Bert ram Raum, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 89, Rn. 5 lf m. w. N. 273 Vgl. Louisa Specht, in: Gernot Sydow (Hrsg.), Europäische Daten schutz-grundverordnung, 2. Aufl., Baden-Baden 2018, Art. 15, Rn. 1. 274 Vgl. Specht, in: Sydow 2018, Art. 15, Rn. 1, 5 , 10 und 18. 323 gut zu ihrer Person enthaltenen Daten, jedoch nur sofern das Archivgut erschlossen ist. Während Art. 15 DSGVO einen un beschränkten und unmittelbaren Auskunftsanspruch ge währt, wird dieses Auskunftsrecht im Thüringer Archivrecht auf einen Zeitpunkt nach seiner Erschließung beschränkt und kann nur unter der Voraussetzung geltend gemacht werden, dass das Archiv überhaupt diese Erschließungsarbeit durch geführt hat. § 19 Abs. 1 S. 2 ThürArchivG nutzt die Abwei chungsmöglichkeit des Art. 89 Abs. 3 DSGVO, um das weiter gehende Auskunftsrecht nach Art. 15 DSGVO für unanwend bar zu erklären. Damit diese Abweichung von Art. 15 DSGVO zulässig ist, müsste der Gesetzgeber einen substantiellen Be gründungs- und Prognoseaufwand betrieben haben. Die ge forderte Prognoseentscheidung über eine Gefahr für die Ver wirklichung der Archivzwecke hat der Thüringer Gesetzgeber erbracht, indem er die Begrenzung der Betroffenenrechte in den Gesetzesmaterialien begründet. Zur Begründung führt er an, dass Archivgut generell erst benutzbar wird, wenn es er schlossen, also geordnet und logisch und auffindbar in den Archivbestand integriert wurde.2?6 Die Einschränkung des Auskunftsrechts auf einen Zeitpunkt nach der Erschließung wird als notwendig angesehen: „Die Verarbeitung von Daten im Archiv erfolgt mit dem Ziel, Daten langfristig zu sichern und - unter Einhaltung strenger archivgesetzlich festgelegter Datenschutzvorschriften - Betroffene und anderen Berechtig ten zugänglich zu machen. Ein umfassendes Auskunftsrecht gemäß Artikel 15 [DSGVO] ginge somit weit über die Kern aufgabe der Archive hinaus und stellte angesichts der damit verbundenen Aufwände eine ernsthafte Beeinträchtigung der spezifischen Zwecke der Archivierung [...] dar.“2?6 Müsste das Archiv die übernommenen Unterlagen nach personenbezoge nen Daten durchsuchen, bevor diese geordnet und erschlos sen wurden, könnte damit ein nicht absehbarer Aufwand ent stehen, der die Erfüllung der übrigen Archivaufgaben gefähr dete. Mit dem Verweis auf die speziellen archivischen Funkti onsweisen und den nicht abzusehenden Aufwand durch Aus kunftsrechte zu einem Zeitpunkt vor der Erschließung er 275 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 20. 276 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 21. 324 bringt der Thüringer Archivgesetzgeber eine nachvollziehbare Begründung für die Derogation des Art. 15 DSGVO und dürfte damit die Anforderungen des Art. 89 Abs. 3 DSGVO erfüllen. Im Landesarchivrecht Schleswig-Holsteins wird Art. 15 DSGVO durch § 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 3-5 und S. 4 LArchG SH de rogiert. Die Begründung und Prognoseentscheidung lautet dabei ganz ähnlich: „[Regelmäßige Durchsichten großer Mengen von Archivgut zum Zweck der Auskunftserteilung“ nach Art. 15 DSGVO „beeinträchtigen die Funktionsfähigkeit öffentlicher Archive ernsthaft.“2?? Auch Mecklenburg Vorpommern machte für die von Art. 15 DSGVO abweichende Regelung in § 11 Abs. 1 S. 1 LArchivG MV die Öffnungsklausel des Art. 89 Abs. 3 DSGVO geltend und beschränkte das Aus kunftsrecht auf erschlossenes oder durch beizugebende An gaben auffindbares Archivgut.2?8 Das Archivrecht Branden burgs beschränkt mit § 8 Abs. 1 S. 1 und 2 BbgArchivG das Auskunftsrecht nach Art. 15 DSGVO nun ebenfalls unter Ver weis auf die Gefährdung der Erfüllung der öffentlichen Ar chivaufgaben durch unverhältnismäßigen Aufwand auf be reits erschlossenes Archivgut.2?? Auch für die niedersächsi sche Regelung zur Einschränkung des Auskunftsrechts nach Art. 15 DSGVO durch § 6 Abs. 1 und 2 NArchG wird eine gleichlautende Prognose für die Gefährdung der Archivfunk tionen angeführt.280 Der gleiche Begründungszusammenhang findet sich für die sächsische Abweichungsregelung zu Art. 15 DSGVO in § 6 Abs. 1 SächsArchivG in den Gesetzgebungsmaterialien.281 Auf Bundesebene wurde Art. 15 DSGVO durch § 28 Abs. 2 BDSG mit der Maßgabe derogiert, dass sich die Auskunft ebenfalls nur auf durch Namen erschlossenes Ar chivgut beschränkt. Zur Begründung wird jedoch nur auf die Öffnungsklausel nach Art. 89 Abs. 3 DSGVO verwiesen, eine formulierte Gefährdungsprognose für die Archivzwecke findet sich nicht.282 Angesichts der Anforderungen des Art. 89 Abs. 3 DSGVO und der ansonsten breiten Begründungsbemühun 277 Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. 197. 278 Vgl. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 19. 279 Vgl. Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, Begründung S. 33. 280 Vgl. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 18/548, S. 70. 281 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 6/10918, S. 94. 282 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100. 325 gen des Bundesgesetzgebers bleibt diese Derogation hinter den Ansprüchen zurück. Der Begründungsaufwand zwischen den um breite Argumentation bemühten Landesgesetzgebern und den knappen Ausführungen des Bundesgesetzgebers fällt deutlich auseinander. Derogation des Rechts auf Berichtigung nach Art. 16 DSGVO. Nach Art. 16 DSGVO haben Betroffene das Recht, eine Berichtigung sie betreffender unrichtiger Daten vom Verarbeiter zu verlangen. Damit ist der Anspruch auf Richtig stellung, Vervollständigung und Aktualisierung der Daten umfasst, der auch aus dem Grundsatz der Datenrichtigkeit nach Art. 5 Abs. 1 lit. d DSGVO hervorgeht.283 Die Möglich keit, die Art. 89 Abs. 3 DSGVO eröffnet, auch von Art. 16 DSGVO zugunsten von Archivzwecken abzuweichen, haben ebenfalls mehrere Archivgesetzgeber wahrgenommen. § 19 Abs. 2 S. 1 und 2 ThürArchivG weichen von Art. 16 DSGVO ausdrücklich ab und stufen das Recht auf Berichti gung herab auf den Anspruch der betroffenen Person, eine Gegendarstellung zu den Archivgütern anzufügen. Eine Be richtigung des Archivguts, so die Argumentation, würde dazu führen, dass die Archivinformationen verändert werden, was die Überlieferungssicherung manipulieren und späteren Be nutzern ein verzerrtes Bild der Verwaltungsentscheidungen liefern würde. Damit wäre der Archivzweck ad absurdum ge führt, weshalb eine Abweichung von Art. 16, ebenso wie vom Recht auf Löschung nach Art. 17 DSGVO, das die Überliefe rungssicherung ebenfalls unmöglich machen würde, durch § 19 Abs. 2 ThürArchivG im Rahmen des Art. 89 Abs. 3 DSGVO gerechtfertigt ist.284 Die schleswig-holsteinische Derogation von Art. 16 DSGVO in § 11 Abs. 1 S. 4 LArchG SH verfolgt die selbe Begründung. Eine Berichtigung von Archivgut nach Art. 16 DSGVO „würde dem Grundgedanken des Archivwesens, unverfälschte Überlieferungen historischer Zusammenhänge aufzuzeigen, widersprechen“ und letztlich wäre dadurch auch keine nachträgliche Verwaltungskontrolle mehr möglich.285 283 Vgl. Enrico Peuker, in: Gernot Sydow (Hrsg.), Europäische Daten schutzgrundverordnung, 2. Aufl., Baden-Baden 2018, Art. 16, Rn. 1 und 11. 284 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 2lf. 285 Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. 197. 326 Mit der Regelung Mecklenburg-Vorpommerns in § 11 Abs. 2 S. 1 und S. 5 LArchivG MV wird die gleiche Beschränkung des Art. 16 DSGVO auf ein Gegendarstellungsrecht verfolgt. Auch hierfür lautet die Prognose über eine Archivzweckbeeinträch tigung, dass Berichtigungen und Veränderungen der Archiv güter die Überlieferungszwecke unmöglich machen wür den.286 Nach § 8 Abs. 1 S. 3 BbgArchivG wird auch in Bran denburg nun das Berichtigungsrecht nach Art. 16 DSGVO nur in Form der Gegendarstellung ausgeübt; dabei verweist der Gesetzgeber auf dieselben Gefahren für die Überlieferungs zwecke und Verwaltungskontrolle.287 Selbige Begründungen unter Hinweis auf die Gefahren für die Überlieferungssiche rung finden sich außerdem in den Gesetzesmaterialien zu den Abweichungsnormen in § 6a NArchG und § 6 Abs. 2 S. 3 SächsArchivG, die das Recht aus Art. 16 Abs. 1 DSGVO eben falls auf die Gegendarstellung reduzieren.288 Letztlich verfolgt auch der Bund mit § 28 Abs. 3 BDSG den Ansatz, das Recht nach Art. 16 DSGVO auf ein Recht der Gegendarstellung ab zuschwächen, wiederum aber ohne konkrete gesetzgeberische Begründung.28? Gerade beim Recht auf Berichtigung zeigt sich, wie die Archivgesetzgeber bemüht sind, die durch die DSGVO gewährten Rechtsansprüche Betroffener wieder ein zugrenzen auf das archivische Datenschutzniveau, wie es vor dem Inkrafttreten der Datenschutzgrundverordnung bereits bestand. Die Begrenzung des Berichtigungsrechts auf ein Recht auf Anbringen einer Gegendarstellung, die die Unver sehrtheit des Archivguts bezweckt, ist im deutschen Archiv recht schon seit dem Jahr 1987 durch die Regelungen des § 5 Abs. 2 und 3 Landesarchivgesetz Baden-Württemberg gültig und bekannt.2?0 Abweichung von der Mitteilungspflicht nach Art. ig DSGVO. Ähnliche Überlegungen greifen auch bei der Nicht anwendung der Mitteilungspflichten im Zusammenhang mit Berichtigungen oder Löschungen personenbezogener Daten 286 Vgl. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 19. 287 Vgl. Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, Begründung S. 33t. 288 Vgl. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 18/548, S. 71 und Säch sischer Landtag, Drucksache 6/10918, S. 94. 289 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100. 290 GBl. BW 1987, S. 230. 327 beim Verarbeiter nach Art. 19 DSGVO. Die Mitteilungspflicht des Art. 19 DSGVO bestimmt, dass der Verantwortliche jede Berichtigung oder Löschung personenbezogener Daten an alle Empfänger, denen diese Daten offengelegt wurden, mitteilen muss.291 Diese Mitteilungspflicht des Verantwortlichen soll den Betroffenen grundsätzlich vor einer Weiterverarbeitung von unrichtigen Daten schützen. Empfänger im Sinne des Art. 19 und Art. 4 Nr. 9 DSGVO ist jede Person oder Stelle, die personenbezogene Daten erhält.292 Bezogen auf den Archiv kontext ist der Verarbeiter das öffentliche Archiv, der Emp fänger der Daten ist jeder Archivbenutzer, der Einsicht in personenbezogenes Archivgut erhält. Die Pflicht eines Ar chivs, jede Berichtigung oder Löschung von Archivgut an die potentiell große Menge der Archivbenutzer mitzuteilen, scheint kaum praktikabel bis unmöglich, weshalb wiederum unter den Voraussetzungen des Art. 89 Abs. 3 DSGVO von den Vorgaben des Art. 19 DSGVO abgewichen werden darf. Diese Abweichungsklausel nutzt etwa § 19 Abs. 6 ThürArchivG. Die Mitteilungspflicht des Art. 19 DSGVO, so der Thüringer Gesetzgeber, sei eine den Archivzwecken frem de Aufgabe293 und stellte einen unmöglichen bzw. unverhält nismäßigen Aufwand im Sinne des Art. 19 S. 1 DSGVO dar.294 Die Gefährdungsprognose für die Funktionsfähigkeit der Ar chive durch eine Mitteilungspflicht gegenüber jedem Benut zer gibt auch der Gesetzgeber in Schleswig-Holstein ab und derogierte deshalb Art. 19 DSGVO durch den neuen § 11 Abs. 1 S. 4 LArchG SH.293 Auf eine Derogation des Art. 19 DSGVO wurde hingegen im mecklenburg-vorpommerischen Archiv recht explizit verzichtet. Eine Derogationsnorm gemäß Art. 89 DSGVO sei nicht notwendig für die öffentlichen Archive, 291 Vgl. Enrico Peuker, in: Gernot Sydow (Hrsg.), Europäische Daten schutzgrundverordnung, 2. Aufl., Baden-Baden 2018, Art. 19, Rn. 1. 292 Vgl. Achim Klabunde, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 4, Rn. 43. 293 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 22. 294 Ein unverhältnismäßiger Aufwand durch die Mitteilungspflicht nach Art. 19 DSGVO wird für den Archivkontext auch angenommen bei Hans-Georg Kamann/Martin Braun, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 19, Rn. 15. 295 Vgl. Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. 198. 328 da eine Mitteilungspflicht im Sinne des Art. 19 S. 1 DSGVO in öffentlichen Archivkontexten stets unmöglich wäre bzw. ei nen unverhältnismäßigen Aufwand erzeuge. Daher greife für die öffentlichen Archive stets die Ausnahme der Mitteilungs pflicht nach Art. 19 S. 1 DSGVO, weshalb es einer ausdrückli chen Derogation im mecklenburg-vorpommerischen Archiv gesetz nicht bedürfe.296 Brandenburg wiederum derogierte durch § 8 Abs. 4 S. 4 BbgArchivG die Mitteilungspflicht nach Art. 19 DSGVO ausdrücklich, um die Arbeitsfähigkeit der öf fentlichen Archive vor ernsthafter Gefährdung zu schützen.29? Die Regelungen im niedersächsischen und im sächsischen Ar chivrecht derogieren das Recht aus Art. 19 DSGVO ebenfalls durch ihre Neuregelungen in § 6a NArchG und § 6 Abs. 2 S. 3 SächsArchivG, unter Verweis auf einen entstehenden unver hältnismäßigen Archivaufwand.298 Den Abweichungsklauseln im neuen Archivrecht kommen keine Bedenken entgegen, da die Prognosen für eine mögliche Gefährdung der Archivfunk tionsfähigkeit durch die Erfüllung des Mitteilungsrechts nach Art. 19 DSGVO nachvollziehbar sind und außerdem von Er wägungsgrund 62 der DSGVO selbst vermutet werden. Derogation des Rechts auf Datenübertragbarkeit nach Art. 20 DSGVO. Nach Art. 20 Abs. 1 DSGVO haben Betroffe ne das Recht, die sie betreffenden Daten, die sie dem Datenverarbeiter bereitgestellt haben, in einem strukturier ten, gängigen und maschinenlesbaren Format zu erhalten. Art. 20 Abs. 1 DSGVO eröffnet bei Vorliegen aller Vorausset zungen den Betroffenen einen Übermittlungsanspruch ge genüber dem Verantwortlichen.2" Auch von dieser Norm kann unter den Voraussetzungen des Art. 89 Abs. 3 DSGVO abgewichen werden, was die Archivgesetzgeber auf unter schiedliche Weise versuchten. Der überwiegende Teil der Archivrechtsanpassungen an Art. 20 DSGVO spricht eine explizite Derogation vom Recht 296 Vgl. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 19. 297 Vgl. Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, Begründung S. 34. 298 Vgl. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 18/548, S. 71 und Säch sischer Landtag, Drucksache 6/10918, S. 94. 299 Vgl. Hans-Georg Kamann/Martin Braun, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 20, Rn. 21. 329 auf Datenübertragbarkeit aus. Die Abweichung von Art. 20 DSGVO etwa durch das neue Thüringer Archivgesetz wurde erneut unter Verweis auf unverhältnismäßige Aufwände für die Archive begründet. „Für die öffentlichen Archive hätte [das Recht nach Art. 20 DSGVO] jedoch zur Folge, dass in größerem Umfang Datenverarbeitungsprozesse durchgeführt werden müssten. Beispielsweise müssten Daten, die aus schließlich in analoger Form vorliegen, in ein strukturiertes, gängiges und maschinenlesbares Format übertragen werden. Die Herstellung der Übertragbarkeit von Daten aus Archivgut ist aber nicht Aufgabe der Archive, so dass auch diese Ver pflichtung dem Zweck der Archive widersprechen würde.“300 Deshalb legen § 19 Abs. 1 S. 2 und 3 ThürArchivG für die Art und Weise der Auskunft gegenüber den Betroffenen abwei chend von Art. 20 DSGVO fest, dass das Archiv als Datenverarbeiter die Entscheidung über das zu verwendende Format der Datenübermittlung trifft. Selbiges wird für die schleswig-holsteinische Derogation in § 11 Abs. 1 S. 4 LArchG SH angeführt, indem ebenso auf die unverhältnismäßigen Da tenverarbeitungsprozesse, gerade bei analogem Archivgut, hingewiesen wird.301 In Brandenburg wurde ebenso mit § 8 Abs. 4 S. 5 BbgArchivG abweichend von Art. 20 DSGVO be stimmt, dass das Archiv das Datenformat, in dem die Daten den Betroffenen bereitgesteht werden, festlegt. Auch der Ar chivgesetzgeber Brandenburgs verweist auf die erheblichen Datenverarbeitungsprozesse im Vorfeld, insbesondere bei analogem Archivgut, die eine Gefährdung der Funktionsfä higkeit des öffentlichen Archivwesens bedeuten könnte.302 Und wiederum das niedersächsische Archivrecht (§ 6a NArchG) und das sächsische Archivrecht (§ 6 Abs. 3 SächsAr chivG) lassen das Datenübertragungsrecht aus Art. 20 DSGVO nicht in ihrem Archivwesen gelten, was gleichwohl mit der Beeinträchtigung der eigentlichen Archivzwecke und mit dem Aufwand durch die Datenverarbeitungsprozesse be gründet wurde.303 Mit § 28 Abs. 4 BDSG gilt auf der Bundes 300 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 21. 301 Vgl. Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. 198. 302 Vgl. Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, Begründung S. 34t. 303 Vgl. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 18/548, S. 71 und Säch sischer Landtag, Drucksache 6/10918, S. 94. 330 ebene, dass das Recht auf Datenübertragbarkeit nach Art. 20 DSGVO nicht besteht, soweit dies die öffentlichen Archivzwe cke unmöglich macht oder ernsthaft beeinträchtigt.3°4 Anders hingegen wurde in Mecklenburg-Vorpommern auf eine explizite Derogation des Art. 20 DSGVO im Landesar chivgesetz verzichtet, da, wie die Gesetzesbegründung erör tert, diese Norm für öffentliche Archive gar nicht einschlägig sei. Denn die Voraussetzung des Art. 20 Abs. 1 DSGVO, so der Landesgesetzgeber, sei, dass die personenbezogenen Daten von der betroffenen Person dem Verarbeiter selbst „bereitge stellt“ wurden. Doch die Archive bekämen die personenbezo genen Unterlagen nicht direkt von den betroffenen Personen bereitgesteht, sondern von den öffentlichen Stellen. Insofern fände Art. 20 DSGVO auf Archive ohnehin keine Anwendung.3°5 Der Einschätzung des Landesgesetzgebers in Meck lenburg-Vorpommern kann durchaus zugestimmt werden. Der Europäische Gesetzgeber beabsichtigte mit der Norm des Art. 20 DSGVO, einen Ubermittlungsanspruch der Betroffe nen für jene personenbezogenen Daten zu gewähren, die die Betroffenen gegenüber dem Verarbeiter in einer „aktiven und wissentlichen Handlung“ übertragen haben.3°6 Auch der Er wägungsgrund 68 der DSGVO spricht von Daten, die der Be troffene „zur Verfügung gestellt hat“.3°7 Eine zulässige Grund lage für die Datenverarbeitung im Sinne des Art. 20 DSGVO können daher nur eine Einwilligung der Betroffenen oder ein Vertrag zwischen Betroffenen und Verarbeiter, der die Bereit stellung der Daten beinhaltet, sein.3°8 Da öffentliche Archive keine Archivdaten selbst erheben, sondern aufgrund der öf fentlich-rechtlichen Archivgesetze von den öffentlichen Stel 304 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100, lediglich mit Verweis auf Art. 89 Abs. 3 DSGVO. 305 Vgl. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 19. 306 Carlo Piltz, in: Peter Gola (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 20, Rn. 14. 307 Siehe weiterhin Gernot Sydow/Maria Wilhelm, in: Gernot Sydow (Hrsg.), Europäische Datenschutzgrundverordnung. Handkommen tar, 2. Aufl., Baden-Baden 2018, Art. 20, Rn. 14: Das Recht nach Art. 20 DSGVO zielt vor allem auf Internetdienstleistungen, bei denen Nutzer massenhaft personenbezogene Daten einstellen, z.B. in Sozia len Netzwerken. 308 Vgl. Kamann/Braun, in: Ehmann/Selmayr 2018, Art. 20, Rn. 18. 331 len übergeben bekommen, liegen die Voraussetzungen des Art. 20 Abs. i DSGVO für einen besonderen Übermittlungs anspruch nicht vor. Letztlich dürfte der rechtlichen Einschät zung des Landesarchivgesetzgebers von Mecklenburg Vorpommern zu folgen sein, der von einer Unbedenklichkeit und Unanwendbarkeit des Art. 20 DSGVO in öffentlichen Ar chiven ausgeht. Derogation des Widerspruchrechts nach Art. 21 DSGVO. Weiterhin wurde auch das Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO durch einige Archivgesetze derogiert. Dieses Recht gewährt den Betroffenen den Anspruch, gegen eine Verarbeitung, die nach einer Rechtsgrundlage gemäß Art. 6 Abs. 1 lit. e oder f DSGVO zwar zulässig ist, im Einzelfall unter Berücksichtigung der besonderen Situation des Betroffenen trotzdem Widerspruch zu erheben.3°9 Der Verarbeiter ist dann zur Beendigung der Verarbeitung verpflichtet, es sei denn, er kann zwingende und überwiegende Gründe für die Verarbeitung nachweisen.310 Zum Widerspruchsrecht nach Art. 21 DSGVO wurden verschiedene Abweichungsvorschrif ten in die neuen Archivgesetze aufgenommen, Nach § 19 Abs. 4 S. 2 Thür ArchivG wird für rechtmäßig archivierte personenbezogene Daten kein Widerspruchsrecht gewährt, da „ansonsten die Verfälschung der Überlieferung im öffentlichen Archiv die Folge wäre.“311 Auch hier verhält es sich so, dass weitgehende Datenschutzrechte einer histori schen, rechtlichen, politischen Überlieferung des Gemeinwe sens zu stark entgegenstehen würden, weshalb Abweichungen von den Betroffenenrechten nach Art. 89 Abs. 3 DSGVO zu lässig sind. Die Rechte auf Einschränkung (Art. 18 DSGVO) und auf Widerspruch (Art. 21 DSGVO) von Datenverarbei tungen gelten durch § 11 Abs. 1 S. 4 LArchG SH ebenfalls nicht im Archivrecht Schleswig-Holsteins, da diese Rechts sonst das Archivieren vieler Daten unmöglich machten und damit den Archivzwecken deutlich entgegenstünden.312 Eine 309 Vgl. Marcus Helfrich, in: Gernot Sydow (Hrsg.), Europäische Daten schutzgrundverordnung, 2. Aufl., München 2018, Art. 21, Rn. 53t. 310 Vgl. Helfrich, in: Sydow 2018, Art. 21, Rn. 65ff: Den Verantwortli chen trifft die Darlegungslast. 311 Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 22. 312 Vgl. Landtag Schleswig-Holstein, Drucksache 19/429, S. 198. 332 Derogation zum Widerspruchsrecht des Art. 21 DSGVO findet sich im reformierten Landesarchivgesetz Mecklenburg Vorpommerns hingegen nicht, da diese laut Gesetzgeber nicht notwendig sei. Da sich die öffentliche Archivierung auf ver hältnismäßige Rechtsgrundlagen stützt, bestünden auch nicht die Voraussetzungen für das Widerspruchsrecht. Das Landes archivgesetz sei demnach ein zwingender rechtlicher Grund im Sinne des Art. 6 Abs. 1 lit. c DSGVO, womit die öffentli chen Archive den Nachweis der notwendigen Verarbeitungs interessen nach Art. 21 Abs. 1 S. 2 DSGVO antreten können, der den Widerspruch des Betroffenen entkräfte.313 Auch diese Einschätzung des Landesgesetzgebers in Mecklenburg Vorpommern scheint ein vertretbarer Weg zu sein. Anstatt die Norm des Art. 21 DSGVO über die Öffnungsklausel nach Art. 89 Abs. 3 DSGVO gänzlich zu derogieren, wird die Aus übung des Widerspruchsrechts bereits durch das wirksame Gegenhalten eines zwingenden rechtlichen Grundes für die Datenverarbeitung verhindert. Das Widerspruchsrecht nach Art. 21 DSGVO findet weiterhin in Brandenburg nach dem neuen § 8 Abs. 4 S. 4 BbgArchivG keine Anwendung. Die An wendung des Art. 21 DSGVO brächte sonst, so die Ausführun gen des Landesgesetzgebers, einen unvertretbaren Eingriff in das Privileg der Verarbeitung personenbezogener Daten zu Archivzwecken, welches die DSGVO selbst postuliert und brächte überdies die Gefahr der Verfälschung der Überliefe rungssicherung mit sich.314 Auch in Niedersachsen (§ 6a NArchG) und in Sachsen (§ 6 Abs. 3 SächsArchivG) besteht das Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO im Kon text des Landesarchivwesens nicht, da dies die Erfüllung der öffentlichen Archivzwecke unmöglich machte.313 Mit § 28 Abs. 4 BDSG wird für die Bundesebene bestimmt, dass das Widerspruchsrecht nach Art. 21 DSGVO nicht besteht, soweit es die öffentlichen Archivzwecke unmöglich macht oder ernsthaft gefährdet. Wiederum führt der Bundesgesetzgeber nur die Öffnungsklausel des Art. 89 Abs. 3 DSGVO als Be gründung an und bleibt weitergehender Darlegungen schul 313 Vgl. Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 18. 314 Vgl. Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, Begründung S. 35. 315 Vgl. Niedersächsischer Landtag, Drucksache 18/548, S. 72 und Säch sischer Landtag, Drucksache 6/10918, S. 94. 333 dig.3l6 Die gefundenen Lösungen zur Vermeidung des Wider spruchrechts des Art. 21 DSGVO im Archivrecht erscheinen insgesamt angemessen und vertretbar. Die Anpassungen der Archivgesetze in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Saarland, Sach sen, Schleswig-Holstein und Thüringen sowie des Bundesda tenschutzgesetzes an die Betroffenenrechte nach der DSGVO sind insgesamt zum überwiegenden Teil verordnungskonform ausgestaltet und begrenzen die Rechte der Betroffenen auf ein verhältnismäßiges Maß zum Schutz vor ernsthaften Gefähr dungen der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Archive und der verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Archivzwe cke. Vor allem die Bewahrung einer unverfälschten Überliefe rung und einer nachträglichen Verwaltungskontrolle sind hier für die Beschränkung der Betroffenenrechte ins Feld zu füh ren. Die Anforderung des Art. 89 Abs. 3 DSGVO, die von den Gesetzgebern für jede Derogation eine nachvollziehbare Ge fahrenprognose für die Archivzwecke verlangt wurde von den Gesetzgebern der Länder in ausführlicher Weise erfüllt. De ren Begründungen weisen ein hohes Maß an Abwägung und rationaler Begründungstiefe auf, die die Beschränkungen der Betroffenenrechte für das spezielle Umfeld des Archivwesens gerechtfertigt erscheinen lässt. Dies kann für die Bundesebe ne kaum gelten, da sich die Ausführungen des Bundesgesetz gebers allein mit dem faktischen Verweis auf die Öffnungs klausel des Art. 89 Abs. 3 DSGVO begnügen, ohne überhaupt die konkreten Auswirkungen auf die Archivzwecke anzuspre chen. Eine anders geartete Kritik muss alle neuen Datenschutz regeln der Archivgesetze treffen. Durch die vielfachen Verwei se auf Einzelnormen der Datenschutzgrundverordnung und die Erwähnung expliziter Abweichungen von bestimmten Rechten wird die Lesbarkeit der Archivgesetze durchaus be einträchtigt. Unbenommen, ob die DSGVO als „Datenschutz Grundverordnung“ oder als „Verordnung (EU) 2016/679“ zi tiert wird, in jedem Fall wird die Verständlichkeit der Vor schriften geringer. Auch die Abschnitte der Archivgesetze über die Betroffenenrechte dürften bei rechtsunkundigen Le 316 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100. 334 sern für Verwirrung sorgen, da sie nun reihenweise Absätze enthalten, die nur bestimmen, welche Rechte nicht gelten. Bestes Beispiel hierfür ist § 19 ThürArchivG, der in sechs Ab sätzen acht Bestimmungen darüber enthält, welche Betroffenenrechte den Betroffenen nicht zustehen. Gerechterweise muss jedoch betont werden, dass den Archivgesetzgebern rechtstechnisch kaum eine andere Möglichkeit bleibt, da sie durch die Vorgaben der DSGVO gezwungen sind, in den spe zifischen Rechtsvorschriften klare Abweichungsklauseln ein zusetzen. Letztlich wirkt sich der komplizierte Regelungsan satz der DSGVO mit ihren Öffnungsklauseln auch auf die Lesbarkeit und Verständlichkeit der bereichsspezifischen Ge setze aus. (3) Anpassungen an die Anforderungen der Datensicher heit Keine Derogation, sondern eine ausdrückliche Anwendung von Vorschriften der DSGVO im öffentlichen Archivwesen hat der Thüringer Archivgesetzgeber mit dem neuen § 15 Abs. 1 ThürArchivG geschaffen. Dieser enthält Vorschriften über die Anforderungen an die Archivierung und Speicherung von Da ten in öffentlichen Archiven. § 15 Abs. 1 S. 1 ThürArchivG ver langt „geeignete technische und organisatorische Maßnah men“, um Archivgut und Hilfsmittel vor unbefugter Nutzung zu sichern und Datenschutz und Geheimnisschutz zu gewähr leisten. Nach § 15 Abs. 1 S. 2 ThürArchivG sind die von den öffentlichen Archiven ergriffenen Schutzmaßnahmen dann geeignet, wenn sie mindestens den Anforderungen insbeson dere des Art. 32 DSGVO gerecht werden. Gemäß Art. 32 Abs. 1 DSGVO muss der Datenverarbeiter ein angemessenes Schutzniveau der gespeicherten Daten ge währleisten. Dabei hat er den Stand der Technik, Implementierungkosten, Umfang und Zweck der Verarbei tung sowie die „Eintrittswahrscheinlichkeit und Schwere des Risikos für die Rechte und Freiheiten natürlicher Personen“ zu berücksichtigen. Art. 32 Abs. 1 DSGVO enthält zudem ei nen Beispielkatalog geeigneter Maßnahmen, unter anderem die Pseudonymisierung und Verschlüsselung, Vertraulichkeit, Integrität, Verfügbarkeit und Belastbarkeit der Speichersys 335 teme, „rasche“ Wiederherstellungsfunktionen der Systeme nach technischen Zwischenfällen sowie regelmäßige Verfah ren zur Überprüfung, Bewertung und Evaluierung31? der Wirksamkeit der Maßnahmen und Systeme.318 Die geforderte Vertraulichkeit und Integrität der Daten sind Kernelemente der modernen IT-Sicherheit, was insbesondere den Schutz vor Hackerangriffen sowie Fragen der Zugriffskontrolle um fasst. Speziell der Schutz vor Manipulation der Daten (Integ rität) ist eine Hauptaufgabe der heutigen Datensicherheit.s1? Das Stichwort der Datenverfügbarkeit meint insbesondere die Absicherung der Daten durch Back-ups und Zweitspeiche rung auf getrennten Systemen.320 Weiterhin sieht Art. 32 Abs. 4 DSGVO personelle und organisatorische Maßnahmen vor, die den Zugang der Bediensteten des Verarbeiters zu perso nenbezogenen Daten regulieren soll. Durch die Vorschrift in § 15 Abs. 1 ThürArchivG wird klargestellt, dass die gesamte öffentliche Archivierung in Thü ringen, und nicht nur die personenbezogene, den technischen und organisatorischen Sicherungsmaßnahmen der DSGVO entsprechen müssen.321 Das bedeutet insbesondere, dass das aufzubauende digitale Archivwesen in Thüringen moderne IT-Schutzmaßnahmen im Sinne des Art. 32 DSGVO erfüllen muss und diese auch auf dem Stand der Technik weiterentwi ckeln muss. Die Archivsysteme in Thüringen werden demzu folge insbesondere Maßnahmen treffen müssen zur Sicherung vor Manipulation der Daten (Art. 32 Abs. 1 lit. b DSGVO)322, zur Verschlüsselung (Art. 32 Abs. 1 lit. a DSGVO), zur raschen 317 Die regelmäßige Überprüfung kann etwa Stresstests oder Sicher heitsaudits umfassen, vgl. Peter Wedde, in: W olfgang Däubler/Peter Wedde/Thilo Weichert/Imke Sommer, EU-Datenschutz-Grundverordnung und BDSG-neu. Kompaktkommentar, Frankfurt/Main 2018, Art. 32 DSGVO, Rn. 38. 318 Vgl. Jörg Hladjk, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 32, Rn. 4-10. 319 Vgl. Mario Martini, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Datenschutz Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, 2. Aufl., München 2018, Art. 32 DSGVO, Rn. 35h 320 Vgl. Martini, in: Paal/Pauly 2018, Art. 32 DSGVO, Rn. 38a. 321 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begründung S. 14. 322 Das umfasst etwa den Einsatz elektronischer Signaturen nach dem Signaturrecht, vgl. Martini, in: Paal/Pauly 2018, Art. 32 DSGVO, Rn. 36. 336 Wiederherstellung nach technischen Problemen (Art. 32 Abs. 1 lit. c DSGVO) sowie zur regelmäßigen Überprüfung der Sicherheitsleistung (Art. 32 Abs. 1 lit. d DSGVO). Außerdem werden die Archive ein Konzept über den Zugang ihrer Ar chivbediensteten zu den Archivdaten nach Art. 32 Abs. 4 DSGVO erstellen müssen. In der praktischen Umsetzung be deutet die Anwendung des Art. 32 DSGVO zwar einen deutli chen technischen Aufwand. Dafür wird durch § 15 Abs. 1 ThürArchivG i.V.m. Art. 32 DSGVO die archivische Speiche rung und Datensicherheit rechtlich auf das aktuelle Schutzni veau der Informationstechnik gebracht. Thüringen bleibt bislang jedoch das einzige Land, dass Art. 32 DSGVO explizit für sein gesamtes öffentliches Archiv wesen für anwendbar erklärt. Doch durch die unmittelbare Geltung der DSGVO, die sich auch auf das öffentliche Archiv wesen erstreckt, beansprucht Art. 32 DSGVO ohnehin in den übrigen Ländern und auf Bundesebene Anwendung und Um setzung, zumindest sobald es sich um eine personenbezogene Archivierung handelt. IV. Zwischenergebnis Neben vereinzelten Auswirkungen des Personenstandsrechts liegt das Hauptaugenmerk der Archivrechtsreformen der ver gangenen Jahre auf der Modernisierung des Archivrechts. Es wurden Rechtsgrundlagen für die Archivierung von neuen Unterlagen und Datenformaten geschaffen, die durch die Di gitalisierung des öffentlichen Sektors entstanden. Es ist überwiegend anzuerkennen, dass die Reformgesetzgeber in Bund und Ländern ihr Ziel, das Archivrecht an die modernen Bedingungen anzupassen, mit den bisherigen Reformpunkten erreichen konnten. Insbesondere die Erweiterung der archiv rechtlichen Begriffe, die neuen Archivierungsermächtigungen sowie die intensivere Beratungs- und Mitwirkungsfunktion der öffentlichen Archive sind positiv hervorzuheben. Gleichwohl kann diese Einschätzung nur für die Gesetz geber gelten, die sich mit der Modernisierung ihres Archiv rechts überhaupt auseinandergesetzt haben. Die Länder Bay ern, Baden-Württemberg, Niedersachsen und Hamburg ha ben bislang keinerlei Modernisierungstendenzen ihres Lan 337 desarchivrechts erkennen lassen; sie arbeiten nach wie vor mit Begrifflichkeiten der 1980er und 1990er Jahre. Und auch die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein haben ihre Archivgesetze nur im Hinblick auf die europäische Datenschutzgrundverordnung angepasst, in Digitalisierungsfragen und bei der Stärkung der Rolle der Archive im staatlichen Informationsaustausch verbleiben sie ebenfalls auf dem alten Stand. Der Reformbedarf ist in diesen Ländern weiter offensichtlich. Selbst für jene Archivgesetze, die nun reformiert worden sind, kann die Bewertung nicht kritiklos bleiben. Insbesonde re die nach wie vor bestehenden Unstimmigkeiten und die Uneinheitlichkeit des Schutzfristenrechts eröffnen weiteren rechtspolitischen Handlungsbedarf. Die rechtliche Situation, dass zwischen den Archivgesetzen im Hinblick auf die allge meine Schutzfrist, die personenbezogenen Schutzfristen und die geheimhaltungsbezogenen Schutzfristen unsystematische Unterschiede von mehreren Jahrzehnten bestehen, ist für ei ne Bestandsaufnahme nach einer Welle an Archivrechtsre formen nicht zufriedenstellend. Das gilt insbesondere, da es das explizit ausgesprochene Ziel der Gesetzgeber war, das Schutzfristenrecht zu liberalisieren und insgesamt benutzer freundlicher zu gestalten. Die gleiche Kritik muss auch ge genüber den Schutzfristenausnahmen für IFG-Unterlagen ausgesprochen werden. Dass von der Ausnahme zum Teil nur konkret zuvor eingesehene Unterlagen erfasst werden, führt den Zweck der Informationsfreiheitsgesetzgebung in Berlin und Rheinland-Pfalz ad absurdum. Das Schutzfristenrecht ist von Uneinheitlichkeit und zu strengen Fristen geprägt. Ange sichts der Bedeutung von Informationen für die Informati onsgesellschaft und den Bedarf an Zugänglichkeit zu öffentli chen Informationen ist für das Schutzfristenrecht weitere rechtspolitische Vereinheitlichung, Liberalisierung und An gleichung an das Informationsfreiheitsrecht zu verzeichnen, sofern das Archivrecht seine informationsrechtliche Eigen ständigkeit behalten soll. Auch im Hinblick auf die Anpassung der Archivgesetze des Bundes und der Länder an die seit Mai 2018 unmittelbar geltende Datenschutzgrundverordnung muss die Bewertung bis zum jetzigen Zeitpunkt noch mittelmäßig ausfallen. Abge 338 sehen davon, dass, soweit ersichtlich, bis zum jetzigen Zeit punkt nur die Bundesebene sowie sieben von sechzehn Län dern das archivrechtliche Datenschutzrecht an die DSGVO angepasst haben, bleiben selbst die bereits durchgeführten Reformen im Einzelnen nicht ohne Kritik. Dies gilt vor allem lur die Umsetzung der Öffnungsklausel des Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO für die Archivierung sensibler Daten, die in mehreren Ländern offensichtlich nicht mit den Voraussetzungen der DSGVO konform geht. Dadurch riskieren die in der Untersu chung genannten Länder, unrechtmäßig sensible Daten zu verarbeiten und nehmen möglicherweise einen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 1 DSGVO hin. Schließlich muss auch konstatiert werden, dass die komplizierte Regelungsstruktur der DSGVO dazu führt, dass die Archivgesetze durch reihenweise aufge führte Abweichungsvorschriften an Lesbarkeit und Verständ lichkeit einbüßen. Insgesamt betrachtet erreichen die durchgeführten Re formschritte noch nicht die von den Archivgesetzgebern selbst gesteckten Ziele. Ein weiterer Bedarf an Archivrechts reformen bleibt zu verzeichnen. 339 Kapitel 4: Leitgedanken für ein zukünftiges Recht der digitalen Archive Das moderne Archiv des Informationsstaates tritt zusehends als digitales Archiv auf. Die Aufgabe des Erhalts elektroni scher Daten wird gar als die komplexeste Herausforderung bezeichnet, der sich der Berufsstand der Archivarinnen und Archivare jemals ausgesetzt sah.1 Das digitale Archiv steht vor der Herausforderung, klassische Grundsätze des Archivrechts und bewährte Archivpraktiken von der Übernahme und Si cherung bis zur Benutzung von Archivgütern mit den neuen Ansprüchen, Formen und Praktiken der Digitalisierung zu vereinen. Einerseits beschränkt sich die Vision eines digitalen Archives nicht nur auf die bloße Lagerung von elektronischen Dokumenten auf einer Speichereinheit, sondern bezeichnet viel eher eine radikale Veränderung des öffentlichen Archiv wesens. Andererseits kann nicht nur zugunsten einer verein fachten Bedienbarkeit und einer Erleichterung der Arbeitsbe dingungen durch digitale Medien das aufgegeben werden, was öffentliche Archive in Jahrhunderten der Praxis erarbei tet haben: Vertrauen, Nachweisfunktion, Datenschutz, Fach wissen über Bestandserhaltung und Überlieferungssicherung. Das digitale Archivwesen muss mit Klugheit handeln, will es seine hergebrachten Grundsätze nicht angesichts einer so rasanten wie auch noch immer jungen Entwicklung wie der l Vgl. Ivar Fonnes, Methoden der Langzeiterhaltung elektronischer In formationen, in: Udo Schäfer/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Archivierung elektronischer Unterlagen, Stuttgart 1999, S. 213-222, 216. 341 Digitalisierung aufgeben. Dabei sind, wie sich zeigen wird, die rechtlichen Fragen kompliziert und die Herausforderungen groß, auch in der Anzahl. Während öffentliche Stellen und staatliche Institutionen auf allen Ebenen massiv auf die elekt ronische Vorgangsbearbeitung umstellen und immer spezifi schere Register- und Datenbankensysteme entwerfen, wird vielfach nicht bedacht, dass auch diese Formen der Unterla gen nach den Archivgesetzen anbietungspflichtig sind. Die Archivarinnen und Archivare sehen sich der zunehmenden Komplexität staatlicher Unterlagenformen ausgesetzt und müssen trotzdem ihren Bewertungs- und Archivierungsauf gaben nachkommen.2 Diese Komplexität zeigt sich auch in den entsprechenden Rechtsgrundlagen. Es stellen sich viele rechtliche Fragen, etwa, in welchen Fällen eine elektronische Unterlage oder ein Registereintrag archiviert werden muss, wie lange sie in der Behörde aufzubewahren sind, oder ob für sie eine spezielle Löschungsvorschrift gilt, oder die Archivie rung dieser Löschungspflicht vorgeht. Die Antworten hierauf ergeben sich aus einer zunehmenden Gemengelange aus Ar chivgesetzen, speziellen Register- und Datenbankengesetzen, Datenschutznormen, Aufbewahrungsverordnungen oder den jüngeren E-Government-Gesetzen. Neben den Fragen zur Übernahme von elektronischen Ar chivgütern treten neue Probleme der Archivierung der elekt ronischen Daten auf. Der Schutz vor Datenverlusten, die schneller eintreten als allgemein bekannt ist, verlangt von den digitalen Archiven einen besonderen Arbeitsaufwand. Zu nehmend wird das Archiv hierbei Abwägungen treffen müs sen zwischen dem Bestandsschutz auf der einen und der Si cherung von Integrität und der Authentizität der Daten auf der anderen Seite. Im Bereich der Benutzung digitaler Archivgüter entstehen neue Fragen an die Archivinfrastruktur und an die Benut zungsordnungen. In diesem Zusammenhang werfen die neu en Möglichkeiten der Datenauswertungen und von Big Data auch juristische Problemstellungen im modernen Archivwe sen auf. Es wird geklärt werden müssen, welche Vorteile und 2 Vgl. Angelika Menne-Haritz, Digitaler Lesesaal, virtuelle Magazine und Online-Findbücher, in: Hartmut W eber/Gerald Maier, Digitale Archive und Bibliotheken, Stuttgart 2000, S. 25-34, 25. 342 Möglichkeiten diese Techniken für Archive eröffnen und be sonders, welche rechtlichen Grenzen der Grundrechtsschutz und das einfache Recht gegenüber diesen Technologien zie hen. Das Archivwesen ist wie viele andere Bereiche des moder nen Gemeinwesens in großem Maße von der Digitalisierung betroffen. Um die vielfältigen Entwicklungen einzufangen und zu systematisieren, orientiert sich dieses Kapitel am Zyk lus der elektronischen Unterlagen und an den bekannten ein zelnen Archivierungstätigkeiten. Es wird untersucht, wo und welche Arten von elektronischen Unterlagen entstehen, wie diese übernommen, bewertet und archiviert werden und so dann vom Archiv zugänglich gemacht und ausgewertet wer den können. Das Ziel dieses Hauptkapitels ist es, zu ergrün den, welche rechtlichen Anforderungen, Möglichkeiten und Grenzen für das zukünftige digitale Archivwesen gelten sol len. Wie das vorangegangene Kapitel jedoch zweifelhaft nachweisen konnte, befindet sich das Archivrecht in Deutsch land zum jetzigen Zeitpunkt noch mitten in einer Um bruchsphase. Trotz einer Dekade von Archivrechtsreformen bleiben große Lücken in den gesetzlichen Regelungen. In manchen Ländern fehlt es bis jetzt sogar an jeglichen Re formschritten. Und selbst jene Archivgesetze, die hinsichtlich verschiedener Aspekte der Digitalisierung des Staates refor miert worden sind, weisen noch immer große Unein heitlichkeiten, Inkonsequenzen und Widersprüchlichkeiten auf. Nicht zuletzt fehlt es in vielen Archivgesetzen an einer zufriedenstellenden Umsetzung des neuen europäischen Da tenschutzrechts. Der Ausgangsbefund für dieses Kapitel lau tet deshalb, dass das Archivrecht in Bund und Ländern noch keine einheitliche und vergleichbare rechtliche Ausgangslage oder Grundlage für ein „Recht der digitalen Archive“ bieten kann. Vielmehr ist ein solches Rechtsgebiet erst im Entste hen. Verschiedene einzelne Gesetze und Rechtsnormen bieten für einzelne Probleme und Aspekte der Rechtsfragen rund um die digitale Archivierung vielversprechende Ansätze und Lö sungen. Ein abgeschlossenes und kohärentes Recht der digi talen Archive existiert demzufolge noch nicht und es wird die weitere Aufgabe der Archivreformen sein, die Grundzüge die ses Rechtsgebietes herauszuarbeiten. Was das vorliegende 343 Kapitel zum Zeitpunkt des Wandels des deutschen Archiv rechts jedoch leisten kann, ist, die bislang in verschiedenen Rechtsgrundlagen gefundenen Ansätze und Lösungen zu sys tematisieren und ihre Vorteile und Praktikabilität herauszu stellen. Auf diese Weise lassen sich zumindest Leitgedanken und Grundannahmen des zu schaffenden Rechts der digitalen Archive entnehmen und formulieren, auf die im Nachgang die weiteren Reformprozesse zurückgreifen können. Die hier zu findenden Leitgedanken des Rechts der digitalen Archive ori entieren sich in ihrer Systematik an den klassischen Archivie rungsprozessen und fragen, wie diese unterschiedlichen Ver fahrensschritte in der Digitalisierung rechtlich und archiv praktisch ausgestaltet werden können. I. Recht der elektronischen Unterlagen als Voraussetzung für das digitale Archivwesen Um ein Geiuhl dafür zu bekommen, mit welcher Bandbreite an Digitalisierungsaufgaben die modernen Archive konfron tiert werden, lohnt es sich zu ergründen, woher der Rohstoff und zentrale Arbeitsgegenstand der digitalen Archive kommt und in welchen Formen er auftritt. Die Nutzung von Akten, Dokumenten oder Amtsbüchern staatlicher Einrichtungen war schon seit der frühen Neuzeit die Voraussetzung für archivische Praktiken. Die Schriftgutverwaltung unserer Zeits sieht sich nun deutlichen Digitalisierungsprozessen ausge setzt. War bereits in historischer Perspektive die enge Bezie hung zwischen Verwaltung, Registratur und Archiv offensichtlichk so ist auch folgerichtig, dass sich Veränderungen der modernen Schriftgutverwaltung in mehrerlei Hinsicht auf die öffentlichen Archive auswirken. Entwicklungen der Archi ve können nicht entkoppelt von den Entwicklungen der Ver waltung und der Justiz betrachtet werden, da beide Sphären staatlichen Handelns aufs Engste miteinander verbunden sind. 3 Zum Begriff und zum Verhältnis zu den öffentlichen Archiven siehe Thekla Kluttig, Behördliche Schriftgutverwaltung, in: Stefanie Unger (Hrsg.), Archive und ihre Nutzer - Archive als moderne Dienstleister, Marburg 2004, S. 221-224. 4 Vgl. Cornelia Vismann, Akten, 3. Aufl., Frankfurt/Main 2011, S. 176! 344 Die bereichsweise verpflichtend umgesetzte Nutzung von elektronischen Akten und Registern, der Betrieb öffentlicher Internetseiten von Verwaltungsstellen und Verwaltungsträ gern sowie der Einsatz von E-Mails als grundlegender Kom munikationsform mit der Verwaltung stellen letztlich die Ar chive vor eine Reihe von neuen Aufgaben. Bereits aus den bis lang erfolgten Archivrechtsreformen geht hervor, dass die Abgabepflicht der öffentlichen Stellen und die archivarische Bewertung auch auf die Bandbreite an elektronischen Unter lagen anzuwenden ist. Hinter dieser vermeintlich geringen Erweiterung des Anwendungsbereiches archivrechtlicher Re gelungen steht jedoch ein tatsächlich bedeutender Arbeits aufwand. Denn die „elektronische Unterlage“ ist kein Begriff, der lur eine einheitliche Medienform steht. Die Archive sehen sich vielmehr einer Fülle von unterschiedlichen Medienfor men, Dateiformaten und Dateninhalten ausgesetzt. Die Ar chivierung einer elektronischen Akte ist beispielsweise nicht gleichzusetzen mit dem Aufwand der Archivierung eines elektronisch geführten öffentlichen Registers. Ein Schrift stück, das in das archivfähige Format PDF/A konvertiert wurde, ist nicht nicht gleichzusetzen mit der komplexen Struktur einer öffentlichen Homepage einer Landesregierung. Gleichwohl gilt für all diese öffentlichen Unterlagen, dass sie der Anbietungspflicht und der archivarischen Bewertung un terliegen müssen. Um ein Verständnis für die Reichweite der Änderungen, der sich die Archive ausgesetzt sehen, zu erlan gen, wird zunächst der Frage nachgegangen, bei welchen öf fentlichen Stellen und in welchen Formen elektronische Un terlagen entstehen. 1. ElektronischeAktenführung Der Einsatz von Informationstechnologie in den verschiede nen Bereichen der Bundes-, Landes- und Kommunalverwal tung ist trotz einer festzustellenden Unstrukturiertheit und 345 Unvollständigkeits eine bedeutende und komplexe Verwal tungsentwicklung.6 a) Rechtliche Anforderungen an die elektronische Schriftgutverwaltung Fragen der Schriftgutverwaltung fallen unter den Bereich der Verwaltungsorganisation. Die Verwaltungs- und Ministerialebene des Bundes stützt ihre Schriftgutverwaltung auf die or ganisatorischen und rechtlichen Anforderungen aus der Ge meinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO).? § 5 Abs. i GGO verpflichtet die Bundesministerien, die Voraussetzungen für eine elektronische Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Ministerien zu schaffen. Diese soll gemäß § 5 Abs. 2 GGO auf eine „geschützte“ Kom munikationsinfrastruktur aufbauen. Die elektronische Vor gangsbearbeitung muss vergleichbaren rechtsstaatlichen Grundsätzen folgen, wie sie für die klassische Schriftgutver waltung gelten. Grundsätzlich haben die Bundesministerien gemäß § 12 Abs. 1 GGO elektronische Verfahren zu nutzen. Nach § 12 Abs. 2 GGO hat die elektronische Vorgangsbearbei tung die rechtsstaatlichen Anforderungen der Transparenz und Nachvollziehbarkeit zu erfüllen: „Stand und Entwicklung der Vorgangsbearbeitung müssen jederzeit (im Rahmen der Aufbewahrungsfristen) aus den elektronisch oder in Papier form geführten Akten nachvollziehbar sein.“ Das bedeutet, dass auch und gerade die elektronische Aktenführung jeder zeit überprüfbar bleiben muss, was insbesondere verlangt, dass nachvollziehbar ist, welcher Bearbeiter zu welchem Zeit punkt die Dokumente und Vorgänge erstellt, bearbeitet oder 5 Vgl. Steffen Schwalm, Der Nachfolger des DOMEA-Konzepts, in: Christian Keitel/Kai Naumann (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 231-252, 23 1! 6 Vgl. Thorsten Siegel, Der virtuelle Verwaltungsakt, VerwArch 105 (2014), S. 242-261, 243: „Denn oftmals existieren unterschiedliche Systeme; zudem ist der technologische Entwicklungsstand zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern, aber auch innerhalb der einzelnen Verwaltungsträger bisweilen unterschiedlich.“ 7 GMB1. 2000, S. 526. 346 ausgesondert hat.8 Hier kommen die Aspekte der Integrität und Authentizität von (elektronischen) Verwaltungsakten zum Ausdruck, die unverändert in der elektronischen Vor gangsbearbeitung Geltung beanspruchen.? Einzelheiten der Aktenführung werden laut § 12 Abs. 2 GGO in der zusätzli chen Registraturrichtlinie der Bundesministerien (RegR) ge regelt.10 Zweck dieser Richtline ist es gemäß § 1 Abs. 1 RegR, die GGO in Fragen der Schriftgutverwaltung zu ergänzen. Ein „sachgerechtes und wirtschaftliches Bearbeiten“ soll nach § 1 Abs. 2 RegR gerade auch für „die IT-gestützte Vorgangsbear beitung und Verwaltung von elektronischen Dokumenten und Akten“ gelten. Die Grundsätze der Schriftlichkeit finden des halb in vollem Umfang auch auf die elektronische Vorgangs bearbeitung Anwendung (§ 1 Abs. 3, § 2 RegR), weshalb auch die elektronische Aktenführung „ein nachvollziehbares trans parentes Verwaltungshandeln“ sicherstellen muss (§ 2 S. 3 RegR). Die elektronische Vorgangsbearbeitung wird nach § 3 RegR verstanden als das „Dokumenten- und Aktenmanage ment im IT-gestützten Geschäftsgang“. Das Schriftgut wird definiert als ,,[a]lle bei der Erfüllung von Aufgaben des Bun des erstellten oder empfangenen Dokumente, unabhängig von der Art des Informationsträgers und der Form der Auf zeichnung“. Das einzelne Dokument wird verstanden als „[einzelnes Schriftstück, papiergebunden oder elektronisch erstellt und verwaltet, Fax, E-Mail, Datenbank und andere Dateien. Hierzu gehören auch alle ergänzenden Angaben (z.B. 8 Vgl. Gabriele Britz, § 26 Elektronische Verwaltung, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 2. Aufl., München 2012, S. 435-492, 4 8 7! 9 Elektronische Akten müssen, nebst weiteren, die Anforderungen der Authentizität (Echtheit, Glaubwürdigkeit und Beweiskraft), der Integ rität (keine unbefugte Veränderung) sowie der Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit erfüllen, siehe Alexander Roßnagel/Stefanie Fi scher-Dieskau/Silke Jandt/Micheal Knopp (Hrsg.), Langfristige A uf bewahrung elektronischer Dokumente, Baden-Baden 2007, S. 4 lff und l57ff. 10 Richtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut (Akten und Dokumenten) in Bundesministerien, Beschluss des Bundeskabinetts vom 11. Juli 2001, Berlin 2001. 347 Metainformationen), die zum Verständnis der Informationen notwendig sind.“11 Vollkommen zu Recht weist jedoch Martin Eifert darauf hin, dass mit der Übertragung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung auf die elektronischen Unterlagen zwar garantiert ist, dass die medienunabhängigen Grundsätze (Vollständigkeit, Nachvollziehbarkeit, Richtig keit) auch im E-Government eingehalten werden müssen. Normative Fragen der medienabhängigen Bedingungen der elektronischen Aktenführung, zum Beispiel nach dem Be weiswert elektronischer Dokumente, oder den rechtlichen Bedingungen der Dauer und Form ihrer Speicherung, bleiben aber unbeantwortet.12 Um die Fragen, gerade auch vor dem Hintergrund ihrer elektronischen Archivierung, zu klären, wird dieses Kapitel weitere Rechtsgrundlagen und Rechts normen untersuchen müssen. b) Elektronische Akten Die elektronische Schriftgutverwaltung, die vielfach erst durch technische Vorgangsbearbeitungssysteme (VBS) und im engeren Sinne durch Dokumentenmanagementsysteme (DMS) ermöglicht wird13, ist demnach die auf Informations technik basierende, datenbankgestützte Verwaltung von Schriftstücken und Dokumenten im weitesten Sinne, zur Er füllung der öffentlichen Aufgaben der jeweiligen Verwaltu n g s e in h e it .14 Dokumentenmanagementsysteme sind zu meist einheitliche in Verwaltungsträgern oder Einzelbehör 11 § 3 RegR. 12 Vgl. Martin Eifert, Electronic Government. Recht der elektronischen Verwaltung, Baden-Baden 2006, S. 156. 13 Vgl. Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Vorgangsbearbeitung, Berlin 2012, S. 6. 14 Insofern verwundert es, wenn das Bundesministerium des Innern in seiner Definition der elektronischen Vorgangsbearbeitung die „auto matisierte IT-Unterstützung von Geschäftsprozessen“ auf die „Bear beitung eines betriebswirtschaftlich relevanten Objekts“ bezieht, da sich Vorgänge eines Verwaltungsverfahrens nicht ohne weite Ausle gung unter rein betriebswirtschaftliche Tätigkeiten subsumieren las sen, vgl. Bundesministerium des Innern 2012, Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Vorgangsbearbeitung, S. 6 . 348 den umgesetzte Informationssysteme, die dem Bearbeiter ermöglichen, über eine Benutzeroberfläche alle Einzelschritte der Vorgangsbearbeitung von der Erstellung bis zum Erlass von Behördenverfügungen durchzuführen. In diesem Kontext entsteht die sogenannte elektronische Akte, bzw. die E-Akte. Die Bearbeitung und Verwaltung von elektronischem Schriftgut - und somit in technischer Realisierung die einge setzten Dokumentenmanagementsysteme - müssen jederzeit gewährleisten, dass der Sach- und Bearbeitungsstand des Schriftguts vollständig und nachvollziehbar aus den Akten hervorgeht (§ 4 Abs. 1 Spiegelstrich 1 RegR). Die Aufbewah rung der Dokumente ist jederzeit sicherzustellen (§ 4 Abs. 1 Spiegelstrich 3 RegR). Anforderungen an die Integrität, Au thentizität und Nachvollziehbarkeit der E-Akte kommen ebenso in § 4 Abs. 3 RegR deutlich zum Ausdruck, indem festgehalten wird: „Dokumente dürfen aus der Akte nicht ent fernt, bei Nutzung elektronischer Vorgangsbearbeitung nicht gelöscht werden. Elektronisch gespeicherte Informationen dürfen nur nach Beteiligung der Verfasserin oder des Verfas sers gelöscht oder verändert werden.“ Das Vollständigkeits prinzip der Schriftgutverwaltung macht erforderlich, dass alle für die Vorgänge der Akte relevanten Informationen und Do kumente aus der Akte ersichtlich werden, also in die Akte aufgenommen werden. Nicht-schriftliche Vorgänge wie Tele fonate oder Beratungstermine werden als Aktenvermerke in die Akte aufgenommen. Die elektronische Kommunikation der Verwaltung findet jedoch in zunehmender Form per E Mail statt, weshalb die Behördenbediensteten dazu überge gangen waren, alle relevanten E-Mails auszudrucken und den Vorgängen der Papierakte anzufügends Die elektronische Schriftgutverwaltung, gestützt auf Dokumentenmanagement systeme, kann diese umständliche Einhaltung der Vollstän digkeitsanforderung ersetzen, indem sie auch die behördliche E-Mail-Kommunikation des Bearbeiters automatisch in die angelegte E-Akte mit aufnimmt.16 An diese grundsätzlichen Anforderungen einer rechtsstaatlichen elektronischen 15 So auch in § 6 Abs. 3 RegR vorgeschrieben. 16 Vgl. Margit Ksoll-Marcon, eGovernment in Bayern - eine neue Grund lage für die Schriftgutverwaltung und die Rolle der Archive, in: Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 511-524, 518. 349 Schriftgutverwaltung muss sich jedes Vorgangs- und Doku mentenmanagementsystem halten. Da die E-Akte mehr da tenverarbeitende Funktionen bietet, als es eine Papierunter lage könnte, wirft die E-Akte zudem spezielle Datenschutzfra gen auf.17 c) Umsetzung in Bund und Ländern Die Einführung und Implementierung dieser Dokumenten managementsysteme werden von den Bundes- und Landesge setzgebern als Teil ihrer Modernisierungs- und Digitalisie rungsstrategien aktiv gefördert. Auf Bundesebene galt für mehrere Jahre das DOMEA- Konzept18 als grundlegender Standard der elektronischen Schriftgutverwaltung. Mittlerweile ist dieses Konzept durch das „Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit“ des Bundesministeriums des Innern ersetzt worden.1? Das Organisationskonzept geht in seinen Grundzügen auf das Jahr 2012 zurück und wurde seitdem durch mehrere „Bau steine“ ergänzt, so beispielsweise zur E-Akte, zur Vorgangs bearbeitung, aber auch zur Langzeitarchivierung, zum Scan prozess sowie zu Fragen des Datenschutzes und der Personal daten20. Sowohl das ehemalige DOMEA-Konzept21 als auch 17 Vgl. Moritz Karg, Datenschutzrechtliche Anforderungen an die E-Akte, DuD 2013, S. 702-708, 705; Ralf Müller-Terpitz/Alexandra Rauch haus, Das E-Government-Gesetz des Bundes - ein Schritt in Richtung „Verwaltung 2.0“, MMR 2013, S. 10-16, l4f; Christoph Habammer/Wolfgang Denkhaus, Das E-Government-Gesetz des Bun des -Inhalt und erste Bewertung - Gelungener Rechtsrahmen für elektronische Verwaltung?, MMR 2013, S. 358-362, 36lf. 18 DOMEA stand für „Dokumentenmanagement und elektronische A r chivierung im IT-gestützten Geschäftsgang“. 19 Vgl. Schwalm, in: Keitel/Naumann 2013, S. 23lf; Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungs arbeit. Grundlagen und Bedarfsanalyse, Berlin 2012. 20 Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elekt ronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Akte, Berlin 2012; Bundesmi nisterium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Vorgangsbearbeitung, Berlin 2012; Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elekt ronische Verwaltungsarbeit. Baustein Langzeitarchivierung, Berlin 2014; Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein Scanprozess, Berlin 2014; 350 das nun verfolgte Organisationskonzept stellen eine pro grammatische Beschreibung der Anforderungen in rechtli cher, in technischer und in organisatorischer Hinsicht für die Einführung einer elektronischen Schriftgutverwaltung dar. Sie sind daher auch ein wesentlicher Bestandteil von Aus schreibungsverfahren der öffentlichen Behörden und Verwal tungsträger, die, das Konzept angepasst an ihre jeweiligen Anforderungen, nach einer konkreten informationstechni schen Umsetzung suchen.22 Die gemäß Vergaberecht23 mit öffentlichem Auftrag versehenen IT-Dienstleister implemen tieren schließlich die tatsächliche Hard- und Softwarelösung zur elektronischen Schriftgutverwaltung bei der vergebenden öffentlichen Stelle. Diese Softwarelösung stellt schließlich das Dokumentenmanagementsystem mit seinen verschiedenen Komponenten dar. Es bietet alle Bearbeitungsschritte der Er stellung, Bearbeitung, Aussonderung und Suche von elektro nischen Akten und Vorgängen sowie der rechtssicheren Auf bewahrung gemäß der Aufbewahrungsfristen in elektroni scher Form an. Schließlich realisiert das DMS auch die Anbie tung des elektronischen Schriftguts an die Archive. Gleichwohl muss der Feststellung des Bundesrechnungs hofes aus dem Jahr 2009, wonach die Bundesverwaltung „nicht durchgängig ein nachvollziehbares und sachgerechtes Verwaltungshandeln [gewährleistet], da die Regelungen zur papierbasierten und elektronischen Schriftgutverwaltung teilweise nicht ausreichen“, nach wie vor zugestimmt wer Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elekt ronische Verwaltungsarbeit. Baustein Datenschutz und Personaldaten, Berlin 2016. Unter https://tinyurl.com/hu03qwp abrufbar. 21 Das DOMEA-Konzept war in seinem ursprünglichen Anspruch ledig lich für die Bundesverwaltung gedacht, letztlich hat es aber für mehr als 10 Jahre aber den „Quasi-Standard im Kontext im öffentlichen Be reich“ für die elektronische Schriftgutverwaltung und die elektroni sche Übergabe an die Archive dargestellt, siehe Schwalm, in: Kei tel/Naumann 2013, S. 231. 22 Vgl. etwa zur Ausschreibung eines DMS für die Bayerische Landes verwaltung Ksoll-Marcon, Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 515. 23 § 9 7 ff des Gesetzes gegen W ettbewerbsbeschränkungen i.V.m. der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge vom 12. April 2016, BGBl. I, S. 624. 351 den.24 Die Bundesverwaltung hat bisher keine standardisierte und lückenlose elektronische Schriftgutverwaltung eingerich tet. Auch die Nutzung der mit dem E-Government-Gesetz des Bundes (EGovG Bund)2s grundsätzlich eingeführten E-Akte (§ 6 EGovG Bund) muss noch in verschiedenen Bereichen der Bundesverwaltung etabliert werden. Mit der rechtlichen Fi xierung der elektronischen Aktenführung in § 6 S. 1 EGovG Bund soll ab dem 1. Januar 2020 jede Behörde des Bundes ihre Akten mithilfe von Informationstechnik führen. Damit wird neben der Ausnahme des § 6 S. 2 EGovG Bund die Ver waltungstätigkeit mittels Papierakten von der E-Akte abge löst. Was macht die Besonderheit dieser Aktenform aus? „Eine elektronische Akte ist eine logische Zusammenfas sung sachlich zusammengehöriger oder verfahrensgleicher Vorgänge oder Dokumente, die alle bearbeitungs- und akten relevanten E-Mails, sonstigen elektronisch erstellten Unterla gen sowie gescannten Papierdokumente umfasst und so eine vollständige Information über die Geschäftsvorfälle eines Sachverhalts ermöglicht.“26 Die E-Akte verfügt jedoch über Funktionen, die weit über die Möglichkeiten der Bearbeitung einer Papierakte hinausgehen, beispielsweise die Volltextsu che in den elektronischen Dokumenten, der gleichzeitige und orts- und zeitunabhängige Zugriff auf die Bestände sowie de ren Bearbeitung durch verschiedene Verwaltungsstellen. Deshalb darf die E-Akte nicht als das elektronische Spiegel bild der auf Papier basierenden Verwaltungstätigkeit verstan den werden. Im Gegenteil dazu bietet die E-Akte ein größeres Potential der Datenverarbeitung, an das auch dementspre chend besondere Schutzanforderungen gestellt werden müs sen. Die Rechtsgrundlagen für die Einführung der E-Akte selbst verweisen hinsichtlich der rechtsstaatlichen Aspekte 24 Bundesrechnungshof, Mitteilung über die Prüfung Langzeitarchivie rung von Schriftgut des Bundes, Bonn 2009, S. 4. Siehe auch Schwalm, in: Keitel/Naumann 2013, S. 232. 25 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung vom 25. Juli 2013, BGBl. I S. 2749. 26 Jutta Keller-Herder/Martin Schallenbruch, § 6 Elektronische Akten führung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallenbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., W iesbaden 2014, S. 1055-1058,1055. 352 a u f d ie E in h a ltu n g d e r G r u n d s ä tz e o r d n u n g s g e m ä ß e r A k te n fü h r u n g (§ 6 S . 3 E G o v G B u n d ) .27 Damit sind wiederum die Regelungen der Registratur richtlinie, sowie die konkreten Anforderungen des Rechts staatsprinzips an das Verwaltungshandeln gemeint.28 Trotz der noch nicht abgeschlossenen Umsetzung der elektroni schen Schriftgutverwaltung zeigt sich deutlich, dass der Bun desgesetzgeber und die Bundesverwaltung die Digitalisierung auf Bundesebene verfolgen. Der Bundesgesetzgeber hat neben der Einführung der E- Akte und der elektronischen Vorgangsbearbeitung in der Bundesverwaltung durch das E-Government-Gesetz des Jah res 2013 nunmehr auch die vollständige elektronische Akten bearbeitung und Kommunikation in der Justiz gesetzlich ver ankert. Mit dem „Gesetz zur Einführung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektroni schen Rechtsverkehrs“ vom 5. Juli 201729 werden die Gesetze über die Justiz um Vorschriften ergänzt, die die elektronische Aktenführung, die elektronische Akteneinsicht sowie die elektronische Kommunikation zwischen den Gerichten, Be hörden, Rechtsanwälten und anderen Personen festlegen. In einer Übergangsphase können die Gerichte bereits auf die elektronische Aktenbearbeitung umstellen. Spätestens ab dem Stichtag 1. Januar 2026 werden die Gerichtsakten aus schließlich in elektronischer Form geführt. Der Bundesge setzgeber legt damit fest, dass unter anderem die Strafpro zessordnung, das Strafvollzugsgesetz, das Strafgesetzbuch, das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, die Zivilprozessord 27 Vgl. Sönke Schulz, Einführung in das Recht der elektronischen Ver waltung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallenbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., W iesbaden 2014, S. 23-42, 42. 28 So auch Keller-Herder/Schallbruch, in: Bauer et al. 2014, S. 1057: „Diese Grundsätze gelten gleichermaßen für die IT-gestützte elektro nische Aktenführung. Die elektronische Akte ist daher auf Datenträ gern zu speichern, die es ermöglichen, dass ihr Inhalt wegen der be sonderen Art der Speicherung nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand unbefugt geändert oder gelöscht werden kann. Die Daten müssen zudem bis zum A blauf der Aufbewahrungsfrist gespei chert werden können. Daneben ist unter Datenschutzaspekten die Vertraulichkeit (und ggf. Löschbarkeit) der Daten zu gewährleisten.“ 29 BGBl. I 2017, S. 2208. 353 nung, das Gesetz über Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, das Ar beitsgerichtsgesetz, das Sozialgerichtsgesetz, die Verwal tungsgerichtsordnung und die Finanzgerichtsordnung alle samt angepasst werden und in diesen Gerichtsbarkeiten die elektronische Aktenführung eingeführt wird. Der Bund hat somit für Ministerien und Behörden auf Bundesebene sowie aufgrund seiner Gesetzgebungskompe tenz für das gerichtliche Verfahren aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für das Justizwesen die elektronische Aktenbearbeitung und elektronische Kommunikation rechtlich fixiert. Die Behörden des Bundes sollen ab dem 1. Januar 2020 ihr Schriftgut elekt ronisch führen, die deutschen Gerichte müssen dies spätes tens ab dem 1. Januar 2026. Die Länder sind bei der Implementierung einheitlicher elektronischer Schriftgutverwaltungen durch IT-Infrastruktur teilweise wesentlich weiter fortgeschritten als der Bund. Dies kann stellvertretend an den Beispielen der Länder Sachsen, Brandenburg und Bayern gezeigt werden. So nutzt etwa die Staatsverwaltung des Freistaates Sachsen das IT-System „elektronische Vorgangsbearbeitung und Aktenführung (eVA.SAX)“, das mit seiner Arbeitsoberfläche VIS.SAX den Behördenmitarbeitern des Freistaates Sachsen ermöglicht, alle in der Vorgangsbearbeitung anfallenden Schritte anhand einer PC-Anwendung vorzunehmen. VIS.SAX garantiert auch die rechtssichere Aufbewahrung (Integrität, Authentizität, Lesbarkeit) der Dokumente für den Zeitraum der Aufbewah rungsfristen in der laufenden Verwaltung.3° Rechtlich fixiert wurde die elektronische Vorgangsbearbeitung zudem in § 12 Abs. 1 des Sächsischen E-Government-Gesetzes.31 Bereits im Jahr 2008 hat die Landesregierung des Landes Brandenburg per Kabinettsbeschluss Nr. 734/08 die „lan desweite Einführung eines einheitlichen Dokumentenmana gement- und Vorgangsbearbeitungssystems (DMS/VBS) in 30 Vgl. Sächsisches Staatsministerium für W irtschaft, Arbeit und Verkehr (Hrsg.), Sachsen Digital. Die Digitalisierungsstrategie des Freistaates Sachsen, Dresden 2016, Anhang S. 103. 31 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung im Freistaat Sachsen vom 09. Juli 2014, SächsGVBl. 2014, S. 398. 354 der Landesverwaltung Brandenburg“ beschlossen.32 Das da mals beschriebene Ziel war es, die Vorgangsbearbeitung auf der ministeriellen Ebene und in der brandenburgischen Staatskanzlei weitgehend elektronisch abzuwickeln. Die Um setzung war von Beginn an nicht allein auf die elektronische Aktenbearbeitung begrenzt. Darüber hinaus sollte ein um fänglicher Austausch mit dem Landtag und mit dem Staatsar chiv Brandenburgs angeregt werden, um eine medienbruch freie Bearbeitung zu gewährleistend Mittlerweile ist die elektronische Schriftgutverwaltung im Land Brandenburg in weitem Umfang umgesetzt w ordend Das landeseigene Do kumentenmanagementsystem in Brandenburg nennt sich EL.DOK und war im Jahr 2013 bereits in sieben von zehn Ministerien, beim landeseigenen zentralen IT-Dienstleister sowie im Staatsarchiv Brandenburg in Benutzung. Für die Landesregierung gibt es ein eigenes auf EL.DOK basierendes und an die Anforderungen angepasstes Dokumentenmana gementsystem namens EL.K ISd Im Laufe der Projektweiter entwicklung hat das Land Brandenburg weitere bereichsspe zifische Dokumentenmanagementsysteme erstellt, die jeweils auf EL.DOK aufbauen und den jeweiligen Kontexten ange passt wurden. Für Abstimmungsprozesse der planenden Ver waltung hat man ein eigenes Modul für die elektronische Be hördenzusammenarbeit (EL.ZA) in Brandenburg eingeführt. Der Landtag unterhält mit EL.VIS ein eigenes Parlamentsin formationssystem. Mit dem brandenburgischen Ausferti- 32 Unterrichtung des Landtages 4/39 v. 15. April 2008, S. 2. 33 Unterrichtung des Landtages 4/39 v. 15. April 2008, S. 2. 34 Das Land Brandenburg hat nach einem Vergabeverfahren für die Ein führung des landesweiten DMS einen Vertrag mit dem Unternehmen SER eGovernment Deutschland GmbH geschlossen, der sowohl die Softwarebeschaffung als auch die Implementierung des IT-Systems beinhaltet, vgl. Ilka Stahlberg/Jörg Homberg, Das digitale Urkundszwischenarchiv (EL.UZA) in Brandenburg, in: Landesarchiv Baden-Württemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 157-166, 157 sowie Grundlagen und Konzepte unter http://eldok.brandenburg.de/cm s/detail.php/bblx.165209.de. 35 Vgl. Stahlberg/Homberg, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 157. 355 gungs- und Verkündungsgesetz aus dem Jahr 200936 wurde zudem eine Rechtsgrundlage geschaffen, die die ausschließ lich elektronische Speicherung und Zugänglichmachung von ausgefertigten Gesetzen und Rechtsverordnungen vorschreibt.37 Die Digitalisierung der Ausführung und Verkün dung von brandenburgischen Landesnormen bekam auf Grundlage der elektronischen Schriftgutverwaltung EL.DOK ein eigenes Systemmodul namens EL.NORM errichtet.38 Die ses gewährleistet sogar die Erhaltung der rechts- und beweis kraftsichernden elektronischen Signaturen der elektronischen Gesetzes- und Verordnungsblätter^ Die Aussonderung und Übergabe der elektronischen Unterlagen an das digitale Ar chiv Brandenburgs wird zudem über die Modulschnittstelle EL.ARCHIV vollzogen. Der Freistaat Bayern hat bereits früh Schritte zur Errich tung einer elektronisch geführten Landesverwaltungstätigkeit eingeleitet. Bereits die Allgemeine Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern vom 12. Dezember 20004° (AGO Bayern) erklärte in § 10 Abs. 1 den Vorrang der Bear beitung der Vorgänge mittels Unterstützung von Informati ons- und Kommunikationstechnik. Zudem betonte § 10 Abs. 3 AGO Bayern bereits den notwendigen Datenschutz sowie die rechtsstaatlichen Anforderungen der Systeme zum Schutz vor „unberechtigter Einsichtnahme, Veränderung und Verlust“. Im Jahr 2002 verabschiedete die Bayerische Staatsregierung eine Erklärung namens „eGovernment in Bayern. Unsere Plä ne, unsere Ziele“, mit der Absicht, den Wechsel vom papier 36 Gesetz über die elektronische Ausfertigung und Verkündung von Ge setzen und Rechtsverordnungen des Landes Brandenburg vom 18. De zember 2009, GVB1. S. 390. 37 § 1 Abs. 4 BbgAusfVerkG. 38 Vgl. Ilka Stahlberg, Konzipierung des digitalen Zwischenarchivs in Brandenburg und der Sachstand bei der DMS-Einführung in der Brandenburgischen Landesverwaltung, in: Matthias Manke (Hrsg.), A u f dem W eg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 47-51, 4 7 ! 39 Vgl. Stahlberg/Homberg, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 158. 40 BayGVBl. 2000, S. 873. 356 basierten zum elektronischen Verwaltungsarbeiten einzuleiten.41 In der darauffolgenden Zeit verfolgte das Bayerische Mi nisterium des Innern in Zusammenarbeit mit Archivbediens teten und IT-Mitarbeitern der Landesverwaltung die Erstel lung eines landesweit einheitlichen Standards ihr die elektro nische Schriftgutverwaltung. Die Landesverwaltung beabsich tigte es, „grundlegende, verwaltungsübergreifende Anforde rungen an interoperable Dokumentenmanagementsysteme unterschiedlicher Hersteller festzulegen, eine standardisierte Schnittstelle für alle Behörden beim Datenimport und Daten export zu schaffen und gleichzeitig eine Grundlage für eine Ausschreibung für die Beschaffung entsprechender Systeme zu legen. Funktionalitäten, die sich ausschließlich auf behör deninterne Anforderungen beziehen, wurden bei der Fest schreibung des Austauschstandards nicht berücksichtigt. Eine zentrale Bedeutung kam den Metadaten zu. Der von der Ar chivverwaltung erarbeitete Metadatenkatalog, der unter an derem die drei Ebenen Akte, Vorgang, Dokument, die alle zum Austausch zugelassen sind, umfasst, wurde dafür zu Grunde gelegt. Der Austausch digitaler Objekte setzt voraus, dass der Empfänger diese standardmäßig öffnen, lesen und bearbeiten kann. Dafür wurden Datenaustauschformate festgelegt.“42 Die herausgehobene Aufmerksamkeit, die den de skriptiven Metadaten zuteilwurde, ist für die archivische Be hördenkommunikation und die elektronische Archivierung von erheblicher Bedeutung. Eine Publikation der Staatlichen Archive Bayerns zur Handhabe digitaler Unterlagen aus dem Jahr 2011 kam nach eigenen Nachforschungen zu dem Zwischenergebnis, dass auf der Ebene der Landratsämter zwar deutliche Bestrebungen zur Einführung von Dokumentenmanagementsystemen zu verzeichnen sind und in einigen Fachbereichen auch erkenn bar genutzt werden. Von einer flächendeckenden respektive 41 Bayerische Staatskanzlei (Hrsg.), eGovernment in Bayern. Unsere Pläne, unsere Ziele, München 2002. 42 Ksoll-Marcon, in: Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 514I 357 einheitlichen Nutzung konnte zu diesem Zeitpunkt aber noch nicht die Rede sein.43 Mit dem im Jahr 2015 im Bayerischen Landtag verab schiedeten Bayerischen E-Government-Gesetz (B a y E G o v G )4 4 wurden wie auch zuvor im Bund klare Ziele verfolgt. Es gilt seither, „die elektronische Kommunikation als Leitmedium des Verwaltungsverfahrens zu etablieren“, die ,,digitale[n] Zugangs- und Verfahrensrechte der Bürger gesetzlich zu ver ankern und einen gesetzlichen Auskunftsanspruch zu kodifi zieren“ sowie „die Behördenzusammenarbeit, insbesondere die Zusammenarbeit von Freistaat und Kommunen beim E- Government zu f ö r d e r n “ .45 Der bayerische Gesetzgeber ver folgt mit seinem E-Government-Gesetz einen breiten Ansatz, der auch die innerbehördlichen Informationsbeziehungen sowie die Informationsrechte der Bürger stärken soll. Dane ben fördert Art. 7 Abs. 1 BayEGovG ebenso die Implementie rung der elektronischen Schriftgutverwaltung: „Die staatli chen Behörden sollen ihre Akten und Register elektronisch führen; Landratsämter und sonstige Behörden können ihre Akten und Register elektronisch führen. Die Grundsätze ord nungsgemäßer Aktenführung sind zu wahren. Die gespeicher ten Daten sind vor Informationsverlust sowie unberechtigten Zugriffen und Veränderungen zu schützen. Die datenschutz rechtlichen Anforderungen sind zu beachten.“ Ergänzt wird diese direkte Digitalisierung der staatlichen Aktenführung noch um die zusätzliche Umwandlung von ori ginalen Papierdokumenten in elektronische Unterlagen, unter der Maßgabe, das Papieroriginal anschließend zu vernichten oder an den Urheber zurückzugeben. Das sogenannte „erset zende Scannen“ ist eine zusätzliche Facette der rechtlich um gesetzten elektronischen Schriftgutverwaltung.46 43 Staatliche Archive Bayerns (Hrsg.), Digitale Unterlagen. Nr. 3: Die Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung bei den Land ratsämtern in Bayern, München 2011, S. 5b 44 Gesetz über die elektronische Verwaltung in Bayern vom 22. Dezem ber 2015, BayGVBl., S. 458. 45 Gesetzentwurf der Staatsregierung über die elektronische Verwaltung in Bayern, Bayerischer Landtag, Drucksache 17/7537, S. 3. 46 Vergleichbare Vorschriften haben auch eine Reihe anderer Länder erlassen, woraus ersichtlich wird, mit welcher Konsequenz mittlerwei le die Umstellung auf die elektronische Schriftgutverwaltung verfolgt 358 Elektronische Akten, ob aus funktionalen DMS oder am einzelnen Arbeitsplatz des Behördenbediensteten oder durch ein gerichtliches Verfahren erstellt, sind der erste und men genmäßig größte Ursprung des Arbeitsgegenstandes zukünf tiger digitaler Archive. Je mehr die Bundes- und Landesver waltungen und die Justiz die elektronische Schriftgutverwal tung umsetzen, desto mehr Unterlagen wird das digitale Ar chivwesen auch angeboten bekommen, bewerten und als Ar chivgut übernehmen müssen. Das digitale Archiv kann nicht ohne die E-Akte gedacht werden. Und doch, so wird sich zei gen, sind elektronische Akten nur einer der neuen Arbeitsge genstände des digitalen Archivs. 2. Anpassungen desVerwaltungsverfahrensrechts Das Aufkommen elektronischer Unterlagen stützt sich nicht nur auf die Rechtsgrundlagen des E-Governments. Auch das Verwaltungsverfahrensrecht wurde an die moderne Informa tionstechnik angepasst, was einen Anstieg der elektronisch erlassenen Bescheide und Verfügungen verursacht. Das ange passte Verfahrensrecht eröffnet der Verwaltungsarbeit die Nutzung elektronischer Kommunikationswege (§ 3a VwVfG) sowie den elektronischen Erlass von Verwaltungsakten (§ 37 Abs. 2 VwVfG), sofern dieser den Formansprüchen genügt. a) Elektronische Kommunikation Nach § 3a VwVfG ist die Kommunikation mit Verwaltungsbe hörden über elektronische Dokumente grundsätzlich zuläs sig.47 Die Verwaltungsbehörden dürfen die elektronische Kommunikation gegenüber dem Empfänger jedoch nur be ginnen, wenn er auch einen Zugang hierfür anbietet (§ 3a Abs. 1 VwVfG). Werden elektronische Dokumente wiederum an eine Behörde übersendet, so muss die Behörde prüfen, ob wird: § 12 Abs. 4 SächsEGovG; § 10 EGovG NRW; § 8 EGovG Bin; § 7 EGovG BW. Weitere E-Government-Gesetze sind derzeit in Rhein land-Pfalz, Bremen, Hessen geplant. 47 Vgl. Ulrich Ramsauer/Carsten Tegethoff, in: Ulrich Ramsauer/Carsten Tegethoff/Peter W ysk (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kom mentar, 19. Aufl., München 2018, § 3a, Rn. 1. 359 sie mit dem jeweiligen Datenformat arbeiten kann (§ 3a Abs. 3 VwVfG). Falls die Behörde die eingegangenen Dokumente technisch nicht bearbeiten kann, „teil sie dies dem Absender unter Angabe der für sie geltenden technischen Rahmenbe dingungen unverzüglich mit“ (§ 3a Abs. 3 S. 1 VwVfG). Ver sendet andererseits eine Behörde ein elektronisches Doku ment an einen Adressaten, der geltend macht, er könne das benutzte Datenformat der Behörde nicht bearbeiten oder nut zen, dann ist die Behörde nach § 3a Abs. 3 S. 2 VwVfG ver pflichtet, dem Adressaten das Dokument entweder in einer anderen elektronischen Form oder aber als klassisches Schriftstück erneut zukommen zu lassend8 Grundsätzlich ist das Verwaltungsverfahren gemäß § 10 VwVfG formlos. Gleichwohl gibt es eine Vielzahl an Rechts vorschriften im öffentlichen Recht, die ein Schriftformerfor dernis aufstellen.49 In diesen Fällen ist die Verwaltung daran gebunden, Dokumente während des Verwaltungsverfahrens oder die Entscheidung eines solchen Verfahrens schriftlich abzufassen.5° Das Schriftformerfordernis ist für die Wirk samkeit von Verwaltungsentscheidungen von großer Bedeu tung. Wird die im Fachrecht vorgeschriebene Schriftform nicht eingehalten, so ist ein etwaiger Verwaltungsakt nichtig, da das Schriftformerfordernis eine Wirksamkeitsvorausset 48 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 3 2 -3 5 49 Schriftformerfordernisse finden sich beispielhaft in: § 38 BBG (Ent lassung); § 57 VwVfG (Öffentlich-rechtlicher Vertrag); § 61 Abs. 3 S. 3 ThürBO (Mitteilung über Genehmigungsfreistellung von Bauvorha ben); § 28 Abs. 3 BJagdG (Aussetzen fremder Tiere in der freien Natur nur m it schriftl. Genehmigung); § 8b BVerfSchG (schriftl. Anordnung zur Erteilung von Auskünften von Luftfahrtunternehmen, Kreditinsti tuten, Telekommunikationsdiensten usf.); § 20 Abs. 2 KultSchG (schriftl. Zusage über die rechtsverbindliche Rückgabe von ausgelie henem ausländischem Kulturgut). 50 Die Bundesregierung spricht in der Begründung ihres Gesetzentwur fes zum Abbau verzichtbarer Anordnungen der Schriftform im Verwal tungsrecht von über dreitausend Rechtsvorschriften, die ein Schrift formerfordernis festlegen. 464 dieser Rechtsvorschriften will die Bun desregierung mit ihrem Gesetzesentwurf vom 02. November 2016 (Deutscher Bundestag, Drs. 18/10183) dahingehend ändern, dass das Schriftformerfordernis entfällt oder um die elektronische Form er gänzt wird. 3 6 0 zung darstellt.s1 Die Einhaltung der Schriftform soll die Be deutung des Dokumenteninhalts allen Verfahrensbeteiligten verdeutlichen und sie nachvollziehbar machen, wer die Ver fahrensbeteiligten sind sowie, welche Regelung festgehalten wurde. Sofern nicht Vorschriften des Fachrechts etwas Anderes bestimmen, schafft § 3a Abs. 2 VwVfG die allgemeine Mög lichkeit, dem Schriftformerfordernis auch durch die elektro nische Form nachzukommen. Nach § 3a Abs. 2 S. 2 VwVfG genügt ein elektronisches Dokument dann der Schriftform, wenn es eine qualifizierte elektronische Signatur aufweist. § 3a Abs. 2 S. 4 VwVfG anerkennt zudem noch weitere der Schriftform genügende elektronische Kommunikationswege mit den Behörden. Beispiele sind etwa elektronische Formu lare, die von der Behörde zur Verfügung gestellt werden er füllt (Nr. 1), die Versendung von elektronischen Dokumenten und elektronischen Verwaltungsakten über ein De-Mail- Konto (Nr. 2 und Nr. 3) sowie „sonstige sichere Verfahren“, an die besondere Anforderungen gestellt werden (Nr. 4). Wann immer eine behördliche Verfügung, für die das Schrift formerfordernis gesetzlich angeordnet ist, über § 3a VwVfG auf elektronischem Weg erlassen wird, entsteht gleichwohl ein elektronisches Dokument, das später dem zuständigen digitalen Archiv angeboten werden muss. b) Elektronischerverwaltungsakt Gemäß § 37 Abs. 2 VwVfG kann ein Verwaltungsakt elektro nisch erlassen werden. Dieser muss gemäß § 37 Abs. 3 S. 1 VwVfG die erlassende Behörde erkennen lassen und die Un terschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Über dies erfordert § 37 Abs. 3 S. 2 VwVfG i.V.m. § 3a Abs. 2 VwVfG, dass Verwaltungsakte mit Schriftformerfordernis, ei ner qualifizierten elektronischen Signatur bedürfen, die eben falls die erlassende Behörde erkennen lässt. Jeder elektroni sche Verwaltungsakt wird vom archivrechtlichen Begriff der Unterlage erfasst, zumeist als Teil einer Akte. 51 Vgl. Franz-Joseph Peine, Allgem eines Verwaltungsrecht, 9. Aufl., Hei delberg 2008, Rn. 699. 361 c) Vollautomatisiert erlassener Verwaltungsakt Ab dem Jahr 2017 traten zudem weitere Änderungen im Ver waltungsverfahrensrechts2 in Kraft, die nunmehr gar den vollautomatischen Erlass von Verwaltungsakten sowie die elektronische Bekanntgabe von Verwaltungsakten im Internet e r m ö g lic h e n .53 Mit dem § 35a VwVfG54 wird der vollautomatisiert erlas sene Verwaltungsakt in das allgemeine Verwaltungsverfah rensrecht eingeführt.55 Das Novum dieser Regelung ist, dass hoheitliche Entscheidungen ganz ohne das Zutun eines Men schen getroffen werden können. Mit dem Wortlaut „Verwal tungsakt“ wird deutlich, dass sich § 35a VwVfG auf den Ver waltungsakt nach § 35 VwVfG bezieht und folglich alle Vor schriften und Anforderungen des Verwaltungsaktes auch auf den vollautomatisch erlassenen Verwaltungsakt anzuwenden sind.56 Den vollständig automatisiert erlassenen Verwal tungsakt ließ der Gesetzgeber nur unter Einschränkungen zu. Zunächst kann § 35a VwVfG nicht ohne Weiteres auf alle Verwaltungsverfahren übertragen werden, da es einer Rechtsvorschrift eines entsprechenden Fachgesetzes bedarf. Der Gesetz- oder Verordnungsgeber soll folglich die Ent scheidung darüber in der Hand behalten, für welche Verfah ren eine vollständig automatisierte Entscheidung geeignet ist. 52 Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 18. Juli 2016, BGBl. I, S. 1679 sollte zunächst nur die Möglichkeit au tomatisierter Steuerverfahren in der Abgabenordnung geschaffen werden. Im parlamentarischen Prozess entschied man sich letztlich dafür, aus Gründen der Einheitlichkeit der Verwaltungsverfahrensvor schriften, auch für die Allgem eine Verwaltung das Vw VfG und für die Sozialverwaltung das SGB anzupassen. 53 Instruktiv zu den jüngsten Entwicklungen Heribert Schmitz/Lorenz Prell, Neues zum E-Goverment, NVwZ 2016, S. 1273-1280. 5 4 § 3 5 a VwVfG im Wortlaut: „Ein Verwaltungsakt kann vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen werden, sofern dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist und weder ein Ermessen noch ein Be urteilungsspielraum besteht.“ 55 Vgl. Mario Martini/David Nink, W enn Maschinen entscheiden... Per sönlichkeitsschutz im vollautomatisierten Verwaltungsverfahren, NVwZ 2017, S. 681-682. 56 Vgl. Nadja Braun Binder, Vollständig automatisierter Erlass eines Verwaltungsaktes und Bekanntgabe über Behördenportale, DOV 2016, S. 891-898, 892. 362 Darüber hinaus gilt § 35a VwVfG ausschließlich für gebunde ne Entscheidungen ohne Ermessen oder Beurteilungsspiel raum der Behörde. Es kann einem Algorithmus nicht über antwortet werden, ein eigenes Ermessen auszuüben.5? Der automatisierte Verwaltungsakt ist „für einfache Mas senverfahren [vorteilhaft]. Der fortgeschrittene Einsatz elekt ronischer Arbeitsabläufe in der Verwaltung und die zuneh mende Internet-Nutzung schaffen eine Nachfrage nach sol chen Lösungen.“58 Eine vollständige Automation „ist also primär in Bereichen denkbar, in denen eine Vielzahl gleichar tiger Fälle nach verpflichtenden gesetzlichen Vorgaben zu entscheiden sind.“59 Letztlich wird also erst der Gesetz- oder Verordnungsgeber die Reglung des § 35a VwVfG für einzelne, gebundene Massenverfahren anwendbar machen. Der vollautomatisierte, das heißt ohne Zutun eines Ver waltungsbediensteten erstellte und entschiedene Verwal tungsakt gemäß § 35a VwVfG wirft durchaus rechtsstaatliche Probleme auf. Es stellt sich bereits die Frage, ob eine techni sche Einrichtung überhaupt eine Willensentscheidung im Sinne einer Verfügung, Entscheidung oder hoheitlichen Maß nahme als Merkmal des Verwaltungsaktes aus § 35 VwVfG hervorbringen kann.60 Die in den automatisierten Verfahren erlassenen Verwal tungsakte sind jedoch unbenommen der rechtsstaatlichen Fragen rund um § 35a VwVfG archivrechtlich interessante Unterlagen, die der Anbletungspflicht unterliegen. Insbeson dere dann, wenn Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Verfü gungen aufkommen, die durch eine algorithmengesteuerte Maschine erlassen wurden, dürfte das digitale Archiv eine ob jektive Institution zur Verwahrung und späteren Zurverfü gungstellung der elektronischen Unterlagen in späteren Kontrollverfahren bieten. 57 Vgl. Nadja Braun Binder, Vollautomatisierte Verwaltungsverfahren im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht?, NVwZ 2016, S. 960-965, 963 · 58 Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1273. 59 Braun Binder, NVwZ 2016, S. 963, Hervorh. im Original. 60 Zur Diskussion siehe Braun Binder, NVwZ 2016, S. 963; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1275! 363 d) Bekanntgabe über Behördenportale Ebenfalls im Zuge des Gesetzes zur Modernisierung des Be steuerungsverfahrens wurde auch eine weitere Möglichkeit lur die Bekanntgabe von Verwaltungsakten in das Verwal tungsverfahrensgesetz aufgenommen. § 41 VwVfG wird seit Januar 2017 um einen Absatz 2a ergänzt, der die Möglichkeit zur Bekanntgabe von Verwaltungsakten61 über Behördenpor tale im Internet62 eröffnet. Die Voraussetzungen für die Be kanntgabe eines Verwaltungsaktes über eine Internetseite ei ner Behörde sind zunächst die Einwilligung des Betroffenen, die Gewährleistung der elektronischen Authentifizierung63 der zum Abruf berechtigten Person sowie die Fähigkeit der abrufenden Person, den elektronischen Verwaltungsakt auch zu speichern. Ist die Authentifizierung der Person und der Download des Verwaltungsaktes erfolgreich, so gilt der Ver waltungsakt ab dem Tag nach dem Abruf als bekanntgegeben (§ 41 Abs. 2a S. 3 VwVfG). Der elektronische Verwaltungsakt wird von der Behörde für zehn Tage über ihre Internetplatt form bereitgesteht. Wird innerhalb dieser Zeit der Verwal tungsakt nicht abgerufen, so gilt er als nicht bekanntgegeben und der elektronische Abruf wird eingestellt (§ 41 Abs. 2a S. 4, 5 VwVfG). Daraufhin kann die Behörde entscheiden, ob sie die Bekanntgabe erneut über das Internetportal, oder aber auf anderem Wege, etwa als Ausdruck per Post bekanntzuge ben versucht (§ 41 Abs. 2a S. 5 VwVfG).64 Mit jeder weiteren hoheitlichen Tätigkeit, die sich - wie hier die Bekanntgabe 61 Diese Regelung gilt für alle Verwaltungsakte, unabhängig davon, ob sie persönlich, teilautomatisiert oder vollständig automatisiert erlas sen werden, vgl. Braun Binder DOV 2016, S. 896. 62 § 41 Abs. 2a S. 1 VwVfG nennt dies „öffentlich zugängliche N etze“. 63 Die Möglichkeiten der Identifizierung werden bewusst offengelassen, um die Behörden nicht unnötig in den Mitteln einzuschränken. Die Li teratur verweist zudem auf Vorschläge des IT-Planungsrates zur ,,eID Strategie“, vgl. Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1278. 64 Mit der Beschränkung der Bekanntgabe über Behördenportale auf 10 Tage und der Handlungsmöglichkeit der Behörde, die Bekanntgabe bei einem Scheitern auch auf andere Weise vorzunehmen wird auch das Risiko unterbunden, dass der Adressat des Verwaltungsaktes die Bekanntgabe bewusst verhindern kann, vgl. Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1279. 364 von Verwaltungsakten - auf elektronische Netze stützt, ent stehen zusätzliche anbietungspflichtige Unterlagenformen. e) Anpassung des Verwaltungsverfahrensrechts der Länder Inwieweit die Änderungen des VwVfG-Bund auch für die Länder gelten, richtet sich danach, ob die Länder ihr Verwal tungsverfahrensrecht über eine dynamische Gesetzesverwei sung aus dem VwVfG des Bundes entnehmen, zum Beispiel nach § i SächsVwVfG, oder aber danach, ob sie regelmäßig das Landesverwaltungsverfahrensgesetz an den Rechtsstand des Bundes anpassen. Länder der ersten Variante dürften die Regelungen zum E-Verwaltungsakt und zur E-Bekanntgabe automatisch implementieren, es sei denn, sie schaffen eine Bereichsausnahme, Länder der zweiten Variante müssten die neuen Formen des E-Government eigenständig im formalen Gesetzgebungsverfahren übernehmen.^ Die Folge wird je weils sein, dass zusätzliche Behördendokumente in papierlo ser Form entstehen, auf die die Landes- und Staatsarchive mit einer digitalen Infrastruktur reagieren müssen. 3. Elektronisch geführte Register und Verwaltungsinformationssysteme Neben der klassischen Schriftgutverwaltung, die sich in der Führung von Akten verdeutlicht, existiert eine weitere ältere Form der öffentlichen Informationsverarbeitung: Öffentliche Register und Amtsbücher. Auch sie haben in den vergange nen Jahren die Umstellung auf die elektronische Verarbei tung vollbracht. Die Folge dieser Umstellung ist das Vorfin den einer komplexen Situation. Die öffentliche Verwaltung setzt neben klassischen Registern des Registerrechts66 nun mehr auch unterschiedlichste Informationssysteme bzw. Da 65 Siehe zu Verweisungen im Verwaltungsverfahrensrecht Utz Schliesky, in: Hans Joachim Knack/Hans-Günther Henneke, Verwaltungsver fahrensgesetz. Kommentar, 10. Aufl., Köln 2014, § 1 Rn. γγϋ. 66 Registerrecht wird hier als Oberbegriff für die einzelnen Rechtsvor schriften zur Führung von zentralen und dezentralen Registern sowie deren Systematik verstanden. 365 tenbanken ein.6? All diesen Formen ist gemein, dass auch sie archivrechtlich anbietungspflichtige Unterlagen in elektroni scher Form hervorbringen. In diesem Abschnitt soll zunächst in gebotener Kürze auf die Systematik des öffentlichen Registerrechts eingegangen werden (a). Daran anschließend wird untersucht, inwiefern sich die Register im Lichte der Digitalisierung verändert ha ben und wie sie sich zu der neueren Erscheinungsform der Verwaltungsinformationssysteme abgrenzen (b). Schließlich wird die archivrechtliche Bewertung dieser anfallenden öf fentlichen Unterlagen vorgenommen (c). a) Öffentliche Register „Die unmittelbar das Registerrecht betreffenden Vorschriften befinden sich in einer Vielzahl von Gesetzen und Verordnun gen“68, die eine Systematisierung indes erschwerern. Das öf fentliche Registerrecht ist keine einheitliche Rechtsmaterie und die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen verfolgen auch nicht durchgängig die gleichen Gesetzeszwecke.69 Der Rege lungskomplex des Registerrechts lässt sich zunächst systema tisch unterteilen in zentrale Verwaltungsregister einerseits und dezentrale Register andererseits. Zu den zentralen Ver waltungsregistern zählen beispielsweise das Bundeszentralre gister?0, das Gewerbezentralregister?1, das Ausländerzentral register?2 oder das Nationale W a ffe n re g is te r? 3 . Diese öffentli 67 Zu diesem Kapitel vergleiche insgesamt den Beitrag Hannes Berger, Öffentliche Register und Verwaltungsinformationssysteme, KomJur 2017, S. 169-172. 68 Alexander Krafka, Einführung in das Registerrecht, 2. Aufl, München 2008, S. 4. 69 Vgl. Peter Collin, Archive und Register, in: Gunnar Folke Schuppert/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, Baden-Baden 2008, S. 75-84, 80 spricht von einem „unüberschauba ren Bestand an klassischen Registern [und einer] Vielzahl von Verwal tungsregistern“. 70 Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister, BGBl. I 1984, S. 1229, zuletzt geändert durch G. vom 4. November 2016, BGBl. I S. 2460. 71 §§ 149 -I5 3 b GewO. 72 Das Ausländerzentralregister, BGBl. 1994, S 2265, zuletzt geändert durch G. vom 29. März 2017, BGBl. I, S. 626, das vom Bundesamt für 366 chen Register haben gemeinsam, dass sie insbesondere In strumente für die Verwaltung darstellen, die der Aufrechter haltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen. Sie unterstützen die Verwaltungstätigkeit der klassischen Ein griffsverwaltung. Denn die Eintragungen im Bundeszentral register, im Gewerbezentralregister und im Nationalen Waf fenregister dienen der zentralen Erfassung von Informatio nen über die Zuverlässigkeit oder die Geeignetheit von Perso nen, die etwa ein Gewerbe aufnehmen wollen oder einen Waf fenschein beantragen.^ Das Bundeszentralregister eröffnet mit seinen Eintragungen von strafrechtlichen Verurteilungen, Fällen der Schuldunfähigkeit und von bestimmten Verwal tungsentscheidungen in den Führungszeugnissen den aus kunftsberechtigten Behörden die Möglichkeit, „ein zutreffen des Bild zur Beurteilung der Persönlichkeit [zu] gewinnen und eine möglichst große Einzelfallgerechtigkeit [zu] errei chen.“^ Das Ausländerrecht stützt sich auf „komplexe Wer tungen über die persönlichen Verhältnisse der Betroffenen“?6, weshalb die Behörden und Gerichte auch auf einheitlich ver fügbare Informationen aus dem Ausländerzentralregister an gewiesen sind.77 Die dezentral geführten Register wiederum lassen sich un terteilen in Register der Verwaltung und in Rechtsträgerregis- Migration und Flüchtlinge geführt wird, „unterstützt durch die Spei cherung und die Übermittlung der im Register gespeicherten Daten von Ausländern die mit der Durchführung ausländer- oder asylrechtli cher Vorschriften betrauten Behörden und andere öffentliche Stellen“ ( § iA b s .2 S .iA Z R G ) . 73 Der Zweck nach § l Abs. l Nationales-W affenregister-Gesetz (NWRG) lautet: „Das Nationale Waffenregister ermöglicht die Zuordnung von W affen sowie waffenrechtlichen Erlaubnissen, Ausnahmen, Anord nungen, Sicherstellungen oder Verboten zu Personen.“ 74 Es soll zum Beispiel durch das Gewerbezentralregister verhindert werden, dass ausgesprochene Gewerbeuntersagungen von unzuverläs sigen Betroffenen umgangen werden. 75 Peter Hase, Bundeszentralregistergesetz, 2. Aufl., München 2014, § 1 Rn. 1. 76 Karl-Heinz Ladeur, Die Kommunikationsinfrastruktur der Verwal tung, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt Aßmann/Andreas Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 2. Aufl., München 2012, S. 55. 77 Vgl. Berger, KomJur 2017, S. 170. 367 teU8. Dezentrale Verwaltungsregister stellen beispielsweise die von den kommunalen Standesämtern geführten Perso nenstandsregister^ oder die von den Meldebehörden geführ ten Melderegister80 dar. Sie werden demnach nicht zentral bei einer Bundesbehörde geführt, sondern stehen im engen örtlichen Zusammenhang mit den registrierten Begebenhei ten. Personenstands- und Melderegister fördern die rechtssi chere Dokumentierung und Nachweisfunktion im Personen ordnungsrecht. Das bedeutet, dass alle „Personen standsfälle“, die Geburt, der Tod, die Eheschließung oder die Eintragung einer Lebenspartnerschaft von Personen rechtssi cher festgehalten werden und darüber im Zweifelsfall der amtliche Nachweis durch einen Auszug aus den Urkundenbü chern erbracht werden kann.81 „Mit der Beurkundung des Personenstandes durch Eintragung in die Personenstandsre gister werden öffentliche Urkunden errichtet, die als beweis kräftige Unterlagen dem Betroffenen, berechtigten Dritten sowie Behörden und Gerichten zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehen.“82 Die gleiche Nachweisfunktion erfül len auch die eingetragenen Informationen in den Melderegis tern, die gemäß § 2 Abs. 1 Bundesmeldegesetz dazu dienen, die jeweiligen Einwohner einer Gemeinde „zu registrieren, um deren Identität und deren Wohnungen feststellen und nachweisen zu können.“ Die dezentralen Verwaltungsregister und ihre Nachweisfunktion werden zumeist für Nachweise in öffentlich-rechtlichen Belangen genutzt. Die „verlässliche Adressfeststellung“88 des Meldewesens kann etwa für die Steuerverwaltung84, die öffentliche Planung auf Bundes-, Landes 78 Vgl. Krafka 2008, S. 1. 79 § 1 Abs. 2 PStG. 80 Dazu Ralf Abel, Regierungsentwurf zum Bundesmeldegesetz beschlos sen, in: Datenschutz-Berater Heft 10/2011, S. 7. 81 Siehe die ausführliche Gesetzesbegründung zur Reform des PStG im Jahr 2006 in: Deutscher Bundestag, Drs. 16/1831, S. 30I 82 Berthold Gaaz/Heinrich Bornhofen, Personenstandsgesetz, 3. Aufl., Frankfurt/M ain 2014, § 1, Rn. 44. 83 Abel, in: Datenschutz-Berater Heft 10/2011, S. 7, der ebenso auf die wirtschaftliche Anwendung zuverlässiger Adressen der Registerdaten für die Geschäftsanbahnung und den Geschäftsabschluss hinweist. 84 Die Zweitwohnungssteuer, die von manchen Gemeinden erhoben wird, stützt sich auf die melderechtlichen Verhältnisse des Mieters der 368 und Kommunalebene85 oder auch die Strafverfolgung vonnö ten sein.86 Die verschiedenen Eintragungen in die Personen standsregister sind ebenso in vielen öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, beispielsweise zum Abschluss eines öffent lich-rechtlichen Dienstverhältnisses87, zur Bemessung der Steuerlast, zum Nachweis des Renteneintrittsalters oder in Fragen der Staatsangehörigkeit und des Passwesens vonnö ten.88 Die Rechtsträgerregister werden zumeist beim örtlich zu ständigen Amtsgericht in Form des Registergerichts ge führt.8? Sie stellen die wesentlich ältere Form der öffentlich geführten Register dar?° und haben im Unterschied zu den Verwaltungsregistern den primären Zweck „der Offenlegung von Tatsachen und Rechtsverhältnissen der eingetragenen Rechtsträger, insbesondere also der Kaufleute und der im Zweitwohnung, vgl. § 3 der Satzung über die Erhebung der Zweitwoh nungssteuer in der Stadt Leipzig; § 3 Abs. 1 Satzung über die Erhe bung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln. 85 Siehe nur den Zweck in § 2 Abs. 3 Nr. 2 Zensusgesetzes 2011 (BGBl. I 2009, S. 1781), der der „Gewinnung von Grunddaten für das Gesamt system der amtlichen Statistik sowie von Strukturdaten über die Be völkerung als Datengrundlage insbesondere für politische Entschei dungen von Bund, Ländern und Kommunen auf den Gebieten Bevöl kerung, Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Ver kehr, Umwelt und Arbeitsmarkt“ dient. Der Zensus des Jahres 2011 stützte sich größtenteils auf die bei den M eldebehörden vorliegenden Daten (§ 3 Zensusgesetz 2011). 86 § 34 Abs. 4 BMG privilegiert die Strafverfolgungsbehörden bei der Meldedatenübermittlung. Darüber hinaus geben die Meldeauskünfte der §§ 44-46 BMG Privaten die Möglichkeit, eigene Rechtsansprüche wirksamer durchzusetzen, vgl. Eugen Ehmann, Das neue Bundesmel degesetz ab 1. November 2015, Datenschutzberater Heft 1/2015, S. 13 14 , 13 87 So sind für die Ernennung in ein Beamtenverhältnis regelmäßig die Personenstandsurkunden (Geburtsurkunde, Heiratsurkunde oder die Geburtsurkunden der eigenen Kinder vorzulegen. Siehe beispielhaft Abschnitt II. Nr. 1. der Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staats ministeriums für Wissenschaft und Kunst zur Übertragung von beam tenrechtlichen Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Sächsischen Staatsministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 21. Oktober 2013. 88 Vgl. Melanie Berkl, Personenstandsrecht, Frankfurt/M ain 2015, S. 10. 89 Beispielsweise nach § 8 Abs. 1 HGB; § 55 BGB. 90 Vgl. Krafka 2008, S. 8f. 369 Rechtsverkehr tätigen Gesellschaften einschließlich der Ver eine. Olfen gelegt werden die Tatsachen, die für den Rechts verkehr von wesentlicher Bedeutung sind.“?1 Die Rechtsträ gerregister sind das Handelsregister, das Unternehmensregis ter, das Genossenschaftsregister und das Vereinsregister. Am Beispiel des Vereinsregisters soll gezeigt werden, welche In formationen über die örtlich ansässigen Vereine im Sinne der Publizitätsfunktion?2 öffentlich zugänglich gemacht werden: Nach § 3 Vereinsregisterverordnung muss jedes Registerblatt über einen Verein im Bezirk des jeweiligen Amtsgerichts den Namen und den Sitz des Vereins, die Vertretungsberechtigten (Vorstand oder Liquidatoren) mit Namen, Vornamen, Ge burtsdatum und Wohnort, Angaben zur Satzung (Datum der Errichtung, Datum der Änderungen und Gegenstand der Än derungen) sowie weitere Angaben zu den Rechtsverhältnissen des Vereines (Rechtsformumwandlung, Rechtsfähigkeit, Auf lösung usf.) enthalten. Die Registereintragung legt damit alle wesentlichen Rechtsverhältnisse offen, macht sie für den Rechtsverkehr einsehbar und bietet damit ein höheres Maß an Rechtssicherheit undVerlässlichkeit. Neben der in Akten geführten Schriftgutverwaltung ist das öffentliche Registerwesen, unbenommen ob zentrale Verwal tungsregister auf Bundesebene, dezentrale Verwaltungsregis ter oder Rechtsträgerregister, ein weiterer Bereich, in dem große Mengen von Unterlagen anfallen, die potentiell archiv würdig sind. Angesichts der Tatsache, dass die öffentlichen Register inzwischen ebenfalls zumeist elektronisch geführt werden, sind die Registerunterlagen für die digitalen Archive von besonderem Interesse und auch eine besondere Heraus forderung. 91 Krafka 2008, S. 11. 92 Diese Funktion wird bei Krafka 2008, S. 11 folgendermaßen beschrie ben: „Als öffentliches Verzeichnis von Rechtstatsachen sollen die Re gister [...] den allgemeinen Schutz des Rechtsverkehrs erhöhen [...] Das Ziel der Registerführung ist es, die einzutragenden Tatsachen zu verlässig, vollständig und lückenlos wiederzugeben.“ 370 b) Digitalisierung des Registerwesens Die Führung der öffentlichen Register auf elektronischem Wege in Form einer Datenbank hat auch seinen Niederschlag in den einzelnen Rechtsgrundlagen des Registerwesens ge funden. (1) Zentrale Verwaltungsregister Die zentralen Verwaltungsregister stützen sich dabei vielfach auf Normen, die eine elektronische Datenverarbeitung legiti mieren, wie Folgendes beispielhaft zeigt. Das Bundeszentral register wird zwar gemäß § 1 Abs. 1 BZRG nicht explizit elekt ronisch geführt. Gleichwohl wurde die elektronische Kom munikation mit der Registerbehörde bereits im Jahr 1984 auf die elektronische Datenverarbeitung umgestellt.?3 Geschah dies damals noch über maschinenlesbare Vordrucke, erfolgt dies nun über automatisiert bearbeitete Online-Abfragen.?4 „Das Bundeszentralregister wird in elektronischer Form ge führt. Es sind hierfür umfangreiche Regelungen notwendig, die genau festlegen, in welcher Form Mitteilungen an das Re gister bewirkt werden und wie die Anträge auf Erteilung von Auskünften auszusehen haben. Dies kann angesichts der stürmischen Entwicklung auf dem Sektor der elektronischen Datenverarbeitung nicht durch Gesetz g e s c h e h e n .“^ Deshalb wurde zusätzlich zum BZRG eine Verwaltungsvorschrift er lassen, die unter anderem Sicherheitsvorkehrungen auf dem Stand der Technik für die Datenübertragung festschreibt.?6 In engem Zusammenhang mit dem Bundeszentralregister steht auch das Zentrale Staatsanwaltschaftliche Verfahrens register gemäß §§ 492-494 StPO i.V.m. der dazu erlassenen Verordnung??, welches Daten über Beschuldigte in laufenden 93 Vgl. Gudrun Tolzmann, Bundeszentralregistergesetz. Kommentar, 5. Aufl., Stuttgart 2015, § 1, Rn. 11. 94 Vgl. Tolzmann 2015, § 1, Rn. 13. 95 Hase 2014, § 1 Rn. 9. 96 Allgem eine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Bundeszent ralregistergesetzes vom 16. Dezember 2008, vgl. auch Hase 2014, § 1, Rn. 9. 97 Verordnung über den Betrieb des Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters vom 23. September 2005, BGBl. I S. 2885 (ZStVBetrV). 371 Verfahren speichert. Dass das Verfahrensregister als elektro nische Datenbank geführt wird ergibt sich aus dem Wortlaut der §§ 4 („Zu speichernde Daten“), 5 („Berichtigung, Lö schung, Sperrung“) und 7 („Automatisiertes Anfrage- und Auskunftsverfahren“) der ZStVBetrV. Das beim Bundesamt für Justiz geführte Gewerbezentral register kennt mit § isoe GewO eine mit der Bundeszentral registerauskunft vergleichbare Regelung für die elektronische Antragstellung auf Auskünfte der Betroffenen. Der elektroni sche Antrag erfolgt über den im Internet angebotenen Zugang und kann direkt bei der Registerbehörde gestellt werden.?8 Damit wird das übliche persönliche Erscheinen oder die schriftliche Antragstellung mit beglaubigter Unterschrift beim örtlichen Gewerbeamt gemäß § 150 Abs. 2 und 3 GewO um gangen.?? Die Nutzung des von der Registerbehörde eröffneten Zugangs über das Internet ist dabei zwingend, eine einfa che Anfrage per E-Mail reicht nicht aus.100 Das Ausländerzentralregisterrecht regelt in §§ 2 und 3 AZRG en detail welche Informationen über Ausländer, die ein Asylgesuch gestellt haben, oder denen eine Aufenthaltser laubnis erteilt worden ist, gespeichert werden. Zum Zwecke der Datenpflege können das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das die Registerbehörde für das Ausländerzent ralregister ist, und die Ausländerbehörden ihre Datenbestän de in automatisierten Verfahren abgleichen, wenn sie ihre Daten in einem abgleichfähigen Format bereitstellen (§ 8 Abs. 3 AZRG). Umfangreiche Vorgaben für die elektronische 98 Sowohl § 30c BZRG als auch § l50e GewO wurden durch das Gesetz zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes und anderer register rechtlicher Vorschriften zum Zweck der Zulassung der elektronischen Antragstellung bei Erteilung einer Registerauskunft vom 06. Septem ber 2013, BGBl. I, 3556 eingeführt. Da das Bundeszentralregister und das Gewerbezentralregister verwandte Zwecke verfolgen, sah es der Gesetzgeber auch als begründet an, für beide Register ein vergleichba res elektronisches Antragsverfahren einzurichten. Dazu Gesetzesbe gründung in Deutscher Bundestag, Drucksache 17/13222, S. 7. 99 Vgl. Ulrich Schönleiter, in: Robert von Landmann/Gustav Rohmer, Gewerbeordnung und ergänzende Vorschriften, Bd. I, bearb. v. Peter Mareks, 72. EL, München März 2016, § l50e, Rn. 2. 100 Vgl. Ralf Kirchesch, in: Johann-Christian Pielow, Beck'scher Online- Kommentar Gewerberecht, München Stand 01. September 2016, § l50e, Rn. 2. 372 Übermittlung von Datensätzen an andere öffentliche Stellen aus dem Ausländerzentralregister finden sich in den §§ 10- 24a AZRG. (2) Dezentrale Register Die Umstellung auf die elektronische Registerführung zeigt sich noch klarer in manchen Rechtsgrundlagen für die de zentral geführten Register. So wird etwa das Handelsregister nach § 8 Abs. 1 HGB von den zuständigen Registergerichten ausschließlich elektronisch geführt. Gleiches gilt auch ent sprechend nach § 3 Abs. 2 S. 1 PStG für die von den örtlichen Standesämtern geführten Personenstandsregister.101 § 3 Abs. 2 PStG zählt darüber hinaus weitere Anforderungen an die elektronische Registerführung auf. Vergleichbar mit den Vor schriften der ordnungsgemäßen Aktenführung muss auch bei den Personenstandsregistern jederzeit die Identität der Per son erkennbar sein, die Eintragungen in die Register vor nimmt. Dies dient letztlich der Authentizität, die in Papier form durch das Signum des Standesbeamten gewährleistet wurde und nunmehr digital erfolgen muss. Weiterhin, so § 3 Abs. 2 S. 4 PStG, muss das „Programm [...] eine automatisier te Suche anhand der in die Personenstandsregister aufzu nehmenden Angaben zulassen; die Register müssen jederzeit nach Jahreseinträgen ausgewertet werden können.“ Insbe sondere der letzte Aspekt der Auswertung nach Jahreseinträ gen ist auch für die Archivierung von Bedeutung, wenn nach Ablauf der Fortführungsfristen aus § 5 Abs. 5 PStG die einzel nen Register an die Archive übergeben werden müssen.102 Seit dem Jahr 2006 schreibt der Bundesgesetzgeber die elektronische Führung der Handelsregister, Genossenschafts register sowie des Unternehmensregisters vor.1Q3 §§8 und 8b HGB sowie § 11 Abs. 4 GenossG bestimmen nun, dass die Re gister papierlos und digital zu führen sind und ebenso die 101 Dazu gehören das Geburtenregister, das Sterberegister, das Eheregis ter und das Lebenspartnerschaftsregister gem. Personenstandsgesetz. 102 Vgl. Gaaz/Bornhofen, 2014, § 5, Rn. 27. 103 Gesetz über elektronische Handelsregister und Genossenschaftsre gister sowie das Unternehmensregister (EHUG) vom 10. November 2006, BGBl. I, S. 2553. 373 Einreichung von Unterlagen über elektronische Dokumente zu erfolgen hat. Mit den Anpassungen der dazu erlassenen Verordnungen wurde auch der Umgang mit den elektroni schen Registerakten präzisiert. So sind beispielsweise in § 9 Abs. 2 und 3 Handelsregisterverordnung Vorschriften enthal ten, die dem Registergericht die Möglichkeit eröffnen, in Pa pierform eingereichte Dokumente zur Eintragung in das Handelsregister in ein elektronisches Format zu übertragen. Wir finden damit also auch im Registerrecht vergleichbare Vorschriften über das „ersetzende Scannen“, wie es bereits im Recht der elektronischen Schriftgutverwaltung für die E-Akte ersichtlich wurde. Darüber hinaus sind nach § 28 Handelsre gisterverordnung die Eintragungen in die elektronischen Re gister mit dem Nachnamen des Eintragenden zu versehen und beides elektronisch zu signieren. Mit Gesetz vom 24. September 2009 hat der Gesetzgeber außerdem Vorschriften für die Führung der Vereinsregister teilweise an elektronische Formen angepasst.1Q4 Nach § 2 Abs. 2 Vereinsregisterverordnung ist nunmehr auch die „maschi nelle Führung als automatisierte Datei“ möglich, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Abschnitt 3 der Verordnung ent hält daraufhin Vorschriften über den Aufbau, die Gestaltung und die Eintragungen des maschinell geführten Vereinsregis ters. So sind gemäß § 28 Vereinsregisterverordnung Eintra gungen durch den Rechtspfleger nur möglich, wenn er seinen Nachnamen an die elektronische Eintragung „hinzusetzt“ und beides mit einer elektronischen Signatur versieht. Das öffentliche Registerwesen wurde weitgehend auf die elektronische Bearbeitung umgestellt. Die elektronischen Re gister sind ein wesentlicher Ursprung von archivarisch zu be handelndem Material. Indem Register und Amtsbücher nun mehr von elektronischen Datenbankensystemen ersetzt wer den, entstehen in großer Anzahl neue Formen von elektroni schen Unterlagen mit besonderer Komplexität. 104 Gesetz zur Erleichterung elektronischer Anmeldungen zum Vereins register und anderer vereinsrechtlicher Änderungen, BGBl. I 2009, S. 3145- 374 (3) Verwaltungsinformationssysteme Neben der elektronischen Schriftgutverwaltung und den öf fentlichen elektronisch geführten Registern gibt es mittler weile eine weitere Form von Medientechniken, der sich die öffentliche Verwaltung zur Führung und Verwendung ihrer Datenbestände bedient: verwaltungsspezifische Informati onssysteme. Der Begriff der Verwaltungsinformationssysteme ist ein offener und unbestimmter Begriff. Informationssyste me der Verwaltung besitzen Ähnlichkeiten mit den Verwal tungsregistern, können sich zugleich aber auch deutlich in ih ren Aufgaben und Datenbeständen von ihnen unterscheiden. Diese Unterscheidung wiederum ist ebenfalls zwischen ein zelnen Informationssystemen festzustellen. 105 Ein Informationssystem wird grundsätzlich als ein „aus einer Datenverarbeitungsanlage, einer oder mehreren Daten banken und Programmen bestehendes System zur Speiche rung, Wiedergewinnung und Verarbeitung von Informatio nen“106 verstanden. Die Arten der Informationsbestände und Informationsverarbeitung der Verwaltungsinformationssys teme sind dabei höchst unterschiedlich.10? Beispielsweise wird die Antiterrordatei gespeist aus den Behördeninformationen über erfasste Personen des Bundes kriminalamtes, der Bundespolizei, der Verfassungsschutzbe hörden von Bund und Ländern, den Landeskriminalämtern, des Bundesnachrichtendienstes und des Militärischen Ab schirmdienstes sowie des Zollkriminalamts (§ 1 Abs. 1 Anti terrordateigesetz). Diese Behörden haben auf die in der Da tenbank hinterlegten Informationen jedoch nur einen be grenzten Zugriff, der sich nach dem Auskunftsbegehren rich tet (§ 5 Antiterrordateigesetz).108 Die Antiterrordatei ist kein öffentliches Register, sondern eine Verbunddatei, die aus schließlich die Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden 105 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 82. 106 Definition des Dudens unter: http://www.duden.de/rechtschreibung/Informationssystem. 107 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 82. 108 Siehe hierzu Kathrin Luise Lang, Das Antiterrordateigesetz, Frank furt/Main 2011, S. 175 und l88ff. 375 und die Behördenkommunikation unterstützt.10? Auskunfts ansprüche im Sinne eines Registerauszugs von Betroffenen oder die Nachweisfunktion für die Rechtssicherheit im Rechtsverkehr sind hierfür gar nicht vorgesehen. Ein der An titerrordatei sehr ähnliches Informationssystem wurde für den Bereich des Rechtsextremismus mit dem Rechtsextremismus-Datei-Gesetz (RED-G)110 geschaffen. Die beteiligten Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern dürfen die zent ral gespeicherten Informationen ebenfalls nur im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und Aufgabenerfüllung abrufen (§ 5 RED-G). Sicherheitsrelevante Informationssysteme dienen der Erfüllung der Aufgaben der Polizei- und Nachrichten dienstbehörden und deren Informationsaustausch.111 Zwecke der Publizitätsfunktionen werden nicht verfolgt. Eine weitere Form eines Verwaltungsinformationssystems ist das Zentrale Verkehrsinformationssystem ZEVIS. Dieses wird beschrieben als „ein Datenverarbeitungsverfahren, mit dem eine Auswahl von Daten (ZEVIS-Daten) aus den recht lich selbständigen Bundesregistern [...] so gespeichert wird, daß interne und externe Stellen diese Daten unmittelbar im 109 Gleiches lässt sich etwa für die auf § 29 BKAG gestützte Verbunddatei „Gewalttäter Sport“ innerhalb des polizeilichen Informationssystems feststellen. Dazu auch BVerwG, Urteil 6 C 5.09 vom 9. Juni 2010 = BVerwG 137, 113, 116, Rn. 18: „Verbunddateien sind vom Bundeskri minalamt als Zentralstelle für den elektronischen Datenverbund zwi schen Bund und Ländern geführte Dateien des polizeilichen Informa tionssystems, wobei die jeweils von den Ländern in eigener Zustän digkeit gewonnenen Daten dezentral und unmittelbar in das Verbund system eingegeben und diese Daten im System für alle Verbundteil nehmer zum A bruf bereitgehalten werden“. 110 Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Datei von Po lizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern zur Bekämpfung des gewaltbezogenen Rechtsextremismus vom 20. A u gust 2012 (BGBl. 1, 1798). 111 Zur Funktion und zum Aufbau der vielfältigen Verbunddateien im Sicherheitsbereich (Antiterror, Rechtsextremismus, Sport) siehe Cle mens Arzt/Jana Eier, Zur Rechtmäßigkeit der Speicherung personen bezogener Daten in »Gewalttäter«- Verbunddateien des Bundeskrimi nalamtes, DVB1. 2010, S. 816-824, 8l8f; Clemens Arzt, Verbunddatei en des Bundeskriminalamtes - Zeitgerechte Flurbereinigung, NJW 2011, S. 352-354, 352 sprach zum damaligen Zeitpunkt bereits von „circa 50 Verbunddateien mit rund 29 Millionen Datensätzen“. 376 Dialog abrufen können.“112 Anders als die polizeilichen In formationssysteme speist es seine Datenbestände nicht aus einfachen Behördeninformationen, sondern aus verschiede nen Verwaltungsregzsiern. Indem ZEVIS einen zentralen Ab ruf von Informationen aus dem Zentralen Fahrzeugregister, dem Fahreignungsregister, dem Zentralen Fahrerlaubnisre gister und dem Zentralen Kontrollgerätkartenregister ermög licht und gleichzeitig auch die Übermittlung neuer Daten an diese Register erlaubt, ist ZEVIS eine Metadatenbank für mehrere Verwaltungsregister. ZEVIS soll also die vielen Da tenbestände zentral und einfacher zugänglich machen. Es er füllt die Funktion der Reduzierung von Datenkomplexität. Andererseits nützt ZEVIS im Unterschied zur Antiterrordatei nicht ausschließlich behördeninternen Abfragen, sondern kann auch Abfragen von Bürgern aus den einzelnen Ver kehrsregistern nach §§ 28-63 StVG bearbeiten. Damit erfüllt ein Informationssystem wie ZEVIS nicht nur Aufgaben der Informationsweitergabe zwischen Behörden, sondern eben falls auch Funktionen der öffentlichen Register. Obwohl hier also ein erheblicher qualitativer Unterschied der Informati onsbestände und der Verarbeitungszwecke zwischen Antiter rordatei und ZEVIS besteht, lassen sich beide unter den Be griff des Verwaltungsinformationssystems subsumieren, ins besondere auch deshalb, weil der spezifischere Begriff des öf fentlichen Registers nicht ausreichend zutrifft. Eine wiederum in Bestand und Zweck davon verschiedene Spielart der Verwaltungsinformationssysteme sind die Um weltinformationssysteme. Die Verwaltung und Umsetzung des Umweltrechts bedarf einer Vielzahl von umweltbezoge nen Informationen. Das Umweltrecht in Bund und Ländern sieht verschiedene informationsbezogene Aufgaben vor, die teilweise mithilfe von Informationssystemen erfüllt werden können. Zunächst eröffnet das Umweltinformationsgesetz113 des Bundes generell für „jedermann einen Anspruch auf frei en Zugang zu Informationen über die Umwelt, soweit sie bei einer Behörde oder einem unter staatlicher Aufsicht stehen 112 Deutscher Bundestag, Drs. 12/3251, S. 3. 113 Zu den völkerrechtlichen und europarechtlichen Hintergründen des UIG siehe Reiner Schmidt/Wolfgang Kahl/Klaus Ferdinand Gärditz, Umweltrecht, 9. Aufl., München 2014, § 4 Rn. 127. 377 den Dritten vorhanden sind. Ein besonderes Interesse wird nicht vorausgesetzt“11̂ Die Länder haben für ihre Zuständig keitsbereiche ebenfalls Umweltinformationsgesetze erlas sen.1̂ In Umsetzung der europäischen INSPIRE-Richtline116 wurden zusätzlich in Bund117 und Ländern118 für den umwelt rechtlichen Sonderbereich der Geodäten Informationszugän ge gesetzlich geregelt. Die informationspflichtigen Stellen sind die staatlichen Behörden, die entsprechende Umwelt oder Geodäten Vorhalten. Um auf diese verschiedenen um weltbezogenen Informationsrechte angemessen zu reagieren und dabei dem Ansatz der allgemeinen Zugänglichkeit dieser Daten Geltung zu verschaffen, haben Bund und Länder be gonnen, ihre Informationsbestände durch Umweltinformati onssysteme öffentlich bereitszustellen.11? Teilweise wird in den gesetzlichen Bestimmungen explizit die Errichtung von Informationssystemen zur Zugänglichmachung der Umwelt daten gefordert.120 Die Umweltinformationssysteme sind demnach Datenbanken, die sich aus Informationen verschie dener Verwaltungsebenen und Behördenstellen mit Umwelt bezug speisen. Das bedeutet, dass Daten unterschiedlicher Herkunft und Art in diesen Datenbanken zusammenlaufen und frei für Bürger, Behörden und Unternehmen abrufbar sind. Im Jahr 2006 hatte man noch begonnen, ein deutsch 114 Heinz-Joachim Peters/Thorsten Hesselbarth/Frederike Peters, Um weltrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2016, Rn. 94. 115 Etwa Niedersächsisches Umweltinformationsgesetz vom 7. Dezember 2006, NiedersGVBl. 2006, S. 580 oder Hessisches Umweltinformati onsgesetz vom 22. Dezember 2016, GVB1. 2006, S. 659. 116 Richtlinie 2007/2/EG vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfra-struktur in der Europäischen Gemeinschaft. 117 Geodatenzugangsgesetz vom 10. Februar 2009, BGBl. I, S. 278. 118 Zu den Geodatengesetzen in Bund und Ländern siehe Mario Marti ni/Matthias Damm, A u f dem Weg zum Open Government: Zum Re gimewechsel im Geodatenrecht, DVB1. 2013, S. 1-9, 3. 119 Bereits die Umweltinformationsrichtlinie 2003/4/EG vom 28. Janu ar 2003 verweist in Art. 7 Abs. 1 auf die Bedeutsamkeit von informati onstechnischer Aufbereitung und Zugänglichmachung der Umweltda ten. 120 Beispielsweise in § 8 Abs. 2 Niedersächsisches Geodateninfrastrukturgesetz: „Das Land betreibt eine elektronische Plattform, die den Zugang zu den Geodäten, Metadaten und Geodatendiensten ermög licht (Geodatenportal Niedersachsen).“ 378 landweites Behördenportal für die Umweltinformationen zu betreiben. Das sogenannte „PortalU“ galt als .Angebot [von] mehr als drei Millionen Webseiten und mehr als fünfhundert tausend Datensätze[n] in Datenbanken von fast fünfhundert unterschiedlichen Anbietern, die sich aus Behörden von Bund und Ländern, aber auch aus einzelnen Kommunen zusam mensetzen.“121 PortalU beruhte auf einer Verwaltungsverein barung zwischen Bund und Ländern122, die jedoch am 31. De zember 2014 auslief. Seither führen die sechzehn Länder ihre Umweltinformationssysteme eigenständig fort. Eine enge Ab stimmung der Umweltinformationsverwaltung wird weiterhin über die Bund/Länder Arbeitsgemeinschaft Klima, Energie, Mobilität - Nachhaltigkeit erreicht.1̂ Bereits diese nur beispielhafte Darlegung der Komplexität der Verwaltungsinformationssysteme veranschaulicht, wie unterschiedlich öffentliche Stellen eigene, spezifische Daten bankeninfrastrukturen einrichten. Auch auf diese speziellen Medienformen müssen sich die Archive und das Archivperso nal einrichten, wenn auch die Daten dieser Register und Sys teme Teil der Überlieferungssicherung werden sollen. (4) Sonderfall: Homepages öffentlicher Stellen Öffentliche Stellen bieten mittlerweile eine Fülle an eigens betriebenen Internetseiten an. Gebietskörperschaften, Land tage oder einzelne Behörden bieten Informationen, vorgefer tigte Antragsformulare, geltende Rechtsnormen oder Kon taktmöglichkeiten zur zuständigen Stelle an. Dass sich aus dieser Menge an Informationen ein bleibender Wert für einen zukünftigen Benutzer ergeben kann, liegt auf der Hand. Ein zukünftiger Benutzer kann anhand der heutigen Homepages der öffentlichen Stellen ablesen, welche Entscheidungen von 121 Frank Schenk/Fred Kruse, PortalU als zentraler Zugangspunkt für behördliche Um weltinformationen in Deutschland, in: Jorge Marx Gomez/Corinna Lang/Volker W ohlgemuth (Hrsg.), IT-gestütztes Res sourcen- und Energiemanagement, Berlin/Heidelberg 2013, S. 519 526, 519· 122 Vgl. Schenk/Kruse 2013, S. 525. 123 Die Arbeitsgemeinschaft hat einen Ständigen Ausschuss für die Um weltinformationssysteme eingerichtet: http://www.la-na.de/servlet/is/103/. 379 welcher Behörde getroffen wurden, welche Rechtsänderungen stattfanden und welche parlamentarischen Debatten geführt wurden. Die heutigen Informationen über Behördenorganisa tionen, deren Zuständigkeitsverteilungen oder die Zusam mensetzung der politischen Entscheidungsgremien, die alle samt über die öffentlichen Internetseiten einsehbar sind, er geben zu einem späteren Zeitpunkt beispielsweise für einen Forscher ein detailreiches Abbild über die inneren Zusam menhänge des heutigen öffentlichen und staatlichen Lebens. Die Archivierung von Homepages erfolgt zumeist über regelmäßige Spiegelungen der sich verändernden Internetsei ten. Diese Spiegelungen werden dann im Archiv durch eine andere Präsentationssoftware angezeigt.124 Die Archivierung von Internetseiten wird jedoch ein komplizierter Vorgang für die digitalen Archive werden, da sich die Internetseiten ähn lich wie die Register und Verwaltungsinformationssysteme in einem permanenten Veränderungs- und Überarbeitungspro zess befinden. c) Register- und Datenbankeneinträge als anbietungspflichtige Unterlagen Letztlich dürfte eine Systematisierung von Registern und Verwaltungsinformationssystemen angesichts der enormen Anzahl und Vielfältigkeit der Daten und Aufgabenzwecke schwierig sein. Unbenommen davon kann aber festgehalten werden, dass die moderne Verwaltung des 21. Jahrhunderts ganz deutlich auf vernetzte Informationsstrukturen und Ver waltungsinformationssysteme im weiten Sinne setzt, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die dort hinterlegten Informationsbe stände sind für die Bewahrungs- und Rechtssicherungsaufga ben der öffentlichen Archive nicht weniger von Interesse als das klassische Schriftgut oder die öffentlichen Registereinträ ge. Die öffentliche Verwaltung darf angesichts des teils eu phorisch eingeführten E-Governments nicht übersehen, dass auch die Informationen in Datenbankensystemen oder elekt ronischen Registern von rechtlichem, politischem oder gesell 124 Vgl. Kai Naumann, Über die Nutzung digitaler Unterlagen in Archi ven, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff, Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 37I 3 8 0 schaftlichem Wert sein können und deshalb ein Bewahrungs interesse für sie besteht. Die Anbietungspflicht der öffentli chen Stellen muss dabei auf alle Unterlagen, gleich welcher Form - das haben die Ansätze der Archivrechtsreformen ge zeigt - auch auf die Datenbestände der öffentlichen Verwal tung erstreckt werden. Andernfalls drohen zum einen ein un beabsichtigter Verstoß gegen das rechtsstaatlich determinier te Archivrecht und zum anderen der Verlust ganzer Daten konvolute des modernen Staates. 4. Rechtliche Anerkennung elektronischer Dokumente als Vorbedingung für das digitale Archivwesen Das digitale Archivwesen kann weder den archivrechtlichen Aufgaben nachkommen, nach denen es den rechtlichen, poli tischen oder historischen Wert seiner Bestände erhalten soll, noch kann es in gleicher Weise anerkennungswürdige Be weiserhaltung garantieren wie die klassischen Archive, wenn nicht zugleich auch durch Rechtsnormen der Wert und die Nachweisfunktion von elektronischen Dokumenten aner kannt wird. Elektronische Daten sind flüchtiger, leichter ma nipulierbar und ärmer an bestimmten Merkmalen als Papier oder andere stoffliche Aufzeichnungen. Wenn trotzdem ein Nachweis anhand von elektronischen Archivgütern geführt werden soll und die Echtheit der digitalen Unterlagen nach gewiesen werden muss, dann ist das digitale Archiv auf mo derne Formen des Beweisrechts angewiesen. a) Beweiskraft öffentlicher elektronischer Dokumente gemäß § 371a ZPO Die rechtssichere Archivierung öffentlicher Dokumente dient nicht nur einem schöngeistigen Zweck der kulturellen Über lieferungssicherung, sondern auch der beweissichernden Aufbewahrung rechtlicher Vorgänge.125 Die archivierten Do kumente liefern den Nachweis über ihren Inhalt. Der Urkun denbeweis einer öffentlichen Urkunde bezeugt, dass ihre in 125 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/4067, S. 35; Abgeordne tenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. ll;BV erw G A 6 2.11 vom 8. März 2012, S. 2-3. 381 haltliche Regelung von der angegebenen Behörde zum ange geben Zeitpunkt tatsächlich auch getroffen wurde. Dieser durch das Beweisrecht der Zivilprozessordnung (ZPO) aner kannte Nachweis gilt gegenüber Behörden und Gerichten so wie im privaten Rechtsverkehr. Die Nutzung elektronischer Dokumente erschwerte jedoch die Anwendung der Beweis normen. Will man die rechtlichen Fragen der elektronischen Ar chivierung, insbesondere die Fragen des Erhalts der Beweis kraft elektronischer Dokumente im Archiv, verstehen, dann ist ein Blick auf das Beweisrecht der ZPO in diesen Vorbe trachtungen unumgänglich. Der Nachweiswert elektronischer Dokumente ist nämlich nicht gleichzusetzen mit jenem von Papierdokumenten. Der Gesetzgeber musste für eine erfolgreiche Umsetzung des elektronischen Rechtsverkehrs im privaten und im öffent lichen Bereich Anpassungen des Prozessrechts vornehmen. Für die Beweiskraft von elektronischen Unterlagen gelten nicht die gleichen Regeln und Voraussetzungen wie für Pa pierdokumente. Die systematische Unterscheidung beider Medienformen im Beweisrecht der Zivilprozessordnung musste angesichts des deutlich gestiegenen Einsatzes elektro nischer Dokumente im Rechtsverkehr reformiert werden. Neben dem Zweck der Beweiserleichterung sowie der Verein fachung und Beschleunigung126 von Gerichtsverfahren wurde deshalb mit dem Einschub des § 371a ZPO127 auch das Ziel verfolgt, das Beweisrecht der ZPO an moderne Kommunika tionswege anzupassen. Das Beweisrecht öffentlicher Urkunden nach der ZPO richtet sich nach der Art der Urkunde. Die von öffentlichen Archiven übernommenen Unterlagen sind, abgesehen von den privaten Deposita, öffentliche Dokumente, weshalb die Beweisregeln für öffentliche Urkunden der ZPO anzuwenden sind. Die öffentlichen Urkunden über bei der Behörde abge gebene Erklärungen nach § 415 Abs. 1 ZPO sind „Urkunden, die von einer öffentlichen Behörde innerhalb der Grenzen ih 126 Vgl. A dolf Baumbach/W olfgang Lauterbach/Jan Albers/Peter Hart mann, Zivilprozessordnung, 74. Aufl., München 2016, § 371a, Rn. 2. 127 Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz vom 29. März 2005, BGBl. I, S. 837. 382 rer Amtsbefugnisse oder von einer mit öffentlichem Glauben versehenen Person innerhalb des ihr zugewiesenen Ge schäftskreises in der vorgeschriebenen Form aufgenommen sind“. Sie erbringen den „vollen Beweis des durch die Behör de oder die Urkundsperson beurkundeten Vorganges.“ Für öffentliche Urkunden über amtliche Anordnung, Verfügung oder Entscheidung nach § 417 ZPO gilt: „Die von einer Be hörde ausgestellten, eine amtliche Anordnung, Verfügung oder Entscheidung enthaltenden öffentlichen Urkunden be gründen vollen Beweis ihres Inhalts.“128 Fraglich ist, welche Wirkung von diesen erbrachten Be weisen durch öffentliche Dokumente ausgeht. Die Beweis kraft öffentlicher Urkunden nach § 415 ZPO umfasst den „Beweis über die Identität der Person, die Vollständigkeit und äußere Richtigkeit der abgegebenen Erklärung“ gegenüber der Amtsperson. Mit der Aufnahme der Angaben in ein öf fentliches Dokument besitzen die Behörde und der Erklären de einen rechtssicheren Nachweis über den Vorgang der Er klärung. Die Beweiskraft öffentlicher Urkunden nach § 417 ZPO umfasst weiterhin „vollständig, dass die Anordnung oder Entscheidung mit dem niedergelegten Inhalt sowie zur ange gebenen Zeit tatsächlich ergangen ist.“12? Erlässt eine Behör de einen Bescheid oder eine Verfügung, dann ist das entstan dene Dokument eine öffentliche Urkunde, aus der nachweis lich hervorgeht, welche Behörde zu welchem Zeitpunkt wel chen Inhalt gegenüber welchem Adressaten erlassen hat. Das bedeutet keineswegs, dass etwa ein Verwaltungsakt demnach auch rechtmäßig ist - das ist eine materielle Frage, die an hand anderer Rechtsgrundlagen bewertet werden muss. Aber das Dokument führt den Beweis, dass die Verfügung auf diese Weise erlassen wurde. Verfolgt das Archivrecht rechtssichernde Zwecke, um an hand des Archivgutes eventuell in späteren Rechtsfragen eine klärende Lösung zu finden, dann muss auch das Vertrauen darin bestehen, dass das Archivgut unverändert den Beweis über seinen Inhalt erbringen kann. Die Archivierung von Do 128 Siehe auch Christian Balzer, Beweisaufnahme und Beweiswürdigung im Zivilprozess, 3. Aufl., Berlin 2011, S. 130-137. 129 Siehe für beide Zitate Holger Jäckel, Das Beweisrecht der ZPO, 2. Aufl., Stuttgart 2014, S. 140. 383 kumenten setzt also voraus, dass die Unterlagen unverändert und beweiskraftsichernd verwahrt werden. Doch gerade im Hinblick auf elektronische Unterlagen stieß das klassische Beweisrecht der ZPO an seine Grenzen. Denn elektronische Dokumente gelten nicht aus sich heraus als Urkunden nach der Zivilprozessordnung im Sinne von auf Papier basierenden körperlichen Schriftstücken. Es fehlt ihnen das Merkmal der Körperlichkeit.^0 Zudem weisen elektronische Dokumente keine vergleichbare Schriftlichkeit auf wie Papierurkunden, da sie nicht auf Schriftzeichen, sondern auf einer Reihenfolge des binären Codes von o und 1 basieren.^1 Aus diesem Grun de können die Beweisregeln über private und öffentliche Ur kunden aus §§ 4i5ff ZPO nicht ohne Weiteres auf elektroni sche Dokumente übertragen werden. Vielmehr unterliegen sie nach § 371 ZPO grundsätzlich dem Augenscheinsbeweis und somit der freien Beweiswürdigung durch das Gericht. Für die Etablierung und Akzeptanz digitaler Archive ist dieser geringere Beweiswert elektronischer Dokumente je doch ein Problem. Denn die rechts- und beweissichernde Aufbewahrung, die durch das Archivrecht vorgeschrieben wird, muss auch von digitalen Archiven gewährleistet werden. Es muss auch von der elektronischen Archivierung gefordert werden können, dass ihre elektronischen Archivgüter einen rechtlichen Wert und eine spätere Nachweisfunktion erfüllen. Mit dem im Jahr 2005 eingeführten § 371a ZPO hat der Gesetzgeber das Beweisrecht an elektronische Unterlagen an gepasst. Die gesetzliche Beweisregel für private Urkunden nach § 416 ZPO gilt nun auch für jene privaten elektronischen Dokumente (§ 371a Abs. 1 und 2 ZPO), die eine qualifizierte elektronische Signatur aufweisen oder die über ein DE-Mail- Konto der betreffenden natürlichen Person versendet wurden.132 Auf öffentliche elektronische Dokumente finden ge mäß § 371a Abs. 3 S. 1 ZPO die Beweisregeln der §§ 415, 4 i7f ZPO sogar dann Anwendung, wenn sie keine qualifizierte 130 Es bedarf weiterer technischer Hilfsmittel, um elektronische Doku mente anzuzeigen, vgl. Thomas Hoeren, Grundzüge des Internet rechts, München 2002, S. 200f. 131 Vgl. Sven-Erik Heun, Elektronisch erstellte und übermittelte Doku mente und Schriftform, CR 1995, S. 2-7, 3. 132 Vgl. Baumbach et al. 2016, Zivilprozessordnung, § 371a, Rn. 3. 384 elektronische Signatur aufweisen. Besitzen öffentliche elekt ronische Urkunden eine qualifizierte elektronische Signatur, dann tritt nach § 371a Abs. 3 S. 2 ZPO gar die gesetzliche Echtheitsvermutung des § 437 ZPO für die öffentlichen elekt ronischen Dokumente in K r a f t .133 Konnte die Echtheit einer öffentlichen Urkunde in analoger Zeit durch die Prüfung von Stempeln, Siegeln und anderer Identifizierungs- und Siche rungsmerkmale des Papieres vor Gericht bestätigt werden und somit der volle Beweis über den Inhalt der Urkunde erb racht werden, so übernehmen im digitalen Zeitalter elektroni sche Pendants diese Funktion. Mit der Einführung des § 371a ZPO hat der Gesetzgeber den Einsatz elektronischer Dokumente sowohl im privaten als auch im öffentlichen Rechtsverkehr in seiner rechtlichen An erkennung deutlich angehoben. „Die beweisrechtliche Gleich stellung des elektronischen Dokuments mit der Papierurkun de ist notwendige Voraussetzung für einen medienbruchfrei en elektronischen Rechtsverkehr. Sie gewinnt ihre Bedeutung insbesondere in den öffentlich-rechtlichen Verfahrensord nungen. Der verfahrensbeteiligten Behörde ist es künftig möglich, in ihren Dateien gespeicherte Dokumente, insbe sondere Verwaltungsakte, ohne die Gefahr eines Rechtsver lustes in elektronischer Form an das Gericht zu übermit t e ln .“ ^ Die rechtssichere Anerkennung des Inhaltes von elektronischen Unterlagen kann nur gelingen, wenn neue Si cherungsfunktionen die Aufgabe von Nachweiskriterien der 133 Vgl. Baumbach et al. 2016, Zivilprozessordnung, § 371a, Rn. 7. Die Echtheit der Urkunden ist die Voraussetzung für das Eintreten der Beweiskraft nach §§ 4 l5 ff ZPO. W ährend die Echtheit privater Urkun den gem. §§ 439ff ZPO zunächst nachgewiesen werden muss, haben öffentliche Urkunden das Privileg der gesetzlichen Echtheitsvermu tung nach § 437 ZPO. Beim Vorliegen öffentlicher elektronischer Ur kunden ohne Signatur nach § 371a Abs. 3 S. 1 ZPO gilt die Beweiskraft nach §§ 415, 417t ZPO nachdem das Gericht die Echtheit der elektro nischen Dokumente festgestellt hat. Besitzt die öffentliche elektroni sche Urkunde gem. § 371a Abs. 3 S. 2 ZPO eine qualifizierte elektroni sche Signatur, so ist das Gericht bereits aufgrund der gesetzlichen Echtheitsvermutung aus § 437 ZPO an die Beweiskraft der elektroni schen Urkunde gebunden. Der Nachweis der Echtheit wird bereits durch die Signierung gemäß dem Verfahren nach dem Signaturrecht erbracht und muss deshalb nicht mehr vom Gericht überprüft werden. 134 Deutscher Bundestag, Drs. 15/4067, S. 34h 385 analogen Zeit übernehmen. Behördenstempel, Siegel und Un terschriften werden nun durch algorithmische Verschlüsse lungen und elektronische Signaturen ersetzt. b) Signaturrecht Das Recht der elektronischen Signaturen ist ersichtlich eine wichtige Voraussetzung für einen funktionierenden elektroni schen Rechtsverkehr und für die rechtssichere Bestandserhal tung in digitalen Archiven. Im Voranstehenden wurde bereits verschiedentlich auf die gesetzlich vorgeschriebene qualifi zierte elektronische Signatur für elektronische Dokumente öffentlicher Stellen hingewiesen, für die teilweise sogar vorge schrieben ist, dass sie auf Dauer überprüfbar bleiben müssen.135 Die qualifizierte elektronische Signatur soll dabei ein elektronisches Pendant zur in vielen Fällen angeordneten Schriftform für einen Rechtsvorgang darstellen. Eine durch Gesetz angeordnete Schriftform erfüllt ver schiedene Funktionen. Mit der Unterschrift des Ausstellers wird der Abschluss der Willenserklärung verdeutlicht, die Schriftform ermöglicht eine dauerhafte Les- und Überprüf barkeit des Dokuments und weist damit Identität und Echt 135 Etwa die gesetzliche Echtheitsvermutung elektronischer öffentlicher Dokumente mit qualifizierter Signatur gemäß § 371a Abs. 3 S. 2 ZPO oder das Signaturerfordernis für elektronische Verwaltungsakte, die der Schriftform bedürfen gemäß §§ 3a Abs. 2, 37 Abs. 3 u. 4 VwVfG. Weiterhin auch § 87a Abs. 3 AO für die Steuerverwaltung und § 36a Abs. 2 SGB I für die Sozialverwaltung. Ein öffentlich-rechtlicher Ver trag gem. § 54 VwVfG, für den zwingend die Schriftform in § 57 VwVfG vorgeschrieben ist, kann gem. § 3a Abs. 2 VwVfG elektronisch geschlossen werden, wenn beide Vertragsseiten den Vertrag mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen. Siehe dazu Florian Kunstein, Die elektronische Signatur als Baustein der elektronischen Verwaltung, Berlin 2005, S. 222. W erden Beglaubigungen nach § 39a Beurkundungsgesetz durch einen Notar auf elektronische Weise vor genommen, muss dieser ebenfalls eine qualifizierte elektronische Sig natur anbringen. Die Beglaubigungssignatur muss dabei auf einem Zertifikat beruhen, „das auf Dauer überprüfbar ist.“ Auch die Beglau bigung eines elektronischen Dokumentes durch eine allgemeine Ver waltungsbehörde muss gemäß § 33 abs. 5 S. 1 Nr. 2 VwVfG eine quali fizierte elektronische Signatur enthalten. Diese ersetzt die Unterschrift des Bediensteten und das Dienstsiegel und muss zudem ebenfalls „dauerhaft überprüfbar“ bleiben. 3 8 6 heit des Dokumentes nach.«6 Es stellte sich jedoch als prob lematisch heraus, dass die vom Gesetzgeber zunehmend for cierte elektronische Kommunikation nicht ohne Weiteres die se Anforderungen des physischen Schriftformerfordernisses der Fachgesetze erfüllen konnte. Ein bedeutender Nachteil war und ist dabei das Problem der Flüchtigkeit der elektroni schen Daten. „Eine elektronische Nachricht kann [...] von je dem, der darauf Zugriff hat, ohne große Schwierigkeiten und insbesondere ohne nachweisbare Spuren verändert werden. Weder Integrität noch Authentizität der ursprünglichen Datei sind daher zweifelsfrei belegbar.“«? Um diesen bedeutenden Nachteil elektronischer Kommu nikation im Rechtsverkehr gegenüber den stofflichen Schrift formen auszugleichen und um die vorgeschriebenen Schrift formerfordernisse zu erfüllen, hatte der Gesetzgeber mit dem Signaturgesetz (SigG)«8 und der Signaturverordnung (SigV)«9 Vorschriften erlassen, die es ermöglichen „im elekt ronischen Rechts- und Geschäftsverkehr den Urheber und die Integrität von Daten zuverlässig festzustellen. Dies [war] die notwendige Voraussetzung dafür, dass die elektronische Sig natur ein Substitut zur handschriftlichen Unterschrift darstel len und hierdurch eine entsprechende Rechtswirkung entfal ten [konnte].“140 Das deutsche Signaturrecht war also mit dem Ziel erlassen worden, „eine Sicherheit elektronischer Signaturen zu erzielen, die als ausreichend anzusehen ist, um darauf aufbauend Rechtsfolgen zu regeln“141. Mittlerweile richtet sich das Recht der elektronischen Signaturen und Ver 136 Zu den Funktionen der Schriftform ausführlich Sabine Stollhof, Das E-Government-Gesetz des Bundes. Abschied von der qualifizierten elektronischen Signatur?, DuD 2013, S. 691-695, 692. 137 Pauline Puppel, Zur Archivierung elektronisch signierter Dokumente, in: Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 345-368, 345. 138 Signaturgesetz vom 16. Mai 2001 (BGBl. I S. 876), zuletzt geändert durch Artikel 4 Absatz 106 des Gesetzes vom 18. Juli 2016, BGBl. I S. 1666. 139 Signaturverordnung vom 16. November 2001, BGBl. I S. 3074. 140 So etwa die Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum SigG von 2001, Deutscher Bundestag, Drs. 14/4662, S. 1. 141 Martin Schallbruch/Stefanie Fischer-Dieskau, Signaturgesetz, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014, Einleitung, Rn. 5. 387 trauensdienste jedoch nicht mehr nach deutschem Recht, sondern es wird durch das europäische Recht geprägt. Mit der Verordnung (EU) 910/2014 über elektronische Identifizie rung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt (elDAS-Verordnung) wurde ein EU-weiter und einheitlicher Rechtsrahmen für die elektronischen Signa turen geschaffen.^2 Das deutsche Signaturgesetz und die deutsche Signaturverordnung wurden abgeschafft; an deren Stelle verabschiedete der Bundesgesetzgber das Vertrauens dienstegesetz (VDG), das der konkretisierten Umsetzung der europäischen Vorgaben dient.143 Elektronische Signaturen im Sinne des Art. 3 Nr. 10 elDAS-Verordnung sind „Daten in elektronischer Form, die anderen elektronischen Daten beigefügt oder logisch mit ih nen verbunden werden und die der Unterzeichner zum Un terzeichnen verwendet“. Zwar kennt die Verordnung ver schiedene Stufen der elektronischen Signatur (einfache, fort geschrittene, qualifizierte F o r m ) 144, jedoch liegen der Schwer punkt und auch die rechtliche Bedeutung auf den qualifizier ten Signaturen. Allein sie entfalten die gleiche Rechtswirkung wie eine handschriftliche U n t e r s c h r i f t .^ Eine qualifizierte elektronische Signatur, die im archivischen Kontext von Be deutung sein wird, da die einschlägigen Fachgesetze sowie das VwVfG stets auf diese Art der Signatur verweisen, zeich net sich dadurch aus, dass sie einem Signaturschlüsselinha ber zugeordnet wird und diesen eindeutig identifizieren kann. Zudem muss sie „auf einem zum Zeitpunkt ihrer Erzeugung gültigen qualifizierten Zertifikat beruhen“^6. Dieses Zertifikat 142 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 3d; Maria Christina Rost, in: Johann Bader/Michael Ronellenfitsch (Hrsg.), BeckOK VwVfG, 41. Ed. vom 1.10.2018, § 5 VwZG, Rn. 69; Alexander Roßnagel, Das Vertrauensdienstegesetz, M M R 2018, S. 31-35, 3 lf; Alexander Roßnagel, Beweiswirkungen elektronischer Vertrauensdienste, MMR 2016, S. 647-652, 647. 143 Vertrauensdienstegesetz vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2745). 144 Art. 25, 26 und 29 elDAS-Verordnung. 145 Art. 25 Abs. 3 elDAS-Verordnung, vgl. auch Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 348. 146 Vgl. Stefanie Fischer-Dieskau, Signaturgesetz, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Ver- 388 kann allein von qualifizierten Vertrauensdiensteanbietern er stellt werden.14? Damit erbringen die Vertrauensdienste anbieter den Nachweis der umfassend geprüften technischen und administrativen Sicherheit für die auf ihren Zertifikaten beruhenden qualifizierten elektronischen Signaturen und ge währleisten ein höheres Vertrauen in die Sicherheit ihrer Zer tifikate.148 Die qualifizierte elektronische Signatur hat dem nach zwei entscheidende Funktionen: Erstens kann sie über das Zertifikat den Ersteller des Dokumentes sicher identifizie ren. Zweitens können durch die Überprüfbarkeit der elektro nischen Signatur eines Dokumentes die Manipulation oder die Unverändertheit und somit die Echtheit des Dokumentes festgestellt werden.14? Die Rechtswirkung der qualifizierten elektronischen Signatur ist die Zulässigkeit als Beweismittel im Gerichtsverfahren.^0 (1) Das technische Verfahren Gemäß Art. 29 Abs. 1 und Anhang II Abs. 1 lit. c elDAS- Verordnung müssen die Signaturerstellungseinheiten^1, die waltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014, § 2, Rn. 7. 147 Vgl. Art. 28 Abs. 1 und Anhang I elDAS-Verordnung und Art. 29 Abs. 1 und Anhang II elDAS-Verordnung; vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 20. 148 Nach Art. 33 elDAS-Verordnung dürfen Vertrauensdiensteanbieter ihre Vertrauensdienste nur erbringen, wenn sie einen Validierungs prozess nach Art. 32 elDAS-Verordnung durchlaufen haben. Art. 32 elDAS-Verordnung verlangt beispielsweise, dass die Gültigkeit einer qualifizierten elektronischen Signatur erst dann bestätigt werden kann, wenn sie auf einem qualifizierten Zertifikat nach Anhang I be ruht und dieses Zertifikat von einem Vertrauensdiensteanbieter aus gestellt und gültig ist. 149 Die qualifizierte elektronische Signatur erfüllt zugleich die Anforde rungen der geringerwertigen fortgeschrittenen Signatur und für letzte re gilt nach Art. 26 elDAS-Verordnung, dass eindeutig einem Unter zeichner zugeordnet ist und dessen Identifizierung ermöglicht und dass alle nachträglichen Veränderungen des signierten Dokuments er kannt werden können. 150 Art. 25 Abs. 1 und 2 elDAS-Verordnung. 151 Art. 3 Nr. 22 elDAS-Verordnung: „konfigurierte Software oder Hard ware, die zum Erstellen einer elektronischen Signatur verwendet wird.“ 389 die in vielen Fachgesetzen geforderte qualifizierte elektroni sche Signatur erzeugen, sicherstellen, dass eine „elektroni sche Signatur bei Verwendung der jeweils verfügbaren Tech nik verlässlich gegen Fälschung geschützt ist“. Um dies zu ermöglichen, läuft das technische Verfahren wie folgt ab: Will beispielsweise eine Behörde ein elektroni sches Dokument zum Zweck des Erhaltes der Rechtssicher heit und der Beweiskraft mit einer qualifizierten elektroni schen Signatur ausstatten, dann benötigt sie zunächst ein einmaliges (digitales) Schlüsselpaar.152 Dieses Schlüsselpaar besteht aus einem geheimen privaten Schlüssel (Private Key) und einem öffentlich einsehbaren Schlüssel (Public Key).153 Jedes Schlüsselpaar wird in seiner Kombination nur einmal vergeben.1̂ Die ordnungsgemäße Vergabe dieser Schlüssel paare wird durch die Vertrauensdiensteanbieter organisiert und verwaltet. Will nun der Verfasser eines elektronischen Dokumentes eine elektronische Signatur anbringen, so muss er in Kontakt mit einem Vertrauensdiensteanbieter treten. Nach Art. 24 elDAS-Verordnung muss sich der Verfasser ge genüber dem Anbieter eindeutig identifizieren.155 Die bei der Bundesnetzagentur gemäß Art. 22 Abs. 1 elDAS-Verordnung und § 9 VDG geführte Vertrauensliste führt beispielsweise die Bundesnotarkammer, die D-Trust-GmbH, die Deutsche Post AG oder die Deutsche Telekom AG als Vertrauensdienste anbieter für elektronische Signaturen auf.156 Hat sich der Ver fasser gegenüber einem Vertrauensdiensteanbieter identifi ziert, so erteilt ihm der Anbieter einen individuellen, gehei 152 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 22-22c; Stollhof, DuD 2013, S. 692. 153 Die elDAS-Verordnung definiert den Private Key in Art. 3 Nr. 13 als elektronische Signaturerstellungsdaten, d.h. als eindeutige Daten, die vom Unterzeichner zum Erstellen einer elektronischen Signatur ver wendet werden. Art. 3 Nr. 40 elDAS-Verordnung definiert den Public Key als „Validierungsdaten“, d.h. als Daten, die zur Validierung einer elektronischen Signatur oder eines elektronischen Siegels verwendet werden. 154 Dazu elDAS-Verordnung Anhang II Abs. 1 lit. b. 155 Beispielsweise durch persönliche Anwesenheit der natürlichen Per son, oder durch elektronische Identifizierung „aus der Ferne“ (Art. 24 Abs. 1 elDAS-Verordnung). Zum Registrierungsprozess siehe auch Fi scher-Dieskau, Signaturgesetz, in: Bauer et al. 2014, § 5, Rn. 4. 156 Aufrufbar unter https://tinyurl.com/ydx6ucak. 390 men Private Key, was mit einem qualifizierten Zertifikat be stätigt wird. Dieses Zertifikat enthält den Nachweis über den Namen des Inhabers des Private Key15? sowie den zugeordne ten Public Key, das Gegenstück des individuellen Schlüssel paares158. Zunächst ist also festzuhalten, dass für die rechtssi chere elektronische Kommunikation zwischen Absender und Empfänger die Dienste eines Dritten benötigt werden. Die Vertrauensdiensteanbieter tragen die Verantwortung für die Sicherheit der qualifizierten elektronischen Signaturen. Mit dem per Zufall generierten Schlüsselpaar entstehen der priva te, geheime Private Key und der öffentlich zugängliche Public Key, der zur Entschlüsselung der elektronischen Signatur notwendig ist.15? Mithilfe des Private Key signiert der Verfas ser nun sein elektronisches Dokument. Jedes elektronische Dokument ist einzigartig und besitzt einen individuellen Bit string. Mittels eines Rechenverfahrens wird ein sogenannter Hash-Wert des Bitstrings des originalen Dokuments berech net160, was eine wesentlich kleinere, aber repräsentative Da tenmenge (zumeist eine Zahlenreihe natürlicher Zahlen) des Dokuments darsteht.161 Der Hash-Wert kann als digitaler und einzigartiger Fingerabdruck des elektronischen Dokuments verstanden werden.162 Der Private Key nutzt diesen eindeutig auf das originale Dokument zuzuordnenden Hash-Wert und errechnet daraus die elektronische Signatur. „Der Private Key ist auf einer Chipkarte gespeichert, die nur mit einer PIN und in der Regel in einem Chipkartenlesegerät am Computer ein gesetzt werden kann.“105 Diese Signatur ist eine verschlüsselte Variante des Hash-Wertes und wird nun an das elektronische Dokument angefügt. Der Verfasser verschickt das elektroni sche Dokument mit der angefügten qualifizierten elektroni schen Signatur an den Empfänger, beispielsweise indem die 157 Vgl. elDAS-Verordnung Anhang I lit. c. 158 Vgl. elDAS-Verordnung Anhang I lit. d. 159 Vgl. Dieter Strauch, Rechtliche und archivische Probleme der digita len Signatur, in: Gedächtnisschrift für Alexander Lüderitz, hg. v. Haimo Schack, München 2000, S. 751-787, 757. 160 Vgl. Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 351. 161 Vgl. Strauch 2000, S. 757; Stollhof, DuD 2013, S. 692. 162 Vgl. Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 351. 163 Stollhof, DuD 2013, S. 692. 391 Behörde einen elektronischen Verwaltungsakt, für den nach Fachrecht das Schriftformerfordernis vorgeschrieben ist, an einen Bürger übermittelt. Der Empfänger des qualifiziert elektronisch signierten Dokuments kann dieses Dokument unmittelbar im Klartext lesen. Für den Nachweis darüber, ob das Dokument jedoch tatsächlich vom bezeichneten Absender stammt und für den Nachweis darüber, dass es auf dem Übermittlungsweg nicht manipuliert wurde, muss der Empfänger die angebrachte Signatur entschlüsseln. Dafür verwendet der Empfänger den öffentlich zugänglichen Public Key, den er über einen Server des Vertrauensdiensteanbieters erhalten kann . l64 Der Emp fänger berechnet zunächst selbst aus dem erhaltenen Doku ment den Hash-Wert. In einem zweiten Schritt berechnet er aus der qualifizierten elektronischen Signatur des Absenders mithilfe des Public Key den verschlüsselten Hash-Wert des Absenders. Er besitzt nun also zwei Hash-Werte - den vom Absender errechneten und verschlüsselt am Dokument ange brachten Hash-Wert und den selbst aus dem übermittelten Dokument errechneten Hash-Wert. Stimmen nun beide Hash-Werte überein, dann kann der Empfänger sichergehen, dass das elektronische Dokument mithilfe des privaten Schlüssels des Absenders signiert und nicht später manipu liert wurde. Denn jede digitale Veränderung des Dokumentes würde die Bit-Struktur des Dokumentes und somit auch den daraus zu errechnenden Hash-Wert verändern. l65 Außerdem wird mit der Übereinstimmung der Hash-Werte auch nach gewiesen, dass die signierende Person, also der Absender, auch diejenige ist, für die sie sich ausgibt. Denn gegenüber dem Vertrauensdiensteanbieter muss sich jeder, der ein Schlüsselpaar zur elektronischen Verschlüsselung beantragt, eindeutig identifizieren. Indem jedes Schlüsselpaar einmalig ist, kann sichergestellt werden, dass nur die identifizierte und im Zertifikat des Anbieters aufgeführte Person die Verschlüs selung genutzt hat. Indem der Gesetzgeber in vielen Fachgesetzen sowie im Beweisrecht der ZPO die qualifizierte elektronische Signatur 164 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 22b. 165 Vgl. Stollhof, DuD 2013, S. 692. 392 aufnahm, hat er eine Äquivalenz der elektronischen Kommu nikation unter Heranziehung neuer technischer Sicherungs und Vertrauensverfahren zur klassischen Schriftform und zur Beweiskraft von schriftlichen Urkunden anerkannt. (2) Neusignierung gemäß § 15 Vertrauensdienstegesetz Elektronische Signaturen verlieren nach dem Ablauf mehre rer Jahre ihre Sicherheitswirkung, da sich die Rechenleistung und die Techniken zur Entschlüsselung weiterentwickeln. Dem Sicherheitsverlust elektronischer Signaturen kann durch Neusignierungsverfahren entgegengewirkt werden. Insbe sondere für die Aspekte der elektronischen Archivierung wird die Erneuerung von elektronischen Signaturen zentral sein. Schriftstücke und Dokumente der öffentlichen Verwaltung und der Justiz unterliegen mehrjährigen Aufbewahrungsfris ten, bevor sie archiviert oder gelöscht werden.166 Die Aufbe wahrung hat den Zweck, Unterlagen, die zwar nicht akut ge braucht, aber doch potentiell noch einmal benötigt werden könnten, zum Beispiel im Rahmen der Akteneinsicht oder bei der Wiederaufnahme von Verfahren, in der Verfügungsmacht der öffentlichen Stelle zu halten. Um auch nach mehreren Jahren auf eine authentische und unveränderte Datenlage zu rückgreifen zu können, müssen die Unterlagen unbedingt in tegritätswahrend und rechtssicher verwahrt werden. Dies gilt insbesondere auch für elektronische Dokumente und dementsprechend auch für elektronische Signaturen. Denn letztere beruhen zum Zeitpunkt ihrer Erzeugung auf Verschlüsselungsalgorithmen, die nach dem Stand der Tech nik als sicher galten. Da sich aber die Rechenleistung von Computern und die Möglichkeiten, ältere Verschlüsselungs techniken zu „knacken“, mit der Zeit stetig erhöhen, verlieren ältere elektronische Signaturen ihren Sicherheitsstatus. Ver 166 Bis zu 30 Jahre gemäß § 19 RegR. Für das Justizschriftgut gibt es Sondervor-schriften, die sehr detailliert einzelne Aufbewahrungsfris ten von einem Jahr bis 120 Jahren für verschiedene Vorgänge der Jus tizverfahren festlegen, vgl etwa die Justizaufbewahrungsverordnung im Land Sachsen-Anhalt vom 16. Juni 2009, GVB1. LSA 2009, S. 264; AufbewahrungsVO in der Justiz und Justizverwaltung des Landes Nordrhein-W estfalen i.d.F. vom 29. November 2014, GV NRW 2014, S. 766. 393 langt das Recht jedoch zugleich die mehrjährige Aufbewah rung und Sicherstellung der Integrität und Authentizität der Unterlagen16?, so bedarf es einer regelmäßigen Neusignierung der elektronischen Dokumente gemäß § 15 VDG.168 Die Neu signierung erneuert deshalb den bestehenden Sicherheits schutz der vorangegangenen Signatur, bevor die alte Signatur abläuft, und sichert damit Beweiskraft und Vertrauen in die Unverändertheit des Dokuments.109 Da auch qualifiziert elektronisch signierte Dokumente der öffentlichen Verwal tung und der Justiz der Anbietungspflicht nach dem Archiv recht unterliegen und demzufolge auch ein gewisser Prozent satz dieser Dokumente zu Archivgut umgewidmet wird, ist die Frage der Neusignierung nach § 15 VDG ihr die digitalen Ar chive von hervorstehender Bedeutung. Denn gerade die Ar chivierung im Sinne der Archivgesetze soll der Rechtssiche rung und der späteren Verwendung der Archivinformationen in neuen Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtspre chungsangelegenheiten dienen. Rund um die Frage der langfristigen und rechtssicheren Archivierung elektronischer Dokumente entstehen massive Probleme, weshalb die vorliegende Arbeit Lösungsansätze insbesondere für die Neusignierung ermitteln wird. 5. Elektronische Unterlagen zwischen Verwaltung und Archiv Nach alledem zeigt sich, dass die Nutzung elektronischer Un terlagen im öffentlichen Sektor in vielfältiger Weise durch Rechtsvorschriften eingeführt und gezielt von den politischen Entscheidungsträgern in Bund und Ländern gefördert wurde. Schriftgutverwaltung, Registerwesen und andere Informati 167 Beispielsweise gemäß § 33 Abs. 5 S . 1 Nr. 2 VwVfG oder § 39a BeurkG sogar „dauerhaft überprüfbar“ oder „auf Dauer prüfbar“; allgemein verpflichtet das Archivrecht die Archive ohnehin zur dauerhaften Be standserhaltung der Archivgüter, beispielsweise § 8 Abs. 3 SächsAr chivG. 168 Vgl. zur früheren Rechtslage Stefanie Fischer-Dieskau, Signaturver ordnung, in: Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E- Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014, § 17, Rn. lf. 169 Vgl. Fischer-Dieskau, Signaturverordnung, in: Bauer et al. 2014, § 17, Rn. 3 - 394 onssammlungen der staatlichen Stellen gelten als Ausgangs punkt für die Entstehung von öffentlichen Archivgütern. Än dern sich die Formen der staatlichen Aufzeichnungen und Medien durch die Digitalisierung radikal, dann wirken sich diese Veränderungen nicht minder tiefgreifend auf die Archi ve aus. Da die Archive die Bewertungsentscheidung über die Archivwürdigkeit einer Aufzeichnung nicht angesichts der stofflichen oder elektronischen Medienform vornehmen, son dern angesichts der rechtlichen, politischen oder historischen Bedeutung der Unterlage, kann elektronischen Unterlagen grundsätzlich kein geringerer Wert beigemessen werden als körperlichen Aufzeichnungen. Dementsprechend ist das mo derne öffentliche Archiv zunehmend darauf angewiesen ein digitales Archiv zu sein. Wollen die öffentlichen Archive ihre verfassungsmäßige und gesetzliche Aufgabe erfüllen, müssen sie dies ohne Ansehen der Aufzeichnungsform der ihnen an gebotenen Unterlagen tun. Sie müssen das elektronische staatliche Schriftgut gleichrangig behandeln, bewerten und archivieren. Gleichwohl gilt freilich, dass die staatlichen Stel len auch in Bezug auf elektronische Unterlagen die Pflicht zur Anbietung im Sinne des Archivrechts haben, wie sie diese Pflicht auch für analoge Unterlagen ausüben. Die Grundsätze des Archivrechts gelten medienunabhängig. Das vielfältige Recht der elektronischen Daten und die juristische Anerken nung ihrer Beweiskraft durch das Zivilprozessrecht und das Signaturrecht stellen die notwendigen Voraussetzungen für ein Recht der digitalen Archive dar. II. Übergabe und Widmung zu elektronischem Archivgut Spätestens mit dem Ablauf der Aufbewahrungsfristen für die Unterlagen der laufenden Verwaltung ist nicht mehr benötig tes Schriftgut den öffentlichen Archiven anzubieten, unbe nommen, ob es in Papierform oder elektronischer Form ge führt wird. Nicht zuletzt haben die Archivrechtsreformen die sen Aspekt der Anbietungspflicht bewusst herausgestellt und durch spezifische Vorschriften untermauert. Bislang gibt es keine einheitlichen Angaben darüber, in welchem Umfang elektronische Unterlagen in den öffentlichen Archiven ver wahrt werden, wodurch eine Bewertung des inzwischen er 395 reichten Stellenwertes elektronischer Archivgüter im öffentli chen Archivwesen noch spekulativ bleibt. Einzelne verfügbare Angaben weisen jedoch auf einen bedeutenden Anstieg hin. Das Bundesarchiv ging im Jahr 2016 davon aus, pro Bun desbehörde und pro Jahr zirka 40 Gigabyte an elektronischen Unterlagen als archivwürdig zu bewerten und dementspre chend als elektronisches Archivgut zu übernehmen. Bei 170 Bundesbehörden ergibt dies ein Datenvolumen von 6,8 Terabyte an elektronischem Schriftgut aus der Bundesverwaltung, pro Jahr.1?0 Das Landesarchiv Baden-Württemberg verzeichnete im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2011 einen Anstieg der archivierten elektronischen Daten von 77,7 Millionen Daten sätzen (126 Gigabyte) auf 178,5 Millionen Datensätze (313 Gi gabyte).171 Und das Landesarchiv Nordrhein-Westfalen ver wahrte allein durch die Digitalisierung von Zivilstandsregis tern aus dem 17. und 18. Jahrhundert 288 Gigabyte an Bild dateien, wozu jährlich bis zu 50 Gigabyte hinzutreten.172 Diese verfügbaren Angaben geben einen Hinweis auf einen Ent wicklungstrend: je umfassender die Verwaltung auf elektroni sche Schriftgutverwaltung umstellt, desto mehr digitale Ar chivobjekte werden entstehen. Lautet der Befund demzufolge, dass das öffentliche Archiv zu Beginn des 21. Jahrhunderts fortschreitend zu einem digital arbeitenden Archiv wird, dann muss im Einzelnen geklärt werden, wie die Archivprozesse des digitalen Archivs ausgestaltet werden und welche Bedin gungen das Archivrecht dafür schaffen muss. 1. Aufbewahrung elektronischer Unterlagen Die Nutzung elektronischer Dokumente verändert den sche matischen Übergabeprozess, der darauf aufbaut, dass eine anbietungspflichtige öffentliche Stelle und ein öffentliches 170 Telefonat mit Dr. Sebastian Gleixner, Leiter des Referats AT 3 des Bundes-archives (Digitales Magazin, Digitales Zwischenarchiv), am 13. Oktober 2016. 171 Vgl. Corinna Knobloch, Neu im Digitalen Archiv, in: Landesarchiv Baden-Württemberg, Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 97-109, 97. 172 Vgl. Christian Reinicke, A u f dem Weg zum digitalen Lesesaal, ABI- Technik (=Zeitschrift für Automation, Bau und Technik im Archiv-, Bibliotheks- und Informationswesen), 27 (Heft 1/2007), S. 28-35, 3 2 . 396 Archiv in eine Austauschbeziehung treten, zunächst nicht. Praktikable Ansätze für das Anbietungs- und Übergaberecht des zukünftigen digitalen Archivwesens finden sich in den bislang erfolgten Archivrechtsreformen. Das bisher refor mierte Archivrecht verfolgt einen medienneutralen Ansatz. Die Folge ist, dass öffentliche Stellen auch ihre elektronischen Unterlagen dem zuständigen Archiv anzubieten haben, wenn die entsprechende Aufbewahrungsfrist, in der die Unterlagen noch im Verfügungsbereich der Behörde verbleiben, abgelau fen ist. a) Allgemeine Aufbewahrungsfristen Das Archivrecht selbst kennt zumeist eine allgemeine Aufbe wahrungsfrist von 30 J a h r e n 1̂ , in denen die Unterlagen in den Behörden und Gerichten verbleiben, um auf Fälle der Ak teneinsicht oder der Wiederaufnahme von Verfahren in an gemessener Zeit reagieren zu können. Die allgemeine Frist dient als Auffangfrist, um sicherzustellen, dass eine Anbie tung nicht umgangen wird. Spezielle Aufbewahrungsfristen gehen ihr vor. Weder das Archivrecht noch spezielle Rechtsvorschriften über die Aufbewahrung von Schriftgut unterscheiden zwi schen Papierunterlagen und elektronischen Unterlagen. Die Registraturrichtlinie des Bundes unterscheidet nur hinsicht lich der Aufbewahrungseinheit. Das heißt, dass Aufbewah rungsfristen von Papierunterlagen für einzelne Schriftgutbe hälter, also einzelne (Teil-)Ordner einer Akte, bestimmt wer den können. Für elektronische Unterlagen hingegen wird die Aufbewahrungsfrist immer für die gesamte E-Akte definiert wird.174 Neben der Registraturrichtline des Bundes bestimmen auch die Aufbewahrungsverordnungen der Länder die grund sätzliche Gleichbehandlung der elektronischen Unterlagen in Fristenangelegenheiten. Die entsprechende Verordnung im Land Nordrhein-Westfalen führt aus: „Die Aufbewahrungsbe stimmungen finden grundsätzlich auch Anwendung, wenn 173 § 5 Abs. 1 S. 2 BArchG; § 6 Abs. 1 S. 2 LArchivG MV; § 8 Abs. 1 S. 2 HArchivG; § 11 Abs. 1 S . 2 ThürArchivG. 174 Anlage 5 I. 2. der Registraturrichtlinie. 397 Schriftgut zur Ersetzung der Urschrift als Wiedergabe auf ei nem Bildträger oder auf anderen Datenträgern aufbewahrt wird.“1̂ Das Aufbewahrungsgesetz für Justizschriftgut in Brandenburg zählt ebenso alle Dokumente „unabhängig von ihrer Speicherungsform“ zu Schriftgut der ordentlichen Ge richtsbarkeit, auf die nach der entsprechenden Verordnung die Aufbewahrungsfristen anzuwenden sind.176 Die Aufbe wahrungsfristen für die Hessische Landesverwaltung gelten nach Punkt 11 des Hessischen Aktenführungserlasses für Ak ten und Vorgänge, die wiederum nach den Punkten 2.1, 2.2 und 2.4 in elektronischer existieren können.177 Diesen einzelnen Regelungen ist der Leitgedanke zu ent nehmen, dass auch elektronische Unterlagen für eine be stimmte Zeitspanne nach ihrer Verwendung im Verfügungs bereich der Verwaltung aufbewahrt werden sollen, bevor sie an die Archive angeboten werden. b) Aufbewahrungsfristen für Register Die Aufbewahrung der Aufzeichnungen beginnt dann, wenn die Unterlagen in der Verwaltung nicht mehr benötigt wer den.178 Die Frist der Aufbewahrung beginnt mit dem Moment, in dem ein Vorgang geschlossen und „zu den Akten“ gelegt wurde.179 Betrachtet man die Register und Informationssys teme der Verwaltung und fragt nach den Aufbewahrungsfris ten für diese Unterlagenform, stößt man auf ein Hindernis. Denn für elektronisch geführte Register oder ähnliche Daten banken kann ein vergleichbarer Vermerk zur Schließung der Akte nicht erfolgen. Indem die Funktionsweise von elektroni- 175 § 2 Abs. 1 S. 1 Verordnung über die Aufbewahrung von Schriftgut in der Justiz und Justizverwaltung des Landes Nordrhein-W estfalen vom 06. Mai 2008. 176 § 1 Abs. 2 Brandenburgisches Justiz-Schriftgutaufbewahrungsgesetz i.V.m. § 1 Abs. l AufbewahrungsV Brandenburg. 177 Erlass zur Aktenführung in den Dienststellen des Landes Hessen vom 14. Dezember 2012, Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 31. De zember 2012, S. 3-8. 178 Zum Beispiel § 3 Abs. 1 S . l BremArchivG. 179 Die erlösende Verfügung heißt dann „SdV-Schließen des Vorgangs“ oder „SdA-Schließen der Akte“. Vgl. Punkt 8.2. Hessischer Aktenfüh rungserlass vom 14. Dezember 2012. 398 sehen Registern und Datenbanken darauf abstellen, fortwäh rend überschrieben und aktualisiert zu werden, fehlt es die sen Unterlagenformen an der Eigenschaft der „Archivrei fe“.180 Datenbankförmige Medien sind im Unterschied zu ei ner einzelnen Akte und einem einzelnen Verwaltungsvorgang nie „abgeschlossen“. Die Datenbankbestände können stets für neue Datenabfragen von Nutzen sein und werden somit wei ter benötigt. Dieses Problem haben einige Archivgesetzgeber erkannt und besonders hervorgehoben, indem sie durch die Reformen auch betonten, dass „laufend aktualisierte Daten bestände“ zu archivieren sind. Indem die Archivierungspflicht für jene laufend aktualisierten Datenbanken in die Archivge setze übernommen wurde und diese zu einem bestimmten Zeitpunkt regelmäßig erfolgen soll, gilt für die Register grundsätzlich die gleiche archivrechtliche Anbietungspflicht wie für elektronische Akten und andere Unterlagen. Der Un terschied besteht aber darin, dass es faktisch keine Aufbe wahrungsfristen geben kann, sondern die Anbietung nur über Abbilder, die an festen Stichtagen erstellt werden, erfolgt.181 Die durch einige Archivrechtsreformen gefundene Lösung der regelmäßigen Archivierung von Datenbankenkopien zu fest gelegten Stichtagen sollte ein weiterer Leitgedanke für das zukünftige Recht der digitalen Archive sein, da sie einen wichtigen Beitrag zur Überlieferungssicherung leistet. Dieser Leitgedanke sollte von den noch ausstehenden Archivrechts reformen aufgegriffen werden. 2. Anbietung elektronischer Unterlagen an die Archive Ist die durch Rechtsvorschrift festgelegte Aufbewahrungsfrist für elektronische Akten abgelaufen oder ist zu einem festge legten Stichtag ein Abbild einer öffentlichen Datenbank er stellt worden, dann sind die Unterlagen im Normalfall immer den Archiven anzubieten.182 Spätstens nach der Analyse der 180 Vgl. Friedrich Schoch, Modernisierung des Archivrechts in Deutsch land, Die Verwaltung 39 (2006), S. 463-491, 479t. 181 Gesetzlich ist dies beispielsweise i n § 9 Abs. 2 HArchivG verankert. 182 Vgl. Hausmann 2016, S. 40t; Christian Keitel/Rolf Lang/Kai N au mann, Handlungsfähige Archive. Erfahrungen mit der Bewertung und 399 erfolgten Archivrechtsreformen ist die grundsätzliche Anbie tungspflicht für elektronische Unterlagen als ein Leitgedanke des Rechts der digitalen Archive anzuerkennen. Ausnahmen davon bestehen nur für spezielle Register durch Sondervor schriften außerhalb der Archivgesetze. a) Registerrechtliche Löschungsvorschriften und archivrechtliche Anbietungspflicht Die Pflicht zur Anbietung von Datenbeständen in Registern und Verwaltungsinformationssystemen richtet sich nach ver schiedenen fachgesetzlichen Vorgaben. Einer Anbietungs pflicht von öffentlichen Registern oder von Einträgen in Ver waltungsinformationssystemen gemäß dem Archivrecht kann unter Umständen eine spezielle Löschungsvorschrift entge genstehen. Diese Löschungsvorschriften sind vielfach in den einzelnen Rechtsgrundlagen der Register und der Informati onssysteme enthalten. Beispiele für registerrechtliche Lö schungsvorschriften finden sich etwa im Bundeszentralregisterrechtl83, in der Strafprozessordnung18̂ im Ausländerzentralregisterrechtl8s und im Bundesmelderecht186. Auch in den Rechtsgrundlagen für Verwaltungsinformationssysteme sind Übernahme digitaler Unterlagen, in: Katharina Ernst (Hrsg.), Erfah rung mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 10-14,11. 183 § 24 Abs. 3 S. 1 BZRG: „Eintragungen nach § 11 werden bei Verfahren wegen eines Vergehens nach zehn Jahren, bei Verfahren wegen eines Verbrechens nach 20 Jahren aus dem Register entfernt.“ 184 § 494 Abs. 2 StPO: „Die Daten sind zu löschen, 1. wenn ihre Speiche rung unzulässig ist oder 2. sobald sich aus dem Bundeszentralregister ergibt, daß in dem Strafverfahren, [...], eine [...] gerichtliche Entschei dung oder Verfügung der Strafverfolgungsbehörde ergangen ist. Wird der Beschuldigte rechtskräftig freigesprochen[...], so sind die Daten zwei Jahre nach der Erledigung des Verfahrens zu löschen, es sei denn, vor Eintritt der Löschungsfrist wird ein weiteres Verfahren zur Eintragung in das Verfahrensregister mitgeteilt.“ 185 § 36 Abs. 1 AZRG: „Die Registerbehörde hat Daten spätestens mit Fristablauf zu löschen. Bei der Datenübermittlung teilt die übermit telnde Stelle für sie geltende Löschungsfristen mit. Die Registerbehör de hat diejew eils kürzere Frist zu beachten. Eine Löschung hat unver züglich zu erfolgen, wenn die Speicherung der Daten unzulässig war.“ 186 § 14 Abs. 1 S. 1 BMG: „Die Meldebehörde hat gespeicherte Daten zu löschen, wenn sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr erforder lich sind.“ 400 Löschungsvorschriften enthalten, zum Beispiel im Antiter rordateigesetz18? und im Rechtsextremismus-Datei-Gesetz188. Eine pauschale Lösung, diesen Normenkonflikt aufzuhe ben, gibt es nicht.18? Die in Kapitel 2 bereits herausgearbeite ten Kategorien der Reichweite der ersetzenden Archivierung sind ohne Abstriche auch für elektronische Unterlagen sowie öffentliche elektronische Register anzuwenden. Die vorrangige Archivierung anstatt der Löschung dieser Unterlagen wird von der ersten Kategorie der Archivgesetze ohne Ausnahme vorgeschrieben.1?0 Die zweite Kategorie be nennt teilweise Ausnahmen von der Archivierungspflicht1?1 und die dritte Kategorie erlaubt die Archivierung anstatt der Löschung nur unter der zusätzlichen Voraussetzung einer weiteren spezialgesetzlichen Regelung.1?2 Die Pflicht zur Lö schung und die Verhinderung der Archivierung wird deshalb beispielsweise durchgesetzt für das Bundeszentralregister (§ 24 BZRG), das Ausländerzentralregister (§ 36 AZRG), für die Antiterrordatei (§ 11 Abs. 2 ATDG) und die Rechtsextremis 187 § 11 Abs. 2 ATDG: „Personenbezogene Daten sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist oder ihre Kenntnis für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus nicht mehr erfor derlich ist.“ 188 § 12 Abs. 2 S. 1 RED-G: „Personenbezogene Daten sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist oder ihre Kenntnis für die A uf klärung oder Bekämpfung des gewaltbezogenen Rechtsextremismus, insbesondere zur Verhinderung und Verfolgung von Straftaten mit derartigem Hintergrund, nicht mehr erforderlich ist.“ 189 Vgl. Peter Sandner, 10 FAQs. Argumente zu Bedarf und Notwendig keiten der digitalen Archivierung, in: Landesarchiv Baden Württemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 57-70, 63f. Archivrecht ist die vorrangige Spezialmaterie für die Entstehung und den Zugang von Archivgut, siehe dazu Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 1, Rn. 288 und 290; Hannes Berger, Zur Reform des Thüringer Archivgesetzes, ThürVBl. 2017, S. 105-109, S. 108; aus der Recht sprechung BVerwG, Urt. vom 17. März 2016 - 7 C 2.15, Rn. 42. 190 Zum absoluten Vorrang der Archivierung: § 5 Abs. 2 S. 2 SächsAr chivG; § 9 Abs. 2 Nr. 1 lit. b ArchG LSA; § 4 Abs. 2 ArchG NRW. 191 Zum teilweisen Vorrang der Archivierung: § 3 Abs. 2 Nr. 1 BremArchivG, § 6 Abs. 2 Nr. 1 LArchivG M-V; § 4 Abs. 2 Nr. 1 BbgArchivG. 192 Zum Vorrang der Löschung außer bei spezialgesetzlich vorgeschrie bener Archivierung: § 6 Abs. 2 Nr. 2 BArchG. 401 musdatei (§ 12 Abs. 2 RED-G). Anders hingegen erlauben die fachgesetzlichen Regelungen im Bundesmeldegesetz (§ 16 BMG), im Personenstandsrecht (§ 7 Abs. 3 PStG), im Bundeskriminalamtgesetz (§ 78 Abs. 4 BKA-G) und im Zoll fahndungsdienstgesetz (§ 40 Abs. 4 ZFdG) eine ersetzende Archivierung der Daten anstatt ihrer Löschung, wenn den Unterlagen ein bleibender Wert innewohnt. Im Ergebnis muss zur Ermittlung einer Anbietungs- oder Löschungspflicht von speziellen elektronischen Registerein trägen und Datenbanken also stets auf die konkrete Rechts grundlage sowie auf das einschlägige Archivgesetz rekurriert werden. b) Sonderfall der Homepages öffentlicher Stellen Auch die Internetportale von öffentlichen Stellen werden lau fend aktualisiert und erreichen daher theoretisch nie den Sta tus der Archivreife, in dem sie „nicht mehr benötigt“ werden. Gleichwohl enthalten sie mehr und mehr bedeutende Infor mationen über das tägliche öffentliche Leben und das staatli che Handeln, das für zukünftige Archivbenutzer von Wert sein kann. Eine Archivierung öffentlicher Internetportale muss deshalb im Sinne der Überlieferungsbildung erwogen werden. Für die rechtskonforme Archivierung von Internet seiten müssen zwei Bedingungen erfüllt werden. Erstens müssen die Internetseiten möglichst vollständig abgebildet und in ihrer Funktionalität erhalten bleiben. Denn gerade die Nutzung von Unterseiten und Funktionen der historischen Homepages dürfte im zukünftigen Benutzerinteresse liegen. Zweitens muss der laufenden Aktualisierung der Internetsei ten dadurch Rechnung getragen werden, dass sie ebenso wie Datenbanken oder Register regelmäßig, das heißt in einem festen Intervall als Abbild kopiert und archiviert werden. Eine technische Möglichkeit zur Archivierung von Inter netseiten ist der Einsatz von Crawlern in der Methode des Selective Harvesting. Ein Crawler erkennt die regelmäßigen Veränderungen von Internetseiten und erstellt dafür neue S p ie g e lu n g e n .1̂ Das Ziel der Anbietung von archivierten In 193 Vgl. Andreas Rauber/Hans Liegmann, Webarchivierung zur Lang zeiterhaltung von Internet-Dokumenten, in: Heike Neuroth et al. 402 ternetseiten an die Archive muss lauten, „nicht nur bestimm te Inhalte (content) des Internets zu sichern, sondern defi nierte Websites unter Wahrung ihrer Strukturen und Funkti onalitäten in einer browserfähigen Form zu archivieren. Die Aufgabe, die mit Hilfe eines Offline-Browsers, der Spiege lungs-Software, gelöst werden muss, besteht darin, aus einem gewählten Internetausschnitt eine in sich vollständige, funk tionsfähige und adäquate Einheit auf einem Datenträger zu machen. Dies geschieht nicht kontinuierlich, sondern in fes ten Intervallen oder zu bestimmten Anlässen. Also in der Form eines Zeitschnitts - oder, [...] - einer Momentaufnah me.“194 Die Archivierung öffentlicher Internetseiten wird es auch vor dem Hintergrund einer möglichst großen Überliefe rungssicherung nicht ermöglichen können, alle Eigenschaften und Funktionen der ursprünglichen Portale zu sichern.195 Auch in dieser Frage muss ein Kompromiss gefunden werden, der den Archivierungsaufwand begrenzt und gleichzeitig eine sinnvolle Benutzung der archivierten Internetseiten ermög licht. 3. Bewertung und Übernahme im digitalen Archiv Die Bewertung und die Übernahme von Unterlagen sind be deutende Archivaufgaben, da