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Kapitel 4: Leitgedanken für ein zukünftiges Recht der digitalen Archive in:

Hannes Berger

Öffentliche Archive und staatliches Wissen, page 341 - 536

Die Modernisierung des deutschen Archivrechts

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4373-8, ISBN online: 978-3-8288-7355-1, https://doi.org/10.5771/9783828873551-341

Tectum, Baden-Baden
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Kapitel 4: Leitgedanken für ein zukünftiges Recht der digitalen Archive Das moderne Archiv des Informationsstaates tritt zusehends als digitales Archiv auf. Die Aufgabe des Erhalts elektroni scher Daten wird gar als die komplexeste Herausforderung bezeichnet, der sich der Berufsstand der Archivarinnen und Archivare jemals ausgesetzt sah.1 Das digitale Archiv steht vor der Herausforderung, klassische Grundsätze des Archivrechts und bewährte Archivpraktiken von der Übernahme und Si cherung bis zur Benutzung von Archivgütern mit den neuen Ansprüchen, Formen und Praktiken der Digitalisierung zu vereinen. Einerseits beschränkt sich die Vision eines digitalen Archives nicht nur auf die bloße Lagerung von elektronischen Dokumenten auf einer Speichereinheit, sondern bezeichnet viel eher eine radikale Veränderung des öffentlichen Archiv wesens. Andererseits kann nicht nur zugunsten einer verein fachten Bedienbarkeit und einer Erleichterung der Arbeitsbe dingungen durch digitale Medien das aufgegeben werden, was öffentliche Archive in Jahrhunderten der Praxis erarbei tet haben: Vertrauen, Nachweisfunktion, Datenschutz, Fach wissen über Bestandserhaltung und Überlieferungssicherung. Das digitale Archivwesen muss mit Klugheit handeln, will es seine hergebrachten Grundsätze nicht angesichts einer so rasanten wie auch noch immer jungen Entwicklung wie der l Vgl. Ivar Fonnes, Methoden der Langzeiterhaltung elektronischer In formationen, in: Udo Schäfer/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Archivierung elektronischer Unterlagen, Stuttgart 1999, S. 213-222, 216. 341 Digitalisierung aufgeben. Dabei sind, wie sich zeigen wird, die rechtlichen Fragen kompliziert und die Herausforderungen groß, auch in der Anzahl. Während öffentliche Stellen und staatliche Institutionen auf allen Ebenen massiv auf die elekt ronische Vorgangsbearbeitung umstellen und immer spezifi schere Register- und Datenbankensysteme entwerfen, wird vielfach nicht bedacht, dass auch diese Formen der Unterla gen nach den Archivgesetzen anbietungspflichtig sind. Die Archivarinnen und Archivare sehen sich der zunehmenden Komplexität staatlicher Unterlagenformen ausgesetzt und müssen trotzdem ihren Bewertungs- und Archivierungsauf gaben nachkommen.2 Diese Komplexität zeigt sich auch in den entsprechenden Rechtsgrundlagen. Es stellen sich viele rechtliche Fragen, etwa, in welchen Fällen eine elektronische Unterlage oder ein Registereintrag archiviert werden muss, wie lange sie in der Behörde aufzubewahren sind, oder ob für sie eine spezielle Löschungsvorschrift gilt, oder die Archivie rung dieser Löschungspflicht vorgeht. Die Antworten hierauf ergeben sich aus einer zunehmenden Gemengelange aus Ar chivgesetzen, speziellen Register- und Datenbankengesetzen, Datenschutznormen, Aufbewahrungsverordnungen oder den jüngeren E-Government-Gesetzen. Neben den Fragen zur Übernahme von elektronischen Ar chivgütern treten neue Probleme der Archivierung der elekt ronischen Daten auf. Der Schutz vor Datenverlusten, die schneller eintreten als allgemein bekannt ist, verlangt von den digitalen Archiven einen besonderen Arbeitsaufwand. Zu nehmend wird das Archiv hierbei Abwägungen treffen müs sen zwischen dem Bestandsschutz auf der einen und der Si cherung von Integrität und der Authentizität der Daten auf der anderen Seite. Im Bereich der Benutzung digitaler Archivgüter entstehen neue Fragen an die Archivinfrastruktur und an die Benut zungsordnungen. In diesem Zusammenhang werfen die neu en Möglichkeiten der Datenauswertungen und von Big Data auch juristische Problemstellungen im modernen Archivwe sen auf. Es wird geklärt werden müssen, welche Vorteile und 2 Vgl. Angelika Menne-Haritz, Digitaler Lesesaal, virtuelle Magazine und Online-Findbücher, in: Hartmut W eber/Gerald Maier, Digitale Archive und Bibliotheken, Stuttgart 2000, S. 25-34, 25. 342 Möglichkeiten diese Techniken für Archive eröffnen und be sonders, welche rechtlichen Grenzen der Grundrechtsschutz und das einfache Recht gegenüber diesen Technologien zie hen. Das Archivwesen ist wie viele andere Bereiche des moder nen Gemeinwesens in großem Maße von der Digitalisierung betroffen. Um die vielfältigen Entwicklungen einzufangen und zu systematisieren, orientiert sich dieses Kapitel am Zyk lus der elektronischen Unterlagen und an den bekannten ein zelnen Archivierungstätigkeiten. Es wird untersucht, wo und welche Arten von elektronischen Unterlagen entstehen, wie diese übernommen, bewertet und archiviert werden und so dann vom Archiv zugänglich gemacht und ausgewertet wer den können. Das Ziel dieses Hauptkapitels ist es, zu ergrün den, welche rechtlichen Anforderungen, Möglichkeiten und Grenzen für das zukünftige digitale Archivwesen gelten sol len. Wie das vorangegangene Kapitel jedoch zweifelhaft nachweisen konnte, befindet sich das Archivrecht in Deutsch land zum jetzigen Zeitpunkt noch mitten in einer Um bruchsphase. Trotz einer Dekade von Archivrechtsreformen bleiben große Lücken in den gesetzlichen Regelungen. In manchen Ländern fehlt es bis jetzt sogar an jeglichen Re formschritten. Und selbst jene Archivgesetze, die hinsichtlich verschiedener Aspekte der Digitalisierung des Staates refor miert worden sind, weisen noch immer große Unein heitlichkeiten, Inkonsequenzen und Widersprüchlichkeiten auf. Nicht zuletzt fehlt es in vielen Archivgesetzen an einer zufriedenstellenden Umsetzung des neuen europäischen Da tenschutzrechts. Der Ausgangsbefund für dieses Kapitel lau tet deshalb, dass das Archivrecht in Bund und Ländern noch keine einheitliche und vergleichbare rechtliche Ausgangslage oder Grundlage für ein „Recht der digitalen Archive“ bieten kann. Vielmehr ist ein solches Rechtsgebiet erst im Entste hen. Verschiedene einzelne Gesetze und Rechtsnormen bieten für einzelne Probleme und Aspekte der Rechtsfragen rund um die digitale Archivierung vielversprechende Ansätze und Lö sungen. Ein abgeschlossenes und kohärentes Recht der digi talen Archive existiert demzufolge noch nicht und es wird die weitere Aufgabe der Archivreformen sein, die Grundzüge die ses Rechtsgebietes herauszuarbeiten. Was das vorliegende 343 Kapitel zum Zeitpunkt des Wandels des deutschen Archiv rechts jedoch leisten kann, ist, die bislang in verschiedenen Rechtsgrundlagen gefundenen Ansätze und Lösungen zu sys tematisieren und ihre Vorteile und Praktikabilität herauszu stellen. Auf diese Weise lassen sich zumindest Leitgedanken und Grundannahmen des zu schaffenden Rechts der digitalen Archive entnehmen und formulieren, auf die im Nachgang die weiteren Reformprozesse zurückgreifen können. Die hier zu findenden Leitgedanken des Rechts der digitalen Archive ori entieren sich in ihrer Systematik an den klassischen Archivie rungsprozessen und fragen, wie diese unterschiedlichen Ver fahrensschritte in der Digitalisierung rechtlich und archiv praktisch ausgestaltet werden können. I. Recht der elektronischen Unterlagen als Voraussetzung für das digitale Archivwesen Um ein Geiuhl dafür zu bekommen, mit welcher Bandbreite an Digitalisierungsaufgaben die modernen Archive konfron tiert werden, lohnt es sich zu ergründen, woher der Rohstoff und zentrale Arbeitsgegenstand der digitalen Archive kommt und in welchen Formen er auftritt. Die Nutzung von Akten, Dokumenten oder Amtsbüchern staatlicher Einrichtungen war schon seit der frühen Neuzeit die Voraussetzung für archivische Praktiken. Die Schriftgutverwaltung unserer Zeits sieht sich nun deutlichen Digitalisierungsprozessen ausge setzt. War bereits in historischer Perspektive die enge Bezie hung zwischen Verwaltung, Registratur und Archiv offensichtlichk so ist auch folgerichtig, dass sich Veränderungen der modernen Schriftgutverwaltung in mehrerlei Hinsicht auf die öffentlichen Archive auswirken. Entwicklungen der Archi ve können nicht entkoppelt von den Entwicklungen der Ver waltung und der Justiz betrachtet werden, da beide Sphären staatlichen Handelns aufs Engste miteinander verbunden sind. 3 Zum Begriff und zum Verhältnis zu den öffentlichen Archiven siehe Thekla Kluttig, Behördliche Schriftgutverwaltung, in: Stefanie Unger (Hrsg.), Archive und ihre Nutzer - Archive als moderne Dienstleister, Marburg 2004, S. 221-224. 4 Vgl. Cornelia Vismann, Akten, 3. Aufl., Frankfurt/Main 2011, S. 176! 344 Die bereichsweise verpflichtend umgesetzte Nutzung von elektronischen Akten und Registern, der Betrieb öffentlicher Internetseiten von Verwaltungsstellen und Verwaltungsträ gern sowie der Einsatz von E-Mails als grundlegender Kom munikationsform mit der Verwaltung stellen letztlich die Ar chive vor eine Reihe von neuen Aufgaben. Bereits aus den bis lang erfolgten Archivrechtsreformen geht hervor, dass die Abgabepflicht der öffentlichen Stellen und die archivarische Bewertung auch auf die Bandbreite an elektronischen Unter lagen anzuwenden ist. Hinter dieser vermeintlich geringen Erweiterung des Anwendungsbereiches archivrechtlicher Re gelungen steht jedoch ein tatsächlich bedeutender Arbeits aufwand. Denn die „elektronische Unterlage“ ist kein Begriff, der lur eine einheitliche Medienform steht. Die Archive sehen sich vielmehr einer Fülle von unterschiedlichen Medienfor men, Dateiformaten und Dateninhalten ausgesetzt. Die Ar chivierung einer elektronischen Akte ist beispielsweise nicht gleichzusetzen mit dem Aufwand der Archivierung eines elektronisch geführten öffentlichen Registers. Ein Schrift stück, das in das archivfähige Format PDF/A konvertiert wurde, ist nicht nicht gleichzusetzen mit der komplexen Struktur einer öffentlichen Homepage einer Landesregierung. Gleichwohl gilt für all diese öffentlichen Unterlagen, dass sie der Anbietungspflicht und der archivarischen Bewertung un terliegen müssen. Um ein Verständnis für die Reichweite der Änderungen, der sich die Archive ausgesetzt sehen, zu erlan gen, wird zunächst der Frage nachgegangen, bei welchen öf fentlichen Stellen und in welchen Formen elektronische Un terlagen entstehen. 1. ElektronischeAktenführung Der Einsatz von Informationstechnologie in den verschiede nen Bereichen der Bundes-, Landes- und Kommunalverwal tung ist trotz einer festzustellenden Unstrukturiertheit und 345 Unvollständigkeits eine bedeutende und komplexe Verwal tungsentwicklung.6 a) Rechtliche Anforderungen an die elektronische Schriftgutverwaltung Fragen der Schriftgutverwaltung fallen unter den Bereich der Verwaltungsorganisation. Die Verwaltungs- und Ministerialebene des Bundes stützt ihre Schriftgutverwaltung auf die or ganisatorischen und rechtlichen Anforderungen aus der Ge meinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO).? § 5 Abs. i GGO verpflichtet die Bundesministerien, die Voraussetzungen für eine elektronische Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Ministerien zu schaffen. Diese soll gemäß § 5 Abs. 2 GGO auf eine „geschützte“ Kom munikationsinfrastruktur aufbauen. Die elektronische Vor gangsbearbeitung muss vergleichbaren rechtsstaatlichen Grundsätzen folgen, wie sie für die klassische Schriftgutver waltung gelten. Grundsätzlich haben die Bundesministerien gemäß § 12 Abs. 1 GGO elektronische Verfahren zu nutzen. Nach § 12 Abs. 2 GGO hat die elektronische Vorgangsbearbei tung die rechtsstaatlichen Anforderungen der Transparenz und Nachvollziehbarkeit zu erfüllen: „Stand und Entwicklung der Vorgangsbearbeitung müssen jederzeit (im Rahmen der Aufbewahrungsfristen) aus den elektronisch oder in Papier form geführten Akten nachvollziehbar sein.“ Das bedeutet, dass auch und gerade die elektronische Aktenführung jeder zeit überprüfbar bleiben muss, was insbesondere verlangt, dass nachvollziehbar ist, welcher Bearbeiter zu welchem Zeit punkt die Dokumente und Vorgänge erstellt, bearbeitet oder 5 Vgl. Steffen Schwalm, Der Nachfolger des DOMEA-Konzepts, in: Christian Keitel/Kai Naumann (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 231-252, 23 1! 6 Vgl. Thorsten Siegel, Der virtuelle Verwaltungsakt, VerwArch 105 (2014), S. 242-261, 243: „Denn oftmals existieren unterschiedliche Systeme; zudem ist der technologische Entwicklungsstand zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern, aber auch innerhalb der einzelnen Verwaltungsträger bisweilen unterschiedlich.“ 7 GMB1. 2000, S. 526. 346 ausgesondert hat.8 Hier kommen die Aspekte der Integrität und Authentizität von (elektronischen) Verwaltungsakten zum Ausdruck, die unverändert in der elektronischen Vor gangsbearbeitung Geltung beanspruchen.? Einzelheiten der Aktenführung werden laut § 12 Abs. 2 GGO in der zusätzli chen Registraturrichtlinie der Bundesministerien (RegR) ge regelt.10 Zweck dieser Richtline ist es gemäß § 1 Abs. 1 RegR, die GGO in Fragen der Schriftgutverwaltung zu ergänzen. Ein „sachgerechtes und wirtschaftliches Bearbeiten“ soll nach § 1 Abs. 2 RegR gerade auch für „die IT-gestützte Vorgangsbear beitung und Verwaltung von elektronischen Dokumenten und Akten“ gelten. Die Grundsätze der Schriftlichkeit finden des halb in vollem Umfang auch auf die elektronische Vorgangs bearbeitung Anwendung (§ 1 Abs. 3, § 2 RegR), weshalb auch die elektronische Aktenführung „ein nachvollziehbares trans parentes Verwaltungshandeln“ sicherstellen muss (§ 2 S. 3 RegR). Die elektronische Vorgangsbearbeitung wird nach § 3 RegR verstanden als das „Dokumenten- und Aktenmanage ment im IT-gestützten Geschäftsgang“. Das Schriftgut wird definiert als ,,[a]lle bei der Erfüllung von Aufgaben des Bun des erstellten oder empfangenen Dokumente, unabhängig von der Art des Informationsträgers und der Form der Auf zeichnung“. Das einzelne Dokument wird verstanden als „[einzelnes Schriftstück, papiergebunden oder elektronisch erstellt und verwaltet, Fax, E-Mail, Datenbank und andere Dateien. Hierzu gehören auch alle ergänzenden Angaben (z.B. 8 Vgl. Gabriele Britz, § 26 Elektronische Verwaltung, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 2. Aufl., München 2012, S. 435-492, 4 8 7! 9 Elektronische Akten müssen, nebst weiteren, die Anforderungen der Authentizität (Echtheit, Glaubwürdigkeit und Beweiskraft), der Integ rität (keine unbefugte Veränderung) sowie der Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit erfüllen, siehe Alexander Roßnagel/Stefanie Fi scher-Dieskau/Silke Jandt/Micheal Knopp (Hrsg.), Langfristige A uf bewahrung elektronischer Dokumente, Baden-Baden 2007, S. 4 lff und l57ff. 10 Richtlinie für das Bearbeiten und Verwalten von Schriftgut (Akten und Dokumenten) in Bundesministerien, Beschluss des Bundeskabinetts vom 11. Juli 2001, Berlin 2001. 347 Metainformationen), die zum Verständnis der Informationen notwendig sind.“11 Vollkommen zu Recht weist jedoch Martin Eifert darauf hin, dass mit der Übertragung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung auf die elektronischen Unterlagen zwar garantiert ist, dass die medienunabhängigen Grundsätze (Vollständigkeit, Nachvollziehbarkeit, Richtig keit) auch im E-Government eingehalten werden müssen. Normative Fragen der medienabhängigen Bedingungen der elektronischen Aktenführung, zum Beispiel nach dem Be weiswert elektronischer Dokumente, oder den rechtlichen Bedingungen der Dauer und Form ihrer Speicherung, bleiben aber unbeantwortet.12 Um die Fragen, gerade auch vor dem Hintergrund ihrer elektronischen Archivierung, zu klären, wird dieses Kapitel weitere Rechtsgrundlagen und Rechts normen untersuchen müssen. b) Elektronische Akten Die elektronische Schriftgutverwaltung, die vielfach erst durch technische Vorgangsbearbeitungssysteme (VBS) und im engeren Sinne durch Dokumentenmanagementsysteme (DMS) ermöglicht wird13, ist demnach die auf Informations technik basierende, datenbankgestützte Verwaltung von Schriftstücken und Dokumenten im weitesten Sinne, zur Er füllung der öffentlichen Aufgaben der jeweiligen Verwaltu n g s e in h e it .14 Dokumentenmanagementsysteme sind zu meist einheitliche in Verwaltungsträgern oder Einzelbehör 11 § 3 RegR. 12 Vgl. Martin Eifert, Electronic Government. Recht der elektronischen Verwaltung, Baden-Baden 2006, S. 156. 13 Vgl. Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Vorgangsbearbeitung, Berlin 2012, S. 6. 14 Insofern verwundert es, wenn das Bundesministerium des Innern in seiner Definition der elektronischen Vorgangsbearbeitung die „auto matisierte IT-Unterstützung von Geschäftsprozessen“ auf die „Bear beitung eines betriebswirtschaftlich relevanten Objekts“ bezieht, da sich Vorgänge eines Verwaltungsverfahrens nicht ohne weite Ausle gung unter rein betriebswirtschaftliche Tätigkeiten subsumieren las sen, vgl. Bundesministerium des Innern 2012, Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Vorgangsbearbeitung, S. 6 . 348 den umgesetzte Informationssysteme, die dem Bearbeiter ermöglichen, über eine Benutzeroberfläche alle Einzelschritte der Vorgangsbearbeitung von der Erstellung bis zum Erlass von Behördenverfügungen durchzuführen. In diesem Kontext entsteht die sogenannte elektronische Akte, bzw. die E-Akte. Die Bearbeitung und Verwaltung von elektronischem Schriftgut - und somit in technischer Realisierung die einge setzten Dokumentenmanagementsysteme - müssen jederzeit gewährleisten, dass der Sach- und Bearbeitungsstand des Schriftguts vollständig und nachvollziehbar aus den Akten hervorgeht (§ 4 Abs. 1 Spiegelstrich 1 RegR). Die Aufbewah rung der Dokumente ist jederzeit sicherzustellen (§ 4 Abs. 1 Spiegelstrich 3 RegR). Anforderungen an die Integrität, Au thentizität und Nachvollziehbarkeit der E-Akte kommen ebenso in § 4 Abs. 3 RegR deutlich zum Ausdruck, indem festgehalten wird: „Dokumente dürfen aus der Akte nicht ent fernt, bei Nutzung elektronischer Vorgangsbearbeitung nicht gelöscht werden. Elektronisch gespeicherte Informationen dürfen nur nach Beteiligung der Verfasserin oder des Verfas sers gelöscht oder verändert werden.“ Das Vollständigkeits prinzip der Schriftgutverwaltung macht erforderlich, dass alle für die Vorgänge der Akte relevanten Informationen und Do kumente aus der Akte ersichtlich werden, also in die Akte aufgenommen werden. Nicht-schriftliche Vorgänge wie Tele fonate oder Beratungstermine werden als Aktenvermerke in die Akte aufgenommen. Die elektronische Kommunikation der Verwaltung findet jedoch in zunehmender Form per E Mail statt, weshalb die Behördenbediensteten dazu überge gangen waren, alle relevanten E-Mails auszudrucken und den Vorgängen der Papierakte anzufügends Die elektronische Schriftgutverwaltung, gestützt auf Dokumentenmanagement systeme, kann diese umständliche Einhaltung der Vollstän digkeitsanforderung ersetzen, indem sie auch die behördliche E-Mail-Kommunikation des Bearbeiters automatisch in die angelegte E-Akte mit aufnimmt.16 An diese grundsätzlichen Anforderungen einer rechtsstaatlichen elektronischen 15 So auch in § 6 Abs. 3 RegR vorgeschrieben. 16 Vgl. Margit Ksoll-Marcon, eGovernment in Bayern - eine neue Grund lage für die Schriftgutverwaltung und die Rolle der Archive, in: Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 511-524, 518. 349 Schriftgutverwaltung muss sich jedes Vorgangs- und Doku mentenmanagementsystem halten. Da die E-Akte mehr da tenverarbeitende Funktionen bietet, als es eine Papierunter lage könnte, wirft die E-Akte zudem spezielle Datenschutzfra gen auf.17 c) Umsetzung in Bund und Ländern Die Einführung und Implementierung dieser Dokumenten managementsysteme werden von den Bundes- und Landesge setzgebern als Teil ihrer Modernisierungs- und Digitalisie rungsstrategien aktiv gefördert. Auf Bundesebene galt für mehrere Jahre das DOMEA- Konzept18 als grundlegender Standard der elektronischen Schriftgutverwaltung. Mittlerweile ist dieses Konzept durch das „Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit“ des Bundesministeriums des Innern ersetzt worden.1? Das Organisationskonzept geht in seinen Grundzügen auf das Jahr 2012 zurück und wurde seitdem durch mehrere „Bau steine“ ergänzt, so beispielsweise zur E-Akte, zur Vorgangs bearbeitung, aber auch zur Langzeitarchivierung, zum Scan prozess sowie zu Fragen des Datenschutzes und der Personal daten20. Sowohl das ehemalige DOMEA-Konzept21 als auch 17 Vgl. Moritz Karg, Datenschutzrechtliche Anforderungen an die E-Akte, DuD 2013, S. 702-708, 705; Ralf Müller-Terpitz/Alexandra Rauch haus, Das E-Government-Gesetz des Bundes - ein Schritt in Richtung „Verwaltung 2.0“, MMR 2013, S. 10-16, l4f; Christoph Habammer/Wolfgang Denkhaus, Das E-Government-Gesetz des Bun des -Inhalt und erste Bewertung - Gelungener Rechtsrahmen für elektronische Verwaltung?, MMR 2013, S. 358-362, 36lf. 18 DOMEA stand für „Dokumentenmanagement und elektronische A r chivierung im IT-gestützten Geschäftsgang“. 19 Vgl. Schwalm, in: Keitel/Naumann 2013, S. 23lf; Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungs arbeit. Grundlagen und Bedarfsanalyse, Berlin 2012. 20 Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elekt ronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Akte, Berlin 2012; Bundesmi nisterium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Vorgangsbearbeitung, Berlin 2012; Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elekt ronische Verwaltungsarbeit. Baustein Langzeitarchivierung, Berlin 2014; Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein Scanprozess, Berlin 2014; 350 das nun verfolgte Organisationskonzept stellen eine pro grammatische Beschreibung der Anforderungen in rechtli cher, in technischer und in organisatorischer Hinsicht für die Einführung einer elektronischen Schriftgutverwaltung dar. Sie sind daher auch ein wesentlicher Bestandteil von Aus schreibungsverfahren der öffentlichen Behörden und Verwal tungsträger, die, das Konzept angepasst an ihre jeweiligen Anforderungen, nach einer konkreten informationstechni schen Umsetzung suchen.22 Die gemäß Vergaberecht23 mit öffentlichem Auftrag versehenen IT-Dienstleister implemen tieren schließlich die tatsächliche Hard- und Softwarelösung zur elektronischen Schriftgutverwaltung bei der vergebenden öffentlichen Stelle. Diese Softwarelösung stellt schließlich das Dokumentenmanagementsystem mit seinen verschiedenen Komponenten dar. Es bietet alle Bearbeitungsschritte der Er stellung, Bearbeitung, Aussonderung und Suche von elektro nischen Akten und Vorgängen sowie der rechtssicheren Auf bewahrung gemäß der Aufbewahrungsfristen in elektroni scher Form an. Schließlich realisiert das DMS auch die Anbie tung des elektronischen Schriftguts an die Archive. Gleichwohl muss der Feststellung des Bundesrechnungs hofes aus dem Jahr 2009, wonach die Bundesverwaltung „nicht durchgängig ein nachvollziehbares und sachgerechtes Verwaltungshandeln [gewährleistet], da die Regelungen zur papierbasierten und elektronischen Schriftgutverwaltung teilweise nicht ausreichen“, nach wie vor zugestimmt wer Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Organisationskonzept elekt ronische Verwaltungsarbeit. Baustein Datenschutz und Personaldaten, Berlin 2016. Unter https://tinyurl.com/hu03qwp abrufbar. 21 Das DOMEA-Konzept war in seinem ursprünglichen Anspruch ledig lich für die Bundesverwaltung gedacht, letztlich hat es aber für mehr als 10 Jahre aber den „Quasi-Standard im Kontext im öffentlichen Be reich“ für die elektronische Schriftgutverwaltung und die elektroni sche Übergabe an die Archive dargestellt, siehe Schwalm, in: Kei tel/Naumann 2013, S. 231. 22 Vgl. etwa zur Ausschreibung eines DMS für die Bayerische Landes verwaltung Ksoll-Marcon, Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 515. 23 § 9 7 ff des Gesetzes gegen W ettbewerbsbeschränkungen i.V.m. der Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge vom 12. April 2016, BGBl. I, S. 624. 351 den.24 Die Bundesverwaltung hat bisher keine standardisierte und lückenlose elektronische Schriftgutverwaltung eingerich tet. Auch die Nutzung der mit dem E-Government-Gesetz des Bundes (EGovG Bund)2s grundsätzlich eingeführten E-Akte (§ 6 EGovG Bund) muss noch in verschiedenen Bereichen der Bundesverwaltung etabliert werden. Mit der rechtlichen Fi xierung der elektronischen Aktenführung in § 6 S. 1 EGovG Bund soll ab dem 1. Januar 2020 jede Behörde des Bundes ihre Akten mithilfe von Informationstechnik führen. Damit wird neben der Ausnahme des § 6 S. 2 EGovG Bund die Ver waltungstätigkeit mittels Papierakten von der E-Akte abge löst. Was macht die Besonderheit dieser Aktenform aus? „Eine elektronische Akte ist eine logische Zusammenfas sung sachlich zusammengehöriger oder verfahrensgleicher Vorgänge oder Dokumente, die alle bearbeitungs- und akten relevanten E-Mails, sonstigen elektronisch erstellten Unterla gen sowie gescannten Papierdokumente umfasst und so eine vollständige Information über die Geschäftsvorfälle eines Sachverhalts ermöglicht.“26 Die E-Akte verfügt jedoch über Funktionen, die weit über die Möglichkeiten der Bearbeitung einer Papierakte hinausgehen, beispielsweise die Volltextsu che in den elektronischen Dokumenten, der gleichzeitige und orts- und zeitunabhängige Zugriff auf die Bestände sowie de ren Bearbeitung durch verschiedene Verwaltungsstellen. Deshalb darf die E-Akte nicht als das elektronische Spiegel bild der auf Papier basierenden Verwaltungstätigkeit verstan den werden. Im Gegenteil dazu bietet die E-Akte ein größeres Potential der Datenverarbeitung, an das auch dementspre chend besondere Schutzanforderungen gestellt werden müs sen. Die Rechtsgrundlagen für die Einführung der E-Akte selbst verweisen hinsichtlich der rechtsstaatlichen Aspekte 24 Bundesrechnungshof, Mitteilung über die Prüfung Langzeitarchivie rung von Schriftgut des Bundes, Bonn 2009, S. 4. Siehe auch Schwalm, in: Keitel/Naumann 2013, S. 232. 25 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung vom 25. Juli 2013, BGBl. I S. 2749. 26 Jutta Keller-Herder/Martin Schallenbruch, § 6 Elektronische Akten führung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallenbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., W iesbaden 2014, S. 1055-1058,1055. 352 a u f d ie E in h a ltu n g d e r G r u n d s ä tz e o r d n u n g s g e m ä ß e r A k te n fü h r u n g (§ 6 S . 3 E G o v G B u n d ) .27 Damit sind wiederum die Regelungen der Registratur richtlinie, sowie die konkreten Anforderungen des Rechts staatsprinzips an das Verwaltungshandeln gemeint.28 Trotz der noch nicht abgeschlossenen Umsetzung der elektroni schen Schriftgutverwaltung zeigt sich deutlich, dass der Bun desgesetzgeber und die Bundesverwaltung die Digitalisierung auf Bundesebene verfolgen. Der Bundesgesetzgeber hat neben der Einführung der E- Akte und der elektronischen Vorgangsbearbeitung in der Bundesverwaltung durch das E-Government-Gesetz des Jah res 2013 nunmehr auch die vollständige elektronische Akten bearbeitung und Kommunikation in der Justiz gesetzlich ver ankert. Mit dem „Gesetz zur Einführung der elektronischen Akte in der Justiz und zur weiteren Förderung des elektroni schen Rechtsverkehrs“ vom 5. Juli 201729 werden die Gesetze über die Justiz um Vorschriften ergänzt, die die elektronische Aktenführung, die elektronische Akteneinsicht sowie die elektronische Kommunikation zwischen den Gerichten, Be hörden, Rechtsanwälten und anderen Personen festlegen. In einer Übergangsphase können die Gerichte bereits auf die elektronische Aktenbearbeitung umstellen. Spätestens ab dem Stichtag 1. Januar 2026 werden die Gerichtsakten aus schließlich in elektronischer Form geführt. Der Bundesge setzgeber legt damit fest, dass unter anderem die Strafpro zessordnung, das Strafvollzugsgesetz, das Strafgesetzbuch, das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, die Zivilprozessord 27 Vgl. Sönke Schulz, Einführung in das Recht der elektronischen Ver waltung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallenbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., W iesbaden 2014, S. 23-42, 42. 28 So auch Keller-Herder/Schallbruch, in: Bauer et al. 2014, S. 1057: „Diese Grundsätze gelten gleichermaßen für die IT-gestützte elektro nische Aktenführung. Die elektronische Akte ist daher auf Datenträ gern zu speichern, die es ermöglichen, dass ihr Inhalt wegen der be sonderen Art der Speicherung nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand unbefugt geändert oder gelöscht werden kann. Die Daten müssen zudem bis zum A blauf der Aufbewahrungsfrist gespei chert werden können. Daneben ist unter Datenschutzaspekten die Vertraulichkeit (und ggf. Löschbarkeit) der Daten zu gewährleisten.“ 29 BGBl. I 2017, S. 2208. 353 nung, das Gesetz über Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, das Ar beitsgerichtsgesetz, das Sozialgerichtsgesetz, die Verwal tungsgerichtsordnung und die Finanzgerichtsordnung alle samt angepasst werden und in diesen Gerichtsbarkeiten die elektronische Aktenführung eingeführt wird. Der Bund hat somit für Ministerien und Behörden auf Bundesebene sowie aufgrund seiner Gesetzgebungskompe tenz für das gerichtliche Verfahren aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für das Justizwesen die elektronische Aktenbearbeitung und elektronische Kommunikation rechtlich fixiert. Die Behörden des Bundes sollen ab dem 1. Januar 2020 ihr Schriftgut elekt ronisch führen, die deutschen Gerichte müssen dies spätes tens ab dem 1. Januar 2026. Die Länder sind bei der Implementierung einheitlicher elektronischer Schriftgutverwaltungen durch IT-Infrastruktur teilweise wesentlich weiter fortgeschritten als der Bund. Dies kann stellvertretend an den Beispielen der Länder Sachsen, Brandenburg und Bayern gezeigt werden. So nutzt etwa die Staatsverwaltung des Freistaates Sachsen das IT-System „elektronische Vorgangsbearbeitung und Aktenführung (eVA.SAX)“, das mit seiner Arbeitsoberfläche VIS.SAX den Behördenmitarbeitern des Freistaates Sachsen ermöglicht, alle in der Vorgangsbearbeitung anfallenden Schritte anhand einer PC-Anwendung vorzunehmen. VIS.SAX garantiert auch die rechtssichere Aufbewahrung (Integrität, Authentizität, Lesbarkeit) der Dokumente für den Zeitraum der Aufbewah rungsfristen in der laufenden Verwaltung.3° Rechtlich fixiert wurde die elektronische Vorgangsbearbeitung zudem in § 12 Abs. 1 des Sächsischen E-Government-Gesetzes.31 Bereits im Jahr 2008 hat die Landesregierung des Landes Brandenburg per Kabinettsbeschluss Nr. 734/08 die „lan desweite Einführung eines einheitlichen Dokumentenmana gement- und Vorgangsbearbeitungssystems (DMS/VBS) in 30 Vgl. Sächsisches Staatsministerium für W irtschaft, Arbeit und Verkehr (Hrsg.), Sachsen Digital. Die Digitalisierungsstrategie des Freistaates Sachsen, Dresden 2016, Anhang S. 103. 31 Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung im Freistaat Sachsen vom 09. Juli 2014, SächsGVBl. 2014, S. 398. 354 der Landesverwaltung Brandenburg“ beschlossen.32 Das da mals beschriebene Ziel war es, die Vorgangsbearbeitung auf der ministeriellen Ebene und in der brandenburgischen Staatskanzlei weitgehend elektronisch abzuwickeln. Die Um setzung war von Beginn an nicht allein auf die elektronische Aktenbearbeitung begrenzt. Darüber hinaus sollte ein um fänglicher Austausch mit dem Landtag und mit dem Staatsar chiv Brandenburgs angeregt werden, um eine medienbruch freie Bearbeitung zu gewährleistend Mittlerweile ist die elektronische Schriftgutverwaltung im Land Brandenburg in weitem Umfang umgesetzt w ordend Das landeseigene Do kumentenmanagementsystem in Brandenburg nennt sich EL.DOK und war im Jahr 2013 bereits in sieben von zehn Ministerien, beim landeseigenen zentralen IT-Dienstleister sowie im Staatsarchiv Brandenburg in Benutzung. Für die Landesregierung gibt es ein eigenes auf EL.DOK basierendes und an die Anforderungen angepasstes Dokumentenmana gementsystem namens EL.K ISd Im Laufe der Projektweiter entwicklung hat das Land Brandenburg weitere bereichsspe zifische Dokumentenmanagementsysteme erstellt, die jeweils auf EL.DOK aufbauen und den jeweiligen Kontexten ange passt wurden. Für Abstimmungsprozesse der planenden Ver waltung hat man ein eigenes Modul für die elektronische Be hördenzusammenarbeit (EL.ZA) in Brandenburg eingeführt. Der Landtag unterhält mit EL.VIS ein eigenes Parlamentsin formationssystem. Mit dem brandenburgischen Ausferti- 32 Unterrichtung des Landtages 4/39 v. 15. April 2008, S. 2. 33 Unterrichtung des Landtages 4/39 v. 15. April 2008, S. 2. 34 Das Land Brandenburg hat nach einem Vergabeverfahren für die Ein führung des landesweiten DMS einen Vertrag mit dem Unternehmen SER eGovernment Deutschland GmbH geschlossen, der sowohl die Softwarebeschaffung als auch die Implementierung des IT-Systems beinhaltet, vgl. Ilka Stahlberg/Jörg Homberg, Das digitale Urkundszwischenarchiv (EL.UZA) in Brandenburg, in: Landesarchiv Baden-Württemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 157-166, 157 sowie Grundlagen und Konzepte unter http://eldok.brandenburg.de/cm s/detail.php/bblx.165209.de. 35 Vgl. Stahlberg/Homberg, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 157. 355 gungs- und Verkündungsgesetz aus dem Jahr 200936 wurde zudem eine Rechtsgrundlage geschaffen, die die ausschließ lich elektronische Speicherung und Zugänglichmachung von ausgefertigten Gesetzen und Rechtsverordnungen vorschreibt.37 Die Digitalisierung der Ausführung und Verkün dung von brandenburgischen Landesnormen bekam auf Grundlage der elektronischen Schriftgutverwaltung EL.DOK ein eigenes Systemmodul namens EL.NORM errichtet.38 Die ses gewährleistet sogar die Erhaltung der rechts- und beweis kraftsichernden elektronischen Signaturen der elektronischen Gesetzes- und Verordnungsblätter^ Die Aussonderung und Übergabe der elektronischen Unterlagen an das digitale Ar chiv Brandenburgs wird zudem über die Modulschnittstelle EL.ARCHIV vollzogen. Der Freistaat Bayern hat bereits früh Schritte zur Errich tung einer elektronisch geführten Landesverwaltungstätigkeit eingeleitet. Bereits die Allgemeine Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern vom 12. Dezember 20004° (AGO Bayern) erklärte in § 10 Abs. 1 den Vorrang der Bear beitung der Vorgänge mittels Unterstützung von Informati ons- und Kommunikationstechnik. Zudem betonte § 10 Abs. 3 AGO Bayern bereits den notwendigen Datenschutz sowie die rechtsstaatlichen Anforderungen der Systeme zum Schutz vor „unberechtigter Einsichtnahme, Veränderung und Verlust“. Im Jahr 2002 verabschiedete die Bayerische Staatsregierung eine Erklärung namens „eGovernment in Bayern. Unsere Plä ne, unsere Ziele“, mit der Absicht, den Wechsel vom papier 36 Gesetz über die elektronische Ausfertigung und Verkündung von Ge setzen und Rechtsverordnungen des Landes Brandenburg vom 18. De zember 2009, GVB1. S. 390. 37 § 1 Abs. 4 BbgAusfVerkG. 38 Vgl. Ilka Stahlberg, Konzipierung des digitalen Zwischenarchivs in Brandenburg und der Sachstand bei der DMS-Einführung in der Brandenburgischen Landesverwaltung, in: Matthias Manke (Hrsg.), A u f dem W eg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 47-51, 4 7 ! 39 Vgl. Stahlberg/Homberg, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 158. 40 BayGVBl. 2000, S. 873. 356 basierten zum elektronischen Verwaltungsarbeiten einzuleiten.41 In der darauffolgenden Zeit verfolgte das Bayerische Mi nisterium des Innern in Zusammenarbeit mit Archivbediens teten und IT-Mitarbeitern der Landesverwaltung die Erstel lung eines landesweit einheitlichen Standards ihr die elektro nische Schriftgutverwaltung. Die Landesverwaltung beabsich tigte es, „grundlegende, verwaltungsübergreifende Anforde rungen an interoperable Dokumentenmanagementsysteme unterschiedlicher Hersteller festzulegen, eine standardisierte Schnittstelle für alle Behörden beim Datenimport und Daten export zu schaffen und gleichzeitig eine Grundlage für eine Ausschreibung für die Beschaffung entsprechender Systeme zu legen. Funktionalitäten, die sich ausschließlich auf behör deninterne Anforderungen beziehen, wurden bei der Fest schreibung des Austauschstandards nicht berücksichtigt. Eine zentrale Bedeutung kam den Metadaten zu. Der von der Ar chivverwaltung erarbeitete Metadatenkatalog, der unter an derem die drei Ebenen Akte, Vorgang, Dokument, die alle zum Austausch zugelassen sind, umfasst, wurde dafür zu Grunde gelegt. Der Austausch digitaler Objekte setzt voraus, dass der Empfänger diese standardmäßig öffnen, lesen und bearbeiten kann. Dafür wurden Datenaustauschformate festgelegt.“42 Die herausgehobene Aufmerksamkeit, die den de skriptiven Metadaten zuteilwurde, ist für die archivische Be hördenkommunikation und die elektronische Archivierung von erheblicher Bedeutung. Eine Publikation der Staatlichen Archive Bayerns zur Handhabe digitaler Unterlagen aus dem Jahr 2011 kam nach eigenen Nachforschungen zu dem Zwischenergebnis, dass auf der Ebene der Landratsämter zwar deutliche Bestrebungen zur Einführung von Dokumentenmanagementsystemen zu verzeichnen sind und in einigen Fachbereichen auch erkenn bar genutzt werden. Von einer flächendeckenden respektive 41 Bayerische Staatskanzlei (Hrsg.), eGovernment in Bayern. Unsere Pläne, unsere Ziele, München 2002. 42 Ksoll-Marcon, in: Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 514I 357 einheitlichen Nutzung konnte zu diesem Zeitpunkt aber noch nicht die Rede sein.43 Mit dem im Jahr 2015 im Bayerischen Landtag verab schiedeten Bayerischen E-Government-Gesetz (B a y E G o v G )4 4 wurden wie auch zuvor im Bund klare Ziele verfolgt. Es gilt seither, „die elektronische Kommunikation als Leitmedium des Verwaltungsverfahrens zu etablieren“, die ,,digitale[n] Zugangs- und Verfahrensrechte der Bürger gesetzlich zu ver ankern und einen gesetzlichen Auskunftsanspruch zu kodifi zieren“ sowie „die Behördenzusammenarbeit, insbesondere die Zusammenarbeit von Freistaat und Kommunen beim E- Government zu f ö r d e r n “ .45 Der bayerische Gesetzgeber ver folgt mit seinem E-Government-Gesetz einen breiten Ansatz, der auch die innerbehördlichen Informationsbeziehungen sowie die Informationsrechte der Bürger stärken soll. Dane ben fördert Art. 7 Abs. 1 BayEGovG ebenso die Implementie rung der elektronischen Schriftgutverwaltung: „Die staatli chen Behörden sollen ihre Akten und Register elektronisch führen; Landratsämter und sonstige Behörden können ihre Akten und Register elektronisch führen. Die Grundsätze ord nungsgemäßer Aktenführung sind zu wahren. Die gespeicher ten Daten sind vor Informationsverlust sowie unberechtigten Zugriffen und Veränderungen zu schützen. Die datenschutz rechtlichen Anforderungen sind zu beachten.“ Ergänzt wird diese direkte Digitalisierung der staatlichen Aktenführung noch um die zusätzliche Umwandlung von ori ginalen Papierdokumenten in elektronische Unterlagen, unter der Maßgabe, das Papieroriginal anschließend zu vernichten oder an den Urheber zurückzugeben. Das sogenannte „erset zende Scannen“ ist eine zusätzliche Facette der rechtlich um gesetzten elektronischen Schriftgutverwaltung.46 43 Staatliche Archive Bayerns (Hrsg.), Digitale Unterlagen. Nr. 3: Die Einführung der elektronischen Vorgangsbearbeitung bei den Land ratsämtern in Bayern, München 2011, S. 5b 44 Gesetz über die elektronische Verwaltung in Bayern vom 22. Dezem ber 2015, BayGVBl., S. 458. 45 Gesetzentwurf der Staatsregierung über die elektronische Verwaltung in Bayern, Bayerischer Landtag, Drucksache 17/7537, S. 3. 46 Vergleichbare Vorschriften haben auch eine Reihe anderer Länder erlassen, woraus ersichtlich wird, mit welcher Konsequenz mittlerwei le die Umstellung auf die elektronische Schriftgutverwaltung verfolgt 358 Elektronische Akten, ob aus funktionalen DMS oder am einzelnen Arbeitsplatz des Behördenbediensteten oder durch ein gerichtliches Verfahren erstellt, sind der erste und men genmäßig größte Ursprung des Arbeitsgegenstandes zukünf tiger digitaler Archive. Je mehr die Bundes- und Landesver waltungen und die Justiz die elektronische Schriftgutverwal tung umsetzen, desto mehr Unterlagen wird das digitale Ar chivwesen auch angeboten bekommen, bewerten und als Ar chivgut übernehmen müssen. Das digitale Archiv kann nicht ohne die E-Akte gedacht werden. Und doch, so wird sich zei gen, sind elektronische Akten nur einer der neuen Arbeitsge genstände des digitalen Archivs. 2. Anpassungen desVerwaltungsverfahrensrechts Das Aufkommen elektronischer Unterlagen stützt sich nicht nur auf die Rechtsgrundlagen des E-Governments. Auch das Verwaltungsverfahrensrecht wurde an die moderne Informa tionstechnik angepasst, was einen Anstieg der elektronisch erlassenen Bescheide und Verfügungen verursacht. Das ange passte Verfahrensrecht eröffnet der Verwaltungsarbeit die Nutzung elektronischer Kommunikationswege (§ 3a VwVfG) sowie den elektronischen Erlass von Verwaltungsakten (§ 37 Abs. 2 VwVfG), sofern dieser den Formansprüchen genügt. a) Elektronische Kommunikation Nach § 3a VwVfG ist die Kommunikation mit Verwaltungsbe hörden über elektronische Dokumente grundsätzlich zuläs sig.47 Die Verwaltungsbehörden dürfen die elektronische Kommunikation gegenüber dem Empfänger jedoch nur be ginnen, wenn er auch einen Zugang hierfür anbietet (§ 3a Abs. 1 VwVfG). Werden elektronische Dokumente wiederum an eine Behörde übersendet, so muss die Behörde prüfen, ob wird: § 12 Abs. 4 SächsEGovG; § 10 EGovG NRW; § 8 EGovG Bin; § 7 EGovG BW. Weitere E-Government-Gesetze sind derzeit in Rhein land-Pfalz, Bremen, Hessen geplant. 47 Vgl. Ulrich Ramsauer/Carsten Tegethoff, in: Ulrich Ramsauer/Carsten Tegethoff/Peter W ysk (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kom mentar, 19. Aufl., München 2018, § 3a, Rn. 1. 359 sie mit dem jeweiligen Datenformat arbeiten kann (§ 3a Abs. 3 VwVfG). Falls die Behörde die eingegangenen Dokumente technisch nicht bearbeiten kann, „teil sie dies dem Absender unter Angabe der für sie geltenden technischen Rahmenbe dingungen unverzüglich mit“ (§ 3a Abs. 3 S. 1 VwVfG). Ver sendet andererseits eine Behörde ein elektronisches Doku ment an einen Adressaten, der geltend macht, er könne das benutzte Datenformat der Behörde nicht bearbeiten oder nut zen, dann ist die Behörde nach § 3a Abs. 3 S. 2 VwVfG ver pflichtet, dem Adressaten das Dokument entweder in einer anderen elektronischen Form oder aber als klassisches Schriftstück erneut zukommen zu lassend8 Grundsätzlich ist das Verwaltungsverfahren gemäß § 10 VwVfG formlos. Gleichwohl gibt es eine Vielzahl an Rechts vorschriften im öffentlichen Recht, die ein Schriftformerfor dernis aufstellen.49 In diesen Fällen ist die Verwaltung daran gebunden, Dokumente während des Verwaltungsverfahrens oder die Entscheidung eines solchen Verfahrens schriftlich abzufassen.5° Das Schriftformerfordernis ist für die Wirk samkeit von Verwaltungsentscheidungen von großer Bedeu tung. Wird die im Fachrecht vorgeschriebene Schriftform nicht eingehalten, so ist ein etwaiger Verwaltungsakt nichtig, da das Schriftformerfordernis eine Wirksamkeitsvorausset 48 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 3 2 -3 5 49 Schriftformerfordernisse finden sich beispielhaft in: § 38 BBG (Ent lassung); § 57 VwVfG (Öffentlich-rechtlicher Vertrag); § 61 Abs. 3 S. 3 ThürBO (Mitteilung über Genehmigungsfreistellung von Bauvorha ben); § 28 Abs. 3 BJagdG (Aussetzen fremder Tiere in der freien Natur nur m it schriftl. Genehmigung); § 8b BVerfSchG (schriftl. Anordnung zur Erteilung von Auskünften von Luftfahrtunternehmen, Kreditinsti tuten, Telekommunikationsdiensten usf.); § 20 Abs. 2 KultSchG (schriftl. Zusage über die rechtsverbindliche Rückgabe von ausgelie henem ausländischem Kulturgut). 50 Die Bundesregierung spricht in der Begründung ihres Gesetzentwur fes zum Abbau verzichtbarer Anordnungen der Schriftform im Verwal tungsrecht von über dreitausend Rechtsvorschriften, die ein Schrift formerfordernis festlegen. 464 dieser Rechtsvorschriften will die Bun desregierung mit ihrem Gesetzesentwurf vom 02. November 2016 (Deutscher Bundestag, Drs. 18/10183) dahingehend ändern, dass das Schriftformerfordernis entfällt oder um die elektronische Form er gänzt wird. 3 6 0 zung darstellt.s1 Die Einhaltung der Schriftform soll die Be deutung des Dokumenteninhalts allen Verfahrensbeteiligten verdeutlichen und sie nachvollziehbar machen, wer die Ver fahrensbeteiligten sind sowie, welche Regelung festgehalten wurde. Sofern nicht Vorschriften des Fachrechts etwas Anderes bestimmen, schafft § 3a Abs. 2 VwVfG die allgemeine Mög lichkeit, dem Schriftformerfordernis auch durch die elektro nische Form nachzukommen. Nach § 3a Abs. 2 S. 2 VwVfG genügt ein elektronisches Dokument dann der Schriftform, wenn es eine qualifizierte elektronische Signatur aufweist. § 3a Abs. 2 S. 4 VwVfG anerkennt zudem noch weitere der Schriftform genügende elektronische Kommunikationswege mit den Behörden. Beispiele sind etwa elektronische Formu lare, die von der Behörde zur Verfügung gestellt werden er füllt (Nr. 1), die Versendung von elektronischen Dokumenten und elektronischen Verwaltungsakten über ein De-Mail- Konto (Nr. 2 und Nr. 3) sowie „sonstige sichere Verfahren“, an die besondere Anforderungen gestellt werden (Nr. 4). Wann immer eine behördliche Verfügung, für die das Schrift formerfordernis gesetzlich angeordnet ist, über § 3a VwVfG auf elektronischem Weg erlassen wird, entsteht gleichwohl ein elektronisches Dokument, das später dem zuständigen digitalen Archiv angeboten werden muss. b) Elektronischerverwaltungsakt Gemäß § 37 Abs. 2 VwVfG kann ein Verwaltungsakt elektro nisch erlassen werden. Dieser muss gemäß § 37 Abs. 3 S. 1 VwVfG die erlassende Behörde erkennen lassen und die Un terschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Über dies erfordert § 37 Abs. 3 S. 2 VwVfG i.V.m. § 3a Abs. 2 VwVfG, dass Verwaltungsakte mit Schriftformerfordernis, ei ner qualifizierten elektronischen Signatur bedürfen, die eben falls die erlassende Behörde erkennen lässt. Jeder elektroni sche Verwaltungsakt wird vom archivrechtlichen Begriff der Unterlage erfasst, zumeist als Teil einer Akte. 51 Vgl. Franz-Joseph Peine, Allgem eines Verwaltungsrecht, 9. Aufl., Hei delberg 2008, Rn. 699. 361 c) Vollautomatisiert erlassener Verwaltungsakt Ab dem Jahr 2017 traten zudem weitere Änderungen im Ver waltungsverfahrensrechts2 in Kraft, die nunmehr gar den vollautomatischen Erlass von Verwaltungsakten sowie die elektronische Bekanntgabe von Verwaltungsakten im Internet e r m ö g lic h e n .53 Mit dem § 35a VwVfG54 wird der vollautomatisiert erlas sene Verwaltungsakt in das allgemeine Verwaltungsverfah rensrecht eingeführt.55 Das Novum dieser Regelung ist, dass hoheitliche Entscheidungen ganz ohne das Zutun eines Men schen getroffen werden können. Mit dem Wortlaut „Verwal tungsakt“ wird deutlich, dass sich § 35a VwVfG auf den Ver waltungsakt nach § 35 VwVfG bezieht und folglich alle Vor schriften und Anforderungen des Verwaltungsaktes auch auf den vollautomatisch erlassenen Verwaltungsakt anzuwenden sind.56 Den vollständig automatisiert erlassenen Verwal tungsakt ließ der Gesetzgeber nur unter Einschränkungen zu. Zunächst kann § 35a VwVfG nicht ohne Weiteres auf alle Verwaltungsverfahren übertragen werden, da es einer Rechtsvorschrift eines entsprechenden Fachgesetzes bedarf. Der Gesetz- oder Verordnungsgeber soll folglich die Ent scheidung darüber in der Hand behalten, für welche Verfah ren eine vollständig automatisierte Entscheidung geeignet ist. 52 Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 18. Juli 2016, BGBl. I, S. 1679 sollte zunächst nur die Möglichkeit au tomatisierter Steuerverfahren in der Abgabenordnung geschaffen werden. Im parlamentarischen Prozess entschied man sich letztlich dafür, aus Gründen der Einheitlichkeit der Verwaltungsverfahrensvor schriften, auch für die Allgem eine Verwaltung das Vw VfG und für die Sozialverwaltung das SGB anzupassen. 53 Instruktiv zu den jüngsten Entwicklungen Heribert Schmitz/Lorenz Prell, Neues zum E-Goverment, NVwZ 2016, S. 1273-1280. 5 4 § 3 5 a VwVfG im Wortlaut: „Ein Verwaltungsakt kann vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen werden, sofern dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist und weder ein Ermessen noch ein Be urteilungsspielraum besteht.“ 55 Vgl. Mario Martini/David Nink, W enn Maschinen entscheiden... Per sönlichkeitsschutz im vollautomatisierten Verwaltungsverfahren, NVwZ 2017, S. 681-682. 56 Vgl. Nadja Braun Binder, Vollständig automatisierter Erlass eines Verwaltungsaktes und Bekanntgabe über Behördenportale, DOV 2016, S. 891-898, 892. 362 Darüber hinaus gilt § 35a VwVfG ausschließlich für gebunde ne Entscheidungen ohne Ermessen oder Beurteilungsspiel raum der Behörde. Es kann einem Algorithmus nicht über antwortet werden, ein eigenes Ermessen auszuüben.5? Der automatisierte Verwaltungsakt ist „für einfache Mas senverfahren [vorteilhaft]. Der fortgeschrittene Einsatz elekt ronischer Arbeitsabläufe in der Verwaltung und die zuneh mende Internet-Nutzung schaffen eine Nachfrage nach sol chen Lösungen.“58 Eine vollständige Automation „ist also primär in Bereichen denkbar, in denen eine Vielzahl gleichar tiger Fälle nach verpflichtenden gesetzlichen Vorgaben zu entscheiden sind.“59 Letztlich wird also erst der Gesetz- oder Verordnungsgeber die Reglung des § 35a VwVfG für einzelne, gebundene Massenverfahren anwendbar machen. Der vollautomatisierte, das heißt ohne Zutun eines Ver waltungsbediensteten erstellte und entschiedene Verwal tungsakt gemäß § 35a VwVfG wirft durchaus rechtsstaatliche Probleme auf. Es stellt sich bereits die Frage, ob eine techni sche Einrichtung überhaupt eine Willensentscheidung im Sinne einer Verfügung, Entscheidung oder hoheitlichen Maß nahme als Merkmal des Verwaltungsaktes aus § 35 VwVfG hervorbringen kann.60 Die in den automatisierten Verfahren erlassenen Verwal tungsakte sind jedoch unbenommen der rechtsstaatlichen Fragen rund um § 35a VwVfG archivrechtlich interessante Unterlagen, die der Anbletungspflicht unterliegen. Insbeson dere dann, wenn Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Verfü gungen aufkommen, die durch eine algorithmengesteuerte Maschine erlassen wurden, dürfte das digitale Archiv eine ob jektive Institution zur Verwahrung und späteren Zurverfü gungstellung der elektronischen Unterlagen in späteren Kontrollverfahren bieten. 57 Vgl. Nadja Braun Binder, Vollautomatisierte Verwaltungsverfahren im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht?, NVwZ 2016, S. 960-965, 963 · 58 Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1273. 59 Braun Binder, NVwZ 2016, S. 963, Hervorh. im Original. 60 Zur Diskussion siehe Braun Binder, NVwZ 2016, S. 963; Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1275! 363 d) Bekanntgabe über Behördenportale Ebenfalls im Zuge des Gesetzes zur Modernisierung des Be steuerungsverfahrens wurde auch eine weitere Möglichkeit lur die Bekanntgabe von Verwaltungsakten in das Verwal tungsverfahrensgesetz aufgenommen. § 41 VwVfG wird seit Januar 2017 um einen Absatz 2a ergänzt, der die Möglichkeit zur Bekanntgabe von Verwaltungsakten61 über Behördenpor tale im Internet62 eröffnet. Die Voraussetzungen für die Be kanntgabe eines Verwaltungsaktes über eine Internetseite ei ner Behörde sind zunächst die Einwilligung des Betroffenen, die Gewährleistung der elektronischen Authentifizierung63 der zum Abruf berechtigten Person sowie die Fähigkeit der abrufenden Person, den elektronischen Verwaltungsakt auch zu speichern. Ist die Authentifizierung der Person und der Download des Verwaltungsaktes erfolgreich, so gilt der Ver waltungsakt ab dem Tag nach dem Abruf als bekanntgegeben (§ 41 Abs. 2a S. 3 VwVfG). Der elektronische Verwaltungsakt wird von der Behörde für zehn Tage über ihre Internetplatt form bereitgesteht. Wird innerhalb dieser Zeit der Verwal tungsakt nicht abgerufen, so gilt er als nicht bekanntgegeben und der elektronische Abruf wird eingestellt (§ 41 Abs. 2a S. 4, 5 VwVfG). Daraufhin kann die Behörde entscheiden, ob sie die Bekanntgabe erneut über das Internetportal, oder aber auf anderem Wege, etwa als Ausdruck per Post bekanntzuge ben versucht (§ 41 Abs. 2a S. 5 VwVfG).64 Mit jeder weiteren hoheitlichen Tätigkeit, die sich - wie hier die Bekanntgabe 61 Diese Regelung gilt für alle Verwaltungsakte, unabhängig davon, ob sie persönlich, teilautomatisiert oder vollständig automatisiert erlas sen werden, vgl. Braun Binder DOV 2016, S. 896. 62 § 41 Abs. 2a S. 1 VwVfG nennt dies „öffentlich zugängliche N etze“. 63 Die Möglichkeiten der Identifizierung werden bewusst offengelassen, um die Behörden nicht unnötig in den Mitteln einzuschränken. Die Li teratur verweist zudem auf Vorschläge des IT-Planungsrates zur ,,eID Strategie“, vgl. Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1278. 64 Mit der Beschränkung der Bekanntgabe über Behördenportale auf 10 Tage und der Handlungsmöglichkeit der Behörde, die Bekanntgabe bei einem Scheitern auch auf andere Weise vorzunehmen wird auch das Risiko unterbunden, dass der Adressat des Verwaltungsaktes die Bekanntgabe bewusst verhindern kann, vgl. Schmitz/Prell, NVwZ 2016, S. 1279. 364 von Verwaltungsakten - auf elektronische Netze stützt, ent stehen zusätzliche anbietungspflichtige Unterlagenformen. e) Anpassung des Verwaltungsverfahrensrechts der Länder Inwieweit die Änderungen des VwVfG-Bund auch für die Länder gelten, richtet sich danach, ob die Länder ihr Verwal tungsverfahrensrecht über eine dynamische Gesetzesverwei sung aus dem VwVfG des Bundes entnehmen, zum Beispiel nach § i SächsVwVfG, oder aber danach, ob sie regelmäßig das Landesverwaltungsverfahrensgesetz an den Rechtsstand des Bundes anpassen. Länder der ersten Variante dürften die Regelungen zum E-Verwaltungsakt und zur E-Bekanntgabe automatisch implementieren, es sei denn, sie schaffen eine Bereichsausnahme, Länder der zweiten Variante müssten die neuen Formen des E-Government eigenständig im formalen Gesetzgebungsverfahren übernehmen.^ Die Folge wird je weils sein, dass zusätzliche Behördendokumente in papierlo ser Form entstehen, auf die die Landes- und Staatsarchive mit einer digitalen Infrastruktur reagieren müssen. 3. Elektronisch geführte Register und Verwaltungsinformationssysteme Neben der klassischen Schriftgutverwaltung, die sich in der Führung von Akten verdeutlicht, existiert eine weitere ältere Form der öffentlichen Informationsverarbeitung: Öffentliche Register und Amtsbücher. Auch sie haben in den vergange nen Jahren die Umstellung auf die elektronische Verarbei tung vollbracht. Die Folge dieser Umstellung ist das Vorfin den einer komplexen Situation. Die öffentliche Verwaltung setzt neben klassischen Registern des Registerrechts66 nun mehr auch unterschiedlichste Informationssysteme bzw. Da 65 Siehe zu Verweisungen im Verwaltungsverfahrensrecht Utz Schliesky, in: Hans Joachim Knack/Hans-Günther Henneke, Verwaltungsver fahrensgesetz. Kommentar, 10. Aufl., Köln 2014, § 1 Rn. γγϋ. 66 Registerrecht wird hier als Oberbegriff für die einzelnen Rechtsvor schriften zur Führung von zentralen und dezentralen Registern sowie deren Systematik verstanden. 365 tenbanken ein.6? All diesen Formen ist gemein, dass auch sie archivrechtlich anbietungspflichtige Unterlagen in elektroni scher Form hervorbringen. In diesem Abschnitt soll zunächst in gebotener Kürze auf die Systematik des öffentlichen Registerrechts eingegangen werden (a). Daran anschließend wird untersucht, inwiefern sich die Register im Lichte der Digitalisierung verändert ha ben und wie sie sich zu der neueren Erscheinungsform der Verwaltungsinformationssysteme abgrenzen (b). Schließlich wird die archivrechtliche Bewertung dieser anfallenden öf fentlichen Unterlagen vorgenommen (c). a) Öffentliche Register „Die unmittelbar das Registerrecht betreffenden Vorschriften befinden sich in einer Vielzahl von Gesetzen und Verordnun gen“68, die eine Systematisierung indes erschwerern. Das öf fentliche Registerrecht ist keine einheitliche Rechtsmaterie und die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen verfolgen auch nicht durchgängig die gleichen Gesetzeszwecke.69 Der Rege lungskomplex des Registerrechts lässt sich zunächst systema tisch unterteilen in zentrale Verwaltungsregister einerseits und dezentrale Register andererseits. Zu den zentralen Ver waltungsregistern zählen beispielsweise das Bundeszentralre gister?0, das Gewerbezentralregister?1, das Ausländerzentral register?2 oder das Nationale W a ffe n re g is te r? 3 . Diese öffentli 67 Zu diesem Kapitel vergleiche insgesamt den Beitrag Hannes Berger, Öffentliche Register und Verwaltungsinformationssysteme, KomJur 2017, S. 169-172. 68 Alexander Krafka, Einführung in das Registerrecht, 2. Aufl, München 2008, S. 4. 69 Vgl. Peter Collin, Archive und Register, in: Gunnar Folke Schuppert/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, Baden-Baden 2008, S. 75-84, 80 spricht von einem „unüberschauba ren Bestand an klassischen Registern [und einer] Vielzahl von Verwal tungsregistern“. 70 Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister, BGBl. I 1984, S. 1229, zuletzt geändert durch G. vom 4. November 2016, BGBl. I S. 2460. 71 §§ 149 -I5 3 b GewO. 72 Das Ausländerzentralregister, BGBl. 1994, S 2265, zuletzt geändert durch G. vom 29. März 2017, BGBl. I, S. 626, das vom Bundesamt für 366 chen Register haben gemeinsam, dass sie insbesondere In strumente für die Verwaltung darstellen, die der Aufrechter haltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen. Sie unterstützen die Verwaltungstätigkeit der klassischen Ein griffsverwaltung. Denn die Eintragungen im Bundeszentral register, im Gewerbezentralregister und im Nationalen Waf fenregister dienen der zentralen Erfassung von Informatio nen über die Zuverlässigkeit oder die Geeignetheit von Perso nen, die etwa ein Gewerbe aufnehmen wollen oder einen Waf fenschein beantragen.^ Das Bundeszentralregister eröffnet mit seinen Eintragungen von strafrechtlichen Verurteilungen, Fällen der Schuldunfähigkeit und von bestimmten Verwal tungsentscheidungen in den Führungszeugnissen den aus kunftsberechtigten Behörden die Möglichkeit, „ein zutreffen des Bild zur Beurteilung der Persönlichkeit [zu] gewinnen und eine möglichst große Einzelfallgerechtigkeit [zu] errei chen.“^ Das Ausländerrecht stützt sich auf „komplexe Wer tungen über die persönlichen Verhältnisse der Betroffenen“?6, weshalb die Behörden und Gerichte auch auf einheitlich ver fügbare Informationen aus dem Ausländerzentralregister an gewiesen sind.77 Die dezentral geführten Register wiederum lassen sich un terteilen in Register der Verwaltung und in Rechtsträgerregis- Migration und Flüchtlinge geführt wird, „unterstützt durch die Spei cherung und die Übermittlung der im Register gespeicherten Daten von Ausländern die mit der Durchführung ausländer- oder asylrechtli cher Vorschriften betrauten Behörden und andere öffentliche Stellen“ ( § iA b s .2 S .iA Z R G ) . 73 Der Zweck nach § l Abs. l Nationales-W affenregister-Gesetz (NWRG) lautet: „Das Nationale Waffenregister ermöglicht die Zuordnung von W affen sowie waffenrechtlichen Erlaubnissen, Ausnahmen, Anord nungen, Sicherstellungen oder Verboten zu Personen.“ 74 Es soll zum Beispiel durch das Gewerbezentralregister verhindert werden, dass ausgesprochene Gewerbeuntersagungen von unzuverläs sigen Betroffenen umgangen werden. 75 Peter Hase, Bundeszentralregistergesetz, 2. Aufl., München 2014, § 1 Rn. 1. 76 Karl-Heinz Ladeur, Die Kommunikationsinfrastruktur der Verwal tung, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt Aßmann/Andreas Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. 2, 2. Aufl., München 2012, S. 55. 77 Vgl. Berger, KomJur 2017, S. 170. 367 teU8. Dezentrale Verwaltungsregister stellen beispielsweise die von den kommunalen Standesämtern geführten Perso nenstandsregister^ oder die von den Meldebehörden geführ ten Melderegister80 dar. Sie werden demnach nicht zentral bei einer Bundesbehörde geführt, sondern stehen im engen örtlichen Zusammenhang mit den registrierten Begebenhei ten. Personenstands- und Melderegister fördern die rechtssi chere Dokumentierung und Nachweisfunktion im Personen ordnungsrecht. Das bedeutet, dass alle „Personen standsfälle“, die Geburt, der Tod, die Eheschließung oder die Eintragung einer Lebenspartnerschaft von Personen rechtssi cher festgehalten werden und darüber im Zweifelsfall der amtliche Nachweis durch einen Auszug aus den Urkundenbü chern erbracht werden kann.81 „Mit der Beurkundung des Personenstandes durch Eintragung in die Personenstandsre gister werden öffentliche Urkunden errichtet, die als beweis kräftige Unterlagen dem Betroffenen, berechtigten Dritten sowie Behörden und Gerichten zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehen.“82 Die gleiche Nachweisfunktion erfül len auch die eingetragenen Informationen in den Melderegis tern, die gemäß § 2 Abs. 1 Bundesmeldegesetz dazu dienen, die jeweiligen Einwohner einer Gemeinde „zu registrieren, um deren Identität und deren Wohnungen feststellen und nachweisen zu können.“ Die dezentralen Verwaltungsregister und ihre Nachweisfunktion werden zumeist für Nachweise in öffentlich-rechtlichen Belangen genutzt. Die „verlässliche Adressfeststellung“88 des Meldewesens kann etwa für die Steuerverwaltung84, die öffentliche Planung auf Bundes-, Landes 78 Vgl. Krafka 2008, S. 1. 79 § 1 Abs. 2 PStG. 80 Dazu Ralf Abel, Regierungsentwurf zum Bundesmeldegesetz beschlos sen, in: Datenschutz-Berater Heft 10/2011, S. 7. 81 Siehe die ausführliche Gesetzesbegründung zur Reform des PStG im Jahr 2006 in: Deutscher Bundestag, Drs. 16/1831, S. 30I 82 Berthold Gaaz/Heinrich Bornhofen, Personenstandsgesetz, 3. Aufl., Frankfurt/M ain 2014, § 1, Rn. 44. 83 Abel, in: Datenschutz-Berater Heft 10/2011, S. 7, der ebenso auf die wirtschaftliche Anwendung zuverlässiger Adressen der Registerdaten für die Geschäftsanbahnung und den Geschäftsabschluss hinweist. 84 Die Zweitwohnungssteuer, die von manchen Gemeinden erhoben wird, stützt sich auf die melderechtlichen Verhältnisse des Mieters der 368 und Kommunalebene85 oder auch die Strafverfolgung vonnö ten sein.86 Die verschiedenen Eintragungen in die Personen standsregister sind ebenso in vielen öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, beispielsweise zum Abschluss eines öffent lich-rechtlichen Dienstverhältnisses87, zur Bemessung der Steuerlast, zum Nachweis des Renteneintrittsalters oder in Fragen der Staatsangehörigkeit und des Passwesens vonnö ten.88 Die Rechtsträgerregister werden zumeist beim örtlich zu ständigen Amtsgericht in Form des Registergerichts ge führt.8? Sie stellen die wesentlich ältere Form der öffentlich geführten Register dar?° und haben im Unterschied zu den Verwaltungsregistern den primären Zweck „der Offenlegung von Tatsachen und Rechtsverhältnissen der eingetragenen Rechtsträger, insbesondere also der Kaufleute und der im Zweitwohnung, vgl. § 3 der Satzung über die Erhebung der Zweitwoh nungssteuer in der Stadt Leipzig; § 3 Abs. 1 Satzung über die Erhe bung der Zweitwohnungssteuer in der Stadt Köln. 85 Siehe nur den Zweck in § 2 Abs. 3 Nr. 2 Zensusgesetzes 2011 (BGBl. I 2009, S. 1781), der der „Gewinnung von Grunddaten für das Gesamt system der amtlichen Statistik sowie von Strukturdaten über die Be völkerung als Datengrundlage insbesondere für politische Entschei dungen von Bund, Ländern und Kommunen auf den Gebieten Bevöl kerung, Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Ver kehr, Umwelt und Arbeitsmarkt“ dient. Der Zensus des Jahres 2011 stützte sich größtenteils auf die bei den M eldebehörden vorliegenden Daten (§ 3 Zensusgesetz 2011). 86 § 34 Abs. 4 BMG privilegiert die Strafverfolgungsbehörden bei der Meldedatenübermittlung. Darüber hinaus geben die Meldeauskünfte der §§ 44-46 BMG Privaten die Möglichkeit, eigene Rechtsansprüche wirksamer durchzusetzen, vgl. Eugen Ehmann, Das neue Bundesmel degesetz ab 1. November 2015, Datenschutzberater Heft 1/2015, S. 13 14 , 13 87 So sind für die Ernennung in ein Beamtenverhältnis regelmäßig die Personenstandsurkunden (Geburtsurkunde, Heiratsurkunde oder die Geburtsurkunden der eigenen Kinder vorzulegen. Siehe beispielhaft Abschnitt II. Nr. 1. der Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staats ministeriums für Wissenschaft und Kunst zur Übertragung von beam tenrechtlichen Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Sächsischen Staatsministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 21. Oktober 2013. 88 Vgl. Melanie Berkl, Personenstandsrecht, Frankfurt/M ain 2015, S. 10. 89 Beispielsweise nach § 8 Abs. 1 HGB; § 55 BGB. 90 Vgl. Krafka 2008, S. 8f. 369 Rechtsverkehr tätigen Gesellschaften einschließlich der Ver eine. Olfen gelegt werden die Tatsachen, die für den Rechts verkehr von wesentlicher Bedeutung sind.“?1 Die Rechtsträ gerregister sind das Handelsregister, das Unternehmensregis ter, das Genossenschaftsregister und das Vereinsregister. Am Beispiel des Vereinsregisters soll gezeigt werden, welche In formationen über die örtlich ansässigen Vereine im Sinne der Publizitätsfunktion?2 öffentlich zugänglich gemacht werden: Nach § 3 Vereinsregisterverordnung muss jedes Registerblatt über einen Verein im Bezirk des jeweiligen Amtsgerichts den Namen und den Sitz des Vereins, die Vertretungsberechtigten (Vorstand oder Liquidatoren) mit Namen, Vornamen, Ge burtsdatum und Wohnort, Angaben zur Satzung (Datum der Errichtung, Datum der Änderungen und Gegenstand der Än derungen) sowie weitere Angaben zu den Rechtsverhältnissen des Vereines (Rechtsformumwandlung, Rechtsfähigkeit, Auf lösung usf.) enthalten. Die Registereintragung legt damit alle wesentlichen Rechtsverhältnisse offen, macht sie für den Rechtsverkehr einsehbar und bietet damit ein höheres Maß an Rechtssicherheit undVerlässlichkeit. Neben der in Akten geführten Schriftgutverwaltung ist das öffentliche Registerwesen, unbenommen ob zentrale Verwal tungsregister auf Bundesebene, dezentrale Verwaltungsregis ter oder Rechtsträgerregister, ein weiterer Bereich, in dem große Mengen von Unterlagen anfallen, die potentiell archiv würdig sind. Angesichts der Tatsache, dass die öffentlichen Register inzwischen ebenfalls zumeist elektronisch geführt werden, sind die Registerunterlagen für die digitalen Archive von besonderem Interesse und auch eine besondere Heraus forderung. 91 Krafka 2008, S. 11. 92 Diese Funktion wird bei Krafka 2008, S. 11 folgendermaßen beschrie ben: „Als öffentliches Verzeichnis von Rechtstatsachen sollen die Re gister [...] den allgemeinen Schutz des Rechtsverkehrs erhöhen [...] Das Ziel der Registerführung ist es, die einzutragenden Tatsachen zu verlässig, vollständig und lückenlos wiederzugeben.“ 370 b) Digitalisierung des Registerwesens Die Führung der öffentlichen Register auf elektronischem Wege in Form einer Datenbank hat auch seinen Niederschlag in den einzelnen Rechtsgrundlagen des Registerwesens ge funden. (1) Zentrale Verwaltungsregister Die zentralen Verwaltungsregister stützen sich dabei vielfach auf Normen, die eine elektronische Datenverarbeitung legiti mieren, wie Folgendes beispielhaft zeigt. Das Bundeszentral register wird zwar gemäß § 1 Abs. 1 BZRG nicht explizit elekt ronisch geführt. Gleichwohl wurde die elektronische Kom munikation mit der Registerbehörde bereits im Jahr 1984 auf die elektronische Datenverarbeitung umgestellt.?3 Geschah dies damals noch über maschinenlesbare Vordrucke, erfolgt dies nun über automatisiert bearbeitete Online-Abfragen.?4 „Das Bundeszentralregister wird in elektronischer Form ge führt. Es sind hierfür umfangreiche Regelungen notwendig, die genau festlegen, in welcher Form Mitteilungen an das Re gister bewirkt werden und wie die Anträge auf Erteilung von Auskünften auszusehen haben. Dies kann angesichts der stürmischen Entwicklung auf dem Sektor der elektronischen Datenverarbeitung nicht durch Gesetz g e s c h e h e n .“^ Deshalb wurde zusätzlich zum BZRG eine Verwaltungsvorschrift er lassen, die unter anderem Sicherheitsvorkehrungen auf dem Stand der Technik für die Datenübertragung festschreibt.?6 In engem Zusammenhang mit dem Bundeszentralregister steht auch das Zentrale Staatsanwaltschaftliche Verfahrens register gemäß §§ 492-494 StPO i.V.m. der dazu erlassenen Verordnung??, welches Daten über Beschuldigte in laufenden 93 Vgl. Gudrun Tolzmann, Bundeszentralregistergesetz. Kommentar, 5. Aufl., Stuttgart 2015, § 1, Rn. 11. 94 Vgl. Tolzmann 2015, § 1, Rn. 13. 95 Hase 2014, § 1 Rn. 9. 96 Allgem eine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Bundeszent ralregistergesetzes vom 16. Dezember 2008, vgl. auch Hase 2014, § 1, Rn. 9. 97 Verordnung über den Betrieb des Zentralen Staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters vom 23. September 2005, BGBl. I S. 2885 (ZStVBetrV). 371 Verfahren speichert. Dass das Verfahrensregister als elektro nische Datenbank geführt wird ergibt sich aus dem Wortlaut der §§ 4 („Zu speichernde Daten“), 5 („Berichtigung, Lö schung, Sperrung“) und 7 („Automatisiertes Anfrage- und Auskunftsverfahren“) der ZStVBetrV. Das beim Bundesamt für Justiz geführte Gewerbezentral register kennt mit § isoe GewO eine mit der Bundeszentral registerauskunft vergleichbare Regelung für die elektronische Antragstellung auf Auskünfte der Betroffenen. Der elektroni sche Antrag erfolgt über den im Internet angebotenen Zugang und kann direkt bei der Registerbehörde gestellt werden.?8 Damit wird das übliche persönliche Erscheinen oder die schriftliche Antragstellung mit beglaubigter Unterschrift beim örtlichen Gewerbeamt gemäß § 150 Abs. 2 und 3 GewO um gangen.?? Die Nutzung des von der Registerbehörde eröffneten Zugangs über das Internet ist dabei zwingend, eine einfa che Anfrage per E-Mail reicht nicht aus.100 Das Ausländerzentralregisterrecht regelt in §§ 2 und 3 AZRG en detail welche Informationen über Ausländer, die ein Asylgesuch gestellt haben, oder denen eine Aufenthaltser laubnis erteilt worden ist, gespeichert werden. Zum Zwecke der Datenpflege können das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, das die Registerbehörde für das Ausländerzent ralregister ist, und die Ausländerbehörden ihre Datenbestän de in automatisierten Verfahren abgleichen, wenn sie ihre Daten in einem abgleichfähigen Format bereitstellen (§ 8 Abs. 3 AZRG). Umfangreiche Vorgaben für die elektronische 98 Sowohl § 30c BZRG als auch § l50e GewO wurden durch das Gesetz zur Änderung des Bundeszentralregistergesetzes und anderer register rechtlicher Vorschriften zum Zweck der Zulassung der elektronischen Antragstellung bei Erteilung einer Registerauskunft vom 06. Septem ber 2013, BGBl. I, 3556 eingeführt. Da das Bundeszentralregister und das Gewerbezentralregister verwandte Zwecke verfolgen, sah es der Gesetzgeber auch als begründet an, für beide Register ein vergleichba res elektronisches Antragsverfahren einzurichten. Dazu Gesetzesbe gründung in Deutscher Bundestag, Drucksache 17/13222, S. 7. 99 Vgl. Ulrich Schönleiter, in: Robert von Landmann/Gustav Rohmer, Gewerbeordnung und ergänzende Vorschriften, Bd. I, bearb. v. Peter Mareks, 72. EL, München März 2016, § l50e, Rn. 2. 100 Vgl. Ralf Kirchesch, in: Johann-Christian Pielow, Beck'scher Online- Kommentar Gewerberecht, München Stand 01. September 2016, § l50e, Rn. 2. 372 Übermittlung von Datensätzen an andere öffentliche Stellen aus dem Ausländerzentralregister finden sich in den §§ 10- 24a AZRG. (2) Dezentrale Register Die Umstellung auf die elektronische Registerführung zeigt sich noch klarer in manchen Rechtsgrundlagen für die de zentral geführten Register. So wird etwa das Handelsregister nach § 8 Abs. 1 HGB von den zuständigen Registergerichten ausschließlich elektronisch geführt. Gleiches gilt auch ent sprechend nach § 3 Abs. 2 S. 1 PStG für die von den örtlichen Standesämtern geführten Personenstandsregister.101 § 3 Abs. 2 PStG zählt darüber hinaus weitere Anforderungen an die elektronische Registerführung auf. Vergleichbar mit den Vor schriften der ordnungsgemäßen Aktenführung muss auch bei den Personenstandsregistern jederzeit die Identität der Per son erkennbar sein, die Eintragungen in die Register vor nimmt. Dies dient letztlich der Authentizität, die in Papier form durch das Signum des Standesbeamten gewährleistet wurde und nunmehr digital erfolgen muss. Weiterhin, so § 3 Abs. 2 S. 4 PStG, muss das „Programm [...] eine automatisier te Suche anhand der in die Personenstandsregister aufzu nehmenden Angaben zulassen; die Register müssen jederzeit nach Jahreseinträgen ausgewertet werden können.“ Insbe sondere der letzte Aspekt der Auswertung nach Jahreseinträ gen ist auch für die Archivierung von Bedeutung, wenn nach Ablauf der Fortführungsfristen aus § 5 Abs. 5 PStG die einzel nen Register an die Archive übergeben werden müssen.102 Seit dem Jahr 2006 schreibt der Bundesgesetzgeber die elektronische Führung der Handelsregister, Genossenschafts register sowie des Unternehmensregisters vor.1Q3 §§8 und 8b HGB sowie § 11 Abs. 4 GenossG bestimmen nun, dass die Re gister papierlos und digital zu führen sind und ebenso die 101 Dazu gehören das Geburtenregister, das Sterberegister, das Eheregis ter und das Lebenspartnerschaftsregister gem. Personenstandsgesetz. 102 Vgl. Gaaz/Bornhofen, 2014, § 5, Rn. 27. 103 Gesetz über elektronische Handelsregister und Genossenschaftsre gister sowie das Unternehmensregister (EHUG) vom 10. November 2006, BGBl. I, S. 2553. 373 Einreichung von Unterlagen über elektronische Dokumente zu erfolgen hat. Mit den Anpassungen der dazu erlassenen Verordnungen wurde auch der Umgang mit den elektroni schen Registerakten präzisiert. So sind beispielsweise in § 9 Abs. 2 und 3 Handelsregisterverordnung Vorschriften enthal ten, die dem Registergericht die Möglichkeit eröffnen, in Pa pierform eingereichte Dokumente zur Eintragung in das Handelsregister in ein elektronisches Format zu übertragen. Wir finden damit also auch im Registerrecht vergleichbare Vorschriften über das „ersetzende Scannen“, wie es bereits im Recht der elektronischen Schriftgutverwaltung für die E-Akte ersichtlich wurde. Darüber hinaus sind nach § 28 Handelsre gisterverordnung die Eintragungen in die elektronischen Re gister mit dem Nachnamen des Eintragenden zu versehen und beides elektronisch zu signieren. Mit Gesetz vom 24. September 2009 hat der Gesetzgeber außerdem Vorschriften für die Führung der Vereinsregister teilweise an elektronische Formen angepasst.1Q4 Nach § 2 Abs. 2 Vereinsregisterverordnung ist nunmehr auch die „maschi nelle Führung als automatisierte Datei“ möglich, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Abschnitt 3 der Verordnung ent hält daraufhin Vorschriften über den Aufbau, die Gestaltung und die Eintragungen des maschinell geführten Vereinsregis ters. So sind gemäß § 28 Vereinsregisterverordnung Eintra gungen durch den Rechtspfleger nur möglich, wenn er seinen Nachnamen an die elektronische Eintragung „hinzusetzt“ und beides mit einer elektronischen Signatur versieht. Das öffentliche Registerwesen wurde weitgehend auf die elektronische Bearbeitung umgestellt. Die elektronischen Re gister sind ein wesentlicher Ursprung von archivarisch zu be handelndem Material. Indem Register und Amtsbücher nun mehr von elektronischen Datenbankensystemen ersetzt wer den, entstehen in großer Anzahl neue Formen von elektroni schen Unterlagen mit besonderer Komplexität. 104 Gesetz zur Erleichterung elektronischer Anmeldungen zum Vereins register und anderer vereinsrechtlicher Änderungen, BGBl. I 2009, S. 3145- 374 (3) Verwaltungsinformationssysteme Neben der elektronischen Schriftgutverwaltung und den öf fentlichen elektronisch geführten Registern gibt es mittler weile eine weitere Form von Medientechniken, der sich die öffentliche Verwaltung zur Führung und Verwendung ihrer Datenbestände bedient: verwaltungsspezifische Informati onssysteme. Der Begriff der Verwaltungsinformationssysteme ist ein offener und unbestimmter Begriff. Informationssyste me der Verwaltung besitzen Ähnlichkeiten mit den Verwal tungsregistern, können sich zugleich aber auch deutlich in ih ren Aufgaben und Datenbeständen von ihnen unterscheiden. Diese Unterscheidung wiederum ist ebenfalls zwischen ein zelnen Informationssystemen festzustellen. 105 Ein Informationssystem wird grundsätzlich als ein „aus einer Datenverarbeitungsanlage, einer oder mehreren Daten banken und Programmen bestehendes System zur Speiche rung, Wiedergewinnung und Verarbeitung von Informatio nen“106 verstanden. Die Arten der Informationsbestände und Informationsverarbeitung der Verwaltungsinformationssys teme sind dabei höchst unterschiedlich.10? Beispielsweise wird die Antiterrordatei gespeist aus den Behördeninformationen über erfasste Personen des Bundes kriminalamtes, der Bundespolizei, der Verfassungsschutzbe hörden von Bund und Ländern, den Landeskriminalämtern, des Bundesnachrichtendienstes und des Militärischen Ab schirmdienstes sowie des Zollkriminalamts (§ 1 Abs. 1 Anti terrordateigesetz). Diese Behörden haben auf die in der Da tenbank hinterlegten Informationen jedoch nur einen be grenzten Zugriff, der sich nach dem Auskunftsbegehren rich tet (§ 5 Antiterrordateigesetz).108 Die Antiterrordatei ist kein öffentliches Register, sondern eine Verbunddatei, die aus schließlich die Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden 105 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 82. 106 Definition des Dudens unter: http://www.duden.de/rechtschreibung/Informationssystem. 107 Vgl. Collin, in: Schuppert/Voßkuhle 2008, S. 82. 108 Siehe hierzu Kathrin Luise Lang, Das Antiterrordateigesetz, Frank furt/Main 2011, S. 175 und l88ff. 375 und die Behördenkommunikation unterstützt.10? Auskunfts ansprüche im Sinne eines Registerauszugs von Betroffenen oder die Nachweisfunktion für die Rechtssicherheit im Rechtsverkehr sind hierfür gar nicht vorgesehen. Ein der An titerrordatei sehr ähnliches Informationssystem wurde für den Bereich des Rechtsextremismus mit dem Rechtsextremismus-Datei-Gesetz (RED-G)110 geschaffen. Die beteiligten Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern dürfen die zent ral gespeicherten Informationen ebenfalls nur im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und Aufgabenerfüllung abrufen (§ 5 RED-G). Sicherheitsrelevante Informationssysteme dienen der Erfüllung der Aufgaben der Polizei- und Nachrichten dienstbehörden und deren Informationsaustausch.111 Zwecke der Publizitätsfunktionen werden nicht verfolgt. Eine weitere Form eines Verwaltungsinformationssystems ist das Zentrale Verkehrsinformationssystem ZEVIS. Dieses wird beschrieben als „ein Datenverarbeitungsverfahren, mit dem eine Auswahl von Daten (ZEVIS-Daten) aus den recht lich selbständigen Bundesregistern [...] so gespeichert wird, daß interne und externe Stellen diese Daten unmittelbar im 109 Gleiches lässt sich etwa für die auf § 29 BKAG gestützte Verbunddatei „Gewalttäter Sport“ innerhalb des polizeilichen Informationssystems feststellen. Dazu auch BVerwG, Urteil 6 C 5.09 vom 9. Juni 2010 = BVerwG 137, 113, 116, Rn. 18: „Verbunddateien sind vom Bundeskri minalamt als Zentralstelle für den elektronischen Datenverbund zwi schen Bund und Ländern geführte Dateien des polizeilichen Informa tionssystems, wobei die jeweils von den Ländern in eigener Zustän digkeit gewonnenen Daten dezentral und unmittelbar in das Verbund system eingegeben und diese Daten im System für alle Verbundteil nehmer zum A bruf bereitgehalten werden“. 110 Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Datei von Po lizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern zur Bekämpfung des gewaltbezogenen Rechtsextremismus vom 20. A u gust 2012 (BGBl. 1, 1798). 111 Zur Funktion und zum Aufbau der vielfältigen Verbunddateien im Sicherheitsbereich (Antiterror, Rechtsextremismus, Sport) siehe Cle mens Arzt/Jana Eier, Zur Rechtmäßigkeit der Speicherung personen bezogener Daten in »Gewalttäter«- Verbunddateien des Bundeskrimi nalamtes, DVB1. 2010, S. 816-824, 8l8f; Clemens Arzt, Verbunddatei en des Bundeskriminalamtes - Zeitgerechte Flurbereinigung, NJW 2011, S. 352-354, 352 sprach zum damaligen Zeitpunkt bereits von „circa 50 Verbunddateien mit rund 29 Millionen Datensätzen“. 376 Dialog abrufen können.“112 Anders als die polizeilichen In formationssysteme speist es seine Datenbestände nicht aus einfachen Behördeninformationen, sondern aus verschiede nen Verwaltungsregzsiern. Indem ZEVIS einen zentralen Ab ruf von Informationen aus dem Zentralen Fahrzeugregister, dem Fahreignungsregister, dem Zentralen Fahrerlaubnisre gister und dem Zentralen Kontrollgerätkartenregister ermög licht und gleichzeitig auch die Übermittlung neuer Daten an diese Register erlaubt, ist ZEVIS eine Metadatenbank für mehrere Verwaltungsregister. ZEVIS soll also die vielen Da tenbestände zentral und einfacher zugänglich machen. Es er füllt die Funktion der Reduzierung von Datenkomplexität. Andererseits nützt ZEVIS im Unterschied zur Antiterrordatei nicht ausschließlich behördeninternen Abfragen, sondern kann auch Abfragen von Bürgern aus den einzelnen Ver kehrsregistern nach §§ 28-63 StVG bearbeiten. Damit erfüllt ein Informationssystem wie ZEVIS nicht nur Aufgaben der Informationsweitergabe zwischen Behörden, sondern eben falls auch Funktionen der öffentlichen Register. Obwohl hier also ein erheblicher qualitativer Unterschied der Informati onsbestände und der Verarbeitungszwecke zwischen Antiter rordatei und ZEVIS besteht, lassen sich beide unter den Be griff des Verwaltungsinformationssystems subsumieren, ins besondere auch deshalb, weil der spezifischere Begriff des öf fentlichen Registers nicht ausreichend zutrifft. Eine wiederum in Bestand und Zweck davon verschiedene Spielart der Verwaltungsinformationssysteme sind die Um weltinformationssysteme. Die Verwaltung und Umsetzung des Umweltrechts bedarf einer Vielzahl von umweltbezoge nen Informationen. Das Umweltrecht in Bund und Ländern sieht verschiedene informationsbezogene Aufgaben vor, die teilweise mithilfe von Informationssystemen erfüllt werden können. Zunächst eröffnet das Umweltinformationsgesetz113 des Bundes generell für „jedermann einen Anspruch auf frei en Zugang zu Informationen über die Umwelt, soweit sie bei einer Behörde oder einem unter staatlicher Aufsicht stehen 112 Deutscher Bundestag, Drs. 12/3251, S. 3. 113 Zu den völkerrechtlichen und europarechtlichen Hintergründen des UIG siehe Reiner Schmidt/Wolfgang Kahl/Klaus Ferdinand Gärditz, Umweltrecht, 9. Aufl., München 2014, § 4 Rn. 127. 377 den Dritten vorhanden sind. Ein besonderes Interesse wird nicht vorausgesetzt“11̂ Die Länder haben für ihre Zuständig keitsbereiche ebenfalls Umweltinformationsgesetze erlas sen.1̂ In Umsetzung der europäischen INSPIRE-Richtline116 wurden zusätzlich in Bund117 und Ländern118 für den umwelt rechtlichen Sonderbereich der Geodäten Informationszugän ge gesetzlich geregelt. Die informationspflichtigen Stellen sind die staatlichen Behörden, die entsprechende Umwelt oder Geodäten Vorhalten. Um auf diese verschiedenen um weltbezogenen Informationsrechte angemessen zu reagieren und dabei dem Ansatz der allgemeinen Zugänglichkeit dieser Daten Geltung zu verschaffen, haben Bund und Länder be gonnen, ihre Informationsbestände durch Umweltinformati onssysteme öffentlich bereitszustellen.11? Teilweise wird in den gesetzlichen Bestimmungen explizit die Errichtung von Informationssystemen zur Zugänglichmachung der Umwelt daten gefordert.120 Die Umweltinformationssysteme sind demnach Datenbanken, die sich aus Informationen verschie dener Verwaltungsebenen und Behördenstellen mit Umwelt bezug speisen. Das bedeutet, dass Daten unterschiedlicher Herkunft und Art in diesen Datenbanken zusammenlaufen und frei für Bürger, Behörden und Unternehmen abrufbar sind. Im Jahr 2006 hatte man noch begonnen, ein deutsch 114 Heinz-Joachim Peters/Thorsten Hesselbarth/Frederike Peters, Um weltrecht, 5. Aufl., Stuttgart 2016, Rn. 94. 115 Etwa Niedersächsisches Umweltinformationsgesetz vom 7. Dezember 2006, NiedersGVBl. 2006, S. 580 oder Hessisches Umweltinformati onsgesetz vom 22. Dezember 2016, GVB1. 2006, S. 659. 116 Richtlinie 2007/2/EG vom 14. März 2007 zur Schaffung einer Geodateninfra-struktur in der Europäischen Gemeinschaft. 117 Geodatenzugangsgesetz vom 10. Februar 2009, BGBl. I, S. 278. 118 Zu den Geodatengesetzen in Bund und Ländern siehe Mario Marti ni/Matthias Damm, A u f dem Weg zum Open Government: Zum Re gimewechsel im Geodatenrecht, DVB1. 2013, S. 1-9, 3. 119 Bereits die Umweltinformationsrichtlinie 2003/4/EG vom 28. Janu ar 2003 verweist in Art. 7 Abs. 1 auf die Bedeutsamkeit von informati onstechnischer Aufbereitung und Zugänglichmachung der Umweltda ten. 120 Beispielsweise in § 8 Abs. 2 Niedersächsisches Geodateninfrastrukturgesetz: „Das Land betreibt eine elektronische Plattform, die den Zugang zu den Geodäten, Metadaten und Geodatendiensten ermög licht (Geodatenportal Niedersachsen).“ 378 landweites Behördenportal für die Umweltinformationen zu betreiben. Das sogenannte „PortalU“ galt als .Angebot [von] mehr als drei Millionen Webseiten und mehr als fünfhundert tausend Datensätze[n] in Datenbanken von fast fünfhundert unterschiedlichen Anbietern, die sich aus Behörden von Bund und Ländern, aber auch aus einzelnen Kommunen zusam mensetzen.“121 PortalU beruhte auf einer Verwaltungsverein barung zwischen Bund und Ländern122, die jedoch am 31. De zember 2014 auslief. Seither führen die sechzehn Länder ihre Umweltinformationssysteme eigenständig fort. Eine enge Ab stimmung der Umweltinformationsverwaltung wird weiterhin über die Bund/Länder Arbeitsgemeinschaft Klima, Energie, Mobilität - Nachhaltigkeit erreicht.1̂ Bereits diese nur beispielhafte Darlegung der Komplexität der Verwaltungsinformationssysteme veranschaulicht, wie unterschiedlich öffentliche Stellen eigene, spezifische Daten bankeninfrastrukturen einrichten. Auch auf diese speziellen Medienformen müssen sich die Archive und das Archivperso nal einrichten, wenn auch die Daten dieser Register und Sys teme Teil der Überlieferungssicherung werden sollen. (4) Sonderfall: Homepages öffentlicher Stellen Öffentliche Stellen bieten mittlerweile eine Fülle an eigens betriebenen Internetseiten an. Gebietskörperschaften, Land tage oder einzelne Behörden bieten Informationen, vorgefer tigte Antragsformulare, geltende Rechtsnormen oder Kon taktmöglichkeiten zur zuständigen Stelle an. Dass sich aus dieser Menge an Informationen ein bleibender Wert für einen zukünftigen Benutzer ergeben kann, liegt auf der Hand. Ein zukünftiger Benutzer kann anhand der heutigen Homepages der öffentlichen Stellen ablesen, welche Entscheidungen von 121 Frank Schenk/Fred Kruse, PortalU als zentraler Zugangspunkt für behördliche Um weltinformationen in Deutschland, in: Jorge Marx Gomez/Corinna Lang/Volker W ohlgemuth (Hrsg.), IT-gestütztes Res sourcen- und Energiemanagement, Berlin/Heidelberg 2013, S. 519 526, 519· 122 Vgl. Schenk/Kruse 2013, S. 525. 123 Die Arbeitsgemeinschaft hat einen Ständigen Ausschuss für die Um weltinformationssysteme eingerichtet: http://www.la-na.de/servlet/is/103/. 379 welcher Behörde getroffen wurden, welche Rechtsänderungen stattfanden und welche parlamentarischen Debatten geführt wurden. Die heutigen Informationen über Behördenorganisa tionen, deren Zuständigkeitsverteilungen oder die Zusam mensetzung der politischen Entscheidungsgremien, die alle samt über die öffentlichen Internetseiten einsehbar sind, er geben zu einem späteren Zeitpunkt beispielsweise für einen Forscher ein detailreiches Abbild über die inneren Zusam menhänge des heutigen öffentlichen und staatlichen Lebens. Die Archivierung von Homepages erfolgt zumeist über regelmäßige Spiegelungen der sich verändernden Internetsei ten. Diese Spiegelungen werden dann im Archiv durch eine andere Präsentationssoftware angezeigt.124 Die Archivierung von Internetseiten wird jedoch ein komplizierter Vorgang für die digitalen Archive werden, da sich die Internetseiten ähn lich wie die Register und Verwaltungsinformationssysteme in einem permanenten Veränderungs- und Überarbeitungspro zess befinden. c) Register- und Datenbankeneinträge als anbietungspflichtige Unterlagen Letztlich dürfte eine Systematisierung von Registern und Verwaltungsinformationssystemen angesichts der enormen Anzahl und Vielfältigkeit der Daten und Aufgabenzwecke schwierig sein. Unbenommen davon kann aber festgehalten werden, dass die moderne Verwaltung des 21. Jahrhunderts ganz deutlich auf vernetzte Informationsstrukturen und Ver waltungsinformationssysteme im weiten Sinne setzt, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Die dort hinterlegten Informationsbe stände sind für die Bewahrungs- und Rechtssicherungsaufga ben der öffentlichen Archive nicht weniger von Interesse als das klassische Schriftgut oder die öffentlichen Registereinträ ge. Die öffentliche Verwaltung darf angesichts des teils eu phorisch eingeführten E-Governments nicht übersehen, dass auch die Informationen in Datenbankensystemen oder elekt ronischen Registern von rechtlichem, politischem oder gesell 124 Vgl. Kai Naumann, Über die Nutzung digitaler Unterlagen in Archi ven, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff, Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 37I 3 8 0 schaftlichem Wert sein können und deshalb ein Bewahrungs interesse für sie besteht. Die Anbietungspflicht der öffentli chen Stellen muss dabei auf alle Unterlagen, gleich welcher Form - das haben die Ansätze der Archivrechtsreformen ge zeigt - auch auf die Datenbestände der öffentlichen Verwal tung erstreckt werden. Andernfalls drohen zum einen ein un beabsichtigter Verstoß gegen das rechtsstaatlich determinier te Archivrecht und zum anderen der Verlust ganzer Daten konvolute des modernen Staates. 4. Rechtliche Anerkennung elektronischer Dokumente als Vorbedingung für das digitale Archivwesen Das digitale Archivwesen kann weder den archivrechtlichen Aufgaben nachkommen, nach denen es den rechtlichen, poli tischen oder historischen Wert seiner Bestände erhalten soll, noch kann es in gleicher Weise anerkennungswürdige Be weiserhaltung garantieren wie die klassischen Archive, wenn nicht zugleich auch durch Rechtsnormen der Wert und die Nachweisfunktion von elektronischen Dokumenten aner kannt wird. Elektronische Daten sind flüchtiger, leichter ma nipulierbar und ärmer an bestimmten Merkmalen als Papier oder andere stoffliche Aufzeichnungen. Wenn trotzdem ein Nachweis anhand von elektronischen Archivgütern geführt werden soll und die Echtheit der digitalen Unterlagen nach gewiesen werden muss, dann ist das digitale Archiv auf mo derne Formen des Beweisrechts angewiesen. a) Beweiskraft öffentlicher elektronischer Dokumente gemäß § 371a ZPO Die rechtssichere Archivierung öffentlicher Dokumente dient nicht nur einem schöngeistigen Zweck der kulturellen Über lieferungssicherung, sondern auch der beweissichernden Aufbewahrung rechtlicher Vorgänge.125 Die archivierten Do kumente liefern den Nachweis über ihren Inhalt. Der Urkun denbeweis einer öffentlichen Urkunde bezeugt, dass ihre in 125 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/4067, S. 35; Abgeordne tenhaus Berlin, Drucksache 17/2402, S. ll;BV erw G A 6 2.11 vom 8. März 2012, S. 2-3. 381 haltliche Regelung von der angegebenen Behörde zum ange geben Zeitpunkt tatsächlich auch getroffen wurde. Dieser durch das Beweisrecht der Zivilprozessordnung (ZPO) aner kannte Nachweis gilt gegenüber Behörden und Gerichten so wie im privaten Rechtsverkehr. Die Nutzung elektronischer Dokumente erschwerte jedoch die Anwendung der Beweis normen. Will man die rechtlichen Fragen der elektronischen Ar chivierung, insbesondere die Fragen des Erhalts der Beweis kraft elektronischer Dokumente im Archiv, verstehen, dann ist ein Blick auf das Beweisrecht der ZPO in diesen Vorbe trachtungen unumgänglich. Der Nachweiswert elektronischer Dokumente ist nämlich nicht gleichzusetzen mit jenem von Papierdokumenten. Der Gesetzgeber musste für eine erfolgreiche Umsetzung des elektronischen Rechtsverkehrs im privaten und im öffent lichen Bereich Anpassungen des Prozessrechts vornehmen. Für die Beweiskraft von elektronischen Unterlagen gelten nicht die gleichen Regeln und Voraussetzungen wie für Pa pierdokumente. Die systematische Unterscheidung beider Medienformen im Beweisrecht der Zivilprozessordnung musste angesichts des deutlich gestiegenen Einsatzes elektro nischer Dokumente im Rechtsverkehr reformiert werden. Neben dem Zweck der Beweiserleichterung sowie der Verein fachung und Beschleunigung126 von Gerichtsverfahren wurde deshalb mit dem Einschub des § 371a ZPO127 auch das Ziel verfolgt, das Beweisrecht der ZPO an moderne Kommunika tionswege anzupassen. Das Beweisrecht öffentlicher Urkunden nach der ZPO richtet sich nach der Art der Urkunde. Die von öffentlichen Archiven übernommenen Unterlagen sind, abgesehen von den privaten Deposita, öffentliche Dokumente, weshalb die Beweisregeln für öffentliche Urkunden der ZPO anzuwenden sind. Die öffentlichen Urkunden über bei der Behörde abge gebene Erklärungen nach § 415 Abs. 1 ZPO sind „Urkunden, die von einer öffentlichen Behörde innerhalb der Grenzen ih 126 Vgl. A dolf Baumbach/W olfgang Lauterbach/Jan Albers/Peter Hart mann, Zivilprozessordnung, 74. Aufl., München 2016, § 371a, Rn. 2. 127 Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz vom 29. März 2005, BGBl. I, S. 837. 382 rer Amtsbefugnisse oder von einer mit öffentlichem Glauben versehenen Person innerhalb des ihr zugewiesenen Ge schäftskreises in der vorgeschriebenen Form aufgenommen sind“. Sie erbringen den „vollen Beweis des durch die Behör de oder die Urkundsperson beurkundeten Vorganges.“ Für öffentliche Urkunden über amtliche Anordnung, Verfügung oder Entscheidung nach § 417 ZPO gilt: „Die von einer Be hörde ausgestellten, eine amtliche Anordnung, Verfügung oder Entscheidung enthaltenden öffentlichen Urkunden be gründen vollen Beweis ihres Inhalts.“128 Fraglich ist, welche Wirkung von diesen erbrachten Be weisen durch öffentliche Dokumente ausgeht. Die Beweis kraft öffentlicher Urkunden nach § 415 ZPO umfasst den „Beweis über die Identität der Person, die Vollständigkeit und äußere Richtigkeit der abgegebenen Erklärung“ gegenüber der Amtsperson. Mit der Aufnahme der Angaben in ein öf fentliches Dokument besitzen die Behörde und der Erklären de einen rechtssicheren Nachweis über den Vorgang der Er klärung. Die Beweiskraft öffentlicher Urkunden nach § 417 ZPO umfasst weiterhin „vollständig, dass die Anordnung oder Entscheidung mit dem niedergelegten Inhalt sowie zur ange gebenen Zeit tatsächlich ergangen ist.“12? Erlässt eine Behör de einen Bescheid oder eine Verfügung, dann ist das entstan dene Dokument eine öffentliche Urkunde, aus der nachweis lich hervorgeht, welche Behörde zu welchem Zeitpunkt wel chen Inhalt gegenüber welchem Adressaten erlassen hat. Das bedeutet keineswegs, dass etwa ein Verwaltungsakt demnach auch rechtmäßig ist - das ist eine materielle Frage, die an hand anderer Rechtsgrundlagen bewertet werden muss. Aber das Dokument führt den Beweis, dass die Verfügung auf diese Weise erlassen wurde. Verfolgt das Archivrecht rechtssichernde Zwecke, um an hand des Archivgutes eventuell in späteren Rechtsfragen eine klärende Lösung zu finden, dann muss auch das Vertrauen darin bestehen, dass das Archivgut unverändert den Beweis über seinen Inhalt erbringen kann. Die Archivierung von Do 128 Siehe auch Christian Balzer, Beweisaufnahme und Beweiswürdigung im Zivilprozess, 3. Aufl., Berlin 2011, S. 130-137. 129 Siehe für beide Zitate Holger Jäckel, Das Beweisrecht der ZPO, 2. Aufl., Stuttgart 2014, S. 140. 383 kumenten setzt also voraus, dass die Unterlagen unverändert und beweiskraftsichernd verwahrt werden. Doch gerade im Hinblick auf elektronische Unterlagen stieß das klassische Beweisrecht der ZPO an seine Grenzen. Denn elektronische Dokumente gelten nicht aus sich heraus als Urkunden nach der Zivilprozessordnung im Sinne von auf Papier basierenden körperlichen Schriftstücken. Es fehlt ihnen das Merkmal der Körperlichkeit.^0 Zudem weisen elektronische Dokumente keine vergleichbare Schriftlichkeit auf wie Papierurkunden, da sie nicht auf Schriftzeichen, sondern auf einer Reihenfolge des binären Codes von o und 1 basieren.^1 Aus diesem Grun de können die Beweisregeln über private und öffentliche Ur kunden aus §§ 4i5ff ZPO nicht ohne Weiteres auf elektroni sche Dokumente übertragen werden. Vielmehr unterliegen sie nach § 371 ZPO grundsätzlich dem Augenscheinsbeweis und somit der freien Beweiswürdigung durch das Gericht. Für die Etablierung und Akzeptanz digitaler Archive ist dieser geringere Beweiswert elektronischer Dokumente je doch ein Problem. Denn die rechts- und beweissichernde Aufbewahrung, die durch das Archivrecht vorgeschrieben wird, muss auch von digitalen Archiven gewährleistet werden. Es muss auch von der elektronischen Archivierung gefordert werden können, dass ihre elektronischen Archivgüter einen rechtlichen Wert und eine spätere Nachweisfunktion erfüllen. Mit dem im Jahr 2005 eingeführten § 371a ZPO hat der Gesetzgeber das Beweisrecht an elektronische Unterlagen an gepasst. Die gesetzliche Beweisregel für private Urkunden nach § 416 ZPO gilt nun auch für jene privaten elektronischen Dokumente (§ 371a Abs. 1 und 2 ZPO), die eine qualifizierte elektronische Signatur aufweisen oder die über ein DE-Mail- Konto der betreffenden natürlichen Person versendet wurden.132 Auf öffentliche elektronische Dokumente finden ge mäß § 371a Abs. 3 S. 1 ZPO die Beweisregeln der §§ 415, 4 i7f ZPO sogar dann Anwendung, wenn sie keine qualifizierte 130 Es bedarf weiterer technischer Hilfsmittel, um elektronische Doku mente anzuzeigen, vgl. Thomas Hoeren, Grundzüge des Internet rechts, München 2002, S. 200f. 131 Vgl. Sven-Erik Heun, Elektronisch erstellte und übermittelte Doku mente und Schriftform, CR 1995, S. 2-7, 3. 132 Vgl. Baumbach et al. 2016, Zivilprozessordnung, § 371a, Rn. 3. 384 elektronische Signatur aufweisen. Besitzen öffentliche elekt ronische Urkunden eine qualifizierte elektronische Signatur, dann tritt nach § 371a Abs. 3 S. 2 ZPO gar die gesetzliche Echtheitsvermutung des § 437 ZPO für die öffentlichen elekt ronischen Dokumente in K r a f t .133 Konnte die Echtheit einer öffentlichen Urkunde in analoger Zeit durch die Prüfung von Stempeln, Siegeln und anderer Identifizierungs- und Siche rungsmerkmale des Papieres vor Gericht bestätigt werden und somit der volle Beweis über den Inhalt der Urkunde erb racht werden, so übernehmen im digitalen Zeitalter elektroni sche Pendants diese Funktion. Mit der Einführung des § 371a ZPO hat der Gesetzgeber den Einsatz elektronischer Dokumente sowohl im privaten als auch im öffentlichen Rechtsverkehr in seiner rechtlichen An erkennung deutlich angehoben. „Die beweisrechtliche Gleich stellung des elektronischen Dokuments mit der Papierurkun de ist notwendige Voraussetzung für einen medienbruchfrei en elektronischen Rechtsverkehr. Sie gewinnt ihre Bedeutung insbesondere in den öffentlich-rechtlichen Verfahrensord nungen. Der verfahrensbeteiligten Behörde ist es künftig möglich, in ihren Dateien gespeicherte Dokumente, insbe sondere Verwaltungsakte, ohne die Gefahr eines Rechtsver lustes in elektronischer Form an das Gericht zu übermit t e ln .“ ^ Die rechtssichere Anerkennung des Inhaltes von elektronischen Unterlagen kann nur gelingen, wenn neue Si cherungsfunktionen die Aufgabe von Nachweiskriterien der 133 Vgl. Baumbach et al. 2016, Zivilprozessordnung, § 371a, Rn. 7. Die Echtheit der Urkunden ist die Voraussetzung für das Eintreten der Beweiskraft nach §§ 4 l5 ff ZPO. W ährend die Echtheit privater Urkun den gem. §§ 439ff ZPO zunächst nachgewiesen werden muss, haben öffentliche Urkunden das Privileg der gesetzlichen Echtheitsvermu tung nach § 437 ZPO. Beim Vorliegen öffentlicher elektronischer Ur kunden ohne Signatur nach § 371a Abs. 3 S. 1 ZPO gilt die Beweiskraft nach §§ 415, 417t ZPO nachdem das Gericht die Echtheit der elektro nischen Dokumente festgestellt hat. Besitzt die öffentliche elektroni sche Urkunde gem. § 371a Abs. 3 S. 2 ZPO eine qualifizierte elektroni sche Signatur, so ist das Gericht bereits aufgrund der gesetzlichen Echtheitsvermutung aus § 437 ZPO an die Beweiskraft der elektroni schen Urkunde gebunden. Der Nachweis der Echtheit wird bereits durch die Signierung gemäß dem Verfahren nach dem Signaturrecht erbracht und muss deshalb nicht mehr vom Gericht überprüft werden. 134 Deutscher Bundestag, Drs. 15/4067, S. 34h 385 analogen Zeit übernehmen. Behördenstempel, Siegel und Un terschriften werden nun durch algorithmische Verschlüsse lungen und elektronische Signaturen ersetzt. b) Signaturrecht Das Recht der elektronischen Signaturen ist ersichtlich eine wichtige Voraussetzung für einen funktionierenden elektroni schen Rechtsverkehr und für die rechtssichere Bestandserhal tung in digitalen Archiven. Im Voranstehenden wurde bereits verschiedentlich auf die gesetzlich vorgeschriebene qualifi zierte elektronische Signatur für elektronische Dokumente öffentlicher Stellen hingewiesen, für die teilweise sogar vorge schrieben ist, dass sie auf Dauer überprüfbar bleiben müssen.135 Die qualifizierte elektronische Signatur soll dabei ein elektronisches Pendant zur in vielen Fällen angeordneten Schriftform für einen Rechtsvorgang darstellen. Eine durch Gesetz angeordnete Schriftform erfüllt ver schiedene Funktionen. Mit der Unterschrift des Ausstellers wird der Abschluss der Willenserklärung verdeutlicht, die Schriftform ermöglicht eine dauerhafte Les- und Überprüf barkeit des Dokuments und weist damit Identität und Echt 135 Etwa die gesetzliche Echtheitsvermutung elektronischer öffentlicher Dokumente mit qualifizierter Signatur gemäß § 371a Abs. 3 S. 2 ZPO oder das Signaturerfordernis für elektronische Verwaltungsakte, die der Schriftform bedürfen gemäß §§ 3a Abs. 2, 37 Abs. 3 u. 4 VwVfG. Weiterhin auch § 87a Abs. 3 AO für die Steuerverwaltung und § 36a Abs. 2 SGB I für die Sozialverwaltung. Ein öffentlich-rechtlicher Ver trag gem. § 54 VwVfG, für den zwingend die Schriftform in § 57 VwVfG vorgeschrieben ist, kann gem. § 3a Abs. 2 VwVfG elektronisch geschlossen werden, wenn beide Vertragsseiten den Vertrag mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen. Siehe dazu Florian Kunstein, Die elektronische Signatur als Baustein der elektronischen Verwaltung, Berlin 2005, S. 222. W erden Beglaubigungen nach § 39a Beurkundungsgesetz durch einen Notar auf elektronische Weise vor genommen, muss dieser ebenfalls eine qualifizierte elektronische Sig natur anbringen. Die Beglaubigungssignatur muss dabei auf einem Zertifikat beruhen, „das auf Dauer überprüfbar ist.“ Auch die Beglau bigung eines elektronischen Dokumentes durch eine allgemeine Ver waltungsbehörde muss gemäß § 33 abs. 5 S. 1 Nr. 2 VwVfG eine quali fizierte elektronische Signatur enthalten. Diese ersetzt die Unterschrift des Bediensteten und das Dienstsiegel und muss zudem ebenfalls „dauerhaft überprüfbar“ bleiben. 3 8 6 heit des Dokumentes nach.«6 Es stellte sich jedoch als prob lematisch heraus, dass die vom Gesetzgeber zunehmend for cierte elektronische Kommunikation nicht ohne Weiteres die se Anforderungen des physischen Schriftformerfordernisses der Fachgesetze erfüllen konnte. Ein bedeutender Nachteil war und ist dabei das Problem der Flüchtigkeit der elektroni schen Daten. „Eine elektronische Nachricht kann [...] von je dem, der darauf Zugriff hat, ohne große Schwierigkeiten und insbesondere ohne nachweisbare Spuren verändert werden. Weder Integrität noch Authentizität der ursprünglichen Datei sind daher zweifelsfrei belegbar.“«? Um diesen bedeutenden Nachteil elektronischer Kommu nikation im Rechtsverkehr gegenüber den stofflichen Schrift formen auszugleichen und um die vorgeschriebenen Schrift formerfordernisse zu erfüllen, hatte der Gesetzgeber mit dem Signaturgesetz (SigG)«8 und der Signaturverordnung (SigV)«9 Vorschriften erlassen, die es ermöglichen „im elekt ronischen Rechts- und Geschäftsverkehr den Urheber und die Integrität von Daten zuverlässig festzustellen. Dies [war] die notwendige Voraussetzung dafür, dass die elektronische Sig natur ein Substitut zur handschriftlichen Unterschrift darstel len und hierdurch eine entsprechende Rechtswirkung entfal ten [konnte].“140 Das deutsche Signaturrecht war also mit dem Ziel erlassen worden, „eine Sicherheit elektronischer Signaturen zu erzielen, die als ausreichend anzusehen ist, um darauf aufbauend Rechtsfolgen zu regeln“141. Mittlerweile richtet sich das Recht der elektronischen Signaturen und Ver 136 Zu den Funktionen der Schriftform ausführlich Sabine Stollhof, Das E-Government-Gesetz des Bundes. Abschied von der qualifizierten elektronischen Signatur?, DuD 2013, S. 691-695, 692. 137 Pauline Puppel, Zur Archivierung elektronisch signierter Dokumente, in: Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 345-368, 345. 138 Signaturgesetz vom 16. Mai 2001 (BGBl. I S. 876), zuletzt geändert durch Artikel 4 Absatz 106 des Gesetzes vom 18. Juli 2016, BGBl. I S. 1666. 139 Signaturverordnung vom 16. November 2001, BGBl. I S. 3074. 140 So etwa die Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum SigG von 2001, Deutscher Bundestag, Drs. 14/4662, S. 1. 141 Martin Schallbruch/Stefanie Fischer-Dieskau, Signaturgesetz, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014, Einleitung, Rn. 5. 387 trauensdienste jedoch nicht mehr nach deutschem Recht, sondern es wird durch das europäische Recht geprägt. Mit der Verordnung (EU) 910/2014 über elektronische Identifizie rung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt (elDAS-Verordnung) wurde ein EU-weiter und einheitlicher Rechtsrahmen für die elektronischen Signa turen geschaffen.^2 Das deutsche Signaturgesetz und die deutsche Signaturverordnung wurden abgeschafft; an deren Stelle verabschiedete der Bundesgesetzgber das Vertrauens dienstegesetz (VDG), das der konkretisierten Umsetzung der europäischen Vorgaben dient.143 Elektronische Signaturen im Sinne des Art. 3 Nr. 10 elDAS-Verordnung sind „Daten in elektronischer Form, die anderen elektronischen Daten beigefügt oder logisch mit ih nen verbunden werden und die der Unterzeichner zum Un terzeichnen verwendet“. Zwar kennt die Verordnung ver schiedene Stufen der elektronischen Signatur (einfache, fort geschrittene, qualifizierte F o r m ) 144, jedoch liegen der Schwer punkt und auch die rechtliche Bedeutung auf den qualifizier ten Signaturen. Allein sie entfalten die gleiche Rechtswirkung wie eine handschriftliche U n t e r s c h r i f t .^ Eine qualifizierte elektronische Signatur, die im archivischen Kontext von Be deutung sein wird, da die einschlägigen Fachgesetze sowie das VwVfG stets auf diese Art der Signatur verweisen, zeich net sich dadurch aus, dass sie einem Signaturschlüsselinha ber zugeordnet wird und diesen eindeutig identifizieren kann. Zudem muss sie „auf einem zum Zeitpunkt ihrer Erzeugung gültigen qualifizierten Zertifikat beruhen“^6. Dieses Zertifikat 142 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 3d; Maria Christina Rost, in: Johann Bader/Michael Ronellenfitsch (Hrsg.), BeckOK VwVfG, 41. Ed. vom 1.10.2018, § 5 VwZG, Rn. 69; Alexander Roßnagel, Das Vertrauensdienstegesetz, M M R 2018, S. 31-35, 3 lf; Alexander Roßnagel, Beweiswirkungen elektronischer Vertrauensdienste, MMR 2016, S. 647-652, 647. 143 Vertrauensdienstegesetz vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2745). 144 Art. 25, 26 und 29 elDAS-Verordnung. 145 Art. 25 Abs. 3 elDAS-Verordnung, vgl. auch Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 348. 146 Vgl. Stefanie Fischer-Dieskau, Signaturgesetz, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Ver- 388 kann allein von qualifizierten Vertrauensdiensteanbietern er stellt werden.14? Damit erbringen die Vertrauensdienste anbieter den Nachweis der umfassend geprüften technischen und administrativen Sicherheit für die auf ihren Zertifikaten beruhenden qualifizierten elektronischen Signaturen und ge währleisten ein höheres Vertrauen in die Sicherheit ihrer Zer tifikate.148 Die qualifizierte elektronische Signatur hat dem nach zwei entscheidende Funktionen: Erstens kann sie über das Zertifikat den Ersteller des Dokumentes sicher identifizie ren. Zweitens können durch die Überprüfbarkeit der elektro nischen Signatur eines Dokumentes die Manipulation oder die Unverändertheit und somit die Echtheit des Dokumentes festgestellt werden.14? Die Rechtswirkung der qualifizierten elektronischen Signatur ist die Zulässigkeit als Beweismittel im Gerichtsverfahren.^0 (1) Das technische Verfahren Gemäß Art. 29 Abs. 1 und Anhang II Abs. 1 lit. c elDAS- Verordnung müssen die Signaturerstellungseinheiten^1, die waltungsverfahrensgesetz und E-Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014, § 2, Rn. 7. 147 Vgl. Art. 28 Abs. 1 und Anhang I elDAS-Verordnung und Art. 29 Abs. 1 und Anhang II elDAS-Verordnung; vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 20. 148 Nach Art. 33 elDAS-Verordnung dürfen Vertrauensdiensteanbieter ihre Vertrauensdienste nur erbringen, wenn sie einen Validierungs prozess nach Art. 32 elDAS-Verordnung durchlaufen haben. Art. 32 elDAS-Verordnung verlangt beispielsweise, dass die Gültigkeit einer qualifizierten elektronischen Signatur erst dann bestätigt werden kann, wenn sie auf einem qualifizierten Zertifikat nach Anhang I be ruht und dieses Zertifikat von einem Vertrauensdiensteanbieter aus gestellt und gültig ist. 149 Die qualifizierte elektronische Signatur erfüllt zugleich die Anforde rungen der geringerwertigen fortgeschrittenen Signatur und für letzte re gilt nach Art. 26 elDAS-Verordnung, dass eindeutig einem Unter zeichner zugeordnet ist und dessen Identifizierung ermöglicht und dass alle nachträglichen Veränderungen des signierten Dokuments er kannt werden können. 150 Art. 25 Abs. 1 und 2 elDAS-Verordnung. 151 Art. 3 Nr. 22 elDAS-Verordnung: „konfigurierte Software oder Hard ware, die zum Erstellen einer elektronischen Signatur verwendet wird.“ 389 die in vielen Fachgesetzen geforderte qualifizierte elektroni sche Signatur erzeugen, sicherstellen, dass eine „elektroni sche Signatur bei Verwendung der jeweils verfügbaren Tech nik verlässlich gegen Fälschung geschützt ist“. Um dies zu ermöglichen, läuft das technische Verfahren wie folgt ab: Will beispielsweise eine Behörde ein elektroni sches Dokument zum Zweck des Erhaltes der Rechtssicher heit und der Beweiskraft mit einer qualifizierten elektroni schen Signatur ausstatten, dann benötigt sie zunächst ein einmaliges (digitales) Schlüsselpaar.152 Dieses Schlüsselpaar besteht aus einem geheimen privaten Schlüssel (Private Key) und einem öffentlich einsehbaren Schlüssel (Public Key).153 Jedes Schlüsselpaar wird in seiner Kombination nur einmal vergeben.1̂ Die ordnungsgemäße Vergabe dieser Schlüssel paare wird durch die Vertrauensdiensteanbieter organisiert und verwaltet. Will nun der Verfasser eines elektronischen Dokumentes eine elektronische Signatur anbringen, so muss er in Kontakt mit einem Vertrauensdiensteanbieter treten. Nach Art. 24 elDAS-Verordnung muss sich der Verfasser ge genüber dem Anbieter eindeutig identifizieren.155 Die bei der Bundesnetzagentur gemäß Art. 22 Abs. 1 elDAS-Verordnung und § 9 VDG geführte Vertrauensliste führt beispielsweise die Bundesnotarkammer, die D-Trust-GmbH, die Deutsche Post AG oder die Deutsche Telekom AG als Vertrauensdienste anbieter für elektronische Signaturen auf.156 Hat sich der Ver fasser gegenüber einem Vertrauensdiensteanbieter identifi ziert, so erteilt ihm der Anbieter einen individuellen, gehei 152 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 22-22c; Stollhof, DuD 2013, S. 692. 153 Die elDAS-Verordnung definiert den Private Key in Art. 3 Nr. 13 als elektronische Signaturerstellungsdaten, d.h. als eindeutige Daten, die vom Unterzeichner zum Erstellen einer elektronischen Signatur ver wendet werden. Art. 3 Nr. 40 elDAS-Verordnung definiert den Public Key als „Validierungsdaten“, d.h. als Daten, die zur Validierung einer elektronischen Signatur oder eines elektronischen Siegels verwendet werden. 154 Dazu elDAS-Verordnung Anhang II Abs. 1 lit. b. 155 Beispielsweise durch persönliche Anwesenheit der natürlichen Per son, oder durch elektronische Identifizierung „aus der Ferne“ (Art. 24 Abs. 1 elDAS-Verordnung). Zum Registrierungsprozess siehe auch Fi scher-Dieskau, Signaturgesetz, in: Bauer et al. 2014, § 5, Rn. 4. 156 Aufrufbar unter https://tinyurl.com/ydx6ucak. 390 men Private Key, was mit einem qualifizierten Zertifikat be stätigt wird. Dieses Zertifikat enthält den Nachweis über den Namen des Inhabers des Private Key15? sowie den zugeordne ten Public Key, das Gegenstück des individuellen Schlüssel paares158. Zunächst ist also festzuhalten, dass für die rechtssi chere elektronische Kommunikation zwischen Absender und Empfänger die Dienste eines Dritten benötigt werden. Die Vertrauensdiensteanbieter tragen die Verantwortung für die Sicherheit der qualifizierten elektronischen Signaturen. Mit dem per Zufall generierten Schlüsselpaar entstehen der priva te, geheime Private Key und der öffentlich zugängliche Public Key, der zur Entschlüsselung der elektronischen Signatur notwendig ist.15? Mithilfe des Private Key signiert der Verfas ser nun sein elektronisches Dokument. Jedes elektronische Dokument ist einzigartig und besitzt einen individuellen Bit string. Mittels eines Rechenverfahrens wird ein sogenannter Hash-Wert des Bitstrings des originalen Dokuments berech net160, was eine wesentlich kleinere, aber repräsentative Da tenmenge (zumeist eine Zahlenreihe natürlicher Zahlen) des Dokuments darsteht.161 Der Hash-Wert kann als digitaler und einzigartiger Fingerabdruck des elektronischen Dokuments verstanden werden.162 Der Private Key nutzt diesen eindeutig auf das originale Dokument zuzuordnenden Hash-Wert und errechnet daraus die elektronische Signatur. „Der Private Key ist auf einer Chipkarte gespeichert, die nur mit einer PIN und in der Regel in einem Chipkartenlesegerät am Computer ein gesetzt werden kann.“105 Diese Signatur ist eine verschlüsselte Variante des Hash-Wertes und wird nun an das elektronische Dokument angefügt. Der Verfasser verschickt das elektroni sche Dokument mit der angefügten qualifizierten elektroni schen Signatur an den Empfänger, beispielsweise indem die 157 Vgl. elDAS-Verordnung Anhang I lit. c. 158 Vgl. elDAS-Verordnung Anhang I lit. d. 159 Vgl. Dieter Strauch, Rechtliche und archivische Probleme der digita len Signatur, in: Gedächtnisschrift für Alexander Lüderitz, hg. v. Haimo Schack, München 2000, S. 751-787, 757. 160 Vgl. Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 351. 161 Vgl. Strauch 2000, S. 757; Stollhof, DuD 2013, S. 692. 162 Vgl. Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 351. 163 Stollhof, DuD 2013, S. 692. 391 Behörde einen elektronischen Verwaltungsakt, für den nach Fachrecht das Schriftformerfordernis vorgeschrieben ist, an einen Bürger übermittelt. Der Empfänger des qualifiziert elektronisch signierten Dokuments kann dieses Dokument unmittelbar im Klartext lesen. Für den Nachweis darüber, ob das Dokument jedoch tatsächlich vom bezeichneten Absender stammt und für den Nachweis darüber, dass es auf dem Übermittlungsweg nicht manipuliert wurde, muss der Empfänger die angebrachte Signatur entschlüsseln. Dafür verwendet der Empfänger den öffentlich zugänglichen Public Key, den er über einen Server des Vertrauensdiensteanbieters erhalten kann . l64 Der Emp fänger berechnet zunächst selbst aus dem erhaltenen Doku ment den Hash-Wert. In einem zweiten Schritt berechnet er aus der qualifizierten elektronischen Signatur des Absenders mithilfe des Public Key den verschlüsselten Hash-Wert des Absenders. Er besitzt nun also zwei Hash-Werte - den vom Absender errechneten und verschlüsselt am Dokument ange brachten Hash-Wert und den selbst aus dem übermittelten Dokument errechneten Hash-Wert. Stimmen nun beide Hash-Werte überein, dann kann der Empfänger sichergehen, dass das elektronische Dokument mithilfe des privaten Schlüssels des Absenders signiert und nicht später manipu liert wurde. Denn jede digitale Veränderung des Dokumentes würde die Bit-Struktur des Dokumentes und somit auch den daraus zu errechnenden Hash-Wert verändern. l65 Außerdem wird mit der Übereinstimmung der Hash-Werte auch nach gewiesen, dass die signierende Person, also der Absender, auch diejenige ist, für die sie sich ausgibt. Denn gegenüber dem Vertrauensdiensteanbieter muss sich jeder, der ein Schlüsselpaar zur elektronischen Verschlüsselung beantragt, eindeutig identifizieren. Indem jedes Schlüsselpaar einmalig ist, kann sichergestellt werden, dass nur die identifizierte und im Zertifikat des Anbieters aufgeführte Person die Verschlüs selung genutzt hat. Indem der Gesetzgeber in vielen Fachgesetzen sowie im Beweisrecht der ZPO die qualifizierte elektronische Signatur 164 Vgl. Ramsauer/Tegethoff, in: Ramsauer/Tegethoff/Wysk 2018, § 3a, Rn. 22b. 165 Vgl. Stollhof, DuD 2013, S. 692. 392 aufnahm, hat er eine Äquivalenz der elektronischen Kommu nikation unter Heranziehung neuer technischer Sicherungs und Vertrauensverfahren zur klassischen Schriftform und zur Beweiskraft von schriftlichen Urkunden anerkannt. (2) Neusignierung gemäß § 15 Vertrauensdienstegesetz Elektronische Signaturen verlieren nach dem Ablauf mehre rer Jahre ihre Sicherheitswirkung, da sich die Rechenleistung und die Techniken zur Entschlüsselung weiterentwickeln. Dem Sicherheitsverlust elektronischer Signaturen kann durch Neusignierungsverfahren entgegengewirkt werden. Insbe sondere für die Aspekte der elektronischen Archivierung wird die Erneuerung von elektronischen Signaturen zentral sein. Schriftstücke und Dokumente der öffentlichen Verwaltung und der Justiz unterliegen mehrjährigen Aufbewahrungsfris ten, bevor sie archiviert oder gelöscht werden.166 Die Aufbe wahrung hat den Zweck, Unterlagen, die zwar nicht akut ge braucht, aber doch potentiell noch einmal benötigt werden könnten, zum Beispiel im Rahmen der Akteneinsicht oder bei der Wiederaufnahme von Verfahren, in der Verfügungsmacht der öffentlichen Stelle zu halten. Um auch nach mehreren Jahren auf eine authentische und unveränderte Datenlage zu rückgreifen zu können, müssen die Unterlagen unbedingt in tegritätswahrend und rechtssicher verwahrt werden. Dies gilt insbesondere auch für elektronische Dokumente und dementsprechend auch für elektronische Signaturen. Denn letztere beruhen zum Zeitpunkt ihrer Erzeugung auf Verschlüsselungsalgorithmen, die nach dem Stand der Tech nik als sicher galten. Da sich aber die Rechenleistung von Computern und die Möglichkeiten, ältere Verschlüsselungs techniken zu „knacken“, mit der Zeit stetig erhöhen, verlieren ältere elektronische Signaturen ihren Sicherheitsstatus. Ver 166 Bis zu 30 Jahre gemäß § 19 RegR. Für das Justizschriftgut gibt es Sondervor-schriften, die sehr detailliert einzelne Aufbewahrungsfris ten von einem Jahr bis 120 Jahren für verschiedene Vorgänge der Jus tizverfahren festlegen, vgl etwa die Justizaufbewahrungsverordnung im Land Sachsen-Anhalt vom 16. Juni 2009, GVB1. LSA 2009, S. 264; AufbewahrungsVO in der Justiz und Justizverwaltung des Landes Nordrhein-W estfalen i.d.F. vom 29. November 2014, GV NRW 2014, S. 766. 393 langt das Recht jedoch zugleich die mehrjährige Aufbewah rung und Sicherstellung der Integrität und Authentizität der Unterlagen16?, so bedarf es einer regelmäßigen Neusignierung der elektronischen Dokumente gemäß § 15 VDG.168 Die Neu signierung erneuert deshalb den bestehenden Sicherheits schutz der vorangegangenen Signatur, bevor die alte Signatur abläuft, und sichert damit Beweiskraft und Vertrauen in die Unverändertheit des Dokuments.109 Da auch qualifiziert elektronisch signierte Dokumente der öffentlichen Verwal tung und der Justiz der Anbietungspflicht nach dem Archiv recht unterliegen und demzufolge auch ein gewisser Prozent satz dieser Dokumente zu Archivgut umgewidmet wird, ist die Frage der Neusignierung nach § 15 VDG ihr die digitalen Ar chive von hervorstehender Bedeutung. Denn gerade die Ar chivierung im Sinne der Archivgesetze soll der Rechtssiche rung und der späteren Verwendung der Archivinformationen in neuen Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtspre chungsangelegenheiten dienen. Rund um die Frage der langfristigen und rechtssicheren Archivierung elektronischer Dokumente entstehen massive Probleme, weshalb die vorliegende Arbeit Lösungsansätze insbesondere für die Neusignierung ermitteln wird. 5. Elektronische Unterlagen zwischen Verwaltung und Archiv Nach alledem zeigt sich, dass die Nutzung elektronischer Un terlagen im öffentlichen Sektor in vielfältiger Weise durch Rechtsvorschriften eingeführt und gezielt von den politischen Entscheidungsträgern in Bund und Ländern gefördert wurde. Schriftgutverwaltung, Registerwesen und andere Informati 167 Beispielsweise gemäß § 33 Abs. 5 S . 1 Nr. 2 VwVfG oder § 39a BeurkG sogar „dauerhaft überprüfbar“ oder „auf Dauer prüfbar“; allgemein verpflichtet das Archivrecht die Archive ohnehin zur dauerhaften Be standserhaltung der Archivgüter, beispielsweise § 8 Abs. 3 SächsAr chivG. 168 Vgl. zur früheren Rechtslage Stefanie Fischer-Dieskau, Signaturver ordnung, in: Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch/Sönke Schulz (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz und E- Government, 2. Aufl., Wiesbaden 2014, § 17, Rn. lf. 169 Vgl. Fischer-Dieskau, Signaturverordnung, in: Bauer et al. 2014, § 17, Rn. 3 - 394 onssammlungen der staatlichen Stellen gelten als Ausgangs punkt für die Entstehung von öffentlichen Archivgütern. Än dern sich die Formen der staatlichen Aufzeichnungen und Medien durch die Digitalisierung radikal, dann wirken sich diese Veränderungen nicht minder tiefgreifend auf die Archi ve aus. Da die Archive die Bewertungsentscheidung über die Archivwürdigkeit einer Aufzeichnung nicht angesichts der stofflichen oder elektronischen Medienform vornehmen, son dern angesichts der rechtlichen, politischen oder historischen Bedeutung der Unterlage, kann elektronischen Unterlagen grundsätzlich kein geringerer Wert beigemessen werden als körperlichen Aufzeichnungen. Dementsprechend ist das mo derne öffentliche Archiv zunehmend darauf angewiesen ein digitales Archiv zu sein. Wollen die öffentlichen Archive ihre verfassungsmäßige und gesetzliche Aufgabe erfüllen, müssen sie dies ohne Ansehen der Aufzeichnungsform der ihnen an gebotenen Unterlagen tun. Sie müssen das elektronische staatliche Schriftgut gleichrangig behandeln, bewerten und archivieren. Gleichwohl gilt freilich, dass die staatlichen Stel len auch in Bezug auf elektronische Unterlagen die Pflicht zur Anbietung im Sinne des Archivrechts haben, wie sie diese Pflicht auch für analoge Unterlagen ausüben. Die Grundsätze des Archivrechts gelten medienunabhängig. Das vielfältige Recht der elektronischen Daten und die juristische Anerken nung ihrer Beweiskraft durch das Zivilprozessrecht und das Signaturrecht stellen die notwendigen Voraussetzungen für ein Recht der digitalen Archive dar. II. Übergabe und Widmung zu elektronischem Archivgut Spätestens mit dem Ablauf der Aufbewahrungsfristen für die Unterlagen der laufenden Verwaltung ist nicht mehr benötig tes Schriftgut den öffentlichen Archiven anzubieten, unbe nommen, ob es in Papierform oder elektronischer Form ge führt wird. Nicht zuletzt haben die Archivrechtsreformen die sen Aspekt der Anbietungspflicht bewusst herausgestellt und durch spezifische Vorschriften untermauert. Bislang gibt es keine einheitlichen Angaben darüber, in welchem Umfang elektronische Unterlagen in den öffentlichen Archiven ver wahrt werden, wodurch eine Bewertung des inzwischen er 395 reichten Stellenwertes elektronischer Archivgüter im öffentli chen Archivwesen noch spekulativ bleibt. Einzelne verfügbare Angaben weisen jedoch auf einen bedeutenden Anstieg hin. Das Bundesarchiv ging im Jahr 2016 davon aus, pro Bun desbehörde und pro Jahr zirka 40 Gigabyte an elektronischen Unterlagen als archivwürdig zu bewerten und dementspre chend als elektronisches Archivgut zu übernehmen. Bei 170 Bundesbehörden ergibt dies ein Datenvolumen von 6,8 Terabyte an elektronischem Schriftgut aus der Bundesverwaltung, pro Jahr.1?0 Das Landesarchiv Baden-Württemberg verzeichnete im Zeitraum der Jahre 2010 bis 2011 einen Anstieg der archivierten elektronischen Daten von 77,7 Millionen Daten sätzen (126 Gigabyte) auf 178,5 Millionen Datensätze (313 Gi gabyte).171 Und das Landesarchiv Nordrhein-Westfalen ver wahrte allein durch die Digitalisierung von Zivilstandsregis tern aus dem 17. und 18. Jahrhundert 288 Gigabyte an Bild dateien, wozu jährlich bis zu 50 Gigabyte hinzutreten.172 Diese verfügbaren Angaben geben einen Hinweis auf einen Ent wicklungstrend: je umfassender die Verwaltung auf elektroni sche Schriftgutverwaltung umstellt, desto mehr digitale Ar chivobjekte werden entstehen. Lautet der Befund demzufolge, dass das öffentliche Archiv zu Beginn des 21. Jahrhunderts fortschreitend zu einem digital arbeitenden Archiv wird, dann muss im Einzelnen geklärt werden, wie die Archivprozesse des digitalen Archivs ausgestaltet werden und welche Bedin gungen das Archivrecht dafür schaffen muss. 1. Aufbewahrung elektronischer Unterlagen Die Nutzung elektronischer Dokumente verändert den sche matischen Übergabeprozess, der darauf aufbaut, dass eine anbietungspflichtige öffentliche Stelle und ein öffentliches 170 Telefonat mit Dr. Sebastian Gleixner, Leiter des Referats AT 3 des Bundes-archives (Digitales Magazin, Digitales Zwischenarchiv), am 13. Oktober 2016. 171 Vgl. Corinna Knobloch, Neu im Digitalen Archiv, in: Landesarchiv Baden-Württemberg, Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 97-109, 97. 172 Vgl. Christian Reinicke, A u f dem Weg zum digitalen Lesesaal, ABI- Technik (=Zeitschrift für Automation, Bau und Technik im Archiv-, Bibliotheks- und Informationswesen), 27 (Heft 1/2007), S. 28-35, 3 2 . 396 Archiv in eine Austauschbeziehung treten, zunächst nicht. Praktikable Ansätze für das Anbietungs- und Übergaberecht des zukünftigen digitalen Archivwesens finden sich in den bislang erfolgten Archivrechtsreformen. Das bisher refor mierte Archivrecht verfolgt einen medienneutralen Ansatz. Die Folge ist, dass öffentliche Stellen auch ihre elektronischen Unterlagen dem zuständigen Archiv anzubieten haben, wenn die entsprechende Aufbewahrungsfrist, in der die Unterlagen noch im Verfügungsbereich der Behörde verbleiben, abgelau fen ist. a) Allgemeine Aufbewahrungsfristen Das Archivrecht selbst kennt zumeist eine allgemeine Aufbe wahrungsfrist von 30 J a h r e n 1̂ , in denen die Unterlagen in den Behörden und Gerichten verbleiben, um auf Fälle der Ak teneinsicht oder der Wiederaufnahme von Verfahren in an gemessener Zeit reagieren zu können. Die allgemeine Frist dient als Auffangfrist, um sicherzustellen, dass eine Anbie tung nicht umgangen wird. Spezielle Aufbewahrungsfristen gehen ihr vor. Weder das Archivrecht noch spezielle Rechtsvorschriften über die Aufbewahrung von Schriftgut unterscheiden zwi schen Papierunterlagen und elektronischen Unterlagen. Die Registraturrichtlinie des Bundes unterscheidet nur hinsicht lich der Aufbewahrungseinheit. Das heißt, dass Aufbewah rungsfristen von Papierunterlagen für einzelne Schriftgutbe hälter, also einzelne (Teil-)Ordner einer Akte, bestimmt wer den können. Für elektronische Unterlagen hingegen wird die Aufbewahrungsfrist immer für die gesamte E-Akte definiert wird.174 Neben der Registraturrichtline des Bundes bestimmen auch die Aufbewahrungsverordnungen der Länder die grund sätzliche Gleichbehandlung der elektronischen Unterlagen in Fristenangelegenheiten. Die entsprechende Verordnung im Land Nordrhein-Westfalen führt aus: „Die Aufbewahrungsbe stimmungen finden grundsätzlich auch Anwendung, wenn 173 § 5 Abs. 1 S. 2 BArchG; § 6 Abs. 1 S. 2 LArchivG MV; § 8 Abs. 1 S. 2 HArchivG; § 11 Abs. 1 S . 2 ThürArchivG. 174 Anlage 5 I. 2. der Registraturrichtlinie. 397 Schriftgut zur Ersetzung der Urschrift als Wiedergabe auf ei nem Bildträger oder auf anderen Datenträgern aufbewahrt wird.“1̂ Das Aufbewahrungsgesetz für Justizschriftgut in Brandenburg zählt ebenso alle Dokumente „unabhängig von ihrer Speicherungsform“ zu Schriftgut der ordentlichen Ge richtsbarkeit, auf die nach der entsprechenden Verordnung die Aufbewahrungsfristen anzuwenden sind.176 Die Aufbe wahrungsfristen für die Hessische Landesverwaltung gelten nach Punkt 11 des Hessischen Aktenführungserlasses für Ak ten und Vorgänge, die wiederum nach den Punkten 2.1, 2.2 und 2.4 in elektronischer existieren können.177 Diesen einzelnen Regelungen ist der Leitgedanke zu ent nehmen, dass auch elektronische Unterlagen für eine be stimmte Zeitspanne nach ihrer Verwendung im Verfügungs bereich der Verwaltung aufbewahrt werden sollen, bevor sie an die Archive angeboten werden. b) Aufbewahrungsfristen für Register Die Aufbewahrung der Aufzeichnungen beginnt dann, wenn die Unterlagen in der Verwaltung nicht mehr benötigt wer den.178 Die Frist der Aufbewahrung beginnt mit dem Moment, in dem ein Vorgang geschlossen und „zu den Akten“ gelegt wurde.179 Betrachtet man die Register und Informationssys teme der Verwaltung und fragt nach den Aufbewahrungsfris ten für diese Unterlagenform, stößt man auf ein Hindernis. Denn für elektronisch geführte Register oder ähnliche Daten banken kann ein vergleichbarer Vermerk zur Schließung der Akte nicht erfolgen. Indem die Funktionsweise von elektroni- 175 § 2 Abs. 1 S. 1 Verordnung über die Aufbewahrung von Schriftgut in der Justiz und Justizverwaltung des Landes Nordrhein-W estfalen vom 06. Mai 2008. 176 § 1 Abs. 2 Brandenburgisches Justiz-Schriftgutaufbewahrungsgesetz i.V.m. § 1 Abs. l AufbewahrungsV Brandenburg. 177 Erlass zur Aktenführung in den Dienststellen des Landes Hessen vom 14. Dezember 2012, Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 31. De zember 2012, S. 3-8. 178 Zum Beispiel § 3 Abs. 1 S . l BremArchivG. 179 Die erlösende Verfügung heißt dann „SdV-Schließen des Vorgangs“ oder „SdA-Schließen der Akte“. Vgl. Punkt 8.2. Hessischer Aktenfüh rungserlass vom 14. Dezember 2012. 398 sehen Registern und Datenbanken darauf abstellen, fortwäh rend überschrieben und aktualisiert zu werden, fehlt es die sen Unterlagenformen an der Eigenschaft der „Archivrei fe“.180 Datenbankförmige Medien sind im Unterschied zu ei ner einzelnen Akte und einem einzelnen Verwaltungsvorgang nie „abgeschlossen“. Die Datenbankbestände können stets für neue Datenabfragen von Nutzen sein und werden somit wei ter benötigt. Dieses Problem haben einige Archivgesetzgeber erkannt und besonders hervorgehoben, indem sie durch die Reformen auch betonten, dass „laufend aktualisierte Daten bestände“ zu archivieren sind. Indem die Archivierungspflicht für jene laufend aktualisierten Datenbanken in die Archivge setze übernommen wurde und diese zu einem bestimmten Zeitpunkt regelmäßig erfolgen soll, gilt für die Register grundsätzlich die gleiche archivrechtliche Anbietungspflicht wie für elektronische Akten und andere Unterlagen. Der Un terschied besteht aber darin, dass es faktisch keine Aufbe wahrungsfristen geben kann, sondern die Anbietung nur über Abbilder, die an festen Stichtagen erstellt werden, erfolgt.181 Die durch einige Archivrechtsreformen gefundene Lösung der regelmäßigen Archivierung von Datenbankenkopien zu fest gelegten Stichtagen sollte ein weiterer Leitgedanke für das zukünftige Recht der digitalen Archive sein, da sie einen wichtigen Beitrag zur Überlieferungssicherung leistet. Dieser Leitgedanke sollte von den noch ausstehenden Archivrechts reformen aufgegriffen werden. 2. Anbietung elektronischer Unterlagen an die Archive Ist die durch Rechtsvorschrift festgelegte Aufbewahrungsfrist für elektronische Akten abgelaufen oder ist zu einem festge legten Stichtag ein Abbild einer öffentlichen Datenbank er stellt worden, dann sind die Unterlagen im Normalfall immer den Archiven anzubieten.182 Spätstens nach der Analyse der 180 Vgl. Friedrich Schoch, Modernisierung des Archivrechts in Deutsch land, Die Verwaltung 39 (2006), S. 463-491, 479t. 181 Gesetzlich ist dies beispielsweise i n § 9 Abs. 2 HArchivG verankert. 182 Vgl. Hausmann 2016, S. 40t; Christian Keitel/Rolf Lang/Kai N au mann, Handlungsfähige Archive. Erfahrungen mit der Bewertung und 399 erfolgten Archivrechtsreformen ist die grundsätzliche Anbie tungspflicht für elektronische Unterlagen als ein Leitgedanke des Rechts der digitalen Archive anzuerkennen. Ausnahmen davon bestehen nur für spezielle Register durch Sondervor schriften außerhalb der Archivgesetze. a) Registerrechtliche Löschungsvorschriften und archivrechtliche Anbietungspflicht Die Pflicht zur Anbietung von Datenbeständen in Registern und Verwaltungsinformationssystemen richtet sich nach ver schiedenen fachgesetzlichen Vorgaben. Einer Anbietungs pflicht von öffentlichen Registern oder von Einträgen in Ver waltungsinformationssystemen gemäß dem Archivrecht kann unter Umständen eine spezielle Löschungsvorschrift entge genstehen. Diese Löschungsvorschriften sind vielfach in den einzelnen Rechtsgrundlagen der Register und der Informati onssysteme enthalten. Beispiele für registerrechtliche Lö schungsvorschriften finden sich etwa im Bundeszentralregisterrechtl83, in der Strafprozessordnung18̂ im Ausländerzentralregisterrechtl8s und im Bundesmelderecht186. Auch in den Rechtsgrundlagen für Verwaltungsinformationssysteme sind Übernahme digitaler Unterlagen, in: Katharina Ernst (Hrsg.), Erfah rung mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 10-14,11. 183 § 24 Abs. 3 S. 1 BZRG: „Eintragungen nach § 11 werden bei Verfahren wegen eines Vergehens nach zehn Jahren, bei Verfahren wegen eines Verbrechens nach 20 Jahren aus dem Register entfernt.“ 184 § 494 Abs. 2 StPO: „Die Daten sind zu löschen, 1. wenn ihre Speiche rung unzulässig ist oder 2. sobald sich aus dem Bundeszentralregister ergibt, daß in dem Strafverfahren, [...], eine [...] gerichtliche Entschei dung oder Verfügung der Strafverfolgungsbehörde ergangen ist. Wird der Beschuldigte rechtskräftig freigesprochen[...], so sind die Daten zwei Jahre nach der Erledigung des Verfahrens zu löschen, es sei denn, vor Eintritt der Löschungsfrist wird ein weiteres Verfahren zur Eintragung in das Verfahrensregister mitgeteilt.“ 185 § 36 Abs. 1 AZRG: „Die Registerbehörde hat Daten spätestens mit Fristablauf zu löschen. Bei der Datenübermittlung teilt die übermit telnde Stelle für sie geltende Löschungsfristen mit. Die Registerbehör de hat diejew eils kürzere Frist zu beachten. Eine Löschung hat unver züglich zu erfolgen, wenn die Speicherung der Daten unzulässig war.“ 186 § 14 Abs. 1 S. 1 BMG: „Die Meldebehörde hat gespeicherte Daten zu löschen, wenn sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr erforder lich sind.“ 400 Löschungsvorschriften enthalten, zum Beispiel im Antiter rordateigesetz18? und im Rechtsextremismus-Datei-Gesetz188. Eine pauschale Lösung, diesen Normenkonflikt aufzuhe ben, gibt es nicht.18? Die in Kapitel 2 bereits herausgearbeite ten Kategorien der Reichweite der ersetzenden Archivierung sind ohne Abstriche auch für elektronische Unterlagen sowie öffentliche elektronische Register anzuwenden. Die vorrangige Archivierung anstatt der Löschung dieser Unterlagen wird von der ersten Kategorie der Archivgesetze ohne Ausnahme vorgeschrieben.1?0 Die zweite Kategorie be nennt teilweise Ausnahmen von der Archivierungspflicht1?1 und die dritte Kategorie erlaubt die Archivierung anstatt der Löschung nur unter der zusätzlichen Voraussetzung einer weiteren spezialgesetzlichen Regelung.1?2 Die Pflicht zur Lö schung und die Verhinderung der Archivierung wird deshalb beispielsweise durchgesetzt für das Bundeszentralregister (§ 24 BZRG), das Ausländerzentralregister (§ 36 AZRG), für die Antiterrordatei (§ 11 Abs. 2 ATDG) und die Rechtsextremis 187 § 11 Abs. 2 ATDG: „Personenbezogene Daten sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist oder ihre Kenntnis für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus nicht mehr erfor derlich ist.“ 188 § 12 Abs. 2 S. 1 RED-G: „Personenbezogene Daten sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist oder ihre Kenntnis für die A uf klärung oder Bekämpfung des gewaltbezogenen Rechtsextremismus, insbesondere zur Verhinderung und Verfolgung von Straftaten mit derartigem Hintergrund, nicht mehr erforderlich ist.“ 189 Vgl. Peter Sandner, 10 FAQs. Argumente zu Bedarf und Notwendig keiten der digitalen Archivierung, in: Landesarchiv Baden Württemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 57-70, 63f. Archivrecht ist die vorrangige Spezialmaterie für die Entstehung und den Zugang von Archivgut, siehe dazu Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 1, Rn. 288 und 290; Hannes Berger, Zur Reform des Thüringer Archivgesetzes, ThürVBl. 2017, S. 105-109, S. 108; aus der Recht sprechung BVerwG, Urt. vom 17. März 2016 - 7 C 2.15, Rn. 42. 190 Zum absoluten Vorrang der Archivierung: § 5 Abs. 2 S. 2 SächsAr chivG; § 9 Abs. 2 Nr. 1 lit. b ArchG LSA; § 4 Abs. 2 ArchG NRW. 191 Zum teilweisen Vorrang der Archivierung: § 3 Abs. 2 Nr. 1 BremArchivG, § 6 Abs. 2 Nr. 1 LArchivG M-V; § 4 Abs. 2 Nr. 1 BbgArchivG. 192 Zum Vorrang der Löschung außer bei spezialgesetzlich vorgeschrie bener Archivierung: § 6 Abs. 2 Nr. 2 BArchG. 401 musdatei (§ 12 Abs. 2 RED-G). Anders hingegen erlauben die fachgesetzlichen Regelungen im Bundesmeldegesetz (§ 16 BMG), im Personenstandsrecht (§ 7 Abs. 3 PStG), im Bundeskriminalamtgesetz (§ 78 Abs. 4 BKA-G) und im Zoll fahndungsdienstgesetz (§ 40 Abs. 4 ZFdG) eine ersetzende Archivierung der Daten anstatt ihrer Löschung, wenn den Unterlagen ein bleibender Wert innewohnt. Im Ergebnis muss zur Ermittlung einer Anbietungs- oder Löschungspflicht von speziellen elektronischen Registerein trägen und Datenbanken also stets auf die konkrete Rechts grundlage sowie auf das einschlägige Archivgesetz rekurriert werden. b) Sonderfall der Homepages öffentlicher Stellen Auch die Internetportale von öffentlichen Stellen werden lau fend aktualisiert und erreichen daher theoretisch nie den Sta tus der Archivreife, in dem sie „nicht mehr benötigt“ werden. Gleichwohl enthalten sie mehr und mehr bedeutende Infor mationen über das tägliche öffentliche Leben und das staatli che Handeln, das für zukünftige Archivbenutzer von Wert sein kann. Eine Archivierung öffentlicher Internetportale muss deshalb im Sinne der Überlieferungsbildung erwogen werden. Für die rechtskonforme Archivierung von Internet seiten müssen zwei Bedingungen erfüllt werden. Erstens müssen die Internetseiten möglichst vollständig abgebildet und in ihrer Funktionalität erhalten bleiben. Denn gerade die Nutzung von Unterseiten und Funktionen der historischen Homepages dürfte im zukünftigen Benutzerinteresse liegen. Zweitens muss der laufenden Aktualisierung der Internetsei ten dadurch Rechnung getragen werden, dass sie ebenso wie Datenbanken oder Register regelmäßig, das heißt in einem festen Intervall als Abbild kopiert und archiviert werden. Eine technische Möglichkeit zur Archivierung von Inter netseiten ist der Einsatz von Crawlern in der Methode des Selective Harvesting. Ein Crawler erkennt die regelmäßigen Veränderungen von Internetseiten und erstellt dafür neue S p ie g e lu n g e n .1̂ Das Ziel der Anbietung von archivierten In 193 Vgl. Andreas Rauber/Hans Liegmann, Webarchivierung zur Lang zeiterhaltung von Internet-Dokumenten, in: Heike Neuroth et al. 402 ternetseiten an die Archive muss lauten, „nicht nur bestimm te Inhalte (content) des Internets zu sichern, sondern defi nierte Websites unter Wahrung ihrer Strukturen und Funkti onalitäten in einer browserfähigen Form zu archivieren. Die Aufgabe, die mit Hilfe eines Offline-Browsers, der Spiege lungs-Software, gelöst werden muss, besteht darin, aus einem gewählten Internetausschnitt eine in sich vollständige, funk tionsfähige und adäquate Einheit auf einem Datenträger zu machen. Dies geschieht nicht kontinuierlich, sondern in fes ten Intervallen oder zu bestimmten Anlässen. Also in der Form eines Zeitschnitts - oder, [...] - einer Momentaufnah me.“194 Die Archivierung öffentlicher Internetseiten wird es auch vor dem Hintergrund einer möglichst großen Überliefe rungssicherung nicht ermöglichen können, alle Eigenschaften und Funktionen der ursprünglichen Portale zu sichern.195 Auch in dieser Frage muss ein Kompromiss gefunden werden, der den Archivierungsaufwand begrenzt und gleichzeitig eine sinnvolle Benutzung der archivierten Internetseiten ermög licht. 3. Bewertung und Übernahme im digitalen Archiv Die Bewertung und die Übernahme von Unterlagen sind be deutende Archivaufgaben, da sie die Entscheidung über die Überlieferungssicherung von staatlichen Informationen tref fen und damit auch alle daran anschließenden Archivaufga ben wie die Erschließung, Sicherung und Nutzbarmachung und Auswertung beeinflussen. Die Feststellung der Archiv würdigkeit und die Übernahme der Aufzeichnungen in das Archiv bewirken die Umwidmung der Aufzeichnungen zu öf fentlichem Archivgut. Dieses dient fortan als öffentlich rechtliche Sache im Anstaltsgebrauch den Archivzwecken. Bewertungs- und Übernahmeprozesse im digitalen Archiv üben die gleiche Funktion wie im analogen Archiv aus und (Hrsg.), nestor-Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivierung, Glückstadt 2016, Kapitel 17, S. 93. 194 Rudolf Schmitz, Erfassung und Bewertung bei der Archivierung von W ebsites politischer Parteien, in: Katharina Ernst (Hrsg.), Erfahrun gen mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 15-21,15. 195 Vgl. Naumann in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 38. 403 müssen dieselben Anforderungen erfüllen. Gleichwohl sind die strukturellen und organisatorischen Abläufe und Prozesse anders gelagert. Dies wird zunächst in den neuen Möglichkei ten digitaler Zwischenarchive ersichtlich (a). Da die digitalen Zwischenarchive jedoch noch längst keinen Regelfall der mo dernen Übergabeprozesse darstellen, richtet sich das Haupt augenmerk der digitalen Bewertung und Übergabe nach den konzeptionellen Anforderungen des digitalen Archives, des sen Komponenten die Arbeitsweisen des klassischen Archives in die Informationstechnik übertragen (b). a) Digitale Zwischenarchive Digitale Zwischenarchive1?6 stellen das moderne Pendant zu den klassischen, sprich analogen, Zwischenarchiven dar.1?? Digitale Zwischenarchive ergänzen die bestehenden Zwi schenarchive als eine zusätzliche Einrichtung im Übergabeprozess staatlicher Unterlagen zwischen laufender Verwaltung und Archiv. Sie dienen der vereinheitlichten Speicherung von elektronischen Akten, auf die während der Aufbewahrungsfristen weiterhin eine Zugriffsmöglichkeit durch die Behörde besteht.1?8 Alle im digitalen Zwischenar chiv hinterlegten elektronischen Unterlagen befinden sich nach wie vor im Verfügungsrecht der Behörde. Solange sie noch nicht als archivwürdig bewertet und in das eigentliche Archiv übernommen wurden, hat auch keine Widmung zu Ar chivgut stattgefunden. Dementsprechend sind die elektroni schen Unterlagen im digitalen Zwischenarchiv noch immer öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch.1?? Die Zwi schenarchivierung ist ein verbindendes Glied zwischen der Unterlagenbearbeitung in der staatlichen Stelle und der Übergabe an die Archive, die ja mit dem Verlust der Sachherrschaft der Verwaltung über die Unterlagen verbunden ist. 196 Teilweise auch elektronische Altregistratur genannt. 197 Zum Nebeneinander beider Einrichtungen: § 8 Abs. 1 BArchG. 198 Vgl. Michael Wettengel, Aussonderung und Archivierung elektroni scher Akten, in: ders. (Hrsg.), Digitale Herausforderungen für Archive, Koblenz 1999, 90-97, 91. 199 Vgl. Hausmann 2016, S. 36. 404 Die digitalen Zwischenarchive werden als Teilkomponente der oben untersuchten Dokumentenmanagementsysteme eingerichtet. Nach der Bearbeitung einer E-Akte wird diese vom Sachbearbeiter, wenn sie nicht mehr benötigt wird, ge schlossen und per Vermerk mit einer definierten Aufbewah rungsfrist innerhalb des Dokumentenmanagementsystems in die Komponente des digitalen Zwischenarchivs verscho ben.200 Die digitalen Zwischenarchive können sich auf diese Weise zu technischen Schnittstellen zwischen Bearbeiter system undArchivierungssystem entwickeln.201 Für eine rechtssichere und verwaltungspraktische digitale Zwischenspeicherung müssen verschiedene Bedingungen er füllt sein. Die im digitalen Zwischenarchiv hinterlegten elekt ronischen Unterlagen müssen verschlüsselt werden und die gegebenenfalls vorhandenen beweissichernden elektroni schen Signaturen müssen vor dem Ablauf ihrer Gültigkeit neusigniert werden können. Die zwischenarchivierten Unter lagen befinden sich noch im Verfügungsbereich der Behörde. Werden sie, etwa im Rahmen einer Akteneinsicht, erneut von der Fachbehörde benötigt, so kann diese Stelle die Unterlagen über ihr Dokumentensystem erneut aufrufen und über einen Viewer, also eine Anzeigefunktion, betrachten. Würde die Be hörde die Unterlage wieder bearbeiten, dann stellte dies einen neuen Vorgang der laufenden Verwaltung dar und die Unter lage müsste dem Zwischenarchiv wieder völlig entnommen werden. Solange die Unterlage aber im Zwischenarchiv liegt, muss sie unverändert, das heißt integritätswahrend, abge speichert bleiben.202 Sobald die Aufbewahrungsfrist ver 200 Vgl. Ilka Stahlberg, Die Einführung des DMS/VBS EL.DOK (Prodea) in der Ministerialverwaltung Brandenburg und die Konzipierung eines digitalen Zwischenarchivs unter Mitwirkung des Brandenburgischen Landeshauptarchivs, in: Staatsarchiv St. Gallen (Hrsg.), Entwicklung in den Bereichen Records Management/Vorarchiv - Übernahme - Langzeitarchivierung, St. Gallen 2009, S. 11-17 ,17 201 Vgl. Ilka Stahlberg, Konzipierung des digitalen Zwischenarchivs in Brandenburg und der Sachstand bei der DMS-Einführung in der Brandenburgischen Landesverwaltung, in: Landeshauptarchiv Schwe rin (Hrsg.), A u f dem Weg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 47 51 , 4 8 . 202 Zu den Anforderungen siehe Stahlberg 2012, S. 48; außerdem die klaren Aufbewahrungsregeln nach § 18 RegR. 405 streicht, greift die Anbietungspflicht nach dem Archivrecht und die digitalen Unterlagen müssen an die Archivkompo nente des Dokumentenmanagementsystems weitergeleitet werden. Digitale Zwischenarchive zeichnen sich dadurch aus, dass sie trotz der Tatsache, dass die Unterlagen noch im Verfü gungsbereich der Verwaltung liegen, die Unterlagen nicht mehr dezentral in jeder Behörde vorgehalten werden, son dern zentral an einem gemeinsamen Ort gespeichert werden.2°3 Zumeist lassen sich hierfür die bereits vorhandenen Infrastrukturen der Landesrechenzentren nutzen.2°4 Für die letztendlich bezweckte elektronische Archivierung der elektronischen Akten in den öffentlichen Archiven bietet das digitale Zwischenarchiv einige Vorteile.205 Die über gangsweise Speicherung in zentralen Zwischenarchiven kann bereits vor der Anbietung und Übernahme der Unterlagen an die Archive auf eine Vereinheitlichung der Datenformate und auf die notwendigen Anforderungen der Authentizität und Integrität der Daten hinwirken.206 Digitale Zwischenarchive wirken standardisierend. Sie erlauben den digitalen Archiven frühzeitig und über eine zentrale Stelle, auf die notwendigen technischen Anforderungen der elektronischen Archivierung an die Verwaltungsdaten hinzuweisen. Normative Grundlage für das digitale Zwischenarchiv des Bundes ist der im Jahr 2017 eingeführte § 8 BArchG. Gemäß 203 W ürden die vielen Mengen der anfallenden elektronischen Unterla gen allesamt für die mehrjährigen Aufbewahrungsfristen in den eige nen IT-Strukturen der Behörden gespeichert, hätte dies negative A us wirkungen auf die Verarbeitungsgeschwindigkeit des Dokumenten managementsystems, vgl. Michael Ucharim, Das Digitale Zwischenar chiv des Bundes und seine Bedeutung für das Bundesarchiv, Forum 2015, S. 42-46, 44. 204 Vgl. Tobias Beinert/Armin Straube, Aktuelle Herausforderungen der Langzeit-archivierung, in: Paul Klimpel/Jürgen Keiper (Hrsg.), Was bleibt? Nachhaltigkeit der Kultur in der digitalen Welt, Berlin 2013, S. 27-4 6 , 3 5 205 Die Gesetzesbegründung in Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 63 zur Einführung des digitalen Zwischenarchivs in § 8 Abs. 1 S. 2 BArchG benutzt Attribute wie „technisch gesichert und vor bereitet“, „technische, organisatorische und [...] auch finanzielle Ent lastung“ oder „möglichst lückenlose Überlieferung“. 206 Vgl. Ucharim, Forum 2015, S. 44. 406 § 8 Abs. i S. 2 BArchG unterhält das Bundesarchiv das digita le Zwischenarchiv für alle elektronischen Unterlagen aller Bundesbehörden. Diese Unterlagen werden durch das Bun desarchiv gemäß § 8 Abs. 2 S. l BArchG nur im Auftrag der Behörden verwahrt, wodurch betont wird, dass diese Unterla gen weder zu Archivgut umgewidmet wurden noch, dass das Bundesarchiv die Verfügungsgewalt über sie besitzt. Jedoch erhält das Bundesarchiv gemäß § 8 Abs. 2 S. i BArchG bereits die Verantwortung für die technischen und organisatorischen Maßnahmen zur Verwahrung und Sicherung dieser elektroni schen Behördenunterlagen. Indem § 8 Abs. 3 BArchG zudem verbindliche Standards für die Übermittlung der Unterlagen an das digitale Zwischenarchiv verlangt, zeigt sich der Stand ardisierungsgedanke, der durch das digitale Zwischenarchiv verfolgt werden soll. Die elektronischen Unterlagen der Bun desbehörden sollen noch zum Zeitpunkt vor ihrer eigentli chen Archivierung in standardisierter Form an das digitale Zwischenarchiv des Bundes übertragen werden und das Bun desarchiv trägt fortan die Verantwortung für die technische und organisatorische Sicherung der Unterlagen. Damit erhält das Bundesarchiv hinsichtlich aller elektronischen Unterla gen der Bundesbehörden bereits vor der elektronischen Ar chivierung einen wichtigen Einfluss auf die Form und Vielfalt der elektronischen Daten und kann auf einheitliche Speicher formate und einheitliche Metadatenstandards der potentiell zukünftigen Archivgüter hinwirken.20? Die Errichtung und die strukturelle Einbindung von digi talen Zwischenarchiven ist noch keinesfalls flächendeckend umgesetzt worden. Das Bundesarchiv will parallel zur Novel lierung des Bundesarchivgesetzes sein digitales Zwischenar chiv für die Unterlagen der Bundesbehörden bis zum Jahr 2019 aufbauen. Weitere digitale Zwischenarchive auf Landes ebene sind in Planung oder inmitten der Umsetzung. In den meisten Fällen finden die Anbietung und Übergabe noch nicht über eine zentrale Schnittstelle statt, sondern sie wer den für die einzelnen Datenbestände zwischen Behörde und digitalem Archiv vereinbart, wie nachfolgend dargestellt wird. Doch auch wenn ihre Umsetzung noch mehrere Jahre dauern 207 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 63. 407 wird, sind die Entlastung für die anschließende elektronische Archiverung und die Standardisierungswirkungen, die von den digitalen Zwischenarchiven ausgehen als ein Leitgedanke des zukünftigen Rechts der digitalen Archive zu befürworten und auch die Landesarchivgesetze sollten entsprechende Vor schriften, wie sie in § 8 BArchG zu finden sind, einführen. b) Digitale Archive Digitale Archive sind idealerweise der letzte Baustein einer umfassenderen Digitalisierungsstrategie. Verfolgt der Gesetz geber die Einführung des E-Governments, dann darf diese Umsetzung nicht an der Frage der Archivierung halt machen. Die elektronische Schriftgutverwaltung und andere Formen der Entstehung elektronischer Unterlagen müssen kompati bel sein mit den Vorrichtungen und Abläufen, die ein digitales Archiv mit sich bringt. Die Bewertung, Übernahme, Erschlie ßung, Speicherung und Benutzung von elektronischen Daten benötigen selbstverständlich technische Hard- und Software. Diese muss sich gezielt an die Bedingungen des Datenur sprungs richten. Gleichwohl gilt es, ein Durcheinander an verschiedenen Datenformaten, Fachanwendungen, Metada tenstandards und Verwaltungssystemen zu vermeiden, denn ansonsten können die Archive diese Komplexität nicht verar beiten. Insofern müssen die Digitalisierungsstrategien eine möglichst reibungslose Kompatibilität zwischen Entstehung und Bearbeitung elektronischer Unterlagen einerseits und elektronischer Archivierung andererseits hersteilen. Da je doch die öffentliche Verwaltung und die Justiz auf viele Stel len, Ebenen und Zuständigkeiten verteilt sind, wird das digi tale Archiv nicht umhinkommen, die Anpassung der Vielfalt der Unterlagen an seine Bedingungen zu erzwingen. (1) Der OAIS-Standard für digitale Archive Als grundlegendes Konzept für die Anforderungen und den Aufbau eines digitalen Archives hat sich der sogenannte OAIS-Standard bewährt und durchgesetzt.208 Das OAIS 208 Zu den Standards auch Arnhilt Kuder et al., Aspekte der Langzeitar chivierung und nachhaltigen Datensicherung, in: Thomas Dreier et al. 408 (Open Archival Information System), das als ISO-Norm 14721 veröffentlicht wurde209 „ist ein Standard in Form eines Refe renzmodells für ein dynamisches, erweiterungsfähiges Ar chivinformationssystem“210, das auf mehreren Einzelkompo nenten aufbaut. Es ist bewusst als ein offenes Konzept ent standen, da es sich an unterschiedliche Benutzergruppen, al so nicht nur an staatliche Archive, richtet und an unterschied liche Kontexte angepasst werden kann. Es erhebt damit den Anspruch, „auf jedes Archiv anwendbar zu sein“211. Unter der Berücksichtigung der klassischen Arbeitsschrit te eines Archives wird der OAIS-Standard diesem Anspruch gerecht, indem er die anfallenden und langfristig zu bewah renden Daten nicht einfach nur ablegt, sondern in unter schiedliche Pakete umformatiert und je nach Arbeitsschritt anpasst. Im Konkreten geschieht das folgendermaßen: „Das was Archive an digitalen Unterlagen übernehmen, heißt in der Terminologie des OAIS Submission Information Packages (SIP). Im Archiv selbst werden diese SIP vom Archiv durch Metainformationen ergänzt und umgeformt zu Archival In formation Packages (AIP), die weiter verarbeitet werden und die im Kern die Form darstellen, in der die digitalen Informa tionen tatsächlich langfristig aufbewahrt werden. Zugänglich gemacht werden die AIPs über die so genannten Disseminati on Information Packages (DIP), die für bestimmte Nutzer gruppen je nach Vorliegen bestimmter rechtlicher Bedürfnis se generiert und zielgruppenorientiert zur Verfügung gestellt werden können.“212 Die Informationen, die im digitalen Archiv langfristig ge speichert werden, sind demzufolge nicht dieselben und iden tischen Dateien, wie sie in der laufenden Verwaltung verwen det wurden. Und die im Archivspeicher gesicherten Dateien sind ebenso nicht eins zu eins das, was dem Benutzer des di (Hrsg.), Informationen der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2016, S. 4 0 9 -4 3 6 , 4 1 5 209 Instruktiv Nils Brübach, Das Referenzmodell OAIS, in: Heike Neuroth et al. (Hrsg.), nestor-Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivierung, Glückstadt 2016, Kapitel 4, S. 3. 210 Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 4. 211 Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 7. 212 Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 7. 409 gitalen Archivs auf seinen Antrag hin zur Benutzung bereitge stellt wird. Das digitale Archiv muss das digitale Archivgut stärker noch als in analoger Form aufbereiten und mit zusätz lichen Hintergrunddaten ergänzen, um die Überlieferungssi cherung und die Interpretation in späteren Generationen zu sichern. „Given this, the OAIS must not only preserve Infor mation, but also a sufficient portion of its associated context to ensure that the Information is understandable, and ultimately, useable by future generations. [Contextual Infor mation] includes, but is not limited to, a description of the structure or format in wich the Information is stored, explanations of how and why the Information was created, and even its appropriate Interpretation. [...] This in turn has important implications for the metadata requirements needed to support the archived information.“ 213 Das digitale Archiv des OAIS Standards unterscheidet demzufolge zwi schen den einzelnen Archivierungsschritten und den drei zu grundeliegenden Bereichen der Übergabe der ursprünglichen Daten, der Archivierung der Daten und der Benutzung des Archivguts. In diesem Sinne muss auch das digitale Archiv selbst ein aus verschiedenen Modulen bestehendes Gesamt system sein.214 Das digitale Archiv besteht deshalb aus den Komponenten Übernahme (Ingest), Speicherung, Datenma nagement, Bestandserhaltung, Benutzung und zentrale A b laufsteuerung ,215 213 Brian F. Lavoie, The Open Archival Information System Referece Model: Introductory Guide, in: Microform & Imaging Review 33 (2004), S. 68-81, 70. 214 Vgl. Ulrike Gutzmann, Überlegungen zu Anforderungen an Archivie rungs-systeme, in: Landeshauptarchiv Schwerin (Hrsg.), A u f dem Weg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 37-41, 37. 215 Vgl. Gutzmann, in: Landeshauptarchiv Schwerin 2012, S. 38; Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 9; Lavoie, Microform & Imaging Review 33 (2004), S. 73b 410 Abbildung 1: OAIS Referenzm odell Quelle: Eigene Darstellung, vgl. Burkhardt N olte/K arsten Huth, in: Kei tel/N aum ann 2013, S. 125. Das Modul Übernahme/Ingest ist die Schnittstelle des digita len Archives zur abgebenden Stelle, also zu den Behörden oder Gerichten.216 Hierbei kommt es zunächst darauf an, ob die abgebende Stelle bereits ein Dokumentensystem verwen det. In diesem Fall kann die Übernahme der elektronischen Unterlagen über die Aussonderungsfunktion des Systems au tomatisch stattfinden. Wird noch kein Dokumentenmanage mentsystem eingesetzt, muss die Übernahme durch individu elle Vereinbarungen zwischen Behörde und Archiv geregelt werden. Das Übernahme-Modul „konvertiert die Daten bei der Übernahme möglichst automatisiert in archivfähige Forma te.“217 Die aus der abgebenden Stelle übertragenen Daten stel len die SIPs218 dar, die für die langfristige Speicherung aufbe reitet werden müssen. Das daraus entstehende Format sind 216 Vgl. Gutzmann, in: Landeshauptarchiv Schwerin 2012, S. 39. 217 Gutzmann, in: Landeshauptarchiv Schwerin 2012, S. 39. 218 Submission Information Package - „die digitalen Ressourcen, welche die aufbewahrenden Institutionen übernehmen“, vgl. Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4 ,S .9 . 411 die AIPs21?. „Die Ingests werden in der Regel uneingeschränkt über Menüs gesteuert. Bevor eine Abgabe in Form eines oder mehrerer SIPs in das [digitale Archiv] hochgeladen wird, legt der zuständige Mitarbeiter eine Ablieferungsvereinbarung an, in der das SIP-Format, die eingehenden Dateiformate und der Migrationspfad in ein archivfähiges Dateiformat festgelegt werden.“220 Die Archivinformationspakete unterscheiden sich von den übertragenen Behördendaten insofern, als dass sie um die ergänzenden Metadaten angereichert werden. Die Metadaten werden vom Ingest-Modul automatisch im Daten format XML abgelegt. Fehlende Informationen können von den Sachbearbeitern manuell über eine Eingabemaske er gänzt werden. Die Metadaten sind für die spätere Suche, Be nutzung und Interpretation des digitalen Archivguts unerläss lich. Denn einerseits enthalten sie Informationen über beson dere Anforderungen, zum Beispiel rechtliche Zugriffssperren, Verschlüsselungen oder Passwörter sowie den Namen und die Version der zur Benutzung notwendigen Software.221 Ande rerseits müssen die Metadaten auch Eigenschaften wie die Größe des Objektes, das Datenformat und den Speicherort im Archivspeicher enthalten. Schließlich muss das Übernahme Modul jene Informationen erkennen und festhalten, „die über die Zeit hinweg unbedingt erhalten werden müssen. Ferner sind zu erfassen: Digitale Signaturen, Informationen zur Rechtesituation, die künftige Nutzer über den juristischen Nutzungsrahmen informiert, etwa Angaben zu Urheberrech ten und zu Lizenzbedingungen.“222 Das Übernahme-Modul hat demzufolge zwei zentrale Funktionen. Zum einen konver tiert es die übertragenen Behördenunterlagen (zum Beispiel in das Zielformat PDF/A oder TIFF) und die kontextualisierten Metadaten (im XML-Format) in das Archivformat (AIP) um. Aus der elektronischen Behördenunterlage wird so das 219 Archival Information Package - „vom Langzeitarchiv mit Metadaten ergänzte digitale Objekte. In dieser Form werden die digitalen Objekte langfristig aufbewahrt.“ Vgl. Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 9. 220 Burkhardt Nolte, Das elektronische Staatsarchiv des Freistaats Sach sen, in: DerArchivar 67 (2014), S. 6-13,11. 221 Vgl. Gutzmann, in: Landesarchiv Schwerin 2012, S. 39. 222 Gutzmann, in: Landesarchiv Schwerin 2012, S. 39b 412 Archivinformationspaket. Dieses Archivinformationspaket wird dann in das Speichermodul weitergeleitet. Zum anderen generiert das Übernahme-Modul die sogenannten „Minimal Metadaten“, die nur die wichtigsten Informationen über das neue Archivinformationspaket enthalten und leitet sie an das Modul Datenmanagement weiter. Damit wird gewährleistet, dass bei einer späteren Recherche die hinterlegten Archivin formationspakete im Speicher auch wieder aufgefunden wer den können.223 Die Mini-Metadaten verzeichnen also den Speicherort und Stichworte des neuen Pakets. Im obigen Schaubild wird dies durch die beiden vom Übernahme-Modul ausgehenden Pfeile zum Archivspeicher und zum Datenma nagement verdeutlicht. Das Speicher-Modul, auch Elektronisches Magazin oder Archival Storage genannt, erfüllt im digitalen Archiv die kon krete elektronische Archivierung und den Erhalt der hinter legten Daten.224 „Es speichert AIPs, findet AIPs bei Recher chen wieder auf, etwa für die Nutzung und es analysiert und korrigiert Fehler. Nach Ausfällen werden die Daten wieder hergestellt. “225 Das Speichermodul ist nicht nur ein simpler Datenspeicher. Insbesondere im Hinblick auf die Datensiche rung, die unbefristete Aufrechterhaltung der Dokumenteneigenschaften und ihre Lesbarkeit übt das Speichermodul we sentliche Funktionen aus. Das Speichermodul überprüft re gelmäßig die Auffindbarkeit, Verfügbarkeit und Vollständig keit der hinterlegten AIPs. Um eine größere Datensicherheit zu gewährleisten geht das OAIS Model grundsätzlich von ei ner redundanten, also auf mehrere Speicherorte verteilten Speicherung, aus.226 Das Modul Datenmanagement „maintains databases of describing the archived Information in support of the OAIS' s finding aids; it also manages the administative data supporting the OAIS's internal system operations, such as system performance data or access statistics.“227 Neben der Bereithaltung der Minimal-Metadaten zum Auffinden der im 223 Vgl. Lavoie, Microform & Imaging Review 33 (2004), S. 73. 224 Vgl. Lavoie, Microform & Imaging Review 33 (2004), S. 73. 225 Gutzmann, in: Landesarchiv Schwerin 2012, S. 40. 226 Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. tof. 227 Lavoie, Microform & Imaging Review 33 (2004), S. 73. 413 Archivspeicher befindlichen AIPs dokumentiert das Modul Datenmanagement alle Änderungen im Archivspeicher wie beispielsweise Updates, Speichererweiterungen oder neu hin zugefügte Daten und legt hierfür Protokolle an.228 Das Modul Nutzung/Access erfüllt alle Aufgaben, die mit dem Archivbereich der Benutzung des digitalen Archivguts Zusammenhängen. Es reagiert auf externe (Bürger, Forscher, andere Behörden) und interne Rechercheanfragen zur Suche nach bestimmten Archivalien. An dieser Stelle werden auch die Nutzerrechte geprüft.22? In einem öffentlichen Archiv werden hier die Fragen der Schutzfristen, der Schutzfristver kürzung und der Nutzungsversagung aus entgegenstehenden Gründen des Allgemeinwohls oder schutzwürdiger Interessen betroffener Dritter überprüft. Der Nutzer erhält auf seinen Benutzungsantrag und seine Rechercheanfrage hin ein Suchergebnis, aus dem er die für ihn zutreffenden digitalen Archi valien auswählen kann.280 Diese werden ihm in Form eines DIPs281 zur Verfügung gestellt. Das bedeutet, dass, angepasst an den Inhalt der eingegebenen Suche und an die Reichweite der Nutzerrechte, das digitale Archiv individuelle elektroni sche Archivalien für den Nutzer generiert. Ihm wird nicht die originale archivierte Datei vorgelegt, sondern ein entspre chend inhaltlich aufbereitetes Informationspaket. Damit stellt sich auch ein qualitativ andersartiger Nutzungsvorgang als im klassischen Archiv ein. Es wird weniger gezielt nach einer be stimmten Unterlage, zum Beispiel einem Jahrgang aus dem örtlichen Vereinsregister, gesucht, sondern stattdessen an hand von Suchbegriffen eine Reihe verschiedenen Unterla gen, die diesen Suchbegriff enthalten, angefordert.282 228 Vgl. Gutzmann, in: Landesarchiv Schwerin 2012, S. 40. 229 Vgl. Gutzmann, in: Landesarchiv Schwerin 2012, S. 40. 230 Vgl. Lavoie, Microform & Imaging Review 33 (2004), S. 74. 231 DIP (Dissemination Information Package) - „in dieser Form werden die digitalen Objekte je nach rechtlichen Bedürfnissen generiert und zur Verfügung gestellt“ , vgl. Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 9. Das DIP ist die dritte Paketform, die das digitale Archiv nutzt, um mit den Datenobjekten zu verfahren. Es ist auf die Nutzeranfrage hin zugeschnitten und ermöglicht es, die original hinterlegten Dateien unberührt und unverändert zu lassen. 232 So auch Ino Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, Tübingen 2014, S. 176. 414 Mit dem Bestanderhaltungsmodul gewährleistet das digi tale Archiv, dass die ihm anvertrauten elektronischen Objekte auch auf Dauer gesichert und über die Zeit überliefert werden können. Dieses Modul ist von großer Bedeutung für den lang fristigen Erhalt und die langfristige, authentische und integri tätswahrende Verfügbarkeit des digitalen Archivguts. „Das heißt, eine ständige Überwachung im Bereich der Verände rung der Technologie gehört hier unabdingbar dazu. Aber auch der Blick auf den Benutzer und Veränderungen von Nutzungsgewohnheiten spielt hierbei eine Rolle. Preservation Planning umfasst demzufolge auch die Erstellung von Vorla gen (Templates) für die Information Packages und die Ent wicklung einer Migrationsstrategie im A r c h iv .“233 Neben dem physischen Datenverfall, der hauptsächlich im Speicher Modul durch regelmäßigen Austausch der Datenträger ver hindert wird, steht die digitale Archivierung besonders vor dem Problem der sich schnell verändernden Soft- und Hard ware, die bereits nach wenigen Jahren zu Kompatibilitäts problemen zwischen veralteten Datenformaten und neuer Software führt. Das digitale Archivgut ist jedoch unbedingt und unabhängig von der technischen Entwicklung stets lesbar und verfügbar zu halten. Will das digitale Archiv seine Be stände auch über mehrere Jahrzehnte und Jahrhunderte be wahren, so muss es Strategien entwickeln, seine digitalen Da ten mit der Zeit in einem nutzbaren Zustand zu erhalten. Das Bestandhaltungsmodul übernimmt daher die wichtige Aufga be, Strategien zu entwickeln, die Datenbestände fortlaufend in aktuelle Standardformate zu konvertieren (sogenannte Migration), oder aber für ältere Datenformate eine entspre chende ältere Softwareumgebung zu simulieren (sogenannte E m u la t io n ) .234 Die Migration von Datenbeständen geht im mer mit der Gefahr des Datenverlustes einher, die Emulation behält die Daten in ursprünglicher Form bei, kann aber nicht garantieren, dass die simulierte Softwareumgebung alle Funktionen adäquat zur Originalsoftware ersetzt. Insofern ist 233 Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 11. 234 Vgl. Peter Collin, Die archivrechtliche Regulierung des Zugangs zu öffentlichen Informationen, in: Thomas Dreier et al. (Hrsg.), Informa tionen der öffentlichen Hand - Zugang und Nutzung, Baden-Baden 2016, S. 210-228, 219. 415 die elektronische Archivierung von digitalen Unterlagen stets von Unsicherheit begleitet und risikobehaftet. Das Modul der Bestandserhaltung muss darauf reagieren und die technische Entwicklung permanent begleiten. Um die Authentizität der Daten auch nach dem Prozess der Migration beizubehalten muss das Bestandserhaltungsmodul auch umfassende Proto kollierungen, zum Beispiel der Metadaten, im Rahmen seiner Tätigkeiten vornehmen. „So muss etwa bei einer Migration der Zeitpunkt, zu dem diese stattfindet, erfasst, der Vorgang selbst dokumentiert und das Ergebnis beschrieben und fest gehalten w e r d e n .“235 Das OAIS Referenzmodell lur die Abläufe eines digitalen Archives hat sich in den deutschen Archivverwaltungen als zugrundeliegender Standard durchgesetzt.236 Durch seinen 235 Gutzmann, in: Landesarchiv Schwerin 2012, S. 40. Die Archive sind für die Erfüllung der technischen Bestandserhaltung besonders auf die Unterstützung durch das IT-Personal des jeweiligen Landes angewie sen. Die Landesrechenzentren müssen im Rahmen dieser Aufgaben eng eingebunden werden, damit Archivvorgaben und technische Rea lisierung Zusammengehen. 236 Dass sich der OAIS-Standard in der deutschen Archivlandschaft für den Aufbau digitaler Archive durchgesetzt hat, wird sehr deutlich in den verschiedenen Fachbeiträgen der Archivvertreter selbst, die sehr regelmäßig auf die Umsetzung und Anpassung dieses Standards an ih ren konkreten Kontext verweisen. Bundesebene: Bundesministerium des Innern, Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein E-Langzeitspeicherung, Berlin 2014, S. 8f; Bundesarchiv: Karsten Huth/Kathrin Schroeder, Projekt „Aufbau eines digitalen A r chivs“ im Bundesarchiv, in: Stadtarchiv Stuttgart (Hrsg.), Erfahrungen mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 42-46, 45; Nordrhein-Westfalen: Ralf Maria Guntermann/Christoph Schmidt, Akzession digitaler Daten im Landesarchiv Nordrhein-W estfalen, in: Landeshauptarchiv Schwerin (Hrsg.), A u f dem W eg zum digitalen A r chiv, Schwerin 2012, S. 17-20, 19; Sachsen: Burkhardt Nolte/Karsten Huth, Einführung der elektronischen Archivierung im Sächsischen Staatsarchiv, in: Landesarchiv Baden-Württemberg (Hrsg.), Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 119-127, 125; Branden burg: Jörg Homberg, Umsetzung des OAIS-Konzepts im brandenburgischen Landeshauptarchiv, in: Landeshauptarchiv Schwerin (Hrsg.), A u f dem W eg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 43-44, 44; Hes sen: Sigrid Schieber, Das digitale Archiv der hessischen Staatsarchive, in: Staatliche Archive Bayerns (Hrsg.), Neue Entwicklungen und Er fahrungen im Bereich der digitalen Archivierung: von der Behörden beratung zum Digitalen Archiv, München 2010, 37-42, S. 39f; Kom munalarchiv Stuttgart: Heike Maier, Digitale Langzeitarchivierung im 416 modularen Aufbau findet es erste Antworten auf die vorder gründigen Fragen der Übergabe, Speicherung, Bestandserhal tung und Nutzung digitaler Objekte. Insofern ist sein Ansatz anschlussfähig. Denn das Referenzmodell ist eine reine Be schreibung von Prozessabläufen und einzuhaltender Min destanforderungen, die durch eine konkrete technische Softund Hardwarelösung realisiert werden muss. Der große Vor teil im Zuge der Einführung des E-Governments in Bund, Ländern und Kommunen ist, dass sich das OAIS Modell im tatsächlichen Ausschreibungs- und Vergabeverfahren237 an dem bereits eingerichteten Dokumentenmanagementsystem der Behörden und Gerichte orientieren kann. Das muss es auch, um eine fehlerfreie und kompatible Übergabe der elekt ronischen Unterlagen zu gewährleisten. Insofern sind Verwal tungssystem und Archivsystem notwendigerweise auf das Engste miteinander verzahnt. Das digitale Archiv muss sich jeweils an die vorherrschenden Bedingungen der elektroni schen Schriftgutverwaltung orientieren und gleichfalls müs sen die Dokumentenmanagementsysteme Funktionalitäten Vorhalten, die eine Aussonderung und Übergabe an die zu ständige Archivverwaltung verlustfrei ermöglichen. Idealer weise umfasst eine staatliche Digitalisierungsstrategie bereits von Beginn an eine eingepasste Archivkomponente. (2) Bewertung im digitalen Archiv Worüber sich das OAIS Referenzmodell ausschweigt, ist die archivarische Bewertung über die Archivwürdigkeit der elekt ronischen Unterlagen. Es liegt auch nicht im Ansinnen des Referenzmodells, Bewertungskriterien aufzustellen, da es grundsätzlich für alle digitalen Archivierungskontexte an wendbar sein möchte, etwa auch für Unternehmensarchive. Wichtig für die Bewertung elektronischer Unterlagen durch öffentliche Archive ist, dass sie vor der Übergabe in die Pro zessabläufe des Archivsystems stattgefunden haben muss. Denn die Aufgabenmodule des digitalen Archives sind darauf ausgelegt, die eingehenden SIPs der abgebenden Stelle in ar Stadtarchiv Stuttgart mit PADUA, in: Landeshauptarchiv Schwerin (Hrsg.), A u f dem W eg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 85-88. 237 Vgl. etwa bei Nolte, in: Der Archivar 67 (2014), S. 8. 417 chivfähige Formate umzuwandeln und zu speichern sowie sie später wieder zur Benutzung bereitzustellen. Eine Auswahl oder Selektion der SIPs findet nicht mehr statt. „Das heißt, dass von der abgebenden Stelle nur diejenigen SIPs zu erzeu gen und zu übermitteln sind, die dauerhaft im Archiv als AIPs gespeichert werden sollen.“238 Die Archivare des digitalen Archives müssen dementsprechend bereits vor dem Übergabeprozess mit der abgebenden Stelle in Kontakt treten und die elektronischen Unterlagen auf ihre Archivwürdigkeit hin bewerten. Dem Archiv muss deshalb der Zugriff auf die elektronischen Unterlagen noch während der Aufbewah rungsfrist im Verfügungsbereich der laufenden Verwaltung gewährt werden, um während dieses Zeitraumes eine eindeu tige Bewertungsentscheidung über die Archivwürdigkeit und die daraus resultierende Übergabepflicht zu treffen .^ Die ar chivfachliche Bewertung der digitalen Objekte steht demzu folge am Beginn der digitalen Archivierung und entscheidet, ob der gesamte Prozess überhaupt eingeleitet w ir d .24° Die Bewertungskriterien für einzelne elektronische Schriftstücke bleiben im Grunde dieselben wie sie für die ana logen Dokumente und Vorgänge gelten.2̂ Die äußere Form einer staatlichen Aufzeichnung, stofflich oder elektronisch, hat keine Auswirkung auf den inhaltlichen Wert, der sich eventuell aus dieser Aufzeichnung ergibt. Solange wie eine 238 Claudia Zeuker-Oertel, Das Digitale Archiv des Bundesarchivs, in: Staatsarchiv St. Gallen (Hrsg.), Entwicklung in den Bereichen Records Management / Vorarchiv -Ü bernahm e - Langzeitarchivierung, St. Gallen 2009, S. 31-34, 33f. 239 Beschrieben für die kommunale Ebene: Katharina Tiemann/Peter Worm, Zwischen Domea-Anspruch und kommunaler W irklichkeit, in: Landesarchiv Schwerin (Hrsg.), A u f dem Weg zum digitalen Archiv, Schwerin 2012, S. 61-66, 66. Das Zugangsrecht des Archivpersonals findet sich auch in den Archivgesetzen wieder, zum Beispiel in § 5 Abs. 6 S .2 SächsArchivG. 240 'Vgl. Christian Keitel/Rolf Lang, Ingest von Fachverfahren im Lan desarchiv Baden-Württemberg, in: Staatsarchiv St. Gallen (Hrsg.), Entwicklung in den Bereichen Records Management / Vorarchiv - Übernahme - Langzeitarchivierung, St. Gallen 2009, S. 35-45, 39. 241 Vgl. Christian Keitel/Rolf Lang/Kai Naumann, Handlungsfähige A r chive. Erfahrungen mit der Bewertung und Übernahme digitaler Un terlagen, in: Katharina Ernst (Hrsg.), Erfahrung mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 10-14,10. 418 elektronische Aufzeichnung einen bleibenden Wert besitzt, da ihr eine besondere Bedeutung „insbesondere wegen ihrer po litischen, rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen oder kulturel len Inhalte“ zukommt für die Erforschung der Geschichte, Gegenwart und Zukunft, für die berechtigten Interessen der Bürgerinnen und Bürger oder für die Gesetzgebung, Verwal tung und Justiz (§ 1 Nr. 10 lit. a BArchG), solange kann diese elektronische Aufzeichnung auch als archivwürdig bewertet werden.242 Problematischer ist die Bewertung von digitalen Objekten aus Fachanwendungen, wie sie etwa die Verwaltungsdaten banken oder die elektronischen Register darstellen. Auch In ternetseiten von öffentlichen Stellen fallen unter diese Kate gorie. Sie können je nach Verwaltungsstelle oder Verwal tungsebene gänzlich unterschiedlich ausfallen. Indem sie in dividuell ausgestaltet sind, können sich einerseits Probleme mit der Kompatibilität zum Archivsystem ergeben, die einen Datentransfer erschweren. Andererseits ist der Archivar mit einer Fülle aus unterschiedlichen Fachanwendungen und de ren Datenformaten konfrontiert, in deren Funktion und Auf bau er sichjeweils erst einarbeiten muss.243 Die archivarische Bewertung elektronischer Fachanwen dungen244 wird aber angesichts der Vielfalt und der wachsen 242 Zur Debatte um Bewertungskriterien siehe Angelika Menne-Haritz, Archivische Bewertung, in: Schweizerische Zeitung für Geschichte 51 (2001), S. 448-460, 454ff. 243 Vgl. Frank M. Bischoff, Bewertung elektronischer Unterlagen und die Auswirkungen archivarischer Eingriffe auf die Typologie zukünftiger Quellen, Der Archivar 67 (2014), S. 40-52, 46. Zurückhaltend für den gesamten Bewertungsprozess elektronischer Unterlagen ist auch Peter Sandner, Bewertung digitaler Aufzeichnungen aus dem Dokumen tenmanagementsystem, in: Katharina Ernst (Hrsg.), Erfahrung mit der Übernahme digitaler Daten, Stuttgart 2007, S. 6-9, 8: „Die Bewer tung von morgen wird eine Gratwanderung sein: Einerseits bietet sie eine willkommene Automatisierung und damit eine Vereinfachung und Systematisierung des heute vielfach noch von Zufälligkeiten und Unwägbarkeiten geprägten Bewertungsprozesses. Andererseits wird der künftige Bewertungsprozess langwierige Einzelbewertungen un umgänglich machen“. 244 Vgl. Franz-Josef Ziewes, Überlegungen zur Bewertung von digitalen Unterlagen aus dem Um weltinformationssystem Baden Württembergs, in: Udo Schäfer/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Archivierung elektronischer Unterlagen, Stuttgart 1999, S. 145-151,147. 419 den Anzahl unterschiedlicher Fachanwendungen in den Be hörden und Gerichten zu einer größeren Herausforderung werden.245 Die Digitalisierung wird in diesen Fällen kaum zu Effizienzsteigerungen oder Aufwandsminderung führen, son dern ganz im Gegenteil größeren archivwissenschaftlichen Bewertungs- und Speicheraufwand verursachen. Das Archiv recht steht dabei weiterhin vor dem Problem, kaum auf eine praktikable Weise verbindliche Bewertungskriterien und methoden festschreiben zu können. Das Archivrecht sollte sich auch weiterhin mit detaillierten Legaldefinitionen für Begriffe wie den bleibenden Wert zurückhalten und dieses Feld der Archivwissenschaft überlassen. 4. Widmung und öffentliche Sachherrschaft über digitales Archivgut Die Archivgesetze bestimmen, dass mit der positiven Bewer tungsentscheidung und der Übernahme der archivwürdigen Unterlagen in das Archiv die Unterlagen der Verwaltung zu öffentlichem Archivgut umgewidmet werden und in das Ver fügungsrecht des Archives übergehen.246 Die Widmung als öffentlich-rechtlicher Kreationsakt24? führt den Unterlagen einen neuen öffentlichen Zweck, den Archivzweck der Über lieferungssicherung und öffentlichen Benutzung, zu. Aus Un terlagen im Verwaltungsgebrauch werden Archivgüter im Anstaltsgebrauch.248 In dieser Hinsicht stellen die Vorschriften des Archivrechts einen Teil des Rechts der öffentlichen Sa chen dar. Fraglich ist aber, ob auch elektronische Unterlagen, die nur aus nichtkörperlichen Daten bestehen, zu öffentlichen Sachen gewidmet werden können. In Anwendung des bürger lich-rechtlichen Sachenbegriffs des § 90 BGB dürfte die Ant wort negativ ausfallen, denn der Sachenbegriff stellt gerade 245 Vgl. Hans Hofmann, Herausforderungen an die digitale Erhaltung, in: Michael Wettengel, Digitale Herausforderungen für Archive, Kob lenz 1999, S. 9-13, 9. 246 § 8 Abs. 1 S. 1 ArchivG LSA; § 8 Abs. l und 2 SächsArchivG; Art. 9 Abs. 1 S . 2 BayArchivG; § 2 Abs. 5 S . 2 ArchivG NRW. 247 Vgl. Peter Axer, Die W idmung als Schlüsselbegriff des Rechts der öf fentlichen Sachen, Berlin 1994, S. 30. 248 Vgl. Hausmann 2016, S. 36. 420 auf die Körperlichkeit einer Sache ab.24? Der Sachenbegriff des Verwaltungsrechts ist jedoch nicht deckungsgleich mit jenem des Bürgerlichen Rechts. „Der Sachbegriff des Rechts der öffentlichen Sachen ist nicht der bürgerlichrechtliche Sachbegriff (§§ 9off BGB). Die Gegenstände, die dem Recht der öffentlichen Sachen unterfallen, brauchen nicht die in § 90 BGB geforderte Körperlichkeit aufzuweisen“25°. Denn we sentlich am Begriff der öffentlichen Sache ist nicht ihre Kör perlichkeit, sondern es sind ihre öffentlich-rechtliche Zweck bestimmung und ihre Benutzungsmöglichkeiten.^1 Öffentli che Sachen dienen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und so wird nicht nach ihrer Beschaffenheit, sondern nach ihrer Zweckerfüllung gefragt. Deshalb können elektronische Unter lagen auch problemlos zu öffentlichem Archivgut gewidmet werden. Denn auch aus elektronischen staatlichen Aufzeich nungen heraus können sich wichtige Informationen für zu künftige private oder öffentliche Benutzerinteressen ergeben und auf diese Weise den öffentlichen Archivzwecken dienen. Die reformierten Archivgesetze der letzten Jahre verfügen über spezifische moderne Legaldefinitionen des Unterlagen begriffs. Diese neu ausgerichteten Definitionen, die stärker den Aufzeichnungsgehalt und weniger die äußere Form der Unterlage betonen, erkennen die Fähigkeit elektronischer Unterlagen, zu öffentlichem Archivgut zu werden, zweifelsfrei an. Der Unterlagenbegriff der reformierten Archivgesetze hält nicht starr an der Körperlichkeit der staatlichen Unterlagen fest. Das Archivrecht als bereichsspezifisches Recht der öf fentlichen Sachen im Archivgebrauch erkennt an, dass alle, auch die elektronischen Unterlagen zu Archivgut gewidmet werden können, sofern sie archivwürdig sind.2s2 249 § 90 BGB im Wortlaut: „Sachen im Sinne des Gesetzes sind nur kör perliche Gegenstände.“ Zur Körperlichkeit der Sachen Hans Brox/W olf D. Walker, Allgem einer Teil des BGB, 30. Aufl., Köln 2006, S. 401. 250 Peine 2008, S. 327. 251 Vgl. Peine 2008, S. 325. 252 Beispielsweise. § 1 Nr. 2 i.V.m. § 1 Nr. 9 BArchG („Aufzeichnungjeder A rt“); § 2 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 2 SächsArchivG („unabhängig von ih rer Speicherungsform“); § 2 Abs. 1 HmbArchG („alle Informationsträ ger“). 421 Demzufolge ist als ein weiterer Leitgedanke des zukünfti gen Rechts der digitalen Archive zu formulieren, dass auch elektronische staatliche Aufzeichnungen aller Art zu öffentli chem Archivgut umgewidmet werden können und damit zu einer öffentlichrechtlichen Sache im Anstaltsgebrauch wer den, wodurch sie dem Archivzweck dienen und der öffentli chen Benutzung nach vorheriger Genehmigung offenstehen. Auf eine Körperlichkeit kommt es nicht an. III. DigitaleArchivierung Wurden elektronische Unterlagen in der Verwaltung oder Justiz erstellt, bearbeitet und letztlich geschlossen, wurden sie für die Zeit der Aufbewahrungsfrist ordnungsgemäß in der elektronischen Behördenregistratur oder im digitalen Zwi schenarchiv gespeichert und wurden sie anschließend dem digitalen Archiv zur Bewertung angeboten und daraufhin übernommen und zu öffentlichem Archivgut umgewidmet, dann ist elektronisches öffentliches Archivgut entstanden. Die nun einsetzende Kernaufgabe eines jeden Archives, die Archi vierung im engeren Sinne, das heißt die Aufgabe der Speiche rung und Erhaltung des Archivbestands, ist nicht minder problematisch und herausfordernd für die zukünftigen digita len Archive. Anders als es eine erste allgemeine Einschätzung vermuten ließe, birgt die digitale Speicherung von Daten nicht nur Vorteile der Schnelligkeit und Simplizität für den Anwender. Bei genauerer Betrachtung zeigt sich, dass die di gitale Bestandserhaltung mit noch mehr Unsicherheiten und Problemen verbunden ist, als die analoge Archivierung seit der Frühen N e u z e it .253 War und ist die klassische Archivie rung von Papierunterlagen fast ausschließlich mit physischen 253 Zu den räumlichen Herausforderungen der Archivierung bereits im 16. Jh. anschaulich Vismann, Akten 2011, S. I76ff. Zu den Aufbewah rungstechniken des analogen Archivs zählen unter anderem die Tro ckenreinigung, die Verpackung des Materials, konstante Klimabedin gungen, Brand- und Wasserprävention, Entsäuerung von Papier, Schließen von Rissen oder das „Anfasern“ von Papier, bei dem feine Zellstoffteile durch ein W asserbad angegriffene Papierunterlagen res taurieren. Dazu insgesamt Andrea Pataki-Hundt, Bestandserhaltung, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff, Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 218-224, 222f. 422 Problemlagen konfrontiert (etwa der notwendige Lagerraum, der Zerfall der Papierakten durch Schimmel, Bakterien, Feuchtigkeit, Licht und Benutzung), so schafft die Digitalisie rung des Archivs eine weitere Problemebene. Zunächst lassen sich für digitale Unterlagen ganz ähnliche Aufbewahrungsri siken feststellen. Die Speichereinheiten benötigen Platz und die gespeicherten Daten sind ebenso einem gewissen Zerfall unterworfen, der am Datenbestand nagt und eine Unlesbar keit nach einem längeren Zeitablauf verursachen kann. Doch während Urkunden und Akten aus den vergangenen Jahr hunderten in ihrem Dokumentenaufbau und ihrer inhaltli chen Verständlichkeit unverändert aus sich selbst heraus be nutzbar, lesbar und interpretierbar sind, erzeugen digitale Unterlagen das neuartige Problem, dass die dauerhafte Interpretierbarkeit elektronischer Daten nicht garantiert ist. Denn die rohen Daten als solche können nicht ohne weiteres gelesen, verwendet und verstanden werden. Die Wiedergabe von elektronischen Daten benötigt kompatible Soft- und Hardwareumgebungen. Die Überlieferung der letzten Jahr hunderte bestand stets aus Unterlagen, die (die nötigen Sprach- und Handschriftenkenntnisse vorausgesetzt) ihren Inhalt ohne Weiteres preisgaben. Bewahrte man die Urkunde, bewahrte man auch ihren Inhalt. Will man den Inhalt digita ler Unterlagen verstehen, benötigt man ein zusätzliches Werkzeug, nämlich die entsprechende Soft- und H ardware.^ Erst Computertechnik und Computerprogramme machen die elektronischen Daten für den Menschen verständlich. Und genau hierin liegt die bedeutende Herausforderung, der sich die Archive bereits seit den 1990er Jahren und mit zuneh mender Digitalisierung des Staates immer intensiver stellen müssen. Denn Soft- und Hardware befinden sich in einem stetigen und raschen Wandel. Der technische Fortschritt führt zu einem permanenten Überarbeiten und Verbessern der Informationstechnik. In regelmäßigen Jahresabständen wird der Stand der Technik überholt. An die neue und schwierige Situation der elektronischen Bestandserhaltung in 254 Vgl. Christian Keitel, Digitale Bestandserhaltung, in: Irmgard Be cker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 99-103,101. 423 1. Rechtliche Anforderungen an die elektronische Archivierung Der Arbeitsgegenstand des digitalen Archivs, die digitale Da tei, ist wesentlich flüchtiger, vergänglicher und zudem auch leichter manipulierbar als es Unterlagen aus Papier oder Bü cher und Karten sind. Um für elektronische staatliche Auf zeichnungen dasselbe Schutzniveau zu erreichen, wie es für körperliche Aufzeichnungen in öffentlichen Archiven herrscht, müssen an eine rechtsstaatliche elektronische Ar chivierung in einem öffentlichen Archiv besondere rechtliche Anforderungen gestellt werden. Zum jetzigen Zeitpunkt exis tieren noch keine kohärenten Rechtsnormen, die die Kriteri en und Anforderungen an eine rechtssichere und rechtsstaat liche elektronische Archivierung systematisch und in sich ab schließend definieren. Vor dem Hintergrund des raschen An stiegs an staatlichen Aufzeichnungen in elektronischer Form und eingedenk des schnellen Verlusts elektronischer Daten durch Löschung, Überschreibung oder technische Überho lung ist das Fehlen klarer rechtlicher Vorgaben kein akzep tabler Zustand. Um zumindest die grundlegenden Leitgedanken und An forderungen, die ein zukünftiges Recht der digitalen Archive an die elektronische Archivierung und Bestandserhaltung stellen muss, herauszuarbeiten, sollte zunächst der verfolgte Zweck der elektronischen Archivierung definiert werden. Das zugrundeliegende Ziel einer rechtssicheren elektronischen Archivierung ist es, dass die elektronischen Unterlagen „wie ihre Vorgänger im Papierformat über die unmittelbare Bear beitung hinaus ihre Nachweisfunktion e r fü lle n .“255 Die elekt ronische Archivierung muss gewährleisten, dass auch elekt ronische Aufzeichnungen des Staates im Archiv überdauern und gelesen werden können. digitalen Archiven ist eine Reihe von rechtlichen Anforderun gen (1.) und rechtlichen Problemlagen (2.) geknüpft. 255 Ilka Stahlberg, Die Archivierung von Daten aus Dokumentenmana gement - und Vorgangsbearbeitungssystemen, in: Brandenburgische Archive Heft 25/2008, S. 3-7, 4. 424 Die rechtlichen Grundlagen für die Führung und für die Ar chivierung elektronischer Unterlagen müssen, wie bereits in früheren Forschungsbeiträgen angemerkt wurde256, als diffus und teilweise unvollständig beschrieben werden. Dies hat sich auch nach einer Dekade von Reformen im Archivrecht nicht in befriedigender Weise verbessert. Gleichwohl lassen sich inzwischen aus verschiedenen Rechtsnormen von unter schiedlicher Ranghöhe, etwa aus dem europäischen Recht, dem Verfassungsrecht sowie aus formellen und materiellen Gesetzen, rechtliche Anforderungen an die elektronische Ar chivierung ableiten, die als Leitgedanken eines zukünftigen Rechts der digitalen Archive im Rahmen weiterer Reformvor haben aufgegriffen werden sollten. Rechtsstaatsprinzip. Bereits aus der rechtsstaatlich be gründeten Pflicht zur Führung und Aufbewahrung von Akten im Rahmen der staatlichen Tätigkeiten25? wird „das Gebot [abgeleitet], den Aktenbestand langfristig zu sichern. Dem kommt insbesondere für die elektronische Aktenführung grundlegende Bedeutung zu. Die Behörde ist verpflichtet, nach dem Stand der Technik besttaugliche Vorsorge dafür zu treffen, dass der Aktenbestand erhalten und nicht z.B. durch die Entwicklung der Technologie oder auch Eingriffe Unbe fugter gelöscht oder sonstwie sachwidrig verändert wird.“258 Das Archivwesen trägt durch seine transparente Speicherung und Sicherung der Behördenunterlagen dazu bei, das Rechts staatsprinzip, das sich etwa in der nachträglichen Kontrolle der Verwaltung äußert, zu verwirklichen.25? Die aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleiteten Kriterien der elektroni schen Aufbewahrung und Archivierung wie die Langfristig a) RechtlicheAnforderungen im bestehenden Recht 256 Vgl. Eifert 2006, S. 156. 257 BVerfG, N JW 1983, S. 2135-2136; Cornelia Grundmann/Holger Greve, Löschung und Vernichtung von Akten, NVwZ 2015, S. 1726-1730, 1726. 258 Dieter Kallerhoff, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 8. Aufl., München 2014, § 29, Rn. 31. 259 Vgl. Christoph Partsch/Norman Koschmieder, Der archivrechtliche Informationszugang nach der Novelle des BArchG, NJW 2017, S. 3416-3422, 3418. 425 keit, Schutz vor Löschung und Veränderung sowie die Trans parenz und Nachvollziehbarkeit bieten zwar erste Anhalts punkte, bleiben jedoch zunächst diffus. Europäisches Recht. Der Anforderungskatalog an die Verarbeitung und Speicherung von Daten, den das europäi sche Datenschutzrecht aufstellt, besitzt eine größere Aussage kraft. Art. 32 Abs. 1 DSGVO verlangt von den für die Daten verarbeitung Verantwortlichen, dass sie geeignete technische und organisatorische Maßnahmen zum Zwecke der Sicherheit der Verarbeitung ergreifen. Hierfür wird ein nicht abschlie ßender Katalog an Maßnahmen und Anforderungen aufge stellt. Demnach muss das Datenspeichersystem für die perso nenbezogenen Daten etwa die Fähigkeit zur Pseudonymisierung und Verschlüsselung der Daten (lit. a) aufweisen. Wei terhin soll das Speichersystem die Fähigkeit besitzen, auf Dauer Eigenschaften wie Vertraulichkeit, Integrität, Verfüg barkeit und Belastbarkeit sicherzustellen (lit. b). Außerdem soll das Speichersystem garantieren, dass die Verfügbarkeit der gespeicherten Daten auch nach einem physischen oder technischen Zwischenfall rasch wiederhergestellt wird (lit. c). Und nicht zuletzt soll ein Verfahren zur regelmäßigen Über prüfung und Evaluierung der Sicherheitsleistung aufgestellt werden (lit. d).26° Mit den geforderten Eigenschaften der Ver traulichkeit, Integrität und Belastbarkeit des Speichersystems wird in erster Linie eine gewisse „IT-Resilienz“ gemeint, wo mit eine Widerstandsfähigkeit der technischen Infrastruktur, beispielsweise gegen Störungen oder Angriffe von außen, an gesprochen wird.201 Auch der Begriff der Integrität meint, dass das Speichersystem jeden unbefugten Zugriff und vor allem jede unbefugte Veränderung oder Manipulation der ge speicherten Daten bemerken und verhindern muss. Hierbei kann insbesondere der Einsatz der schon erwähnten elektro nischen Signaturen zum Schutz vor unrechtmäßigen Verän 260 Vgl. Charlotte Barlag, Datensicherheit, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 165-179, 166; Jörg Hladjk, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 32, Rn. 4 10. 261 Vgl. Barlag, in: Roßnagel 2017, S. l66f. 426 derungen dienen.202 Die geforderte Kategorie der Verfügbar keit der Daten kann zudem durch redundante Speicherung, also die Speicherung der Daten auf zusätzlichen und getrenn ten Systemen im Sinne eines Back-ups, erfüllt werden.263 Das europäische Datenschutzrecht, das auch in den öffentlichen Archiven anzuwenden ist, stellt mit den rechtlichen Anforde rungen an die Sicherheit der Verarbeitung in Art. 32 Abs. 1 DSGVO zumindest einige klarer umrissene Kategorien auf, die auch ein Speichersystem eines digitalen Archivs zu garan tieren hat. Ansätze im reformiertenArchivrecht. Neben dem europä ischen Recht finden sich auch im reformierten Archivrecht einige rechtliche Anforderungen an die elektronische Archi vierung, die für die Rechtsanwendung handhabbar gemacht werden können. So schreibt etwa § 2 Abs. 7 HArchivG vor: „Die Archivierung umfasst die Aufgaben, [...] die archivwür digen Unterlagen [...] sachgemäß aufzubewahren, zu sichern, deren Integrität und Authentizität zu bewahren sowie sie zu erhalten“. § 4 Abs. 1 SArchG schreibt vor: „Durch geeignete technische und organisatorische Maßnahmen ist das Archiv gut einschließlich der seiner Erschließung dienenden Hilfs mittel vor unbefugter Nutzung, Beschädigung oder Vernich tung zu sichern“. § 8 Abs. 3 S. 1 SächsArchivG enthält die Re gelung: „Das Archivgut ist in seiner Entstehungsform zu er halten, soweit nicht archivfachliche Belange entgegenstehen.“ Das Landesarchiv Sachsen-Anhalts hat zudem nach § 8 Abs. 1 und 2 ArchG LSA die Aufgabe, das Archivgut „nach archiv wissenschaftlichen Erkenntnissen zu bearbeiten“ und „es auf Dauer sicher zu verwahren“. Ausführlicher werden die recht lichen Anforderungen auch in § 6 Abs. 3 BbgArchivG be schrieben: „Die öffentlichen Archive haben die notwendigen organisatorischen, technischen und personellen Maßnahmen zu treffen, um die dauernde Aufbewahrung, Erhaltung und Benutzbarkeit des Archivgutes zu gewährleisten sowie seinen Schutz vor unbefugter Benutzung, vor Beschädigung oder 262 Vgl. Mario Martini, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Datenschutz Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz, 2. Aufl., München 2018, Art. 32 DSGVO, Rn. 36. 263 Vgl. Martini, in: Paal/Pauly 2018, Art. 32 DSGVO, Rn. 38a. 427 Vernichtung sicherzustellen.“264 Das reformierte Bundesar chivgesetz beschränkt sich hingegen in § 3 Abs. 1 S. 1 lediglich darauf, dass es die Aufgabe des Bundesarchives ist, das Ar chivgut „auf Dauer zu sichern“. Aus diesen verschiedenen Normen der Archivgesetze lassen sich zwar mehrere Elemen te von rechtlichen Anforderungen an die Archivierung und den Erhalt von Archivgut entnehmen. Die Vorschriften blei ben dabei jedoch verstreut und diffus. Damit versäumen es die Archivgesetze bislang, einheitliche Kriterien für die elekt ronische Archivierung aufzustellen. Die Archivgesetze gelten zunächst für die Landes- und Staatsarchive sowie für das Bundesarchiv. Darüberhinaus un terliegen weitere öffentliche Archiveinrichtungen den Archiv gesetzen. Parlamentsarchive, Kommunalarchive oder Hochschularchive sind ermächtigt, sich im vorgegebenen Ord nungsrahmen der Archivgesetze eine eigene Archivordnung zu geben. Parlamente, Kommunen und Hochschulen sind nicht minder von Digitalisierungsprozessen betroffen, wie andere öffentliche Stellen. Dies hat teilweise einen bemer kenswerten Einschlag in die Archivordnungen dieser Stellen nach sich gezogen. Besonders sticht hierbei die Archivord nung des Landtages Nordrhein-Westfalen hervor.26s Diese spezifische archivrechtliche Vorschrift für das Land tagsarchiv Nordrhein-Westfalens sowie einige reformierte Ar chivgesetze lassen immerhin wiederkehrende Kriterien und Anforderungen an die elektronische Archivierung erkennen. Es lässt sich ableiten, dass Archivgut, wozu digitale Archivun terlagen uneingeschränkt zuzurechnen sind, a uf Dauer gesi chert und in seiner Entstehungsform zu erhalten ist, soweit dies archivfachlich zu vertreten ist. Archivgut muss insgesamt benutzbar bleiben. Die Sicherung der elektronischen Unterla gen muss einerseits vor Beschädigung und Verlust sowie vor 264 Korrespondierende Rechtsanforderungen finden sich auch in Art. 9 Abs. 1 BayArchivG; § 4 NArchG; § 4 Abs. iS . 1 HmbArchivG; § 8 Abs. 1 LArchivG MV; § 4 Abs. 1 BremArchivG; § 5 Abs. 2 LArchG NRW; § 15 ThürArchivG. 265 Anlage 2 - Archiv- und Benutzungsordnung für das Archiv des Land tags Nordrhein-W estfalen zur Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein-W estfalen vom 1. Juni 2017, in: Landtag Nordrhein Westfalen, Drucksache 17/1, S. 53-62. 428 unbefugtem Zugang schützen und andererseits muss sie die Integrität und Authentizität der elektronischen Unterlagen während der Archivierung garantieren. Die Anforderungen, die das Archivrecht an die staatliche Archivierung stellt, wa ren zum Teil bereits vor dem Aufkommen elektronischer Un terlagen bekannt und normiert. Mit der Erweiterung der ar chivrechtlichen Begriffe und Vorschriften auf elektronische Unterlagen gelten die besonderen Verwahrungs-, Sicherungs und Zugangsregeln des Archivrechts unvermindert auch für alle nicht körperlichen Archivdaten. Auch elektronische Ar chivdaten dürfen nur im Rahmen der jeweiligen Zugangs rechte benutzt werden und schließlich müssen die Daten in tegritätswahrend, also nicht unzulässig verändert, und au thentizitätswahrend, also die Echtheit und Beweiskraft der Unterlage wahrend, gespeichert werden. Eine weitere gesetzliche Anforderung, die die modernen öffentlichen Archive bei der Archivierung von elektronischen Unterlagen nicht vernachlässigen dürfen, ist der Erhalt und die Erneuerung elektronischer Signaturen nach § 15 Vertrauensdienstegesetz. Immer dann, wenn eine elektroni sche Unterlage als archivwürdig übernommen wird und mit einer elektronischen Signatur versehen ist, was bei vielen öf fentlichen Unterlagen, zum Beispiel elektronischen Verwal tungsakten und Registereinträgen, der Fall sein kann, muss das Archiv prüfen ob der Bedarf besteht, die Sicherungsleis tung durch die elektronischen Signaturen aufrechtzuerhalten. b) Leitgedanken für rechtliche Kriterien der elektronischen Archivierung Es sollen nun grundlegende Kriterien und Kategorien für die elektronische Archivierung entwickelt werden, die im noch zu schaffenden Recht der digitalen Archive Berücksichtigung finden könnten. Allem voran sollte gelten, dass die Nachweisfunktion von elektronischen Unterlagen nur ausgeübt werden kann, wenn die Daten jederzeit vollständig verfügbar und lesbar sind und sie zudem unverändert und vor Löschung geschützt sind.266 266 Vgl. Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 358. 429 Elektronische Archivierung muss die Gewähr bieten, „dass auch elektronische Unterlagen den Erkenntnisstand eines Bearbeiters im Sinne der vollständigen und wahrheitsgetreu en Aktenführung jederzeit widerspiegeln und keine unrecht mäßigen Manipulationen vorgenommen werden können.“26? Der Grund für diese Anforderungen ergibt sich insgesamt aus dem Rechtsstaatsprinzip, denn „die Dokumentation aller Verwaltungsvorgänge [dient] der nachträglichen Kontrolle rechtsgemäßen Handelns und ist eine Voraussetzung, um rechtsstaatliches und gesetzestreues Verhalten von Verwal tung und Bürgern zu sichern.“268 Neben diesem Transparenz- und Kontrollaspekt der rechtssicheren und vollständigen Aufbewahrung kommt im Archiv auch das Ziel der unverfälschten Überlieferungssiche rung hinzu. Folgenden Generationen von Benutzern und For schern soll bestmöglich ein wahrheitsgetreues und unverzerr tes Bild des heutigen Staats- und Gesellschaftswesens in den Archivgütern präsentiert werden. Neue Herausforderungen für die Überlieferungssicherung äußern sich auch darin, dass die Digitalisierung völlig neue Formen von Dokumenten her vorbringt, die trotzdem in ihrem jeweiligen Zustand und in Funktion bewahrt werden müssen.26? Deshalb zieht Hans Hofmann, Archivar des niederländischen Rijksarchiefdiensts, den Schluss, dass die drei wichtigsten Anforderungen an das digitale Archiv die Wahrung der Authentizität, der Dauerhaf tigkeit und der Vollständigkeit des digitalen Archivguts sind. Unter Authentizität versteht er die Gewährleistung, dass „das Dokument noch dasselbe ist wie zu dem Zeitpunkt, als es im Geschäftsgang war. Nur dann bieten Dokumente am besten einen Nachweis darüber, was geschehen ist, und beweisen, dass sie das sind, was sie zu sein vorgeben.“2?0 Die Dauerhaf tigkeit erfordert Maßnahmen auf dem Gebiet der Aufbewah 267 Nolte, in: Der Archivar 67 (2014), S. 6-13, 6. 268 Alexander Roßnagel/Stefanie Fischer-Dieskau/Ulrich Pordesch/Ralf Brandner, Erneuerung elektronischer Signaturen. Grundfragen der Archivierung elektronischer Dokumente, CR 2003, S. 301-306, 301. Dazu ebenfalls Alexander Roßnagel/Andreas Schmidt/Daniel Wilke, Rechtssichere Transformation signierter Dokumente, Baden-Baden 2009, S. 26. 269 Vgl. Hofmann, in: W ettengel 1999, S. 11. 270 Hofmann, in: Wettengel 1999, S. 11. 430 rung gerade angesichts der schnellen Änderungen der Infor mationstechnologie und die Vollständigkeit verlangt, dass die Informationen auch noch nach einer langen Zeit gelesen und verstanden werden können, in dem Sinne, dass eine bloße Aufbewahrung nicht hinreichend ist.2?1 Anschlussfähige Überlegungen und Systematisierungen finden sich weiterhin in einem Standardkonzept zur elektro nischen Archiverung, welches das Bundesministerium des Innern ausgearbeitet hat. Dieses Konzept fasst diese soeben zusammengetragenen rechtlichen Bedingungen an die elekt ronische Archivierung in neun Punkten zusammen. Erstens: Die Gewährleistung der Integrität der Daten bezeichnet den Schutz vor unerlaubter Veränderung der Bestände während der gesamten Speicherzeit. Jede unerlaubte Manipulation muss ausgeschlossen sein. Zweitens: Die Authentizität der Daten bedeutet die Echtheit der Dokumente, sie wird dann bestätigt, wenn das elektronische Archivgut mit den Ur sprungsdaten übereinstimmt und von dem Verfasser stammt, den das Dokument als den Verfasser angibt.2?2 Drittens: Die Vollständigkeit von elektronischem Archivgut ist nur dann gegeben, wenn alle zugehörigen und benötigten Informatio nen (Primär-, Meta- und Protokolldaten) vorhanden sind. Viertens: Elektronische Unterlagen müssen nachvollziehbar archiviert werden, was bedeutet, dass alle Veränderungen oder Bearbeitungen erkennbar offengelegt werden können. Fünftens: „Die Verfügbarkeit bedeutet, dass der Zugriff und die Anzeige der elektronischen Dokumente in angemessener Zeit möglich sein müssen.“ Sechstens: Die Vertraulichkeit des elektronischen Archivguts setzt voraus, dass nur rechtlich Be fugten ein Zugang zu den Informationen gewährt wird. Siebtens: Die Löschbarkeit verlangt, dass aus datenschutzrechtli chen und archivrechtlichen Gründen außerdem die Möglich keit bestehen muss, die elektronischen Unterlagen in den 271 Vgl. Hofmann, in: W ettengel 1999, S. 11. 272 Vgl. Keitel/Lang, in: Staatsarchiv St. Gallen 2009, S. 37: „Ein überlie ferter Text ist dann authentisch, wenn er von dem in ihm genannten Autor und zu dem von ihm ausgewiesenen Zeitpunkt und mit den in ihm enthaltenen Inhalten verfasst wurde. Bei Fragen der Glaubwür digkeit muss also eine Übereinstimmung des ursprünglichen Textes mit dem heutigen Text festgestellt werden.“ 431 Speichereinheiten zu vernichten. Achtens: Elektronisches Ar chivgut muss jederzeit lesbar sein. Der Benutzer muss den Inhalt der Daten verarbeiten können. Das setzt nicht nur die Speicherung der Unterlagen voraus, sondern zusätzlich die entsprechende Technologie zur Nutzung und Anzeige. Neun tens: Elektronisches Archivgut muss schließlich verkehrsfä hig sein, womit die Übertragung der Daten von einem System auf ein anderes beschrieben wird.273 Diese neun Kriterien an eine rechtssichere elektronische Archivierung sollen für alle Formen der neu aufkommenden elektronischen Unterlagen angewendet werden. Diese Krite rien bieten ein handhabbares Gerüst von grundlegenden Ei genschaften, die ein Archivsystem leisten müsste, um nicht nur eine bloße Speicherung von Daten zu ermöglichen, son dern um ebenfalls archivische Aufgaben wie die Bestandser haltung oder die Benutzung unter den Rahmenbedingungen der Digitalisierung zu erfüllen. Diese Vorschläge sollten als Leitgedanken in weitere Archivrechtsreformen einfließen. Sie bieten dem Rechtsanwender im öffentlichen Archiv konkrete re Anweisungen als die bestehenden diffusen und unvollstän digen Vorschriften in den Archivgesetzen. Um eine auf Bun des- wie auf Landesebene gleichartig rechtssichere elektroni sche Archivierung zu garantieren, sollten die Archivgesetze entsprechende Anforderungen aufnehmen. 2. Rechtliche und praktische Probleme des digitalen Archivs Selbst dann, wenn die eben aufgestellten Kriterien als ver bindlicher Bestandteil in die deutschen Archivgesetze aufge nommen würden, bestünden weiterhin beachtliche Anwen dungsprobleme, die mit der Natur der digitalen Daten ein hergehen. Das digitale Archiv sieht sich einer Reihe von tech nisch bedingten sowie rechtlichen Problemen ausgesetzt, die die Einhaltung der eben benannten Archivierungskriterien unsicher macht. Für digitale Archivalien „reicht es nicht mehr, ihre Trägerobjekte optimal zu lagern und zu erhalten. Vielmehr liegt gerade in der Trennung von Information und 273 Zu alledem Bundesministerium des Innern, Organisationskonzept elektronische Verwaltungsarbeit. Baustein Langzeitarchivierung, Ber lin 2014, S. 12-14, Zitat zu 5. auf Seite 13. 432 Träger der Schlüssel zur Erhaltung der signifikanten Eigen schaften digitaler Objekte über einen langen Zeitraum [...] Die bisher eher passiv anmutende Tätigkeit des Archivierens muss also zu einem regelmäßigen, aktiven Handeln weiter entwickelt werden“2?4. a) Physikalischer Verfall der Datenspeicher und Wiedergabegeräte Ein der analogen Archivierung vergleichbarer Unsicherheits und Verlustfaktor ist der physikalische Verfall der Datenspei chereinheiten. Die verschiedenen Speichermedien und Hard ware-Architekturen sind ebenso wie Papier, Glas, Wachs oder Stein dem Verlust über die Zeit ausgesetzt.2?6 Physische und chemische Einflüsse (Kratzer, Stöße, Luftfeuchtigkeit, Tem peraturen, Kabelbruch, Selbstentmagnetisierung von Mag netbändern usf.) wirken auf die Datenträger ein.2?6 Kommt es zu Beschädigungen, so können die in den Speichereinheiten hinterlegten Daten schlagartig verloren gehen und nicht mehr abrufbar sein.2?? Über die Lebensdauer von Speichereinheiten bestehen unterschiedliche Schätzungen, es zeigt sich aber, dass aus Archivsicht kein Datenspeicher eine angemessene langfristige Speicherung garantieren kann. Die Haltbarkeit von CDs und DVDs wird auf 50 bis 100 Jahre geschätzt, die Speicherdauer von Flash Drives (USB Sticks) auf zehn bis 30 Jahre. Die Lebensdauer von Magnetbändern wird auf 30 bis 50 Jahre geschätzt und jene von eingelagerten, also nicht in Benutzung befindlichen Festplatten auf 20 bis 30 Jahre.2?8 274 Heinz W erner Kramski, Digitale Dokumente im Archiv, in: Marcel Lepper/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 178-197,178. 275 Vgl. Martin Iordanidis, Digitale Langzeitarchivierung - Risikoebenen und Lösungsstrategien im nachhaltigen Umgang mit digitalen Res sourcen in: Oliver Hinte/Eric W. Steinhauer, Die Digitale Bibliothek und ihr Recht - ein Stiefkind der Informationsgesellschaft?, Münster 2014, S. 141-160,147. 276 Vgl. Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 412. 277 Vgl. Kramski, in: Lepper/Raulff 2016, S. 185. 278 Vgl. Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 147; Kramski in: Lep per/Raulff 2016, S. 185; Martin Warnke, Kulturinformatik. Schriften 1997 bis 2007, Lüneburg 2009, S. 177. 433 Die Tatsache, dass ausgerechnet Magnetspeicher und Festplatten, die zumeist in den digitalen Archiven als archival storage genutzt werden, nur eine maximale Haltbarkeit von 30 bis 50 Jahren aulweisen, steht in klarem Gegensatz zur Aufgabe des Archivs, die Daten unbefristet aufzubewahren2̂ und in einem benutzbaren Zustand zu erhalten. Das ganze Problem wird noch dadurch verschärft, dass auch die Hard warekomponenten zum Lesen und Anzeigen von digitalen Objekten altern und verschleißen. Darunter lassen sich etwa Laufwerke für Disketten, CDs und DVDs, USB-Anschlüsse, Controller und ebenso Audio- und Videowiedergabegeräte in den vielen verschiedenen Formen und Ausfertigungen, wie sie in den vergangenen Jahrzehnten entstanden sind, fassen. Der simple Verfall der physischen Technik führt unweigerlich auch zu einem Verlust an Lese- und Abspielmöglichkeiten der gespeicherten Inhalte. Selbst dann, wenn ein Archiv eine Vielzahl an antiquierten Geräten vorhält, ist die Sicherung und Nutzung nur solange gewährleistet, wie die Geräte ihre Funktionalität behalten oder wiederinstandgesetzt werden können. b) Verlust der Daten und Dateisysteme Auch auf der Ebene der einzelnen Daten kann es zu schwer wiegenden Verlusten kommen. Sobald der Bitstream eines Datenobjekts, der die Sequenz der Bits einer Datei in einer logischen Abfolge darstellt, beschädigt wird, kommt es zu ei nem (Teil-)Ausfall der Datei und sie kann nur noch fehlerhaft gelesen und angezeigt werden.280 Der Bitstreamverlust, der andernorts auch data rot genannt wird281, kann einerseits ei ne Folge der eben beschriebenen physikalischen Beschädi gungen oder dem Ende der Lebensdauer von Speichereinhei ten sein. Andererseits kann der Datenverlust auch „jederzeit und ohne erkennbare Außeneinwirkung“282 eintreten. Wäh rend das klassische Archiv mit relativ berechenbaren Korro 279 Vgl. Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 410. 280 Sehr anschaulich für den Teilverlust von Bilddateien Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 145. 281 Vgl. W arnke 2009, S. 177. 282 Vgl. Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 145. 434 sionseffekten für Papier (Feuchtigkeit, Wärme, Feuer, Schimmel, Licht usf.) konfrontiert ist und dementsprechende Vorkehrungen trifft, sieht sich das digitale Archiv einem un gewissen Verlustrisiko seiner Daten ausgesetzt, da sowohl die Lebensdauer der Speichermedien begrenzt ist als auch die ge speicherten Datenobjekte selbst einem nicht kalkulierbaren Verlustprozess ausgesetzt sind. Das Verlustrisiko für gespeicherte Datenobjekte wird da durch erhöht, dass die Daten im digitalen Archiv nicht nur abgelegt werden, sondern auch der Bearbeitung, Aufberei tung, Transformation und der Benutzung unterliegen. Wann immer ein Datenobjekt neu abgespeichert wird, oder in ein neues Datenformat konvertiert wird oder aber einem Benut zer des digitalen Archivs bereitgestellt wird, entstehen Risiko situationen. Jede Bewegung eines digitalen Objektes in ein anderes System und jede Veränderung am gespeicherten Da tum kann zur Zerstörung einzelner Bitstreamelemente füh ren, was letztlich bis hin zur völligen Unbrauchbarkeit der Datei führen kann. „Neben technisch bedingten Übermitt lungsfehlern beim Transfer über Netzwerke oder über Spei chermedien hinweg stellt auch der menschliche Benutzer ei nen Risikofaktor dar [...]. Unabsichtliches oder mutwilliges Löschen von vereinzelten Bitstreams kann bereits zum Total verlust der gespeicherten Informationen führen .“283 c) Probleme der Integrität Unbenommen, ob es beabsichtigt geschieht oder nicht, digita les Archivgut kann leicht manipuliert werden.284 Digitale Ob jekte sind leichter und schneller zu verändern als analoge Un terlagen. Wie bereits die Ausführungen zum OAIS Referenz modell gezeigt haben, ist die Arbeitsweise des digitalen Archi ves sogar daraufhin ausgerichtet, die übernommenen Daten in eigene Archivformate zu konvertieren. Um sie über lange Zeit aufzubewahren, werden die Daten in den jeweiligen technischen Standard migriert. Jede Veränderung am Ar chivobjekt hat jedoch zur Folge, dass die ursprüngliche Integ 283 Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 147. 284 Vgl. Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 345. 435 rität, also die Unveränderlichkeit der hinterlegten Datenob jekte, verletzt wird. Es wird darauf ankommen, klare Kriteri en für zulässige und für unzulässige Eingriffe in die Integrität der digitalen Archivobjekte festzulegen. d) Probleme der Authentizität Während im klassischen Archiv die Frage der Authentizität der Archivunterlagen solange keine Probleme aufwirft, wie durch Übergabeprotokolle, Stempel, Unterschriften oder Sie gel die Echtheit der Urkunden und Unterlagen nachgewiesen werden kann, wird die Aufrechterhaltung der Authentizität von elektronischen Archivgütern zukünftig vermehrte Rechts fragen aufwerfen. Der Gedanke vom Original einer Unterlage ist im Zuge von elektronischer Datenverarbeitung kaum auf rechtzuerhalten. Während sich selbst für Jahrhunderte alte Schriftrollen mittels Papieranalysen286 und Handschriftanaly sen286 der Ursprung und die Echtheit bestätigen oder Fäl schungen aufdecken lassen, gilt das für elektronische Daten nicht. Elektronische Datenverarbeitung ist das häufige und fortschreitende Verändern der Objekte. Selbst wenn man an nimmt, dass der Zustand des Originals eines Datenobjektes in dem Moment besteht, in dem die abgebende anbietungs pflichtige Stelle eine elektronische Unterlage aussondert und diese an das Ingest-Modul des digitalen Archivs weiterleitet, muss man festhalten, dass bereits im ersten Archivierungs schritt des Archivs dieses Datenobjekt verändert wird. Indem das digitale Archiv die elektronische Unterlage in ein eigenes 285 Vgl. Enrico Pigorsch, Das Papier durchschaut. Raman-Chemical- Imaging als Messverfahren zur Papieranalyse, in: DresdnerTransfer brief (E-Journal der TU Dresden) Heft 3/2016, S. 20: Eine „Anwen dung ist die Analyse von historischen Dokumenten und Kunstwerken auf Papier. Die Anwesenheit und Verteilung von bestimmten Subs tanzen, insbesondere auch von mikroskopischen Spurenpartikeln, können Hinweise auf das Alter, auf die Herstellung und auch zur Her kunft von Papier geben. Die spektroskopischen Befunde können somit Kunstwissenschaftlern und Kriminalisten helfen, die Identität, die Herkunft und letztendlich die Echtheit von Dokumenten und Kunst werken zu prüfen.“ 286 Zur Fachdisziplin der „Forensischen Handschriftuntersuchung“ siehe Lothar Michel, Gerichtliche Schriftvergleichung, Berlin/New York 1982; Angelika Seiht, Forensische Schriftgutachten, München 1999. 436 Archivpaket umändert, mit den entsprechenden Metadaten anreichert und gegebenenfalls gar in ein anderes Datenformat konvertiert28?, kann keineswegs mehr von der originalen Un terlage der abgebenden Stelle gesprochen werden. Das digita le Archiv schafft eigene Archivunterlagen. Das bedeutet, dass man den klassischen Gedanken des Originals angesichts der Digitalisierung der Archivtätigkeit in dieser Form nicht auf rechterhalten kann.288 Will und muss man jedoch auch im di gitalen Archiv die Authentizität, also die Echtheit des Doku ments und die Übereinstimmung des tatsächlichen Urhebers mit dem in dem Dokument angegeben Urheber, der Unterla gen beibehalten, so wird es darauf ankommen, elektronische Nachweisstrategien zu entwickeln. Insbesondere die im Ar chivpaket (AIP) enthaltenen Primärdaten, also die eigentli chen inhaltlichen Schriftstücke, müssen in ihrer Lesbarkeit und Verständlichkeit unangetastet bleiben und jede Verände rung durch das digitale Archiv muss insofern nachvollziehbar bleiben, dass sie stets auf das ursprünglich abgegebene Do kument zurückzuführen bleibt. Die Frage des Authentizitätserhalts von elektronischen Unterlagen wird für die Archive noch komplizierter, wenn es sich um Dokumente mit elektronischer Signatur handelt. Die Frage wird daher auch sein, wie die Archive mit einer mögli chen Aufrechterhaltung der Signaturen umgehen werden.28? 287 Eindeutig bei Brübach, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 4, S. 8: „Die Umformung der SIPs zu Archival Information Packages kann z.B. da rin bestehen, dass aus den übernommenen Objekten und den mitge lieferten Metadaten die zur Langzeiterhaltung notwendigen Metada ten generiert werden. Darüber hinaus sind die Formate, in denen ein SIP dem Archiv angeboten und von ihm übernommen wird, keines falls unbedingt identisch mit den Aufbewahrungsformaten, in denen die Archival Information Packages dann tatsächlich vorliegen.“ 288 Vgl. Augsberg 2014, S. 176 m.w.N. 289 Zum Problem Roßnagel/Dieskau/Pordesch/Brandner, CR 2003, S. 301; Puppel, Archivalische Zeitschrift 89 (2007), S. 358; Udo Schäfer, Authentizität: Elektronische Signaturen oder Ius Archivi?, in: Rainer Hering/Udo Schäfer, Digitale Verwalten - Digitales Archivieren, Hamburg 2004, S. 13-31, 24f; Dieter Strauch, Rechtliche und archivische Probleme der digitalen Signatur, in: Gedächtnisschrift für A le xander Lüderitz, hg. v. Haimo Schack, München 2000, S. 751-787, 779 ff. 437 3. Lösungsansätze des digitalen Archivs Auf die soeben beschriebenen Verlustrisiken für die elektro nischen Aufzeichnungen in digitalen Archiven muss mit neu artigen Lösungsansätzen begegnet werden. Lässt sich kein angemessener Umgang mit diesen Verlustrisiken finden, hie ße dies das Inkaufnehmen des potentiellen Verlustes der öf fentlichen Überlieferungsbildung. Die Vertreter der Archivwissenschaft stehen in engem Austausch über die Erfahrungen und Lösungsstrategien der digitalen Archivierung. Seit dem Ende der 1990er Jahre gab es kaum eine Archivtagung, die sich nicht dem Thema wid mete.290 Positiv hervorzuheben ist hierbei insbesondere der gezielte Schulterschluss mit anderen für das Thema nicht un erheblichen Fachdisziplinen. Regelmäßig werden die Per spektiven der Rechts- und Verwaltungswissenschaften, der Informatik und der Kulturwissenschaften eingebunden, um fundierte Lösungsansätze zu finden. Dies erklärt auch die zu nehmende Diversifizierung der Personalstruktur in staatli chen Archiven und die Erweiterung der Ausbildungsinhalte lur Archivangestellte und Archivbeamte. Die Bewahrung des digitalen kulturellen Erbes ist eine zu große Herausforderung, als dass sie von den Archiven isoliert bewältigt werden könn te. Durch den intensiven Kontakt und Austausch der zirka letzten zwanzig Jahre haben sich einige standardisierbare Lö sungsstrategien herausgebildet. a) Physische Lösungsansätze Das beschriebene Problem des Verfalls physischer Datenträ ger wird man nicht vollumfänglich umgehen können, doch eine moderne Speicherinfrastruktur kann durchaus darauf 290 Allein die nicht abschließende Veröffentlichungspraxis des Landesar chivs Baden-Württemberg gibt darüber Zeugnis: Das virtuelle Archiv des Deutschen Ordens (2014), Digitale Archivierung in der Praxis (2013), Das neue Handwerk - Digitales Arbeiten in kleinen und m itt leren Archiven (2012), Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut (2010), Digitale Bilder und Filme im Archiv (2007), Kulturgut aus A r chiven, Bibliotheken und Museen im Internet (2004), Digitale Archive und Bibliotheken (2000), Archivierung elektronischer Unterlagen (1999), Bestandserhaltung. Herausforderung und Chancen (1997), Erscheinungsortjeweils Stuttgart. 438 reagieren und Sicherungsmaßnahmen einbauen. Der Archiv speicher des digitalen Archivs muss verschiedene Anforde rungen erfüllen. Hier steht an erster Stelle der Schutz vor ex ternen Einflüssen und Beeinträchtigungen der Daten. Spei cherräume und Speicherarchitektur müssen hierfür ihren Beitrag leisten. Gleichzeitig muss der Archivspeicher aber auch praktisch benutzbar bleiben, denn das digitale Archiv ist nicht nur ein Speicher, sondern auch ein benutzbarer Infor mationsdienstleister. Hierunter fällt eine angemessene kurze Zeit des Datenabrufs, die eine praktische Benutzung des digi talen Archivguts ermöglicht. Gleichwohl muss der Speicher auch mehrere parallel stattfindende Speicher- und Abrufpro zesse bearbeiten können, ohne dass der Zugriff auf die Daten durch einen anderen Prozess verhindert wird.291 In den heuti gen Archivspeichersystemen werden entweder Magnetband speicher, Magnetplattenspeicher oder optische Speichersys teme eingesetzt.292 Jede Art der Speichersysteme besitzt eige ne Vor- und Nachteile.2̂ Das Stadtarchiv Stuttgart beispiels weise sah sich Problemen der langsamen Speicher- und Lese zeiten sowie der begrenzten Datengröße für einzelne AIPs ausgesetzt, als es einfache Magnetbandspeicher einsetzte.294 291 Zu diesen Anforderungen sowie zu den Anforderungen gegen externe Einflüsse wie Wärme, Schmutz, Feuchtigkeit usf. vgl. Rolf Däßler, Da tenträger und Speicherverfahren für die digitale Langzeitarchivierung, in: Neuroth et al. (Hrsg.), nestor-Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivierung, Glückstadt 2016, Kapitel 10, S. I4 ff. 292 Vgl. Däßler, in Neuroth et al. 2016, Kapitel 10, S. 17. 293 Magnetbänder sind zwar lange haltbar und wartungsarm, dafür be nötigen sie jedoch eine längere Abrufzeit und bieten vor allem kein ei genes System zur Fehleranalyse. Magnetplatten hingegen bieten einen schnellen Zugriff und große Speicherkapazitäten und Datensicherheit sowie eine eigene Fehleranalyse, dafür sind die Datenträger nur kurz lebig und führen zu hohem Wartungsaufwand und Betriebskosten. Optische Archivsysteme bieten wiederum zwar eine physische Unveränderbarkeit (Integritätsschutz) der hinterlegten Daten, da die se unveränderlich auf den Datenträger durch Lasertechnik geprägt werden, haben dadurch jedoch ein hohes Speicheraufkommen und können keine Fehleranalyse und Korrekturen vornehmen. Eingehend dazu Däßler, in Neuroth et al. 2016, Kapitel 10, S. 18. 294 Vgl. Katharina Ernst/Heike Maier, Vom Magnetband auf Content Adressed Storage, in: Landesarchiv Baden-Württemberg (Hrsg.), Digi tale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 111-118, ll2 f. 439 Eine Speichergrenze für AIPs ab einer bestimmten Datengrö ße muss jedoch unbedingt verhindert werden, da dies die Ar chivierung großer Archivgüter faktisch verhindert. Der Archivspeicher soll auf der einen Seite einen unbe grenzten, sicheren Speicher zur Verfügung stellen und auf der anderen Seite aber die Daten jederzeit und schnell abrufbar zur Verfügung stellen. Bei allen Anforderungen, die die Benutzung an den Spei cher stellt, darf die Datensicherheit jedoch an keiner Stelle vernachlässigt werden. Dass alle eingesetzten Speicher dem physischen Verfall unterliegen, kann nicht umgangen werden, aber das Wissen darum lässt Vermeidungsstrategien und Si cherungslösungen entstehen. Insbesondere für die auf Fest plattenspeicher basierenden Archivsysteme hat sich ein drei stufiges Sicherungsverfahren etabliert. Ein Festplattenspei cher besteht aus einer großen Anzahl von einzelnen Festplat ten. Die erste Stufe des Sicherungskonzepts erlaubt es, Da tenverluste auf einer einzelnen Festplatte, also der kleinsten Speichereinheit des gesamten Speichersystems, zu erkennen. Dies geschieht durch die fortwährende Überprüfung der Bitstreams der hinterlegten Daten. Verändert sich der Bitstream einer Datei durch beginnenden Datenverlust, so er kennt dies die Überprüfungsfunktion und sie kann die be schädigte Datei k o r r ig ie r e n .2?6 Die zweite Stufe des Siche rungskonzepts stellt die mehrfache Speicherung von Daten auf verschiedenen Festplatten innerhalb eines Speichersys tems dar.2?6 Redundante Speicherung, also das Vorhalten von Sicherungskopien an einem zweiten, auch lokal getrennten Ort, ist eine der wichtigsten Sicherungsmaßnahmen über haupt. Sie wird nicht nur in Archiven, sondern auch in ande 295 Diese Technologie wird Self-Monitoring, Analysis and Reporting Technology (SMART) genannt, vgl. Sunjiv Soyjaudah, Seif Monitoring Analysis and Reporting Technology, in: Kemal Venugopal/Lalith Mohan Patnaik, Computer Networks and Intelligent Computing, Ber lin/Heidelberg 2011, S, 463-469; Stichwort SMART, in: Computerworld (Hrsg.), Lexikon. Aktuelle Begriffe aus Informatik und Tele kommunikation, Zürich 2007, S. 350f. 296 Sogenanntes Redundand Array of independent Disks (RAID). Vgl. Keval Kachala/Rupali Gangarde, RAID, in: International Journal of Engeneering Trends and Technology (IJETT) Heft 35/2016, S. 574 5 7 7 - 44Ο ren staatlichen Einrichtungen oder in Unternehmen verwen det.2?? Werden digitale Unterlagen an einem Ort durch Ein sturz, Hochwasser, Feuer oder auch Diebstahl bedroht, so kann eine zweite Sicherungsspeicherung an einem anderen Ort den Verlust auffangen und einen Totalausfall verhin dern.2?8 Während die zweite Stufe der Sicherungskonzepte für Archivspeichersysteme eine interne redundante Speicherung ist, die vor dem Ausfall einer einzelnen Festplatte schützt, findet auf der dritten Sicherungsstufe eine externe redundan te Speicherung statt, die das gesamte Speichersystem eines digitalen Archives an einer zweiten örtlich getrennten Stelle nachbaut.2?? Mit diesem mehrstufigen Sicherungskonzept wird der physikalische Verschleiß von Speichermedien akzeptiert. An statt die Datenobjekte für die Ewigkeit auf einem Träger fest zuhalten, findet ein permanenter Uberprüfungs- und Korrek turprozess statt. Stellt das System fest, dass eine Festplatte Verluste seiner gespeicherten Daten aufweist, versucht es, diese wiederherzustellen. Gelingt dies nicht, kann es auf die redundant gesicherten Daten an anderer Stelle zugreifen. Ist die einzelne Festplatte demzufolge beschädigt, kann sie aus 297 Auch die Eintragungen der Register der öffentlichen Verwaltung werden durch ein Sicherungsregister geschützt. Ein Beispiel findet sich in § 20 PStV. Nach § 20 Abs. 1 PStV müssen alle abgeschlossenen Beurkundungen auch in das Sicherungsregister übernommen werden. Nach § 20 Abs. 2 PStV ist das Sicherungsregister „gegenjede unbefug te Benutzung sowie gegen Datenverlust zu sichern. Das Sicherungsre gister ist so einzurichten, dass es bei Beschädigung der Anlagen oder der Daten des Personenstandsregisters nicht in Mitleidenschaft gezo gen w ird“. 298 Vgl. Peter Daman, Verteilte Datenbanken und Client/Server Systeme, Berlin/Heidelberg 1996, S. /f. 299 Dieses Sicherungskonzept wurde im Stadtarchiv Stuttgart umgesetzt. So wird seit der Speicherumstellung ein an zwei Standorten in der Stadtverwaltung betriebener Archivspeicher genutzt. Damit wird zum einen die externe redundante Speicherung gesichert, falls einer der beiden Speicher ausfällt. Zum anderen garantiert der in Stuttgart ver wendete Speicher eine Datensicherheit bei bis zu vier gleichzeitig aus fallenden Festplatten. Auch die selbstüberprüfende und selbstkorri gierende Technologie für einen Bitstreamverlust einzelner Daten wird täglich angewendet. Zu allem: Ernst/Maier, in: Landesarchiv Baden Württemberg 2013, S. 114. 441 getauscht werden3°°, ohne dass der ganze Speicher davon be troffen ist. Das bedeutet zum einen, dass die elektronische Archivierung ein permanenter Prozess und nicht eine einmal vorgenommene Handlung ist. Zum anderen bedeutet dies aber erneut, dass die Vorstellung der Sicherung eines Origi nals nicht mehr zeitgemäß ist. Denn die einzige Möglichkeit, Datenobjekte langfristig zu erhalten, kann nur in deren fort währender Überschreibung bestehen. b) Einheitliche Software-und Formatstandards Weitere Lösungsstrategien werden auf der Ebene der elektro nischen Datenstrukturen angewandt. Ein bereits sehr früh erkanntes Problem ist die Vielzahl an existierender und ein gesetzter Software. Schätzungen gehen von über 550 unter scheidbaren Softwareanwendungen aus, die durch Aktualisie rungen und neue Versionen auf eine historische Summe von über 10.000 anwachsen.3Q1 Erschwerend kommt hinzu, dass viele Anwendungen sogenannte „proprietäre“ Software sind, womit gemeint ist, dass aufgrund von Patent-, Urheber- und Lizenzrechten die Verwendung und Veränderung der Soft ware durch den Nutzer nur stark eingeschränkt möglich ist.3°2 Damit ein Datenformat, das durch eine bestimmte Soft ware erstellt wird und mittels dieser angezeigt und verändert werden kann, archivtauglich ist, müssen bestimmte Bedin gungen erfüllt sein. Datenformate für die elektronische Ar chivierung müssen leicht konvertierbar sein und fähig sein, Metadaten zu transportieren. „Im besten Fall sind sie nicht proprietär, sondern frei zugänglich.“3°3 „Durch Beschränkung auf möglichst wenige Formate und ggfs. entsprechende Kon vertierungen versuchen vertrauenswürdige digitale Langzeit archive die Chancen auf einen dauerhaften Erhalt und eine 300 Vgl. Däßler, in Neuroth et al. 2016, Kapitel 10, S. 20. 301 Vgl. Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 150. 302 'Vgl. Norbert de Lange, Geoinformatik, 3. Aufl., Berlin/Heidelberg 2013, S. 36t; Dan Wilsch, Zugangsregeln. Die Rechtsverfassung der W issensteilung, Tübingen 2008, S. 212; vgl. auch Kapitel 2 „Schutz der Software durch gewerbliche Rechte“ in: Axel Sodtalbers/Christian Volkmann/Andreas Heise, IT-Recht, Witten 2010. 303 Vgl. Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 151. 442 langfristige Zugänglichkeit sowie Nutzbarkeit ihrer Objekte zu erhöhen, auch wenn dies in der Praxis zunächst einen Mehraufwand bedeutet. Die wenigen Formate sind im Ideal fall weit verbreitet, Open-Source-basiert und weitläufig anerkannt.“3°4 Als weitgehende Standards haben sich folgende Daten formate herausgestellt: TIFF (Tag Image File Format), das vor allem für die verlustfreie Speicherung von mehreren Bild dateien vorteilhaft ist, GIF (Graphics Interchange Format), ebenfalls für die Speicherung von Bilddateien, jedoch mit niedrigen Farbtiefen und dem Problem der Lizenzpflicht, JPEG (Joint Photographie Experts Group), ebenfalls ein Bild dateiformat, aber mit dem Risiko des Qualitätsverlustes bei Komprimierungsvorgängen, PDF (Portable Document For mat), als plattformunabhängiges Datenformat von herausge hobener Wichtigkeit, da es sowohl Textdateien als auch Bild dateien unterschiedlichen Ursprungs in eine übergreifend verwendbare Struktur passt. Durch den PDF-A Standard wird zudem die Bearbeitung des Dokuments ausgeschlossen, XML (Extensible Markup Language) wird zur Darstellung und zum Austausch von Informationen im Textformat verwendet. Ins besondere die Kommunikation zwischen Datenbanken oder den Modulen im digitalen Archiv nutzt den XML-Standard, um die gespeicherten Archivpakete wiederzufinden. Ebenso werden die Metadaten im digitalen Archiv in XML-Format gespeichert. Der Vorteil ist, dass die XML-Elemente, also die einzelnen Zeilen sowohl von der Archivsoftware als auch vom Mensch verstanden und gelesen werden können, da sie ähn lich dem HTML-Standard von Internetseiten textbasiert sind.3°5 304 Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 417. Siehe auch Beinert/Straube, in: Klimpel/Keiper 2013, S. 37: „langzeitstabil“ und „weitverbreitet“. 305 Insgesamt zu den archivtauglichen Datenformaten Raphael Oster mann, Potentielle Dateiformate zur Langzeitarchivierung von Doku menten unter Berücksichtigung von Primär- und Metainformationen, in: Michael W ettengel (Hrsg.), Digitale Herausforderung für Archive, Koblenz 1999, S. 25-34; Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. I5lf; Schweizerisches Bundesarchiv, Archivtaugliche Dateiformate. Stan dards für die Archivierung digitaler Unterlagen, Bern 2014: https://tinyurl.com/yak8gstc. 443 Die vorgestellten Standardformate können einen Großteil der anfallenden elektronischen Unterlagen archivtauglich verarbeiten und bieten eine gewisse Gewähr dafür, auch auf längere Sicht benutzbar zu bleiben. Dafür sprechen vor allem der weite Verbreitungsgrad dieser Formate sowie die leichte Konvertierung anderer Text- oder Bilddateien in diese For mate. Wesentlich problematischer wird aber weiterhin der Um gang mit Fachanwendungen und komplexeren Datenbanken, Registern und Informationssystemen bleiben. Die einzige Möglichkeit wird darin bestehen, Einzelfalllösungen zu fin den. Datenbankendateien lassen sich nicht einfach in ein PDF-Format konvertieren, wenn man die Funktionalität der Datenbanken erhalten und benutzen möchte. Auch hiermit wird die Digitalisierung eher einen Mehraufwand für die Überlieferungssicherung durch die Archive verursachen als eine Vereinfachung. c) Gewährleistung der Integrität Um die Integrität der in den Langzeitspeicher des digitalen Archivs übernommenen Daten zu gewährleisten, wirkt das Archiv bereits im Rahmen der Übernahme daraufhin, die Da ten in eines der eben erörterten archivfähigen Datenformate zu übertragen. Diese eventuell notwendige Konvertierung ist zwar bereits eine erste Veränderung der Datenstruktur, aber sie hat nicht zum Ziel, das Dokument zu verfälschen, sondern nur, sie aufbewahrungsfähig zu machen. Es muss also ein Verständnis dafür entstehen, dass es notwendigerweise im digitalen Archiv einen Unterschied zwischen einer zulässigen und einer unzulässigen Datenveränderung gibt.3°6 Zulässig oder befugt ist die Veränderung der Daten immer dann, wenn sie dem Archivzweck der Bestandserhaltung und der Les- und Benutzbarkeit dient. Unzulässig ist jede Veränderung, die den Sinn und Inhalt oder die weitere Verfügbarkeit und Be nutzbarkeit der Daten entstellt oder beeinträchtigt. Das Prüfkriterium für die Zulässigkeit einer Datenveränderung wird sein, ob die elektronische Unterlage nach der notwendigen 306 Vgl. Bundesministerium des Innern 2014, Baustein Langzeitspeiche rung, S. 13 spricht von „unerlaubter“ Veränderung. 444 Konvertierung in demselben Maße les- und benutzbar und damit verständlich ist, wie die Unterlage vor der Konvertie rung. „In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Einbettung von Dokumenten in andere Dokumente (z. B. eine Word-Datei in eine andere Word-Datei) zu vermeiden ist, da andernfalls ein Informationsverlust bei der Konvertierung hingenommen werden muss.“307 Werden die digitalen Archivalien im Archiv nicht konver tiert, sondern nur von einem Modul zu einem anderen Wei tergeleitet (etwa vom Übernahmemodul in den Archivspei cher, vom Archivspeicher zum Benutzer oder beim Austausch eines Festplattenelements im Archivspeicher) so lässt sich die Integrität der Daten durch die Hashwerte der Objekte über prüfen. Stimmt dieser „digitale Fingerabdruck“ des verscho benen Dokuments mit dem des vorherigen überein, so wurde die Integrität bei der Übertragung gewahrt.308 Ein großes Risiko für die Integrität digitaler Archivalien muss auch in der Benutzung gesehen werden. Würden die ge speicherten Datenobjekte den Benutzern von Archiven zur Verfügung gestellt, etwa im digitalen Lesesaal oder über Ar chivportale im Internet, dann wäre die Anfälligkeit für Da tenmanipulationen - gewollt oder ungewollt - groß. Die Be nutzung elektronischer Archivobjekte kann also nicht mit den tatsächlich hinterlegten Daten des Archivspeichers, sondern nur mit Kopien oder Abbildern dieser Objekte, die dem Be nutzer zur Verfügung gestellt werden, stattfinden. Bereits das OAIS Referenzmodell erkennt die Notwendigkeit von „any security or access control mechanisms“30? im Benutzungspro zess an. Eine weit verbreitet angewandte technische Möglich keit der Veränderungssperre ist das sogenannte WORM- Speicherverfahren. WORM steht hierbei für Write Once Read Multiple und bedeutet, dass das Beschreiben eines Speichers ein einmaliger und unveränderbarer Vorgang ist.310 Die Daten 307 Bundesministerium des Innern 2014, Baustein Langzeitspeicherung, S. 15. 308 Vgl. Ernst/Maier, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 116. 309 Lavoie, Microform & Imaging Review 2004, S. 74. 310 Vgl. Nicolai Christ, Archivierungssysteme als Bestandteil eines Data- W arehouse, in: Harry Mucksch/W olfgang Behme (Hrsg.), Das Data- Warehouse-Konzept, W iesbaden 1996, S. 301-336, 322. 445 können danach nicht mehr abgeändert werden, da die Spei cherplatten physisch eingebrannt, verschmolzen oder durch kleine Bläschen geprägt werden, die dann von einem Laser abgetastet werden k ö n n e n .3 11 Das bedeutet auf der einen Seite eine unveränderliche Speicherung. Auf der anderen Seite können die Daten beliebig oft abgerufen und gelesen wer d e n ^ 12 WORM-Speicher bieten damit eine integritätssichern de Speicherung, an der selbst die Benutzung keine Datenver änderung vornehmen kann. Der Nachteil an dieser Methode ist jedoch, dass sich das Archiv durch diese endgültige Spei cherung vom Herstellerverfahren des Speichersystems ab hängig macht. „Ohne das originale Speichersystem sind die Daten faktisch nicht l e s b a r .“313 Ist außerdem der einmal be schriebene WORM-Speicher nicht mehr weiter veränderbar, zieht das die Konsequenz nach sich, dass eine notwendige Da tenmigration in andere Formate zur Bewahrung der digitalen Archivalien auch die erneute Speicherung auf einem neuen Datenträger erfordert. Das digitale Archiv steht hier vor der Auswahl zwischen regelmäßigen Überschreibungs- und Kontrollverfahren auf Magnetplattenspeichern oder der unverän derlichen Speicherung auf optischen Speichern. d) Gewährleistung der Authentizität Die Bewahrung der Authentizität digitaler Archivobjekte wird die wohl herausforderndste und mit dem größten Risiko be haftete Aufgabe des digitalen Archivwesens sein. Während die Integritätsaufovdevuug verlangt, dass die Datenobjekte nicht durch technische Fehler oder unbefugten Zugriff in ihrer Struktur verändert werden, stellt der Authentizitätsschutz weitere Bedingungen an die Archivarbeit. Die Aufbewahrung muss demnach gewährleisten, dass die Unterlagen ihre Echt 311 Vgl. Christ, in: Mucksch/Behme 1996, S. 322 sowie die Bewertung: „WORM-Speicher sind für Archivierungssysteme die wichtigste Form der optischen Speicher, da sie sehr große Speicherkapazitäten bei sin kenden Preisen bieten und zusätzlich aufgrund ihrer Manipulationssi cherheit rechtliche Anforderungen für die Aufbewahrung von Ge schäftspapieren am besten erfüllen.“ 312 Vgl. Wilhelm Gaus, Dokumentations- und Ordnungslehre, 4. Aufl., Berlin/Heidelberg 2003, S. 36. 313 Schwalm, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 246. 446 heit beibehalten, was bedeutet, dass sie einen Urheber oder Aussteller beurkunden, der auch der tatsächliche Urheber oder Aussteller der Unterlage ist (§ 437 Abs. 1 ZPO). Der in der Unterlage angegebene Zeitpunkt und der in der Unterlage enthaltene Inhalt müssen gleichwohl dem tatsächlichen Zeit punkt der Beurkundung und den tatsächlich beurkundeten Inhalt entsprechen^^ Im klassischen Archiv erfüllen handschriftliche Unter schriften, Wachssiegel oder Behördenstempel den Echtheits nachweis und halten damit auch die beweissichernde Kraft des Dokuments über die gesamte Zeit der Archivierung auf rechtes Digitale Archive können sich hingegen nicht mit der einmal erstellten elektronischen Unterlage begnügen. Nimmt man den Anspruch eines Archivs, elektronische Unterlagen faktisch unbefristet zu erhalten, ernst, dann werden techni sche Bewahrungsstrategien wie die regelmäßige Datentrans formation unumgänglich sein. Denn selbst die oben genann ten weit verbreiteten und standardisierten Datenformate (PDF-A, TIFF usf.) bieten über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehnten und Jahrhunderten nicht die Gewähr, problem los nutzbar zu bleiben.316 „Angesichts der fortschreitenden technologischen Entwicklung ist nicht auszuschließen, dass die Software, die zum Lesen eines bestimmten Dokumentenformats erforderlich ist, schon binnen relativ kurzer Zeit an Aktualität verliert [...] Auf diese Weise besteht Gefahr, dass der Inhalt der in einem alten Format gespeicherten Doku mente dauerhaft unlesbar wird. Um dies zu verhindern, ist es notwendig, die Dokumente in aktuelle Formate zu transfor mieren, die an jedem Rechner lesbar gemacht werden können.“3u Umso mehr gilt dies für Datenformate und Software 314 Vgl. Keitel/Lang, in: Staatsarchiv St. Gallen 2009, S. 37. 315 Vgl. Udo Schäfer, Authentizität. Vom Siegel zur digitalen Signatur, in: Udo Schäfer/Nicole Bickhoff, Archivierung elektronischer Unterla gen, Stuttgart 1999, S. 165-181, l66f. 316 Vgl. Katharina de la Durantaye, in: Oliver Hinte/Eric W. Steinhauer (Hrsg.), Die Digitale Bibliothek und ihr Recht - ein Stiefkind der In formationsgesellschaft? Münster 2014, S. 161-187, 164: „Dateiformate veralten und werden inkompatibel, wenn sich Hard- und Softwareum gebung sowie Benutzungstools verändern.“ 317 Alexander Roßnagel/Stefanie Fischer-Dieskau/Daniel Wilke, Trans formation von Dokumenten, CR 2005, S. 903-908, 903. 447 von Fachanwendungen, die gerade nicht in standardisierte Formate wie PDF-A konvertiert werden können. Die rechtssi chere Datenmigration soll also die regelmäßige Erhaltung des digitalen Archivguts ermöglichen, jeweils orientiert am tech nischen Standard der Zeit. Als besonders problematisch wird sich hierbei die Authen tizitätswahrung von elektronisch signierten Dokumenten her aussteilen. Viele elektronische Unterlagen öffentlicher Stellen sind aufgrund einer Rechtsvorschrift mit einer elektronischen Signatur versehen, womit Ursprung, Echtheit und Unver- ändertheit der Unterlagen im Rechtsverkehr nachgewiesen werden. Digitale Archive stehen in diesem Zusammenhang vor zwei Problemen. Erstens verliert eine elektronische Signa tur mit der Zeit ihren Sicherheitswert und bedarf deshalb möglicherweise der regelmäßigen Erneuerung, die durch die Archive vorgenommen werden muss. Zweitens führt die Kon vertierung einer elektronisch signierten Datei in ein anderes Datenformat dazu, dass die Nachweiswirkung der Signatur aufgehoben wird. Dieser Nachweis wird über den Abgleich der Hashwerte des signierten Ausgangsdokuments und des Zieldokuments geführt. Die Konvertierung der elektronischen Datei in ein anderes Datenformat geht aber automatisch mit der Veränderung des Bitstreams dieser Datei einher, weil jede elektronische Datei über einen einzigartigen Hashwert ver fügt. Die Hashwerte des Ausgangsdokuments und des Zieldo kuments können deshalb nach einer Datenkonvertierung niemals übereinstimmen. Es stellt sich also die Frage, wie die Nachweisfunktion elektronischer Signaturen auch bei archi varisch notwendigen Migrationen in neue Datenformate auf rechterhalten werden kann. Letztlich muss das digitale Archiv die Frage beantworten, wie die elektronischen Unterlagen einerseits für unbefristete Zeit aufbewahrt werden und dabei lesbar und nutzbar bleiben können ohne dabei zugleich ihre Authentizität und Beweis kraft zu verlieren. (1) Rechtliche Anforderungen an die Datenmigration Das Archivrecht als Teil des besonderen Verwaltungsrechts verpflichtet die Archive, das einmal bewertete, übernommene und zu Archivgut umgewidmete Schriftgut auf Dauer aufzu 448 bewahren, in seinem Bestand zu erhalten und vor Zerstörung zu schützend18 Bereits § 5 Abs. 2 ArchivG NRW macht deut lich, dass die Erhaltung des Archivguts in seinem originalen Zustand prinzipiell von Vorrang ist. Die unveränderte Aufbe wahrung schützt am besten die Überlieferungssicherung so wie den Nachweis der Echtheit und der Beweiskraft der Un terlagen. Aus der Einschränkung des § 5 Abs. 2 ArchivG NRW geht ebenso hervor, dass es Situationen geben kann, in denen es sogar archivfachlich geboten ist, das Archivgut in seiner Form zu verändern. Nämlich immer und ausschließlich dann, wenn die Vernichtung oder der Verlust des Archivguts oder Teile dessen drohen. Besteht eine rechtliche Pflicht zu einer längerfristigen Aufbewahrung von Unterlagen, so ergibt sich daraus auch die Pflicht der aufbewahrenden Stelle, Original dokumente zum Zweck der Aufbewahrung und zum Erhalt der Lesbarkeit notfalls umzuwandeln.s1? Die Datenmigration ist eine Form der Bestanderhaltung im digitalen Archiv. Denn angesichts der Vielfalt von Medien formen in der digitalen Welt und der schnellen Veränderung und Fortentwicklung technischer Einsatzmittel wird die Kon vertierung von Dokumenten ein unvermeidlicher Vorgang zur Sicherung und zum Erhalt der Lesbarkeit von Dokumenten werdend20 „Bei der digitalen Bestandserhaltung müssen die Archive immer wieder Entscheidungen treffen: Welches Da teiformat, welche Zeichenformat soll für die nächste Migrati onsstufe gewählt werden? Auf was kann verzichtet werden, wenn nicht alles erhalten werden kann? Wie kann ein Archiv gewährleisten, dass die Nutzungsmöglichkeiten, die ein Ar chivar bei der archivischen Bewertung gesehen hat, auch nach Jahrhunderten noch bestehen? Wie gewährleisten wir also 318 Beispielsweise § 3 Abs. 1 S . 1 BArchG: „auf Dauer zu sichern“ ; § 5 Abs. 2 ArchivG NRW: „in seiner Entstehungsform zu erhalten, sofern keine archivfachlichen Belange entgegenstehen. Es ist nach archivfachlichen Erkenntnissen zu bearbeiten und vor unbefugter Nutzung, vor Be schädigung oder Vernichtung zu schützen“ ; § 4 NArchG: „ist auf Dau er und sicher zu verwahren, zu erhalten [...], vor Beschädigung oder Vernichtung zu schützen“. 319 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 25. 320 Vgl. Roßnagel/Fischer-Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 903. 449 über viele Jahrzehnte einen einheitlichen, möglichst wider spruchsfreien Prozess bei der Bestandserhaltung?“321 Mit Datenmigrations22 wird als „die Überführung eines gefährdeten Formates in ein standardisiertes Format inner halb einer zeitgemäßen technischen Umgebung“323 umschrieben.324 Da die Migration von Daten ein qualitativ anders gela gertes Verfahren ist als ein bloßer Kopiervorgang, besteht grundsätzlich die Möglichkeit des Informationsverlustes beim Konvertierungsprozess.325 Migration von Daten ist damit zwar eine Methode der Bestandserhaltung durch Bestandsveränderungs26, aber sie ist eine risikobehaftete Methode. Risiken der Datenmigration, vor allem Varianten der In formationsverluste beim Übertragen in ein neues Datenfor mat, können sich etwa in Darstellungsproblemen des Zieldo kumentes äußern oder aber im völligen Fehlgehen der Migra tion^2? Je nach benutzter Technik und Komplexität der ver wendeten Datenformate kann das Zieldokument der Migrati on zu unterschiedlichen Ergebnissen in der Darstellung, Prä sentation und Funktionalität führen.328 Weiterhin ist proble matisch, dass das Risiko der Informationsverluste mit jedem weiteren Migrationsvorgang steigt. Je mehr Migrationsschrit te über die Zeit der elektronischen Archivierung notwendig 321 Christian Keitel, Der nestor-Leitfaden zur Digitalen Bestandserhal tung und seine Folgen für die Archive, in: Landesarchiv Baden Württemberg, Digitale Archivierung in der Praxis, Stuttgart 2013, S. 267-277, 269. 322 Für den Vorgang der Umwandlung eines Datenformates in ein ande res werden verschiedene Begriffe verwendet. Migration, Transforma tion oder Konvertierung von elektronischen Dokumenten beschreiben aber denjew eils gleichen Vorgang. 323 Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 152. 324 Migration passt damit die Daten immer an eine neue Umgebung an, vgl. Stefan Funk, Migration, in: Heike Neuroth et al. (Hrsg.), nestor Handbuch. Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivie rung, Glückstadt 2016, Kapitel 8, S. 10-15,10. 325 Vgl. Iordanidis, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 153. 326 Denn Datenmigration bewirkt notwendigerweise auch eine Änderung des Dateninhalts, vgl. Durantaye, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 164. 327 Vgl. Keitel, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 270: Ge fahr der irreversiblen Veränderung; Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 26. 328 Vgl. Roßnagel/Fischer-Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 904. 450 sind, desto größer wird das Risiko der Informationsverluste der migrierten Dokumente im Vergleich zum Ursprungsdokument.s2? Mit der Komplexität der Ausgangs- und der Ziel formate steigt ebenfalls das Verlustrisiko von Informationen durch einen M ig ra tio n s v o rg a n g ,3 3 ° da die technische Über tragungsleistung und der Erhalt der Funktionalität bei der Migration von komplexen Datenstrukturen wesentlich schwieriger und störanfälliger wird. Die Bedingungen für eine rechtssichere Datenmigration erstrecken sich auf mehrere Punkte. Datenmigration darf nur in notwendigen Fällen und als letztes Mittel eingesetzt wer den. Da sie ein potentielles Verlustrisiko darstellt, darf sie ausschließlich bei drohendem Daten- und somit Überliefe rungsverlust vorgenommen werden. Wie bereits ausgeführt, wird der Erhalt elektronischer Unterlagen von mehreren Fak toren bedroht (physischer Verfall, Technikentwicklung, In kompatibilität), weshalb der Einsatz von Migrationsstrategien über lange Zeiträume unumgänglich sein wird. Weiterhin muss das Zieldokument ein geeignetes, stabiles und an der technischen Entwicklung orientiertes und standardisiertes Datenformat b e sitz e n .3 3 1 Es ist dabei besonders zu beachten, dass das neue Datenformat das Ausgangsdokument bestmög lich lesbar, verständlich und interpretierbar übernimmt und dabei vor allem auch die notwendigen Zusatzinformationen der Metadaten vor Verlust s c h ü t z t .332 Es sollten jene Datei formate Vorzug genießen, die alle und nicht nur einige der wesentlichen Eigenschaften des Ursprungsdokumentes erhal ten k ö n n e n .333 Die Migration einer elektronischen Unterlage in ein ande res Datenformat ersetzt automatisch das originale Dokument. Um trotzdem authentizitätswahrend im digitalen Archiv zu arbeiten, müssen die Echtheit und die Unverfälschtheit des Inhalts und der Dokumenteneigenschaften auf andere Weise festgestellt werden. Die rechtssichere Erhaltung fordert des halb, dass die digitalen Archivobjekte stets, also auch nach 329 Vgl. Iordanidis in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 153. 330 Vgl. Funk, in Neuroth et al. 2016, Kapitel 8, S. 11. 331 Vgl. Roßnagel/Fischer-Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 9 0 6! 332 Vgl. Roßnagel/Fischer-Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 907. 3 3 3 Vgl. Keitel, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 276. 451 einer Migration in „authentischer Qualität“ und mit allen „signifikanten Eigenschaften“ beibehalten w e r d e n .3 3 4 Es wird dabei insbesondere darauf ankommen, den gesamten Migra tionsprozess nachvollziehbar und detailliert zu protokollie ren.335 Es muss festgehalten werden, welche Person oder In stitution zu welchem Zeitpunkt welche Daten konvertiert hat, welches Ergebnis erreicht wurde und ob die Prüfung die Übereinstimmung von Ausgangs- und Zieldokument ergeben hat.336 Besonders wichtig für den Authentizitätserhalt werden die Dokumentierung und die Weitergabe der Metadaten während der Migrationsstufen sein. XML-basierte Metadaten lassen sich aufgrund ihrer einfachen Textelementstruktur in spätere Formate konvertieren. Wird der Informationsverlust der Metadaten minimiert, so lassen sich auch dann noch die we sentlichen Eigenschaften eines digitalen Objekts bestimmen, wenn die eigentliche Primärdatei längst nicht mehr von allen zukünftigen Computern gelesen werden k a n n .3 3 7 Der verlust freie Erhalt der Metadaten ist auch für Fragen des Zugangs zu elektronischem Archivgut von Interesse, da die Metadaten etwa den Umfang der Zugangsrechte der Archivalien definieren.338 Der Beweiswert eines transformierten Dokuments lässt sich erhöhen, indem man einen Vermerk anbringt, „der die Übereinstimmung des Zieldokuments mit dem Ausgangsdo kument bestätigt und weitere Angaben über das Ausgangsdo kument und den Transformationsprozess enthält. “339 334 Zitate bei Kuder et al., in Dreier et al. 2016, S. 413. 33 5 Vgl. Keitel, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 270. 336 Vgl. Roßnagel/Fischer-Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 9o6f. 3 3 7 Vgl. Keitel, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 276. A u ßerdem das Beispiel bei Keitel: „Wir wissen daher noch in ferner Zu kunft, dass auch in der dritten Repräsentation eines Audioobjektes dessen Länge 7 Minuten betrug. W ir wissen dies, obwohl die Primär daten [...] schon längst nicht mehr gelesen werden können.“ 338 Vgl. Funk, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 8, S. 10. 339 Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 36. 452 A bbildung 2: Datenm igration im A rch iv Ausgangsdokument Zieldokument transformierte Primärdaten Primärdaten Migration Metadaten Metadaten Protokolldaten AIP 1 AIP 2 Quelle: Eigene Darstellung. Die Kontrolle der Übereinstimmung von Ausgangs- und Ziel dokument sowie die Feststellung der fehlerfreien Konvertie rung kann grundsätzlich nur durch einen Menschen ausgeübt werden. Da aber insbesondere die Archive mit zunehmenden Mengen an digitalen Unterlagen konfrontiert werden, dürfte eine persönliche Sichtkontrolle aller Migrationsergebnisse in der Zukunft kaum realisierbar b leibend 0 Bei einer hohen An zahl zu erhaltender elektronischer Unterlagen werden die Migrationsprozesse notgedrungen automatisiert ablaufen müssen. Teilweise wird aufgrund dieser Zwangslage argu mentiert, dass man auf die menschliche Kontrolle des einzel nen migrierten Dokuments verzichten sollte. Vielmehr müsse der technische Transformationsprozess als Ganzes an ver trauenswürdige Systeme übertragen werden, deren Arbeit man dann insgesamt oder stichprobenartig kontrolliert.341 Dass durch die Automatisierung der Datenmigration und durch die Automatisierung der Kontrolle des Migrationser 340 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 38; Keitel, in: Landesarchiv Baden-Württemberg 2013, S. 269 spricht von „Millionen digitaler A r chivalien“. 341 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 39; Roßnagel/Fischer- Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 9o6ff. 453 gebnisses das Verlustrisiko der elektronischen Archivierung nochmals steigt, liegt auf der Hand. Automatisierte Bestandserhaltung durch Migration muss sich im besten Fall auf vertrauenswürdige Archivsysteme ver lassen. Vertrauenswürdige Systeme sind demnach vor allem solche, die „eventuell vorhandene aktive, verdeckte oder nicht darstellbare Inhalte im Dokument erkennen und mit der ent sprechenden Meldung a n z e ig e n .“ 342 Sollten sie die Funktion zur Anzeige der Migrationsergebnisse besitzen, dann „muss ein detailliertes Verifikationsergebnis zusammen mit allen durchgeführten Prüfungen und Randbedingungen, wie der Verifikationszeitpunkt, in verständlicher Form angezeigt werden k ö n n e n .“ 343 Fehler im Migrationsprozess müssen von den vertrauenswürdigen Systemen in verständlicher Weise gemeldet werden k ö n n e n .344 Es kann nicht übersehen werden, dass die Migration als die wohl zentrale Bestandserhaltungsstrategie des digitalen Archivs ein mit mehreren Risiken und Unsicherheiten befan genes Verfahren ist. Das Verlustrisiko besteht bei jedem ein zelnen Migrationsvorgang und steigert sich zudem mit jedem weiteren Migrationsschritt. Dass die Zielformate lesbar und verständlich sind, kann nicht garantiert werden. Da die Da tenmigration von großen Mengen elektronischer Archivobjek te nur automatisiert ablaufen kann, muss der Mensch außer dem auf die persönliche Kontrolle des einzelnen Migrationsvorgans verzichten und kann nur die technischen Systeme als solche überwachen. Damit macht der Mensch seine öffentli che Überlieferungssicherung in doppeltem Sinne vom Ver trauen in die technischen Systeme abhängig. Die Schwierig keiten, die die Authentizitätswahrung digitaler Archivobjekte hervorruft, werden zudem noch größer, wenn es sich um elektronische Unterlagen handelt, die mit einer beweissi chernden elektronischen Signatur ausgestattet sind. 342 Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 105. 343 Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 105. 344 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 105. 454 (2) Besondere Anforderungen an die Authentizitätswah rung von elektronisch signierten Dokumenten Vielfach wird das digitale Archiv auch mit elektronisch sig nierten Dokumenten arbeiten müssen. Der Erhalt der Echt heit, Beweiskraft und der Unverfälschtheit dieser besonderen Kategorie von elektronischen Dokumenten wird dem digita len Archiv größere Anstrengungen abverlangen. Dabei lässt sich die Authentizitätswahrung elektronisch signierter Do kumente in zwei Problembereiche unterscheiden. In dem ei nen Fall muss das digitale Archiv Dokumente mit elektroni scher Signatur regelmäßig neusignieren, um deren Beweis kraft aufrechtzuerhalten. Dies geschieht unabhängig von Da tenmigrationen. Das Format wird beibehalten und nur die Signatur wird erneuert. In dem anderen Fall kann es auch notwendig sein, ein elektronisch signiertes Dokument in ein neues Datenformat zu transformieren, was aber zur Konse quenz hat, dass die Nachweisfunktion über die elektronische Signatur unbrauchbar wird. So müssen für die Datenmigrati on von signierten Dokumenten neue Wege der Authentizi tätswahrung gefunden werden. Neusignierung ohne Migration. Die verwendeten Algo rithmen zur Verschlüsselung und Entschlüsselung der Hashwerte elektronischer Dokumente, die im elektronischen Sig naturverfahren eingesetzt werden, verlieren über die Zeit ihre Sicherheitseignung.345 Denn je weiter die technische Entwick lung und die Rechenleistung fortschreiten, desto leichter können Verschlüsselungen, die in der Vergangenheit als si cher galten, entschlüsselt werden. Die Sicherheit über die 3 4 5 Vgl. Ralf Brandner/Ulrich Pordesch/Tobias Gondrom, Archivzeit stempel und Signaturerneuerung, in: Alexander Roßnagel/Paul Schmücker (Hrsg.), Beweiskräftige elektronische Archivierung, Hei delberg 2005, S. 81-93, 81; Dieter Strauch, Rechtliche und archivische Probleme der digitalen Signatur, in: Gedächtnisschrift für Alexander Lüderitz, hg. v. Haimo Schack, München 2000, S. 751-787, 772. Stefa nie Fischer-Dieskau, Elektronisch signierte Dokumente, in: Rainer Hering/Udo Schäfer (Hrsg.), Digitales Verwalten - Digitales Archivie ren, Hamburg 2004, S. 33-50, 34h die Sicherheitseignung kann im mer nur für einen Mindestzeitraum festgelegt werden. 455 Beweiskraft und Unverändertheit von elektronischen Doku menten schwindet dadurch.346 Insbesondere da, wo diese Unterlagen langfristig aufbe wahrt werden müssen, wird dieser Verlust des Sicherheits wertes zu Problemen führen. Eine Maßnahme zum Erhalt der Sicherheitseignung ist das Verfahren der Neusignierung nach § 15 VDG.347 Demzufolge muss insbesondere im digitalen Ar chiv vor dem Ablauf der Sicherheitseignung der zuvor ver wendeten Algorithmen eine neue Signatur angebracht werden.348 Die Neusignierung kann selbst nur einen verbesserten Sicherheitswert erbringen, wenn sie auf einer technisch bes seren Verschlüsselungstechnik beruht.349 Der Nachweiswert der Neusignierung kann nur lückenlos bestehen, wenn sie alle früheren elektronischen Signaturen mit einschließt, wodurch eine lückenlose Unverfälschtheit nachvollzogen und geprüft werden kann.35° Nach Berechnung von Strauch müsste in einem Zeitraum von 100 Jahren eine regelmäßige Neusignierung 16- bis 17 mal vorgenommen werden. Da die neuen elektronischen Sig naturen den vorangegangenen Signaturen angehängt werden, ergebe dies im Falle eines Nachweises eine „riesige Folge von Zeichen“ und aus einzelnen Dokumenten würden ganze „Broschüren“35! entstehen. Das vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit geförderte Projekt ArchiSig, das sich mit der langfristigen Ar chivierung elektronischer Unterlagen beschäftigte, hat im Jahr 2005 ein Konzept vorgestellt, dass den Aufwand der re gelmäßigen Neusignierung im digitalen Archiv jedoch erheb lich verringern kann. Das Konzept sieht dabei den Einsatz ei nes Archivzeitstempels vor, der durch das Archivsystem au- 346 Vgl. Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 81. 3 4 7 Vgl. zur alten Rechtslage Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 82. 348 Vgl. Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 82; Strauch, in: Gedächtnisschrift Lüderitz 2000, S. 774: „Dauer aufgabe der Archive“. 349 Vgl. Fischer-Dieskau, in: Hering/Schäfer 2004, S. 38. 350 Vgl. Fischer-Dieskau, in: Hering/Schäfer 2004, S. 43. 351 Vgl. Strauch, in: Gedächtnisschrift Lüderitz 2000, S. 778. 456 tomatisiert erstellt wird.352 Dieser Archivzeitstempel hat den herausragenden Vorteil, dass er es ermöglicht, mehrere sig nierte Dokumente in einem gemeinsamen Verfahren neu zu s ig n ie r e n .353 „Das Archivsystem erzeugt zu diesen Dokumen ten und Signaturen Archivzeitstempel und erneuert diese. Wird bei einer späteren Verifikation eines aus dem Archivsys tem angeforderten signierten Dokumentes festgestellt, dass kryptographische Algorithmen oder Parameter nicht mehr sicherheitsgeeignet sind, kann das erzeugende System ein Beweisdokument mit allen bis dato erzeugten Archivzeit stempeln anfordern. Mit diesem kann verifiziert werden, ob das elektronische Dokument mit seinen Signaturen rechtzei tig signaturerneuert w u r d e .“354 Die Verwendung von Archiv zeitstempeln nimmt damit Abstand von der Arbeitsweise, die für jedes signierte Dokument individuelle Neusignierungen vornahm. „Durch einen Archivzeitstempel können beliebig viele signierte Dokumente über einen Zeitstempel gesichert werden, ohne den Aufwand zur Erneuerung oder Prüfung deutlich zu e r h ö h e n .“ 355 Der Archivzeitstempel ist demnach selbst eine elektroni sche Signatur, die durch ihre jeweilige Erneuerung die be weissichernde Speicherung mehrerer elektronischer Unterla gen dokumentiert. Über die zeitliche Erneuerung des Archiv zeitstempels kann jeweils nachverfolgt werden, über welche Zeiträume die Beweiskraft der signierten Unterlagen regel mäßig neu bestätigt w u rd e .3 5 6 Dabei sollen die Archivzeit stempel den Akkreditierungsanforderungen der Regulie rungsbehörde für Telekommunikation und Post durch eine ausreichende Zertifizierung ge n ü gen .3 57 Insgesamt können auf diese Weise die elektronischen Signaturen erhalten wer den, was die digitalen Archivobjekte unverändert lässt und 352 Vgl. Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 86. 3 5 3 Vgl. Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 83. 354 Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 86. 355 Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 87. 356 Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 86f. 3 5 7 Vgl. Brandner/Pordesch/Gondrom, in: Roßnagel/Schmücker 2005, S. 87. 457 ihren Beweiswert aufrechterhält, ohne einen überbordenden Aufwand für die Archive zu erzeugen. Abbildung 3: N eusignierung m ehrerer Dokum ente m ittels Archivzeitstem pel Quelle: Eigene D arstellung nach Brandtner/Pordesch/Gondrom , in: Schm ücker/Roßnagel 2005, S. 87. Datenmigration von elektronisch signierten Dokumenten. Während die rechtssichere Datenmigration von (einfachen) elektronischen Unterlagen verlangt, dass auch das Zieldoku ment eine authentische Qualität und alle wesentlichen Eigen schaften und Metadaten des Ausgangsdokumentes besitzt und zudem der Migrationsprozess detailliert protokolliert wird, stellt die Migration eines Dokumentes mit elektroni scher Signatur ein großes Problem dar. Wird ein elektronisch signiertes Dokument in ein neues Datenformat überführt, dann verliert die Signatur vollkommen ihre Sicherungsfunktion.358 Der Sicherheitswert einer elektronischen Signatur soll nachzuweisen, dass ein Dokument zwischen Absender und Empfänger oder vor und nach dem Verschieben auf einen an deren Datenspeicher nicht verändert wurde. Dies wird er 358 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 33. 458 reicht, indem aus beiden Dokumenten ein elektronischer Fin gerabdruck, der Hashwert, errechnet wird und dieser durch ein Schlüsselpaar ver- und wieder entschlüsselt wird. Stim men Hashwert des Ausgangs- und des Zieldokumentes über ein, so ist der Beweis erbracht, dass das Dokument nicht ver ändert wurde. Denn jedes elektronische Datenobjekt hat ei nen unverwechselbaren individuellen Hashwert. Erhält der Empfänger zwei verschiedene Hashwerte, dann weiß er, dass die Dokumente nicht übereinstimmen. Genau hierin liegt das Problem der Migration eines elekt ronisch signierten Dokuments in ein neues Datenformat. Eine Datenmigration in ein neues Datenformat ist nämlich gerade darauf angelegt, ein Dokument zu verändern und in eine an dere Form zu bringen, zu dem Zweck, das veränderte Doku ment unter anderer Softwareumgebung anzeigen zu können. Die logische Konsequenz daraus ist, dass der Hashwert des konvertierten Zieldokuments niemals mit dem Hashwert des Ausgangsdokuments übereinstimmen kann. Denn jede Ver änderung an einer elektronischen Datei verändert auch den Bitstream der Datei, aus dem der Hashwert errechnet wird. Die Sicherheitswirkung der elektronischen Signatur, die da rauf abstellt, dass die beiden Hashwerte übereinstimmen, ist dadurch unbrauchbar geworden.359 Das digitale Archiv soll sowohl die Archivobjekte authen tizitätswahrend und beweiskrafterhaltend sichern als auch die Bestände dauerhaft vor Verlust sichern. Die Bestandser haltung macht jedoch manchmal eine Datenkonvertierung notwendig. Hebt eine Datenkonvertierung aber die Siche rungswirkung und Beweiskraft der elektronischen Signatur auf, steht das digitale Archiv vor einem Zielkonflikt. Denn in 3 5 9 Vgl. Roßnagel/Fischer-Dieskau/Wilke, CR 2005, S. 904; Roßnagel/ Schmidt/Wilke 2009, S. 26; Udo Schäfer, Authentizität, in: Rainer Hering/Udo Schäfer, Digitales Verwalten - Digitales Archivieren, Hamburg 2004, S. 13-31, 15; Fischer-Dieskau, in: Hering/Schäfer 2004, S. 38; Stefanie Fischer-Dieskau/Thomas Kunz/Andreas Schmidt/Ursula Viebeg, Grundkonzepte rechtssicherer Transformati on signierter Dokumente, in: Hannes Ferrath (Hrsg.), Sicherheit. 2. Jahrestagung des Fachbereichs Sicherheit der Gesellschaft für Infor matik e.V., Bonn 2005, S. 401-412, 402; Strauch, in: Gedächtnisschrift Lüderitz 2000, S. 777: „Ist nur ein Bit verändert, ergibt sich bereits ei ne Differenz.“ 459 dem Moment, in dem die elektronische Signatur nicht mehr nachweisen kann, ob ein Dokument authentisch und unver ändert ist, wirkt die Archivierung gerade nicht mehr authenti zitätswahrend und beweissichernd. Um die Authentizität und den Beweiswert von elektro nisch signierten Dokumenten auch nach einer archivischen Datenmigration zu erhalten, müssen ausgleichende Maß nahmen ergriffen werden. Es kommt darauf an, „Instrumente vorzuhalten, die den Verlust der technischen Sicherung aus gleichen, um insbesondere den rechtlichen Wert des Doku ments, der durch die technische Sicherung gerade geschaffen wurde, auch für das Zieldokument zu wahren“36°. Die Nach weisführung über die elektronische Signatur des Ausgangs dokumentes scheidet in jedem Fall aus. Das Augenmerk der Beweiswerterhaltung wird sich daher auf den Migrationspro zess selbst richten. Erfüllt der Migrationsprozess bestimmte Anforderungen und enthält das konvertierte Zieldokument signifikante Informationen, dann kann der Verlust des Sicherheitswertes über die Signaturen ausgeglichen werden.s61 Neben der Definition der wesentlichen und zu erhalten den Eigenschaften des Ausgangsdokumentes ist es wichtig, die Ausgangssignaturen abschließend vor der Datenmigrati on zu prüfen und den rechtlichen Wert des Ausgangsdoku mentes abschließend festzustellen. Die Ergebnisse dieser Prü fung sowie alle Informationen der Signatur des Ausgangsdo kumentes werden unmittelbar vor der Konvertierung in ein neues Datenformat extrahiert?62 und nach der anschließen den Konvertierung an das Zieldokument angehängtß63 Um die Korrektheit des gesamten Migrationsprozesses zu einem späteren Zeitpunkt nachvollziehen zu können, muss der ge samte Verlauf des Vorgangs protokolliert werden. Die festzu haltenden Daten sind unter anderem „die Bezeichnungen der 360 Fischer-Dieskau et al., in: Federrath 2005, S. 402. 361 Vgl. Fischer-Dieskau et al., in: Federrath 2005, S. 408. 362 Sogenannte Signaturextraktion, vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 130: die den Ausgangssignaturen entnommenen Informationen so wie die letztmalige Signaturprüfung werden dem Transformationsbe richt als Signaturdaten angefügt. 363 Vgl. Fischer-Dieskau et al., in: Federrath 2005, S. 408. 460 eingesetzten Systeme und Komponenten, verwendete Para meter, Prüfergebnisse sowie den Prüfungen zugrunde liegen de Prüfvorgaben.“364 Da insbesondere im digitalen Archiv über längere Zeit der Verlust von Daten droht, kann es passieren, dass die Aus gangsdokumente zu einem bestimmten Zeitpunkt nach der Konvertierung nicht mehr zur Verfügung stehen. Um auch ohne Vergleich mit dem Ursprungsdokument alle relevanten Informationen zu bewahren, ist es bedeutend, am Ende der Datenmigration ein Transformationssiegel zu erstellen. „Mit ihm wird bestätigt, dass der Ablauf des Transformationspro zesses geprüft und als korrekt angesehen wird und dass die mit der Transformation angestrebte Inhaltstreue zwischen Ausgangsdokument und Zieldokument erreicht ist.“36s Das Transformationssiegel ist ein vertrauenswürdiger Vermerk, über den im Nachhinein der Transformationsprozess nach verfolgt und überprüft werden kann.366 Das Transformations siegel gleicht den Verlust des Echtheits- und Beweiskraft nachweises durch die Nichtanwendbarkeit der Ausgangssig natur aus. Dafür muss das Siegel „alle relevanten Daten, die während der Transformation erzeugt wurden, dauerhaft und vertrauenswürdig an die konvertierten Inhalte binden, um umfassende forensische Überprüfungen zu ermöglichen. Die se Möglichkeit der a posteriori-Überprüfung ist der wichtigste Baustein für die Beweiskraft des Zieldokuments“̂ 6?. Im Endeffekt werden also das konvertierte Zieldokument und die extrahierten Signaturdaten des Ausgangsdokumentes durch ein sogenanntes Transformationssiegel abgeschlossen oder „versiegelt“.368 Insofern lässt sich das Transformations siegel als ein Datencontainers6? verstehen, der zusätzlich selbst eine neue elektronische Signatur enthält, anhand derer 364 Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 120. 365 Fischer-Dieskau et al., in: Federrath 2005, S. 411. 366 Vgl. Fischer-Dieskau et al., in: Federrath 2005, S. 406 und 411. Der Verm erk enthält Angaben über den korrekten Ablauf der einzelnen Schritte des Transformationsprozesses, die Prüfung der Inhaltstreue zwischen Ausgangs- und Zieldokument, die zurechenbar verantwortli che Person und den Zeitpunkt der Transformation. 367 Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 133. 368 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 85. 369 Fischer-Dieskau et al., in: Federrath 2005, S. 411. 461 das neue Zieldokument für die weitere Zeit der Archivierung überprüfbar ist.s?0 Auf diese Weise kann auch nach der Datenmigration für signierte Dokumente festgestellt werden, dass bis unmittelbar vor der Konvertierung die Echtheit und Beweiskraft des Do kumentes bestanden hat und überprüft worden ist. Das Transformationssiegel erbringt diesen Nachweis dann fort während ab dem Moment der Konvertierung. A bbildung 4: D atenm igration elektronisch signierter Dokum ente e) Gewährleistung der Lesbarkeit und Verfügbarkeit durch Emulation Neben der erörterten Migration als Strategie der elektroni schen Bestandserhaltung existiert eine weitere technische Strategie, die der langfristigen Lesbarkeit und Verfügbarkeit von elektronischen Dateien dienen kann. Die Emulation un terscheidet sich von der elektronischen Migration dadurch, dass sie nicht die ursprünglichen Daten verändert, sondern die zur Anzeige dieser Daten verwendete Soft- und Hardware. Während die Migration die Strategie verfolgt, die elektroni schen Daten fortwährend mit dem Stand der Technik umzu formen, lässt die Emulation die originären Daten unangetas- 370 Vgl. Roßnagel/Schmidt/Wilke 2009, S. 86 und 134t. 462 tet und versucht hingegen, die technische Umgebung eines früheren Zeitpunktes auf aktuellen Geräten nachzuempfinden.371 ihren Wortursprung hat die Emulation im Lateini schen und bedeutet so viel wie der N a c h e i f e r e r . 3 7 2 Wie geht die Emulationsstrategie vor? Es wurde bereits ausführlich dargestellt, dass elektronische Unterlagen lang fristig von physischen und digitalen (Bitstream-)Verlusten bedroht sind, die bis hin zum vollständigen Verlust des Inhal tes führen können. Gleichzeitig führt der permanente techni sche Fortschritt dazu, dass Soft- und Hardware von informa tionstechnischen Systemen relativ schnell veralten und teil weise nicht mehr angewendet werden k ö n n e n .373 Während die Migration von Daten versucht, die Inhalte der Dokumente in den neuen technischen Stand „mitzunehmen“ stellt die Emulation das Gegenkonzept dazu d a r . 3 7 4 sie lässt die techni sche Umgebung vergangener Tage wieder „aufleben“. Ein Emulator ist demzufolge ein aktuelles Programm oder Gerät, das die Anzeige und Benutzung der ursprünglichen Daten zum Ziel hat3?s und zu diesem Zwecke die notwendige ehema lige Soft- und Hardwareumgebung simuliert. Die Emulation verhindert damit das Risiko der Datenveränderung, das im schlechtesten Fall zur Unanwendbarkeit der migrierten Datei 371 Vgl. Beinert/Straube, in: Klimpel/Keiper 2013, S. 35. 372 Vgl. lat. aemulator, in: Langenscheid Universal-W örterbuch Latein, München 2010, S. 21. 373 Bereits die regelmäßige Überarbeitung der Microsoft W indows Be triebssysteme führen dazu, dass Anwendungen älteren Datums unter einer neuen Betriebssoftware nicht mehr oder nur unter Hinnahme von Funktionalitätseinbußen benutzt werden können. Neben der In kompatibilität, die durch den Fortschritt von Betriebssystemen her vorgerufen wird, kann es auch bei einzelnen Software-Anwendungen Vorkommen, dass Dateien, die unter einer älteren Version der Soft ware erstellt und benutzt wurden, unter einer neuen Version dersel ben Software nicht mehr ihre völlige Funktionalität zeigen. Kann dies bereits bei einfachen Schreib- oder Tabellenkalkulationsprogrammen auftreten, so vergrößert sich das Problem zunehmend mit der Kom plexität der modernisierten Software, z.B. bei komplexen Datenban kenprogrammen. 3 7 4 Vgl. Dirk von Suchodoletz, Die Emulationsstrategie in der Langzeit archivierung, in: Bibliothek. Forschung und Praxis 33 (2009), S. 11 2 4 ,12. 375 Vgl. Hofmann, in: W ettengel 1999, S. 12. 463 führen kann. Denn der Emulator verwendet nur die originä ren Dateien, ohne sie zu verändern. Andererseits kann jedoch die Nachahmung der früheren Software oder Hardware feh lerhaft sein, was zu Defiziten in der Lesbarkeit oder Funktio nalität der Datenanwendung führen kann. Grundsätzlich kann zwischen der Anwendungsemulation und der Betriebssystememulation (nachgeahmte Software programme) sowie der Hardwareemulation (nachgeahmte Gerätekomponenten) unterschieden werden.376 Für digitale Archive dürfte die Anwendungsemulation die bedeutendste Form sein, da zumeist eine bestimmte Fachanwendung der Verwaltung für die Anzeige von archivierten Unterlagen be nötigt wird, die in späteren Zeiten technisch nachgebaut wer den muss. „So kann auf einem aktuellen System ein Pro gramm entwickelt werden, das archivierte digitale Objekte in einem bestimmten Format öffnen, anzeigen oder bearbeiten kann, auf die mit aktueller Software auf diesem System nicht mehr zugegriffen werden kann, weil vielleicht die Original software nicht mehr existiert oder auf aktuellen Systemen nicht mehr lauffähig ist.“377 Eine ältere elektronische Anwendung zu emulieren bedeu tet deshalb stets, ein neues Programm zu entwickeln und zu schreiben. Der Emulator ist ein eigenständiges, neues Pro gramm, das versucht, die Funktionalitäten einer alten An wendung so gut es geht zu übernehmen. Im besten Fall wird das Anwendungsergebnis des Emulators keinen Unterschied zu jenem der Originalsoftware machen. Insofern ist es von großer Bedeutung, bereits bei der Übernahme von digitalem Archivgut „festzustellen, welche Art von Arbeitsumgebung und welche Zusatzinformationen für spätere Zugriffe benötigt werden.“3?8 Das bedeutet auch, „dass bei zunehmendem An spruch an die Emulation [...] eine Programmierung derselben immer schwieriger wird.“3?? Bereits die Nachahmung eines 376 Vgl. Stefan Funk, Emulation, in: Heike Neuroth et al. (Hrsg.), nestor Handbuch, Eine kleine Enzyklopädie der digitalen Langzeitarchivie rung, Glückstadt 2016, Kapitel 8, S. 16-23, l6f. 3 7 7 Vgl. Funk, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 8, S. l6f. 378 Von Suchodoletz, in: Bibliothek. Forschung und Praxis 33 (2009), S. 12. 3 7 9 Vgl. Funk, in: Neuroth et al. 2016, Kapitel 8, S. 22. 464 aktuellen Textverarbeitungsprogrammes bedeutet, eine nicht unbedeutende Menge an Funktionalitäten nachzubilden.38° Je komplexer die nachzuahmende Anwendung ist, desto grö ßer wird der Programmierungsaufwand. Diese Aufgabe wird mit zunehmender Differenzierung und Komplexität der tech nischen Anwendungen von den digitalen Archiven kaum al lein zu bewerkstelligen sein. Es wird in Zukunft deshalb wich tig sein, dass sich Staatsarchive und staatliche Behörden bei der Implementierung neuer IT-Strukturen eng miteinander absprechen, damit die Herausforderungen der späteren Ar chivierung von Beginn an mitberücksichtigt werden.381 Die Emulation umgeht zwar das zentrale Defizit der Da tenmigration, das in der unumgänglichen Datenveränderung und in dem teilweisen Informationsverlust besteht. Dafür bringt der Einsatz von Emulatoren aber andere Probleme mit sich. Einerseits bedeutet auch der Einsatz von Emulations strategien einen erhöhten Aufwand für die digitalen Archive. Denn „je spezieller oder komplexer die Datenformate werden, desto unwahrscheinlicher wird die Existenz eines geeigneten Betrachters, der in der Lage ist, alle gewünschten Objektei genschaften in der gewünschten Qualität wiederzugeben.“882 Nachahmende Programme oder Geräteumgebungen zu er stellen ist eine komplexe Aufgabe und es kommt hinzu, dass die Versionsgeschichte früherer Fachanwendungen sowie das Wissen um deren Funktionalitäten kaum bis gar nicht doku mentiert werden.383 380 Der Programmierer, der versucht, eine frühere Software nachzubil den, muss daher nicht nur fähig sein, ein komplexes Programm mit verschiedenen Funktionalitäten erstellen zu können, er muss viel mehr noch alle Funktionen und Funktionsweisen des zu emulierenden früheren Programms kennen. Eine Emulation kann nur dann eine er folgreiche Erhaltungs- und Archivierungsstrategie darstellen, wenn sie die archivierten Dateien umfänglich benutzbar macht. Dazu muss aber hinreichendes W issen über das alte Programm vorhanden sein. 381 Die Einbindung des Fachwissens der öffentlichen Rechenzentren wird für öffentliche Gedächtnisinstitutionen wie Archive und Biblio theken mehr Bedeutung erlangen und den innerstaatlichen Informati onsaustausch weiter intensivieren, vgl. Beinert/Straube, in: Klimpel/Keiper 2013, S. 35h 382 Von Suchodoletz, in: Bibliothek. Forschung und Praxis 33 (2009), S. 16. 383 Vgl. Hofmann, in: W ettengel 1999, S. 13. 465 Schließlich kann der Einsatz von Emulationen auch dazu führen, dass das Hauptproblem der Datenmigration im Grunde nur verlagert wird. Zwar lässt die Emulation die digi talen Unterlagen in ihrer Form unangetastet. Wenn jedoch durch fehlerhafte oder ungenügende Emulation Defizite in der Performance und der Funktionalität der Programme auf treten, dann wird dies auch Auswirkungen auf die Lesbarkeit und Verständlichkeit des elektronischen Archivguts haben. Hinzu kommt, dass ein Softwareemulator selbst ebenfalls ein digitales Objekt ist, das den gleichen Verfallsprozessen oder Funktionsverlusten unterliegt, wie andere elektronische Un terlagen. So paradox es also erscheint: um für digitale Archive angemessene und geeignete Softwareemulatoren vorzuhalten, müssen diese regelmäßig an den aktuellen Stand der Technik angepasst werden und im Zweifelsfall mit einer Softwaremig ration aktualisiert werden. Zwar ist die Emulation eine alter native Strategie zur Datenmigration, da sie die originalen Da tenobjekte in ihrem Zustand belässt. Doch die Auswahl von standardisierten Emulatoren und das Vorhalten eines ent sprechenden „Software-Archiven“ können nur durch regel mäßige Migration im Rahmen der elektronischen Archivie rung garantiert werden.384 Sowohl die Datenmigration als auch die Emulation stellen damit aussichtsreiche, aber nach wie vor risikobehaftete385 Strategien der elektronischen Archivierung dar, die in jedem Fall einen wachsenden Arbeitsaufwand für die Archive bedeu ten werden. Digitale Archive müssen in einen permanenten Austausch mit der Informatik, Wirtschaft und Kulturwissen schaft und Rechtswissenschaft treten, um die Lösungsstrate gien weiterzuentwickeln. 384 Dazu Von Suchodoletz, in: Bibliothek. Forschung und Praxis 33 (2009), S. 18. 385 Die Datenmigration birgt das Risiko des Datenverlustes an den origi nalen Daten und die Emulation birgt das Risiko der fehlerhaften bzw. eingeschränkten Benutzung und Lesbarkeit der Daten. Dazu Collin, in: Dreier et al. 2016, S. 219; Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 4l3f; Hofmann, in: Wettengel 1999, S. I2f. 466 f) Urheberrechtliche Fragen der elektronischen Archivierung Die Konservierung elektronischer Datenobjekte kann nicht nur den bloßen Erhalt, sondern auch die Veränderung und Aktualisierung der Daten mit sich ziehend86 Wann immer ein Werk einer Veränderung unterzogen wird, kann dies die Schutzwirkungen des Urheberrechts berühren. Dies ist bei der Datenmigration geschützter Werke, bei der Emulation ge schützter Software und bei der Zugänglichmachung elektroni scher urheberrechtlich geschützter Werke im elektronischen Lesesaal der Fall. Die archivrechtlich in drohenden Verlustsituationen zu lässige Datenmigration in ein neues Format kann urheber rechtlich problematisch sein. Das Urheberrecht schützt den Urheber in seiner Beziehung zum Werk (§ 11 UrhG) und ge währt ihm eine Reihe von Urheberpersönlichkeitsrechten und Verwertungsrechten (§§ 12 ff und I5ff UrhG). Ein anderer, der nicht der Urheber eines Werkes ist, kann diese Rechte nicht ausüben, es sei denn, ihm wurden bestimmte Nutzungs rechte vom Urheber eingeräumt (§ 31 ff UrhG). Eine Daten migration eines elektronischen Dokumentes kann unter Um ständen eine Vervielfältigung gemäß § 16 UrhG sein88?, die grundsätzlich nur dem Urheber zusteht.888 Dies ist dann der Fall, wenn neben dem ursprünglichen Dokument ein weite res, konvertiertes Dokument entsteht. In den Fällen, in denen eine Datenmigration so verläuft, dass das Zieldokument nur noch in abgeänderter Form dargestellt werden kann, kann zudem eine Bearbeitung des Werkes88? gemäß § 23 UrhG vor liegen, die ebenfalls nur mit Einwilligung des Urhebers vor genommen werden darf.8?0 Eine Entstellung des Werkes dürf te in einer Datenmigration jedoch nicht zu erkennen sein, da 386 Vgl. Thomas Dreier/Veronika Fischer, Erhaltung von Werken der Digital Art, CR 2013, S. 548-552, 548. 387 Vgl. Dreier/Fischer CR 2013, S. 549. 388 Vgl. Durantaye, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 165; Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 419. 389 Vgl. Dreier/Fischer CR 2013, S. 550. 390 Vgl. Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 419; Ellen Euler, Zur Lang zeit-archivierung digital aufgezeichneter W erke und ihrer urheber rechtlichen Einordnung und Beurteilung, AfP 2008, S. 474-482, 479. 467 die Zielrichtung der elektronischen Archivierung gerade den Erhalt des Objekts und nicht dessen Verzerrung oder Beein trächtigung fö rd e rte 1 § 14 UrhG schützt den Urheber vor je der Beeinträchtigung des Werkes, „die geeignet ist, seine be rechtigten geistigen oder persönlichen Interessen am Werk zu gefährden“. Die Datenmigration wird hingegen zum Zwecke des Erhalts und der Sicherung, so nah am Original, wie es technisch möglich ist, ausgeführt und nicht mit dem Ziel des Entsteilens, weshalb § 14 UrhG wohl nicht einschlägig ist.s?2 Es stellt sich jedoch die Frage, wann eine Migration im öf fentlichen Archiv urheberrechtlich relevant ist. Für einen Großteil der digitalen Unterlagen, die speziell im Archiv anders als in Museen oder Bibliotheken - aufgenommen werden, wird das Urheberrecht gar nicht anzuwenden sein. Dies liegt am archivrechtlich zu verwahrenden Gegenstand der Unterlagen öffentlicher Stellen, wie Behörden und Ge richte. Denn § 5 Abs. 1 UrhG schließt „Gesetze, Verordnun gen, amtliche Erlasse und Bekanntmachungen sowie Ent scheidungen und amtlich verfaßte Leitsätze zu Entscheidun gen“ vom urheberrechtlichen Schutz aus.393 Die Recht sprechung hat weiterhin anerkannt, dass § 5 UrhG auch auf amtliche Datenbanken analog anzuwenden ist.394 Das bedeu tet, dass eine Migration von Gesetzestexten, Ver ordnungstexten, elektronischen Behördenerlassen, Gerichts urteilen, Organisationsplänen395 und eben auch der elektroni- 391 Vgl. Euler AfP 2008, S. 476. 392 Vgl. Durantaye, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 166. 393 Siehe auch Deutscher Bundestag, Drs. 16/2453, S. 11: „Handelt es sich um gemeinfreie amtliche W erke i. s. v. § 5 UrhG dürfen diese oh ne weiteres verwertet werden.“ Zur Publizitätsfunktion BVerfG, NJW 1999, S. 414, 416: „Publizität soll damit nicht nur für die Rechtsnor men selbst, sondern auch für deren Auslegung und Anwendung durch Verwaltung und Gerichte gewährleistet sein. Ziel der Regelung zur Gemeinfreiheit von amtlichen Werken war es seit jeher, Publizität für alle Äußerungen der Staatsgewalt zu schaffen. Der dem Gesetz unter worfene Bürger soll sich über Vorschriften aller Art, Entscheidungen und über sonstige rechtserhebliche Unterlagen und Äußerungen in ge richtlichen und behördlichen Verfahren frei unterrichten können“. 394 VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 7 Mai 2013, Az. 10 S 281/12, Rn. 5 3 395 Als amtliche W erke im Sinne des § 5 Abs. 1 und 2 UrhG anerkannt sind: Parlamentsgesetze, Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschrif- 468 sehen Unterlagen aus öffentlichen Registern und Verwaltungsinformationssystemen8?6 nicht mit dem Urheberrecht in Konflikt gerät, da diese amtlichen Werke keinen Urheber rechtsschutz genießen. Etwas Anderes kann sich immer dann ergeben, wenn das zu konvertierende Archivgut nicht nur oder gar kein amtli ches Werk enthält, sondern auch aus urheberrechtlich ge schützten Werken besteht. Dies kann in unterschiedlichen Si tuationen der Fall sein, etwa, wenn elektronische Gerichtsak ten Gutachten oder Fotografien enthalten, wenn öffentlich geförderte Filme in das Archiv aufgenommen werden8??, oder wenn in den Verwaltungsakten Architektenzeichnungen, Plä ne, Fotografien usf. enthalten sind. Zudem ist auch archiv rechtlich anerkannt, dass die Staatsarchive sogenanntes Do kumentationsmaterial hinzufügend archivieren dürfen8?8, wozu „herkömmlicherweise Druckschriften, Plakate, Flug blätter und Flugschriften, Presseausschnitte, Zeitungen, Bil der, Filme und Tonaufzeichnungen“ von nicht öffentlichen Stellen gehören.8?? Die Gestaltung von öffentlichen Home pages kann ebenfalls vielfach urheberrechtlich geschützte Teilinhalte aufweisen. Enthalten weiterhin archivierte Ge richtsakten Schriftsätze von Anwälten oder Gutachten, oder ten, allgemeinverbindliche Tarifverträge, Vergaberichtlinien, gerichtli che Urteile, Beschlüsse und Verfügungen sowie behördliche Verw al tungsakte und andere Verwaltungsbescheide. Dazu Jan Bernd Nor demann, in: Karl Fromm/Wilhelm Nordemann, Urheberrecht. Kom mentar, l l . Aufl., Stuttgart 2014, § 5 UrhG, Rn. 10-28; Malte Mar quardt, in: Artur-Axel W andtke/W infried Bullinger (Hrsg.), Praxis kommentar zum Urheberrecht, 4. Aufl., München 2014, § 5 Rn. 5-24. 396 Der Ausnahmecharakter des § 5 UrhG gilt auch für amtliche Daten banken, wie VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 7 Mai 2013, Az. 10 S 281/12, Rn. 53 unterstreicht, da „andernfalls eine planwidrige Rege lungslücke entstünde und für eine unterschiedliche Behandlung des urheberrechtlichen Schutzes eines Datenbankwerks einerseits ("Schöpferprinzip") und des sui generis-Schutzes des Datenbankwerks andererseits ("Investitionsschutz") kein vernünftiger Grund ersicht lich ist“. 397 Zum Beispiel, aber nicht ausschließlich, in der deutschen Kinofilm Datenbank des Bundesarchives gemäß § 17 Abs. 1 BArchG. Auch die übrigen Archivgesetze kennen Filme, Bilder und Tondokumente als archivierbare Unterlagen, z.B. § 2 Abs. 5 BbgArchivG. 398 § 2 Abs. 1 S . 3 SächsArchivG. 399 Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 22. 469 finden sich in archivierten Nachlässen Briefe oder Notizen, etwa von Politikern, dann ist der urheberrechtlich geschützte Werkcharakter gegeben^00 Man wird nicht bestreiten kön nen, dass solche Archivalien, die nicht nur aus amtlichen Ge setzen, Verordnungen, Erlassen, Datenbanken oder Urteilen bestehen, durchaus urheberrechtlich geschützt sein können. Bereits das digitale Einscannen sowie das spätere Umkonvertieren in andere Datenformate von Bildern, Zei tungen, Karten oder Zeichnungen, sowie die Erhaltungsstra tegien für Film- und Tonaufnahmen müssen als Vervielfälti gungen und unter Umständen als Bearbeitungen gemäß §§ 16 und 23 UrhG angesehen werden. Neben der Datenmigration kann auch die Emulation von Soft- und Hardwareumgebungen software-urheberrechtlich relevant sein.401 Denn sie stellt eine Vervielfältigung und be sonders eine Veränderung der früheren Software dar, was ebenfalls die Schutzwirkungen der §§16 und 23 UrhG eintre ten lässt.4°2 Weiterhin stellt die Zugänglichmachung von urheber rechtlich geschützten Werken im digitalen Archiv, also im elektronischen Lesesaal, eine Nutzung im Sinne des Urheber rechtes dar. Das Nutzungsrecht besitzt grundsätzlich nur der Urheber, der allein darüber entscheidet, ob, wann und auf welche Weise sein Werk verwertet und verbreitet wird (§ 15 UrhG). „Mit dem Besitz oder dem Eigentum an Archivalien, an denen Urheberrechte bestehen, erlangt das Archiv nicht automatisch auch die Nutzungs- und Verwertungsrechte.“4°3 Vielmehr müssen diese Rechte gemäß §§ 31, 34 und eventuell § 43 UrhG vom Urheber an das Archiv eingeräumt und über tragen werden. Zwar kennt das Urheberrechtsgesetz mit § 53 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 eine sogenannte Archivschranke, die es erlaubt, „einzel 400 So schon die frühen Ausführungen bei Reinhard Heydenreuter, Ur heberrecht und Archivwesen, Der Archivar 41 (1988), Sp. 397-408, 399ff- 401 Vgl. Dreier/Fischer CR 21013, S. 550. 402 Vgl. Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, 419. 403 Mark Steinert, Rechtliche Fragen und Probleme bei der Übernahme fremden Archivguts, in: VdA (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen -juristischeA ntw orten , Fulda 2012, S. 179-187,186. 470 ne Vervielfältigungsstücke eines Werkes herzustellen“, wenn die Vervielfältigung notwendig ist. Diese Schranke gilt aber nur dann, wenn es sich um „ein eigenes Werkstück“ handelt (§ 53 Abs. 2 S. l Nr. 2 UrhG)4°4, was in öffentlichen Archiven, die all ihre Archivgüter von anderen Stellen übernehmen, problematisch ist.4°5 Und weiterhin gilt diese Zulässigkeit der Vervielfältigung ausschließlich zur Bestandserhaltung und zur internen Nutzung4°6 und ist bereits dann unzulässig über schritten, wenn die Vervielfältigung auch Dritten zugänglich gemacht wird.40? Das digitale öffentliche Archiv verfolgt aber nicht nur die Bestandserhaltung, sondern ausdrücklich auch die gesetzliche Zugänglichmachung für jedermann, weshalb die Ausnahme von urheberrechtlichen Schutzwirkungen für Archive klar unzureichend ist, wenn die Sicherungsvervielfäl tigung nicht Dritten zugänglich gemacht werden dürfen.408 Außerdem schließt § 53 Abs. 5 S. 1 UrhG die Archivschranke für elektronische Datenbanken vollkommen aus. Weiterhin bedeuten Migration und Emulation nicht nur die bloße Ver 404 „Folglich darf weder ein entliehenes noch gemietetes W erkexemplar zur Vervielfältigung nach Abs. 2 S. 1 Nr. 2 benutzt werden.“ , vgl. Mar tin Wirtz, in: Karl Fromm/Wilhelm Nordemann, Urheberrecht. Kom mentar, 11. Aufl., Stuttgart 2014, § 53, Rn. 38. 405 Insbesondere bei den sogenannten Deposita, die zwar durch einen Depositalvertrag dem Archiv überlassen werden, dies gleichwohl nur unter Wahrung des Eigentums des Vertragspartners. Dazu Manegold 2002, S. 252; OVG Niedersachsen, Urt. v. 17. September 2002, 11 LB 123/02, Rn. 67. 406 'Vgl. Eric W. Steinhauer, Probleme kooperativer Digitalisierung für elektronische Leseplätze in Bibliotheken, K&R 2009, S. 688-692, 689; Euler AfP 2008, S. 477; Monika Duppelfeld, Das Urheberrecht der Bibliotheken im Informationszeitalter, Tübingen 2014, S. 139. 407 BHG, Urt. v. 16. Januar 1997, Az. I ZR 9/95, Rn. 39: „Von einer - ent sprechend dem Gesetzeswortlaut - »zu diesem Zweck (der Archivie rung) gebotenen« Vervielfältigung läßt sich indessen nicht sprechen, wenn die Nutzung des Archivs sich nicht auf den internen Gebrauch beschränkt, sondern archivierte Vervielfältigungsstücke zugleich zur Grundlage einer Nutzung durch außenstehende Dritte gemacht wer den. Die Grenzen des privilegierten internen Gebrauchs des Vervielfäl tigungsstücks sind überschritten, wenn dieses (auch) zur Verwendung durch außenstehende Dritte bestimmt ist“ . Dazu ebenfalls Wirtz, in: Fromm/Nordemann 2014, § 53, Rn. 36. 408 Vgl. Durantaye, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 171; Kuder et al., in: Dreier et al. 2016, S. 419. 471 vielfältigung, sondern gezwungenermaßen auch eine Bearbei tung von Werken. Die Archivschranke nach § 53 Abs. 2 UrhG bietet damit keine ausreichende Rechtsgrundlage für urhe berrechtlich relevante Maßnahmen der elektronischen Be standserhaltung in öffentlichen Archiven. Für lange Zeit war das deutsche Urheberrecht ein großes Hemmnis für die Bestandserhaltung in öffentlichen Archiven, da es notwendige technische Erhaltungsmaßnahmen aus Gründen des Urheberschutzes für unzulässig erklärte. Die vom Archivrecht geforderten Erhaltungsmaßnahmen zur Überlieferungssicherung der Archivgüter wurden gleichzeitig durch das Urheberrecht für rechtlich unzulässig erklärt. Die Archive standen vor einem Normkonflikt. Insofern wurde re gelmäßig von den Fachvertretern eine neue Schrankenrege lung für die Aufgabenerfüllung der öffentlichen Archive angemahnt.4°9 Mit dem Urheberrechts-Wissensgesellschafts-Gesetz410 wurde im Jahr 2017 eine Konsolidierung und Erweiterung der urheberrechtlichen Schranken für mehrere öffentliche Bil dungseinrichtungen und Wissenszwecke im Urheberrecht durchgeführt. Kernstück für das neue Urheberrecht für Ar chive ist der neue § 6of UrhG.411 Nach § 6of Abs. 1 UrhG gel ten für öffentliche Archive die neuen Urheberrechtsschranken des § 6oe Abs. 1 bis 4 UrhG. Gemäß § 6oe Abs. 1 UrhG „dür fen [Archive] ein Werk aus ihrem Bestand oder ihrer Ausstel lung für Zwecke der Zugänglichmachung, Indexierung, Kata logisierung, Erhaltung und Restaurierung vervielfältigen, auch mehrfach und mit technisch bedingten Änderungen.“ 409 Vgl. Durantaye, in: Hinte/Steinhauer 2014, S. 173. Siehe auch Ellen Euler/Eric W. Steinhauer/Christina Bankhardt, Digitale Langzeitar chivierung als Thema für den 3. Korb zum Urheberrechtsgesetz, Feb ruar 2011, abrufbar unter http://files.dnb.de/nestor/berichte/nestor- Stellungnahme_AG-Recht.pdf. 410 Gesetz zur Angleichung des Urheberrechts an die aktuellen Erforder nisse der W issensgesellschaft vom 1. September 2017 (BGBl. I 2017, S. 3346); Deutscher Bundestag, Drucksache 18/12329, S. 42 und 4 4 ! 411 Vgl. Tobias Lettl, Urheberrecht, 3. Aufl., München 2018, S. 204ff; Christian Berger, Urheberrecht in der W issensgesellschaft, GRUR 2017, S. 953-964, 963; Thomas Pflüger/Oliver Hinte, Das Urheberrechts-Wissensgesellschafts-Gesetz aus Sicht von Hochschulen und Bibliotheken, ZUM 2018, S. 153-161,157. 472 Diese Archivschranke dürfte den Anforderungen der Daten migration in der elektronischen Archivierung gerecht werden. Durch die neue Urheberrechtsschranke dürfen in Archiven explizit zu den Zwecken des Erhalts, der Restaurierung, aber ebenso der Katalogierung, was der archivischen Erschließung entsprechen dürfte, und der Zugänglichmachung, also der Ar chivbenutzung, Vervielfältigungen mitsamt den unumgängli chen technischen Veränderungen der Werke oder Dokumente durchgeführt werden. Durch diese Norm werden Bestandser haltungsmaßnahmen in digitalen Archiven auch urheber rechtlich für zulässig erklärt. Nach § 6oe Abs. 4 S. 1 UrhG, der aufgrund von § 6of Abs. 1 UrhG ebenfalls für Archive anwendbar ist, dürfen Archive ihre digitalen (urheberrechtlich geschützten) Archivalien im elektronischen Lesesaal zur Verfügung stellen. Jedoch erhebt § 6oe Abs. 4 S. 2 UrhG die Einschränkung, dass die Nutzer von diesen Archivalien nur 10 Prozent analog oder digital für ihre Nutzung kopieren (vervielfältigen) können, was das ar chivgesetzliche Nutzungsrecht für Archivgut erheblich ein schränkt. Es wird kritisiert, dass diese Einschränkung für die Bedürfnisse der Archivbenutzung völlig ungeeignet ist.412 Desweiteren schließt § 6of Abs. 1 UrhG die Anwendbarkeit des § 6oe Abs. 5 UrhG für Archive aus, weshalb die Archive keine Abbilder oder Abschriften von urheberrechtlich ge schützten Archivalien an die Archivbenutzer versenden dür fen (Reproduktionsversendung).413 Die Reproduktion ist ar chivrechtlich jedoch als eine Art der Erfüllung des archiv rechtlichen Benutzungsanspruchs anerkanntA^ In dieser Form der Kulturgutnutzung werden öffentliche Archive ohne Begründung durch den Bundesgesetzgeber gegenüber den öf fentlichen Bibliotheken benachteiligt. Insofern ist die Einfüh 412 Vgl. Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Archiw erw altungen des Bundes und der Länder, Stellungnahme vom 27. Februar 2017 zum Referentenentwurf des Urheberrechts-W issensgesellschafts Gesetzes, S. 2, https://tinyurl.com/ya20nrkh. 413 Konferenz der Leiterinnen und Leiter der Archiw erw altungen des Bundes und der Länder, Stellungnahme vom 27. Februar 2017, S. 3, https://tinyurl.com/ya20nrkh. 414 Vgl. etwa § 1 Abs. 1 Sächsische Archivbenutzungsverordnung. 473 rung neuer Archivschranken im Urheberrecht im Hinblick auf die rechtliche Zulässigkeit von Bestandserhaltungsmaßnah men an urheberrechtlichen Archivgütern durchweg zu begrü ßen; die Einschränkungen für das Benutzungsrecht sind wei terhin kritisch zu sehen. Soweit dem digitalen Archiv keine Möglichkeiten der Nut zung, Vervielfältigung und Zugänglichmachung der Archivali en durch die urheberechtliche Archivschranke eröffnet wer den, ist das Archiv weiterhin auf eine Rechteübertragung durch den Urheber angewiesen.^ Das digitale Archiv wird daher im Rahmen der Übernahme elektronischer Unterlagen auch ein strukturiertes Rechtemanagement, zum Beispiel im Zuge der Erstellung der Metadaten, einführen müssen. Nach alledem muss als Zwischenerkenntnis festgestellt werden, dass eine auf mehrere Jahrzehnte und Jahrhunderte geplante elektronische Archivierung und Bestandserhaltung in höchstem Maße risikobehaftet ist. Der schnelle Verfall von elektronischen Daten und von technischen Einrichtungen birgt die Gefahr des Überlieferungsverlustes. Ein Teil des Problems ist, dass es bis zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht einmal konsolidierte, in sich abgeschlossene und vollständige rechtliche Kriterien für eine dauerhafte elektronische Be standserhaltung und Speicherung gibt. Und auch für die bis lang gefundenen technischen Lösungsansätze, etwa die re dundante Speicherung, die Standardisierung, die Konzepte der Migration und Emulation, gibt es keine Erkenntnisse, in welcher Weise sie über lange Zeiträume einen Datenerhalt, der auch die Les- und Interpretierbarkeit der Daten ein schließt, garantieren können. Um der Gefahr eines breiten gesellschaftlichen und staatlichen Überlieferungsverlustes zu begegnen, braucht es klare rechtliche Grundlagen, etwa in den Archivgesetzen, detaillierte Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften über die Einzelaspekte und die prak tische Umsetzung sowie eine permanente Fortentwicklung der Archivierungsstandards am Maßstab des Stands der Technik. 415 Vgl. Beinert/Straube, in: Klimpel/Keiper 2013, S. 44. 474 IV. Bereitstellung und Benutzung von elektronischem Archivgut Die Digitalisierungsprozesse wirken sich ebenfalls auf die Be nutzung und Zugänglichmachung von Archivgut aus. Wenn gleich die Infrastruktur der Lesesäle sowie die bereitgestellten Medienformen Veränderungen unterliegen, bleiben die Grundprinzipien der archivarischen Benutzungsrechte unan getastet. 1. Benutzungsrecht im digitalen Archiv Bereits das OAIS Referenzsystem geht davon aus, dass die Benutzung einen der drei großen Aufgabenbereiche des digi talen Archives darstellt. Daher sieht das OAIS von Beginn an auch entsprechend einzurichtende Komponenten vor. Die Er stellung eines DIP (Dissemination Information Package), das erst auf die Suchanfrage des Benutzers hin und entsprechend dem Umfang seiner Zugangsrechte aus dem digitalen Archiv gut des Archivspeichers generiert wird, wird ein standardi sierter Vorgang im digitalen Archiv sein. Aus der Sicht des Archivrechts besteht kein Unterschied zwischen dem Nutzungsrecht auf analoges Archivgut und je nem auf digitale Archivunterlagen. Begrifflich wird hierbei keine Differenzierung gemacht, da alle Unterlagen von blei bendem Wert zu Archivgut umgewidmet werden. Insofern gelten auch für die Benutzung von digitalen Archivalien die Schutzfristenregelungen und die Vorschriften über die Benut zungseinschränkung und -versagung. Grundsätzlich gewäh ren die Archivgesetze einen Rechtsanspruch auf den Zugang zu digitalen Archivalien in den öffentlichen Archiven. In zeitlicher Hinsicht unterliegen auch elektronische Ar chivalien unter Umständen der Zugangssperre aufgrund der Schutzfristenregelungen. Die allgemeine Schutzfrist für alle Archivgüter beträgt überwiegend 30 Jahre ab ihrer Entste hung.^6 Enthalten die beantragten digitalen Archivgüter per sonenbezogene Daten, werden die besonderen Schutzfristen von 10 Jahren nach dem Tod des Betroffenen, bzw. 100 Jahre nach dessen Geburt oder 60 Jahre nach Entstehung der Da 416 Zum Beispiel in § l l Abs. l BArchG. 475 ten eingehalten werden müssen. Unterliegen die elektroni schen Archivgüter einer Geheimschutzeinstufung, dann kann die Benutzung erst nach Verstreichen einer Frist von 60 Jah ren nach der Entstehung der elektronischen Unterlage stattfmden.w Abweichend von diesem Schutzfristenregime kann sich etwas anderes ergeben, wenn die elektronischen Unterlagen, in die Einsicht beantragt wird, während ihrer früheren Ver wendung in der laufenden Verwaltungstätigkeit zur Veröf fentlichung bestimmt waren4l8 oder dem ungehinderten In formationszugang nach einem Informationszugangsgesetz offen gestanden h a b e n d in diesen Fällen greift das Schutz fristenregime nicht und ein Benutzerzugang zu den entspre chenden digitalen Unterlagen kann direkt gewährt werden. Eine faktische Zugangssperre kann jedoch dann den Zu gang zu elektronischem Archivgut verhindern, wenn die übernommenen elektronischen Unterlagen noch nicht hinrei chend durch das Archivpersonal erschlossen wurden oder die notwendigen Verknüpfungen von gespeicherten Daten im Ar chivspeicher mit den zur Recherche notwendigen Metadaten noch nicht hergestellt wurden.42° Der Benutzer wird ohne diese Findhilfen nicht zu den gesuchten Daten gelangen bzw. gar nicht erst erfahren können, dass diese Archivgüter vor handen sind. Hier ist hauptsächlich die Umsetzung der Kon zepte für die elektronische Archivierung gefordert, was in manchen Archiveinrichtungen durchaus eine große Heraus forderung in finanzieller und personeller Hinsicht bedeu tet^21 Beispielhaft kann hier das vom Hessischen Landesar 417 Zum Beispiel in § l l Abs. 2 und 3 BArchG. 418 Hierzu gehören etwa Informationen aus dem Bereich der Öffentlich keitsarbeit, elektronisch verbreitete staatliche Warnungen oder Anga ben auf Internetseiten öffentlicher Stellen. 419 Dazu § 11 Abs. 5 Nr. 2 BArchG; weiter Friedrich Schoch, Informa tionsfreiheitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 13, Rn. 22. 420 Vgl. Collin, in: Dreier et al. 2016, S. 214. 421 Die praktische Umsetzung von Konzepten zur Einführung digitaler Archivstrukturen, die tatsächlich nutzergeeignete Ergebnisse erzielen, kann viele Hürden und Problemstellungen mit sich bringen. Siehe da zu die Erfahrungen des Stadtarchives Leipzig bei Birgit Horn- Kolditz/Henrike Hoff, Die elektronische Archivierung in der W arte 476 chiv in Kooperation mit dem Niedersächsischen Landesarchiv entwickelte Archivinformationssystem Arcinsys genannt werden. Dieses Archivinformationssystem stellt eine einheit liche und übergreifende Datenbankenanwendung dar, die es einerseits den Archivaren ermöglicht, bereits die Bewertungs und Übergabeprozesse von elektronischen Unterlagen Com puter- und bildschirmgestützt zu bearbeiten. Und anderer seits eröffnet die Archivdatenbank auch für Nutzer verschie dene Funktionen. Zu diesen Funktionen des Archivsystems gehören etwa die Online-Recherche in den digitalisierten und elektronischen Archivbeständen oder die Registrierung und die ordnungsgemäße Antragstellung für die Archivgutbenut zung durch den B e n u tz e r .4 22 Einen Schritt weiter ist zudem das Landesarchiv Sachsen-Anhalt gegangen, indem es über seine offizielle Behördenwebseite unter der Rubrik »Archiv gut Online« 1,9 Millionen Digitalisate zur direkten Benutzung freigegeben hat, ohne dass ein Benutzungsantrag gestellt oder ein Interesse nachgewiesen werden m u s s .4 23 Hier kann der Benutzer also nicht nur in den Verzeichnissen nach Archivin formationen recherchieren, sondern er kann die Archivgüter direkt über eine Internetverbindung als virtuelles Archivgut benutzen. Archivrechtlich handelt es sich bei diesem Angebot um Reproduktionen, die das Landesarchiv Sachsen-Anhalt hergestellt hat und für die bestimmt wurde, dass sie weder Zugangsbeschränkungen noch Nutzungsbeschränkungen un terliegen. Diese Form von elektronischen Archivgütern wird aufgrund ihrer Zugänglichkeit und der Möglichkeit des freien schleife? Die Stadt Leipzig auf dem Weg zum elektronischen Archiv, in: Sachsenlandkurier 2017, S. 24-26. 422 Hessisches Landesarchiv, Archivdatenbank Arcinsys: https://arcinsys.hessen.de/arcinsys/info.action. Mit Arcinsys wurde eine einheitliche W ebanwendung geschaffen, die von Archivaren wie auch von Benutzern gleichermaßen benutzt werden kann. Diese V er fahrensweise über eine einheitliche Online-Plattform mit Rechercheund Antragsmöglichkeiten zu den Archivgütern dürfte sich m.E. als die gängige Form der zukünftigen digitalen Archive etablieren. 423 Landesarchiv Sachsen-Anhalt, Online-Recherche: https://tinyurl.com/y93be6gx. Hier mit einem Beispielarchivgut „Un tersuchungen wegen disziplinlosen und gewalttätigen Verhaltens von Lehrern und Schülern, 1806-1840 im Freistaat Anhalt“ , das als Digitalisat frei verfügbar zum A bruf bereitsteht. 477 Abrufs auch virtuelles Archivgut genannt. Das bedeutet, dass der Nutzer diese digitalen Reproduktionen frei verwenden und auch vervielfältigen darf. Eine solche freie Benutzbarkeit digitaler Archivbestände kann es natürlich nur dann geben, wenn zuvor das zuständige Archiv alle rechtlichen Fragen der Benutzung geklärt hat und die Archivgüter daraufhin öffent lich abrufbar macht.424 Der Regelfall wird auch für elektroni sche Archivgüter - aufgrund von Personenbezug oder Ge heimhaltung und allgemeiner Schutzfrist - jedoch weiterhin die klassische Benutzung im Rahmen des Archivbenutzungs rechts bleiben. 2. Benutzungsordnungen Der Nutzungsanspruch auf öffentliches Archivgut wird durch Benutzungsverordnungen und Lesesaalordnungen auf der Grundlage der Verordnungsermächtigungen in den Archivge setzen konkretisiert. Jede Benutzung von öffentlichem Ar chivgut hat sich an den Benutzungsordnungen zu orientieren. Soweit ersichtlich, wurden die Archivbenutzungsordnun gen nicht in selbem Maße und nicht vergleichbar systema tisch an die Fragen des digitalen Archivwesens angepasst wie die ranghöheren Archivgesetze. Dies hat mehrere Gründe. Vordergründig betrifft die Einführung und Umstellung auf digitale Archivpraktiken den Aufbau der digitalen Speicher Infrastruktur und die neuartigen Übernahmeprozesse sowie die Erstellung und Erhaltung der Archivpakete. Die Benut zung der elektronischen Archivgüter steht hingegen erst am Ende dieses Umstellungsprozesses, da sie natürlicherweise auf das Vorhandensein der vorangehenden elektronischen Archivierungsschritte der Übernahme und Speicherung auf baut. Außerdem befinden sich die Übernahme elektronischer Verwaltungs- und Gerichtsunterlagen sowie der Lauf der all 424 Daher muss das Archiv vor der Zurverfügungstellung der Reproduk tionen im Internet prüfen, ob das Archivgut noch urheberrechtlichen Ansprüchen unterliegt, ob die Veröffentlichung Persönlichkeitsrechte verletzen würde und ob die Veröffentlichung eine Gefährdung des W ohls der Bundesrepublik Deutschland oder eines der Länder bedeu ten würde. Siehe dazu Jost Hausmann, Wiedergabe des Archivguts, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 204-223, 205. 478 gemeinen und besonderen Schutzfristen zum jetzigen Zeit punkt noch ganz am Anfang, weshalb digitale Archivgüter vielfach noch nicht benutzbar sind. Auch die Einrichtung di gitaler Lesesäle befindet sich oft noch in einer Initiierungs phase und wird erst mit der zunehmenden Praxis digitaler Archive fortschreiten. Davon abgesehen, ist eine rechtliche Anpassung der Be nutzungsverordnungen nicht in jedem Fall zwingend not wendig, da die vorhandenen Benutzungsregeln oftmals un problematisch auf die elektronische Benutzung übertragen werden können. a) Öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis Das Benutzungsverhältnis im digitalen Archiv ist immer öf fentlich-rechtlicher Art. Denn aufgrund der archivrechtlichen Rechtsansprüche auf Benutzung sowie der öffentlich rechtlichen Ausgestaltung durch die Benutzungsverordnun gen entsteht ein Rechtsverhältnis zwischen öffentlichen Staats- oder Kommunalarchiven und den B en u tzern .^ Hie raus ergeben sich für beide Seiten Rechte und Pflichten, zum Beispiel das Recht auf Benutzung der Archivalien und der technischen Geräte bei gleichzeitiger Pflicht, einen entspre chenden Benutzungsantrag zu stellen^ 6 und das Archivgut schonend und behutsam zu behandeln.427 Für die Benutzung digitaler Archivalien im digitalen Archiv ergibt sich zunächst nichts Gegenteiliges. Denn unbenommen der körperlichen oder körperlosen Form der Archivalien entsteht durch die Beantragung und Einsichtnahme in den Räumlichkeiten des Archives ein Benutzungsverhältnis, das jedermann offensteht, soweit die Schutzfristen oder andere archivrechtliche Vor schriften dem nicht entgegenstehen. Auch elektronische Ar 425 Vgl. § 1 Abs. 4 LArchBO Berlin; § 2 Abs. 1 SächArchivBenVO; zum Rechtscharakter des Benutzungsverhältnis im Archiv siehe Alexander Freys, Das Recht der Nutzung und des Unterhalts von Archiven, Ba den-Baden 1989, S. 67-69. 426 Vgl. § 2 Abs. 1 und 2 LArchBO Berlin. 427 Vgl. § 3 Abs. 3 LArchBO Berlin. 479 chivgüter sind öffentlich-rechtlich gewidmete Sachen im Anstaltsgebrauch.428 Lediglich das Land Hessen hat den Geltungsbereich seiner Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive in einem besonderen Fall ausgeschlossen.^ Nämlich dann, wenn elektronische Archivgüter bereits in digitaler Form veröffent licht wurden. Das bedeutet, dass die Benutzung digitaler, öf fentlich abrufbarer Archivgüter (beispielsweise auf dem Be hördenportal der Staatsarchive Hessens) nicht erst beantragt werden muss. Im Einklang mit dem Archivrecht sind hierbei auch keine Schutzfristen zu prüfen. Abgesehen von diesem Sonderfall ist die Benutzung digi taler Archivgüter ebenso davon abhängig, dass der Benutzer einen schriftlichen Benutzerantrag stellt, in dem verschiedene Angaben über den Benutzer und den Benutzungszweck ge macht w e r d e n . 4 3 0 D a s digitale Archiv prüft daraufhin, ob Schutzfristen einzuhalten sind, und wägt eventuelle entge genstehende öffentliche Interessen oder schutzwürdige Inte ressen Dritter hinsichtlich der Nutzungsgenehmigung ab. Auch für elektronisches Archivgut kann eine Schutzfristver kürzung beantragt werden, worüber das Archiv ebenfalls ent scheiden muss.431 Vergleichbar mit klassischen Benutzungs vorgängen findet auch die Einsicht und Nutzung im digitalen Archiv grundsätzlich persönlich und in den dafür bestimmten Räumen des Archives statt. In Betracht kommen dafür die technischen Infrastrukturen der elektronischen Lesesäle mit individuellen Computer-Benutzerarbeitsplätzen. b) Erfüllung des Rechtsanspruchs im digitalen Archiv Fraglich ist jedoch, ob die Bereitstellung elektronischer Ab bilder dem subjektiv-rechtlichen Benutzungsanspruch des Archivrechts genügt. Die Funktionsweise des OAIS, wonach 428 Jüngst dazu der Bundesgesetzgeber der die direkte Verbindung von Umwidmungsakt und Unterlagenbegriff herstellt und letzterer wiede rum nach § 1 Nr. 9 BArchG Aufzeichnungen jeder Art umfasst, in Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 41. 429 § 1 Abs. 2 Nutzungsordnung Staatsarchive Hessen. 430 Vgl. Hausmann 2016, S. 63. 431 § 6 Abs. 2 Nutzungsordnung Staatsarchive Hessen. 480 aus dem Archivspeicher jeweils für den Benutzer zugeschnit tene Benutzungspakete erstellt werden, bedeutet, dass die Benutzung in digitalen Archiven nie anhand der originalen Unterlagen gewährt werden kann. Es werden stets Kopien der originalen Daten aus dem Archivspeicher vorgelegt bzw. am Bildschirm angezeigt. In Konflikt mit den geltenden Benut zungsordnungen steht dies nicht. Für das Zustandekommen des öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses ist diese Art der Nutzungsgewährung unschädlich. Denn die Benut zungsordnungen kennen bereits seit analogen Zeiten die vor rangige Herausgabe von Kopien, Reproduktionen oder Digitalisaten, sofern diese Vorhanden sind, an der Stelle der originalen Archivgüter.432 Die Rechtfertigung für die ein schränkende Form der Benutzungsgewährung ist die archiv rechtliche Aufgabe der Bestandserhaltung. Die Lesesaalord nung der Landesarchive in Nordrhein-Westfalen veranschau licht diese Interessensabwägung sehr nachvollziehbar in § 4: „1. Archivgut ist wertvolles Kulturgut. Bei Archivgut handelt es sich im Unterschied zu Bibliotheksgut in der Regel um Unikate, die bei Zerstörung oder Verlust nicht zu ersetzen sind. Die Nutzung im Original führt mit der Zeit zu Nut zungsschäden und Substanzverlust. Deshalb gelten die fo l genden Regeln fü r den Umgang mit Archivgut. 2. Soweit vorhanden, werden anstelle von originalem Archivgut grundsätzlich Reproduktionen (Digitalisate, Mikrofilm, Mik rofiche usw.) vorgelegt.“ Wird rechtlich anerkannt, dass dem Rechtsanspruch auf Archivgutbenutzung hinreichend entsprochen wird, wenn Kopien oder Reproduktionen der originalen Unterlagen vor gelegt werden, so kann dasselbe für digitale Archivgüter gel ten. Elektronische Daten sind von Substanzverlust ebenso wie Papierakten bedroht, sie sind viel flüchtiger und einfacher zu löschen. Durch die leichte Manipulierbarkeit elektronischer Dokumente kann es nicht vertreten werden, dass die origina len elektronischen Dokumente des Archivspeichers einer di rekten Benutzung zugänglich gemacht werden. Die in den Benutzungsordnungen anerkannte Rechtfertigung der Benut- 432 § 3 Abs. 4 LArchBO Sachsen-Anhalt; § 4 Nr. 2 LesesaalO LArch NRW; § 4 Abs. 1 S. 1 LArchBO Berlin; § 1 Abs. 1 S. 2 SächsArchiv- BenVO. 481 Zungsbeschränkung auf Abbilder zum Schutz des Archivbe stands kann zweifellos auch auf die Anforderungen der digita len Archivgutbenutzung übertragen werden, ohne dass es ei ner Anpassung des Verordnungstextes bedarf. Der Rechtsanspruch auf Einsicht und Nutzung der origi nalen Unterlage kann in besonderen Fällen begründet sein, wenn sich dies aus einem speziellen Benutzungsanliegen ergibt.433 Dies kann beispielsweise dann der Fall sein, wenn bestimmte Eigenschaften des Archivguts im Untersuchungs interesse stehen, die nur auf dem Original vorhanden sind und nicht in gleicher Weise durch Kopien wiedergegeben werden können. Zu denken ist hierbei an die Erforschung ori ginaler Wachssiegel, Signaturen, Wasserzeichen oder anderen Prägungen, aber auch an bestimmte Eigenschaften des Papieres. Ein solches besonderes Benutzungsanliegen im Kontext von digitalen Unterlagen, das ausschließlich durch die Vorla ge und Nutzung der originalen Daten befriedigt werden kann, dürfte kaum entstehen, da die meisten dieser besonderen Ei genschaften ursprünglicher Akten oder Dokumente bei elekt ronischen Daten fehlen, oder sich aus den Metadaten erfah ren lassen. Außerdem stehen die Funktionsweisen der elekt ronischen Archivierung einer Benutzung originaler digitaler Archivgüter funktionell entgegen. Die technische Anzeige und Nutzung von elektronischen Dokumenten durch mehrere Personen beziehungsweise an unterschiedlichen Geräten ist fast immer mit einem Kopiervorgang der Daten verbunden. Es dürfte deshalb bereits im Bereich der laufenden Verwal tung schwerfallen, die tatsächlich originale, ursprüngliche elektronische Unterlage auszumachen angesichts vieler Bear beitungsvorgänge. Durch die Übergabe an das Archiv wird dies noch proble matischer. Denn dass der Gedanke des Originals im digitalen Archiv zunehmend unbrauchbar wird, zeigt sich ebenfalls in den Strategien der elektronischen Archivierung, da hier die elektronischen Unterlagen notgedrungen an die Archivbedin gungen angepasst und notfalls in neue Formate konvertiert werden müssen (Verknüpfung mit Metadaten, Datenmigrati on, Archivzeitstempel). Die Hinzuziehung entsprechender 4 3 3 § 3 Abs. 4 LArchBO Sachsen-Anhalt. 482 Anzeigeprogramme und angefügter Metadateninformationen lässt den Begriff des Originals elektronischer Daten noch un passender erscheinen. Insofern wird die Erfüllung des Nut zungsanspruchs durch die Vorlage von Kopien oder Repro duktionen im digitalen Archiv nicht nur zur rechtlich mögli chen, sondern zu faktisch gängigen Form der Archivgutbe nutzung. Der archivrechtliche Benutzungsanspruch wird damit nicht unzulässig beschränkt, da der Rechtsanspruch stets vorbehaltlich des Schutzes der Archivgüter eröffnet wird und aus diesem Grund auch alternative Formen und Einschrän kungen der Benutzung anerkennt.434 Die Vorlage und Nut zung veränderter elektronischer Archivdaten tritt demzufolge nicht in Konflikt mit den Benutzungsordnungen.435 Vielmehr ist darin die Interessenabwägung des Archives zu sehen, das zwischen Bestandserhalt und Benutzungsanspruch vermitteln muss. c) Spezielle Digitalisierungsvorschriften in den Benutzungsverordnungen In den Bereichen, in denen die Benutzungsordnungen verän dert wurden, hat man auf spezifische Arbeitsabläufe der mo dernen Archivpraxis reagiert. Eine systematische Herange hensweise der Verordnungsgeber ist dabei nicht ersichtlich, vielmehr wurden Einzelaspekte der Digitalisierung in die Verordnungen aufgenommen. Beispielsweise wurden neue technische Rechercheinstrumente wie die Online-Recherche oder Computer im Lesesaal als neue Findmittel im Archiv an e rk a n n t^ Die Bestellung bestimmter Archivgüter kann teil weise auch per E-Mail-Kontakt mit dem Archiv erfolgen und muss nicht ausschließlich persönlich vorgenommen werden437 und die Benutzung kann durch Vorlage von Kopien be 4 3 4 § 10 Abs. 3 BArchG: „eine andere A rt der Nutzung [ist] aus wichtigem Grund“ zulässig; § 6 Abs. l LArchG BW; § 9 Abs. 2 Nr. 4 ArchivG MV; § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 SächsArchivG: „Die Benutzung ist einzuschränken [...], wenn [...] der Erhaltungszustand desArchivgutes entgegensteht.“ 435 Deutlich § 3 Abs. 4 LArchBO Sachsen-Anhalt; § 4 Nr. 1 und 2 LesesaalO LArch NRW; § 1 Abs. 1 S . 2 SächsArchivBenVO. 436 § 1 Abs. 5 LArchBO Sachsen-Anhalt. 437 § 2 Abs. 1 S . 3 LArchBO Sachsen-Anhalt. 483 ziehungsweise Digitalisaten gewährt werden.438 Soweit das Archiv zustimmt und keine rechtlichen Gründe dem entge genstehen, kann der Nutzer auch eine Reproduktion von ein gesehenem Archivgut erhalten, die er dann auch außerhalb des Archives weiter verwenden darf. Diese Versendung von Reproduktionen an die Nutzer beschränkt sich nicht mehr nur auf Papierkopien, Fotografien oder Microfilme, sondern ist nunmehr auch in digitalisierter Form zulässig.439 Die Ver sendung der digitalen Archivgüter kann per E-Mail-Kontakt erfolgen, wofür anhand der Datengröße auch Gebühren durch das Archiv erhoben werden.440 Schließlich wurden auch die praktischen Fragen des digitalen Archivalltags in den Benut zungsordnungen angepasst: So werden Öffnungs- und Aus gabezeiten im Internet veröffentlicht441, die Benutzung von Mobiltelefonen und Kameras im Lesesaal untersagt442 oder für die Benutzung der Lesesaaltechnik entsprechende Räume bereitgehalten443 und Anweisungen durch das Archivpersonal erteilt.444 Für die Benutzung in den hessischen Staatsarchiven wurde sogar ein eigenes Registrierungsportal für die Archiv benutzer eingerichtet. Die Anlegung eines Nutzerkontos ist nun die Voraussetzung für die Nutzung von Archivgut in Hes sen.443 Aus der bisherigen Praxis und den vereinzelten Reformen der Archivbenutzungsordnungen lassen sich ebenfalls Leitge danken für das zukünftige Recht der digitalen Archive ablei ten. Zunächst hat die elektronische Form der Archivgüter keine Auswirkung auf das Benutzungsrecht, das auch weiter hin durch Rechtsansprüche, Schutzfristen, Antragspflicht und Benutzungsverhältnis geprägt wird. Gleichwohl kann die Be nutzung digitaler Archivgüter anders ausgestaltet werden, et wa indem es als virtuelles Archivgut im Internet frei zugäng- 438 § 4 Nr. 1 und 2 LesesaalO LArch NRW. 4 3 9 § 6 Abs. l LArchBVO Rheinland-Pfalz. 440 Gemäß der Anlage 2.5.3 zur LArchBO Berlin kostet die Reproduktion und Versendung von elektronischen A rchivdateienje MB 1,20 €. 441 § 1 LesesaalO LArch NRW. 442 § 3 Nr. 2 LesesaalO LArch NRW. 4 4 3 § 7 Abs. 1 NutzungsO für die Hessischen Staatsarchive. 444 § 4 Nr. 2 S .3 LesesaalO LArch NRW. 445 § 2 NutzungsO für die Hessischen Staatsarchive. 484 lieh ist oder indem es nach Beantragung auf elektronischem Wege an den Benutzer gesendet wird. Ein wesentlicher Leit gedanke des Benutzungsrechts muss sein, dass eine Benut zung des originalen elektronischen Archivguts kaum möglich ist. Vielmehr erfolgt sie stets anhand von Reproduktionen und Kopien, was einerseits in der digitalen Bearbeitung der Daten begründet liegt und andererseits im besonderen Schutz, der elektronischen Kulturgütern zuteilwerden muss. V. Wissenschaftliche Auswertung von elektronischem Archivgut Die Erforschung und Auswertung des öffentlichen Archivgu tes ist eine gesetzliche Aufgabe der öffentlichen Archive. Die Digitalisierung bietet ganz neue Möglichkeiten der Daten auswertung, die sich ebenfalls auf die Benutzung von Archiv gütern sowie die wissenschaftliche Forschungen unter Zuhil fenahme von Archivdatensammlungen auswirken. Die algorithmengestützte Datenauswertung der heutigen Zeit besitzt Auswertungsfähigkeiten bisher unbekannten Ausmaßes. Durch die hohen Rechenleistungen von modernen Computersystemen können Massendatenanalysen große Mengen von elektronischen Daten, die unstrukturiert und nicht zusammenhängend erhoben und gespeichert wurden, in beeindruckender Geschwindigkeit durchsuchen, auswerten und im besten Fall neue Aussagen treffen und Zusammen hänge erkennen, die durch eine menschliche Untersuchung nicht erkannt worden wären. Dieses neue Phänomen wird Big Data oder Massendatenanalyse genannt. Die bisherige Debat te um Big Data hat sich kaum mit jenen Daten, die die öffent lichen digitalen Archive übernehmen, beschäftigt. Angesichts der Vielfalt und Relevanz dieser Archivinformationen wird das Interesse, neues Wissen gerade aus diesen Informations schätzen zu bergen, mit hoher Wahrscheinlichkeit steigen. „Mit dem wachsenden Interesse an Big-Data-Analytics und dem Aufkommen von Server-basierten und Software-defined Storage-Infrastrukturen, muss man [die] alleinstehenden Archivierungsstrategien in Frage stellen. Bei Big-Data- Analytics werden Daten nicht als Archivdaten angese hen. [Vielmehr] werden verschiedene Technologien einge 485 setzt, um sich entwickelnde Trends und voneinander unab hängig scheinende Daten zu analysieren. Für Big-Data- Analytics sind vielmehr alle Informationen »aktiv«.“446 g s sollte früh eine Debatte darüber geführt werden, welche Mög lichkeiten und auch welche Grenzen solche modernen Analy seszenarien haben sollten und wie das zukünftige Archivrecht diese normativ verankert. 1. ModerneAuswertungsmöglichkeiten im staatlichen Archiv? Mit der Zunahme an digitalem Archivgut wachsen auch die Möglichkeiten der informationstechnischen Auswertung der Datenmengen. Big Data447, das aktuell als der größte Trend und Innovationsfaktor der Informationstechnik angesehen wird, hat nicht nur ein ungeahntes Potential für die Wirt 446 Jon Toigo, W ie Big Data Archiv-Strategien verändert, Dezember 2014, http://www.searchstorage.de/sonderbeitrag/W ie-Big-Data-Archiv-Strategien-veraendert. 447 Die Literatur zum Phänomen Big Data ist inzwischen auf ein kaum überschaubares Ausmaß angewachsen. Eine bei weitem nicht ab schließende Aufzählung: Deutscher Bundestag, W issenschaftliche Dienste, Aktueller Begriff Nr. 37/13: Big Data vom 06. November 2013; Peter Katko/Ayda Babaei-Beigi, Accountability statt Einwilli gung? Führt Big Data zum Paradigmenwechsel im Datenschutz?, M M R 2014, S. 360-364; Jan-Peter Ohrtmann/Sebastian Schwiering, Big Data und Datenschutz - Rechtliche Herausforderungen und Lö sungsansätze, NJW 2014, S. 2984-2989; Alexander Dix, Datenschutz im Zeitalter von Big Data, Stadtforschung und Statistik 1/2016, S. 59 64; Thomas Helbing, Big Data und der datenschutzrechtliche Grund satz der Zweckbindung, K&R 2015, S. 145-150; Oliver Raabe/Manuela Wagner, Verantwortlicher Einsatz von Big Data, DuD 2016, S. 434 439; Phillip Richter, Big Data, Statistik und die Datenschutz Grundverordnung, DuD 2016, 581-586; Silke Jandt, Smart Health, DuD 2016, S. 571-574; Volker Boehme-Neßler, Das Ende der Anony mität, DuD 2016, S. 419-423; Volker Boehme-Neßler/Manfred Reh binder (Hrsg.), Big Data: Ende des Datenschutzes?, Bern 2017, W olf gang Hoffmann-Riem, Verhaltenssteuerung durch Algorithmen - Eine Herausforderung für das Recht, AöR 142 (2017), S. 1-42; Deutscher Bundestag, W issenschaftlicher Dienst, Aktueller Begriff Nr. 26/17: Einsatz und Einfluss von Algorithmen auf das digitale Leben vom 27. Oktober 2017; Boris Paal/Moritz Hennemann, Big Data im Recht, N JW 2017, S. 1697-1701. 486 schaft, sondern auch für die auf moderne IT gestützte öffent liche Verwaltung. Big Data wird als „die Analyse großer Datenmengen aus vielfältigen Quellen in hoher Geschwindigkeit“ definiert. Es wird die Absicht verfolgt, „im Wege einer Zweitverwertung entscheidungsrelevante Erkenntnisse aus qualitativ vielfälti gen und unterschiedlich strukturierten Informationen“448 zu gewinnen. Big Data oder Massendatenanalysen zeichnen sich durch vier besondere Eigenschaften aus. Volume bezeichnet die Fähigkeit, sehr umfassende Datenmengen auswerten zu können. Velocity beschreibt die hohe Geschwindigkeit, mit der diese Auswertung stattfindet, Variety verweist auf die Fä higkeit, auch Daten auszuwerten, die aus völlig unterschiedli chen Kontexten entstanden sind und zunächst keine Verbin dung aufweisen. Und schließlich wird mit Veracity die Eigen schaft hervorgehoben, dass die Ergebnisse von Big Data eine hohe Zuverlässigkeit und Vertrauenswürdigkeit aufweisen, da mit der Menge der bearbeiteten Daten auch die Wahrschein lichkeit der Richtigkeit der Analysen steigt.449 Neues Wissen und belastbarere Entscheidungsgrundlagen aus einem vorhandenen aber unstrukturierten Datenbestand zu generieren, dürfte auch für den Staat, der dank seines viel schichtigen Akten- und Registerwesens über mannigfaltige Volumina an Datensätzen mit Informationen über die Bevöl kerung verfügt, von Interesse sein. Die Fähigkeit von Big Da ta, aus unzusammenhängenden Massendaten neue und unentdeckte Zusammenhänge aufzudecken, kann für den Staat von großem Wert sein. Insbesondere planerische Aspekte, die sich auf Bevölkerungsdaten und deren Entwicklung beziehen, können durch Massendatenanalysen zu passenderen oder ge rechteren Ergebnissen führen. Da insbesondere viele Daten bestände irgendwann zentral in den Archiven gespeichert werden, wird sich das Auswertungsinteresse zu öffentlichen Zwecken zu einem bestimmten Zeitpunkt auch auf die Ar chivspeicher richten. 448 Ohrtmann/Schwiering NJW 2014, S. 2984. 449 Zu allen Eigenschaften von Big Data siehe Michael Steinbrecher/Rolf Schumann, Update. W arum die Datenrevolution uns alle betrifft, Frankfurt/M ain 2015, S. 25. 487 Die Auswertung und Generierung neuen Wissens durch die entkontextualisierte Verbindung von ursprünglich zu an deren Zwecken erhobenen personenbezogenen Daten, die nach der Aufbewahrungsfrist nun in den Archiven verweilen, bringt aber auch massive Risiken für das Datenschutzrecht der Betroffenen mit sich. Denn aufgrund der massenweise an fallenden Daten und der fortschreitenden Verknüpfungs- und Auswertungsmöglichkeiten lassen sich Daten immer mehr und immer leichter auf bestimmte Personen rückbeziehen. Es gibt keine irrelevanten Daten mehr.45° Da das Datenschutzrecht auf der Menschenwürdegarantie und der freien Entfaltung der Persönlichkeit beruht, dient es dem Persönlichkeitsschutz. Verändern sich nun die Analyse tools in der Weise, dass sie Daten immer grenzenloser kom binieren können, so kann ein - isoliert betrachtet - unbedeu tendes Datum in Kombination mit anderen Informationen einen Bezug zu einer Person herstellen.451 Dementsprechend muss bei der Anwendung von Massendatenanalysen, etwa auf der Basis von personenbezogenen Archivinformationen, unter Umständen auf die Beschränkungen geachtet werden, die das geltende Datenschutzrecht aufstellt. 2. Anwendungsfälle für archivarische Massendatenanalysen Während das Potenzial von Big Data hauptsächlich für wirt schaftliche Zwecke als Innovationsfaktor angesehen und dis kutiert wird452, blendet die bisherige Debatte den Bereich ei ner Big-Data Nutzung durch die öffentliche Verwaltung weit 450 A u f die Verknüpfungsmöglichkeiten durch die moderne Datenverar beitung hat bereits das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 65, 1, 42 hingewiesen. 451 Vgl. Boehme-Neßler, DuD 2016, S. 422; Indra Spiecker gen. Döhmann, Big Data intelligent genutzt: Rechtskonforme Videoüber wachung im öffentlichen Raum, K&R 2014, S. 549-556, 555; Maik Sarunski, Big Data - Ende der Anonymität?, DuD 2016, S. 424-427, 4 2 5 452 Sarunski, DuD 2016, S. 424-427 spricht etwa von Unternehmen aus den Bereichen Messenger/Kommunikation, Social Media, Suchmaschinen im Internet. Andere Anwendungsbereiche sind vor allem die Prüfung der Kreditwürdigkeit (Scoring), im Bank- und Finanzwesen oder im Gesundheitswesen. 488 gehend aus. Der Staat als Grundrechtsverpflichteter hat sorg fältig die Einhaltung des Grundrechts auf informationeile Selbstbestimmung zu achten. Es muss sichergestellt werden, „daß der Einzelne unter den Bedingungen einer automati schen Erhebung und Verarbeitung der seine Person betref fenden Angaben nicht zum bloßen Informationsobjekt wird.“453 Gleichwohl ist der Anreiz, die modernen Analyse möglichkeiten von Big Data auch in der Verwaltung einzuset zen, groß. Im Bereich der Sicherheitsbehörden werden Da tenmassen analysierende Methoden bereits verwendet, was in bestimmten Bereichen zu großen Zweifeln an der Rechtmä ßigkeit führt.454 Für die Steuerverwaltung könnte die Auswer tung einer unbegrenzten Datenmenge, etwa gespeist aus Wirtschafts-, Bank- und Internetnutzerdaten, von großer Ver lockung für die Bekämpfung von Steuerhinterziehung sein. Auch die öffentlichen Archive bieten hierfür einen An satzpunkt, verwahren sie doch eine rasant wachsende Menge an digitalen Datensätzen, die sie aus der Regierung, den Ver waltungsstellen und den Gerichten erhalten.455 Ob die E Mail-Korrespondenz der jeweiligen Regierungsmitglieder, Fi nanzdaten aus den Ministerien und Finanzämtern, Prozess akten aus den Gerichten, die Vereinsregister oder die digita len Unterlagen der Gewerbeämter, der Staatsanwaltschaften und der Justizvollzugsanstalten, die elektronischen Akten der Notare oder aber die Gesundheitsdaten aus den öffentlich rechtlichen Kranken- und Pflegeversicherungen - all dies bil det einen kaum überschaubaren und rasant wachsenden Da 4 5 3 BVerfGE 6 5,1, 48. 4 5 4 Vgl. zum Bundesnachrichtendienst Hans-Jürgen Papier, Beschrän kungen der Telekommunikationsfreiheit durch den BND an Datenaus tauschpunkten, NVwZ-Extra 15/2016, S. 1-15; zum Bundeskriminal amt siehe BVerfG, Teilweise Verfassungswidrigkeit des BKA-Gesetzes, NJW 2016, S. 1781-1814. 455 Da sich die Anbietungspflicht grundsätzlich auf alle öffentlichen Stel len bezieht, besitzt die Herkunft der Archivdaten eine große Varianz. Sie können zum Beispiel aus Baubehörden, Verkehrsministerien, Schulbehörden, Sozialversicherungsträgern, Geheimdiensten, Polizei behörden, Meldebehörden, Standesämtern, Jugendämtern, Familien gerichten, Verwaltungsgerichten, Strafverfolgungsbehörden, von staatlichen Planungsbehörden, Denkmalschutzämtern oder Kultur verwaltungsbehörden oder Universitäten und vielen mehr stammen. 489 tenberg, den die öffentlichen Archive immer dann verwahren, sobald er einen bleibenden Wert besitzt. Es stellt sich die Frage, aus welchem Interesse heraus sich Massendatenanalysen von Archivinformationen durchführen ließen. Um Erkenntnisse über Individuen, sozioökonomische Gruppen oder die eigene Bevölkerung zu gewinnen, böten Massendatenanalysen von Archivinformationen ein geeigne tes Mittel. Die massenhafte Verknüpfung und Auswertung der archivierten Daten ließe sich zu öffentlichen Zwecken bei spielsweise in folgenden Konstellationen einsetzen: 1. Erstellung von individuellen oder gruppenbezogenen Persönlichkeits- oder Milieuprofilen (etwa durch die Einbe ziehung von Immatrikulationsdaten, Vereinsregistern, Ge werbeanmeldungen, Steuerdaten, Polizei- und Sicherheitsbe hördendaten) mit dem Ziel der Erforschung von sozial ökonomischen Milieus einer Bevölkerung oder eines Einzel nen innerhalb dieses Milieus. Insbesondere die Forschungs interessen der Hochschulen könnten durch die hohe Varianz der Archivdaten über die Bevölkerung bedient w e r d e n d Die Forschungsdesigns könnten gezielt politische, religiöse, ext remistische, soziale oder kulturelle Aspekte anhand der Ar chivdaten beleuchten und verifizieren. 2. Erforschung und Analyse einer früheren Regierungs tätigkeit durch die gezielte Analyse von Regierungskontakten, Beratungsprotokollen, Nebentätigkeiten und Nebeneinkünf ten von Regierungsmitgliedern, öffentliche Reden und Rede beiträge. In diesem Sinne könnte Archivgut auch seiner Funk tion der nachträglichen Kontrolle der öffentlichen Gewalt in neuer Qualität nachkommen.457 3. Erstellung von Korrelationen und Wahrscheinlichkei ten über Kriminalitätstendenzen der Bevölkerung oder von Individuen in Verbindung mit anderen Faktoren. Das, was bereits heute „predictive policing“ genannt wird und eine Er stellung von Wahrscheinlichkeiten über das Eintreten von Straftaten in bestimmbaren Stadtteilen umschreibt, könnte 456 Die Weiterverarbeitung von Daten in der wissenschaftlichen For schung wird auch in den Erwägungsgründen 50-53 der Datenschutz grundverordnung als legitim und zulässig angesehen. 457 Diese Archivfunktion wurde etwa bei Manegold 2002, S. 48f be schrieben. 490 durch Archivdaten weiter ergänzt werden. Denn die polizeili chen Datenanalysen setzen auf einen fortlaufenden Datenzu wachs. Insofern rücken Archivdaten auch in das Interesse der Sicherheitsbehörden.458 Vor allem deshalb, weil die Archive Unterlagen verschiedener Sicherheitsbehörden zentral spei chern. 4. Erstellung von Korrelationen und Wahrscheinlichkei ten über individuelle oder gruppenbezogene Gesundheitsri siken. Die Erforschung von Gesundheitsdaten wurde bereits durch § 75 SGB X für zulässig erklärt, um wissenschaftliche Forschungen im Sozialleistungsbereich, Arbeitsmarktbereich sowie zur Planung im Sozialleistungsbereich zu ermöglichen. Die Erforschung von Krebskrankheiten zur Verbesserung der Qualität der Behandlung, der Zusammenarbeit und Versor gungsforschung erlaubt nach § 65c SGB V ebenfalls die Aus wertung und Weitergabe von Gesundheitsdaten über zentrale Krebsregister. Erweiterte man diese Forschungen mit Gesundheitsdaten um die vielfältigen Archivdaten, könnten sich ebenfalls bessere Erkenntnisse für die Krankheitsfor schung oder die Planung im Gesundheitswesen generieren lassen.459 5. Nachträgliche Verfolgung von Steuerstraftaten durch die Verknüpfung von Steuerdaten mit weiteren Wirtschafts-, Vereins-, oder Finanzdaten der Verwaltung. Zum Zweck der gerechten Steuererhebung könnten auch archivierte Einzelda ten über Personen durch die Verknüpfung zu neuen steuer pflichtbegründenden Ergebnissen führen.460 Dies würde die 458 Archivdaten wären eine vielfältige Ergänzung zu den öffentlich zu gänglichen personenbezogenen Daten, die bereits durch die Sicher heitsbehörden mittels Big Data ausgewertet werden. Dazu Teil l in Maximilian Sönke Wolf, Big Data und Innere Sicherheit. Grund rechtseingriffe durch die computergestützte Auswertung öffentlich zu gänglicher Quellen im Internet zu Sicherheitszwecken, Marburg 2015. 459 Zu Big Data im öffentlichen Sozialversicherungs- und Gesundheits bereich vgl. Jandt, DuD 2016, S. 571-574; Ingo J. Timm, Digitalisie rung und Big Data in der Medizin, MedR 2016, S. 686-690; Benedikt Büchner, Datenschutz und Datensicherheit in der digitalisierten Me dizin, MedR 2016, S. 660-664; Gerald Spindler, Big Data und For schung mit Gesundheitsdaten in der gesetzlichen Krankenversiche rung, MedR 2016, S. 691-699. 460 Dass die Finanz- und Steuerverwaltung auch ein mögliches Interesse an archivierten Daten hat, ist angesichts der bereits jetzt bestehenden 491 bereits errichtete Informationsstruktur der Finanzbehörden lediglich um eine weitere Datenquelle, also die Archivdaten, neben vielen schon bestehenden erweitern. 6. Weitere Analysen von individuellen oder gruppenbe zogenen Verhaltensmustern, beispielsweise zur Mobilität, zur Freizügigkeit (Melderegister), zur Familienplanung, zur Bau tätigkeit oder zur kulturellen Betätigung, Sport oder Medien nutzung können auch valide Aussagen für die staatliche Pla nung eröffnen. Die Datensammlungen der Archive könnten hierfür viele bevölkerungsbezogene Informationen liefern, die vielleicht die einzelne abgabepflichtige Stelle nicht mehr be nötigt, die aber in einem anderen Auswertungskontext von großer Bedeutung für öffentliche Planungszwecke sein kann. Diese Fallgruppen sind lediglich Beispiele. Die konkrete massenweise Datenauswertung hängt stets vom jeweiligen Untersuchungsansatz ab. In jedem Fall aber zeigt sich, dass allein die potentiellen Auswertungsmöglichkeiten auf der Da tengrundlage der öffentlichen Archive mannigfaltig sind. Selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass bis zu 95% der angebotenen Unterlagen der öffentlichen Stellen kassiert, also vernichtet, werden, sollte man nicht dem Irrglauben un enormen Datenverflechtungen der Finanzämter mit anderen öffentli chen Stellen ganz und gar nicht unrealistisch. Auch wenn dies weitge hend von der Öffentlichkeit unregistriert bleibt, werden auch abseits von Archivdaten Informationen in beträchtlichem Umfang an die Fi nanzämter weitergeleitet. Die Rentenversicherungsträger sowie eine Reihe anderer Versicherungskassen und -unternehmen haben Melde pflichten nach § 22a EStG (Rentenbezugsmitteilung), Notare müssen nach §§ 18, 20, 21, 22a GrEStG alle Rechtsvorgänge über inländische Grundstücke anzeigen, gleiches gilt auch für Gerichte und andere Be hörden. Das Standesamt teilt Änderungen im Personenstand automa tisch dem Finanzamt nach §§ 58 Abs. 4 Nr. 3, 59 Abs. 4 Nr. 3 und 60 Abs. 1 Nr. 8 PStV mit. Nach § 34 Abs. 4 Nr. 11 BMG sind die Finanzbe hörden, soweit sie strafverfolgend tätig sind, privilegierte Behörden zur Datenübermittlung aus den Melderegistern. Weitere Daten erhält die Finanzverwaltung von Arbeitgebern, der Agentur für Arbeit, von den Krankenversicherungsträgern und von Finanzinstituten. W eiter führend zu den Datenverflechtungen der Finanzbehörden siehe die Antwort der Bundesregierung, Deutscher Bundestag, Drs. 16/1056 und Dyrk Scherff, Big Data: W as der Fiskus alles über uns weiß, Frankfurter Allgemeine Zeitung Online vom 28.05.2017, http://www.faz.net/aktuell/finanzen/big-data-das-finanzamt-weissmehr-ueber-uns-als-gedacht-15035357.html. 492 terliegen, dass archivische Datenbestände nicht in den Fokus von Auswertungsinteressen geraten werdend61 Gerade die hohe Varianz der Archivunterlagen sowie der bei der Archi vierung noch unbekannte Auswertungszweck deuten eher da rauf hin, dass Archive auf staatliche Datensammlungen von unmessbarem Wert sitzen. Da sich das digitale Archivwesen erst noch in der Entwicklung befindet, wird sich dies in den kommenden Jahren und Jahrzehnten noch intensivieren. Die Umstellung auf die elektronische Aktenführung, die Archivie rung ganzer Datenbankenkopien zu bestimmten Stichtagen, die Errichtung von digitalen Zwischenarchiven oder die be reits jetzt stattfindende Archivierung großer Datenmengen aus den Bundesbehörden im Bundesarchiv weisen den Ent wicklungspfad des digitalen Archivwesens der kommenden Zeit. Das vorliegende in die Zukunft blickende Kapitel erör tert den möglichen rechtlichen Rahmen für Massendatenana lysen der zukünftigen digitalen Archive. Dabei wird verständ licherweise vorausgesetzt, dass die Archiveinrichtungen über die notwendige technische Infrastruktur für diese Analysen verfügen, was zum heutigen Zeitpunkt noch längst nicht der Fall ist. 3. Normative Möglichkeiten und Grenzen von archivischen Massendatenanalysen Für die potentiellen Auswertungsvorgänge, die im zukünfti gen digitalen Archivwesen eintreten dürften, will das vorlie gende Kapitel Leitgedanken entwickeln, um einen rechts staatlichen Rahmen für die zukünftige Auswertung von Ar chivgut zu entwerfen. Massendatenanalysen haben ein hohes Potential für Beeinträchtigungen des Persönlichkeitsschutzes. Insbesondere die bisher unbekannten Verknüpfungsfähigkei ten von Big Data lassen die Frage nach der normativen Ver ankerung dieser Analysetechniken in den Mittelpunkt der Be trachtung rücken. Dabei lautet die Frage, welche Möglichkei ten und welche Grenzen sich aus der verfassungsrechtlichen 461 Dieses wachsende Potential der digitalen Archivwissensbestände hat auch Augsberg 2014, S. 176t. festgestellt, der den Wandel „vom Spei cher zur Übertragung“ (176) und die neue Qualität des Archivs als „dynamischen Prozess“ (177) erkennt. 493 und einfachgesetzlichen Ordnung entnehmen lassen und wie diese lur ein zukünftiges Archivrecht ausgestaltet werden sol len. Das zukünftige Recht der digitalen Archive steht dabei vor der Aufgabe, einen Rahmen für Innovation und Fort schritt zu setzen und zugleich die notwendigen Grenzen zum Schutz der Rechte der Betroffenen zu ziehen. a) Anforderungen des Grundrechtsschutzes Den neuen Möglichkeiten der staatlichen Datenauswertung und Erkenntnisgewinnung stehen grundrechtliche Schutz wirkungen gegenüber. Der Umgang mit den eigenen Daten ist vielfältiger Ausdruck der eigenen Persönlichkeit des einzelnen Menschen und insofern anerkannter und integraler Bestand teil der Herausbildung und Entfaltung des allgemeinen Per sönlichkeitsrechts. Der Schutz der personenbezogenen Daten ist deshalb nicht nur ein Ziel des einfachgesetzlichen Daten schutzrechts, sondern er ist Aufgabe und Ziel staatlichen Handelns. Jede Verarbeitung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen berührt somit das subjektive Recht des Einzelnen auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit und muss die Grenzen des Grundrechtsschutzes des Grundgeset zes sowie auch der europäischen Grundrechtsverbürgungen respektieren. Wie bereits in Kapitel 1 festgestellt werden konnte, hat aufgrund der Verordnungsgebung der Europäischen Union eine erhebliche Veränderung im Grundrechtsschutz hinsicht lich des Rechts auf Datenschutz stattgefunden. Die direkt gel tende Datenschutzgrundverordnung bewirkt zunächst, dass der Geltungsbereich der Europäischen Grundrechtecharta auf alle Handlungen der Mitgliedstaaten im Anwendungsberich der DSGVO ausgeweitet wird. Dadurch wird das in Zukunft maßgebliche Grundrecht auf Datenschutz aus Art. 16 Abs. 1 AEUV und Art. 8 Abs. 1 GRCh zu entnehmen sein. Da jedoch die DSGVO im Hinblick auf viele besondere Datenverarbei tungssituationen den Mitgliedstaaten Spielräume zur ergän zenden oder abweichenden Datenschutzgesetzgebung über lässt, wird in diesen besonderen Bereichen der nationale Grundrechtsschutz, in Deutschland also das Recht auf infor 494 mationelle Selbstbestimmung des Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, weiter anwendbar sein. Personenbezogene Datenverarbeitungen in öffentlichen Archiven fallen unter diesen parallelen Grundrechtsschutz462, weshalb sowohl die Grundrechtecharta als auch das Grundge setz zur Bestimmung der verfassungsrechtlichen Reichweiten und Grenzen von Big Data in deutschen Archiven herangezo gen werden müssen. Ein Eingriff in das Grundrecht auf informationeile Selbst bestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sowie in das Recht auf Datenschutz aus Art. 16 Abs. 1 AEUV/Art. 8 GRCh liegt in jeder Art von Datenerfassung und - Verarbeitung vor, wenn diese personenbezogen sind.463 Hier bei ist insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (legitimer Zweck, Geeignetheit der Maßnahme, Erforderlich keit der Maßnahme und angemessene Zweck-Mittel-Relation) einzuhalten, wobei eine unklare Formulierung der Rechts grundlage „die Beurteilung der Geeignetheit und Erforder lichkeit einer Maßnahme erschweren und das Risiko einer Unangemessenheit des Eingriffs erhöhen“464 kann. Für jede Zweckänderung ist außerdem eine eigenständige neue Rechtsgrundlage oder Einwilligung des Betroffenen notwen dig.4̂ Je persönlichkeitsrelevanter die verarbeiteten Daten sind und je größer das Gewicht und der Umfang der Verarbei tung ist, desto schwerwiegender ist der Grundrechtseingriff und desto größer werden die Anforderungen an die Normen klarheit der Rechtsgrundlagen und an die Einhaltung der Verhältnismäßigkeit.466 462 Vgl. die Öffnungsklausel in Art. 89 Abs. 3 DSGVO, die durch die deutschen Archivgesetze ausgefüllt wird. 463 Nach Horst Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. 1, 3. Aufl., Tübingen 2013, Art. 2 Abs. 1, Rn. 87 fallen darunter „alle Maßnahmen innerhalb eines Datenkreislaufs“. 464 BVerfGE 120, 378, 427. 465 Vgl. Masing NJW 2012, S. 2306. 466 „Je tiefer die Daten in den Persönlichkeitsbereich hineinwirken und je umfassender die Daten benutzt werden sollen, umso strengere A n forderungen stellt Art. 2 Abs. 1 an den mit der Datenerfassung usf. verfolgten Zweck und dessen gesetzliche Bestimmtheit.“ so bei Chris tian Starck, in: Hermann v. Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz. Kommentar, 6. Aufl., Mün 495 Sofern durch technische Einrichtungen die Archivinfor mationen auf eine automatisierte Weise ausgewertet werden, dürfte in vielen Fällen eine personenbezogene Verarbeitung vorliegen. Archivgut ist in vielen Fällen personenbezogen, da die öffentliche Verwaltung und die Justiz zumeist Anliegen und Verfahren der Bürger behandeln und dafür entsprechen de Unterlagen anlegen und bearbeiten. Zudem kann die Ver knüpfung verschiedener öffentlicher Datenbestände dazu führen, dass auch teilweise anonymisierte Daten wieder in einen Personenbezug gesetzt werden können, wodurch eben falls eine personenbezogene Verarbeitung im Sinne des Da tenschutzrechts v o r lie g td Eine Verarbeitung personenbezogener Daten durch öf fentliche Stellen kann freilich verfassungsrechtlich gerecht fertigt sein, wenn mit der Verarbeitung ein Schutz oder eine Förderung von Gemeinschaftsgütern verfolgt wirdA68 Aller dings wird hieran ein strenger Maßstab angelegt. Insgesamt sind Eingriffe in die Grundrechte auf Datenschutz nur zu ge eigneten und erforderlichen Zwecken, die sich aus einer kon kreten und normenklaren gesetzlichen Grundlage ergeben, zulässig. Zudem müssen sie in besonderem Maße dem Ver hältnismäßigkeitsgrundsatz entsprech end Zweckbindungs chen 2010, Art. 2 Abs. 1, Rn. 116; siehe auch Dietrich Murswieck, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2014, Art. 2, Rn. 121. 467 Paul Ohm, The broken Promises of Privacy, in: UCLA Law Review 57 (2010), S. 1701-1777, 1719t konnte eindrucksvoll nachweisen, dass die Verknüpfung von nur wenigen eigenständigen Datensammlungen wie Meldedaten, Versicherungsnummern, Wahlstatistiken oder Postleit zahlen eine Re-Identifikation selbst von anonymisierten Datenbestän den möglich macht. Verknüpfung und Abgleich von Datenbeständen ergänzen fehlende oder anonymisierte Angaben und können zusam mengefügt ein umfangreiches Bild über Personen erzeugen. Insbeson dere die staatlich erhobenen und verwalteten Daten eröffnen dafür ei ne große Bandbreite an Informationen. 468 Vgl. Christian Starck, in: Herrmann v. Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl., München 2010, Art. 2 Abs. 1, Rn. 114. 469 Vgl. Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck 2010, Art. 2 Abs. 1, Rn. ll5 f. 496 und Zweckbestimmungsvorgaben müssen festgelegt und ein gehalten werden.470 Die Grenzen der zulässigen Datenverarbeitung in beiden Grundrechtsschutzbereichen beginnen da, wo in den unan tastbaren Bereich der Privatsphäre eingegriffen wird, wo in dividuelle Persönlichkeitsprofile erstellt werden können und der Einzelne zum bloßen Objekt abgewertet wird sowie dort, wo ohne legitimen und bestimmten Zweck oder ohne Rechts grundlage personenbezogene Daten verarbeitet werden.4?1 Ganz zentral wird deshalb die Frage sein, ob es im zum jetzi gen Zeitpunkt geltenden Recht eine hinreichend normenkla re, einen legitimen Zweck verfolgende und verhältnismäßige Rechtsgrundlage für eine Massendatenanalyse von öffentli chem Archivgut gibt. b) Vereinbarkeit mit der Datenschutzgrundverordnung In erster Linie ist nach einer gültigen Rechtsgrundlage für Massendatenanalysen von öffentlichen Archivinformationen im europäischen Datenschutzrecht zu suchen. (1) Grundsätze der Zulässigkeit der Datenverarbeitung Zunächst ist fraglich, wann eine personenbezogene Datenver arbeitung nach der DSGVO zulässig ist. Die zentrale Norm des Art. 5 DSGVO listet eine Reihe von Grundsätzen für die Verarbeitung personenbezogener Daten auf, die für alle Ver antwortlichen der Datenverarbeitung zugleich gelten. Dem nach muss eine personenbezogene Datenverarbeitung stets rechtmäßig sein, dem Grundsatz von Treu und Glauben ent sprechen und für den Betroffenen nachvollziehbar sein (Art. 5 Abs. 1 lit. a). Die Verarbeitung muss die Zwecke, zu denen die Daten verarbeitet werden, im Vorfeld festgelegen. Die Zwecke müssen eindeutig und legitim sein (Art. 5 Abs. 1 lit. b). Wei terhin muss die Datenverarbeitung dem Zweck angemessen sein und auf das notwendige Maß beschränkt sein (Art. 5 Abs. 470 Vgl. Dreier, in: ders. 2013, Art. 2 Abs. 1, Rn. 91. 471 Vgl. Paul C. Johannes, Grundrechtecharta und Grundgesetz, in: A le xander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grund verordnung, Baden-Baden 2017, § 2 Rn. 48 und 64. 497 i lit. c). Die Daten müssen sachlich richtig sein (Art. 5 Abs. 1 lit. d) und den Grundsätzen der zeitlichen Speicherbegren zung (Art. 5 Abs. 1 lit. e) sowie der Integrität und Vertraulich keit, die eine geeignete technische Absicherung bietet (Art. 5 Abs. 1 lit. f), g e n ü g e n . 4 7 2 Insbesondere der Zweckbindungsgrundsatz wird vielfach als Gegensatz zur Funktionsweise von Big Data verstanden.473 Grundsätzlich darf nach Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO jede Da tenverarbeitung nur zu vorher festgelegten Zwecken erfolgen. Der Zweck darf nachträglich nicht ohne erneute Einwilligung oder neue Rechtsgrundlage verändert werden. Die Verhei ßung von Big Data verspricht jedoch, dass aus großen Men gen von Daten, die nicht Zusammenhängen, die also ur sprünglich in anderen Verarbeitungskontexten erhoben wor den sind, immer wieder neue Erkenntnisse entstehen können und zu immer neuen Fragen und Zwecken Auswertungen durchgeführt werden können. Das heißt, dass eine Big Data Analyse eine Zweitauswertung von Daten darstellt. Sind die analysierten Daten personenbezogen, dann stellt eine Zweit auswertung einen neuen Verarbeitungsschritt dar, wofür es einer erneuten rechtlichen Grundlage bedarf. Darin besteht der grundlegende Konflikt zwischen Big Data und Zweckbindungsgrundsatz.474 Zugunsten von im öffentlichen Interesse liegenden Ar chivzwecken bietet das europäische Datenschutzrecht zwar gewisse Privilegierungen in Fragen des Zweckbindungs grundsatzes an. So wird gemäß Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO eine Weiterverarbeitung von Daten zu im öffentlichen Interesse liegenden Archivzwecken als nicht unvereinbar mit den ur sprünglichen Verarbeitungszwecken erklärt. Diese Privilegie rung der Verarbeitung zu Archivzwecken legitimiert jedoch keinesfalls archivische Massendatenanalysen zu immer neuen Auswertungsinteressen. Die Privilegierung des Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO gilt für „im öffentlichen Interesse liegende Ar chivzwecke“. Was genau die DSGVO unter diesen öffentlichen 472 Vgl. Paal/Hennemann NJW 2017, S. 1700. 4 7 3 Vgl. Paal/Hennemann NJW 2017, S. 1700. 4 7 4 Vgl. Florent Thouvenin, Forschung im Spannungsfeld von Big Data und Datenschutzrecht, in: Volker Boehme-Neßler/Manfred Rehbinder (Hrsg.), Big Data: Ende des Datenschutzes?, Bern 2017, S. 27-53, 3 6 f. 498 Archivzwecken versteht, wird leider nicht definiert.475 Allge mein dürfte anerkannt sein, dass die öffentliche Archivierung den Zwecken der gesellschaftlichen und staatlichen Überliefe rungssicherung dient, der Dokumentation des Regierungs und Verwaltungshandelns, der Zugänglichkeit der Bürger zu diesen Archivinformationen sowie der Erforschung und Aus wertung der Archivgüter.476 Für Datenverarbeitungen zu diesen anerkannten Archiv zwecken schafft die DSGVO eine Abschwächung des Zweckbindungsgrundsatzes.4̂ ̂ Die Weiterverarbeitung für im öf fentlichen Interesse liegende Archivzwecke sollte als verein barer und rechtmäßiger Verarbeitungsvorgang gelten, auch wenn die Daten ursprünglich z.B. durch eine öffentliche Be hörde zu anderen Zwecken erhoben wurden.478 Die DSGVO schafft somit für öffentliche Archivzwecke „eine Fiktion der Vereinbarkeit der Weiterverarbeitung“̂ mit den ursprüngli chen Erhebungszwecken. Jedoch kann die Verarbeitungssituation einer Big Data Analyse, die ein technisch völlig neues Phänomen ist und de ren Potential noch gar nicht abschließend bekannt ist, nicht unhinterfragt zu den klassischen und anerkannten Archivver fahren und Archivzwecken hinzugeordnet werden. In der heutigen täglichen Archivarbeit stellen Big Data Analysen keine übliche Praxis dar. Es ist deshalb äußerst fraglich, ob „im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke“ gleichzu setzen sind mit automatischen Massendatenauswertungen von digitalen Archivinformationen. Die Literatur lehnt eine ausufernde Auslegung der Fiktion der Vereinbarkeit von Ar chivzwecken mit den ursprünglichen Erhebungszwecken der 475 Vgl. Paul C. Johannes, Archivierung, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 254-263, 256. 476 Siehe die Ausführungen bei W erner Schneider, Datenschutz im A r chivwesen, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Handbuch Datenschutz recht, München 2003, S. 1614-1621, 1614; Hausmann 2016, S. 13; so wie die Sicht des Bundesgesetzgebers in Deutscher Bundestag, Drs. 18/9633, S. 28. 477 Kühling/Martini et al. 2016, S. 44. 478 Erwägungsgrund 50 DSGVO. 479 Kühling/Martini et al. 2016, S. 44. 499 Daten ab.48° Würde man unter im öffentlichen Interesse lie genden Archivzwecken jede wissenschaftliche oder histori sche Methode zu beliebig neuen Zwecken verstehen, dann würde man damit den Grundsatz der Zweckbindung system widrig umgehen.481 In den privilegierten Zwecken kann keine Übereinstimmung mit einer unbegrenzten Weiterverarbei tung, insbesondere durch Big Data Analysen, gesehen wer den. Vielmehr muss die Norm Art. 5 Abs. 1 lit. b DSGVO sehr eng ausgelegt werden. Die Privilegierung von öffentlichen Ar chivzwecken legitimiert deshalb keine Massendatenanalysen in öffentlichen Archiven. Deshalb gilt: „Big-Data-Anwendungen für die in Art. 89 Abs. 1 genannten Zwecke müssen alle datenschutzrechtlichen Anforderungen der DS-GVO er füllen.“̂ 82 Das heißt, dass es auch für Big Data Analysen in öffentlichen Archiven notwendig ist, die mit der Analyse ver folgten Zwecke zuvor durch Rechtsvorschrift eindeutig festzu legen. (2) Grundsatz der Rechtmäßigkeit Insbesondere Art. 5 Abs. 1 lit. a i.V.m. Art. 6 Abs. 1 DSGVO stellen besondere Voraussetzungen an die Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung. Big Data Analysen von Archivinformatio nen müssten dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit entspre chen, das heißt, sie müssten sich auf eine rechtmäßige Grund lage stützen können. Die DSGVO stellt einige Bedingungen an eine Rechtsgrundlage für Datenverarbeitungen. Für Daten verarbeitungen im öffentlichen Bereich der Mitgliedstaaten 480 Vgl. Bertram Raum, in: Eugen Ehrmann/Martin Selmayr, DS-GVO. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 32; Schantz, NJW 2016, S. 1842; Benedikt Büchner, Grundsätze und Rechtmäßigkeit der Daten verarbeitung unter der DS-GVO, DuD 2016, S. 155-161, 157; Philipp Richter, Datenschutz zwecklos? - Das Prinzip der Zweckbindung im Ratsentwurf der DSGVO, DuD 2015, S. 735-740, 737ff; die verfas sungsrechtlichen Grenzen bei Alexander Roßnagel/Maxi Nebel, (Ver lorene) Selbstbestimmung im Datenmeer, DuD 2015, S. 455-459, 458. 481 Vgl. Alexander Roßnagel et al., Datenschutzrecht 2016, Reihe „Interdisciplinary Research Studies o f Information System Design“ des W issenschaftlichen Zentrum für Informationstechnik-Gestaltung, Bd. 4, Kassel 2016, S. 15 8 ! 482 Raum, in: Ehrmann/Selmayr 2017, Art. 89, Rn. 32. Siehe auch Erwä gungsgründe l56ff. und Büchner, DuD 2016, S. 157. 500 kommen hauptsächlich die rechtmäßigen Grundlagen der „Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung“ und der Wahr nehmung einer Aufgabe im öffentlichen Interesse nach Art. 6 Abs. i lit. c und lit. e DSGVO in Betracht. Dient eine Datenverarbeitung demnach entweder der Er füllung einer rechtlichen Verpflichtung oder ist die Datenver arbeitung lur eine Aufgabe im öffentlichen Interesse erforder lich, dann begründet dies die Rechtmäßigkeit der Datenver arbeitung im Sinne des Art. 6 Abs. i DSGVO. Diese Rechtmä ßigkeitsgrundlagen können, gestützt auf die Öffnungsklausel aus Art. 6 Abs. 2 und 3 DSGVO, durch mitgliedstaatliches Recht weiter konkretisiert werden kann.483 Die deutschen Ar chivgesetze könnten eine solche „spezifischere Bestimmung“ gemäß Art. 6 Abs. 2 DSGVO sein und damit personenbezoge ne Datenverarbeitungen im öffentlichen Archiv legitimieren.484 Die Datenschutzgrundverordnung setzt hohe Maßstä be an diese bereichsspezifischen Datenverarbeitungsgrundla gen im nationalen Recht. Gemäß Art. 6 Abs. 3 S. 2 DSGVO muss der Zweck der Datenverarbeitung in der Rechtsvor schrift festgelegt und erforderlich sein sowie im öffentlichen Interesse l ie g e n d Art. 6 Abs. 3 S. 4 i.V.m. Art. 89 Abs. 1 DSGVO verlangt außerdem, dass der Verhältnismäßigkeits grundsatz von diesen spezifischen Bestimmungen der Mit gliedstaaten eingehalten wird. In Art. 6 Abs. 4 DSGVO wer den zudem weitere Anforderungen an eine Verarbeitung von personenbezogenen Daten zu anderen Zwecken als den ur sprünglichen Erhebungszwecken aufgestellt. Diese Norm er laubt auch eine zweckverändernde Weiterverarbeitung, wenn sie sich auf eine verhältnismäßige Rechtsgrundlage eines Mit gliedstaates stützen kann. Die Weiterverarbeitungen sind in diesem Sinne zwar „besonders legitimierungsbedürftig“,486 grundsätzlich ist eine Datenverarbeitung zu veränderten Zwe cken jedoch zulässig, wenn sie die Anforderungen der Art. 5 483 Vgl. Kühling/Martini et al. 2016, S. 27t; Schantz, NJW 2016, S. 1843; Büchner, DuD 2016, S. 155 und 159. 484 Vgl. Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 260. 485 Richter, DuD 2015, S. 736: „genau festgelegte, eindeutige und recht mäßige Zwecke“; „konkrete Rechtsgrundlagen [...] im Recht der Mit gliedstaaten“. 486 Kühling/Martini, EuZW 2016, S. 451. 501 und 6 DSGVO erfüllt und die dafür geschaffenen Rechts grundlagen der Mitgliedstaaten einen legitimen Zweck verfol gen, der insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahrt.487 Damit kann zunächst als Zwischenergebnis festgestellt werden, dass die DSGVO zwar strenge Anforderungen an Da tenverarbeitungen, gerade im öffentlichen Bereich, aufstellt. Datenauswertungsverfahren werden von der DSGVO jedoch keineswegs für unzulässig erklärt. Die DSGVO eröffnet durch die Regelungen in Art. 5 und 6 viele Möglichkeiten der Rechtmäßigkeit von Datenverarbeitungen im öffentlichen Be reich, wobei stets auf die spezifischen Bestimmungen der Mitgliedstaaten abgestellt wird. Die Frage der Vereinbarkeit von Big Data Analysen in öffentlichen Archiven mit den An forderungen der DSGVO kann sich deshalb nur anhand der spezifischen Rechtsgrundlagen und der darin festgeschriebe nen Verarbeitungszwecke beantworten lassen. Den deutschen Datenschutzgesetzen müssen deshalb die konkreten Anforde rungen für Datenverarbeitungen durch öffentliche Behörden entnommen werden und aus den deutschen Archivgesetzen muss sich ergeben, welche Datenverarbeitungen zu welchen Archivzwecken im öffentlichen Archiv zulässig sind. c) Vereinbarkeit mit dem deutschen Datenschutzrecht Das europäische Datenschutzrecht erlaubt es den Mitglied staaten lur Datenverarbeitungen zur Erfüllung einer rechtli chen Pflicht sowie zur Wahrnehmung von im öffentlichen In teresse liegenden Aufgaben beziehungsweise zur Ausübung öffentlicher Gewalt „spezifischere Bestimmungen“ als die der DSGVO „bei[zu]behalten oder ein[zu]führen, indem sie spezi fische Anforderungen lur die Verarbeitung sowie sonstige Maßnahmen präziser bestimmen“ (Art. 6 Abs. 2 DSGVO). Durch diese Offnungsklausel können das Bundes- und die Landesdatenschutzgesetze sowie Spezialgesetze für den be reichsspezifischen Datenschutz weiterbestehen oder abgeän dert werden. 487 Vgl. EuGH, Rs. C-293/12 und 594/12, ECLI:EU:C:2014:238, Rn. 46 und 47 sowie Paal/Hennemann, NJW 2017, S. 1700. 502 (1) Zusätzliche Bestimmungen des Bundesdatenschutz gesetzes Das novellierte Bundesdatenschutzgesetz enthält vereinzelte speziellere Vorschriften für Datenverarbeitungen zu öffentli chen Archivzwecken. Gemäß Art. 9 Abs. 1 DSGVO ist jede Da tenverarbeitung von besonderen und sensiblen Kategorien personenbezogener Daten, untersagt. Dies gilt nach Art. 9 Abs. 2 lit. j DSGVO ausdrücklich dann nicht, wenn eine eige ne Rechtsvorschrift eines Mitgliedstaates diese Verarbeitung vorsieht, um damit im öffentlichen Interesse liegende Archiv zwecke zu erfüllen. Der Bundesgesetzgeber hat daher in der ersten Hälfte des Jahres 2017 das Bundesdatenschutzgesetz novelliert und einen neuen § 28 BDSG geschaffen. § 28 Abs. 1 BDSG erklärt die Verarbeitung dieser besonders sensiblen personenbezogenen Daten in den Archiven für zulässig. Öf fentliche Archivgüter enthalten vielfach nicht nur allgemeine, sondern auch sensible Informationen über Personen.488 Zum Zwecke der Überlieferungssicherung sah es der Bundesge setzgeber als notwendig an, diese Verarbeitung für zulässig zu erklären.48? Indem das BDSG die Verarbeitung besonderer Kategorien für „im öffentlichen Interesse liegende Archivzwecke“ für zu lässig erklärt, verweist es ebenfalls auf die spezifischen Vor schriften des Archivrechts, aus denen sich diese Archivzwecke ablesen lassen müssen. Dementsprechend bestimmt auch § 3 BDSG, dass eine personenbezogene Verarbeitung durch eine öffentliche Behörde nur rechtmäßig sein kann, wenn die Ver arbeitung für die Erfüllung der Aufgaben im Zuständigkeits bereich der Behörde erforderlich ist. Auch das Bundesarchiv kann demnach nur personenbezogene Daten verarbeiten, so weit dies für seine Zuständigkeiten nach dem Bundesarchiv gesetz erforderlich ist. An diesem Maßstab der Archivzustän digkeiten und Archivzwecke im Bundesarchivgesetz müssen sich auch Big Data Analysen im Bundesarchiv bewerten las sen. 488 Beispielsweise Patientenakten aus öffentlichen Krankenhäusern oder Psychiatrieakten. 489 Vgl. Deutscher Bundestag, Drs. 18/11325, S. 100. 503 (2) Zusätzliche Bestimmungen in den Landesdaten schutzgesetzen Die Geltungsbereiche der Landesdatenschutzgesetze erstre cken sich im Unterschied zum Bundesdatenschutzgesetz nur auf die Datenerhebung und -Verarbeitung durch öffentliche Stellen des jeweiligen Landes. Da bis auf das Bundesarchiv alle übrigen Archive Landesbehörden, bzw. Kommunalbehör den gemäß Landesrecht sind, müssen sich deren Tätigkeiten auch am Landesdatenschutzrecht messen lassen. Die Zulässigkeit personenbezogener Datenverarbeitungen durch öffentliche Landesbehörden ist nach den Landesdaten schutzgesetzen nur gegeben, wenn die Verarbeitungen für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die im Zuständigkeitsbe reich der Behörde liegen, erforderlich sind.490 Teilweise wer den für die Verarbeitung von besonderen personenbezogenen Daten im Sinne des Art. 9 DSGVO besondere Anforderungen an die zugrundeliegende Rechtsvorschrift gestellt. Diese muss den Zweck genau benennen und eine solche Verarbeitung ausdrücklich erlauben und angemessene Schutzmaßnahmen verlangen; teilweise wird die Verarbeitung sensibler Daten ausdrücklich für öffentliche Behördenzwecke erlaubt.491 Das Datenschutzrecht der Länder bestimmt demzufolge in gleicher Weise wie das Bundesdatenschutzrecht, dass eine personenbezogene Datenverarbeitung durch eine Behörde nur zulässig sein kann, wenn sich dies aus dem spezifischen Fachrecht der jeweiligen datenverarbeitenden Behörde ergibt. Auch für die Frage der Zulässigkeit von Datenverarbeitungen in Landesarchiven kommt es auf die spezifischen Zuständig keiten und Zwecke der Landesarchive nach den Landesar chivgesetzen an. 490 § 4 LDSG BW; Art. 4 Abs. 1 BayDSG; § 3 BlnDSG; § 5 Abs. 1 BbgDSG; § 3 Abs. 1 BremDSG; § 4 HmbDSG; § 3 Abs. 1 HDSIG; § 4 Abs. 1 DSG MV; § 3 Abs. 1 DSG NRW; § 3 LDSG Rlp; § 3 NDSG; § 4 Abs. 1 SaarDSG; § 4 Abs. 1 SächsDSG; § 4 Abs. 1 DSG LSA; § 3 Abs. 1 LDSG SH; § 16 Abs. 1 ThürDSG. 491 § 14 Abs. 1 LSDG BW; Art. 8 BayDSG; § 35 BlnDSG; § 24t. BbgDSG; § 25 Abs. 1 HDSIG; § 8 DSG MV; § 16 DSG NRW; § 19 LDSG Rlp; § 17 NDSG; § 24 Abs. 2 SaarDSG; § 12 LDSG SH. 504 d) Zwischenergebnis Massendatenanalysen durch öffentliche Stellen sind aus der Sicht des heutigen Datenschutzrechts nicht schlichtweg unzu lässig. Sofern ein legitimer Zweck auf der Grundlage einer normenklaren und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage durch diese Form der Datenverarbeitung verfolgt wird, muss auch der Einzelne Eingriffe in seine Grundrechte auf Daten schutz hinnehmen. Dies kann insbesondere auch lur perso nenbezogene Verarbeitungen zu öffentlichen Archivzwecken gelten. Sowohl die Datenschutzgrundverordnung als auch das Bundesdatenschutzgesetz sowie die Landesdatenschutzgeset ze erklären Datenverarbeitungen durch Archiveinrichtungen zu im öffentlichen Interesse liegenden Archivzwecken für zu lässig, soweit die Datenverarbeitungen zur Aufgabenerfüllung der Archive erforderlich ist, sie in einer hinreichend bestimm ten und verhältnismäßigen Rechtsvorschrift verankert ist und schließlich geeignete Schutzmaßnahmen für die schutzwürdi gen Belange der Betroffenen ergriffen werden. Letztlich ver weist das Datenschutzrecht der Europäischen Union, des Bundes und der Länder auf das notwendige Vorhandensein einer speziellen Rechtsgrundlage, um über die Zulässigkeit der Datenverarbeitung durch eine Archivbehörde im Einzel fall zu befinden. Öffentliche Archive dürfen personenbezoge ne Daten verarbeiten. Aus den spezifischen Archivgesetzen müssen sich die Zwecke der Verarbeitung, der Umfang der Verarbeitung und die Schutzmaßnahmen ergeben. Die konkrete Ermittlung der normativen Möglichkeiten und Grenzen von umfassenden Datenanalysen in öffentlichen Archiven lässt sich nach alledem nur anhand der Ausgestal tung im speziellen Archivrecht durchführen. Das Augenmerk richtet sich daher nun direkt auf die Verarbeitungsgrundlagen in den Archivgesetzen. 4. Mögliche archivrechtliche Ermächtigungsgrundlagen für Massendatenanalysen Die siebzehn deutschen Archivgesetze enthalten verschiedene Rechtsgrundlagen für den Umgang mit öffentlichen Archiv gütern. Die Erschließung, die Auswertung oder Erforschung 505 sowie die Benutzung von Archivgütern könnten potentielle Rechtsgrundlagen für umfassende Datenanalysen digitaler Archivgüter sein. In den Archivgesetzen existieren Rechts grundlagen, um das eigene Archivgut zu erschließen, zu erfor schen oder wissenschaftlich auszuwerten und es zur Benut zung zugänglich zu machen.492 Diese Rechtsgrundlagen des Archivrechts sind nicht einheitlich geregelt. Einige Archivge setze zählen die Aufgaben nur begriffsweise auf. Andere Ar chivgesetze enthalten umfangreiche Tatbestandsvorausset zungen und Ermessensklauseln für die Archivverwaltung hin sichtlich einiger Archivtätigkeiten. Dies betrifft vor allem die öffentliche Archivaufgabe der Auswertung von Archivgut. In manchen Archivgesetzen wird sie ausführlich normiert, ande re Gesetze belassen es bei einer bloßen Nennung, ohne das Auswerten in Voraussetzung und Umgang zu bestimmen. In anderen Archivgesetzen wird die Auswertung von Archivgut wiederum gar nicht erwähnt. Die folgenden Ausführungen werden darlegen, in welchen Fällen und aufgrund welcher ar chivrechtlichen Rechtsgrundlagen eine Massendatenanalyse von digitalen Archivgütern zulässig sein könnte. Es wird da bei geklärt, wann und zu welchen Zwecken einerseits das öf fentliche Archiv selbst eine Datenanalyse seiner digitalen Ar chivgüter vornehmen darf (a) und andererseits unter welchen Voraussetzungen eine Datenanalyse von digitalen Archivgü tern durch eine andere öffentliche Behörde oder staatliche Stelle rechtlich zulässig ist (b). Aufgrund der Uneinheitlich keit des bestehenden Archivrechts können diesen Ausführun gen ebenfalls nur Leitgedanken entnommen werden, die für 492 Erschließen: § 2 Abs. 1 LArchG BW; Art. 2 Abs. 3 BayArchivG; § 3 Abs. 1 ArchGB; § 3 Abs. 1 BbgArchivG; § 1 Abs. 1 S. 1 BremArchivG; § 1 Abs. 1 S. 1 HmbArchivG; § 2 Abs. 7 HArchivG; § 5 Abs. 1 LArchivG MV; § 1 Abs. 1 S. 1 NArchG; § 2 Abs. 7 ArchivG NRW; § 1 Abs. 1 S. 1 LArchG Rlp; § 3 Abs. 1 SArchG; § 2 Abs. 4 SächsArchivG; § 2 Abs. 5 ArchG LSA; § 3 Abs. 4 LArchG SH; § 7 Abs. 1 ThürArchivG. Auswer ten/Erforschen/wissenschaftlich auswerten: § 3 Abs. 1 BArchG; Art. 2 Abs. 3 BayArchivG; § 3 Abs. 1 S. 2 i.V.m. § 3 Abs. 5 S. 1 ArchGB (mit der Ermächtigung, für diese Zwecke personenbezogene Daten zu ver arbeiten); § 3 Abs. 4 BbgArchivG; § 1 Abs. 1 S . 1 BremArchivG; § 1 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 HmbArchivG; § 4 Abs. 6 HArchivG; § 5 Abs. 6 LArchivG MV; § 2 Abs. 7 ArchivG NRW; § 3 Abs. 1 SArchG; § 2 Abs. 4 SächsAr chivG; § 7 Abs. 3 ArchG LSA; § 7 Abs. 3 S. 1 ThürArchivG. Die Benut zung ist ein wesentlicher Abschnitt in jedem Archivgesetz. 506 das bestehende Archivrecht keine abschließende Geltung be anspruchen. Zumindest jedoch können dem bestehenden Ar chivrecht manche Vorschriften entnommen werden, die Vor bildcharakter besitzen und anschlussfähig sind für weitere Modernisierungen des deutschen Archivrechts. a) Massendatenanalysen durch das öffentliche Archiv Die öffentlichen Archive - vom Bundesarchiv bis zu den Kommunalarchiven - sind jene Fachbehörden, die für alle Archivierungsaufgaben von der Bewertung und Übernahme bis zur Zugänglichmachung zuständig sind. Ihr Umgang mit den Archivgütern ist selbstverständlich zu einem Großteil von einer ordnenden, bewahrenden und zur Verfügung stellenden Tätigkeit geprägt. Doch die Arbeit mit den Archivgütern be sitzt ebenfalls auswertende und erschließende Vorgänge. (1) Erschließung als Rechtsgrundlage für Massendaten analysen Die Erschließung von Archivgut ist eine der klassischen Auf gaben, wie sie in den gesetzlichen Aufgabenkatalogen aller Landesarchivgesetze aufgezählt w e r d e n . 4 9 3 So kann stellver tretend für die Archivgesetze Art. 2 Abs. 3 des Bayerischen Archivgesetzes herangezogen werden, in dem es heißt: „Ar chivierung umfaßt die Aufgabe, das Archivgut [...] zu er schließen, nutzbar zu machen und auszuwerten.“ Dabei muss geklärt werden, was unter dem Begriff der Erschließung zu verstehen ist. „Unter Erschließung wird die Haupt-Anstaltsleistung der Archive verstanden, das als archivwürdig bewertete Material nach historisch-wissenschaftlichen und ggfs. auch juristisch systematischen Kriterien zu ordnen und zur Benutzung zu gänglich zu machen. Dies geschieht typischerweise durch Verzeichnisse und »Findbücher«.“494 Eine Erschließung des 493 Für das Bundesarchiv gelten gemäß § 3 Abs. 1 S. 1 BArchG nur die Aufgaben der Sicherung, Zugänglichmachung und Auswertung, was archivpraktisch jedoch ebenfalls die Erschließung der Archivgüter vo raussetzt. 494 Manegold 2002, S. 169. 507 Archivgutes macht eine wissenschaftliche Auswertung also erst m ögliches Archivgut zu erschließen heißt, es in einen geordneten, systematisierten und nach Kategorien unter schiedenen und vor allem auffindbaren Zustand zu bringen. Die Erschließung stellt damit zwar vielfache Verknüpfungen zwischen mehreren Archivgütern durch eine sinnvolle Syste matik her, sie kann selbst jedoch nicht als eine wissenschaftli che Auswertung verstanden werden. Die Erschließung selbst liefert keine Erkenntnisse, sondern Ordnung. Vielmehr ist die Erschließung die Vorstufe, die Voraussetzung für eine an schließende Auswertung. Erst das systematische Anlegen von Archivbeständen macht das Archivgut recherchierbar und zu einem praktikablen Analysegegenstand. Eine Rechtsgrundla ge des öffentlichen Archives, um das eigene Archivgut durch moderne Analyseverfahren auszuwerten und daraus neue Er kenntnisse zu gewinnen, kann in der Aufgabenzuweisung des Erschließens nicht gesehen werden. (2) Wissenschaftliche Auswertung als Rechtsgrundlage für Massendatenanalysen Mehrere, aber nicht alle Archivgesetze gewähren den öffentli chen Archivbehörden die Kompetenz, das eigene Archivgut zu erforschen beziehungsweise es auszuwerten. Unter der Erfor schung oder der wissenschaftlichen Auswertung von Archiv gut könnten auch breit angelegte Datenanalysen, wie sie die neuen Big Data Techniken ermöglichen, verstanden werden. Dafür müsste eine Big Data Analyse unter diese archivrechtli chen Begriffe subsumierbar sein und die Analysen müssten den durch die Erforschung und Auswertung verfolgten Ar chivzwecken entsprechen. Die rechtlichen Begriffe und Aufgabenzuschreibungen der Erforschung und der wissenschaftlichen Auswertung von Ar chivgut gilt es daher auszulegen. Insbesondere muss aus den Archivgesetzen ein Zweck und eine Zielrichtung der (digita len) Archivgutauswertung hervorgehen. Das wissenschaftli che Auswerten des Archivgutes ist nicht ausschließlich den Forschern oder anderen Benutzern Vorbehalten. Auch die öf fentlichen Archive selbst werden als Forschungseinrichtun 4 9 5 Vgl. Manegold 2002, S. 169; Hausmann 2016, S. 54. 508 gen angesehen. Der Bundesarchivgesetzgeber sowie der Nie dersächsische Archivgesetzgeber beispielsweise bestimmten die wissenschaftliche Forschung durch die Archive zu einer anerkannten Tätigkeit im Rahmen der archivarischen Zuständigkeit496 und führten sie als eine der „ K e r n a u f g a b e n “ 497 in der jeweiligen Gesetzesbegründung auf. Die auswertende und erforschende Tätigkeit der Archive könne demnach dazu beitragen, die Politik früherer Regierungen darzustellen und zu editieren; gleichwohl soll damit keine Privilegierung der archivischen Forschung gegenüber der freien Wissenschaft entstehen.498 Die wissenschaftliche Auswertung des Archivguts stellt aber im Vergleich zu den übrigen Archivaufgaben der Über nahme, Erschließung, Bestandserhaltung und Benutzbarmachung eine nachrangige Aufgabe in dieser „logischen Rei henfolge“ dar.499 Die wissenschaftliche Auswertung tritt also hinter den übrigen Aufgaben in ihrer Gewichtung zurück und soll hauptsächlich die wissenschaftliche Arbeit und Veröffent lichungspraxis der öffentlichen Archive auf eine legitime Grundlage stellen^00 Weiterhin gilt es zu untersuchen, welche Auswertungs zwecke und Forschungsinteressen die Archive durch die Aus wertung von Archivgut befriedigen sollen. Mehrere Archivge setze grenzen den Zweck der wissenschaftlichen Auswertung durch die Archivbehörden auf Beiträge zur eigenen Landes und Regionalgeschichte ein.s01 Die archivische Forschungstä 496 Vgl. Deutscher Bundestag, Drs. 11/498, S. 8. 497 LandtagNiedersachsen, Drs. 12/4271, S. 11. 498 Vgl. Deutscher Bundestag, Drs. 11/498, S. 8. 499 Landtag Niedersachsen, Drs. 12/4271, S. 11. 500 Vgl. Siegfried Becker/Klaus Oldenhage, Bundesarchivgesetz. Hand kommentar, Baden-Baden, § 1, Rn. 20. 501 Siehe etwa § 5 Abs. 6 LArchivG MV („Archiv wirkt an der Auswertung des von ihm verwahrten Archivgutes sowie an der Erforschung und Verm ittlung insbesondere der mecklenburgisch-vorpommerschen Ge schichte, der Heimat- und Ortsgeschichte m it und leistet dazu eigene Beiträge“); § 6 Abs. 4 LArchG Rlp („fördert die Erforschung und das Verständnis der deutschen Geschichte und der Landesgeschichte ins besondere durch Veröffentlichungen und Ausstellungen“); § 3 Abs. 1 S. 2 SArchG („Erforschung der Geschichte ihres Archivsprengels“); § 4 Abs. 6 HArchivG („Das Hessische Landesarchiv wirkt als Haus der Ge schichte an der wissenschaftlichen Auswertung der von ihm aufbe 509 tigkeit soll damit besonderen historischen Zwecken dienen. Auch Manegold, der die wissenschaftliche Auswertung des Archivguts nur auf 6 Zeilen seiner grundlegenden Abhand lung zum Archivrecht anspricht, erwähnt diese Aufgabe nur im Kontext der Maßgabe, Beiträge zur eigenen Landesge schichte zu leistend02 Das Thüringer Archivrecht verfügt die Mitwirkung der Thüringer Archive an der Erforschung der von ihnen verwahrten archivalischen Quellen.5°3 Diese Auf gabe wird als „umfangreiche Dienstleistung“ verstanden, „durch die [die Thüringer Archivbehörden] bei der Erfor schung und Vermittlung der Landesgeschichte oder Orts- und Institutionengeschichte mitwirken: durch wissenschaftliche Beratung der Benutzer, Veröffentlichung von Findbüchern und sachthematischen Inventaren zu wichtigen Archivbe ständen, Editionen wichtiger Quellen der Landesgeschichte, Vorbereitung von Ausstellungen [,..]“5°4 Der Gesetzgeber des 1993 erlassenen Sächsischen Archiv gesetzes hat in der damaligen Gesetzesbegründung einen wei teren interessanten Aspekt der Forschungs- und Auswer tungsaufgabe des Sächsischen Staatsarchives betont. Nicht nur das Editieren und Veröffentlichen von Beiträgen zur Lan desgeschichte, sondern auch die Klärung von aktuellen Rechtsfragen durch historische Gutachten gehören demnach zur Auswertungsaufgabe des Staatsarchives. „Die Auswertung des Archivgutes durch die Archive selbst geschieht z. B. bei den staatlichen Archiven im Rahmen ihrer Gutachtertätigkeit wahrten Unterlagen sowie an der Erforschung und Vermittlung der Geschichte des Landes m it“); § 3 Abs. 4 BbgArchivG („Die öffentlichen Archive wirken an der Auswertung des von ihnen verwahrten Archiv gutes sowie an der Erforschung und Vermittlung insbesondere der brandenburgischen und deutschen Geschichte, der Heimat- und Orts geschichte mit und leisten dazu eigene Beiträge“); § 4 Abs. 6 LArchG SH („Das Landesarchiv soll durch eigene Maßnahmen die Auseinan dersetzung mit der Geschichte des Landes Schleswig-Holstein fördern. Es kann zu diesem Zweck auch eigene Forschungsvorhaben durchfüh ren oder sich an anderen Forschungsvorhaben beteiligen“). 502 Vgl. Manegold 2002, S. I7lf. 503 Nach § 7 Abs. 3 ThürArchivG wirkt das Landesarchiv Thüringen so dann als „Stätte landesgeschichtlicher Forschung“. 504 Lutz Schilling, Kommentar zum Thüringer Gesetz über die Sicherung und Nutzung von Archivgut, in: Archive in Thüringen 3/1992, S. 6-12, 10. 510 für Behörden, Gerichte und sonstige Stellen, wie etwa Klä rung von Altservituten, Baulastfragen, Gemeindenamen- und Gemeindeteilnamenangelegenheiten sowie Wappenfragen nach der Verwaltungsvorschrift zu kommunalen Namen, Wappen und Fahnen sowie Dienstsiegeln, im Dienste der his torisch-politischen Bildungsarbeit (z. B. Veranstaltung von Archivalienausstellungen, Zusammenwirken mit Schulen und sonstigen Bildungseinrichtungen) oder auch durch die Editi on wichtiger Q u e l le n g r u p p e n .“ 5°5 Die archivgesetzliche Aufgabe der wissenschaftlichen Er forschung beziehungsweise Auswertung durch die Archivbe hörden selbst umfasst sowohl nach dem Wortlaut mancher Regelungen als auch in der Absicht der historischen Gesetz geber sowie nach Ansicht der Literatur überwiegend die Auf gaben der Herausgabe von landesgeschichtlichen Editionen, landes- und regionalhistorischen Beiträgen, die Dokumentierung besonderer Regierungstätigkeiten, die politische Bil dungsarbeit und Veranstaltung von Ausstellungen sowie die Gutachtertätigkeit zu historischen und aktuellen Rechtsver hältnissen. Unter Rückgriff auf die verfassungsrechtlichen und da tenschutzrechtlichen Vorgaben lur die Datenverarbeitung durch öffentliche Stellen, die nur zu bestimmten und gesetz lich festgelegten Zwecken erfolgen darf, kann in den archiv rechtlich verankerten Kompetenzen der Auswertung von Ar chivgut eine ausreichende Rechtsvorschrift lur umfassende Datenanalysen von digitalen Archivgüterndurch die Archiv behörde gesehen werden, sofern sie sich auf die benannten historischen Zwecke beschränken. Insbesondere die oben ge nannten Rechtsgrundlagen in den Archivgesetzen von Bran denburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland Pfalz, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen bieten klare und hinreichend bestimmte Forschungs- und Auswer tungszwecke, die den Rahmen für eine Datenanalyse vorge ben. Datenanalysen, auch von großen Archivdatenbeständen, dürfen die öffentlichen Archive demnach (nur) zum Zwecke der historischen Forschung durchführen. Die Auswertungs kompetenz zu historischen Zwecken ist auch notwendig, um 505 Sächsischer Landtag, Drs. 1/2476, S. 24t. 511 die Rolle der Archive als Fachbehörden mit bewahrender, kulturstaatlicher und informationsdienstleistender Funktion unter den neuen Rahmenbedingungen der sich digitalisieren den Gesellschaft des 21. Jahrhunderts beizubehalten. Eine über die historischen Zwecke hinausgehende Daten analysekompetenz der Archivbehörden kann aus den deut schen Archivgesetzen nach aktuellem Rechtsstand nicht ent nommen werden. Umfangreiche Datenanalysen digitaler Ar chivgüter zum Zwecke landesplanerischer, sicherheitsrechtli cher, steuerrechtlicher oder gesundheitsrechtlicher Auswer tungen durch die Archivverwaltung selbst werden nicht von den Archivgesetzen legitimiert, da es an den eindeutigen Zweckbeschreibungen dafür mangelt. De lege ferenda ließen sich solche Normen durchaus in den Archivgesetzen implementieren. Sie müssten den Aus wertungszweck klar bestimmen und ebenso jede Profilbil dung über einzelne Personen ausschließen sowie weitere Schutzmaßnahmen enthalten, die eine klare Eingrenzung der Analysemodelle auf allgemeine Aussageergebnisse vorschrei ben. Dass solche Forschungsrechtsgrundlagen möglich und zulässig sind, zeigt das Beispiel der Forschung von Gesund heitsdaten in der gesetzlichen Krankenversicherung und der öffentlichen Sozialverwaltung.s06 Da das Archivrecht unbe stritten lex specialis für die Bearbeitung und den Zugang zu Archivgut ist, müssten sich Forschungsklauseln, die als Er mächtigungsgrundlage für die Forschung durch die Archiv verwaltung gelten sollen, in den Archivgesetzen selbst veran kert werden.5°7 Für jede Datenauswertung durch eine Archiv behörde bedarf es einer eindeutigen Rechtsgrundlage in den Archivgesetzen. Als Zwischenergebnis kann daher festgehalten werden, dass die Archivverwaltung selbst Datenanalysen ihrer Archiv güter durchführen darf, sofern diese zu historischen oder rechtlich gutachterlichen Zwecken vorgenommen werden. Dies gilt bislang nur in einigen Ländern. Auch die Norm des § 506 Vgl. §§ 65c SGB V und 75 SGB X. 507 Zur Spezialität siehe Matthias Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, Baden-Baden 2006, § 1 Rn. 104; Friedrich Schoch, Informationsfrei heitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 1 Rn. 288, 290, 310; BVerwG, Urteil vom 17. März 2016, 7 C 2.15, Rn. 42. 512 3 Abs. i S. i BArchG, die die Aufgabe der wissenschaftlichen Auswertung lediglich benennt, kann angesichts der strengen Anforderungen an die Zweckbindung personenbezogener Da tenverarbeitung kaum als legitime Rechtsgrundlage herange zogen werden. Dieser Norm fehlt es an jeglicher hinreichen der Bestimmtheit des Auswertungszwecks. Auch andere Lan desarchivgesetze lassen Forschungsklauseln mit eindeutigen Zwecken bislang gänzlich missen. Als Leitgedanke für das zu künftige Recht der digitalen Archive kann deshalb formuliert werden, dass in die Archivgesetze eindeutige Forschungsklau seln zu festgelegten Zwecken etwa nach dem Vorbild der Ar chivgesetze von Mecklenburg-Vorpommern oder Schleswig Holstein aufgenommen werden sollten. b) Massendatenanalysen von Archivdaten durch andere öffentliche Stellen Einige öffentliche Archive sind selbst befugt, Datenanalysen zu historischen Zwecken vorzunehmen. Eine darüber hinaus gehende Auswertungskompetenz lässt sich für die Archive aus den Archivgesetzen nicht entnehmen. Archivgut steht jedoch nicht nur den Archiven, sondern auch natürlichen Personen und öffentlichen Stellen zur Verfügung. Es stellt sich deshalb die Frage, ob andere öffentliche Stellen, also öffentliche Stel len, die nicht das Archiv sind, das archivgesetzliche Benut zungsrecht ausüben dürfen, um auf diesem Weg eine für ihre Zwecke ausgerichtete Archivdatenanalyse durchzuführen. Auf diese Weise könnten insbesondere digitale Archivdaten zu amtlichen Zwecken ausgewertet werden, sofern das Benut zungsrecht für Archivgut solche Datenauswertungen zulässt. Der archivrechtliche Benutzungsanspruch auf den Zugang zu Archivgut gilt auch für öffentliche Stellen^08 Die Benut zung durch eine öffentliche Stelle unterliegt grundsätzlich dem gleichen Schutzfristenregime wie die Benutzung durch andere Personen.s0? Es kann demzufolge zunächst zweifelsfrei festgestellt werden, dass andere öffentliche Stellen grundsätz lich ein Benutzungsrecht gegenüber öffentlichen Archivgü tern wahrnehmen können. Das bedeutet auch, dass die öf 508 Vgl. Hausmann 2016, S. 57ff. 509 Beispielsweise § 10 Abs. 3 S . 1 SächsArchivG. 513 fentlichen Stellen in der Benutzung von Archivgut an die ar chivgesetzlichen allgemeinen, geheimnisschutzbezogenen und personenbezogenen Schutzfristen gebunden sind. Es las sen sich im Folgenden drei Varianten der Benutzung von Ar chivgut durch öffentliche Stellen herausarbeiten, die darauf hin geprüft werden sollen, ob sie eine umfassende Datenana lyse der Archivdaten zulassen. (1) Variante 1: Allgemeine Benutzung zu amtlichen Zwe cken Zunächst gilt, dass sich auch öffentliche Stellen, also Behör den und Ämter der Verwaltungsträger Bund, Länder, Ge meinden oder andere öffentliche Verwaltungseinheiten mit Selbstverwaltungsrechten, auf das Archivbenutzungsrecht be rufen können. Oftmals wird diese Benutzung als Nutzung zu amtlichen Zweckens10 bezeichnet. Die öffentliche Stelle reicht demzufolge wie jeder andere Benutzer auch einen einfachen Antrag auf Archivgutbenutzung ein, der beschreibt, welche Archivgüter zur Einsicht und Benutzung begehrt werden und, sofern archivrechtlich verlangt, welcher amtliche Zweck da mit verfolgt werden soll. Sofern eine Behörde ihrer jeweiligen gesetzlichen Aufgaben nachkommt und im Rahmen dessen auf Informationen aus Archivgütern angewiesen sein könnte, dürfte in jedem Fall der amtliche Zweck gegeben sein. Ar chivdatenauswertungen im Rahmen der Benutzung zu amtli chen Zwecken durch eine andere Behörde sind demzufolge grundsätzlich zulässig. Jedoch ist es fraglich, ob die klassische Ausübung des Be nutzungsrechts durch eine öffentliche Stelle die zweckmäßige Rechtsgrundlage für eine Massendatenanalyse darstellt. Das Schutzfristenrecht der Archivgesetze könnte dagegenspre chen. Demzufolge gelten auch für die öffentlichen Stellen die allgemeinen und besonderen Schutzfristen über die Benut zung von Archivgütern.s11 Das bedeutet, dass für jede einzelne 510 Zum Beispiel § 12 Abs. 2 HArchivG; § 9 Abs. 2 BbgArchivG; § 11 Abs. 1 SArchG; § 9 Abs. 1 LArchG MV. Diese stellt die klassische Archivbe nutzung dar, wie sie auch durch natürliche Personen stattfindet. 511 Deutlich etwa in § 7 Abs. 5 ArchG NRW; § 17 Abs. 4 S. 1 ThürArchivG; § 10 Abs. 3 S . 1 SächsArchivG; § 13 Abs. 4 S . l HArchivG. 514 digitale Archivunterlage das Zugangsrecht und die entspre chende Schutzfrist ermittelt werden müssen, bevor eine Da tenanalyse vorgenommen werden könnte. Will eine öffentli che Stelle möglichst viele Archivbestände auswerten, müssen im Rahmen des allgemeinen Benutzungsrechts trotzdem für jedes Archivobjekt individuell die Zugangsrechte und die Schutzfristen ermittelt werden. Angesichts der Heterogenität der vielen einzelnen Archivinformationen, die jeweils unter schiedlichen Beschränkungen des Persönlichkeitsrechts, des Urheberrechts und der individuell zu berechnenden Schutz fristen unterliegen, dürfte das zuständige Archiv einem un verhältnismäßigen Aufwand ausgesetzt sein. Der Amtsermitt lungsaufwand des Archivs könnte solche Ausmaße anneh men, dass er einen archivrechtlichen Grund der Benutzungs versagung darstellt.s12 Will eine öffentliche Stelle einen großen Archivdatenbe stand nach bestimmten Parametern auswerten, dann beste hen durch die individuellen Zugangsrechte für jedes Archiv objekt viele Hürden für die Auswertung. Wird der Zugang zu elektronischen Archivbeständen auf der Grundlage des all gemeinen Benutzungsrechts beantragt, unterliegt ein Großteil der Archivdaten unterschiedlich lange laufenden Schutzfris ten von 30 bis 100 Jahren. Neben dem Problem des unver hältnismäßigen Archivaufwands tritt deshalb auch das Prob lem einer lückenhaften Datengrundlage. Durch die vielfachen rechtlichen Beschränkungen für einzelne Archivinformatio nen wird die Grundgesamtheit der Datengrundlage der Ana lyse uneinheitlich und unvollständig. Die Schutzfristen haben somit das Potential eine breite Archivdatenanalyse empfind lich einzuschränken. Um an eine große Vielfalt von Archivdaten zu gelangen, ohne jede individuelle Schutzfrist der Archivdaten zu ermit teln und verstreichen zu lassen, stellt das allgemeine Benut zungsrecht zu amtlichen Zwecken im Zweifel keine zweckmä ßige Rechtsgrundlage dar. Es müsste alternative Benutzungs 512 Selbst wenn das Benutzungsrecht zu diesen amtlichen Zwecken be fürwortet wird, könnte diese umfassende Prüfungsaufgabe des Archives einen die Benutzung ausschließenden Grund darstellen, nämlich den nicht vertretbaren Aufwand, vgl. beispielsweise § 13 Abs. 2 Nr. 2 BArchG. 515 rechte geben, die das in Zusammenhang mit komplexen Da tenanalysen eher hemmende Schutzfristenregime des Archiv rechts unangewendet und außer Kraft lassen. Solche speziel len Benutzungsrechte sind im Archivrecht durchaus vorhan den. (2) Variante 2: Analyse von schutzfristenfreien Archivda ten zu amtlichen Zwecken Eine erste große Gruppe von Archivunterlagen, die einer Be nutzung und Datenanalyse unmittelbar zur Verfügung stehen, ohne dass darauf geachtet werden muss, bestimmte Schutz fristen verstreichen zu lassen, sind die zur Veröffentlichung bestimmten Unterlagen und die Unterlagen, die einem ge setzlichen Informationszugang offen gestanden haben. Die Archivgesetze treffen allesamt eine Ausnahme der Geltung ihres Schutzfristenregimes für Unterlagen, die vor ihrer Ar chivierung zur Veröffentlichung bestimmt waren.515 Mit dem Wortlaut „zur Veröffentlichung bestimmt“, den die Archivge setze fast allesamt wortgleich benutzen, wird die Zweckrich tung der betreffenden Unterlagen in die Betrachtung einbe zogen. Es muss sich dabei um Unterlagen öffentlicher Stellen handeln, deren Sinn und Zweck von Beginn an darauf gerich tet war, an die Öffentlichkeit zu gelangen und von der Öffent lichkeit wahrgenommen zu werden. Unterlagen, für die be reits bei ihrer Entstehung eine Veröffentlichung beabsichtigt ist, sind insbesondere „Pressemitteilungen, Presseausschnit te, Plakate, Flugblätter und vergleichbares Dokumentations material“514. Unter den Vorzeichen moderner Unterlagenfor men sind ebenso die Internetseiten aller öffentlichen Stellen, elektronische Pressemitteilungen, staatliche Warnungen und Hinweise, die Datenbanken der elektronischen Entschei dungssammlungen deutscher Gerichte, sowie alle weiteren Medieninhalte und öffentliche Formulare oder Erklärungen, die ohne Hürde von Internetangeboten öffentlicher Behörden und Stellen abgerufen und heruntergeladen werden können 513 Zum Beispiel § 6 Abs. 3 LArchG BW; § 11 Abs. 5 Nr. 1 BArchG; § 13 Abs. 3 HArchivG; § 10 Abs. 3 S. 4 ArchG LSA; § 10 Abs. 7 BbgArchivG; § 9 Abs. 6 S . 1 ArchGB. 514 Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 41. 516 zu den zur Veröffentlichung bestimmten Unterlagen zu zäh len. Werden diese zur Veröffentlichung bestimmten Unterla gen - ob analog oder digital - archiviert und zu öffentlichem Archivgut umgewidmet, so ist bei der Benutzung dieser Un terlagen und Daten gemäß den archivgesetzlichen Bestim mungen keine Schutzfrist anzuwenden. Archivinformationen, die bereits bei ihrer Entstehung zur Veröffentlichung be stimmt waren, sind einer breiten Datenanalyse unmittelbar zugänglich. Weiterhin trifft eine Reihe von Archivgesetzen eine zu sätzliche Ausnahme von der Geltung von archivrechtlichen Schutzfristen. Im Bund und in jenen Ländern, die ein eigenes Informationsfreiheitsgesetz (IFG) beziehungsweise ein Transparenzgesetz erlassen haben, das einen voraussetzungs losen und unmittelbaren Informationszugang gegenüber Verwaltungsinformationen eröffnet, wurden auch die Archiv gesetze angepasst, damit für diese betreffenden Unterlagen keine Schutzfristen gelten.s^ Alle Archivgüter, die aufgrund eines Informationszugangsgesetzes der Öffentlichkeit zugäng lich waren und nach ihrer Verwendung in der Verwaltung als archivwürdig bewertet und von einem Archiv übernommen wurden, bleiben auch nach der Archivierung direkt zugäng lich. Es wird keine Schutzfrist für diese IFG-Unterlagen an gewandt. Durch die Gesetzgebung über die Informationszu gangsrechte wurde eine Liberalisierung im Bund und in eini gen Ländern bewirkt, die auch Auswirkungen auf das Archiv recht hat.s16 Alle Archivinformationen, die zuvor einem gesetzlichen Informationszugang offen gestanden haben und damit keiner archivrechtlichen Schutzfrist unterliegen, sind einer Daten 515 Beispielsweise § 11 Abs. 5 Nr. 2 BArchG; § 6 Abs. 3 Var. 2 LArchG BW; § 10 Abs. 7 Var. 2 BbgArchivG; § 3 Abs. 3 S. 3 LArchG RLP; § 7 Abs. 3 S. 1 Var. 2 ArchivG NRW; § 7 Abs. 4 S. 1 Var. 2 BremArchivG; § 9 Abs. 4 Nr. 1 Var. 2 LArchG SH; § 10 Abs. 3 Nr. 1 Var. 2 LArchivG M V. 516 Vgl. dazu auch Clemens Rehm, Rahmenbedingungen für den Zugang zu Archivgut, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 135-141, 137, der darauf hinweist, dass der vorherige IFG-Zugang zu Unterlagen im späteren Archivbe nutzungsverwaltungsverfahren ermessensleitend für den Zugang zu Archivgut berücksichtigt werden sollte. 517 analyse ebenfalls unmittelbar zugänglich. Damit erweitert sich der unmittelbar zugängliche Archivdatenbestand für eine Datenanalyse durch eine öffentliche Stelle neben den zur Veröffentlichung bestimmten Unterlagen um alle IFG- Unterlagen in den Archiven. Ein dritter Datenbestand der öffentlichen Archive, der ohne das Ablaufen einer Schutzfrist unmittelbar für Daten analysen zur Verfügung steht, ist das virtuelle Archivgut. Vir tuelle Archivdatenbestände sind zum jetzigen Zeitpunkt noch im Aufbau begriffen, werden aber absehbar zu einem Struk turelement moderner digitaler Archive werden. Bei virtuellem Archivgut handelt es sich um digitalisierte, also eingescannte, oder von Beginn an elektronisch erstellte Unterlagen, die von der Archivverwaltung frei zugänglich auf den Archivonlineplattformen veröffentlicht und zum Abruf bereitgestellt wurden.s1? Virtuelles Archivgut ist solches, das keiner rechtlichen Beschränkung, etwa des Urheberrechts oder des Persönlich keitsrechts, mehr unterliegt. Deshalb steht es den öffentlichen Archiven auch zu, diese Archivgüter zur freien Verfügbarkeit auf Onlineportalen einzustellen. Weiterhin wird diese Ent wicklung der Zurverfügungstellung von amtlichen Informati onen, die keinen Beschränkungen mehr unterliegen, auch durch den Gesetzeszweck nach § 1 Abs. 1 und § 2a Informati onsweiterverwendungsgesetz vorangetrieben. Nach § 3 Abs. 2 Informationsweiterverwendungsgesetz sind die Informatio nen soweit möglich elektronisch, in einem maschinenlesbaren Format und mit den zugehörigen Metadaten zur Weiterver wendung herauszugeben. Vom Anwendungsbereich des In formationsweiterverwendungsgesetzes sind auch die öffentli chen Archive erfasst. Auch wenn die Onlinedatenbestände der öffentlichen Ar chive momentan noch überschaubar sind, wird sich dies mit der weiteren Digitalisierung des Archivwesens verändern. In jedem Fall ist das im Internet veröffentliche Archivgut ohne Schutzfristen abrufbar und benutzbar und kann insofern auch als weitere Datenquelle für Datenanalysen genutzt werden. Zudem unterliegt virtuelles Archivgut nicht dem Archivbe 517 Dazu Hausmann, in: Becker/Rehm 2017, S. 205. 518 nutzungsrecht, was bedeutet, dass für diese Archivdaten nicht einmal ein Benutzungsantrag gestellt werden muss.518 Neben den öffentlichen Archiven selbst, die auf der Rechtsgrundlage der Archivgesetze ihre Archivunterlagen zu historischen Zwecken und gutachterlichen Zwecken auswer ten dürfen, können sich andere öffentliche Stellen im Rah men des Benutzungsrechts bereits auf verschiedene Datenbe stände der Archive für ihre amtlichen Benutzungszwecke be rufen. Ohne Ablauf einer Schutzfrist stehen gemäß den Be stimmungen der Archivgesetze mehrere Archivdatenbestände zur Verfügung, nämlich erstens jene, die im Moment ihrer Entstehung zur Veröffentlichung bestimmt waren, zweitens jene, die nach einem Informationsfreiheitsgesetz der Öffent lichkeit zugänglich waren und drittens jene, die von der Ar chivverwaltung als virtuelles Archivgut zum freien Abruf auf Onlineplattformen eingestellt worden sind. (3) Variante 3: Privilegierte Nutzung für wissenschaftliche Forschungen bzw. zur Wahrnehmung berechtigter Be lange öffentlicher Stellen Für die Auswertung von Archivdaten durch andere öffentliche Behörden zu amtlichen Zwecken stehen jedoch nicht nur die bereits veröffentlichten oder ohne Schutzfristen zugänglichen Archivunterlagen zur Verfügung. Damit Massendatenanaly sen Zusammenhänge und Ergebnisse liefern, deren Aussage kraft und Validität auch eine hohe und verwertbare Qualität besitzen, sind sie auf besonders große und vielfältige Daten grundlagen angewiesen. Insbesondere dann, wenn öffentliche Behörden für landesplanerische und steuerrechtliche Ziele oder zu Zwecken der Gesundheitsvorsorge oder der Strafver folgung sowie zur sozialwissenschaftlichen Forschung Ar chivdaten auswerten wollen, sind sie vor allem auf personen bezogene Daten angewiesen. Es sind jedoch gerade die personenbezogenen Archivgüter und Archivdaten, die aufgrund der Archivgesetze langjähri gen Schutzfristen unterliegen. Sind die Datenanalysevorha ben der öffentlichen Stellen darauf angewiesen, personenbe 518 Ganz eindeutig § 1 Abs. 2 Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive. 519 zogene Archivgüter auszuwerten, dann müssen gerade für diese Datengrundlage langjährige Schutzfristen von 60 bis 100 Jahren verstreichen, sofern der Zugang im Rahmen des klassischen Archivbenutzungsrechts stattfindet. Manche Ar chivgesetzgeber haben das besondere Interesse der For schung, anderer öffentlicher Stellen und auch privater Perso nen an personenbezogenen Archivinformationen erkannt und Sondervorschriften mit Ausnahmen von der Geltung der per sonenbezogenen Schutzfristen in die Archivgesetze aufge nommen. Diese Ausnahmen werden zumeist als die privile gierte Nutzung zu wissenschaftlichen Forschungszwecken von personenbezogenen Archivgütern genanntst Neben den für Datenanalysen direkt zugänglichen Ar chivunterlagen nach der eben vorgestellten Variante 2 (zur Veröffentlichung bestimmte Unterlagen, IFG-Unterlagen und virtuelles Archivgut) können durch die archivgesetzliche Pri vilegierung wissenschaftlicher Forschung auch Massendaten analysen von personenbezogenem Archivgut durch andere öffentliche Stellen auf eine archivrechtliche Ermächtigungs grundlage zurückgreifen. „Alle Archivgesetze enthalten spezielle Abwägungs- und Übermittlungsklauseln zugunsten wissenschaftlicher For schung, die eine Verkürzung der besonderen Sperrfrist für personenbezogenes Archivgut gestatten. Bereichsspezifische Forschungsklauseln waren erforderlich, um eine klare und bestimmte Eingriffsermächtigung zu schaffen und etwaigen Betroffenen Transparenz zuzusichern.“52° Sofern es sich also um ein größeres und methodisch angelegtes Forschungsvor haben, etwa einer öffentlichen Stelle oder einer Forschungs einrichtung, handelt, bieten alle Archivgesetze eine gewisse Privilegierung an, die auch die Verkürzung von personenbe zogenen Schutzfristen zulässt. Einige Archivgesetze enthalten korrespondierend zur Pri vilegierung von wissenschaftlichen Forschungen auch eine Schutzfristenverkürzung von personenbezogenen Archivgü- 519 Zum Beispiel § 9 Abs. 6 Nr. 2 LarchG SH; § 10 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 lit. a ArchG LSA; § 10 Abs. 5 S. 2 SächsArchivG; § 12 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 BArchG; § 10 Abs. 9 Nr. 3 BbgArchivG; § 13 Abs. 5 S. 2 Nr. 1 HArchivG. 520 Manegold 2002, S. 301. 520 tern zur „Wahrnehmung berechtigter Belange von öffentli chen Stellen“.521 In diesen Fällen muss es sich nicht um ein vollumfängliches Forschungsvorhaben handeln, sondern es reicht ein Interesse am Zugang zu Archivinformationen, z.B. einer öffentlichen Stelle, aus, das sich aus einer bestimmten Sachlage ergibt und aufgrunddessen die öffentliche Stelle in gewisser Weise für ihre Aufgabenerfüllung auf die Archivin formationen angewiesen ist. Aufgrund dieser Privilegierung von Forschungsvorhaben und von berechtigten Belangen von öffentlichen S te lle t22 können personenbezogene Archivunterlagen unbeachtet der geltenden Schutzfristen freigegeben w e r d e n d Sofern die Vorschriften über die Schutzfristenverkürzung überhaupt b e s t e h e n s 24, sind sie auch sehr unterschiedlich ausformuliert. Im überwiegenden Teil gehen sie in ihrer 521 Aufgeführt in § 5 Abs. 4 S. 3 HmbArchivG; § 10 Abs. 5 S. 2 SächsAr chivG; § 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 LArchG Rlp; § 13 Abs. 5 S. 2 Nr. 3 HArchivG; § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 lit b ArchG LSA; § 6 Abs. 4 S. 3 LArchG BW; § 12 Abs. 2 S . 2 Nr. 1 BArchG. 522 Eine beispielhafte Regelung lautet in § 12 Abs. 2 BArchG: „Das Bun desarchiv kann die Schutzfristen nach § 11 Absatz 2 [personenbezoge ne Schutzfristen] verkürzen, wenn die Einwilligung der Betroffenen vorliegt. Liegt keine Einwilligung vor, kann das Bundesarchiv die Schutzfristen nach § 11 Absatz 2 verkürzen, wenn 1. die Nutzung für ein wissenschaftliches Forschungs- oder Dokumentationsvorhaben oder zur W ahrnehmung berechtigter Belange unerlässlich ist, die im überwiegenden Interesse einer anderen Person oder Stelle liegen, und 2. eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange Betroffener oder ih rer Angehörigen durch angemessene Maßnahmen wie die Vorlage anonymisierter Reproduktionen oder das Einholen von Verpflich tungserklärungen ausgeschlossen werden kann.“ 523 Manegold 2002, S. 307f verweist deutlich darauf, dass diese Privile gierungsvorschriften es ermöglichen, dass Archivdaten gänzlich ohne Anonymisierungsvorkehrungen in das Forschungsvorhaben einfließen dürfen. 524 Eine Reihe von Archivgesetzen kennt etwa die Tatbestandsvorausset zung des berechtigten Belanges einer Person oder einer öffentlichen Stelle für die Schutzfristenverkürzung gar nicht, vgl. bspw. § 5 Abs. 5 NArchG; § 11 Abs. 6 SArchG. Andere Archivgesetze wiederum kennen neben der Privilegierung von Forschungsvorhaben ebenfalls nicht die Voraussetzung eines berechtigten Belanges einer Person oder Stelle, sondern nur das engere rechtliche Interesse, das etwa bei einer Be weisnot gegeben ist, vgl. bspw. § 7 Abs. 5 Nr. 2 BremArchivG; Art. 10 Abs. 4 S . 2 BayArchivG; § 7A bs. 6 Nr. 3 ArchivG NRW. 521 Grundstruktur aber davon aus, dass die Schutzfristen für die Benutzung von Archivgut verkürzt werden können, wenn im Einzelfall, auf Antrag und im überwiegenden öffentlichen In teresse Archivgut im Rahmen eines konkreten wissenschaftli chen Forschungsvorhabens oder zur Wahrnehmung eines be rechtigten Belanges einer öffentlichen Stelle ausgewertet werden soll und dabei sichergestellt ist, dass schutzwürdige Belange Betroffener und Dritter nicht beeinträchtigt wer d e n d Desweiteren muss dargelegt und ausführlich begrün det werdens26, dass der Zugang zu den Archivgütern für das wissenschaftliche Vorhaben oder die Wahrnehmung des be rechtigten Belanges der öffentlichen Stelle erforderlich bezie hungsweise gar unerlässlich ist. Diese Tatbestandsvorausset zungen sollen kurz genauer erörtert werden. Die Schutzfristen können dann verkürzt werden, wenn die öffentliche Stelle darlegt, dass sie das digitale Archivgut aus werten möchte, weil dies entweder für ein durch sie durchge führtes wissenschaftliches Forschungsvorhaben erforderlich ist, oder aber für die Wahrnehmung eines berechtigten Be langes dieser Behörde. 525 Rechtsnormen: § 12 Abs. 2 S. 2 BArchG; Art. 10 Abs. 4 S. 2 BayArchivG; § 6 Abs. 4 S. 3 LArchG BW; § 9 Abs. 4 S. 2 ArchGB; § 7 Abs. 5 S. 2 Nr. 2 und 3 BremArchivG; § 10 Abs. 9 Nr. 2 und 3 BbgArchivG; § 5 Abs. 4 S . 3 HmbArchivG; § 13 Abs. 5 S . 2 HArchivG; § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 und 3 LArchG MV; § 7 Abs. 6 Nr. 3 und 4 ArchivG NRW; § 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 und 3 LArchG Rlp; § 11 Abs. 6 S. 3 Nr. 2 und 3 ArchG Saarland; § 10 Abs. 5 S. 2 SächsArchivG; § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 lit. a und lit. b ArchG LSA; § 9 Abs. 6 Nr. 2 LArchG SH; § 17 Abs. 5 S. 2 Nr. 1 ThürArchivG; Literatur: Manegold 2002, S. 301-313; Hausmann 2016, S. 88f; Margit Ksoll-Marcon, Zugangsregelungen zu Archivgut in den Archivgesetzen des Bundes und der Länder, in: Cle mens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 10-15, 14; Stefan Ittner, Zugangsregelun gen zu Archivgut in den Archivgesetzen des Bundes und der Länder, in: Perspektive Bibliothek 1.1 (2012), S. 196-215, 205b 526 Eine Verkürzung der Schutzfristen zugunsten einer wissenschaftli chen Auswertung von Archivgut durch Benutzer muss beim zuständi gen Archiv schriftlich und unter detaillierten Angaben und Begrün dungen beantragt werden. Siehe etwa § 3 S. 2 Sächsische Archivbenut zungsverordnung: „Der Antrag ist zu begründen, wobei das For schungsvorhaben einschließlich seiner Träger und seine öffentliche, insbesondere wissenschaftliche, Bedeutung und die A rt der benötigten personenbezogenen Daten darzulegen sind.“ 522 Der Begriff des w issenschaftlichen Forschungsvorhabens ist dabei weit auszulegen.s2? Eine Big Data Analyse ist durch aus als methodisch-planmäßiger Prozess zu verstehen^ 28 Je nach Erkenntnisinteresse können die Auswertungsalgorith men mit entsprechenden Suchkriterien und Begriffen ange passt werden und die vorhandenen Datenmengen durchfors tet und verknüpft werden. Einem offenen Erkenntnisgewinn wird durchaus entsprochen, da man gerade durch die N eu verknüpfung unstrukturierter Daten neues W issen generieren möchte, das ohne IT-gestützte Analysetools und nur mit per sönlicher Auswertung nicht möglich wäre. W ürde beispielsweise ein Sozialversicherungsträger, eine universitäre Forschungseinrichtung, eine Landesplanungsbe hörde, die Finanzverwaltung oder eine Strafverfolgungsbe hörde einen spezifischen Benutzungsantrag stellen, der mit einer umfassenden Datenanalyse von öffentlichem Archivgut verbunden wäre, könnten die modernen digitalen Archive auf Grundlage dieser gesetzlichen Ermächtigung die Schutzfris ten für personenbezogenes Archivgut zugunsten dieser For schungsvorhaben oder amtlichen Interessen dieser öffentli chen Stellen verkürzen. Die Erweiterung und Vereinfachung des Zugangs amtlicher Stellen zu Archivdaten werden zum in dest von einigen Archivgesetzgebern bewusst vorangetrieben.s2? Die W ahrnehmung eines berechtigten Belanges einer öf fentlichen Stelle, die als Voraussetzung für eine Schutzfris tenverkürzung bislang nur in wenigen Archivgesetzen exis tiert, „ist in der Regel jedes verständige und durch die Sachla ge gerechtfertigte Interesse tatsächlicher, wirtschaftlicher 527 Vgl. Hausmann 2016, S. 88; Ksoll-Marcon, in: Rehm/Bickhoff 2010, S. 14. 528 Wissenschaft wird nach BVerfGE 35, 79, 113 verstanden als „alles, was nach Inhalt und Form als ernsthafter planmäßiger Versuch zur Ermittlung der W ahrheit anzusehen ist“. 529 Vgl. Deutscher Bundestag, Drs. 18/9633, S. 28: Das moderne Archiv verfolgt den „Zweck, offen für alle künftigen Fragestellungen authenti sche Informationen zur Verfügung zu stellen“ ; Sächsischer Landtag, Drs. 5/9386, S. 12: „Die Privilegierung der wissenschaftlichen For schung soll ausgedehnt werden zugunsten von Personen oder öffentli chen Stellen, die zur Wahrnehmung berechtigter Belange auf die Be nutzung des Archivgutes angewiesen sind.“ 523 oder ideeller Art zu v e r s te h e n .“53o Ein berechtigtes Interesse einer öffentlichen Stelle ist sehr weit zu fassen und be schränkt sich nicht nur auf rechtliche A sp e k te .5 3 1 Dadurch wird deutlich, dass sich die Interessenlage der öffentlichen Stelle, die die Auswertung digitaler Archivgüter begehrt, auf viele Gründe stützen kann und - auch entsprechend der Re gelungen in einigen A rc h iv g e s e tz e n 5 3 2 - nicht nur darauf aus gerichtet sein muss, ein ganzes Forschungsvorhaben durchzu führen. Eine Archivdatenanalyse kann unter der Geltung die ser Archivgesetze auch zur W ahrnehmung eines berechtigten Belanges der öffentlichen Stelle durchgeführt werden, ohne, dass dies eingebettet ist in ein vollumfängliches wissenschaft liches Auswertungsvorhaben. Die angesprochenen Beispiele der Landesplanung, der Strafverfolgung oder der Sozial- und Gesundheitsvorsorge und -Versorgung stellen öffentliche und gesetzliche Aufgaben dar, die von den zuständigen öffentli chen Stellen erfüllt werden. Ist ein Informationszufluss aus den W issensbeständen der Archive geeignet, zur Erfüllung dieser Aufgaben beizutragen, dann kann hier die Tatbe standsvoraussetzung der W ahrnehmung eines berechtigten Belanges der jeweiligen Behörde bestehen und in den Län dern Hamburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz, Hessen, Baden-W ürttemberg und im Bund zu einer Schutz fristverkürzung führen. Ein weiteres Tatbestandsmerkmal, das erfüllt sein muss, ist die Erforderlichkeit bzw. gar die Unerlässlichkeit der Be nutzung und Auswertung des Archivgutes, um die Schutzfris ten zu verkürzen. Für ein wissenschaftliches Forschungsvor haben oder für die W ahrnehmung berechtigter Belange öf fentlicher Stellen ist die Schutzfristverkürzung erforderlich, „wenn glaubhaft gemacht ist, dass in dem Archivgut für das Forschungsvorhaben relevante Angaben enthalten sein kön- 530 Petra Nau, Verfassungsrechtliche Anforderungen an Archivgesetze des Bundes und der Länder, Kiel 2000, S. 289. 531 Vgl. Jenny Kotte, Prüfung der Verkürzbarkeit von Schutzfristen, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 152-165,162. 532 § 5 Abs. 4 S .3 HmbArchivG; § 10 Abs. 5 S. 2 SächsArchivG; § 3 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 LArchG RPf; § 13 Abs. 5 S .2 Nr. 3 HArchivG; § 10 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 lit b ArchG LSA; § 6 Abs. 4 S. 3 LArchG BW; § 12 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 BArchG. 524 nen und diese nicht ohne weiteres mindestens ebenso zuver lässig anderen zugänglichen Quellen entnommen werden können .“533 Das Tatbestandsmerkmal der Unerlässlichkeit ist im Vergleich zum Merkmal der Erforderlichkeit eine strenge re Voraussetzung. „Unerlässlichkeit in diesem Sinne liegt nur vor, wenn die Nutzung des Archivguts für die Verwirklichung eines besonders gewichtigen Belangs - vergleichbar der Be hebung einer bestehenden Beweisnot - unabdingbar, in jeder Hinsicht unverzichtbar ist.“534 Die Archivgesetze, die das Merkmal der Unerlässlichkeit zur Voraussetzung für eine Schutzfristverkürzung gemacht haben, verlangen einen sehr strengen Nachweis darüber, dass die begehrten Archivgüter für das Forschungsvorhaben oder für die W ahrnehmung der berechtigen Belange der öffentlichen Stelle unabdingbar und unverzichtbar sind. Insofern wird von der Antragsbegrün dung der öffentlichen Stelle eine umfassende Darlegung ver langt, weshalb die betroffenen Archivgüter tatsächlich für die vorfristige Benutzung unverzichtbar sind. Die Ansprüche an den Abwägungsprozess, den das be treffende Archiv daraufhin durchführen muss, sind erheblich. Ein einfaches Forschungsinteresse beziehungsweise ein be rechtigter Belang einer öffentlichen Stelle reicht für das m as senweise Eingreifen in das Recht auf informationeile Selbst bestimmung der Betroffenen nicht aus. Selbst wenn die übri gen Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen, muss das Archiv in die Abwägung der widerstreitenden Interessen treten. Eine Abwägungsentscheidung zugunsten des Forschungsinteresses oder des W ahrnehmungsinteresses für berechtigte Belange der öffentlichen Stelle kann nur dann eintreten, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse daran besteht.535 Die Archivgesetze bieten selbst nur wenige Anhaltspunk te, wann ein solches Interesse vorliegt, das eine Schutzfrist verkürzung für Forschungsvorhaben und berechtigte Belange rechtfertigt. Allein § 9 Abs. 5 ArchG Berlin enthält den Hin weis: 533 Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 212; vgl. Kotte, in: Becker/Rehm 2017, S. 161. 534 VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 2016, S. 54 (LS 1) = DÖV 2015, S. 850 = DVB1 2015, S. 1257-1262,1260. 535 Dazu Manegold 2002, S. 3o8ff. 525 „Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Benut zung von Archivgut vor A b la u f der Schutzfristen ist in der Regel dann gegeben, wenn die Person oder der historische Vorgang, a u f die oder den in dem geschützten Archivgut B e zug genommen wird, von besonderer oder exemplarischer B edeutungfür die Erforschung der Geschichte oder das Ver ständnis der Gegenwart ist. “ Das Berliner Archivgesetz geht also davon aus, dass einer seits das zu erforschende Archivgut eine besondere Bedeu tung aufweisen muss und andererseits das Forschungsvorha ben entweder der historischen Forschung oder dem „Ver ständnis der Gegenwart“ dient. Zwar ist damit noch immer nicht geklärt, worin genau das überwiegende öffentliche Inte resse gesehen wird, aber die Anhaltspunkte verweisen darauf, dass die wissenschaftliche Auswertung des Archivgutes eine besondere Bedeutung für einen zu verfolgenden legitimen Zweck erfüllen soll. Dieser Zweck, der durch das Forschungs vorhaben erreicht werden soll, muss von solch großer Bedeu tung und W ichtigkeit für die Öffentlichkeit sein, dass es das Interesse der Betroffenen am Schutz ihrer personenbezoge nen Daten überwiegt. Nach Uerpmann kann das tatbestandliche öffentliche In teresse sich unter verschiedenen Gesichtspunkten ergeben. So kann die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe durch eine Be hörde oder andere staatliche Stelle ein allgemeines Interesse befriedigen, beispielsweise in der staatlichen Daseinsvorsor ge. Insofern besteht an der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe auch ein öffentliches Interesse. Andererseits kann ein öffent liches Interesse verstanden werden als das Interesse eines großen und unbestimmten Personenkreises. Das Interesse ist hierbei auf einen Sachverhalt gerichtet, der für eine unbe stimmte Vielheit von Personen erstrebenswert ist. Um das öf fentliche Interesse genauer zu umreißen, lässt es sich zudem von einem Individualinteresse abgrenzen. Ein Interesse wird dann zum öffentlichen Interesse, wenn es nicht nur für den Einzelnen erstrebenswert ist. Ebenso kann das öffentliche In teresse als das Ergebnis einer Abw ägung aller erheblichen öffentlichen und privaten Interessenslagen bestim m t werden, 526 und wäre dann mit dem Begriff des Gemeinwohls gleichzusetz e n .5 3 6 Das Forschungsvorhaben muss eine wesentliche Bedeu tung fü r die Allgem einheit aufweisen und Belange betreffen, die dem Wohl der Allgem einheit dienen, denen das Indivi dualinteresse der Betroffenen unterliegt. Das Archiv muss insofern eine Abw ägung zwischen dem Recht der Betroffenen auf Schutz der informationeilen Selbstbestimmung einerseits und dem öffentlichen Interesse an der Datenauswertung andererseits treffen. Deshalb sind nicht alle Auswertungsinteressen öffentlicher Stellen von vornherein zulässig und die Forschungsprivilegierung wird nicht automatisch gewährt. Vielm ehr müssen im Rahmen der vorliegenden Frage der Zulässigkeit von Big Data Analysen von Archivinformationen die öffentlichen Stellen genau dar legen und begründen, warum sie auf den massenhaften Zu gang zu (personenbezogenem) Archivgut angewiesen sind und welche Vorteile sie sich für ihre öffentliche Aufgabener füllung durch die Auswertungsergebnisse versprechen. Die Auswertung der Archivdaten kann dabei durchaus überwie gende öffentliche Interessen bedienen, beispielsweise wenn landesplanerische Aspekte berührt sind, die Fragen des V er kehrs und der M obilität großer Bevölkerungsteile betreffen und die anschließend Einfluss auf konkrete hoheitliche Ent scheidungen nehmen. Ebenso kann ein überwiegendes öffent liches Interesse der Strafverfolgung oder der Gefahrenabwehr durch die Archivdatenanalyse bedient werden, wie auch das Interesse an der Planung von Krankenversorgung und an der Gesundheitsforschung, sofern sichergestellt ist, dass die A r chivdaten für diese Zwecke tatsächlich eine Erkenntnisge winn generieren können. Allgem eininteressen wie das Inte resse an guter Infrastruktur, Gesundheitsversorgung, Straf verfolgung oder der Erforschung der Gesellschaft können solche öffentlichen Interessen darstellen, die die Individualin teressen der Betroffenen am Schutz ihrer Daten überwiegen. Letztlich kom m t es aber auf die Einzelfallprüfung des tatsäch- 536 Vergleiche die Ausführungen bei Robert Uerpmann, Das öffentliche Interesse. Seine Bedeutung als Tatbestandsmerkmal und als dogmati scher Begriff, Tübingen 1999, S. 32-35, 84-89 und 288-290. 527 liehen Benutzungsantrages und auf das Forschungsinteresse an. Durch das Offenlegen des Erkenntnisinteresses der Da tenanalyse, die genaue Benennung der Arten von Archivdaten sowie die Angaben über die Stelle, die das Analyseverfahren durch die Benutzung von digitalen Archivgütern durchführen möchte, kann gewährleistet werden, dass dem Archiv trans parent dargelegt wird, wie das Vorhaben angelegt sein soll.537 Sofern das öffentliche Archiv vom Vorhandensein eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Durchführung einer breiten Analyse der Archivinformationen nicht über zeugt ist, oder gar Grund zur Annahme hat, dass die schutz würdigen Belange der Betroffenen in nicht vertretbarer W eise verletzt würden, kann es die Schutzfristverkürzung verwehren beziehungsweise die Benutzung insgesamt versagen .538 Selbst dann, wenn das öffentliche Archiv einer Datenanalyse zuge stimmt hat und während des Analysevorgangs feststellt, dass Persönlichkeitsrechte verletzt werden, steht dem Archiv nach dem Archivbenutzungsverfahrensrecht der W iderruf der Be nutzungsgenehmigung im Sinne des § 49 VwVfG53? oder wei terer Rechtsgrundlagen aus den Benutzungsverordnungen zur Verfügung.54° Schließlich sehen die Archivgesetze vor, dass der Privile gierung wissenschaftlicher Forschung nur dann zugestimmt werden kann, wenn „die schutzwürdigen Interessen Betroffe ner oder Dritter durch geeignete M aßnahmen angemessen berücksichtigt werden“^ 1 Diese geeigneten Schutzmaßnahmen542 können beispielsweise in der Vorlage von anonymi- 5 3 7 Vgl. Manegold 2002, S. 3 llf. 538 Etwa § 14 Abs. 1 Nr. 2 HArchivG, 5 3 9 Vgl. Rainer Polley, Der Grundsatz der Amtsuntersuchung im Archiv benutzungsrecht, in: Hermann Bannasch (Hrsg.), Zeitgeschichte in den Schranken des Archivrechts, Stuttgart 1995, S. 71-78, 72. 540 § 2 Abs. 4 Nr. 4 Sächsische Archivbenutzungsverordnung; § 5 Abs. 7 Benützungsordnung für die staatlichenArchive Bayerns; § 5 Abs. 5 Nr. 1 Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive. 541 § 5 Abs. 4 S . 3 HmbArchivG. 542 Ähnlich § 12 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 BArchG: „angemessene Maßnahmen“ ; § 5 Abs. 5 S .2 Nr. 2 NArchG: „durch geeignete Maßnahmen hinreichend gewahrt“; § 9 Abs. 4 S. 3 ArchG Berlin: „geeignete Maßnahmen gegen über der Benutzerin oder dem Benutzer“. 528 sierten Daten543 bestehen, oder aber in der Verpflichtung, dass personenbezogene Angaben in der Publikation der For schungsergebnisse nicht enthalten sein dürfen, es sei denn, dies ist „für die Darstellung von Forschungsergebnissen unerlässlich“544. Eine weitere ganz wesentliche Schutzmaßnahme und Ein schränkung für die privilegierte wissenschaftliche Datenana lyse von Archivgut ergibt sich direkt aus dem Verfassungs recht. Absolut unzulässig ist demnach jede öffentliche M as sendatenanalyse, die auf die Erstellung von Persönlichkeits profilen einer einzelnen Person abzielt.545 Die Vielfalt der ar chivierten Daten besitzt das Potential, einen M enschen in seiner Gesamtheit vom W ohnort über die Schul- und Berufs bildung bis hin zu gesundheitlichen Informationen und die familiären Verhältnisse zu durchleuchten. Den „gläsernen Bürger“ darf es aber nicht geben. Das digitale Archivgut darf niemals dazu missbraucht werden, Informationen über Ein zelpersonen durch Algorithm en zusammenzutragen und auszuwerten.546 543 § 12 Abs. 2 S . 2 Nr. 2 BArchG. 544 § 11 Abs. 6 S. 4 Nr. 2 SArchG. Vergleichbar auch § 17 Abs. 5 Nr. 1 ThürArchivG. 545 Bundesverfassungsrecht: BVerfGE 27, 1, 6: „Mit der Menschenwürde wäre es nicht zu vereinbaren, wenn der Staat das Recht für sich in An spruch nehmen könnte, den Menschen zwangsweise in seiner ganzen Persönlichkeit zu registrieren und zu katalogisieren“; BVerfGE 65, 1 52f: „eine umfassende Registrierung und Katalogisierung der Persön lichkeit ist [...] unzulässig“. Europäischer Grundrechtsschutz: EuGH Urteil vom 13. Mai 2014 - C-131/12 ECLI:EU:C2014:317, Rn. 80: Er hebliche Grundrechtsbeeinträchtigung durch Datenverknüpfungen, die „ein mehr oder weniger detailliertes Profil der Person zu erstellen“. 546 Vgl. zur ethischen Dimension auch Oliver Raabe/Manuela Wagner, Verantwortlicher Einsatz von Big Data, DuD 2016, S. 434-439, 436: „Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wurde aus dem Menschenwürdegrundsatz begründet, mit der Folge, dass Betroffene nicht zum bloßen Informationsobjekt herabgestuft werden dürfen. [...] Die Verknüpfung von Informationen aus unterschiedlichen Lebenssi tuationen, wie bspw. dem Berufs- und Familienleben, Geo- Lokalisation, Suchanfragen, Kommunikationsnetzwerken, etc. führt zum viel bescholtenen »gläsernen Bürger« und ermöglicht über die ursprüngliche Datenbasis hinausgehende Erkenntnisse.“ 529 c) Zwischenergebnis Die Schutzmechanismen der Grundrechte und des europäi schen und nationalen Datenschutzrechts verlangen, dass sich jede öffentliche Datenverarbeitung auf eine hinreichend be stimmte, normenklare und einen legitimen Zweck verfolgen de Rechtsgrundlage stützen muss. Je tiefgreifender die Da tenauswertung ist, desto größere Anforderungen werden an die Rechtsgrundlage gestellt. Das jüngere Datenschutzrecht sieht, im Einklang mit den bereits länger geltenden deutschen Archivgesetzen, eine datenschutzrechtliche Privilegierung von Datenverarbeitungen zu öffentlichen Archivzwecken vor. Be stimmte Betroffenenrechte werden zugunsten der Archivar beit beschränkt. Die Beantwortung der Frage nach der Zuläs sigkeit moderner Datenanalysen von öffentlichen digitalen Archivbeständen kann nur anhand der konkreten archivge setzlichen Rechtsgrundlagen geklärt werden. Die gesetzliche Archivaufgabe des „Erforschens“ bezie hungsweise des „wissenschaftlichen Auswertens“ bietet den Archivbehörden eine Rechtsgrundlage für die Analyse des ei genen Archivguts. Diese Legitimation gilt jedoch nur zu histo rischen Zwecken wie beispielsweise landesgeschichtliche For schungen, Gutachtertätigkeiten oder für politische Bildungs angebote. Die Archivverwaltungen dürfen ihre Datenbestände selbst nur im Rahmen der historischen Forschung, der politi schen Bildung oder zur gutachterlichen Klärung von alten Rechten auswerten. Auf der anderen Seite eröffnet das Archivrecht weitge hende Benutzungs- und Auswertungsrechte für Benutzer au ßerhalb des Archives. Auch öffentliche Stellen können sich auf das Benutzungsrecht berufen. Im Rahmen dieses Benut zungsrechts können öffentliche Stellen, ohne das Verstrei chen von Schutzfristen abzuwarten, jene Archivdaten einse hen und auswerten, die entweder bereits zur Veröffentlichung bestimmt waren, die nach einem Informationsfreiheitsgesetz einem unmittelbaren Zugang offen gestanden haben oder die durch die Archivverwaltung selbst zur freien Verfügung als virtuelle Archivgüter in öffentlichen Netzen zum Abruf be reitgestellt wurden. Doch auch die wissenschaftliche Auswer tung von besonders relevanten personenbezogenen Archivda ten kann vor dem Ablauf jahrzehntelanger Schutzfristen zu 530 lässig sein. Insbesondere die archivrechtliche Privilegierung zugunsten der wissenschaftlichen Forschung oder zur Wahr nehmung berechtigter Belange von Personen und öffentlichen Stellen eröffnet den Archiven einen Ermessensspielraum über die Verkürzung von Schutzfristen über personenbezogenes Archivgut. Hierin kann unter Einhaltung strenger Vorausset zungen eine rechtliche Möglichkeit für die Auswertung von personenbezogenen Archivdaten gesehen werden. Das Archivrecht erklärt nach alledem den Zugang und die Auswertung verschiedener Arten von Archivbeständen zu verschiedenen Forschungs- und Auswertungsinteressen unter den erörterten Voraussetzungen für zulässig. Damit lautet ein Ergebnis, dass das bestehende Archivrecht umfassenden Da tenanalysen von Archivbeständen nicht von vornherein ent gegensteht. Einer Massendatenanalyse durch eine öffentliche Stelle stehen im Grundsatz mehrere Arten von Archivinfor mationen zur Verfügung. Letztlich kommt es für die rechtli che Zulässigkeit auf das Auswertungsvorhaben im Einzelfall an. Eine wesentliche rechtspolitische Forderung muss jeden falls lauten, dass in allen Archivgesetzen einheitliche Auswer tungsvorschriften für die Archivbehörden zu historischen Zwecken und Vorschriften über die Privilegierung von For schungsvorhaben und berechtigten Belangen aufgenommen werden. Versteht sich der moderne Staat auf allen Ebenen tatsächlich als ein Informationsstaat, der zentral darauf an gewiesen ist, dass seine heterogen verteilten Wissensbestände weiterverwendet werden und für neue Aufgabenkontexte zur Verfügung stehen, dann ist dem bestehenden Archivrecht nach wie vor ein großer Reformbedarf zu attestieren. Die Ar chivgesetze müssen einerseits in einheitlicherer Weise Aus wertungsbefugnisse für die Archivverwaltungen selbst, etwa zu historischen und bildungspolitischen Zwecken, erhalten. Andererseits müssen die Archivgesetze für die Informations bedürfnisse der Gesellschaft, der Forschung und anderer staatlicher Stellen ebenfalls neue und einheitlichere Benut zungsklauseln schaffen. Dies betrifft einerseits die auch nach den Reformen bestehende Divergenz der Schutzfristen in den siebzehn deutschen Archivgesetzen, die Uneinheitlichkeit des Zugangs zu IFG-Unterlagen im Archiv und auch die rechtli chen Voraussetzungen der Schutzfristenverkürzung. Noch 531 immer kennt eine Vielzahl der Archivgesetze keine Möglich keit der Schutzfristenverkürzung für berechtigte Belange von Personen oder Stellen. Andere Archivgesetze wiederum eröff nen eine Schutzfristenverkürzung nur für rechtliche Interes sen, die wesentlich enger gefasst sind. Und auch die Tatbe standsvoraussetzungen der Schutzfristenverkürzung zur Er möglichung von Forschungsvorhaben unterscheiden sich von Archivgesetz zu Archivgesetz. Diese Kleinteiligkeit des Benutzungsrechts des Archivwe sens stellt eine strukturelle Hürde für die leichtere Verfüg barkeit und Weiterverwendung öffentlicher Informationen dar. Die Auswertungsbefugnisse, Benutzungsrechte und Schutzfristen des Archivrechts sollten den modernen Infor mationsbedürfnissen einerseits und dem besonderen Persön lichkeitsschutz andererseits entsprechend einheitlicher aus gestaltet werden. Als Leitgedanken kann einigen vorzugswürdigen Normen des bestehenden Archivrechts entnommen werden, dass das zu schaffende Recht der digitalen Archive verschiedene Mög lichkeiten für größere Datenanalysen der Archivbestände be reithalten sollte. Dies betrifft zum Einen Datenanalysen durch die Archivbehörden selbst, etwa für historische Zwecke. Zum Anderen muss es auch anderen öffentlichen Stellen für die Erfüllung ihrer Zuständigkeiten und gesetzlichen Aufgaben möglich sein, Archivdaten durch digitale Auswertungsmetho den zu analysieren. Das gleiche muss auch für Forschungsein richtungen, Unternehmen und letztlich private Benutzer gel ten. 532 A bbildung 5: Zulässigkeit von M assendatenanalysen als Bestandteil eines Rechts der digitalen A rchive Archivverwaltung Historische Forschung Politische Bildungsarbeit Gutachtertätigkeit Gesamtes Archivgut Andere öffentliche Stellen Forschungsvorhaben oder berechtigter Belang Zur Veröffentlichung bestimmte U. Personenbezogenes Archivgut, wenn: -erforderlich/unerlässlich -überwiegendes öff. Interesse -Schutzmaßnahmen IFG-Unterlagen Virtuelles Archivgut | Quelle: Eigene Darstellung. Unterstützt wird diese rechtliche Zulässigkeit von breit angelegten Analysen der Archivbestände auch durch die technische Konzipierung der zukünftigen digitalen Archivsys teme. Bereits der zugrundeliegende OAIS Referenzstandard geht davon aus, dass das Benutzungsmodul anhand von Suchbegriffen und Parametern den Archivdatenbestand ana lysiert und daraufhin dem Benutzer ein individuelles elektro nisches Benutzerpaket generiert. Diese Funktionsweise stützt sich selbst auf eine Form der Datenanalyse und es wird die weitere Umsetzung des E-Governments im öffentlichen Ar chivwesen zeigen, inwiefern neue technische Auswertungspo tentiale in den digitalen Archiven Einzug erhalten werden. Das zukünftige Recht der digitalen Archive wird hierfür an gemessene Auswertungsrechte und zugleich notwendige Schutzrechte für die Betroffenen bereithalten müssen. VI. Zwischenergebnis Dieses Kapitel hat gezeigt, dass die Digitalisierung des Staates auch eine Digitalisierung der Archive unvermeidlich werden lässt. Der Einsatz elektronischer Unterlagen in der Verwal tung zieht die Veränderung aller Prozesse des öffentlichen Archivwesens nach sich. Die Archivarinnen und Archivare 533 müssen sich bereits bei der Bewertung und Übernahme auf völlig neue Formen und Formate der elektronischen Unterla gen einstellen und im besten Falle auf eine Standardisierung hinwirken. An die Archivierung elektronischer Unterlagen werden die gleichen rechtlichen Kriterien angelegt werden müssen, wie sie für analoges Archivgut gelten. Auch elektro nische Archivgüter werden zu Sachen im Anstaltsgebrauch umgewidmet und stehen grundsätzlich der Benutzung durch die Öffentlichkeit zur Verfügung. Bei der Übernahme elektro nischer Unterlagen wird es darauf ankommen, dass zwischen den Dokumentenmanagementsystemen der Verwaltung und dem Informationssystem des digitalen Archivs Schnittstellen bestehen, die einen einfachen und standardisierten Daten transfer zulassen. Die enge Abstimmung zwischen den E- Government-Gesetzen, dem Archivrecht sowie dem Fachrecht besonderer Verwaltungszweige wird dafür besonders wichtig werden. Hier könnten in Zukunft Rechtsnormen über digitale Zwischenarchive eine wichtige Rolle einnehmen. Innerhalb des Archivsystems des digitalen Archivs wird es sehr wichtig sein, die Datenpakete der Verwaltung an die Bedürfnisse ei ner unbefristeten Archivierung anzupassen. Eine wichtige Rolle werden hierbei die Umformatierung in Standardforma te und das Management von Metadaten spielen. Für das risi kobehaftete Problem der digitalen Bestandserhaltung existie ren zwar bislang verschiedene Konzepte der Migration oder Emulation sowie Verfahren für den Erhalt und die Erneue rung von elektronischen Signaturen. Das neue Urheberrecht, das neue Datenschutzrecht und das neue Recht der elektroni schen Signaturen bieten dafür nützliche Rechtsvorschriften. Das digitale Archiv wird jedoch permanent darauf angewiesen sein, seine Bestandserhaltungsmaßnahmen weiterzuentwi ckeln. Weiterhin wird sich auch die Benutzung im digitalen Archiv verändern. Einerseits muss das zukünftige Recht der digitalen Archive hinreichende Schutzrechte bei personenbe zogenen Daten gewähren. Andererseits kann sich die Form der Benutzung stark ändern. Manche reformierte Benut zungsordnungen lassen bereits jetzt die Online-Recherche in den Archivbeständen und die Versendung elektronischer Ar chivgüter im Rahmen des Benutzungsrechts zu. Das Recht der digitalen Archive sollte die Möglichkeit des Onlinezu- 534 gangs zu Archivbeständen weiter ausbauen. Schließlich wird das digitalisierte Wissen der Archive in der modernen Gesell schaft auf größere Informationsbedürfnisse staatlicher Ent scheidungsträger und privater Akteure stoßen. „Mit der digi talen Wende wird deutlich, dass das, was als Information ge sucht wird, nicht bereits als fertige Sinneinheit im Archiv hin terlegt ist, sondern eigens immer neu produziert werden muss.“547 Die Herausforderungen für das Recht der Archive werden damit deutlich. Dem zukünftig unzweifelhaft wach senden Auswertungsinteresse werden die Archive als beson dere Datenschutzbehörden jeweils das Persönlichkeitsrecht der Betroffenen entgegenhalten und eine angemessene Ab wägung treffen müssen. Bei allem Interesse bleiben die Ar chive trotzdem die wachende Institution über die Archivgü ter. Eine Anpassung der Archivgesetze wird in naher Zukunft jedoch unumgänglich sein, will man die modernen Formen der Archivgutauswertung rechtssicher gestalten. Es müssen eindeutige und zweckgebundene Auswertungsbefugnisse so wohl für die Archivbehörden als auch für andere öffentliche Stellen, für die Forschung sowie für private Nutzer geschaffen werden. Die im heutigen Archivrecht bestehende Uneinheitlichkeit des Benutzungsrechts, die vielfach Hemm nisse für eine Informationsweiterverwendung mit sich bringt, muss durch das zu schaffende Recht der digitalen Archive überwunden werden. Für die Informationsbedürfnisse des modernen Staates und der modernen Gesellschaft braucht es gerade im öffentlichen Archivwesen vergleichbar liberale Zu gangsrechte und vergleichbar hohe Schutzrechte für betroffe ne Personen. 547 Augsberg 2014, S. 176. 535

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References

Zusammenfassung

Das deutsche Archivrecht wird reformiert. In der letzten Dekade wird das Ziel verfolgt, die Archivgesetze an die modernen Rahmenbedingungen – Europäisierung, Digitalisierung und Informationsgesellschaft – anzupassen.

Der vorliegende Band untersucht erstmals in systematischer Weise die umfassenden Veränderungen des deutschen Archivwesens zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Schwerpunkte sind dabei die Datenschutz-Grundverordnung, die digitale Bestandserhaltung und der Rechtsanspruch der Bürger auf Zugang zu Archivinformationen.