Content

Kapitel 1: Entwicklungslinien des Archivrechts in:

Hannes Berger

Öffentliche Archive und staatliches Wissen, page 21 - 138

Die Modernisierung des deutschen Archivrechts

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4373-8, ISBN online: 978-3-8288-7355-1, https://doi.org/10.5771/9783828873551-21

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Kapitel 1: Entwicklungslinien des Archivrechts Dieses Kapitel verfolgt das Ziel, die Entwicklung des Archiv rechts in der Bundesrepublik Deutschland nachzuzeichnen. Ausgehend von der Klärung der historischen Herkunft wird die archivrechtliche Situation der frühen Bundesrepublik be trachtet. Die Fortentwicklung und Verrechtlichung des Ar chivwesens, die maßgeblich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ausgelöst worden waren, sind weiterer Gegenstand der Betrachtungen. Darüber hinaus wird der an die Archivgesetzgebung anschließende Debatten- und Systematisierungsbeitrag der Rechtswissenschaft zum Ar chivrecht in der wiedervereinigten Bundesrepublik dargestellt und schließlich untersucht, wie das Archivrecht zu Beginn des 21. Jahrhunderts erneut unter Wandlungsdruck, diesmal durch die Europäisierung, die Digitalisierung und die Infor mationsgesellschaft, gerät. I. Historische Entwicklung des Archivrechts in Deutschland Um die Auswirkungen heutiger gesellschaftlicher und politi scher Rahmenbedingungen auf die öffentlichen Archive und ihr Recht verstehen zu können, ist eine Betrachtung der Ent stehungsgeschichte des modernen Archivrechts hilfreich. 1. Vom ius archivi zu frühen Archivrechtsdebatten Archive und Archivrecht stehen in einem reflexiven und adaptiven Verhältnis zu Entwicklungen von Staat und Gesell schaft. Versteht man Archive zumindest in einer Funktion als 21 „Gedächtnis des Staates“1, so muss auch konstatiert werden, dass dieses Speichern und Bewahren staatlichen Wissens nie losgelöst von seinem Bezugspunkt „Staat“ stattfand, oder überhaupt stattfinden könnte. Archive sind keine zeitlose Konstante, keine objektiven Beobachter und Speicher der Ge schehnisse außerhalb der Archivgebäude. Umbrüche, Umwäl zungen oder Paradigmenwechsel von Staat und Gesellschaft sind auch jene der Archive. Große Entwicklungen gehen nicht an den Archiven vorbei, dies lässt sich vielfach feststellen und bedeutet auch keineswegs, dass dadurch gespeichertes Wis sen verfälscht wird. Vielmehr muss verstanden werden, dass die gesellschaftlichen Wandlungsprozesse nicht nur anhand der Unterlagen in den Archiven erforschbar sind, sondern anhand der Gestalt und der Verfassung der Archive selbst. Die Verbreitung der Schrift in Staat und Gesellschaft ist den Aufbewahrungspraktiken der Archive unmittelbar vorange gangen. Die europaweite Durchsetzung der Akte als der zent ralen Arbeitsgrundlage der Verwaltung hat unabweisbare Auswirkungen auf das Archivwesen gehabt. Das Archiv, wie wir es heute kennen, ist ohne Schriftlich keit nicht denkbar. In der Konsequenz werden die Archive auch verstanden als „Einrichtungen zur systematischen Er fassung, Ordnung, Verwahrung, Verwaltung und Verwertung von Schrift-, Bild- oder Tonschriftgut.“2 Die Verschriftli chung, Rationalisierung und Verrechtlichung der Verwaltung des entstehenden Nationalstaats in der Frühen Neuzeit als Folge der Erstarkung und Verfestigung der territorialen Lan desherrschaft und ebenso bedingt durch die Verbreitung des wesentlich günstigeren Papieres3 löste das bis dahin vielfach 1 Das volle Zitat lautet „Schriften sind die Gedanken des Staates - die Archive sein Gedächtnis“ und gehtauf Novalis zurück. Abgedruckt in Gerhard Schulz (Hrsg.), Novalis Werke, 5. Aufl., München 2013, S. 338. Dazu auch Sabine Brenner-W ilczek/Gertrude Cepl- Kaufmann/Max Plassmann, Einführung in die moderne Archivarbeit, Darmstadt 2006, S. 7. 2 Aus der jüngeren Rechtsprechung: VG Köln, Urteil vom 12. Januar 2010, 23 K 7232/08 (= openJur 2011, 68662), Rn. 35. 3 Vgl. Peter Moraw, Organisation und Funktion von Verwaltung im aus gehenden Mittelalter, in: Kurt Jeserich/Hans Pohl/Georg-Christoph von Unruh (Hrsg.), Deutsche Verwaltungsgeschichte. Bd. I, Stuttgart 1983, S. 21- 66, 30. 22 vorherrschende orale Prinzip von Regentschaft und Verwal tung ab. Die Kanzleien der Regenten arbeiteten zunehmend mit den gedruckten Rechtstexten und der neu entstandene Markt des Buchdrucks förderte diese Verrechtlichung w e it e r A Reichte es in mittelalterlichen Regierungsgebäuden noch aus, einzelne Räume, Gewölbeteile oder gar bloße Kisten für die Verwahrung und Sammlung hoheitlicher Urkunden und Rechtsdokumente vorzuhalten, drängte sich mit der zuneh menden Verschriftlichung der Verwaltung das praktische Problem der geordneten Aufbewahrung der an Quantität deutlich gestiegenen Schriftstücke auf.5 Diese frühen und ein fachen herrschaftlichen Archive mussten systematisch aufge wertet werden. Die Ordnungsprinzipien und Aufbewah rungsmethoden hatten sich auf das deutlich gestiegene Schriftstückvolumen einzustellen; es bedurfte mehr Systema tik in der Ablage der Unterlagen, um diese später gegebenen falls wieder auffinden zu können. Selbstverständlich wurden auch größere Räumlichkeiten und ein festes Archivpersonal benötigt. Nachdem also die Verbreitung der Schriftlichkeit sich zunächst in der Verwaltung durchgesetzt hatte, mit den Folgen einer Verrechtlichung und Vereinheitlichung der Ent scheidungsvorgänge, waren es die Archive, die in einem zwei ten Schritt auf die Verschriftlichung mit Systematik und er höhtem Arbeitsaufwand reagierten. Die Frühe Neuzeit gilt durch ihre Machtkonzentration in den europäischen Monar chien als Katalysator für die Entstehung zentraler Herr schaftsarchive und zahlreicher spezifischer Behördenarchive. Die Archive standen als direkte Herrschaftsunterstützung in enger Verbindung mit den staatlichen Kanzleien.6 4 Vgl. Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutsch land. Erster Band, München 1988, S. I27ff. 5 Allein für einen Zeitraum von zehn Jahren der Regentschaft des rö misch-deutschen Königs Ruprecht (1400-1410) ist eine Urkundenan zahl von 4800 Stück verbürgt - ein Unterlagenaufkommen, das der Regent persönlich kaum noch im Detail überblickt haben dürfte, vgl. Moraw in: Jeserich/Pohl/von Unruh 1983, S. 30. 6 Vgl. Martial Staub, Mittelalter und Frühe Neuzeit, in: Marcel Lep per/Ulrich Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 40-44, 41 - 23 Das geordnete Archiv, das es dank regelhafter Konservierungs- und Erschließungstechniken? ermöglichte, einmal verwahrte Urkunden und Akten präzise und korrekt wiederaufzufinden, blieb bis in das 19. Jahrhundert „eine auf Herrschaft bezogene“8 Einrichtung. Archivalien waren, an ders als nach dem Verständnis des heute geltenden Archiv rechts, keine Unterlagen, die in der Verwaltung „zur Erfül lung ihrer Aufgaben nicht mehr erforderlich sind“9 und so aufgrund fehlender Verwendung abgegeben werden konnten. Vielmehr boten die damaligen Archive die Befugnis, „für die darin aufbewahrten, an sich unverdächtigen Urkunden die Rechtsvermuthung der Aechtheit zu verordnen.“10 Der staatli che Zweck des Archives bestand bis in das 19. Jahrhundert hinein weitestgehend darin, die Beweiskraft von Archivur kunden zu erhalten und den Nachweis über staatliche oder private Vorgänge zu erbringen. Um diesen staatlichen Zweck zu erreichen, war es „nothwendig, das Archiv in eine solche Verfassung zu bringen, bey welcher 1) über den Inhalt einer jeden Urkunde, in jedem Bedürfnisfalle, Rechenschaft gege ben, - und 2) der urkundliche Beweis der Angabe geliefert werden kann.“11 Das ius archivi wurde als ein materielles Vorzugsrecht der Archivurkunden aufgrund ihrer Beweiskraft kraft öffentlichen Glaubens verstanden.12 Die Vorstellung der Vertrauenswürdigkeit des öffentlichen Archivguts ist wiede rum keine Erfindung der Frühen Neuzeit oder der liberalen Aufklärung, sondern wohnte bereits den antiken Vorgängern der nationalstaatlichen Archive inne. Das archeion bezeichnete den Wohnsitz der höchsten Beamten der antiken griechi- 7 Vgl. Aleida Assmann, Archive im Wandel der Mediengeschichte, in: Knut Ebeling/Stephan Günzel (Hrsg.), Archivologie, Berlin 2009, S. 16 5-176,173 8 Vgl. Ino Augsberg, Informationsverwaltungsrecht, Tübingen 2014, S. 166. 9 Etwa § 11 Abs. 1 S . 1 ThürArchivG. 10 Alexander Müller, Stichwort Archivrecht, in: Carl von Rotteck/Carl W elcker (Hrsg.), Das Staats-Lexikon. Encyklopädie der sämmtlichen Staatswissenschaften für alle Stände, Bd. I, Reprint Frankfurt am Main 1990 [Altona 1845], S. 626-628, 626b 11 Joseph Anton Oegg, Ideen einer Theorie der Archivwissenschaft, Go tha 1804, S. 16. 12 Vgl. Müller, Stichwort Archivrecht, in: Rotteck/Welcker 1845, S. 628. 24 sehen Städte. „Jenen Bürgern, die auf diese Weise politische Macht innehatten und bedeuteten, erkannte man das Recht zu, das Gesetz geltend zu machen oder darzustellen. Ihrer so öffentlich anerkannten Autorität wegen deponierte man zu jener Zeit bei ihnen zuhause, an eben jenem Ort, der ihr Haus ist [...] die offiziellen Dokumente. Die Archonten sind zu nächst Bewahrer. [...] Man erkennt ihnen auch das Recht und die Kompetenz der Auslegung zu. Sie haben die Macht, die Archive zu interpretieren.“^ Mit der Französischen Revolution von 1789 wurde die al leinige juristische Funktion der öffentlichen Archive schritt weise um die historische Funktion für die wissenschaftliche Forschung ergänzt. Durch die Revolutionsgesetzgebung wur den die vormals geheimen königlichen Archive für die Bürger und die Forscher mit Rechtsanspruch auf Benutzung geöff net.^ In der deutschen Debatte zur Zeit der Preußischen Re formen war es herausgehoben der Staatskanzler Fürst von Hardenberg, der eine Öffnung der Archive umsetzen wollte. Dabei stieß er jedoch auf erheblichen Widerstand in der Ver waltung und der Wissenschaft. Über einen „Bericht über die Anordnung, welche die Regierung für die Archive als wissen schaftliche Quellenvorräte der vaterländischen Geschichte und Altertümer getroffen hat“ vom 13. September 1822 ka men seine Bemühungen jedoch nicht hinaus. Er starb im No vember 1822 und die in der Folgezeit einsetzende Restaurati on verhinderte jede Öffnung der Archive für Forschungszwecke.1s Die Märzrevolution von 1848 brachte erneut kleinere und regionale Impulse zur Liberalisierung des Archivzugangs, bewirkte jedoch keine übergreifende Entwicklung.16 Die An sichten, ab wann die deutschen öffentlichen Archive im Grundsatz für die Forschung zugänglich gemacht wurden, ge hen auseinander; einerseits wird die Zeit ab dem Jahr 1870 13 Jacques Derrida, Dem Archiv verschrieben, Berlin 1997, S. 11. 14 Ausführlich bei Bartholomäus Manegold, Archivrecht, Berlin 2002, S. 2 5 ff . 15 Vgl. Manegold 2002, S. 27-32; Anna-Bettina Kaiser, Archiv und Recht, in: Marcel Lepper/Urlrich Raulff (Hrsg.) Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 107-117, l09f. 16 Vgl. Peter Wiegand, Etappen, Motive und Rechtsgrundlagen der Nutzbarmachung staatlicher Archive, Archivalische Zeitschrift 91 (2009), S. 9-57,16. 25 genannt1?, andererseits wird erst auf die Revolution von 1918 verwiesen.18 In jedem Fall bestand für die Forscher kein rechtlich gesicherter Anspruch auf Zugang zu den staatlichen Archiven. Anders als in Frankreich hielt die Geheimhaltung der staatlichen Archive in Deutschland weitgehend an und Bemühungen um eine archivrechtliche Regelung trugen noch für eine lange Zeit keine Früchte. Während der Kaiserzeit1? und selbst noch in der ersten deutschen Demokratie der Weimarer Republik20 wurden die Forderungen nach archiv gesetzlichen Regelungen vergeblich erhoben und blieben noch bis in die Frühphase der Bundesrepublik Deutschland unerfüllt. Selbst im Nationalsozialismus gab es Bestrebungen, ein Archivgesetz zu erlassen, die letztlich an der nationalsozi alistischen Führung abprallten.21 Das Archivwesen der DDR wurde wie andere öffentliche und gesellschaftliche Bereiche im „real existierenden Sozialismus“ auch zentralisiert und wurde durch die Staatliche Archivverwaltung geleitet. Benut zerordnungen für das DDR-Archivwesen wurden etwa in den Jahren 1951 und 1965 erlassen.22 Im Vergleich zur französi schen Archivgesetzgebung von 1789 sollte Deutschland fast 200 Jahre länger benötigen, bis einschlägige formelle Archiv gesetze erlassen wurden. 17 Vgl. Manegold 2002, S. 32; Manfred Lepper, Die staatlichen Archive und ihre Benutzung, DVB1. 1963, S. 315-320, 316: Preußen ab 1875. 18 Vgl. Wiegand, Archivalische Zeitschrift 91 (2009), S. 10. 19 Vgl. Siegfried Becker/Klaus Oldenhage, Bundesarchivgesetz. Kom mentar, Baden-Baden 2006, Einleitung, Rn. 1. 20 Vgl. Kaiser, in: Lepper/Raulff 2016, S. 110. 21 Vgl. Bernhard Grau, Die staatlichen Archive Bayerns im Nationalso zialismus, Der Archivar 70 (2017), S. 365-369, 368; Norbert Reimann, Archivgesetzgebung im Nationalsozialismus. Ein gescheiterter Ver such, in: VdA (Hrsg.), Das deutsche Archivwesen und der Nationalso zialismus, Essen 2007, S. 34-56. 22 Vgl. Gerhart Enders, Archivverwaltungslehre, 3. Aufl., Leipzig 2004, S. 155- 26 2. Entwicklung des Archivrechts in der frühen Bundesrepublik Der Beginn der Verrechtlichung23 des deutschen Archivwe sens wird häufig in der ab dem Jahr 1987 begonnenen Ge setzgebung von Archivgesetzen in Bund und Ländern gese hen.^ In der Tat ist die Dekade zwischen den Jahren 1987 und 1997 davon geprägt, dass zunächst die meisten westdeut schen Länder sowie die Bundesebene und schließlich nach der deutschen Wiedervereinigung und dem Beitritt der neu gegründeten ostdeutschen Länder in den Geltungsbereich des Grundgesetzes alle restlichen Länder eigene formelle Archiv gesetze verabschiedeten. Der Anlass für diese durchaus als systematisch zu bezeichnende Verrechtlichung des Archivwe sens war das sogenannte „Volkszählungsurteil“ des Bundes verfassungsgerichts aus dem Jahr 1983, das das Grundrecht auf informationeile Selbstbestimmung des Einzelnen ausfor mulierte.25 Fortan bedurfte es für jede staatliche Erhebung, Speicherung und Verarbeitung von personenbezogenen Da ten einer gesetzlichen Grundlage.26 Sehr schnell wurde man sich auch in den öffentlichen Archiven bewusst, dass in den archivierten Behörden- und Gerichtsakten mannigfaltige Per sonenbezüge existierten, was dann letztlich auch das gesetz geberische Motiv für eine archivische Rechtsgrundlage aus machte.27 Einem sehr erhellenden Beitrag von Rainer Polley ist es zu verdanken, dass sich der Blick auf die Verrechtlichung des Archivwesens nicht nur auf die Gesetzgebungsaktivitäten ab dem Jahr 1987, sondern bereits auf frühere Normierungen 23 Damit ist die zunehmende Steuerung von Lebensbereichen durch Ge setze, Verordnungen und andere hoheitliche Rechtsvorschriften ge meint. 24 Vgl. Kaiser, in: Lepper/Raulff 2016, S. 110. 25 BVerfGE 65, 1. Frühe Untersuchungen zu dieser Entwicklung im Grundrechtsschutz bei Rupert Scholz/Rainer Pitschas, Informationel le Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung, Ber lin 1984; Klaus Vogelsang, Grundrecht auf informationelle Selbstbe stimmung?, Baden-Baden 1987. 26 Vgl. Helge Sodan, in: Helge Sodan (Hrsg.), Grundgesetz, München 2009, Art. 2, Rn. 18. 27 Insbesondere Grund Nummer drei für die gesetzliche Regelung bei Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 27 richten sollte.28 Nach frühen, aber erfolglosen Archivalien schutzgesetzentwürfen während der Zeit der Weimarer Re publik2? wurde die Arbeit der öffentlichen Archive lange durch verwaltungsinterne Vorschriften ohne rechtliche Bin dungswirkung nach Außen geregelt. Aufgrund des Fehlens von Archivnormen mit formellem Gesetzescharakter und mit Blick auf die damaligen Benutzungsordnungen und Gebüh renordnungen der Archive konstatierte etwa Manfred Lepper im Jahr 1963, dass weder ein gesetzlicher noch ein verfas sungsrechtlich verbürgter Rechtsanspruch auf die Benutzung von öffentlichen Archivgütern bestünde.30 Die Archivbenut zungsordnungen besäßen keinen Normencharakter, weshalb sie keinen Rechtsanspruch für den Bürger eröffnen könnten, gleichsam wie Archivgüter hierdurch nicht zu „allgemein zu gänglichen Quellen“ bestimmt werden könnten, um einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Anspruch aus Art. 5 Abs. iS . 1 Hs. 2 GG zu generieren.31 Eine der ersten ausführlicheren Benutzungsregelungen war die „Benutzungsordnung für die Staatsarchive des Landes Hessen“ vom 1. Oktober 1962.32 Hiernach war für die Benut zung der Archive zugelassen, wer „einen bestimmten wissen schaftlichen Forschungszweck oder andere wichtige Belange für eine Einsichtnahme in die Archivalien glaubhaft macht und Gewähr für die Einhaltung der Benutzungsordnung bie tet.“33 Nach § 2 Abs. 1 BenO Hessen 1962 wurde die Geneh 28 Vgl. Rainer Polley, Archivrecht in Deutschland, in: Irmgard Be cker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 19-36, insbesondere 22-27. 29 Vgl. Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 20. 30 Vgl. Lepper DVB1. 1963, S. 317. 31 Leppers für die damalige Rechtslage zutreffende Einschätzung in DVB1. 1963, S. 317 ist zugleich ein zeitgeschichtliches Relikt der 1960er Jahre, wenn er folgenden Vergleich zieht: „Ebensowenig wie der Staatsbürger X sich bei einer Atomversuchsanalge nach den neu esten Arbeitsergebnissen unter Berufung auf Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG er kundigen kann, steht ihm ein Anspruch auf Einsicht in Akten zu, die für die Geschichtsforschung bestimmt sind. Archive als Verwaltungs stellen und als Forschungsstätten sind somit keine zugänglichen Quel len für die allgemeine Information.“ 32 Bekanntgegeben im Staatsanzeiger für das Land Hessen 1962, Nr. 51, S. 1677-1678. 33 § 1 BenO Hessen 1962. 28 migung durch den Direktor des Staatsarchivs erteilt, die zu vor durch ein Anmeldeformular beantragt werden musste. Eine empfindliche Einschränkung der Archivbenutzung ent hielt § 2 Abs. 3 BenO Hessen 1962, indem vorgeschrieben wurde, dass Behördenunterlagen aus der Zeit nach dem Stichtag des 1. Januar 1919 nur mit vorheriger Genehmigung des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung zu gänglich gemacht werden durfte. Für die Entwicklung des deutschen Archivrechts ist die Hessische Benutzungsordnung von 1962 auch insoweit wichtig gewesen, wie sie weitere Fra gen der Archivbenutzung festlegte, die so oder in fortentwi ckelter Weise auch heute in Archivgesetzen und Benutzungs ordnungen zu finden sind. In diesem Sinne kann beispiels weise auf die vorrangige Benutzung der Archivgüter in den Archivräumen34 oder auf eine erste Aufzählung von Benut zungsversagungsgründen (unverhältnismäßiger Aufwand, der Erhaltungszustand der Archivgüter oder entgegenstehende „übergeordnete Interessen“)35 verwiesen werden, die noch heute Elemente des Archivrechts sind. Selbst der Amtsermitt lungsgrundsatz der Archivverwaltung und eine - noch rudi mentär verstandene - Beratungsfunktion der staatlichen Ar chive klingen in der ersten Hessischen Archivbenutzungsord nung an.36 Nicht nur die Hessische Archivordnung von 1962, sondern beispielsweise auch die Benutzungsordnungen für das Bun desarchiv von 195437 oder 196938 waren keine durch ein Par lament verabschiedeten formellen und materiellen Gesetze, sondern abstrakt-generelle Rechtssätze, die lediglich im ver waltungsinternen Bereich eine unmittelbare Bindungswir kung entfalteten.39 Da ihnen der Rechtsnormencharakter4° 3 4 § 3 Abs. 1 BenO Hessen 1962. 35 § 3 Abs. 3 BenO Hessen 1962. 36 § 5 Abs. 1 BenO Hessen 1962. 37 In Teilen abgedruckt in Der Archivar 18 (1965), Spalte 182. 38 Abgedruckt bei Heinz Boberach, Die neue Benutzungsordnung für das Bundesarchiv, in: Der Archivar 23 (1970), Spalten 63-72, ab Spalte 69. 39 Die Benutzungsordnungen der 1950er und 1960er Jahre können nicht als materielle Gesetze im Sinne einer Rechtsverordnung charakteri siert werden, da gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für den Erlass einer Rechts verordnung durch eine Bundes- oder Landesregierung eine gesetzliche Grundlage, die Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung 29 fehlte, konnten sie auch keine unmittelbare Außenwirkung für den Bürger entfalten und eröffneten insofern auch keine (verwaltungsgerichtlich durchsetzbaren) Rechtsansprüche auf Archivgutzugang. Gleichwohl konnte man unbeachtet des Fehlens einer gesetzlichen Regelung von einer „liberalen Be nutzungspraxis der späten 50er und 60er Jahre“ s p r e c h e n d 1 So befand etwa § 1 Abs. 1 der Benutzerordnung von 1969, dass die Archivgüter des Bundesarchivs „der Benutzung offen“ stehen; § 2 Abs. 2 der Benutzerordnung von 1969 stellte zu dem im Grundsatz ausländische Benutzer den inländischen Benutzern g l e i c h t 2 Die erste Regelung des Archivwesens durch ein parlamen tarisches Gesetz in Deutschland wurde in Baden Württemberg mit dem „Gesetz über die Gliederung der Ar chivverwaltung“ vom 19. November 1974 g e sch a ffe n .4 3 Die bereits zuvor erlassenen verwaltungsinternen Benutzungs ordnungen waren noch fast ausschließlich auf den archivischen Tätigkeitsbereich der Benutzung und des Zugangs zu Archivgut ausgerichtet. Durch das Landesgesetz von 1974 wurde das Augenmerk erstmals auf weitere maßgebliche Ar chivaufgaben gelenkt. In seinen nur zwei materiellrechtlich relevanten Paragraphen legte das Gesetz von 1974 zunächst eine grundlegende Regelung für die Landesarchivorganisati on f e s t .44 Und diese organisatorische Gliederung wurde so dann mit eigenen Archivaufgaben betraut. Während die Lan bestimmt, notwendig ist. Doch gerade an einer solchen gesetzlichen Grundlage für eine Verordnungsermächtigung im Archivwesen fehlte es zu dieser Zeit noch, da es keine formellen Archivparlamentsgesetze gab. So bleibt nur die Einordnung der Benutzungsordnungen als eine verwaltungsinterne Vorschrift. 40 Zutreffend Lepper DVB1. 1963, S. 317: „lediglich eine »Selbstbindung der Verwaltung« innerhalb ihres an sich zustehenden Ermessensspiel raumes“. Zur Rechtsform und Bindungswirkung von Verwaltungsvor schriften Steffen Detterbeck, Allgem eines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., München 2016, S. 32lff; Jörn Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl., München 2017, S. 42. 41 Becker/Oldenhage 2006, Einleitung, Rn. 4. 42 Vgl. Der Archivar 23 (1970), Sp. 69. 43 GVB1. BW 1974, S. 497. 44 § 1 Abs. 1 Gesetz über die Gliederung der Archivverwaltung 1974: „Die Archivverwaltung gliedert sich in die Landesarchivdirektion Baden Württemberg und in die Staatsarchive.“ 30 desarchivdirektion „die Bearbeitung aller Grundsatzfragen des Archivwesens“ zu übernehmen hatte45, nahmen die ein zelnen Staatsarchive des Landes Baden-Württemberg „alle übrigen Aufgaben des Archivwesens [...] wahr. Sie verwahren insbesondere historisches wie auch das bei den Staatsbehör den ausgeschiedene Schriftgut und machen es allgemein nutzbar.“46 Unter heutigen Gesichtspunkten kann diese knappe ge setzliche Fixierung in nur zwei Paragraphen gerade einmal „ansatzweise“47 an die Normierungstiefe aktueller Archivge setze heranreichen. Für die Entwicklung des deutschen Ar chivrechts dürfte dieses Gliederungsgesetz für die Archivver waltung von 1974 jedoch einen wichtigen Impuls gegeben ha ben. Denn es wurde nicht nur die Form des formellen Gesetz gebungsverfahrens gewählt, sondern es wurden erstmals ne ben der Benutzbarmachung auch die historischen Aufgaben sowie die rechtsstaatliche Aufgabe der Verwahrung des aus geschiedenen staatlichen Schriftguts gesetzlich festgehalten. Hatten die Benutzungsordnungen fast ausschließlich auf die Bedingung für den Zugang zu Archivgut abgestellt, so wurde nun erstmals die Verbindung von staatlichen Behördenunter lagen und der Verwahrung durch die staatlichen Archive ge zogen. 3. Verrechtlichung des Archivwesens ab dem Ende 1980er Jahre Der maßgeblichste Faktor für die Archivgesetzgebung in Deutschland mussjedoch im Bundesverfassungsgerichtsurteil zur Volkszählung aus dem Jahr 1983 gesehen werden. Mit dieser Grundsatzentscheidung entwickelte das Gericht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG das „Recht auf informati oneile Selbstbestimmung“, das „die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen [eröff net], grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart 45 § 2 Abs. 1 Gesetz über die Gliederung der Archiw erw altung 1974. 46 § 2 Abs. 2 Gesetz über die Gliederung der Archiw erw altung 1974. 47 So Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 24. 31 werden“48. Das Bundesverfassungsgericht bemerkte: „Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen sei ner sozialen Umwelt bekannt sind, [...] kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt w erd en d . Daraus zog es den verfas sungsrechtlichen Schluss: „Freie Entfaltung der Persönlich keit setzt unter den modernen Bedingungen der Datenverar beitung den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhe bung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner per sönlichen Daten voraus.“50 Gleichwohl sind soziale Gefüge notwendigerweise auf Austausch von Informationen und auf Kommunikation angewiesen. Insofern ist das Recht auf in formationeile Selbstbestimmung kein absolutes Recht des Einzelnen, sondern es unterliegt in einem demokratischen Gemeinwesen auch gewissen Grenzen. „Grundsätzlich muss daher der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf in formationeile Selbstbestimmung im überwiegenden Allge meininteresse hinnehmen.“51 Für eine funktionierende, ord nungsgemäße und effektive Aufgabenerfüllung ist der moder ne Verfassungsstaat vielfach auf die Mitwirkung und auch auf personenbezogene Daten der Bürger angewiesen. Das Recht auf informationeile Selbstbestimmung setzt diesem staatlichen Bedarf an personenbezogenen Daten je doch Grenzen. Zum Schutz des Einzelnen vor übermäßiger informationeller Erfassung sowie zu Verhinderung willkürli cher Datenerhebungen und zur Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns bedarf es für jede staatliche Datenverarbeitung von personenbezogenen Daten einer gesetzlichen Ermächtigung. Eingriffe in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung bedürfen - und das war die große Tragweite des Bundesver fassungsgerichtsurteils - „einer (verfassungsmäßigen) gesetz lichen Grundlage, aus der sich Voraussetzungen und der Um fang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Nor menklarheit entspricht [...]. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu 48 BVerfGE 65,1, 42. 49 BVerfGE 6 5,1, 4 3 50 BVerfGE 6 5,1, 4 3 51 BVerfGE 65,1, 44. 32 beachten.“ Ebenso hat der Gesetzgeber „organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Ge fahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwir ken.“32 Staatliche Archivierungsvorgänge stellen, wie noch ge nauer darzulegen ist, in vielfacher Weise personenbezogene Verarbeitungsprozesse durch eine öffentliche Stelle dar. Dies liegt im personenbezogenen Inhalt und Zweck vieler behörd licher oder gerichtlicher Unterlagen begründet, deren Vor gänge sich auf natürliche Personen beziehen. Stellte deshalb die staatliche Archivierung personenbezogener Unterlagen einen Grundrechtseingriff in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG dar, dann bedurfte es einer umfassenden Normierung des Archivwesens durch parlamentarisch zustande gekommene Archivgesetze in Bund und Ländern, die diese Eingriffe recht fertigen. In den deutschen Archivverwaltungen und bei den Gesetzgebern in Bund und Ländern wuchs die Einsicht um die Notwendigkeit parlamentarisch erlassener Archivgesetze. Fraglich war dabei jedoch die Verteilung der Gesetzge bungszuständigkeiten. Die Kompetenzverteilung des Grund gesetzes weist durch Art. 30 und Art. 70 Abs. 1 GG die staatli che Aufgabenerfüllung und das Recht der Gesetzgebung grundsätzlich den Ländern zu.53 Etwas anderes ergibt sich nur dann, wenn das Grundgesetz selbst eine Kompetenz aus drücklich dem Bund ü b e rträ g t.5 4 Weder die Materien der aus schließlichen Gesetzgebungskompetenzen aus Art. 73 GG noch die Materien der konkurrierenden Gesetzgebungen des Bundes nach Art. 74 GG sahen eine eindeutige Zuweisung des Archivwesens an den Bund vor. Daraus konnte der Schluss gezogen werden, dass den Ländern die Kompetenz zusteht, ihr jeweiliges Landes- und Kommunalarchivwesen in eigener Verantwortung gesetzlich zu re g e ln .s s In einer mit der Kom 52 BVerfGE 65,1, 44. 53 Vgl. Rüdiger Sannwald, in: Bruno Schmidt-Bleibtreu/Hans Hof mann/Hans-Günter Henneke (Hrsg.), GG. Kommentar, 13. Aufl., Köln 2014, Art. 70, Rn. 2; BVerfGE 10, 89,101; BVerfGE 12, 205, 228. 54 Vgl. Bodo Pieroth, in: Hans Jarass/Bodo Pieroth, GG. Kommentar, 14. Auflage, München 2016, Art. 70, Rn. 1 und 4ff. 55 Allgem ein zur Kompetenzverteilung in Art. 70 Abs. 1 GG siehe Chris toph Degenhart, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Auflage, München 2014, Art. 70, Rn. 7; zur verfassungsrechtlichen 33 petenzverteilung nach Art. 70 Abs. 1 GG verträglichen Weise wird die Archivgesetzgebungszuständigkeit der Länder au ßerdem durch die Förderung und den Schutz von Kultur, Denkmälern und Wissenschaft in den Landesverfassungen konkretisiert.s6 Es stand die Frage zur Debatte, auf welche Kompetenz grundlage der Bund seine Gesetzgebung des Bundesarchivge setzes stützten konnte. Die Archivierung von Unterlagen, die in der unmittelbaren Bundesverwaltung, also in der Bundes regierung, den Bundesministerien, bei nachgeordneten Bun desbehörden, bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstal ten und Stiftungen sowie bei den Bundesgerichten und weite ren Bundesverfassungsorganens?, angefallen sind, konnte „schon denklogisch nicht“s8 durch die Länder geregelt wer den. Erforderte jedoch der Grundrechtsschutz der Betroffe nen eine gesetzliche Regelung, dann musste auch der Bund ein eigenes Archivgesetz erlassend War dafür keine ge schriebene Kompetenz für den Bund im Grundgesetz enthal ten, dann war darüber hinaus verfassungsrechtlich aner kannt, dass sich auch ungeschriebene Gesetzgebungskompe tenzen aus der Verfassung ergeben können.60 Eine unge Auseinandersetzung über das Archivwesen siehe Petra Nau, Verfas sungsrechtliche Anforderungen an Archivgesetze des Bundes und der Länder, Kiel 2000, S. 186 und Polley, in: Becker/Rehm 2017, S. 27: Länderzuständigkeit ergibt sich aus der „Kulturhoheit“. 56 Art. 18 Abs. 1 und 2 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen; Art. 3c Landesverfassung Baden-Württemberg; Art. 6 Landesverfassung Nie dersachsen; Art. 30 Abs. 1 und 2 Landesverfassung Thüringen; Art. 11 Abs. 2 Landesverfassung Sachsen: „Die Teilnahme an der Kultur in ih rer Vielfalt und am Sport ist dem gesamten Volk zu ermöglichen. Zu diesem Zweck werden öffentlich zugängliche Museen, Bibliotheken, Archive, Gedenkstätten, Theater, Sportstätten, musikalische und wei tere kulturelle Einrichtungen sowie allgemein zugängliche Universitä ten, Hochschulen, Schulen und andere Bildungseinrichtungen unter halten.“ 57 Der Begriff der öffentlichen Stelle des Bundes wird in § 1 Nr. 8 BArchG geklärt. 58 Nau 2000, S. 184. 59 Vgl. Polley, Becker/Rehm 2017, S. 27. 60 Bereits der W ortlaut des Art. 30 GG lässt dies erkennen: „Die Aus übung der staatlichen Befugnisse [...] ist Sache der Länder, soweit die ses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.“ [Hervorhe bung nurhier]. 34 schriebene Kompetenz des Bundes aus der Natur der Sache wird anerkannt, wenn „gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Na tur nach eigenste, den partikularen Gesetzgebungszuständig keiten a priori entrückte Angelegenheiten [des Bundes] dar stellen, [vom Bund] und nur von ihm geregelt werden kön nen.“61 „Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein“62. Für die Zuordnung einer Materie zum Kompetenzbereich des Bundes gilt: „Genereller Anknüp fungspunkt ist die im Grundgesetz angelegte bundesstaatliche Ordnung mit der Konzeption der Gesamtstaatlichkeit des Bundes; zu fragen ist nach Sachverhalten, die im Hinblick auf diese Gesamtstaatlichkeit einer gesetzlichen Regelung bedür fen und sinvollerweise nur durch den Bund erbracht werden können.“63 Ergibt sich eine Materie „unmittelbar aus dem Wesen und der verfassungsmäßigen Organisation des Bun des“, so ist sie Kraft Natur der Sache dem Bund zugewiesen.64 Da die Länder nur durch einen ihre (landesweiten) Kompe tenzen übersteigenden Akt das Archivrecht des Bundes regeln könnten, verbietet sich eine Länderkompetenz für das Bun desarchivrecht. Die Entscheidung darüber, ob und wie jene Unterlagen, die bei den Organen, Behörden, Gerichten und Stellen des Bundes entstanden sind, weiter aufbewahrt, ar chiviert und weiterverwendet werden sollen, konnte dement sprechend nur durch den Bund geregelt werden. „Die Archi vierungsaufgabe der Bundesunterlagen ist daher als eigene sog. natürliche Bundesaufgabe anzusehen.“66 Insofern teilte 61 BVerfGE 11, 89, 99. 62 BVerfGE 22,180, 217. 63 Hans-Werner Rengeling, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, 3. Aufl., Heidelberg 2008, § 135 Gesetzgebungszuständigkeit, Rn. 79. 64 Nau 2000, S. 184. 65 Nau 2000, S. 184; so wohl auch Polley in: Becker/Rehm 2017, S. 27; Becker/Oldenhage 2006, § 1, Rn. 5. A. A. bei Manegold 2002, S. I43ff und 150, der die Bundeskompetenz aus der „Förderung der wissen schaftlichen Forschung“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG ableitete. Dies ist abzulehnen, da die Errichtung von Archiven, die Ubergabepflicht von Bundesunterlagen sowie die Forschungstätigkeit des Bundesar chivs diesen Kompetenztitel unzulässig weit auslegt und überdehnt. Denn es soll bei Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG um Förderungsmaßnahmen, nicht um die gänzliche Einrichtung und Unterhaltung von Organisati onen gehen. Die Regelung ganzer Forschungsorganisationen durch 35 sich die Gesetzgebungskompetenz für das Archivwesen auf den Bund (Natur der Sache für Bundesarchivgut) und Länder (Landesarchivgut und die Regelung der Hochschularchive und des kommunalen Archivguts) auf. Konsequenterweise waren die Jahre nach der Recht sprechung des Bundesverfassungsgerichts davon geprägt, dass parlamentarische Archivgesetze erlassen wurden.66 Auf Bundesebene wurde bereits seit dem Jahr 1985 ein erster Entwurf besprochen.6? Er wurde jedoch vorerst zurückgestellt und verfiel der Disposition der Legislaturperiode des Zehnten Bundestages.68 Erst 1987 wurde ein neuer Gesetzgebungsan lauf erfolgreich gestartet. Den Gesetzgebungsaktivitäten des Bundes ging die Initiative der Konferenz der Datenschutzbe auftragten der Länder und des Bundes voraus, die bereits im November 1983 einen „Entwurf eines bundeseinheitlichen Gesetzes über die Sicherung und Nutzung von Archivgut“ vorgelegt hatte.69 Die tatsächliche Archivgesetzgebung be gann im Juli 1987 in Baden-Württemberg und endete in den Bund bleibt auch im Lichte des Art. 74 Abs. 1 Nr. 13 GG versagt, vgl. Christoph Degenhart, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2014, Art. 74, Rn. 62. 66 In der Reihenfolge der Gesetzgebung: Landesarchivgesetz Baden W ürttemberg vom 27. Juli 1987 (GBl. S. 230); Bundesarchivgesetz vom 6. Januar 1988 (BGBl. I S. 62); Archivgesetz Nordrhein W estfalen vom 16. Mai 1989 (GV. S. 302); Hessisches Archivgesetz vom 18. Oktober 1989 (GVB1. 1, S. 270); Bayerisches Archivgesetz vom 22. Dezember 1989 (GVB1. S. 710); Landesarchivgesetz Rheinland Pfalz vom 5. Oktober 1990 (GVB1. S. 277); Hamburgisches Archivge setz vom 21. Januar 1991 (HmbGVBl. 1991, S. 7); Bremisches Archiv gesetz vom 07. Mai 1991 (GBl. S. 159); Thüringer Archivgesetz vom 23. April 1992 (ThürGVBl. 139); Landesarchivgesetz Schleswig-Holstein vom 11. August 1992 (GVOB1. S. 444); Saarländisches Archivgesetz vom 23. September 1992 (Amtsbl. S. 1094); Archivgesetz für den Frei staat Sachsen vom 17. Mai 1993 (GVB1. 449); Niedersächsisches A r chivgesetz vom 25. Mai 1993 (Nds. GVB1. 1993, S. 129); Archivgesetz des Landes Berlin vom 29. November 1993 (GVB1. 576); Brandenburgisches Archivgesetz vom 07. April 1994 (GVB1. S. 94); Archivgesetz Sachsen-Anhalt vom 28. Juni 1995 (GVB1. S. 190); Landesarchivgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 07. Juli 1997 (GVOB1. S. 282). 67 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 10/3072. 68 Vgl. Gregor Richter, Das baden-württembergische Landesarchivgesetz vom 27. Juli 1987, Der Archivar 41 (1988), Sp. 385-393, 385. 69 Vgl. Peter Fricke, M usterentwurf der Datenschutzbeauftragten der Länder vom 4. November 1983, Der Archivar 38 (1985), Sp. 202. 36 Mecklenburg-Vorpommern im Juli 1997. All diese Archivge setze normierten in ausführlicher Weise die Archiwerwaltungsorganisation, die Übergabepflichten der öffentlichen Stellen gegenüber den Archiven, die archivische Behandlung der Unterlagen sowie das Archivbenutzungsrecht. Die Archiv gesetzgebung dieser Zeit muss als großer Entwicklungssprung des deutschen Archivwesens bewertet werden. Mit dem Ab schluss der Archivgesetzgebung im Jahr 1997 bestand ein an erkanntes Grundkonzept, ein Ordnungsrahmen des deut schen Archivrechts. Das Archivrecht in einem engen Verständnis umfasst seit dem die in der Bundesrepublik Deutschland geltenden deut schen Archivgesetze und die direkt auf öffentliche Archive be zogenen Rechtsverordnungen, beispielsweise die Archivbe nutzungsverordnungen in Bund und Ländern?0, die kommu nalen Archivsatzungen?1 für die Gemeinde- und Kreisarchive sowie teilweise die Satzungen lur die Hochschularchive?2. Ar chivrecht in einem engen Begriffsverständnis meint derge stalt die formellen und materiellen Archivgesetze. Archivrecht in einem weiten Verständnis schließt auch auf Archive anzu wendende Normen anderer Rechtsmaterien, etwa im Urhe berrecht oder im Datenschutzrecht, ein. Die Archivgesetze geben - trotz Unterschieden im Detail - dem Archivwesen einen direkten und bundesweit vergleichbaren Ordnungs rahmen. Innerhalb dieses archivgesetzlichen Ordnungsrah mens sind es drei Regelungsbereiche, die das deutsche Ar chivrecht prägen .?3 Erstens wird durch die Archivgesetze die 70 Etwa Verordnung über die Benutzung von Archivgut beim Bundesar chiv (BGBl. I 1993, S. 1857); Nutzungsordnung für die Hessischen Staatsarchive (Staatsanzeiger für das Land Hessen, 13. Januar 2014, S. 49); Verordnung über die Benutzung von Archivgut im Brandenburgischen Landeshauptarchiv (GVB1. 1. 2003, S. 298, 309). 71 Etwa Satzung über die Benutzung des Stadtarchivs Erfurt (Amtsblatt der Stadt Erfurt am 9. September 2005); Satzung für das Historische Archiv der Stadt Köln (Amtsblatt der Stadt Köln 2007, S. 433); A r chivordnung der Universitätsstadt Tübingen (Schwäbisches Tagblatt, Nr. 7 vom 26. März 2011). 72 Vgl. Benutzungsordnung für das Universitätsarchiv Jena vom 28. Feb ruar 2008 (Verkündungsblatt der FSU Jena Nr. 3/2008). 73 Vgl. Hannes Berger, Das deutsche Archivrecht im Wandel, ZLVR 2016, S. 12 -2 2 ,12f. 37 allgemeine und grundsätzliche Anbietungspflicht aller Behör den, Gerichte und Steiles eines Landes oder des Bundes ge genüber dem Archiv begründet. Diese öffentlichen Stellen sind allgemein verpflichtet, ihre Unterlagen, die sie nicht mehr benötigen, dem Archiv zur Übernahme anzubieten und gegebenenfalls zu übergeben. Zweitens enthalten die siebzehn Archivgesetze in Deutschland Vorschriften über die Organisa tion des jeweiligen Archivwesens und über die Aufgaben der Archiveinrichtungen, die von der Bewertung angebotener Un terlagen, über die Maßnahmen der Bestandserhaltung und Archivgutsicherung bis hin zur archivischen Auswertung der staatlichen Wissensbestände reichen. Der dritte Regelungs komplex der Archivgesetze ist das detaillierte Archivbenut zungsrecht. Die Zugangsansprüche von Bürgern, Forschern und öffentlichen Stellen können hierbei mit Rechtspositionen betroffener Personen oder staatlichen Interessen kollidieren, weshalb die Archivgesetze mit Rechtsansprüchen, Betroffenenrechten, Benutzungseinschränkungen und mit einem Schutzfristenregime ein differenziertes Informationszugangs recht geschaffen haben. Die Entwicklung des deutschen Archivrechts hat gezeigt, dass um eine Kodifikation durch mehrere Epochen der deut schen Verfassungsgeschichte hindurch erfolglos gerungen wurde. Impulse der französischen Revolution vermochten es ebensowenig wie die Preußischen Reformen, eine rechtliche, geschweige denn eine parlamentsgesetzliche Öffnung der staatlichen Archive durchzusetzen. Noch in der frühen Bun desrepublik existierten nur rudimentäre Benutzungsordnun gen, die viele juristische Fragen des Archivwesens unbeant wortet ließen. Erst mit der Rechtsprechung des Bundesver fassungsgerichts und der allgemeinen Einsicht in die Not wendigkeit eines gesetzlichen Datenschutzes konkretisierten sich in den 1980er Jahren die Kodifikationspläne für das Ar chivwesen. Ließ sich spätestens im Jahr 1997 von einem ko härenten deutschen Archivrecht sprechen, so konnte gleiches über Archivrechtswissenschaft lange nicht behauptet werden. 38 II. Staatsrechtliche Auseinandersetzungen mit dem Archivwesen Neben einzelnen Vorläufern in den 1970er Jahren hat sich erst seit der Archivgesetzgebung von 1987 bis 1997 eine be merkbare juristische und vor allem verfassungsrechtliche Auseinandersetzung mit Archivfragen herausgebildet. Über die Hervorhebung bestimmter verfassungsrechtlicher Funkti onen des Archivwesens hinaus waren es insbesondere die Grundrechtsdebatten, die einen unmittelbaren Einfluss auf das Archivrecht hatten. 1. Rechtswissenschaftliche Aufmerksamkeit für das Archivwesen seit den 1970er Jahren Spätestens seit der Verrechtlichung des Archivwesens durch die Archivgesetze zum Ende der 1980er Jahre hat sich ein verfassungs- und verwaltungsrechtliches - also explizit juris tisches - Interesse an archivischen Fragen g e b i ld e t .^ Im Zuge dessen etablierte sich ein gewandeltes verfassungsrechtliches Verständnis des Archivwesens. Bereits zuvor, seit dem Hochschulurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr !973> wurden juristische Debatten über die Forschungsfrei heit des Grundgesetzes geführt, in deren Zuge auch Ansprü che des Forschers auf Zugang zu staatlichen Archivinformati onen besprochen w u r d e n .? 6 Für zusätzliche Aufmerksamkeit der Rechtswissenschaft gegenüber Archivfragen dürfte au ßerdem die zeitgleich mit der Archivgesetzgebung verab schiedete Gesetzgebung über die Stasi-Unterlagen gesorgt haben.?6 Diese Rechtsmaterie hatte ganz ähnliche Interes 74 Allein zu nennen sind für diese Zeit die Abhandlungen von Alexander Freys, Das Recht der Nutzung und Des Unterhalts von Archiven, Ba den-Baden 1989, Johann Bizer, Forschungsfreiheit und Informatio nelle Selbstbestimmung, Baden-Baden 1992, S. ll8 f; Andreas Nadler, Die Archivierung und Benutzung staatlichen Archivguts nach den A r chivgesetzen des Bundes und der Länder, Bonn 1995; Dieter Strauch, Das Archivalieneigentum, Köln 1998; Nau 2000; Manegold 2002. 75 Stellvertretend Reinhard Heydenreuter, Die rechtlichen Grundlagen des Archivwesens, Der Archivar 32 (1979), Sp. 157-170; Walter Schmitt Glaeser, Die Freiheit der Forschung, W issR 1974, S. 107-134. 76 Gesetz über die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemali gen Deutschen Demokratischen Republik vom 20. Dezember 1991 39 senskollisionen zwischen Forschung und Persönlichkeits schutz im Hinblick auf staatliche Unterlagen zu schlichten. Die verfassungsrechtlichen Beiträge entwickelten das juristi sche Verständnis über das Archivwesen weiter und stellten drei verfassungsrechtliche Funktionen eines Archivwesens heraus: Das Archiv als rechtsstaatliche Institution (a), das Ar chiv als demokratische Kontroll- und Öffentlichkeitsinstanz (b) sowie das Archiv als kulturstaatliche Überlieferungsinsti tution (c). a) Das Archiv als rechtsstaatliche Institution Aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) leitete die Verfassungsrechtswissenschaft mehrere Elemente ab, die sich auf hoheitliche Tätigkeiten zum Führen und Aufbewah ren von Schriftgut aus Gesetzgebung, Verwaltung und Recht sprechung auswirken. Das rechtsstaatliche Element der Rechtssicherheit, so wurde beispielsweise ausgeführt, verlan ge ein objektives Mindestmaß an Kontinuität des Rechts.77 Im Lichte der Rechtssicherheit müsse staatliches Handeln vor aussehbar sein. Es müsse, wolle es freiheitsfördernd und frei heitsschützend sein, überprüfbar und messbar sein und eine notwendige Berechenbarkeit zulassen.78 Kontinuität, Dauer haftigkeit und Vertrauen des Rechts setzten im Sinne der Rechtssicherheit auch eine Rechtssicherung7?, also ein geord netes und dauerhaftes Verwahren und Vorhalten von Doku mentationen der staatlichen Tätigkeit und Rechtsanwendung voraus. Es gelte, so wird in jüngerer Zeit betont, insbesondere in der staatlichen Verwaltungstätigkeit das Prinzip der (BGBl. I 1991, S. 2272); juristische Forschung dazu bei Winfried Hassemer/Karl Starzacher, Datenschutz und Stasi-Unterlagen, Baden Baden 1993; M ichael Kloepfer, Das Stasi-Unterlagen-Gesetz und die Pressefreiheit, Berlin 1993; A lbert Engel, Die rechtliche Aufarbeitung der Stasi-Unterlagen auf der Grundlage des StUG, Berlin 1995; Kai Bonitz, Persönlichkeitsschutz im Stasi-Unterlagen-Gesetz, Berlin 2009; Jeannine Drohla, Aufarbeitung versus Persönlichkeitsrecht, Berlin 2011. 77 Beispielsweise die Habilitationsschrift von Katharina Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, Tübingen 1997, S. 154! 78 Vgl. Karl-Peter Sommermann, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. II, 4. Aufl., München 2000, Art. 20 Abs. 3, Rn. 278. 79 Vgl. den W ortlaut i n § l Abs. 2 S . 1 LArchivG MV. 40 Schriftlichkeit, denn die Flüchtigkeit des gesprochenen Wor tes mache eine Sicherung und eine spätere Nachvollziehbar keit hoheitlichen Handelns unmöglich.80 Auch von Seiten der Rechtsprechung kamen im Hinblick auf die Dokumentationspflichten der öffentlichen Verwaltung und die Notwendigkeit der Nachvollziehbarkeit des staatli chen Handelns wichtige Impulse. Das Bundesverfassungsge richt hielt im Jahr 1983 fest, dass eine rechtsstaatliche Voll ziehung der Gesetze „nicht ohne eine Dokumentation der ein zelnen Verwaltungsvorgänge denkbar“ wäre.81 Die Dokumen tationen staatlichen Handelns seien „mögliche Erkenntnis quellen für das zukünftig in Frage kommende behördliche Handeln. [...] Erst derartige schriftliche Akten gestatten der vollziehenden Gewalt eine fortlaufende Kenntnis aller für sie maßgeblichen Umstände.“82 Nicht nur das Bundesverfas sungsgericht setzte neue Schwerpunkte für die Nachvollzieh barkeit des Verwaltungshandelns, sondern auch eine Reihe von Fachgerichten hob nun den rechtsstaatlichen Aspekt der Verwaltungsdokumentation zum Zwecke der nachträglichen Nachvollziehbarkeit und der „Rechtskontrolle“ hervor.83 Die juristische Literatur nahm diese Impulse auf und be fand ebenfalls: eine hoheitliche Schriftgutverwaltung und das „Führen von Akten in der Verwaltung ist also das implizite Erfordernis einer funktionierenden Verwaltung und wird 80 Vgl. Karl-Heinz Ladeur, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, § 21 Die Kommunikati onsinfrastruktur der Verwaltung, Rn. 7. 81 BVerfG, N J W 1983, S. 2135-2136, 2135. 82 BVerfG, NJW 1983, S. 2135. Das Führen und Aufbewahren von Akten kommt den Ausführungen des BVerfG entsprechend schließlich nicht nur den staatlichen Stellen, sondern auch dem Einzelnen und dessen Anspruch auf angemessene Behandlung seiner Angelegenheiten zugu te. 83 Siehe die Rechtsprechung bei VG Lüneburg, NVwZ 1997, 205: Unter lagen in Behördenakten sind sachnotwendig, um Aufsicht und Rechts kontrolle zu gewährleisten; OVG Greifswald, NVwZ 2002, S. 104-107, lo 6 f zur Beweislastumkehr bei Verletzung der Dokumentationspflicht der Verwaltung; VG Chemnitz, LKV 2007, S. 44-45, 44 zur Pflicht der ordnungsgemäßen Dokumentierung mündlicher Anhörungen; BVerwG, NVwZ-RR 2009, S. 604-606, 604f zur Dokumentation be amtenrechtlicher Stellenbesetzungen. 41 auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung aus der dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 III GG) folgenden Pflicht der Be hörde zur objektiven Dokumentation des bisherigen wesentli chen sachbezogenen Geschehensablaufs vorausgesetzt.“^ Weiter noch gehe das Führen von Akten über die Dokumenta tion des momentanen Geschehens staatlicher Tätigkeit hin aus, denn es „folgt aus der Aktenführungspflicht das Gebot, den Aktenbestand langfristig zu sichern.“8s In der öffentlich-rechtlichen Diskussion wurde ein ge ordnetes und auf Dauer angelegtes Dokumentationswesen als ein wichtiger Bestandteil der Rechtssicherheit und Rechtssi cherung im modernen Rechtsstaat angesehen. Vor dem Hin tergrund des noch jungen gesetzlichen Archivrechts wurde weiter betont, dass die Rechtssicherungsfunktion unzulässig verkürzt werde, wenn die staatliche Dokumentation und die Führung von Akten nur für laufende Vorgänge gewährleistet würden. Die archivrechtliche Forschung befand: „Das Prinzip der Rechtssicherheit gebietet Rechtssicherung und Rechts nachweisbarkeit durch die Aufbewahrung der entsprechen den Unterlagen nicht nur im Rahmen der jeweils betroffenen gesetzlichen Rechte, sondern auch über den konkreten Bedarf im laufenden Verfahren und über die unmittelbar absehbaren Interessen der Verwaltung und Beteiligter hinaus.“86 Die rechtsstaatlichen Elemente der Rechtssicherheit und Rechts sicherung erforderten demnach nicht nur eine Führung von Akten für laufende Verfahren, sondern ebenso eine längerfris tige Aufbewahrung des gesamten Schriftguts für eventuelle Fälle der Wieder- oder Weiterverwendung der Unterlagen sowie eine Archivierung staatlicher Unterlagen, für die ein Rechtssicherungsinteresse erkennbar sei. Die etwa durch das Verwaltungsgericht Lüneburg im Be gründungszusammenhang zur Dokumentationspflicht der Verwaltung angeführte Ermöglichung der „Rechtskontrolle“87 84 Zusammenfassend Cornelia Grundmann/Holger Greve, Löschung und Vernichtung von Akten, NVwZ 2015, S. 1726-1730,1726. 85 Dieter Kallerhoff, in: Paul Stelkens/Heinz Joachim Bonk/Michael Sachs (Hrsg.), Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar, 8. Aufl., München 2014, § 29, Rn. 31. 86 Manegold 2002, S. 44. 87 VG Lüneburg, NVwZ 1997, S. 206. 42 wurde spätestens durch die Archivgesetzgebung zu einer aus drücklichen Aufgabe öffentlicher Archive. Denn dass Archive der Rechtssicherung und nachträglichen Rechtskontrolle die nen und keinesfalls nur „tote“ Akten verwahren, zeigte sich in verschiedenen Fällen. Die Heranziehung von Archivgütern sei, wie der Deutsche Bundestag im Jahr 1988 hervorhob, für die Bürger eine Möglichkeit, zu „Nachweisen von personen bezogenen Daten, z. B. über Renten-, Pensions-, Wiedergut machung,- und Lastenausgleichsansprüche“88, zu gelangen, wenn sonstige Unterlagen vernichtet oder nicht mehr auf findbar sind. Auch für Rechtsfragen und Streitigkeiten zwi schen öffentlichen Stellen sollten Archive entscheidende Lö sungsbeiträge durch ihre Archivgüter liefern. Insofern wurde anerkannt, dass staatliche Archive ,,Gutachtertätigkeit[en] für Behörden, Gerichte und sonstige Stellen, wie etwa Klärung von Altservituten, Baulastfragen, Gemeindenamen- und Ge meindeteilnamenangelegenheiten sowie Wappenfragen“ er bringen könnten.8? Staatliche Archive wurden im Weiteren als unabhängige und sachkundige Behörden, deren Gutach ten in Gerichtsprozessen verwertet werden dürfen, aner kannt.?0 Auch für die gestaltende Aufgabe des Gesetzgebers sowie für die Rechtsprechung konnte nun die Hinzuziehung früherer Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtsunterla gen, die an die Archive übergeben wurden, hilfreich sein. Ar chivgut wurde nun anerkannt als die unter Umständen letzt verbleibende Informationsquelle über frühere (rechtliche) Sachverhalte, die in späteren Situationen wieder benötigt werden.?1 Ganz aus diesem Grund hatten die Archivgesetzge ber in Bund und Ländern gerade die Archivierung jener öf fentlichen Unterlagen gesetzlich fixiert, denen ein ausdrück lich rechtlicher Wert verbleibt.?2 88 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 89 Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 24. 90 BVerwG, Beschluss vom 2. Juli 2007, 7 B 65.06, Rn. 27t, gestützt auf § 98 VwGO i.V.m. § 404 ZPO und das Landesarchivrecht. 91 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 8. 92 Siehe beispielsweise § 2 Abs. 2 S. 2 LArchG BW aus dem Jahr 1987: „zur Sicherung berechtigter Belange der Bürger oder zur Bereitstel lung von Informationen für Gesetzgebung, Verwaltung oder Rechts pflege dauernd aufzubewahren“ ; Art. 2 Abs. 2 BayArchivG aus dem 43 Eine zusätzliche Folge der gesetzlichen Ausformulierung der Rechtssicherungsaufgabe durch die öffentlichen Archive war, dass auch das rechtsstaatliche Prinzip des effektiven Rechtsschutzes gestärkt wurde. Der effektive Rechtsschutz, der die tatsächliche und rechtliche Prüfung des Streitgegen standes verlangtes, konnte seither ebenfalls unter Rückgriff auf Archivgüter, die zum Nachweis über behauptete Tatsa chen Beweis erbrachten, herbeigeführt werden. Insofern kam spätestens seit der Archivgesetzgebung und der anschließen den Rechtsprechung den öffentlichen Archivgütern eine neue mögliche Rolle im Rahmen von Wiederaufnahmeprozessen von Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren (§ 51 VwVfG; § 153 Abs. 1 VwGO; § 579 und § 580 ZPO) zu. Dass das Archivrecht seit Ende der 1980er Jahre relevanter Teil der rechtsstaatli chen Praxis und juristischen Aufmerksamkeit geworden ist, zeigte sich nicht zuletzt in den vielfältigen Justizverfahren, die seither unter Rückgriff auf Archivgesetze angestrengt w u rd e n .9 4 Jahr 1989: „für Zwecke der Gesetzgebung, Rechtsprechung oder V er waltung von bleibendem W ert“ . 93 Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck 2000, Bd. II, Art. 20 Abs. 3, Rn. 312 unter Verweis auf BVerfGE 85, 337, 345 (Jahr 1992). 94 Allein aus der Fachgerichtsbarkeit: VG Köln, N JW 1991, S. 2584 (Her ausgabe Stadtsiegel); OVG Münster, NJW 1993, S. 2635 (Herausgabe Stadtsiegel); VG Leipzig, ZOV 1998, S. 308 (Gebühren für anwaltliche Archivgutbenutzung); VG Darmstadt, NJW 2004, S. 1471 (Vernich tung von Archivgut); VG Gera, Urt. vom 29. März 2007 5 K 270/05 Ge (Reproduktionsgebühren für Archivgut für öffentliche Behörden); VG Neustadt, Urt. vom 14. Juni 2007 4 K 54/07.NW (Anspruch auf Kopie von Archivgut); OVG Sachsen, Beschl. vom 17. April 2009 2 A 2/08 (Anspruch auf Archivbenutzung); OVG Münster, DVB1. 2010, S. 323 (Benutzungsgebühr Archivgut); LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, DOV 2011, S. 450 (Plenaraufzeichnungen im Landtagsarchiv); OVG Niedersachsen, open ju r 2012, 38669 (Depositalverträge); VGH Ba den-Württemberg, DVB1. 2014, S. 1326 = open ju r 2014, 16985 (An bietungspflicht des E-Mail-Kontos eines ehemaligen Ministerpräsi denten an das Landesarchiv); VGH Baden-Württemberg, DVB1. 2015, S. 1257 = openjur 2015, 12457 (Voraussetzungen der Schutzfristen verkürzung der Archivbenutzung). 44 b) Das Archiv als demokratische Kontroll- und Öffentlichkeitsinstanz Seit der Wiedervereinigung hat sich auch die verfassungs rechtswissenschaftliche Debatte über das Demokratieprinzip und die Öffentlichkeitspflichten des Staates verändert. Gera de unter dem Eindruck der europäischen Integration wurden seit den 1990er Jahren vermehrt Forschungen zu Legitimati onsfragen und zur Rückkoppelung staatlicher Herrschaft an das Volk betriebenes Staatsrechtliche Beiträge forderten grö ßere Rechenschaftspflichten und mehr Transparenz des Staa tes ein. In einem demokratischen und republikanischen Rechtsstaat wie der Bundesrepublik Deutschland bedeute Herrschaft stets Herrschaft auf Zeit. Die begrenzte Staatsge walt der drei Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative müsse sich auf einen tatsächlichen Akt der Legitimation beru fen können. Und diese Legitimation könne gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG nur ausschließlich und gänzlich vom Volk aus gehen.?6 Demokratische Legitimation, also die ununterbrochene Rückführbarkeit der Herrschaftsausübung auf das Volk, be schränke sich jedoch nicht allein auf Wahlen und Abstim mungen gemäß Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Vielmehr, so wird von rechtswissenschaftlicher Seite betont, begründe das Demo kratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 2 und Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG einen umfänglichen Verantwortungszusammenhang zwi schen dem legitimierenden Volk und der legitimierten Staats gewalt.^ In einem solchen Verantwortungszusammenhang sei es die staatliche Herrschaftsausübung, die Rechenschaft 95 Beispiele aus der Zeit Matthias Jestaedt, Demokratieprinzip und Kondominialverwaltung, Berlin 1993; Hans-Martin Steinger, Am tsver fassung und Demokratieprinzip, Baden-Baden 1997; Frauke Brosius- Gersdorf, Deutsche Bundesbank und Demokratieprinzip, Berlin 1997; Marcel Kaufmann, Europäische Integration und Demokratieprinzip, Baden-Baden 1997; Karl-Peter Sommermann, Verordnungsermächti gung und Demokratieprinzip, JZ 1997, S. 434-441. 96 So etwa Sommermann, in: Mangoldt/Klein/Starck 2000, Bd. II, Art. 20 Abs. 2, Rn. 138. 97 Vgl. Wolfgang Kahl, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. III, 2. Aufl., München 2013, § 47 Begriff, Funktionen und Konzepte von Kontrolle, Rn. 63f. 45 abzulegen und Öffentlichkeit über ihr Tun herzustellen habe. Es wurde nun angemerkt: „Der freiheitlich-demokratische Verfassungsstaat - die rechtsstaatliche Demokratie - ist wie kein anderer Staatstypus auf Öffentlichkeit bezogen und von Öffentlichkeit abhängig.“?8 Denn eine Grundvoraussetzung für das Ausüben der Volkssouveränität und, davon abgeleitet, für bewusste politische Entscheidungen durch Wahlen und Abstimmungen, sei vor allem die informierte Öffentlichkeit. Es müsse dem Bürger möglich sein, Meinungen und Interes sen zu entwickeln und in der Sphäre der Öffentlichkeit zu ar tikulieren. Öffentlichkeit, so Stimmen aus der Rechtswissen schaft weiter, sei ein „Instrument der fortlaufenden Meinungs- und Willensaggregation im Volk“; öffentliche Kom munikation sei „Ausdruck des Anspruchs der Bürgergemein schaft, ihre Angelegenheiten selbst zu verhandeln. Öffentlich keit ist mithin auch prozeduralisierte Volkssouveränität.“?? Auch von Seiten der Verfassungsrechtsprechung kamen schon seit langem gleichlautende Impulse, denenzufolge nur der informierte Bürger auf der Grundlage seines Wissens standes und seiner daraufhin gebildeten politischen Meinung eine angemessene politische Entscheidung treffen könne.100 Vertreter des Öffentlichen Rechts untersuchten seit den 1980er Jahren und intensiver seit der Jahrtausendwende die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Öffentlichkeit des Staates. Dementsprechend wurde betont, dass die aus dem Demokratieprinzip abgeleitete Funktion der Öffentlich keit eine permanente kritische Begleitung und Kontrolle des hoheitlichen Handelns bedinge.101 Rechenschaftspflicht auf der einen, Informierung und Kontrolle auf der anderen Seite seien der Forschung zufolge zentral auf die Verfügbarkeit von Informationen über Sachverhalte und staatliches Handeln 98 Matthias Jestaedt, Das Geheimnis im Staat der Öffentlichkeit, AöR 126 (2011), S. 205-243, 215. 99 Arno Scherzberg, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungs rechts, Bd. III, 2. Aufl., München 2013, § 49 Öffentlichkeitskontrolle, Rn. 14. 100 Ständige Rechtsprechung BVerfGE 20, 162, l74f; BVerfGE 52, 283, 296; BVerfGE 113, 63, 76. 101 Vgl. Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle 2013, § 49, Rn. 15. 46 angewiesen. In diesem Begründungszusammenhang brachte das Öffentliche Recht vielfältige Erkenntnisse über Informa tions- und Kontrollfunktionen des modernen Verfassungs staats hervor.102 Dieser neue Fokus der öffentlich-rechtlichen Forschung auf die Öffentlichkeitsfunktionen und Öffentlichkeitspflichten des Staates verzeichnete auch Auswirkungen auf die Archiv rechtswissenschaft. Sollte die Aufbewahrung von Akten das Verwaltungshandeln nachvollziehbar machen und somit für die Aufsichtsbehörden, das Parlament und die Öffentlichkeit kontrollierbar machen, so der Gedankengang von archiv rechtlicher Seite103, dann trügen die öffentlichen Archive un ter dem Grundgesetz wesentlich zur Verwirklichung des De mokratieprinzips bei.104 Archive und Archivgut seien dieser Argumentation zufolge in besonderem Maße geeignet, demo kratiefördernde Funktionen zu erfüllen: Öffentliche Archive bezögen „ihre Existenzberechtigung vornehmlich aus der Be reitstellung des Archivguts zur öffentlichen Nutzung; als si chere Aufbewahrungsstätten archivwürdiger Unterlagen des 102 Frühe Untersuchung bei Hans-Ulrich Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exekutive und Informationsrecht der Presse, Berlin 1971; weiter Fritz Ossenbühl, Anderungsgenehmigung und Öffentlichkeitsbeteili gung im Atomrecht, DVB1 1981, S. 65-71; Rainer Pitschas, Verwal tungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, München 1990; Arno Scherzberg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, Baden-Baden 2000; Andreas Fiesahn, Demokratie und Öffentlichkeitsbeteiligung, Tübin gen 2002, S. I76ff; Matthias Knauff, Öffentlichkeitsbeteiligung im Verwaltungsverfahren, DÖV 2012, S. 1-8; Jule Martin, Das Steue rungskonzept der informierten Öffentlichkeit, Berlin 2012; Jan Ziekow, Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, NVwZ 2013, S. 754-760; Joa chim Schwab, Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung und behördliche Ge nehmigungsverfahren, UPR 2014, S. 281-290; Christoph Partsch, Der Auskunftsanspruch der Presse gegen Bundesbehörden, K&R 2014, S. 145-146. 103 Vgl. Udo Schäfer, Quod non est in actis, non est in mundo, in: VdA (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen - juristische Antwor ten, Fulda 2012, S. 57-78, 68f; auch Grundmann/Greve, NVwZ 2015, S. 1726. 104 Vgl. Hermann Bannasch (Hrsg.), Archivrecht in Baden Württemberg, Stuttgart 1990, S. 11 und 103; Georgios Trantas, Akten einsicht und Geheimhaltung im Verwaltungsrecht, Berlin 1998, S. 257ff; Nau 2000, S. lo o f; Manegold 2002, S. 48ff; Friedrich Schoch, Modernisierung des deutschen Archivrechts, Die Verwaltung 39 (2006), S. 463-491, 463b 47 Staates fungieren öffentliche Archive primär als Dienstleis tungsbetriebe für die Öffentlichkeit“; sie seien „damit Teil des auf Öffentlichkeit angelegten demokratischen Gemeinwe sens.“1̂ Eine zentrale Begründung dafür fand sich im Wesen des öffentlichen Archivguts. Keine andere Art staatlicher Do kumente oder Unterlagen könne in einer vergleichbaren Brei te, Vielfalt und Informationstiefe das Handeln ganz unter schiedlicher staatlicher und öffentlicher Stellen darstellen und nachvollziehbar machen, auch in kontextualisierten Zu sammenhängen. Öffentliche Archivierung werde vor allem zum Zweck der Benutzung und der Informationsbeschaffung für den Bürger durchgeführt.106 Öffentliche Archivgüter stellen, den Erkenntnissen der archivrechtlichen Forschung zufolge, eine Informationsquelle über das in den Akten, Dokumenten und Registern festgehal tene Staatshandeln bereit. Konsequenterweise müsse das öf fentliche Archivgut im Grundsatz auch frei zugänglich sein und das Archivrecht müsse einen subjektiven Benutzungsan spruch gewähren.10? Seit der Archivgesetzgebung der 1980er und 1990er Jahre, so die Ansicht, bilde sich das Idealbild ei ner informierten Öffentlichkeit in der gesetzlich vorgegebe nen Archivöffentlichkeit ab.108 Demokratie- und Öffentlichkeitselemente des gesetzli chen Archivwesens wurden überdies nicht nur in der Zugäng lichkeit der Archivunterlagen erkannt, sondern auch in weite ren gesetzlichen Archivaufträgen. „Dazu gehört auch die wis senschaftliche Tätigkeit des Bundesarchivs selbst, die dazu beiträgt, die Politik früherer Regierungen des Deutschen Rei ches und der Bundesrepublik Deutschland zum Beispiel durch fortlaufende Editionen besonders wichtiger Dokumen 105 Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivge setz, Berlin 2007, S. 52, Rn. 43. 106 Vgl. Richter, Der Archivar 41 (1988), Sp. 389 und 391. 107 Vgl. Klaus Oldenhage, Bemerkungen zum Bundesarchivgesetz, Der Archivar 41 (1988), Sp. 477-498, 478; Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 182, Rn. 9f; normativ: § 10 Abs. 1 S . 1 BArchG; § 10 Abs. 1 S. 1 ArchG LSA; § 12 Abs. 1 S . 1 HArchivG. 108 Vgl. Marcel Lepper/Ulrich Raulff, Archive und Öffentlichkeit, in: dies. (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 6-9, 8. 48 te [...] für die Allgemeinheit verständlich darzustellen.“10? In der Entwicklung des Archivrechts seit der Archivgesetz gebung zeigte sich, dass die Bedeutung der Archive für die öf fentliche Meinungsbildung nicht nur theoretischer Natur war. Insbesondere aus der Rechtsprechung des Bundesverwal tungsgerichts der vergangenen Jahren wurde deutlich, wie häufig Journalisten ihre Informationsansprüche auf archivge setzliche Zugangsnormen stützten und welche Rolle das öf fentliche Archivrecht in wichtigen Rechtsstreitigkeiten spiel te.110 Die Entwicklung der Bedeutung des Archivrechts für die demokratische Öffentlichkeit zeigte sich neben gerichtlichen Verfahren auch in parlamentarischen Verfahren, in denen öf fentliches Archivgut als Beweismittel fungierte.111 c) Das Archiv als kulturstaatliche Institution Die rechtswissenschaftliche Beschäftigung mit dem Archiv wesen seit der Archivgesetzgebung stellte schließlich noch ei ne dritte Funktion öffentlicher Archive heraus. Zwar werde der „Kulturstaat“ im Grundgesetz nicht explizit als verfas sungsrechtliches Strukturelement erwähnt, jedoch lasse sich einerseits aus den Landesverfassungen, andererseits auch aus der Verfassungstradition ein kulturstaatliches Element ablei ten.112 Bezugspunkte eines kulturstaatlichen Verfassungsprin 109 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 8. Damit erfülle das Archiv eine „Aufgabe von staatspolitischer Bedeutung“. 110 Siehe die teilweise hochpolitischen Verfahren in BVerwG, AfP 2012, S. 298-302 (Bundesnachrichtendienst); BVerwG, NVwZ 2013, S. 1285 1288 (Bundesnachrichtendienst); BVerwG, N JW 2013, S. 2538-2539 (W iedergutmachung Israel); BVerwG, NJW 2014, S. 1126-1128 (Bun desnachrichtendienst); BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014-1020 (Treu hand). 111 Bspw. stützte sich der 21. Untersuchungsausschuss des Niedersächsi schen Landtages (Einlagerungen in der Schachtanlage Asse II) in um fassender Weise auf Archivunterlagen, vgl. Niedersächsischer Land tag, Drucksache 16/5300, S. 16, 24, 26, 31 und 33. Dazu auch der Be schluss des BVerwG 6 A 2.11 vom 8. März 2012, Rn. 3. 112 Vgl. Art. 36 Landesverfassung Sachsen-Anhalt; Art. 3 Abs. 1 Verfas sung des Freistaates Bayern; Art. 13 Abs. 1 Landesverfassung Nieder sachsen; Art. 36 Abs. 1 Saarländische Verfassung; Art. 62 Hessische Verfassung; Art. 11 Sächsische Verfassung. Zur Verfassungstradition siehe Udo Steiner, in Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 3. Aufl., Heidelberg 2006, § 86 Kultur, Rn. 1: 49 zips seien demnach zumeist „der Schutz und die Pflege der kulturellen Identität eines Landes“113, die „Gewährleistung kultureller Aufgaben“ und deren Wahrnehmung1̂ sowie der Zugang zu den Kulturgütern.113 Kulturstaatlichkeit - eines der Beratungsthemen der Staatsrechtslehrertagung des Jahres 2005 - bedeute allem voran Kulturverantwortung und die „Pflege und Sichtbarmachung der vielfältigen kulturellen und geistesgeschichtlichen Einflüsse der Gesellschaft“116. Dass Archive eine kulturstaatliche Rolle einnehmen, wurde nicht bestritten. So formulierte bereits der Landesge setzgeber des ersten Gesetzentwurfes für ein deutsches Ar chivgesetz in Baden-Württemberg im Jahr 1986: „Die bei Verwaltung und Rechtspflege anfallenden schriftlichen und sonstigen Unterlagen der Dokumentation und Information von heute sind [...] die historischen Quellen von morgen. Es muß daher sichergestellt werden, daß die bei den Behörden nicht mehr benötigten und ausgeschiedenen Unterlagen auch tatsächlich den Archiven angeboten werden, damit diese in die Lage versetzt werden, den archivwürdigen Teil zur umfas senden Dokumentation der politischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Verhältnisse zu übernehmen, dauerhaft zu erhalten und für die Nutzung zu erschließen.“ Archivgüter haben demzufolge nicht nur eine rechtsstaatliche Funktion für die Rechtssicherung und Nachvollziehbarkeit, sondern sind gleichwohl „die Grundlage für die Erforschung der Geschichte. Die aus dem Archivgut gewonnenen Er kenntnisse fördern das Verständnis für die historisch gewach senen Bedingtheiten der Gegenwart und geben Orientie „Mit der Vorsorge für eine als staatsautonom verstandene Kultur um der Kultur willen steht die Bundesrepublik in einer politisch staatlichen Tradition, die auf das 19. Jahrhundert zurückgeführt wird“ (mit weiterführender Literatur). 113 Bodo Wiegand, Die neuen Länder als Kulturstaaten, LKV 1995, S. 55 60, 55. 114 Vgl. Friedhelm Hufen, Kulturauftrag als Selbstverwaltungsgarantie, NVwZ 1983, S. 516-522, 520. 115 Vgl. Steiner, in: Isensee/Kirchhof 2006, § 86, Rn. 6. 116 Vgl. Karl-Peter Sommermann, Kultur im Verfassungsstaat, VVDStRL 65 (2006), S. 7-50, insbesondere 40-44, Zitat auf S. 43b 50 rungshilfen für die Zukunft.“11? Insofern diene das Archiv ne ben mündlichen Überlieferungstechniken der Gesellschaft und anderen Überlieferungseinrichtungen (z. B. Bibliotheken oder Museen) in direkter Form der gesellschaftlichen Überlie ferungssicherung. Das öffentliche Archivwesen sei deshalb integraler Bestandteil einer kulturstaatlichen Infrastruktur118 und Teil der Kulturhoheit des Staates119. Die Archivgesetze formulierten nun für die öffentlichen Archive „ein Kernstück der archivischen Gegenwarts- und Zukunftsaufgaben“; durch die Gesetze erfassten die Archive die „Quellen von mor gen“.120 Diese kurzen Ausführungen zeigen, dasss der Archivge setzgebung die Anzahl der Abhandlungen zum Archivrecht erkennbar anstieg. Die Verfassungsrechtswissenschaft lieferte seitdem wertvolle Systematisierungsleistungen und veränder te damit auch das verfassungsrechtliche Verständnis des öf fentlichen Archivwesens nachhaltig. Die Relevanz der dabei hervorgebrachten Erkenntnisse zeigte sich nicht zuletzt in der gerichtlichen und parlamentarischen Praxis, die mit archiv rechtlichen Rechtsgrundlagen und mit archivischen Beweis mitteln befasst ist. 2. Debatten über den Grundrechtsschutz im Archivwesen Die Rechtswissenschaft brachte auch zusehends Beiträge über Fragen des Grundrechtsschutzes im Archivwesen hervor. Wa ren die wenigen verfassungsrechtlichen Beiträge aus der Zeit vor der Archivgesetzgebung zumeist davon geprägt, dass sie insbesondere grundrechtliche Ansprüche der Bürger und der 117 Landtag von Baden-Württemberg, Drucksache 9/3345 vom 17. Juli 1986, abgedruckt bei: Bannasch 1990, S. 101-125, beide Zitate auf Sei te 102f. 118 Vgl. Hartmut Weber, Archivische Grundversorgung - die Staatsar chive, in: Marcel Lepper/Raulff (Hrsg.), Handbuch Archiv, Stuttgart 2016, S. 90-98, insbesondere 91k Archive als eine der vier Säulen des europäischen Kulturstaates (Archive, Museen, Bibliotheken und Hörsäle). 119 Vgl. Nau 2000, S. 3f. 120 Richter, Der Archivar 41 (1988), Sp. 389. 51 Forscher auf Archivbenutzung rundweg ablehnten121, entwi ckelte die Grundrechtsforschung seit den 1980er Jahren eine ganz neue Dynamik und neue Grundrechtsverständnisse. Es entstand ein Bewusstsein dafür, dass staatliche Archivie rungsprozesse ebenso eine Grundrechtsrelevanz besitzen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge richts des Jahres 1973 über die Reichweite der Wissenschafts freiheit ließen sich erstmals breitere archivrechtliche Diskus sionsbeiträge erkennen, die eine eigene Grundrechtsrelevanz des Archivwesens feststellten und insbesondere der Frage nachgingen, inwiefern Art. 5 Abs. 3 GG für die Archive von Bedeutung ist. (a). Die im Anschluss an das Volkszählungsur teil des Jahres 1983 einsetzende Grundrechtsforschung stellte heraus, dass staatliche Archivierungen von personenbezoge nen Unterlagen einen grundrechtlichen Eingriff in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung der betroffenen Perso nen bedeuteten (b). Nach den ersten Ansätzen der 1970er Jahre und der hauptsächlich auf Datenschutz konzentrierten Verrechtlichungsphase des Archivwesens seit den 1980er Jahren wandelte sich die verfassungsrechtliche Debatte um das Archivrecht seit der Jahrtausendwende erneut und brach te mit neuen und gewichtigen Argumenten nun die Position des Informationsanspruchs des Bürgers aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG im Archivkontext in Position (c). a) Wissenschaftsfreiheit und Archiv: Debatten seit 1973 Für die Entstehung und Herausarbeitung des Archivrechts als eigenständiges und grundrechtsrelevantes Rechtsgebiet trug das Bundesverfassungsgericht maßgeblich Verantwortung, ohne dies direkt zu implizieren oder archivrechtliche Fragen zu judizieren. Der Judikatur des Hochschulurteils aus dem Jahr 1973122 wurden neue Aspekte der Wissenschaftsfreiheit entnommen und für neue Grundrechtsüberlegungen, die nicht nur die staatlichen Hochschulen, sondern auch das Ar chivwesen betreffen, aufbereitet. 121 Klassisch Lepper, DVB1. 1963, S. 317; aber erste Gegenposition bei Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. l6 lf. 122 BVerfGE 35, 79 = N J W 1973, S. 1176-1190. 52 (1) Konkretisierung des Schutzbereiches der Wissen schaftsfreiheit Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG enthält die ebenso knappe wie konsequenzenreiche Feststellung, dass Wissenschaft, For schung und Lehre frei sind. Im Jahr 1973 formulierte die Bundesverfassungsrechtsprechung den Maßstab, wonach Wissenschaft als „alles, was nach Inhalt und Form als ernst hafter planmäßiger Versuch zur Ermittlung der Wahrheit an zusehen ist“ ,123 verstanden wird. Gemäß der Rechtsprechung schütze Art. 5 Abs. 3 GG in erster Hinsicht „als Abwehrrecht die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe und steht jedem zu, der wissenschaftlich tätig ist oder tätig werden will. Dieser Freiraum des Wissenschaftlers ist grund sätzlich ebenso vorbehaltlos geschützt, wie die Freiheit künst lerischer Betätigung gewährleistet ist. In ihm herrscht absolu te Freiheit von jeder Ingerenz öffentlicher Gewalt. In diesen Freiheitsraum fallen vor allem die auf wissenschaftlicher Ei gengesetzlichkeit beruhenden Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen bei dem Auffinden von Erkenntnissen, ihrer Deutung und Weitergabe.“124 Diese Maßstabsbildung zur subjektiven Wissenschafts freiheit des Bundesverfassungsgerichts war der Anlass für ei ne Reihe an weitergehender Grundrechtsforschung, die ins besondere auch das Verhältnis von Forschungsfreiheit und öffentlichem Archivwesen zum Gegenstand hatte. Schon früh wurde aus der Judikatur abgeleitet, dass der sachliche Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit alle Tätigkeiten der methodischen Erkenntnissuche betreffe, wovon zweifelsfrei auch jene Vorarbeiten der Recherche und der Auswertung von Unterlagen umfasst sei.12s Gestützt auf das Bundesverfas sungsgericht wurde im Jahr 1979 erstmals vertreten, dass „die Archive vor allem als staatliche Forschungseinrichtungen anzusehen“ seien; die „forschenden Archivbeamten, die for schenden Benutzer und die Institution des Archivs selbst ge nießen daher den Schutz der in Art. 5 Abs. 3 GG gewährleiste 123 BVerfGE 35, 79, 112; wobei das Zitat auf Rudolf Smend, Das Recht der freien Meinungsäußerung, W D S tR L 4 (1928), S. 44-73, 67 zu rückgeht. 124 BVerfGE 35, 79,111. 125 Vgl. Schmitt Glaeser, W issR 1974, S. 111. 53 ten Wissenschaftsfreiheit.“126 Ab den 1970er Jahren wurden nun mehrere Stimmen laut, die die Nichtexistenz des Archiv rechts angriffen und breite Kodifikationen der Rechtstellung der Archive, der Archivbenutzer und der von der Benutzung betroffenen Dritten anmahnten.12? (2) Verweigerung des Archivzugangs als Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit Anlass ihr eine anhaltende juristische Beschäftigung mit der Wissenschaftsfreiheit war neben der unumgänglichen Recht sprechung des Bundesverfassungsgerichts128 auch die im Raum stehende Frage, inwieweit Art. 5 Abs. 3 S . 1 GG die For schung mit staatlichen Informationen umfasse und inwiefern der Staat Forschungsvorhaben beschränken dürfe. Der Staat, so wurde ganz grundsätzlich festgestellt, könne ebenso ein frei wählbarer Forschungsgegenstand sein, wie al le anderen Forschungsobjekte auch.12? Die Wissenschaftsfrei heit in ihrer subjektiven Dimension sei ein klassisches Ab wehrrecht. Die abwehrrechtliche Position des Forschers trete immer dann hervor, wenn der Staat gewisse Forschungsvor 126 Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. 161. 127 Vgl. Klaus Oldenhage, Archivrecht? Überlegungen zu den rechtlichen Grundlagen des Archivwesens in der Bundesrepublik Deutschland, in: Heinz Boberach/Hans Booms (Hrsg.), Aus der Arbeit des Bundesar chivs, Boppard 1978, S. 187-207, 190; Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. I59ff; Klaus Oldenhage, Brauchen wir Archivgesetze?, Der Archivar 33 (1980), Sp. 165-168; erste Bewertungen der Gesetzge bungsentwürfe dann bei Stefan König, Archivgesetzgebung zwischen Datenschutz und Informationsfreiheit, Der Archivar 38 (1985), Sp. 193-202. 128 Die Dogmatik zu Art. 5 Abs. 3 GG wurde maßgeblich bestimmt durch das Hochschulurteil des BVerfG aus dem Jahr 1973, BVerfGE 35, 79 und dann durch weitere frühe Rechtsprechung zur W issenschaftsfrei heit in den 1980er und 1990er Jahren fortgeführt, vgl. BVerfGE 47, 327 (Jahr 1978), BVerfGE 55, 37 (Jahr 1980), BVerfGE 85, 360 (Jahr 1992), BVerfGE 88,129 (Jahr 1993), BVerfGE 9 0, 1 (Jahr 1994). 129 Vgl. W ilfried Berg, Datenschutz und Forschungsfreiheit, JöR 33 (1984), S. 63-103, 89; W alter Bayer, Akteneinsicht zu Forschungszwe cken, JuS 1989, S. 191-194, l92f; Hans Peter Bull/Ulrich Dammann, W issenschaftliche Forschung und Datenschutz, DOV 1982, S. 213-223, 214: „Der Informationsanspruch der Wissenschaft ist prinzipiell um fassend.“ 54 haben ganz oder teilweise unterbinde. Im Jahr 1986 bestätig te auch das Bundesverfassungsgericht, dass die Forschungs freiheit das „Recht auf Abwehr jeglicher staatlicher Einwir kung auf den Prozeß der Gewinnung wissenschaftlicher Er kenntnisse“ umfasse.130 Dies aufgreifend, wurde nun vertre ten, dass der Forscher, dem der begehrte Zugang zu staatli chen Informationen in der Verwaltung oder im öffentlichen Archiv durch den Staat verwehrt werde, einem Eingriff in sein Grundrecht auf Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG ausgesetzt sei.131 Und auch auf der Staatsrechtlehrertagung im Jahr 2005 hieß es resümierend: wenn „forschungsrelevante Informationen vom einfachen Recht ohne verfassungsrechtlich verankerten Grund (z. B. Daten- oder Staatsschutz) der Wissenschaft vor enthalten“ würden, dann könne „das Abwehrrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG berührt sein.“132 Gegen diese Annahmen der Verfassungsrechtswissen schaft regten sich jedoch auch Einwände. Einen Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit wollte eine Gegenmeinung in staat lichen Informationssperren schon deshalb nicht erkennen, weil staatliche Informationen gar nicht vom Schutzbereich der Wissenschaftsfreiheit umfasst seien.133 Weiter wurde be hauptet, dass ein Verständnis von Art. 5 Abs. 3 GG, das die Nutzung staatlicher Daten umfasse, „die Tatsache [negiere], daß der Staat Eigentümer der öffentlichen Archivalien ist und als solcher letztlich auch die Entscheidungsbefugnis hat, ob er staatliche Datenbestände in Form von Archivalien in öffentli chen Archiven dem Forscher oder gar der Allgemeinheit zu gänglich machen will.“ 134 Diese Arkanauffassung der Wissen schaftsfreiheit geriet jedoch durch die neuen Grundrechtsfor schungen ebenso in Bedrängnis wie jene älteren Ansichten 130 BVerfG, N J W 1986, S. 1277-1278,1278. 131 Vgl. Thomas Mayen, Der grundrechtliche Informationsanspruch des Forschers gegenüber dem Staat, Berlin 1992, S. 180; Manegold 2002, S. 96 132 Matthias Ruffert, Grund und Grenzen der Wissenschaftsfreiheit, VVDStRL 65 (2006), S. 146-216,185. 133 So etwa bei Johann Bizer, Forschungsfreiheit und Informationelle Selbstbestimmung, Baden-Baden 1992, S. 47. 134 Nau 2000, S. 110. 55 zur Nichtöffentlichkeit des Staates im Hinblick auf die Infor mationsfreiheit.^ Es schien sich vielmehr die neue Dogmatik durchzusetzen, nach der in das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit immer dann eingegriffen werde, wenn Zugangsbeschränkungen zu staatlichen Informationen errichtet werden. Zulässig seien die Eingriffe in Art. 5 Abs. 3 GG nur, wenn sie sich aus kolli dierenden Verfassungsgütern begründen ließen.186 Dass die Forschungsfreiheit grundrechtliche Anspruchspositionden des Forschers gegenüber den öffentlichen Archiven eröffne, wurde dann auch von legislativer Seite im Rahmen der Ar chivgesetzgebung in Bund und Ländern aufgegriffen und befürwortet.18? (3) Unmittelbarer Informationsanspruch des Forschers aus Art. 5 Abs. 3 GG Die sich durchsetzende Grundrechtsauffassung verfocht die Position, wonach ein forschender Archivbenutzer, dem der Zugang zu öffentlichem Archivgut verwehrt werde, einem ab soluten und selektiven Forschungsverbot ausgesetzt sei.188 135 Ausführlich dazu weiter unten. 136 Vgl. Berg, JöR 33 (1984), S. 91; Joachim Scherer, Verfassungsrechtli che Probleme des „Musters für ein Krebsregistergesetz“, ZRP 1982, S. 291-293, 293. 137 Beispielhaft zur Archivgesetzgebung Baden-Württembergs im Jahr 1987 die Debatte nachgezeichnet in Bannasch (Hrsg.), 1990, S. 23lff; Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 1 (für das Jahr 1988); Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 10/3372, S. 12 (für das Jahr 1988); Sächsischer Landtag, Drucksache 1/2476, S. 18 (für das Jahr 1992); Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 2/2310, S. 2 (für das Jahr 1997). 138 Vgl. Berg, Jör 33 (1984), S. 90; W ilfried Berg, Informationelle Selbst bestimmung und Forschungsfreiheit, CR 1988, S. 234-240, 237; Rein hard Heydenreuter, Historische Forschung in Kommunalarchiven, CR 1988, S. 241-244, 243; Dieter Wyduckel, Archivgesetzgebung im Spannungsfeld von informationeller Selbstbestimmung und For schungsfreiheit, DVB1. 1989, S. 327-337, 335: ,,selektive[s] Verbot frei er Forschung“; Hans-Heinrich Trute, Die Forschung zwischen grund rechtlicher Freiheit und staatlicher Institutionalisiserung, Tübingen 1994, S. 155; vgl. auch Bartholomäus Manegold, Archivrecht? Archiv recht! in: VdA (Hrsg.), Alles was Recht ist. Archivische Fragen - juris tische Antworten, Fulda 2012, S. 31-49, 39: „Würde einem Doktoran 56 Dieser Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit aktiviere die Ein griffsabwehr des Art. 5 Abs. 3 GG. Fraglich war jedoch, wel che Wirkungen dieser Abwehranspruch zeitige. Der Schutz gegenstand der Wissenschaftsfreiheit sei die Freiheit zu jegli cher wissenschaftlichen Tätigkeit, die zweifelsfrei auch den Staat als Untersuchungsobjekt erfassen könne. Verweigere der Staat den Zugang zu staatlichen Informationen, dann ent stehe eine Beeinträchtigung des Schutzgegenstandes der Wis senschaftsfreiheit und die abwehrrechtliche Wirkung des Art. 5 Abs. 3 GG werde aktiviert. Die Eingriffsabwehr umfasse da bei zuvörderst den Anspruch auf die Beseitigung der beste henden Beeinträchtigung der Freiheitsausübung.^ Zugleich bewirke die Abwehr auch den Anspruch auf die Unterlassung von weiteren gleichgearteten Grundrechtseingriffen.14° Diese negatorische Abwehrwirkung des Art. 5 Abs. 3 GG habe das Ziel, der beeinträchtigten Forschungstätigkeit wieder zu vol ler Entfaltung zu verhelfen. Die freie Ausübung der For schungsfreiheit werde durch die staatliche Informationsver weigerung negiert. Die Abwehr einer staatlichen Informati onsverweigerung führe zur Negation der Negation und lasse die freie wissenschaftliche Betätigung wieder aufleben.1̂ Dies geschehe eben durch die Beseitigung des staatlichen Rechts aktes mit grundrechtsverletzender Rechtswirkung. Im kon kreten Fall der Zugangsverweigerung zu öffentlichem Archiv gut wurde durch die einschlägige Grundrechtsforschung ab geleitet, dass der betroffene Wissenschaftler „einen prinzipi ellen Anspruch auf Beseitigung der Verbotswirkungen [habe], die durch die Verweigerung des Zugangs zu bestimmten ar den der Zugang zum Archiv als Forschungseinrichtung verwehrt, w ür de demzufolge die herrschende Meinung verm utlich keine bloße Leis tungsverweigerung, sondern vielmehr einen Eingriff in dessen For schungsfreiheit annehmen, die hohen Rechtfertigungsgründen unter liegt.“ 139 Zum Abwehrrecht als Nichtstörungsrecht siehe Schmitt Glaeser, W issR 1974, S. 129b 140 Vgl. Herbert Bethge, Der Grundrechtseingriff, W D S tR L 57 (1998), S. 7-56, 11; M anegold in V d A 2012, S. 39. 141 Die „Beseitigung eines staatlichen Verbots der Nutzung staatlicher Datenbestände“ führt als abwehrrechtliche W irkung zum Informati onsanspruch des Forschers aus Art. 5 Abs. 3 GG, so Mayen 1992, S. 180, der explizit auch die Archivbenutzung anführt. 57 chivierten Unterlagen entstanden sind. Dies [habe] prinzipiell durch Zugangsgewährung durch die Archivverwaltung zu ge schehen.“^2 Besitze der Staat, spezieller ein Archiv, Informa tionen und Unterlagen, die Gegenstand eines Forschungsin teresses seien, dann müsse „der Staat dem Forscher hierzu auch Informationen zugänglich machen“1« . Eröffne der Staat diese Informationsquellen nicht, dann aktiviere die staatliche Restriktion die Abwehrwirkung der Wissenschaftsfreiheit, die die Beseitigung des Eingriffs zur Folge haben müsse. Die Debatte um die Reichweite der Forschungsfreiheit begnügte sich im Weiteren jedoch nicht mit Fragen der sub jektiven Abwehr staatlicher Eingriffe. Denn die Besonderheit des Hochschulurteils des Jahres 1973 war, dass das Grund recht aus Art. 5 Abs. 3 GG gerade nicht auf subjektive Grund rechtspositionen beschränkt bleiben sollte. Das Bundesver fassungsgericht eröffnete mit seiner Rechtsprechung des Jah res 1973 ein neues Verständnis des Art. 5 Abs. 3 GG, wonach Freiheit der Wissenschaft nicht nur eine abwehrrechtliche Dimension umfasse, sondern darüberhinaus den Staat zu ei nem positiven Handeln verpflichte, mit dem er sich schützend und fördernd vor die Wissenschaftsfreiheit zu stellen habe.144 Der Staat stehe demzufolge für die Verwirklichung der Wis senschaftsfreiheit ein und habe daher „die Pflege der freien Wissenschaft und ihre Vermittlung an die nachfolgende Ge neration durch Bereitstellung von personellen, finanziellen und organisatorischen Mitteln zu ermöglichen und zu för dern“1̂ . Die öffentliche Förderung der Verwirklichung der freien Wissenschaft bezeichne eine Leistungskomponente des öffentlichen Gemeinswesens, wodurch „der Staat durch ge eignete organisatorische Maßnahmen dafür zu sorgen [habe], daß das Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung soweit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrich tungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten 142 Manegold 2002, S. 104. 143 Berg, JöR 3 3 (1984), S. 89. 144 BVerfGE 35, 79, 113; Thomas Oppermann, Praktische Konsequenzen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur W issenschafts freiheit, J Z 1973, S. 4 3 3 -4 4 1 , 435. 145 BVerfGE 35, 7 9 ,113 ! 58 möglich ist“146. Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG beinhalte demzufolge nicht nur eine subjektive Abwehrkomponente, sondern auch eine objektive Wertentscheidung zur Verwirklichung des In stituts der freien Wissenschaft, woraus dem subjektiven For scher „Teilhabeberechtigungen“ zustünden.1̂ Die objektive Gewährleistungsdimension der Wissen schaftsfreiheit, so das Bundesverfassungsgericht, umfasse die staatliche Pflicht, durch geeignete Infrastrukturen und orga nisatorische Maßnahmen die individuelle Forschung zu er möglichen.^8 Die rechtswissenschaftliche Forschung nahm diese neue Freiheitsdimension des Art. 5 Abs. 3 GG mit Inte resse auf. Der Staat müsse als Teil seiner infrastrukturellen und organisatorischen Maßnahmen der Forschungsförderung auch ein öffentliches Archivwesen einrichten, das der Benut zung durch die Öffentlichkeit zur Verfügung steht.14? Die ob jektive Gewährleistungsdimension des Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG enthalte ebenso eine Pflicht des Staates, durch gesetzliche Grundlagen die Informations- und Benutzerrechte der For schung in angemessene Abwägung mit anderen Rechtsgütern zu stellen.^0 Es wurde daher ein Teilhabeanspruch des For schers auf staatlichen Informationszugang anerkannt, der über die einzelfallbezogene abwehrrechtliche Komponente hinausgehe und insbesondere für die Archivbenutzung an wendbar sei.151 Von Seiten der Archivgesetzgebung wurden die Impulse aus der Rechtsprechung und der Rechtswissen schaft aufgenommen und vor der gleichzeitig im Hintergrund ablaufenden Datenschutzdebatte gefordert, dass die berech 146 BVerfGE 35, 79,114. 147 BVerfGE 35, 79,114. 148 BVerfGE 35, 79,115. 149 Vgl. Heydenreuter, Der Archivar 32 (1979), Sp. 162; weiterhin Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 3 6 ! 150 Vgl. Heydenreuther Der Archivar 32 (1979), Sp. 164; Oldenhage, Der Archivar 33 (1980), Sp. 168; Bull/Dammann, DÖV 1982, S. 2l5f; Wyduckel, DVB1. 1989, S. 335. 151 'Vgl. König, Der Archivar 38 (1985), Sp. 198: Archivzugang als „Teilha beanspruch auf staatliche Leistungen“; Schmitt Glaeser, W issR 1974, S. 133: „objektivrechtliche Seite [umfasst] prinzipiell einen solchen In formationsanspruch“ ; Wyduckel, DVB1. 1989, S. 335; Walter Bayer, Akteneinsicht zu Forschungszwecken, JuS 1989, S. 191-194, 193; Gün ther Gollner, W ie weit reicht Forschungsfreiheit in der Praxis?, Recht und Politik 14 (1978), S. 8-18,16. 59 tigten Persönlichkeitsschutzbelange zugleich in einen „sach gerechten Ausgleich mit der auf Artikel 5 Abs. 1 und 3 Grund gesetz beruhenden Informations- und Wissenschaftsfreiheit und den daraus abgeleiteten Nutzungsrechten“152 gebracht werden müssen.155 Dass die Grundrechtswissenschaft aus Art. 5 Abs. 3 GG einen abwehrrechtlichen Zugangsanspruch und eine objektiv rechtliche Teilhabeberechtigung der Forscher zu staatlichen Informationen ableitete, bedeutete jedoch nicht, dass diese Informationsansprüche des Forschers „grenzen- oder gar schrankenlos bestünde.“154 Das OVG Rheinland-Pfalz hatte schon im Jahr 1983 im Hinblick auf die Einschränkung der Wissenschaftsfreiheit bei der Archivgutbenutzung durch kol lidierende Grundrechte treffend ausgeführt, in dieser Situati on müsse „die Abwägung den Wertprinzipien der Verfassung, insbesondere der Bedeutung der miteinander kollidierenden Grundrechte und dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Ver hältnismäßigkeit Rechnung tragen. Bei der Entscheidung, ob und unter welchen Voraussetzungen eine archivierte Urkunde mit Äußerungen zum persönlich-privaten Bereich einer wis senschaftlichen Benutzung durch Dritte zugänglich zu ma chen ist, steht dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG geschützte Persönlich keitsrecht des durch den Urkundeninhalt betroffenen einzel nen gegenüber.“155 Die Grundrechtsdebatte um die Reichweite der Wissen schaftsfreiheit erhielt durch das Hochschulurteil des Jahres 1973 eine neue Dynamik, in deren Fortgang Anspruchs- und Teilhabepositionen der Forscher neu ausgerichtet wurden. Davon profitierten nicht zuletzt die rechtlichen Fragen rund um das Archivwesen. Die Forschung zur Wissenschaftsfrei heit, ihre Abwägung mit dem Persönlichkeitsschutz und ihr Einfluss auf die Archivgesetzgebung ab den 1980er Jahren 152 Landtag Mecklenburg-Vorpommern, Drucksache 2/2310, S. 2. 153 Siehe zur Grundrechtskolission zwischen Forschungsfreiheit und Persönlichkeitsschutz vor dem Hintergrund des ersten Landesarchiv gesetzes in Baden-Württemberg des Jahres 1987 Richter, Der Archivar 41 (1988), Sp. 390. 154 Geis, JöR 3 3 (1984), S. 91. 155 OVG Rheinland-Pfalz, DVB1. 1983, S. 600-602, 601. 60 darf jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Die Auseinan dersetzung um subjektive und objektive Forschungsfreiheits verbürgungen des Grundgesetzes lief seit den 1980er Jahren parallel zu Debatten rund um den Datenschutz. Die Maßstäbe der Wissenschaftsfreiheit und des Rechts auf informationeile Selbstbestimmung bewirkten erst zusammen die in den Ar chivgesetzen konkretisierten Abwägungspositionen zwischen Archivbenutzung und Archivdatenschutz. b) Archivierung und die informationeile Selbstbestimmung Nachdem bereits als Reaktion auf das Hochschulurteil des Jahres 1973 die Forderung nach einer gesetzlichen Ordnung des Archivwesens aus der Rechtswissenschaft gekommen war, setzte das Bundesverfassungsgericht mit seiner Recht sprechung zum Daten- und Persönlichkeitsschutz einen zwei ten, wenn nicht gar den maßgeblichen Impuls zur Schaffung des Archivrechts. Die Archivgesetzgeber in Bund und Län dern wurden daraufhin aktiv und die Rechtswissenschaft machte dieses neue Grundrechtsverständnis auch für das öf fentliche Archivwesen handhabbar. (1) Schutzbereich der informationeilen Selbstbestim mung Mit dem Recht auf informationeile Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG wurde das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit auf die modernen Daten verarbeitungsmöglichkeiten übertragen. Das Bundesverfas sungsgericht postulierte in seinem berühmten Volkszäh lungsurteil, dass es grundsätzlich jedem Einzelnen möglich sein müsse, über die Erhebung, Verarbeitung und Weitergabe von Daten, die seine Person betreffen, selbst entscheiden zu dürfen.^6 Gleichwohl, so die Rechtsprechung weiter, gehe das Grundgesetz in seinem Menschenbild nicht von einem isolier ten Individuum, sondern von einem in der Gesellschaft ver 156 Grundlegend BVerfGE 65, 1, 43; jüngere Entscheidungen BVerfGE 13 0 ,151,183; BVerfGE 133, 277, 32off. 6l flochtenen Subjekt aus.15? Personenbezogene Datenverarbei tungen müssten deshalb möglich sein, da die gesamte Gesell schaft zentral auf Kommunikation angewiesen sei. Für das Funktionieren des Staates seien daher auch Erhebungen und Verarbeitungen von personenbezogenen Daten in einem ver hältnismäßigen Rahmen notwendig.158 (2) Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung In der an das Volkszählungsurteil anschließenden Weiterent wicklung der Grundrechtsdogmatik wurde nun herausgear beitet, dass der Staat personenbezogene Daten ausschließlich zur Erreichung legitimer verfassungsmäßiger Zwecke und un ter strenger Beachtung der Verhältnismäßigkeit erheben und verarbeiten dürfe.159 Um Klarheit und Orientierung des Ein zelnen auch unter modernen Datenverarbeitungen zu ermög lichen, sei jede staatliche personenbezogene Datenverarbei tung auf eine Rechtsgrundlage angewiesen.160 Sowohl die Verfassungsrechtsprechung als auch die Ver fassungsrechtskommentierung arbeiteten im Fortgang die Voraussetzungen öffentlicher personenbezogener Datenver arbeitungen detaillierter heraus. Vorschriften über die Erhe bung und Verarbeitung von personenbezogenen Daten müss ten sich demzufolge hervorgehoben am „rechtsstaatlichen 157 BVerfGE 65, 1, 44. Dazu auch Günter Dürig, Die M enschenauffas sung des Grundgesetzes, JuRu 1952, S. 259-263. 158 Einschlägige Beiträge bei Spiros Simitis, Die informationelle Selbst bestimmung - Grundbedingung einer verfassungskonformen Infor mationsordnung, NJW 1984, S. 398-405; Ruppert Scholz/Rainer Pitschas, Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informati onsverantwortung, Berlin 1984; Bernhard Schlink, Das Recht der in formationellen Selbstbestimmung, Der Staat 25 (1986), S. 233-250, 250; Klaus Vogelsang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestim mung?, Baden-Baden 1987; Thilo Weichert, Informationelle Selbstbe stimmung und strafrechtliche Ermittlung, Pfaffenweiler 1990; Bizer, Baden-Baden 1992; Margit Langer, Informationsfreiheit als Grenze in formationeller Selbstbestimmung, Berlin 1992; Frank Riepl, Informa tionelle Selbstbestimmung im Strafverfahren, Tübingen 1998. 159 Vgl. Udo Di Fabio, in: Theodor Maunz/Günter Dürig (Hrsg.), Grund gesetz. Kommentar, München 2001, Art. 2, Rn. 181. 160 Vgl. Christian Starck, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Bd. I, 4. Aufl., München 1999, Art. 2 Abs. 1, Rn. 108. 62 Gebot der Normenklarheit“ und am Bestimmtheitsgebot mes sen lassen.101 Mit dem Grad der Ungenauigkeit der Rechts grundlage steige sodann auch die Schwierigkeit, die Geeig netheit und Erforderlichkeit einer staatlichen Maßnahme zu beurteilen.102. Die Eingriffsschwere, so das Bundesverfas sungsgericht, werde dabei insbesondere vom Grad der Per sönlichkeitsrelevanz und der möglichen Folgen einer weiteren Verarbeitung der Daten ihr die Betroffenen beeinflusst.1̂ (3) Staatliche Archivierung und informationeile Selbstbe stimmung Die Weiterentwicklung des Schutzbereiches des Art. 2 Abs. 1 GG zur Begründung des Rechts auf informationeile Selbstbe stimmung durch das Bundesverfassungsgericht hatte auf das Archivwesen und die Notwendigkeit eigener Archivgesetze einen maßgeblichen Einfluss.164 Denn es wurde den Beteilig ten bewusst, dass die Archivierung von staatlichen Unterla gen in einer Vielzahl von Fällen einen Eingriff in dieses Grundrecht darstellte und hierfür eine den verfassungsrecht lichen Anforderungen genügende Rechtsgrundlage benötigt wurde.l6s Es nimmt deshalb nicht wunder, dass die „weitrei chende^] Folgen“ des Volkszählungsurteils und der explizite 161 BVerfGE 65, 1, 44; Simitis, NJW 1984, S. 400; Schlink, Der Staat 25 (1986), S. 249. 162 BVerfGE 110, 33, 55. Siehe ebenfalls die Ausführungen zur Be stimmtheit der Normen, die sich an die gesetzesausübende Exekutive richtet und zur Normenklarheit, die sich an den Bürger richtet, in BVerfGE 120, 274, 3l5ff.; BVerfGE 120, 378, 40lf. 163 BVerfGE 120, 378, 402 und 427; auch BVerfGE 125, 260, 328 mahnt eine entsprechend bereichsspezifische und präzise Gesetzesregelung für eingriffsintensive Datenverarbeitungen an. 164 Polley, in Becker/Rehm 2017, S. 27 spricht von der „Geburtsstunde der Archivgesetzgebung“. 165 Bezug auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nahm dann etwa die Gesetzesbegründung für das erste Bundesarchivgesetz von 1988: „Für den Bereich des Bundes kommt es vor allem darauf an, in Bezug auf personenbezogene Unterlagen bereichsspezifische Regelungen zur Ergänzung des Datenschutzrechts zu treffen, welche die archivfachli chen Belange und das Nutzungsrecht des Bürgers angemessen berück sichtigen, ohne die schutzwürdigen Interessen der Betroffenen zu be einträchtigen“, siehe Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 7. 63 Anlass für eine neue „Vergesetzlichung“166 die Archivgesetz gebung ab dem Jahr 1987 erfassten und dadurch eine neue juristische Aufmerksamkeit für archivrechtliche Fragen im Zuge der Sensibilisierung für Datenschutzanliegen auslösten. Die ersten großen Untersuchungen zur Grundrechtsrele vanz der öffentlichen Archivierung kamen sodann auch zu dem Ergebnis, dass ein Grundrechtseingriff vor allem darin liege, dass dem Einzelnen durch die Archivierung in Teilen die Möglichkeit genommen werde, über die ihn betreffenden Verwaltungsdaten und deren Verarbeitung und Weitergabe in den öffentlichen Archiven zu befinden.16? Indem staatlich er hobene personenbezogene Daten nach einer gewissen Aufbe wahrungsfrist nicht vernichtet, sondern dem Grundsatz nach den öffentlichen Archiven angeboten werden müssen, liege ein eindeutiger Eingriff in die informationeile Selbstbestim mung vor. Die Übergabe an die Archive sei eine Zweckände rung der Verwendung; diese sei „jedoch weder von der ur sprünglichen gesetzlichen Ermächtigung gedeckt“ noch habe der „Betroffene hierzu in der Regel eingewilligt, denn von der Weitergabe an die öffentlichen Archive ist er grundsätzlich nicht informiert worden.“168 Als das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1983 befand, dass nunmehr jede staatliche Datenverarbeitung mit Perso nenbezug eine gesetzliche Grundlage benötige, erwuchs der Archivierung staatlicher personenbezogener Unterlagen gleich in doppelter Hinsicht ein verfassungsrechtliches Prob lem. Denn weder die Übergabe der personenbezogenen Un terlagen von den öffentlichen Stellen und Gerichten an die öffentlichen Archive noch die Verarbeitung oder die öffentli che Benutzung der Unterlagen in den Archiven waren gesetz lich verankert. Die personenbezogene Archivpraxis war seit dem Urteil nicht mehr mit den Verfassungsrechtlichen Vor gaben vereinbar.16? Die verwaltungsinternen Benutzungsord 166 Schlink, Der Staat 25 (1986), S. 249. 167 Eines der zentralen Ergebnisse der Untersuchung von Nau 2000, S. 83 sowie bei Freys 1989, S. 50-54, der anmahnte, dass auch nach über fünf Jahren nach dem Volkszählungsurteil die Gesetzgeber in Fragen der gesetzlichen Archivregelung nicht aktiv geworden sind. 168 Nau 2000, S. 80. 169 Vgl. Manegold 2002, S. 59. 64 nungen erfüllten bei Weitem nicht die Anforderungen an die verhältnismäßigen Garantien und Schutzvorkehrungen für die Betroffenen, die durch das Bundesverfassungsgericht auf gestellt worden waren. Eine verfassungsrechtskonforme Ar chivierung dieser Unterlagen wäre ohne gesetzliche Regelung nicht weiter möglich gewesen.1?0 Die ab dem Jahr 1987 erlassenen Archivgesetze in Bund und Ländern stellten fortan die für Eingriffe in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung notwendige formelle und materielle Rechtsgrundlage dar. Die darin begründete gesetz liche Pflicht zur Übergabe aller als archivwürdig bewerteten Unterlagen der staatlichen Stellen an das Archiv, die Weiter verarbeitung der Unterlagen im Archiv sowie die Zugäng lichmachung der Archivunterlagen für Benutzer stellten fort an immer dann einen Eingriff in das Grundrecht auf informa tioneile Selbstbestimmung dar, wenn die Unterlagen perso nenbezogene Inhalte aufwiesen. Dementsprechend wurde von legislativer Seite etwa mit Versuchen der Legaldefinierung für personenbezogene Archivgüter reagiert.1?1 Der Rechtsbegriff des personenbezogenen Archivguts war dabei keine gänzliche Neuerung, da er in den früheren Archivbenutzungsordnungen zumindest rudimentär umschrieben worden war.1?2 Die archivrechtliche Forschung befand, dass die mit der Archivierung verfolgten Zwecke der Erforschung der Ge schichte, der Sicherung von Dokumenten für Belange der Bürger und der Bereithaltung von wertvollen Informationen für die Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung legi time Allgemeininteressen darstellten, die Eingriffe in die in formationelle Selbstbestimmung der Betroffenen grundsätz lich rechtfertigen.1?3 Weiterhin befanden die Untersuchungen 170 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, Einleitung, Rn. 10. 171 Siehe beispielsweise § 6 Abs. 2 S. 3 LArchG BW von 1987 und Art. 10 Abs. 3 S. 2 BayArchivG von 1989. Hintergründe bei Bannasch 1990, S. 97f und 111; Christine Axer, Zugangsbeschränkungen durch Archiv recht, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 142-152,147. 172 Die Benutzungsordnung für das Bundesarchiv vom 11. September 1969 umschrieb diese Form der Archivgüter in § 5 Abs. 3 als „Amtli ches Schriftgut, das sich auf einzelne natürliche Personen bezieht (z. B. Personalakten, Prozeßakten)“, vgl. D erArchivar 23 (1970), Sp. 70. 173 Vgl. Nau 2000, S. 230f; Manegold 2002, S. 6lf. 65 im Nachgang an die Archivgesetzgebung, dass auch die Ver hältnismäßigkeit der personenbezogenen Archivierungs schritte gegeben sei.1™ Die Verhältnismäßigkeit der Eingriffe werde durch die archivgesetzlichen Rechtsgrundlagen zu nächst deshalb gewahrt, weil nur jene personenbezogenen Unterlagen, die einen bleibenden Wert für ebenjene Nach weissicherung, Rechtsprechung, Regierungstätigkeit oder kulturelle Belange besitzen, archiviert werden dürften und alle übrigen personenbezogenen Unterlagen demzufolge kas siert, also vernichtet werden müssten.1̂ Die Weiterverarbei tung der personenbezognen Archivgüter im Archiv, termino logisch die Erschließung, sei ebenfalls solange verhältnismä ßig wie sie nicht zur Verknüpfung und Erstellung ganzer Per sönlichkeitsprofile führe. Angesichts der Zwecke für For schung, Rechtsprechung, Verwaltung, Gesetzgebung und die Belange der Bürger liege die Erschließung im ganz überwie genden Allgemeininteresse.176 Die Forschung bestätigte zu dem auch die Verhältnismäßigkeit der Benutzungsvorschrif ten für personenbezogene Archivgüter. Einerseits sei die Be nutzung von personenbezogenem Archivgut nach Ablauf der personenbezogenen Schutzfristen gar kein Eingriff in das Recht auf informationeile Selbstbestimmung, da die Benut zung erst nach dem Tod der Betroffenen stattfände177; ande rerseits stütze selbst die schutzfristenverkürzte Benutzung personenbezogener Archivgüter178 sich entweder auf die da tenschutzrechtliche Einwilligung der Betroffenen17? oder legi timiere sich durch strenge Schutzmaßnahmen, Nebenbe stimmungen sowie die Begrenzung auf einzelne Forschungs vorhaben im öffentlichen Interesse oder auf überragende Be lange anderer Personen.180 Zur Verhältnismäßigkeit der Be 174 Vgl. Oldenhage, Der Archivar 41 (1988), Sp. 489 und 491. 175 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 3, Rn. 10. 176 Vgl. Nau 2000, S. 274 ! 177 Vgl. Nau 2000, S. 282; Manegold 2002, S. 119-123. 178 Also noch zu Lebzeiten der Betroffenen. 179 Bei der Einwilligung scheide bereits der Eingriffscharakter in die in formationelle Selbstbestimmung aus, vgl. Manegold 2002, S. 305. 180 Vgl. Nau 2000, S. 277-308; Manegold 2002, S. 301-317. 66 nutzung von personenbezogenen Archivgütern trügen vor al lem die vorgesehenen Schutzmaßnahmen bei.181 Die verfassungsrechtlichen Forschungsergebnisse wurden sodann auch durch die Rechtsprechung bestätigt, die befand, dass den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Rechts auf informationeile Selbstbestimmung durch die Archivgeset ze Rechnung getragen wurde und insbesondere das Schutz fristenrecht zur Angemessenheit der Archivgesetze beitra ge.182 c) Zugang zu Archivgut als Anspruch aus der Informationsfreiheit Die archivrechtliche Forschung erörterte seit den 1970er Jah ren Fragen der Wissenschaftsfreiheit und seit den 1980er Jahren die Anforderungen des Datenschutzes und der gesetz lichen Ausgestaltung des Archivwesens. Seit der Jahrtau sendwende trat eine neue dogmatische Auseinandersetzung hinzu. Die grundrechtsdogmatischen Debatten um die Reichweite der Informationsfreiheit des Grundgesetzes er streckten sich auch auf den Zugang zu öffentlichen Archivin formationen. (1) Schutzbereich der Informationsfreiheit Der Schutzbereich der sogenannten Informationsfreiheit des Grundgesetzes aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG erstreckt sich dem Wortlaut zufolge darauf, „sich aus allgemein zugängli chen Quellen ungehindert zu unterrichten.“ Der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung und der einschlägigien verfassungsrechtlichen Literatur zufolge han delt es sich dabei um solche Informationen, „die (nach tat sächlichen Gegebenheiten) technisch geeignet und die recht lich dazu bestimmt sind, einem individuell nicht bestimmba 181 Z. B. die Anonymisierung oder Verpflichtungserklärungen der For scher. Zur verfassungsmäßigen Abwägung zwischen informationeller Selbstbestimmung und Forschungsvorhaben Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 69-80. 182 Für das Hessische Archivgesetz: VG Darmstadt, NJW 2004, S. 1472. 67 ren Personenkreis Informationen zu verschaffen.“ l83 Abseits der technischen Eignung einer Quelle zur allgemeinen Zu gänglichkeit komme es gemäß der weithin vertretenen An sicht ihr die Eröffnung des Schutzbereiches der Informations freiheit wesentlich darauf an, dass der Verfügungsberechtigte ihr diese Information bestimmt, sie solle allgemein zugäng lich sein. Erst diese Bestimmung mache eine Quelle zu einer allgemein zugänglichen Quelle. Wer über eine Information das Bestimmungsrecht innehat, müsse aus der Rechtsord nung ermittelt werden18̂ dies ergebe „sich für Privatperso nen aus dem Bürgerlichen Recht, ihr Hoheitsträger aus dem Öffentlichen Recht.“186 Öffentliche Archivgüter sind staatliche Informationen. Seit der Verabschiedung der Archivgesetze ist in der Grund rechtsdogmatik jedoch bis heute umstritten, inwieweit sich ein Grundrechtsanspruch auf Zugang zu Archivgut herleiten lässt. Im Mittelpunkt der Debatte steht die Frage, ob Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG einen verfassungsunmittelbaren Zu gangsanspruch auf staatliche Informationen eröffnet oder nicht. Die eine, wohl herrschende, Ansicht vertritt, dass weder aus der historischen Genese noch aus dem Wortlaut des Grundrechts ein unmittelbarer Zugangsanspruch auf staatli che Informationen eröffnet werde. Staatliche Informationen seien grundsätzlich keine allgemein zugänglichen Quellen.186 183 Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2016, Einl., Rn. 69; BVerfGE 103, 44, 60; BVerfGE 90, 27, 32. 184 BVerfGE 103, 44, 60. 185 Schoch 2016, Einl., Rn. 69. 186 Siehe Franz Schemmer, in: Volker Epping/Christian Hillgruber (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2013, Art. 5, Rn. 28; Helmuth Schulze-Fielitz, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, Bd. I, 3. Aufl., Tübingen 2013, Art. 5 I, II, Rn. 81; Michael Antoni, in: Dieter Hömig/Heinrich Am adeus W olff (Hrsg.), Grundge setz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar, 11. Aufl., Ba den-Baden 2016, Art. 5, Rn. 10; Christian Starck, in: Hermann von Mangoldt/Friedrich Klein/Christian Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Bd. I, 6. Aufl., München 2010, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 50; Kerstin Odendahl, in: Bruno Schmidt-Bleibtreu/Hans Hof mann/Hans-Günter Henneke (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 13. Aufl., Köln 2014, Art. 5, Rn. 13; Christoph Degenhart, in: Wolgang 68 Die Informationsfreiheit ist dieser Meinung zufolge ein klas sisches Abwehrrecht, das verhindern soll, dass der Staat un zulässig die freie Informierung der Bürger über allgemeine Quellen beschränkt oder verhindert.18? Dieses Abwehrrecht könne nicht zu einem Rechtsanspruch auf eine aktive, zu schaffende Eröffnung einer bestimmten Informationsquelle umgedeutet werden. Die Allgemeinzugänglichkeit staatlicher Informationen sei solange ausgeschlossen, wie nicht der Staat etwas Anderes bestimme.188 Insofern erstrecke sich das Ab wehrrecht nur auf bestehende allgemein zugängliche Quellen. Auch staatliche Quellen können dieser Ansicht zufolge allge mein zugängliche Quellen sein, wenn der Staat der zutreffen de Verfügungsberechtigte über die entsprechende Informati on sei und durch rechtliche Vorgaben eine öffentliche Zu gänglichkeit bestimme.18? Bestimme der Staat jedoch keine allgemeine Zugänglichkeit, blieben die Informationen ge heim: „Alles, was die staatlichen Behörden zu Recht oder zu Unrecht geheim oder vertraulich behandeln, ist nicht allge mein zugänglich.“1?0 Kahl/Rudolf Dolzer (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 122. Aktual. (Juli 2006), Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 292. 187 BVerfGE 27, 71, 84. 188 Literatur: Edzard Schmidt-Jortzig, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd.VII, 3. Aufl., Heidelberg 2009, § 162 Meinungs- und Informationsfreiheit, S. 875-907, 893, Rn. 39; Schoch 2016, Einl., Rn. 69; Wirtz/Brink, NVwZ 2015, S. 1169; Johan nes Caspar, Informationsfreiheit, Transparenz und Datenschutz, DOV 2013, S. 371-375, 372f; Helge Sodan, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, München 2009, Art. 5, Rn. 14; Anette Guckelberger, Informatisierung und Zugang zu Verwaltungsinformationen, VerwArch 97 (2006), S. 62-88, 75; Siegfried Becker/Klaus Oldenhage, Bundesarchivgesetz. Handkommentar, Baden-Baden 2006, § 5 Rn. 2 - insofern aber falsch, da sie auf die „Publikation“ der Information als Voraussetzung abstellen, worum es aber verfassungsrechtlich nicht geht, sondern um die Bestimmung der Zugänglichkeit; Michael Kloepfer/Kai von Lewinski, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, DVB1. 2005, S. 1277-1288, 1277. Rechtsprechung: BVerfGE 103, 44, 60; BVerfGE 119, 3 0 9 , 319; VGH Mannheim, Urteil vom 30. Juli 2009 6 S 7/09 = NJOZ 2009, S. 4243-4249, 4247; VGH München, N JW 1985, S. 1663-1664, 1664. 189 BVerfGE 103, 44, 60; BVerfGE 119, 309, 319. 190 Starck, in: Mangoldt/Klein/Starck 2010, Art. 5 Abs. 1, 2 Rn. 50. 69 Doch die jüngere Verfassungsrechtswissenschaft zeigte sich immer weniger bereit, dieser dogmatischen Auslegung der Informationsfreiheit zu folgen. Seit der deutschen Wie dervereinigung und unter dem Eindruck von informations freiheitlichen und archivrechtlichen Gesetzgebungsimpulsen und supranationalen Einwirkungen ficht eine mit immer brei teren Argumenten auffahrende Gegenströmung die herr schende Dogmatik an. Die Gegenauffassung vertritt, dass im demokratischen Rechtsstaat der Zugang zu staatlichen In formationen nicht davon abhängen könne, ob staatliche Stel len „wie ein Eigentümer frei über die Zugänglichkeit ihrer In formationen entscheiden“1?1. Dass staatliche Akten und In formationen grundsätzlich nicht zugänglich seien solange nicht der Staat etwas anderes bestimme, stünde in einer „vor demokratischen“ Verwaltungstradition1?2, die angesichts der Grundprinzipien von Demokratie und Rechtsstaat aus Art. 20 Abs. 1 bis 3 GG nicht mehr aufrechterhalten werden könne.1?3 191 Alexander Roßnagel, Möglichkeiten für Transparenz und Öffentlich keit im Verwaltungshandeln, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsge sellschaft, Baden-Baden 2000, S. 257-332, 267. 192 Bernhard Wegener, Der geheime Staat, Göttingen 2006, S. 481. Deutliche Kritik am Festhalten des Arkanprinzips in Verwaltung, Rechtsprechung und Kommentarliteratur findet sich auch bei Rolf Gröschner, Transparente Verwaltung: Konturen eines Informations verwaltungsrechts, VVDStRL 63 (2004), S. 344-376, 3 0 3 f: „mehr be hauptete als begründete Ablehnung eines grundrechtlichen Zugangs anspruchs“. 193 Vgl. Jürgen Kühling, in: Hubertus Gersdorf/Boris Paal (Hrsg.), B eck'scher Online-Kommentar Informations- und Medienrecht, 12. Edition, München 2016, Art. 5 GG, Rn. 42; Thorsten Kingreen/Ralf Poscher, Grundrechte - Staatsrecht II, 32. Aufl., Heidelberg 2016, § 13, Rn. 629; Helge Rossen-Stadtfeld, in: W olfgang Hoffmann- Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grund lagen des Verwaltungsrechts, Bd. II; 2. Aufl., München 2012, § 29 Be teiligung, Partizipation und Öffentlichkeit, Rn. 103; David Lukaßen, Die Fallpraxis der Informationsbeauftragten und ihr Beitrag zur Ent wicklung des Informationsfreiheitsrechts, Berlin 2010, S. 43; Wegener 2006, S. 483-488; Arno Scherzberg, Von den arcana imperii zur free dom of Information, ThürVBl. 2003, S. 193-203, 200; Arno Scherz berg, Die Öffentlichkeit der Verwaltung, Baden-Baden 2000, S. 403; Roßnagel, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 43. 70 Entgegen der Arkantradition des Staates1̂ müsse die Öffent lichkeit der Verwaltung einen objektiven Verfassungsauftrag darstellen, weshalb sich bereits aus der Verfassung ergebe, dass die Informationen des Staates als grundsätzlich öffent lich zugängliche Quellen anzusehen se ien d und sich daraus ein grundrechtlicher Zugangsanspruch ergeben müsse.1?6 Aus dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG leite sich her, dass die politische Meinungsbildung des Bürgers nur ge währleistet sei, wenn die Bürger die Möglichkeit der umfas senden Informierung haben. Daher müsse es zu einer im Lichte des Demokratieprinzips stehenden Neuinterpretation der Informationsfreiheit kommen, die einen unmittelbaren verfassungsrechtlichen Zugangsanspruch auf staatliche In formationen zum Ergebnis habe.1?7 Der Staat als durch das Volk legitimiertes Instrument zur Selbstregierung1?8 könne seine Informationen nicht im Grundsatz unzugänglich halten und nur durch eigene Entscheidung seinen Bürgern eröffnen. Das Grundgesetz verstehe die Volkssouveränität des Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG, wonach sich grundsätzlich jede staatliche Ge walt auf eine Legitimation durch das Volk berufen muss, als eine fortlaufende Verwirklichung kollektiver Willensentschei dungen. „Nimmt das Volk in öffentlicher Kommunikation seine politischen Informations- und Einflussmöglichkeiten wahr, manifestiert sich in ihr die Volkssouveränität als An spruch der Bürgergemeinschaft, die Angelegenheiten des 194 Dazu Matthias Jestaedt, Das Geheimnis im Staat der Öffentlichkeit, A öR 126 (2001), S. 204-243, 212ff. 195 Herbert Bethge, in: Michael Sachs (Hrsg.), Grundgesetz. Kommentar, 7. Aufl., München 2014, Art. 5, Rn. 56a hält es für eine „denkbare A l ternative“, dass Informationen allgemein zugängliche Quellen sind „wenn und weil sie sich in der Hand des Staates“ befinden. 196 Vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/ Voßkuhle 2012, § 29 Beteiligung, Partizipation und Öffentlichkeit, Rn. 102: „Verwaltungsöffentlichkeit ist, gerade in ihrer Ausprägung als Zugangsoffenheit, Voraussetzung, Form und Medium der Verwirkli chung sowohl des Demokratieprinzips wie auch eines um Grund rechtsbezüge erweiterten Rechtsstaatsprinzips geworden“. 197 Vgl. Lothar Michael/Martin Morlok, Grundrechte, 6. Aufl., Baden Baden 2017, § 9, Rn. 212-215; Wegener 2006, S. 485ff; Lukaßen 2010, S. 42f. 198 Vgl. Kingreen/Poscher 2016, § 13, Rn. 629; Scherzberg, ThürVBl. 2003, S. 196! 71 Gemeinwesens selbst zu verhandeln.“1?? Der Staat des Grund gesetzes sei dieser neuen Sichtweise zufolge ein demokrati scher, das heißt auf Öffentlichkeit basierender Staat. Eröffne die Informationsfreiheit das Recht, sich aus allgemein zu gänglichen Quellen zu informieren, dann müsse dieser ge währte Schutzbereich sich gerade auf die Informationen des öffentlichen Staatswesens erstrecken.200 Dem stets rechtferti gungsbedürftigen Staat könne nicht die „Definitionsmacht über die Zugänglichkeit von Informationsquellen“201 zuste hen. Dass die herrschende Meinung behauptet, staatliche In formationen seien keine allgemein zugänglichen Quellen, weil sie nicht öffentlich seien, wurde von der Gegenmeinung als unzulässiges Zirkelargument zurückgewiesen.202 Dieser Dogmatikstreit brachte für das öffentliche Ar chivwesen zwei mögliche Konsequenzen. Folgte man der jün geren Grundrechtsinterpretation, dann musste sich bereits aus der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG ein unmittelbarer Zugangsanspruch zu öffentlichem Archiv gut ergeben, da dieses im demokratischen Rechtsstaat grund sätzlich allgemein zugänglich sei.2°3 Diese jüngere Strömung der Grundrechtsdogmatik brachte eine Reihe plausibler Ar gumente hervor, wird mittlerweile gar in der juristischen Ausbildungsliteratur gelehrt und konnte sich darüberhinaus in der Informationsfreiheitsgesetzgebung und der Archivge setzgebung bestätigt fühlen. Doch auch soweit man sich von der älteren herrschenden Interpretation der Informationsfreiheit überzeugt sah, ließ sich seit der Archivgesetzgebung ein grundrechtlicher Archiv zugang herleiten. Denn die herrschende Meinung, die die all gemeine Zugänglichkeit von staatlichen Informationen im Grundsatz ablehnte, stützte sich insbesondere auf das Autori 199 Scherzberg, ThürVBl. 2003, S. 197. 200 Vgl. Wegener 2006, S. 474t und 480; Kühling, in: Gersdorf/Paal 2016, Art. 5 GG, Rn. 42. 201 Wegener 2006, S. 484. 202 Vgl. Wegener 2006, S. 480, darauf verweisend Kühling, in: Gersdorf/Paal 2016, Art. 5 GG, Rn. 42; Lukaßen 2010, S. 42. 203 Vgl. Hans Jarass, in: Hans Jarass/Bodo Pieroth, Grundgesetz. Kom mentar, 13. Aufl., München 2014, Art. 5, Rn. 24: „Bei öffentlichen A r chiven ist die Zugänglichkeit unproblematisch zu bejahen.“ Bereits Wyduckel, DVB1. 1989, S. 334. 72 tätsargument, welches das Bundesverfassungsgericht durch seine Rechtsprechung zur Informationsfreiheit vertrat. Hier nach seien staatliche Informationen keine allgemein zugäng lichen Quellen, solange der Staat als Verfügungsberechtigter seine Informationen nicht als allgemein zugänglich bestimmt habe.2°4 Die Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerich tes arbeitete jedoch konkretisierend heraus, dass die Informa tionsfreiheit „ein gegen den Staat gerichtetes Recht auf Zu gang in Fällen [eröffne], in denen eine im staatlichen Verant wortungsbereich liegende Informationsquelle auf Grund rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit be stimmt ist“ .2°5 Hatte der Staat dieser Auslegung zufolge eine rechtliche Vorschrift über die allgemeine öffentliche Zugäng lichkeit zu Informationen aus seinem Verfügungsbereich er lassen, dann wandelten sich diese Informationen auch zu all gemein zugänglichen Quellen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG.2°6 In einem Beschluss vom Juni 2017 hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts diese Auslegung im Hinblick auf das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes ein deutig bestätigt: „Legt der Gesetzgeber die grundsätzliche Zu gänglichkeit von staatlichen Vorgängen und damit zugleich deren Öffnung als Informationsquelle fest, wird in diesem Umfang auch der Schutzbereich der Informationsfreiheit er öffnet. [...] § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG eröffnet demnach grundsätz lich einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Quellen im Sin ne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Halbsatz 2 GG.“2°7 Verglich man seither, stellvertretend für das Verhältnis der Informa tionsfreiheitsgesetze mit den Archivgesetzen insgesamt, die einschlägigen Normen der beiden Bundesgesetze, dann ging daraus hervor, dass der Bundesgesetzgeber die gleiche Festle gung der allgemeinen Zugänglichkeit von amtlichen Informa tionen auch für den spezielleren Bereich der Archivinformati 204 BVerfGE 103, 44, 60. 205 BVerfGE 103, 44, 60. 206 Vgl. Marion Albers, Die Komplexität verfassungsrechtlicher Vorga ben für das W issen der Verwaltung, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 50-69, 6 3 207 BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017, EuGRZ 2017, S. 475-479, 477. 73 onen getroffen hatte. § 1 Abs. 1 S. 1 IFG-Bund lautet: „Jeder hat nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Infor mationen.“ Und § 10 Abs. iS . 1 BArchG lautet: „Jeder Person steht nach Maßgabe dieses Gesetzes auf Antrag das Recht zu, Archivgut des Bundes zu nutzen.“ Der Normzweck beider Bundesgesetze ist seither die Eröffnung eines einfachgesetzli chen subjektiven Rechtsanspruches auf Zugang zu einer be stimmten Art von staatlichen Informationen. Wiederum sekundierte auch hier die jüngere Recht sprechung die vorangegangene verfassungsrechtliche Ausei nandersetzung: „Nach Tatbestand, Rechtsfolge und Zweck der Regelungen in beiden Gesetzen“ sei „das Bundesarchivge setz ein das Informationsfreiheitsgesetz verdrängendes Spe zialgesetz [...].“ Das Bundesarchivgesetz erstrecke sich auf „eine Teilmenge der vom Informationsfreiheitsgesetz erfass ten amtlichen Informationen, nämlich die in Archivgut des Bundes überführten (amtlichen) Informationen.“208 Stimm ten demzufolge der allgemeine Informationszugangsanspruch nach dem IFG und der speziellere Archivzugangsanspruch gemäß BArchG in ihrem Normzweck überein und wurde durch höchstrichterliche Rechtsprechung in der Regelung des IFG eine Bestimmung amtlicher Informationen zu allgemein zugänglichen Quellen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG anerkannt, dann konnte dies auch auf den archivrechtlichen Zugang übertragen werden. Folgte man seit der Archivgesetz gebung also der Auffassung der herrschenden Meinung zur Informationsfreiheit, dann wäre öffentliches Archivgut auf grund der Zugangsrechte der Archivgesetze209 zu allgemein zugänglichen Quellen aufgrund einer staatlichen Festlegung 208 VG Berlin, Urteil vom 12. Oktober 2009, BeckRS 2009, 42119, S. 9/12. Bestätigt durch BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014-1019, I0l8f, Rn. 42. 209 § 10 Abs. 1 S. 1 BArchG; Art. 10 Abs. 2 S. 1 BayArchivG; § 6 Abs. 1 LArchG BW; § 9 Abs. 1 ArchGB; § 9 Abs. 1 BbgArchivG; § 7 Abs. 1 S. 1 BremArchivG; § 5 Abs. 1 HmbArchG; § 12 Abs. 1 S. 1 HArchivG; § 9 Abs. 1 S. 1 LArchivG MV; § 6 Abs. 1 ArchivG NRW; § 5 Abs. 1 S. 1 NArchG; § 3 Abs. 1 S. 1 LArchG Rlp; § 11 Abs. 1 S. 1 SArchG; § 9 Abs. 1 SächsArchivG; § 10 Abs. 1 S. 1 ArchG LSA; § 9 Abs. 1 LArchG SH; § 16 Abs. 1 S . 1 ThürArchivG. 74 bestimmt worden.210 Der Schutzbereich der Informationsfrei heit des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG wäre demzufolge selbst nach Ansicht der herrschenden Meinung hinsichtlich des Zu gangs zu öffentlichen Archivgütern eröffnet. Dieser Zugangs anspruch bestünde jedoch stets nur im Rahmen der staatli chen Festlegung der Zugänglichkeit und befände sich jeder zeit in der potentiellen Disposition durch den einfachen Ge setzgeber, sobald er Änderungen an den einfachgesetzlichen Zugangsbestimmungen in den Archivgesetzen vornimmt. Denn, so wiederum die Rechtsprechung, der „Bestimmungs berechtigte kann sein Bestimmungsrecht auch in differenzie render Weise ausüben und Modalitäten des Zugangs festlegen [...]. Auch soweit der Staat bestimmungsberechtigt ist, kann er im Rahmen seiner Aufgaben und Befugnisse Art und Um fang des Zugangs bestimmen.“211 Der grundrechtlich eröffnete Informationszugang zu staatlichen Informationen und Ar chivgütern befände sich gemäß der herrschenden Meinung immer in Abhängigkeit der staatlichen Festlegung der Reich weite der Zugangseröffnung. Unbenommen, ob man der hergebrachten herrschenden Meinung oder der seit der Jahrtausendwende vordrängenden und mit plausiblen Argumenten ausgestatteten jüngeren Grundrechtsdogmatik folgen mochte, wurde deutlich, dass sich seit der Archivgesetzgebung der Jahre 1987 bis 1997 das Grundrechtsverständnis auf Zugang zu staatlichen Informati onen deutlich gewandelt hatte. Einen grundrechtlichen In formationszugang zu öffentlichen Archivgütern konnte nun niemand mehr bestreiten. (2) Eingriff und verfassungsrechtliche Rechtfertigung War der Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG gegen über öffentlichen Archivgütern einmal eröffnet, stellten sich auch die Folgefragen der Beschränkungen der Informations freiheit im Archivkontext. Hierfür musste die jüngere Verfas 210 In der Grundrechtskommentierung vertreten bei Schulze-Fielitz, in: Dreier 2013, Bd. I, Art. 5 I, II, Rn. 79; Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck 2010, Bd. I, Art. 5 Abs. 1, 2, Rn. 46; Degenhart, in: Kahl/Dolzer 2006, 122. Aktual., Art. 5 Abs. 1 und 2, Rn. 292 und 295. 211 BVerfGE 103, 44, 6of. 75 sungsrechtswissenschaft neue Antworten entwickelt. Einen Eingriff in die Informationsfreiheit erkannte man stets dann, wenn durch staatliches Handeln die Verwirklichung des An spruchs auf Zugang zu diesen Informationen beeinträchtigt, „endgültig verwehrt oder nur zeitlich verzögert wird.“212 Die Grundrechtsverpflichteten, also im vorliegenden Problem kreis die öffentlichen Archive, würden in die Informations freiheit der Archivbenutzer immer dann eingreifen, wenn sie den Zugang versagen, einschränken oder verzögern.213 Ein griffe in die Informationsfreiheit des Bürgers müssten verfas sungsrechtlich gerechtfertigt werden. In Übertragung der Grundrechtsdogmatik des Art. 5 Abs. 1 und 2 GG auf das öf fentliche Archivwesen müsse gelten, dass die Grundrechts eingriffe sich mittels der Schrankenregelung des Art. 5 Abs. 2 GG214 oder aufgrund kollidierender Verfassungsgüter21s wie dem Recht auf informationeile Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG rechtfertigen lassen und in ei nem verhältnismäßigen und schonenden Ausgleich münden. Von der Gesetzgebung216 und der Rechtswissenschaft21? aner kannt und durch die Rechtsprechung218 seither bestätigt, gilt, dass der Zugangsanspruch auf öffentliches Archivgut bei spielsweise seine Schranke im Recht auf informationeile 212 Kingreen/Poscher, 2016, § 13, Rn. 649t hier auch mit dem Beispiel, wonach bloße Öffnungszeiten oder Gebühren in staatlichen Archiven keinen Eingriff darstellen. 213 Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth 2016, Art. 5, Rn. 27. 214 Archivgesetze mit Regelungen zu Benutzungseinschränkung, Schutz fristen und Schutzfristenverkürzung sind allgemeine Gesetze des Art. 5 Abs. 2 GG. 215 BVerfGE 66, 116, 136: „Schranken können sich aus den in Art. 5 Abs. 2 GG genannten Gesetzen, aber auch unmittelbar aus der Verfassung selbst ergeben.“ 216 Etwa Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 1 (Konflikt zwi schen Informations- und Forschungsfreiheit mit Persönlichkeits schutz) und S. 11 (Einschränkung bei Geheimhaltungsbedürftigkeit); Hessischer Landtag, Drucksache 18/6067, S. 21 (Einklang der Archiv benutzung mit informationeller Selbstbestimmung muss hergestellt werden). 217 Vgl. W yduckel DVB1. 1989, S. 333-337 (Beschränkung und Ausgleich zwischen Informationsfreiheit, Forschungsfreiheit und informationel ler Selbstbestimmung). 218 VG Darmstadt, NJW 2004, S. 1472 (Ausgleich mit informationeller Selbstbestimmung). 76 Selbstbestimmung von anderen Personen finden könne, wenn personenbezogene Daten in den Archivunterlagen enthalten sind.21? Eine andere Grenze wird dort gesehen, wo durch Be nutzungsanträge ein unverhältnismäßiger Archivaufwand entstünde220, wodurch die Funktionsfähigkeit des öffentli chen Archivs gefährdet werden könnte. Ebenso kann aner kanntermaßen eine Archivbenutzung dort eingeschränkt werden, wo die zur Einsicht beantragten Unterlagen staatli che oder private Geheimnisse enthalten, was zu einer potenti ellen Gefährdung des Staatswohls oder zu einem Verstoß ge gen Geheimhaltungsvorschriften führen könnte. Letztlich werden die potentiellen Grundrechtskolissionen im Archivwesen durch die Anwendung der Archivgesetze im Einzelfall aufgelöst, bei der sich Benutzerrechte und Betroffenenrechte gegenüberstehen und durch ein Abwägungsregime aus Schutzfristen und Einschränkungsgründen ausgeglichen werden. 3. Archivrecht als Ergebnis von Verfassungsrechtsprechung und Verfassungsrechtswissenschaft Dass das deutsche Archivrecht ab den 1980er Jahren eine zehnjährige Verrechtlichungsepisode erlebte, wird erst vor dem Hintergrund der Verfassungs- und Grundrechtsdebatten dieser Zeit verständlich. Die Rolle des Bundesverfassungsge richts, das im Jahr 1973 einerseits einen maßgeblichen An stoß für eine neue Dogmatik der Forschungsfreiheit gab, an dererseits durch das Volkszählungsurteil von 1983 den entscheidenen Impuls für die Gesetzgeber in Bund und Län dern setzte, das Archivwesen gesetzlich zu regeln, kann für die Entwicklung des Archivrechts in Deutschland nicht stark genug betont werden. Die Archivgesetzgeber sahen sich seit den 1980er Jahren der Aufgabe ausgesetzt, die „natürlichen Zielkonflikte“221 des Grundrechts auf informationeile Selbst bestimmung auf der einen und der Informationsfreiheit und 219 Vgl. Oldenhage, Der Archivar 41 (1988), Sp. 488: Durch die Archiv gesetze bestehe W affengleichheit zwischen Datenschutz und Informa tions- und W issenschaftsfreiheit. 220 Die Ausführungen bei BVerwG, NVwZ 2016, S. 1014I 221 Deutscher Bundestag, Drucksache 11/498, S. 1. 77 Wissenschaftsfreiheit auf der anderen Seite auszugleichen. Anforderungen des Datenschutzes lur personenbezogenes Ar chivgut ergaben sich unmittelbar aus dem Volkszählungsur teil. Das Feld lur weitgehende Zugangsansprüche in den zu schaffenden Archivgesetzen wiederum hatte die Grundrechts forschung seit den 1970er Jahren bestellt. Das Archivrecht in Bund und Ländern mit seinen Zugangsansprüchen, Betroffenenrechten und Schutzfristen entstand als konkrete Umset zung dieser Anforderungen. Unter dem Eindruck dieser Ver rechtlichung wiederum ist es nicht verwunderlich, dass sich seit den 2000er Jahren eine immer intensivere Auseinander setzung mit der Informationsfreiheit entwickelte, deren Er gebnisse und Positionen sich wiederum auch auf das moderne Archivrechtsverständnis auswirken. Das deutsche Archivrecht seit der Jahrtausendwende war damit das Ergebnis eines fortwährenden Dreiergesprächs zwischen Rechtsprechung, einschlägiger Wissenschaft und Gesetzgebung. III. Wandel der Rahmenbedingungen für Archive Zu Beginn des 21. Jahrhunderts lässt sich von einer gewissen Konsolidierung des Archivrechts in Deutschland sprechen. Die wesentlichen Fragen des Grundrechtsschutzes im Archiv waren ebenfalls geklärt. Doch eine längerfristige Verfestigung war dem deutschen Archivrecht nicht vergönnt. Denn bereits nach der ersten Dekade des neuen Jahrhunderts wurde deut lich, dass sich äußere Rahmenbedingungen in Staat, Verwal tung und Gesellschaft derartig umwälzten, dass sie auch das deutsche Archivrecht verändern musste. Supranationale Auswirkungen der Europäischen Union auf das nationale Recht und die immer komplexer werdenden rechtlichen Aus tauschbeziehung des Archivrechts mit anderen gleichrangi gen Rechtsnormen etwa des Urheber-, Datenschutz- und In formationszugangsrechts ließen mit Beginn des 21. Jahrhun derts deutlich werden, dass die Anwendung des deutschen Archivrechts zugleich eine Anwendung komplexer rechtlicher Regelungsstrukturen bedeutete. Die Rahmenbedingungen des modernen Archivwesens begnügten sich also nicht in dem Er lass von siebzehn verschiedenen Archivgesetzen und einer mehr oder weniger abgeschlossenen Grundrechtsdebatte. Der 78 erreichte Normenbestand des Archivrechts hatte nur wenige Jahre als etablierte Rechtsmaterie, bevor die Europäisierung und die Digitalisierung das junge Rechtsgebiet in seinen Grundannahmen und Begriffen bereits wieder in Frage stell ten. Diese gewandelten Rahmenbedingungen waren der Aus löser für eine breite Reformwelle der Archivgesetze, die seit dem Jahr 2009 begann und die nach wie vor nicht abge schlossen ist. Zu Begin des 21. Jahrhunderts sehen sich Staat und Ge sellschaft in der Bundesrepublik Deutschland spürbaren Ver- änderungs- und Wandlungsprozessen ausgesetzt. Der Prozess der Europäischen Integration, der zur teilweisen Souveräni tätsabgabe des deutschen Staates an die Europäische Union geführt hat, bedingt eine stärkere Prägung der nationalen Rechtsordnung durch europäische Rechtsakte. Zwar wird die Europäische Union dem Grundsatz der begrenzten Einzeler mächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 EUV zufolge nur in jenen einzelnen Bereichen tätig, in denen sie von ihren Mitgliedstaaten Hoheitsbefugnisse übertragen bekommen hat. Die Zuständigkeitsbereiche der Europäischen Union sind aufgrund der Verträge jedoch umfassend genug, um selbst ein so rein nationales Aufgabengebiet wie das Archivwesen in verschiedenen Aspekten berühren zu können. Neben den Integrationsprozessen der europäischen Staa ten ist es weiterhin die Digitalisierung von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, die zu ungeahnten Umbrüchen führt. Der gezielte Einsatz von Informationstechnologie im privaten All tag wie im Arbeitsleben, die Vernetzung von staatlichen Be hörden und Stellen, die Computer- und algorithmen gesteuerte Produktion von Waren und die Analyse von Kom munikationsvorgängen durch Unternehmen oder Sicher heitsbehörden lassen sich hierfür stichpunktartig nennen. Dabei ist es insbesondere der Staat, der sich durch die Digita lisierung zu modernisieren versucht. Die vernetzte Verwal tung löst das starre Eingriffsverwaltungsdenken des 20. Jahrhunderts ab. Das E-Government entwickelt gänzlich neue Wege der Kommunikation innerhalb der Behörden so wie zwischen Staat und Bürger. Werden Kommunikation, Verfahren und Entscheidungen der Verwaltung dementspre chend zumeist auf elektronischem Wege durchgeführt, dann 79 müssen auch diese Vorgänge rechtsstaatlich dokumentiert werden. Das öffentliche Archivwesen bleibt auch dann die In stitution, die die Rechtssicherung und die Überlieferungssi cherung gewährleisten muss. Werden aber all jene Vorgänge in elektronischen Akten, Registern, Unterlagen und Home pages gespeichert, dann wird es das Archiv sein, das sich auf die digitalisierte Speicherung und Archivierung umstellen muss, was zu neuen Ausgaben und Herausforderungen für das Archivwesen führt. In engem Zusammenhang mit dem Prozess der Europäisierung und der Digitalisierung von Staat und Gesellschaft steht außerdem die Herausbildung der Wissensgesellschaft. Informationen und Wissen besitzen in der heutigen Gesell schaft einen hohen Stellenwert. Sie dienen als Wirtschaftsfak tor, als Grundlage für die öffentliche Meinungsbildung, als Entscheidungsgrundlage in Politik, Verwaltung und Justiz und als Voraussetzung für moderne Kommunikationsstruktu ren. Damit verbunden ist die lauter werdende Forderung nach verbesserter staatlicher Transparenz, auf die etwa durch Informationsfreiheitsgesetze reagiert wird. Sind Informatio nen und Wissen der Treibstoff moderner Gesellschaften, dann ist der gedankliche Weg zur öffentlichen Gedächtnisin stitution Archiv nicht weit. 1. Einfluss des Europäischen Rechts Der Prozess der Europäischen Integration führt in fortschrei tendem Maße zu Rechtsakten der Europäischen Union, die die nationalen Rechtsordnungen berühren und beeinflussen. Das nationale Archivwesen wird ebenfalls von dieser Ent wicklung berührt. Soweit ersichtlich, ist die Frage des Ein flusses des europäischen Rechts auf das nationale Archivrecht beinahe ein wissenschaftlich unbearbeitetes Feld.222 Friedrich 222 Beispielsweise behandelten Studien zum Einfluss des europäischen Rechts und der europäischen Kompetenzen auf das nationale Kultur recht, soweit ersichtlich, das Archivwesen für lange Zeit nicht. Keine Behandlung des Einflusses auf das Archivrecht findet sich beispiels weise in Stefanie Schmahl, Die Kulturkompetenz der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 1996; insb. Kapitel 1, S. 40-87, geht nur auf das allgemeine Kulturgüterschutzrecht ein. Auch Matthias Niedobitek, Kultur und Europäisches Gemeinschaftsrecht, Berlin 80 Schoch beispielsweise konstatierte noch im Jahr 2006 ein beinahe gänzliches Fehlen europarechtlicher Vorgaben für das nationale Archivrecht.223 Auch die europäischen Impulse für das Kulturgüter schutzrecht, das insbesondere zum Zwecke des Erhalts von nationalen Kulturgütern und des Schutzes vor deren Abwan derung Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit in Form von Ein-, Aus- und Durchfuhrverboten zulässt224, konnten nur geringen Einfluss auf das Archivwesen verzeichnen. Das liegt vor allem daran, dass Archivgüter ihren Ursprung in staatlichen Dokumentationen haben, die in erster Linie keine Kulturentstehung bezwecken und die so gut wie keine Rolle 1992, insb. S. 75-186 geht eher auf Bildung, Wissenschaft, und einzel ne Kulturbereiche wie Sport, Architektur oder Malerei ein, nicht auf das Archivwesen. Immerhin H erm ann-Josef Blanke, Europa auf dem W eg zu einer Bildungs- und Kulturgemeinschaft, Köln 1994, S. 9off betont die kulturellen Aktivitäten der damaligen EG hinsichtlich des Zugangs zu kulturellen Ressourcen und der Bewahrung des kulturel len Erbes, freilich ohne das Archivwesen explizit aufzugreifen; Martin Nettesheim, Das Kulturverfassungsrecht der Europäischen Union, JZ 2002, S. 157-166. Der Aufsatz von Udo Schäfer, Rechtsvielfalt und Rechtseinheit in Europa. Zum Einfluss des europäischen Rechts auf das nationale Archivwesen, Archivalische Zeitschrift 88 (2006), S. 819-846 verspricht mehr als er letztlich hält, da er allein auf das V er waltungsöffentlichkeitsprinzip der EU und die nationalen Informa tionsfreiheitsgesetze (S. 827ff) und auf die Einführung elektronischer Register, die später archiviert werden können (S. 843ff), eingeht. Dies hat unbestritten großen Einfluss auf Archivierung und Zugang zu A r chivgütern, wie er auch nachweist, bleibt aber angesichts des viel um fangreicheren Einflusses des europäischen Rechts auf das nationale Archivwesen ein zu kurz gesteckter Ansatz. 223 Vgl. Schoch 2006, S. 407f; zum gleichen Ergebnis, jedoch mit Ver weis auf politische Versuche der Kommission, Einzelfragen des A r chivwesens der Mitgliedstaaten anzusprechen, kommen Friedrich Schoch/Michael Kloepfer/Hansjürgen Garstka, Archivgesetz, Berlin 2007, S. 39-41. 224 Siehe Art. 36 AEUV/ex-Art. 30 EGV; weiterhin Thorsten Kingreen, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommen tar, 5. Aufl., München 2016, Art. 36 AEUV, Rn. 206; Ignaz Seidl- Hohenveldern, Kulturgüterschutz durch die Europäische Union versus Warenverkehrsfreiheit, in: Frank Fechner/Thomas Oppermann/Lyndel Prott (Hrsg.), Prinzipien des Kulturgüterschutzes, Ber lin 1996, S. 113-121; Frank Fechner, Rechtlicher Schutz archäologi schen Kulturguts, Berlin 1991, S. 8lff. 8l beim Handel mit Kulturgütern spielen.22s Gleichwohl ähneln sich die Schutzregelungen im Archivrecht etwa mit jenen des Denkmalschutzrechts, indem sie auf den Erhalt älterer Objek te und Artefakte abzielen. Zudem finden sich auch in Archiv gesetzen spezielle auf das Archivgut gerichtete Veräußerungs verbote, die Parallelen zum Kulturgüterschutzrecht aufwei sen.226 Das Kulturgüterschutzrecht wiederum erkennt Archive als „Kulturgut bewahrende Einrichtungen“ und Archivbe stände als zusammenhängende Kulturgüter an.22? Breitere Untersuchungen zum Verhältnis von Europäi scher Union und nationalem Archivwesen blieben lange aus. Erst mit dem Erlass der Europäischen Datenschutzgrundver ordnung im Jahr 2016, die sich in einer großen Anzahl von Regelungen direkt auf öffentliche Archivtätigkeiten bezieht, wurden vermehrt Forschungsbeiträge entwickelt und veröf fentlicht, die die Verbindung zwischen Europäischem Recht und Archivrecht zogen.228 Der Einfluss des Europäischen Rechts auf das deutsche Archivrecht reicht jedoch bereits we sentlich länger als nur in das Jahr 2016 zurück und betrifft außerdem weit mehr Aspekte als nur den Datenschutz. a) Frühe Entschließungen und Empfehlungen zur Unterstützung des Archivwesens Noch in den letzten Jahren der Europäischen Wirtschaftsge meinschaft (EWG), also noch vor dem Vertrag von Maast richt, wurden vereinzelte europäische Maßnahmen angeregt, 225 Vgl. Sophie-Charlotte Lenski, Öffentliches Kulturrecht, Tübingen 2013, S. 231. 226 Beispielsweise § 9 Bundesarchivgesetz, weiterhin Lenski 2013, S. 23lf; zum Abwanderungsschutz nach dem Kulturgutschutzgesetz sie he Frank Fechner/Heike Krischok, Quo vadis Kulturgüterschutz?, JZ 2014, S. 237-240, 238. 227 Vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 11 und 16 Kulturgutschutzgesetz. 228 Etwa Isabel Taylor, Archive und die Entwicklung der Europäischen Datenschutz-Grundverordnung, Archivar 67 (2014), S. 32-39; Paul C. Johannes, Archivierung, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 254-263; Bert ram Raum, in: Eugen Ehrmann/Martin Selmayr (Hrsg.), DS-GVO. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn.isff; Hannes Berger, Die An wendbarkeit der Datenschutz-Grundverordnung in öffentlichen A r chiven, RDV 2018, S. 201-206. 82 um die nationalen Archivpolitiken der Mitgliedstaaten zu un terstützen. In Fragen der Unterstützung und der Zusammen arbeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Bibliotheks und Archivwesens wurden vornehmlich Entschließungen des Rates der Jahre 1985 und 1991 verabschiedet. Die Entschlie ßung des Rates vom 27. September 1985 sprach sich für ein gemeinsames Programm zur informationstechnischen Zu sammenarbeit der Bibliotheken in Europa aus.229 Die Ent schließung des Rates vom 14. November 1991 forderte sodann angesichts der demokratischen, rechtsstaatlichen und kultu rellen Funktion der Archive sowie deren unverzichtbare Zu gänglichkeit die Kommission auf, zu prüfen, inwiefern die Ar chivpolitik und die Archivpraktiken der Mitgliedstaaten stär ker aufeinander abgestimmt werden sollten.23° Interessan terweise konnte die EWG sich zu diesen Zeitpunkten noch nicht auf eine explizite Kulturzuständigkeit berufen, da diese erst durch den Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1992 in den neuen EG-Vertrag aufgenommen wurde.231 Ausweislich der Entschließungen waren es die Minister für Kultur und Bildung, die im Rat zusammenkamen, weshalb die EWG wohl aufgrund ihrer Zuständigkeit für die Förderung der Zusam menarbeit der Mitgliedstaaten in sozialen Fragen wie etwa Aus- und Fortbildung nach dem damaligen Art. 118 EWG- Vertrag handelte.232 229 Rat der Europäischen Union, Entschließung über die Zusammenar beit der Bibliotheken im Bereich der Informatik vom 27. September 1985 (85/C 271/01). 230 Rat der Europäischen Union, Entschließung betreffend das Archiv wesen vom 14. November 1991 (91/C 314/02). 231 Die begrenzte und eingeschränkte Zuständigkeit der EG für Kultur politik wurde zunächst in Art. 128 EG-Vertrag (Maastricht 1992) auf genommen, und später durch die Neunummerierung durch den Ver trag von Amsterdam (Art. 12 i.V.m. Anhang Vertrag von Amsterdam 1997) in Art. 151 EG-Vertrag verschoben. Die Beschränkung europäi scher Kulturpolitik auf unterstützende und koordinierende M aßnah men unter Ausschluss von Harmonisierungen ist seit 1992 bis zum heutigen Art. 167 AEUV gleichgeblieben. 232 Vgl. zu kulturpolitischen Tätigkeiten der EW G vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrages Gabriele Britz, Die Freiheit der Kunst in der europä ischen Kulturpolitik, EuR 2004, S. 1-26, 1; Kurt Bohr/Helmut Albert, Die Europäische Union - Das Ende der eigenständigen Kulturpolitik der deutschen Bundesländer?, ZRP 1993, S. 61-66, 61. 83 Die europäische Ebene konnte sich für Archivfragen pri märrechtlich erst seit dem Vertrag von Maastricht 1992 (Art. 128 EG-Vertrag), später dem Vertrag von Amsterdam 1997 (Art. 151 EG-Vertrag) und schließlich seit dem Vertrag von Lissabon des Jahres 2009 auf ihre eingeschränkte Zuständig keit für Kulturfragen aus den Artikeln 6 lit. c und 167 AEUV berufen. Seither hat die Europäische Union für Fragen der Kulturpolitik die unterstützende Zuständigkeit, mittels der sie kulturelle Tätigkeiten der Mitgliedstaaten unterstützen und koordinieren kann sowie das gemeinsame europäische Kul turerbe schützen kann. Ein einheitlicher europarechtlicher Kulturbegriff besteht jedoch nicht. Vielmehr werden be stimmte Objekte dann als Kulturgüter bezeichnet, wenn sie durch eine europarechtliche Norm als solche definiert und geschützt werden, was beispielsweise im Hinblick auf Güter von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert durch Art. 36 AEUV g e s c h ie h t . 233 Gemäß Art. 167 Abs. 1 AEUV leistet die Union „einen Beitrag zur Entfaltung der Kul turen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes.“ Nach Art. 167 Abs. 2 AEUV fördert die Union „durch ihre Tätigkeit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt und ergänzt erforderlichenfalls deren Tätigkeit in folgenden Bereichen: [...] Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäi scher Bedeutung“. Die Kulturkompetenz der Europäischen Union ist damit nicht auf die Entstehung einer Europakultur, sondern auf die Erhaltung und Entfaltung der nationalen Kul turen g e r ic h t e t . 234 Um diese unterstützende Kompetenz aus zuüben kann die Europäische Union gemäß Art. 167 Abs. 5 AEUV im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Rechtsakte erlassen und durch den Rat Empfehlungen zur Förderung der Ziele aus Art. 167 AEUV abgeben. Ausgeschlossen sind dabei aber jegliche Harmonisierungen der nationalen Rechts- und 233 Vgl. Heike Krischok, Der rechtliche Schutz des Wertes archäologi scher Kulturgüter, Göttingen 2016, S. 29t. 234 Vgl. Frank Fechner, Vom Kulturverwaltungsrecht zu einem europäi schen Kulturrecht, in: Claus Dieter Classen et al. (Hrsg.), In einem vereinten Europa dem Frieden der W elt zu dienen..., FS Thomas Op permann, Berlin 2001, S. 687-703, 698t. 84 Verwaltungsvorschriften im Bereich der Kulturpolitik. Unter die unterstützende Zuständigkeit der Europäischen Union für die Kultur fällt auch das Archiv- und Bibliothekswesen.^ Hatte die EWG bereits vor der Übertragung der begrenzten Kulturkompetenz auf die europäische Ebene erste Empfeh lungen zu mitgliedstaatlichen Gedächtnisinstitutionen verab schieden, so wuchs der Einfluss der EG nach Maastricht und später der EU auf das nationale Archivwesen noch weiter an. b) Einfluss auf das archivische Urheberrecht Dass die Europäische Ebene von der ihr übertragenen Kultur zuständigkeit Gebrauch machte, zeigte sich auf dem Gebiet des Urheberrechts. Die Europäische Gemeinschaft nahm die Entwicklung der Informationstechnik, deren Auswirkungen gerade auch im öffentlichen Bereich deutlich wurden, zum Anlass, um Entschließungen und Rechtsakte im Bereich der elektronischen Datenverarbeitung und des Urheberrechts zu erlassen. Die Entschließung des Rates vom 25. Juli 1996 etwa forderte die Kommission auf, die „rechtlichen, technischen und kulturellen Aspekte der elektronischen Dokumente von ihrer Schaffung bis zu ihrer Nutzung zu prüfen und die neuen kulturellen und sozialen Herausforderungen zu ermitteln, denen insbesondere die öffentlichen Bibliotheken in dem neuen wirtschaftlichen und technologischen Umfeld gegen- überstehen“236. Einen Einfluss verzeichnete daraufhin die Urheberrechts-Richtlinie in der Informationsgesellschaft aus dem Jahr 2001. Mit der Richtline 2001/29/EG vom 22. Mai 2001 wurde die Angleichung des Urheberrechts der Mitglied staaten durch weitreichende Vorgaben verfolgt. Im Rahmen der Urheberrechtsrichtlinie wurde unter anderem ermöglicht, dass die Mitgliedstaaten Schranken des Urheberrechts zu gunsten von Vervielfältigungen in öffentlichen Archiven er 235 Vgl. Frank Fechner, in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwar ze/Armin Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl., Baden Baden 2015, Bd. III, Vor. Art. 167 AEUV, Rn. 54. 236 Rat der Europäischen Union, Entschließung zum Thema elektroni sche Publikation und Bibliotheken vom 25. Juli 1996 (96/C242/02). 85 lassen können.^? Diese Beschränkungen grenzen das Recht des Urhebers an seinem Werk ein zugunsten der Interessen der Öffentlichkeit oder zugunsten der notwendigen Interes sen der Werksvermittler.238 Öffentliche Archive gelten als sol che Werksvermittler, zu deren Gunsten Urheberrechts schranken einzuführen waren. Dies wurde insbesondere des halb notwendig, weil an vielen Archivgütern zugleich Urhe berrechte bestehen, die grundsätzlich eine Bearbeitung oder Vervielfältigung untersagen. Gleichzeitig haben die öffentli chen Archive jedoch den gesetzlichen Auftrag, die Archivgüter auf Dauer zu erhalten, weshalb die Anfertigung von Verviel fältigungen dem Schutz der Archivgüter, beispielsweise bei drohendem Verlust durch physischen Verfall, dient.23? Art. 5 Abs. 2 lit. c RL 2001/29/EG eröffnete deshalb den Mitglied staaten die Möglichkeit, entsprechende Ausnahmen des Ur heberrechts zugunsten von Archiven im nationalen Recht ein zuführen.240 Diese Möglichkeit nutzte der Bundesgesetzgeber zunächst mit seinem Gesetz zur Regelung des Urheberrechts in der Informationsgesellschaft, indem er § 53 Abs. 2 UrhG um Vervielfältigungsbefugnisse für Archive ergänzte.241 In ei nem zweiten Schritt wurde das Urhebergesetz durch den Bundesgesetzgeber im Jahr 2007 erneut überarbeitet, indem der eingefügte § 52b UrhG eine weitere Archivschranke ge genüber dem Recht des Urhebers einführte.242 Seither war es zulässig, (analoge) Werke aus dem Archivbestand gleichzeitig auch an elektronischen Arbeitsplätzen im Archiv zugänglich zu machen. Ein Archiv durfte demzufolge urheberrechtlich 237 Art. 5 Abs. 2 lit. c der Richtline 2001/29/EG zur Harmonisierung be stimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrech te in der Informationsgesellschaft vom 22. Mai 2001. 238 Vgl. Thomas Dreier, in: Thomas Dreier/Gernot Schulze (Hrsg.), Ur heberrechtsgesetz. Kommentar, 5. Aufl., München 2015, Vorbem er kung § 44a, Rn. 1. 2 3 9 Vgl. Frank Bayreuther, Beschränkungen des Urheberrechts nach der neuen EU-Urheberrechtsrichtlinie, ZUM 2001, S. 828-839833; siehe auch Erwägungsgründe 34 und 40 der Richtlinie 2001/29/EG. 240 Vgl. Dreier, in: Dreier/Schulze 2015, Vorbemerkung § 44a, Rn. 5. 241 Gesetz zur Regelung des Urheberrechts in der Informationsgesell schaft vom 10. September 2003 (BGBl. I 2003, S. 1774); weiterhin Deutscher Bundestag, Drucksache 15/38, S. 21. 242 Zweites Gesetz zur Regelung des Urheberrechts in der Informations gesellschaft vom 26. Oktober 2007 (BGBl. I 2007, S. 2513). 86 geschützte Werke aus seinem Archivbestand digitalisieren und über die internen elektronischen Arbeitsplätze den Be nutzern zugänglich machen. Auch für diese zweite archiv rechtlich relevante Refom des Urheberrechtsgesetzes berief sich der Bundesgesetzgeber direkt auf die Vorgaben der Richtlinie 2001/29/EG, nunmehr speziell auf deren Art. 5 Abs. 3 lit. n.243 Jüngst hat der Bundesgesetzgeber das archivische Urheberrecht in einem dritten Schritt erneut verändert, indem durch den neu eingefügten § 6of i.V.m. § 6oe UrhG öf fentliche Archive nunmehr auch Vervielfältigungen an urhe berrechtlichen Werken zu den Zwecken der Zugänglichmac hung, Indexierung, Katalogisierung, Erhaltung und Restau rierung vornehmen können. Dabei dürfen auch technische Veränderungen und Datenkonvertierungen durchgeführt werden, was eine wichtige Voraussetzung für die Bestandser haltung in digitalen Archiven ist. Als Rechtsgrundlage für die ses archivische Urheberrecht wurde erneut Art. 5 Abs. 2 lit. c der Richtlinie 2001/29/EG herangezogen.244 Die Bestrebungen des europäischen Rechts, zu einer An gleichung des Urheberrechts in der EU zu gelangen, hatten demzufolge einen erkennbaren Einfluss auf archivrechtliche Normen im deutschen Urheberrecht. Darin zeigt sich eine Fa cette des Einflusses des europäischen Kulturrechts auf das nationale Archivwesen und dessen Rechtsgrundlagen. c) Europäische Archivgruppe Bedeutsam für den europäischen Einfluss auf das nationale Archivwesen wurde weiterhin die Gründung der Europäi- 243 Vgl. Dreier, in: Dreier/Schulze 2015, § 52b, Rn. 2; Gerald Spindler, Reform des Urheberrechts im „Zweiten Korb“, NJW 2008, S. 9-16, 13; Christian Berger, Die öffentliche Wiedergabe von urheberrechtlichen Werken an elektronischen Leseplätzen in Bibliotheken, M useen und Archiven, GRUR 2007, S. 754-760, 759; Deutscher Bundestag, Druck sache 16/1828, S. 25L 244 Gesetz zur Angleichung des Urheberrechts an die aktuellen Erforder nisse der Wissensgesellschaft (BGBl. I 2017, S. 3346); Deutscher Bun destag, Drucksache 18/12329, S. 42; Christian Berger, Urheberrecht in der W issensgesellschaft, GRUR 2017, S. 953-964, 963; Thomas Pflü ger/Oliver Hinte, Das Urheberrechts-Wissensgesellschafts-Gesetz aus Sicht von Hochschulen und Bibliotheken, ZUM 2018, S. 153-161, 157. 87 sehen Archivgruppe, deren Arbeit Auswirkungen auf archivische Standards erzielt. Die Empfehlung des Rates vom 14. November 2005 sah die Schaffung dieser ,,Europäische[n] Archivgruppe aus von den Mitgliedstaaten und den EU- Organen benannten Experten“ vor, die die Zusammenarbeit und Koordinierung im Archivwesen gewährleisten soll. Die Tätigkeit der Archivgruppe soll einheitliche Normen und Standards für Archivbauten, für die Anforderungen an die Authentizität archivierter elektronischer Dokumente, für Ar chiv-Internetportale oder auch für Maßnahmen gegen Dieb stahl von Archivgütern hervorbringen.245 Die von der Union daraufhin im Jahr 2006 eingesetzte Europäische Archivgrup pe begann anschließend in verschiedenen Sektoren die euro päische Archivlandschaft zu untersuchen und hinsichtlich der in der Ratsempfehlung aufgestellten Punkte Lösungsansätze zu finden. In ihrem am 1. August 2008 vorgelegten ersten Fortschrittsbericht „über vorrangige Aktionen zur Stärkung der Zusammenarbeit im europäischen Archivwesen“246 konn te die Archivgruppe erste Lösungskonzepte und Maßnahmen präsentieren. Hinsichtlich der Bedrohung von Archivgütern durch Naturkatastrophen, wie beispielsweise Hochwasser, wurde eine eigene Untergruppe unter der Leitung des deut schen Bundesarchives gegründet. Sie brachte praktische Er gebnisse in der Zusammenarbeit von Archiven Polens, der Tschechischen Republik und der Bundesrepublik Deutsch land hervor. Zudem förderte sie den Aufbau eines europaweit vernetzten Internetdienstes für archivarisches Schadensma nagement in Katastrophenfällen.247 Die Europäische Archiv gruppe beteiligte sich weiterhin an der Erstellung „und Aus weitung der derzeitigen Anforderungen für die Schaffung von elektronischen Schrift- und Archivgutverwaltungssystemen“248, was eine Mitsprache in Fragen der Entwicklung von Standards für die Digitalisierung im öffentlichen Sektor be 245 Maßnahmen nach Buchstabe B der Empfehlung des Rates über vor rangige Aktionen zur Stärkung der Zusammenarbeit im europäischen Archivwesen vom 14. November 2005 (2005/835/EG). 246 Europäische Kommission, Mitteilung vom 1. August 2008 (COM/ 2008/500). 247 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 4. 248 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 4. 88 deutet. Ein anderer Fokus der Arbeit der Europäischen Ar chivgruppe war die Planung und Schaffung europaweiter Archiv-Internetportale.249 Diese Datenbanken sollen einerseits den europaweiten Onlinezugang zu elektronischen Archivgü tern, etwa zu Studien- oder Arbeitszwecken, ermöglichen. Andererseits sollen sie für die Archivverwaltungen eine In formationssammlung über alle Rechtsnormen, die für den Archivbereich bedeutsam sind, beinhalten.^0 Sehr konkret sprach sich schließlich die Europäische Archivgruppe dafür aus, die Vorschriften über die Weiterverwendung von Infor mationen des öffentlichen Sektors durch die Wirtschaft ge mäß der europäischen PSI-Richtlinie auch auf die Informati onen der öffentlichen Archive auszuweiten.^1 Dieser Vor schlag wurde durch die Überarbeitung der Richtline im Jahr 2013 sodann auch umgesetzt. In ihrem zweiten Fortschrittsbericht vom 21. September 2012 betonten die Europäische Archivgruppe und die Euro päische Kommission die gewandelte Rolle der öffentlichen Archive in Zeiten der Herausforderungen durch den digitalen Wandel. Die Entstehung digitaler Archive macht es demnach nicht nur notwendig, elektronische Unterlagen authentisch und sicher zu speichern. Vielmehr seien die öffentlichen Ar chive gefordert, neue Zugangsmöglichkeiten für den Bürger zu schaffen, um ihrer Rolle als Informationsmittler gerecht zu werden. Damit die digitalen Archive ihren Anforderungen an eine vertrauensvolle Einrichtung auch in digitalen Zeiten ge recht werden, wird daher gefordert, dass die öffentlichen Ar chive bereits frühzeitig bei der Erstellung von Vorschriften über die elektronische Schriftgutverwaltung beteiligt werden und stärker in die Steuerung von Geschäftsabläufen der Re gierungen einbezogen werden.^2 249 Siehe https://www.archivesportaleurope.net/web/guest. 250 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 5: „Archivrechtsda tenbank“. 251 Europäische Kommission, COM/2008/500, S. 6. 252 Europäische Kommission, Bericht vom 21. September 2012 (COM/ 2012/513), S. 5. 89 d) Einfluss auf Zugangsrechte zu staatlichen Informationen Das europäische Recht hat die Mitgliedstaaten bereits mehr fach dazu verpflichtet, rechtliche Zugangsansprüche zu ver schiedenen Formen staatlicher Informationen für die Bürger zu gewähren. Dazu zählt einerseits die Umweltinformationsr ic h t l in ie 253, die den Mitgliedstaaten aufgibt, die bei den Be hörden vorliegenden Informationen über die Umwelt auf An trag jeder natürlichen und juristischen Person zugänglich zu m a c h e n .254 Die Richtlinie wurde durch Bundes- und Landes umweltinformationsgesetze in nationales Recht umgesetzt. Andererseits muss auch die sogenannte INSPIRE-Richtlinie der Europäischen U n io n 255 zu diesen europarechtlich initiier ten Informationsrechten hinzugezählt werden, da sie einen freien Zugang zu amtlichen Geodäten durch aktive Zugäng lichmachung über sogenannte Geodaten-Portale öffentlicher Stellen f o r d e r t .^ 6 Die Richtlinie wurde ebenfalls in Bundes und Landesgeodatengesetzen u m g e s e tz t .25? Sowohl die Um weltinformationsrichtlinie als auch die INSPIRE-Richtlinie üben einen mittelbaren Einfluss auf das deutsche Archivrecht aus. Im Rahmen des Benutzungsrechts der deutschen Archiv gesetze kommt es für die Zugangseröffnung zu Archivinfor mationen im Wesentlichen darauf an, ob vor der Benutzung eine Schutzfrist verstrichen sein muss. Keine Schutzfristen bestehen für Archivgüter, die vor ihrer Archivierung bereits durch einen anderen rechtlichen Informationszugang zugäng lich gewesen waren. Ein solcher rechtlicher Informationszu gang besteht für staatliche Unterlagen, die Umwelt- oder Geoinformationen enthalten. Die entsprechenden deutschen Rechtsgrundlagen, z. B. § 3 Umweltinformationsgesetz des Bundes bzw. § 11 Abs. 1 Geodatenzugangsgesetz des Bundes haben die europäischen Richtlinienvorgaben umgesetzt. Ge langen die entsprechenden Umwelt- oder Geodäten der Be hörden zu einem späteren Zeitpunkt in ein öffentliches Ar 253 RL 90/313/EWG vom 7. Juni 1990, später abgelöst von der RL 2003/4/EG vom 28. Januar 2003. 254 Art. 3 Abs. 1 RL 2003/4/EG. 255 RL 2007/2/EG. 256 Art. 11 RL 2007/2/EG. 257 Zur Entwicklung des europarechtlich beeinflussten Informations rechts insgesamt m.w.N. Schoch 2016, Einleitung, Rn. 156-178. 90 chiv, dann darf hinsichtlich einer Benutzung dieser umwelt oder geodatenbezogenen Archivgüter keine Schutzfrist ange wendet werden, was sich beispielsweise aus § 11 Abs. 5 BArchG ergibt. Die Benutzung ist ohne Fristenablauf zulässig. Diese Auswirkung auf das deutsche Archivrecht, die von den europäischen Informationsrichtlinien ausgehen, hat der Bun desgesetzgeber unmittelbar als Begründung herangezogen, als er das Schutzfristenrecht mit der Novelle des Bundesar chivgesetzes im Jahr 2017 dahingehend veränderte, dass die Ausnahme der Schutzfristen nicht nur für das Informa tionsfreiheitsgesetz des Bundes, sondern für alle Informati onszugangsgesetze gilt.2®8 Neben der Umweltinformationsrichtlinie und der INSPIRE-Richtlinie hat schließlich die Richtlinie über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sek tors 20i3/37/EU259 Auswirkungen auf das nationale Archiv recht. Ziel der Richtlinie ist es, insbesondere wirtschaftlichen Akteuren den Zugang und die Weiterverwendung öffentlicher Informationen zu ermöglichen. Dies gilt gemäß Art. 1 Abs. 2 lit. f PSI-Richtlinie 2013 auch für Bibliotheken, Museen und Archive.200 Laut Art. 5 PSI-Richtlinie 2013 müssen die öffent lichen Stellen die vorhandenen Informationen in allen For maten und soweit möglich in digitaler Form und mitsamt den zugehörigen Metadaten bereitstellen und zur freien Weiter verwendung durch Personen, wirtschaftliche Akteure und an dere zugänglich machen. Gemäß Art. 1 Abs. 2 lit. b und c so wie Abs. 4 PSI-Richtlinie 2013 gilt die Richtlinie nicht, wenn es sich um urheberrechtlich geschützte Dokumente, um per sonenbezogene Dokumente oder um Dokumente handelt, für die im Recht der Mitgliedstaaten speziellere Zugangsregeln gelten. Für die archivrechtliche Praxis bedeutet die PSI- Richtlinie hauptsächlich, dass ein Nutzer über Reproduktio nen und Kopien von Archivgut, das keinen weiteren rechtli 258 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 66 und 70. 259 Die sogenannte PSI-Richtlinie (Re-Use of Public Sector Information) 2003/98/EG wurde durch die PSI-Richtlinie vom 26. Juni 2013 über arbeitet und entfaltete fortan auch Wirkung für Informationen kultu reller Einrichtungen. 260 Zur Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie siehe auch Erwägungsgrund 18 der RL 2013/37/EU. 91 chen Vorbehalten mehr unterliegt, frei verfügen darf. Erst wenn keine weiteren Zugangssperren, etwa aus dem deut schen Urheberrecht oder dem Archivrecht, bestehen, gilt die Informationspflicht der PSI-Richtlinie für die öffentlichen Ar chive mit der Folge, dass der (wirtschaftliche) Nutzer der Ko pien und Scans diese Archivreproduktionen anschließend be liebig weiterverwenden darf.261 Gemäß Art. 6 Abs. 4 PSI- Richtlinie 2013 dürfen die öffentlichen Archive für die Wei terverwendung ihrer Informationen eine „angemessene Ge winnspanne“ erheben. Umgesetzt wurde die Richtlinie durch das deutsche Informationsweiterverwendungsgesetz.262 Des sen §§ 3a, 4 und 5 treffen der Richtlinie entsprechende Vor schriften, die auch für die deutschen öffentlichen Archive gel ten. Weder die PSI-Richtlinie noch das Informationsweiter verwendungsgesetz eröffnen einen subjektiven Rechtsan spruch auf Zugang zu Archivgut außerhalb der Regeln des Ar chivrechts. Gleichwohl hat die Archivverwaltung innerhalb des Archivbenutzungsrechts diese Vorschriften über den glei chen Zugang, die Nutzung und die Weiterverwendung der Ar chivinformationen durch die Wirtschaft anzuwenden und zu berücksichtigen.2̂ e) Einfluss auf das Recht der elektronischen Dokumente Nicht zuletzt hat die europäische Verordnung über die elekt ronische Identifizierung und Vertrauensdienste (elDAS- Verordnung) 264 bedeutsame Auswirkungen auf die nationale Rechtsordnung und das sich entwickelnde digitale Archivwe sen und Archivrecht gezeigt. Das bisherige deutsche Signatur 261 Vgl. Clemens Rehm, Rahmenbedingungen für den Zugang zu Archiv gut, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 135-141,137. 262 Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) vom 13. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2913), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 8. Juli 2015 (BGBl. I S. 1162) geändert worden ist. 263 Deutlich § 1 Abs. 2a IWG; weiterhin Rehm, in: Becker/Rehm 2017, S. 135 und 137. 264 Verordnung (EU) Nr. 910/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 über elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 1999/93/EG. 92 rechtes, das die Vorschriften über Beweissicherung und Sig naturerstellung für den elektronischen Rechtsverkehr ent hielt, wurde von der direkt geltenden elDAS-Verordnung ab gelöst und der deutsche Gesetzgeber reagierte mit der Aufhe bung des Signaturgesetzes und der Signaturverordnung266 und erließ lediglich das Vertrauensdienstegesetz26?, das der genaueren Anwendung der elDAS-Verordnung in Deutsch land dient. Auch die elDAS-Verordnung und das begleitende Vertrauensdienstegesetz haben rechtliche Auswirkungen auf das deutsche Archivwesen und Archivrecht. Das sich entwi ckelnde und zukünftig immer bedeutsamer werdende Recht der elektronischen Archivierung ist maßgeblich auf Vorschrif ten angewiesen, die Instrumente bereithalten, um auch in di gitalen Zeiten Vertrauen und Beweiskraft von Dokumenten zu garantieren. Das Archivrecht verlangt von den Archiven, ihre Bestände im ursprünglichen Zustand zu erhalten, sofern dies möglich ist und nicht archivwissenschaftliche Gründe entge genstehen. Nur auf diese Weise kann das Vertrauen in die Au thentizität und Beweiskraft der archivierten elektronischen Daten aufrechterhalten werden. Da elektronische Daten je doch leichter zu manipulieren sind als klassische Unterlagen, wurden eigene technische Sicherungsmechanismen entwi ckelt, die die Echtheit und Unverändertheit eines elektroni schen Dokumentes bestätigen können. Der Nachweis gelingt zumeist durch das Anbringen sogenannter qualifizierter elektronischer Signaturen. Solche elektronischen Signaturen werden auch im digitalen Archivwesen eingesetzt. Bisher ergaben sich die Vorschriften über die elektronischen Siche rungsmaßnahmen und Signaturen, die auch die öffentlichen Archive anwendeten, aus dem nationalen Signaturrecht. Nunmehr gilt dafür die elDAS-Verordnung der Europäischen Union. Werden die Rechtsgrundlagen für diese elektroni schen Signaturtechniken durch die Europäische Union har monisiert, so wird das deutsche Archivrecht in diesem Aspekt ebenfalls europarechtlich beeinflusst. Denn das Recht der 265 Gesetz über Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen (BGBl. I 2001, S. 876); Signaturverordnung (BGB1.I 2001, S. 3074). 266 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 18/12494, S. 30. 267 Siehe § 1 Abs. 1 Vertrauendienstegesetz, vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2 7 4 5 )- 93 elektronischen Sicherungsmaßnahmen spielt im Komplex der elektronischen Archivierung eine bedeutende Rolle. Nunmehr wenden Archive im Rahmen digitaler Bestandserhaltungs maßnahmen das direkt geltende europäische Recht der Ver trauensdienste an. Es ist nach alledem nicht zu bestreiten, dass die Europäi sche Union insbesondere auf der Grundlage der begrenzten Zuständigkeit lur die Kultur gemäß Art. 6 lit. c und Art. 167 AEUV auch koordinierende und unterstützende Kompeten zen im Bereich des Archivwesens besitzt.268 Die Entschlie ßungen, Empfehlungen, Richtlinien und Verordnungen zei gen, dass das Archivwesen von europäischen Maßnahmen be troffen ist und beeinflusst wird. Archivische Digitalisierung, archivisches Urheberrecht und spezielle archivische Informa tionszugänge können als vordergründige Themen erkannt werden. f) Einfluss des europäischen Datenschutzrechts Den wohl herausragendsten Einfluss des europäischen Rechts auf das nationale Archivrecht verzeichnet jedoch der europäi sche Datenschutz. Die unmittelbar geltende Datenschutz grundverordnung (DSGVO) überträgt seit Mai 2018 in vielen Bereichen direkte Rechte und Pflichten auf die nationalen Ar chive und übt insofern Einfluss auf das nationale Archivrecht aus.209 Es stellt sich dabei jedoch die Frage, inwiefern das Eu roparecht nationale Tätigkeiten in öffentlichen Archivbehör den regulieren kann und wie weit die Kompetenzen der Euro päischen Union für das Datenschutzrecht reichen.2?0 268 Vgl. Hans Georg Fischer, in: Carl Otto Lenz/Klaus-Dieter Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge Kommentar, 6. Aufl., Köln 2012, Art. 167 AEUV, Rn. 18. 269 Vgl. Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, S. 1. 270 Siehe zu den nachstehenden Ausführungen ebenfalls den Beitrag Berger, RDV 2018, S. 201-206. 94 (1) Anwendungsbereich der DSGVO Das Datenschutzrecht in Europa war bereits seit geraumer Zeit von der Datenschutz-Richtline2?1 der Europäischen Uni on geprägt, und fand seine Umsetzung (Art. 288 Abs. 3 AEUV) in den nationalen Datenschutzgesetzen. Um das Da tenschutzrecht innerhalb der Union weiter zu harmonisie ren2?2 und die unterschiedlichen nationalen Datenschutz standards anzupassen, hat die Europäische Union im Jahr 2016 die Datenschutzgrundverordnung e r la s s e n .2^ Seit Mai des Jahres 2018 entfaltet die DSGVO unmittelbare Wirkung. Denn sie genießt als EU-Verordnung gemäß Art. 288 Abs. 2 S. 1 AEUV Allgemeingültigkeit und bedarf keines sie umsetzen den Rechtsaktes durch die Mitgliedstaaten. „Sie ist in all ih ren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mit gliedstaat“ (Art. 288 Abs. 2 S. 2 AEUV).274 Damit ist jedoch noch nicht festgestellt, ob sich der An wendungsbereich der europäischen Datenschutzgrundver ordnung auch auf Datenverarbeitungen in nationalen Behör den, beispielsweise öffentlichen Archiven, erstrecken kann. Hierfür muss einerseits die Reichweite der Hoheitskompeten zen der Union und andererseits der konkrete Anwendungsbe reich der DSGVO herangezogen werden. Der sachliche An wendungsbereich der Verordnung gilt gemäß Art. 2 Abs. 1 DSGVO „für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbei tung personenbezogener Daten sowie für die nichtautomatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sol len.“ Damit wird zunächst ein denkbar weiter sachlicher An wendungsbereich eröffnet. Es wird nicht danach differenziert, 271 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Ver arbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr. 272 Das ergibt sich beispielsweise auch aus den Erwägungsgründen 3 und 53 zur DSGVO. 273 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04. Mai 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung per sonenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG. 274 So bereits EuGH, Rs. 43/71, Sammlung der Rechtsprechung 1971, 1039, Rn. 9; weiterhin Alina Berger, Anwendungsvorrang und natio nale Verfassungsgerichte, Tübingen 2015, S. 34h 95 ob der Verarbeiter eine privatrechtliche oder öffentlich rechtliche Person ist. Gleichwohl wird eine Ausnahme von diesem Anwendungsbereich in Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO festgelegt. Demnach gilt die Verordnung gänzlich nicht für alle Verarbeitungen personenbezogener Daten, die „im Rah men einer Tätigkeit [stattfinden], die nicht in den Anwen dungsbereich des Unionsrechts fällt.“2?6 Datenverarbeitungen in unionsrechtlich nicht erfassten Bereichen werden von der DSGVO gar nicht berührt.2?6 Mit anderen Worten kann auch das europäische Recht keine Datenschutzvorgaben für Verar beitungen machen, die in einem rein nationalen Rechtsrah men stattfinden. Das europäische Datenschutzrecht findet folglich seine Grenze dort, wo der übertragene Hoheitsbe reich der Europäischen Union gemäß den Verträgen endet. Um zu klären, ob die DSGVO auch von nationalen Archivbe hörden anzuwenden ist, muss also bestimmt werden, ob und wann Tätigkeiten der nationalen öffentlichen Archivbehörden im Anwendungsbereich des Unionsrechts liegen. (2) Harmonisierungskompetenzen der Europäischen Uni on für Archivfragen Die primärrechtliche Gesetzgebungskompetenz der Union für das Datenschutzrecht ergibt sich aus Art. 16 Abs. 2 AEUV. Die Union darf ein Datenschutzrecht erlassen, das auch für die Mitgliedstaaten gilt, soweit sie Tätigkeiten im Anwendungs bereich des Unionsrechts ausüben.2?? Wann der Anwen 275 Vgl. Maximilian von Grafenstein, in: Sibylle Gierschmann/Katharina Schlender/Rainer Stentzel/W infried Veil (Hrsg.), Kommentar Daten schutz-Grundverordnung, Köln 2018, Art. 2, Rn. 31; Stefan Ernst, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 2, Rn. 11. 276 Vgl. Alexander Roßnagel, Anwendungsvorrang des Unionsrechts, in: Alexander Roßnagel (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grund verordnung, Baden-Baden 2017, S. 67-78, 76. 277 Vgl. Thomas Zerdick, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr (Hrsg.), Datenschutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 2, Rn. 5; Thorsten Kingreen, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommentar, 4. Aufl., München 2011, Art. 16, Rn. 5: nicht nur zur bloßen Binnenmarktdurchsetzung. Die Abhängigkeit der Reichweite der Datenschutzkompetenz von den übrigen Zustän digkeiten der Europäischen Union ergibt sich bereits aus dem W ort 96 dungsbereich des Unionsrechts eröffnet ist, in dessen Rah men folglich auch korrespondierende Datenschutzvorschrif ten erlassen werden dürfen, muss aus den europäischen Ver trägen und den dort verankerten Kompetenzen der Union ermittelt werden,2?8 insbesondere aus den Kompetenztiteln der Artikel 4 und 6 AEUV.2?? Das bedeutet, dass sich die Ge setzgebungskompetenz der Union für den Datenschutz stets in Abhängigkeit zu den materiellen Zuständigkeiten der Uni on befindet. Datenschutz ist eine Querschnittsmaterie280, de ren Reichweite sich erst durch die weiteren Zuständigkeiten der Union ergibt.281 Konsequenterweise bedeutet das auch, dass immer dann, wenn die europäischen Verträge Grenzen der Zuständigkeiten der Union für bestimmte Materien fest legen - insbesondere Harmonisierungsverbote des AEUV282 - über diese Grenzen hinaus auch keine Datenschutzvor schriften erlassen werden dürfen.288 Dies ergibt sich logi scherweise aus dem Umstand, dass Überschreitungen der laut des Art. 16 Abs. 2 AEUV: „im Rahmen der Ausübung von Tätig keiten, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen“; der englische Wortlaut: „when carrying out activities which fall within the scope ofU nion law“. 278 Vgl. Zerdick, in: Ehmann/Selmayr 2017, Art. 2, Rn. 5. 279 Vgl. von Grafenstein, in: Gierschmann et al. 2018, Art. 2, Rn. 31. 280 Vgl. Meinhard Schröder, in: Rudolf Streinz/W alther Michl (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommentar, 3. Aufl., München 2018, Art. 16 AEUV, Rn. 6: eine „objektiv-rechtliche Querschnittsverpflichtung der Unionsor gane auf den Datenschutz [...], die dazu dient, dessen besondere Be deutung für das gesamte Unionsrecht in der heutigen digitalen W elt zu betonen.“ 281 Vgl. Jan Henrik Klement, Öffentliches Interesse an Privatheit, JZ 2017, S. 161-170, 165; Kai von Lewinski, Europäisierung des Daten schutzrechts, DuD 2012, S. 564-570, 565; Schröder, in: Streinz/Michl 2018, Art. 16 AEUV, Rn. 8. 282 Bereits durch Art. 2 Abs. 5 AEUV geht hervor, dass Harmonisie rungsverbote die Zuständigkeiten und Kompetenzen der Europäi schen Union begrenzen und diese auch nicht über Art. 352 Abs. 3 oder Art. 114 AEUV umgangen werden dürfen, vgl. Rudolf Streinz, in: Ru dolf Streinz/W alther Michl (Hrsg.), EUV/AEUV. Kommentar, 3. Aufl., München 2018, Art. 2 AEUV, Rn. 12; zu Harmonisierungsverboten für alle koordinierenden und unterstützenden Kompetenzen der Union siehe W alter Frenz, Europarecht, 2. Aufl., W iesbaden 2016, S. 33. 283 Vgl. Klement, JZ 2017, S. 165: „Wille des Gesetzgebers erkennbar, die primärrechtlich gesetzten Grenzen nicht zu überschreiten“. 97 Kompetenzgrenzen gerade nicht mehr zum Anwendungsbe reich des Unionsrechts gehören können. „Dementsprechend ist auch der Begriff »Anwendungsbereich des Unionsrechts« restriktiv auszulegen und erfasst grundsätzlich keine rein in nerstaatlichen, vom Unionsrecht völlig unberührten Fälle der Datenverarbeitung durch öffentliche Stellen.“28! Die Datenschutzgrundverordnung erhebt den Anspruch, die maßgebliche und harmonisierende Rechtsgrundlage für personenbezogene Datenverarbeitungen zu sein. Ihre Har monisierungswirkung geht beispielsweise von den abwei chungsfesten Grundsatzvorschriften aus Art. 5 und 6 DSGVO und aus bestimmten Pflichten der Verarbeiter, etwa die Do kumentationspflicht nach Art. 30 oder die Datensicherheit aus Art. 32 DSGVO, hervor. Artikel 89 Abs. 1 und 3 DSGVO bestimmen, dass auch Datenverarbeitungen zu öffentlichen Archivzwecken von diesen Vorgaben und Garantien der Ver ordnung nicht abweichen dürfen. Im Hinblick auf diesen Harmonisierungsanspruch der DSGVO, der durch Art. 89 DSGVO auch gegenüber nationalen Archivbehörden erhoben wird, muss die Frage beantwortet werden, auf welcher Kom petenzgrundlage die Union im Zusammenspiel mit Art. 16 Abs. 2 AEUV286 solche harmonisierenden Datenschutzregeln für das Archivwesen erlassen durfte. Vordergründig drängt sich die Möglichkeit einer europäi schen Regelungsbefugnis für das Archivwesen aus der Kul turkompetenz der Europäischen Union auf. Es wurde bereits ausgeführt, dass die Europäische Union aufgrund des Art. 6 lit. c und des Art. 167 AEUV zuständig ist für koordinierende und unterstützende Maßnahmen im Rahmen der Kulturpoli tik. Es zeigte sich, dass diese Maßnahmen auch das nationale Archivwesen in verschiedenen Teilaspekten berühren und un terstützen können.286 Gleichwohl muss in Zweifel gezogen 284 Schröder, in: Streinz/Michl 2018, Art. 16 AEUV, Rn. 9. Zu Ausfüh rungen am Beispiel der nationalen Datenverarbeitung im Meldewesen und im Personenstandsrecht siehe Annika Kieck/Dirk Pohl, Zum An wendungsbereich des europäischen Datenschutzrechts, DuD 2017, S. 567-571, 568ff. 285 Vgl. Klement, JZ 2017, S. 165; von Lewinski, DuD 2012, S. 565. 286 A u f die allgemeine kulturpolitische Gesetzgebungskompetenz der EU aus Art. 6 AEUV zur Bestimmung des Anwendungsbereiches der 98 werden, ob über diese einzelnen Berührungspunkte zugleich das Archivwesen als gesamte Regelungsmaterie in den An wendungsbereich des Unionsrechts fällt. Denn Art. 167 AEUV begründet zwar eine Zuständigkeit der Europäischen Union für Kulturfragen, begrenzt jedoch zugleich die Reichweite der Kulturzuständigkeit.28? Durch das ausdrückliche Harmonisie rungsverbot des Art. 167 Abs. 5 AEUV wird festgestellt, „dass Art. 167 keine Grundlage zur Harmonisierung nationalen Rechts im kulturellen Bereich darstellt“ und insbesondere nicht durch Richtlinien oder Verordnungen in die nationale (Kultur-)Rechtsordnung eingegriffen werden darf.288 Deshalb wird bestritten, dass das Archivwesen als Rege lungsmaterie in den Hoheitsbereich des Unionsrechts über tragen wurde.289 Das Archivrecht als solches ist dem europäi schen Primär- und Sekundärrecht fremd und die Ausgestal tung der Kulturkompetenz der Union als eine nur unterstüt zende Zuständigkeit spricht dafür, dass eine allgemeine Ein bindung des Archivrechts in den Anwendungsbereich des Unionsrechts verneint werden muss.290 Das Archivrecht wird stattdessen als eine ausschließlich nationale Bundes- und Landeskompetenz verstanden.291 Der zentrale Grund dafür liegt in der klaren Beschränkung, der die Kulturkompetenz der Union nach Art. 167 AEUV unterliegt.292 Die Europäische DSGVO verweist auch von Grafenstein, in: Gierschmann et al. 2018, Art. 2, Rn. 31. 287 Vgl. Fechner, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje 2015, Art. 167, Rn. 4; Roland Bieber/Markus Kotzur, Bildung, Kultur und Sport, in: Roland Bieber et al., Die Europäische Union, 13. Aufl., Baden-Baden 2019, S. 586-592, 586f, Rn. 2 und 3; gleichlautend zur Rechtslage un ter dem EG-Vertrag Thomas von Danwitz, Die Kultur in der Verfas sungsordnung der Europäischen Union, NJW 2005, S. 529-536, 531 und 534. 288 Vgl. Fechner, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje 2015, Art. 167, Rn. 42; Schmahl 1996, S. 2 l l f 289 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 37, Rn. 17; Schoch, Die Ver waltung 39 (2006), S. 467. 290 Vgl. Schoch/Kloepfer/Garstka 2007, S. 37, Rn. 17 und S. 39, Rn. 20. 291 Vgl. Becker/Oldenhage 2006, § 1, Rn. 4ff und 13. 292 Vgl. Christoph Vedder, in: Christoph Vedder/W olff Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Baden-Baden 2012, Art. 167 AEUV, Rn. 9; Hermann-Josef Blanke, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 5. Aufl., München 2016, 99 Union darf „nach Art. 167 AEUV keine eigene Kulturpolitik entwickeln oder durchführen.“2?® Auch der Deutsche Bundes rat hatte im Jahr 2012 Bedenken hinsichtlich einer Kompe tenzüberschreitung der Europäischen Union durch die DSGVO in Kultur- und Bildungsfragen angemeldet.2?4 Da die DSGVO eine Reihe harmonisierender Vorschriften aufstellt, die die deutschen Archivgesetze augenscheinlich ei nem Anpassungsdruck unterwerfen2?®, stellt die DSGVO ge nau den Fall eines Eingriffs in die nationale Rechtsordnung dar, der von Art. 167 Abs. 5 AEUV verboten wird. Die Kultur kompetenz der EU kann demzufolge zwar einen „weichen“ Einfluss auf das Archivwesen etwa durch Empfehlungen und Richtlinien ausüben. Sie kann und darf jedoch nicht als Kom petenzgrundlage für direkt geltende und harmonisierende eu ropäische Datenschutzregeln für das deutsche Archivwesen Art. 167 AEUV, Rn. 19; Fechner, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje 2015, Art. 167, Rn. 42t; früh bereits zu Art. 128 EGV Georg Ress, Die neue Kulturkompetenz der EG, D Ö V 1992, S. 944-955, 947. 293 Matthias Herdegen, Europarecht, 18. Aufl., München 2016, S. S. 494; vgl. auch Nettesheim, JZ 2002,S. 162; zu Auseinandersetzungen zwi schen Kommission und Mitgliedstaaten über die Reichweite der Kul turkompetenz siehe bereits Ingo Hochbaum, Der Begriff der Kultur im Maastrichter und Amsterdamer Vertrag, BayVBl 1997, S. 641-654, 6 4 9 294 Vgl. Deutscher Bundesrat, Drucksache 52/12, S. 2. Er brachte die gleichen Bedenken für die Harmonisierungstendenzen durch die DSGVO an, z.B. für den Bildungsbereich, für den eine europäische Harmonisierung vergleichbar wie im Kulturbereich verboten ist (S. 3): „Mit der Erstreckung der vorge-schlagenen Verordnung auf sämtliche Tätigkeiten im Geltungsbereich des Unionsrechts (Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a des Vorschlags) beansprucht die Kommission außerdem datenschutzrechtliche Regelungskompetenzen zu einer verbindlichen Regelung von Sachbereichen, wie z. B. dem Bildungssystem, in denen eine Kompetenz zur Harmonisierung von Rechts- und Verwaltungs vorschriften sogar ausdrücklich ausgeschlossen ist (z. B. Artikel 165 Absatz 4 AEUV).“ 295 Das zeigt sich in den vermehrten Rechtsanpassungen der Archivge setze an die DSGVO seit dem Jahr 2018, vgl. etwa Landtag Schleswig Holstein, Drucksache 19/429, S. 195; Landtag Mecklenburg Vorpommern, Drucksache 7/1569, S. 15; Landtag Brandenburg, Drucksache 6/7947, S. 33; Deutscher Bundestag, Drucksache 18/11325, S. 100; Thüringer Landtag, Drucksache 6/4942, Begrün dung S. 20; Paul C. Johannes/Philipp Richter, Privilegierte Verarbei tung im BDSG-E, DuD 2017, S. 300-305, 304. 100 herangezogen werden, da gerade diese Harmonisierung durch Art. 167 Abs. 5 AEUV ausgeschlossen wird und nicht von der Zuständigkeit der EU gedeckt ist. Die Anwendbarkeit der DSGVO in öffentlichen Archivbehörden kann sich demnach nicht auf die Kulturkompetenz der Union im Sinne des An wendungsbereiches des Unionsrechts nach Art. 16 Abs. 2 AEUV stützen. Gleichwohl gilt das Harmonisierungsverbot nach Art. 167 Abs. 5 AEUV nicht für Maßnahmen anzuwenden, die zwar kulturelle Auswirkungen haben, sich jedoch auf einen ande ren Kompetenztitel der Union stützen.2?6 Deshalb kommen auch die weiteren Zuständigkeiten der Union als Grundlage für europäische Datenschutzvorschriften für nationale Ar chivbehörden in Betracht. In diesem Sinne kann weiter untersucht werden, ob die europäische Forschungskompetenz aus den Art. i79ff. AEUV als Grundlage zur Harmonisierung des Datenschutzes in Ar chivbehörden herangezogen werden kann. Dies wäre der Fall, wenn die Kompetenz harmonisierende Maßnahmen der EU auf dem Gebiet der Forschung für zulässig erklärt. Grundsätz lich ließen sich Archivfragen auch über Forschungszuständig keiten regeln, denn die Forschung anhand von Archivgütern und die Forschung, die durch die Archive selbst erbracht wird, ist ein wesentlicher Bestandteil der öffentlichen Archiv prozesse. Art. 179 Abs. 1 AEUV verfolgt das Ziel, einen euro päischen Raum der Forschung zu schaffen, womit eine eigen ständige europäische Forschungspolitik zulässig ist. Da For schung und technologische Entwicklung gemäß Art. 4 Abs. 3 AEUV zu den zwischen EU und Mitgliedstaaten geteilten Zu ständigkeiten fällt, bleibt die Eigenständigkeit der nationalen Forschungspolitik jedoch selbst dann bestehen, wenn die EU bereits eigene forschungspolitische Maßnahmen und Rechts akte vorgenommen hat. Auch Art. 180 AEUV erklärt, dass die europäischen Forschungspolitiken zur Ergänzung der natio nalen Forschungspolitik dienen sollen. Damit bestehen zwi schen der EU und den Mitgliedstaaten parallele und eigen ständige Forschungskompetenzen, die gemäß Art. 181 Abs. 1 AEUV zum Zwecke der Vermeidung von gegenläufigen Ent- 296 Vgl. Lenski 2013, S. 145. 101 Wicklungen koordiniert werden sollen. Da das Primärrecht an mehreren Stellen die Eigenständigkeit der nationalen For schungspolitik hervorhebt, wird in der Literatur davon ausge gangen, dass die Europäische Union auch im Bereich der For schung einem Harmonisierungsverbot der mitgliedstaat lichen Regelungen unterliegt.2?? Damit kann im Zweifel auch die Forschungskompetenz der EU nicht als Grundlage für harmonisierende Datenschutzregeln der DSGVO für im öf fentlichen Interesse liegende Archivzwecke herangezogen werden. Weder die Kulturkompetenz aus Art. 167 AEUV noch die Forschungskompetenz aus Art. i79ff. AEUV erlauben es da her der Europäischen Union, harmonisierende Datenschutz vorschriften für Archive der Mitgliedstaaten zu erlassen. Doch selbst wenn die Harmonisierungsverbote für Kultur und For schung die Zuständigkeit der Union beschränken, heißt dies nicht, dass nicht auch andere Handlungsbereiche und Maß nahmen der Union kulturelle Aspekte beinhalten, ohne zu gleich unter die Kulturkompetenz zu fallen.2?8 Bei differen zierter Betrachtung wird erkennbar, dass einzelne öffentliche Archivierungstätigkeiten vom europäischen Primär- und Se kundärrecht berührt werden. Dabei sind es hauptsächlich die Unionszuständigkeiten für den Binnenmarkt und für die Umwelt, die Tätigkeiten der nationalen Archivbehörden in den Anwendungsbereich des Unionsrechts heben. Öffentliche Archivtätigkeiten können daher in spezifischen Konstellatio nen in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, was insoweit auch die Anwendung der Vorschriften der DSGVO in öffentlichen Archiven auslöst. Diese spezifischen Konstellati onen müssen genau benannt werden. Es lassen sich zwei Fall gruppen ausmachen. 2 9 7 Vgl. Kerstin Odendahl, Bildung, Kultur, Forschung und technologi sche Entwicklung, in: Matthias Niedobitek (Hrsg.), Europarecht, Ber lin 2014, S. 1005-1064, 1058, Rn. 110; weiterhin Herdegen 2018, S. 498f und Josef Franz Lindner, Die Europäisierung des Wissenschafts rechts, in: WissR, Beiheft 19/2009, S. 50. 298 Vgl. Antje Behrens, Kultur in der Europäischen Union, Berlin 1999, S. 59I 102 Fallgruppe 1: Archivierung im Rahmen der Ausübung von Europarecht. Die erste Fallgruppe umfasst alle Tätigkei ten, in denen ein öffentliches Archiv personenbezogene staat liche Unterlagen archiviert, die im Rahmen der Ausübung von europarechtlichen Vorgaben entstanden sind. Die Euro päische Union hat verschiedene Einzelkompetenzen erhalten, die sie nutzt, um rechtliche Vorgaben für die Verwaltungstä tigkeit der Mitgliedstaaten zu machen. Im Rahmen dieser Anwendung des europäischen Rechts kann es verschiedent lich auch zu personenbezogenen Datenverarbeitungen kom men. Hierfür lassen sich mehrere Fallbeispiele nennen. Zur Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes2" macht die Europäische Union im Bereich des Wirtschaftsver waltungsrechts viele Vorgaben, die durch die nationale öffent liche Verwaltung umgesetzt werden müssend00 Beispielswei se lässt sich die Anerkennung von Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaates der EU für die Zulassung zu einem in Deutschland niedergelassenen Handwerksbetrieb nennen. Diese Anerkennung geht maßgeblich auf die Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikation zurück.3Q1 Diese dementsprechend vorgenommene Eintra gung eines EU-Bürgers in die Handwerksrolle gemäß der deutschen Vorschriften in § 7 Abs. 3 und § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Handwerksordnung i.V.m. § 1 EU/EWR-HwV3°2 ist eine per sonenbezogene Datenverarbeitung, die auf europäische Vor gaben zurückgeht und insofern im Anwendungsbereich des Unionsrechts, spezieller im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarktes, stattfindet. Personenbezogene Datenverarbeitungen einer nationalen Behörde im Anwendungsbereich des Unionsrechts finden sich weiterhin bei der Anerkennung ausländischer Fahrer laubnisse nach § 29 Abs. 1 Fahrerlaubnis-Verordnung 299 Die weitreichenden Kompetenzen für die Verwirklichung des Bin nenmarktes ergeben sich aus Art. 3 Abs. 1 lit. b und Art. 4 Abs. 2 lit. a AEUV. 300 Vgl. für weitere Beispiele Thorsten Siegel, Europäisierung des Öffent lichen Rechts, Tübingen 2012, S. I29ff. 301 Vgl. RL 2005/36/EG; dazu Jan Ziekow, Öffentliches W irtschafts recht, 4. Aufl., München 2016, S. 253. 302 EU/EWR-Handwerk-Verordnung vom 18. März 2016 (BGBl. I S. 509). 103 (F eV ).3 °3 Deren Regelungen dienen zur Umsetzung der euro päischen Führerscheinrichtlinie, die eine gegenseitige Aner kennung der Fahrerlaubnisse der Mitgliedstaaten ve rla n g t.3 °4 Personenbezogene Daten, die im Rahmen dieser Fahrerlaub nisanerkennung nach § 29 FeV erhoben w e r d e n 3°5; werden gemäß § 57 FeV und § 50 StVG in den örtlichen Fahrerlaub nisregistern gespeichert. Nationale Behörden verarbeiten personenbezogene Daten nicht nur im Rahmen der Binnenmarktverwirklichung, son dern etwa auch im stark durch das Europarecht geprägten Umweltrecht. Die Kompetenz der Europäischen Union für die Umwelt stützt sich dabei auf Art. 4 Abs. 2 lit. e AEUV. Perso nenbezogene Datenverarbeitungen der nationalen Umwelt behörden finden sich etwa bei den Eintragungen von erteilten Erlaubnissen und Bewilligungen in die elektronisch geführten Wasserbücher3°6, deren Einrichtung und deren Informations zugänglichkeit sich ebenfalls durch europarechtliche Vorga ben bestimmen. Die Wasserrahmenrichtlinie30? sowie die Umweltinformationsrichtlinie308 bilden hierfür den europäi schen Rechtsrahmen, der durch die nationalen Behörden ausgeübt wird. Auch die im Rahmen einer Umweltverträg lichkeitsprüfung erhobenen Daten können Personenbezüge aufweisen3°9, die eine nationale Umweltbehörde verarbeitet, während sie sich im europarechtlichen Anwendungsbereich 303 Fahrerlaubnis-Verordnung vom 13. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1980). 304 Art. 2 der Richtlinie 2006/126/EG vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein. 305 Die Liste des § 57 FeV umfasst neben vielen weiteren Angaben etwa den Namen, die Anschrift, die Staatsangehörigkeit, die Fahrerlaubnis klasse, die Führerscheinnummer oder Auflagen und Beschränkungen zur Fahrerlaubnis. 306 Z. B. § 87W H G ; § 88 SächsWG. 307 Richtline 2000/60/EG vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik. 308 Richtline 2003/4/EG vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öf fentlichkeit zu Umweltinformationen. 309 § 23 UVPG. 104 der UVP-Richtlinie bewegt.310 Personenbezogene Datenverar beitungen können außerdem immer dann stattfinden, wenn bestimmte personenbezogene Umweltinformationen der Öf fentlichkeit zugänglich gemacht werden sollen. Die Entschei dungen der Behörden über die Zugangseröffnung, z. B. die Einsicht in die Wasserbücher, aber auch in andere bei der Umweltverwaltung vorliegende personenbezogene Informati onen, richtet sich nach Art. 4 Abs. 2 lit. f und Unterabsatz 3 der Umweltinformationsrichtlinie.311 Diesen Darlegungen zufolge ist erkennbar, dass sich ver schiedene nationale Behördentätigkeiten, die mit der Verar beitung personenbezogener Daten verbunden sind, im An wendungsbereich des Unionsrechts bewegen können. Werden nun die entsprechenden personenbezogenen Daten etwa von der Fahrerlaubnisbehörde312, von der Handwerkskammer313, von der Umwelt- oder der Wasserbehörde verarbeitet, dann hat dies auch Auswirkungen auf die öffentlichen Archivbe hörden. Denn gemäß den Archivgesetzen des Bundes und der Länder sind alle Behörden, Gerichte und andere öffentliche juristische Personen verpflichtet, ihre Unterlagen an das Ar chiv anzubieten, sobald diese Unterlagen nicht mehr benötigt werden. Wenn nun personenbezogene Unterlagen im Rah men der Anwendung von europäischen Rechtsvorschriften entstanden sind - hier beispielhaft bei der Anerkennung von europäischen Fahrerlaubnissen, der Führung von Wasserbü chern, der Eintragung europäischer Staatsbürger in die Handwerksrolle, oder der Erhebung von personenbezogenen Umweltdaten - und daraufhin an ein öffentliches Archiv übergeben werden, dann findet auch die Archivierung im 310 Richtlinie 2011/92/EU vom 13. Dezember 2011 über die Umweltver träglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projek ten. 311 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/3406, S. 20. 312 Die Fahrerlaubnisbehörde ist zumeist die kommunale Ordnungsbe hörde. Vgl. etwa § 4 Abs. 1 Brandenburgische Straßenverkehrsrechts- Zuständigkeits-Verordnung; § 6 Sächsisches Straßenverkehrszustän digkeitsgesetz. 313 Die Handwerkskammern sind nach § 90 Abs. 1 HwO Körperschaften des Rechts, die gemäß § 115 Abs. 1 HwO der Aufsicht des Landes un terstehen, und sind als solche gemäß dem jeweiligen Archivgesetz an bietungspflichtige öffentliche Stellen, vgl. § 2 Abs. 3 HArchivG. 105 Anwendungsbereich des Unionsrechts statt. Denn ohne die Vorgaben des Unionsrechts wären diese personenbezogenen Archivgüter nie entstanden. Die Archivierung wird also euro parechtlich ausgelöst und bildet einen Teil der Umsetzung der europäischen Vorgaben. Die Archivierung personenbezogener staatlicher Unterlagen, die bei der Anwendung von europäi schem Unionsrecht entstanden sind, muss sich gemäß Art. 89 DSGVO an die Vorgaben des europäischen Datenschutzrechts halten. Denn die öffentliche Archivierung findet in diesen konkreten Fällen im Sinne des Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO im Rahmen von Tätigkeiten statt, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Beispiele konnten in den Zuständig keiten der Union für den Binnenmarkt und für die Umwelt gefunden werden. Fallgruppe 2: Europarechtlich normierte Archivtätigkei ten. Die zweite Fallgruppe, in denen ein öffentliches Archiv personenbezogene Daten im Anwendungsbereich des Unions rechts verarbeitet, betrifft Archivtätigkeiten, die direkt von europäischen Rechtsvorschriften normiert werden. Damit wird das nationale Archivrecht in Einzelfällen durch das eu ropäische Recht beeinflusst und verändert. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn sich der Zugang zu personenbezogenen Archivgütern nach europäischen Vorgaben richtet. Die Um weltinformationsrichtlinie sowie die INSPIRE-Richtlinie ver pflichten die Mitgliedstaaten, ungehinderte Zugänge zu Um welt- bzw. Geodäten der öffentlichen Behörden zu eröffnen. Das betrifft auch die öffentlichen Archive, wenn sie Umwelt oder Geodäten als Archivgüter übernommen haben.sH Die Zugangsrechte nach dem europäischen Umwelt- und Geodatenrecht derogieren insofern die archivgesetzlichen Zugangsbestimmungen.sis Sind diese Umwelt- oder Geodäten zugleich 314 Deutlich auch Deutscher Bundestag, Drucksache 18/9633, S. 66 zum zwingenden Einfluss der europäischen Umweltinformationsrichtlinie auf den Zugang zu Bundesarchivgut. 315 Vgl. Clemens Rehm, Rahmenbedingungen für den Zugang zu Archiv gut, in: Irmgard Becker/Clemens Rehm (Hrsg.), Archivrecht für die Praxis, München 2017, S. 135-141, I3 5 ff (zur PSI-Richtlinie); Friedrich Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl., München 2016, Einl., Rn. l6 l f und § 1, Rn. 306 (Umweltinformationsrecht); Bettina Martin Weber, Informationsfreiheitsgesetz des Bundes und Bundesarchivge 106 personenbezogene Daten, was durchaus üblich ists16, dann ist auch die Zugangseröffnung zu diesen Archivgütern eine per sonenbezogene Verarbeitungs1? im Anwendungsbereich des Unionsrechts. Die Folge ist, dass die Regelung des Art. 89 Abs. 1 DSGVO in diesen Fällen von den öffentlichen Archiven angewendet werden müssen. Der Zugang zu diesen Archivgü tern erfolgt nicht mehr nach nationalem Recht, sondern nach Vorgaben des europäischen Rechts. In diesen Situationen wird der Archivzugang im Anwendungsbereich des Unions rechts eröffnet und die Voraussetzung für die Anwendbarkeit der DSGVO aus Art. 16 Abs. 2 AEUV und Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO sind gegeben. Nach alledem kann zusammengefasst werden, dass seit Mai 2018 ein einheitliches und in weiten Teilen harmonisie rendes europäisches Datenschutzrecht existiert, das für alle personenbezogenen Datenverarbeitungen gilt, die gemäß Art. 2 Abs. 2 lit. a DSGVO im Anwendungsbereich des Unions rechts stattfinden. Die DSGVO entfaltet ihre Anwendbarkeit auch gegenüber nationalen öffentlichen Archivbehörden. Zwar sind die Kulturkompetenz der Union aus Art. 167 AEUV und die Forschungskompetenz aus Art. i79ff AEUV dafür setz, in: Clemens Rehm/Nicole Bickhoff (Hrsg.), Rechtsfragen der Nutzung von Archivgut, Stuttgart 2010, S. 17-31, 17 (Umweltinforma tionsrecht); Becker/Oldenhage 2006, § 5, Rn. 24 (allgemein zum Vor rang spezieller Zugangsrechte). 316 Zu personenbezogenen Umweltdaten gehören etwa Gesundheitsun tersuchungen im Zusammenhang mit Umweltbeeinträchtigungen oder Umweltdaten, die mit bestimmten Grundstücken eines Eigentümers Zusammenhängen, oder die Auskunft über Subventionszahlungen an einzelne Personen geben, vgl. Roman Götze/Gernot-Rüdiger Engel, Umweltinformationsgesetz. Kommentar, Berlin 2017, § 9, Rn. lo f. Ein Personenbezug von Geodäten kann sich ergeben, wenn die Daten aus kartografischen Modellen, etwa Flurstücksgrenzen, über Hausnum mern mit einzelnen Personen in Verbindung gebracht werden können. Auch detaillierte Satellitenbilder oder statistische Rasterkarten kön nen personenbezogene Informationen über die Nutzung baulicher A n lagen beinhalten. Vgl. dazu Interministerieller Ausschuss für Geoinformationswesen, Behördenleitfaden zum Datenschutz bei Geodäten und -diensten, https://tinyurl.c0m/y9jnxkjy, S. llff; Nikolaus Forgo/Tina Krügel, Der Personenbezug von Geodäten, MMR 2010, S. 17-23, 20. 317 Im Sinne einer Verbreitung und Bereitstellung gemäß Art. 4 Nr. 2 DSGVO. 107 nicht einschlägig, da sie ein Harmonisierungsverbot gegen über der nationalen Rechtsordnung beinhalten, das die har monisierenden Effekte der DSGVO auf die Archivgesetze ge rade nicht zulässt. Gleichwohl regelt die Europäische Union im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für den Binnenmarkt und die Umwelt auch Fragen und Aktivitäten des öffentlichen Ar chivwesens, die den Anwendungsbereich des Unionsrechts eröffnen. Dies ist erstens dann der Fall, wann immer perso nenbezogene Unterlagen von öffentlichen Archiven über nommen werden, die im Rahmen der Anwendung europa rechtlicher Vorgaben durch nationale Behörden entstanden sind. Dies ist zweitens auch dann der Fall, wenn personenbe zogene Archivtätigkeiten direkt von europäischem Recht be rührt werden, was zumeist den europarechtlich geregelten Zugang zu personenbezogenen Umwelt- oder Geoinformationen in Archivbehörden betrifft. Personenbezogene Archivtä tigkeiten werden nunmehr nicht nur durch nationales Recht, sondern auch durch europäisches Datenschutzrecht normiert.3l8 (3) Rechtsfolgen der Anwendbarkeit der DSGVO in öffent lichen Archiven Da die Datenschutzgrundverordnung auch in den öffentlichen Archivbehörden anzuwenden ist, werden sich einige Konse quenzen für den Datenschutz im Archiv ergeben. Grundsätz lich müssen die Archivbehörden gemäß Art. 89 Abs. 1 S. 1 DSGVO beachten, dass jede personenbezogene Datenverar beitung zu einem im öffentlichen Interesse liegenden Archiv zweck mit den Garantien und Grundsätzen der DSGVO im Einklang stehen muss. Das bedeutet, dass insbesondere die Anforderungen der Art. 5 und 6 DSGVO, die die Grundlagen für die Zulässigkeit, Treu und Glauben, Transparenz und Rechtsmäßigkeit von personenbezogenen Datenverarbeitun gen festlegen, in den öffentlichen Archiven eingehalten wer den müssen.81? Zwar können gemäß Art. 89 Abs. 3 DSGVO 318 Vgl. Johannes, in Roßnagel 2017, S. 255; Thüringer Landtag, Druck sache 6/4942, Begründung, S. 2f. 319 Vgl. Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257. 108 speziellere nationale Rechtsgrundlagen für die Datenverar beitung in Archiven erlassen werden. Dies darf jedoch nur „vorbehaltlich“ der Garantien des Absatzes 1 geschehen, wes halb nationale Regelungen nicht unter den Schutzstandard der DSGVO absinken dürfend20 Weiterhin müssen die Ar chivbehörden gemäß Art. 30 DSGVO ein detailliertes Ver zeichnis über alle ihre personenbezogenen Verarbeitungstä tigkeiten führen. Darüber hinaus stellt Art. 32 DSGVO stren ge Anforderungen an die Datensicherheit und die Datenspei chersysteme auf, die auch von den Archiven umgesetzt wer den müssen.321 Aus Art. 37 Abs. 1 und 3 DSGVO kann zudem hervorgehen, dass die Archivbehörden einen eigenen Daten schutzbeauftragten benennen müssen. Besonders herausfor dernd für die öffentlichen Archive werden zudem neue Rechtsfragen zu den Informationspflichten des Archivs nach Art. 12 und 14 DSGVO sowie zur Reichweite der Betroffenenrechte im Archiv nach den Art. 15 bis 23 DSGVO sein. Für diese Pflichten und Rechte können zwar verschiedene Aus nahmen und Einschränkungen zugunsten der Verwirklichung der öffentlichen Archivzwecke gemacht werden.322 Die Ab weichungen von diesen Vorgaben der DSGVO, die durch neue Reformen in die Archivgesetze aufgenommen werden, müs sen sich jedoch streng im Rahmen dessen bewegen, was die Öffnungsklauseln der DSGVO als zulässig ansehen.323 Nachdem die Europäische Union bereits in so verschie denen Bereichen wie dem Urheberrecht, dem Informations zugangsrecht, der Koordination der Archivpolitiken oder dem Recht der elektronischen Dokumente auf das nationale Ar chivwesen einwirkte, stellt der Einfluss der europäischen Da tenschutzgrundverordnung eine neue Stufe der Europäisie- 320 Deswegen muss die Zulässigkeit einer personenbezogenen Datenver arbeitung im öffentlichen Archiv im Anwendungsbereich des Unions rechts stets zunächst anhand der Grundsätze der DSGVO ermittelt werden, vgl. Daniel Pauly, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Daten schutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 89, Rn. 2. 321 Vgl. Jörg Hladjk, in: Eugen Ehmann/Martin Selmayr, DS-GVO. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Art. 32, Rn. 4-10. 322 Siehe etwa Art. 14 Abs. 5 lit. b, Art. 89 Abs. 3, Art. 17 Abs. 3 lit. d, Art. 5 Abs. 1 lit. e DSGVO; dazu Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257. 323 Diese problematischen Abweichungen von der DSGVO in den A r chivgesetzen werden in Kapitel 3 ausführlich analysiert. 109 rung des Archivwesens dar. Mit der DSGVO werden weite Teile des bereichsspezifischen Datenschutzrechts innerhalb des nationalen Archivrechts neu geordnet. Die Anpassungs vorgänge der deutschen Archivgesetze haben gerade erst be gonnen, werfen eine Reihe von Anpassungs- und Umset zungsfragen auf und werden auch die Archivrechtswissen schaft noch lange Zeit beschäftigen. Insgesamt gesehen, kann der Einfluss des europäischen Rechts auf das nationale Ar chivwesen nicht mehr ignoriert werden. (4) Auswirkungen auf den Grundrechtsschutz Da die DSGVO sowohl im allgemeinen als auch im bereichs spezifischen Datenschutz die maßgebliche Rechtsgrundlage in Europa darstellt und vielfach auch öffentliche Behörden der Mitgliedstaaten an die europäische Verordnung gebunden sind, ergibt sich nicht nur ein größerer Einfluss der europäi schen Ebene, etwa auf das nationale Archivwesen, sondern es kommt auch zu einer Verschiebung des maßgeblichen Grund rechtsschutzes. Wenden die nationalen Behörden unmittelbar geltendes europäisches Datenschutzrecht an, dann bestimmt sich auch der hierbei geltende Grundrechtsschutz gegenüber dem nationalen Behördenhandeln nach dem europäischen Recht, genauer nach Art. 8 und Art. 51 Abs. iS . 1 GRCh.324 Es ist hinlänglich anerkannt, dass der Anwendungsbe reich der deutschen Grundrechte des Grundgesetzes dann zu rücktritt, wenn hoheitliches Handeln deutscher Behörden durch Unionsrecht determiniert ist325, es also an deutliche Vorgaben sowohl hinsichtlich des Zieles als auch der Mittel der Umsetzung gebunden ist und keine Möglichkeiten der Abweichung besitzt. Nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh sind nicht nur die Unionsorgane, sondern auch die Mitgliedstaaten an die Grundrechte der Grundrechte-Charta gebunden, wenn sie 324 Vgl. Boris Paal/Daniel Pauly, in: dies. (Hrsg.), Datenschutz Grundverordnung/Bundesdatenschutzgesetz. Kommentar, 2. Aufl., München 2018, Einleitung, Rn. 19; Heribert Johlen, in: Klaus Stern/Michael Sachs (Hrsg.), Europäische Grundrechte-Charta. Kommentar, München 2016, Art. 8, Rn. 21. 325 Vgl. Matthias Bäcker, Das Grundgesetz als Implementationsgarant für Unionsgrundrechte, EuR 2015, S. 389-415, 390f. 110 das Recht der Union durchführen. „Durchführung“ ist hierbei weit auszulegen und umfasst nicht nur die Umsetzung in ei nen innerstaatlichen Rechtsakt, sondern alle Formen der An wendung von Unionsrecht durch nationalstaatliche Behörden und Gerichte. Der EuGH urteilte hierzu, „dass der Begriff der »Durchführung des Rechts der Union« iSv Art. 51 der Charta einen hinreichenden Zusammenhang von einem gewissen Grad verlangt, der darüber hinausgeht, das die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittel bare Auswirkungen auf den anderen haben kann [,..].3 26 In dem die Datenschutzgrundverordnung für die nationalen Ar chivbehörden eine Reihe von abweichungsfesten und unmit telbar geltenden Datenschutzvorschriften und Handlungsan weisungen für personenbezogene Archivierungsvorgänge auf stellt, ist von einem solchen „hinreichenden Zusammenhang“ zweifelsfrei auszugehen. Das hat zur Folge, dass öffentliche Archive in den oben beschriebenen Fällen Unionsrecht durchführen, nämlich die Datenschutzbestimmungen der DSGVO, und somit an die Grundrechte der GRCh gemäß Art. 51 Abs. 1 S. 1 gebunden sind. „Die Bindung an die GRCh setzt sich beim Vollzug der DS-GVO für die Organe und sonstigen Stellen der EU fort. Soweit die Mitgliedstaaten die DS-GVO anwenden, unterlie gen sie nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh ebenfalls der Grund rechtsbindung, weil sie dann Recht der Union durchführen.“32? Im Ergebnis bedeutet dies, dass Personen, die von Datenverarbeitungen durch nationale Archivbehörden betrof fen sind, sich auf den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GRCh berufen können. 326 EuGH, Urteil vom 6. März 2014 - C-206/13, NVwZ 2014, S. 575-577, 576, Rn. 24t. 327 Eike Michael Frenzel, in: Boris Paal/Daniel Pauly (Hrsg.), Daten schutz-Grundverordnung. Kommentar, München 2017, Art. 5, Rn. 4; Stephan Pötters, in: Peter Gola (Hrsg.), Datenschutz-Grund verordnung. Kommentar, München 2017, Art. 1, Rn. 11: Die „GRCh rückt in der aktuellen Rechtsprechung immer stärker in den Vorder grund“; Markus Vordermayer, Ein „Abschied von den Grundrech ten“?, rescriptum 2012, S. 24-27, 25; ebenso Johannes Masing, Her ausforderungen des Datenschutzes, N JW 2012, S. 2305-2311, 2310; Robin Geiß, Europäischer Grundrechtsschutz ohne Grenzen?, DOV 2014, S. 265-272, 266. 111 Auch das Bundesverfassungsgericht hat klar zum Aus druck gebracht, es übe seine Gerichtsbarkeit gegenüber „Uni onsrecht, das als Grundlage für ein Verhalten deutscher Ge richte und Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, grundsätzlich nicht aus und überprüft dieses Recht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäischen Gemeinschaften [...] einen wirksamen Schutz der Grundrech te generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentli chen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt“328. Zwar ist das europäische Grundrecht auf Datenschutz aus Art. 8 GRCh nicht identisch mit dem Grundrecht auf informationeile Selbstbestimmung. Dem Schutzniveau des Art. 8 GRCh wird jedoch eine im We sentlichen gleiche Wirkung wie dem deutschen Grundrecht zugerechnet.s2? Damit dürfte es auch zu einer Stärkung der verfassungs rechtlichen Prüfungskompetenz des EuGH k o m m e n .3 3 ° Diese 328 BVerfGE 125, 260, 306 unter Verweis auf BVerfGE 73, 339, 387 und BVerfGE 102,147, l62f. Ablehnend: Claus Dieter Classen, Zu wenig, zu fundamentalistisch - zur grundrechtlichen Kontrolle „unionsrechtlich determinierter“ nationaler Hoheitsakte, EuR 2016, S. 304-312, 3 lof. Das BVerfG bestätigte seine Haltung gegenüber unionsrechtlich de terminierten Rechtsakten zuletzt wieder in BVerfG, NJW 2016, S. 1149-1162, 1150, Rn. 36. 329 Vgl. Indra Spiecker gen. Döhmann/Markus Eisenbarth, Kommt das »Volkszählungsurteil« nun durch den EuGH? - Der Europäische Da tenschutz nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon, JZ 2011, S. 169-177, 171; Gabriele Britz, Europäisierung des grundrechtlichen Da tenschutzes? EuGRZ 2009, S. 1-11, 4; Masing, NJW 2012, S. 2305 sieht die deutsche Grundrechtsausprägung des Datenschutzes im Grundrechtsschutz der GRCh und der EGMR sowie teilweise in der Rechtsprechung europäischer Gerichte zumindest „rezipiert“. Matt hias Knauff, Das Verhältnis zwischen Bundesverfassungsgericht, Eu ropäischem Gerichtshof und Europäischem Gerichtshof für Men schenrechte, DVB1 2010, S. 533-542, 539 betont die Einschätzung des BVerfG, wonach der EuGH einen ausreichenden Grundrechtsschutz gewährleistet. So auch Polzin, JuS 2012, S. 2; Jan-Peter Schneider, Stand und Perspektiven des europäischen Datenverkehrs- und Daten schutzrechts, Die Verwaltung 44 (2011), S. 499-524, 502 330 So Thorsten Kingreen, in: Christian Callies/Matthias Ruffert (Hrsg.), EUV-AEUV. Kommentar, 5. Aufl., München 2016, Art. 16 AEUV, Rn. 5 f- 112 wachsende Rolle des europäischen Rechtsschutzes ist nicht unumstritten.331 Angesichts des Fehlens eines der Individual verfassungsbeschwerde vergleichbaren Rechtsschutzes vor dem EuGH332 sowie in Anbetracht der Auslastung des EuGH m it Verfahren333 wird ein angemessener Rechtsschutz auf eu ropäischer Ebene durchaus kritisiert.334 Durch die Ausweitung des europäischen Grundrechts schutzes auf personenbezogene Archivtätigkeiten kom m t es jedoch keineswegs zu einer Marginalisierung der deutschen Grundrechte des Grundgesetzes. Die DSGVO enthält an vie len Stellen sogenannte Öffnungsklauseln für den Erlass von konkretisierenden Rechtsgrundlagen für bereichsspezifische Verarbeitungssituationen durch die M itgliedstaaten .335 in den Fällen, in denen das Unionsrecht einerseits zwingende Vor gaben macht, andererseits aber nationale Spielräume zulässt, kann sich der betroffene Bürger auch weiterhin „auf die Grundrechte des Grundgesetzes insoweit berufen, als der Ge setzgeber bei der Umsetzung von Unionsrecht Gestaltungs freiheit hat, das heißt durch das Unionsrecht nicht determ i niert ist“336. in den Fällen also, in denen die nationalen Ge setzgeber durch Vorschriften des Unionsrechts freie Ent scheidungsräume erhalten und daraufhin hoheitliche Maß nahm en erlassen haben, liegt weiterhin ein Akt der öffentli chen Gewalt des nationalen Hoheitsträgers vor .337 Der Prüf- 331 Vgl. Vordermayer, rescriptum 2011, S. 27. 332 Vgl. Thorsten Kingreen, Die Grundrechte des Grundgesetzes im eu ropäischen Grundrechtsföderalismus, JZ 2013, S. 801-911, 808. 3 3 3 Vgl. Matthias Jestaedt, Der „Europäische Verfassungsgerichtsver bund“ in (Verfahrenskenn-)Zahlen, JZ 2011, S. 872-879, 873f; auch Masing NJW 2012, S. 2310. 3 3 4 Vgl. Bengt Beutler, in: Hans von der Groeben/Jürgen Schwarzel/Armin Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Bd. 1, 7. Aufl., Baden-Baden 2015, Art. 6 EUV, Rn. 31. 335 Siehe ganz grundlegend die Auseinandersetzung mit den Offnungsklauseln Jürgen Kühling/Mario Martini et al., Die Datenschutz Grundverordnung und das nationale Recht, Münster 2016, S. 1: vier Duzend Offnungsklauseln. 336 BVerfGE 125, 260, 306f unter Verweis auf BVerfGE 12 1,1 ,15 . 337 Steffen Augsberg, Von der Solange- zur Soweit-Rechtsprechung: Zum Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts bei richtlinienumsetzenden Gesetzen, DÖV 2010, S. 153-160,156 113 maßstab bleibt für diese Maßnahmen in jedem Fall (auch) das Grundgesetz.338 Die Datenschutzgrundverordnung zeigt gerade in dieser Hinsicht eine schwierige Doppelstruktur auf. Einerseits gilt sie als Verordnung unmittelbar in den Mitgliedstaaten und verfügt Rechte und Pflichten auch gegenüber öffentlichen Be hörden. Andererseits eröffnet die DSGVO eine Vielzahl von Öffnungsklauseln für den öffentlichen Bereich, die spezifi schere nationale Rechtsgrundlagen für besondere Datenver arbeitungen zulassen, beispielsweise in Art. 6 Abs. 2 und 3 oder in Art. 89 Abs. 3 DSGV0 .33? Diese Öffnungsklauseln las sen den nationalen Gesetzgebern insbesondere für die gesetz liche Ausgestaltung des bereichsspezifischen Datenschutzes im Archivwesen viele freie Entscheidungsräume.34° Angesichts dieses problematischen aber eben faktisch be stehenden Doppelcharakters der Datenschutzgrundverord nung wird in der Literatur verstärkt vertreten, dass ein Ne beneinander der Grundrechtskataloge hinzunehmen sei.341 Der Verordnungscharakter der DSGVO führt zunächst zur Anwendung des europäischen Grundrechtsschutzes. Auf grund der vorhandenen Öffnungsklauseln kann es trotzdem dazu kommen, dass etwa öffentliche Behörden der Mitglied- 338 Vgl. Bäcker, EuR 2015, S. 391; Claus Dieter Classen, Eine deutsche Perspektive, in: Johannes Masing/Olivier Jouanjan (Hrsg.), Verfas sungsgerichtsbarkeit, Tübingen 2011, S. 125-150, 130: Die Prüfung er folgt auch für „nationale Maßnahmen nur noch insoweit am Maßstab des Grundgesetzes, wie dieses nicht durch Gemeinschaftsrecht vorge geben ist [Hervorh. durch d. Verf.].“ 339 Zur schwierigen Gemengelage zwischen Unionsrecht und deutschem Recht siehe Alexander Roßnagel, Anwendungsvorrang des Unions rechts, in: ders. (Hrsg.), Europäische Datenschutz-Grundverordnung, Baden-Baden 2017, S. 67-78, 78. 340 Vgl. Johannes, in: Roßnagel 2017, S. 257; Peter Schantz, Die Daten schutz-Grundverordnung, NJW 2016, S. 1841-1847, 1842; Jürgen Kühling/Mario Martini, Die Datenschutz-Grundverordnung: Revolu tion oder Evolution im europäischen und deutschen Datenschutz recht?, EuZW 2016, S. 448-454, 449. 341 Vgl. Marita Körner, Die Datenschutzgrundverordnung der Europäi schen Union: Struktur und Ordnungsprinzipien, Rechtswissenschaft liche Beiträge der Hamburger Sozialökonomie Heft 12/2017, S. lof; Thorsten Kingreen, Die Grundrechte des Grundgesetzes im europäi schen Grundrechtsföderalismus, JZ 2013, S. 801-811, 806 nennt dies den Uberschneidungsbereich im Grundrechtsföderalismus. 114 Staaten nicht nur die allgemeinen Vorgaben der DSGVO, son dern zusätzlich die korrespondierenden spezifischen nationa len Datenschutzvorschriften anwenden. In diesen Fällen wird man von der zusätzlichen Anwendung der nationalen Grund rechte ausgehen m ü s s e t 2, „frei nach dem Motto: Das Uni onsrecht hat zwar irgendetwas mit dem Fall zu tun, determi niert ihn aber nicht abschließend. Es kommt daher zu einer D o p p e lb in d u n g .“ 343 Insofern besteht im Bereich der Öff nungsklauseln der DSGVO sowohl ein Nebeneinander des Grundrechtsschutzes durch Art. 8 Abs. l GRCh und Art. 2 Abs. i i.V.m. Art. i Abs. i GG als auch eine gemeinsame Zu ständigkeit des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts.344 Der Prozess der europäischen Integration hat insgesamt viele Auswirkungen auf das nationale Archivwesen. Wichtige Impulse lur die freie Zugänglichkeit zu Archivinformationen, lur einen sicheren Rechtsrahmen bei der Bestandserhaltung elektronischer Archivgüter sowie für den Datenschutz im Ar chiv wirken von der Europäischen Union auf das nationale Archivwesen und Archivrecht ein. Dieser Einfluss ist grund sätzlich sehr positiv zu bewerten, da er in verschiedener Hin sicht erst eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung der Archi ve unter heutigen Bedingungen der Informationsfreiheit und Digitalisierung ermöglicht. Inwiefern die Datenschutzgrund verordnung mit ihrer komplexen Regelungsstruktur Einfluss 342 Vgl. Körner, Rechtswissenschaftliche Beiträge der Hamburger Sozi alökonomie Heft 12/2017, S. lo f. m.w.N. sieht eine Arbeitsteilung der Verfassungsgerichte. 343 Kingreen, JZ 2013, S. 807; siehe auch Hoidn, in: Roßnagel 2017, S. 98, Rn. 106: „Dort, wo dadurch Regelungsspielräume eröffnet sind, ist aber eine Überprüfung des Datenschutzes anhand nationaler Grund rechte aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts weiterhin möglich.“ 344 Kühling/Raab, in: Kühling/Buchner 2017, Einführung, Rn. 76 spre chen vom effektiven Grundrechtsschutz des EuGH im Zusammenspiel mit den nationalen Gerichten; Wolfram Cremer, Grundrechtsver pflichtete und Grundrechtsdimensionen nach der Charta der Grund rechte der Europäischen Union, EuGRZ 2011, S. 545-554, 554 spricht hier von einem „Wahlrecht“ ; Kingreen, JZ 2013, S. 806 sieht „kompe tenzrechtlich [...] parallele Interpretationsbefugnisse der Verfassungs gerichte“. Andere Ansicht bei Christian Burkiczak, Eine neue Zustän digkeit für das BVerfG?, ZRP 2015, S. 21-24, 23, der sich für die natio nalen Verwerfungsmonopole ausspricht. 115 auf das Archivwesen haben wird, muss sich in den kommen den Jahren noch zeigen. Festzuhalten bleibt, dass sich wenige Jahre nach den nationalen Grundrechtsdebatten im Archiv wesen, die sich von den 1980er bis in die 2000er Jahre inten siv um das Recht auf informationeile Selbstbestimmung, die Informationsfreiheit und die Forschungsfreiheit im Archiv drehten, nunmehr auf europäischer Grundrechtsebene neue Fragen und Auseinandersetzungen erheben, die das Archiv wesen nicht unberührt lassen. Das nationale Archivwesen wird durch vielfältige europäische Rechtsvorschriften und durch eine Grundrechtsdebatte auf ganz neuer Ebene verän dert. Die europäische Integration bedeutet für das deutsche Archivwesen eine dynamische Rahmenbedingung, die längst nicht abgeschlossen ist, sich aber bereits jetzt unverkennbar auf die deutschen Archivgesetze auswirkt. Diese Dynamik verursacht auch eine Fortentwicklung des Archivrechts. 2. Digitalisierung und Herausbildung der Wissensgesellschaft Nicht nur der Einfluss des europäischen Rechts verzeichnet eine Veränderung des deutschen Archivwesens. Es ist die Di gitalisierung aller Lebensbereiche, die die Bildung einer Wis sens- bzw. Informationsgesellschaft erst ermöglicht hat, die das Archivwesen und seine normativen Grundlagen nicht nur beeinflusst, sondern die das Potential hat, ein völlig neues Ar chivverständnis zu p r o v o z i e r e n . 3 4 5 Die Digitalisierung kann hierbei nicht nur als der Einsatz von Informationstechnik an statt analoger Medien- und Kommunikationsformen verstan den werden. Digitalisierung verdeutlicht vielmehr auch einen Wandel der Strukturen und der Organisation gesellschaftli cher Teilsysteme. Der Bedarf an Informationen als Ressource für die Handlungs- und Produktionsfähigkeit der Gesellschaft führt zu neuen gesellschaftlichen und staatlichen Strukturen, die bisherige hierarchische Ordnungsmuster ablösen. Inner halb solcher eher netzartig organisierten Strukturen sind der Austausch und die Generierung von Informationen und Wis 3 4 5 Vgl. Peter Collin, Archive und Register, in: Gunnar Folke Schuppert/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Governance von und durch Wissen, Baden-Baden 2008, S. 75-86, 76. Il6 sen fundamental auf neue Übertragungs- und Kommunikati onsformen angewiesen, die erst die Digitalisierung möglich machte. Die Digitalisierung des Staates wird das öffentliche Archivwesen in besonderer Intensität berühren und verän dern. a) Staatlichkeit in der Wissensgesellschaft Die Erzeugung und der Transfer von Wissen und Informatio nen des Staates sind eingebettet in einen größeren Kontext der Wissensgesellschaft.346 Die Herausbildung der Wissens gesellschaft ist der Bezugsrahmen des dabei entstehenden staatlichen Wissensmanagements.347 Gemeinsamer Nenner der Wissensgesellschaft ist, „dass hiermit eine Gesellschaft gemeint ist, in der die Einwirkung von Wissen auf Wissen und dazu gehört auch die Erzeugung von Wissen, die Organi sation von Wissen, die Vermittlung und Vermarktung von Wissen, der Schutz von Wissen - die Hauptquelle der Pro duktivität ist. Handlungsfähigkeit bemisst sich in dieser Ge sellschaft an der Fähigkeit, mit Wissen umzugehen. Damit wird klar, dass auch die Fähigkeit des Staates, auf gesell schaftliche Prozesse steuernd Einfluss zu nehmen, zuneh mend von seiner Wissensbasis abhängt.“348 Die Wissensge sellschaft weist deshalb dem Wissen eine „überragende Be deutung“ als Ressource zu.349 Fragt man nach der Rolle des Staates in dieser Wissens gesellschaft, dann stellt man fest, dass dieser durchaus von den neuen Strukturen in die Verantwortung genommen wird. 346 Vgl. Jochen Steinbicker, Der Staat der W issensgesellschaft, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Baden Baden 2004, S. 90-120, 90. 3 4 7 Vgl. Peter Collin/Indra Spiecker gen. Döhmann, Problemaufriss, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tü bingen 2008, S. 3-25, 3. 348 Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann 2008, S. 3 349 Vgl. Peter-Tobias Stoll, W issensarbeit als staatliche Aufgabe, in: In dra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tü bingen 2008, S. 34-49, 34. 117 Staatliche Machtausübung und das Treffen allgemeinverbind licher Entscheidungen fußen zunehmend auf einer notwendig breiten W is s e n s b a s is .3 5 ° An die moderne Staatstätigkeit wer den von der pluralisierten, informatisierten und vernetzten Gesellschaft neue Anforderungen an die Steuerung, Regulie rung und politische Teilhabe gestellt. Einerseits setzt ein aus differenziertes Wirtschafts- und Kommunikationsverhalten einen erhöhten Regulierungsbedarf der neuen Strukturen durch den Staat voraus.351 Andererseits ist der Staat längst nicht mehr in der Lage, allein das notwendige Entscheidungs und Regulierungswissen zu generieren. Das hat zur Folge, dass hoheitliches, allgemeinverbindliches Handeln kaum oh ne die Einbindung der Regelungsadressaten funktionieren kann. Die gestiegenen Anforderungen an den Staat, ausdiffe renzierte und pluralisierte Teilsysteme zu regulieren, z. B. durch das Wirtschaftsverwaltungsrecht, das Sozialrecht, das Umweltrecht oder das Telekommunikationsrecht, führen deshalb auch zu einem vermehrten internen Bedarf an Ab stimmung, Kooperation und Informationsverteilung zwischen mehreren entscheidungsbefugten Stellen des Staates.352 Der Umgang mit Wissen und Informationen im moder nen Staat, oft auch als staatliches Wissensmanagement353 be zeichnet, kehrt sich ab von der Vorstellung, dass das Wissen einer ganzen Organisation an einem zentralen Ort gespeichert und verwahrt wird. Vielmehr wird in der Tatsache, dass ver schiedene Wissensbestände an mehreren Orten verteilt vor 350 Vgl. Steinbicker, in: Collin/Horstmann 2004, S. 108. 351 Zur Regulierung der Telekommunikation etwa Jan-Peter Schneider, Telekommunikation, in: Michael Fehling/Matthias Ruffert (Hrsg.), Regulierungsrecht, Tübingen 2010, S. 365-428; zur jüngeren Debatte um das Netzwerksdurchsetzungsgesetz Hubertus Gersdorf, Hate Speech in sozialen Netzwerken. Verfassungswidrigkeit des NetzDG- Entwurfs und grundrechtliche Einordnung der Anbieter sozialer Netzwerke, MMR 2017, 439-447; Karl-Heinz Ladeur/Tobias Gostomzyk, Gutachten zur Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Gesetzes zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung in sozialen Netz werken, Bundestagsdrucksache 18/12356, insbesondere S. 76-96. 352 Vgl. Steinbicker, in: Collin/Horstmann 2004, S. 115. 3 5 3 Vgl. Klaus Lenk/Ulrich Meyerholt/Peter Wengelowski, W issen ma nagen in Staat und Verwaltung, Berlin 2014, S. 79ff; Augsberg 2014, Kapitel 1; Bundesministerium des Innern, Digitale Verwaltung 2020, Berlin 2014, S. 13. 118 handen sind, ein Vorteil gesehen, was aber nur zu größerem Nutzen führt, wenn diese Wissensbestände auch in einem re gen Austausch stehen können. Staatliches Wissensmanage ment fragt folglich nach den Voraussetzungen und Bedingun gen der Verteilung des Wissens, des Zugangs zu Wissen und der Nutzbarmachung des Wissens. Verbunden mit der techni schen Perspektive dreht sich die Thematik zudem um die Hard- und Softwareinfrastrukturen, die das Wissen des Staa tes nutzbar machen kön nen .354 Den Wissensspeichern wie z. B. Datenbanken oder Regis tern kommt so die Rolle zu, Verknüpfungen darüber herzu stellen, welche Stellen einer Organisation oder Administrati on über welche Informationen und welches Wissen verfügen. Indem Wissen in eine Wissensspirale eingefügt wird, wird der Zustand erreicht, dass einmal generiertes Wissen immer wie der neu aufgenommen und in neuen Kontexten weiterverar beitet werden k a n n .355 Datensammlungen unter diesen neuen Vorzeichen des Wissensmanagements im Staat der Wissens gesellschaft zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht nur spe zifische Strukturen zum Lagern von Daten und Informationen darstellen, sondern, dass sie die Aufgabe haben, dieses Wis sen zu ordnen und für neue Verwendungen und Abfragen sys tematisiert bereitzuhalten. Für den Umgang mit Wissen in einer größeren Organisation oder Administration können insbesondere elektronische Archive Unterstützungsleistungen erbringen. Ihre Funktionsweise erlaubt es, dezentrale und kontextabhängige Informationen neu zu verknüpfen und in andere Relevanzkontexte e i n z u b r i n g e n . 3 5 6 Spielen Informati onen und Wissen für den Staat der Wissensgesellschaft eine bedeutende Rolle, dann wirkt sich das auf die öffentlichen Ar chive, die als die zentralen Wissensspeicher des Staates gel ten, aus. Es wird eine Aufgabe dieser Arbeit sein, herauszu 3 5 4 Vgl. Harald Mehlich, Von der Offline-Verwaltung zum eGovernment, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Baden-Baden 2004, S. 388-411, 388. 3 5 5 Vgl. Lothar Beyer, Aus dem Aktenkeller in die Wissensspirale, in: Peter Collin/Thomas Horstmann (Hrsg.), Das W issen des Staates, Ba den-Baden 2004, S. 361-376, 365ff. 356 Vgl. Beyer, in: Collin/Horstmann 2004, S. 369f. 119 stellen, wie diese neue Bedeutung der Archive für den Staat normativ umgesetzt wird. b) E-Government und Digitalisierung des Staates Die Herausbildung der heutigen Informations- und Kommu nikationsstrukturen der Gesellschaft und des Staates wäre ohne die technische Entwicklung nicht denkbar gewesen. „Bedingt durch moderne Informations- und Kommunikati onstechnik ist heute eine rasante quantitative Zunahme und Ausbreitung von Wissen zu beobachten. Das Wissen des Staa tes unterliegt damit grundlegenden Wandlungstendenzen. Zunehmend größere Wissensbestände existieren heute aus schließlich in elektronischer Form, etwa als elektronisches Buch, als Datenbank oder als elektronische Akte.“357 Indem das staatliche Wissen zunehmend elektronisch angelegt, ver waltet und verteilt wird, steigt auch die Notwendigkeit, aus reichende elektronische Methoden und Strukturen in der staatlichen Organisation einzuführen.358 Der wesentliche Durchbruch des heutigen E-Governments im Vergleich zu den früheren EDV-gestützten Verwaltungsreformen entstand erst durch die umfangreiche Vernetzung der staatlichen Stel len durch die Internet-Struktur. Nunmehr können tatsächlich komplexe Fachanwendungen von mehreren Behörden, Refe raten und Sachbearbeitern über räumliche und zeitliche Grenzen hinweg gemeinsam genutzt werden. Die staatlichen Ebenen in Deutschland sind seit vielen Jahren mit der Herausforderung konfrontiert, die eigene Verwaltungsorganisation durch übergreifende Digitalisie rungsstrategien zu reformieren.35? Die darin beschriebenen 357 Mehlich, in: Collin/Horstmann 2004, S. 389. 358 Vgl. Mehlich, in: Collin/Horstmann 2004, S. 389. 359 Z. B. Bundesministerium des Innern, Digitale Verwaltung 2020, Ber lin 2014; Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration Ba den-Württemberg, Digitalisierungsstrategie, Stuttgart 2017, S. 59ff; Die Senatorin für Finanzen, Verwaltung 4.0, Bremen 2016, S. toff; Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Enerige, Verkehr und Landes entwicklung, Stratiegie Digitales Hessen, W iesbaden 2016, S. l6ff; Niedersächsisches Ministerium für Inneres, Digitale Verwaltung 2025, Hannover 2016, S. I4f; Landesregierung Nordrhein-W estfalen, NRW 4.0: Digitaler Wandel in Nordrhein-W estfalen, Düsseldorf 2015; Säch 120 Zielvorstellungen werden zum großen Teil in sogenannten E- Government-Gesetzen normativ ausgestaltet. E-Government wird zunächst verstanden als „die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische M e d ie n “36° . Darunter darf jedoch nicht nur der Einsatz von elektronischer Informationstechnik gesehen wer den. E-Government soll hoheitliche Regierungs- und Verwal tungsprozesse gegenüber dem Bürger und den Unternehmen neu ausgestalten und im optimalen Sinne v e r b e s s e r n .3 61 Ver fahren sollen einfacher, nutzerfreundlicher und effizienter w e rd e n s 62 und durch verschiedene Aspekte des E- Governments sollen Bund, Länder und Kommunen insgesamt bessere Transparenz über ihre Informationen und ihr Han deln sowie eine bürgerfreundlichere Zugänglichkeit zu ihren Verwaltungen h e r s te lle n .3 63 Anknüpfungspunkte für eine Digitalisierung der öffentli chen Verwaltung richten sich selbstverständlich in erster Li nie auf die Einführung und den Einsatz von Informations und Kommunikationstechnik in den Administrationen. Die papierbasierte Verwaltungsarbeit soll zunehmend auf die elektronische Aktentätigkeit übertragen werden. Die zeitli chen Vorgaben der E-Government-Gesetze bestimmen, dass die elektronische Aktenführung in der Bundesverwaltung ab dem Jahr 2020364, in einigen Landesverwaltungen ab dem sisches Staatsministerium für W irtschaft, Arbeit und Verkehr, Sachsen Digital 2017, 2. Aufl., Dresden 2017, S. 46ff und l8off; Thüringer Mi nisterium für W irtschaft, Wissenschaft und Digitale Gesellschaft, Grundlagenpapier Thüringer Strategie für die digitale Gesellschaft, Er furt 2016, S. 4lf. 360 Landtag Nordrhein-W estfalen, Drucksache 16/10379, S. 1. 361 Grundlegende Forschung bei Martin Eifert, Electronic Government. Das Recht der elektronischen Verwaltung, Baden-Baden 2006, hier S. 21, der in seinem Begriffsverständnis auch auf eine Demokratisie rungswirkung des E-Governments hinweist. 362 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11473, S. 20. 363 Vgl. Sächsischer Landtag, Drucksache 5/13651, Vorblatt, Punkt B; Ralf Müller-Terpitz/Alexandra Rauchhaus, Das E-Government-Gesetz des Bundes - ein Schritt in Richtung „Verwaltung 2.0“, MMR 2013, S. 10-16, llf . 364 § 6 S . l EGovG Bund. 121 Jahr 2022365 bzw. 2023366 und teilweise bereits zu einem frü heren Z e itp u n k ts 6? eingeführt werden soll und damit die bis herige Aktenführung ablösen soll. Die elektronische Akten führung ermöglicht nicht nur den Verzicht auf Papierressour cen in der Verwaltung, sondern sie ermöglicht aufgrund der dahinterstehenden Softwarefunktionen der Dokumentenma nagementsysteme auch neuartige Verarbeitungsschritte. Die E-Akte verdeutlicht einen auf Informationstechnik basieren den Prozess der Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung. Sie ermöglicht es, nicht nur, ein einzelnes Do kument oder Schriftstück digital abzulegen, sondern umfasst eine Vielzahl von Bearbeitungsvorgängen. Eingehende E Mails können dem entsprechenden Verwaltungsvorgang zu geordnet werden, Papierakten können eingescannt und beige fügt werden, der Zugang zu den elektronischen Dokumenten kann von verschiedenen Arbeitsplätzen je nach Reichweite der Zugangsrechte gewährt werden. Letztlich bietet die E- Akte die Möglichkeit, einen gesamten Verwaltungsvorgang von der Anlegung der Akte über die Bearbeitung bis hin zum elektronischen Erlass einer Verwaltungsentscheidung und der letztlichen Aussonderung der elektronischen Unterlagen durch Übertragungsprozess an das elektronische Aktenregis ter oder das elektronische Archiv abzubilden. Die E-Akte ent hält Funktionen, die die klassische Papierakte nicht verwirkli chen konnte, beispielsweise eine Suchfunktion mittels Suchwörtern, die die gesamten in der E-Akte abgelegten Dateien durchforstet. Ebenso ermöglicht die elektronische Speiche rung und elektronische Zugänglichkeit der E-Akte eine leich tere Bearbeitung durch verschiedene Sachbearbeiter sowie die leichtere Weiterleitung an andere zu beteiligende Behör den und S te lle n .3 68 Die vernetzte und auf Informationstech 365 § 3 Abs. 1 S. 1 EGovG-Entwurf Sachsen-Anhalt, vgl. Landtag Sachsen Anhalt, Drucksache 7/1877, S. 28; § 6 Abs. 1 S . 1 EGovG BW; § 9 Abs. 3 S. 1 EGovG NRW. 366 § 7A bs. 1 S . 1 EGovG Bin; § 16 Abs. 3 S . 1 ThürEGovG. 367 Sachsen ab August 2018: § 12 Abs. 1 S. 1 SächsEGovG; Bayern ab Juli 2017: Art. 7A bs. 1 S . 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 Nr. 2 BayEGovG. 368 Vgl. Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 7/1877, S. 56; Jutta Keller Herder/Martin Schallenbach, § 6 Elektronische Aktenführung, in: Rainer Bauer/Dirk Heckmann/Kay Ruge/Martin Schallbruch, Verwal tungsverfahrensgesetz und E-Government. Kommentar, 2. Aufl., 122 nik gestützte Verwaltung kann mittels des Einsatzes intelli genter Systeme ganze Verwaltungsvorgänge und Kommuni kationsgeschehen virtuell abwickeln. Die Arbeit mit Doku mentenmanagementsystemen ermöglicht die von Ort, Zeit und Organisationsgrenzen unabhängige Bearbeitung von Verwaltungsverfahren und ersetzt aufwändige Papierakten haltung. Errichtet die Verwaltung einheitliche Verwaltungs portale im Internet als kumulierende Kommunikations schnittstelle zum Bürger, dann kümmern sich diese einheitli chen Ansprechpartner „um das gesamte Anliegen der Bürger und Unternehmen, ohne diese mit administrativen Kenntnis sen zu überfordern.“369 Das bedeutet jedoch auch, dass an die E-Akte besondere normative Anforderungen gestellt werden, wie sie sich aus dem Datenschutz und aus den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Aktenführung ergeben^0 Mit der Digitalisierung des Staates und der Einführung der elektronischen Verwaltungstätigkeit wird nicht nur die Nutzung von elektronischen Aktenführungstechniken umge setzt. Das E-Government soll Bund, Länder und Kommunen zu modernen und am Bürger ausgerichteten öffentlichen Dienstleistern weiterentwickeln.s?1 Ein besonderes Element hierbei wird die Einrichtung von zentralen Online-Portalen der Verwaltungsträger sein, über die nicht nur allgemeine In formationen für Bürger und Unternehmen bereitgestellt Wer dens?2, sondern über die ganze Verwaltungsverfahren und Wiesbaden 2014, Rn. 11; Hannes Berger, Aktuelle Entwicklungen der elektronischen Verwaltungstätigkeit und Archivierung in Thüringen, ZLVR 2017, S. 139-144, 142t; Moritz Karg, Datenschutzrechtliche A n forderungen an die E-Akte, in: DuD 2013, S. 702-708, 70 4 ! Müller Terpitz/Rauchhaus, M M R 2013, S. I4f. 369 Jörn von Lucke, Intelligentes vernetztes Regierungs- und Verwal tungshandeln, in: Hermann Hill/Dieter Kugelmann/Mario Martini (Hrsg.), Perspektiven der digitalen Lebenswelt, Baden-Baden 2017, S. 99-123,108. 370 Ausführlich dazu Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2513, S. 26f. 371 Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11473, S. 20. 372 § 3 EGovG BW; § 6 EGovG NRW; § 8 Abs. 2 EGovG SH; § 3 EGovG Bund; Art. 6 Abs. 2 BayEGovG; § 2 Abs. 2 S. 3 SächsEGovG: Informa tionen über Anschrift, Zuständigkeit, Öffnungszeiten, postalische und elektronische Erreichbarkeit sowie die damit verbundenen Gebühren 123 sonstige Kommunikationsvorgänge zwischen Staat und Bür ger elektronisch verlaufen s o lle n d Ziel ist es, elektronische Verwaltungsverfahren von der Antragstellung bis zur Be kanntgabe der Entscheidung über einen elektronischen Zu gang a b z u w ic k e ln .374 Die rechtliche Grundlage für die elekt ronische Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes über ein Be hördenportal im Internet wurde im Jahr 2016 mit der Ergän zung des § 41 Abs. 2a VwVfG g e s c h a f f e n e s Durch das im Jahr 2017 verabschiedete Onlinezugangsgesetzs?6 werden Bund und Länder zusätzlich verpflichtet, ihre Verwaltungsleistun gen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten und einen gemeinsamen Portalverbund zu gründen. Ein be sonderes Element des elektronischen Zugangs zu Verwal tungsleistungen ist es, dass sich Bürger und Unternehmen individuelle S e rv ic e k o n te n 3 ? 7 einrichten können, in denen sie einmalig ihre Person identifizieren und wichtige Antragsdo kumente und Informationen hinterlegen könnend8 Auf der Grundlage der datenschutzrechtlichen Einwilligung der Per son können diese Daten fortan gespeichert werden und unter Einwilligung in späteren Verwaltungsverfahren als Antrags dokumente herangezogen w e r d e n .3 7 9 Auf diese Weise lassen sich Verfahrensschritte wie die Antragstellung oder das Ein reichen von Nachweisen wesentlich einfacher und weniger redundant gestalten, jedoch immer unter der besonderen Be achtung des Datenschutzrechts. und beizubringenden Unterlagen und schließlich die Bereitstellung elektronisch ausfüllbarer Formulare für Verwaltungsverfahren. 37 3 Vgl. § 5ff. ThürEGovG zu den zentralen E-Government-Portalen; Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11473, S. 21. 374 Z . B . § 3 Abs. 2 EGovG BW; § 5 EGovG NRW; Art. 6 BayEGovG. 375 BGBl. I 2016, S. 1679, dazu Nadja Braun Binder, Vollständig automa tisierter Erlass eines Verwaltungsaktes und Bekanntgabe über Behör denportale, DÖV 2016, S. 891-898, 896. 376 Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistun gen vom 14. August 2017 (BGBl. I S. 3122, 3138) 377 Geplant in § 5 ThürEGovG; in Baden-Württemberg bereits existie rend unter www.service-bw.de. 378 Z.B.: Name, Meldedaten, der elektronische Personalausweis, Steuer identifikationsnummer, Zeugnisse oder bestimmte Genehmigungen. 379 Hierzu Mario Martini/Michael Wenzel, Once only versus only once: Das Prinzip einmaliger Erfassung zwischen Zweckbindungsgrundsatz und Bürgerfreundlichkeit, DVB1. 2017, S. 749-758. 124 Der Zugang zur öffentlichen Verwaltung über einheitliche Stellen oder Portale, die eine einzige Schnittstelle für den Bürger zur Kommunikation mit der gesamten Verwaltung er öffnen, wird auch als One-Stop Government bezeichnet. In terne Zuständigkeitsabgrenzungen können so in der Außen perspektive für den Bürger überspielt und irrelevant werden. Von außen stellt die Verwaltung sich als einheitlicher An sprechpartner dar.38° E-Government kann weiterhin Informations- und Beteili gungselemente beinhalten, die über die bloße Zurverfü gungstellung von Informationen über die Adresse, Öffnungs zeiten oder von Downloads der benötigten Antragsformulare der Behörden hinausgehen. Die sogenannte elektronische Partizipation von Bürgern nutzt die Informationstechnik, um die Bürger in öffentliche Diskurse und Verfahren einzubin den. Die Partizipation über Onlinenetze und Verwaltungspor tale gibt den Beteiligten die Möglichkeit, sich einzubringen und eigene Informationen bereitzustellen.381 Die elektroni sche Partizipation verläuft jedoch nicht nur in dem Sinne, dass Bürger sich und ihr Wissen in Verwaltungsvorgänge ein bringen. Der Informationsfluss kann auch in entgegengesetze Richtung verlaufen, indem der moderne Informationsstaat die Informationstechnik nutzt, um verstärkt Rechenschaft über sein Handeln abzulegen. Die Zugänglichkeit öffentlicher Informationen führt im besten Fall zu einer besseren Infor mationslage der Öffentlichkeit, was sodann einer öffentlichen Meinungsbildung förderlich ist.382 Solche partizipativen Vorstellungen des E-Governments wurden mittlerweile verschiedentlich in normative Program me übersetzt. In individueller Hinsicht eröffnen die techni schen Möglichkeiten der E-Akte dem beteiligten Bürger mehr Einsicht und Transparenz im Verwaltungsverfahren. Die 380 Vgl. Klaus Lenk, Außerrechtliche Grundlagen für das Verwaltungs recht in der Informationsgesellschaft, in: Wolfgang Hoffmann- Riem/Eberhardt Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 59-99, S. 89. 381 Vgl. Ron Davies, e-Government. Anwendung von Technologien zur Verbesserung öffentlicher Dienstleistungen und demokratischer Parti zipationen, Luxemburg 2015 (= W issenschaftlicher Dienst des Euro päischen Parlaments PE 565.890), S. 22. 382 Vgl. Davies 2015, S. 24. 125 elektronische Aktenführung erlaubt es, auch einen be schränkten elektronischen Zugang des Bürgers zu den ihn be treffenden Verfahrensunterlagen i.S.d. der Akteneinsicht nach § 29 VwVfG einzurichten.383 Darüberhinaus kann die öffentliche Verwaltung im Rahmen des Transparenz gedankens des E-Governments dazu angehalten sein, Infor mationen über den Stand und den Fortschritt eines Verwal tungsverfahrens für die Beteiligten bereitzustellen. Auch die ser Informationszugang soll medienbruchfrei und automati siert über die zentralen Behördenportale eröffnet werden.384 Unter dem Stichwort des elektronischen Open Govern ments wird abseits dieser individuellen Informationsrechte verstanden, dass staatliche Stellen Bestände ihrer Informati onssammlungen über das Internet zur allgemeinen Weiter verwendung durch Unternehmen und Bürger offen bereitstel len, sofern keine persönlichkeitsrechtlichen oder andere rechtlichen Vorbehalte dem entgegenstehen.38s Open Government Ansätze wurden mittlerweile an verschiedenen Stellen normativ verankert. Zu nennen sind beispielsweise die Umweltinformations- und Geoinformationsgesetze886 sowie das Informationsweiterverwendungsgesetz88?, die jeweils als Umsetzung europarechtlicher Vorgaben ergangen sind. Auch das E-Government-Recht regelt Fragen des Open Govern ments und verpflichtet dabei staatliche Behörden, Daten zur Weiterverwendung über öffentliche Netze bereitzustellen. Die Vorschriften stellen dabei nicht nur darauf ab, ob an den zu gänglich gemachten Daten noch datenschutzrechtliche oder 383 Z. B. normiert in § 9 Nr. 4 EGovG Berlin, dazu Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 17/2513, S. 31. 384 Siehe § 9 Abs. 1 EGovG BW, § 9 Abs. 1 EGovG Bund, § 10 Abs. 2 EGovG Berlin, zur Begründung in Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksa che 17/2513, S. 32 werden Zeitersparnis, Verwaltungstransparenz und Nutzerfreundlichkeit angeführt. 385 Bundesministerium des Innern 2014, S. 3lff; Sächsisches Staatsmi nisterium für Wirtschaft, Arbeit undVerkehr 2017, S. 48. 386 Zum geförderten Zugang zu Umweltinformationen über elektroni sche Datenbanken der staatlichen Stellen siehe § 7 UIG; zum Zugang zu nationalen Geodäten über das Geodatenportal siehe § 9 GeoZG. 387 Vgl. § 2a S. 1 IWG: Informationen, an denen keine Zugangsbeschrän kungen oder andere Rechtsvorbehalte bestehen, dürfen grundätzlich weiterverwendet werden. 126 andere Vorbehalte bestehen, sondern auch darauf, in welcher Form die Regierungs- und Verwaltungsdaten zugänglich ge macht werden. Gemäß § 12a Abs. 1 bis 5 EGovG Bund sind die offenen Daten der Bundesbehörden unmittelbar nach ihrer Erhebung, sofern dies den Erhebungszweck nicht beeinträch tigt, in öffentliche Netze einzustellen. Dabei sind sie in elekt ronischer Form und in Listen oder Tabellen zu strukturieren und mitsamt der sie beschreibenden Metadaten zu versehen. Gemäß § 12a Abs. 6 EGovG Bund soll der Abruf zudem ge bührenfrei und ohne Registrierung oder Begründung erfol gen. Gewisse Demokratisierungseffekte bringt das E-Government zudem dann mit sich, wenn die informationstechni schen Fortschritte genutzt werden, um neue partizipative Elemente einzuführen. Das Verwaltungsrecht kennt verschie dene förmliche Beteiligungsverfahren, typischerweise im Umwelt- und Planungsrecht oder im Baurecht, in denen die betroffene Bevölkerung in die Entscheidungsfindung einge bunden wird, um einen breiteren Entscheidungsfindungspro zess und ein größeres Entscheidungswissen herzustellen. Elektronische Verwaltungstätigkeit kann den Zugang der Bürger zu diesen Beteiligungsverfahren weiter erleichtern und gibt dem Individuum die Möglichkeit, selbst zu entschei den, über welchen Mitbestimmungsweg - analog oder digital - es sich einbringen möchte. „Durch die Erweiterung klassi scher Beteiligungsformate um digitale Kommunikationsmittel wie das Internet entsteht ein größtmögliches Beteiligungsan gebot an die Bevölkerung, da unterschiedliche Teilnahme möglichkeiten genutzt werden können.“388 Weit fortgeschrit ten ist in diesem Zusammenhang die Beteiligungsplattform des Landes Berlin, das jedem registrierten Nutzer die Mög lichkeit gibt, über den Onlinezugang zu städtebaulichen und anderen Beteiligungsverfahren in Berlin Äußerungen und Stellungnahmen abzugeben, die entsprechend der fachrecht lichen Vorgaben im weiteren Verfahren Berücksichtigung fin den müssen.88? 388 Landtag Sachsen-Anhalt, Drucksache 7/1877, S. 72 zu § 13 EGovG- Entwurf Sachsen-Anhalt. 389 Beteiligungsplattform des Landes Berlin, https://mein.berlin.de. 127 Die Digitalisierung des Staates begrenzt sich jedoch nicht nur auf die elektronische Abwicklung von Verwaltungsverfah ren. Digitale Technik in staatlicher Nutzung differenziert sich immer weiter aus. Sie bringt großen Nutzen bei der Aufga benerfüllung der staatlichen Stellen. Das Polizei- und Sicher heitsrecht kann und muss angesichts der digitalisierten For men gesellschaftlicher Kommunikationsformen selbst auch auf besondere elektronische Befugnisse zurückgreifen, wenn es auf neue Formen von Kriminalität und Anforderungen an die Gefahrenabwehr und Strafverfolgung reagieren soll. An gesichts des gesteigerten Eingriffspotentials werden elektro nische Maßnahmen wie die Vorratsdatenspeicherung390, die sogenannte Quellen-T elekommunikationsüberwachung391, oder der Eingriff in informationstechnische Systeme392 heftig diskutiert.393 Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung hat auf die gewachsenen Eingriffspotentiale des Staates wiede rum mit strengen Anforderungen an die Zulässigkeit staatli cher Datenverarbeitungen und entsprechender Grundrechts eingriffe394 sowie mit der Weiterentwicklung des Grund rechtsschutzes, etwa durch das Grundrecht auf Vertraulich keit und Integrität informationtechnischer Systeme395, rea giert. 390 §§ 113a bis 113g TKG. Dazu Alexander Roßnagel, Vorratsdatenspei cherung rechtlich vor dem Aus?, N JW 2017, S. 696-698; Christine Libor, Keine Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung, AfP 2017, S. 299. 391 Etwa nach § 51 Abs. 2 BKA-Gesetz. Zur Debatte um staatliche Infilt rationsprogramme siehe Dennis-Kenji Kipker, Vom Staatstrojaner zum staatseigenen Bundestrojaner, ZRP 2016, S. 88-89; Andreas Popp, Die „Staatstrojaner“-Affäre, ZD 2012, S. 51-55; Wolfgang Schmale/Marie-Theres Tinnefeid, „Der Bau“ von Kafka und die (Staats)Trojaner-Architektur, DuD 2012, S. 401-405; Felix Hermonies, Online-Durchsuchung mittels Staatstrojanern, RuP 2011, S. 193 -1 95 392 § 49 BKA-Gesetz. 393 Zur Vorratsdatenspeicherung zuletzt OVG Nordrhein-W estfalen, K&R 2017, S. 597; zur Quellen-TKU siehe Hessischer Landtag, A us schussvorlage INA 19/63, S. l8 lf f sowie Marcus Heinemann, Grund rechtlicher Schutz informationstechnischer Systeme, Berlin 2015, S. 9 8 ff. 394 Vgl. die Rechtsprechungslinien in BVerfGE 125, 260, 3l6ff; BVerfGE 120, 378, 4 0 lf und 427; BVerfGE 120, 274, 302; BVerfGE 110, 33, 52ff; BVerfGE 65,1, 43ff. 395 BVerfGE 120, 274, 3l4ff. 128 Eine gänzlich neue und ohne Datenmengen und Analyse techniken nicht denkbare Form staatlicher Datenverarbei tung stellt weiterhin das sogenannte Predictive Policing dar. Auf der Grundlage verschiedener Datenbestände und Bevölkerungs- sowie Kriminalitätsstatistiken können Sicherheits behörden einen Wahrscheinlichkeitswert errechnen, mit dem versucht wird, eine Vorhersage bzw. eine möglichst verwend bare Aussage über zukünftiges Kriminalitätsverhalten in ei nem bestimmten Gebiet, z. B einem Stadtteil, zu treffen d 6 Ohne die moderne Rechenleistung heutiger Computersyste me wären solche Wahrscheinlichkeitsberechnungen kaum m ögliche? Die Berechnung und Identifizierung von Riskobereichen der Kriminalität findet auch in Deutschland Interesse und wird in verschiedenen Landesbehörden einge setzt^?8 Digitalisiertes staatliches Handeln findet außerdem im mer dort statt, wo Behörden oder Gerichte eine große Menge an Daten und Informationen sammeln und verarbeiten, um ihre jeweiligen gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. Während man dafür in vergangenen Zeiten Akten, Behördenbücher und analoge Register einsetzte, stellte man in den vergange nen beiden Dekaden massiv auf die elektronische Datenver arbeitung um. Mittlerweile existiert eine kaum überschaubare Fülle an bundesweit geführten und für viele Behörden zu gänglichen zentralen Registern8?? (z. B. das Bundeszentralre gister, das Ausländerzentralregister oder die Verkehrsregis ter) und Verbunddateien (z. B. die Antiterrordatei oder die Rechtsextremismusdatei). Auf der Ebene der Länder und 396 Vgl. Alexander Dix, Datenschutz im Zeitalter von Big Data, Stadtfor schung und Statistik 1/2016, S. 59-64, 63. 3 9 7 Vgl. Dominik Gerstner, Predictive Policing als Instrument zur Prä vention von W ohnungseinbruchdiebstahl, Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Forschung aktuell 50/2017, Freiburg 2017, S. 3 m.w.N. 398 'Vgl. Gerstner 2017, S. 4f; Alexander Gluba, Predictive Policing, in: Bundeskriminalamt, Forum KI 2015, S. 3, https://tinyurl.com/ yawkfb9q. 3 9 9 Vgl. Bernd Holznagel, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwal tungsrechts, Bd. II, 2. Aufl., München 2012, § 24 Informationsbezie hungen in und zwischen Behörden, Rn. 51-56. 129 Kommunen werden Bücher, Register und Informationssys teme (z. B. die Wasserbücher, die Melderegister, die Perso nenstandsregister oder die beim Amtsgericht geführten Han dels- und Vereinsregister sowie die Umweltinformationssys teme) eingesetzt. Diese staatlichen Instrumente der Informa tionsverarbeitung werden mittlerweile allesamt elektronisch geführt.4°° Der digitalisierte Staat besitzt nach alledem durch die Möglichkeiten der heutigen Informationstechnik ein breites Set an neuen Handlungsformen und Instrumenten zur Auf gabenerfüllung. Der Staat, im Falle einer idealen Umsetzung, tritt im Rahmen der sich etablierenden E-Governmentstrukturen bürgerfreundlicher und transparenter gegen über der Bevölkerung auf. Er bietet eine Fülle an frei zugäng lichen Informationen und leichtere und nutzerfreundliche Be teiligungsformen an, was das Entscheidungswissen und die Legitimation in einzelnen Verwaltungsverfahren vergrößern kann. Die digitalisierte Technik bietet dem Staat jedoch auch einen breiteren und intensiveren Zugriff auf die Gesellschaft und lässt ihn neue Methoden der Überwachung in digitalen Netzen einsetzen. Damit steigt auch die Steuerungsfähigkeit des Staates und lässt ihn mehr Informationen über die Ge sellschaft generieren. Für diese Informationsfülle und für den Bedarf an zielgerichtetem und weit verzweigtem Informati onsaustausch innerhalb seiner Organisationen nutzt der Staat nunmehr eine eigene Informationsinfrastruktur, die sich mit der fortschreitenden Entwicklung der Digitalisierung weiter ausdifferenziert. Wie die Verbreitung von Schrift und Papier zunächst die staatliche Herrschaft und Verwaltung der Frühen Neuzeit und, anschließend, die Archive rationalisierte und systemati sierte, so ist es in der heutigen Zeit die Digitalisierung, die die Arbeitsweise der Verwaltung, und nun mit einigen Jahren Verzögerung, die Archive verändert. ,,[I]nsgesamt scheint das Digitale handstreichartig eine analoge Bastion nach der ande 400 Ausführlich zur Systematisierung, zu den entsprechenden Rechts grundlagen und zur Auswirkung der elektronischen Register und In formationssysteme des Staates auf das Archivwesen vgl. Hannes Ber ger, Öffentliche Register und Verwaltungsinformationssysteme, KomJur 2017, S. 169-172. 130 ren einzunehmen, auch die der Archive. Es wäre dann mithin normal, auch auf diesem Feld digitale Tendenzen zu erwar ten.“̂ 01 Tatsächlich hatten öffentliche Archive nicht erst seit der Verwendung von elektronischem Mailverkehr in der Ver waltung Überlegungen anzustellen, wie man den digitalen Schriftverkehr in Archivgut umwidmet. Die Problematik ist wesentlich weitreichender. Die Auswirkungen der Digitalisie rung des Staates auf das staatliche Archivwesen sind offen sichtlich. Jene Betroffenheit der Archive ergibt sich zunächst daraus, dass das Archivrecht bestimmt, dass alle staatlichen Unterlagen an das zuständige Archiv angeboten werden müs sen, sobald sie nicht mehr benötigt werden. Wandeln sich die Unterlagenformen des Staates, dann muss sich auch die Ar chivtätigkeit hinsichtlich dieser Unterlagen wandeln. E- Akten, elektronische Register und Datenbestände aus Infor mationssystemen sind ebenso unter den archivrechtlichen Begriff der Unterlage zu fassen, wie auch die durch das E- Government eingesetzten Behördenportale und die staatli chen Homepages. Stellt sich der Staat in diesen Bereichen neu auf, hat dies Auswirkungen auf das Archivwesen. Es müs sen für elektronische Daten ganz neue Übergabeprozesse an das Archiv entwickelt werden, es muss das informationstech nische Wissen für die Beurteilung und Bewertung solcher Da tenformen in den Archiven vorhanden sein und es muss letzt lich im Archiv eine angepasste Speicherinfrastruktur für diese Daten entstehen. Maßnahmen der Bestandserhaltung, die für Jahrhunderte gegen Feuchtigkeit, Schimmel, Licht oder phy sische Zerstörung von Papierakten, Karten oder Microfilmen zu kämpfen hatten, sind nutzlos angesichts elektronischer, also eben körperloser Daten. Digitale Archivgüter auf Dauer zu sichern wird eine Herausforderung sui generis für die mo dernen Archive sein. Auswirkungen haben die Digitalisierung und das E-Government auch auf den archivischen Informati onszugang, etwa dann, wenn Behörden eigene Informationen über Behördenportale frei zugänglich machen, wie das bei Umweltinformationen der Fall ist. Das Archiv und das Ar 401 Martin Warnke, Digitale Archive, in: ders., Kulturinformatik. Schrif ten 1997 bis 2007, Lüneburg 2009, S. 171-190, 171. Leicht verändert, aber ohne die zitierte Stelle, abgedruckt in: Hedwig Pompe/Leander Scholz (Hrsg.), Archivprozesse, Köln 2002, S. 269-281. 131 chivrecht können für diese freien Informationen keine strengeren Zugangsregeln, etwa in Form von Schutzfristen, aufstellen. Ebenso kommt der Funktion der öffentlichen Ar chive, eine nachträgliche Verwaltungs- und Regierungskon trolle hinsichtlich fehlerhaften Behördenverhaltens zu ermög lichen, neue Bedeutung zu. Besitzt der Staat dank der Digita lisierung einen wesentlich größeren Zugriff auf die Bevölke rung und kommt es dabei zu Grundrechtsverletzungen, dann können diese aus der Dokumentation seines Handelns und aus den archivierten Informationen hervorgehen. Werden die entsprechenden Akten und Informationen im Archiv aufbe wahrt, kann solches Fehlverhalten nachträglich aufgedeckt werden, wofür angesichts der elektronischen Speicherformen wiederum neue elektronische Auswertungs- und Benutzungs funktionen im modernen Archiv benötigt werden. Die über Jahrhunderte hinweg analog arbeitende Gedächtnisinstituti on Archiv wird aufgrund der Digitalisierung vor die Heraus forderung gestellt, ihre gesamten Archivprozesse zu moderni sieren. c) Vernetzte Verwaltung Die Veränderungen, die in der Verwaltung und im Staat statt finden, sind Teil eines größeren Wandlungsprozesses der Ge sellschaft hin zu einer Wissens- und Informationsgesells ch a ft.4 °2 Die Pluralisierung der Gesellschaft führt zu einer Vermehrung der Staatsaufgaben und zu hohen Anforderun gen an die Ordnungsleistung der Verwaltungsentscheidun gen. Die Verwaltung allein wird es jedoch kaum noch voll bringen, die Komplexität und die Informationsbedürfnisse zu bearbeiten und droht ohne die Einbindung weiterer Akteure an der Aufgabenlast zu v e rsag en .^ Angesichts der beschleu nigten Dynamik durch den Einsatz von Informationstechnik und jenem wachsenden Benötigen einer breiten Informati 402 Vgl. Thomas Vesting, Zwischen Gewährleistungsstaat und M inimal staat, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhardt Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden Baden 2000, S. 101-131,101. 403 Vgl. Karl-Heinz Ladeur, Von der Verwaltungshierarchie zum administrativenNetzwerk, Die Verwaltung 26 (1993), S. 137-165,150. 132 onsbasis für hoheitliche Entscheidungen in komplexen Ver fahrens- oder Planungssituationen in immer detaillierteren Rechtsgebieten stößt das klassische „hierarchische Modell der gesetzesvollziehenden Verwaltung an seine Grenzen“.4°4 Die Pluralisierung der Gesellschaft, die sich beispielsweise in starken Kontrasten zwischen Stadt und Land oder in immer höheren Kommunikationsbedürfnissen zeigt, führt dazu, dass die einfache Subsumtion eines Lebenssachverhaltes unter ei ne rechtliche Norm nicht mehr für eine angemessene Verwal tungstätigkeit ausreicht, weshalb die Anforderungen an eine funktionsgerechte Verwaltung(sorganisation) in der moder nen Gesellschaft steigen.4°5 Hergebrachte Routinen innerhalb der standardisierten Weisungshierarchien reichen angesichts dieser gesellschaftlichen und rechtlichen Dynamik und Kom plexität nicht mehr aus.4°6 Die Informationstechnik führt da zu, dass die Verwaltung ihre Struktuen und Handlungsfor men effizienter, transparenter und nachvollziehbarer ausge stalten kann, mit dem Ergebnis, dass die klassische Verwal tungsorganisation und -Struktur und ihre Institutionen als überholt angesehen werden können.4°7 Netzwerke und Ver netzung im technischen Sinne sind dabei nur die Grundlage für eine vernetzte Verwaltung im Sinne einer reformierten, prozesshaften und arbeitsteiligen Organisations- und Handlungsstruktur.4°8 „Die Vollzugsverwaltung war und ist eine Bürokratie des Staates. Die Verwaltung der »Informations und Wissensgesellschaft« kann nur eine Verwaltung der lau fenden Kooperation zwischen Politik und anderen autonomen Systemen der modernen Gesellschaft sein.“4°9 Das für ange messene Entscheidungen der Verwaltung benötigte komple 404 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 128; auch Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann 2008, S. 5; Steinbicker, in: Collin/Horstmann 2004, S. 9of. 405 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 129. 406 Vgl. Peter Collin, Ordnungsüberlegungen zum Organisationsrecht des binnenadministrativen Wissenstransfers, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen W issens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 136 155 , 153 407 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 60. 408 Vgl. Lenk/Meyerholt/Wengelowski, 2014, S. 27. 409 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 129. 133 xere Entscheidungswissen muss unter diesen Vorzeichen vermehrt durch Koppelung und Austausch verschiedener Stellen und Experten generiert w erden^0, da es in der Ver waltung verstreut und nicht konzentriert vorhanden ist.411 Das eröffnet selbstverständlich Gestaltungsspielräume für die öffentliche Verwaltung.412 Verwaltungsnetzwerke schaffen damit „multidisziplinäre Kompetenz“, die sich sodann auch komplexen Problemlagen moderner Ausprägung stellen kann.4!3 Bei der Herausbildung dieser vielfältigen Netzwerk strukturen kommt der Regulierung der Informationsgenerie rung und des Wissenstransfers durch entsprechende verwal tungsorganisatorische Normen eine große Bedeutung z u .414 Die Informationsbeziehungen in Netzwerken sind nicht automatisch ein „Einheitsmodus“ des Datenaustausches. Auch in der netzwerkartigen Struktur der öffentlichen Ver waltung finden sich hierarchische Beziehungen, Kontrollmechanismen, Abhängigkeiten und stärkere oder schwächere Informationsflüsse. Ebenso lassen sich auch in Netzwerk strukturen die Funktionen der Informationsbeziehungen ana lysieren, die etwa auf Kooperation, Kontrolle oder Assistenz a b z ie le n .4 15 Die informationeile Vernetzung zwischen staatli chen Stellen kann in ganz unterschiedlicher Ausprägung auf treten. Register und Verbunddateien stellen stärker instituti onalisierte Informationsgeflechte für verschiedene Behörden dar, die die Bestände für ihre Aufgaben abrufen, bearbeiten und einstellen können. Einzelfallbezogen kann dagegen die informationeile Vernetzung zwischen Behörden im Rahmen der (informationeilen) Amtshilfe oder im Rahmen der Ver fahrensbeteiligung stattfinden, ohne, dass es dafür eines permanenten und standardisierten Austausches bedürfte. Das 410 Vgl. Vesting, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 129. 411 Vgl. Augsberg 2014, S. 79. 412 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 60. 413 Vgl. Collin/Spiecker gen. Döhmann, in: Spiecker gen. Döhmann 2008, S. 5. 414 Vgl. W infried Kluth, Die Strukturierung von Wissensgenerierung durch das Verwaltungsorganisationsrecht, in: Indra Spiecker gen. Döhmann/Peter Collin (Hrsg.), Generierung und Transfer staatlichen Wissens im System des Verwaltungsrechts, Tübingen 2008, S. 73-92, 7 4 415 Vgl. Collin, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. I53f. 134 Informationsnetz der modernen Verwaltung stützt sich in diesem Sinne mehr auf von üblichen Organigrammen unab hängig verlaufende Daten- und Kommunikationsströme und „existiert unabhängig von dem für den formalen Informati onszugang geltenden Dienstweg“.416 Diese netzartigen Ver bindungen können kurzfristig und einzelfallbezogen sein und müssen nicht zugleich fest institutionalisiert werden. Informationstechnische Vernetzungsstrukturen der Ver waltung ermöglichen es, gemeinsame Verhandlungen und Entscheidungen unabhängig von räumlichen oder zeitlichen Barrieren zu treffen.41? Für die Aufgabenerfüllung und Ent scheidungsfindung wird entsprechend der vernetzten Dezentralität ein geeignetes inner- und interbehördliches Informati onsnetz gesponnen, mittels dessen die an einer Entscheidung beteiligten Fachbehörden, Experten und Betroffenen Infor mationen austauschen, neue Informationen generieren und Entscheidungen auf breiter Wissensbasis treffen.418 Ein Kennzeichen der Vernetzung „sind verselbständigte Wissens bestände mit der damit erforderlichen Rechteverwaltung, was den Zugang zu ihnen und ihre Veränderung betrifft“; diese zusammengetragenen und letztlich eigenständig bestehenden Wissensbestände führen „zu einer Entäußerung des von [ein zelnen staatlichen Stellen] erarbeiteten Wissens in externe Speicher [...], was dann eine Sekundärnutzung durch andere Akteure“ ergeben kann.41? Diese externe und verselbständigte Speicherung des staatlichen Wissens findet bereichsspezifisch durch Datenbanken und Register statt und generalisiert in den öffentlichen Archiven. Letztlich wird das Archiv zum um fassend mit allen staatlichen Stellen vernetzten Wissensspei cher par excellence. Denn schon der Normbefehl der Archiv gesetze verpflichtet jede staatliche Stelle im Anwendungsbe 416 Vgl. Arno Scherzberg, Die öffentliche Verwaltung als informationelle Organisation, in: W olfgang Hoffmann-Riem/Eberhardt Schmidt Aßm ann (Hrsg.), Verwaltungsrecht in der Informationsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 195-223,197. 417 Vgl. Lenk, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 93; Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 197. 418 Vgl. Scherzberg, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann 2000, S. 205. 419 Beide Zitate Lenk/Meyerholt/Wengelowski 2014, S. 28. 135 reich, ihr gesammeltes Wissen in der Form der begrifflich weit verstandenen Unterlage an die Archive abzugeben. Die Kommunikationsverbindungen zwischen Behörden, Gerichten und öffentlichen Stellen mit den Archiven verlau fen jedoch nicht nur einseitig in Richtung Archiv als Wissens verschiebung an einen Speicherort. Die Vernetzung der Ver waltung mit den Archiven verläuft auch umgekehrt, was sich beispielhaft in der einzuholenden Beratung des archivischen Expertenwissens bei Fragen der Schriftgutverwaltung oder dem Aufbau von E-Government-Strukturen verdeutlicht. Die Verwaltung von Wissen kann deshalb nicht mehr nur die Ar chivierung im Sinne einer Ablage oder Speicherung von Ver waltungswissen bedeuten, sondern muss umfassender im Komplex von Erzeugung, Verteilung und Veränderung be trachtet w e r d e n .4 2° Unbestreitbar ist durch eine zunehmende Vernetzung und informationeile Kooperation der öffentlichen Verwaltung ein erheblicher Bedeutungszuwachs lur die öf fentlichen Archive anzunehmen. Dies muss zumindest dann gelten, wenn die Archivbehörden der Entwicklung der Digita lisierung folgen und die öffentlichen Behörden, Gerichte und Parlamente ihre Informationsbedürfnisse verstärkt auf die Informationssammlungen der Archive ausrichten. IV. Zwischenergebnis Mit dieser Skizzierung der historischen Entwicklungslinien des deutschen Archivrechts konnte gezeigt werden, dass die rechtlichen Grundlagen des öffentlichen Archivwesens für ei ne lange Zeit unspezifisch waren und auf die Sicherung des Herrschaftswissens abstellten. Im Unterschied zur Archivge setzgebung in Frankreich gab es seit dem 19. Jahrhundert in Deutschland zwar regelmäßige und ernstzunehmende Versu che, das Archivwesen gesetzlich zu normieren und seine his torischen Funktionen zu stärken. Doch es sollte letztlich bis in die 1980er Jahre hinein dauern, bis erste umfängliche archiv gesetzliche Vorschriften durch die Parlamente erlassen wur den. Dabei war es weniger der exklusive politische Wille, der zur Archivgesetzgebung in Deutschland führte, sondern eher 420 Vgl. Kluth, in: Spiecker gen. Döhmann/Collin 2008, S. 74. 136 der Umsetzungsdruck höchstrichterlicher Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Auch die deutsche Rechts wissenschaft ignorierte das Archivwesen weitgehend, was sich ebenfalls erst mit der Rechtsprechung und der anschließen den Gesetzgebungstätigkeit änderte. Immerhin arbeiteten verschiedene juristische Autorinnen und Autoren das For schungsversäumnis in der Folgezeit nach und erbrachten ein gängige und tiefgehende Analysen der verfassungsrechtli chen, grundrechtsdogmatischen und einfachgesetzlichen Funktionen und Strukturen des Archivrechts. Im Nachgang offenbarte sich zudem eine gestiegene Relevanz des Archiv rechts in Justizverfahren. Zwar war die Archivgesetzgebung zum Ende der 1990er Jahre zunächst abgeschlossen und die juristischen Auseinan dersetzungen in den Jahren um die Jahrtausendwende hatten ihre maßgeblichen Ergebnisse zum Archivrecht hervorge bracht. Für eine längere Phase der Konsolidierung des deut schen Archivrechts war jedoch keine Zeit, denn nur wenige Jahre nach der Jahrtausendwende wirkten bereits neue Ein flüsse und Rahmenbedingungen auf dieses noch junge Rechtsgebiet ein. Die Europäische Union schickte sich an, ei gene kulturpolitische Ansätze zu verabschieden, die, gepaart mit zusätzlichen nationalen Rechtsvorschriften, die Ausübung des Archivrechts zu einer komplexen Rechtsanwendungstä tigkeit anwachsen ließ. Darüber hinaus wirken neue gesell schaftliche und staatliche Veränderungsprozesse unmittelbar auf das Archivwesen ein. Die Digitalisierung birgt das Poten tial, den gesamten Arbeitsgegenstand der Archive, die staatli che Unterlage, in völlig neue und kaum überschaubare Er scheinungsformen zu übertragen. Außerdem werden die ver netzte Verwaltung und das gestiegene Bedürfnis nach Infor mationen in Gesellschaft und Staat die Archive zu neuen Funktionen im öffentlichen Gemeinwesen führen. Auf diese neuen Rahmenbedingungen reagieren die Archivgesetzgeber seit dem Jahr 2009 mit einer Reformoffensive. Betrachtet man die Entwicklung des deutschen Archiv rechts allein für die Zeit der Bundesrepublik, dann muss man feststellen, dass es sich von einer nahezu unreglementierten Materie über erste rudimentäre untergesetzliche Verwal tungsvorschriften der 1960er Jahre hin zu einem eigenständi- 137 gen Rechtsgebiet ab den 1980er Jahren entwickelte und zum heutigen Zeitpunkt Merkmale eines vernetzten und dynami schen Teiles des Besonderen Verwaltungsrechts aufweist. 138

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Das deutsche Archivrecht wird reformiert. In der letzten Dekade wird das Ziel verfolgt, die Archivgesetze an die modernen Rahmenbedingungen – Europäisierung, Digitalisierung und Informationsgesellschaft – anzupassen.

Der vorliegende Band untersucht erstmals in systematischer Weise die umfassenden Veränderungen des deutschen Archivwesens zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Schwerpunkte sind dabei die Datenschutz-Grundverordnung, die digitale Bestandserhaltung und der Rechtsanspruch der Bürger auf Zugang zu Archivinformationen.