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Teil C) Resümee: Zur Strategiefähigkeit der untersuchten politischen Akteure und Rückbezug auf das Strategiefähigkeitskonzept in:

Jan-David Blaese

Strategiefähigkeit von politischen Akteuren ausgewählter Länder, page 329 - 341

Eine Untersuchung am Beispiel der Steuerung von Förderbanken

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4372-1, ISBN online: 978-3-8288-7353-7, https://doi.org/10.5771/9783828873537-329

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 86

Tectum, Baden-Baden
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Teil C) R e sü m e e : Z u r S tra te g ie fä h ig k e it der u n te rsu ch te n politischen A k te u re und R ü ckb e zu g a u f das S tra te g ie fä h ig k e itsk o n ze p t In dieser Arbeit wurde die Förderbankensteuerung durch die politischen Akteure Parlament und Verwaltung in vier Ländern anhand von — aus einem politikwis senschaftlichen theoretischen Konzept abgeleiteten — Indizien untersucht. Im Vordergrund stand die Forschungsfrage, inwiefern spezifische politische Akteure in ausgewählten Ländern strategiefähig sind? Um sich die Antwort auf die ge wählte Frage zu erschließen, wurde im Arbeitsverlauf herausgearbeitet, welche politischen Akteure sinnvoll zu betrachten sind und was Strategiefähigkeit bedeu tet (Kapitel 2), wie die Steuerung von Förderbanken funktioniert (Kapitel 3) und ob, analytisch abgeleitet (Kapitel 4) aus der Art und Weise der Steuerung, von einer Strategiefähigkeit der untersuchten politischen Akteure gesprochen werden kann (Kapitel 5). Die Ergebnisse der Untersuchung werden im Folgenden in zwei verschiedene Abschnitte unterteilt dargestellt. Die Abschnitte enthalten erstens die qualitativen Resultate der Untersuchung und zweitens Ergebnisse hinsichtlich des gewählten methodischen Ansatzes, um die Strategiefähigkeit politischer Akteure zu analysie ren. ^ Qualitative Ergebnisse der Untersuchung: Im Laufe der Arbeit wurde in vier Einzelkapiteln die jeweilige Steuerung der För derbanken in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg und Hessen durch die politischen Akteure Parlament und Verwaltung untersucht. Hierbei ergab die Un tersuchung der Förderbankensteuerung in Baden-Württemberg, dass ein hoher Verflechtungsgrad zwischen der Bank und dem Land vorliegt, der sich auch in der Finanzunterstützung für landesspezifische Projekte durch das Förderinstitut aus drückt. Verschiedene Stakeholder aus zum Beispiel Regierung, Kammern, oder Gewerkschaften sind über den Verwaltungsrat in die Steuerung der L-Bank ein bezogen. Das Parlament ist durch zwei Abgeordnete aus den Fraktionen der Re gierungskoalition an der direkten Banksteuerung beteiligt. Die Analyse zeigte auf, dass die untersuchten politischen Akteure über Strategiefähigkeit verfügen, dass diese jedoch nicht zwangsläufig in einer expliziten strategischen Steuerung mün det. Darüber hinaus zeigte sich, dass die Strategiefähigkeit der Regierungsfraktion sich wesentlich von derjenigen der untersuchten parlamentarischen Opposition unterscheidet. Zusätzlich wurde herausgestellt, dass auch die Bankenaufsichten im Falle der L-Bank die EZB — durch regulatorische Vorgaben Steuerungseinfluss entfalten können. Hinsichtlich der Untersuchung der Steuerung der Investitionsbank des Lan des Brandenburg wurde dargelegt, dass diese durch den Einbezug der NRW.Bank beeinflusst ist, woraus sich auch Kooperationspotentiale ergeben. Vor allem die 329 untersuchte Regierungsfraktion, aber auch die Ressorts, verfügen über eine aus geprägte Strategiefähigkeit. Insgesamt zeigte sich, dass dem Parlament hinsichtlich der Ausrichtung der Bank formalrechtlich ein hoher Einfluss zukommt; eine in stitutionalisierte laufende Beteiligung der Parlamentarier an der unternehmensin ternen Steuerung der ILB existiert jedoch nicht. Die Regierungsfraktionen können gleichwohl über ihre enge Bindung an die Landesregierung und in die Ressorts hinein zeitnah und effektiv Informationen einholen bzw. Handlungsthemen vor geben. Dies ist so für die Opposition nicht durchführbar, die sich deshalb auf die Kontrolle des Regierungshandelns beschränkt. Bezogen auf die Steuerung durch die Ressorts sticht heraus, dass sowohl die benannte Rechtsaufsichtsbehörde, als auch das Ministerium für W irtschaft und Energie, ihren Aufgaben nachkommen, dass jedoch keine integrierte und übergeordnete Entwicklungskonzeption in Hin blick auf das Förderinstitut umgesetzt wird. In die Steuerung der Hamburgischen Investitions- und Förderbank sind zahl reiche Behörden einbezogen, was zu einer sehr hohen Steuerungskomplexität und entsprechenden Abstimmungs- und Kooperationsbedarfen führt. Die Förderban kensteuerung in Hamburg ist zudem dadurch gekennzeichnet, dass die Entwick lung der Bank detailliert durch die Verwaltung vorgegeben und überwacht wird. Maßgebliches Instrument hierfür stellt das verabschiedete Zielbild der IFB dar, welches zu der hohen Strategiefähigkeit der untersuchten Behörden beiträgt. Die verschriftlichte Zielstellung schafft zum einen den übergeordneten Koordinati onsrahmen für das Verwaltungshandeln. Zum anderen vereinfacht es die Bank steuerung durch die politischen Akteure und trägt zur Vermeidung von kontrollfreien Handlungsräumen des landeseigenen Förderinstituts bei. Ergänzt wird die enge Beaufsichtigung des Förderbankenhandelns durch die Behörden von einer Kontrolle öffentlicher Unternehmen über den parlamentarischen Kontrollausschuss. Die spezifische Ausschussaufgabe trägt zu dem hohen Sach- und Fach wissen der sich in diesem Ausschuss engagierenden Bürgerschaftsabgeordneten bei. Hierbei steht die Kontrolle des Handelns des öffentlichen Unternehmens im Vordergrund, nicht die Entwicklung konzeptioneller Steuerungsperspektiven. Es zeigte sich in Hamburg sehr deutlich, bedingt durch die SPD-Mehrheit und die teilweise Regierungssteuerung über spezifische Kommissionen, dass die Strategie fähigkeit der untersuchten Regierungsfraktion weitaus höher ausfällt, als diejenige der analysierten parlamentarischen Opposition. Die Förderbankensteuerung in Hessen ist zunächst davon beeinflusst, dass die Wirtschafts- und Infrastrukturbank als Anstalt in der Anstalt der Landesbank Hessen-Thüringen durch einen zuständigen Verwaltungsratsausschuss der Helaba gesteuert wird. Zwei der fünf Mitglieder dieses Ausschusses sind Abgeordnete einer Regierungsfraktion, die vor allem deswegen eine ausgeprägte Strategiefähig keit aufweist. Aufgrund dieser direkten Einbindung ist der parlamentarische Raum maßgeblich an der laufenden Entwicklungsausrichtung der Förderbank beteiligt. Die Opposition ist dagegen nicht in die laufende Steuerung der WIBank einbezo- 330 gen, sie fokussiert sich, analog zu Oppositionen in anderen Ländern, auf Kontrolltätigkeiten. Von Seiten der Verwaltung werden die Aufsichtsaufgaben wahr genommen; gerade die Steuerungskultur im Kontext der hessischen Förderbank befördert aber eine marktnahe Ausrichtung des Bankenhandelns. So wird, trotz grundsätzlich vorhandener Strategiefähigkeit, auf detaillierte Steuerungsvorgaben in der Regel zugunsten eines höheren Entscheidungsspielraums der Bank verzich tet, um dieser eine effektive und effiziente Aufgabenwahrnehmung zu ermögli chen. Die Analyse der Steuerung von Förderbanken durch die politischen Akteure Parlament und Verwaltung lässt folglich eine ganze Reihe struktureller Unter schiede zwischen den Ländern erkennen. Vor allem die Frage, ob die Banksteue rung durch die Verwaltung eher übergeordnet oder aber ins Detail gehend vorge nommen wird, ist teilweise sehr verschieden beantwortet. Auch die Einbindung des parlamentarischen Raums wird unterschiedlich gehandhabt. In einer relativ zueinander vorgenommenen Einschätzung der Förderbankensteuerung in den untersuchten Ländern stellt sich dies wie folgt dar: ^ Schaubild 27: Relativer Vergleich der Banken zueinander Q uelle: eigene D arstellung Ehe r n ie d rig e r P a rla m e n ts-E in b in d u n g Ehe r höher Diese Ergebnisse zeigen, dass die Steuerungsstrukturen und -prozesse in den Län dern voneinander abweichen. Dies lässt sich auch auf die Unterschiede in den politischen Systemen der Länder zurückfuhren, welche vor dem Hintergrund ver schiedener historischer Pfadabhängigkeiten spezifische Kompetenzregelungen aufweisen bzw. jeweils andere Steuerungsstrukturen und -kulturen ausgeprägt ha ben. Eine allgemein geltende optimale Strukturierung erscheint deshalb auch un- 331 realistisch. Gleichwohl lassen sich einige bei künftigen Anpassungen berücksichtigenswerte Themen und Anregungen in den untersuchten Ländern finden, wel che länderübergreifend dazu genutzt werden können, die Qualität politischer Steuerung zu erhöhen und somit auch zur Verbesserung der landeseigenen W ett bewerbsfähigkeit beizutragen. So konnte im Arbeitsverlauf herausgearbeitet werden, dass die Art und Weise der Förderbankensteuerung zwar von der jeweiligen Rechtsform des Förderinsti tuts beeinflusst ist, nicht jedoch in erster Linie von dieser abhängt. Wesentlicher sind die folgenden drei Faktoren: Erstens, die den jeweiligen politischen Akteuren konkret zugeordneten Einflusskompetenzen. So verfügen Parlamentarier und Aufsichtsbehörden in den untersuchten Ländern mitnichten über die gleichen for malen Kompetenzen, woraus sich ein stark verschiedener Einfluss auf die lau fende Steuerung der Förderbanken und eine unterschiedlich ausgeprägte Strate giefähigkeit ergeben. Zweitens, die vorhandenen Steuerungs organe. Gerade in Förderinstituten, die nicht nur über einen Verwaltungsrat verfügen, sondern eben falls über eine Gewährträgerversammlung, sind die Steuerungskompetenzen auf die verschiedenen Organe aufgeteilt. Und auch hinsichtlich des Förderbankenmo dells der Anstalt in der Anstalt zeigt sich eine höhere Komplexität der Steuerung durch den notwendigen beständigen Einbezug einer zusätzlichen Steuerungs ebene. Drittens, ist schließlich die jeweilige „Steuerungskultur“ in einem Land für die konkrete Steuerungs durchführung durch die politischen Akteure entschei dend. So können sich Abgeordnete und Behörden auf die Kontrolle der Hand lungen der jeweiligen Förderbank fokussieren — und insofern dem Förderinstitut einen prinzipiell größeren Spielraum bei der W ahrnehmung der bankeigenen Auf gaben und der Institutsentwicklung überlassen. Die politischen Akteure können jedoch auch unter Ausnutzung ihrer formalen Kompetenzen stärker Einfluss auf die laufende Steuerung der Banken nehmen und diese aktiv zur Umsetzung par teipolitischer oder ressortspezifischer Interessen einsetzen. Die Steuerungskultur ist nicht statisch, sondern hängt zumeist von den konkreten Fragestellungen und Handlungsoptionen ab. Gleichwohl lassen sich in der Tendenz auch strukturelle Unterschiede der Ausprägung dieser Handlungskulturen bei den untersuchten po litischen Akteuren feststellen. Diese Verschiedenheiten sind bedingt durch die ak teursbezogene „path dependency“, vor allem durch die Ausprägung der vorgege benen Steuerungsstrukturen im Rahmen der ex-ante Steuerung. 332 ^ Schaubild 28: Einflussfaktoren in Bezug auf die Art und Weise der För derbankensteuerung Quelle: eigene D arstellung • Formalrechtliche Kompetenzen • Weitere Einflusskompetenzen, z.B. Agenda-Setting Die oben genannten Faktoren sollten mindestens implizit bei der Vornahme von Veränderungen an der Steuerung einer Förderbank beachtet werden. Darüber hinaus lassen sich aus den Arbeitsergebnissen jedoch auch einige inhaltlich zu meist vorteilhafte Steuerungsausprägungen ableiten: so kann der Einbezug von Akteuren über den politischen Raum hinaus eine Förderbank in ihrer Region stär ker verankern, Zielbilder können zur Transparenz und zu einem einheitlichen Verwaltungshandeln beitragen, das Parlament kann auf mehreren Wegen an der Förderbankensteuerung mitwirken. Vor allem auf den sinnvollen Einbezug von Parlamentariern sollte W ert gelegt werden, da diese gegenwärtig in vielen Fällen gegenüber der Regierung und Verwaltung informationstechnisch im Hintertreffen sind. Hier bietet sich eine Beteiligung z.B. über einen Landtagsausschuss zur Kon trolle der öffentlichen Unternehmen des Landes an, da in einem solchen sowohl Abgeordnete der Regierungsmehrheit, als auch solche der Opposition, eingebun den werden können. Auch ein weitergehender Einbezug über Beiratsmitglied schaften ist denkbar — allerdings zeigte sich in den Untersuchungen, dass den Bei räten bislang kaum eine Bedeutung außerhalb der Akteursvernetzung zukommt. Eine Maßnahme, um Beiräte teilweise stärker als bislang einzubeziehen, wäre, mindestens halbjährliche Sitzungen durchzuführen, um bessere Informations flüsse zu ermöglichen. Abseits dieser Erkenntnisse über mögliche vorteilhafte Steuerungsausprägun gen zeigte sich im Arbeitsverlauf auch, dass regulatorische Erfordernisse weitaus stärker als in der Vergangenheit Rahmenbedingungen vorgeben, in denen eine 333 strategische Steuerung durch politische Akteure überhaupt möglich ist. D ieser Trend dürfte sich weiter fortsetzen. Der Ausbau der Regulatorik sorgt für eine gewisse Kohärenz in den vorzunehmenden Handlungen der Banken und schafft dadurch Transparenz und Zurechenbarkeit. Zugleich verkleinert sich jedoch in der Tendenz der Spielraum, der für die Ausübung einer strategischen Steuerung verbleibt. Inwieweit die jeweiligen Akteure ihren Spielraum ausnutzen, ist dann jedoch wieder von der vorhandenen Strategie fähigkeit und insbesondere der vorherr schenden Steuerungskultur abhängig. Hier zeigten die Analyseergebnisse ein ein deutiges Bild: alle betrachteten politischen Akteure weisen mindestens eine gering ausgeprägte, oftmals auch eine höhere Kapazität zur strategischen Steuerungs durchführung auf und sind insofern strategiefähig. Damit kann zunächst konsta tiert werden, dass dem eingangs dargelegten öffentlichen Interesse an einer hohen Qualität der Steuerung durch Akteure aus dem politischen Raum bezogen auf den strategischen Charakter genüge getan wird. Unterhalb der Feststellung, dass alle untersuchten politischen Akteure mehr oder weniger strategiefähig sind, ergeben sich interessante Erkenntnisse und Unterschiede: vor allem zeigte sich im Arbeits verlauf, dass den Regierungsfraktionen eine weitaus höhere Strategiefähigkeits Kapazität als den Fraktionen aus der parlamentarischen Opposition zukommt. Dies hängt zum einen mit dem formalen Einbezug von Parlamentariern in die Gremien zur Steuerung und Kontrolle der Förderbanken zusammen, aber auch m it den „kurzen W egen“ zwischen den Abgeordneten der Regierungsfraktionen und der Regierung bzw. Ministerialverwaltung selbst. Hinsichtlich der Ressorts zeigte sich insbesondere, dass einige Ministerien ihre Kapazität zur Durchführung einer strategischen Steuerung erkenntlich umsetzen, während andere sich — oft mals teilweise bewusst — diesbezüglich zurücknehmen, um sich auf den Aspekt der Kontrolle von Handlungen zu fokussieren. Gerade der Übergang von einer vorhandenen Strategiefähigkeit hin zur Nutzung dieser Kapazität zur Durchfüh rung strategischer Politik ist ein entscheidender Punkt, da sich in diesem auch der Wille nach politischer Gestaltung ausdrückt. Auch zeigte sich, dass es oftmals die Finanzressorts sind, denen eine hohe Strategie fähigkeit in Bezug auf die För derbankensteuerung zufällt. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass diese Ressorts erstens oftmals die Funktion der Rechtsaufsicht über die Förderinstitute ausüben und zweitens auch aufgrund der finanziellen Implikationen des Bankhan delns für das jeweilige Land in die Steuerung und Kontrolle der Bankentwicklung m it einbezogen werden. Die nachstehenden Schaubilder 29 und 30 bilden die aus den Ergebnissen dieser Arbeit resultierenden Einschätzungen hinsichtlich der Strategiefähigkeit der untersuchten politischen Akteure ab: 334 Einschätzung nur gültig in Bezug ^ Schaubild 29: Strategiefähigkeit der untersuchten Parlamentsfraktionen Q uelle: e igene D arste llun g ^ Schaubild 30: Strategiefähigkeit der untersuchten Ministerien Quelle: eigene D arstellung Einschätzung nur gültig in Bezug 335 Strategiefähigkeit wurde in dieser Arbeit definiert als Fähigkeit, strategisch han deln und entsprechend erfolgsorientierte Zweck-Ziel-Mittel-Umwelt Kalkulatio nen durchführen zu können. Befördert wird diese Kapazität zur Vornahme stra tegischer Steuerungen durch stringente Verantwortungszuteilungen, klare für den Akteur bedeutsame Themen und Handlungspräferenzen sowie einer Reihe von Kompetenzen, zum Beispiel der Fertigkeit, andere relevante politische Akteure und deren Präferenzen zu kennen und einschätzen zu können. Hinsichtlich der stringenten Verantwortung für Handlungen, welche die Förderbankensteuerung tangieren, sind die Ministerien im Vorteil gegenüber den Parlamentsfraktionen. Ihr hierarchisches und arbeitsteiliges Organisationsmodell ist geradezu auf der Einhaltung klarer Zuständigkeiten hin begründet worden. Die hochspezialisierten Verwaltungen stehen bezüglich dieses Aspekts jedoch dann vor Herausforderun gen, wenn geteilte oder übergreifende Kompetenzen bzw. Aufgabenverantwor tungen vorliegen. Demgegenüber gibt es in den Landtagsfraktionen keine Abge ordneten, die formal für eine Förderbankensteuerung exklusiv zuständig sind. Die Parlamentarier organisieren sich vielmehr nach politischen Sachthemen. Gleich wohl bildet sich oftmals über die Praxis und die jeweilige Erfahrung eine de facto Zuständigkeit auch bei den Abgeordneten aus. Gegenseitige Abstimmungen blei ben jedoch im Rahmen der parlamentarischen Arbeit unverzichtbar. Hinsichtlich der von den einzelnen politischen Akteuren verfolgten wesentli chen Themen und Handlungspräferenzen fällt auf, dass nicht alle solche Präfe renzen explizit benennen. Dies bedeutet jedoch keinesfalls, dass diese nicht vor liegen. Oftmals ergeben sich die Handlungspräferenzen aus einer konkreten The matik und im Zusammenhang m it weitergehenden Überlegungen zum Beispiel über die Ausrichtung landeseigener Wirtschafts- und Strukturförderpolitik. Auch implizite, themenzentrierte Präferenzen, können dementsprechend das steuernde Handeln eines politischen Akteurs gegenüber der jeweiligen Förderbank lenken. Übergeordnete und explizit formulierte wesentliche Themen und Handlungsprä ferenzen, wie beispielsweise das verabschiedete Förderbanken-Zielbild in Ham burg, haben jedoch den Vorteil, dass sie einen Steuerungsrahmen vorgeben, der ebenfalls transparent für andere Akteure sowie die Öffentlichkeit ist und ein ziel gerichtetes und koordiniertes Steuerungshandeln stärker befördert. Schließlich prägt sich die Strategiefähigkeit eines Akteurs auch über seine spe zifischen Fähigkeiten aus. Die Wahrnehmung und Einschätzung der wesentlichen Entscheidungsakteure und ihrer jeweiligen Präferenzen scheint dabei für die Ver waltungsseite und die Parlamentarier nicht die wesentliche Herausforderung zu sein. Der Grund hierfür ist vermutlich in der ausgeprägten Sach- und Facherfah rung der Beteiligten zu sehen. So sind alle in die Förderbankensteuerung einbezo genen politischen Akteure langjährig mit entsprechenden Fragestellungen befasst und können auf ihre umfangreiche berufliche Erfahrung zurückgreifen. Damit kohärent zeigen die Auswertungen, dass die Berufserfahrung als wesentlicher Fak tor für die Arbeit in Bezug auf Förderbankensteuerung und die Vornahme strate 336 gischer Steuerungsentscheidungen eingeschätzt wird. Ebenfalls unabhängig da von, ob die Verwaltung oder der parlamentarische Raum betrachtet wird, wird die W ahrnehmung des eigenen Handelns in der Öffentlichkeit genau verfolgt — an dieser Stelle zeigt sich ein Spezifikum des politischen Raums, nämlich die perma nente Rezeption eigenrelevanter gesellschaftlicher Entwicklungen. Hinsichtlich der weiteren abgeprüften Kompetenzen scheint vor allem die Themenkompetenz, also die Fähigkeit, ein „Agenda-setting“ betreiben zu können, für bedeutsam. Dies deshalb, da diese Kompetenz unter den politischen Akteuren ungleich verteilt ist. So haben die benannten Aufsichtsbehörden jederzeit zahlreiche Möglichkeiten, Themen setzen und nachhalten zu können. Dies trifft auf einzelne Fachressorts so nicht zu. Analog verfügen auch die Landtagsfraktionen der Regierungsmehr heit über weitaus bessere Themensetzungsmöglichkeiten als die jeweilige Oppo sition. Vor allem aber ist durch die Anbindung der Regierungsfraktionen an die Regierung bzw. in die Ressorts hinein eine zeitnahe Information über steuerungs relevante Sachverhalte gegeben, während Oppositionsfraktionen oftmals erst spä ter an dieselben gelangen können. Gerade in den Parlamenten ist die Expertise in Bezug auf die Förderbanken steuerung und das Vorhandensein der entsprechenden Strategiefähigkeitskompe tenzen aber auch stark abhängig von einzelnen Personen. Mit dem Ausscheiden dieser Wissensträger aus dem Parlament droht daher oftmals ein bedeutsamer Wissensverlust. Auch in den Verwaltungen kann der Wegfall eines entsprechend erfahrenen Spezialisten zu einem kurzfristig nicht ersetzbaren Verlust an relevan tem Wissen für die Durchführung einer strategischen Steuerung führen. Sowohl im Parlament, als auch in der Verwaltung, sollte vor diesem Hintergrund dem so genannten Wissensmanagement eine hohe Bedeutung zukommen. Da es sich in der Praxis oftmals um nicht-verschriftlichtes Erfahrungswissen handelt, dessen Verlust eintreten kann, könnte diesem zum Beispiel durch sukzessive Verantwor tungsübergänge und aufgabenbezogenen Vertretungsregelungen entgegengewirkt werden. Auffällig hinsichtlich der Untersuchungsergebnisse dieser Arbeit ist schluss endlich, dass die einzelnen politischen Akteure oftmals zwar ihre Aufgaben wahr nehmen und die eigenen Interessen verfolgen — das eine akteursübergreifende Perspektive jedoch nur selten eingenommen wird. Dies ist insofern nicht überra schend, da jedem der untersuchten politischen Akteure eigene Kompetenzen und Aufgaben zugeordnet sind. Da ein gemeinsames Zusammenwirken insbesondere der Ebenen Parlament und Verwaltung jedoch zukünftig eher bedeutsamer wer den wird, zeigen sich an dieser Stelle teilweise noch potentielle Handlungsbedarfe. Hierbei ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass in dieser Arbeit im Schwerpunkt formale Akteursbeziehungen abgebildet worden sind; darüber hinaus — bestätigt durch die geführten Interviews — existiert eine intensive informelle Koordination in den Ländern zwischen einzelnen politischen Akteuren, die jedoch nur schwer wissenschaftlich erfasst werden kann. 337 Letztlich verbleibt es die Aufgabe der in die Steuerung der Förderbanken ein bezogenen politischen Akteure, die jeweiligen Steuerungsstrukturen immer wieder zu prüfen und ggf. anzupassen. Insofern erfolgsorientierte Zweck-Ziel-Mittel- Umwelt Kalkulationen vorgenommen werden, können sich Vorteile bei der Inte ressenverfolgung hinsichtlich der Steuerung der jeweiligen Förderbank verschafft werden. In diese Kalkulationen sollten — auch das zeigen die Analyseergebnisse — auch die Förderinstitute selbst als eigenständige Akteure im Land einbezogen wer den. Alle untersuchten Förderbanken sehen sich als Kooperationspartner der Par lamentarier und vor allem der zuständigen Verwaltung. Sie nehmen ihre Aufgaben als Dienstleister der Länder war, zeigen jedoch zugleich auch eigene Handlungs präferenzen und nutzen ihre Kommunikations- und Informationskanäle, um ihre Interessen zu verfolgen. Dies ist durchaus positiv zu beurteilen, da aufgrund der in den einzelnen Instituten vorhandenen Bankenexpertise Förderaufgaben im Re gelfall effektiv und effizient umgesetzt werden können. Das richtige Maß an Kontrolle und Entscheidungsfreiheit zu finden, scheint für die Verwaltung gegenüber den einzelnen Banken eine wesentliche Aufgabe zu sein. Dies vor allem, da, wie in der Arbeit ebenfalls gezeigt worden ist, Förderban ken nach wie vor in hohem Maße von Entscheidungen der jeweiligen politischen Akteure abhängig sind. Damit wird nach wie vor das Credo Thiemeyer eingehal ten, nach dem öffentliche Unternehmen immer Instrumente der staatlichen bzw. gemeindlichen Wirtschaftspolitik zu sein haben.513 Inwieweit diese Aussage eine stärker übergeordnete, oder eine mehr detailorientierte Steuerung durch die poli tischen Akteure bedingt, ist abhängig von den konkreten Verhältnissen im Land und sollte regelmäßig geprüft werden. Dabei können die einzelnen Akteure auf ihre jeweilige Strategiefähigkeit als einem Qualitätsfaktor politischen Handelns zu rückgreifen, um eine strategische Förderbankensteuerung auch zukünftig weiter durchführen zu können. Diese Arbeit folgte dem induktiven Analysemodell, welches sich vor allem für die Bearbeitung noch nicht wesentlich erforschter Sachverhalte eignet und dem zufolge zunächst die analytische Bearbeitung des Themenfeldes und dann ggf. eine Hypothesenbildung erfolgt. Abschließend sollen deshalb zentrale Kernergeb nisse dieser Arbeit in prüffähigen Hypothesen dargestellt werden, die der metho dischen und analytischen Weiterentwicklung der politikwissenschaftlichen For schung in diesem Forschungsfeld dienen können: 513 Vgl. Thiem eyer (Hrsg.), Theo: Instrum entalfunktion öffentlicher Unternehmen. 338 — Politische Akteure sind strategiefähig, setzen ihre Strategiefähigkeit jedoch nicht immer in eine strategische Steuerung um. — Die parlamentarischen Regierungsfraktionen verfügen über eine höhere Strategiefähigkeit als die Fraktionen der parlamentarischen Opposition. — Die in die Förderbankenaufsicht und Beteiligungsverwaltung einbezogenen Ressorts beschränken ihr Handeln teilweise auf Kontrollaspekte, ohne diese in übergeordnete Handlungslinien einzuordnen. Die aus zentralen Kernergebnissen der Arbeit abgeleiteten Hypothesen sind bewusst daraufhin formuliert worden, dass sie zur zukünftigen Überprüfung durch Wissenschaftler, aber gerade auch durch Praktiker, geeignet sind. Denn letztlich soll diese Arbeit nicht nur theoretische wissenschaftliche Expertise bein halten, sondern auch zu praktischen Handlungsüberlegungen führen. Insofern hofft der Autor, dass die Inhalte dieser Arbeit den Diskurs über die Steuerung von Förderbanken durch strategiefähige politische Akteure befördern und dazu beitragen können, dass sich der ein oder andere Akteur bewusst mit seiner Kapa zität zur strategischen Steuerung auseinandersetzt. ^ Methodische Ansatz: Die Analyse rekurrierte zum einen auf den Akteurzentrierten Institutionalismus — für das grundsätzliche Vorgehens- und Analyseschema in dieser Arbeit — und auf den Ansatz der politischen Strategie an alyse von Raschke und Tils. Letzterem wurde das theoretische Konzept der Strategiefähigkeit entnommen und zur Ge nerierung empirisch abprüfbarer Strategiefähigkeitsindizien verwendet. Hierzu musste das theoretische Konzept rezipiert, bezogen auf den Untersuchungsge genstand der Arbeit weiterentwickelt und schließlich sauber umgesetzt werden. Dieser methodische Arbeitsfortgang ist, abseits der konkreten inhaltlichen Ergeb nisse, allgemeiner Natur. Diese Arbeit enthält dementsprechend einen Ansatz, um über qualitative Forschung die Strategiefähigkeit politischer Akteure zu analysie ren. Entsprechend der gewählten Methodik wurde zunächst der Forschungsge genstand qualitativ untersucht, bevor Strategiefähigkeits-Indizien ausgewählt, ab geprüft und zur Bestimmung der Strategiefähigkeit politischer Akteure verwendet worden sind. Die qualitative Untersuchung fand auf Basis einer Dokumentenana lyse statt und wurde im Arbeitsverlauf durch die Ergebnisse der geführten leitfa dengestützten Experteninterviews ergänzt. Hinsichtlich der Indizien wurde auf dem Konzept der politischen Strategieanalyse aufgebaut: entsprechend ist erstens die Akteursverantwortung in Bezug auf die Förderbankensteuerung untersucht 339 worden; zudem wurden zweitens wesentliche Themen und Handlungspräferen zen dargestellt und drittens spezifische Akteurskompetenzen überprüft. Damit konnte die Untersuchung im Rahmen dieser Arbeit entsprechend der Methodik des theoretischen Ansatzes durchgeführt werden. ^ Schaubild 31: Methodischer Ansatz zur Untersuchung von Strategiefähigkeit Quelle: eigene D arstellung U n te rsu ch u n g des Fo rsch u n g sge g e n sta n d e s Verständnis d er wesentlichen Faktoren and Zusam m enhänge in Bezug a u f die Forschungsfrage H e ra u sford eru n g Theoretische Anbindung des Forschungsvorhabens Sinnvolle Abgrenzung des Fo rsch ungsgegenstandes In d izie n b e stim m u n g In d izie n p rü fu n g Indizien fü r die Strategie Abprüfung der fähigkeit bestimmen, die ausgewählten Indizien dann em pirisch geprüft werden können H e ra u sford e ru n g H era u sfo rd e ru n g - Stringente Ausrichtung der - „Ü bersetzung"der Indizien Indizien am theoretischen im Rahm en der Ansatz Fo rschungsdurchfüh run g - H oheTransparenzzum Nachvoiizug notwendig Stra te g ie fä h ig k e its b estim m un g Kapazität zu strategischer Politik H e ra u sford eru n g Einordnung d er Indizienaus prägungen Die drei Indizien-Untersuchungskategorien, anhand derer die akteurseigene Stra tegiefähigkeit abgeprüft worden ist, sind generischer Natur, das heißt, sie können auch in zukünftigen anderen Forschungskontexten eingesetzt werden. Die Inhalte dieser drei Kategorien müssen gleichwohl vor jeder neuen Untersuchung auf den spezifischen Akteur hin abgestimmt werden. Dies gilt im besonderen Maße für die eine Strategiefähigkeit befördernden Kompetenzen. Im ursprünglichen Ansatz von Raschke und Tils, der sich in erster Linie auf die Parteienanalyse fokussierte, wurden Akteurskompetenzen, wie zum Beispiel die Bürger- und Wählerkompe tenz, abgeprüft. Da in dieser Arbeit neben Landtagsfraktionen auch Ministerien als politische Akteure untersucht worden sind, musste die Kompetenzauswahl entsprechend sinnvoll und auf Basis der erarbeiteten Informationslage modifiziert werden. So wurde insbesondere zusätzlich eine akteursbezogene Wahrnehmungs kompetenz untersucht, also die Kompetenz, die für die Förderbankensteuerung wesentlichen anderen Akteure überhaupt zu kennen und deren Ideen, Werte, Ziele, Instrumente und Interessen einordnen zu können. Zukünftige Forschun gen, welche abweichend wiederum andere Akteure untersuchen, stehen vor der Aufgabe, die Auswahl von vor allem den abzuprüfenden Strategiefähigkeitskom petenzen vor dem Hintergrund der konkreten Relevanz derselben vorzunehmen. 340 Die grundsätzliche Forschungsmethodik wird dadurch nicht tangiert, solange ge währleistet ist, dass die drei Dimensionen Akteursverantwortung, wesentliche Themen / Handlungspräferenzen und Akteurskompetenzen umfassend abgebil det werden. Hinsichtlich dieses Ansatzes können aus dieser Arbeit über die be nannten Ergebnisse hinaus auch Verfeinerungspotentiale abgeleitet werden. So zeigte sich im Rahmen der Analyse akteurseigener wesentlicher Themen und Handlungspräferenzen, dass dieselben nicht immer explizit vorliegen. Insofern ist herauszustellen, dass die Ableitung vorhandener impliziter Themen und Hand lungspräferenzen ein grundsätzlicher Prüfpunkt für Analysen im Rahmen der Umsetzung des Konzeptes der politischen Strategieanalyse sein muss — nur von den explizit benannten Themen und Handlungspräferenzen der Akteure auszuge hen reicht nicht aus. Entsprechend der Qualitätsmerkmale qualitativer For schungsarbeiten ist gerade in dieser Prüfkategorie für Strategiefähigkeit eine hohe Transparenz im Forschungsprozess zu gewährleisten, um nachvollziehbar darle gen zu können, welche die abgeleiteten wesentlichen Themen und Präferenzen sind. Dies gilt auch für die Auswahl abprüfbarer Kompetenzen, welche die ak teursseitige Strategiefähigkeit befördern können. Darüber hinaus zeigte sich im Arbeitsverlauf, dass nicht alle untersuchten po litischen Akteure ihre vorhandene Strategiefähigkeit tatsächlich voll nutzen, um eine strategische Steuerung zu betreiben. Obschon auch die (teilweise) Nichtnut zung als Ausdruck einer strategischen Steuerungsentscheidung gewertet werden kann, so ergibt sich hieraus eine hohe Bedeutung des Übergangs von der Fähigkeit hin zur tatsächlichen Strategiebildung und strategischen Steuerung. Vor allem ist die (Nicht-)Umsetzung auch Ausdruck davon, ob ein Akteur aktiv politisch ge stalten möchte, oder nicht. Die Umsetzung einer vorhandenen Strategiefähigkeit in tatsächliche strategische Steuerung ist vor diesem Hintergrund nicht per se an zunehmen. Gleichfalls kennzeichnet diese Sachlage einen interessanten For schungsraum, da unter Rückgriff auf den Ansatz der politischen Strategieanalyse zum Beispiel auch untersucht werden könnte, ob und welche systematisierbaren Ursachen zur Umsetzung einer vorhandenen Strategiefähigkeit in eine Strategie bildung und strategische Steuerung beitragen. Die Untersuchung der Strategiefähigkeit eines Akteurs verbleibt eine qualita tive Forschungsleistung, da sie mit einer Subjektivität im Forschungsprozess ein hergeht. Diese Tatsache ist kein Nachteil, sondern beschreibt lediglich eine Her ausforderung bei der Untersuchung akteurbezogener strategischer Fähigkeiten und strategischen Verhaltens. Dadurch, dass politische Akteure in der Praxis durch die Ausführung von Zweck-Ziel-Mittel-Umwelt Kalkulationen immer wie der Vorteile gegenüber Dritten erlangen können, ist auch eine in die Zukunft ge richtete Relevanz der wissenschaftlichen Forschung zu strategischem Akteursver halten gegeben. Der Ansatz der politischen Strategieanalyse bietet der Politikwis senschaft einen guten Ausgangspunkt, um in diesem Kontext bestehende weitere herausfordernde Forschungsfragen zu bearbeiten; ein kleiner Schritt auf diesem W eg mag durch die hier vorliegende Arbeit schon gegangen worden sein. 341

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Zusammenfassung

Politik und Verwaltung sollen öffentliche Unternehmen zielgerichtet, am besten „strategisch“, steuern und kontrollieren. Hierzu müssen die handelnden Akteure aber „strategiefähig“ sein. Am Beispiel der Förderbankensteuerung durch politische Akteure in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg und Hessen wird nachgewiesen, dass die Handelnden grundsätzlich über die Fähigkeit verfügen, strategisch zu agieren, dass aber Ausmaß und Ausprägung sich voneinander unterscheiden. Anregungen und Best Practices werden identifiziert, die dazu beitragen können, die Arbeit der steuernden und kontrollierenden Akteure weiter zu verbessern. Methodisches Vorgehen und theoretische Bezüge basieren auf aktuellen politikwissenschaftlichen Erkenntnissen.