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Teil A) Grundlagen der Arbe it und Forschungsdesign in:

Jan-David Blaese

Strategiefähigkeit von politischen Akteuren ausgewählter Länder, page 1 - 129

Eine Untersuchung am Beispiel der Steuerung von Förderbanken

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4372-1, ISBN online: 978-3-8288-7353-7, https://doi.org/10.5771/9783828873537-1

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 86

Tectum, Baden-Baden
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Teil A ) G ru n d la g en d e r A rb e it und Fo rsch ung sd e sign 1 Einleitung 1.1 Einführung in das Thema und Forschungsstand In der Politikwissenschaft wurde der Staat als Ordnungskraft noch in den 1970er und 1980er Jahren als semi-souverän1, entzaubert2 und schwach3 dargestellt und unter dem Titel „Bringing the State Back in“ 4 mehr staatliches Engagement ge fordert. Die stärkere Aktivität, welche auch unter dem Staatsleitbild des „aktivierenden Staates“ 5 diskutiert worden ist, sollte der politikwissenschaftlichen Forschung in den 1990er Jahren zufolge unter anderem durch eine verstärkte Netzwerkbildung zwischen staatlichen und privaten Akteuren erfolgen. Im Zu sammenhang auch m it der zunehmenden Bedeutung europäischer6 Politik wur den diese Forschungsansätze in der Politikwissenschaft verknüpft m it Untersu chungen der so genannten Multi-Level-Governance bzw. auf internationaler Ebene der „Governance without Government“ .7 Insbesondere seit Beginn des neuen Jahrtausends bestätigte sich unter dem Eindruck der sicherheits- und finanzpolitischen Herausforderungen, dass Staaten weiterhin das Fundament der territorialen Grundordnung bilden sowie als primäre Ordnungskraft des öffentli chen Lebens bestehen. Als „regulative Staaten“ weisen sie Letztentscheidungs kompetenzen für die Gestaltung des Rahmens des öffentlichen Lebens auf, ko operieren aber auch verstärkt m it nichtstaatlichen Akteuren, um ihre Funktionen 1 Vgl. Katzenstein, Peter J.: Policy and Politics in W est-Germ any: The Growth of a Sem i-Sovereign State, Philadelphia 1987. 2 Vgl. W illke, Helmut: Entzauberung des Staates. Überlegungen zu einer gesellschaftlichen Steuerungs theorie, Königstein 1983. 3 Vgl. Kaltenbrunner, Gerd-Klaus (Hrsg.): Der überforderte schwache Staat. Sind w ir noch regierbar?, München, 1975. 4 Vgl. Evans, Peter B. / Rueschem eyer, Dietrich / Skocpol, Theda: Bringing the State Back in, Cam bridge 1985. 5 Vgl. von Bandemer, Stephan / Hilbert, Josef: Vom expandierenden zum aktivierenden Staat, S. 25-32, in: Blanke, Bernhard / von Bandemer, Stephan / Nullmeier, Frank / W ewer, Göttrik: Handbuch zur Verwaltungsreform , W iesbaden 1998. 6 W enn in dieser Arbeit von Europa gesprochen wird, bezieht sich dieser B e griffa u fd ie Europäische Union. 7 Vgl. Rosenau, Jam es N. / Czem piel, Ernst-Otto: Governance w ithout Governm ent: Order and Change in W orld Politics, Cam bridge 1992. 1 effizient erfüllen zu können .8 In zeitgenössischer Betrachtung kann der europäi sche Staat daher als ein soziales Konstrukt aufgefasst werden, welches die primäre Ordnungskraft des öffentlichen Lebens seiner Bürger ist. Als diese m it Letztentscheidungskompetenzen ausgestattete Ordnungskraft weist der Staat gegenüber seinen Bürgern eine identitätsstiftende Funktion auf. Diese Identitätsstiftung vollzieht sich insbesondere dort, wo Akteure für den Staat, diesen auf Basis rechtlicher Normen repräsentierend, handeln. Handeln aber heißt entscheiden, heißt steuern .9 In der Bundesrepublik Deutschland steu ern jeweilig legitimierte Akteure im Bund, in den Ländern sowie in den Kommu nen. Aus der Aufteilung der Steuerungskompetenzen auf verschiedene Akteure resultiert, dass es keine singuläre Bezugsperson oder Organisation gibt, die den Anspruch aufweist, die jeweilige Gebietskörperschaft in ihrer Gänze zu steuern. Stattdessen gibt es mehrere Akteure, die in Beziehung zueinander sowie weiteren Dritten stehend Steuerungsfunktionen, für die sie legitimiert worden sind, ausü ben. Die Abfolge mehrerer aufeinander folgender und bezogener Handlungen, das heißt eine Abfolge von (Steuerungs-) Entscheidungen, kann als Steuerungs prozess bezeichnet werden. Diese Prozesse können formalisiert sein, oder infor mell ablaufen. Der Ausgestaltung von Steuerungsprozessen kommt für den Erhalt und die Weiterentwicklung moderner demokratischer Systeme eine hohe Bedeu tung zu:10 Steuerungsprozesse können sich in ihrer Prozessqualität unterscheiden und die Ausübung von Steuerung erschweren oder vereinfachen. Im Einklang mit gesellschaftlichen Entwicklungen haben sich in den letzten Jahrzehnten die An forderungen an Steuerung und Steuerungsprozesse durch die handelnden Akteure verändert: So ist im Zuge des dargestellten Wandels der Sichtweise auf den Staat sowie dem bestehenden Druck auf die öffentlichen Haushalte aller Gebietskör perschaftsebenen und einem anwachsenden gesellschaftlichen Interesse an einem transparenten und effizienten Staatshandeln der Anspruch an die Qualität von Steuerung gestiegen: Die Steuerung soll strategisch sein, Ziel ist eine strategische Steuerung.11 Die steuernden Akteure müssen, um diesen Anspruch umsetzen zu können, in der Lage sein, strategisch handeln zu können. Voraussetzung einer 8 Vgl. Lütz, Susanne: Oer Staat und die G lobalisierung von Finanzm arkten. Regulative Politik in Deutschland, Großbritannien und den USA, Schriften des M ax-Planck-Instituts für Gesellschafts forschung, Band 43, Frankfurt/M ain 2002. 9 Zum Begriff der Steuerung in dieser Arbeit vgl. Kapitel 2.2.1 10 Vgl. W illke, Helmut: Regieren. Politische Steuerung kom plexer Gesellschaften, W iesbaden 2014, S. 138/139. 11 Vgl. Hill, Herm ann: Strategische Perspektiven der Verwaltungsentw icklung, S. 216, in: Die öffentliche Verwaltung. Zeitschrift für öffentliches Recht und Verwaltungsw issenschaft, 68. Jahrgang, Heft 6. 2 strategischen Steuerung ist folglich, dass die handelnden Akteure strategiefähig sind.12 Mit Steuerung durch politische Akteure und Steuerungsprozessen setzen sich verschiedene wissenschaftliche Disziplinen aus ihrer jeweiligen fachlichen Perspektive auseinander. So befasst sich beispielsweise die juristische allgemeine Staatslehre mit Wesensmerkmalen des Staates.13 Recht wird als das prinzipielle Medium verstanden, durch dass der Staat seine Steuerung ausübt.14 Auch die Be triebswirtschaftslehre setzt sich mit Steuerungsprozessen öffentlicher Akteure auseinander — zum Beispiel im Rahmen der so genannten Public Corporate Governance.15 Steuerung im Zusammenhang mit den öffentlichen Finanzen ist wesentliches Themengebiet der Volkswirtschaftslehre, wie auch der öffentlichen Finanzwirtschaft. Die öffentliche Finanzwirtschaft wird insbesondere in der Ver waltungswissenschaft berücksichtigt, die sich ihrerseits m it der Steuerung durch die öffentliche Verwaltung befasst: So ist das Handeln der Verwaltung auf das Treffen von Entscheidungen hin ausgerichtet.16 Schließlich untersucht die Sozio logie die Steuerung durch den politischen Raum in Verbindung m it den Wirkun gen auf die Gesamtgesellschaft. Beispielsweise argumentierte Niklas Luhmann, dass das politische System als gesellschaftliches Teilsystem zu keinen wesentlichen direkten Steuerungsleistungen gegenüber den anderen Teilsystemen, wie z.B. der Ökonomie, in der Lage sei.17 Diese Arbeit betrachtet die Steuerungsthematik aus der Perspektive der Politikwissenschaft. Dies soll jedoch keinesfalls eine Vernei nung der Erkenntnisse anderer Disziplinen nach sich ziehen. Gerade die im- oder explizite Berücksichtigung interdisziplinären Wissens ist auch Bestandteil guter politikwissenschaftlicher Forschung, insbesondere in diesem staatswissenschaftli chen Forschungsfeld. Die sich in Deutschland nach Gründung der Bundesrepublik entwickelte Politikwissenschaft hat sich ausführlich m it Handlungen politischer Akteure zur Beeinflussung ihrer Umwelt auseinandergesetzt. Eine systematische Untersu chung inwieweit politische Akteure strategisch handeln bzw. strategiefähig sind, 12 Vgl. Speth, Rudolf / Quednau, Tobias / Boehme, Nele / Leif, Thom as: Editorial, S. 2, in: Klein, A n sgar/ Legrand, Jupp / Leif, Thom as: Strategisches Niem andsland. Vom Dilemma der Strategiebildung in der Politik, Neue soziale Bewegungen, Jg. 18, Heft 2, Stuttgart 2005. 13 Vgl. von Arnim, Hans Herbert: Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, München 1984, S. 2. 14 Vgl. Som m erm ann, Karl-Peter: Staatsziele und Staatszielbestim m ungen, Tübingen 1997, S. 139/140. 15 Vgl. zum Beispiel Schedler, Kuno / Müller, Roland / Sonderegger, Roger W.: Public Corporate Governance. Handbuch für die Praxis, Bern 2011. 16 Vgl. Franz, Thorsten: Einführung in die Verwaltungsw issenschaft, W iesbaden 2013, S. 23. 17 Vgl. hierzu die Begriffe der „Polykontexturalität' und der „Resonanzfähigkeit' bei Luhmann. Vgl. Lange, Stefan: Niklas Luhmanns Theorie der Politik. Eine Abklärung der Staatsgesellschaft, W iesbaden 2003, S. 160ff. 3 erfolgte durch die politikwissenschaftliche Forschung bis in die jüngere Vergangenheit jedoch nicht. Noch im Jahr 2002 kommentierte Joachim Raschke, dass sich die Politikwissenschaft mit politischer Strategie bis dato nicht systema tisch befasst habe.18 Diese Thematik wurde von Raschke und Ralf Tils durch die Formulierung ihres Ansatzes einer „politischen Strategieanalyse“ aufgegriffen, auf welchen sich auch diese Arbeit bezieht.19 D ieser Untersuchungsansatz basiert auf vorangegangenen politikwissenschaftlichen Untersuchungen des strategischen Verhaltens von Parteien, ist jedoch umfassender angelegt.20 Die politische Strate gieanalyse stellt auf Untersuchungen einzelner Akteure des politischen Raums im Zusammenhang mit von diesen ausgehenden oder auf diese wirkenden strategi schen Handlungen ab. In diesem Rahmen wird auch Strategiefähigkeit als Akteurskapazität zur Durchführung strategischer Politik analysiert.21 Der intenti onal, also bewusst handelnde Akteur, der durch die Akteursumwelt beeinflusst wird, steht im Zentrum des Ansatzes. Durch den Einbezug sowohl der Akteursumwelt, als auch intentionaler Akteurshandlungen, ist der Ansatz an das Modell des Akteurzentrierten Institutionalismus (AZI) von Fritz W. Scharpf und Renate Mayntz — und damit an einen gegenwärtig führenden theoretischen poli tikwissenschaftlichen Erklärungsansatz für Akteurshandlungen — anschlussfähig. Eine Folge der Fokussierung auf die Untersuchung spezifischer intentionaler Akteurshandlungen hinsichtlich ihrer strategischen Qualität ist, dass in dem An satz der politischen Strategieanalyse von Raschke und Tils der Begriff der Steue rung im Zentrum steht.22 Auch in dem von ihnen anschließend publizierten Sam melband, welcher eine Verknüpfung einzelner politikwissenschaftlicher Themen gebiete, wie Demokratietheorien, mit der politischen Strategieanalyse herstellt, wurde weitgehend auf den Steuerungsbegriff rekurriert.23 In einem Beitrag Karl Rudolf Kortes innerhalb des Sammelbands stellte dieser in Bezug auf Strategiefä higkeit heraus, dass das Vorliegen dieser Fähigkeit nicht daran gemessen werden kann, inwieweit politische Akteure Detailplanungen im Hinblick auf zukünftige 18 Vgl. Raschke, Joachim : Politische Strategie. Überlegungen zu einem politischen und politologischen Konzept, S. 207, in: Nullmeier, Frank / Saretzki (Hrsg.), Thom as: Jenseits des Regierungsalltags. Strategiefähigkeit politischer Parteien, Frankfurt/ Main 2002. 19 Für eine ausführlichere Darstellung des Konzepts von Raschke und Tils s. Kapitel 2.2.2. 20 Vgl. insbesondere Nullmeier, Frank/ Saretzki (Hrsg.), Thom as: Jenseits des Regierungsalltags. Strategiefähigkeit politischer Parteien, W iesbaden 2007. 21 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie. Eine Grundlegung, 2. Aufl., W iesbaden 2013, S. 273. 22 Vgl. ebd., S. 387. 23 Vgl. Raschke, Joachim / Tils (Hrsg.), Ralf: Strategie in der Politikwissenschaft. Konturen eines neuen Forschungsfelds, W iesbaden 2010. 4 Events zu betreiben imstande sind. Vielmehr sei dann von einer hohen Strategie Fähigkeit zu sprechen, wenn Akteure wüssten, wie sie m it ihrem beständigen Schleier des Nichtwissens24 umzugehen hätten .25 Dies verdeutlicht zum einen, dass Strategiefähigkeit nicht m it einer Planungsfähigkeit gleichgesetzt werden sollte. Zum anderen zeigt es, dass StrategieFähigkeit kein Allheilmittel Für die Her ausforderungen politischer Akteure ist, da durch sie Unsicherheiten über potenti elle zukünftige Ereignisse nicht verhindern werden können. Es ist vielmehr der Umgang m it diesen Unsicherheiten, der durch strategisches Handeln verbessert werden soll. Wie auch Raschke und Tils konstatieren, ist die hohe Ausprägung der Strategiefähigkeit eines Akteurs und eine darauf aufbauende strategische Steue rung ein Faktor neben anderen, um politische Herausforderungen — gerade im Kontext unsicherer Zukunftsbedingungen — in der Praxis verbessert bearbeiten zu können .26 In diesem Sinn ist Strategiefähigkeit ein Qualitätsfaktor politischen Handelns. Als ein solcher ist eine ausgeprägte Strategiefähigkeit dann aber auch ein Wettbewerbsvorteil eines politischen Akteurs im Vergleich zu anderen im Hinblick auf die Qualität der politischen Steuerung. Das Forschungsfeld der politischen Strategieanalyse erweiternd erfolgten im Anschluss an den erwähnten Sammelband in kurzen Abständen die Studien „Stra tegische Regierungssteuerung. Schröder und Blair im Vergleich“ 27 ebenfalls von Tils sowie die Monographie „Strategieberatung im Zentrum der Macht. Strategische Planer in deutschen Regierungszentralen“ 28 von Dominic Schwickert, die das Modell empirisch anwandten. Tils stellt in seinem Werk unter anderem heraus, dass die „[···] Strategiefähigkeit des Regierungskollektivs [...] weitreichende Konsequenzen für das zielorientierte Steuerungshandeln der Ak teure [hatte].“ 29 Schwickert argumentiert, dass Strategiefähigkeit eine Kompetenz sei, die nicht nur akteurseigene Möglichkeiten zu strategischen Kalkulationen be inhalte, sondern auch die Kommunikationsfähigkeit gegenüber dritten Akteuren 24 Der so genannte Schleier des Nichtwissens („veil of ignorance") ist ursprünglich ein Kernelem ent der normativen Gerechtigkeitstheorie von John Rawls. Er besagt, dass M enschen im fiktiven Naturzustand über eine Gesellschaftsordnung entscheiden müssten ohne zu wissen, w o sie später in der Gesellschaft stehen w ürden. Aus diesem Grund w ürden sie sich für eine m öglichst gerechte Ordnung entscheiden. 25 Vgl. Körte, Karl-Rudolf: Strategie und Regierung: Politikmanagement unter den Bedingungen von Komplexität und Unsicherheit, S. 212, in: Raschke, Joachim / Tils (Hrsg.), Ralf: Strategie in der Politikwissenschaft. 26 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 22. 27 Vgl. Tils, Ralf: Strategische Regierungssteuerung. Schröder und Blair im Vergleich, W iesbaden 2011. 28 Vgl. Schwickert, Dominic: Strategieberatung im Zentrum der M acht. Strategische Planer in deutschen Regierungszentralen, W iesbaden 2011. 29 Tils, Ralf: Strategische Regierungssteuerung, S. 364. 5 zur Umsetzung der strategischen Kalkulationen m it einbeziehe.30 Beide Autoren betonen die Bedeutung der Strategiefähigkeit zur Durchführung einer strategi schen Steuerung. Bezüge zu dem Ansatz der politischen Strategieanalyse lassen sich darüber hinaus auch in weiteren Publikationen finden, wie zum Beispiel in der im Jahr 2014 veröffentlichten Monographie „Strategien in der Energie- und Klimapolitik. Bedingungen strategischer Steuerung der Energiewende in Deutsch land und Großbritannien“ von Annika Sohre. Auch die im Jahr 2015 veröffent lichte Monographie „Islamische Religionsgemeinschaften als politische Akteure in Deutschland. Eine Analyse zur politischen Strategiefähigkeit“ von Ufuk Olgun sowie das Werk „Macht- und Gestaltungszielverfolgung von Regierungsparteien. Strategische Muster der SPD 1998-2005“ von Jochen Sunken aus dem Jahr 2016 und die ebenfalls in diesem Jahr abgeschlossene Dissertation „Strategische Orga nisationsentwicklung an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft. Eine Analyse des Senats der Wirtschaft“ von Alexander Grieswald nehmen Bezug auf die Erkenntnisse der Forschung über die politische Strategieanalyse.31 Die bislang publizierten Werke zusammennehmend lässt sich damit eine fortlaufende Beach tung und Anwendung des Ansatzes der politischen Strategieanalyse erkennen. Diese lässt sich auch in die allgemeine politikwissenschaftliche Forschung einord nen. So postulierte Schwickert, dass die politische Strategieanalyse innerhalb der politikwissenschaftlichen Forschungssystematik in erster Linie der Politikfeldana lysenforschung zugeordnet werden solle.32 Diese Forschungsrichtung fokussiert auf die Untersuchung konkreter Politiken (policies).33 Im Zusammenhang mit diesem Untersuchungsfokus werden auch, im Rahmen des so genannten Policy- Cycle-Modells, dynamische Politikgestaltungs- und Evaluierungsprozesse analy siert. Diese dynamischen Prozesse sind akteursbezogen und auf die Erreichung festgelegter Ziele hin orientiert. Insofern ist Schwickert darin zuzustimmen, dass die politische Strategieanalyse an die bestehende Politikfeldanalysenforschung an schließbar ist. 30 Vgl. Schwickert, Dominic: Strategieberatung im Zentrum der M acht, S. 57. 31 Vgl. Sohre, Annika: Strategien in der Energie- und Klim apolitik. Bedingungen strategischer Steuerung der Energiewende in Deutschland und Großbritannien, W iesbaden 2 0 1 4 /O lgu n , Ufuk: Islamische Religionsgem einschaften als politische Akteure in Deutschland. Eine Analyse zur politischen Strategiefähigkeit, W iesbaden 2015 / Sunken, Jochen: M acht- und G estaltungszielverfolgung von Regierungsparteien. Strategische M uster der SPD 1998*2005, W iesbaden 2016 / Grieswald, Alexander: Strategische O rganisationsentw icklung an der Schnittstelle von Politik und W irtschaft. Eine A nalyse des Senats der W irtschaft vom 13.04.2016, auf: http://duepublico.uni-duisburg-essen.de/servlets/ DerivateServlet/Derivate-41345/Grieswald_A_Diss.pdf, Zugriff am 20.12.2016. 32 Vgl. Schwickert, Dominic: Strategieberatung im Zentrum der M acht, S. 61. 33 Vgl. Blum, Sonja / Schubert, Klaus: Politikfeldanalyse, 2. akt. Aufl., W iesbaden 2011, S. 15. 6 1.2 Zielsetzung und Forschungsfrage Die vorliegende Arbeit folgt in Aufbau und Ausrichtung dem Ansatz des Akteur zentrierten Institutionalismus und baut zur Vornahme der inhaltlichen Untersu chung zusätzlich auf der politischen Strategieanalyse auf. Ziel dieser Dissertation ist, das bestehende Strategieanalyse-Modell in einem von den bisherigen Arbeiten differierenden Bereich anzuwenden und die Strategiefähigkeit34 spezifischer poli tischer Akteure in den im weiteren Arbeitsverlauf noch auszuwählenden Ländern zu untersuchen. Die akteurseigene Fähigkeit wird nicht abstrakt analysiert, son dern konkret am Beispiel der jeweiligen Förderbanken-Steuerung in einem Land. Die erste Prämisse dieser Arbeit ist folglich, dass sich die Strategiefähigkeit der auszuwählenden Akteure in ihrem steuernden Handeln gegenüber dritten Akteu ren, wie einer Förderbank, ausdrückt. Aus dem Fokus auf spezifische politische Akteure und die Steuerungsleistung derselben sowie im Einklang mit dem Ansatz der politischen Strategieanalyse ergibt sich, dass der politikwissenschaftliche Steuerungsbegriff Anwendung findet. Die Untersuchung der Akteure erfolgt auf Basis des theoretischen Ansatzes des Akteurzentrierten Institutionalismus, auf dem auch das Modell der politischen Strategieanalyse von Raschke und Tils auf baut. Der praxisorientierte theoretische Ansatz gibt das Vorgehensschema für die zu untersuchenden Akteure in dieser Arbeit vor:35 Einer Untersuchung des insti tutionellen Kontextes folgt die Auswahl der relevanten politischen Akteure. Der Ansatz der politischen Strategieanalyse wird herangezogen, um operationalisierbare Indizien für die Analyse der Strategiefähigkeitskapazität der zu untersuchen den Akteure zu generieren. Die konkrete Untersuchung der Steuerung der Ak teure gegenüber den Förderbanken erfolgt unter Rückgriff auf eine qualitative Dokumentenanalyse wie auch ergänzender leitfadengestützte Experteninterviews. Der Rückgriff auf den Ansatz der politischen Strategieanalyse in dieser Arbeit führt zu einer Fokussierung auf akteursbezogene Handlungen mit strategischem Gehalt im Rahmen der Steuerung von Förderbanken. Ausgangspunkt sind aber zunächst regulatorische Vorgaben sowie die Rechtsgrundlagen der jeweiligen För derbanken, welche die Aufgaben und Mittel sowie Angaben zur Ausgestaltung steuerungsrelevanter Gremien enthalten. Die Rechtsgrundlagen und institutiona lisierten Settings sind bereits Ergebnisse akteursbezogener Handlungen; als „End produkte“ erfolgter Akteursüberlegungen werden sie in dieser Arbeit als Aus gangspunkte der Untersuchung über die Strategiefähigkeitskapazitäten der im wei teren Verlauf auszuwählenden politischen Akteure herangezogen. Um diese temporal-analytische Unterscheidung zwischen vorgegebenen Strukturen und dem strategischen Akteurshandeln deutlich sichtbar zu machen, werden in dieser 34 Zum Begriffder Strategiefähigkeit s. Kapitel 2.2.2. 35 Zum theoretischen Ansatz s. Kapitel 2.1 7 Arbeit zwei Steuerungsmodi „ex-ante Steuerung“ und „laufende Steuerung“ von einander unterschieden .36 Der spezifische Ansatz der Untersuchung der Steuerung von Förderbanken ist zum einen deshalb gewählt worden, da eine strategische Steuerung durch die politischen Akteure eines Landes gegenüber diesen Banken als Nachweis vorhan dener Strategiefähigkeit empirisch abbildbar sein sollte: Förderbanken unterliegen in allen Ländern einer Steuerung durch politische Akteure. Zum anderen existie ren sie in jedem Land und weisen vergleichbare Funktionen auf. Durch die sich ähnelnden Grundbedingungen bieten sie sich als zu analysierende Institutionen in den einzelnen Untersuchungsfällen an. Die Untersuchung ist zeitaktuell, das heißt die aktuellen Verhältnisse zum Zeitpunkt der Datenerhebung und nicht die historische Rückschau stehen im Fokus.37 Die Analyse der Strategiefähigkeitskapazitäten ländereigener politischer Akteure setzt jedoch auch eine Auseinandersetzung m it den Spezifika des Landes, seiner Förderbank und seinen politischen Akteuren voraus, da die Bankensteue rung in einem historisch gewachsenen Umfeld stattfindet und dadurch auch zu berücksichtigende Pfadabhängigkeiten vorliegen. Dies schließt auch eine Unter suchung der grundsätzlichen Steuerungsmöglichkeiten von Förderbanken durch die ländereigenen politischen Akteure ein. Erst dies ermöglicht das institutionelle Verständnis aus dem heraus eine Generierung von Indizien für Strategiefähigkeit auf Basis des Modells von Raschke und Tils sinnvoll und die Untersuchung der Kapazitäten einzelner Akteure in Bezug auf diese Fähigkeit möglich ist. Eine weitere Prämisse dieser Arbeit ist, dass, obschon keines der Länder einen einzelnen Akteur aufweist, der ausschließlich das Land repräsentiert, jedes Land für sich ein eigenes politisches System darstellt. Diese Annahme wird auch durch das Bundesverfassungsgericht geteilt, welches ausführte, dass die einzelnen Län der Staatscharakter aufweisen .38 Wenn aber jedes Land ein eigenständiges politi sches System aufweist, ist es möglich, die Spezifika derselben getrennt voneinan der zu analysieren. Dessen unbenommen sind die politischen Systeme der Länder auf vielfältige Art und Weise m it denen des Bundes und der Europäischen Union (EU) verwoben. Wo es für das Forschungsziel dieser Arbeit von Bedeutung ist, werden diese Verknüpfungen folglich mit berücksichtigt. Diese Dissertation beinhaltet im Wesentlichen eine qualitative Untersuchung der Strategiefähigkeitskapazitäten politischer Akteure in ausgewählten Ländern. Dies erscheint sinnvoll, da eine gesamtheitliche, sowohl exekutive als auch legis lative Akteure umfassende Perspektive gerade von spezialisierten Praktikern nur 36 Zur Definition und Erläuterung von ex-ante Steuerung und laufender Steuerung vgl. Kapitel 2.2.1. 37 Der Stichtag für die Datenerhebung in dieser Arbeit ist der 31.12.2017. 38 Vgl. Das Fallrecht: BVerfGE 1 ,1 4 -Sü d w eststaa t, auf: http://w w w .servat.unibe.ch/dfr/bv001014.htm l, Zugriff am 25.07.2017 und Das Fallrecht: BVerfGE 34,9 - Besoldungsvereinheitlichung, auf: http://w w w .servat.unibe.ch/dfr/bv034009.htm l, Zu griffam 15.02.2016. 8 schwer selbst erarbeitet werden kann. Eine solche übergreifende Betrachtungs perspektive erscheint jedoch von Relevanz, da gerade vor dem Hintergrund der Diskussionen um strategische Steuerung und Strategiefähigkeit ein erweitertes Zu sammenwirken insbesondere der Akteure Parlament und Ministerialverwaltung, so wie es in Teilen zum Beispiel bereits in der Schweiz und Österreich praktiziert wird, zukünftig vermutlich stärker erforderlich sein w ird .39 Die umfassende Per spektive erscheint darüber hinaus sinnvoll auch vor dem Hintergrund, dass die Fähigkeit von politischen Akteuren, strategisch steuern zu können, als ein Faktor betrachtet werden kann, der die Fähigkeit eines Landes zur Auswahl der jeweils „besten“ politischen Steuerungsmöglichkeiten erhöht. Als Qualitätsfaktor politi schen Handelns kann eine strategische Steuerung langfristig einen landeseigenen Wettbewerbsvorteil darstellen. Diese Arbeit soll dazu beitragen, einen Brücken schlag zwischen dem theoretisch orientierten Ansatz der politischen Strategieana lyse und dem praktischen Handeln von politischen Akteuren zu schaffen und da m it auch für die Praxis einen Mehrwert zu bieten. Über die Analyse hinausgehend enthält diese Arbeit zusätzlich einen metho dischen Ansatz, um über qualitative Untersuchungen die jeweilige Strategiefähig keit politischer Akteure zu analysieren. Die Möglichkeit, über qualitative For schung diese Akteurskapazität evaluierbar machen zu können, dient der Weiter entwicklung der Untersuchungsmethodik in dem Bereich der politischen Strate gieanalyse. Die Steuerung der Förderbanken durch ländereigene politische Ak teure ist dabei das zu untersuchende Beispiel für eine Ableitung auf die Strategie fähigkeitskapazitäten der politischen Akteure. Die Analyse zeigt damit auch auf, wie eine wissenschaftliche Untersuchung von Strategiefähigkeit aussehen kann. Dabei bezieht sich die Untersuchungsmethodik eng auf den gewählten theoreti schen Ansatz der politischen Strategieanalyse, welcher in Bezug auf die Strategie fähigkeitsbestimmung im Arbeitsverlauf noch verfeinert wird. Aus der Zielsetzung der Arbeit und den angestrebten zentralen Inhalten ergibt sich die Forschungsfrage, an deren Beantwortung im Arbeitsverlauf gearbeitet wird: Inwiefern sind spezifische politische Akteure in ausgewählten Ländern stra tegiefähig? Die Beantwortung dieser Frage setzt Antworten auf voranzustellende Fragen voraus: Was sind politische Akteure und wie steuern diese? Was ist Stra tegiefähigkeit und wie manifestiert sich diese? Werden Förderbanken durch die Akteure strategisch gesteuert und falls ja, auf welche Art und Weise? Dies sind einige der Teilfragen, die beantwortet werden müssen, um sich mit der überge ordneten Forschungsfrage sinnvoll auseinandersetzen zu können. Aufgrund des dargestellten Untersuchungsfokus nicht eingegangen werden kann dagegen auf 39 Vgl. z.B. econcept AG: Evaluation der W irkungsorientierten Verwaltungsführung, Kanton Aargau. 6üro des Grossen Rats, auf: http://w w w .sgvw.ch/w p-content/uploads/13_kaufm ann_haering.pdf, Zugriff am 25.07.2017 oder Bundeskanzleram t Österreich: Bericht zur W irkungsorientierung 2015, Wien 2016, auf: https://www.oeffentlicherdienst.gv.dt/w irkungsorientierte_verw altung/dokum ente/6e richt_zur_W irkungsorientierung_2015.pdf?5teldr, Zugriffam 25.07.2017. 9 jegliche Spezifika der einzelnen politischen Akteure und Förderbanken die in die ser Arbeit untersucht werden — eine solche Gesamtdarstellung würde schlicht den Rahmen sprengen. Die Inhalte dieser Arbeit bilden dementsprechend auf das Ar beitsthema bezogene Ausschnitte ab. Dabei wurde im Arbeitsverlauf W ert darauf gelegt, zu große redundante Analysedarstellungen in den einzelnen Untersu chungskapiteln zu vermeiden, auch, um wesentliche Kerncharakteristika besser herausstellen zu können. Der Autor hofft, im weiteren Verlauf der Arbeit zur Be antwortung der dargelegten Forschungs frage beizutragen und Praktikern und Wissenschaftlern innerhalb dieses Themengebietes ein lohnendes (und lesenswer tes) Werk an die Hand zu geben. 1.3 Methodisches Vorgehen und Aufbau der Arbeit Wissenschaftliche Untersuchungen können grundsätzlich durch die Anwendung quantitativer oder qualitativer Forschungsmethoden erfolgen. Der inhaltliche Fo kus dieser Dissertation liegt auf den politischen Akteuren und Förderbanken der auszuwählenden einzelnen Länder. Dabei setzt eine gründliche Betrachtung der Länderebene auch die Berücksichtigung der Verbindungen zu der Bundes- und Europaebene voraus. Das Verhältnis zwischen Bund und Ländern begründet erst die Kompetenzzuteilung an die Länder und konstituiert dadurch auch Grenzen der Steuerungs- und Administrationsfunktionen derselben. Die für die Banken steuerung gerade in jüngster Vergangenheit immer bedeutsamer werdende Rolle der gesetzlichen Regulierung von Kreditinstitutionen erfolgt durch die europäi sche und nationale Ebene. Alle Länder weisen darüber hinaus ihre eigenen Spezi fika hinsichtlich der Ausgestaltung ihrer politischen Systeme auf. Diese Ausgestal tung bezieht sich nicht allein auf die Aufbau- und Ablauforganisation der jeweili gen Akteure, sondern auch auf die vorherrschende Organisationskultur. Das For schungsthema weist damit eine hohe Komplexität auf, welche quantitativ nur schwer abbildbar ist. Hinsichtlich der politischen Strategieanalyse von Raschke und Tils sowie der nachfolgenden empirischen Untersetzungen gibt es erste An sätze zur Generierung prüffähiger Hypothesen zur Anwendung in weiterführen den Forschungsarbeiten. Für den spezifischen Bereich der Strategiefähigkeit fin den sich in den Publikationen von Raschke und Tils allgemeine Kriterien für das Vorliegen einer Strategiefähigkeit, die jedoch für eine konkrete Anwendung vorab teilweise noch verfeinert und anhand von prüffähigen Indizien operationalisiert werden müssen. Da das Forschungsthema damit zum einen eine hohe Komplexi tät aufweist und zum anderen prüffähige Hypothesen im Bereich der Strategiefä higkeit noch nicht vollständig ausgearbeitet sind, ist für eine erfolgreiche For schung über das Thema dieser Arbeit eine qualitative Analyse am besten geeignet und soll deshalb zur Anwendung gelangen. 10 Qualitative Forschungsansätze eignen sich für die tiefgehende Untersuchung kleinerer Datensätze und fokussieren auf die Analyse individueller oder Gruppen erfahrungen, stattfindende Interaktion und Kommunikation sowie auf die Unter suchung vorhandener audiovisueller Dokumente.40 Wie die quantitative For schung zielt auch die qualitative darauf ab, empirische Daten zu systematisieren und unter Verwendung von theoretischem Wissen zu analysieren. Anders als bei quantitativen Forschungszugängen werden die empirischen Daten jedoch nicht aus dem Blickwinkel einer bestimmten Theorie betrachtet, sondern zumeist geht es erst um die Untersuchung kausaler Prozesse und im Anschluss um die Über tragung der Erkenntnisse auf die (Weiter-)Entwicklung einer Theorie.41 Im Ein klang m it diesem Ansatz wird auf die initiale Erstellung von prüffähigen Hypo thesen in dieser Arbeit verzichtet, da erst die Ergebnisse ggf. in Hypothesen mün den können. Gleichwohl steht dem skizzierten Arbeitsfortgang von der Empirie hin zu der Theorie nicht entgegen, dass auch die Inhalte einer Arbeit die dem qualitativen Forschungsansatz folgt, theoriegleitet sind. Dies entspricht zwei Kernprinzipien qualitativer Forschung: Zum einen der Anerkennung von Subjek tivität im Forschungsprozess. Subjektive Sichtweisen des forschenden W issen schaftlers sind nicht eliminierbarer Bestandteil der Forschungsleistung, sei es durch die Interpretation von Texten oder die Durchführung von Interviews. Hieraus folgt im Rahmen der qualitativen Forschungsmethode, dass der for schende Wissenschaftler sich dieser Subjektivität bewusst ist und diese gezielt kennzeichnen kann. Zum anderen entspricht dies auch dem Kernprinzip der Gegenstandsbezogenheit.42 Dieses besagt, dass die erhobenen Daten nicht bestehen den Theorien und Arbeitsmethoden untergeordnet werden, sondern im Gegen teil, dass die Verwendung der Theorien und Methoden an die untersuchten Daten angepasst werden soll. Ebenso wie für quantitative methodische Ansätze gibt es auch hinsichtlich qualitativer Forschung Gütekriterien, welche die Qualität dieser Forschungsme thodik sicherstellen sollen. Aus den bisherigen Ausführungen ist zu schlussfol gern, dass die Art und Weise der Güte einer qualitativen Forschung sich maßgeb lich von derjenigen einer quantitativen Forschung unterscheidet: so ist es bei der qualitativen Forschung die Qualität der Wiedergabe einer intersubjektiv nachvoll ziehbaren Situation, welche die Forschungsgüte ausmacht. Um diese Qualität zu erreichen ist im gesamten Forschungsprozess eine hohe Offenheit im Sinne von Transparenz und logischer Nachvollziehbarkeit notwendig. Um diesen Anforde 4 0 Vgl. Flick, Uwe: Designing Qualitative Research, London 2007, S. ix. 41 Vgl. Behnke, Schindler, Schnapp: Methoden der Politikwissenschaft. Neuere qualitative und quantitative Analyseverfahren, Baden-Baden 2006, S. 12ff. 42 Vgl. Brüsem eister, Thom as: Q ualitative Sozialforschung. Ein Überblick, 2. überarb. Aufl., W iesbaden 2008, S. 28. 11 rungen nachzukommen, fließen in die Arbeit sowohl Erkenntnisse einer qualita tiven Inhaltsanalyse von Primärquellen und Sekundärliteratur, als auch diejenigen ergänzender leitfadengestützter Experteninterviews ein (so genannte Methode der Triangulation43). Hierdurch ist gewährleistet, dass Erkenntnisse aus der aktuellen wissenschaftlichen Forschung und Erfahrungswissen der in der Praxis beteiligten Personen in den Schlussfolgerungen dieser Arbeit berücksichtigt werden. Das Streben nach der intersubjektiven Nachvollziehbarkeit unter Berücksichtigung des Offenheitsprinzips wird zudem auch durch die Einhaltung weiterer Gütekri terien qualitativer Forschungsarbeiten untersetzt. Zu diesen sind zu zählen: „Viabiliät (Lebensfähigkeit) der Theorie, Explikation und Reflexivität des For schungsprozesses sowie Kontextbezogenheit und Angemessenheit (Indikation) der Mess- und Analyseverfahren .“ 44 Die Viabilität der Theorie bezeichnet die An nahme einer gültigen und im praktischen Handeln nützlichen Wirklichkeitskon struktion. In dieser Arbeit erfüllt die passgenaue Auswahl einer aktuell in der Politikwissenschaft gültigen praxisnahen Theorie das Kriterium der Viabilität. Ex plikation bezeichnet in diesem Zusammenhang die explizite Erläuterung des For schungsprozesses, die innerhalb dieser Arbeit im Rahmen der Kapitel eins und vier erfolgt. Reflexivität meint hier die reflektierte Subjektivität, die im gesamten Forschungsprozess beizubehalten ist.45 Die Angemessenheit der Mess- und Analyseverfahren verweist auf das Grundprinzip der Gegenstandsbezogenheit qualitativer Forschung. In dieser Arbeit wird das Arbeitsziel durch Rückgriff auf eine qualitative Inhaltsanalyse von Primärquellen sowie Sekundärliteratur und er gänzender Interviews erreicht. Aufgrund der Komplexität der einzelnen politi schen Systeme werden in dieser Arbeit nicht alle Länder der Bundesrepublik Deutschland betrachtet, sondern eine begründete Auswahl derselben. Innerhalb der zu analysierenden Länder wird wiederum ein Set an relevanten Akteuren be trachtet. Insgesamt können durch die hier dargelegten Ansätze die Gütekriterien qualitativer Forschung im Arbeitsprozess berücksichtigt werden. Eine intersub jektive Nachvollziehbarkeit und Offenheit des Forschungsverlaufs wird über den gesamten Verlauf der Arbeit hin angestrebt. Der Aufbau dieser Dissertation ist durch die Forschungsfrage sowie die damit verbundene Zielsetzung und das darauf gerichtete methodische Vorgehen bestimmt. Ziel ist die Analyse der Strategiefähigkeit ausgewählter politischer Ak teure anhand der Steuerung öffentlicher Förderbanken durch diese. Hierzu ist notwendigerweise zu bestimmen, was unter den Begriffen Steuerung, Strategiefä 43 Vgl. Blatter, Joachim K. / Janning, Frank / W agem ann, Claudius: Q ualitative Politikanalyse. Eine Einführung in Forschungsansätze und Methoden, W iesbaden 2007, S. 37. 44 Vgl. Behnke, Schindler, Schnapp: Methoden der Politikwissenschaft, S. 16. 45 Vgl. Helfferich, Cornelia: Die Q ualität qualitativer Daten. Manual für die Durchführung qualitativer Interviews, 3. überarb. Aufl., W iesbaden 2009, S. 157. 12 higkeit, politischer Akteur und Förderbank verstanden wird (Begriffskonzeptualisierung). Die Begriffskonzeptualisierung setzt jedoch zuvorderst wiederum eine theoretische Verortung der Arbeit voraus, da die Bedeutung der Begriffe auf the oretische Ansichten rekurriert. Erst nach der theoretischen Verortung und der Begriffskonzeptualisierung kann geklärt werden, wie das, was begrifflich gemeint ist, gemessen werden kann (Operationalisierung). Da es sich um eine qualitative Forschungsarbeit handelt, ist keine Messung im Sinne einer quantitativen Erfas sung gemeint, sondern eine Untersuchung von Indizien für das Vorliegen von Strategiefähigkeit. Nach der Operationalisierung kann die Strategiefähigkeit der Akteure in den ausgewählten Ländern analysiert werden. Die Arbeit ist in drei aufeinander aufbauende Teile gegliedert: „Teil A) Grundlagen der Arbeit und Forschungsdesign“ enthält vier Kapitel, in denen die methodischen, theoretischen und inhaltlichen Grundlagen für die weitere Unter suchung dargelegt werden. Innerhalb des einleitenden ersten Oberkapitels wird im Kapitel „1.1 Einführung in das Thema und Forschungsstand“, eine themati sche Orientierung und Einordnung des Dissertationsthemas in die aktuelle politikwissenschaftliche Forschung vorgenommen. Hierdurch ist ein Rahmen ab gesteckt, innerhalb dessen sich die Arbeit entfaltet. Kapitel „1.2 Zielsetzung und Forschungsfrage“ greift diesen Rahmen auf und stellt u.a. die Forschungsziele und Leitfragen vor. Kapitel „1.3 Methodisches Vorgehen und Aufbau der Arbeit“ er läutert den in dieser Arbeit gewählten methodischen Forschungsansatz und führt diejenigen Faktoren auf, die zu beachten sind, um die Qualität der Arbeit sicher zustellen. Nach Lesen des ersten Oberkapitels sollte dem Leser klar sein, welcher grundsätzliche Inhalt im Folgenden zu erwarten ist (und welcher nicht). Der Einleitung folgt ein zweites Oberkapitel über die theoretische Verortung und die Konzeptualisierungen der theoretischen Begriffe dieser Arbeit. In Kapitel „2.1 Theoretische Verortung dieser Arbeit im Akteurzentrierten Institutionalis mus“ wird der begründet selektierte dominante theoretische Erklärungsansatz dieser Arbeit vorgestellt In Kapitel „2.2 Konzeptualisierungen theoretischer Be griffe“ werden die theoretischen Begriffe „Steuerung“, „Strategiefähigkeit“, „politischer Akteur“ und „Förderbank“ für die Verwendung in dieser Arbeit de finiert. Steuerung wird nach der grundsätzlichen Begriffsdefinition im Rahmen von zwei abgrenzbaren Steuerungsmodi (ex-ante Steuerung, laufende Steuerung) betrachtet. Die Definition der Strategiefähigkeit basiert auf dem Konzept der politischen Strategieanalyse von Raschke und Tils, welches in seinen für den Be griff der Strategiefähigkeit wesentlichen Inhalten dargestellt wird. Die Begriffe po litischer Akteur und Förderbank werden mit Blick auf das Ziel dieser Arbeit und im Einklang mit auch in der Praxis akzeptierten Bedeutungen definiert. Durch den auf den Ergebnissen der theoretischen Verortung aufbauenden Begriffskonzeptualisierungen sind dann die im Zentrum dieser Arbeit stehenden Begriffe klar bestimmt. Das dritte Oberkapitel behandelt die Steuerung von Förderbanken. Die Steu erungsmöglichkeiten in Bezug auf die ländereigenen Förderbanken sind abhängig 13 von den Zuständigkeiten der Länder, wie auch den einschlägigen regulativen Rah menbedingungen insbesondere von Seiten der Europäischen Union und des Bun des. Aus diesem Grund erfolgt zunächst in Kapitel 3.1 „Steuerungskompetenzen der Länder“ eine Untersuchung der aktuellen Länderkompetenzen. In Kapitel 3.2 „Regulatorische Rahmenbedingungen der Förderbankensteuerung“ werden dann einschlägige Rechtsgrundlagen behandelt, die bei einer Steuerung von Förderban ken, sowohl in der Rechtsform des Privat- wie auch des öffentlichen Rechts, ein zuhalten sind. Vor dem Hintergrund dieser beiden Kapitel und unter Einbezug bzw. Auswertung der institutsindividuellen Rechtsgrundlagen wird im Kapitel 3.3 „Förderbankensteuerung“ die Steuerung der ländereigenen Banken untersucht, um allgemeine Funktionsweisen zu erfassen. Damit zusammenhängend wird auch analysiert, welche politischen Akteure auf welche Art und Weise Einfluss im Rah men der Förderbankensteuerung ausüben. Das dritte Oberkapitel enthält somit die Untersuchung des institutionellen Kontextes der Förderbankensteuerung als notwendige Grundlage für die sich daran anschließende Erarbeitung und spezifi sche empirische Untersuchung von Strategiefähigkeitsindizien. Das vierte Oberkapitel enthält die Auswahl der in dieser Arbeit zu betrach tenden politischen Akteure sowie die indizienbasierte Operationalisierung der Strategiefähigkeit. Kapitel 4.1 „Auswahl der zu untersuchenden politischen Ak teure“ beinhaltet zunächst die begründete Auswahl der konkreten Untersu chungseinheiten dieser Arbeit. Kapitel 4.2 „Operationalisierung von Strategiefä higkeit“ operationalisiert Strategiefähigkeit auf Basis der politischen Strategieana lyse von Raschke und Tils. Es wird dargestellt, inwieweit die Ausprägung spezifi scher Indizien die Strategiefähigkeitskapazität beeinflusst. Kapitel 4.3 „Gestaltung und Durchführung der teilstandardisierten leitfadengestützten Experteninter views“ enthält Ausführungen zu der Erhebung empirischer Daten mittels Inter viewdurchführung. Im Einklang mit den qualitativen Gütekriterien und den operationalisierten Strategiefähigkeitsindizien wird die Entwicklung des Inter viewleitfadens logisch begründet und nachvollziehbar dargestellt. Teil B der Arbeit umfasst in vier Kapiteln die empirische Untersuchung der Steuerung ländereigener Förderbanken durch die selektierten politischen Akteure. In den jeweils gleich strukturierten Oberkapiteln 5, 6, 7 und 8 wird in den Ländern Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg und Hessen die Förderbankensteu erung durch die politischen Akteure Parlament und Verwaltung untersucht.46 Zur Vornahme der Untersuchungen werden zunächst die jeweiligen Spezifika der Bank sowie die Verbindung des Fördergeschäfts mit der Landesförderpolitik ana lysiert. Daran anschließend erfolgt eine Analyse der ex-ante Steuerung bevor die laufende Steuerung der Banken durch Parlament und Verwaltung unter Fokussie rung auf die erarbeiteten Strategiefähigkeitsindizien untersucht wird. Die Unter suchung stützt sich sowohl auf die qualitative Dokumentenanalyse als auch auf 46 M it „Verw altung“ ist im Folgenden - sofern nicht anders angegeben - immer die ländereigene M inisterialverwaltung gemeint. 14 die Ergebnisse der leitfadengestützten Experteninterviews. Die wesentlichen Ergebnisse der förderbankbezogenen Untersuchungen werden in einem Zwi schenresümee festgehalten. Teil C der Arbeit beinhaltet die Schlussfolgerungen aus den in Teil B gewon nenen Forschungserkenntnissen sowie den Rückbezug dieser Erkenntnisse auf das in Teil A erarbeitete Strategiefähigkeits-Konzept. 15 2 Theoretische Verortung und Konzeptualisierungen theoretischer Begriffe 2.1 Theoretische Verortung dieser Arbeit im Akteurzentrierten Institutionalismus Da diese Arbeit im fachlichen Bereich der Politikwissenschaften verfasst worden ist, wird auch die fachbereichseigene Perspektive eingenommen. Der Theoriebe griff in der Politikwissenschaft wird auf zwei — ihres Inhalts nach grundsätzlich verschiedenen — Arten gebraucht47: Zum einen existieren normative Theorien, „die Antworten auf die Frage nach der Begründbarkeit von Politik geben [kursiv im Original]“48. Demgegenüber stehen empirische Theorien, welche „die Frage nach der empirischen Verfasstheit von Politik [kursiv im Original]“ 49 untersuchen. Die vor liegende Arbeit untersucht eine Fragestellung, die sich aus vorgegebenen Struktu ren bzw. vorhandenen Verhältnissen ableitet. Aus diesem Grund soll diese Arbeit auf eine empirisch geprägte Theorie rekurrieren, welche — vor dem Hintergrund der Forschungsfrage — sowohl die Handlungen einzelner Akteure abbildet, als auch die zwischen diesen bestehenden Beziehungen. Ein solcher theoretischer Ansatz ist der Akteurzentrierte Institutionalismus, der deshalb das dominante the oretische Analyseschema dieser Arbeit bildet. Der AZI-Ansatz wurde von Mayntz und Scharpf am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln entwickelt und in ihrem Werk „Gesellschaftliche Selbstregelung und Politische Steuerung“ 1995 zusammenfassend vorgestellt.50 In einer späteren Publikation „Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalis mus in der Politikforschung“ spezifizierte Scharpf den Theorieansatz für die An wendung in der anwendungsorientierten Wissenschaft weiter aus.51 Insbesondere erweiterte er den Ansatz um spieltheoretische Überlegungen, die sich primär auf 47 Andere Autoren gehen sogar von drei unterschiedlichen Theorieverständnissen aus. Vgl. hierzu: Hartmann, Jürgen/ Meyer, Bernd: Einführung in die politischen Theorien der Gegenwart, W iesbaden 2005, S. 12. Die Auffassung, dass zu den genannten Kategorien auch Theorie als Geschichte der politischen Ideen als dritte Kategorie hinzutreten soll, wird vom Autor nicht geteilt, da die Geschichte politischer Ideen Geschichte ist und nichtTheorie. 48 Brodocz, Andre / Scheel (Hrsg.), Gary S.: Politische Theorien der Gegenwert 11,3. Aufl., Opleden 2009, S. 14. 49 Ebd., S. 15. 50 Vgl. zu diesem Ansatz: M ayntz, Renate/ Scharpf, Fritz W.: Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalism us, in: M ayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (Hrsg.): Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung, Frenkfurt/New York 1995, S. 39*72, euf: http://w w w .m pifg.de/pu/m pifg_book/m pifg_bd_23.pdf, Zu griffam 25.07.2017. 51 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsform en. Akteurzentrierter Institutionalism us in der Politikforschung, 1. Aufl. 2000, Unveränderter Nachdruck, W iesbaden 2006. 16 Verhandlungssituationen beziehen .52 Ziel der Ausführungen von Scharpf und Mayntz war, einen Theorieansatz zur Verfügung zu stellen, der einen Mehrwert für die praktische Politik schafft. Zu erklärende Phänomene sollen durch Einbe zug aller relevanten Wirkungsbeteiligten und ihrer jeweiligen wesentlichen Bezie hungen erforscht werden. Damit wird darauf abgestellt, die komplexe Wirklichkeit in den für eine Analyse und Erklärung notwendigen Faktoren abzubilden und keine zu großen schematischen Vereinfachungen vorzunehmen. Die Anwendung des AZI-Ansatzes soll eine Untersuchung politischer Akteure und ihrer Handlun gen ermöglichen, aus der systematisiert Wissen über die Funktionsweise des be trachteten spezifischen Regelsystems gewonnen werden kann. Der Ansatz um die ses Ziel zu erreichen ist die Untersuchung des Gefüges von Akteuren auf der ei nen und des institutionellen Kontextes auf der anderen Seite. Dabei wird davon ausgegangen, dass Akteurs entscheidungen bewusst, also intentional, getroffen werden, jedoch durch den institutionellen Kontext beeinflussbar sind. Institutio nen gelten sowohl als abhänge wie auch als unabhängige Variablen, die einen Ak teur nicht determinieren, sondern in einen Handlungskontext einbetten .53 Entscheidungen der Akteure bilden damit eine Art „Kernebene“, die bildlich gesprochen von einer „Hüllenschicht“ aus institutionellen Einflüssen umgeben ist. Das Verständnis dieser beiden Abschichtungen voneinander, individuelle Ent scheidungen („Kern“) und institutionelle Einflüsse („Hülle“) ist auch vor dem Hintergrund der möglichen Prognosefähigkeit des theoretischen Ansatzes wich tig: Denn Prognosen lediglich aus akteurs eigenem Verhalten heraus zu bestim men, ist nur in Ausnahmefällen möglich. Institutionen dagegen — und auch insti tutionelle Einflüsse — sind zumindest kurz- oder sogar mittelfristig zeitstabil und durch den betrachtenden Wissenschaftler erkennbar. Das Verständnis von Insti tutionen als größtem Einflussfaktor auf die Präferenzbildung von Akteuren, er möglicht dem Wissenschaftler die Erstellung systematischer Analysen und Prog nosen. Dies deutet jedoch zugleich auch eine konzeptionelle Einschränkung an, die m it der Verwendung dieses Ansatzes einhergeht, denn Präferenzen, soziale Nor men und institutionalisierte Regeln sind eben mindestens langfristig veränderbar. Sie können zudem auch je nach Region Unterschiede aufweisen, eine allgemeine zeitliche und geographische Vergleichbarkeit ist nicht per se gegeben .54 Da diese Arbeit jedoch ähnliche Regionen innerhalb einer feststehenden zeitlichen Dimen sion untersucht, ergibt sich diese Problematik für diese Dissertation nicht. Ein 52 Der AZI-Ansatz dient in dieser Arbeit als dom inanter theoretischer Erklärungsansatz. Da im weiteren V erlauf keine spezifischen Verhandlungssituationen analysiert werden, wird auf eine Rezeption und Anw endung der spieltheoretischen Ausführungen verzichtet. 53 Vgl. zu diesem Ansatz: M ayntz, Renate/ Scharpf, Fritz W.: Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalism us, S. 43. 54 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsform en, S. 82/83. 17 Transfer der Untersuchungsergebnisse auf andere geographische und zeitliche Räume ist jedoch nur eingeschränkt praktikabel. Eine weitere potentielle Kritik gegen die Anwendung dieses Ansatzes soll ebenfalls dargelegt werden: Gegen das Argument, dass Institutionen Akteurs entscheidungen maßgeblich beeinflussen, könnte eingewandt werden, dass es empirische Beispiele gibt, in denen Akteure gegen institutionalisierte Regeln verstoßen (zum Beispiel die Nichtbefolgung eines Gesetzes). Dies spricht bei näherer Betrachtung jedoch keineswegs gegen den the oretischen Ansatz. Zum einen berücksichtigt der AZI-Ansatz, dass Akteure gegen Regelsysteme verstoßen können, wenn sie bereit sind, die damit verbundenen potenziellen Sanktionen zu tragen. Zum anderen werden die meisten Regelsys teme von der Mehrheit befolgt und nur von wenigen missachtet. Bereits Emile Durkheim stellte in seinen rechtssoziologischen Untersuchungen Ende des 19. Jahrhunderts heraus, dass das pathologische auch ein Kennzeichen einer „norma len“ Gesellschaft sei.55 Ein gewisses Ausmaß an Abweichungen ist folglich ein Zeichen der Normalität. Wie ausgeführt beruht der AZI-Ansatz auf der gleichzeitigen Befassung mit Akteursentscheidungen und institutionellen Einflüssen auf ebendiese. Damit ste hen die Begriffe „Akteur“ und „Institution“ im Zentrum des Ansatzes. Beide sind in spezifischer Weise definiert, zunächst soll im Folgenden der Begriff des Akteurs erläutert werden: Diese sind dem AZI-Ansatz zufolge entweder individuelle Ak teure, oder komplexe Akteure. Individuelle Akteure sind einzelne Menschen. Komplexe Akteure sind Ansammlungen von Menschen, die verschieden organi siert sind. Auch komplexen Akteuren wird intentionales Handeln zugeschrieben, welches vom W issenschaftler beobachtet werden kann. Dies daher, weil die indi viduellen Akteure56 welche den komplexen Akteur bilden, bewusst interagieren um als Ergebnis dieser Interaktion Handlungen entstehen zu lassen, die dem kom plexen Akteur zugeschrieben werden. Es werden also die Handlungsabsichten der in einem komplexen Akteur versammelten individuellen Akteure als Nachweis für das Vorliegen einer Handlungsabsicht eines komplexen Akteurs genommen. Diese konzeptionelle Vereinfachung ermöglicht die direkte Analyse der Handlun gen komplexer Akteure, ohne dass der forschende Wissenschaftler die im Innen verhältnis bestehenden Interaktionen zwischen den individuellen Akteuren analy sieren muss. Dem AZI-Ansatz nachfolgend können komplexe Akteure weiterhin in kol lektive sowie korporative Akteure eingeteilt werden .57 Diese Auftrennung dient innerhalb des theoretischen Ansatzes der besseren analytischen Erfassbarkeit, da sich diese beiden Kategorien signifikant voneinander unterscheiden: Kollektive 55 Vgl. Durkheim, Emile, Die Regeln der soziologischen M ethode, herausgegeben und eingeleitet von Rene König, 5. Auflage, Darm stadt 1976, S. 148ff. 56 Oder zunächst auch weitere komplexe Akteure, die wiederum aus individuellen Akteuren bestehen. 57 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsform en, S. 101. 18 Akteure sind von ihren Mitgliedern und deren Präferenzen abhängig. Korporative Akteure setzen sich dagegen aus Arbeitnehmern zusammen, die Handlungen für den korporativen Akteur ausüben, deren eigene Interessen jedoch durch die Etab lierung spezifischer Arbeitsverträge modifiziert sind. Damit zusammenhängend weisen korporative Akteure typischerweise einen Eigentümer und bzw. oder eine durch den Eigentümer beauftragte Führung auf. Aus dieser Konstellation entwi ckelt sich die in der Prinzipal-Agent-Theorie dargelegte Situation, dass die Ziele der Eigentümer, der Führung und der Mitarbeiter nicht gleich sein müssen. Der korporative Akteur kann folglich und im Gegensatz zu einem kollektiven Akteur von den Präferenzen seiner Mitglieder teilweise abgekoppelt agieren. Ein Beispiel für einen kollektiven Akteur ist ein Verein — ein Beispiel für einen korporativen Akteur eine Aktiengesellschaft. Akteure können, dem AZI-Ansatz zufolge, beschrieben werden durch ihre Handlungsressourcen und ihre Handlungsorientierungen. Handlungsressourcen stellen Fähigkeiten des Akteurs dar. Fähigkeiten sind definiert als „alle Handlungs ressourcen [ .. .] , die es einem Akteur ermöglichen, ein Ergebnis in bestimmter Hinsicht und zu einem gewissen Grad zu beeinflussen“58. Um die verschiedenen Fähigkeiten, zum Beispiel Humankapital oder Geld, zu beschreiben, ist der Bezug zu etwas Konkretem notwendig, dass durch die entsprechende Handlungsres source beeinflusst werden kann. Fähigkeiten haben folglich eine relationale Dimension und sind durch institutionelle Einflüsse bestimmt.59 Institutionelle Regeln, durch die Kompetenzen bzw. Rechte verliehen oder beschränkt werden, gelten im Rahmen des AZI-Ansatzes im Allgemeinen als die Wichtigste der Hand lungsressourcen. Handlungsorientierungen werden durch institutionelle Einflüsse modifiziert und — nach der Transformation in eine Akteursentscheidung — beein flussen wiederum andere Akteure. Die Bildung der Handlungsorientierungen so wohl eines individuellen, als auch eines komplexen Akteurs vollzieht sich dem theoretischen Ansatz nachfolgend aus einer Synopse der spezifischen W ahrneh mungen und Präferenzen heraus.60 Die akteurseigenen Präferenzen und seine je weiligen Wirklichkeits-Wahrnehmungen werden dabei stetig abgeglichen und mit einander aktualisiert und die daraus hervorgehenden Handlungsorientierungen dienen — unter Einbezug der vorhandenen Handlungsressourcen — als Grundlage für die strategischen Handlungsmöglichkeiten eines Akteurs. Die akteureigenen Wahrnehmungen stehen im AZI-Ansatz unter der Prämisse, dass es eine Außen welt gibt, die wahrgenommen werden kann und dass die Wahrnehmung nicht di 58 Scharpf, Fritz W.: Interaktionsform en, S. 86. 59 Vgl. ebd., S. 79. 60 Vgl. ebd., S. 86. 19 rekt zu beobachtender Sachverhalte von zeitaktuellen dominanten Theorien ge leitet ist.61 Die Präferenzen eines Akteurs lassen sich, dem theoretischen Ansatz zufolge, konzeptualisieren durch die Kategorien „Interessen“, „Normen“, „Iden titäten“ und „Interaktionsorientierungen“. Interessen sind Eigeninteressen des Akteurs, wie Selbsterhaltung oder Wachstum, die vom Wissenschaftler beobach tet werden können. Nach Klärung der Interessen kann angegeben werden, welche Handlungen notwendig wären, um diesen nachzufolgen. In die Kategorie „Nor men“ fallen normative Erwartungen an den zu untersuchenden Akteur. Diese Normen werden durch die Akteure innerhalb des vom Wissenschaftler betracht baren Systems erzeugt bzw. geteilt. Aus diesem Grund sind diese offengelegt und damit dem forschenden Wissenschaftler zugängig. Die Kategorie „Identität“ ver deutlicht, dass nicht alle Interessen und Normen den gleichen Rang einnehmen. Akteure können über die Fähigkeit verfügen, einige von diesen hervorzuheben und dadurch eine spezifische Identität zu formen. Die Kategorie der „Interakti onsorientierungen“ bildet ab, dass Akteure nicht nur auf ihre eigene Positionie rung innerhalb eines gegebenen Systems achten, sondern, in Verbindung m it den akteurseigenen Interessen, Normen und Identitäten, auch auf die Positionen an derer relevanter Systemakteure. Aus diesem Grund erscheint beispielsweise der Machtzuwachs eines Konkurrenten für einen Akteur gefährlicher als der Macht zuwachs eines Partners. Die Wahrnehmungen und Präferenzen eines Akteurs flie ßen dann zusammen in die Bildung von Handlungsorientierungen gegenüber wahrgenommenen Handlungsmöglichkeiten. Den bisherigen Ausführungen nachfolgend, könnte die Analyse eines Akteurs mitsamt seinen Handlungsressourcen und — durch den institutionellen Kontext beeinflussten — Handlungsorientierungen für ausreichend gehalten werden, um das akteureigene Verhalten zu erklären bzw. zu prognostizieren. Jedoch sind Ak teure in der Regel nicht in der Lage, ihre Handlungsorientierungen, unter Einbe zug der ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen, unabhängig von anderen Akteuren umzusetzen (Beispiel: das Treffen politischer Entscheidungen). V iel mehr ist hinsichtlich des Treffens von Entscheidungen auch die jeweilig relevante Akteurkonstellation entscheidend .62 Anstelle der statischen Untersuchung eines Akteurs und seiner Ressourcen bzw. Orientierungen, muss dem AZI-Ansatz nachfolgend folglich ein dynamisches Geflecht mehrerer aufeinander wirkender Akteure analysiert werden. Erst aus der Beobachtung und Analyse des Bezie hungssystems aller relevanten Akteure zueinander, kann der Wissenschaftler mög liche Handlungspfade von Einzelakteuren analytisch abbilden bzw. prognostizie 61 Vgl. Scharpf, Fritz W .: Interaktionsform en, S. 114. Dies schließt an die wissenschaftstheoretische Sichtweise von Thom as S. Kuhn an. Vgl.: Kuhn, Thom as S.: The Structure of Scientific Revolutions, 3. Aufl., Chigago 1996. 62 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsform en, S. 87. 20 ren. Die Untersuchung der Akteurkonstellationen umfasst den Einbezug aller re levanten Akteure, ihre jeweiligen Handlungsorientierungen unter Einbezug der Handlungsressourcen sowie eine Auswertung potentieller Handlungsergebnisse.63 In dieser Arbeit ist folglich darzulegen, welche Akteure relevant für die Steu erung der ländereigenen Förderbanken sind und über welche Handlungsressour cen und -orientierungen diese verfügen. Hierbei sind die Einflüsse aufeinander und akteurbezogene Präferenzen für mögliche Handlungsresultate zu berücksich tigen. Damit einhergehend ist nicht nur das bloße Vorliegen gegenseitiger Hand lungseinflüsse von Bedeutung, sondern auch die Art und Weise der jeweiligen Be ziehungen zwischen den Akteuren (entspricht: Interaktions form). Zur analyti schen Vereinfachung unterscheidet Scharpf dabei vier grundlegende Interaktions formen: Einseitiges Handeln, Verhandlung, Mehrheitsentscheidung und hierar chische Steuerung. Unter der Interaktionsform des einseitigen Handelns treffen die Akteure keine gemeinsamen Entscheidungen. Die Interaktionsform der Ver handlung kennzeichnet sich dadurch, dass die Akteure „auf Grundlage einstim miger Entscheidungen gemeinsame Abkommen“ 64 schließen. Mehrheitsentschei dungen setzen eine stärkere institutionelle Struktur bereits voraus, da Abkommen m it der Mehrheit der beteiligten Akteure getroffen und akzeptiert werden. Die Interaktionsform der hierarchischen Steuerung schließlich ermöglicht einem Ak teur das eigenständige Treffen von Entscheidungen. Die Untersuchung der Ak teurskonstellation und der Interaktionsform erlaubt die Klärung der systemischen Konstellation zwischen den betrachteten Akteuren und damit die Ableitung, wel che Einflüsse diese Konstellation auf die spezifischen Handlungsorientierungen eines der im untersuchten System befindlichen Akteurs aufweist. Aus der Umset zung der beschriebenen Konzeptualisierung ergibt sich folglich nicht nur, was ein Akteur im Rahmen des AZI-Ansatzes ist, sondern auch, wie seine Handlungsori entierungen bestimmbar gemacht werden können. Die drei analytischen Kategorien Akteur, Akteurskonstellation und Interakti onsform ermöglichen in der Summe folglich eine Erfassung der Akteurspezifika, ohne wesentliche Einflüsse des institutionellen Kontextes zu unterschlagen. Der institutionelle Kontext, als wichtigste Einflussvariable auf Akteursorientierungen, rekurriert auf ein umfassendes Verständnis des Begriffs der Institution. Instituti onen im Sinne des Ansatzes des akteurzentrierten Institutionalismus sind: 63 Vgl. Treib, Oliver: Akteurzentrierter Institutionalism us, S. 284, in: W enzelburger, G e o rg / Zohlnhöfer (Hrsg.), Reimut: Handbuch Policy-Forschung, W iesbaden 2015. 64 Ebd., S. 288. 21 „Regelsysteme [ .. .] , die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Hand lungsverläufe strukturieren. Diese Definition soll jedoch nicht nur formale rechtliche Regeln umfassen, die durch das Rechtssystem und den Staatsappa rat sanktioniert sind, sondern auch soziale Normen, die von den Akteuren im allgemeinen beachtet werden und deren Verletzung durch Reputationsverlust, soziale Mißbilligung, Entzug von Kooperation und Belohnung oder sogar durch soziale Ächtung sanktioniert w ird .“ 65 Entgegen dem Alltagssprachgebrauch sind Institutionen im Sinne des AZI-Ansatzes strikt von Organisationen abzugrenzen. Organisationen sind dem Ansatz zufolge „ [..·] soziale Entitäten, die über die Fähigkeit zweckgerichteten Handelns verfügen [ , . . ] “66. A uf diese Weise definiert sind Organisationen m it komplexen Akteuren gleichzusetzen. Institutionen als Regelsysteme setzen dagegen die Exis tenz und Einbettung von Akteuren in soziale Systeme voraus. Eine Grundprä misse im Rahmen des AZI-Ansatzes ist, dass die in den Institutionen sich ausdrü ckenden Regelsysteme von den Akteuren innerhalb der entsprechenden sozialen Systeme erkannt werden können. Die Annahme, dass diese Regelsysteme erkannt werden können, führt zu der Folgerung, dass wenn Akteure Regeln erkennen, sie — im Rahmen ihrer begrenzten Erkenntnismöglichkeiten — auch das soziale Ver halten anderer Akteure prognostizieren können .67 Dies führt weiterhin dazu, dass Akteure, die solche Regelsysteme erkennen, ihre Aktionen auf die prognostizier ten Aktionen anderer abstimmen. Auch der forschende Wissenschaftler kann diese Regelsysteme wahrnehmen. Die Folgerung erlaubt entsprechend auch dem Wissenschaftler, innerhalb der Regelsysteme deren Regeln erkannt worden sind, Hypothesen m it theoretischem Gehalt zu formulieren. Im AZI-Ansatz sind Institutionen als Regelsysteme der größte Einflussfaktor auf Akteurshandlungen. Ob formalrechtlich, oder als soziale Norm ausgestaltet, verdeutlichen sie, welche Verhaltensweisen „gewünscht“ und welche „verboten“ sind. Sie ermöglichen oder beschränken aber nicht nur die Anzahl möglicher Ak teursentscheidungen, sondern präjudizieren auch die Beurteilung von Handlungs ergebnissen durch die Akteure.68 So wird eine Gewerkschaft eine Tariflohnerhö hung anders beurteilen als ein Arbeitgeberverband. Die Beeinflussung der Beur teilung von Handlungsergebnissen durch die Akteure ist jedoch nichts anderes als die Beeinflussung der Präferenzen der Akteure hinsichtlich eines Resultats. 65 Vgl. Treib, Oliver: Akteurzentrierter Institutionalism us, S. 76, in: W enzelburger, Georg / Zohlnhöfer (Hrsg.), Reimut: Handbuch Policy-Forschung, W iesbaden 2015. 66 Ebd., S. 76/77. 67 Vgl. ebd., S. 80. 68 Vgl. Treib, Oliver: Akteurzentrierter Institutionalism us, S. 79, in: W enzelburger, G e o rg / Zohlnhöfer (Hrsg.), Reimut: Handbuch Policy-Forschung, W iesbaden 2015. 22 Gleichzeitig ist dem AZI-Ansatz zufolge zu beachten, dass Institutionen trotz ei ner grundsätzlichen Beeinflussung von Akteurspräferenzen keine Handlungen vorgeben, sondern allenfalls Handlungskorridore. Es sind die Akteure selbst, die innerhalb dieser Korridore den ein oder den anderen Entscheidungspfad betreten .69 Den Ausführungen insbesondere von Scharpf zum AZI-Ansatz folgend, soll dieser Theoriestrang als Hilfsmittel zur Analyse praktischer Politik dienen. Eine Anwendung des Ansatzes innerhalb einer empirischen Forschungssituation soll Scharpf zufolge mit der Untersuchung der relevanten Institutionen beginnen .70 Die Feststellung der Menge an relevanten Institutionen lässt dann einen Rück schluss auf die beteiligten Akteure zu. Eine individuelle Untersuchung der Ak teure hinsichtlich ihrer Handlungsressourcen und —orientierungen erscheint für Scharpf dann sinnvoll, wenn die Analyse der institutionellen Faktoren nicht be reits ausreichend genau zur Beantwortung der Forschungsfrage beitragen kann. Hier lässt sich ein Bezug zu der Logik des heuristischen Ansatzes „Ockhams Ra siermesser“ herstellen71: Diesem Ansatz zufolge soll von zwei gleich gut einen Sachverhalt erklärenden Analysen derjenigen der Vorzug gegeben werden, welche einfacher ist. In analoger Logik lässt sich die Vorgehensweise im AZI-Ansatz ver stehen: Die für den Wissenschaftler einfacher zu systematisierende und hinsicht lich möglicher Prognosen zu untersuchende Ebene institutioneller Settings wird bei der Analyse eines Sachverhalts der Vorzug gegeben vor der im Regelfall schwerer durchzuführenden Untersuchung akteureigenen Verhaltens, wenn da von ausgegangen werden kann, dass erstere Untersuchung ähnlich gehaltvolle Er gebnisse wie die letztere liefert. Entsprechend des AZI-Ansatzes werden auch in dieser Arbeit zunächst die relevanten Institutionen untersucht und der institutio nelle Kontext bestimmt. Zusätzlich werden daran anschließend aber auch Hand lungsressourcen und -orientierungen der selektierten politischen Akteure analy siert, um die Forschungsfrage in ausreichender Tiefe abschließend bearbeiten zu können. Dabei erfolgt sowohl eine Berücksichtigung der Akteurskonstellationen, wie auch der Interaktionsformen. Der theoretische Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus bildet auf diese Weise das dominante theoretische Analysesche mata dieser Arbeit. 69 Vgl. Treib, Oliver: Akteurzentrierter Institutionalismus, S. 83. 70 Vgl. Scharpf, Fritz W.: Interaktionsform en, S. 83/84. 71 Vgl. Stanford Encyclopedia of Philosophy: W illiam of Ockham, auf: https://plato.stanford.edu/ent ries/ockham /#4.1, Zugriffam 25.07.2017. 23 ^ Schaubild 1: Modell des Akteurzentrierten Institutionalismus Quelle: eigene D arstellung Institutioneller Handlungsressourcen (Fähigkeiten) Handlungs orientierungen (Präferenzen und Wahrnehmungen) E in se itig e s H andeln V e rh a n d lu n g M e h rh e its e n tsch e id u n g H ierarch isch e Steu erun g Handlungsressourcen (Fähigkeiten) Handlungs orientierungen (Präferenzen und W ahrnehmungen) 2.2 Konzeptualisierungen theoretischer Begriffe 2.2.1 Der Steuerungsbegriff Diese Arbeit unterliegt der Prämisse, dass die Strategiefähigkeit ausgewählter po litischer Akteure anhand ihrer intentionalen Steuerungsleistung gegenüber Förderbanken empirisch untersuchbar ist. Dies lässt die Bedeutung des Steue rungsbegriffs erkennen, dessen Begriffsinhalt für diese Arbeit im Folgenden her ausgearbeitet wird. Hierzu ist zunächst die einschlägige (politik-)wissenschaftliche Diskussion nach zu skizzieren, die sich von einer Verwendung des Planungsbe griffs zum Steuerungs- und schließlich zum Governancebegriff entwickelte, um im Zuge der Etablierung des Ansatzes der politischen Strategieanalyse wieder zum Steuerungsbegriff zurückzukehren: Die sich in Deutschland nach Begründung der Bundesrepublik entwickelnde Politikwissenschaft setzte sich, zunächst unter dem Begriff der „politischen Pla nung“, mit den gezielten Handlungen der Akteure des politischen Systems ausei nander. Nachdem eine Befassung mit politischer Planung von Politikwissen schaftlern noch in den ersten Nachgründungsjahren der Bundesrepublik oftmals 24 abgelehnt wurde, da diese als zu „planwirtschaftlich“ galt72, beschrieb beispiels weise Karl Kaiser 1965 Planungsinstrumente, die sowohl innerhalb der Wirtschaft als auch innerhalb der (Verwaltungs-)Politik Anwendung finden konnten .73 Ein wesentlicher Katalysator der Debatte über die politische Planung war die vom damaligen Bundeswirtschaftsminister Karl Schiller 1967 gesetzlich veran kerte Globalsteuerung, die auf die W irtschaftssteuerung durch den Staat ab zielte.74 Die Globalsteuerung war zugleich Ausdruck eines bis dato aufgekomme nen Planungsoptimismus innerhalb der breiteren Gesellschaft und der politischen Akteure. Diese Entwicklung abbildend wurde beispielsweise unter dem damaligen Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger 1967 ein eigener Stab für politische Planung im Bundeskanzleramt eingerichtet.75 Unter Planung kann in diesem Zusammen hang „eine Technik der vorwegnehmenden Koordination einzelner Handlungs beiträge und ihre[r] Steuerung über längere Zeit“ 76 verstanden werden, die in den Steuerungsprozessen zu einem Mehr an inhaltlicher Rationalität führen soll sowie zu einer Angleichung des politisch Machbaren an das gesellschaftlich Ge wünschte. In der ersten Hälfte der 1970er Jahre schwand jedoch der in der Gesellschaft und bei den politischen Akteuren vorherrschende Optimismus, durch politische Planung insbesondere wirtschaftliche Prosperität und Stabilität erreichen zu kön nen. Zum einen trug hierzu die erste Ölkrise 1973 bei, durch die es in der Bun desrepublik zu einer so genannten Stagflation kam und die ein — aus damaliger Sicht — Scheitern der politischen Planung offenbarte. Zum anderen kam hinzu, dass sowohl Parlamentarier, als auch einzelne Fachressorts auf Bundesebene, sich durch eine zentralisierte politische Planung in ihren Kompetenzbereichen be drängt wägten .77 Schließlich formulierten eine Reihe an Politikwissenschaftlern grundsätzliche Zweifel an der Funktionsfähigkeit der politischen Planung: So übernahm 1969 der damalige Bundesminister für besondere Aufgaben und Chef des Bundeskanzleramts, Horst Ehmke, die Verantwortung für eine Projekt gruppe, welche Vorschläge für die Reorganisation der Bundesregierung vorlegen 72 Vgl. Ellwein, Thom as: Politik und Planung, Stuttgart 1968, S. 7. 73 Vgl. Kaiser, Joseph H.: Recht und Politik der Planung in W irtschaft und Gesellschaft, Baden-Baden 1965. 74 Vgl. Bundesm inisterium für Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des W achstum s der W irtschaft, auf: http://w w w .gesetze-im -inter net.de/stabg/BJNR005820967.htm l, Zugriff am 25.07.2017. 75 Vgl. Rudzio, W olfgang: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Sixth Edition, Wiesba den 2003, S. 317. 76 Vgl. Scharpf, Fritz W .: Planung als politischer Prozeß. Aufsätze zur Theorie der planenden Demokratie, Frankfurt am Main 1973, S. 38. 77 Vgl. Schwickert, Dominic: Strategieberatung im Zentrum der M acht, S. 34. 25 und auch verbesserte Führungsinstrumente der Regierung identifizieren sollte.78 Für mehrere der Projektgruppenmitglieder, unter anderem für Scharpf und Mayntz, kristallisierte sich heraus, dass die politischen Planungsansätze oftmals ohne W irkung blieben. Diese Erkenntnis in Verbindung mit der abnehmenden Planungseuphorie der politischen Akteure führte dazu, dass sich die politikwis senschaftliche Diskussion in der Folge von dem Begriff der politischen Planung löste und stattdessen stärker den Begriff der Steuerung akzentuierte. Politische Akteure sollten nicht mehr planen, sondern steuern, um ihre Zielvorstellungen umzusetzen. Dies bedeutete eine Abkehr von der zentralistischen Planungsauf fassung und eine stärkere Betonung des Subsidiaritätsprinzips. Zudem rückte die Frage, wie beschlossene Maßnahmen konkret umgesetzt werden können, noch mehr in den Vordergrund. Mayntz definierte Steuerung beispielsweise als „kon zeptionell orientierte Gestaltung der politischen Umwelt durch politische Instan zen .“ 79 In welchem Umfang aber der Staat solche Steuerungsleistungen überhaupt vollbringen konnte, war (und ist teilweise auch heute noch) durchaus umstritten. So argumentierte beispielsweise Claus Offe, dass der Staat durch die Ansprüche seiner Bürger überfordert sei und seine Steuerungsaufgaben nicht mehr erfüllen könne80, Peter J. Katzenstein sprach vor diesem Hintergrund von einem allenfalls semi-souveränen Staat.81 Hieraus erwuchs die Fragestellung nach der grundsätz lichen Steuerbarkeit politischer Prozesse und des Ausmaßes einer wahrgenommen Steuerungsschwäche des modernen Staates; dies knüpft an die eingangs beschrie bene Staatsleitbilddebatte des schwachen Staates an. Im Rahmen dieser politik wissenschaftlichen Debatte setzten sich insbesondere Wissenschaftler aus der Or ganisationsforschung und der Systemtheorie m it diesen Fragen auseinander.82 Als Folge der verstärkten Analyse von Systemen und Interdependenzen zwischen Or ganisationen rückte der Fokus weg von der Betrachtung einer Top-Down Steue rung durch den Staat gegenüber der Gesellschaft und hin auf das differenziertere und durch verschiedene Steuerungsmodi geprägte Verhältnis staatlicher und nicht-staatlicher Akteure. Staatliche Steuerungsmodi, wie durch Stefan Wurster 78 Vgl. Im sware: Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform , auf: https://w w w .im sw are.de/glossar/projektgruppe-regierungs-und-verw altungsreform , Zugriff am 25.07.2017. 79 M ayntz, Renate: Soziale Dynam ik und politische Steuerung: Theoretische und m ethodologische Überlegungen, Schriften des M ax-Planck-Instituts für G esellschaftsforschung Köln, No 29, Frankfurt/M ain 1997, S. 189. 80 Vgl. Offe, Claus: Strukturproblem e des kapitalistischen Staates. Aufsätze zur Politischen Soziologie, Frankfurt am Main 1972, S. 108. 81 Vgl. Katzenstein, Peter J.: Po licyand Politics in W est Germ any. The Growth of a Sem i-Sovereign State, Philadelphia 1987. 82 Vgl. Schwickert, Dominic: Strategieberatung im Zentrum der Macht, S. 39ff. 26 zusammengestellt, umfassen eine Spannbreite von der direkten staatlichen Steue rung (schwerpunktmäßig per Gesetz und Verordnung), über die Steuerung durch die Bereitstellung hoheitlicher Güter (z.B. im Bereich der staatlichen Daseinsvor sorge) bis hin zur indirekten Steuerung durch Beeinflussungen (z.B. Besteuerung), Informationsregelungen (z.B. Benchmarking) und zur prozeduralen Steuerung wie der aktiven Netzwerkbildung: Tabelle 1: K lassische und neue Instrumente politischer Steuerung83 Steuerungsart Steuerungsinstrumente D irekte Steuerung M ateriell-rechtliche Gebote und V erbote, A nzeige- und Genehmigungspflichten, norm ensetzende Absprachen, (Re-)Regulierung liberalisierter Politikbereiche, Verwaltungsm oderni sierung Bereitstellung hoheitlicher Güter Hoheitliche Aufgabenübernahme, Infrastrukturbereitstellung durch staatliche Anbieter, Schaffung von Staatsunternehmen, Privatisierung und Liberalisierung staatlicher Aufgabenbereiche, Einführung betriebsw irtschaftlicher M anagem entsystem e in Staatsunternehmen Indirekte Steuerung Besteuerung, Subventionierung, finanzielle Angebotsprogramm e, Informations- und Überzeugungskam pagnen, m arktgestützte (ökono m ische) Anreizinstrum ente, Quasimärkte, Evaluation und Benchm ar king Prozedurale Steuerung Strukturierung durch staatliche Planung, Verfahrensvorgaben und Verhaltensangebote, neokorporatistische K onzertierung, präventive und politikfeldübergreifende (Langfrist-) Planung, Aufbau und Struk turierung (zivilgesellschaftlicher) Politiknetzwerke, Interdependenz m anagem ent Im Einklang m it dem sich wandelnden Staatsverständnis zu einem aktivierenden bzw. regulierenden und in Netzwerken handelnden Staat und der Ausdifferenzie rung staatlicher Steuerungsmodi wurde Steuerung in der Politikwissenschaft ver mehrt im Zusammenhang m it dem Begriff der „Governance“ diskutiert. Governance kann in diesem Sinne verstanden werden als „institutionalisierte 83 nach: W urster, Stefan: Staatstätigkeit II: neue Formen politischer Steuerung, S. 352-377, in: Schmidt, Manfred G. / Wolf, Frieder / W urster (Hrsg.), Stefan: Studienbuch Politikwissenschaft, W iesbaden 2013. 27 Modi der sozialen Handlungskoordination, durch die kollektiv verbindliche Rege lungen (policies) verabschiedet und implementiert werden (.. .)“84. Die Verortung von Governance m it Hilfe dieser Definition verdeutlicht, dass das Konzept zum einen auf institutionalisierte Strukturen abzielt, zum anderen auch auf prozessuale Vorgänge im Sinne einer verbindlichen Regelverabschiedung und -implementie rung. Es eignet sich deshalb insbesondere gut zur Erfassung des prozeduralen Steuerungsmodus, also zum Beispiel zur Untersuchung staatlicher Koordinations leistungen. Die Governance-Forschung bezieht neben dem Staat auch den Markt, soziale Netzwerke und weitere Gemeinschaften als Akteure, die Steuerungsleis tungen erbringen, mit ein .85 Die Erkenntnisse der Governance-Forschung sind gleichwohl nicht als Ausdruck eines absoluten Rückgangs staatlicher Durchset zungsmacht zu deuten. Sie verdeutlichen vielmehr den Wandel in der Art und Weise staatlichen Handelns, welches sich sowohl auf Basis gesellschaftlicher als auch technologischer Entwicklungen mit komplexeren Entscheidungsstrukturen und -verhalten als zuvor auseinandersetzen m uss.86 Während die Governance- Forschung also einen Forschungsansatz darstellt, in dem Wirkungen verschiede ner Akteure aufeinander breit erfasst werden, fokussiert sich die Steuerungsfor schung im Grundsatz auf von einem Akteur ausgehende oder auf ihn einwirkende Handlungen. Im Rahmen der Etablierung des Ansatzes der politischen Strategie analyse wurde aus diesem Grund wiederum dem Steuerungsbegriff der Vorzug vor dem Governance-Begriff gegeben. Denn im Zentrum der Überlegungen der politischen Strategie an alyse stehen intentionale Handlungen einzelner Akteure, wie zum Beispiel Parteien. Gleichwohl ist der Steuerungsbegriff ein anderer als noch in der älteren Definition von Mayntz und durch die Ergebnisse der Governance-Forschung der letzten Jahre beeinflusst: So ist mitnichten davon aus zugehen, dass Steuerungsabsichten immer umgesetzt werden können, da einzelne Akteure sich gegenseitig beeinflussend in Netzwerken agieren. Aus diesem Grund ist auch davon abzuweichen, dass politische Akteure per se expzeptionelle Steue rungsfähigkeiten im Vergleich zu anderen Akteuren haben. Vielmehr ist zu kon statieren, dass politische Akteure in bestimmten Bereichen auf Basis der ihnen zugewiesenen Kompetenzen herausgehobene steuerungstechnische Durchgriffs möglichkeiten gegenüber dritten Akteuren aufweisen. Die Erkenntnisse der Governance-Forschung in die Steuerungsdebatte aufnehmend soll Steuerung des halb für diese Arbeit im Sinne von Hans-Joachim Lauth als der Versuch von Akt 84 Börzel, Tanja A.: W as ist Governance, 19.12.2006, S. 2, auf: http://www.polsoz.fu-berlin.de/pol w iss/forschung/international/europa/team /boerzel/W as_ist_Governance.pdf, Zugriff am 04.05.2015. 85 Vgl. Benz, Arthur/ Dose (Hrsg.), Nicolai: Governance - Regieren in komplexen Regelsystem en. Eine Einführung, 2. akt. Aufl., W iesbaden 2010, S. 26. 86 Vgl. M ayntz, Renate: Soziale Dynam ik und politische Steuerung, S. 284. Vgl. hierzu auch: Lütz, Susanne: Der Staat und die G lobalisierung von Finanzm ärkten, S. 51. 28 euren des politischen Systems aufgefasst werden, „ [...] in Politikfeldern die ge sellschaftliche Entwicklung gemäß konkretisierter Zielvorgaben zu beeinflus sen“87. Diese Definition erläutert für diese Arbeit den Steuerungsbegriff — ergänzt werden muss sie jedoch um eine weitere analytische Schärfung, die an die oben tabellarisch dargestellten direkten und indirekten Instrumente politischer Steue rung von W urster anschließt. Denn Steuerung ist so vielgestaltig, dass für die Aus einandersetzung in dieser Arbeit auch eine Klarheit hinsichtlich der Steuerungs modi gewährleistet werden soll. Deshalb sollen in dieser Arbeit zwei Steuerungs modi unterschieden werden: — Ex-ante Steuerung; diese umfasst die für die Förderbankensteuerung relevanten Rechtsgrundlagen sowie die institutionalisierte Organisation der Steuerung durch die politischen Akteure des Landes zum Zeitpunkt der Untersuchung. Damit beinhaltet der Begriff der ex-ante Steuerung auch die so genannte „Corporate Governance“ einer Bank, also den rechtlichen und tatsächlichen Ordnungsrahmen für die Leitung und Überwachung des Insti tuts, zielt darüber hinaus jedoch auf das Entscheidungsverhalten externer politischer Akteure ab. Die Ausprägung der ex-ante Steuerung einer Förder bank bestimmt die Handlungsmöglichkeiten der politischen Akteure bzw. durch sie bilden sich die Grenzen von Entscheidungsräumen. Durch die Untersuchung der jeweiligen Ausprägung der ex-ante Steuerung wird auch, im Einklang mit dem in dieser Arbeit verwendeten theoretischen Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus, der institutionelle Kontext, welcher auf die laufende Förderbankensteuerung einwirkt, bestimmt. — Laufende Steuerung; die Strategiefähigkeit der politischen Akteure wird in dieser Arbeit anhand der Ausprägung von Indizien im Rahmen der laufen den Steuerung festgemacht. Die laufende Steuerung umfasst die Analyse der Handlungsressourcen und -orientierungen des jeweiligen politischen Akteurs in Bezug auf die Förderbankensteuerung. Die Fokussierung auf die laufende Steuerung zur Feststellung akteursbezogener Strategiefähigkeitskapazitäten geschieht aus zwei miteinander verbundenen Gründen: Erstens, wird durch eine Untersuchung nicht nur des institutionellen Kontextes, sondern auch der spezifischen Akteure die notwendige Forschungstiefe gewährleistet; denn die in der Vergangenheit erfolgten strategischen Akteurskalkulationen (die in den Vorgaben der ex-ante Steuerung resultieren) sind nicht mehr in Gänze nachvollziehbar bzw. zuortbar. Damit verbunden, bezieht sich zwei tens der theoretische Ansatz der politischen Strategieanalyse auf die intentio nale Steuerung und bei einer Betrachtung der vergangenen Entwicklung 87 Lauth, Hans-Joachim / Thiery, Peter: Politikfeldanalyse, S. 275, in: Lauth, Hans-Joachim / Wagner, Christian (Hrsg.): Politikwissenschaft: Eine Einführung, 7. überarb. Aufl., Paderborn 2012. 29 wäre es nur schwer möglich, intentionale Handlungen von emergenten, also nicht bewusst gesteuerten, strategischen Handlungsmustern abzugrenzen. Temporal oftmals kaum von Steuerungshandlungen zu trennen ist die Handlungs kontrolle. Insofern Kontrolltätigkeiten, also zum Beispiel die Kontrolle des Förderbankenhandelns durch einen Verwaltungsrat oder eine Rechtsaufsichtsbe hörde, Steuerungshandlungen hervorrufen können bzw. mit diesen zusammenfal len, sind diese Tätigkeiten im Folgenden auch vom Begriff der laufenden Steue rung erfasst. Dies entspricht dem in der Praxis im Regelfall anzutreffenden Um stand, dass Handlungskontrollen und daraus resultierende Steuerungsentschei dungen politischer Akteure zumeist gleichzeitig bzw. faktisch nicht voneinander abtrennbar ausgeübt werden. ^ Schaubild 2: Ex-ante Steuerung und laufende Steuerung Quelle: eigene D arstellung T em p o ra le und a n a lytisch e D iffe re n z ie ru n g Die temporale Differenzierung in obiger Darstellung ergibt sich dadurch, dass zeitlich klar zwischen den regulatorischen Anforderungen/ institutionalisierten Settings bis zum Zeitpunkt der Untersuchung und der laufenden Steuerung im Rahmen der Aufgabenerfüllung unterschieden werden kann. Insgesamt erlaubt die praxisorientierte Aufgliederung des Steuerungsbegriffes die differenzierte Analyse der Steuerung politischer Akteure gegenüber Steuerungssubjekten, wie den ländereigenen Förderbanken. i R egulato rische Steu eru n g svo rg ab en und in stitutio nalis ie rte O rgan isatio n der F ö rderbanke nsteu erung H an d lu n gsresso u rcen u n d - O rien tierungen e in e sA k te u rs m it Fokus a u fd ie B e e in flu ssu n g der F ö rderbankenentw icklun g 30 2.2.2 Der Strategiefähigkeitsbegriff In dieser Arbeit soll über die Analyse der Förderbanken-Steuerung durch politi sche Akteure untersucht werden, ob dieselben strategiefähig sind. Die Prämisse ist folglich, dass eine Steuerung strategisch sein kann und das Akteure eine Fähig keit aufweisen können (Strategiefähigkeit), welche die strategische Qualität einer Steuerung ermöglicht. Der Inhalt des Begriffs und des Konzepts der Strategiefä higkeit basieren damit auf den definitorischen Inhalten der Begriffe „Strategie“ und „strategisch“. Der Strategiebegriff ist ein schillernder Begriff, der sich mittlerweile in nahezu allen Bereichen finden lässt: So existieren Unternehmensstrategien, Parteistrate gien, Berufsstrategien, Immunisierungsstrategien, Sportwettenstrategien oder Strategien der Problemformulierung. Im politischen Alltag werden immer wieder Maßnahmen als Strategien deklariert. Gleichzeitig ist oftmals unklar, was genau dieser Begriff aussagt — und was nicht. Strategie scheint der begriffliche Elefant zu sein, der von den Blinden jeweils völlig verschieden wahrgenommen wird .88 Aus einer historisch-empirischen Perspektive heraus existieren Strategien schon sehr lange .89 Die explizite Bezeichnung und Einordnung einer Strategie als solcher kam jedoch erst sehr viel später zum Tragen. Es ist deshalb festzustellen, dass das, was der Strategiebegriff ausdrücken will, sich nur schwer ausdrücken lässt. Dies umso mehr, da sich die Bedeutung des Begriffs im Laufe der Zeit verbunden mit den diesen Begriff verwendenden Akteuren, gewandelt hat. Ursprünglich bezeichnete der Begriff der Strategie (aus dem Griechischen: stratos = Heer; agein = führen) explizit die Heeresführung.90 Im früheren China setzte sich der General Sun Tzu bereits um etwa 500 v. Chr. m it militärischen Strategien zur erfolgreichen Durchführung von Feldzügen auseinander.91 Die militärische Konnotation blieb bis in die Moderne bestehen; bekannt sind zum Beispiel die Abhandlungen des Carl von Clausewitz oder die amerikanische Militäreinrichtung West Point, die auch heute noch derartig benannte Studien gänge anbietet.92 88 Vgl. Mintzberg, Henry / Ahlstrand, Bruce / Lampel, Joseph: Strategy Safari. A guided Tour through the w ilds of Strategie M anagem ent, New York 1998, S. 3. 89 z.B. im Rahmen des Zweiten Punischen Kriegs (218 -201 v.Chr.), als Rom Karthago in Nordafrika angriff, um Hannibal von Italienw egzulenken. 90 Vgl. W irtschaftslexikon24.com : Strategie, http://w w w .w irtschaftslexikon24.eom /d/strategie/strate gie.htm, Zugriff am 25.07.2017. 91 Vgl. Sun Tzu: The art o fw ar, Oxford 1971, auf: http://w eb.stanford.edu/class/po lisc i211z/l.l/Sun% 20Tzu.pdf, Zugriffam 04.03.2016. 92 Vgl. von Clausewitz, Carl: Vom Kriege, Rowohlts Klassiker der Literatur und W issenschaft, 11. Aufl., Ham burg 2002 und vgl. W est Point: Defense & Strategie Studies, auf: http://www.usm a.edu/dm i/Site Pages/Defense% 20Strategic% 20Studies.aspx, Zugriffam 25.07.2017. 31 Erst spät übertrug sich der explizite Gebrauch des Begriffs der Strategie auf die W irtschaft und führte zur Begründung der wirtschaftswissenschaftlichen Stra tegieforschung. 1962 veröffentlichte Alfred D. Chandler jr. sein Werk „Strategy and Structures: Chapters in the History o f the American Industrial Enterprises“ .93 In diesem postulierte er, dass die strukturelle Ausrichtung eines Unternehmens immer dessen grundlegender Strategie zu folgen habe. Als die erste Publikation, welche sich rein mit Unternehmensstrategie beschäftigt, gilt das von Igor Ansoff 1965 publizierte Buch „Corporate Strategy“ .94 Dieses beschreibt sehr detailliert und funktional, worauf Manager bei der Strategieentwicklung und -implementie rung in einer Unternehmung zu achten haben. Der Kanon des gegenwärtigen wirtschaftswissenschaftlichen Strategiebegriffs ist durch Henry Mintzberg zusam mengefasst worden. Ihm zufolge existieren fünf verschiedene, aber miteinander zusammenhängende Strategie-Definitionen, die verschiedene Perspektiven der Begrifflichkeit ausleuchten und sich gegenseitig ergänzen .95 Strategie ist nach Mintzberg zunächst ein Plan, um mit einer Situation umzugehen. Ihre Erstellung dient folglich dem Zweck, zukünftigen Ereignissen strukturiert gegenüberzutre ten. In Verbindung mit dieser ersten Definition kann eine Strategie auch als eine List aufgefasst werden. Eine List stellt ebenfalls einen Plan da. Eine List muss jedoch zum einen nicht vorab längerfristig geplant sein, zum anderen — und gerade deshalb behandelt Mintzberg Strategie als List als eigene Strategie-Dimension wird durch diesen Begriff ausgedrückt, dass ein eigener Vorteil im Handeln ge genüber einem Opponenten verfolgt wird. Strategien sind in einer dritten Defini tion ein Entscheidungsmuster. Die Definition als Entscheidungsmuster stellt den Aspekt zeitlicher Längerfristigkeit in den Vordergrund. Entscheidungsmuster können zum einen bewusst verfolgt werden. Hier ergibt sich ein Anknüpfungs punkt an die Definition Strategie als Plan, da ein solcher bewusste Entscheidungs muster abbilden kann. Zum anderen können Entscheidungsmuster aber auch nicht bewusst und dennoch konsistent vorhanden sein. Dies ist dann, nach der Definition von Strategie als Handlungsmuster, eine so genannte emergente Stra tegie. Die vierte der Definitionsarten von Mintzberg stellt auf die Perspektive der Strategie als Position ab. Dies bedeutet, Strategie als die Art und Weise zu verste hen, in der ein Akteur oder eine Institution in seiner Umgebung verankert ist. Strategie ist dann folglich ein Medium zwischen dem Akteur bzw. der Institution und der Außenwelt. In diesem Sinne ist Strategie auch nicht nur als ein Verhältnis 93 Vgl. Chandlerjr., Alfred D.: Strategyand Structure: Chapters in the H istory of the Am erican Industrial Enterprises, Second Printing 1963, auf: https://archive.org/details/strategystructurOOchan_O, Zugriff am 21.07.2017. 94 Vgl. The Econom ist: Igor Ansoff, http://w w w .econom ist.com /node/11701586, Zugriff am 25.07.2017. 95 Vgl. M intzberg, Henry: The Strategy Concept I: Five Ps for Strategy, California M anagem ent Review, Fall 1987, S. 11, auf: http://w w w 3.um a.pt/filipejm sousa/ge/M intzberg,% 201987.pdf, Zugriffam 25.07.2017. 32 zu einer begrenzten Anzahl anderer Akteure bzw. Institutionen zu sehen, wie zum Beispiel im Definitionsansatz Strategie als List. Strategie als Position definiert Strategie weitaus grundsätzlicher als Verhältnis des strategisch Handelnden gegen über seiner Gesamtumwelt. Im Gegensatz zu der auf die Rolle in der Außenwelt fokussierenden Definition Strategie als Position, zielt die Definition Strategie als Perspektive auf die Gedankenwelt eines Akteurs bzw. die organisationseigene Kultur ab. Strategie ist in diesem Zusammenhang eine akteurseigene Perspektive, aus der die Welt betrachtet wird. Somit besitzt Strategie den Charakter eines welt anschaulichen Konzepts und ist letztlich eine Abstraktion der Wirklichkeit, die aber innerhalb einer Organisation von mehreren geteilt wird. Für alle diese Defi nitionen gilt, dass Strategien ziel-, anwender- und zeitabhängig sind: Jede Strategie setzt ein Ziel, welches angestrebt wird, voraus. Was für einen Manager der mittle ren Ebene strategisch ist, muss dies nicht für einen Manager der höchsten Ebene sein. Zudem können aktuelle strategische Fragen zukünftig ggf. weniger, neu auf tretende strategische Fragestellungen hingegen ggf. mehr Strategiegehalt aufwei sen. Die dargestellten Strategiedefinitionen, die jeweils verschiedene aber zusam menhängende Aspekte des Begriffs beleuchten, beziehen sich auf Unternehmen, also auf spezifische korporative Akteure. Damit sind politische Akteure nicht per se Ziel dieser Definitionen. Die reine Übernahme der wirtschaftswissenschaftli chen Strategiedefinitionen für politische Akteure ist kein zufriedenstellender Lö sungsansatz: Empirischen Untersuchungen ist zu entnehmen, dass politische Ak teure von einer hohen Diskrepanz in der Art des strategisch orientierten Handelns in Unternehmen und demjenigen von politischen Akteuren ausgehen.96 Die auf Basis der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung der letzten Jahrzehnte beru henden Definitionsergebnisse können gleichwohl als ein Erkenntnisreservoir für die Bestimmung des Strategiebegriffs für politische Akteure dienen. So ist zu kon statieren, dass auch Strategien politischer Akteure ziel-, anwender- und zeitabhän gig sind: Auch im politischen Raum setzen Strategien Ziele voraus, etwas was für einen Akteur strategisch ist, muss dies nicht für den anderen sein und etwas was heute strategisch ist, muss dies nicht morgen sein. Unter dem Aspekt der Zeitab hängigkeit ist zudem festzustellen, dass Strategien von einer Längerfristigkeit in ihrem relativen Kontext geprägt sind. Zudem verweist Mintzberg in seinen Aus führungen darauf, dass sich die Qualität einer Strategie nicht nur aus ihrer Planung als solcher ergibt, sondern auch aus den konkreten Handlungsmustern zur Etab lierung derselben. In den aufgeführten wirtschaftswissenschaftlichen Strategie- 96 Vgl. Fischer, Thom as / Schm itz, Gregor Peter / Seberich (Hrsg.), Michael: Die Strategie der Politik. Ergebnisse einer vergleichenden Studie, Gütersloh 2007, S. 199 oder auch Bichsel, Thom as / Kettiger, Daniel: Strategische politische Steuerung als Instrum ent der Krisenprävention, SGVW Jahrbuch 2011, S. 22, auf: http://w w w .sgvw.ch/w p-content/uploads/03_Bichsel_Kettiger_Strategische% 20politi sche% 20Steuerung% 20als% 20lnstrum ent% 20zur% 20Krisenpr%C3% A4vention.pdf, Zugriffam 04.03.2016. 33 Definitionen werden jedoch zwei Begriffe miteinander vermischt, die im Hinblick auf die Erarbeitung einer nutzbringenden Strategie-Definition für die Politikwis senschaft analytisch getrennt werden sollten: der Strategie-Begriff und der Begriff strategisch. Strategie und strategisch sind nicht nur semantisch verschieden, sondern sie unterscheiden sich auch funktional-inhaltlich voneinander. Eine Stra tegie ist im Allgemeinen eine Art ganzheitliches Endprodukt. Eine strategische Handlung ist dagegen eine akteursbezogene Handlung m it einer spezifischen, nämlich strategischen Qualität. Die in dieser Arbeit zu untersuchende Strategiefä higkeit als Fähigkeit eines Akteurs, strategisch steuern zu können, rekurriert auf strategischen Handlungen. In der Wirtschaftswissenschaft wird diese Fähigkeit, welche die Etablierung einer Strategie beinhalten kann, als „strategic manage m ent“ bezeichnet. Zur Untersuchung eines „strategic managements“ werden die Inhalte (Ziele), Akteure, Prozesse und Instrumente in Bezug auf die strategischen Handlungen eines korporativen Akteurs analysiert.97 Diese vier Dimensionen wirtschaftswissenschaftlichen strategischen Managements können neben den be reits dargestellten Erkenntnissen ebenfalls auf den politischen Raum übertragen werden. Es ist anzunehmen, dass die strategischen Handlungen politischer Ak teure — und damit die Strategiefähigkeit — jeweilig von Inhalten (Ziele), Akteuren, Prozessen und Instrumenten abhängen bzw. beeinflusst sind. Auch in der Politikwissenschaft ist der Strategiebegriff in der Vergangenheit aufgegriffen worden, zum Beispiel durch Frederick L. Schuman, der bereits 1942 den Begriff der Geostrategie als Verknüpfung geographischer und (sicherheits- )politischer Gegebenheiten verwandte.98 Nicholas J . Spykman publizierte eben falls 1942 das Buch „America“s Strategy in World Politics“, in dem auch er geostrategische Überlegungen anstellte.99 In der deutschen Politikwissenschaft kam der Strategiebegriff — abseits der Geostrategie — erst nach 1945 vermehrt zur An wendung .100 So beschäftigt sich beispielsweise die politikwissenschaftliche 97 Vgl. Bundesm inisterium des Innern / Bertelsm ann Stiftung: Strategie M anagem ent for the State. International Approaches in Com parison, 2007, S. 4, auf: https://w w w .alexandria.unisg.ch/publica tions/35060, Zugriff am 02.11.2015. 98 Vgl. Encyclopaedia Britannica: Frederick Lewis Schum an, http://w w w .britannica.com /EBchecked/to pic/528427/Frederick-Lew is-Schum an, Zugriffam 25.07.2017. 99 Vgl. Spykm an, Nicholas John: Am ericas Strategy in W orld Politics. The United States and the Balance of Power, New York 1942. 100 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 64. 34 Spieltheorie mit Akteurstrategien, die als „vollständiger Verhaltensplan eines Spie lers“ 101 definiert werden. Auch existieren eine Reihe von Publikationen zu Stra tegien in spezifischen Politikfeldern (zum Beispiel zur Nachhaltigkeit102) oder zu bestimmten Akteuren (zum Beispiel zu Parteien103). Eine auf politische Akteure bezogene allgemeine politikwissenschaftliche Begriffsdefinition von Strategie konnte sich jedoch bislang nicht durchsetzen. Dies liegt zum Teil darin begründet, dass oftmals nur Strategien als „Endprodukte“, nicht aber das strategische Han deln politischer Akteure, von Politikwissenschaftlern systematisch untersucht worden ist. Raschke konstatierte noch im Jahr 2002, dass fast gänzlich unbekannt sei „was Politikakteure in strategischer Hinsicht wirklich tun und denken .“ 104 Klaus Schubert definierte in seinem „Politiklexikon“ Strategie wenig später als „Entwicklung und Durchführung einer Gesamtkonzeption, die auf ein langfristig angestrebtes (Gesamt-)Ziel gerichtet ist.“ 105 Diese Definition weist auch für die politikwissenschaftliche Forschung gültige Merkmale einer Strategie auf. Darüber hinaus gibt der Definitionsansatz Schuberts jedoch keine Auskunft darüber, was die strategische Qualität einer Strategie ausmacht, stellt also gleichfalls nicht auf strategische Akteurshandlungen ab. Eine spezifischere Definition von Strategie in Bezug auf das Verhalten politi scher Akteure ist im Rahmen der Etablierung der politischen Strategieanalyse durch Raschke und Tils erarbeitet worden. Diese Definition findet sich auch im „Wörterbuch der Politik“ von Manfred G. Schmidt wieder und knüpft darüber hinaus auch an die aus den Wirtschaftswissenschaften übertragbaren Erkenntnisse an. Demnach sind Strategien politischer Akteure im politikwissenschaftlichen Sprachgebrauch „erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifenden Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen [. . . ] “106. Diese Strategie-Definition stellt im Schwerpunkt genau auf eine Klärung des strategischen Gehalts von Strategien ab und verbindet auf diese Weise die Begriffe „Strategie“ und „strate gisch“ miteinander. Die Definition orientiert sich an dem theoretischen Ansatz 101 Gärtner, Dennis L.: M ikroökonom ik B. 4.2 Spiele in extensiver Form, vollständige Inform ation, S. 16, auf: https://w w w .econ2.uni-bonn.de/lehre/som m ersem ester-2011-l/pt2.2-efg-com pletel.pdf, Zugriff am 25.07.2017. 102 Vgl. Jänicke, M artin: Strategien der Nachhaltigkeit, in: Jänicke, Martin / Jörgens (Hrsg.), Helge: Um w eltplanung im internationalen Vergleich. Strategien der Nachhaltigkeit, Berlin 2000. 103 Vgl. W iesendahl, Elmar: Die Strategie(un)fähigkeit politischer Parteien, in: Nullmeier, Frank / Saretzki (Hrsg.), Thom as: Jenseits des Regierungsalltags. Strategiefähigkeit politischer Parteien, Frankfurt 2002. 104 Raschke, Joachim : Politische Strategie. Überlegungen zu einem politischen und politologischen Konzept, S. 215. 105 Schubert, Klaus / Klein, M artina: Das Politiklexikon, 5. Aktual. Aufl., Bonn 2011, S. 292. 106 Schmidt, Manfred G.: W örterbuch der Politik, 3. überarb. und aktual. Aufl., Stuttgart 2010, S. 788. 35 des Akteurzentrierten Institutionalismus und fokussiert auf Strategien von politi schen Akteuren. Konstrukte im Sinne der Definition sind „praxissteuernde Hand lungsanleitungen [kursiv im Original]“107. Die definitorische Voraussetzung, dass nur erfolgsorientierte Konstrukte Strategiegehalt aufweisen, folgt daraus, dass Er folgsorientierung eine Umsetzungs- und Wirkungsabsicht hinsichtlich eines kon kreten Ziels bedeutet. Hier schließt sich die Definition an diejenige von Schubert an. Eine Strategie setzt folglich immer eine Absicht voraus, die Analyse der Um setzung der Strategie kann anhand einer Abweichungsanalyse „Ursprungszustand“ ^ „Ziel der Strategie“ ^ „Zielzustand“ erfolgen. Durch den Fokus auf das Ziel einer Strategie wird der Aspekt der Anwenderbezogenheit implizit in der Definition berücksichtigt, durch den Verweis auf situationsübergreifende Kalkulationen die Zeitbezogenheit. Das entscheidende Element der Definition ist jedoch die Berücksichtigung der strategischen Qualität einer Strate gie: Diese ergibt sich nicht per se durch ihre Ausarbeitung (z.B. dem Verfassen eines mehrseitigen Strategiedokuments), sondern aus den einbezogenen Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen .108 Diese Kalkulationen sind „auf gewünschte Zustände (Ziele) gerichtete, systematisierende und berechnende Überlegungen (Kalkula tionen) für zielführende Handlungsmöglichkeiten (Mittel) mit Blick auf den situations- übergreifend relevanten Kontext (Umwelt) [kursiv im Original].“ 109 Strategische Kal kulationen als Grundlage einer Strategie beantworten entsprechend die Fragestel lung wie ein Akteur das erreicht, was er zu erreichen beabsichtigt, unter dem Ein satz welcher Mittel und Beachtung der für ihn relevanten Umwelt. Ziele von Strategien werden gemäß des Definitionsansatzes als gewünschte Zustände determiniert. Hierdurch ist eine große Bandbreite strategischer Ziele der politischen Akteure möglich. Gleichwohl hängt die Qualität einer Strategie insbe sondere davon ab, inwieweit der gewünschte Zustand operationalisierbar, das heißt im Rahmen der Ziel-Mittel-Umwelt Überlegungen kalkulierbar ist. Mittel entsprechen Handlungsmöglichkeiten, also jeglich verfügbaren Instrumenten, mit denen die politischen Ziele verfolgt werden. Dies beinhaltet Ressourcen die dem handelnden Akteur zur Verfügung stehen, wie auch Wege auf denen der Akteur diese Ressourcen einsetzen kann. Die in dem Definitionsansatz beschriebene Um welt entspricht einem relevanten Kontextausschnitt, „der für das strategische Handeln der Akteure in besonderer Weise Voraussetzung und Wirkungsfeld ist“110. Das sich der relevante Kontextausschnitt verändern kann verweist wiede rum auf die grundsätzliche Zeitbezogenheit einer Strategie. Im Rahmen des Defi 107 Raschke, Joachim /T ils , Ralf: Politische Strategie, S. 127. 108 Vgl. ebd., S. 127. 109 Ebd., S. 129. 110 Raschke, Joachim /T ils , Ralf: Politische Strategie, S. 130. 36 nitionsansatzes von Raschke und Tils sind Strategien immer situationsübergreifend zu sehen, weisen also den Aspekt der zeitlichen Längerfristigkeit auf. Diese Längerfristigkeit besteht jedoch nicht absolut, sondern immer im relativen Bezug auf den relevanten Kontext hin. Ziele, Mittel und Umwelt, als die Dimensionen des Strategiebegriffs werden durch den Akteur, der die Strategie etabliert, über Kalkulationen in Einklang miteinander gebracht. An dieser Stelle zeigt sich zum einen nochmalig die Akteursbezogenheit des definitorischen Ansatzes. Der Ak teur ist derjenige, der Ziele, Mittel und Umweltkontext primär selbst bestimmt; strategische Handlungen damit subjektiver Ausdruck der akteurseigenen Kalkula tionen. Zum anderen drückt der Begriff Kalkulation aus, dass es sich um eine explizite logische Zusammenführung handelt. Die Ausführungen verdeutlichen, dass der Strategiebegriff keineswegs statisch auf die Erreichung eines Ziels über festgelegte Mittel in einem festgesetzten Kontext abzielt. Vielmehr ist der Begriff dynamisch angelegt, Mittelveränderungen und Kontextänderungen können zu al ternativen Kalkulationen und damit zu neuen Akteurshandlungen führen. In die sem Sinne schließt sich die Strategiedefinition eher an den politikwissenschaftli chen Steuerungs- als an den Planungsbegriff an. Eine auch für den weiteren Verlauf dieser Arbeit bedeutsame Einschränkung vollziehen Raschke und Tils bei der Untersetzung ihres politikwissenschaftlichen Definitionsbegriffs der Strategie: Obschon sie anerkennen, dass sowohl inten dierte als auch emergente Strategien entstehen können, beschränken sie sich in der eigenen Anwendung ihrer Strategie-Definition auf intendierte Strategien .111 Grund hierfür ist, dass emergent entstandene Strategien zwar aus einzelnen Kal kulationen erwachsen können; ein solches Kalkulationsmuster, was sich nachträg lich zu einer Strategie zusammenfügt, jedoch in seiner strategischen Qualität von explizit durch einen Akteur etablierten Strategien zu unterscheiden ist, da nur im letzteren Fall von Beginn an ein beobachtbarer und gestaltender Akteurswille vor liegt. Emergent entstandene Strategien können zudem erst in der Rückschau als solche erkannt und entsprechend nicht mehr verändert werden. Da Raschke und Tils sich in ihrem Werk davon überzeugt zeigen, dass politikwissenschaftliche Forschung nützlich für die Praxis sein sollte, fokussieren sie sich auf intendierte Strategien, die ein Strategiebewusstsein und einen strategischen Willen des han delnden Akteurs voraussetzen und optimierbar, da nicht zwangsläufig in der Ver gangenheit liegend, sind.112 Der Ansatz von Raschke und Tils kann für die politikwissenschaftliche Befassung mit Strategien und strategischen Akteurshandlungen als maßgeblich ein geordnet werden. Der Strategie-Definitionsansatz ist in der Folge unter anderem durch Christopher Gohl kommentiert worden. In Erweiterung des Ansatzes von Raschke und Tils verwies Gohl darauf, dass zwischen dem Zweck und dem Ziel 111 Vgl. ebd., S. 133. 112 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 133. 37 einer Strategie unterschieden werden müsse113, was auch von Schwickert aufge nommen worden ist. Während der Zweck der Strategie für den handelnden Ak teur eine Konstante sei, können sich die Ziele zur Erreichung des Zwecks an ver änderte Mittel- und Rahmenbedingungen anpassen. Die Einführung der konstan ten Dimension Zweck verstärke damit den dynamischen Aspekt der Zieldimen sion. Anstelle von Ziel-Mittel-Umwelt Kalkulationen sei daher besser von Zweck- Ziel-Mittel-Umwelt Kalkulationen zu sprechen. Raschke und Tils lehnen diese Unterscheidung ab, da sie davon ausgehen, dass Politik keinen Letztzweck ver folgt und anstelle dieses Begriffs besser verschiedene Zielkategorien (Oberziel, Unterziel) verwendet werden sollten. Wenngleich letzteren Autoren grundsätzlich zuzustimmen ist, dass Politik keinen finiten Zweck verfolgt, soll in dieser Arbeit dennoch der Ansatz von Gohl, dem auch Schwickert folgt, zur Anwendung ge langen. Grund ist letztlich das pragmatische Abstellen auf die semantische Vorteilhaftigkeit des Zweck-Begriffs gegenüber der Verwendung unterschiedlicher ggf. nur schwer abgrenzbarer Zielkategorien. Diese Vorteilhaftigkeit liegt darin begründet, dass auf Basis der angestrebten Nützlichkeit der Arbeit für die Praxis die Abtrennung des Begriffs Zweck vom Zielbegriff für dieselbe einfacher operationalisierbar erscheint als die Erstellung und Abgrenzung unterschiedlicher Ziel kategorien. Strategien sind für diese Arbeit damit erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifenden Zweck-Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beru hen. Damit ist die Bedeutung des Strategie-Begriffs für diese Arbeit geklärt, nicht jedoch der Begriff der Strategiefähigkeit. Strategie fähigkeit ist im Ansatz von Raschke und Tils und in der Anwendung insbesondere durch Schwickert Teil des Simultanmodells des so genannten „Strategy Makings“: Die Strategiefähigkeit ei nes Akteurs ermöglicht diesem die Strategiebildung und die Bildung einer Strate gie ist wiederum Voraussetzung für eine strategische Steuerung, welche in ihrer Umsetzung wiederum die Strategiefähigkeitskapazität des Akteurs beeinflusst.114 Der dargestellte Zusammenhang von Strategiefähigkeit und strategischer Steue rung im Rahmen des „Strategy Makings“ ist nicht trivial: Strategiefähigkeit befä higt einen Akteur nicht nur zu steuern, sondern strategisch zu steuern, das heißt erfolgsorientierte Zweck-Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen durchzuführen. Strategiefähigkeit bedeutet in diesem Zusammenhang „die Kapazität zu stra tegischer Politik“ 115 eines komplexen Akteurs, also die Kapazität, Zweck-Ziel- Mittel-Umwelt-Kalkulationen durchzuführen und in erfolgsorientierte Kon strukte umzusetzen. Diese Kapazität resultiert dem Modell Raschke und Tils nach 113 Vgl. Gohl, Christophen Beyond Strategy: Prozedurale Politik, S. 206, in: Zeitschrift für Politikberatung, Volum e 1 Issue 2, S. 191-212, W iesbaden 2008. 114 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 80. 115 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 273. 38 aus dem Zusammenspiel dreier jeweils mehrere Merkmale umfassende Katego rien: „Führung“, „Richtung“ und „Strategiekompetenz“. Die in der Kategorie „Führung“ zusammengefassten Merkmale sollen eine Antwort auf die Frage er möglichen, inwieweit innerhalb eines komplexen Akteurs eine verbindliche Verantwortungs- und Führungsstruktur vorherrscht. Zum einen ist diesbezüglich re levant, ob klar und akzeptiert ist, wer die Führungsperson innerhalb des komple xen Akteurs ist. Zum anderen geht es darum, inwieweit innerhalb eines komple xen Akteurs ein strategisches Zentrum existiert, welches in der Lage ist, strategi sche Politik in Bezug auf den zu untersuchenden Sachverhalt zu betreiben. Strategische Zentren sind kleine informelle Personennetzwerke, denen die Kom petenz für strategische Entscheidungen innerhalb eines komplexen Akteurs zukommt.116 Ein strategisches Zentrum lässt sich dabei charakterisieren durch die Anzahl seiner in ihm mitwirkenden Personen, die Verflechtung von unterschied lichen akteurseigenen Handlungsbereichen und den Grad der Entscheidungskon trolle innerhalb des komplexen Akteurs. Es kommt folglich nicht darauf an, dass die Mitglieder des strategischen Zentrums eine formale bzw. strukturierte Arbeits gemeinschaft bilden; vielmehr geht es um die konkrete Einflussfähigkeit in Bezug auf einen Sachverhalt, hier die Förderbankensteuerung. Eine Analyse der Merk male der Kategorie „Führung“ ergibt folglich, inwieweit ein spezifischer Akteur zu strategischen Handlungen in der Lage ist. Die Art und Weise der Ausgestaltung der Merkmale innerhalb der Kategorie „Führung“ beeinflusst auch die Ausprä gung der Merkmale in der Kategorie „Richtung“. Hinter dieser Kategorie steht die Frage nach der Selbstdefinition und den Zielen des jeweiligen Akteurs. Die Kategorie umfasst zum einen eine Bestimmung von relevanten Themen, die auch zur Eigendefinition des Akteurs beitragen. Zugleich beinhaltet diese Kategorie auch eine Positionsbestimmung, das heißt eine relative Einordnung der akteursei genen Position hinsichtlich der gewählten Themen in Bezug zu der jeweiligen Ak teursumwelt. Ist eine relative Einordnung der gewählten Charakteristika vorge nommen, lässt sich zudem die Bewegungsrichtung des Akteurs aufzeigen, also seine, insbesondere durch Führungsaussagen bzw. -maßnahmen operationalisierbare, gewünschte Zielrichtung bzw. Handlungspräferenz. Die Analyse der Posi tion und Bewegungsrichtung eines Akteurs im Rahmen der Kategorie „Richtung“ ergibt demnach, inwieweit der Akteur Ziele aufweist, auf die er durch die Gene rierung erfolgsorientierter Konstrukte hinzusteuern versucht. Sind die Merkmale der Kategorien „Führung“ und „Richtung“ Akteurs bestimmt, ist, um einen Rück schluss auf die Strategiefähigkeit des Akteurs erlangen zu können, auch eine Ana lyse der in der Kategorie „Strategiekompetenz“ subsumierten Merkmale notwen dig. Die Merkmale in dieser Kategorie beziehen sich auf das „Strategiewissen“ und das „Kompetenzfeldmanagement“. Strategiewissen ist Wissen zu und über Strategien. Hierunter fällt Methodenwissen (z.B. Wissensmanagement) ebenso wie das Wissen über Theorien der Strategie sowie empirische Daten zu Strategien. 116 Vgl. Schwickert, Dominic: Strategieberatung im Zentrum der Macht, S. 60. 39 Die einzelnen Kompetenzfelder des Kompetenzfeldmanagements decken für das strategische Handeln des Akteurs bedeutsame Fähigkeiten ab .117 Diese sind dem Modell von Raschke und Tils zufolge im Allgemeinen118: — Organisationskompetenz (die Kompetenz Handlungen nach innen und außen zu organisieren), — Bürger- und Wählerkompetenz (die Kompetenz auf Bürger und Wähler ein zugehen und Einflüsse derselben aufzunehmen), — Themenkompetenz (die Kompetenz Themen zu setzen und zu steuern), — Personenkompetenz (die Kompetenz einen qualifizierten Personen-Pool zur Verfügung zu haben aus dem „die richtigen Personen“ an „die richtigen Positionen“ gelangen), — Symbolkompetenz (die Kompetenz die eigenen Inhalte über geeignete Sym bole zu vermitteln), — Problemkompetenz (die Kompetenz vorhandene Probleme inhaltlich au flösen zu können), — Konkurrenzkompetenz (die Kompetenz in einen Wettbewerb mit der Kon kurrenz zu treten), — Öffentlichkeitskompetenz (die Kompetenz mit der Öffentlichkeit zugunsten der eigenen Werte, Ziele und Interessen kommunizieren zu können). 117 Die von Raschke und Tils herausgearbeiteten Them enfelder dienen in erster Linie der Anw endung auf Parteien. In Kapitel 4.2 Operationalisierung von Strategiefähigkeit w ird diese Auswahl begründet auf Verwaltungseinheiten hin modifiziert. 118 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 320. 40 ^ Schaubild 3: Strategiefähigkeit Quelle: eigene D arstellung nach dem M odell von Raschke und Tils zur Strategiefähigkeit Entscheidung über F ührungsspitze S trategisches Zentrum Γ J l - K onzentration der Führung -V e rfle ch tu n g von H a ndlungsbereichen - Ze ntrierung als Grad zentrierter Entscheidungs kontrolle K oord inaten system - W erte - Ziele - Interessen K om petenzfeld m anagem ent - M ethodenw issen - O rganisationskom petenz - T heoriew isse n - Bürger- und W ählerkom petenz - Em pirisches W issen - Them enko m petenz - P ersonenkom petenz - Sym bolkom petenz - Problem lösungskom petenz - K onkurrenzkom petenz - Ö ffentlichkeitskom petenz Eine Analyse der Merkmale der Kategorie „Strategiekompetenz“ ergibt demnach, inwieweit der Akteur über die Fertigkeiten verfügt, um Strategien zu etablieren. Strategiefähigkeit, als Akteurskapazität um strategische Politik zu betreiben, ist folglich umfassend definiert und beinhaltet die Handlungsfähigkeit eines Akteurs, seine Handlungsabsicht und die hierfür notwendigen Fertigkeiten. Aus dieser um fassenden Definition heraus ergibt sich die Fragestellung, ob und wie Strategiefä higkeit klassifiziert werden kann. Als theoretischer Begriff lässt sich ein vorhandenes Ausmaß an Strategiefä higkeit eines Akteurs nicht mathematisch quantifizieren. Zur Lösung dieses Prob lems schlagen Raschke und Tils in ihrem Modell vor, dass Strategiefähigkeit als in mehreren Graden vorhanden aufgefasst werden soll — von einer Strategieunfähig keit über eine einfache bis hin zu einer erweiterten Strategiefähigkeit. Dass die Ausprägungen der Strategiefähigkeit verschiedener Akteure in diesem Sinne wie auf einer Ordinalskala qualitativ bewertet oder vergleichend miteinander in Bezug gesetzt und abgebildet werden können ist möglich: Die Strategiefähigkeits-Indizien sind generischer Art und damit vom Grundsatz her auf eine Vielzahl von Akteuren anwendbar. A uf diese Weise können sowohl die Ausprägungen der Stra tegiefähigkeit der Akteure innerhalb eines politischen Systems miteinander in Be zug gesetzt werden, als auch diejenigen der Akteure verschiedener politischer Sys teme. Abweichend von dem Ansatz von Raschke und Tils soll jedoch von einer über den Vergleich der Ausprägung der Strategiefähigkeitsindizien hinausgehen den „Labelisierung“ durch Attribute wie Strategieunfähigkeit oder erweiterte Stra tegiefähigkeit abgesehen werden: Dies insbesondere deshalb, da es methodisch 41 nicht klar ist, wo z.B. eine Strategieunfähigkeit endet oder eine erweiterte Strate giefähigkeit beginnt. Zudem ist eine solche Einordnung auch vor dem Hinter grund nicht vertretbar, da nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, dass ggf. weitere Umweltfaktoren die Ausprägung der abgeprüften Indizien beeinflusst ha ben. Deshalb wird die gesamthafte Ausprägung der Strategiefähigkeit der in dieser Arbeit untersuchten politischen Akteure nicht gegeneinander abgemessen, son dern jeweilig individuell bewertet. Dies schließt zugleich nicht aus, dass Ausprä gungen einzelner Strategiefähigkeitsindizien vergleichend betrachtet werden. 42 2.2.3 Der Begriff des politischen Akteurs Diese Arbeit untersucht die Strategiefähigkeit von Akteuren der politischen Sys teme ausgewählter Länder. Für die Vornahme der wissenschaftlichen Untersu chung ist exakt zu spezifizieren, welche Akteure auf diese Fähigkeit hin untersucht werden. Grundsätzlich ist zu konzedieren, dass diejenigen Akteure analysiert wer den sollen, die signifikanten Einfluss in Bezug auf die Förderbankensteuerung ausüben. In dieser Arbeit werden diese Akteure unter dem Begriff des politischen Akteurs subsumiert. Der Begriff des politischen Akteurs grenzt sich von alternativen Begriffsmög lichkeiten, wie zum Beispiel Exekutive / Legislative, oder politisch-administrati ves System dadurch ab, dass er keine Trennlinie zwischen der politischen und der administrativen Sphäre zieht. Zwar werden sprachlich beide Ebenen oftmals ge trennt; die begrifflich strikte Abgrenzung widerspricht jedoch der wahrnehmba ren Realität: Denn zwar steht jeder der drei Gewalten ein Kernbereich zu, der von den jeweilig anderen nicht angetastet werden darf.119 Zugleich liegt jedoch eine intensive Gewaltenverschränkung vor; so führen die Kabinettsminister die Fach ministerien und das Regierungskabinett sowie die Parlamentsmehrheit arbeiten in der Regel Hand in Hand. Zudem kann beispielsweise auch die Verwaltung gestaltend tätig werden und damit weit über die Rolle eines rein funktional-administrativ tätigen Akteurs hin ausgehen. Dies ist sogar eine Notwendigkeit. Basis für Handlungen der Verwal tung sind immer Gesetze, die diese binden und eine Verselbständigung verhin dern. Gesetze sind per se allgemeiner Natur, da sie für „jedermann“ Geltung ha ben sollen. Aus diesem Grund können Gesetze jedoch nicht immer sonderlich spezifisch sein. Ihre Anwendung im konkreten Fall erfordert die Erarbeitung von Anwendungsregelungen durch die Verwaltung. Hierdurch eröffnet sich derselben ein Gestaltungsspielraum. Überdies können sich Zeiträume ergeben, in denen ein Sachverhalt noch nicht durch ein einschlägiges Gesetz geregelt ist, da dieses erst noch verfasst werden muss. Auch in dieser Zeit muss die Verwaltung tätig werden können. Darüber hinaus greift das Parlament bei der Verfassung eines Gesetzes in der Regel auf Sach- und Fachkenntnis aus Verwaltungen zurück. Dies ist sinn voll, da in den Verwaltungseinrichtungen oftmals Spezialisten arbeiten, die in Be zug auf die verschiedenen Sachverhalte über einen hohen Erfahrungsreich tum verfügen. Durch die Einarbeitung dieser Erfahrungen in neue gesetzliche Rege lungen kann ebenfalls indirekt aus der Verwaltung heraus gestaltet werden. Die Verwendung des Begriffs des politischen Akteurs legt den Fokus auf den politisch handelnden Akteur und damit auf denjenigen, der Einfluss auf die poli tische Gestaltung im jeweiligen Land ausübt, also signifikante Steuerungsleistun gen erbringt und in diesem Sinne regiert. 119 Vgl. Detterbeck, Steffen: Öffentliches Recht für W irtschaftsw issenschaftler. Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Europarecht mit Übungsfällen, 4. Aufl., M ünchen 2005, S. 13. 43 Regieren kann als ein durch positives Recht ausgestalteter Prozess beschrie ben werden, durch den gesellschaftlich verbindliche Entscheidungen erreicht wer den sollen .120 Diese sehr allgemeine Begriffsbestimmung spezifiziert Thomas Kneissler in seiner Definition der Aufgaben einer Regierung weiter aus: Funktio nal betrachtet „wirkt die Regierung an Entwurf und Gestaltung der inneren und äußeren Verhältnisse des staatlichen Gemeinwesens mit [ ...] [und] überwacht [...] den Vollzug des bestehenden Rechts“121. Diese spezifische Begriffsbestimmung verweist auf einen gestaltenden und einen kontrollierenden Aspekt der Arbeit ei ner Regierung. Regierung wird in der Definition Kneisslers als Begriff synonym zur Exekutive verwendet; aber auch die Tätigkeiten politischer Akteure in dieser Arbeit lassen sich grundsätzlich unter diesen Definitionsansatz subsumieren. Wird diese Subsumption durchgeführt, erscheint die in der Definition herausgestellte „Mitwirkung“ an der Gestaltung der Verhältnisse jedoch für sprachlich zu schwach, um den faktischen Einfluss dieser Akteure abzubilden. Somit muss es für diese Arbeit besser heißen: Politische Akteure beeinflussen die inneren und äußeren Verhältnisse des staatlichen Gemeinwesens und überwachen den Vollzug des bestehenden Rechts. Der Begriff politischer Akteur zielt damit auf aktive, Steuerungswirkungen entfaltende Akteurshandlungen ab. Auch der Begriff politischer Akteur ist nicht frei von konzeptionellen Her ausforderungen: So liegt eine Abgrenzungsproblematik in dem Sinne vor, dass nicht per se klar ist, welche Akteure unter diesen Begriff zu subsumieren sind und welche nicht. Auch in diesem Fall muss für den weiteren Untersuchungsverlauf eine inhaltlich vorteilhafte Akteurs auswahl getroffen werden. Zum Zwecke der Systematisierung und Vergleichbarkeit ist es sinnvoll, dass innerhalb aller Unter suchungseinheiten das gleiche Set an Akteuren analysiert wird. Die Analyse der Akteure ermöglicht dann, wie in der Definition ausgeführt, die Darstellung der politischen Strukturen und Funktionen sowie das Aufzeigen der politischen Ord nungen und Normen. A uf der nachfolgend zu treffenden Auswahl baut im Ver lauf der Arbeit auch die konkrete W ahl der Interviewpartner auf. Die dargestellte Definition aufgreifend sollen in dieser Arbeit politische Ak teure analysiert werden, die signifikanten Einfluss auf die Steuerung einer För derbank ausüben. Dies sind das Parlament und die Verwaltung (Ministerialverwaltung) . Hinsichtlich der Untersuchung des parlamentarischen Raumes wird zum ei nen die Regierungsmehrheit in die Untersuchung einbezogen. Dies deshalb, da diese über ihren Mehrheitsstatus die Möglichkeit hat, politische Steuerungsabsich ten auch umzusetzen. Um auch in diesem Fall die Komplexität beherrschbar zu 120 Vgl. Gründen, Tim o / Körte, Karl»Rudolf: Über die Regierung. G egenstände der Regierungsforschung und neue Konturen des Regierens, S. 15, in: Körte, Karl-Rudolf / Gründen (Hrsg.), Tim o: Handbuch Regierungsforschung, W iesbaden 2013. 121 Kneissler, Thom as: Regieren/ Politische Steuerung, in: von W estphalen: Deutsches Regierungssystem , Oldenbourg 2001, S. 266. 44 halten, soll eine Untersuchungsbeschränkung auf eine Fraktion der das Regie rungskabinett unterstützenden Parlamentarier erfolgen. Insbesondere sollen auch die Anträge / Entschließungen dieses politischen Akteurs in Bezug auf die jewei lige Förderbank analysiert und ausgewertet werden. Zudem werden auch Grund satzpositionen der jeweiligen Partei auf Landesebene mitberücksichtigt. Daneben soll, trotz des aufgrund der Mehrheitsverhältnisse geringeren Einflusses, auch eine Fraktion der parlamentarischen Opposition mit in die Untersuchung einbezogen werden. Die Untersuchung der jeweiligen Oppositionsfraktion kann Hinweise da rauf geben, inwieweit die Kapazität zur Strategiefähigkeit konstant vorhanden ist (also selbst wenn keine Regierungsverantwortung vorliegt), oder aber im Zuge einer Regierungsübernahme teilweise neu aufgebaut werden muss. Hinsichtlich der Verwaltung sollen, um ebenfalls eine sinnvolle Eingrenzung der Arbeit herbeizuführen, nicht alle Behörden eines Landes analysiert werden, sondern diejenigen, die jeweils in Bezug auf die Steuerung der jeweiligen För derbank einen signifikanten Einfluss ausüben: dies ist im besonderen Maße die benannte Rechtsaufsichtsbehörde. Darüber hinaus soll ein weiteres Ministerium in die Untersuchung einbezogen werden, insofern dieses über seine Vertretung im Verwaltungsrat als operativ einflussreichstem Förderbankenorgan einen signifi kanten Einfluss auf die Steuerung der Bank ausüben kann. Die Untersuchung zweier oberster Landesbehörden ermöglicht zudem (ebenso wie bei den Fraktio nen) den Vergleich der Ausprägung einzelner Strategiefähigkeitsindizien. Über die dargestellten Akteure des politischen Systems hinaus sollen zusätz lich auch die Förderbanken mit in die Untersuchung einbezogen werden. Diese sind zwar kein direkter Bestandteil des politischen Systems, sondern außerhalb desselben stehend und Steuerungen durch dieses unterworfen. Eine Untersu chung vorhandener Dokumente bzw. eine Interviewdurchführung erscheint je doch sinnvoll, um „kontrollieren“ zu können, inwieweit die Analysen und Aussa gen der politischen Akteure hinsichtlich ihrer Steuerungsmöglichkeiten zutreffen. Zusätzlich erschließt sich über eine direkte Untersuchung der Banken im Regelfall ein Überblick über die gesamthafte Steuerung der Förderinstitute durch die poli tischen Akteure, wohingegen diese selber häufig eine partikulare bzw. auf ihre ei genen Aufgabenbereiche fokussierende Sichtweise einnehmen. Überdies ist anzu nehmen, dass die Förderinstitute, alleine schon aufgrund der dort vorhandenen Fachexpertise, wiederum auch politische Akteure beeinflussen können. A uf Basis der dargestellten Akteursauswahl liegt damit folgendes Schema der Untersuchung von politischen Akteuren vor: 45 ^ Schaubild 4: Darstellung der zu untersuchenden politischen Akteure Quelle: eigene D arstellung 2.2.4 Der Förderbankenbegriff Die Steuerung von Förderbanken ist das im Rahmen dieser Arbeit gewählte Bei spiel zur Untersuchung der Strategiefähigkeit politischer Akteure. Aus diesem Grund ist auch der Begriff der Förderbank für die Verwendung in dieser Arbeit zu definieren. Die Europäische Kommission definiert Förderbanken folgender maßen: „ [...] „Förderbank“ [ist] jedes bzw. jede von der Zentralregierung oder einer Gebietskörperschaft eines Mitgliedstaats geschaffenes Unternehmen bzw. ge schaffene Stelle, das bzw. die auf nichtwettbewerblicher, nichtgewinnorien tierter Basis Förderdarlehen gewährt, um die Gemeinwohlziele der Zentralre gierung oder Gebietskörperschaft zu unterstützen, vorausgesetzt, dass die Zentralregierung oder Gebietskörperschaft verpflichtet ist, die wirtschaftliche Grundlage des Unternehmens oder der Stelle zu schützen und seine bzw. ihre Existenzfähigkeit während seiner bzw. ihrer gesamten Lebensdauer zu si chern, oder dass mindestens 90 % seiner bzw. ihrer ursprünglichen Finanzie rung oder das von ihm bzw. ihr gewährte Förderdarlehen direkt oder indirekt von der Zentralregierung oder Gebietskörperschaft des Mitgliedstaats garan tiert wird;“ 122 122 Am tsblatt der Europäischen Union: Delegierte Verordnung (EU) 2015/63 der Komm ission vom 21. Oktober 2014 zur Ergänzung der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlam ents und des Rats im Hinblick auf im Voraus erhobene Beiträge zu Abw icklungsfinanzierungsm echanism en, S. 8, auf: 46 Förderbanken sind folglich Banken, die dadurch gekennzeichnet sind, dass sie sich im Eigentum der öffentlichen Hand befinden, öffentlichen Zwecken außerhalb der privaten Wettbewerbswirtschaft dienen und Förderleistungen erbringen. Der Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands (VÖB), dem auch Förderban ken zugeordnet sind, definiert, im Einklang m it den Ausführungen der Europäi schen Kommission, diese Banken folgendermaßen: „Zum einen sind Förderbanken Instrumente staatlichen Handelns, die den gesellschaftspolitischen Zielen ihrer öffentlichen Träger verpflichtet sind und somit eine besondere staatliche Funktion erfüllen. Zum anderen sind För derbanken Kreditinstitute, also Unternehmen, die nach kaufmännischen Grundsätzen geführt werden und nach bankaufsichtlichen Regeln arbeiten .“ 123 Förderbanken sind dieser Definition zufolge durch zwei grundsätzliche Aspekte bestimmt. Sie sind erstens Banken, die zweitens im Eigentum der öffentlichen Hand stehen und öffentliche Zwecke erfüllen. Damit ist ihr Zweck, anders als bei privaten Geschäftsbanken, nicht die Erzielung eines monetären Gewinns. Viel mehr werden über Förderbanken Mittel der öffentlichen Hand zur Erreichung öffentlicher Ziele eingesetzt und ausgekehrt. Eine Förderbank ermöglicht ein grundsätzlich von anderen öffentlichen Unternehmen verschiedenes Handeln124: als Bankinstitution sind sie in der Lage Bankgeschäfte zu betreiben .125 Durch die Breite an potentiell möglichen Entwicklungsausrichtungen, die in der Praxis durch die geltenden regulatorischen Anforderungen jedoch eingeschränkt worden ist, ergeben sich für die Banken und damit auch für die politischen Akteure, welche diese kontrollieren, vielfältige Handlungs- und Vorgehensmöglichkeiten. Die kon kreten Ziele zur Erfüllung des öffentlichen Zwecks werden durch Akteure des jeweiligen politischen Systems bestimmt — Förderbanken sind insoweit Instru mente des staatlichen Handelns. Um diese zu erfüllen, werden jedoch Instrumente genutzt, die zu einem großen Teil denen eines privatwirtschaftlichen Bankinstituts entsprechen. Diese Konstruktion dient mehreren Zielen: Erstens, ermöglicht eine http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32015R0063& from =EN, Zugriffam 20.03.2017. 123 Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Förderbanken in Deutschland. Unterwegs im öffentlichen Auftrag, Berlin 2013, S. 5, auf: https://w w w .voeb.de/de/publikationen/fachpublikatio nen/publikation-foerderbanken-deutschland.pdf, Zugriff am 04.03.2016. 124 Die Ausnahm e bilden die Landesbanken, die neben den Förderbanken existieren, sich von diesen je doch in ihrer Zielsetzung unterscheiden. 125 Eine Ausnahm e stellt das Landesförderinstitut M ecklenburg-Vorpom m ern dar, w elches vom VÖB aber ebenfalls als Förderbank bezeichnet wird, da es die gleiche Art von Aufgaben w ahrnim m t wie die Banken in den anderen Ländern. 47 solche Bank die durch politische Akteure gewünschte und dadurch auch demo kratisch legitimierte Bearbeitung bestimmter Themenfelder, wie zum Beispiel der Wohnungsbauförderung oder der Förderung von Unternehmensansiedlungen. Zweitens, ermöglicht die spezifische Konstruktion ein Agieren nah am Markt und der Privatwirtschaft. Durch die Fördertätigkeit der Banken wird angestrebt, ein mögliches Marktversagen (z.B. zu wenige Sozialwohnungen) auszugleichen, ohne jedoch privatwirtschaftliche Anbieter zu verdrängen. Drittens, ermöglicht die Ausgestaltung der Förderbanken als von der Verwaltung getrennte Organisatio nen, dass das Förderbankengeschäft dem politischen Tagesgeschehen ein Stück weit entzogen und ein langfristig angelegtes ökonomisches Agieren „zum Wohle des Landes“ ermöglicht w ird .126 Dass politische Akteure zur Förderung definier ter Aufgaben auf spezialisierte Banken zurückgreifen, ist keineswegs ein neues Phänomen: So geht die Bayerische Förderbank „Bayern Labo“ auf die Königlich Bayerische Landeskulturrentenanstalt zurück, die König Ludwig II. 1884 zur För derung der Modernisierung der Landwirtschaft etablierte.127 Im Gegensatz zu privaten Geschäftsbanken beschränken sich Förderbanken, begründet durch ihre jeweiligen Ziele wie zum Beispiel die lokale Wohnraum- o der Wirtschaftsförderung, in ihrem Wirken grundsätzlich auf das jeweilige Land. Zugleich sind sie jedoch als Kreditinstitute auch der entsprechenden europäischen und bundesdeutschen Regulierung unterworfen. Hieraus ergibt sich eine prinzipi elle Problematik: Förderbanken weisen aufgrund ihres Geschäftsauftrags und der sie tragenden rechtlichen Konstruktionen eine Gewährträgerhaftung ihrer Eigner, der Länder, auf. Dies bedeutet, falls das Vermögen einer dieser Banken nicht aus reichen sollte, um Forderungen zu decken, haftet der Gewährträger m it seinen Mitteln. Die Gewährträgerhaftung ermöglicht den Förderbanken zugleich eine ge genüber anderen Privatbanken vergleichsweise günstige Refinanzierung an den Kapitalmärkten (geringeres Kreditausfallrisiko). Auch greift in Bezug auf För derbanken das Prinzip der Anstaltslast: der jeweilige Träger der Förderbank hat das Institut mit den zur Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen finanziellen M it teln auszustatten. Die Gewährträgerhaftung und Anstaltslast stehen jedoch in ei nem grundsätzlichen Widerspruch zu der Wettbewerbsfreiheit im EU-Bankensektor, denn sie erlauben den Förderbanken Geschäftsvorteile gegenüber Privat banken. Noch vor wenigen Jahren galten die Gewährträgerhaftung und Anstalts last sogar auch für die Landesbanken. In der so genannten „Verständigung I“- Regelung zwischen der Europäischen Kommission und der Bundesregierung vom 17.07.2001 wurde jedoch festgelegt, dass diese beiden geschäftsvorteilsschaffen 126 Vgl. Siekm ann, Helmut: Die rechtliche Regulierung öffentlicher Banken in Deutschland, Institute for M onetary and Financial Stability, W orking Paper Series No. 48 (2011), S. 33, auf: http://www.im fsfrankfurt.de/fileadm in/user_upload/pdf/W P_2011_48_Siekm ann.pdf, Zugriffam 27.07.2017. 127 Vgl. Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Förderbanken in Deutschland - Unterwegs im öffentlichen Auftrag, S .1 2 . 48 den Prinzipien grundsätzlich per 18.07.2005 entfallen müssen, um eine Vereinbar keit m it den Regelungen des gemeinsamen europäischen Marktes (wieder-)herzustellen .128 Hinsichtlich des Wirkens von Förderbanken wurde jedoch eine zusätz liche und abweichende Regelung vorgenommen, die in der so genannten „Verständigung II“-Regelung vom 27.03.2002 dargelegt ist. Dieser nachfolgend ist es den Förderbanken möglich, weiter unter Inanspruchnahme der Geschäfts vorteile der Gewährträgerhaftung und Anstaltslast zu wirtschaften, wenn sie ihre Tätigkeit auf folgende in dieser Regelung enumerativ aufgeführte Bereiche be schränken und im Einklang m it den geltenden beihilferechtlichen Vorschriften handeln129: — Die Durchführung von öffentlichen Förderaufgaben, — Die Beteiligung an Projekten im Gemeinschaftsinteresse, die von der Euro päischen Investitionsbank oder ähnlichen europäischen Finanzierungsinsti tutionen mitfinanziert werden, — Die Gewährung von Darlehen und anderen Finanzierungsformen an Gebie tskörperschaften und öffentlich-rechtliche Zweckverbände, — Maßnahmen rein sozialer Art, — Exportfinanzierungen außerhalb der Europäischen Union, des Euro päischen Wirtschaftsraums und von Ländern mit offiziellem Status als EU Beitrittskandidat, soweit diese im Einklang mit den für die Gemeinschaft bindenden internationalen Handelsabkommen, insbesondere den WTO-Abkommen stehen. Grund dafür, dass die Förderbanken weiter unter Zuhilfenahme der vor allem die Refinanzierung vergünstigende Gewährträgerhaftung und Anstaltslast wirtschaf ten dürfen ist, dass diese Banken durch die Beschränkung auf ein Engagement in den durch die Verständigung II dargelegten Bereichen lediglich sozial gewünsch tes Geschäft betreiben und Marktunvollkommenheiten ausgleichen. Um eine Konkurrenzsituation weiterhin auszuschließen, operieren Förderbanken hinsicht lich der Vergabe von Darlehen über das Hausbankprinzip: dieses kann beispiels weise so ausgestaltet sein, dass ein Unternehmer sich für den Zweck einer Wachs tumsfinanzierung an seine private Geschäftsbank wendet und dort einen geför derten Kredit (oder z.B. eine geförderte Kreditbürgschaft) erhält. Der Kredit (bzw. die Bürgschaft) ist dann in Abstimmung m it der Geschäftsbank durch die 128 Vgl. Landesbank Baden-W ürttem berg: Verständigung I, auf: http://w w w .lbbw.de/m edia/de/inves tor_relations/pdf_investorrelations/2001/eu_verstaendigung_anstaltslast_und_gw th_20010717.pdf, Zugriffam 01.02.1017. 129 Vgl. für die aufgeführten Aufgaben: Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Verständigung II, auf: https://w w w .voeb.de/de/them en/foerderpolitik/foerderbanken-neu, Zugriffam 01.02.2017. 49 Förderbank vergünstigt, wobei die Förderbank die Vergünstigung gegenüber der Geschäftsbank finanziert. A uf Basis dieser Einschränkungen können die För derbanken ihrer Aufgabe der Regionalförderung nachkommen, ohne grundsätz lich in Konkurrenz zu der Geschäftstätigkeit von privaten Geschäftsbanken zu treten .130 Zuschüsse, die von einer Förderbank auf Basis öffentlicher Förderpro gramme ausgekehrt werden und im Gegensatz zu Darlehen nicht rückgezahlt wer den müssen, sind nicht von diesem Hausbankprinzip erfasst und werden von den Förderbanken selbst auf Antrag direkt vergeben. In Deutschland gibt es auf Ebene des Bundes mit der Kreditanstalt für W ie deraufbau (KfW) und der Deutschen Rentenbank zwei Förderbanken. Hinzu tritt pro Land eine weitere landeseigene Förderbank, mit der Ausnahme Bayern, in dem zwei Förderinstitute agieren. Hinsichtlich ihrer grundsätzlichen Aufgaben weisen Förderbanken in Deutschland vergleichbare Aufgabenbereiche auf — ihre konkrete Unternehmensgröße weicht jedoch stark voneinander ab: Während die Investitionsbank Sachsen-Anhalt (IB) mit ca. 350 Mitarbeitern und einer Bilanz summe von ca. 1,7 Mrd. Euro operiert, arbeitet die NRW.Bank mit ca. 1.250 Mit arbeitern und einer Bilanzsumme von ca. 142 Mrd. Euro .131 Die Ausgestaltung einer Förderbank hängt damit immer auch von dem jeweiligen Land und seiner Entwicklungshistorie ab und impliziert eine spezifische Einbettung in das politi sche System mit einer eigenen Organisationsstruktur und -kultur. 130 Vgl. Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Förderbanken - 4 . Europarechtliche Grundlagen, auf: https://w w w .voeb.de/de/them en/foerderpolitik/foerderbanken-neu, Zu griffam 27.07.2017. 131 Vgl. Investitionsbank Sachsen-Anhalt: G eschäftsbericht 2016, S. 19, auf: http://www.ib-sachsen-an halt.de/fileadm in/user_upload/Bilder/Publikationen/Geschaeftsberichte/GB_2016.pdf, Zugriff am 09.08.2017 und NRW .Bank: Die N R W .B an kau fe in en Blick, auf: https://w w w .nrw bank.de/export/si tes/nrwbank/de/corporate/downloads/presse/publikationen/Auf_einen_Blick/NRW BANK-Auf-einen- Blick-2016.pdf, Zugriff am 09.08.2017. 50 ^ Schaubild 5: Übersicht über die Förderbanken und ausgewählte Struktur merkmale 132: Förderbanken des Bundes und der Länder - Beschäftigte, Bilanzsumme und Anteilseigner - * FOrderbanken auf Bundesebene KfW Bankengruppe Landwirtschaftliche Rentenbank Frankfurt am Main Frankfurt an Mah Beschäftigte: 5.440 Beschäftigte: 256 Bilanzsumme: 517,9 Mrd. Ewa Blanzsumme: 79,2 Mrd. Euio Amedsei^HC 80,0% Bund Antedseijrer bundesrmmelbae Ansah 20.0% Under des öflentikhen Rechts Förderbanken auf Landerebene π liwestttlDnsbanfc Schleswig-Holstein (IB.SH) 100,0% landSchfeswIg-Hiilsteln i Bremer Aufbau-Bank GmbH Bremen Bcschsfyjle: 57 Bilanzsumme: 1,355 Mrd. Euro Antelfeelgner tao.o % w b wnsdufEfordtrung Bremen GmWl 1 Hamburglsdie Wahm Hamburg Beschs fügte: 195 Bilanzsumme: 4.693 Mrd. Euro Antelfeelgner ιοο,ο*- freie und Hansestadt Mamburg id FOrdezbank Nieder Sachsen - NBank Hannover Beschattete: 444 Bilanzsumme 5.91 Mrd Euro Anteilseigner 100,0% tatid Nedeisactsen : LaidesfOrdcrtistltut Mecklenburg-Vorpommern - Geschäftsbereich der HORD/IB - Schwein eesdiafcgie: 154 Bilanzsumme: 2.454Mrd. Euro Bechfslomr: reditld? unselbsEiandtpr, tEtdebswrischattildi und rrganlsalorsdi getrennter Tellder NOHOOLB Berlin Berlin BödidfDgtE: 640 Bilanzsumme: 19,9 Mrd. Ewa Anteilseigner: 1DC.D % Land Berlin i Investitionsbank des Landes Brandenburg Potsdam Besdiättgle: 508 Bilanzsumme: 13.06Mri Euro Arnellseigna: 50;0 % Land Brandenburg 50,0 % NRW BAhK r Investitionsbank 5a:hsen-Anhah - Anstalt der NOR&'LB- Magdebuig Beschäftigte: 352 Bilanzsumme: 1,77 Mrd. Ewa BettiElorm: telkKhCHJngc Arslalt des öffentlichen Rechts der HOROIB NBW.BANK Dassel doriiMansiEf BeschShgte: 1.258 Bilanzsumme: 149,086 Mrd. Eure Antelhelgner: 100.0 % Land NorddiämWestfalen liwestttlons- und Strulrturbank Rheinland-Pfalz (BR) Mainz BeschSft̂ te: 30S Bilanzsumma: 10,61 Mrd. eufo Anteilseigner 1 dü.ü % Land Rheinland-Pfalz 5IKB Saarländische InvestlHanskredltbank AG Saartristen Besdnäfngte: 66 Bilanzsumme: 1.429 Mrd Euro Anteilseignar 51.03% Land Saarkind 19,34% SaarLB Landesüaik Saa 11,82 % Deutsche Bark Pmat- urd Geschäftskunden AG 10.C8 % gesellschaft nt« 433 % CommeizbankAG £27% umcredll Bank AG 0,14% Sonstige L Bank. Staatsbank f » Baden-WOrttemberg Karlsruhe. Stuttgart Beschäftigte: 1225 Bilansinme 70.6 Mrd. Euro Anteilseigner: 100,0 % Land Baden-Württemberg LfA Fördertank Bayern München BeschäfllgtE: 314 Bllansunme: 22,649 Mrd. Eure Anreissigrer: 100,0 % frebüat Bayern Bayerische Landesboderikrecttanstilt München BesdiafUgiE 211 Bilanzsumme- 33.4Mrd Euro Redisfomt recht fch unsetstsHrdlge, e-doch wttsdiaftlch und orgarlsattxtsch selhsbtändge Anstalt der Bayrischen Laxtesbank » ThCid ng« Aufbaiiank Eifert Beschäftigte: 363 Bilanzsumme: 3,490 Mrd. Euro Anteäselgnir: 100,0% Freistaat Ihcmgem sächsische Aufbaubank - Forderbank - Eresden Besdiafngie: 1.M9 Bilanzsumme: 8,87 Mrd. Ewa Antedselgne: 100,0 % frei scaat Sachsen n Wirtschafts- und Infrastruktwbank Hessen - rechtlich unselbstständige Anstalt ln der Landesbank Hessen Thüringen Girozentrale - CffErbach am Man Beschäftigte: 420 Bilanzsumme: 10,67 Md. Euo Rechtstem: rechtlich unselbstständige, Jedoch Wirtschaft!ch und crgamsaiorsch selbstständige Anstalt der Lzndesbank uessen-ihurngen Grcramra!« ‘i.ifclt: Bxduiisavhvi dx FCrrSa-nanlm 701Z 'XivT2arnaf»dilais4, arrnt riet xrdx ânj|^dKn' vn-ri ω ι 7017 132 Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Förderbanken: 1. Überblick über alle Förderbanken des Bundes und der Länder auf: https://w w w .voeb.de/de/them en/foerderpolitik/foerderbanken-neu, Zugriff am 27.07.2016. 51 3 Die Steuerung von Förderbanken 3.1 Steuerungskompetenzen der Länder Die Staatsqualität aufweisenden Länder sind als Gliedstaaten in den ersten Nach kriegsjahren begründet worden und damit älteren Ursprungs als die Bundesrepub lik selbst.133 Das am 24. Mai 1949 in Kraft getretene Grundgesetz, durch welches die Bundesrepublik Deutschland gegründet wurde, beinhaltet eine spezifische Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern. Dieser Verteilung nachfolgend können die Länder nur in bestimmten Bereichen steuernd tätig wer den. Dies restringiert auch potentielle Fördervorhaben. So kann z.B. die Förde rung von Neubauvorhaben über Anpassungen in den Landesbauordnungen er folgen; zugleich gelten dann aber immer noch unter anderem Vorgaben der bun desrechtlichen Energiesparverordnung, welche bestimmte Standards festschreibt. Auch die Planung und Durchführung landeseigener Fördermittelprogramme durch die politischen Akteure vollzieht sich vor dem Hintergrund dieser Kompe tenzverteilung. Die Verteilung ist dabei nicht zufällig, sondern beruht auf der his torischen Entwicklung des deutschen Territorialraums vom 1815 gegründeten föderalen Deutschen Bund bis hin zur heutigen Bundesrepublik und bildet nicht nur funktionale Gegebenheiten ab, sondern auch Vorstellungen über geltende Herrschaftsbeziehungen. Das Grundgesetz (GG) beinhaltet den staatlichen Ordnungsrahmen mit sei nen normativen Wertvorstellungen und der grundlegenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Gesetze werden entweder durch den Bund oder durch ein Land verabschiedet. Gesetzesvorhaben des Bundes werden in Zustim mungsgesetze und Einspruchsgesetze eingeteilt. Zustimmungsbedürftige Geset zesvorhaben des Bundes benötigen auch der Zustimmung im Bundesrat, der mit Vertretern der Länderregierungen besetzt ist. Einspruchsgesetze sind alle Gesetze die im Grundgesetz nicht explizit als Zustimmungsgesetz formuliert sind. Diese benötigen keine Zustimmung des Bundesrats; zwar kann der Bundesrat solcherart Gesetze ebenfalls zunächst ablehnen, der Bundestag kann die Entscheidung des Bundesrats jedoch überstimmen. Die Gemeinden sind innerhalb dieses Gefüges der Staatsaufsicht der Länder unterworfen, welche die Einhaltung der Gesetzmä ßigkeit des Handelns der Gemeindeverwaltungen überwachen .134 Gemeinden weisen keine Staatsqualität auf und besitzen dementsprechend auch keine Parla mente. Sie können auch keine Gesetze erlassen. Dennoch besitzen die Gemein den ausgeprägte funktionale Kompetenzen: Art. 28 Abs. 2 GG enthält die Be stimmung, dass die Gemeinden das Recht besitzen, alle für die örtliche Gemein 133 Vgl. Detterbeck, Steffen: Öffentliches Recht für W irtschaftsw issenschaftler, S. 3. 134 Eine Ausnahm e bilden die drei Stadtstaaten Berlin, Bremen und Ham burg in denen sich landes- und kom m unale Tätigkeiten verm ischen. 52 schaft relevanten Angelegenheiten, nach Maßgabe der geltenden Gesetze, in eige ner Verantwortung regeln zu können. Aus diesem Grund bilden die Gemeinden zwar keine staatsrechtliche, wohl aber — neben dem Bund und den Ländern — eine eigene verwaltungsorganisatorische Ebene. Neben diesem staatsrechtlichen Rahmen gibt das Grundgesetz in Art. 70ff auch vor, in welchen Bereichen ausschließlich der Bund, oder aber der Bund und die Länder handeln dürfen. Konkret wird in Art. 73 GG ausgewiesen, in welchen Bereichen der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz aufweist. Art. 72 GG und Art. 74 GG beschreiben die konkurrierenden Gesetzgebungskompe tenzen von Bund und Ländern. In all denjenigen Bereichen, die nicht durch die Ausführungen des Grundgesetzes der Gesetzgebungskompetenz des Bundes un terliegen, können die Länder gesetzgeberisch tätig werden (Art. 70 Abs. 1 GG). Diese allgemeine funktionale Aufteilung ist jedoch zu ergänzen: So üben beispiels weise hinsichtlich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Gesetzge bungskompetenz so lange aus, bis der Bund von dieser selbst Gebrauch macht. Im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung kann die Ausübung der bundes staatlichen Gesetzgebungskompetenz innerhalb bestimmter im Grundgesetz enumerativ aufgeführter Rechtsgebiete (z.B. Recht der Wirtschaft, Exportförde rung135) zum Beispiel dann erfolgen, wenn diese der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse dient. Neben der konkurrierenden Gesetzgebung existieren zusätzlich so genannte „Gemeinschaftsaufgaben“ (Art. 91 a — e GG), durch die der Bund an Aufgaben der Länder mitwirkt. Art. 91 a GG umfasst eine Unterstützung der Länder durch den Bund bei der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Verbesse rung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes. A uf diesem Artikel basierend wird beispielsweise die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ ausgeführt, welche auch Fördergelder des Bundes für Länderprojekte beinhaltet, die teilweise über die Förderbanken administriert wer den. Die Umsetzung der Gemeinschaftsaufgaben erfordert eine gemeinsame Rah menplanung von Bund und Ländern; die Detailplanung und Durchführung ist jedoch Sache der Länder.136 Zusätzlich können Bund und Länder durch Verein barungen in der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre — sofern eine überregionale Bedeutung vorliegt — zusammenwirken (Art. 91b GG). Im Gegen satz zu den Gemeinschaftsaufgaben ergibt sich aus Art. 91b GG jedoch keine Pflicht des Bundes zur M itwirkung und eine Regelung der Finanzierung erfolgt im Rahmen der Vereinbarung.137 Spezifisch geregelt ist zudem, dass Bund und 135 Vgl. Art. 7 4 I4 G G i.V. mit Art. 72 II GG. 136 Vgl. Jarass, Hans / Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Komm entar, 8. Aufl., München 2006, S. 857. 137 Vgl. Jarass, Hans / Pieroth, Bodo: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Komm entar, 8. Aufl., München 2006, S. 858/859. 53 Länder auch in Bezug auf die Planung, die Errichtung und den Betrieb benötigter informationstechnischer Systeme zusammenarbeiten können (Art. 91c GG), dass sie die Leistung ihrer jeweiligen Verwaltungseinrichtungen über Vergleichsstudien messen können (Art. 91d GG) und das Bund und Länder sowie zuständige Ge meinden und Gemeindeverbände hinsichtlich der Umsetzung von Gesetzen des Bundes bzgl. der Grundsicherung für Arbeitssuchende in gemeinsamen Einrich tungen zusammenwirken können (Art. 91e GG). Neben den gesetzgeberischen Kompetenzen ist auch die Aufgabenfinanzierung durch Bund und Länder Gegen stand der Regelungen des Grundgesetzes (Art. 104a — 115 GG). Die Artikel 104a — 109a GG bilden dabei die so genannte bundesstaatliche Finanzverfassung im engeren Sinne; Art. 109 — Art. 115 GG das so genannte Haushaltsverfassungs recht des Bundes (Art. 109 und Art. 109a GG berühren beide Bereiche).138 W äh rend das Bundeshaushaltsverfassungsrecht sich auf den Bund bezieht, deckt die bundesstaatliche Finanzverfassung „das Zusammenwirken von Aufgabenvertei lung, finanzieller Lastenverteilung und der Einnahmenverteilung“ 139 zwischen Bundesstaat und Gliedstaaten ab. Anders als bei der Gesetzgebung liegt der Gesetzesvollzug von verabschiede ten und veröffentlichten Gesetzen zum Großteil in der Verantwortung der Län der. Dies gilt zum einen für Gesetze die vom jeweiligen Landtag beschlossen wur den. Aber auch durch den Bundestag verabschiedete Gesetze, unabhängig davon, ob sie als Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz ausgefertigt worden sind, sind in der Mehrzahl durch die Länder auszuführen. Hierbei wird zwischen zwei Arten der Ausführung unterschieden: Dem Landesvollzug von Bundesgesetzen als ei gene Angelegenheit und der Bundesauftragsverwaltung.140 Grundsätzlich werden gemäß Art. 83 GG die Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit ausgeführt. In diesem Fall ist es an den Ländern, die Einrichtung von Behörden und das Verwaltungsverfahren zu regeln (Art. 84 Abs. 1 GG). Daneben übt der Bund in einzelnen Bereichen auch selbst die Verwaltungsausführung aus, z.B. im Bereich der Verwaltung der Bundeswasserstraßen. In Bezug auf die Gesetzgebungskompetenzen lässt sich zusammenfassend festhalten, dass die Mehrzahl dieser Kompetenzen — trotz der Änderungen durch die Föderalismusreform I (Schwerpunkt: Bund-Länder Zuständigkeiten) und II (Schwerpunkt: staatliche Finanzbeziehungen) — allein beim Bund liegen oder aber zu den im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund und Ländern ge teilten Kompetenzen zählen. Der historische Rückblick zeigt damit eine zwar schrittweise, insgesamt aber deutliche Verschiebung der Kompetenzausübung 138 Vgl. Heller, Robert F.: Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gem einden. Handbuch zum M anagement der öffentlichen Finanzen, 2. Aufl., Heidelberg 2010, S. 30/31. 139 Ebd., S. 32. 140 Vgl. Bogumil, Jörg: Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungsw issenschaft, W iesbaden 2005, S. 75. 54 von den Ländern zum Bund. Diese Tendenz hat sich auch durch die jüngsten Anpassungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs verstärkt. So wurde im Juni 2017 eine Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen vorgenommen, durch die, neben anderen Anpassungen, der Bund einzelnen Ländern Ausgleichs zahlungen für Steuerkraftunterschiede auf Gemeindeebene gewähren kann .141 Auch ist es dem Bund nunmehr über Art. 104c GG möglich, m it eigenen Finanz mitteln die Schulinfrastruktur in den Ländern zu unterstützen. Damit einherge hend und festgehalten in Art. 109a GG erhält der Stabilitätsrat, ein Gremium des Bundes und der Länder, die Kompetenz, die Einhaltung der in Art. 109 (3) ver ankerten so genannten Schuldenbremse zu überwachen. Diese Neuregelungen verstärken damit die vertikale Kooperation zwischen Bund und Ländern, führen hierdurch aber auch zu stärkeren Eingriffsmöglichkeiten des Bundes in originäre Länderzuständigkeiten. Auch die zukünftige geplante Aufnahme eines Art. 104d GG, m it dem Hintergrund, dass der Bund zweckgebundene Finanzmittel für den Bereich des sozialen Wohnungsbaus bereitstellen kann, würde diese Entwick lungstendenz bekräftigen .142 Bedeutende ausschließliche Gesetzgebungskompe tenzen der Länder finden sich aktuell und die Entwicklungen zusammennehmend vor allem in den Bereichen Bildung, Kultur, Medien sowie in der Innenverwal tung .143 Der Einsatz von Mischfinanzierungen des Bundes und der Länder führt auch zu vermischten Kompetenzen bei der Aufgabenwahrnehmung. Länder er halten auf diese Weise Geldmittel des Bundes und müssen im Gegenzug Gestal tungseinfluss an diesen abtreten. In einer Gesamtschau zeigen die dargestellten Zustände und Entwicklungen auf, dass das deutsche föderale System eher koope rative als kompetitive Elemente aufweist. Der deutsche Bundesstaat lässt sich dadurch kennzeichnen als ein Verwaltungsföderalismus, der die Gesetzgebungs und Verwaltungskompetenzen funktional aufteilt, der dem Bundesrat einen grundsätzlich hohen Einfluss auf die Gesetzgebung ermöglicht und der auf inten siven finanzwirtschaftlichen Verflechtungen von Bund und Ländern sowie zwi schen den Ländern fußt.144 Das deutsche bundesstaatliche System ist eingebettet in das politische System der Europäischen Union. Die EU entwickelte sich aus der Europäischen Gemein schaft für Kohle und Stahl (EGKS), welche 1951 m it der Unterzeichnung der 141 Vgl. Deutscher Bundestag: Ja zur Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Landern, auf: https://w w w .bundestag.de/#url=L2Rva3VtZW 50ZS90ZXh0YXJjaGl2Lzlw M Tcva 3cyM ilkZSlidW 5kZXN m aW 5hbnphdXN nbGVpY2gvN TA3ND k4& m od=m od493054, Zugriffam 20.05.2018. 142 Vgl. Bundesrat: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 104c, 104d, 125c, 143e), Drucksache 165/18 vom 04.05.2018, auf: https://w w w .bundesrat.de/SharedDocs/drucksa ch en /2018/0101-0200/165-18.pdf?_blob=publicatio nFile& v=l, Zugriffam 21.05.2018. 143 Vgl. ebd., S. 164f. 144 Vgl. Bogumil, Jörg: Verw altung und Verwaltungsw issenschaft in Deutschland, S. 58. 55 Verträge durch die Vertreter Frankreichs, Deutschlands, den Benelux-Staaten und Italiens begründet worden war und die sowohl zur politischen Kontrolle der bei den damaligen nationalen Schlüsselindustrien, als auch zur Integration der Bun desrepublik in das Nachkriegs-Westeuropa beitrug. Die Gründung der Europäi schen Wirtschaftsgemeinschaft durch die Unterzeichnung der Römischen Ver träge 1957 baute auf dem Erfolg der EGKS auf und führte zur Entstehung eines gemeinsamen (west-)europäischen Marktes. Die Entstehung der Europäischen Union durch in Kraft treten des Vertrags von Maastricht 1993 und ihre Weiter entwicklung durch die Verträge von Amsterdam 1999, Nizza 2003 und Lissabon 2009 hatte dann erhebliche Auswirkungen auf das deutsche föderale System. So sind vielfach Gesetzgebungskompetenzen von der Ebene des Bundes oder derje nigen der Länder auf die Europäische Union übertragen worden. Vormals natio nale Regulierungen von Banken, auch Förderbanken, sind im Zuge der europäi schen Reaktionen auf die jüngste Finanz- und Weltwirtschaftskrise ebenfalls stär ker vergemeinschaftet worden .145 Die Länder verfügen über drei prinzipielle Ein flussmöglichkeiten gegenüber der europäischen Politik. Erstens sind sie als Regi onen im Ausschuss der Regionen (AdR) vertreten. Dieser muss durch die Euro päische Kommission, den Ministerrat und das Europäische Parlament zu be stimmten Themenfeldern angehört werden — der AdR nimmt dadurch die Funk tion einer Interessenvertretung der Regionen war.146 Zweitens verfügen die Län der über eigene Repräsentanzen in Brüssel. Diese analysieren relevante Ereignisse vor Ort, informieren ihre Ministerien, versuchen Einfluss auf die Gestaltung po litischer Vorhaben zu nehmen und Wirtschaftskontakte zu knüpfen. Drittens und substanziell am bedeutendsten ist den Ländern über Art. 23 GG auch der grund gesetzliche W eg eröffnet worden, über den Bundesrat an Angelegenheiten der Europäischen Union innerhalb des bundesstaatlichen Systems mitzuwirken .147 Die Entwicklung des bundesdeutschen föderalen Systems und der zuneh mende Einfluss des europäischen politischen Systems hatten und haben Konse quenzen für die politischen Systeme der einzelnen Länder. Zum einen strukturell organisatorisch durch die Etablierung von Abteilungen innerhalb bestehender Landesbehörden, die mit der durch die europäische Integration hervorgerufenen Bearbeitung von Aufgaben beauftragt sind. Zum anderen führen die dargestellten Entwicklungen dazu, dass sich der Einfluss der Akteure, aus denen sich die ein zelnen politischen Systeme zusammensetzen, absolut und relativ zueinander ge sehen verändert. In Bezug auf die Länder ist zu konstatieren, dass insbesondere 145 Vgl. European Central Bank: Banking Union, auf: https://w w w .bankingsupervision.eu ropa.eu/about/bankingunion/htm l/index.en.htm l, Zu griffam 20.03.2017. 146 Vgl. Europäische Union: Europäischer Ausschuss der Regionen, auf: https://europa.eu/europeanunion/about-eu/institutions-bodies/european-com m ittee-regions_de, Zugriff am 01.08.2017. 147 V g l.A rt .2 3 G G . 56 die Landesparlamente an Einfluss auf die Gestaltung der Europa- und Bundespo litik verloren haben. Dies im Gegensatz zu den jeweiligen Landesregierungen: Diese vertreten die Länder im Bundesrat und haben über dieses Instrument Ein fluss auf europa- und bundespolitische Entscheidungen. Die relative Stärkung der Landesregierungen im Vergleich zu den Landesparlamenten führt auch zu einer Einflusserhöhung der jeweiligen Verwaltungsbürokratie. Diese erarbeitet in der Regel die wesentlichen Inhalte, auf denen basierend die Landesregierungen ihre Positionen im Bundesrat abstimmen und beschließen. Darüber hinaus sind es auch die Landesregierung und die Verwaltungsbürokratie, die im Regelfall darüber entscheiden, auf welche Art und Weise Bundesgesetze in eigener Angelegenheit ausgeführt werden. Die Konkretisierung der Bundesgesetze erfolgt durch Rechts verordnungen, Verwaltungsakte und Satzungen. Alle diese gesetzlichen Ausfüh rungsinstrumente können der Landesregierung und der Verwaltungsbürokratie ei nen Spielraum für die Ausgestaltung und Umsetzung des jeweiligen Gesetzes bie ten. Der Einfluss der länderspezifischen politischen Systeme als Ganzes auf das bundesdeutsche föderale System ist damit nach wie vor signifikant, wenngleich sich die Bedeutungen der diesen Einfluss ausübenden Akteure im Laufe der Zeit gewandelt haben. Dieser Wandel ist auch relevant für die Steuerung der öffentli chen Förderbanken. Unter anderem verdeutlicht er, dass die Landesregierung und die Verwaltung bezüglich bundes- und europapolitischer Änderungsplanungen in der Regel einen Informationsvorsprung gegenüber den Landtagsabgeordneten ha ben und auf diesem basierend Steuerungsentscheidungen treffen. 3.2 Regulatorische Rahmenbedingungen der Förderbankensteuerung Förderbanken sind öffentliche Bank-Unternehmen. Der Terminus „öffentliches Unternehmen“ ist im deutschen Recht nicht einschlägig definiert. In dieser Arbeit soll entsprechend der herrschenden Meinung ein Unternehmen dann als öffentli ches Unternehmen bezeichnet werden, „wenn der Träger die öffentliche Hand ist und diese aufgrund von Eigentum, finanziellen Beteiligungen, Satzungen oder sonstigen Bestimmungen unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Ein fluss ausüben kann .“ 148 A uf dieser Definition aufbauend können sowohl juristi sche Personen des Privatrechts als auch des öffentlichen Rechts öffentliche Un ternehmen sein. Hinzu treten Verwaltungseinrichtungen ohne eigene Rechtsper sönlichkeit, die gemäß dieser Definition ebenfalls öffentliche Unternehmen sein können .149 Die Steuerung der ländereigenen Förderbanken verläuft im Rahmen der für diese geltenden Rechtsgrundlagen. Da diese Banken entweder als juristi 148 Papenfuß, Ulf: Verantw ortungsvolle Steuerung und Leitung öffentlicher Unternehmen. Empirische Analyse und Handlungsem pfehlungen zur Public Corporate Governance, W iesbaden 2013, S. 18. 149 Vgl. ebd., S. 19. 57 sche Person des öffentlichen Rechts oder aber als juristische Person des Privat rechts ausgestaltet worden sind150, wird im Folgenden nicht auf die Verwaltungs einrichtungen ohne eigene Rechtspersönlichkeit eingegangen. Dass die Länder Ei gentümer von öffentlichen Unternehmen wie Förderbanken sind, ist Ausdruck ihres wirtschaftspolitischen Handelns. Anders als beispielsweise in Frankreich sind öffentliche Unternehmen in Deutschland historisch gesehen zur Verfolgung spezifischer Bedarfe eingesetzt worden und nicht um eine übergeordnete und ko härente Wirtschaftspolitik zu verfolgen. Dennoch gilt auch bei der Verfolgung spezifischer Partikularziele, wie bereits durch Theo Thiemeyer in der von ihm in den 1970er Jahren ausgearbeiteten Instrumentalthese dargestellt, dass öffentliche Unternehmen niemals Selbstzweck, sondern „Instrumente der staatlichen bzw. gemeindlichen W irtschaftspolitik“151, sind. Auch der Bundesgerichtshof stellte in seinem Urteil zum Fall Poullain 1983 heraus, dass öffentliche Unternehmen im mer einem öffentlichen Zweck zu dienen haben .152 Diese öffentliche Zweckbin dung lässt sich aus dem demokratischen Prinzip heraus ableiten, nach dem der Staat nicht sich selbst, sondern seinen Bürgern verpflichtet ist. Als Träger öffent licher Gewalt sind öffentliche Unternehmen — und zwar unabhängig von ihrer konkreten Rechtsform — an die Grundrechte gebunden (Art. 1 Abs. 3 GG).153 Aus dieser Grundrechtsbindung folgt beispielsweise, dass ein öffentliches Unter nehmen Kundendaten gemäß dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 1 I 1 i.V.m. Art. 2 I GG) behandeln muss. Auch muss zum Beispiel das Gebot der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) beachtet werden. Förderbanken unterliegen jedoch nicht nur einer Bindung an die Grund rechte, sondern auch — selbst wenn sie in der Rechtsform des öffentlichen Rechts ausgestaltet sind — Rechtsnormen des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) und des Handelsgesetzbuches (HGB). So weist beispielsweise § 62 des Verwaltungsver 150 Ausnahm e: Das Landesförderinstitut M ecklenburg-Vorpom m ern ist Bestandteil der Norddeutschen Landesbank - Girozentrale Als Teil der Landesbank ist sie jedoch ebenfalls einer Verwaltungseinrichtung mit eigener Rechtspersönlichkeit zugehörig. 151 Thiem eyer (Hrsg.), Theo: Instrum entalfunktion öffentlicher Unternehmen. Referate und Diskussionsbeiträge eines Kolloquium s des W issenschaftlichen Beirats der Gesellschaft für öffentliche W irtschaft am 6. und 7. April 1989 in der Universität Göttingen, Baden-Baden 1990, S. 5. 152 Vgl. W olters Kluwer Deutschland GmbH /Ju rio n : Bundesgerichtshof Urteil vom 10.03.1983, AZ.: 4 StR 375/82, Zif. 28, auf: https://www.jurion.de/Urteile/BGH/1983-03-10/4-StR-375_82, Zugriffam 01.08.2017. 153 Vgl. Bundesverfassungsgericht: Leitsätze zum Urteil des Ersten Senats vom 22.02.2011, 1 BvR 699/06, RN 46, auf: https://w w w .bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidun gen/DE/2011/02/rs20110222_lbvr069906.htm l, Zugriff am 01.08.2017. 58 fahrensgesetzes (VwVG, Bund, aber analoge Länderregelungen) auf einen mögli chen Rückgriff auf Regelungen des BGB hin .154 Auch ist es akzeptierter Grund satz, ungeregelte „Lücken“ im öffentlichen Recht durch Rückgriff auf Privatrecht zu schließen, wobei in diesem Fall das dann anzuwendende private Recht die Qua lität öffentlichen Rechts erhält.155 Ebenfalls unterliegen Förderbanken unabhän gig von ihrer konkreten Rechtsformausgestaltung Regelungen des Haushalts grundsätzegesetzes (HGrG) und der jeweilig einschlägigen sich an der Bundes haushaltsordnung orientierenden Landeshaushaltsordnung (LHO). Das vom Bundestag m it Zustimmung durch den Bundesrat 1969 verabschiedete HGrG ist Ausfluss des Inhalts von Art. 109 Abs. 4 GG und schreibt für Bund und Länder unter anderem gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht vor.156 Aus dem HGrG hervorgehend dürfen beispielsweise Zuwendungen für Leistun gen öffentlicher Unternehmen aus dem Landeshaushalt nur dann veranschlagt werden, insoweit das jeweilige Land ein erhebliches Interesse an der Erfüllung derselben aufweist.157 Liegen Zuwendungen durch das Land gegenüber öffentli chen Unternehmen vor, ist die zweckentsprechende Verwendung dieser Mittel durch das Land zu kontrollieren .158 Hierzu ist ein Prüfungsrecht der zuständigen Dienststelle oder entsprechender Beauftragten festzulegen. Hinsichtlich der be stimmungsmäßigen und wirtschaftlichen Verwaltung und Verwendung finanziel ler Mittel besitzt der Landesrechnungshof gemäß § 43 HGrG bei Stellen außer halb der Verwaltung, also auch bei Förderbanken, ein Prüfungsrecht.159 Dieses Prüfungsrecht gilt sowohl für Unternehmen in öffentlich-rechtlicher wie auch in privatrechtlicher Rechtsform. Gegenüber privatrechtlich geführten Unternehmen kann das jeweilige Land — insofern es die Mehrheit der Unternehmensanteile hält oder mindestens ein Viertel der Anteile und es gemeinsam mit anderen Gebiets körperschaften Mehrheitseigentümer ist — das Unternehmen beauftragen, im Rah 154 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Verwaltungsverfahrensgesetz, §62, auf: https://w w w .gesetze-im -internet.de/vw vfg/ 62.html, Zugriffam 02.03.2016. 155 Vgl. Peine, Franz-Joseph: Allgem eines Verwaltungsrecht, 11. Aufl., Heidelberg 2014, S. 44. 156 Vgl. Art. 1 0 9 A b s.4 . 157 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Haushaltsgrundsätzegesetz vom 15.07.2013, §14, auf: http://w w w .gesetze-im -internet.de/bundesrecht/hgrg/gesam t.pdf, Zugriffam 01.08.2017. 158 Vgl. ebd., §26. 159 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und fürVerbraucherschutz: Juris, Haushaltsgrundsätzegesetz vom 15.07.2013, §43. 59 men der Abschlussprüfung auch die Entwicklung der Vermögens- und Ertrags lage sowie die Liquidität und Rentabilität der Gesellschaft darzustellen .160 Zusätz lich zu den Vorschriften aus dem HGrG sind die mit diesen korrespondierenden Maßgaben der jeweiligen Landeshaushaltsordnung einzuhalten, wie am Beispiel Sachsen-Anhalts exemplifiziert werden soll (die Regelungen anderer Länder sind ähnlich aufgebaut): So führt die sachsen-anhaltische LHO beispielsweise aus, dass die Regierung den Haushaltsausschuss des Landtages zu informieren hat, wenn „das Land oder juristische Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterstehen, unmittelbare oder mittelbare Beteiligungen an Unternehmen begründen, wesentlich ändern oder aufgeben .“ 161 Auch in der LHO Sachsen-An halt ist festgeschrieben, dass Zuwendungen für Leistungen öffentlicher Unterneh men nur getätigt werden dürfen, wenn das Land an diesen Leistungen ein erheb liches Interesse hat.162 Im Einklang mit dem HGrG wird dem Landesrechnungs hof ebenfalls ein Prüfungsrecht der Betätigung des Landes im Rahmen öffentli cher Unternehmen eingeräumt.163 Zudem ermöglicht die LHO Sachsen-Anhalts juristischen Personen des Privatrechts, dass ihnen vom Land die Befugnis über tragen wird, „Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Zuwendungen im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen, wenn die Beleihung im öffentlichen Interesse liegt und die Beliehene die Gewähr für eine sachgerechte Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben bietet.“ 164 Erfolgt eine solche Übertragung, obliegt die juristische Person des Privatrechts der Fach aufsicht der zuständigen obersten Landesbehörde. In § 65 LHO ist festgehalten, dass auch eine Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen durch das Land nur dann erfolgen soll, wenn ein wichtiges Landesinteresse vorliegt und sich der vom Land angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise errei chen lässt (nach herrschender Meinung Ausfluss des Subsidiaritätsprinzips165), die Einzahlungsverpflichtung des Landes begrenzt ist, das Land einen angemessenen Einfluss erhält und gewährleistet ist, dass Jahresabschluss und Lagebericht spezi 160 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Haushaltsgrundsätzegesetz vom 15.07.2013, §53. 161 Juris GmbH: Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt (LHO) in der Fassung vom 22.03.2017, §10, auf: http://w w w .landesrecht.sachsen-anhalt.de/jpor tal/?quelle=jlink&query=HO+ST&psm l=bssahprod.psm l&m ax=true, Zugriff am 01.08.2017. 162 Vgl. ebd., §23. 163 Vgl. ebd., §91 und §92. 164 Vgl. ebd., §44. 165 Vgl. Brede, Helmut: Grundzüge der Öffentlichen Betriebsw irtschaftslehre, München 2001, S. 10. 60 fischen gesetzlichen Erstellungsvorschriften (Drittes Buch des Handelsgesetzbu ches für große Kapitalgesellschaften) entsprechen .166 Vor Erwerb von Anteilen eines Unternehmens, einer Beteiligungserhöhung oder —veräußerung ist gemäß der LHO Sachsen-Anhalt die Einwilligung des Ministeriums der Finanzen einzu holen. Sollte ein öffentliches Unternehmen beabsichtigen, eine Beteiligung von mehr als 25 Prozent eines weiteren Unternehmens zu übernehmen, ist das zustän dige Ministerium angehalten, dass eine solche Übernahme nur m it Zustimmung dieses Ministeriums und nach vorheriger Freigabe durch das für die Finanzen zu ständige Ressort erfolgt.167 Ebenfalls gemäß § 65 LHO sollen gewählte oder ent sandte Mitglieder in den Aufsichtsorganen öffentlicher Unternehmen die beson deren Interessen des Landes im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung berück sichtigen. Diese Regelung verweist folglich bereits auf eine Möglichkeit der lau fenden Steuerung von Förderbanken durch die öffentliche Hand. Durch die Regelungen des HGrG und der jeweiligen LHO auch für öffentli che Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des Privatrechts wird dem Umstand Rechnung getragen, dass jede staatliche wirtschaftliche Betä tigung einem öffentlichen Zweck dienen und deshalb auch einer staatlichen Kon trolle unterworfen sein muss. In Unterscheidung zu öffentlichen Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des Privatrechts sind diejenigen in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts über die beschrie benen gesetzlichen Regelungen hinaus auch an das jeweilig gültige Verwaltungs verfahrensgesetz eines Landes gebunden. Die Länder weisen dabei ein sich am Bundes-VwVG orientierendes VwVG auf. Die Verwaltungsverfahrensgesetze re geln grundsätzlich die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden und der unter Aufsicht dieser Behörden stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts.168 Unter anderem beinhaltet das VwVG Grundsätze zum Verwaltungsverfahren (wie die Möglichkeit zur Akteneinsicht durch die Beteiligten eines Verfahrens), zum Verwaltungsakt (z.B. Bestimmung des Zeitpunkts des Wirksamwerdens eines Verwaltungsakts), oder auch zum öf fentlich-rechtlichen Vertrag (z.B. Art der Schließung und Kündigung). 166 Vgl. Juris Gm bH: Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt (LHO), §65. 167 Vgl. ebd., §65. 168 Vgl. zum Beispiel M inisterium des Innern des Landes Nordrhein-W estfalen: Verwaltungsverfahrensge setz für das Land Nordrhein-W estfalen mit Stand vom 01.10.2015: §1 Anw endungsbereich, auf: https://recht.nrw .de/lm i/owa/br_text_anzeigen?v_id=3120031009100236151#det307783, Zugriff am 07.08.2017. 61 Öffentliche Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des Privatrechts sind nicht grundsätzlich an das VwVG eines Landes gebunden, je doch dann, wenn sie öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeiten ausüben .169 An ders als öffentliche Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen sie aber privatrechtlichen Bestimmungen, also Re gelungen des GmbH-Gesetzes (GmbHG), oder des Aktiengesetzes (AktG).170 Beide Gesetze regeln, auf der einen Seite für Gemeinschaften mit beschränkter Haftung (GmbH) und auf der anderen Seite für Aktiengesellschaften (AG) die Errichtung, Führung, Kontrolle und Auflösung des jeweiligen Unternehmens. Andere für öffentliche Unternehmen des Landes in Frage kommende juristische Personen des Privatrechts können vernachlässigt werden, da die durch die Länder zu beachtenden Landeshaushaltsordnungen analog zu den Regelungen der Bun deshaushaltsordnung Einzahlungsbegrenzungen bei Unternehmensbeteiligungen vorsehen .171 Deshalb ist eine Beteiligung der Länder als Gesellschafter einer of fenen Handelsgesellschaft, einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts, als persönlich haftender Gesellschafter einer Kommanditgesellschaft, einer Kommanditgesell schaft auf Aktien, oder als Mitglied eines nicht rechtsfähigen Vereins, oder ver gleichbarer Gesellschaften ausländischen Rechts oder supranationalen Rechts un zulässig .172 Neben diesen dargestellten Rechtsregelungen haben sowohl der Bund als auch die meisten Länder (mit Ausnahme von Bayern, Mecklenburg-Vorpom mern, Niedersachsen, Saarland, Sachsen und Thüringen) in den letzten Jahren so genannte Public Corporate Governance Kodizes (PCGK) oder Beteiligungsma nagementhinweise veröffentlicht, um ihre öffentlichen Unternehmen besser und transparenter steuern und überwachen zu können .173 Bei einem PCGK bzw. bei 169 Vgl. Klingler, Christian: Allgem eines Verwaltungsrecht, Verwaltungsakadem ie Berlin Ausga be 2011, S. 95, auf: https://ww w .berlin.de/vak/dokum ente/pdf/2011_LB_Allg_Verw altungsrecht.pdf, Zugriffam 23.08.2017. 170 Des W eiteren können für öffentliche Unternehmen (z.B. Banken) w eitere Rechtsnorm en einschlägig sein. Auf eine Auflistung dieser speziellen Rechtsnorm en wird in diesem allgem einen Überblickskapitel verzichtet. 171 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Bundeshaushaltsordnung vom 15.07.2013, §65, auf: http://w w w .gesetze-im -internet.de/bundesrecht/bho/gesam t.pdf, Zugriffam 07.10.2015. 172 Vgl. stellvertretend auch für die Länder: Bundesfinanzm inisterium : Grundsätze guter U nternehm ens und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes, S. 33, auf: http://w w w .bundesfinanzm iniste rium .de/Content/DE/Standardartikel/Them en/Bundesverm oegen/Privatisierungs_und_Beteiligungs politik/G rundsaetze_guter_Unternehm ensfuehrung/unternehm ensfuehrung-in-oeffentlichen-unter nehm en-anlage.pdf? blob=publicationFile&v=6, Zugriffam 02.10.2015. 173 Vgl. Hdushdltssteuerung.de: Beteiligungsrichtlinien & Public C orporate G overnance Kodizes, auf: http://w w w .haushaltssteuerung.de/beteiligungsrichtlinien-public-corporate-governance-kodizes.htm l, Zugriffam 29.03.2017. Das Land M ecklenburg-Vorpom m ern hat zwar keinen landeseigenen PCGK ver 62 diesen Hinweisen handelt es sich nicht um ein Dokument mit Gesetzescharakter, sondern verwaltungsrechtlich um eine Richtlinie, die praktisch ein die Gesetzes normen zusammenfassendes oder ergänzendes „soft law “ darstellt.174 Der PCGK des Bundes enthält beispielsweise Empfehlungen, Anregungen und Regelungen zur Unternehmensführung und -überwachung sowohl von juristischen Personen des Privat- als auch des öffentlichen Rechts.175 Die Einhaltung des Bundes- PCGK soll über das jeweilig für eine Beteiligung zuständige Bundesministerium sichergestellt werden. Analog werden die Public Corporate Governance Kodizes der Länder zumeist durch die jeweiligen Finanzministerien verantwortet, sind je doch von allen für Beteiligungen zuständigen Ministerien und nachgeordneten Behörden einzuhalten. Die ländereigenen PCGK bzw. Beteiligungsmanagement hinweise richten sich zumeist nach dem Bundes-PCGK, weichen in Details je doch von diesem ab. So stellt beispielsweise der Kodex des Landes Nordrhein Westfalen heraus, dass sich Aufsichtsräte öffentlicher Unternehmen ab dem 01.01.2016 zu mindestens 40 Prozent aus Angehörigen beider Geschlechter zu sammensetzen sollen.176 Die Ausgestaltung der Steuerung der Förderbanken durch die Länder ist — im Einklang m it den dargestellten gesetzlichen Regelungen — folglich zum einen da von abhängig, ob eine juristische Person des Privatrechts oder eine juristische Per son des öffentlichen Rechts vorliegt. Zum anderen gibt es aber auch weitere Förderbanken-Regulierungen, denen die Förderbanken aufgrund ihrer Eigenschaft als Banken unterliegen. Hier ist vor allem die Verständigung II Vereinbarung zu nennen, welche die insgesamt mögli chen Geschäfts- bzw. Handlungsarten enumerativ festlegt und auf die aufgrund ihrer Bedeutung bereits in Kapital 2.2.4 eingegangen worden ist. Diese Vereinbarung ist dabei in einem Zusammenhang m it der komplexen und umfassenden europäischen Bankenregulierung zu sehen. Diese wurde im Nachgang der jüngsten Finanz- und Weltwirtschaftskrise durch eine Reihe von Maßnahmen verschärft. Die Reformen umfassen die Schaffung einer Europäi schen Bankenunion, welche u.a. Regelungen zu einem Europäischen Aufsichts öffentlich^ jedoch um fangreiche Hinweise für die PCGKs der Komm unen des Landes, vgl. Innenm inisterium M ecklenburg-Vorpom m ern: Leitfaden des Innenm inisterium s M ecklenburg Vorpom m ern zum Coporate Governance Kodex für Komm unen in M ecklenburg-Vorpom m ern, auf: http://www.regierung-mv.de/servicea$si$tent/download?id=40058, Zugriff am 29.03.2017. 174 Vgl. Papenfuß, Ulf: Verantw ortungsvolle Steuerung und Leitung öffentlicher Unternehmen, S. 31. 175 Vgl. Bundesfinanzm inisterium : Grundsätze guter U nternehm ens- und Beteiligungsführung im Bereich des Bundes, S. 3. 176 Vgl. Finanzverw altung des Landes Nordrhein-W estfalen: Public Corporate Governance Kodex des Lan des Nordrhein-W estfalen vom 19.03.2013, S. 14, auf: https://w w w .finanzverw altung.nrw .de/si tes/default/files/asset/docum ent/corporate-governance_kodex.pdf, Zugriff am 07.08.2017. 63 mechanismus (SSM) über und einen Abwicklungsmechanismus (SRM) der Finan zinstitute beinhaltet.177 Entsprechend des SSM-Mechanismus kommt der Euro päischen Zentralbank (EZB) die direkte Aufsicht über „bedeutende“ Kreditinsti tute (auf Basis von Kriterien wie z.B. der Größe der Bilanzsumme) zu. Die Auf sicht über die „weniger bedeutenden“ Institute wird weiterhin federführend über die nationalen Aufsichtsbehörden ausgeübt. Von den Förderbanken unterliegen die Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank — sowie die NRW.Bank der EZB-Aufsicht. Auch gegenüber den Mutterinstituten der Förderbanken in Hessen und Sachsen-Anhalt, der Landesbank Hessen-Thüringen Girozentrale (Helaba) und der Norddeutschen Landesbank — Girozentrale — (NORD/LB) ist die Europäische Zentralbank für die Aufsicht verantwortlich. Im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit über die bedeutenden Kreditinstitute ist die EZB damit für u.a. „die Erteilung sowie den Entzug der Banklizenzen, die Prüfung des Erwerbs qua lifizierter Beteiligungen (Inhaberkontrollverfahren), die Solvenz- und Liquiditäts aufsicht, die Festlegung von Zusatzkapitalanforderungen, die Beurteilung der An gemessenheit des Risikomanagements, Aufsich tsaufgaben in Bezug auf Sanie rungspläne sowie die Durchführung von Vor-Ort-Prüfungen und Stresstests zu ständig“178. Die Europäische Bankenunion flankierend wurde auf europäischer Ebene zu sätzlich zu den vorgenannten Maßnahmen auch ein so genanntes „Single Rule Book“ mit stärker vereinheitlichten Regelungen für die Geschäftswahrnehmung der Finanzinstitute geschaffen. Die aktuelle Entwicklung des „Single Rule Books“ resultiert vor allem aus der Umsetzung der als Basel III bezeichneten international ausgehandelten Regulierungsbeschlüsse in der EU. Diese Umsetzung erfolgte im Rahmen der als EU-Verordnung direkt in allen EU-Mitgliedstaaten geltenden „Capital Requirements Regulation“ (CRR) sowie der „Capital Requirements Directive“ (CRD IV), einer EU-Richtlinie, die über ein nationales Umsetzungsgesetz in deutsches Recht transformiert worden ist.179 Die Vorgaben von Seiten der EU und die deutsche nationale Umsetzungsgesetzgebung determinieren wesentlich die interne Governance-Struktur der Banken und damit auch Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten. So wird unter anderem vorgegeben, dass die Bankinstitute auf die nachhaltige Entwicklung fokussierende Geschäfts strategien festzulegen haben sowie interne Kontrollverfahren vorhalten müssen, die unter anderem auch 177 Vgl. Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Der Single Supervisory M echanism (SSM). Die einheitliche Aufsicht für die Banken der Eurozone, S. 6, auf: https://w w w .voeb.de/dow nload/singlesupervisory-m echanism -ssm -broschuere, Zugriffam 29.03.2017. 178 Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands: Der Single Supervisory M echanism (SSM). Die einheitliche Aufsicht für die Banken der Eurozone, S. 11, auf: https://w w w .voeb.de/dow nload/singlesupervisory-m echanism -ssm -broschuere, Zugriffam 29.03.2017. 179 Vgl. Bundesm inisterium der Finanzen: Basel III - ein M eilenstein im Bankenaufsichtsrecht, auf: http://www.bundesfinanzm inisterium .de/Content/DE/M onatsberichte/2013/10/lnhalte/Kapitel-3- Analysen/3-l-m eilenstein-im -bankenaufsichtsrecht.htm l, Zugriff am 17.03.2017. 64 die Einrichtung von spezifischen Risikocontrolling- und Compliance-Funktionen umfassen .180 Die in der CRR-Verordnung und der CRD IV-Richtlinie festgehal tenen Regelungen sowie weitere Anforderungen des europäischen Bankenauf sichtsrechts werden auch zukünftig wohl noch erweitert bzw. fortlaufend aktuali siert werden .181 Die von der EU-Ebene ausgehenden Reformen führten auch zu zwingend notwendigen Anpassungen im Kreditwesengesetz (KWG), dessen Ge setzesnormen zur Bankenregulierung in Deutschland von primärer Bedeutung sind. Das KWG enthält durch Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute in Deutschland einzuhaltende Regeln, wie zum Beispiel Vorgaben über notwen dige Eigenmittel und Liquidität der Bankinstitute sowie bzgl. des Kreditgeschäfts und der Informationspflichten .182 Auch schreibt das KWG zum Beispiel vor, dass die Geschäftsleiter einer Bank fachlich geeignet sein müssen und zudem dafür Sorge zu tragen haben, dass die Bereiche Markt und Marktfolge grundsätzlich voneinander getrennt sind (§ 25c). Neben den Geschäftsleitern müssen gemäß KWG (§ 25d) auch die Mitglieder des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans in seiner Gesamtheit die Kenntnisse, Fähigkeiten und Erfahrungen zur W ahrnehmung die ser Kontrollfunktion aufweisen. Die jeweiligen Anforderungen an Geschäftsleiter und Verwaltungs- bzw. Aufsichtsorganmitglieder werden durch von der Bundes anstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) herausgegebene Merkblätter im Einzelnen präzisiert.183 Eine für die Steuerung von Banken, auch Förderbanken, wesentliche regula torische Vorgabe ist das Rundschreiben der BaFin über die so genannten Min destanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk), welches auf Regelungen 180 Vgl. W olters Kluwer Deutschland Gm bH/Jurion: Art. 1 CRD IV-Um sG: Gesetz zur Um setzung der Richtli nie 2013/36/EU, § 25a, auf: https://www.jurion.de/ge setze/crd_iv_um sg/l/?from =l% 3A5817001% 2Cl% 2C20140101, Zugriffam 21.07.2017. 181 Vgl. European Banking Authority: Interactive Single Rulebook, auf: https://www.eba.europa.eu/regula tion-and-policy/single-rulebook/interactive-single-rulebook, Zugriffam 20.03.2017. Zur W eiterent Wicklung der EU-Regulierung vgl. z.B.: PricewaterhouseCoopers GmbH: EU-Kommission veröffentlicht Entwürfe zu CRD IV, CRR II und BRRD - Teil 1: Finalisierung von Basel III, auf: http://blogs.pwc.de/regu ldtory/dktuelles/eu*kommission>veroeffentlicht*entwuerfe*zu*crd*v*crr>ii>und*brrd*teil*l/2197/. Zu griffam 20.03.2017. 182 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Gesetz über das Kreditwesen, auf: http://www.gesetze*im>internet.de/kredwg/index.html#BJNR008310961BJNE027905118, Zugriff am 04.02.2017. 183 Vgl. für die Anforderungen an Geschäftsleiter z.B.: Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht: M erkblatt zu den Geschäftsleitern gem äß KWG; ZAG und KAGB, auf: https://www.bafin.de/Shared Docs/Dow nloads/DE/M erkblatt/dl_m b_160808_GL_KW G_ZAG_KAGB.pdf? blob=publication File&v=5, Zugriff am 04.02.2017 oder zu den Anforderungen an die Mitglieder der Aufsichtsorgane: Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht: M erkblatt zu den Mitgliedern von Verwaltungs* und Aufsichtsorganen gemäß KWG und KAGB, auf: https://www.bafin.de/SharedDocs/Down loads/DE/M erkblatt/dl_mb_160808_AR_KW G_KAGB.pdf? blob=publicationFile&v=2, Zugriff am 04.02.2017. 65 im KWG abstellt.184 Das Rundschreiben beinhaltet u.a. Vorgaben zur Aufbauund Ablauforganisation der Banken, zu Risikosteuerung und -controlling und zu notwendigen Compliance-Regelungen. Insbesondere gibt es auch einen Rahmen für Leitungs-, Steuerung- und Kontrollprozesse vor, deren Qualität von der Ban kenaufsicht regelmäßig geprüft wird. So ist von der Geschäftsleitung eine Ge schäftsstrategie festzulegen, in der sowohl die Ziele der Bank für jede wesentliche Geschäftsaktivität, als auch die Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele verortet werden müssen. Eine mit dieser Geschäftsstrategie kohärente Risikostrategie ist ebenfalls festzulegen. Zur Erarbeitung der Geschäftsstrategie muss ein Strategie prozess mit den Prozessschritten Planung, Umsetzung, Beurteilung und Anpas sung eingerichtet werden. Die Ziele in der Strategie sollen so festgelegt werden, dass die Zielerfüllung überprüft werden kann. Die Strategien und der jeweilige Status hinsichtlich Zielerreichung/ Zielabweichung ist dem zuständigen Auf sichtsorgan zur Kenntnis zu geben und mit ihm zu erörtern. Neben dem BaFin-Rundschreiben MaRisk, sind je nach Sachlage weitere par tiell ebenfalls die Steuerung beeinflussende gesetzliche Anforderungen, wie zum Beispiel zur Häufigkeit der Offenlegung von vertraulichen Informationen — kon kretisiert im BaFin-Rundschreiben vom 08.06.2015 über die Umsetzung der EBA-Leitlinien („European Banking Authority“) zur Offenlegung — von Bedeutung .185 Die interne Governance-Struktur der Förderbanken, welche die Art und Weise der Steuerung über dieselben maßgeblich determiniert, wird folglich sehr stark durch die gesetzlichen Regelungen des europäischen und nationalen Ban kenrechts bestimmt. Unbeschadet des Ausmaßes und der Quellen regulativer Vorschriften lässt sich die Steuerung von Förderbanken zwecks ihrer analytischen Untersuchung in dieser Arbeit in zwei zeitliche Dimensionen unterteilt untersuchen. So kann eine ex-ante Steuerung von einer laufenden Steuerung unterschieden werden. Die Un terscheidung in zeitlicher Hinsicht soll dazu beitragen, Vorgaben an und die Steu erung durch die handelnden Akteure abzugrenzen; sie ist daher akteursbezogen. Die ex-ante Steuerung einer Förderbank bezieht sich auf die festgelegten Aufga ben, die verfügbaren Mittel und die errichteten Entscheidungsgremien und -wege. Diese leiten sich oftmals direkt aus europäischen oder nationalen regulatorischen Anforderungen ab. Damit umfasst die ex-ante Steuerung die vorgegebene Steue rungsstruktur (analog: polity). Die laufende Steuerung vollzieht sich im Rahmen 184 Vgl. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht: Rundschreiben 10/2012 (BA) - M indestanforderungen an das Risikom anagem ent - M aRisk vom 14.12.2012, auf: https://w w w .bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/DE/Rundschreiben/rs_1210_m arisk_ba.htm l, Zugriff am 14.04.2017. 185 Vgl. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht: Rundschreiben 05/2015 (BA) - Um setzung der EBA-Leitlinien zur O ffenlegungvom 08.06.2015, auf: https://w w w .bafin.de/SharedDocs/Veroeffentli chungen/DE/Rundschreiben/2015/rs_1505_ba_offenlegung.htm l, Zugriff am 14.04.2017. 66 der Vorgaben der ex-ante Steuerung. Sie umfasst also die Art und Weise von Steu erung (analog: politics). Die konkreten Steuerungsinhalte (analog: policies), also zum Beispiel die Ziele und Nutzungsbedingungen eines spezifischen Förderpro gramms, werden in den Einzelfalluntersuchungen im späteren Verlauf der Arbeit wo es sinnvoll ist mit dargestellt, sie stehen jedoch nicht im Fokus. Ebenfalls nicht im Zentrum dieser Arbeit steht die in allen Förderbanken ausgeführte operative Steuerung der Unternehmensentwicklung durch die bankeigenen Vorstände bzw. Geschäftsführer. Die permanente Unternehmensleitung ist nicht delegierbarer Aufgabenbestandteil eines Bankvorstandes. Da diese Arbeit jedoch auf die Steu erung durch politische Akteure abstellt, wird auch auf diesen Untersuchungsbe reich fokussiert. Öffentliche Unternehmen eines Landes, die als juristische Personen des Pri vatrechts geführt werden, sind wie dargestellt worden ist die Gesellschaft m it be schränkter Haftung und die Aktiengesellschaft. Die Darlegung der ex-ante Steue rung einer GmbH bzw. einer AG erfolgt insbesondere im Rahmen der Vorgaben durch die Gesellschaftsverträge, die von den jeweiligen Anteilseigern ausgearbei tet werden und welche verpflichtende regulatorische Anforderungen berücksich tigen. Hinsichtlich eines öffentlichen Unternehmens in der Rechtsform der GmbH, wie sie im Fall der Bremer Aufbaubank GmbH vorliegt, ist eine laufende Steue rung in erster Linie über die Gesellschafterversammlung möglich .186 So ist die GmbH-Geschäftsführung im hohen Maß an die Weisungen der Gesellschafter versammlung gebunden (§ 37 I und § 46 Nr. 5 GmbHG). Zudem kann die Ge sellschafterversammlung über eine entsprechende Gestaltung des Gesellschafts vertrages beschließen, dass wesentliche Entscheidungen (z.B. zur strategischen Ausrichtung der Gesellschaft) von der Gesellschafterversammlung getroffen wer den. Neben der Gesellschafterversammlung kann in einer GmbH auch ein Auf sichtsrat eingesetzt werden .187 Die Einsetzung eines Aufsichtsrats ist darüber hin aus zwingend notwendig, wenn das Unternehmen mehr als 500 Mitarbeiter aufweist.188 Die Erfordernis, auf kommunaler Ebene über die Einrichtung eines Auf sichtsrats den kommunalen Einfluss sicherzustellen (§ 103 I Nr. 3 GemO), kann in seiner Logik analog auf die Landesebene übertragen werden. Insofern erfolgt 186 Vgl. Landesrechnungshof Schlesw ig-Holstein: Komm unale Einflusssicherung in Gesellschaften mit beschränkter Haftung, S. 124, auf: http://w w w .landesrechnungshof-sh.de/file/kom u2005-tzl4.pdf, Zugriffam 09.08.2017. 187 Vgl. dejure.org Rechtsinform ationssystem e Gm bH: Gm bH-Gesetz. §52, auf: http://dejure.org/ge setze/Gm bHG/52.htm l, Zugriffam 09.08.2017. 188 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Gesetz über die Drittelbeteiligung der Arbeitnehm er im Aufsichtsrat. §1, auf: http://w w w .gesetze-im -internet.de/drittelbg/ l.h tm l, Zu griff am 09.08.2017. Vgl. darüber hinaus auch Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucher schütz: Juris, Gesetz über die M itbestim m ung der Arbeitnehm er, § 1 1 2 i.V.m. §6 I, auf: http://www.ge setze-im -internet.de/m itbestg/ l.h tm l, Zugriffam 09.08.2017. 67 eine Interessenswahrnehmung des Landes in einer öffentlichen GmbH über die Gesellschafterversammlung und den einzusetzenden Aufsichtsrat. In einer Aktiengesellschaft, wie der Saarländischen Investitionskreditbank AG, ist die Einrichtung eines den Vorstand kontrollierenden Aufsichtsrats vorge schrieben .189 Anders als bei der Gesellschafterversammlung einer GmbH hat die Aktionärsversammlung keine vergleichbar ausgeprägten Entscheidungsbefug nisse .190 Aus diesem Grund erfolgt die laufende Steuerung eines öffentlichen Un ternehmens in der Rechtsform der Aktiengesellschaft stärker als bei GmbHs über den Aufsichtsrat. Dies erhöht zugleich die Anforderung an die Aufsichtsratsmit glieder bzgl. der Qualität ihrer Tätigkeitswahrnehmung .191 Um den Einfluss des Aufsichtsrats gegenüber dem Vorstand zu erhöhen, können gemäß § 111 AktG Unternehmenssatzung oder der Aufsichtsrat bestimmen, dass „bestimmte Arten von Geschäften nur mit seiner Zustimmung vorgenommen werden .“ 192 Be stimmte Geschäfte im Sinne des Aktiengesetzes sind solche, „die nach Umfang, Gegenstand, Bedeutung oder Risiko für ein Unternehmen der betreffenden Art und Größe aus dem routinemäßigen Geschäftsbetrieb signifikant herausragen“193. Durch die Nutzung dieser Regelung kann die öffentliche Hand ihren Einfluss über den Aufsichtsrat auf die Steuerung der Aktiengesellschaft erhöhen. Gleichwohl ist der mögliche Einfluss auf eine Aktiengesellschaft als im Regelfall geringer zu bewerten als derjenige auf eine GmbH .194 Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind Körperschaften, Stiftungen und Anstalten. Diese Einrichtungen werden in der Regel durch ein Errichtungs gesetz begründet, wodurch analog zu Gesellschaftsverträgen Vorgaben im Sinne einer ex-ante Steuerung implementiert werden .195 Die Strukturen öffentlicher Un 189 Vgl. hierzu Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Aktiengesetz, §84, §90, §111, au f: http://w w w .gesetze-im -internet.de/aktg/index.htm l#BJNR010890965BJNE012703360, Zu griff am 09.08.2017. 190 Vgl. ebd., §119. 191 Vgl. Institut für den öffentlichen Sektor e.V.: Public Governance: Oie Qualifikation von Aufsichtsräten in öffentlichen Unternehmen, Ausgabe vom W inter 2007, S. 8, auf: http://www.publicgover nance.de/docs/PG_IV_2007_Qualifikation_AR.pdf, Zugriff am 09.08.2017. 192 Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Aktiengesetz, §111 IV. 193 Zöllner, W olfgang (Hrsg.) / Noack, Ulrich (Hrsg.): Kölner Komm entar zum Aktiengesetz, Band 2/2 bearbeitet von Hans-Joachim M ertens und Andreas Cahn, 3. Aufl., Köln 2013, S. 537. 194 Vgl. Knauf, M atthias: §6 Die w irtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 253, in: Schm idt (Hrsg.), Reiner / W ollenschläger (Hrsg.), Ferdinand: Kompendium öffentliches W irtschaftsrecht, Heidelberg 2016. 195 Vgl. Heller, Robert F.: Aufsichtsratsm itglied in öffentlichen Unternehmen, 2. akt. Aufl., Stuttgart 2016, S. 22. 68 ternehmen als einer juristischen Person des öffentlichen Rechts sind im Gegen satz zu denen des Privatrechts wenig normiert. Im Falle der Förderbanken liegen jeweils Anstalten, keine Körperschaften oder Stiftungen, vor. Anstalten des öffentlichen Rechts (AöR) dienen der Erfüllung einer öffentli chen Aufgabe und sind zur Aufgabenerfüllung mit öffentlichen Mitteln und Per sonal ausgestattet.196 Eine AöR wird in der Regel durch ein spezifisches Grün dungsgesetz errichtet und kann je nach Ausgestaltung Rechtspersönlichkeit auf weisen. Die ex-ante Steuerung der Anstalt vollzieht sich damit — analog zu den privatrechtlichen Gesellschafterverträgen — in erster Linie über die Ausgestaltung der Gründungsgesetze. Diese sind so formuliert, dass sie regelkonform im Hin blick auf regulatorische Anforderungen insbesondere von Seiten der Europäi schen Union bzw. des Bundes sind. Hinter dem Begriff einer Anstalt öffentlichen Rechts verbirgt sich gleichwohl eine Vielzahl sehr unterschiedlicher Institutionen, die grob in staatsunabhängige Anstalten, intermediäre Anstalten und Anstalten der mittelbaren Staatsverwaltung eingeteilt werden können .197 Eine staatsunab hängige Anstalt ist z.B. die Deutsche Bundesbank, welche auf gesetzlicher Grund lage autonom agiert. Eine intermediäre Anstalt ist z.B. die Bundesagentur für Ar beit. Intermediäre Anstalten sind Verwaltungseinheiten, „in deren kollegial organisierten Organen sich Repräsentanten gesellschaftlicher Gruppen und Ver treter des Staates in Kooperation bei der Bewältigung einer Staatsaufgabe zusammenfinden“198. Anstalten der mittelbaren Staatsverwaltung — um die es sich bei den ländereigenen Förderbanken handelt — dienen dagegen insbesondere der ef fizienten Organisation einer staatlichen Aufgabe. Die Anstalt des öffentlichen Rechts kann sich, insofern sie Rechtspersönlichkeit aufweist, wie eine Körper schaft eine Satzung geben, um ihre Angelegenheiten selbst zu regeln. Der eine Anstalt öffentlichen Rechts errichtende Träger ist verpflichtet, die Mittel für die Aufgabenerfüllung der Anstalt bereitzustellen (die so genannte Anstaltslast) und für etwaige Finanzdefizite zu haften (die so genannte Gewährträgerhaftung). Das dominante Organ für die laufende Steuerung einer AöR ist der Verwaltungsrat. Ähnlich einer GmbH kann der Verwaltungsrat der Geschäftsleitung Weisungen erteilen. Aus diesem Grund übt die öffentliche Hand über den Verwaltungsrat ihren steuernden Einfluss auf die AöR aus.199 Neben dem Verwaltungsrat kann 196 Vgl. Ministerium für Finanzen und W irtschaft des Landes Baden-W ürttem berg: Anstalten öffentlichen Rechts, auf: https://m fw.baden-w uerttem berg.de/fileadm in/redaktion/m -m fw /intern/Dateien/Dow n loads/Organisation_Personal_NeStUL/NeStUL/10_lnfoblatt_Anstalten_oeffentlichen_Rechts.pdf, Zugriffam 13.10.2015. 197 Vgl. Ossenbühl, Fritz: §105 Satzung, S. 359, in: Isensee, Jo sef / Kirchhof, Paul: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Band V Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, 3. Aufl., Heidelberg 2007. 198 Ossenbühl, Fritz: §105 Satzung, S. 360. 199 Vgl. Hoppe, Ernst-W ilhelm / Nüßlein, Babette: Die Anstalt öffentlichen Rechts in Niedersachsen - ein Mittel zurVerw altungsoptim ierung?, in: der Gem eindehaushalt 5/2009, S. 112, auf: http://www.fides- 69 eine Anstalt öffentlichen Rechts darüber hinaus auch eine Gewährträgerversamm lung oder Beiräte als weitere Steuerungs- und Kontrollorgane aufweisen .200 Inso fern eine Gewährträgerversammlung existiert, nimmt diese Aufgaben wahr, wie zum Beispiel Satzungsänderungen, Entlastung des Verwaltungsrats und des Vor standes oder aber auch die Grundsatzformulierung hinsichtlich der Geschäftspo litik .201 Beiräte nehmen beratende, aber auch kontrollierende Aufgaben wahr. So verfügt beispielsweise die Förderbank des Landes Sachsen-Anhalt über einen Bei rat zur „(.··) sachverständigen Beratung der Investitionsbank und zur Förderung der Kontakte m it dem Parlament, der öffentlichen Verwaltung, der Wirtschaft und der Kreditwirtschaft (. . . ) “202. Die Förderbank des Landes Nordrhein-West falen verfügt dagegen über einen Beirat, der explizit die Gremien der NRW.Bank hinsichtlich der Wohnraumförderung berät und hierzu vom Vorstand „jederzeit Auskunft über das Produktportfolio Wohnraumförderung verlangen (.. .)“ 203 kann. In der Praxis kommt den Beiräten bzgl. der Förderbankensteuerung jedoch keine wesentliche Einflussfähigkeit zu; zumeist dienen diese der Informationsbe schaffung bzw. des Austausches der Beteiligten untereinander. treuhand.de/fileadm in/content/docs/Buchbeitraege/Hoppe/Die_Anstalt_oeffentl._Rechts_in_Nieder sachsen.pdf, Zugriffam 13.10.2015. 200 Vgl. NRW .Bank: Satzung der NRW .Bank vom 24. Septem ber 2015, §7, auf: https://www.nrwbank.de/de/corporate/downloads/investor»relations/INVESTOR_RELATIONS_· _Rechtliche_Grundlagen/Satzung_der_NRW .BANK.pdf, Zugriffam 24.08.2017. 201 Vgl. NRW .Bank: Satzung der NRW .Bank vom 24. Septem ber 2015, §10, auf: https://www.nrwbank.de/de/corporate/downloads/investor»relations/INVESTOR_RELATIONS_· _Rechtliche_Grundlagen/Satzung_der_NRW .BANK.pdf, Zugriffam 24.08.2017. 202 Land Sachsen-Anhalt: Juris, Verordnung über die Errichtung der Investitionsbank Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntm achung vom 18. Juni 2012, §12, auf: http://w w w .landesrecht.sachsen-an halt.de/jportal/?quelle=jlink& query=lnvBankErV+ST& psm l=bssahprod.psm l& m ax=true& aiz=true, Zugriffam 13.10.2015. 203 M inisterium des Innern des Landes Nordrhein-W estfalen: Gesetz über die NRW .Bank vom 16. März 2004, §9c, auf: https://recht.nrw .de/lm i/owa/br_text_anzei gen?v_id=320100119171762223#det273254, Zugriffam 13.10.2015. 70 3.3 Förderbankensteuerung Förderbanken sind öffentliche Unternehmen und dienen als Instrumente zur Ver folgung öffentlicher Ziele.204 Die öffentlichen Ziele sind damit der Legitimations grund für das Bestehen des Unternehmens. Zugleich ist die Entscheidung für eine Leistungserbringung im Rahmen eines öffentlichen Unternehmens eine Entschei dung gegen eine Leistungserbringung durch die unmittelbare staatliche Verwal tung. Hintergrund ist oftmals das Bestreben nach einer effizienteren bzw. einer stärker auf Kosten-/ Nutzenaspekte fokussierenden Aufgabenwahrnehmung und einem gewünschten Bewahren vor kurzfristigen politischen Einflüssen. Durch die Bildung eines landeseigenen öffentlichen Unternehmens zur Verfolgung öffentli cher Ziele in Abgrenzung von der Verwaltung ergibt sich aber die Herausforde rung, dass Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten des Unternehmens durch die öffentliche Hand sichergestellt sein müssen. In diesem Kontext ist auch auf die „Prinzipal-Agent“ Thematik hinzuweisen, nach der Prinzipal und Agent über ein verschiedenes Maß an entscheidungsrelevanten Informationen verfügen und ggf. voneinander abweichende Ziele haben. Der Einrichtung und Durchsetzung ef fektiver und effizienter Steuerungsprozesse, sowohl im Rahmen einer ex-ante Steuerung, als auch einer laufenden Steuerung, kommt deshalb eine hohe Bedeu tung zu. Im Folgenden werden zunächst die hauptsächlichen Aspekte der ex-ante Steuerung ländereigener Förderbanken in Deutschland analysiert und abgebildet. Hierbei werden die Festlegungen der Banken hinsichtlich ihrer Rechtsform, Auf gaben, Instrumente und Organe dargestellt. Als bankinternen institutionalisierten Kernelementen der Förderbankensteuerung wird zusätzlich auf den regulatorisch vorgegebenen Strategieprozess, die mittelfristige Finanzplanung und den Rech nungslegungsprozess eingegangen. Auch wird die Verwaltungs- und Parlaments organisation in den Ländern dahingehend analysiert, inwieweit die Steuerung der Förderinstitute durch die Verwaltung im Rahmen eines übergreifenden Landes Beteiligungsmanagements vorgenommen wird oder inwiefern Landtagsaus schüsse existieren, die sich m it der Steuerung und Kontrolle der jeweiligen Bank befassen. Darüber hinaus wird ebenfalls untersucht, welchen Einfluss die politi schen Akteure auf die Förderbankensteuerung über die bankeigenen Organe aus üben können. Es werden in diesem Kapitel also die wesentlichen Institutionen dargestellt, in deren Rahmen die Steuerungs- und Kontrollarbeit durch die politi schen Akteure stattfindet. Aus dieser Darstellung ergibt sich, gemäß des theoreti schen Ansatzes des Akteurzentrierten Institutionalismus, der institutionelle Kon text dieser Arbeit. Damit einhergehend werden auch die Einflussmöglichkeiten der zu untersuchenden politischen Akteure dargelegt, also die Relevanz dieser Un tersuchungseinheiten geprüft. Durch die Analyse des institutionellen Kontextes 204 Vgl. Schuppert, Gunnar Folke: Probleme der Steuerung und Kontrolle öffentlicher Unternehmen, S. 143, in: Thiem eyer (Hrsg.), Theo: Instrum entalfunktion öffentlicher Unternehmen, Schriftenreihe der Gesellschaft für öffentliche W irtschaft, Heft 32, Baden-Baden 1990. 71 in diesem Kapitel kann dann im Folgenden eine begründete Auswahl der in den Einzelfalluntersuchungen spezifischer zu untersuchenden politischen Akteure vorgenommen werden. Weiterhin werden die Erkenntnisse in diesem Kapitel da für genutzt, die theoretischen Indizes für Strategiefähigkeit aus dem Ansatz von Raschke und Tils grundsätzlich zu prüfen bzw. einzuschätzen. 3.3.1 Rechtsform und Aufgaben der Förderbanken Die Steuerung der Förderbanken vollzieht sich vor dem Hintergrund der in den jeweiligen Rechtsgrundlagen verankerten Aufgaben, die wiederum auch den regulatorischen Anforderungen nachfolgen. Wie im Verlauf der Arbeit dargestellt, können die einzelnen Institute zunächst hinsichtlich ihrer Rechtsform differen ziert werden, die bereits steuerungsrelevante Unterscheidungen nach sich zieht. Tabelle 2: Landesförderbanken und ihre Rechtsform Landesförderbank Rechtsform Bayerische Landesbodenkieditanstalt rechtlich unselbständige A nstalt des öffentli chen Rechts Bremer Aufbau-Bank GmbH G esellschaft m it beschränkter H aftung H am burgische Investitions- und För derbank rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Investitionsbank Berlin rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Investitionsbank des Landes Brandenburg rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Investitionsbank Sachsen-Anhalt teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Investitionsbank Schlesw ig-H olstein rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Investitions- und Förderbank N iedersa chen (NBank) rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Investitions- und Strukturbank Rheinland Pfalz rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Landesförderinstitut M ecklenburg-Vor pom m ern nicht-rechtsfähiger G eschäftsbereich der NORD/LB Landeskreditbank Baden-W ürttem berg — Förderbank — (I-Bank) rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts LfA Förderbank Bayern rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts N RW .Bank rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts 72 Saarländische Investitionskieditbank AG Aktiengesellschaft Sächsische A ufbaubank — Förderbank — rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts Thüringer A ufbaubank rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts W irtschafts- und Infrastrukturbank H es sen rechtlich unselbständige Anstalt des öffentli chen Rechts Von den 17 ländereigenen Förderbanken in Deutschland sind 14 Banken als An stalten des öffentlichen Rechts strukturiert. Bei 11 dieser Banken handelt es sich um rechtsfähige Förderbanken-Anstalten. Diese sind Träger von Rechten und Pflichten und auch Eigentümer ihres Vermögens respektive ihrer Schulden .205 Zudem weisen sie alle eine eigene, d.h. „individuelle“ gesetzliche Errichtungs grundlage auf, in der ihre Aufgaben beschrieben werden .206 Eine Förderbank, die Investitionsbank Sachsen-Anhalt, ist teilrechtsfähig. Dies bedeutet, dass der IB auf bestimmten Gebieten eine vollständige Rechtsfähigkeit eingeräumt ist, jedoch nicht auf allen. Wie die voll rechtsfähigen Förderbanken ist die IB Eigentümerin ihres Vermögens respektive ihrer Schulden. Auch weist sie eine eigene gesetzliche Errichtungsgrundlage mit den übergeordneten Aufgaben der Bank auf, verfügt zugleich jedoch nicht über eine eigene Satzung. Anders als bei den voll rechtsfä higen Instituten sind beispielsweise die Mitarbeiter der sachsen-anhaltischen För derbank arbeitsrechtlich Angestellte der NORD/LB, der IB-Konzernmutter. Die langfristige Unternehmensentwicklung der Förderbank — die auf korrespondie rende Personalentwicklungen angewiesen ist — ist folglich in der Praxis bereits durch diesen Umstand an die Zustimmung durch ihr Mutterinstitut gebunden. Zwei weitere Förderbanken, die Bayerische Landesbodenkreditanstalt und die Wirtschafts- und Infrastrukturbank Hessen sind rechtlich unselbstständige An stalten innerhalb ihrer jeweiligen Landesbanken BayernLB bzw. der Helaba. Als nicht-rechtsfähige Förderbanken weisen sie eine andere Organstruktur auf. Ihre Steuerung erfolgt in wesentlichen Teilen über ihre Mutterinstitute. Es lässt sich dementsprechend konstatieren, dass hinsichtlich der Bankensteuerung die Steue rung der teil- bzw. nicht rechtsfähigen Förderbanken-Anstalten komplexer in der Hinsicht ist, dass durch den zwingend notwendigen Einbezug der jeweiligen Mut terinstitute eine weitere Steuerungsebene hinzutritt. Neben den als Anstalten strukturierten Förderbanken existieren drei abweichend organisierte Institute: Das Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern (LFI) ist als nicht-rechtsfähiger Geschäftsbereich der NORD/LB strukturiert. Bei dem LFI handelt es sich folg 205 Vgl. Kübler, Friedrich / Assm ann, Heinz-Dieter: Gesellschaftsrecht. Die privatrechtlichen Ordnungs Strukturen und Regelungsproblem e von Verbänden und Unternehmen, 6. Aufl., Heidelberg 2006, S. 32. 206 Vgl. Brede, Helmut: Grundzüge der Öffentlichen Betriebsw irtschaftslehre, S. 81. 73 lich formal nicht um einen eigenen Bankakteur. Gleichwohl nimmt dieser spezifi sche Geschäftsbereich der NORD/LB in der Praxis ähnliche Aufgaben war, wie die Förderinstitute in den anderen Ländern und wird deshalb — auch vom Bun desverband Öffentlicher Banken Deutschlands — als Förderbank für das Land Mecklenburg-Vorpommern gelistet. Über die als Anstalten strukturierten För derbanken sowie das LFI hinaus, ist, wie bereits im vergangenen Kapitel ange führt, ein weiteres Institut, die Bremer Aufbau-Bank GmbH, in der Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung strukturiert und ein anderes, die Saar ländische Investitionskreditbank AG, in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft. In beiden Fällen finden sich die bankeigenen Aufgaben in den Gesellschaftsver trägen. Im Fall der Bremer Aufbau-Bank GmbH steht die gewählte Rechtsform im Einklang mit einer Entwicklung der Stadt und des Landes Bremen hin zu ei nem „Konzern Stadt“-Modell, d.h. einer vollzogenen Ausgliederung zahlreicher Aufgaben der Daseinsvorsorge in eigene Betriebe bzw. Unternehmen. A uf diese Weise soll, eine entsprechende Steuerung und Verwaltung der Beteiligungen vo rausgesetzt, eine höhere betriebswirtschaftliche Leistungsfähigkeit erzielt werden, das heißt insbesondere verbesserte Kosten-Nutzen-Relationen. Die Strukturie rung der Saarländischen Investitionskreditbank als Aktiengesellschaft resultiert aus der spezifischen Entwicklung dieser Bank, die sich zu 51,02 Prozent im Besitz des Landes Saarland befindet und zu 48,98 Prozent im Eigentum der saarländi schen Bankenlandschaft. Hinsichtlich der in den Rechtsgrundlagen definierten Aufgaben der jeweiligen Bank ähneln sich die Institute. Dies ist nicht verwunderlich, da es sich trotz aller Unterschiede in Rechtsform und Größe immer um Förderbanken handelt. Zu gleich verbleibt den Instituten entsprechend der Verständigung II-Regelung vom 27.03.2002 nur ein schriftlich abgegrenzter Aufgabenkanon an möglichen Ge samtzuständigkeiten: — Die Durchführung von öffentlichen Förderaufgaben, — Die Beteiligung an Projekten im Gemeinschaftsinteresse, die von der Euro päischen Investitionsbank oder ähnlichen europäischen Finanzierungsinsti tutionen mitfinanziert werden, — Die Gewährung von Darlehen und anderen Finanzierungsformen an Gebie tskörperschaften und öffentlich-rechtliche Zweckverbände, — Maßnahmen rein sozialer Art, — Exportfinanzierungen außerhalb der Europäischen Union, des Euro päischen Wirtschaftsraums und von Ländern mit offiziellem Status als EU Beitrittskandidat, soweit diese im Einklang mit den für die Gemeinschaft bindenden internationalen Handelsabkommen, insbesondere den WTO-Abkommen, stehen. 74 Die vorgegebenen Aufgabenbereiche zielen prioritär auf die Verbesserung der landeseigenen Wirtschafts- und Raumstrukturen ab und spiegeln sich auch in der konkreten Aufgabenübertragung auf die Förderbanken wider (s. Tabellarischer Anhang I für eine Übersicht über die in den jeweiligen Rechtsgrundlagen ausge wiesenen Schwerpunktaufgaben der einzelnen Förderbanken207). So ist, neben der Übernahme allgemeiner öffentlicher Förderaufgaben, die Finanzierung von Gebietskörperschaften und öffentlich-rechtlichen Zweckverbänden benannte Aufgabe in allen Förderbanken. Die Beteiligungsmöglichkeit an Projekten im (EU-)Gemeinschaftsinteresse sowie die Durchführung rein sozialer Maßnahmen werden in den allermeisten Banken ebenfalls als Kernaufgaben angesehen. Hin sichtlich einer der benannten Aufgaben weichen die Förderbanken voneinander ab: So gibt es nur einige, aber nicht alle Banken, in denen explizit die Exportfi nanzierung außerhalb des europäischen Marktes als Aufgabe benannt ist. Es ergibt sich folglich trotz aller Gemeinsamkeiten eine differenzierte Gemengelage. Die den Förderbanken vorgegebenen Aufgaben konstituieren „Leitplanken“ ihrer Geschäftsfeldentwicklung und geben Entwicklungspfade vor. In der Aus wertung der Förderschwerpunkte zeigt sich, dass den Förderinstituten — mit drei Ausnahmen — immer die beiden Aufgaben Förderung von Vorhaben im Rahmen der Wohnungsbaupolitik und Finanzierung von Maßnahmen der Wirtschaftsför derung (insb. Mittelstandsförderung) übertragen wurden. In diesem Fokus zeigt sich auch die Wirkmächtigkeit der Historie: So sind viele der Vorgängerinstitutio nen, aus denen sich die aktuellen Förderbanken entwickelt haben, in Zeiten des Wohnungsnotstands begründet bzw. zur Linderung dieses Notstandes und zur Verbesserung der lokalen Ökonomie errichtet worden .208 Vor dem Hintergrund dieses übergreifenden Aufgabenfokus wird in den Einzelfallanalysen im späteren Verlauf dieser Arbeit deshalb immer auch auf diese beiden und zwischen den För derbanken vergleichbaren Aufgabenfelder eingegangen. Auch die drei Ausnahmen dieser inhaltlichen Förderschwerpunktsetzung re sultieren aus einer spezifischen Entwicklung heraus: So sind die Bereiche W oh nungswirtschaftsförderung und Mittelstandsförderung in Bayern auf die beiden dort existierenden Förderbanken aufgeteilt. Während die Bayerische Landesbo denkreditanstalt sich auf die Förderung der Wohnungswirtschaft und wohnungs wirtschaftlicher Infrastruktur konzentriert, fokussiert die LfA Förderbank Bayern auf die Mittelstands- bzw. die Wirtschaftsförderung. Die NRW.Bank in Nord rhein-Westfalen ist hingegen für u.a. die Wohnungsmarktbeobachtung sowie für 207 Vgl. Tabellarischer Anhang I: Schw erpunktaufgaben gem. Rechtsgrundlagen. 208 Vgl. stellvertretend z.B. für die L-Bank: Geschichte der L-Bank, auf: https://www.l-bank.de/lbank/in halt/nav/ueber-die-l-bank/unternehm en/geschichte-der-l-bank.xm l?ceid=113822& page=tim eline, Zugriff am 28.03.2017. 75 die Verwaltung der zur W ohnraumförderung bereitgestellten Darlehen und Zu schüsse zuständig .209 Die Darlehens- und Zuschussbewilligung zur sozialen W ohnraumförderung wird dagegen direkt von den Kreisen und kreisfreien Städ ten als lokale Bewilligungsbehörden wahrgenommen. Bei der Betrachtung der einzelnen Aufgabenbereiche und der Verknüpfung m it den einzelnen Bankinstituten zeigt sich, dass diese nicht mit der Rechtsform der einzelnen Banken korrelieren. Auch rechtsfähige und nicht-rechtsfähige Förderbanken-Anstalten unterscheiden sich nicht grundsätzlich in den ihnen übertra genen Aufgaben. Hieraus kann geschlussfolgert werden, dass sich die Aufgaben der Institute nicht am rechtlichen Status der Bank festmachen lassen, sondern an den regulatorischen Vorgaben in Verbindung m it tatsächlich vorhandenen Förderbedarfen in den Ländern. Es ist darüber hinaus auch zu vermuten, dass die „Breite“ der durch die Regulierung vorgegebenen Aufgabenfelder weiterhin hoch genug ist, damit — mit der einen Ausnahme Exportfinanzierung — keine der Ban ken auf mögliche grundsätzliche Geschäftsfeldarten verzichten muss. Schließlich ist es zur operativen Umsetzung durch die Banken in jedem der Länder notwen dig, einzelne Aufgabenbereiche weiter auszuarbeiten bzw. im Detail zu beschrei ben. Dies ermöglicht eine entsprechend den situativen Gegebenheiten angepasste Geschäftsfeldentwicklung und -ausgestaltung auch innerhalb des vorgegebenen regulatorischen Rahmens. 209 Vgl. W olters Kluwer Deutschland Gm bH: Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der sozialen W ohnraum förderung und anderer M aßnahm en des W ohnungswesens, § 5 - Zuständigkeiten der NRW .Bank, auf: http://w w w .lexsoft.de/cgi-bin/lexsoft/justizpor tal_nrw .cgi?t=150357991005795911& sessionlD=1231836485229423839& source=link& high lighting=off& tem platelD=docum ent& chosenlndex=Dum m y_nv_68& xid=146975,6, Zugriffam 24.08.2017. 76 3.3.2 Instrumente und Organe der Förderbanken Zur Erfüllung ihrer Aufgaben stehen den Förderbanken verschiedene Instru mente zur Verfügung. Diese ergeben sich in erster Linie aus ihrer Eigenschaft als Bankinstitutionen in Verbindung m it den Vorgaben der Verständigung II-Regelung. Förderbanken können grundsätzlich folgende Instrumente zur Aufgabener ledigung nutzen: Tabelle 3: Aufgaben und Instrumente gem äß Verständigung II210 Verständigung II — A ufgaben und Instrumente Aufgabe: D urchführung von öffentlichen Förderaufgaben Instrumente: Es dürfen alle zur V erfügung stehenden Instrumente, insbesondere des D urchleitungs prinzips und der Konsortialfina.nziemng genutzt werden, solange diese im Zusamm enhang m it der AufgabenerfüHung stehen. D er Effektenhandel, das E inlagengeschäft und das G irogeschäft sind den Förderinstitu ten nur für eigene Rechnung und nur insoweit gestattet, als sie m it der Erfüllung ihrer För deraufgaben in direktem Zusam m enhang stehen. Aufgabe: M aßnahmen rein sozialer A rt Instrumente: G ewährung von D arlehen an M itarbeiter und M itglieder der gesetzlich vorgeschriebe nen Organe der Förderinstitute. G ewährung von D arlehen als Finanzierungsbeiträge im Rahmen der staatlichen sozialen W ohnraum förderung für H aushalte, die insbesondere unter Berücksichtigung ihres Ein kom mens die finanziellen Belastungen für einen angem essenen W ohnraum ohne staatliche Unterstützung n icht tragen können. Finanzierung von sozialen E inrichtungen, w elche Leistungen im Sozialbereich für Per sonen erbringen, die die vom G esetzgeber festgelegten Voraussetzungen erfüllen (z.B. K in der- und Jugendhilfe, soziale Pflege). Finanzierungen, die das Förderinstitut im staatlichen A uftrag aufgrund eines Gesetzes oder einer staatlichen Richtlinie an Personen gewährt, die die in diesen sozialrechtlichen V orsch riften festgelegten V oraussetzungen (z.B. Ausbildungssituation, Arbeitslosigkeit) er füllen. 210 Eigene Darstellung auf Basis der V erständigung Il-Regelung, vgl. Europäische Komm ission: Verständigung I I-Regelung, auf: https://w w w .ibb.de/m edia/dokum ente/ueber-die-ibb/investor-relati ons/rechtliche-grundlagen/verstaendigung_i_und_ii_text_eu-kom m ision.pdf, Zugriffam 21.03.2017. 77 Aufgabe: Exportfinanzierungen Instrumente: Exportfinanzierungen außerhalb der EU, des Europäischen W irtschaftsraum s und von Ländern m it dem Status als EU -Beitrittskandidat, w enn diese im E inklang m it den für die G em einschaft bindenden internationalen H andelsabkom m en, insbesondere den W TO -Abkom men, stehen Aufgabe entspricht Instrumenten (Grundsätze werden vorgegeben, wie dass Beteiligungen an Konsortiafinanzierungen nicht zu Konditionen erfolgen dürfen, die f ü r das Unternehmen günstiger oder f ü r das Fördennstitut ungünstiger sind, als die Konditionen, die dem Unternehmen von den anderen am Konsor tium beteiligten Kreditinstituten/ Finanzierungsinstitutionen eingeräumt werden) Aufgabe: Beteiligung an Projekten im G em einschaftsinteresse Instrumente: Beteiligung an Projekten im G em einschaftsinteresse, die von der Europäischen Investiti onsbank oder ähnlichen europäischen Finanzierungsinstitutionen m itfinanziert werden. A ufgabe entspracht Instrumenten Aufgabe: G ewährung von D arlehen und anderen Finanzierungsformen G ewährung von D arlehen und anderen F inanzierungsform en an G ebietskörperschaften und öffentlich-rechtliche Zweckverbände. A ufgabe entspracht Instrumenten Die durch die Verständigung II-Regelung den Förderbanken zugeordneten Instrumente zur Aufgabenumsetzung lassen den Banken einen Gestaltungsspiel raum in Bezug auf die Durchführung öffentlicher Förderaufgaben. Basierend auf einer Analyse der Instrumente, welche die Förderbanken im Rahmen der regula tiven Bestimmungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben einsetzen, zeigen sich folgende Schwerpunktkategorien211: — Gewährung von Darlehen — Gewährung von Zuschüssen — Übernahme/ Verwaltung von Bürgschaften — Beteiligung an Unternehmen — Wahrnehmung von Beratungsdienstleistungen 211 Oie folgende Auflistung basiert auf einer eigenen Ausw ertung der Rechtsgrundlagen (Gesetze/ Satzungen etc.) der landeseigenen Förderbanken in Verbindung mit w eiteren Inform ationen zum Beispiel von den öffentlich zugänglichen W ebseiten oder im Rahm en der durchgeführten Interviews, vgl. auch Tabellarischer Anhang II Förderbanken-Instrum ente. 78 Darlehen stellen das primäre Mittel dar, durch das die Banken ihre Förderaufga ben umzusetzen suchen. Durch die günstigen Refinanzierungsmöglichkeiten kön nen die Förderinstitute Finanzierungsvorteile an ihre Darlehensnehmer weiterge ben — z.B. in Form niedrigerer Kreditzinsen. Dieser Geschäftsvorteil gegenüber den privaten Banken ist derjenige Wettbewerbsvorteil, der den Förderbanken auch nach der Verständigung II-Regelung weiterhin erlaubt ist, da sie diesen an ihre Endkunden weitergeben und dadurch zu einem gesamtgesellschaftlichen Nutzen beitragen. Die Gewährung von Zuschüssen ist dahingegen ein rückläufi ges „Geschäftsmodell“. Im Gegensatz zu Darlehen sind diese nicht rückzahlungs pflichtig, was sie unter den Abnehmern sehr populär macht. Sie können, im Rah men der zugestandenen Kompetenzen, durch Gebietskörperschaften gewährt und durch die Banken ausgereicht werden. Durch die fortwährende Konsolidie rung der öffentlichen Haushalte aller Gebietskörperschaftsebenen in den letzten Jahren sind jedoch selten ausreichend Mittel zur Verfügung um eine Zuschussför derung im größeren Stil zu betreiben. Teilweise werden ausgewählte Darlehens produkte mit Zuschüssen kombiniert, um diese Produkte für potentielle Kunden noch attraktiver zu gestalten. Dieses allgemeine Muster trifft aber nicht auf alle im gleichen Ausmaß zu. Diejenigen Länder, die noch erhebliche nationale und EU- Fördermittel erhalten, bieten oftmals noch immer umfangreich Zuschussförder produkte an. Neben der Vergabe von Darlehen und Zuschüssen können über viele der Förderbanken auch Bürgschaften, zum Beispiel bei Kauf von Investitions- und Betriebsmitteln durch ein mittelständisches Unternehmen auf Kreditbasis, bean tragt werden. Hierbei übernehmen die Banken zumeist die Verwaltung von Bürg schaften des jeweiligen Landes. Ein Vorteil der Bürgschaftsverwaltung durch die Förderinstitute ist, dass Unternehmen einen einzigen Ansprechpartner für För derdarlehen und Bürgschaften haben und dadurch bürokratischer Aufwand ver mindert und Kundenservice erhöht werden kann. Auch die Beteiligung an Unter nehmen bzw. die Verwaltung dieser Beteiligungen ist durchgängig ein Instrument der Förderbanken zur Erreichung ihrer Förderziele. Hierbei ist zwischen zwei ver schiedenen Beteiligungsmodellen zu unterscheiden: zum einen verfügen die Ban ken fast immer über direkte Unternehmensbeteiligungen. So weist zum Beispiel die L-Bank aus, dass sie Eigentümerin von 96 Prozent der Anteile der Technolo giepark Karlsruhe GmbH ist, einem Technologiepark, der zur wirtschaftlichen Standortentwicklung Baden-Württembergs genutzt w ird .212 Die NRW.Bank ver fügt zum Beispiel über 51 Prozent der Kapitalanteile an der Bremer Spielcasino GmbH & Co KG. Zum anderen weisen die Förderbanken oftmals Beteiligungs gesellschaften als direkte Beteiligungen auf, die ihrerseits häufig zur Förderung junger oder innovativer Unternehmen in diese über spezifische Fonds investieren. So ist beispielsweise die Kapitalbeteiligungsgesellschaft Niedersachsen mbH eine 212 Vgl. L-Bank: G eschäftsbericht / Nachhaltigkeitsbericht 2016, S. 153, auf: https://www.lbank.de/lbank/dow nload/dokum ent/213044.pdf, Zugriff am 24.08.2017. 79 100-Prozent -Tochtergesellschaft der niedersächsischen Förderbank.213 Über ihre Tochtergesellschaft kann sich die NBank am Kapital einer Gesellschaft beteiligen und auf diese Weise als stiller Gesellschafter betätigen. Durch die Geschäftstätig keit ihrer Tochtergesellschaft ist die Förderbank Niedersachsens deshalb Mitei gentümerin an privatwirtschaftlichen Unternehmen wie der Strauss Verpackungs maschinen GmbH oder der Privatbrauerei Herrenhausen GmbH. Die LfA För derbank Bayern weist mit der Bayerischen Beteiligungsgesellschaft (BayBG, zu 23,5 Prozent im Eigentum der LfA) und der Bayern Kapital Risikobeteiligungsge sellschaft (zu 100-Prozent im Eigentum der LfA) zwei Kapitalbeteiligungsgesell schaften ähnlichen Zuschnitts auf. Allein die BayBG tätigte im Geschäftsjahr 2016 beispielsweise Investitionen in 94 Unternehmen (Erst- und Folgeinvestitio nen).214 Zur Finanzierung ihrer Geschäftsaktivitäten nutzen die Förderbanken zur Verfügung stehende Fördermittel von Seiten der Europäischen Union, des Bun des, des jeweiligen Landes oder aber ihre Eigenmittel. Die Refinanzierung (um die jederzeitige Liquidität im Fördergeschäft zu gewährleisten) erfolgt in der Regel über Globaldarlehen mit anderen Förderinstitutionen (z.B. Entwicklungsbank des Europarats, Europäische Investitionsbank, Kreditanstalt für Wiederaufbau). Glo baldarlehen sind Kreditlinien die von den Förderinstituten genutzt werden kön nen, um die entsprechenden Finanzmittel auf eigenes Risiko und zu eigenen Kon ditionen, aber im Einklang m it Finanzierungskriterien des Globaldarlehensgebers, zu vergeben .215 Zusätzlich refinanzieren sich Förderbanken im Regelfall über die Ausgabe von Anleihen (schwerpunktmäßig: Schuldverschreibungen). Ähnlich wie bei den Aufgaben, welche die Banken zu erfüllen haben, zeigt sich, dass sich das Instrumentenportfolio der einzelnen Förderinstitute ähnelt. Auch hinsichtlich der in den einzelnen Banken eingerichteten Organe zeigen sich oftmals Parallelitäten — Ursache ist, dass die Organeinrichtung zuvorderst durch die konkrete Rechtsform der Banken im Zusammenhang mit der ein wirkenden gesetzlichen Regulierung bestimmt ist. Wie bereits im Rahmen dieser Arbeit dargelegt, ist das primäre Steuerungs-/ Kontrollorgan einer (teil-)rechtsfähigen AöR ihr Verwaltungsrat. Dieser kann ggf. von einer Gewährträgerversamm lung flankiert werden. In beiden nicht-rechtsfähigen AöRs ist das primäre Steue rungs-/ Kontrollorgan ein Aufsichtsratsausschuss in der jeweilig zuständigen Lan desbank. Das Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern wird im Rahmen der Geschäftswahrnehmung der bestehenden Organe der NORD/LB gesteuert 213 Vgl. NBank: Kapitalbeteiligungsgesellschaft Niedersachsen mbH, auf: https://w w w .nbank.de/Die- NBank/Beteiligungen-Projekte/NKB/index.jsp, Zugriff am 28.03.2017. 214 Vgl. BayBG: G eschäftsbericht 2015/2016, S. 7, auf: http://w w w .baybg.de/fileadm in/tem plates/Ge schaeftsberichte/2015-2016_GB-BayBG.pdf, Zugriff am 24.08.2017. 215 Vgl. European Com m ission: Press Release Databank BEI/03/74, auf: http://europa.eu/rapid/press-re lease_BEI-03-74_de.htm , Zugriff am 29.03.2017. 80 und kontrolliert. In einer GmbH sind die primären Steuerungs-/ Kontrollorgane die Gesellschafterversammlung bzw. ein Aufsichtsrat, in einer Aktiengesellschaft die Hauptversammlung und der Aufsichtsrat. Über die Mitgliedschaft in den un ternehmensinternen Vertretungsorganen haben die politischen Akteure eine Viel zahl an Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten. Über diese Vertretungsorgane der Eigentümer hinaus ist auch jeweils der Vorstand bzw. die Geschäftsführung in den Banken offiziell benanntes Organ. Hieraus ergibt sich: Tabelle 4 : Rechtsform und obligatorische Organe Rechtsform Obligatorische Organe Anstalt öffentlichen Rechts Ggf. G ewährträgerversam m lung, Verwal tungsrat, V orstand (G eschäftsleitung bei Anstalt in der A nstalt) Aktienges ellschaft Aktionärsversam mlung, Aufsichtsrat, Vorstand G esellschaft m it beschränkter H aftung G esellschafterversamm lung, Aufsichtsrat, Geschäftsführung Die Steuerung der Förderbanken durch die Akteure des politischen Systems er folgt sowohl im Rahmen der Arbeit der unternehmensinternen Vertretungsor gane, als auch über die unternehmensexterne Kontroll- bzw. Aufsichtsarbeit. In der Praxis sind diese beiden Ebenen miteinander verwoben; so ist das bei Anstal ten des öffentlichen Rechts für die Rechts aufsicht zuständige Ressort zumeist über seine Hausspitze im Verwaltungsrat der jeweiligen Bank vertreten und kann daher sowohl unternehmensextern, als auch unternehmensintern steuernden Ein fluss ausüben. Lediglich ressorteigene Interessen zu vertreten ist in der Praxis, vor allem aufgrund der regulatorischen Erfordernisse, jedoch kaum mehr möglich; so sind die Verwaltungsratsmitglieder über ihr Mandat darauf verpflichtet, die Ge samtinteressen des landeseigenen Förderinstituts zu berücksichtigen. Ausgehend von den europa- und bundesrechtlichen regulatorischen Anfor derungen müssen die unternehmensinternen Vertretungsorgane dabei Aus schüsse bilden, die m it spezifischen Aufgaben betraut sind. Aus § 25d (7) KWG geht hervor, dass das „Verwaltungs- oder Aufsichtsorgan eines Instituts ( . . .) ab hängig von der Größe ( . . .) der Komplexität und dem Risikogehalt der Geschäfte des Unternehmens aus seiner Mitte Ausschüsse gemäß den Absätzen 8 bis 12 be stellen“ 216 soll. Die Absätze 8-12 des Gesetzes beinhalten: 216 Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Gesetz über das Kreditwesen, §25d. 81 — einen das Geschäftsrisiko des Unternehmens und seine Risikostrategie über wachenden Risikoausschuss, — einen Prüfungsausschuss, der u.a. Rechnungslegungsprozesse und Ab schlussprüfungen sowie die Wirksamkeit des internen Kontrollsystems und der internen Revision überwacht, — einen Nominierungsausschuss, der Bewerber für die Geschäftsleiterstellen ermittelt, Wahlvorschläge für die Wahl der Mitglieder des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans vorbereitet und die Leistung bzw. Kenntnisse der Mitglie der dieser Organe regelmäßig prüft, — einen Vergütungskontrollausschuss, der die Gestaltung der bankeigenen Vergütungssysteme überwacht und die Beschlüsse des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans diesbezüglich vorbereitet. Den Regelungen des KWG nachfolgend, müssen diese Ausschüsse aber nicht alle immer eingerichtet werden; ausschlaggebend sind wie oben angesprochen insbe sondere Größe und Komplexität der Geschäfte, wobei der Bundesanstalt für Fi nanzdienstleistungsaufsicht die Entscheidungskompetenz zukommt. Dies gilt je doch nicht für diejenigen bedeutenden Kreditinstitute, über welche die Europäi sche Zentralbank die direkte Bankenaufsicht übernommen hat. Diese müssen alle angegebenen Ausschüsse ihrer Funktion nach abbilden. Darüber hinaus können auch weitere Ausschüsse eingerichtet werden. Tabelle 5: Bedeutende K reditinstitute und gebildete Verwaltungsratsausschüsse Bedeutendes K reditinstitut G ebildete Verwaltungsratsausschüsse N RW .Bank - R isikoausschuss - Vergütungskontrollausschuss - Prüfungsausschuss - Präsidial- und N om inierungsausschuss L-Bank - R isikoausschuss - Prüfungsausschuss - Personalausschuss (übernimmt zugleich Aufgaben des N om inierungs- und des Vergütungskontrollausschusses) 82 H elaba (M utterinstitut der H essi schen W irtschafts- und Infrastruk turbank) - Risiko- und Kreditausschuss - Prüfungsausschuss - Personal- und V ergütungskontrollausschuss - Nom inierungsausschuss - Beteiligungsausschuss - Beteiligungsausschuss - Bauausschuss - W IBank-Ausschuss N ORD/LB (M utterinstitut der In vestitionsbank Sachsen-Anhalt) - Präsidial- und Nom inierungsausschuss - Prüfungsausschuss - Vergütungskontrollausschuss - R isikoausschuss Die dargelegten Vorgaben hinsichtlich der Ausschusseinrichtung in den Auf sichtsgremien der Banken zeigen einmal mehr, dass rechtliche Vorgaben aus der EU bzw. vom Bund Steuerungsprozesse vorgeben. Diese Strukturentscheidungen haben auch Auswirkungen auf die inhaltliche Entscheidungsfindung; die Aufbau struktur der Banken ist bei einer ganzheitlichen Betrachtung folglich nicht von Überlegungen zu Steuerungs- und Einflussmöglichkeiten trennbar, sondern beide Perspektiven müssen im Sinne einer umfassenden Corporate Governance ge meinsam betrachtet werden. 3.3.3 Zentrale bankinterne Prozesse der Unternehmensentwicklung Die Einflussnahme auf die Steuerung der Förderbanken durch die politischen Ak teure vollzieht sich auf mehreren Ebenen (z.B. Verwaltungsrat, Landtagsaus schuss) und im Rahmen formaler und informeller Einzelprozesse. Die Abstim mungen und Entscheidungen der politischen Akteure stehen in einer permanen ten W echselwirkung und Rezeption zu förderbankinternen Handlungsprozessen. Der Grund hierfür liegt zum einen in der Bankenregulierung. So ist die Geschäfts leitung gemäß KWG und nachfolgend der durch die BaFin veröffentlichten Min destanforderungen an das Risikomanagement verantwortlich für die Erstellung der Geschäfts strategie und diese Verantwortung ist nicht delegierbar. In der Praxis werden die Inhalte der Strategie m it den relevanten politischen Akteuren 83 vorabgestimmt — gleichwohl verbleibt die Geschäftsleitung des Bankinstituts in der Pflicht der Strategieerstellung. Zum anderen sind es oftmals die Förderban ken, in denen W issensträger arbeiten, die vor dem Hintergrund ihrer langjährigen Berufserfahrung wertvolles Fachwissen über Förderbedarfe und -möglichkeiten aufweisen. Insofern werden Förderbanken beispielsweise teilweise auch zur Er stellung von Förderrichtlinien durch die Ministerien herangezogen, um ihre Fach expertise in den Erstellungsprozess einbringen zu können. Aus den verschiedenen Steuerungs- und Kontrollprozessen innerhalb einer Förderbank stechen einige hervor, die in allen der Institute von übergeordneter Bedeutung für die Unternehmensentwicklung und damit auch von Interesse für die verantwortlichen politischen Akteure sind. Dies sind der jährliche Strategie prozess, die Fortschreibung der mittelfristigen Finanzplanung und auch der jähr liche Rechnungslegungsprozess. Diese Prozesse umfassen im Kern Förderplanungs- und Finanzierungsdiskussionen in Bezug auf die kurz-, mittel- und lang fristige Ausrichtung einer Förderbank. Wie bereits in Kapitel 3.2 beschrieben, enthält das Kreditwesengesetz Vor schriften, die u.a. durch Rundschreiben der BaFin ausdetailliert worden sind. För derbanken sind als Kreditinstitute in der Pflicht, gemäß § 25a KWG eine umfas sende Geschäftsstrategie festzulegen .217 Der Detailgrad bzw. der Umfang der Strategie haben sich nach Ausmaß und Komplexität des bankeigenen Geschäfts zu richten. Die Festlegung der Inhalte dieser Strategie liegen im Verantwortungs bereich der institutseigenen Geschäftsleitung — der Prozess der Strategieerstellung ist darüber hinaus durch das BaFin-Rundschreiben MaRisk in Eckpunkten kon kretisiert.218 So hat die Geschäftsstrategie Ziele für jede wesentliche Geschäftsak tivität zu beinhalten. Die Festlegung der Ziele erfolgt zunächst durch die Ge schäftsleitung und ist nicht delegierbar. Das unternehmensinterne Vertretungsor gan, also in der Regel der Verwaltungsrat, der durch politische Akteure besetzt ist, muss der Strategie jedoch zustimmen. In der Praxis erfolgt bereits im Vorfeld eine enge Abstimmung zwischen der Geschäftsleitung und den Verwaltungsratsmit gliedern, um zu gewährleisten, dass die Entscheidungen über die Ausrichtung der Bank auch im Sinne dieser Akteure getroffen werden. Die zu erreichenden Ziele sind gemäß BaFin-Rundschreiben so zu formulieren, dass sie überprüfbar und in die operative Planung übersetzbar sind. Dies kann, muss aber nicht, in der Um setzung eine quantitative Zielvorgabe zur Folge haben. Die Erstellung der Ge schäftsstrategie fußt auf einem Strategieprozess, der gemäß der MaRisk Prozess 217 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Gesetz über das Kreditwesen, § 25a. 218 Vgl. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht: Rundschreiben 10/2012 (BA) - M indestanforderungen an das Risikom anagem ent - M aRisk vom 14.12.2012, AT 4.2 - Strategien. 84 schritte zur Planung, Umsetzung, Beurteilung und Anpassung der Strategie zu be inhalten hat.219 Hinsichtlich der Strategieentwicklung sind externe und interne Einflussfaktoren des Geschäftsumfeldes zu berücksichtigen. Hierdurch verfügen die eingebundenen politischen Akteure im Ergebnis über eine etablierte Informa tions- und Abstimmungsgrundlage für Entscheidungen über das zukünftige Han deln sowie die Kontrolle der Banktätigkeiten. Auch die Überprüfung der Umset zung der Ziele im Sinne eines Soll-Ist-Abgleichs ist zuvorderst Aufgabe der Ge schäftsleitung und ebenfalls nicht delegierbar. Aber auch in Bezug auf die Umset zungskontrolle ist in der Praxis im Allgemeinen eine, wo notwendig, da ausgiebige Kommunikation mit den relevanten politischen Akteuren vorhanden. Basierend auf den regulatorischen Anforderungen haben alle Förderbanken in Deutschland entsprechende Strategieprozesse eingerichtet, welche die von der BaFin vorgegebenen Prozessschritte beinhalten. Die jeweiligen Prozesse der Ban ken unterscheiden sich jedoch im Detail ebenso voneinander, wie die Inhalte der Geschäftsstrategien der Banken, bedingt durch unterschiedliche Geschäftsaus maße und -komplexitäten sowie die verschiedenen Geschäftsschwerpunkte. Um die Zielerreichung steuern und kontrollieren zu können, werden einzelne Ziele der Geschäfts strategien oftmals durch quantitative Kenngrößen untersetzt: so wird in der baden-württembergischen L-Bank beispielsweise eine Messgröße hin sichtlich der zu erreichenden Kernkapitalquote festgelegt.220 In der Investitions bank Sachsen-Anhalt wird als ein Messindikator eine Gesamt Cost-Income-Ratio (Aufwand-Ertrags-Verhältnis zur Bestimmung der Wirtschaftlichkeit) von 85 Prozent angestrebt.221 Neben der Geschäftsstrategie weisen alle Förderbanken zudem eine so ge nannte mittelfristige Finanzplanung auf. Diese, grundsätzlich ebenfalls im Verwal tungsrat diskutierte langfristige Planungsgrundlage verbindet die Sachziele der je weiligen Unternehmensstrategie m it dem der Bank zugrundeliegenden Finanzmo dell. Erträge und Aufwendungen werden prognostiziert und ggf. können aus den Planungsdaten heraus auch Szenarien entwickelt werden, die dann wiederum Ein fluss auf die Stategieentwicklung haben. Der Umfang bzw. die konkret in der Fi nanzplanung enthaltenen Informationen können hierbei zwischen den För derbanken abweichen. Die mittelfristige Finanzplanung stellt ein Steuerungs- und Kontrolldokument von übergeordneter Bedeutung dar, welches sowohl von den 219 Vgl. Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht: Rundschreiben 10/2012 (BA) - M indestanforderungen an das Risikom anagem ent - M aRisk vom 14.12.2012, AT 4.2 - Strategien. 220 Vgl. L-Bank: G eschäftsbericht / Nachhaltigkeitsbericht 2016, S. 99, auf: https://www.lbank.de/lbank/dow nload/dokum ent/213044.pdf, Zugriff am 24.08.2017. 221 Vgl. Investitionsbank Sachsen-Anhalt: Lagebericht und Jahresabschluss 2015, S. 6, auf: http://www.ibsachsen-anhalt.de/fileadm in/user_upload/Bilder/Publikationen/Geschaeftsberichte/G B_2015.pdf, Zugriffam 18.04.2017. 85 bankinternen Organen als auch der bankexternen Aufsicht beachtet wird. Bezo gen auf die Finanzplanung ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass die Finanzda ten im Regelfall vertraulichen Charakter aufweisen. Inwieweit bzw. in welcher Tiefe die interne Planung der Bank m it den relevanten politischen Akteuren dis kutiert wird und diese Daten an bankexterne Stellen herausgegeben werden, hängt deshalb nicht nur, aber eben auch von dem Verhältnis der Akteure zueinander ab. Als Bankunternehmen sind Förderinstitute zusätzlich auch bestimmten Rech nungslegungspflichten unterworfen. Rechnungslegung ist definiert „als die Erstel lung und öffentliche Bereitstellung von Informationen über Unternehmen mittels periodischer Rechenwerke“222. Bestandteil der Rechnungslegung bei den För derbanken ist immer eine Darstellung der Bilanz, der Gewinn- und Verlustrech nung sowie eines Anhangs m it zusätzlichen erläuternden Informationen. Auch ein Lagebericht ist beizufügen, der von den steuernden Akteuren zur Prognose der künftigen Unternehmenssituation verwendet werden kann. Die besondere wirt schaftspolitische Bedeutung von Banken spiegelt sich in zusätzlichen Rechnungs legungsvorschriften, z.B. hinsichtlich der exakten Darstellung der Bilanz, wider, welche auch Förderbanken im Regelfall zu berücksichtigen haben223. Die Rech nungslegung der Banken ist Grundlage für die Feststellung des Jahresabschlusses durch in der Regel den Verwaltungsrat, bzw. falls vorhanden, die Gewährträger versammlung. Der festgestellte Jahresabschluss kann von den politischen Akteu ren dann wiederum als Dokument herangezogen werden, um die Erreichung der vorgegebenen Ziele bzw. die Unternehmensentwicklung zu kontrollieren. Somit kann der Jahresabschluss auch als eine analytische Grundlage modifizierter zu künftiger Steuerungsentscheidungen füngieren. Die Geschäftsstrategie, die jähr lich fortzuschreibende mittelfristige Finanzplanung und die Rechnungslegung der Banken greifen ineinander. Ihre Planung, Diskussion und Verabschiedung bilden bankinterne steuernde Kernprozesse, die aber auch von den politischen Akteuren zur Information und zur Beeinflussung der Steuerung der Banken verwendet wer den. 222 Gassen, Joachim : Finanzkrise: Die Rolle der Rechnungslegung, Vierteljahreshefte zur W irtschaftsforschung 78 (2009), S. 83, auf: http://ejournals.dunckerhum blot.de/doi/pdf/10.3790/vjh.78.1.83, Zugriffam 18.04.2017. 223 Vgl. Bundesm inisterium der Justiz und für Verbraucherschutz: Juris, Handelsgesetzbuch, §§ 340 ff., auf: https://w w w .gesetze-im -internet.de/hgb/ 340.htm l, Zugriffam 24.08.2017 i.V.m. Bundesm inisterium d e rJu stiz und für Verbraucherschutz: Juris, Verordnung über die Rechnungslegung der Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute, auf: https://w w w .bundesbank.de/Redak tion/DE/Dow nloads/Aufgaben/Bankenaufsicht/Gesetze_Verordnungen_Richtlinien/verordnung_rech nungslegung_rechkredv.pdf? blob=publicationFile, Zugriff am 24.08.2017. 86 3.3.4 Verwaltungs- und Parlamentsorganisation in den Ländern zur Förderbankensteuerung Als unternehmensexterne Aufsicht kann die Arbeit der zuständigen Rechts und Fachaufsicht bezeichnet werden sowie im Einzelfall diejenige involvierter po litischer Akteure. Zusätzlich wird eine unternehmensexterne Aufsicht auch durch die zuständigen Bankenaufsichtsbehörden ausgeführt, wie zum Beispiel die Bun desanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht oder die Europäische Zentralbank, welche die Einhaltung bankrechtlicher Regularien prüfen. Auch Wirtschaftsprü fungsinstitute, die Bilanzprüfungen vornehmen sowie die ggf. Vorgänge in den Banken prüfenden Rechnungshöfe übernehmen durch ihre Arbeit spezifische Aufsichtsaufgaben. In dieser Arbeit wird — wie bereits in den vorherigen Kapiteln ausgeführt — auf die Steuerung durch die politischen Akteure abgestellt, auf Prü fungen der Bankenaufsicht sowie von Wirtschaftsprüfern und Rechnungshöfen wird nicht eingegangen. Jede Förderbank ist, unabhängig von ihrer konkreten Rechtsform, aufgrund ihrer Eigenschaft als öffentliches Unternehmen der Tätig keitsaufsicht durch die Verwaltung unterworfen. Insofern Förderbanken durch politische Akteure zugeordnete öffentliche Aufgaben, wie beispielsweise die Ad ministration eines Zuschuss-Förderprogramms, ausführen, sind sie der ministeri ellen Fachaufsicht unterworfen und damit einer Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit ihrer Handlungen. Wenn sie Aufgaben der Selbstverwaltung ausführen, unterliegen sie der Rechtsaufsicht und damit der Kontrolle der Recht mäßigkeit, jedoch nicht der Zweckmäßigkeit.224 Ausgeübt wird die Rechtsauf sichtsfunktion in der Regel durch jeweils ein Ministerium, wohingegen die Funk tion der Fachaufsicht, abhängig vom konkreten Inhalt, verschiedenen Ressorts zufallen kann. Das diese Regel nicht immer zutreffen muss, zeigt das Hamburger Beispiel: dort unterliegt die landeseigene Förderbank sowohl der Fach-, als auch der Rechtsaufsicht der jeweils fachlich zuständigen Behörden. In einer Gesamt schau ergeben sich folgende benannte Rechtsaufsichtsbehörden: Tabelle 6: Förderbanken und benannte Rechtsaufsichtsbehörden Förderbank Rechtsaufsichtsbehörde Bayerische Landesboden-kneditanstalt Staatsm inisterium der Finanzen, für Landesentw icklung und H eim at Brem er Aufbau-Bank GmbH G eschäftsbereich des Senators für W irtschaft, A rbeit und H äfen 224 Vgl. Bull, Hans Peter / Mehde, Veith: Allgem eines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 9. überarb. Aufl., Heidelberg 2015, S. 174. 87 H am burgische Investitions- und Förderbank Im Rahm en ihrer Zuständigkeit für die jeweiligen Förderaufga ben untersteht die Förderbank der Fach- und Rechtsaufsicht der jeweils fachlich zuständigen Behörde. Für Querschnittsaufgaben zuständig ist in der Regel die Finanzbehörde Investitionsbank Berlin Senatsverwaltung für W irtschaft, Energie und Betriebe Investitionsbank des Landes Brandenburg M inisterium der Finanzen Investitionsbank Sach sen-Anhalt M inisterium der Finanzen Investitionsbank Schlesw ig-H olstein Finanzministerium des Landes Schlesw ig-H olstein Investitions- und För derbank N iedersachen (NBank) Finanzministerium des Landes N iedersachsen Investitions- und Struk turbank Rheinland Pfalz M inisterium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz Landesförderinstitut M ecklenburg-Vorpom m ern N iedersächsische Finanzm inisterium im Benehm en m it dem M i nisterium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt Landeskreditbank Ba den-W ürttem berg — Förderbank — (L-Bank) Finanzm inisterium des Landes Baden-W ürttem berg im E inver nehmen m it dem jeweils fachlich zuständigen M inisterium LfA Förderbank Bayern Staatsm inisterium der Finanzen, für Landesentw icklung und H eim at N RW .Bank M inisterium des Innern des Landes N ordrhein-W estfalen. D ie staatliche Aufsicht im Rahm en der sozialen W ohnraumförderung w ird im Einvernehmen m it dem für das W ohnungswesen zuständige M inisterium s ausgeübt Saarländische Investiti onskreditbank AG M inisterium für W irtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr Sächsische Aufbaubank — Förderbank - Staatsm inisterium der Finanzen des Landes Sachsen Thüringer A ufbaubank Finanzministerium des Landes Thüringen 88 W irtschafts- und Infra strukturbank H essen Hessisches M inisterium für W irtschaft, Energie V erkehr und Landesentwicklung In elf der 14 Länder m it öffentlichen Förderbanken-Anstalten wird die Rechts aufsichtsfunktion von den jeweiligen Finanzministerien wahrgenommen. Ausnah men bilden die Hamburgische Investitions- und Förderbank (jeweils fachlich zu ständigen Behörde bzw. für Querschnittsaufgaben die Finanzbehörde), die Inves titionsbank Berlin (Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe) und die NRW.Bank (Ministerium des Innern). Im Fall der Bremer Aufbau-Bank GmbH kontrolliert der Senator für Wirtschaft, Arbeit und Häfen die Bank, bei der Saarländischen Investitionskreditbank AG ist es das Ministerium für W irt schaft, Arbeit, Energie und Verkehr, welches über u.a. den Vorsitz im Aufsichtsrat seine Kontrolle ausübt. Das Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern un terliegt als Geschäftsbereich der NORD/LB der niedersächsischen Rechtsauf sichtsbehörde, die durch das Finanzministerium im Benehmen m it dem Ministe rium der Finanzen Sachsen-Anhalts ausgeübt wird. An der Ausübung der Rechtsaufsichtsfunktion sind im Regelfall mehrere Re ferate des zuständigen Ressorts beteiligt — zumeist gibt es jedoch ein Referat, wel ches in Bezug auf die Förderbankensteuerung als federführend bezeichnet werden kann. Dieses ist oftmals Bestandteil einer Abteilung, welche insgesamt mit der Steuerung der landeseigenen Unternehmen(-sbeteiligungen) bzw. m it der Verwal tung des landeseigenen Vermögens betraut ist. Über die benannten Rechtsaufsichtsbehörden und den fachlich eingebunde nen Ressorts hinaus können auch die Staatskanzleien der Länder in die Steuerung der Förderbankenarbeit eingebunden sein. Dies deshalb, da in den verschiedenen Staatskanzleien immer die übergeordneten Entwicklungen in den Fachressorts über Spiegelreferate nachvollzogen werden. Zwar dürfte ein direkter Steuerungs versuch aus der Staatskanzlei gegenüber einer Förderbank bzw. über den je nach Kontext zuständigen Behörden eher die Ausnahme bleiben — der grundsätzliche Einbezug der Spiegelreferate ermöglicht jedoch diesen W eg der Einflussnahme und Steuerungsmöglichkeit, insbesondere bei politisch bedeutsamen oder sensib len Themen. Neben der Landesverwaltung nehmen auch die Landesparlamentarier Ein fluss auf die Steuerung der Förderbanken. Hierbei sind im Vergleich zur Verwal tung zwei grundsätzliche Unterschiede zu beachten: Erstens, fokussieren sich die Abgeordneten stärker auf kontrollierende Arbeitsaspekte. Dies resultiert im Grunde aus der Aufgabenaufteilung zwischen Regierung und Parlament, der zu folge die Abgeordneten das Regierungshandeln fortlaufend zu kontrollieren ha ben. Es macht jedoch auch Sinn vor dem Hintergrund, dass die Abgeordneten, anders als in der Regel Verwaltungsmitarbeiter, Generalisten und nicht thematisch orientierte Spezialisten sind. Insbesondere detailorientierte Steuerungsarbeit wird 89 somit den spezialisierten Ressortmitarbeitern überlassen, während die Parlamen tarier im Schwerpunkt auf die Ausarbeitung übergreifender Pläne sowie Hand lungskontrollen fokussieren. Zweitens, organisieren sich die Abgeordneten einer Fraktion im Regelfall entsprechend politischer Themen und nicht nach Arbeits verantwortungen in Bezug auf spezifische Akteure. Dies bedeutet, dass es in den Fraktionen keine Abgeordneten gibt, die per se für die Arbeit der entsprechenden ländereigenen Förderbank formal exklusiv zuständig sind. Jedoch gibt es Abge ordnete, die sich auf Basis der verfolgten politischen Sachthemen immer wieder m it dem jeweiligen Landesförderinstitut und seiner Arbeit auseinandersetzen und sich daraus deshalb eine de facto Zuständigkeit entwickeln kann. So gibt es in einigen Ländern auch Parlamentarier, die im jeweiligen Verwaltungsrat vertreten sind und direkten Steuerungseinfluss ausüben können. Grundsätzlich können Parlamentarier, abseits eines Einbezugs in die unter nehmensinternen Vertretungsorgane, auf drei Wegen Einfluss auf die Steuerung von Förderbanken nehmen: Zunächst im Rahmen der Arbeit des ständigen Haus haltsausschusses der jeweiligen Parlamente. Dieser analysiert und diskutiert alle Haushaltsvorlagen der Regierung eines Landes und auf Grundlage der vorgenom menen Betrachtungen werden den Abgeordneten durch den Ausschuss Beschlus sempfehlungen zugeleitet. Der aus ressortbezogenen Einzelplänen bestehende Haushaltsentwurf enthält — falls vorgesehen — Finanzmittelflüsse an die jeweilige Förderbank. So wurde beispielsweise im Jahr 2016 aus dem brandenburgischen Haushalt über das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Fa milie eine Erstattung in Höhe von ca. 3 Mio. EUR an die LASA Brandenburg GmbH i.L., eine 100-Prozent-Tochter der Investitionsbank des Landes Branden burg, getätigt.225 Neben diesen direkten Finanzflüssen enthalten die Haushalts pläne der Länder gemäß Haushaltsgrundsätzegesetz immer auch Ermächtigungen für die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistun gen, die zu Ausgaben des Landes führen können. Hierbei werden den einzelnen Förderbanken oftmals allgemeine oder aufgabenspezifische Bürgschaften bis zu einer maximal veranschlagten Höhe zugestanden. So enthält der nordrhein-west fälische Haushaltsplan 2016 beispielsweise den Passus, dass das Land zugunsten der NRW.Bank Bürgschaften und Gewährleistungen für Darlehen an gemeinnüt zige Sportvereine und -verbände in Höhe von maximal 45 Mio. EUR je Haus haltsjahr übernehmen darf.226 Der notwendige Beschluss der Parlamentarier zur Verabschiedung des jährlichen Haushalts (auf Basis eines Haushaltsgesetzes) stellt 225 Vgl. Land Brandenburg: Haushaltsplan 2017/2018, Band VIII, Einzelplan 07, Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie, S. 55, auf: http://w w w .m df.brandenburg.de/m e dia_fast/4055/07_M inisterium % 20f% C3% BCr% 20Arbeit% 2C%20Soziales% 2C%20Gesund heit% 2C% 20Frauen% 20und% 20Fam ilie_2017-18.pdf, Zugriffam 24.08.2017. 226 Vgl. Land Nordrhein-W estfalen: Haushaltsplan 2016, S. 15, auf: https://www.land tag.nrw .de/web/W W W /haushalt/cd-fm -0815/daten/pdf/2016/gesam t_2016.pdf, Zugriffam 24.08.2017. 90 die demokratische Legitimation der Ausgaben der Landesregierungen her. In Hamburg wird per Haushaltsgesetz überdies auch die maximale Höhe der Ge samtkreditaufnahme der Hamburgischen Investitions- und Förderbank bestimmt. So kann die dortige Förderbank im Haushaltsjahr 2017 beispielsweise Kredite am Kreditmarkt in Höhe von maximal 790 Mio. EUR aufnehmen.227 Die Vorgabe der maximalen Gesamtkreditaufnahme ist eine direkt die Steuerung der För derbank beeinflussende Maßnahme. Indem eine solche Kreditaufnahmebegren zung gesetzt wird, übernehmen die Parlamentarier politische Verantwortung für die Risiken, welche aus dieser Kredithöhe resultieren, legitimieren sie zugleich aber auch. Neben der Kontrolle von Finanzmitteln über den Haushaltsausschuss der je weiligen Parlamente nehmen Abgeordnete aber auch über die Arbeit in den Fach ausschüssen Einfluss auf die Förderbankensteuerung. Zum einen, wenn Inhalte abgestimmt werden, welche direkt oder mittelbar die Arbeit der Förderbanken betreffen (zum Beispiel hinsichtlich neuer Förderbedarfe, der wirtschaftlichen Be tätigung der Kommunen oder der Daseinsvorsorge). Die oftmals den Ressortzu ständigkeiten nachgebildeten Landtagsausschüsse können entsprechend ihrer Kompetenzen Umfeldbedingungen der Geschäftsentwicklung einer Förderbank beeinflussen und folglich auch deren Ausrichtung mittelbar vorgeben. Zum ande ren gibt es in manchen Ländern auch spezifische Ausschüsse, die sich mit den Landesbeteiligungen befassen. So existiert in der Bremischen Bürgerschaft ein „Controllingausschuss (Land)“, dessen Aufgabe die parlamentarische Kontrolle der Beteiligungen des Landes Bremen ist. Mit dem Ausschuss „Öffentliche Un ternehmen“ besteht in der Hamburgischen Bürgerschaft ein analoger Ausschuss. Das Berliner Abgeordnetenhaus weist einen „Unterausschuss Beteiligungsma nagement und -controlling“ auf, der sich ebenfalls m it den Landesbeteiligungen auseinandersetzt. Damit bestehen in allen drei Stadtstaaten die Beteiligungen des Landes kontrollierende Landtagsausschüsse. Zur Einrichtung dieser Ausschüsse hat beigetragen, dass die Stadtstaaten im Zuge der Reformtätigkeit der vergange nen Jahre hin zum „Konzern Stadt“ viele Aufgaben der Daseinsvorsorge nun mehr durch öffentliche Unternehmen ausführen lassen, der Beteiligungsverwal tung also im Vergleich zu den Flächenstaaten ein (noch) höherer Stellenwert zu kommt. A uf die Beteiligungsverwaltung spezialisierte Ausschüsse finden sich in den Flächenstaaten gegenwärtig nicht. In Nordrhein-Westfalen existiert ein Un terausschuss Landesbetriebe und Sondervermögen und in Hessen ein Unteraus schuss für Finanzcontrolling und Verwaltungssteuerung, die jeweils Aufgaben wahrnehmen, welche die Tätigkeiten der jeweiligen Förderbank tangieren können, jedoch keine umfängliche Beteiligungskontrolle wie in den Stadtstaaten darstellen. 227 Vgl. Freie und Hansestadt Hamburg: Haushaltsplan 2017/2018, S. 5, auf: http://www.ham burg.de/con tentblob/6800234/a6173c000e7e8ebceb65c0da28749dl8/data/gesam thaushalt-2017-2018.pdf, Zugriffam 25.03.2017. 91 Über die Beschlussfassungen im Haushaltsausschuss und den Fachausschüs sen hinaus, weisen die meisten der Förderbanken einen oder mehrere Beiräte auf, in welche teilweise auch Vertreter des parlamentarischen Raums einbezogen sind. Beiräte sind im Regelfall keine in den Rechtsgrundlagen der Banken vorgegebenen Organe, sondern von den Förderbanken eingerichtete Gremien, die in der Regel dem Informations- und Erfahrungsaustausch der Beteiligten dienen .228 Dennoch sind die Beiräte für die Förderbanken von Bedeutung, da sie die Vernetzung von wesentlichen Stakeholdern bzw. von auf die Steuerung der Bank Einfluss aus übenden Akteuren befördern. Auch können im Rahmen der Beiratsarbeit etab lierte informelle Netzwerke zu Handlungsentscheidungen bezogen auf die För derbankenausrichtung führen. Die meisten Förderinstitute verfügen über einen Beirat, einige Banken jedoch auch über mehrere, denen dann jeweils spezifische Aufgaben zugeordnet sind. In einer Abwägung des Einflusses der verschiedenen Organe und Gremien eines Förderinstituts auf die Förderbankensteuerung ist je doch zu konstatieren, dass den Beiräten kaum ein wesentlicher Entscheidungsein fluss zufällt. Tabelle 7: Förderbanken und ihre Beiräte Förderbank Beirat Bayerische Landesboden-kreditans talt K ein Beirat der Förderbank eingerichtet, das M utterinstitut BayernLB weist m ehrere Beiräte auf Bremer Aufbau Bank GmbH Kein Beirat eingerichtet H am burgische Investitions- und Förderbank Beirat zur Beratung der Bank bei der W ahrnehm ung ihrer Geschäfte und zur Förderung des Kontaktes m it der W irtschaft, der K reditw irt schaft sowie der W issenschaft Keine Landtagsabgeordneten im Beirat Investitionsbank Berlin Beirat zur Beratung und Unterstützung von V orstand und V erwal tungsrat in allgem einen Fragen Keine Landtagsabgeordneten im Beirat 228 Ausnahm e: In der Thüringer Aufbaubank ist der Beirat ordentliches Organ, vgl. Thüringer Aufbaubankgesetz vom 21.11.2001 in der Fassung vom 20.05.2008, S. 3, auf: https://w w w .google.de/url?sa=t& rct=j&q=& esrc=s& source=w eb& cd=l&cad=rja&uact=8& ved=0ahU KEw jcvOacvvbSAhXHliw KHfgbBE4Q FggcM AA& url=http%3A%2F% 2Fwww.aufbau bank.de% 2F417% 2C1401% 2FDow nload% 2FThueringer_Aufbaubankge setz.pdf& usg=AFQ jCN FVGW 3gPm Nkt2axg_fYkkvoO CH_FQ & bvm =bv.l50729734,d.bGg, Zugriffam 27.03.2017. 92 Investitionsbank des Landes Bran denburg Beirat zur beratenden U nterstützung bei der E rfüllung der Förder aufgaben Landtagsabgeordnete im Beirat Investitionsbank Sachsen-Anhalt Beirat zur U nterstützung bei der Aufgabenwahrnehm ung der Bank und zur Förderung der K ontakte m it dem Parlam ent, der öffentli chen V erwaltung, der W irtschaft und der K reditwirtschaft Landtagsabgeordnete im Beirat Investitionsbank Schlesw ig-H olstein Kein Beirat eingerichtet Investitions- und Förderbank N ie dersachen (NBank) Beirat zur Beratung in Förderbelangen Keine Landtagsabgeordneten im Beirat Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz Beirat zur Beratung in Förderbelangen Landtagsabgeordnete im Beirat Landesförderinsti tut M ecklenburg V orpom m ern Kein spezifischer Beirat der Förderbank eingerichtet; die NORD/LB w eist m ehrere Beiräte auf Landeskreditbank Baden-W ürttem berg — Förderbank — (L-Bank) Beirat zur Pflege des Erfahrungsaustauschs zw ischen Bank, W irt schaft und V erwaltung sowie Beratung und U nterstützung in allge m einen, die Bank betreffenden Fragen Landtagsabgeordnete im Beirat LfA Förderbank Bayern Kein Beirat eingerichtet N RW .Bank (1) „Beirat für W ohnraum fördernng“ zur Beratung der G remien der N RW .Bank bei der W ohnraum fördem ng Landtagsabgeordnete im Beirat (2) „Beirat der N RW .Bank“ zur Beratung bei der W ahrnehm ung der G eschäfte der Förderbank und zur Förderung des Kontaktes m it der W irtschaft, der Verwaltung, der K reditwirtschaft und der W issen schaft 93 Keine Landtagsabgeordneten im Beirat (3) „Parlam entarischer Beirat“ zum Erfahrungsaustausch m it der Po litik Landtagsabgeordnete im Beirat Saarländische In vestitions-kreditbank AG Kein Beirat eingerichtet Sächsische Aufbau bank - Förderbank - Kein Beirat eingerichtet Thüringer A ufbau bank Beirat zur Pflege des Erfahrungsaustauschs zw ischen Bank, W irt schaft und V erwaltung sowie Beratung und U nterstützung in allge m einen, die Bank betreffenden Fragen Landtagsabgeordnete im Beirat W irtschafts- und Infrastrukturbank H essen (1) „Beirat W ohnungswesen und Städtebau der W irtschafts- und Inf rastrukturbank H essen“ zur Beratung wohnungsw irtschaftlicher Fra gen Landtagsabgeordnete im Beirat (2) „Beirat W irtschaft der W irtschafts- und Infrastrukturbank H es sen“ zur Beratung allgem einer w irtschaftlicher Fragen Landtagsabgeordnete im Beirat (3) „Beirat Landwirtschaft der W irtschafts- und Infrastrukturbank H essen“ zur Beratung allgem einer Fragen im Bereich der Landwirt schaft Landtagsabgeordnete im Beirat 94 Insgesamt verfügen zehn der 17 Förderbanken über mindestens einen Beirat. Ab geordnete des jeweiligen Landtags finden sich in Beiräten von sieben der Banken. Dies lässt erkennen, dass in einigen Ländern die politische Ebene bei der Beirats besetzung keine Beachtung findet, bzw. dagegen stärker die Vernetzung z.B. mit Vertretern anderer Kreditinstitute im Vordergrund steht. Es gibt aber auch Bei räte, die gemäß ihrer Aufgabenbeschreibung explizit des Einbezugs und des Aus tausches m it der politischen Ebene dienen. Dies ist der Fall in der Investitions bank Sachsen-Anhalt und der NRW.Bank. In viele der anderen Beiräte sind Land tagsabgeordnete einbezogen, auch wenn der Austausch mit der Politik nicht in der Selbstbeschreibung dieser Gremien als Ziel hinterlegt ist. Auffallend ist, dass wenn politische Akteure einbezogen sind, oftmals Repräsentanten aller Fraktio nen eines Landtags in den Beirat bestellt werden — folglich also eine Austarierung nach politischer Couleur stattfindet. Über die Haushaltsverabschiedung, die Arbeit in den relevanten Fachaus schüssen des Landtags und die Beiratsmitgliedschaft können Parlamentarier die Förderbanken-Entwicklung beeinflussen bzw. kontrollieren. Die Arbeit der Ab geordneten beschränkt sich jedoch nicht auf diese formalen Einflussmöglichkei ten. Vielmehr können Steuerungsversuche zusätzlich immer auch über informelle politische Netzwerke erfolgen. Eine Untersuchung und Abbildung dieser infor mellen Netzwerke ist qua ihrer Natur kaum möglich. Es ist sich bei der Betrach tung des Handelns der politischen Akteure jedoch bewusst zu machen, dass diese informellen Einflusskanäle existieren und ihnen eine erhebliche Bedeutung zu kommt.229 3.3.5 Kompetenzen der politischen Akteure in Bezug auf die Förderbankensteuerung Um sich der Untersuchung der Akteurskapazität zur Durchführung strategi scher Politik anzunähern, soll im Folgenden eine Analyse des Einflusses der poli tischen Akteure durch die ihnen zugeordneten Kompetenzen auf die Förderban kensteuerung erfolgen. Die Steuerung in den Banken wird im Rahmen der Arbeit benannter Gremien ausgeübt und vollzieht sich in zahlreichen Einzelentscheidun gen. Deshalb soll untersucht werden, wie sich die einzelnen Gremien der Banken zusammensetzen und vor allem, da einflussreich, welcher Akteur den jeweiligen Vorsitzenden bestimmt. Aber auch außerhalb der Gremienarbeit können politi sche Akteure über ihnen durch die Rechtsgrundlagen zugewiesenen Kompeten zen steuernde Einflüsse ausüben. Dies wird im Folgenden ebenfalls untersucht. Über diese Strukturuntersuchungen hinaus, werden zusätzlich beispielhaft auch 229 Vgl. Florack, Martin/ Gründen, Timo/ Körte, Karl»Rudolf: Kein Governance ohne Government. Politikm anagem ent auf Landesebene, S. 189/190, in: Bröchler, Stephan / von Blum enthal (Hrsg.), Julia: Regierungskanzleien im politischen Prozess, W iesbaden 2011. 95 die beiden bedeutsamen Kompetenzen zur Satzungsgebung und -änderung sowie zur Verwendung des Bilanzgewinns230 im Hinblick auf den Einfluss der politi schen Akteure analysiert. Ziel ist, systematisch herauszuarbeiten, inwieweit sich und wenn ja welche — übergeordneten Typologien auffinden lassen, die dann in den späteren Einzelfalluntersuchungen als Ausrichtungs- und Vergleichsmaßstab herangezogen werden können. Tabelle 8: G remien der Förderbanken und Benennungen Gewährträgerversammlung (Hauptversam mlung / Trägerversam m lung / Anteilseigner versam m lung), Verwaltungsrat und Vorstandsmitglieder (Geschäftsleitung) Name der Förderbank und Rechtsform Gewährträgerversammlung Verwaltungsrat und die Bestimmung des Verwaltungsrats-vorsitzes Vorstandsmitglie der (Geschäftslei tung) und ihre Be nennung Bayerische Landesbo den-kreditanstalt (rechtlich unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts) N ein Kein eigener V erw al tungsrat, Aufsichtsrats ausschuss der BayernLB zur Steuerung M indestens drei Per sonen Benennung = A uf sichtstrat BayernLB Bremer Aufbau-Bank GmbH (Gesellschaft m it be schränkter H aftung) N ein Kein Verwaltungsrat, Aufsichtsrat Zwei Personen Benennung = Ge sellschafterbeschluss H am burgische Investitions- und Förderbank (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) N ein Summe stim m berech tigte M itglieder = 16 Vorsitzbestimm ung: Landesregierung M indestens zwei Personen Benennung = V er waltungsrat Investitionsbank Berlin (rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) N ein Summe stim m berech tigte M itglieder = 9 M indestens zwei Personen 230 Der Bilanzgewinn ist derjenige Gewinn, der ausgewiesen wird, wenn zum Jahresüberschuss/-verlust noch Gewinn- bzw. Verlustvorträge aus dem Vorjahr sowie Rücklagenentnahm en und -einstellungen hinzuaddiert werden. 96 Vorsitzbestimm ung: D ie sechs vom Senat entsandten Verwal tungsratsm itglieder ent scheiden per M ehr heitsbeschluss Benennung — V er w altungsrat Investitionsbank des Landes Brandenburg (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) J a Summe stim m berech tigte M itglieder = 18 Vorsitzbestimm ung: Land N icht m ehr als drei Personen Benennung — V er w altungsrat Investitionsbank Sach sen-Anhalt (teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) N ein Summe stim m berech tigte M itglieder = 12 Vorsitzbestimm ung: im m er der M inister der Finanzen Exakt zwei Personen Benennung — Vor stand der NORD/LB Investitionsbank Schles wig-H olstein (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) N ein Summe stim m berech tigte M itglieder = 12 Vorsitzbestimm ung: im m er ein V ertreter aus dem Finanzministerium M indestens zwei Personen Benennung — V er waltungsrat Investitions- und För derbank N iedersachen (NBank) (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) N ein Summe stim m berech tigte M itglieder = 8 Vorsitzbestimm ung: Landesregierung N icht m ehr als drei Personen Benennung — V er w altungsrat Investitions- und Struk turbank Rheinland-Pfalz (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) Ja Summe stim m berech tigte M itglieder = 8 Vorsitzbestimm ung: Trägerversam m lung M indestens zwei Personen Benennung — Trä gerversam m lung 97 Landesförderinstitut M ecklenburg-Vorpom m ern (nicht-rechtsfähiger Ge schäftsbereich der N ORD/LB) N ein Teil der N O RD /LB, kein eigener V erw al tungsrat Eine Person Benennung = NO RD/LB Landeskreditbank Ba den-W ürttem berg — Förderbank — (L-Bank) (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) N ein Sum m e stim m berech tigte M itglieder = 15 Vorsitzbestimm ung: Landesregierung M indestens drei Per sonen Benennung = V er w altungsrat, Landes regierung, Aufsichts behörde LfA Förderbank Bayern (rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) N ein Sum m e stim m berech tigte M itglieder = 6 Vorsitzbestimm ung: Verwaltungsratsm it glied, welches vom Staatsm inisterium für W irtschaft und M edien, Energie und Technolo gie entsandt worden ist M indestens drei Per sonen Benennung = Staats m inisterium der F i nanzen, für Landesentw icklung und H eim at, Verwaltungsrats-vorsitzender, Staatsregierung N RW .Bank (rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) Ja Sum m e stim m berech tigte M itglieder = 15 Vorsitzbestimm ung: im m er entweder das für Finanzen, das für W irt schaft, oder das für das W ohnungswesen zu ständige M itglied der Landesregierung M indestens zwei Personen Benennung = V er waltungsrat 98 Saarländische Investiti onskreditbank AG (Aktiengesellschaft) N ein Kein Verwaltungsrat, Aufsichtsrat Zwei Personen Benennung = A uf sichtsrat Sächsische Aufbaubank — Förderbank — (rechtsfähige A nstalt des öffentlichen Rechts) N ein Summe stim m berech tigte M itglieder = 9 Vorsitzbestimm ung: im m er der Staatsm inis ter der Finanzen M indestens zwei Personen Benennung = V er waltungsrat Thüringer A ufbaubank (rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) J a Summe stim m berech tigte M itglieder = 6 Vorsitzbestimm ung: Land M indestens zwei Personen Benennung = Anteilseignerversam m lung W irtschafts- und Infra strukturbank H essen (rechtlich unselbständige A nstalt des öffentlichen Rechts) N ein Kein eigenständiger Verwaltungsrat, Verwaltungsrats-ausschuss der Landesbank H es sen-Thüringen Summe stim m berech tigte M itglieder = 6 Vorsitzbestimm ung: Land M indestens zwei Personen Benennung: Landes bank H essen-Thü ringen Hinsichtlich der unternehmensinternen Kontrolle der Förderbanken durch die bankeigenen Organe fällt auf, dass m it der Investitionsbank des Landes Branden burg, der Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz, der NRW.Bank und der Thüringer Aufbaubank vier Förderbanken-Anstalten eine Gewährträgerver 99 sammlung (auch Hauptversammlung / Trägerversammlung / Anteilseignerver sammlung genannt) aufweisen .231 Insofern in einer Förderbank ein solches Gre mium vorliegt, obliegt diesem immer die Beschlussfassung über grundlegende Aufgaben, wie zum Beispiel Satzungsänderungen, der Änderung des bankeigenen Grundkapitals, der Feststellung des Jahresabschlusses und der Verwendung des Jahresergebnisses oder der Entlastung des Vorstands und des Verwaltungsrats. Insgesamt führt eine Gewährträgerversammlung durch diese zusätzliche Ent scheidungsebene zu einer Komplexitätssteigerung hinsichtlich der Förderbanken steuerung. Abseits einer Gewährträgerversammlung ist das Entscheidungszentrum einer (teil-)rechtsfähigen öffentlichen Förderbanken-Anstalt der Verwaltungsrat. Auf grund der Bedeutung dieses Gremiums für die Steuerung und Kontrolle des Ban kinstituts, werden im Folgenden die in den jeweiligen Rechtsgrundlagen festge haltenen Regelungen zur Mitgliederbestellung in den Ländern verglichen; der Ver gleich zeigt auf, dass es ähnliche Muster gibt, jedoch auch materielle Unterschiede: — In der Hamburgischen Investitions- und Förderbank ist exakt vorgegeben, welche Akteure Mitglieder im Verwaltungsrat sind. So setzen sich die insge samt zwölf Mitglieder aus acht vom Senat berufenen Vertretern sowie vier Personalvertretern zusammen. Unter den durch den Senat Berufenen sind vier Vertreter der Freien und Hansestadt Hamburg und vier fachkundige ex terne Vertreter. Unter den vier Vertretern der Freien und Hansestadt Ham burg sind mindestens je ein Repräsentant der für Finanzen, für Wirtschaft und für Wohnen zuständigen Senatsbehörde. Unter den vier externen Ver tretern sind mindestens je ein Vertreter der Finanzwirtschaft, der Wohnungswirtschaft sowie des Handwerks. — In der Investitionsbank Berlin wiederum wird keine feste Eingrenzung vor genommen; der Verwaltungsrat besteht aus neun stimmberechtigten Mitglie dern, darunter sechs vom Senat bestellten sowie drei stimmberechtigten Personalvertretern. — Auch die 18 Mitglieder des Verwaltungsrats der Investitionsbank des Landes Brandenburg werden in den geltenden Rechtsgrundlagen nicht exakt be stimmt. Die Mitglieder setzen sich aus acht vom Land Brandenburg en tsandten Mitgliedern, vier vom Land Nordrhein-Westfalen entsandten Mitgliedern und sechs Personalvertretern zusammen. 231 Die Gew ährträgerversam m lung w ird in der Investitionsbank des Landes Brandenburg Hauptversam m lung genannt, in der Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz Trägerversam m lung und in der Thüringer Aufbaubank Anteilseignerversam m lung. Die Bezeichnungen sind zwar verschieden, gem eint istjedoch dieselbe Art von Institution. Im Folgenden wird nur der Begriff G ew ährträgerversam m lung verwendet. 100 — Der Verwaltungsrat der Investitionsbank Sachsen-Anhalt besteht aus insge samt zwölf Mitgliedern. Es wird in den Rechtsgrundlagen konkret vor gegeben, welche Akteure dem Verwaltungsrat angehören: es sind dies der Minister der Finanzen, der Chef der Staatskanzlei, der Minister für Inneres und Sport, der Minister für Justiz und Gleichstellung, ein Mitglied des Vor standes der NORD/LB, je ein Vertreter der in Sachsen-Anhalt ansässigen Sparkassen, genossenschaftlichen Kreditinstitute und Privatbanken, ein Ver treter der Industrie- und Handelskammern, ein Vertreter der Kommunalen Spitzenverbände, ein Vertreter der Handwerkskammern in Sachsen-Anhalt sowie ein Personalvertreter. — In der Investitionsbank Schleswig-Holstein besteht der Verwaltungsrat aus insgesamt zwölf Mitgliedern, davon einem Vertreter aus dem Finanzministe rium, fünf weiteren Vertretern der Landesregierung, vier Arbeitnehmerver tretern und jeweils einem Vertreter der Kammern und Kommunen. — Die acht Vertreter im Verwaltungsrat der Investitions- und Förderbank Nie dersachen werden von der Landesregierung bestimmt und vom Finanzmini sterium bestellt. Zwei der Vertreter müssen auf Vorschlag der Beschäftigten der Bank bestimmt werden. — In der Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz wiederum ist es die Trägerversammlung, welche über die Bestellung der mindestens sieben stimmberechtigten Verwaltungsratsmitglieder entscheidet. Hinzu tritt ein Verwaltungsratsmitglied als Personalvertreter, welches ohne Stimmrecht ist. Eine genauere Detaillierung des Hintergrunds der stimmberechtigten Verwaltungsratsmitglieder erfolgt nicht. — In der Landeskreditbank Baden-Württemberg — Förderbank — setzen sich die 15 stimmberechtigten Verwaltungsratsmitglieder aus acht stimmberech tigten Mitgliedern der Landesregierung sowie sieben stimmberechtigten wei teren Mitgliedern zusammen. Die stimmberechtigten Mitglieder werden alle samt durch die Landesregierung bestellt, eine genauere Eingrenzung wird nicht vorgenommen. — Anders in der LfA Förderbank Bayern, wo exakt vorgegeben ist, welche Ak teure in den Verwaltungsrat entsandt werden: Dies sind drei Vertreter aus der Landesverwaltung (Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwic klung und Heimat, Staatsministerium für Wirtschaft und Medien, Energie und Technologie, Staatsministerium für Arbeit und Soziales, Familie und In tegration), ein Vertreter aus der gewerblichen Wirtschaft und zwei Vertreter aus dem Bankengewerbe. 101 — In den Rechtsgrundlagen der NRW.Bank ist teilweise konkret festgehalten, welche Akteure im Verwaltungsrat vertreten sind: es sind dies drei Mitglieder der Landesregierung (aus den Ressorts, Finanzen, Wirtschaft und Wohnungswesen). Hinzu treten sieben weitere Mitglieder, die vom Land en tsandt werden und die nicht näher bestimmt sind. Zusätzlich werden Perso nalvertreter als Verwaltungsratsmitglieder aufgenommen, wobei die Anzahl der Personalvertreter die Hälfte der Anzahl aller vom Land entsandter Verwaltungsratsmitglieder entsprechen muss. — Der Verwaltungsrat der Sächsischen Aufbaubank besteht aus insgesamt neun Mitgliedern, unter denen sich drei Personalvertreter befinden. Hinsi chtlich der übrigen sechs Mitglieder setzen sich diese aus dem Staatsminister der Finanzen sowie fünf weiteren vom Land bestellten Repräsentanten zusammen. Anders als bei allen anderen Förderbanken weist das Gesetz zur Errichtung der Sächsischen Aufbaubank explizit aus, dass die Mitglieder des Verwaltungsrats (und ihre Stellvertreter) nicht an Weisungen gebunden sind.232 — In der Thüringer Aufbaubank schließlich ist die genaue akteursbezogene Zusammensetzung des Verwaltungsrats offengehalten. Die mindestens drei und aktuell sechs Mitglieder des Verwaltungsrats werden vom Anteilseigner entsandt; hinzu tritt ein Personalvertreter in beratender Funktion, wenn dem Verwaltungsrat keine Arbeitnehmervertreter angehören. Die Auswertung der Zusammensetzungsvorgaben zeigt übergreifend, dass oft sehr genau festgehalten ist, welcher politische Akteur Steuerungs- und Kontrollaufgaben übernimmt. Hierbei wird immer auf die Amtsfunktion abgestellt. Dies verdeutlicht, dass die in die Steuerung und Kontrolle der Förderbanken ein bezogenen politischen Akteure aufgrund ihrer Funktion einbezogen werden und nicht auf Basis ihrer individuellen Person. Dies gilt auch unabhängig davon, dass beispielweise die konkrete Ernennung zum Verwaltungsratsmitglied auf Basis ei nes personenbezogenen persönlichen Mandats von statten geht: hier orientiert sich das Verfahren an Vorgaben gegenüber Aufsichtsräten bei Aktiengesellschaften/ GmbHs (§111 Abs. 5 AktG.), denen zufolge Aufsichtsratsmitglieder ihre Aufgaben nicht durch andere wahrnehmen lassen können .233 Zudem müssen die 232 Vgl. Sächsische Staatskanzlei: Gesetz zur Errichtung der Sächsischen Aufbaubank - Förderbank - in der Fassungvom 26.04.2018, §13 Abs. 6, auf: https://w w w .revosax.sachsen.de/vorschrift/3479-Foerdb an kG #p l3 , Zugriffam 02.05.2018. 233 Vgl. Jellinghaus, Lorenz: Zur Professionalisierung der Aufsichtsratsarbeit. Teil 2: H ilfspersonen des Aufsichtsrats, in: Recht Aktuell 03/2013, auf: https://w w w .lutzabel.com /download/Dr-Lorenz-Jellin ghaus-Zur-Professionalisierung-der-Aufsichtsratsarbeit-Teil2.pdf, Zugriff am 15.06.2018 in Verbindung mit M inisterium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt: Handbuch für das Beteiligungsm anagem ent des Landes Sachsen-Anhalt (Beteiligungshandbuch), RdErl des MF vom 13.11.2013 - 3 1 , S. 736, auf: https://m f.sachsen-anhalt.de/fileadm in/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/M F/Zentrales_Beteili 102 benannten Mitglieder das Gesamtinteresse der zu steuernden/ kontrollierenden Förderbank im Auge behalten. Die politischen Akteure werden in der Regel für mehrere Jahre zu dem Mitglied eines Verwaltungsrates bestimmt; die Laufzeiten ergeben sich aus den bankeigenen Satzungen bzw. Geschäftsordnungen der Gre mien. In den konkreten Gremienbesetzungen offenbaren sich graduelle Unter schiede; so gibt es nicht immer stimmberechtigte Personalvertreter und auch der Einbezug der Kammern und Kommunen bzw. der (Finanz-)Wirtschaft wird un terschiedlich stark berücksichtigt; insgesamt ergibt sich jedoch ein ähnliches Mus ter. Insbesondere zeigt sich ein durchgängig hoher Einfluss der Ministerialverwaltungen in der Besetzung der Verwaltungsräte. Dieser Landeseinfluss wird auch durch die Regelungen zum jeweiligen Verwaltungsratsvorsitzenden noch erwei tert: In allen Fällen bestimmt das Land den Verwaltungsratsvorsitzenden einer Förderbanken-Anstalt. Dies zeigt klar auf, dass die Länder Herren ihrer För derbanken sind und die Verantwortung für die Weiterentwicklung der Banken übernehmen. Die hohe Bedeutung des Verwaltungsrates zeigt sich darüber hinaus auch daran, dass mit Ausnahme der Förderinstitute in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz allen landeseigenen Förderbankenverwaltungsräten über die Rechtsgrundlagen auch Erweiterungen ihrer Befassungs- und Beschlusskompe tenzen zugestanden werden, also Möglichkeiten, über die bereits erteilten Kom petenzen hinaus, weitere Angelegenheiten an ihre Zustimmung zu binden. In der NRW.Bank obliegt es dem Verwaltungsrat, grundlegende Geschäftsarten zu be zeichnen, die seiner Zustimmung bedürfen, was zumindest einer eingeschränkten Erweiterungsmöglichkeit der vorgegebenen Kompetenzen entspricht.234 In der Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz dagegen bedürfen andere als in der Satzung enumerativ aufgeführte Maßnahmen nur dann der Zustimmung des Verwaltungsrats, wenn dies in der Geschäftsordnung für den Vorstand oder im Einzelfall durch die Trägerversammlung bestimmt ist.235 Auch die Vorstandsbenennung unterstreicht den staatlichen Einfluss auf die Bankenausrichtungen. So obliegt die Benennung der bankeigenen Vorstandsmit glieder in der Mehrzahl der Fälle dem Verwaltungsrat. Abweichend ist es in Ba den-Württemberg die Landesregierung, welche den Vorstandsvorsitzenden und seinen Stellvertreter, basierend auf einem Vorschlag des Verwaltungsrats, bestellt. gungsm anagem ent_lnternetauftritt/Beteiligungsberichte/Beteiligungshandbuch_2013.pdf, Zugriffam 15.06.2018. 234 Vgl. M inisterium des Innern des Landes Nordrhein-W estfalen: Gesetz über die NRW .Bank vom 16. März 2004, §9 Abs. 2 e, auf: https://recht.nrw .de/lm i/owa/br_text_anzei gen?v_id=320100119171762223, Zugriffam 13.02.2016. 235 Vgl. Investitions· und Strukturbank Rheinland-Pfalz: Satzu n gd e r Investitions· und Strukturbank Rheinland-Pfalz (ISB) vom 18. Dezem ber 2014, §7 G eschäftsführung, Abs. 4 n, auf: http://isb.rlp .de/fileadm in/Resourcen/ISB/Satzung_ISB_AoeR 4._Fassung_vom _18.12.2014_.pdf, Zugriffam 13.02.2016. 103 In Bayern bestellt die Staatsregierung den Vorstandsvorsitzenden und seinen Stell vertreter; dies geschieht auf Vorschlag der Staatsaufsicht, die über den Vorschlag wiederum ein Einvernehmen m it dem Verwaltungsratsvorsitzenden herzustellen hat. In Rheinland-Pfalz ist es abweichend die Trägerversammlung, welche die Vorstandsmitglieder bestellt und den Sprecher des Vorstands bestimmt. Ein ähn liches Verfahren wird in Thüringen angewandt; dort ist es jedoch der Verwal tungsrat, der gemäß Satzung der Anteilseignerversammlung explizit Empfehlun gen hinsichtlich der Anstellung der Vorstandsmitglieder mitteilt. In Sachsen-An halt erfolgt die Bestellung der Geschäftsleitung aufgrund der Konstruktion als Anstalt in der Anstalt (AidA) nach Beschluss des Verwaltungsrats durch den Vor stand der NORD/LB. Aus der Darstellung der bankeigenen Gremien ergibt sich, dass die Länder, mindestens bezogen auf alle (teil-)rechtsfähigen Förderbanken-Anstalten, gremi enbezogene Regelungen verankert haben, die den landeseigenen Einfluss auf die Steuerung der jeweiligen Bank sicherstellen. Dies wird dadurch noch verstärkt, dass über die Gremienbesetzungen hinaus der jeweiligen Landesregierung bzw. dem Parlament in abweichendem Ausmaß weitere Einflussmöglichkeiten eröffnet sind. So ist beispielsweise die Landesregierung in Baden-Württemberg befugt, Förderaufgaben im Einklang mit den europäischen Beihilfevorschriften durch Rechtsverordnungen zu bestimmen .236 Auch in Bayern kann die Staatsregierung der Bank zusätzliche Aufgaben übertragen, während die Staatsaufsicht die Über nahme von Bürgschaften und die Durchführung besonderer Finanzgeschäfte an weisen kann. Dieses Verfahren ist mitnichten allgemein der Fall; so vereinbart in Niedersachsen das jeweilige Fachministerium die Aufgabenübertragung mit der NBank, wobei immer auch die Staatsaufsicht ihre Zustimmung geben muss. Aber nicht nur die jeweilige Landesregierung ist neben der Staatsaufsicht mit zusätzlichen Steuerungskompetenzen gegenüber der Förderbank ausgestattet. Auch sind die Landtage mehrerer, aber nicht aller Länder, direkt mit eingebunden. So ist in Berlin das Abgeordnetenhaus über die Beteiligungen des Landes Berlin an Unternehmen des privaten Rechts zu informieren. Auch ist dem Abgeordne tenhaus von der Landesregierung Bericht zu erstatten, wenn der Berliner Senat über den Umfang der Aufgaben der Bank entscheidet. Insbesondere aber bedür fen alle Verträge zwischen dem Land Berlin und der landeseigenen Förderbank zur Umsetzung des Gesetzes über die Errichtung der Investitionsbank Berlin vom 25. Mai 2004 der Genehmigung durch das Parlament.237 In Brandenburg bedarf die bankeigene Satzung wie bereits dargestellt neben der Genehmigung durch die 236 Vgl. L-Bank: Gesetz über die L*ßank vom 11.11.1998 in der Fassung vom 23.02.2016, §3 Abs. 4 , auf: https://w w w .l-bank.de/lbank/dow nload/dokum ent/100214.pdf, Zugriff am 10.08.2017. 237 Vgl. Investitionsbank Berlin: Gesetz zur rechtlichen Verselbstständigung der Investitionsbank Berlin vom 25.05.2004 zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes über die Neuausrichtung der W ohnraum versorgung in Berlin vom 24.11.2015, Artikel V, auf: https://www.ibb.de/m edia/doku m ente/ueber-die-ibb/investor-relations/rechtliche-grundlagen/ibb-gesetz.pdf, Zugriffam 14.02.2017. 104 Staatsaufsicht auch der Einwilligung durch den Ausschuss für Haushalt und Fi nanzen des Landtags. Dort ist das Einvernehmen dieses Landtagsausschusses auch erforderlich, wenn die Bank in Abstimmung m it dem fachlich zuständigen Ministerium eigene Förderprogramme und —maßnahmen allein oder gemeinsam m it anderen umsetzen möchte, oder aber weitere öffentliche Aufgaben auf die Förderbank übertragen werden sollen .238 Schließlich bedarf auch die Bildung von Sondereigentum der Zustimmung des brandenburgischen Landtagsausschusses für Haushalt und Finanzen. In Niedersachsen sind dem für Haushalt zuständigen Landtagsausschuss Aufgabenübertragungen auf die Förderbank vor Vertrags schluss durch das Fachministerium anzuzeigen. Bei Widerspruch gegen die Über tragung der Aufgabe durch den Haushaltsausschuss bedarf die Aufgabenübertra gung einer Zustimmung des Landtages, um umgesetzt zu werden .239 Auch in Nordrhein-Westfalen ist bei der Zuweisung von Geschäften, an denen ein drin gendes Interesse des Landes besteht, der Haushalts- und Finanzausschuss des Landtags zu unterrichten. Anders als in Niedersachsen, kann der Landtag eine Aufgabenübertragung jedoch nicht direkt ablehnen. In Sachsen-Anhalt ist der Landtag informativ mit einzubinden und zwar über die Zusendung der Jahresab schlüsse, Lageberichte, Prüfungsberichte, Geschäftsberichte und W irtschafts pläne durch die Bank. In Thüringen schließlich können der Bank sogar nur mit Zustimmung des Landtags weitere Aufgaben (durch die Landesregierung) über tragen werden. Über die genannten Kompetenzen der Landtage hinaus, bestehen in Berlin, Bremen und Hamburg Landtagsausschüsse, deren Aufgabe u.a. die Kontrolle aller landeseigenen öffentlichen Unternehmen ist. Abgesehen von die sen spezifischen Ausschüssen befassen sich zudem auch die Haushaltsausschüsse aller Landtage m it Zuweisungen aus den Landeshaushalten an öffentliche Unter nehmen wie Förderbanken. Die vorangestellte Untersuchung der Kompetenzen politischer Akteure lässt sich im Ergebnis folgenermaßen darstellen: Vgl. Investitionsbank des Landes Brandenburg: Gesetz über die Investitionsbank des Landes Brandenburg in der Fassung vom 10. Juli 2014, § 4 (3,4), auf: https://www.ilb.de/m edia/doku m ente/gesetz_und_satzung/Gesetz_ilb_Juli_2014.pdf, Zugriff am 14.02.2017. Vgl. N iedersächsisches Vorschrifteninform ationssystem : Gesetz über die Investitions- und Förderbank Niedersachsen (NBankG) vom 13.12.2007 in der zum 14.02.2017 aktuellsten verfügbaren Fassung, § 5 (4), auf: http://w w w .voris.niedersachsen.de/jportal/portal/t/6p5/page/bsvorisprod.psm l;jsessio n id=FD6BFBD52993AB24D137219DB343A567.jplO?action=controls.jw .PrintOrSaveDocum entCon tent&case=save, Zugriffam 14.02.2017. 105 ^ Schaubild 6: Ergebnisstrukturierung Kompetenzen politischer Akteure Quelle: eigene D arstellung Fo kus a u f R e gie ru n g / M in iste ria lve rw a ltu n g • Bayerische Landesbodenkreditanstalt • Bremer Aufbau-Bank GmbH • Hamburgische Investitions- und Förderbank • Investitionsbank Sachsen-Anhalt • Investitionsbank Schleswig-Holstein • Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz • Landesförderinstitut Mecklenburg-Vorpommern • Landeskreditbank Baden-Württemberg - Förderbank • NRW.Bank • LfA Förderbank Bayern • Saarländische Investitionskreditbank AG • Sächsische Aufbaubank - Förderbank - • Wirtschafts- und Infrastrukturbank Hessen Erh ö hte Ste u e ru n g sk o m p le x itä t durch Gesellschafterversammlung / Hauptversammlunj /Trägerversam m lung / Anteilseignerversammlung • Investitionsbank des Landes Brandenburg • Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz • NRW.Bank • Thüringer Aufbaubank Die Untersuchung struktureller Parallelitäten und Unterschiede hinsichtlich der Steuerungseinflüsse politischer Akteure soll im Folgenden um die Auswertung des konkreten Einflusses auf zwei inhaltliche Kompetenzen untersetzt werden. Zwei wesentliche Verantwortlichkeiten, um die strategische Ausrichtung einer För derbank langfristig beeinflussen zu können, sind die Kompetenz zur Satzungsgebung und -änderung sowie diejenige zur Verwendung des Bilanzgewinns. Über die Satzungen können einflussverändernde Bestimmungen getroffen werden und der Bilanzgewinn kann zur Umsetzung strategischer Konzeptionen genutzt wer den: TabeHe 9: K om petenzverteilung au f politische Akteure K om petenzverteilung au f politische Akteure N ame der Förderbank / Rechtsform Satzungsgebung und -ände rung — Relevante politische Akteure Verwendung des Bilanzge winns — Relevante politische Akteure Bayerische Landesbodenkre ditanstalt / rechtlich unselbstän dige A nstalt des öffentlichen Rechts Keine eigene Satzung Zuständiger A ufsichtsrats ausschuss der BayernLB Bremer Aufbau-Bank GmbH / Gesellschafter Ge sellschafter W e se n tlich e r p a rla m e n ta risch e r E in b ezug • Investitionsbank Berlin • Investitionsbank des Landes Brandenburg • Investitions- und Förderbank Niedersachen • Thüringer Aufbaubank V e rw a ltu n g sra t a ls b e d e u te n d ste s G re m iu m bei F ö rd erba nke n-A nsta lte n Das Land bestimmt im m erden Verwaltungsrats vorsitzenden Allen landeseigenen Förderbankenverwaltungsräten werden Möglichkeiten zugestanden, über die bereits erteilten Kompetenzen hinaus, weitere Angelegenheiten an ihre Zustimmung zu binden (Sonderfälle NRW.Bank und Investitions- und Strukturbank Rheinland-Pfalz) 106 Gesellschaft mit beschränkter Haftung Ham burgische Investitions und Förderbank / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts Verwaltungsrat / benannte Aufsichtsbehörde Verwaltungsrat Investitionsbank Berlin / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts Landesregierung Landesregierung au f V or schlag des Verwaltungsrats Investitionsbank des Landes Brandenburg / rechtsfähige A nstalt des öffentli chen Rechts Hauptversam m lung / V er waltungsrat / benannte A uf sichtsbehörde / Ausschusses für H aushalt und Finanzen des Landtags H auptversam m lung / V er waltungsrat Investitionsbank Sachsen A nhalt / teilrechtsfähige A nstalt des öffent lichen Rechts Keine eigene Satzung Verwaltungsrat / Vorstand der N ORD/LB Investitionsbank Schlesw ig H olstein / rechtsfähige A nstalt des öffentli chen Rechts Verwaltungsrat / benannte Aufsichtsbehörde Verwaltungsrat Investitions- und För derbank N iedersachen (NBank) / rechtsfähige A nstalt des öffentli chen Rechts Keine eigene Satzung benannte allgemeine A uf sichtsbehörde auf V orschlag des Verwaltungsrats Investitions- und Struktur bank Rheinland-Pfalz / rechtsfähige A nstalt des öffentli chen Rechts Trägerversam m lung Trägerversam m lung / V er waltungsrat Landesförderinstitut M eck lenburg-Vorpom m ern / Keine eigene Satzung Kein eigener A kteur, Teil der N ORD/LB 107 nicht-rechtsfähiger Geschäftsbe reich der NORD/LB Landeskreditbank Baden W ürttem berg — Förderbank — (L-Bank) / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts Lande sregie rung V erwaltungsrat LfA Förderbank Bayern / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts Verwaltungsrat / benannte Aufsichtsbehörde Verwaltungsrat und die Rechtsaufsicht gemeinsam N RW .Bank / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts G ewährträgerversam m lung / Verwaltungsrat / benannte A ufsichtsbehörde G ewährträgerversam m lung / Verwaltungsrat Saarländische Investitions kreditbank A G / Aktiengesellschaft H aup tver s am mlung H auptvers ammlung Sächsische A ufbaubank — Förderbank — / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts Verwaltungsrat / benannte A ufsichtsbehörde Verwaltungsrat Thüringer A ufbaubank / rechtsfähige Anstalt des öffentli chen Rechts A nteilseignerversam m lung / Verwaltungsrat / benannte A ufsichtsbehörde Anteilseignerversam m lung / Verwaltungsrat W irtschafts- und Infrastruk turbank H essen / rechtlich unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts Keine eigene Satzung Zuständiger Verwaltungs ratsausschuss der Landes bank H essen-Thüringen 108 Die Betrachtung der Kompetenzregelungen zeigt, dass die Länder mitnichten glei che Kompetenzzuordnungen vorgenommen haben. Jedoch lassen sich die Ergeb nisse der Untersuchung in zwei voneinander abtrennbare Gestaltungsvarianten clustern; bezogen auf ihre jeweilige Förderbank neigt jedes Land in seinen Festle gungen eher der einen oder der anderen Variante zu. ^ Schaubild 7: Ergebnisclusterung in Bezug auf Kompetenzregelungs Schwerpunkte Quelle: eigene D arstellung Die Untersuchung der unternehmensinternen Vertretungsorgane und der unter nehmensexternen Aufsicht bzw. der die Förderbanken steuernden und kontrol lierenden politischen Akteure zeigt eine komplexe Gemengelage unterschiedlicher Einfluss- bzw. Steuerungsmöglichkeiten und inhaltlicher Fokussierungen. Durch die oftmals mehreren an der Steuerung der Banken beteiligten politischen Ak teure, kann zunächst geschlussfolgert werden, dass ein kooperatives Zusammen spiel erforderlich ist, um erfolgreich steuern zu können. Dies setzt voraus, dass sich die beteiligten Akteure gegenseitig kennen und einschätzen können. Die Ana lyse zeigt auch, dass die Art und Weise der grundsätzlichen Steuerung zwar durch die Rechtsform des jeweiligen Instituts beeinflusst, jedoch durch diese nicht de terminiert ist. Daneben wurde deutlich, dass es durchaus Unterschiede in den Kompetenzzuteilungen zwischen denjenigen Förderbanken, die eine Gewährträ gerversammlung aufweisen und solchen, die dieses Gremium nicht besitzen, gibt. Allen Förderbanken ist jedoch gemein, dass das Land einen dominanten Steue rungseinfluss über die Bestzungen der Gremien und auch zusätzliche, in den Rechtsgrundlagen verankerte, Kompetenzen, ausübt. Unterhalb dieser Parallelität 109 sind die verschiedenen politischen Akteure in den Ländern m it verschiedenen Einflussgewichtungen in die Steuerung der Banken einbezogen. Folglich bestehen zahlreiche miteinander verschränkte Akteurskompetenzen, welche immer wieder austariert werden müssen. Hieraus lässt sich ableiten, dass insbesondere wechsel seitige Akteurskenntnisse sowie Bestimmungen zu Informationsrechten und pflichten von hoher Bedeutung für die einzelnen Akteure sind, damit diese in der Lage sind, auf Basis eines kohärenten Wissensstandes und unter Kenntnis gegen seitiger wesentlicher Themen und Handlungspräferenzen zu agieren. Auch für die Auswahl der in den Einzelfalluntersuchungen detailliert zu analysierenden För derbankensteuerungen enthalten die Ergebnisse dieses Kapitels weiterführende Erkenntnisse: Insofern verschiedenartige Banken untersucht werden sollen, soll ten Institute gewählt werden, die sich auf den Achsen „Fokus auf Regierung und Ministerialverwaltung“ / „Wesentlicher parlamentarischer Einbezug“ (Schaubild 6) sowie „Im Schwerpunkt Einbezug mehrerer Gremien/ Akteure“ / „Im Schwerpunkt Einbezug weniger Gremien/ Akteure“ (Schaubild 7) voneinander unterscheiden. 110 4 Auswahl der zu untersuchenden politischen Akteure und interviewgestützte Operationalisierung von Strategiefähigkeit 4.1 Auswahl der zu untersuchenden politischen Akteure Im Einklang m it der allgemeinen sozialwissenschaftlichen Vorgehensweise und dem dargelegten methodischen Vorgehen wird angestrebt, den Arbeitsgegenstand zu analysieren und m it empirischen Fakten abzugleichen.240 In Bezug auf das Thema der Arbeit und nachfolgend der erarbeiteten allgemeinen Analyse bieten sich zwei Vorgehensweisen an: Zum einen könnten alle ländereigenen Förderban ken in Deutschland untersucht werden, zum anderen könnte die Untersuchung einer begründeten Auswahl dieser Banken erfolgen. Ersterer Ansatz hätte den Vorteil, dass eine breitere Vergleichsbasis vorhanden wäre, jedoch um den Nach teil einer geringeren Analysetiefe. Da die Untersuchung der Strategiefähigkeit po litischer Akteure ein noch immer recht neues Terrain darstellt, erscheint es nütz licher, die Untersuchungsfälle einzugrenzen, um inhaltlich tiefgehender arbeiten zu können. Über eine sinnvolle Auswahl der zu untersuchenden Länder soll zu gleich die Möglichkeit eines prinzipiellen Vergleichs m it weiteren ähnlichen Untersuchungsfällen hergestellt werden. Um eine Auswahl herbeizuführen, ist zunächst zwischen einer randomisierten Stichprobe und einer bewussten Selektion zu entscheiden .241 Das Ziel der Arbeit besteht in der Analyse der Strategiefähigkeit von politischen Akteuren in deut schen Ländern am Beispiel der Steuerung der Förderbanken durch diese. Die Län der sind ihrer Struktur nach sehr verschieden, so stehen zum Beispiel den drei Stadtstaaten 13 Flächenländer gegenüber. Eine Zufallsauswahl, die zufällig entwe der nur die eine oder die andere Kategorie berücksichtigt, ist in ihren Ergebnissen nicht auf die jeweils andere Kategorie übertragbar. Eine bewusste Auswahl kann neben dem Unterschied Stadtstaaten versus Flächenländer auch andere grundle gende Unterscheidungen berücksichtigen. Somit ist eine bewusste Auswahl der Untersuchungseinheiten für diese Arbeit sinnvoller als eine zufällige. Hinsichtlich bewusster Auswahlmöglichkeiten ist zu unterscheiden zwischen der Auswahl ei ner möglichst ähnlichen („most similar“) oder einer möglichst verschiedenen („most different“) Grundgesamtheit.242 In dieser Arbeit soll die Steuerung von Förderbanken durch die politischen Akteure in möglichst verschiedenen Ländern untersucht werden. Durch den folglich gewählten „most different“ Ansatz soll ein möglichst großes Spektrum der Verhältnisse in den Ländern abgedeckt werden. 240 Vgl. Manow, Philip / Ganghof, Steffen: M echanism en deutscher Politik, S. 14/15, in: Ganghof, Steffen / Manow (Hrsg.), Philip: M echanism en der Politik. Strategische Interaktion im deutschen Regierungssystem , Frankfurt am Main 2003. 241 Vgl. Schnell, Rainer / Hill, Paul B. / Esser, Elke: Methoden der em pirischen Sozialforschung, S. 259. 242 Vgl. Jahn, Detlev: Einführung in die vergleichende Politikwissenschaft. W iesbaden, 2006, S. 234 ff. 111 Hintergrund ist wiederum, dass die breite Abdeckung eine prinzipielle Übertrag barkeit von Untersuchungsergebnissen dieser Arbeit auch auf andere Länder be fördert und hierdurch ein höherer Nutzen für die praktische Verwertung der Ana lyseergebnisse erreicht werden kann. Die einzelnen Länder können in zahlreiche Analysekategorien ein- und unter teilt werden. In Bezug auf das Thema dieser Arbeit und vor dem Hintergrund des gewählten theoretischen Ansatzes sowie der Ausführungen von Raschke und Tils zur Strategiefähigkeit bieten sich zunächst die Unterscheidungsebenen aus dem vergangenen Kapitel an (Schaubild 6: „Fokus auf Regierung und Ministerialverwaltung“ verglichen m it „Wesentlicher parlamentarischer Einbezug“ sowie Schaubild 7: „Im Schwerpunkt Einbezug mehrerer Gremien/ Akteure“ vergli chen m it „Im Schwerpunkt Einbezug weniger Gremien/ Akteure“). Es ist für eine möglichst verschiedene Grundgesamtheit darauf zu achten, dass aus jeder der vier angegebenen Kategorien der beiden Schaubilder mindestens eine Förderbank un tersucht wird. Von diesem Ansatzpunkt ausgehend, kann eine genauere Eingrenzung auf Basis weiterer Auswahlfaktoren getroffen werden. So kann angenommen werden, dass sich die Förderbankensteuerung und damit zusammenhängend die Strategiefähigkeitsausρrägüng einzelner politischer Akteure in einem weniger komplexen politischen System anders darstellt als in einem System höherer Komplexität. Dar über hinaus sollten in eine Auswahl auch regionale Ausprägungen mit einbezogen werden, um die prinzipielle Vergleichbarkeit der Ergebnisse m it weiteren, ähnli chen Ländern, herzustellen. Vor diesem Hintergrund sollen deshalb folgende Dimensionen Maßstab der Auswahl der Untersuchungseinheiten sein: (a) Flächenland versus Stadtstaat: Flächenländer haben in der Regel in Bezug auf ihr politisches System einen komplexeren Aufbau als Stadtstaaten; es kann angenommen werden, dass dieser Faktor Einfluss auf die Strategiefä higkeitsausprägung einzelner politischer Akteure ausübt. Hieraus ergibt sich: Stadtstaaten Flächenländer Berlin Baden-W ürttem berg Bremen Bayern H am burg Brandenburg H essen M ecklenburg-Vorpom mern N iedersachsen N ordrhein-W estfalen Rheinland-Pfalz 112 Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt Schlesw ig-H olstein Thüringen (b) Einwohneranzahl: Da die Komplexität des Regierens m it zunehmender Be völkerungsanzahl tendenziell ansteigt, kann angenommen werden, dass auch die Komplexität eines politischen Systems mit ansteigender Einwohneran zahl wahrscheinlich eher steigt. Hieraus ergibt sich: Einwohnerzahl (untere 50 Prozent)243 Einwohnerzahl (obere 50 Prozent) Brandenburg Baden-W ürttem berg Bremen Bayern H am burg Berlin M ecklenburg-Vorpom mern Hessen Thüringen N iedersachsen Saarland N ordrhein-W estfalen Sachsen-Anhalt Rheinland-Pfalz Schlesw ig-H olstein Sachsen (c) Westdeutschland versus Ostdeutschland: Durch die historische Entwicklung bedingt weisen die beiden ehemaligen deutschen Teilgebiete unterschiedli che „path dependencies“ auf, die sich auch aktuell noch in strukturellen (z.B. Steueraufkommen) und politischen (z.B. Parteiensystem) Unterschieden deutlich zeigen. Es kann angenommen werden, dass sich die unterschiedli chen historischen Erfahrungen in der Ausgestaltung der politischen Systeme niederschlagen. Hieraus ergibt sich (das Land Berlin wird bei dieser analyti schen Aufteilung nicht zugeordnet): 243 Vgl. Tabelle basiert auf: statista Gm bH: Bevölkerung - Einwohnerzahl in Deutschland am 31. Dezember 2015 (in 1.000), auf: http://de.statista.com /statistik/daten/studie/71085/um frage/verteilung-der-ein w ohnerzahl-nach-bundeslaendern/, Zugriffam 10.08.2017. 113 W estdeutschland Ostdeutschland Bayern Brandenburg Baden-W ürttem berg M ecklenburg-Vorpom mern Brem en Sachsen H am burg Sachsen-Anhalt H essen Thüringen N iedersachsen N ordrhein-W estfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schlesw ig-H olstein (d) Norddeutschland versus Süddeutschland: Neben den West-Ost-Unterschieden in Deutschland gibt es zudem strukturelle Unterschiede zwischen Nordund Süddeutschland, die insbesondere im wirtschaftlichen Bereich sichtbar auffallen, sich jedoch auch darüber hinaus erstrecken (z.B. preußischer Pro testantismus vs. katholischer Süden). Es kann angenommen werden, dass sich diese Ausprägungen ebenfalls auf die Ausgestaltung der jeweiligen poli tischen Systeme auswirken. Da sich der Nord-Süd-Unterschied historisch aus der Unterscheidung zwischen dem Einflussbereich Preußens und demje nigen der südlichen deutschen Territorialeinheiten ergeben hat, soll dies bei der folgenden Einteilung berücksichtigt werden. Hieraus ergibt sich (das Land Sachsen-Anhalt wird aufgrund seiner mitteldeutschen Lage bei dieser analytischen Aufteilung nicht zugeordnet): N orddeutschland Süddeutschland Berlin Baden-W ürttem berg Brandenburg Bayern Bremen H essen H am burg Rheinland-Pfalz N iedersachsen Saarland N ordrhein-W estfalen Sachsen M ecklenburg-Vorpom mern Thüringen Schlesw ig-H olstein 114 A uf Grundlage aller Auswahldimensionen werden folgende Untersuchungsein heiten gewählt: ^ Baden-Württemberg (Fokus auf Regierung bzw. Ministerialverwaltung / im Schwerpunkt Einbezug mehrerer Gremien bzw. Akteure; Flächenland, Ein wohnerzahl obere 50 Prozent, Westdeutschland, Süddeutschland) ^ Brandenburg (Wesentlicher parlamentarischer Einbezug / im Schwerpunkt Einbezug mehrerer Gremien bzw. Akteure; Flächenland, Einwohnerzahl un tere 50 Prozent, Ostdeutschland, Norddeutschland) ^ Hamburg (Fokus auf Regierung bzw. Ministerialverwaltung / im Schwer punkt Einbezug mehrerer Gremien bzw. Akteure; Stadtstaat, Einwohnerzahl untere 50 Prozent, Westdeutschland, Norddeutschland) ^ Hessen (Fokus auf Regierung bzw. Ministerialverwaltung / im Schwerpunkt Einbezug weniger Gremien bzw. Akteure; Flächenland, Einwohnerzahl obere 50 Prozent, W estdeutschland, Süddeutschland) 115 4.2 Operationalisierung von Strategiefähigkeit In diesem Kapitel sollen — basierend auf den vorangegangenen Untersuchungen — Indizien für die Strategiefähigkeit der Akteure Parlament und Verwaltung be stimmt werden, die dann empirisch geprüft werden können. Die Indizienbildung erfolgt auf Grundlage des Ansatzes der politischen Strategieanalyse von Raschke und Tils, der auf Basis der Erkenntnisse der vorangegangenen Kapitel an das spe zifische Thema dieser Arbeit angepasst wird. Strategiefähigkeit wird gemäß des Ansatzes der politischen Strategieanalyse als „ [...] „Speicher“ allgemein strategierelevanter Fähigkeiten [ ...]“ 244 eines Akteurs verstanden und als Voraussetzung für die Strategiebildung und strategische Steu erung. In diesem Sinne ist Strategiefähigkeit die Kapazität eines Akteurs zur Durchführung strategischer Politik, „ [...] das heißt einer besonderen Qualität der Zielverfolgung und der spezifischen Fähigkeit [ , ..] “ 245 zu situationsübergreifenden, erfolgsorientierten Zweck-Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen und ihrer Um setzung in erfolgsorientierte Konstrukte. Strategiefähigkeit ist folglich akteurs und prozessbezogen und kommt damit im Rahmen der laufenden Steuerung der Förderbanken durch die politischen Akteure zum Tragen. Statische Zustände, wie zum Beispiel die in den rechtlichen Grundlagen festgeschriebenen Ziele der För derbanken werden als Ausgangspunkte genommen, um die Kalkulationen der Ak teure erfassen zu können. Die Strategiefähigkeitskapazität eines Akteurs zur Durchführung strategischer Politik ergibt sich aus seiner spezifischen Verfasstheit. Sie bildet sich ab in der Ausprägung von Indizien, die entsprechend des Ansatzes der politischen Strate gieanalyse den drei Kategorien „Führung“, „Richtung“ und „Strategiekompetenz“ zugeordnet werden können (vgl. Kapitel 2.3.2).246 Diese Dreiteilung entspricht einer Untersuchung der Steuerungsverantwortung, der Ziele und der Kompeten zen (Mitteln) zur Durchführung einer strategischen Steuerung. Den Ansatz von Raschke und Tils aufgreifend wird in dieser Arbeit die Stra tegiefähigkeit der politischen Akteure Parlament und Verwaltung im Rahmen ih rer Steuerung von Förderbanken untersucht. In diesem Sinne ist m it Strategiefä higkeit hier spezifisch gemeint die Kapazität der Akteure Parlament und Verwal tung zur Durchführung einer strategischen Steuerung der Förderbanken. Hin sichtlich der weiteren Analyse von Strategiefähigkeit sind die empirisch überprüf baren Indizien derselben zu bestimmen. Dem Ansatz der politischen Strategieanalyse von Raschke und Tils zufolge ist im Rahmen der Kategorie „Führung“ zu untersuchen, welche Merkmale die Füh 244 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 274. 245 Vgl. ebd., S. 274. 246 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 281. 116 rungsspitze und das so genannte strategische Zentrum des Akteurs charakterisie ren. Diese Kategorie beinhaltet folglich Aussagen über die Zuordnung der Steue rungsverantwortung. Hierzu ist zum einen zu analysieren, wer für die Förderban kensteuerung eines Akteurs federführend verantwortlich ist. Damit einhergehend ist zu klären, inwieweit die Steuerungsverantwortung innerhalb des Akteurs ak zeptiert ist, oder ob Doppelzuständigkeiten bestehen und inwiefern die für die Steuerung der jeweiligen Förderbank Zuständigen auch die Kompetenz haben, Steuerungsentscheidungen selbstständig zu treffen. Zum anderen soll untersucht werden, ob innerhalb eines Akteurs ein gemeinsames oder mehrere konkurrie rende strategische Zentren zur Förderbankensteuerung bestehen. Strategische Zentren werden dabei als sachverbundene Personennetzwerke definiert; eine for male organisatorische Verbindung ist dahingegen nicht ausschlaggebend. Auf diese Weise kann auch analysiert werden, inwieweit diejenigen, die für die För derbankensteuerung verantwortlich sind, über Einfluss innerhalb des spezifischen Akteurs verfügen. Gemäß dem Ansatz von Raschke und Tils ist eine Strategiefä higkeit im Allgemeinen umso höher ausgeprägt, je einflussreicher das strategische Zentrum im Verhältnis zum Gesamtakteur ist. Dieser Einfluss lässt sich über die drei Indizien Konzentration von Führungspersonal, Verflechtung von Hand lungsbereichen und Zentrierung von Steuerungsentscheidungen im strategischen Zentrum abbilden. Für diese Arbeit lässt sich daher konstatieren, dass, wenn die für die Steuerung Verantwortlichen Teile des strategischen Zentrums sind, die Strategiefähigkeit prinzipiell m it dem Einfluss des strategischen Zentrums an steigt. ^ Schaubild 8: Kategorie „Führung“ Quelle: eigene D arstellung Konzentration von Führungspersonal? Verflechtung von Handlungsbereichen? Zentrierung von Steuerungsentscheidungen? Förderbankensteuerung Wer ist für die Steuerung verantwortlich? Ist die Steuerungsverteilung akzeptiert? Können die für die Steuerung verantwortlichen Steuerungsentscheidungen selbstständig treffen? Förderbank 117 Im Rahmen der Kategorie „Richtung“ soll entsprechend des Ansatzes der politi schen Strategieanalyse die Zielrichtung der Steuerung untersucht werden. Hierzu sind gemäß des Ansatzes von Raschke und Tils für den jeweiligen Akteur bedeut same Themen und Handlungspräferenzen zu bestimmen. Diese können dann re lativ zu denjenigen anderer Akteur abgebildet bzw. beschrieben werden. Liegen kohärente Themen und Handlungspräferenzen eines Akteurs vor, befördert dies eine Strategiefähigkeit. Entsprechend dem Untersuchungsansatz sollen in dieser Arbeit für den jeweiligen Akteur bedeutsame Themen und Handlungspräferenzen in Bezug auf die Förderbankensteuerung herausgearbeitet und dargestellt werden. Das Richtungsprofil bildet folglich die Ausrichtung des Akteurs im Rahmen der Förderbankensteuerung ab. Auch die Kohärenz der jeweiligen Themen und Handlungspräferenzen soll abgeschätzt werden. ^ Schaubild 9: Kategorie „Richtung“ Quelle: eigene D arstellung Akteur - Welche für den Akteur bedeutsamen Themen und Handlungspräferenzen gibt es? - Sind die abgebildeten Themen und Handlungspräferenzen des Akteurs untereinander kohärent? Im Rahmen der Kategorie „Strategiekompetenz“ sollen entsprechend des Ansat zes der politischen Strategieanalyse die verfügbaren Kompetenzen — im Sinne von Mitteln — untersucht werden, die eine Strategiefähigkeit ermöglichen. Gemäß dem grundsätzlichen Ansatz von Raschke und Tils können die potentiell verfügbaren Strategiekompetenzen analytisch in folgende Einzelkompetenzen aufgeteilt wer- 247 Vgl. Raschke, Joachim / Tils, Ralf: Politische Strategie, S. 320ff. 118 — Kompetenzfeldmanagement • Organisationskompetenz: Eine effektive und effiziente Ausrichtung der akteurseigenen Organisation im Innen- und Außenverhältnis ist gegeben. • Bürger- und Wählerkompetenz: Ausrichtung der akteurseigenen Organisation an den Erwartungen der Bürger und Wähler. • Themenkompetenz: Themen können gesetzt und gesteuert werden. • Personenkompetenz: Die „richtigen“ Personen bearbeiten die „richtigen“ Aufgaben. • Symbolkompetenz: Entwicklung und Nutzung einer mit den Zielen, Werten und Interessen des Akteurs kohärenten Symbolik. • Problemkompetenz: Vorhandene inhaltliche Probleme können aufgelöst werden. • Konkurrenzkompetenz: Ziele, Werte und Interessen können m it denen anderer Akteure abgeglichen werden. • Öffentlichkeitskompetenz: Der Akteur betreibt eine erfolgreiche Öffentlich keitsarbeit. — Strategiewissen • Methodisches Wissen: Wissen über z.B. Szenarien, Früherkennungssysteme. • Theoretisches Wissen in Bezug auf Strategien. • Empirisch geprüftes und ggf. generalisiertes strategisches Erfahrungswissen. Entsprechend des Ansatzes der politischen Strategieanalyse ist zu beachten, dass nicht alle Kompetenz- und/ oder Wissensfelder in allen Untersuchungsfällen per se einschlägig sind, sondern immer auch ein Akteursbezug hergestellt werden muss. So beziehen sich die oben aufgeführten Kompetenzfelder von Raschke und Tils in erster Linie auf politische Parteien. Tils stellte in einer späteren Publikation heraus, dass für eine politische Steuerung folgende der dargestellten Kompetenz felder im Allgemeinen auch abseits der Untersuchung von Parteien wesentlich seien248: • Organisationskompetenz, • Problemkompetenz, • Konkurrenzkompetenz, • Öffentlichkeitskompetenz. Da in dieser Arbeit die politischen Akteure Parlament und Verwaltung sowie de ren strategische Steuerung in Bezug auf Förderbanken untersucht werden, soll im 248 Vgl. Tils, Ralf: Strategische Regierungssteuerung, S. 47. 119 weiteren Untersuchungsgang auf die von Tils herausgestellten wesentlichen Kom petenzfelder einer politischen Steuerung abgestellt werden. Zugleich zeigt sich aus den Ergebnissen der vorangestellten Kapitel und vor dem Hintergrund dieser Ar beit, dass ergänzend drei weitere Merkmale untersucht werden sollten, da ihre Ausprägungen für die Abbildung der Strategiefähigkeit der Akteure in Bezug auf die Förderbankensteuerung als wesentlich erachtet werden können: Dies ist ers tens die auch bereits im grundsätzlichen Ansatz von Raschke und Tils aufgeführte Personenkompetenz. Die Untersuchung dieser Kompetenz soll aufzeigen, inwie weit „die richtigen“ Personen die jeweiligen Steuerungsaufgaben ausführen. So kann es hinsichtlich der Strategiefähigkeit einen großen Unterschied ausmachen, ob die Förderbankensteuerung in einem Ministerium durch einen erfahrenen Re feratsleiter ausgeübt wird oder aber durch einen weniger erfahrenen Referenten. Zweitens soll auch die Themenkompetenz der Akteure untersucht werden. Dieser Indikator resultiert ebenfalls aus dem grundsätzlichen Ansatz von Raschke und Tils. Für die Förderbankensteuerung durch die politischen Akteure ist Themen kompetenz, dass so genannte „Agenda-setting“, von hoher Bedeutung. Da die Steuerung koordinativ durch mehrere Akteure erfolgt, kann über eine Themen setzung Einfluss ausgeübt werden. Über den Ansatz von Raschke und Tils hin ausgehend soll drittens auch eine so genannte Wahrnehmungskompetenz unter sucht werden, als Kompetenz eines Akteurs, die für die Förderbankensteuerung wesentlichen anderen Akteure überhaupt zu kennen und deren Ideen, Werte, Ziele, Instrumente und Interessen einordnen zu können. Es handelt sich folglich um die Kompetenz, die „Spieler“ auf dem „Spielfeld“ der Förderbankensteuerung zu erfassen. Diese Kompetenz wird hinsichtlich der Strategiefähigkeit der in dieser Arbeit zu untersuchenden Akteure für wesentlich eingeschätzt, da akteurseigene Kalkulationen nur bei Kenntnis der anderen „Spieler“ nachhaltig erfolgreich sein können. Da die Förderbankensteuerung, wie in den vergangenen Kapiteln gezeigt wor den ist, sehr komplex ist und viele Beteiligte eingebunden sind, ist davon auszu gehen, dass einzelne Akteure womöglich nicht immer alle anderen relevanten Ak teure kennen, bzw. deren Interessen einschätzen können — dies ist jedenfalls zu prüfen. Die Wahrnehmungskompetenz und die Konkurrenzkompetenz beein flussen sich gegenseitig. Sie sind gleichwohl verschieden, denn während eine Wahrnehmungskompetenz zum Beispiel über die langjährige Erfahrung eines Mitarbeiters aufgebaut werden kann, hängt eine Konkurrenzkompetenz in erster Linie von einer geschickten Verhandlungsführung gegenüber anderen Akteuren ab. Beides kann, muss aber nicht zusammenhängen. Hinsichtlich der von Raschke und Tils zusätzlich aufgeführten Wissenskompetenzen zeigt sich im Zusammen hang m it den durchgeführten Interviews, dass auch diesen eine praktische Bedeu tung zukommt. So verspricht die Prüfung, inwieweit methodisches Wissen und empirisches bzw. generalisiertes strategisches Erfahrungswissen in der Praxis ver 120 fugbar ist, einen Erkenntnisgewinn; nicht relevant für die praktische Steuerungs arbeit ist dagegen die Analyse hinsichtlich des Vorliegens von theoretischem Wis sen in Bezug auf Strategien. ^ Schaubild 10: Kategorie „Strategiekompetenzen“ Quelle: eigene D arstellung Akteur Förderbankensteuerung basiert auf Strategiekompetenzen Förderbank M a n a g e m e n tfe rt ig k e ite n : Konkurrenzkom petenz {im Rahmen der Förderbankensteuerung können Ideen, Ziele, Werte, Instrumente und Interessen m itdenen andererA kteureab geglichen und Interessenkollisionen aufgelöst werden) O rganisationskom petenz {die Steuerung der Förderbank durch den Akteur ist effektiv und effizient organisiert) Öffentlichkeitskom petenz{im Rahmen der Förderbankensteuerung wird die W irkung von Handlungen auf die W ahrnehm ung in der Öffentlichkeit mit berücksichtigt) Personenkom petenz {die Steuerung der Förderbank obliegt hierfür qualifizierten Personen) Problem kom petenz {im Rahmen der Förderbankensteuerung können vorhandene Probleme inhaltlich aufgelöst werden) Them enkom petenz {im Rahmen der Förderbankensteuerung können Them en gesetzt und gesteuert werden) W ahrnehm ungskompetenz {die für die Förderbankensteuerung wesentlichen anderen Akteure können erkannt und deren Ideen, Werte, Ziele, Instrumente und Interessen eingeschätzt werden) W iss e n M ethodisches W issen {z.B. Szenarien, Früherkennungssysteme] Em pirisch geprüftes und ggf. generalisiertes strategisches Erfahrungswissen Aus der für diese Arbeit vorgenommenen Untersetzung der drei Kategorien „Führung“, „Richtung“ und „Strategiekompetenz“ ergibt sich damit die folgende Zusammenstellung der zu untersuchenden Strategiefähigkeits-Indizien: Tabelle 10: Kategorien, M erkm ale und Indizien für Strategiefähigkeit Kategorie Merkmal Indiz für Strategiefähigkeit I. Führung 1. Führungshierar chie Es ist klar, w er für die Steuerung der Förderbank zuständig ist. D ie Zuständigkeitsverteilung w ird inner halb des Akteurs akzeptiert. 2. Entscheidungs kom petenzen der Führung D er/D ie für die Steuerung der För derbank Verantwortlichen haben die Kompetenz, Steuerungsentscheidungen im H inblick auf die jeweilige Förderbank eigenständig zu treffen. 121 3. Strategisches Zentrum Es gibt nur ein strategisches Zentrum. D as strategische Zentrum um fasst rele vante Führungsm itglieder des Akteurs. D as strategische Zentrum um fasst M it glieder aus dem Bereich der Förderban kensteuerung. Das strategische Zentrum hat einen ho hen Einfluss auf die G esamtsteuerung des Akteurs. II. R ichtung 4. Richtungsprofil D er A kteur verfügt über definierte The m en und H andlungspräferenzen in Be zug auf die Förderbankensteuerung. D ie für den A kteur hinsichtlich seiner Förderbankensteuerung bedeutsam en Them en und H andlungspräferenzen sind m iteinander kohärent. III. Strategiekompetenz 5. K onkurrenzkom petenz Im Rahm en der Förderbankensteuerung können bedeutsam e Themen und H and lungspräferenzen m it anderen Akteuren abgeglichen und Interessenkollisionen aufgelöst werden. 6. Organisations kom petenz D ie Steuerung der Förderbank durch den Akteur ist effektiv und effizient organisiert. 7. Ö ffentlichkeits kom petenz Im Rahm en der Förderbankensteuerung w ird die W irkung von Akteurshandlun gen au f die W ahrnehm ung in der Ö ffent lichkeit m it berücksichtigt. 8. Personenkompe tenz D ie Steuerung der Förderbank obliegt h ierfür qualifizierten Personen. 9. Problem kom pe tenz Im Rahm en der Förderbankensteuerung können vorhandene Problem e inhaltlich aufgelöst werden. 122 10. Them enkom pe tenz Im Rahm en der Förderbankensteuerung können Themen gesetzt und gesteuert werden. 11. W ahrnehm ungs kom petenz D ie für die Förderbankensteuerung w e sentlichen anderen Akteure können er kannt und deren bedeutsam e Them en und H andlungspräferenzen eingeschätzt werden. 12. M ethodenwissen zum Them a Strate g e Strategisches M ethodenwissen, w ie z.B. „Prognosen“, „Szenarien“ etc. ist be kannt. 13. Em pirisch ge prüftes und ggf. ge neralisiertes strategi sches Erfahrungs wissen Em pirisch geprüftes und ggf. generali siertes strategisches Erfahrungswissen ist verfügbar. Die in Tabelle 10 aufgeführten Merkmale sind diejenigen, von denen auf Grund lage des Ansatzes der politischen Strategieanalyse wie auch der Ausarbeitungen in den vorangestellten Kapiteln angenommen wird, dass sie die Strategiefähigkeit ei nes Akteurs beeinflussen. Inwieweit eine Ausprägung dieser Merkmale vorliegt, kann empirisch anhand einer Prüfung der den Merkmalen zugeordneten Indizien untersucht werden. Diese Untersuchung wird in den Kapiteln 5 — 8 für die politischen Akteure der ausgewählten Länder vorgenommen und basiert sowohl auf einer Analyse vorhandener Primär- und Sekundärliteratur als auch auf den Ergebnissen der durchgeführten Experteninterviews. 4.3 Gestaltung und Durchführung der teilstandardisierten leitfadengestützten Experteninterviews Über die Durchführung von Interviews kann der W issenschaftler relevantes Pra xiswissen zu seinem Themenfeld erschließen, um dieses im Anschluss hinsichtlich der gewählten Fragestellung zu systematisieren und auszuwerten. Im Rahmen der Bearbeitung des Themas dieser Arbeit sollen teilstandardisierte und leitfadenge stützte Interviews mit Experten der jeweiligen politischen Akteure der selektierten Länder geführt werden. Dieses Vorgehen soll dazu dienen, Informationen von den Praxisvertretern einzuholen, um auf Basis derselben sowie der durchgeführ ten Auswertung von Datenquellen und Fachliteratur zu begründeten Aussagen 123 über das Arbeitsthema zu gelangen. Im Rahmen von Kapitel 1.3 ist dargelegt wor den, dass diese Arbeit einem qualitativen Forschungsansatz folgt, auch, weil zu der Forschungsfrage dieser Arbeit bislang noch keine prüffähigen Hypothesen vorliegen — das Forschungsfeld ist folglich in Bezug auf das Thema noch grund sätzlich zu untersuchen. Ein probates Mittel einer solchen Untersuchung sind In terviews. Das für die hier vorliegende Thematik m it der Methode der Inter viewdurchführung sinnvoll gearbeitet werden kann ist insofern ersichtlich — zu begründen ist jedoch die konkrete W ahl des teilstandardisierten leitfadengestütz ten Experteninterviews gegenüber anderen Interviewformen. Denn bereits die Auswahl der Interviewform beeinflusst die Auswertungsmöglichkeiten und die späteren Interviewergebnisse.249 Dem Auswahlansatz der sich m it der Gestaltung und Durchführung qualita tiver Interviews auseinandersetzenden Cornelia Helfferich zufolge hängt die Wahl der Interviewform von der Selektion der Interviewpartner ab, die sich wiederum an dem Forschungsgegenstand zu orientieren hat. Diese Verkettung dient dazu, die Gegenstandsangemessenheit der Interviewform, als Gütekriterium qualitativer Forschung, sicherzustellen. Forschungsgegenstand ist die Frage nach der Strate giefähigkeit spezifisch gewählter politischer Akteure am Beispiel der Steuerung der jeweiligen Förderbank. Um diese zu erforschen, soll auch Handlungs- und Erfahrungswissen aus der Praxis eingeholt werden .250 Interviewpartner sollen folglich solche sein, die erstens in den ausgewählten politischen Akteuren arbei ten, zweitens, über ihre Arbeit in einem Bezugskontext zu der Steuerung der je weiligen Förderbank stehen und drittens, zu Aussagen hinsichtlich der Strategie fähigkeit, operationalisiert durch die erarbeiteten Indizien, in der Lage sind. Damit handelt es sich bei den potentiellen Interviewpartnern um Experten, da diese über spezifisches Wissen zu einem abgrenzbaren Sachverhalt verfügen. A uf Basis der angegebenen Anforderungen an die Interviewpartner können diese aus den Be reichen der Verwaltung, dem parlamentarischen Raum, oder der Förderbank selbst251, stammen. A uf Basis der dargelegten Voraussetzungen für Interviewpartner sollen alle Interviewexperten in der Lage sein, auf Basis ihrer beruflichen Position, Aussagen zur Steuerung der jeweiligen Förderbank zu treffen. Aus diesem Grund wird an 249 Vgl. Helfferich, Cornelia: Die Q ualität qualitativer Daten, S. 38/39. 250 Es w erden folglich system atisierende Experteninterview, keine explorativen, durchgeführt. Vgl. Bogner, Alexander / Menz, W olfgang: Das theoriegeleitete Experteninterview . Erkenntnisinteresse, W issensformen, Interaktion, S. 37/38, in: Bogner, Alexander / Littig, Beate / Menz (Hrsg.), W olfgang: Das Experteninterview. Theorie, M ethode, Anwendung, 2. Aufl., W iesbaden 2005. 251 Die Förderbank selbst ist kein Akteur des jew eiligen politischen System s; als das in dieser Arbeit zu betrachtende Steuerungsobjekt ist jedoch ein Rückbezug auf die Steuerung durch die politischen Akteure möglich. So können die Aussagen von Repräsentanten dieses Steuerungsobjekts zur Kontrolle der Aussagen von Repräsentanten d erjew eilig einschlägigen Steuerungssubjekte genutzt werden. 124 gestrebt, dass die Experten aus den Ministerien im Rang eines Referatsleiters ar beiten und der Experte aus der jeweiligen Förderbank auf einer vergleichbaren Karrierestufe. Hinsichtlich der Parteienvertreter soll darauf geachtet werden, dass die Interviewpartner fachlich m it der jeweiligen Förderbank vertraut sind (z.B. durch eine Verwaltungsrats-/ Beiratsmitgliedschaft oder eine fachlich entspre chende Tätigkeit im Landtagsausschuss). Basierend auf der angestrebten Selektion der Interviewpartner kann nunmehr die Auswahl der Interviewform erfolgen .252 Die verschiedenen Formen qualitativer Interviews unterscheiden sich insbeson dere hinsichtlich des Grades ihrer Strukturierung, ihres Erkenntnisinteresses und der Rolle des Interviewers.253 Eine Bewertung, inwieweit spezifische Interviewty pen, wie das problemzentrierte Interview, das teilstandardisierte Leitfadeninter view oder das biografische Interview zur Verwendung in dieser Arbeit sinnvoll sind, kann anhand von fünf analytischen Kategorien vorgenommen werden: — „Forschungsgegenstand und Interesse“: Von dem Ziel der Forschung ausge hend kann auf die zur Erreichung dieses Ziels notwendige Art von Daten zurückgeschlossen werden. Die Interviewformen unterscheiden sich teil weise hinsichtlich der im Ergebnis zu generierenden Datentypen. Im Hin blick auf diese Arbeit zu konstatieren, dass über die Interviews Hintergrun dinformationen zu Handlungen der politischen Akteure eingeholt werden sollen. Daneben sollen nach Möglichkeit auch Deutungsmuster für diese Handlungen und eine subjektive Sicht der jeweils Interviewten hinsichtlich der Strategiefähigkeitsindizien kenntlich gemacht werden. Um dies umzuse tzen bietet sich der Ansatz des problemzentrierten Interviews, oder derje nige des teilstandardisierten Leitfaden-Interviews an. — „Verortung der Beurteilungskompetenz der Äußerungen als „wahr“ oder „ausreichend““: Interviews weisen verschiedene Fokusse auf. Während in ei nigen Interviewformen daher ausschließlich auf die subjektiven Eindrücke des Interviewenden abgestellt wird, stellen andere Formen die jeweiligen Aussagen in einen Kontext m it weiteren Informationen. In Bezug auf diese Kategorie werden die Ausführungen der Interviewpartner im Rahmen dieser Arbeit grundsätzlich als „wahre“ Informationen behandelt, es sei denn, Aus sagekonflikte treten auf, die dann im Gespräch aufzulösen sind. Dieses Vor gehen deutet auf eine informationszentrierte Expertenbefragung hin, welche im Arbeitskontext mit wiederum dem problemzentrierten Interview und dem teilstandardisierten Leitfadeninterview korrespondiert. 252 Für eine Übersicht über die verschiedenen Interviewform en, vgl. Helfferich, Cornelia: Die Qualität qualitativer Daten, S. 24/25. 253 Vgl. Kaiser, Robert: Qualitative Experteninterviews, Konzeptionelle Grundlagen und praktische Durchführung, W iesbaden 2014, S. 2/3. 125 — „Optionen der Interviewsteuerung“: In einigen Interviewtypen werden Er kenntnisperspektiven oder spezifische Sachverhalte vorgegeben, während andere Formen das offene Gespräch betonen. Für den Zweck dieser Arbeit ist es notwendig, auf das Thema Strategiefähigkeit zu fokussieren, ggf. auch unter Rückgriff auf einsteuernde Nachfragen. Die Themen sollten demen tsprechend auch im Vorfeld geklärt sein, während Zeitvorgaben nicht im Fokus stehen. Dieses Vorgehen deutet auf eine strukturierte Interviewsitua tion hin, die gezielte Nachfragen dennoch nicht ausschließt. Zu diesem An satz korrespondiert am sinnvollsten das teilstandardisierte Leitfadeninter view, welches vom Grundsatz her strukturierter als das problemzentrierte Interview ist. — „Theoretisches Vorwissen“: Während einige Interviewformen so ausgerich tet sind, dass sich der Interviewer m it seinen Ansichten zurückhält, wird in anderen Formen dem Interviewten bereits zu Beginn dargelegt, mit welchem Erkenntnisinteresse das Interview geführt wird. Im Rahmen des Themas dieser Arbeit soll eigenes Vorwissen zur Strukturierung der Interviews bzw. des Interviewleitfadens genutzt werden, nicht aber um im Dialog m it dem Interviewpartner spezifische Ergebnisse zu erzielen. Dieser Ansatz spricht ebenfalls für eine Anwendung des teilstandardisierten Leitfadeninterviews, wohingegen das problemzentrierte Interview stärker den D ialog akzentuie ren würde. — „Rollendefinitionen von Interviewenden und Erzählpersonen“: Diese analy tische Kategorie unterscheidet Interviewformen hinsichtlich den Umstän den, inwieweit ein Interview in der Lebenswelt des Interviewten geführt wird oder nicht und inwieweit zum Beispiel monologisierende Reden möglich sind. Im Hinblick auf diese Arbeit sollen die Interviews in den Ar beitsumgebungen der Interviewpartner geführt werden. Auch können diese monologische Antworten liefern, sofern sie die grundsätzliche Fragestruktur einhalten. Diese Festlegungen sind sowohl m it der Interviewform des pro blemzentrierten Interviews, als auch m it derjenigen des teilstandardisierten Leitfadeninterviews grundsätzlich durchführbar. Zusammenfassend lässt sich auf Basis des gewählten Untersuchungsansatzes schlussfolgern, dass die Interviewform des teilstandardisierten Leitfadeninter views die für diese Arbeit zielführendste ist. Der Leitfaden dient dabei dem W is senschaftler als Unterstützung gegenüber seinem Interviewpartner, um die for schungseigene Perspektive und die Erfahrungsperspektive des zu Interviewenden in Übereinklang bringen zu können .254 Ziel der notwendigen Leitfadenkonstruk tion muss vor dem Hintergrund des Arbeitsthemas sein, dass Aussagen der Inter 254 Vgl. Kaiser, Robert: Q ualitative Experteninterviews, S. 5. 126 viewpartner hinsichtlich der erarbeiteten Strategiefähigkeitsindizien generiert wer den können. Die Interviewfragen sollen deshalb aus den erarbeiteten Indizien ab geleitet werden. Formal ist insbesondere zu beachten, dass der Leitfaden über sichtlich strukturiert ist und sich die Fragen logisch aneinander anschließen.255 Unter Beachtung der formalen Leitfadenerstellungskriterien lässt sich aus den ge wählten Strategiefähigkeitsindizien folgender Interviewleitfaden generieren: Tabelle 11: M erkm ale, Indizien für Strategiefähigkeit und korrespondierende Interview leitfragen Merkmal Indiz für Strategiefähigkeit Interviewleitfrage 1. Führungshierarchie Es ist klar, wer für die Steue rung der Förderbank zustän dig ist. W er ist in die Steuerung der Förderbank eingebunden (wer vertritt den A kteur in den G remien der Bank und wer w irkt zusätzlich von außer halb bei der Steuerung m it)? D ie Zuständigkeitsverteilung w ird innerhalb des Akteurs akzeptiert. W ie ist das hierarchische V er hältnis der eingebundenen Personen zueinander (Auf bauorganisation)? G ibt es D oppelzuständigkeiten? 2. Entscheidungskom pe tenzen der Führung D er/D ie für die Steuerung der Förderbank Verantwortli chen haben die Kompetenz, Steuerungsentscheidungen im H inblick auf die jeweilige För derbank eigenständig zu tref fen. Kann derjenige, der h insicht lich der Förderbankensteue rung verantwortlich ist, eigen ständig entscheiden? 3. Strategisches Zentrum Es g ib t nur ein strategisches Zentrum. Gibt es innerhalb des Akteurs ein oder m ehrere strategische Zentren, das heißt Personen netzwerke, welche die A us richtung des gesam ten A k teurs m itbestimm en? Das strategische Zentrum um fasst relevante Führungs m itglieder des Akteurs. W enn es ein oder m ehrere strategische Zentren gibt: W elche Führungsm itglieder 255 Bei der Leitfadenerstellung w ird dem akzeptierten SPSS-Ansatz von Helfferich gefolgt, vgl. Helfferich, Cornelia: Die Q ualität qualitativer Daten, S. 182ff. 127 des Akteurs sind Teil dieses/ dieser Zentren? D as strategische Zentrum um fasst M itglieder aus dem Bereich der Förderbanken steuerung. W enn es ein oder mehrere strategische Zentren gibt: Um fassen diese auch diejeni gen Personen, welche in die Förderbankensteuerung ein gebunden sind? D as strategische Zentrum hat einen hohen Einfluss auf die G esamtsteuerung des A k teurs. W ie stark bestim m t das strate gische Zentrum die A usrich tung des gesam ten Akteurs? 4. Richtungsprofil D er Akteur verfügt über defi n ierte Them en und H and lungspräferenzen in Bezug auf die Förderbankensteuerung. V erfügt der A kteur über defi n ierte Them en und H and lungspräferenzen in Bezug auf die Förderbankensteuerung? D ie für den A kteur h insicht lich seiner Förderbankensteu erung bedeutsam en Themen und H andlungspräferenzen sind m iteinander kohärent. S ind die h insichtlich der För derbankensteuerung bedeut samen Themen und H and lungspräferenzen miteinander kohärent? 5. K onkurrenzkompetenz Im Rahm en der Förderban kensteuerung können bedeut same Themen und H and lungspräferenzen m it anderen A kteuren abgeglichen und In teressenkollisionen aufgelöst werden. K önnen im Rahm en der För derbankensteuerung die eige nen Akteursinteressen mit den Interessen dritter Akteure abgeglichen und Interessen kollisionen konstruktiv aufge löst werden? 6. O rganisationskompe tenz D ie Steuerung der För derbank durch den A kteur ist effektiv und effizient organi siert. W ie ist die Steuerung der För derbank organisatorisch un tersetzt (Ablauforganisation)? 7. Ö ffentlichkeitskom pe tenz Im Rahm en der Förderban kensteuerung w ird die W ir kung von Akteurshandlungen auf die W ahrnehm ung in der Ö ffentlichkeit m it berücksich tigt. A uf w elche A rt und W eise werden grundsätzlich die W ir kungen der Förderbanken steuerung auf die W ahrneh m ung des Akteurs in der Öf fentlichkeit berücksichtigt? 128 8. Personenkompetenz D ie Steuerung der För derbank obliegt h ierfür quali fizierten Personen. W arum / auf Basis welcher Qualifikationen wirken die je weils verantwortlichen Perso nen an der Förderbankensteu erung m it? 9. Problem kompetenz Im Rahm en der Förderban kensteuerung können vorhan dene Problem e inhaltlich auf gelöst werden. K önnen im Rahm en der För derbankensteuerung vorhan dene inhaltliche Probleme aufgelöst werden? 10. Them enkompetenz Im Rahm en der Förderban kensteuerung können The m en gesetzt und gesteuert werden. Ist es m öglich h insichtlich der Förderbankensteuerung ei gene Them en zu setzen und nachzuhalten? 11. W ahrnehmungskom petenz Die für die Förderbanken steuerung wesentlichen ande ren A kteure können erkannt und deren bedeutsam e The m en und H andlungspräferen zen eingeschätzt werden. Sind dritte Akteure, welche ebenfalls die Steuerung der Förderbank beeinflussen be kannt? Sind deren bedeut same Them en und H and lungspräferenzen bekannt? 12. M ethodenwissen zum Them a Strategie Strategisches M ethodenwis sen, w ie z.B. „Prognosen“, „Szenarien“ etc. ist bekannt. Verfügen die für die Steue rung verantwortlichen Perso nen über strategisches M etho denwissen? 13. Em pirisch geprüftes und ggf. generalisiertes strategisches Erfahrungs wissen Em pirisch geprüftes und ggf. generalisiertes strategisches Erfahrungswissen ist verfüg bar. Verfügen die für die Steue rung verantwortlichen Perso nen über empirisch geprüftes und ggf. generalisiertes strate gisches Erfahrungswissen? Die in Tabelle 11 abgebildeten Interviewleitfragen sind diejenigen, die für die Ex perteninterviews verwendet werden sollen. Damit sind empirisch prüfbare und relevante Fragen aus dem theoretischen Ansatz der politischen Strategieanalyse sowie Kernergebnissen der grundsätzlichen Analyse der Förderbankensteuerung abgeleitet worden. A uf Basis der gewählten Indizien und des erstellten Leitfadens kann nunmehr die konkrete Steuerung ländereigener Förderbanken durch Parla ment und Verwaltung untersucht und ein Rückschluss auf die Strategiefähigkeit der politischen Akteure gezogen werden. 129

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Zusammenfassung

Politik und Verwaltung sollen öffentliche Unternehmen zielgerichtet, am besten „strategisch“, steuern und kontrollieren. Hierzu müssen die handelnden Akteure aber „strategiefähig“ sein. Am Beispiel der Förderbankensteuerung durch politische Akteure in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hamburg und Hessen wird nachgewiesen, dass die Handelnden grundsätzlich über die Fähigkeit verfügen, strategisch zu agieren, dass aber Ausmaß und Ausprägung sich voneinander unterscheiden. Anregungen und Best Practices werden identifiziert, die dazu beitragen können, die Arbeit der steuernden und kontrollierenden Akteure weiter zu verbessern. Methodisches Vorgehen und theoretische Bezüge basieren auf aktuellen politikwissenschaftlichen Erkenntnissen.