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4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie in:

Annika Ostendorf

Politische Führung in Parlamenten, page 75 - 116

Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4277-9, ISBN online: 978-3-8288-7227-1, https://doi.org/10.5771/9783828872271-75

Tectum, Baden-Baden
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Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie Entwicklung des Handlungskorridors Der Begriff des Handlungskorridors hat, wie im zweiten Kapitel erörtert, seinen analytischen Ursprung im akteurzentrierten Institutionalismus. Dieser sieht in Interaktionen zwischen Akteuren die Ursachen sozialer Phänomene und verbindet Institution und Akteur. Der Kontext, der dem akteurzentrierten Institutionalismus zufolge die wichtigsten Einflüsse auf die Akteure sammelt, strukturiert diese Interaktion. Aus ihm kann ein Handlungskorridor operationalisiert werden, der diese Interaktion gestaltet und die Möglichkeiten und Einschränkungen der Akteure prägt. Dieser Handlungskorridor wurde für exekutive politische Führung bereits vielfach definiert und im zweiten Kapitel vorgestellt, für parlamentarische Führung geschieht dies nun. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung besteht aus zwei Dimensionen, dem Kontextfilter und der Akteurskonstellation, die in Abbildung 3 zusammengefasst dargestellt werden. Wie in den vorherigen Kapiteln hergeleitet wurde, gehört zum Kontextfilter zum einen der institutionelle Kontext, der für die Positionsdimension parlamentarischer Führung die relevanten Orte und Positionen und für die Prozessdimension die Parlamentsfunktionen identifiziert. Darüber hinaus wurden zusätzliche Elemente des institutionellen Kontextes aufgenommen, somit erfasst der Handlungskorridor drittens die institutionellen Vetospieler, bestehend aus der zweiten Kammer, der Regierung, dem Staatsoberhaupt und der Verfassung bzw. Verfassungsgerichtsbarkeit und viertens die partisan Vetospieler, mithin die Parteien. Zur Erklärung: Bei ihrer Auswahl wurde im Einklang mit Abromeits und Stoibers Vorgehensweise und parallel zum Handlungskorridor exekutiver Führung auf die Identifizierung institutioneller und parteipolitischer Vetospieler zurückgegriffen. Erstere finden sich in den ver- 4. 4.1 75 fassungsrechtlichen Grundlagen und erfassen die kollektiven und individuellen institutionellen Akteure, deren Zustimmung im Gesetzgebungsprozess erforderlich ist, während die parteipolitischen Akteure innerhalb der institutionellen Vetospieler operieren und sich aus dem politischen Prozess ergeben.362 Abromeit und Stoiber identifizieren die relevanten Vetospieler mithilfe der Unitarismus-Föderalismus-Dimension aus Lijpharts Demokratietypologie: Zweite Kammern und die Verfassungsgerichtsbarkeit (inklusive der Art der Verfassung).363 Als dritter institutioneller Vetospieler wird nach Lijpharts typologischem Kernkriterium der Machtkonzentration und seiner Exekutive-Parteien- Dimension die Regierung aufgenommen. Eigenständig kategorisiert als partisan-Vetospieler werden die Parteien, die bezugnehmend auf Kreppels Überlegungen den Grad der individuellen Autonomie in Bezug auf die Kontrolle durch die Parteien erfassen. Die Gestaltung des Parteiensystems ist auch an die Gestaltung des Parlaments gekoppelt und prägt damit die parlamentarische Führung.364 Zum anderen zählt der situative Kontext zum Kontextfilter, der die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse und Ereignisse im Analysezeitraum subsumiert. Die Bedeutung des situativen Kontextes für die Führungsanalyse wurde als Dimension des Kontextes verankert. Die zweite Dimension des Handlungskorridors ist die Akteurskonstellation, die die relevanten Akteure in ihren Interaktionen kontextspezifisch sammelt. Da sie nur konkret im jeweiligen Fallbeispiel erkannt werden kann, erfolgt dies in der empirischen Analyse. 362 Vgl. Tsebelis 2002: 2, 79; Abromeit/Stoiber 2006: 66, die ihre Analyse auf Tsebelis‘ Theorie aufbauen. 363 Vgl. Abromeit/Stoiber 2006: 70. 364 Die gesonderte Betrachtung der Parteien bezieht sich auf den Typologisierungsvorschlag von Amie Kreppel bezüglich Parlamenten allgemein, welche aufgrund der Überlegungen zu den Besonderheiten parlamentarischer Führung aus dem vierten Kapitel überzeugt. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 76 Handlungskorridor parlamentarischer Führung Quelle: eigene Darstellung. Institutioneller Kontext Orte und Positionen Organigramme, Geschäftsordnungen, Gesetze und Konventionen geben einen Eindruck davon, wie das organisatorische Arrangement im Detail ausgestaltet ist. Die arbeitsteilige und hierarchische Struktur der parlamentarischen Organisation zeigt sich in der inneren Unterteilung der Parlamente in verschiedene Ebenen, die in Abbildung 4 dargestellt werden.365 Abbildung 3 4.2 4.2.1 365 Vgl. Hedlund 1985: 322; 332–341; Strom 1995: 65. 4.2 Institutioneller Kontext 77 Ebenen innerhalb des Parlaments Quelle: eigene Darstellung, in Anlehnung an Kretschmer 1984: 291. Die Steuerungsebene ist die geschäftsleitende Ebene mit der zentralen leitenden und koordinierenden Kompetenz. Auf der Arbeitsebene findet die organisatorische und inhaltliche Vorbereitung der parlamentarischen Arbeit statt. Auf der Beschlussebene werden legitimierte Entscheidungen getroffen und die Delegation von Aufgaben beschlossen. Diese Ebenen lassen sich auf alle parlamentarischen Akteure übertragen. Unter dem Brennglas finden sich in jeder parlamentarischen Subeinheit erneut ihre Kerncharakteristika.366 Darüber hinaus strukturiert Stefan Marschall Parlamente in drei übergeordnete Orte: das Plenum als Vollversammlung, die Gruppe als Zusammenschluss von Abgeordneten und der einzelne Abgeordnete als Mandatsträger. Dieser übernimmt Positionen innerhalb der Gruppen.367 Auf allen Ebenen befinden sich Gruppen und die zugehörigen Abgeordneten. Das Ziel der Führungsanalyse ist es, Führungspositionen präzise zu benennen, wobei zwischen der Position des individuellen Akteurs und dem zugehörigen Ort des kollektiven Akteurs unterschieden wird, deren Identifizierung anhand der in Tabelle 1 vorgestellten Kriterien erfolgt. Anstatt den Begriff der „Gruppe“ zu nutzen, fiel die Wahl auf den Begriff „Ort“, um herauszustellen, dass die Grup- Abbildung 4 366 Vgl. für die Fraktionen Saalfeld/Strom 2014: 374/376; Ismayr 2013: 117. 367 Vgl. Marschall 2005: 88–89. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 78 pen lokalisiert werden können. Im Fokus stehen für die Identifizierung die Aspekte der Sichtbarkeit (wie kann der Ort, die Position erkannt werden), die Bestellung (wie entsteht der Ort bzw. die Position), die Amtsdauer (für wie lange sind sie etabliert?) und ihre Funktionen: Identifizierung von Positionen und Orten Ort Position Sichtbarkeit Herausgehoben als Teil der Arbeitsteilung Herausgehoben als Teil der Arbeitsteilung Bestellung offizielle Einrichtung des Parlaments durch Gesetz, Geschäftsordnung oder Konvention Wahl bzw. Ernennung Amtsdauer Langfristig etabliert Langfristig etabliert Amtsdauer des Positionsinhabers abhängig von der Bestellung Funktionen Lenkung der parlamentarischen Vorgänge Lenkung der parlamentarischen Vorgänge Quelle: eigene Darstellung. Wie Abbildung 5 zeigt, können verschiedene Positionen einem Ort zugeordnet sein. Orte und Positionen parlamentarischer Organisation Quelle: eigene Darstellung Tabelle 1 Abbildung 5 4.2 Institutioneller Kontext 79 Orte parlamentarischer Führung Den Ebenen der parlamentarischen Organisation können damit zunächst die jeweiligen Orte zugeordnet werden: das Plenum der Abgeordneten bildet als Gesamtparlament formalrechtlich die Volksvertretung und ist damit auf der Beschlussebene verortet, hier werden die Gesetze verabschiedet und weitere verbindliche Entscheidungen getroffen.368 Zu den Gruppen auf der Steuerungsebene gehört das Präsidium. Weitere Gruppen entstehen entweder nach parteipolitischen Kriterien – Fraktionen – oder nach fachlich-funktionalen – Ausschüsse.369 Abbildung 6 verbindet die Orte mit ihren parlamentarischen Ebenen. Orte in Verbindung mit Ebenen parlamentarischer Organisation Quelle: eigene Darstellung, in Anlehnung an Golsch 1998: 75/82: Ismayr 2013: 117. Abbildung 6 368 Vgl. Marschall 2005: 89/90. 369 So beschreibt auch Peabody Party und Committee Leadership als die zentralen Orte für den Ablauf von Führungsprozessen. Dort identifiziert er auch die entscheidenden Führungspositionen, vgl. Peabody 1985: 242. Auch zusätzliche Gruppen sind denkbar, sowohl nach Zugehörigkeitsmerkmalen (Geschlecht, Herkunft, Religion) gebildet, als auch in Form von ad hoc-zusammengesetzte Einheiten. So sind letztere als Analysekategorie hier ausgeschlossen, da nur langfristig etablierte Orte den hier angelegten Kriterien entsprechen, vgl. Marschall 2005: 89. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 80 Präsidium Das Präsidium besteht aus dem Parlamentspräsidenten und dessen Stellvertretern, als wichtiges Gremium für die Koordinierung der parlamentarischen Organisation. Seine organisatorische Funktion zeigt sich zum Beispiel in der Verteilung des Vorsitzes der Plenardebatten und der Entscheidung über Unklarheiten der Tagesordnung.370 Fraktion Die Fraktion wird doppelt verortet, weil sie nicht nur die parlamentarischen Prozesse steuert, sondern auch inhaltliche Arbeit leistet. Da sich die Abgeordneten einer gemeinsamen Partei nach der Wahl im Parlament zu Fraktionen zusammenschließen, kann von Parteien innerhalb und außerhalb des Parlaments gesprochen werden, was der englische Begriff „parliamentary party group“ ausdrückt.371 Die sehr breit gefasste Bezeichnung als „Parteien im Parlament“ erscheint etwas schwammig, sodass die etwas präzisere Definitionen von Fraktionen als „an organised group of members of a representative body who belong to the same political party”372 sinnvoll erscheint. Ihre Bedeutung für die parlamentarische Führung speist sich aus folgenden Gründen: erstens sind Fraktionen wesentlicher Bestandteil jedes Parlaments in parlamentarischen Regierungssystemen. Damit können sie länder- und parlamentsübergreifend analysiert werden.373 Zweitens wird damit die Bedeutung der Parteien als Prägefaktoren für parlamentarische Führung berücksichtigt.374 Drittens ermöglicht es die Größe der Fraktion, unterschiedliche Leader-Follower-Beziehungen zu identifizieren. Deshalb stehen hier Fraktionen im Fokus, in denen 370 Vgl. Jenny/Müller 1995: 351. Für die letztere Funktion kann es auch eigenständige Orte wie Ältestenrate geben. 371 Vgl. Olson 2006: 166 spricht die begriffliche Schwierigkeit an. Neben parliamentary party groups gibt es auch den Begriff faction. In dieser Arbeit und im Einklang mit der vorherrschenden deutschen Begrifflichkeit wird mit dem Begriff der „Fraktion“ gearbeitet. 372 Heidar/Koole 2000: 8 (kursiv im Original). Vgl. auch Steffani 1988: 273; Kretschmer 1988: 139–140. 373 Vgl. Patzelt 2007: 357; Saalfeld/Strom 2014: 372–373. 374 Vgl. Steffani 1988: 273. Steffani beschreibt die Fraktionen als wichtigste Entscheidungsgremien des parlamentarischen Willensbildungsprozesses. 4.2 Institutioneller Kontext 81 sich aufgrund ihrer Größe Hierarchie und Arbeitsteilung entwickeln können. Viertens üben die Fraktionen eine Vielzahl von Parlamentsfunktionen aus. Sie sind zuständig für die Regierungsbildung, übernehmen Aufgaben der Gesetzgebung und stehen für die Öffentlichkeitsfunktion, da sie die Verbindung zwischen dem Programm der Parteien außerhalb des Parlaments und der parlamentarischen Aktivität herstellen. Über die Fraktionen werden die parlamentarischen Rechte wahrgenommen und die Arbeit des Parlaments gesteuert.375 Darüber hinaus bündeln sie Politik, organisieren die Arbeitsteilung, um die Handlungsfähigkeit des Gesamtparlaments aufrechtzuerhalten, strukturieren die politischen Entscheidungen, steuern den politischen Prozess und sorgen dank ihrer (grundsätzlich vorhandenen) Geschlossenheit für stabile Mehrheitsverhältnisse.376. Bei Schüttemeyer heißt es mit Blick auf den Deutschen Bundestag: „the Fraktion leads“.377 Die Binnenorganisation von Fraktionen spiegelt wie angesprochen die Kerncharakteristika der parlamentarischen Organisation – Arbeitsteilung und Hierarchisierung. So sind auf der Beschlussebene die Mitglieder in der Fraktionsversammlung verortet, auf der Arbeitsebene findet die Arbeitsteilung in Arbeitsgruppen und Arbeitskreise statt und die Leitungsebene umfasst den Fraktionsvorstand.378 Die Arbeitskreise sind in vielen Parlamenten als weiteres Element der Arbeitsteilung und Spezialisierung institutionalisiert, um bereits koordinierte 375 Vgl. Heidar/Koole 2000: 4–5; Kretschmer 1988: 145; Kranenpohl 1999: 36f; Norton 2013: 136–137. Vgl. Messerschmidt 2005: 63 für einen spezifischen Funktionskatalog für die Fraktionen 376 Vgl. Schüttemeyer 1998: 24–25; Norton 2000: 41; Ismayr 2013: 88; Heidar/Koole 2000; Schüttemeyer 1999: 39. 377 Schüttemeyer 1994: 40–41. Diese griffige Formulierung greift die oft vorgenommene Personalisierung des Führungsbegriffs auf und wendet sie auf einen parlamentarischen Zusammenhang an, vgl. Schüttemeyer 1998: 257; Schüttemeyer 1999: 49. 378 Vgl. Kretschmer 1988: 215–217. Messerschmidt benennt die Organisationsebenen in der Fraktion folgendermaßen: die Verwaltungsstruktur (wichtige Anlaufstelle für organisatorische Fragen), die Fachstruktur (Expertenwissen, inhaltliche Unterstützung) und die Führungsstruktur (Grad der Hierarchisierung) bestimmen entscheidend die Möglichkeit fraktionellen Handelns, vgl. Messerschmidt 2005: 53–54. Vgl. Schüttemeyer 1998: 38–39. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 82 Positionen in den Entscheidungsprozess einzubringen und ihn so effektiv zu gestalten.379 In parlamentarischen Regierungssystemen ist die Differenzierung nach Regierungs- oder Oppositionsfraktion der maßgebliche Faktor für die Analyse der Fraktionen. Diese Differenzierung ist einerseits funktional interessant, aber andererseits bezüglich der unterschiedlichen Positionen, die es jeweils zu identifizieren gilt. Außerdem beeinflusst dies das Verhalten der Abgeordneten.380 Regierungsfraktionen stützen die Regierung, Oppositionsfraktionen sind „nicht an der Regierung beteiligte, parlamentarisch repräsentierte politische Parteien“,381 womit hier dezidiert solche Formen der politischen Opposition erfasst werden, die sich im Parlament als Akteure des politischen Entscheidungssystems zeigen.382 Es entstehen als unterscheidbare Oppositionsmodelle erstens das parlamentszentrierte ohne Mitwirkungs- und Vetorechte (das britische Oppositionsmodell), zweitens das parlamentszentrierte mit starken Mitwirkungs- und Vetorechten (das bundesrepublikanische Modell) sowie drittens das parlamentarisch-präsidentielle Modell des Semi-Präsidentialismus.383 379 Vgl. Schüttemeyer 1999: 43 sowie Schöne 2013: 382, der die Arbeitskreise der Fraktionen im Deutschen Bundestag als „Nukleus der parlamentarischen Willensbildung“ definiert. 380 Vgl. Gilljam/Karlsson 2015: 555–556. 381 Helms 2002: 12. 382 Vgl. Helms 2002: 14–15. Vgl. Ebd.: 16–33 zur Verortung des Gegenstands politische Opposition in der Politikwissenschaft. Verschiedene Analyseaspekte parlamentarischer Opposition wurden entwickelt. Dazu gehören der Grad an Geschlossenheit, die Wettbewerbsfähigkeit, der Rahmen für die Begegnung zwischen Regierung und Opposition, ihre Identifizierbarkeit, ihre Ziele und Strategien, die Distanz zur Regierung und die Unterschiede zwischen den einzelnen Akteuren der Opposition, vgl. Dahl 1966. Steffani wiederum arbeitet mit den Kategorien Systemintention, Aktionskonsistenz und Wirkungsebene, um die Muster parlamentarischer Opposition zu untersuchen, vgl. Steffani 1991. 383 Vgl. Helms 2002: 38–39. Das parlamentarisch-präsidentielle Oppositionsmodell im französischen Semi-Präsidentialismus stellt kein Mischmodell dar, auch wenn es sich durch eine Verbindung verschiedener Elemente auszeichnet. Die unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse (Stichwort Cohabitation) können eine Zuordnung der Opposition schwierig machen, vgl. für Details Ebd.: 96–98. 4.2 Institutioneller Kontext 83 Regierungs- und Oppositionsfraktionen müssen für die Gestaltung ihrer Führungsaufgaben unterschiedliche Herausforderungen meistern.384 Regierungsfraktionen haben einen hohen Koordinationsaufwand gegenüber den verschiedenen politischen Akteuren: zum einen müssen sie die inhaltliche Regierungsarbeit leisten und dabei das inhaltliche Partei- bzw. Koalitionsprogramm durchsetzen und zum anderen sind sie für die internen Verfahrensabläufe federführend zuständig, haben mit dem Zugriff auf den Ministerialapparat aber viele Ressourcen zur Verfügung.385 Oppositionsfraktionen wiederum müssen ihre Bearbeitung der Gesetzesinitiativen und die Entwicklung der schriftlichen und mündlichen Fragen ohne Verwaltungsexpertise im Hintergrund stemmen; diese Informationsasymmetrie im Vergleich zu den Regierungsfraktionen muss zumindest in Teilen überbrückt werden. Eine Verengung des Führungsbegriffs auf die Regierungsmehrheit ist allerdings nicht zielführend, Führung innerhalb der Oppositionsfraktion findet schlichtweg mit anderen Prämissen und Ressourcen statt.386 Zusammenfassend bieten sich folgende Aspekte für die Merkmalsentwicklung an: – Zugehörigkeit zur Regierung oder zur Opposition – Oppositionsmodell – Gestaltung der Binnenorganisation – Verhältnis von Partei und Fraktion – Gestaltung der Wahrnehmung der Parlamentsfunktionen 384 Vgl. Schüttemeyer 2010: 16; Steffani 1988: 278; Schüttemeyer 1998: 35. 385 Vgl. Kathmann/Kaleßa 2003: 79–80. 386 Im Gegensatz dazu unterscheiden Fliegauf und Huhnholz hier deutlich: Führung werde durch die Oppositionsfraktionen eher als Kontrolle wahrgenommen, während die „tatsächliche“ Führungsleistung durch die Regierungsmehrheitsfraktionen entstehe, vgl. Fliegauf/Huhnholz 2011: 26. Vgl. auch Eilfort 2003a: 573–575., der die These vertritt, dass sich eine („große“) Fraktion schon führen lässt und auch führen will. In beiden Fraktionstypen seien aber zentrifugale Kräfte zu beobachten, die die Führungsleistung erschweren: „eine Fraktion zu führen, heißt, ein Rudel von Alpha-Tieren mit ständigem guten Zureden, überzeugenden Argumenten und der Aussicht auf für alle vorteilhafte Entwicklungen möglichst unmerkbar in eine gemeinsame Richtung steuern“ (Eilfort 2003b: 100). 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 84 Ausschüsse Die Ausschüsse sind neben den Fraktionen eine weitere zentrale Form parlamentarischer Organisation auf der Arbeitsebene und damit formale und aufgabenorientierte Gruppen.387 Shane Martin definiert Ausschüsse als: „internal subunit of the legislature comprised of legislators and enjoying certain delegated authority”,388 Mattson und Strom konkretisieren sie als „subgroup of legislators, normally entrusted with specific organizational tasks. Within their areas of responsibility, parliamentary committees are often vested with certain decision-making privileges“.389 Lees und Shaw sehen in Ausschüssen „a body to which some other body or person has referred or committed a task and to which the committee is in some sense subordinate”.390 In allen drei Definitionen sticht der Aspekt der unteren Einheit und der Arbeitsteilung hervor. Angesichts der Aufgabenvielfalt und der komplexen Politikinhalte ist das Plenum nicht in der Lage, die gesamte Gesetzesberatung durchzuführen. Die arbeitsteilige Struktur über die Ausschüsse ermöglicht eine vorbereitende Beschäftigung mit den Gesetzesinitiativen, auf deren Vorlagen sich das Plenum bei der Entscheidungsfindung berufen kann. Ausschüsse übernehmen also einen entscheidenden Teil der Gesetzgebungsarbeit und sind eine notwendige Bedingung für effektiven parlamentarischen Einfluss im Entscheidungsprozess.391 Ergänzend sieht Martin in ihnen einen wichtigen Mechanismus der Parteien zur Gewährleistung gegenseitiger Kontrolle. Sie fungieren als Überwachungsvorrichtung und sind damit eine strukturelle Lösung, um die Bedürfnisse der Parteien in einer Koalitionsregierung zu befriedigen. Auch können Minister über die Arbeit der Ausschüsse zur Verantwortung gezogen werden, womit die Ausschüsse neben der Gesetzgebungsfunktion auch eine Kontrollfunktion wahrnehmen. Sie tragen damit nicht nur wesentlich zur Expertise- und Informationsgene- 387 Vgl. Martin 2014: 352–353; Lees/Shaw 1979: 3. 388 Martin 2014: 352. 389 Mattson/Strom 1995: 249. 390 Lees/Shaw 1979: 3 in Bezug auf Wheare 1968: 5–7. 391 Vgl. Mattson/Strom 1995: 250. 4.2 Institutioneller Kontext 85 rierung bei, sondern spielen ebenfalls eine Rolle im parteipolitischen Wettbewerb.392 In den beiden Typen des Parlamentarismus – dem Westminstertyp und dem kontinentaleuropäischen Typ – lassen sich auch zwei Ausschusskulturen – ein schwach bzw. stark ausgestaltetes Ausschussystem – beobachten, die für die Gestaltung der Führungsoptionen wichtig ist.393 Ausschüsse können mithilfe folgender Aspekte analysiert werden: – Anzahl der Ausschüsse;394 – Größe und Typen der Ausschüsse: Es lassen sich ständige Ausschüsse (mindestens für die Dauer einer Legislaturperiode) und Ad-hoc-Ausschüsse (temporär eingesetzt) unterscheiden;395 – Korrespondenz von Ausschussspezialisierung und Ministerium;396 – Bestellung der Ausschussmitglieder: Sie kann durch den Parlamentspräsidenten, nach Parteienproporz, durch das Plenum oder durch die Fraktionen erfolgen. Auch spielt eine Rolle, ob Abgeordnete in mehreren Ausschüssen vertreten sein können;397 – Eigengewicht der Ausschüsse im Gesetzgebungsprozess; – Gesetzesinitiativrecht der Ausschüsse; – Öffentlichkeit der Ausschussberatungen; – Kontrollrechte in Form der Vorladung eines Ministers vor den Ausschuss;398 – Informationsgenerierung durch Anhörungen oder Dokumente.399 392 Vgl. Martin 2014: 363. Dieser Monitoring-Mechanismus ist eine Möglichkeit, den Agency-Loss zu verhindern. 393 Vgl. von Beyme 1999: 224. 394 Mit der „Faustregel, daß die Macht der Parteien über die Abgeordneten mit wachsender Zahl der Ausschüsse abnimmt“, Ebd.: 229. 395 Vgl. Marschall 2005: 98; von Beyme 1999: 220. Mattson/Strom unterscheiden zwischen ad hoc eingesetzen gegenüber permanenten Ausschüssen, gesetzgebenden Ausschüssen gegenüber spezialisierten und nicht-gesetzgebenden, vgl. Mattson/Strom 1995: 258–259. 396 Marschall 2005: 98. 397 Vgl. Mattson/Strom 1995: 271. 398 Zusammenstellung nach von Beyme 1999: 229–233 und in der Rezeption Marschall 2005: 98–100. Vgl. Mattson/Strom 1995: 257ff/275ff. 399 Vgl. Mattson/Strom 1995: 271/293. Vgl. die Kriterienentwicklung bei Lees/Shaw 1979: 8. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 86 Positionen parlamentarischer Führung Innerhalb dieser Orte können in einem zweiten Schritt die dazugehörigen Positionen entsprechend der entwickelten Kriterien (herausgehoben, gewählt/ernannt, repräsentativ, Abgeordnetenmandat) identifiziert werden. Die Führungspositionen wiederum sind für eine weitere Präzisierung aufgeteilt in einen Führungskern und einen erweiterten Führungskreis.400 Positionsebenen im Parlament Quelle: eigene Darstellung. Abbildung 7 400 Vgl. Sinclair 1983: 31/55; Sieberer 2006: 151. Vgl. zur Rolle des individuellen Abgeordneten Marschall 2005: 101ff. 4.2 Institutioneller Kontext 87 In Verbindung mit den Positionensebenen ergibt sich folgende Zuteilung: Positionen im Parlament Quelle: eigene Darstellung, in Anlehnung an Golsch 1998: 75/82.401 Abbildung 8 401 Vgl. außerdem Saalfeld 2000: 28; Steffani 1988: 274; Schüttemeyer 1998: 41; Ismayr 2013: 117. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 88 Den drei besprochenen Orten können folgende Positionen zugeordnet werden: Orte und ihre Positionen Quelle: eigene Darstellung. Parlamentspräsident Der Parlamentspräsident steht als Vorsitzender an der „Spitze der parlamentarischen Gesamtorganisation“.402 Ansonsten variiert die Ausgestaltung der Position. Der Speaker zeichnet sich durch seine Überparteilichkeitaus, die sich auch darin zeigt, dass im Falle einer wechselnden Mehrheit nicht automatisch eine Neuwahl stattfindet. Im Modell des Präsidenten obliegt der Position zwar auch die Gestaltung der Plenardebatten, allerdings ist ihre Autonomie eingeschränkter. Trotz Überparteilichkeit darf der Präsident seine Partei- und Fraktionszuge- Abbildung 9 402 Marschall 2005: 90. Vgl. auch Jenny/Müller 1995: 327. Nach der Definition von Jenny und Müller gehören zum Präsidium nur die Stellvertreter, die das Recht haben, einer Plenarsitzung vorzusitzen. 4.2 Institutioneller Kontext 89 hörigkeit behalten.403 Jenny und Müller unterscheiden zwischen vier Typen von Parlamentsvorsitzenden anhand der beiden Dimensionen Macht und Partisanship: – der neutrale Vorsitzende (neutral chairman) wird konsensorientiert aus langgedienten Parlamentariern rekrutiert. Er bleibt bis zur Niederlegung im Amt, ist vollkommen neutral und übt neben seiner Vorsitzendentätigkeit auch keine weiteren parlamentarischen Aktivitäten aus. – Parteiposten (party asset): Die Position ist ein reines Instrument der Parteipolitik und der Inhaber wird strategisch danach ausgewählt, inwiefern die Parteiziele verfolgt werden können. Seine Wahl erfolgt nach Mehrheitsregel und er übt sein Amt mit dem Blick auf die Vorteile der Mehrheit aus. – Sprecher des Houses (Speaker of the House): Er ist zwar parteipolitisch aktiv, aber gleichzeitig ist er nicht parteilich bei der Ausübung seiner Position. – Geringe Parteiposition (Minor party position): Hierbei handelt es sich um eine parteipolitische Position, die allerdings wenige Machtressourcen bereithält.404 Der Parlamentspräsident wird aus dem Plenum gewählt oder ernannt. Gleichzeitig kann es im Vorhinein informelle Bestellungsregeln geben, so wird der Parlamentspräsident im Deutschen Bundestag gewohnheitsmäßig von der stärksten Fraktion gestellt.405 Die Position des Parlamentspräsidenten kann anhand der Möglichkeiten zu folgenden Aktivitäten analysiert werden: – parlamentarische Administration – Agendasetting – Weiterleitung der Gesetzesinitiativen an die Ausschüsse – Entscheidung über Abstimmungsregeln 403 Vgl. Marschall 2005: 90–91. Der US-amerikanische „Speaker“ ist allerdings Anführer der Mehrheitspartei, womit der Begriff im US-System anders gebraucht wird, vgl. von Beyme 1999: 243. 404 Vgl. Jenny/Müller 1995: 328–331. 405 Vgl. Marschall 2005: 93; Ismayr 2013: 142. Der Parlamentspräsident unterliegt auch Kontrollmechanismen, so der Beschränkung der Amtszeit sowie der Abberufung und Amtsdauer, vgl. Jenny/Müller 1995: 331–339. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 90 – eigenes Abstimmungsrecht – disziplinarische Maßnahmen – Vertagung von Debatten – Einberufung von Plenarsitzungen. Fraktionspositionen Die Fraktion besteht aus Vorsitzendem, stellvertretenden Vorsitzenden, den Vorsitzenden oder Sprechern der internen Organisationseinheiten und ihren Mitgliedern.406 In parlamentarischen Systemen bietet die Verschränkung von Regierung und Parlamentsmehrheit Abgeordneten die Chance, neben Positionen in der Fraktionsführung Regierungsämter (Ministerposten, aber auch Posten wie die des Parlamentarischen Staatssekretärs, Junior Minister o.ä.) zu erlangen. Aufgrund des Fokus dieser Studie auf dezidiert parlamentarische Positionen werden sie nicht einbezogen. In Oppositionsfraktionen sind nur Positionen in der Fraktionsführung verfügbar.407 Die effiziente Führung der Fraktion ist wesentlicher Bestandteil des Aufgabenspektrums des Führungskerns und erweiterten Führungskreises. Folgende Aspekte sind für die Kriterienbildung relevant: – Typen an Positionen und ihre jeweilige Bestellung – Funktionen im Bereich der Organisation und des Agendasettings Ausschussvorsitzende Innerhalb der Ausschüsse gibt es Ausschussvorsitzende und ggf. stellvertretende Ausschussvorsitzende. Ihre Bedeutung variiert je nach ihrer Aufgabenzuteilung, welchem Typ von Ausschuss sie vorsitzen 406 Vgl. Olson 2006: 167. Vorsitzende der Arbeitsgruppen werden als mittleres Management der Fraktion bezeichnet und als wichtige Scharnierfunktion sowohl zwischen Fraktionsführung und Fraktionsbasis, als auch zwischen Fraktion und Ausschuss verstanden, vgl. Petersen/Kaina 2007: 243–244. Suzanne Schüttemeyer personalisiert die politische Führung im Parlament, indem sie das Augenmerk auf die Position des Fraktionsvorsitzenden richtet, vgl. Schüttemeyer 2010: 21. 407 Vgl. Steffani 1988: 276. 4.2 Institutioneller Kontext 91 und wie ihre Bestellung erfolgt. Damit sind folgende Aspekte für die Analyse der Ausschussvorsitzenden relevant: – Art der Bestellung: Wahl oder Ernennung – Voraussetzungen für die Bestellung (Seniorität, Parteienproporz o.ä.) – Ressourcen Auch einfache Fraktionsmitglieder und Ausschussmitglieder können – wie im vierten Kapitel gezeigt – situationsabhängig zu einer Führungsposition werden. Prozess: Parlamentarische Regeln Die Parlamentsfunktionen konkretisieren die parlamentarischen Aktivitäten. Um Kriterien für parlamentarische Führung entwickeln zu können, geschieht die Operationalisierung entlang der parlamentarischen Regeln, die die Möglichkeiten der parlamentarischen Organisation gestalten.408 Sie sind definiert als „the set of formal rules that govern the conduct of politics in the parliamentary arena“.409 Zwei Arten von parlamentarischen Regeln lassen sich identifizieren – jene, die Kompetenzen und Verpflichtungen der Akteure klären – und solche, die den Ablauf der parlamentarischen Prozesse bestimmen.410 Im Einklang mit dem institutionalistischen Ansatz sind parlamentarische Regeln Teil der parlamentarischen Institutionenstruktur, sie strukturieren die Interaktionen und beeinflussen ihre Ergebnisse.411 Festgehalten sind die Regeln in Verfassungen und (permanenten oder temporären) Geschäftsordnungen.412 4.2.2 408 Vgl. Cole 1994: 165; Müller/Sieberer 2014: 312. 409 Sieberer et al. 2011: 950. Die Autoren stellen fest, dass sich die Wissenschaft viel zu wenig mit der Stabilität und dem Wandel parlamentarischer Regeln beschäftige, vgl. Ebd.: 949. 410 Vgl. Müller/Sieberer 2014: 312. 411 Vgl. Sieberer et al. 2011: 949/951; Müller/Sieberer 2014: 311; Strom 1995: 63. 412 Vgl. Müller/Sieberer 2014: 312. Auch Präzedenzfälle können Regeln definieren. Neben den formalen Regeln, die legal verbindliche Bestimmungen darstellen, gehören auch Konventionen und informale Regeln zum Regelsystem. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 92 Über verschiedene Regelklassen kann der Bezug zu den Parlamentsfunktionen hergestellt werden. Sieberer et al. schaffen für die Zuordnung fünf Oberkategorien: Regeln zum plenary decision-making, Regeln für intra-parliamentary units, Regeln zu den externen Beziehungen und zur Kontrolle, changing rules und weitere Regeln, die nicht weiter zugeordnet werden können.413 Für die Analyse der Prozessdimension parlamentarischer Führung sind folgende von Bedeutung: Die Plenary decision-making rules erfassen Regeln zur parlamentarischen Initiative, zum Agenda-Setting und zu Debatten- und Abstimmungsregeln im Plenum. Die Gesetzgebungsfunktion wird hier sichtbar.414 Die Agendakontrolle versetzt Akteure in die entscheidende Machtposition, um die Ergebnisse des Entscheidungsprozesses beeinflussen zu können.415 Barbara Sinclair erklärt den Begriff der Agendakontrolle in Zusammenhang mit den Plenaraufgaben des Parlaments folgendermaßen: „singling out, focusing attention on, attempting to build pressure toward action on a problem, issue, or policy proposal, and members expect their leaders to employ their institutional powers and resources and their media access to that end”.416 Martin et al. fokussieren in ihrer Definition auf Zeitplanmanagement, Initiativrechte, die Möglichkeit, Vorschläge zu verhindern und die Reihenfolge der Einbringung ins Plenum: „Legislative agenda control consists in the scheduling of issues and timetable management, the ability to generate proposals, the ability to avoid or block proposals, and, finally, the ability to sequence order options on the legislative floor”.417 Michael Koß versteht unter der Agendakontrolle die Bestimmung der Abstimmungs- und der Zeitplanagenda, wozu die Lenkung der im Plenum zu beratenden Gesetzesanträge sowie die Reihenfolge ihrer Abstimmung gehört. Die Verteilung der Plenarzeit, der Rederechte und 413 Vgl. Sieberer et al. 2011: 956–957. 414 Vgl. Sieberer et al. 2011: 956. 415 Vgl. Fiorina/Shepsle 1989: 28; Stoiber 2008: 38. 416 Sinclair 1995: 260–261. 417 Martin/Saalfeld/Strom 2014: 18. 4.2 Institutioneller Kontext 93 der organisatorischen Ressourcen spielen dabei ebenfalls eine Rolle.418 Die Kontrolle über die Agenda ist deshalb die entscheidende politische Ressource, weil damit und durch die Zusammenarbeit zwischen Leadern und Followern erheblicher Einfluss auf die Forcierung der eigenen Policy-Agenda und die letztendliche Entscheidung ausgeübt werden kann.419 Für die Führungsprozesse sind damit folgende Aspekte aufschlussreich: Initiativrechte des Parlaments im Bereich der Gesetzgebung, Zeit für Debatten im Parlament, Einflussmöglichkeiten des Parlaments bei der Gestaltung der parlamentarischen Agenda.420 Regeln im Bereich der externen Beziehungen und Kontrolle klären die Beziehung zwischen Parlament und Regierung und zwischen Parlament und externen Institutionen (z.B. zu Verfassungsgerichten, zum Staatsoberhaupt und zu Ombudspersonen). Insbesondere betrifft dies Regeln zu den Kontroll- und Interpellationsrechten des Parlaments und zu Vertrauensfragen.421 Dabei handelt es sich zunächst vor allem um die Fragerechte. Nach Russo und Wiberg müssen folgende Aspekte Berücksichtigung finden: die Form der Frage (schriftlich oder mündlich), das Timing, die Möglichkeit, eine Debatte zu beginnen bzw. über einen Antrag abzustimmen. Zwei Elemente – Information und Debatte – bilden die Fragerechte. Das bedeutet, dass das Potential für die Information eingeschätzt werden muss genauso wie das Potential für die Konfrontation.422 Das Verfahren der schriftlichen und mündlichen Fragerechte wird entsprechend entlang folgender Themenbereiche identifiziert: Formen und Bedingungen der Fragerechte, Ablauf und Ziel der Fragerechte. 418 Vgl. Koß 2012: 47. Koß bevorzugt den Begriff der Agendamacht. Mit der Agendamacht werde über den direkten Einfluss des Parlaments auf das Handeln der Regierung hinaus die parlamentarische Leistungsmöglichkeit erfasst. Dafür werden die indirekten Wege zur Einflussnahme durch die Betrachtung der parlamentarischen Zeit einbezogen, vgl. Ebd.: 33/35. 419 Vgl. Ebd.: 31; Panning 1985: 677; Cox 2006: 158/251; Sinclair 1995: 272/275; Arter 2009b: xxi. Vgl. Tsebelis 2002 zur Vetospielertheorie. 420 Vgl. Sieberer et al. 2011: 956; Müller/Sieberer 2014: 312. Eine zusätzliche Regelkategorie sind intraparlamentarische Regeln sowie informale Regeln, vgl. Hanke 1994; Glaab 2014; Grunden 2009. 421 Vgl. Sieberer et al. 2011: 956–957. 422 Vgl. Russo/Wiberg 2010: 218–219, 224–225. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 94 Parlamentarische Regeln zur parlamentarischen Kommunikationsfunktion sind nicht dezidiert festgehalten und gehören damit zur fünften Regelkategorie. Sie bestehen aus zwei Bedeutungsebenen: Öffentlichkeit und Kommunikation sowie Information.423 Identifiziert werden kann Führung anhand folgender Elemente: Welche Möglichkeiten hat das Parlament, Informationen zu erhalten? Wie kommuniziert das Parlament nach außen und inwiefern nutzt es dies als Ressource? Institutionelle und parteipolitische Vetospieler Die institutionellen Vetospieler sind Teil des institutionellen Kontextes. Die zweigliedrige Parlamentsstruktur des Bikameralismus etabliert eine zweite Kammer im System, die nicht die Aufgabe der allgemeinen Volksvertretung übernimmt, sondern die der Integration von territorialen, ethnischen, religiösen oder sozialen Interessen in den Gesamtstaat.424 Ihre Struktur kann anhand des Staatsaufbaus bzw. Vertretungsprinzips – föderal oder unitarisch, wer oder was soll repräsentiert werden – und des Bestellmodus‘ typologisiert werden. Der Bestellmodus variiert im Ländervergleich: Direktwahl, indirekte Wahl, kombinierte Wahl, Nominierung und Ständevertretung.425 Die entscheidende Frage im Zusammenhang dieser Studie ist, inwiefern zweite Kammern den Handlungskorridor parlamentarischer Führung mitgestalten. Erstens vertreten sie wie angesprochen die Interessen eines Teilbereichs der Bevölkerung oder des Staates und damit zusätzliche Interessen im Vergleich mit der ersten Kammer. Hieraus ergibt sich, dass die Hauptform zweiter Kammern die territoriale Repräsentation darstellt.426 Außerdem üben sie eine Kontrollfunktion aus. Diese Funktion ziehen sie insbesondere aus ihrer größeren Unabhängigkeit zur Exekutive, da sie – aus der Logik des parlamentarischen 4.2.3 423 Vgl. Glaab 2010: 332, Krehbiel 1991: 99/5; 66–68; Korte/Fröhlich 2004: 269. Vgl. zu Parlamenten und Öffentlichkeit Sarcinelli 2009. 424 Vgl. Haas 2010: 3–4/16–17. Vgl. dezidiert zu föderalen zweiten Kammern Leunig 2009. 425 Vgl. Haas 2010: 17; Decker 2011: 245; Lijphart 1999: 204–206. 426 Vgl. Russell 2001: 443–444; Haas 2010: 9–10, 4.2 Institutioneller Kontext 95 Regierungssystems gesprochen – nicht für die Abberufbarkeit der Regierung zuständig sind.427 Damit geht einher, dass die Kontrolle der parlamentarischen Abläufe durch die Parteien in der oberen zweiten Kammer zumeist geringer ist als in der unteren ersten Kammer.428 Als Vetospieler sind die zweiten Kammern drittens in den Gesetzgebungsprozess eingebunden, in dem sie Gesetzesvorschläge blockieren bzw. aufschieben können. Sie sind damit Teil des Checks and Balances-System. Viertens üben zweite Kammern unterschiedliche parlamentarische Pflichten aus und konzentrieren sich vornehmlich auf die Detailarbeit der Gesetzgebung, wofür sie differenzierte Ausschusssysteme ausbilden können.429 Meg Russell hält folgende Faktoren für die Effektivität parlamentarischer Kammern fest: sie müssen eine konstitutionell angemessene starke Macht haben und prinzipiell anders zusammengesetzt sein als die erste Kammer und daraus entsprechende Legitimität erhalten.430 Für den Handlungskorridor bedeutet dies also, dass das Vertretungsprinzip, der Bestellmodus, die Funktionen und die Beziehungen zur ersten Kammer wichtig sind. Eine Analyse parlamentarischer Führung ist nicht möglich, ohne die Regierung als wesentlichen Teil des Handlungskorridors einzubeziehen. Die Prozessdimension von Führung existiert nur im Zusammenspiel mit der Regierung. Die ausführende Gewalt leitet das politische Gemeinwesen. Folgende Aspekte gehören in die Betrachtung: Regierungsbildung, Zusammensetzung und Struktur, Funktionen und Arbeitsweise. Die Regierungsbildung als Teil der Wahlfunktion des Parlaments zeigt die Verbindung zwischen Regierung und Parlament im parlamentarischen Regierungssystem deutlich auf. Auch die Zusammensetzung der Regierung – als Einparteienkabinett oder Koalitionskabinett – prägt die Beziehungen zum Parlament. Insbesondere die Gestaltung der Koalitionskabinette in Form von Minimal winning-, oversized- oder Minderheitsregierungen beeinflusst das Handlungspotential des Parlaments. Auch die Rolle des Regierungschefs kann einbezogen werden.431 427 Eine Ausnahme bildet der italienische Senat. 428 Vgl. Haas 2010: 9–10; Russell 2001: 446–447, 449. 429 Vgl. Russell 2001: 450–452. 430 Vgl. Ebd.: 453–455. 431 Vgl. Lijphart 1999: 90–91, 113. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 96 Das Staatsoberhaupt wird als Ergänzung und Spezifizierung der Exekutive gesondert aufgenommen. Es ist das oberste Repräsentantionsorgan eines Staates und das Symbol für dessen innere und äußere Einheit. Ein sekundäres Merkmal parlamentarischer Regierungssysteme ist, wie bereits angesprochen wurde, die Trennung der Ämter des Staatsoberhaupts und des Regierungschefs. Diese duale Exekutive ist systemlogisch nicht erforderlich und lässt sich deshalb eher historisch als Relikt der Monarchie erklären.432 Außerdem bildet sie „ein Gegengewicht zur Gewaltenfusion von Regierung und Parlamentsmehrheit“ und erfüllt die Funktion der (Mit-) Regierung und der Integration bzw. Repräsentation. Ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal ist, ob die Kompetenzen der Mitregierung nur in Krisenzeiten oder auch im politischen Alltag ihre Wirkung entfalten433 – aus diesem Grund wurde das Staatsoberhaupt in den Handlungskorridor aufgenommen. Es kann die Möglichkeiten parlamentarischer Führung beeinflussen. Die Verfassungsgerichtsbarkeit in Verbindung mit der Art der Verfassungsgestaltung gilt deshalb als institutioneller Vetospieler, weil dem Verfassungsgericht die Prüfung der Vereinbarkeit von Hoheitsakten – das heißt der vom Parlament verabschiedeten Gesetzgebung – mit der Verfassung obliegt. Es gibt also eine unabhängige Institution, die diese Verfassungsmäßigkeit überprüft.434 Parallel dazu geht es um die Art der Verfassung: eine rigide Verfassung kann nur mit speziellen Zustimmungskriterien geändert werden, während eine flexible Verfassung kaum bis keine Voraussetzungen dafür kennt.435 Für den Handlungskorridor ist also die Gestaltung der Verfassung und der Verfassungsgerichtsbarkeit entscheidend genauso wie ihre Funktionen und Ressourcen. Parteien spielen eine wichtige Rolle bei der parlamentarischen Führung, zum einen positional: „legislative leaders are party leaders and, thus, are charged with guiding their party groups within the legislature“436 und zum anderen prozessual: „leadership in legislative 432 Vgl. Decker 2012: 157. Vgl. Ebd. für Details der Entwicklung. 433 Vgl. Ebd.: 159. 434 Vgl. Lijphart 1999: 223. 435 Vgl. Ebd.: 216/218. 436 Lancaster 2010: 419. 4.2 Institutioneller Kontext 97 chambers is party leadership“.437 Norton argumentiert, dass Führung im Parlament das Produkt der wachsenden Rolle der Parteien innerund außerhalb des Parlaments sei. Auch Lancaster hält die zentrale Bedeutung der Parteien für die parlamentarische Führung fest und betont außerdem das Parteiensystem als wesentlichen Bestandteil des Handlungsrahmens.438 Die außerparlamentarische Partei und die dazugehörige Fraktion sind eng miteinander verknüpft. Die Rolle der Parteien für die parlamentarische Führung wird zum einen bei der Regierungsbildung deutlich, wenn eine Koalitionsregierung auf eine Kooperationsnotwendigkeit der beteiligten Parteien angewiesen ist sowie bei der Herstellung von Fraktionsdisziplin.439 Ein weiterer Aspekt betrifft die innerparteiliche Struktur. Sie ist deshalb interessant für die Führungsanalyse, weil ihre Gestaltung weitreichende Konsequenzen für den Führungsprozess hat.440 Situativer Kontext Situationen können vielseitig operationalisiert werden. Es wird hier vorrangig auf zwei Aspekte abgestellt, die im Rahmen der Analyse parlamentarischer Führung von Bedeutung sind: 1. Parlamentarische Mehrheitsverhältnisse im Analysezeitraum 2. Ereignisse – Parlamentsreformen im Analysezeitraum – Reformen im Regierungssystem im Analysezeitraum Die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse spielen insofern eine Rolle, als darüber die Zuordnung zur Regierung oder Opposition – ein wesentlicher Aspekt für die Bestimmung der Möglichkeiten der Frak- 4.3 437 Norton 2012: 70. 438 Vgl. Norton 2012: 67; Lancaster 2010: 420. Zu diesem Handlungsrahmen gehören bei Lancaster darüber hinaus das Wahlsystem, die Beziehungen der parlamentarischen Führer zu den anderen Akteuren des politischen Systems. Vgl. Ebd. 439 Vgl. zur Diskussion um Partei und Fraktion Helms 1999. Vgl. Lancaster 2010: 421; Bowler et al. 1999: 3; Lancaster 2010: 422. 440 Vgl. Cross/Pilet 2014: 1–2. Cross und Pilet beobachten eine Demokratisierung dieser Führungsauswahl, der sich im Dreieck der Phänomene Personalisierung der Politik, Demokratisierung der Gesellschaft allgemein und dem globalen Niedergang der Parteimitgliedschaft bewege, vgl. Cross/Pilet 2014: 6. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 98 tionen – situationsgenau erfasst werden kann. Außerdem werden so die jeweiligen Regierungsformate (Einparteien-, Koalitionsregierung) eingebunden. In der Ereignisdimension liegt der Fokus auf Parlamentsreformen, um aktuelle Veränderungen in der Organisation und den Ressourcen sichtbar zu machen, auf Reformen im gesamten Regierungssystem sowie auf sonstigen internen oder externen Ereignissen, die die Arbeit des Parlaments beeinflussen könnten. Die methodische Herausforderung der persönlichen Charakteristika ist angesprochen worden; sie werden deshalb nur dann berücksichtigt, wenn im Rahmen einer parlamentarischen Position in der Literatur besondere Merkmale der jeweiligen Akteure häufig genannt werden.441 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung Vergleichskategorien Für die Anwendung des Handlungskorridors in einem Ländervergleich müssen zunächst die zugehörigen Vergleichskategorien destilliert werden, um die theoretischen Begriffe empirisch beobachtbar und überprüfbar zu machen.442 Für einen systematischen Vergleich sind genaue Vergleichskategorien sowie festgelegte abhängige und unabhängige Variablen zentral.443 Das Ausmaß und die Ausgestaltung der parlamentarischen Führung stellt die abhängige Variable dar, also das Phänomen, das durch den Vergleich verstanden werden soll. Mit der Operationalisierung der Vergleichskategorien wurden die unabhängigen Variablen definiert, sie sind die Sachverhalte, die Einfluss auf die Ausprägung der abhängigen Variable ausüben. Gerade qualitative Methoden brauchen systematische Kategorien, da sie das Forschungsdesign strukturieren und mögliche Zusammen- 4.4 4.4.1 441 Hier sei erneut auf Sinclair 2000: 140 verwiesen: mit einer Persönlichkeitsanalyse betrete die Politikwissenschaft ein Feld, das sie nicht bearbeiten könne. 442 Vgl. von Alemann/Tönnesmann 1995: 45; Lehner/Widmaier 2002: 71. Zum Ablauf der Analyse vgl. Ebd.: 69; Abromeit/Stoiber 2006: 30; Jahn 2006: 207; Patzelt 2007: 229. 443 Vgl. Peters 1998: 30; Keman 2008: 64; Jahn 2006: 32. 4.4 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung 99 hänge erklären.444 Die Herleitung der Kategorien erfolgt deduktiv, indem mithilfe der erarbeiteten theoretischen Konzepte auf Kriterien zurückgegriffen wird.445 Gleichzeitig entsteht das Problem, dass die Suche nach passenden und validen Merkmalen für die Kategorien unendliche Ausmaße annehmen kann; da die theoretischen Erklärungsmöglichkeiten ab einem gewissen Punkt die Zahl der zu betrachten Variable übersteigt, sind keine signifikanten Aussagen mehr möglich. Die Verringerung ihrer Anzahl bietet eine Lösung – entsprechend Lijpharts Diktum „scanning all variables, but not including all variables“.446 Um eine angemessene Analyse zu gewährleisten, werden die zuvor entwickelten Merkmale für die Vergleichsanalyse reduziert, und die gemäß ihrer prioritären Bedeutung wichtigsten hervorgehoben. Diese Zusammenfassung ist kein Zeichen einer Irrelevanz. Basierend auf dem methodischen Hintergrund der Fallstudie ist eine eng begrenzte Anzahl an Variablen nicht zentral, um die Fälle in ihrer Tiefe und Komplexität analysieren zu können. So erscheint im Sinne der Praktikabilität der Mittelweg sinnvoll, Schlüsselvariablen herauszustellen, ohne die Vielschichtigkeit des Phänomens zu vernachlässigen. Daraufhin werden eine Typologie und ein Modell parlamentarischer Führung entwickelt. Dessen Bildung steht vor dem Einstieg in die Fallauswahl, der tatsächlichen Fallanalyse und dem konkreten Vergleich,447 sodass sich daraus ein Analyserahmen entwickeln lässt. Folgende Orte und Positionen werden für die Analyse parlamentarischer Führung genutzt: 444 Vgl. Mayring 2010: 49; Abromeit/Stoiber 2006: 27. 445 Vgl. Mayring 2010: 83. Als Alternative steht die induktive Kategorienherleitung zur Verfügung, bei der die Kategorien direkt aus dem Material hergeleitet werden, vgl. Ebd. 446 Lijphart 1971: 690. Vgl. auch Mair 1996: 325; Patzelt 2005: 43; Hopkin 2002: 253– 254; Aarebrot/Bakka 2003: 60. 447 Vgl. Patzelt 2007: 230. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 100 Orte und Positionen parlamentarischer Führung Ort Position Präsidium Parlamentspräsident Stellvertretende Parlamentspräsidenten Fraktion Fraktionsvorstand Fraktionsarbeitsgruppe (oder sonstige interne Untereinheit Fraktionsvollversammlung Fraktionsvorsitzender Vorsitzende/Sprecher der internen Untereinheit Ausschuss Ausschussvorsitzender Plenum Abgeordneter Quelle: eigene Darstellung. Die Zuordnung von Plenum und Abgeordneter ist insofern schwierig, als weder Plenum noch Abgeordnete den Voraussetzungen der Identifizierung entsprechen (herausgehobene Position). Gleichzeitig bestehen für sie Möglichkeiten, situationsabhängig Führungspotential zu entfalten. Dennoch liegt der Fokus auf den Orten Präsidium, Fraktion und Ausschuss und bei den Positionen auf dem Führungskern und ausgewählten Positionen des erweiterten Führungskreises – Stellvertretende Fraktions- und Ausschussvorsitzende erhalten keine besondere Berücksichtigung, da sie nicht eindeutig herausgehoben sind und nur vertretungsweise die Lenkung der parlamentarischen Vorgänge übernehmen. Die Kategorien für die drei zu betrachtenden Orte sind in Tabelle 3 zusammengefasst. Vergleichskategorien Orte Präsidium Fraktion Ausschuss Typen und Zusammensetzung Form des Präsidiums Beteiligte Regierungs- oder Oppositionsfraktion Ausschussformen Beteiligte Interne Organisation Arbeitsgruppen Vorstand Interne Arbeitseinheiten Unterausschüsse Arbeitsgruppen Funktionen Organisation Vorsitz Agendakontrolle Organisation Gesetzgebung Mitwirkung Kontrolle Gesetzesinitiativrecht Gesetzesbegleitung Kontrolle Informationen Quelle: eigene Darstellung. Tabelle 2 Tabelle 3 4.4 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung 101 Darüber hinaus werden für die Oppositionsfraktionen das Oppositionsmodell, ihre Identifizierbarkeit und ihre Ziele und Strategien in die Analyse einbezogen. Folgende Indikatoren gelten für die jeweils zugehörigen Positionen im Parlament: Vergleichskategorien Positionen Präsidium Fraktion Ausschuss Parlamentspräsident und Stellvertreter Fraktionspositionen Ausschusspositionen Typen und Bestellung Neutraler Vorsitzender Parteiposten Sprecher Geringe Parteiposition Vorsitzender weitere Fraktionspositionen Ausschussvorsitzender Funktionen Organisation Agendakontrolle Organisation Agendakontrolle Organisation Agendakontrolle Quelle: eigene Darstellung. Zu den organisatorischen Funktionen des Parlamentspräsidenten gehören die Entscheidung über Abstimmungsregeln, disziplinarische Maßnahmen, die Einberufung von Sitzungen und die parlamentarische Administration. Im Bereich der Agendakontrolle wird auf die Gestaltung der Tagesordnung, die Weiterleitung der Initiativen an Ausschüsse und die Möglichkeiten der Vertagung eingegangen. Die Positionen innerhalb der Fraktion können im organisatorischen Bereich die Steuerung des Abstimmungsverhaltens sowie disziplinarische und administrative Aufgaben übernehmen. Im Bereich der Agendakontrolle haben sie Möglichkeiten der Beeinflussung der Tagesordnung und der Themensetzung. Die Merkmalsausprägungen der Ausschussposition im Feld der Organisation umfassen die Einberufung von Sitzungen, disziplinarische und administrative Maßnahmen. Zum Agendasetting gehören die Beeinflussung der Tagesordnung des Ausschusses und der Umgang mit Änderungsanträgen. Tabelle 4 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 102 Die Prozessdimension parlamentarischer Führung enthält folgende Merkmale: Vergleichskategorien: Prozesse parlamentarischer Führung Merkmal Merkmalsausprägung Plenarregeln Mitwirkung und Begleitung Initiativrechte Gesetzgebungsprozess Beteiligung der parlamentarischen Akteure Agendakontrolle (Verteilung der parlamentarischen Zeit und Gestaltung der parlamentarischen Agenda) Debatte Initiierung einer Debatte Debattenformen Kontrollregeln Fragerechte Gestaltung des schriftlichen Fragerechts Gestaltung des mündlichen Fragerechts Quelle: eigene Darstellung. Einige der entwickelten Merkmale fehlen bei den endgültigen Vergleichskategorien. Die Entscheidung fiel auf Plenar- und Kontrollregeln. Als Merkmale werden im Bereich der Plenarregeln Mitwirkung/ Begleitung und Debatte aufgenommen. Für die Kontrollregeln wird auf das Merkmal Fragerechte in seinen Ausprägungen schriftliches und mündliches Fragerecht fokussiert. Merkmale der Wahlfunktion werden nicht aufgenommen. Ihre nach innen gerichtete Wirkung ist in Form der Bestellung der Positionen bereits abgedeckt. Die Regierungsbildung als nach außen wahrgenommene Wahlfunktion verspricht angesichts der Logik des parlamentarischen Regierungssystems keine auffallenden Erkenntnisse.448 Außerdem wird auf die Operationalisierung der parlamentarischen Kommunikationsleistung verzichtet. Trotz ihrer Bedeutung für das parlamentarische Führungspotential werden unsaubere Kriterien befürchtet, die der Komplexität des Themenbe- Tabelle 5 448 Bei Minderheitsregierungen spielt die Wahlfunktion allerdings schon eine wichtige Rolle und müsste dann ggf. aufgenommen werden. 4.4 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung 103 reichs entgegenstehen.449 Für alle gilt damit, dass sie im parlamentarischen Kontext zwar wichtig sind, aber für die vorliegende Analyse nicht in den Status der Schlüsselvariable aufsteigen. Die institutionellen und parteipolitischen Vetospieler werden anhand folgender Kategorien erfasst: Vergleichskategorien: Institutionelle Vetospieler Zweite Kammer Regierung Staatsoberhaupt Verfassungsgerichtsbarkeit Bestellung Wahl Ernennung Regierungsbildung Regierungsformate Wahl oder Ernennung Wahl Ernennung Zusammensetzung Kennzeichen Funktionen Vertretungsprinzip Kennzeichen der Arbeitsweise Stellung im Regierungssystem Art der Verfassung Quelle: eigene Darstellung. Für die Regierung wurde entschieden, die detaillierte Zusammensetzung und die besondere Rolle des Regierungschefs nicht zu übernehmen, um eine Konzentration auf die Person des Regierungschefs und die Personalisierung exekutiver Führung zu vermeiden. Vergleichskategorien: Partei Merkmal Merkmalsausprägung Parteiensystem Entwicklung und Gestaltung des Parteiensystems Bedeutung für die parlamentarischen Prozesse Innerparteiliche Struktur Beziehung der Parteiorganisation zur Fraktion Quelle: eigene Darstellung. Tabelle 6 Tabelle 7 449 Ähnliches gilt für den Themenkomplex der Geschlossenheit. Die Dichte der zur Verfügung stehenden Literatur und ihrer Vorschläge zur Messung von innerfraktioneller Geschlossenheit macht deutlich, dass eine Übertragung in den Handlungskorridor nur sehr unpräzise geraten würde. Vgl. aktuell Cordero/Coller 2015: 592–594, die argumentieren, dass der Zugang über die in der Forschung entwickelten Indices wie der Rice-Index problematisch seien, da sie nicht die wirklich entscheidenden Aspekte beim Thema Geschlossenheit aufzeigen könnten. Die Autoren stellen eine andere Methode vor, um eine akkurate Analyse der Vorgänge zur Entscheidungsfindung innerhalb der Fraktionen zu erhalten. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 104 Folgende Merkmale und Merkmalsausprägungen analysieren den situativen Kontext: Vergleichskategorien: Situativer Kontext Merkmal Merkmalsausprägung Parlamentarische Mehrheitsverhältnisse Zuordnung von Regierung und Opposition im Analysezeitraum Regierungsformate Ereignisse Parlamentsreformen: aktuelle Veränderungen für die Bedingungen parlamentarischer Führung Reformen des Regierungssystems: Beeinflussung der Arbeit des Parlaments Quelle: eigene Darstellung. Typologie Bei den methodischen Grundlagen wurde als Vorteil der vergleichenden Fallstudie genannt, dass sie die Typologiebildung ermöglicht. Typologien und Typologisierungen sind wesentliche Bestandteile, um wissenschaftliche Erkenntnisse zu gewinnen und schaffen Grundlagen für einen strukturierten Vergleich und eine geordnete Konzeptbildung.450 Vor allem sind sie unerlässlich, um Beobachtungen zu entdecken, zu beschreiben und zu systematisieren.451 Ein „Typ“ oder „Typus“ ist als Ausschnitt der Wirklichkeit eine gebildete Teil- oder Untergruppe mit gemeinsamen Eigenschaften; seine Charakterisierung erfolgt durch die Kombination der jeweiligen Ausprägung seiner Merkmale. Entscheidend ist, dass nicht alle Elemente eines Typus mit den gleichen Merkmalsausprägungen ausgestattet, sondern die Übergänge fließend sind.452 Die Typologie wiederum ist zunächst tatsächlich das Ergebnis eines Gruppierungsprozesses, bei dem „Objekte eines Untersuchungsbereiches zu Typen zusammengefaßt werden, die sich hinsichtlich einer oder mehrerer Merkmalsausprägungen besonders ähneln“.453 Collier et al. fassen vereinfachend zu- Tabelle 8 4.4.2 450 Vgl. Kluge 1999: 23; Collier et al. 2008: 152/162–163. 451 Vgl. Kluge 1999: 13–14; Keller/Kluge 2010: 10; Collier et al. 2008: 162. 452 Vgl. Kluge 1999: 26–27, 34–35. 453 Ebd.: 42. Vgl. zu den Eigenschaften von Typen und Typologien Ebd.: 53ff. 4.4 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung 105 sammen, dass Typologien organisierte Systeme von Typen sind. Hier werden deskriptive Typologien in den Fokus genommen, bei denen die einzelnen Zellen mit spezifischen Typen eines größeren Konzepts korrespondieren.454 Kluge betont die Abgrenzung zwischen Real- und Idealtypen in der wissenschaftlichen Diskussion um den Typusbegriff. Sie beruht auf einem unterschiedlichen Erkenntnisinteresse: mit Realtypen wird versucht, eine realitätsgetreue Abbildung der empirischen Beobachtungen und Zusammenhänge herzustellen, während Idealtypen eher als „begriffliche Werkzeuge und allgemeingültige gedankliche Modelle“455 zu begreifen seien. Sie dienen zur Veranschaulichung und Vergleichsmaßstab von Einzelerscheinungen und sind theoretisch konstruiert. Zentral ist, dass es sich bei ihnen nicht um praktisch zu erstrebende Ideale handelt.456 Kluge fasst zusammen, dass „Idealypen wie alle wissenschaftlichen Begriffsdefinitionen lediglich als begriffliche Hilfsmittel der Erkenntnis dienen. Es handelt sich bei ihnen um gedankliche und sehr abstrakte Konstruktionen (Gedankenbilder, Utopien, Ideen), die jedoch empirische Bezüge aufweisen“.457 Für die Typologie parlamentarischer Führung erscheint es sinnvoll, Idealtypen zu bilden. Dabei muss aber beachtet werden, dass aufgrund der komplexen Realität eindeutige Typusgrenzen nicht zu erwarten sind und die Wirklichkeit nicht konkret abgebildet werden kann. Auch sind – wie angemerkt – nicht alle Typelemente in allen Merkmalen identisch, sodass unklar ist, welche Eigenschaften als Definitionskriterium dienen sollen. Für die Konstruktion einer Typologie bedeutet das konkret, dass zunächst ein heuristischer Rahmen unerlässlich ist. Dies ist angesichts der Überlegungen zur parlamentarischen Führung gewährleistet. Eine Fallkontrastierung ist nur mithilfe der angemessenen Fallauswahl zu leisten, die anschließend erfolgen wird. Für die tatsächliche Typenbildung steht die Suche nach Zusammenhängen zwischen den Kategorien 454 Vgl. Collier et al. 2008: 152–153. 455 Kluge 1999: 58–61. 456 Vgl. Ebd.: 64–65. Kluge diskutiert insbesondere die Nutzung des Idealtypus bei Max Weber, auf den ihre entscheidenden und hier auch genutzten Schlussfolgerungen zurückzuführen sind. Vgl. auch Peters 1998: 105. 457 Kluge 1999: 67. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 106 im Vordergrund. Für die Entwicklung der Kategorien müssen theoretisch relevante Merkmale und deren Dimensionen bzw. Ausprägungen identifiziert werden. Dies ist mit der Entwicklung der Vergleichskategorien bereits geleistet worden. Dadurch können die Kategoriensysteme fallbezogen verglichen und mit der Typologie abgeglichen werden. Wichtig ist auch, dass die Kategorien wechselseitig exklusiv und insgesamt erschöpfend und vollständig sind.458 Kluge fasst für den Prozess der Typenbildung folgende Schritte zusammen: 1. Erarbeitung von Vergleichsdimensionen 2. Gruppierung der Fälle; Analyse empirischer Regelmäßigkeiten 3. Analyse inhaltlicher Sinnzusammenhänge und Typenbildung 4. Charakterisierung der Typen.459 Eine Typologie benötigt darüber hinaus folgende Elemente: 1. ein überspannendes Konzept 2. Zeilen- und Spaltenvariablen 3. Eine Matrix 4. Typen mit aussagekräftigen Kennzeichen, die jeder Zelle eine konzeptionelle Bedeutung verleihen.460 Die Führungspositionen bei Buchanan und Ferguson – institutionelle, Entscheidungs-, administrative, informationelle Positionen – liefern eine Inspiration, gleichzeitig verbinden sie nicht die in dieser Arbeit vorgenommene Zweidimensionalität von Führung aus Position und Prozess. Unter Beachtung dieser Prämissen entsteht für parlamentarische Führung eine Typologie (Tabelle 9), deren Typen in Tabelle 10 charakterisiert werden. 458 Vgl. Keller/Kluge 2010: 108–110; 73–78; Collier et al. 2008: 157. 459 Vgl. Kluge 1999: 90. 460 Vgl. Collier et al. 2008: 156; Peters 1998: 93/95. 4.4 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung 107 Typologie parlamentarischer Führung Prozess Mitwirkung / Begleitung Debatte Fragerechte Position Präsidium Organisation Organisation Organisation Fraktion Gestaltung Gestaltung Kontrolle Ausschuss Gestaltung Gestaltung Kontrolle Quelle: eigene Darstellung. Charakterisierung der Typen parlamentarischer Führung Typ Profil Organisation Zuständigkeit für Administration und Koordination der Abläufe im parlamentarischen Betrieb: Abstimmungsregeln, disziplinarische Maßnahmen, Einberufung Sitzungen, organisatorische Aspekte der Agendaplanung Kontaktschnittstelle Gestaltung Teilhabe an parlamentarischen Prozessen in den jeweils zur Verfügung stehenden Orten und Positionen sowohl im Bereich der Initiative und Begleitung von Gesetzen als auch im Bereich der Debatte Gestaltung der Tagesordnung Themensetzung Kontrolle Kontrolle der Regierung im Rahmen des parlamentarischen Fragerechts (schriftliche und mündliche Fragen) Prüfung der Regierungsarbeit über die in den parlamentarischen Regeln festgehaltenen weiteren Möglichkeiten Quelle: eigene Darstellung. Auf der positionalen Ebene befinden sich drei Vergleichskategorien, Präsidium, Fraktion und Ausschuss. Ihnen sind die Positionen zugeordnet, die in Tabelle 9 der Übersichtlichkeit halber nicht erneut sichtbar gemacht werden. Die Prozessebene und ihre drei Kategorien Mitwirkung/Begleitung, Debatte und Fragerechte bilden den zweiten Teil der Typologie. Daraus ergeben sich drei Typen parlamentarischer Führung: Organisation, Gestaltung und Kontrolle. Der Organisationstyp zeichnet sich durch seine administrative Komponente aus, es geht um die Abwicklung der Organisationskennzeichen Hierarchie und Arbeitsteilung. Durch sie wird eine das Parlament handlungsfähig ma- Tabelle 9 Tabelle 10 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 108 chende Arbeitsumgebung sowie eine Kontaktschnittstelle geschaffen, über die die parlamentarischen Abläufe gesteuert werden können. Der Führungstyp „Gestaltung“ fokussiert auf die Teilhabe an den parlamentarischen Prozessen sowohl in der Gesetzgebung als auch während der Debatten. Die parlamentarischen Akteure werden auch initiativ tätig. Die parlamentarischen Prozesse sollen mitgestaltet werden. Der Führungstyp Kontrolle wiederum gestaltet zwar auch die Prozesse innerhalb des Parlaments mit, seine Priorität liegt aber in den Aufgaben, die als Teil der Kontrollfunktion institutionalisiert sind. Nach der Zuordnung zu einem Typen muss die Akteurskonstellation charakterisiert werden. Die Vorgehensweise gestaltet sich damit folgendermaßen: Modell der Vorgehensweise Quelle: eigene Darstellung. Diese Vorgehensweise verfolgt das Ziel, für die theoretisch entwickelten Typen empirische Beispiele zu finden: Konkret: An welchen Abbildung 10 4.4 Vergleichskategorien und Typologie parlamentarischer Führung 109 Stellen im Parlament findet sich der Organisationstyp, der Mitwirkungstyp oder der Entscheidungstyp parlamentarischer Führung? Variiert die Positionsdimension abhängig vom Parlament oder werden die Typen parlamentsunabhängig von den gleichen Orten und Positionen ausgefüllt? Und wenn ja, variiert dann zumindest in der Prozessdimension das Ergebnis parlamentarischer Führung? Auch soll geprüft werden, welche Rolle Reformen im Regierungssystem und im Parlament selbst spielen und ob und inwiefern sie die Zuordnung der Typen innerhalb der zu untersuchenden Zeitintervalle beeinflussen. Aus dieser Vorgehensweise und den genannten Bedingungen ergeben sich folgende Arbeitshypothesen. Je arbeitsteiliger die parlamentarische Organisation ausgestaltet ist, desto mehr Möglichkeiten bieten sich für parlamentarische Führung. Erklärung: Die meisten Parlamente weisen eine ähnliche Struktur der Arbeitsteilung auf: Es gibt Fraktionen, Ausschüsse, Präsidien, Parlamentspräsidenten, Fraktionsvorsitzende usw. In der genauen Ausgestaltung dieser Arbeitsteilung können allerdings Varianten bestehen. In Bezug auf den Untersuchungsgegenstand der parlamentarischen Führung wird vermutet, dass sich größeres Führungspotential dort beobachten lässt, wo es eine ausdifferenziertere Arbeitsteilung gibt. Gewisse Orte und Positionen sind prädestiniert für einen Führungstyp. Erklärung: Es wird gemeinhin angenommen, dass die Zuordnung einer parlamentarischen Gruppe oder Position zu einer Parlamentsfunktion und -aktivität eindeutig erfolgen kann: Ausschüsse begleiten den Gesetzgebungsprozess, Parlamentspräsidenten sind für die Organisation zuständig, Fraktionsvorsitzende entscheiden und Oppositionsfraktionen kontrollieren. Dies müsste in der Konsequenz auch für den Führungstyp gelten. Parlamentarische Führung in parlamentarischen Regierungssystemen kann ausschließlich reaktiv erfolgen. Erklärung: Parlamente in parlamentarischen Regierungssystemen werden von der Regierungsmehrheit und der mit ihr in einer Handlungseinheit verbundenen Regierung dominiert. Daraus resultierend kann die Führungsleistung auch nicht aus 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 110 eigener aktiver Initiative, sondern nur als Reaktion auf Regierungshandeln erfolgen. Das Ergebnis parlamentarischer Führung lässt sich nicht in einer reinen Aufzählung der parlamentarischen Regeln messen – genauso wenig wie eine reine Zuordnung über den Begriff „-vorsitzender“. Positions- und Prozessdimension parlamentarischer Führung lassen sich nur im Zusammenhang verstehen. Erklärung: Bei den theoretischen Dimensionen ist hergeleitet worden, dass über Führung viele Missverständnisse und Ungenauigkeiten und Uneinigkeiten bezüglich des Begriffs bestehen. Deshalb ist eine präzise Zuordnung der Führungspositionen und -prozesse entscheidend für eine angemessene Analyse. Fallauswahl Neben der Festlegung der Vergleichskategorien stellt die systematische und theoriegeleitete Auswahl der Fälle das zweite konstitutive Element des Vergleichs dar.461 Das grundsätzliche Problem des Vergleichs, das bei der Entwicklung der Vergleichskategorien bereits angesprochen wurde und von der Forschung kontinuierlich problematisiert wird, ist das „wenig Fälle, aber viele Variablen“-Problem, dass also bei einer relativ kleinen Anzahl an Fällen eine sehr große Anzahl von Variablen in Frage kommt.462 Als Resultat übersteigen damit die theoretischen Erklärungsmöglichkeiten die Zahl der Fälle und es kann nicht festgestellt werden, ob die unabhängigen Variablen ausschlaggebend sind.463 Die Fokussierung auf Schlüsselvariablen ist bereits vorgeschlagen worden, auch wenn eine gleichzeitige Erhöhung der Fallzahlen idealerweise diesen Schritt ergänzen würde.464 4.5 461 Vgl. Keman 2008: 68; Aarebrot/Bakka 2003: 67; Jahn 2005: 55; Lehner/Widmaier 2002: 74; Patzelt 2005: 37; Patzelt 2007: 230. 462 Vgl. schon Lijphart 1971: 685. 463 Vgl. Aarebrot/Bakka 2003: 60; Keman 2008: 71; Jahn 2006: 238/246. Della Porta hält dagegen, dass in einem fallorientierten Forschungsdesign diese Selection Bias nicht per sei ein dringendes Problem darstelle und die Fallauswahl auch auf Grundlage der abhängigen Variable – ein Tabu in der variablenorientierten Analyse – üblich und legitimierte Praxis ist, vgl. della Porta 2008: 212. 464 Vgl. Aarebrot/Bakka 2003: 60–61; Abromeit/Stoiber 2006: 30. 4.5 Fallauswahl 111 Nichtsdestotrotz muss die Fallauswahl nach einer logischen Struktur erfolgen. Studien mit vielen Fällen sind für eine maximale Generalisierbarkeit sinnvoll und arbeiten variablenorientiert. Wenn der Fokus auf wenigen Fällen liegt, werden Fälle holistisch als komplexe Einheiten gesehen, für die die theoretischen Konzepte im Hintergrund eine wichtige Orientierung bieten. Dichte Narrative können gebildet werden, die für qualitative textlastige Methoden sprechen.465 In large n-Forschungsdesigns wird oft auf eine zufallsgemäße Verteilung zurückgegriffen, was bei einer Fallstudie und ihren Voraussetzungen nicht sinnvoll oder praktikabel ist. Gerring stellt neun Techniken der Fallauswahl vor: typical, diverse, extreme, deviant, influential, crucial, pathway, most-similar und most different.466 Für diese Arbeit wurde entschieden, einen paarweisen Vergleich durchzuführen. Er ermöglicht eine eingehende Analyse mit einem (umfassenden) Set an Variablen und die Konfrontation der beiden Fälle, wodurch die Kontraste deutlich hervortreten. Die beiden Vergleichsfälle sollen idealiter an entgegengesetzten Enden eines Kontinuums verortet sein, d.h. sich diametral gegenüber stehen.467 Der Paarvergleich ist zwar ein Beispiel für das small n-Problem. Dagegen steht das eben genannte spezifische Erkenntnisinteresse, welches einen „kleinen“ Vergleich nahelegt. Peters stellt außerdem fest, dass die Probleme eines Zweiervergleichs dadurch gelöst werden können, dass der Fokus auf einer einzigen Institution bzw. einem einzigen Prozess liegt, in dieser Studie also auf politischer Führung in Parlamenten.468 Als notwendige Bedingung für die Fallauswahl dieser Arbeit wurde das parlamentarische Regierungssystem festgelegt. Die unterschied- 465 Vgl. della Porta/Keating 2008: 29–31; Abromeit/Stoiber 2006: 33. 466 Vgl. Gerring 2008: 646–647. Vgl. Ebd.: 647ff. und Gerring 2007: 91ff. für Details. Vgl. für eine Liste von Kriterien auch Van Evera 1997: 77–78; Aarebrot/Bakka 2003: 67–70; Jahn 2006: 230–238. Vgl. zum Most Similar-/Most Different-Systems Design Hopkin 2002: 254; Jahn 2006: 233–234; Abromeit/Stoiber 2006: 31–32; Peters 1998: 28ff. 467 Vgl. Abromeit/Stoiber 2006: 31; Patzelt 2005: 37; Peters 1998: 78.. 468 Diese dezidierte Betrachtung der Funktionsweise bestimmter Institutionen und Prozesse steht ergänzend im Zusammenhang mit der Meso-Perspektive, wodurch Conceptual Stretching und unangemessene Generalisierungen vermieden werden können, vgl. Peters 1998: 67/117. Vgl. Ebd.: 65ff. für eine Diskussion der Problematik des Paarvergleichs. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 112 lichen Systemvoraussetzungen parlamentarischer und präsidentieller Systeme prägen eindrücklich die Möglichkeiten parlamentarischer Führung, sodass sowohl die Vergleichskriterien als auch die Typologie von vornherein grundsätzlich anders gebildet werden müssten, was zu Lasten analytischer Präzision gehen würde. Deshalb wurde der gleiche Referenzpunkt gewählt. Nach einer Zählung von Robert Elgie gibt es 61 parlamentarische Regierungssysteme.469 Mit Blick auf die Regierungssysteme der EU werden die semi-präsidentiellen Systeme hier mit Steffani unter der parlamentarischen Regierungsform subsumiert.470 Um der Voraussetzung des paarweisen Vergleichs gerecht zu werden, sollten daraus zwei Fälle ausgewählt werden, die an entgegensetzten Ende des Kontinuums verortet sind. Die Wahl ist auf das britische Unterhaus und das finnische Eduskunta gefallen. Ihre Verortung im parlamentarischen Regierungssystem zeigt sich zunächst folgendermaßen: Bei der Anwendung von Steffanis Kriterien wird eindeutig klar, dass es sich beim Vereinigten Königreich471 um ein parlamentarisches Regierungssystem handelt. Die Regierung ist vom Parlament abberufbar, sodass das primäre Merkmal zur Zuordnung parlamentarischer Regierungssysteme erfüllt ist.472 Das Prinzip der Parlamentssouveräni- 469 Vgl. Elgie 2016. 470 Nach dieser Argumentation weist innerhalb der EU nur Zypern kein parlamentarisches Regierungssystem auf. 471 Zum Zwecke der sprachlichen Abwechslung werden in dieser Arbeit „Großbritannien” und „Vereinigtes Königreich” synonym verwendet, auch wenn nur „Vereinigtes Königreich“ als Übersetzung und Verkürzung der offiziellen Staatsbezeichnung United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland korrekt wäre. „Großbritannien“ ist allerdings im Deutschen üblich. Vgl. zur sprachlichen Verwirrung um den Begriff Wright 2013: 5–6. 472 Auch die sekundären Merkmale unterstützen dies: bis 2011 konnte die Regierung nach eigenem Ermessen das Parlament auflösen, vgl. Schleiter/Issar 2014: 178/179; Youngs 2013: 540–544. Zweitens besitzt die Regierung nicht nur das Gesetzesinitiativrecht, sondern dominiert es auch. Eine doppelte Exekutive besteht zwar nicht, aber die erste parlamentarische Kammer dominiert im Verhältnis zur zweiten Kammer. Bis zu den Reformen der Devolution handelt es sich beim Vereinigten Königreich auch eindeutig um einen Einheitsstaat. Lange galt es deshalb als Modell parlamentarischer Systeme, wie sie im dritten Kapitel beschrieben wurden: bei einer absoluten Mehrheit im Parlament – die das Wahlrecht grundsätzlich ermöglicht – hat die Regierung maximale Handlungsmacht, indem Legislative und Exekutive als Fusion agieren. 4.5 Fallauswahl 113 tät als fundamentale Doktrin des Verfassungsrechts prägt die Struktur im Vereinigten Königreich. Es besagt, dass das Parlament jedes Gesetz erlassen und aufheben kann, ohne dass es einen übergeordneten Akteur gibt, der sich darüber hinwegsetzen könnte. Das Parlament ist damit im Zentrum der institutionellen Konstellation.473 Das britische Regierungssystem wird gleichzeitig als Westminsterdemokratie klassifiziert, was im Gegenzug die Machtkonzentration auf die Exekutive bedeutet.474 Der Reiz der Betrachtung des finnischen Systems zeigt sich insbesondere im Hinblick auf die Veränderung der wesentlichen Systemcharakteristika: Finnland hat heute ein rein parlamentarisches Regierungssystem, während es von der Unabhängigkeit 1917 an bis zur Verabschiedung einer neuen Verfassung im Jahr 2000 semi-präsidentiell ausgestaltet war.475 Diese Entwicklung positioniert das finnische Regierungssystem gegenüber vom britischen Regierungssystem mit seiner fest verankerten parlamentarischen Tradition. Die semi-präsidentielle Tradition des finnischen Systems ist aus verschiedenen Gründen interessant: so war sie – zumindest formell – nicht nur sehr langlebig (1919-2000), sondern auch sehr dominant. Dass an der Direktwahl des Präsidenten auch nach der Verfassungsreform nicht gerüttelt wird und damit noch nicht alle semi-präsidentiellen Merkmale verschwunden 473 Vgl. Bradley 2011: 36–38; Norton 2007: 60; Judge 2005: 25; Flinders 2005a: 63; Rogers/Walters 2015: 170. Zu den Einschränkungen der Souveränität durch die Devolution und EU-Gesetzgebung, vgl. Ebd.: 82. Vgl. Peele 2004: 48ff. zur Diskussion darum, was die Parlamentssouveränität für Vor- und Nachteile mit sich bringt. 474 Vgl. Lijphart 1999: 9; Dunleavy et al. 1993: 268; Peele 2004: 34–35. Vgl. zur Herkunft dieser Machtkonzentration Wright 2013: 49. Vgl. zur Mehrheits- bzw. Westminsterdemokratie Lijphart 1999; Rhodes et al. 2009. 475 Vgl. Karvonen 2014: 15. Hier zeigt sich, dass der Begriff „semi-präsidentiell“ (zurückgehend auf Maurice Duverger) irreführend ist, wenn wir mit Steffani davon ausgehen, dass semi-präsidentielle Regierungssysteme nur Unterformen parlamentarischer Regierungssysteme sind. Vgl. dazu ausführlich und überzeugend Decker 2009. Dennoch wird im Fortlauf der Arbeit der Begriff semi-präsidentiell für das finnische Regierungssystem vor 2000 genutzt, allerdings mit dem Hintergrund, dass dies keine eigene Systemzuordnung impliziert, sondern einen Untertypen des parlamentarischen Systems darstellt. Die Begriffsdiskussion verkomplizierend sortiert Jochem 2012: 55 Finnland überraschender- und fälschlicherweise in die Gruppe der präsidentiellen Regierungssysteme ein. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 114 sind, ist Beleg für ihre Resilienz.476 Zwei Traditionen – eine präsidentenzentrierte und eine parlamentarische – prägten die finnische Systementwicklung.477 Die notwendige Bedingung eines parlamentarischen Regierungssystems ist aber erfüllt – das Parlament kann die Regierung abberufen.478 Zu den Parlamenten in diesen Systemen sind folgende einführenden Bemerkungen wichtig: Das britische House of Commons ist anders als seine kontinentaleuropäischen Pendants ein nationales Eigenprodukt und streng genommen nur ein Teil des Parlaments, das aus House of Commons, House of Lords und dem Monarchen oder der Monarchin besteht.479 Seine Ursprünge lassen sich bis ins 13. Jahrhundert verfolgen, während es seit 1832 die politisch höhergestellte Kammer darstellt. Seit ca. 750 Jahren tagt es im Palace of Westminster, der seit 150 Jahren in dem markanten Gebäude an der Londoner Themse untergebracht ist. Seine Kennzeichen sind seine Größe und seine im Vergleich hohe Aktivität, die geprägt ist von einer adversarial Westminster-Tradition.480 Das Eduskunta wiederum entstand erst 1906 zu Zeiten als Finnland noch Teil des russischen Zarenreiches war. Seit dem 6.12.1917 ist es das Parlament eines unabhängigen Finnlands. Mit 200 Abgeordneten ist es vergleichsweise klein, muss aber auch nur eine Bevölkerungszahl von knapp über fünf Millionen Einwohnern repräsentieren. Es agierte bis zum Jahr 2000 in einer semi-präsidentiellen Tradition und ist erst seit dem Inkrafttreten der Verfassungsreformen 2000 Parlament in einem rein parlamentarischen Regierungssystem anzusehen.481 476 Vgl. Arter/Widfeldt 2010: 1282. 477 Vgl. Auffermann 2009: 222–223; Petersson 1989: 22; Nousiainen 2001: 99. 478 Auch die anderen Kennzeichen unterstützen diese Sichtweise: Die Regierung besitzt das Gesetzesinitiativrecht und nutzt es, wie gezeigt wurde, intensiv. Auch sind Regierungsamt und Parlamentsmandat kompatibel und es herrscht eine gro- ße Fraktionsgeschlossenheit. Es besteht eine doppelte Exekutive mit dem Staatspräsidenten und es gibt nur eine parlamentarische Kammer. Auch handelt es sich um einen Einheitsstaat. Finnische Verfassung § 43 und § 61; Geschäftsordnung des Parlaments § 60. 479 Vgl. Kluxen 1983: 175; Norton 2013: 16. 480 Vgl. Rogers/Walters 2015: 1–2, 15/18; Norton 2013: 16–18. 481 Vgl. Auffermann 2009: 225; Nousiainen 1988: 232f; Eduskunta 2016a. 4.5 Fallauswahl 115 Da sich sowohl das House of Commons als auch das Eduskunta in Reformprozessen etablieren müssten, soll der Paarvergleich über Zeitintervalle geführt werden.482 Damit wird das Unterhaus prä- und post- Parlamentsreformen der 2000er Jahre und das finnische Parlament prä- und post Verfassungs- und Parlamentsreformen des Jahres 2000 analysiert. Damit konnten ähnliche Zeitintervalle ausgewählt werden, die eine präzise Untersuchung der Entwicklung parlamentarischer Führung möglich machen. Damit bieten das House of Commons und das Eduskunta aufgrund ihrer unterschiedlichen Größe und Traditionen unterschiedliche Voraussetzungen für parlamentarische Führung. Dem Konfrontationscharakter des Paarvergleichs kann entsprochen werden. Zur Identifizierung des jeweiligen Handlungskorridors wird, wie bereits angerissen, auf qualitative Methoden zurückgegriffen und es werden neben der Sekundärliteratur Verfassungen und Geschäftsordnungen der jeweiligen Parlamente und ihrer Unterorganisationen gesichtet.483 482 Vgl. Keman 2005: 203. 483 Zum House of Commons ist die (britische) Sekundärliteratur erschöpfend und gut zugänglich, aber in der deutschsprachigen Forschung nicht intensiv rezipiert. Die finnischsprachige Literatur zum Eduskunta ist, soweit dies überblickt werden konnte, in der deutschen Politikwissenschaft bisher noch nicht bearbeitet worden. Hier nimmt die Studie eine Vorreiterrolle ein. Die Literatur kann ergänzt werden durch englischsprachige Veröffentlichungen von finnischen Politologen und einigen Veröffentlichungen aus der deutschsprachigen Forschung. 4. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung: Vergleichskategorien und Typologie 116

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Zusammenfassung

Parlamente als kraft- und machtlose Institutionen?

Die vorliegende Untersuchung will diesem Bild entgegentreten und leistet einen Beitrag zu einem nuancierten Blick auf die Arbeit der Parlamente. Unter der Leitfrage, welche Führungsstrukturen im Parlament zu finden und welche Muster parlamentarischer Führung zu identifizieren sind, erweitert die Studie die gewöhnlich exekutive Perspektive der Führungsforschung auf politische Führung in Parlamenten.

Im Anschluss an die theoretische Verankerung des Vorhabens mithilfe einer Konzeptualisierung parlamentarischer Führung widmet sich der empirische Teil der Studie den vielfältigen Mustern parlamentarischer Führung in zwei im deutschsprachigen Raum wenig bis kaum rezipierten Parlamenten: dem britischen House of Commons und dem finnischen Eduskunta.

Es zeigt sich, dass der Fokus auf Führungsmuster eine genauere Identifikation der Macht- und Handlungsmöglichkeiten eines Parlamentes ermöglicht.