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3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen in:

Annika Ostendorf

Politische Führung in Parlamenten, page 51 - 74

Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4277-9, ISBN online: 978-3-8288-7227-1, https://doi.org/10.5771/9783828872271-51

Tectum, Baden-Baden
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Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen Das Parlament im parlamentarischen Regierungssystem Der Einstieg in dieses Grundlagenkapitel zum Parlament erfolgt ebenfalls mit dem Hinweis auf die Universalität seines Gegenstands: Parlamente sind allgegenwärtig. Die Definitionen des Begriffs „Parlament“ sind so vielseitig wie die unterschiedlichen Bezeichnungen für die Institution.272 Die Etymologie verweist auf den Unterredungs- bzw. Besprechungscharakter der Versammlung. Erst allmählich wandelte sich diese Konnotation zu einem Fokus auf den Verhandlungs- und Verantwortlichkeitscharakter.273 Beim Begriff „legislature“ wird die Funktion der Gesetzgebung betont.274 Das Begriffspaar „Parliament-Legislature“ verweist auf die Schwierigkeit des präzisen Ausdrucks. So wird die Auffassung vertreten, dass „legislature“ als Begriff aus der Gewaltenteilungslehre vornehmlich ein Parlament in einem präsidentiellen System beschreibt, während „parliament“ ein parlamentarisches Parlament kennzeichnet und auch im deutschen Sprachgebrauch eher vorzufinden ist.275 3. 3.1 272 Vgl. Martin/Saalfeld/Strom 2014: 1; Norton 2013: 4; Norton 1990: 1. Der Ursprung liegt im altfranzösischen Wort „parlement“ (Unterredung, Versammlung), welches wiederum auf das französische Verb „parler“ (sprechen, sich unterhalten) zurückzuführen ist. Im britischen Kontext bezieht sich das Wort „parliamentum“ auf ein Gespräch zwischen König und Vertretern der Stände, vgl. Marschall 2005: 24. Dort auch vertiefend zur Begriffsgeschichte und -entwicklung. 273 Vgl. Martin/Saalfeld/Strom 2014: 1; Kluxen 1983: 17. Bei Kluxen lässt sich auch die gesamte Parlamentsentwicklung nachlesen. 274 legislator = Gesetzgeber (legis als Genitiv von lex; lator als Träger). Vgl. Martin/ Saalfeld/Strom 2014: 1; Norton 2013: 1; Norton 1993: 1; Loewenberg 2007: 818. 275 Vgl. Steffani 1988: 260–261; Olson 1994: 2–3; von Beyme 1999: 179. Man vermisst allerdings eine konsequente Begriffsanwendung und so wird z.B. auch von legislative leadership gesprochen. 51 In dieser Arbeit wird einheitlich mit der Bezeichnung „Parlament“ gearbeitet. Damit ist die sogenannte erste oder untere Kammer des Parlaments gemeint, die die direkt gewählte Volksvertretung darstellt. Wenn hier von der parlamentarischen Führung die Rede ist, geht es um die Abläufe in der ersten Kammer.276 Die Begriffsdiskussion sammelt die genetischen Merkmale eines Parlaments als Vertretungskörperschaft und Versammlung.277 Wenn eine Definition eine möglichst hohe Zahl an Parlamenten einbeziehen will, ist eine breite Definition sinnvoll, so sind z.B bei Nelson W. Polsby Parlamente zunächst nur einmal „official bodies within their respective polities“.278 Bei Parlamenten im engeren Sinne ist hingegen das demokratische Zustandekommen zentral, worauf auch der Zusatz bei Polsby Bezug nimmt: „official, accountable, deliberative assemblies“.279 In diesem Sinne schlägt Stefan Marschall folgende Definition vor: „,Parlamente‘ als aus regelmäßig stattfindenden Wahlen hervorgehende Vertretungskörperschaften mit der Aufgabe der Volksvertretung. Sie bestehen aus einer Vielzahl an individuellen gleichberechtigen Repräsentanten, die über ein freies Mandat verfügen“.280 Zusammenfassend gehören folgende Merkmale zu einem Parlament, die zum Reiz der Betrachtung von Führungselementen beitragen: die konstitutiven Attribute der Zusammensetzung, die demokratischen Grundsätzen entsprechende Wahl, der repräsentative Charakter der 276 Aus der Begriffsproblematik werden folgende Schlussfolgerungen gezogen: Norton nutzt „Legislature“ als Oberbegriff und stellt als Unterkategorien „Congress“ für z.B. den amerikanischen Fall, „Assembly“ als Bezeichnung für das französische Parlament („Assemblée nationale“) oder eben „Parliament“, wie es vornehmlich in Großbritannien gebräuchlich ist, als Alternativen vor. Amie Kreppel bevorzugt den Ausdruck „Assembly“ als Oberbegriff; „legislatures“ seien Unterkategorien, die je nach politischem System entweder als Parliament (in parlamentarischen Regierungssystemen) oder als Congress (in präsidentiellen Regierungssystemen) ausgestaltet seien, vgl. Norton 1990: 1; Kreppel 2014: 84. 277 Vgl. z.B. Schreyer/Schwarzmeier 2000: 158; Marschall 2005: 58; Patzelt 2007: 353; Polsby 1975; Kreppel 2008: 161; Copeland/Patterson 1998: xix. 278 Polsby 1975: 259; Vgl. auch Patzelt 2003: 14; Marschall 2005: 56–57. 279 Polsby 1975: 263. Vgl. auch Marschall 2005: 57. 280 Marschall 2005: 58. Marschall konkretisiert seine Definition im Folgenden noch, indem er die Wahlgrundsätze der freien, allgemeinen, gleichen, geheimen und regelmäßigen Wahl als Bedingung betont. Der Faktor Wahl ist für Marschall deshalb so relevant, weil nur so die Repräsentationselemente Responsivität und Verantwortlichkeit genügend abgebildet sind, vgl. Ebd.: 58/60. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 52 Zusammensetzung, die geographische Komponente der Repräsentation sowie die Gleichheit aller Abgeordneten.281 Die Diversität der Parlamente verlangt nach einer Typologie, um die Unterschiede zu erklären, die den Vergleich über Zeit und System hinweg ermöglichen.282 Die nun vorgestellten Klassifizierungen sind zu Klassikern der Parlamentsforschung geworden.283 Nelson W. Polsbys Kategorisierung von Parlamenten basiert auf der Situation, in der sich die Parlamente befinden, und er entwickelt zwei Achsen: closed/ open (das Ausmaß, in dem der Prozess der Gesetzgebung durch einen begrenzten Teil der Regierung ausgeübt wird) und specialized/unspecialized (den Grad der Spezialisierung des Parlaments), aus denen vier parlamentarische Typen entstehen.284 Darüber hinaus führt Polsby ein weiteres unterscheidendes Merkmal, auf dem transformative und arena die jeweiligen Pole bilden. Transformative Parlamente besitzen die unabhängige Kapazität, inhaltliche Vorschläge zu gestalten und sie in ein Gesetz zu transformieren (zum Beispiel der US-Kongress). Parlamente des Typs Arena zeichnen sich dagegen durch eine formalisierte Organisationsstruktur aus, die für die Interaktion zwischen signifikanten politischen Akteuren optimiert ist (z.B. das britische Unterhaus).285 Michael L. Mezey entwickelt folgende Dimensionen: die erste Dimension policy-making strength of legislatures erfasst die Politikgestaltungsmacht des Parlaments, ohne die eine sinnvolle Klassifizierung von Parlamenten unmöglich sei.286 Die zweite Dimension der Unterstützung hält fest, inwiefern das Parlament als wertvolle Institution wahrgenommen wird und inwiefern es gesellschaftliche Unterstützung erfährt.287 Aus den beiden Dimensionen Policy-making strength und Unterstützung ergeben sich fünf Parlamentstypen: vulnerable, active, marginal, reactive und minimal, wobei für unsere Ausrichtung der Be- 281 Vgl. Olson 1994: 3–5. Es gibt keinen „prime legislator“, wie Olson anmerkt, aber einen „prime minister“. 282 Vgl. Kreppel 2014: 82–87 zur Kritik der Typologien. 283 Vgl. in der Rezeption Ebd.: 88–91. 284 Vgl. Polsby 1975: 263/274. 285 Vgl. Ebd.: 277–279. Polsby legt Wert darauf, dass es sich bei beiden Kategorien um Enden eines Kontinuums handelt und nicht um Dichotomien. Parlamente können also auch zwischen den „Reinformen“ angesiedelt sein. 286 Vgl. Mezey 1979: 23–24. 287 Vgl. Ebd.: 27. 3.1 Das Parlament im parlamentarischen Regierungssystem 53 trachtung die beiden Typen aktiv und reaktiv von Bedeutung sind.288 Im Ergebnis entsprechen diese beiden Typen der Transformativ/Arena- Typologisierung von Polsby. Amie Kreppel stellt diesen Konzepten das der parlamentarischen Autonomie entgegen. Die Exklusivität der Gesetzgebungsfunktion soll aufgehoben und Aspekte der exogenen Akteure und des größeren politischen Umfelds einbezogen werden. Kreppel entwickelt dazu die beiden Kategorien institutional und partisan.289 Aus diesen Typologien ergeben sich für die Führungsanalyse folgende wichtige Erkenntnisse: eine isolierte Betrachtung der integrierten internen parlamentarischen Strukturen verfehlt ihr Ziel, weshalb die parlamentarische Umwelt nicht ignoriert werden darf.290 Die maßgeblichen Dimensionen sind die Politikgestaltungsmöglichkeiten und die innere Organisation eines Parlaments. In dieser Arbeit geht es maßgeblich um transaktionale Führung und entsprechend reaktive bzw. Arena-Parlamente.291 Darüber hinaus liegt der Fokus auf Parlamenten in parlamentarischen Regierungssystemen.292 In der Regierungssystemtypologie stehen sich parlamentarische und präsidentielle Regierungssysteme gegenüber. Zur Abgrenzung dieser beiden Systeme sind verschiedene Kriterienkataloge entstanden. Die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Parlament und Regie- 288 Vgl. Ebd.: 36. 289 Vgl. Kreppel 2014: 92–95. 290 Vgl. Ebd.: 96. 291 Vgl. Mezey 1979: 6. Führung z.B. im US-Kongress ist geprägt vom Ausschusswesen, während Arena-Parlamente vornehmlich durch ihre (Re-) Aktion zwischen Parlamentsmehrheit, Regierung, Opposition und durch die Rolle der Parteien charakterisiert sind. 292 Parlamentarismus ist der Oberbegriff für politische Systeme, „in denen ein Parlament existiert, das bestimmte qualitative Merkmale aufweist“ (Schreyer/Schwarzmeier 2000: 158) oder für „ein System, in dem ein Parlament (oder mehrere Parlamente) formal und/oder tatsächlich eine zentrale Stellung im politischen Prozess einnimmt (einnehmen)“ (Marschall 2005: 67). Die parlamentarische Demokratie wiederum ist im engeren Sinne des Parlamentarismus zu verstehen und ein Regierungssystemtyp. Insofern erscheint es auch sinnvoller, von einem parlamentarischen Regierungssystem zu sprechen, da die parlamentarische Demokratie eher mit der Wechselbeziehung zwischen Bürgern und Politik verbunden ist, während der Terminus des Regierungssystems die Struktur des politischen Prozesses im Bereich Parlament und Regierung akzentuiert, vgl. dazu Schütt-Wetschky 1984: 38; von Beyme 1999: 29ff.; Steffani 1973: 10. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 54 rung entscheidet darüber, ob es sich um ein parlamentarisches oder ein präsidentielles Regierungssystem handelt. Für Winfried Steffani ist das primäre Merkmal die Abberufbarkeit der Regierung: ist die Regierung vom Parlament abberufbar, handelt es sich um ein parlamentarisches Regierungssystem.293 Auch in Müller, Bergman und Strøms Definition ist das Kriterium der Verantwortlichkeit der Regierung das zentrale Charakteristikum: „Parliamentary government is a system of government in which the Prime Minister and his or her cabinet are accountable to any majority of the members of parliament and can be voted out of office by the latter, through an ordinary or constructive vote of no confidence”.294 Daraus ergibt sich, dass die Regierung von einer sie tragenden Parlamentsmehrheit abhängig ist und sich nur so lange im Amt halten kann, wie sie von einer parlamentarischen Mehrheit unterstützt wird. Die beiden sich gegenüberstehenden Handlungseinheiten im Parlament sind demzufolge Parlamentsmehrheit mit Regierung (Regierungsmehrheit) und Opposition (Parlamentsminderheit).295 Daraus ergibt sich die Funktionslogik eines parlamentarischen Regierungssystems, bei der das klassische Gewaltenteilungskonzept nach Montesquieu – die Funktion der Gesetzgebung und die Funktion der Vollziehung dieser Gesetze liegen bei jeweils einem Organ, sodass sich das Parlament als gesetzgebende und die Regierung als ausführende Gewalt gegenüber stehen – abgelöst worden ist von einer anderen Form der Gewaltenteilung, dem „neuen Dualismus“:296 die Regierung und ihre parlamentarische Mehrheit (die Regierungsmehrheit) sind verschmolzen (Gewaltenfusion) und positionieren sich als Handlungseinheit gegenüber der (parlamentarischen) Opposition. Die zentrale und hauptsächliche Aufgabe des Parlaments ist es, für eine handlungs- 293 Vgl. Steffani 1979: 37–39; Siaroff 2003 für Variationen der Kriterien. 294 Müller/Bergman/Strom 2003: 13. Hervorhebung im Original. 295 Die parlamentarische Abberufbarkeit verlangt nicht umgekehrt nach einer formellen Bestellung der Regierung durch das Parlament. Durch die ständig bestehende Option des Misstrauensvotums wird der Wille des Parlaments auch bei der stützenden Bestellung der Regierung deutlich, vgl. Steffani 1991: 51/17. 296 Vgl. Steffani 1979: 53; Rush 2005: 23. 3.1 Das Parlament im parlamentarischen Regierungssystem 55 fähige Regierung zu sorgen.297 Daraus ergibt sich, dass das Parlament im parlamentarischen System nicht das wirkliche Entscheidungszentrum ist. Präziser formuliert befindet es sich zwar im Zentrum der Autorität, aber nicht per se im Zentrum der Macht. Das System funktioniert nach der Devise: „government through, not by, parliament“.298 Für die Ausgestaltung eines parlamentarischen Regierungssystems nennt Steffani supplementäre Merkmale, die aber dem Kriterium der Abberufbarkeit der Regierung untergeordnet sind und nur Variationen herausarbeiten: die Parlamentsauflösung durch die Regierung, die Kompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat, Gesetzesinitiativrecht der Regierung, doppelte Exekutive, Hegemonie der ersten Parlamentskammer und Einheitsstaat.299 Relevanz und theoretischer Hintergrund Das Führungskonzept ist aufgrund seiner Universalität auch für die Parlamentsanalyse von Bedeutung und seine Übertragung ist problemlos möglich. Dass parlamentarische Führung wenig Raum in der Analyse parlamentarischer Prozesse einnimmt und in der Führungsforschung weiterhin Betrachtungen der Exekutive dominieren, ist bedauerlich,300 3.2 297 Vgl. Schütt-Wetschky 1984: 13–14/96; Schüttemeyer 2007: 245. In der Konsequenz bedeutet dies, dass sich eine Parlamentsmehrheit dysfunktional verhielte, wenn sie nicht gemeinsam mit der Regierung handeln bzw. sich mit dieser abstimmen würde: die Abhängigkeit der Regierung vom Parlament bedeutet schließlich auch, dass die Parlamentsmehrheit die Regierung zunächst vor allem trägt und unterstützt. Sie vertraut also dieser Regierung und leistet ihr Gefolgschaft, vgl. Steffani 1979: 157. 298 Vgl. Rush 2005: 24; Beyme 1999: 29; Schütt-Wetschky 1984: 119. Schütt-Wetschky betont, dass die Vorstellung eines Parlaments als Entscheidungszentrums die von John Stuart Mill geprägte klassisch-altliberale Sicht darstelle. 299 Vgl. Steffani 1979: 45; 49–50. Steffani verweist allerdings darauf, dass es einen Bundesstaat mit einem Zweikammernsystem mit gleichgewichtigen Kompetenzen durchaus auch im parlamentarischen Regierungssystem geben kann, was aber die Ausnahme darstellt (wozu er teilweise die Bundesrepublik zählt). Reine Systemtypen bezeichnet Steffani aufgrund von Traditionen und Konventionen als Ausnahmen, vgl. Steffani 1997: 80. Vgl. für weitere Variationen parlamentarischer Regierungssysteme Siaroff 2003: 447. 300 Vgl. Peabody 1985: 239; Richman 2010: 211; Searing 1995: 418/436; Norton 2012: 64. Parlamentarische Führung kann auf dem Kontinuum formal-informal verortet 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 56 denn: „Legislatures provide a specialized context for this exercise of political leadership“.301 Peabody beschreibt die Relevanz wie folgt: „Leadership, which is common to all legislatures, seems to provide an appropriate verhicle for developing comparisons and generalizations beyond single-nation settings“.302 Zentrale Themen der Leadership-Forschung werden auch im parlamentarischen Kontext sichtbar: das Parlament ist der Akteur, der den Gesetzgebungsprozess legitimiert und die Kontrolle des Regierungshandelns durchführt. Für die Steuerung dieser Prozesse ist ein Mindestmaß an Führung erforderlich.303 Außerdem existieren Positionen innerhalb des Parlaments, die sowohl mit der Legitimation als auch mit den Ressourcen ausgestattet sind, in einem Einflussprozess aktiv zu werden und sogar Einfluss auszuüben: „Leadership in legislatures exists where members of that body have choices to make and some independent capacity to make them, and respond to arguments or incentives offered by other members, inducing them to act in a way that otherwise they may not or would not do. Those who induce them to act in this way are exercising leadership“.304 Auch hinsichtlich der eingangs dargelegten Problematik der demokratischen politischen Führung überzeugt die Übertragung des Führungskonzeptes auf das Parlament. Bei der Anwendung der Dichotomie von transformativer und transaktionaler Führung ordnet James Mac Gregor Burns parlamentarische Führung als transaktional ein. Sie erfülle die Funktionen der Initiierung und des Monitorings und garantiere, dass die Transaktionen innerhalb des Parlaments abgeschlossen würden. Eine eigenständige Führungsleistung aus dem Parlament heraus hält Burns für nicht mögwerden. Formal meint eher das „office-holding“, während die informale Dimension eher auf den Einfluss von persönlichen Fähigkeiten abzielt, vgl. Peabody 1985: 241– 242; Lancaster 2010: 427. 301 Lancaster 2010: 427. 302 Peabody 1985: 239. 303 Vgl. Fliegauf/Huhnholz 2011: 25. Fliegauf und Huhnholz weisen darüber hinaus auf die integrations- und vertrauensstiftenden Wirkung der parlamentarischen Führung in der Form als Äußerung von Misstrauen gegenüber der Regierung und dem Austausch von Meinungen. 304 Norton 2012: 58. Vgl. auch Lancaster 2010: 418/427. 3.2 Relevanz und theoretischer Hintergrund 57 lich.305 Auch Owens kommt zu dem Schluss, dass eine transformierende Wirkung von parlamentarischer Führung grundsätzlich nicht zu erwarten sei.306 Ob dies die Nutzung des Führungskonzepts unmöglich macht, ist fraglich. Wenn man sich von der Anforderung einer (transformierenden) Wirkung löst, ist die Übertragung des Führungskonzeptes durchführbar. Eine konkretere Zielsetzung verspricht die Realisierung dieses Transfers. Die Analyse parlamentarischer Führung verläuft anhand folgender vier Schritte: 1. Erklärung: warum gibt es Führung im Parlament? 2. Identifizierung von Orten, Positionen und Prozessen parlamentarischen Führung 3. Definition des Handlungskorridors parlamentarischer Führung 4. Typologisierung: Typen und Muster parlamentarischer Führung. Für die Parlamentsforschung bieten sich parallel zur Führungsforschung sowohl institutionentheoretische als auch agenturtheoretische Ansätze an.307 Institutionelle Ansätze eignen sich deshalb für die Parlamentsforschung, da sie die Relevanz der institutionellen Strukturen anerkennen, die den Rahmen für individuelles Verhalten bilden. Die verschiedenen Ausrichtungen innerhalb des Institutionalismus zeigen sich daran, dass sie in ihrer Erklärung variieren, warum Institutionen bedeutsam sind.308 Die theoretische Verortung basiert auf der Schnittstellenfunktion von politischer Führung in Parlamenten. Für parlamentarische Führung in parlamentarischen Regierungssystemen wird insofern Neuland betreten, als die in diesem Bereich dominierende US-Forschung parlamentarische Führung im spezifischen Kontext des Präsidentialismus analysiert. Dort bildet die sogenannte congressional leadership einen wichtigen Teilbereich – zurückzuführen auf die Besonderheiten 305 Vgl. Burns 1978: 344, 362–368. 306 Vgl. Owens 2003: 76. 307 Vgl. Martin/Saalfeld/Strom 2014: 6–10; Almond/Powell 1966. Institutionalismus ist dabei aber nicht auf die Analyse von Institutionen zu verkürzen, vgl. Diermeier 2014: 33. 308 Vgl. Judge 2008a: 115–119, 129–145. Vgl. dort für die Zielsetzung der einzelnen Ansätze. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 58 des US-Systems.309 Die Verwurzelung im Institutionalismus bietet sich auch für den parlamentarischen Kontext an. Für ihn bedeutet der Kern institutionalistischer Überlegungen – Institutionen strukturieren das Handeln von Akteuren, ohne es zu determinieren – dass die Ergebnisse des parlamentarischen Entscheidungsprozesses von den institutionellen und prozeduralen Bedingungen gestaltet werden.310 Die institutionalistische Perspektive ist deshalb sinnvoll, weil darüber die für die Analyse parlamentarischer Führung entscheidenden Akteure und Kennzeichen der parlamentarischen Regeln, Organisation und Strukturen identifiziert werden können.311 Parlamentarische Führung entsteht und existiert innerhalb des festgelegten institutionellen Kontextes: im Innern gibt es Führungsstrukturen und nach außen bestehen Handlungsspielräume zur Ausübung von Führung.312 In Verbindung mit der theoretischen Verortung des Leadership- Ansatzes wählt diese Studie für die Analyse parlamentarischer Führung den akteurzentrierten Institutionalismus. Wenn institutionelle und situative Faktoren einen sowohl ermöglichenden als auch einschränkenden Kontext bilden, muss dieser für die parlamentarische Führung definiert werden. Die parlamentarischen Prozesse nach innen und außen können mithilfe der Identifizierung der jeweiligen Akteurskonstellationen passgenau abgebildet werden. Der Kontext ist im Zusammenhang mit parlamentarischer Führung deshalb wichtig, weil sie auf eine Unvorhersehbarkeit des Kontextes mit sich wandelnden Strategien reagieren müsse.313 Owens resümiert: 309 Vgl. Owens 2003: 43. Vgl. zum hoch politisierten Charakter des Kongresses, der ihn für eine Führungsanalyse prädestiniert Cooper/Brady 1981: 411.Vgl. insgesamt zur US-Forschung zur legislative leadership: Lancaster 2010: 425–426; Kiewiet et al. 2002: 3; Forestiere 2008: 452. 310 Vgl. Kam 2009: 12; Kiewiet 2002: 7; Kropp 2008: 57; Hedlund 1985: 326– 327/357. 311 Vgl. Lancaster 2010: 418; Strom 1995: 58–61. 312 Vgl. Kropp 2008: 57; Kropp 2006: 278; Hedlund 1985: 326–327/357. Vgl. für einen agenturtheoretischen Zugang zur parlamentarischen Führung Kropp 2008: 57; Strøm 1995: 59–61; Hall/Taylor 1996: 943; Lancaster 2010: 426; Sinclair 1995 313 Vgl. Sinclair 1983: 27–28; Sinclair 2000: 139. Mit einer Persönlichkeitsanalyse betrete die Politikwissenschaft ein Feld, das sie nicht zufriedenstellend bearbeiten könne, vgl. Ebd.: 140–141. Vgl. zum Kontext außerdem Norton 2012: 67; Cooper/Brady 1981: 423. 3.2 Relevanz und theoretischer Hintergrund 59 „[…] conceptualized congressional leadership as a series of interactive processes in which particular leaders or leadership styles are likely to be more effective in some decision-making and institutional contexts rather than in others“.314 Aus diesen Überlegungen ergibt sich die zentrale Stellung des Kontextes – „context matters, and it matters very much“.315 Der spezialisierte Kontext der parlamentarischen Führung zeichnet sich durch die Statusgleichheit aller Mitglieder, die Gesetzgebung als wichtige Funktion und die auf konstitutioneller und repräsentativer Basis legitimierte Autorität aus.316 Die Frage ist also, wie Führung in einer Körperschaft stattfindet, deren Mitglieder formell gleich sind, die verhandlungsorientiert ist und deren Autorität auf der Repräsentation der Interessen einer größeren Gemeinschaft beruht? Auch Regierungen sind mit Einschränkungen konfrontiert, dennoch ist der parlamentarische Kontext insofern speziell, als die Zustimmung der Mehrheit aus systemlogischen Gründen immer gesichert sein muss. Hier liegt der Reiz der Betrachtung der Führungselemente.317 Positionsdimension parlamentarischer Führung Im zweiten Kapitel wurde die Identifizierung der positionalen Führung als vergleichsweise problemlos bezeichnet. Lancaster definiert sie folgendermaßen: „Legislative leaders are the individuals who direct the activities of the legislative chambers in any liberal democratic system“.318 Das bedeutet, dass die Charakteristika der parlamentarischen Organisation Aufschluss darüber geben, an welchen Stellen diese Positionen zu identifizieren sind. 3.3 314 Owens 2003: 47. 315 Ebd.: 77. Die Kontextorientierung einer Analyse parlamentarischer Führung ist allerdings nicht unumstritten. So sieht zum Beispiel Strahan im Kontext nicht den alleinigen Erklärungsfaktor für parlamentarische Führung, vgl. Strahan 2007: 11/34. 316 Vgl. Peabody 1985: 41. 317 Vgl. Strahan 2007: 6. Für die Konzeptionalisierung eines parlamentarischen Kontextes arbeitet Philip Norton mit den Begriffen der externen und internen Umwelt, vgl. Norton 1998: 6–8. 318 Lancaster 2010: 419. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 60 Die parlamentarische Organisation zeigt sich zum einen vertikal in Form von Hierarchien (Abgeordnete delegieren Macht an Führungspositionen) und zum anderen horizontal als Arbeitsteilung und Spezialisierung (zur Steigerung der Effizienz und Anwachsen der Kompetenz).319 Parlamente in ihrem ursprünglichen Sinne sind kollektive und keine hierarchischen Organisationen. Deshalb ist das erste Merkmal parlamentarischer Organisation mit der Begrifflichkeit Gerhard Loewenbergs ein „Paradox der Hierarchie“.320 Peabody fragt: „why have legislatures, by definition collectivities of more or less equal members, come to be characterized by leadership structures“.321 Es entsteht ein „set of privileged groups, that is, subgroups of parliamentarians with specific powers, and a set of procedures that specifies the powers of these subgroups with respect to the functions that legislatures perform”.322 Die Logik der Status- und Stimmgleichheit der Abgeordneten trifft auf die offensichtliche Existenz und Notwendigkeit von Führungspositionen und Führungsverhalten. Trotz der nominellen Gleichstellung haben Abgeordnete einen unterschiedlichen Einfluss auf die parlamentarischen Entscheidungen.323 Führungsstrukturen im Parlament erfüllen damit wichtige Funktionen bei der Gestaltung der parlamentarischen Organisation. Sie prägen die Umsetzung der Hierarchieebenen und den Ablauf der Arbeitsteilung und tragen dazu bei, dass die Informations- und Verteilungsprobleme innerhalb des Parlaments gelöst werden können.324 319 Vgl. Strom 1995: 62; Loewenberg 2007: 821. Schüttemeyer ordnet den Charakteristika der Arbeitsteilung und Hierarchie jeweils eine Führungsform zu: die sachpolitische Führung gehört zur Arbeitsteilung in den Fraktionen, während die Hierarchisierung für richtungspolitische Führung sorgt, vgl. Schüttemeyer 2010: 17/19. 320 Vgl. Loewenberg 2007: 819. Neben diesem Paradox identifiziert Loewenberg auch das Paradox der Abstimmung, der Transparenz sowie der internationalen Vergleichbarkeit, vgl. Ebd.: 823–826. 321 Peabody 1985: 243. 322 Strøm 1995: 62. 323 Vgl. Ebd.; Loewenberg 2007: 819–822. 324 Vgl. zur Diskussion, warum eine Mehrheit ihre Rechte an eine Minderheit abgibt und wann und wie Abgeordnete ihre parlamentarische Macht an Leader delegieren: Gamm/Huber 2002: 329; Mooney 2013: 560; Richman 2010: 214; Cox/Mc Cubbins 1993: 84; Calvert 1987: 83; Sinclair 1995: 6/9; Strahan 2007: 1–2; Sinclair 2000: 139; Mykkänen 2001: 92. 3.3 Positionsdimension parlamentarischer Führung 61 Die Position ist herausgehoben und sichtbar in der parlamentarischen Struktur und ihre Bestellung entspricht den Ansprüchen der demokratischen Wahl und der Repräsentanz. Das bedeutet, dass die hier zu betrachtenden Positionen von Akteuren mit einem Abgeordnetenmandat ausgeübt werden. Einbezogen werden auch Positionen, deren Inhaber ernannt werden, sofern diese Ernennung entsprechend legitimiert ist. Außerdem können die Positionen der Führungsakteure in Verbindung mit dem kollektiven Akteur, dem sie zugeordnet sind, identifiziert werden. Diesen Positionen sind wechselseitig bekannte Funktionen zugeordnet, für deren Erfüllung Ressourcen zur Verfügung stehen.325 Zu parlamentarischen Führungspositionen zählen damit Positionen, die in der parlamentarischen Organisation institutionalisiert sind. Durch die gewaltenverschränkende Natur des parlamentarischen Regierungssystems haben auch Regierungschefs und Mitglieder des Kabinetts parlamentarische Führungsaufgaben, diese werden hier allerdings bewusst nicht einbezogen, sondern strikt als Teil der exekutiven Führung angesehen.326 Die Führungsposition muss zwei Funktionen – eine strukturelle und eine inhaltliche – erfüllen: erstens ist sie Teil der parlamentarischen Organisation und der parlamentarischen Selbsterhaltung. Über die strukturelle Positionierung kann sie die Ressourcen der parlamentarischen Organisation nutzen. Zweitens ist sie an der Steuerung der Ausübung der Parlamentsfunktionen maßgeblich beteiligt und gestaltet so auch das inhaltliche Tätigkeitsfeld des Parlaments bzw. der jeweiligen internen Unterorganisation. Zusammengefasst: Diese Dimension bedeutet die Identifizierung von herausgehobenen, sichtbaren und repräsentativen Positionen innerhalb des Parlaments, deren Besetzung durch Wahl bzw. Ernennung erfolgt. Auf die schwierige Abgrenzung zwischen Position und Rolle wurde bereits in Kapitel 2 eingegangen. Auch die parlamentarische Orga- Besonders Keith Krehbiel zeigt mit seiner Informational Theory auf, dass die Ausschüsse als autonome Akteure und Agenten des ganzen Parlaments ihrer Bedeutung in der Spezialisierung und Bereitstellung von Expertise fänden, vgl. Krehbiel 1991. 325 Vgl. Patzelt 2005: 266. 326 Vgl. Lancaster 2010: 419; Peabody 1985: 244. Vgl. zu parlamentarischen Führungsrollen auch Norton 2012: 64 und Longley/Hazan 2000. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 62 nisationsforschung rezipiert intensiv Rollenkonzepte, was als Hilfestellung für die Identifizierung von Führungspositionen genutzt werden kann. Die Grundlage dafür findet sich in Edmunds Burke kanonischer Unterscheidung zwischen den Repräsentationsrollen Trustee und Delegate.327 Die Rolle als kohärentes Set an Verhaltensnormen gehört zur Position eines Abgeordneten. Das Amt ist eine klar erkennbare Position, mit der andere Abgeordnete und andere Akteure gewisse Verhaltensnormen assoziieren.328 Zunächst können die Führungspositionen klassifiziert werden: institutionelle Positionen erhalten das System und befolgen die Regeln, die Entscheidungspositionen organisieren die innerhalb des Parlaments existierenden Konflikte, indem sie inhaltliche Themen strukturieren und Alternativen entwickeln. Administrative Positionen gestalten den parlamentarischen Betrieb für die Entscheidungsfindung und schaffen damit die Arbeitsumgebung des Parlaments. Mithilfe der informationellen Positionen werden Informationen beschafft, die für den Ablauf der Angelegenheiten essentiell sind.329 Alle drei Positionstypen kommen für die später vorzunehmende Konkretisierung in Betracht. Jürgen von Oertzen definiert die Rolle als „Überschneidungsbereich aus den Erwartungen, die in einer Gruppe an die Inhaber einer bestimmten sozialen Position gerichtet werden, und den tatsächlichen Verhaltensregelmäßigkeiten der Positionsinhaber“.330 Drei (sich nicht gegenseitig ausschließende) Rollentypen kristallisieren sich heraus: die Positionsrolle als formal herausgehobene Position, die gemeinsame Rolle als die für alle Abgeordneten geltenden Aspekte und die Präferenzrolle, die auf die Differenzierung zwischen den Abgeordneten ohne 327 Vgl. Burke 1774: 81ff.; Andeweg 2014: 267. 328 Vgl. Wahlke 1962: 7–9. Buchanan und Ferguson entwickeln verschiedene Rollensektoren: die Kernrollen beziehen sich auf das Verhalten im Parlament, die Klientelrollen auf das Handeln der Abgeordneten gegenüber berufsmäßigen Rollenpartnern außerhalb des Parlaments. Die spezialisierten Rollen ergeben sich aus der arbeitsteiligen Struktur des Parlaments und Nebenrollen decken den Kontakt mit privaten, nicht berufsbezogenen Rollenpartnern ab, vgl. Buchanan/Ferguson 1962: 170 und in der Rezeption Schöne 2010: 36–37. 329 Vgl. Buchanan/Ferguson 1962: 189. 330 Von Oertzen 2006: 47–48. Sein Konzept differenziert zwischen der Rollenorientierung (Vorstellungen der Rolleninhaber über ihre Rolle), der Rollenerwartung (Erwartungen, die an den Rolleninhaber gerichtet werden) und dem tatsächlichen Rollenverhalten. 3.3 Positionsdimension parlamentarischer Führung 63 Rücksicht auf ihre formelle Position abstellt.331 In dieser Arbeit geht es um die Positionsrollen. Longley und Hazan wiederum modellieren die parlamentarischen Rollen als Verhaltensstrategie. Durch die Zuordnung von Zielen zu diesen Rollen unterscheiden sie, ob es sich um eine Rolle oder eine Position handelt. Sie differenzieren zwischen zwei Rollenmustern im Parlament: Führungs- und Mitgliederrollen.332 Diese Arbeit richtet ihr Hauptaugenmerk auf die Führungspositionen. Wenn man aber davon ausgeht – wie im zweiten Kapitel besprochen – dass Führung nur innerhalb einer Gruppe stattfinden und ohne Gefolgschaft nicht existieren kann, existieren die Mitgliederrollen automatisch und können sich entsprechend den Bedingungen des Kontextes situationsabhängig zu Führungspositionen wandeln. Der Nutzen des Rollenkonzeptes liegt in seiner Verbindung der Institutionen mit den individuellen politischen Akteuren. Die Sichtweise der individuellen Akteure könne, argumentiert von Oertzen, nachvollzogen werden, woraus sich wiederum Schlussfolgerungen für die gesamte Institution ziehen lassen. Positiv wird vermerkt, dass die Betrachtung parlamentarischer Rollen die Analyse der Steuerungs- und Integrationsleistung parlamentarischer Führung bereichere.333 Sinnvoll erscheint die Schlussfolgerung, Positionen und Rollen als verbunden, aber nicht identisch anzusehen. Eine Position ist definiert anhand formaler Regeln, gleichzeitig existieren auch, wie dargelegt, informale Strukturen und Interpretationsspielräume, sodass sich neben festen Positionen auch Rollen durch Rollenorientierungen und Rollenmuster entwickeln.334 331 Vgl. von Oertzen 2006: 48–51. Ähnlich wie bei Wahlke et al. tragen die Rollen zur Erfüllung der institutionellen Selbsterhaltung und der parlamentsinternen Prozesse der Organisation und Meinungsaggregation bei, vgl. von Oertzen 2006: 57; Andeweg 2014: 269. 332 Vgl. Longley/Hazan 2000: 3–4. 333 Von Oertzen 2006: 17; Schöne 2013: 382. Kritisch wird in der Rezeption des Ansatzes angemerkt, dass die Rollentheorie nur ein konzeptionelles Framework anbiete, aber keine Hypothesenbildung ermögliche. Andeweg stellt in diesem Zusammenhang fest, dass die Rollenanalyse in der Parlamentsforschung an Bedeutung verloren habe, auch wenn das Beispiel von Oertzens zeigt, dass sie immer noch Potential besitzt, vgl. Andeweg 2014: 272/281. 334 Vgl. Andeweg 2014: 268–269. Vgl. zum Einfluss der Ausprägungen des Institutionalismus auf die Bedeutung der Rolle Andeweg 2014: 270–271. Es wurde bereits begründet, wie mit dem Faktor Persönlichkeit in dieser Arbeit umgegangen wird. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 64 Prozessdimensionen parlamentarischer Führung Die Identifizierung des Führungsprozesses wurde als schwierig bezeichnet. Gleichwohl kann er mit der interaktionistischen Perspektive als Zusammenspiel zwischen den Akteuren und dem institutionellen Kontext verstanden werden. Führungsprozesse finden statt, wenn ein Effekt und ein Ergebnis sichtbar werden, auf der Grundlage der Zielsetzung, die sich die Akteure für diesen Prozess gegeben haben. Parlamente müssen über den Entscheidungsprozess analysiert werden, wofür beleuchtet werden müsse, wie das Parlament in den politischen Prozess eingebunden sei.335 Parlamentsfunktionen werden dafür als Ausgangspunkt genutzt. Ein Abriss der Parlamentsfunktionen konkretisiert die parlamentarischen Aktivitäten, aus ihrer Erfüllung können Rückschlüsse über die Machtmöglichkeiten und Machtentfaltung des Parlaments gezogen werden.336 Parlamentsfunktionen werden in unterschiedlichen, aber inhaltlich kaum variierenden Funktionskatalogen festgehalten.337 In dieser Arbeit soll das Grundmuster aus Wahlfunktion, Gesetzgebungsfunktion, Kontrollfunktion und Kommunikationsfunktion genutzt werden, ohne ihre Begrifflichkeit zu diskutieren.338 Im Folgenden soll zunächst 3.4 Indem Rollenkonzepte einbezogen werden – aber nicht als ausschließliche Option – wird diesem Faktor Rechnung getragen. 335 Vgl. Blondel 1969: 68–69. Eine marginale Stellung des Parlaments anzunehmen, ist deshalb schwierig, vgl. Norton 1993: 4; Norton 2013: 4. 336 Vgl. Sebaldt 2009: 23/39. Sebaldt leitet seine Analyse der Macht der Parlamente sogar komplett von den Funktionen ab, indem er aus diesen Funktionen Machtindikatoren entwickelt. Der funktionale Ansatz wird aber auch kritisch gesehen, vgl. Loewenberg 1972: 11–13; Oberreuter 1984: 247; Norton 2012: 56; Patzelt 2003: 14/81. 337 Walter Bagehot identifizierte 1867 folgende Parlamentsfunktionen: elective (das Parlament wählt die Regierung), expressive (das Parlament berücksichtigt die Meinungen und Interessen der Gesellschaft in seiner Arbeit), teaching (das Parlament lehrt der Bevölkerung die politischen Prozess und die Inhalte der Gesetzgebung; es transformiert divergierende Wünsche und Bedürfnisse innerhalb der Gesellschaft in strategische Pläne), informing (das Parlament informiert über seine Aktivitäten) und legislative (das Parlament berät und verabschiedet Gesetzesvorhaben), vgl. Bagehot 1958: 117ff.; Norton 2013: 9. 338 Vgl. Marschall 2005: 138, der sinnvollerweise unter den o.g. Begriffen das Grundmuster an Parlamentsfunktionen subsumiert. Vgl. auch Ismayr 2013: 35. Die deutsche Parlamentsforschung hat mit dem Blick auf den Deutschen Bundestag 3.4 Prozessdimensionen parlamentarischer Führung 65 knapp die Funktion erklärt werden, um sie dann auf die Prozessdimension parlamentarischer Führung zu übertragen. Zunächst werden nur die übergeordneten Zielsetzungen und Effekte benannt, abhängig von der jeweiligen Akteurskonstellation variieren diese, was im Ländervergleich präzise herausgearbeitet wird. Wahlfunktion Das Parlament und dessen legitimierte Mitglieder bilden das erste Element der Delegationskette und sind daher berechtigt, selbst Wahlen abzuhalten. Die Wahlen finden auf zwei Ebenen statt: zum einen werden bei parlamentsinternen Wahlen Amts- und Funktionsträger bestimmt (Mitglieder parlamentarischer Gremien), zum anderen wählt bzw. bestellt das Parlament – also nach außen gerichtet – die Regierung.339 Parallel zur Wahl gibt es auch die Möglichkeit des Parlaments, die Regierung abzuberufen und damit die Amtszeit der Regierung zu beenden. Dabei handelt es sich um das entscheidende Machtinstrument des Parlaments im parlamentarischen Regierungssystem.340 Ziel: nach innen gerichtet kann das Parlament damit die eigenen parlamentarischen Positionen selbst besetzen. Wichtige Akteure sind dabei die Fraktionen, die möglichst viele ihrer Mitglieder „unterbringen“ möchten. Fraktionsintern werden hierarchische Intentionen – Aufstiegschancen, Belohnung für Erfolge – verfolgt. In ihrer externen Ausrichtung verfolgt die Regierungsmehrheit die Absicht, eine Regierung zu bilden und der Opposition, die Regierungsbildung zu erschweren und Alternativen anzubieten. verschiedene Funktionskataloge entwickelt, vgl. Marschall 2005: 139–141, der in Bezug auf Schindler 1999: 2834–2847 die Funktionskataloge der deutschen Politikwissenschaft zusammenführt. Sie enthalten alle den gleichen Kern an parlamentarischen Aufgaben, nutzen aber teilweise andere Begriffe oder wollen einen bestimmten Aufgabenbereich durch eine eigene Funktion besonders betonen. 339 Vgl. Marschall 2005: 148. 340 Vgl. Marschall 2005: 151. Der Vollständigkeit halber weist Marschall auch darauf hin, dass auch bei der inneren Dimension der Wahlfunktion Abwahlen möglich sind (Abwahlen des Präsidiums o.ä.). Drei Verfahren können zur Anwendung kommen: die Vertrauensfrage, ein (konstruktives) Misstrauensvotum und die Selbstauflösung des Parlaments, vgl. Marschall 2005: 151–153. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 66 Ergebnis: das Ergebnis zeigt sich daran, inwiefern das Parlament seine eigenen Positionen besetzen kann. Die Regierungsbildung wiederum zeigt sich in der erfolgreichen Bestellung einer Regierung, die von der Unterstützung der Regierungsmehrheit abhängig ist bzw. in der Verhinderung oder Erschwerung (mehrere Wahlgänge, schlechtes Ergebnis) der Wahl. Gesetzgebungsfunktion Diese Funktion „ist die vielleicht parlamentarischste aller parlamentarischen Aufgaben (geworden)“,341 da das Parlament mit der Aufgabe der Gesetzgebung assoziiert wird.342 Ein realistisches Parlamentsbild erkennt an, dass die Gesetzgebung weder die einzige noch die exklusive Aufgabe des Parlaments ist. Die Gesetzgebungsfunktion erfolgt in drei Phasen, in denen verschiedene Kriterien betrachtet werden können: die Gesetzesinitiative, die Gesetzesberatung und die Gesetzesverabschiedung.343 Für die erste Phase der Initiative spielt eine Rolle, welche innerparlamentarischen Akteure – einzelne Abgeordnete oder Zusammenschlüsse von Abgeordneten – Gesetzesvorschläge einbringen können und zum anderen, welche Akteure neben dem Parlament – Regierung, Staatsoberhaupt, föderale und regionale Akteure, funktionale Einrichtungen, das Volk – dieses Recht besitzen.344 In der zweiten Phase geht es um den Ablauf des Verfahrens, der Lesungen, Verhandlungen und Beratungen sowie die daran beteiligten Akteure, also z.B. Plenum und Ausschüsse. Auch die Beteiligung der Oppositionsfraktionen am Gesetzgebungsprozess und die unterschiedlichen Abstimmungsmodi werden einbezogen.345 Für die Phase der Verabschiedung spielt das 341 Ebd.: 156. Marschall verweist darauf, dass dies historisch betrachtet nicht die Hauptaufgabe von Parlamenten war. Durch das parlamentarische Budgetrecht entwickelten sich weitere gesetzgeberische Kompetenzen, vgl. Ebd. 342 Vgl. Blondel 1969: 68/81, der mit dem Begriff der Viskosität arbeitet – dem Handlungspotential des Parlaments an verschiedenen Schritten im legislativen Prozess. 343 Vgl. Norton 1993: 8; Green-Pedersen 2010: 348, der darauf verweist, dass die nicht-gesetzgeberische Aktivität des Parlaments gestiegen sei. 344 Vgl. Marschall 2005: 158; von Beyme 1999: 282/283. 345 Vgl. Marschall 2005: 159; von Beyme 1999: 291/294. 3.4 Prozessdimensionen parlamentarischer Führung 67 notwendige Quorum, die Aufnahme der Ausschussberichte und die Rolle des Staatsoberhaupts nach der Verabschiedung eine Rolle.346 Ziel: in der ersten Phase der Initiative geht es um die Einbringung der Initiative und die Agendasetzung. Die Zielsetzung während der Beratung ist, Veränderungen an der Initiative einzubringen und zu diskutieren bzw. zu verhindern und eine möglichst breite Beteiligung der parlamentarischen Akteure zu gewährleisten bzw. gering zu halten. Die Verabschiedung mit breiter Mehrheit bzw. die Niederlage oder die geringe Mehrheit ist das Ziel während der dritten Phase. Ergebnis: Effekte parlamentarischer Führung sind das Einbringen einer Gesetzesinitiative, die Behandlung im Plenum, die tatsächliche Beteiligung parlamentarischer Akteure, das Einbringen von Änderungsanträgen, das Durchführen von Diskussionen, ggf. auch ein schneller Ablauf des Prozesses und schlussendlich die Mehrheitsfindung und Abstimmung im Plenum sowie die (Nicht-) Verabschiedung eines Gesetzes.347 Kontrollfunktion Die Kontrollfunktion existiert als übergreifende Funktion, die in parlamentarischen Systemen aus der Abberufbarkeit der Regierung resultiert. Kontrolle ist die „Überwachung staatlicher Tätigkeit im Hinblick auf Aufgabenerfüllung und Wahrung von Funktion und Position“.348 Der Begriff der Kontrolle umspannt zwei Bereiche – Kritik und Mitwirkung – das Verhalten der Regierung wird einer kritischen Prüfung unterzogen, parallel dazu wird durch die Mitgestaltung und Begleitung der Prozesse antizipatorisch Kontrolle ausgeübt.349 Durch Kontrolle soll die Macht der Regierung zeitlich (vorgängig, gleichzeitig, nach- 346 Vgl. von Beyme 1999: 160/161. 347 Vgl. Lancaster 2010: 419. 348 Busch 1988: 408. Vgl. auch Rush 2005: 64–65, vgl. Schreyer/Schwarzmeier 2000: 165. 349 Vgl. Marschall 2005: 168, in Bezug auf Busch 1991. Vgl. auch Patzelt 2003: 29–30; Siefken 2010: 18. Es gibt zwei Dimensionen: tatsächliche direkte Kontrolle (scrutiny) und den Überblick über die Tätigkeiten der Regierung (oversight), vgl. Schütt- Wetschky 2004: 17; Busch 1988: 429/451/484ff; Schnapp/Harfst 2005: 352ff. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 68 träglich), funktional (informierend, korrigierend) und inhaltlich begrenzt werden.350 Letzteres funktioniert als Richtungskontrolle der politischen Gesamtlinie oder als Leistungskontrolle der exekutiven Zielerreichung.351 Die Bedingungen des neuen Dualismus wirken sich vor allem auf den Zeitpunkt der Kontrolle aus: die Regierungsmehrheit im Parlament nimmt die Kontrolle antizipatorisch über Mitwirkung wahr, während Oppositionsfraktionen vornehmlich im Bereich der gleichzeitigen oder nachträglichen Kritik agieren.352 Zur Erfüllung der Kontrollfunktion stehen dem Parlament verschiedene Instrumente zur Verfügung, insbesondere das Frage- und Interpellationsrecht sowie Untersuchungsausschüsse. Das Fragerecht besteht aus mündlichen und schriftlichen Fragen und der Interpellation.353 Fragerechte können klassifiziert werden nach Instrumenten für zukünftiges Handeln (also ex ante als Mitwirkung) und nach Instrumenten für vergangene Handlungen (also ex post als Kritik). Das Fragerecht wird für den Erhalt von Informationen, für die Fokussierung oder den Hinweis auf ein bestimmtes Thema, die Initiierung einer Debatte oder Abstimmung genutzt.354 Darüber hinaus gibt es auch „weiche“ Kontrollmittel, indem das Regierungshandeln strategisch antizipiert, Druckpotential aufgebaut oder öffentlich Verantwortung eingefordert wird. 350 Vgl. Busch 1988: 409/411; Sebaldt 2009: 112. Vgl. auch den Hinweis auf Steffanis Dreiteilung der Kontrolle als Überwachung, Rechenschaft und Lenkung, vgl. Schnapp/Harfst 2005: 350. 351 Vgl. Patzelt 2003: 31–33. Schöne 2010: 272 nutzt für die Ausübung der Kontrollfunktion durch die Regierungsmehrheit den betriebswirtschaftlich geprägten Begriff des Controllings. 352 Vgl. Busch 1988: 418–419. 353 Vgl. von Beyme 1999: 274–277; Patzelt 2007: 367–368; Martin 2012: 1; Schnapp/ Harfst 2005: 348; Sánchez de Dios/Wiberg 2012: 96/97; Russo/Wiberg 2010: 215. 354 Vgl. Russo/Wiberg 2010: 216–218. Die Autoren typologisieren die parlamentarischen Fragen nach Form der Frage, Timing, Möglichkeit, eine Debatte zu starten und der Möglichkeit, über einen Antrag abzustimmen, vgl. Ebd.: 218–219; Rozenberg/Martin 2012: 143; Sánchez de Dios/Wiberg 2012: 97; Schnapp/Harfst 2005: 349. Shane Martin verweist auf die doppelte Funktion parlamentarischer Fragerechte als Monitoring-Instrument für die Opposition, die damit die Regierung überwachen kann und für die Regierungsmehrheit, die sich selbst bzw. ihren Koalitionspartner beaufsichtigen kann, vgl. Martin 2012: 8. 3.4 Prozessdimensionen parlamentarischer Führung 69 Ziel: das Ziel der parlamentarischen Führung im Bereich der Kontrolle liegt in der Überprüfung der Regierungsarbeit,355 im Verweis auf ihre Lücken und in der Vorstellung von Alternativen. Sowohl Richtung als auch Leistung werden einer Kontrolle unterzogen, das Parlament will sowohl mitwirken als auch tatsächlich kontrollieren. Ergebnis: Effekte zeigen sich zunächst beim Fragenstellen während der Fragestunden, der Herausstellung von Themen mithilfe einer Frage, aber auch in der Einflussnahme über die Mitwirkung. Auch kann dies in der Kontinuität der Kontrolltätigkeit sichtbar werden. Kommunikationsfunktion Zu dieser Funktion gehört erstens die Responsivität. Das Parlament artikuliert Anliegen und Bedürfnisse aus der Gesellschaft und bringt sie in den politischen Willensbildungsprozess (also in die Gesetzesinitiative und Gesetzesberatung) ein. Das parlamentarische Handeln und die öffentliche Meinung zu einer politischen Sachfrage stehen in einer engen wechselseitigen Beziehung, bei der Führungsprozesse deutlich sichtbar werden.356 Zweitens entsteht dadurch eine „kommunikative Führungsaufgabe“,357 die die parlamentarische Leistung über bestimmte Kommunikationskanäle darstellt und vermittelt, folglich Responsivität herstellt. Bei dieser Funktion sind also sowohl die Herstellung als auch die Darstellung von Politik gebündelt.358 Ziel: die Intention eines Führungsprozesses im Bereich der Kommunikationsfunktion ist die Vermittlung von politischen parlamentarischen Inhalten, die Darstellung der parlamentarischen Leistung nach außen, um zum einen den Parlamentarismus und das Bild des Parlaments zu stärken und zum anderen für die eigenen politischen Ziele zu werben.359 355 Busch spricht davon, dass die Kontrolle und die Ausübung des politischen Führungswillens eng miteinander verzahnt sind, vgl. Busch 1988: 408. Vgl. auch Holtmann et al. 2004: 9, die auf die Handlungslogik des parlamentarischen Regierungssystems verweisen und die daraus entstehende Dynamik zwischen den Akteuren und das Problem der gegenseitigen politischen Kontrolle. 356 Vgl. Brettschneider 1996: 108/125. 357 Marschall 2005: 180. 358 Vgl. Ebd.: 181–183; Sebaldt 2009: 25; Patzelt 2003: 23–25. 359 Vgl. Lancaster 2010: 41–420. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 70 Ergebnis: Erfolgreiche Öffentlichkeitsarbeit, die Durchlässigkeit und Zugänglichkeit eines Parlaments sind das Ergebnis von Führungsprozessen in diesem Feld. In der Zusammenschau wird die enge Verbindung der Funktionen deutlich, die eine getrennte Betrachtung erschwert. Nicht alle Funktionen sind exklusiv den Parlamenten zuzuordnen; auch die Regierung übernimmt zum Beispiel Aufgaben in der Ausarbeitung von Gesetzen, der Gesetzgebung oder der Kommunikation.360 Das Aufgabenprofil kann nichtsdestotrotz für die Identifizierung der Führungselemente nutzbar gemacht werden. Zwischenfazit Aufbauend auf der Definition von politischer Führung allgemein ist eine Annäherung an die Definition parlamentarischer Führung möglich. Parlamentarische Führung ist eine Machtinteraktion innerhalb oder durch das Parlament, bei der die parlamentarischen Akteure entsprechend ihrer Positionen und ihren Funktionen Einfluss ausüben, um ihre Ziele zu erreichen. Sie manifestiert sich positional in herausgehobenen Positionen, die in der parlamentarischen Organisation institutionalisiert sind und von gewählten oder ernannten Abgeordneten ausgeübt werden. Prozessual drückt sich parlamentarische Führung darin aus, dass das Parlament und die parlamentarischen Akteure entlang ihrer Parlamentsfunktionen innerhalb des Zusammenspiels von Positionen und den parlamentarischen Regeln agieren und dabei Führung stattfindet. 3.5 360 Vgl. Copeland/Patterson 1998: xxviii. Sieberer hat darauf hingewiesen, dass die Parlamentsfunktionen nur in Beziehung zueinander analytisch Sinn machen. Deshalb konzeptionalisiert er die parlamentarischen Funktionen als institutionelle Macht, vgl. Sieberer 2011: 735. 3.5 Zwischenfazit 71 Parlamentarische Führung Quelle: eigene Darstellung. Parlamentarische Führung – positional oder prozessual definiert – findet in einem Kontext mit unterschiedlichen Akteurskonstellationen statt.361 Diese müssen präzise für die jeweilige Führungssituation definiert werden. In diesem Kontext finden Interaktionen zwischen den institutionellen Strukturen und der Führungssituation statt. Deshalb muss der Kontextfilter bestimmt werden, da aus diesem ein Handlungskorridor entsteht, der die Interaktion der Möglichkeiten und Einschränkungen der Akteure der parlamentarischen Führung gestaltet. Mit dem auf den spezifischen Kontext angepassten Handlungskorridor Abbildung 2 361 Fliegauf und Huhnholz arbeiten mit den Dimensionen Führung im Parlament und Führung durch das Parlament – erstere umfasst die Innenseite des Parlaments, die alltägliche Organisierung der Institution Parlament, während die zweite die Außenseite darstellt mit den Beziehungen vor allem zur Exekutive. Beide Ebenen bedingen sich gegenseitig, nach außen kann das Parlament agieren, weil es nach innen nach bestimmten Mustern strukturiert ist, vgl. Fliegauf/Huhnholz 2011: 24/26. 3. Politische Führung in Parlamenten: Hintergründe und Dimensionen 72 können Muster parlamentarischer Führung identifiziert und ihre Natur in unterschiedlichen Umgebungen bestimmt werden. 3.5 Zwischenfazit 73

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References

Zusammenfassung

Parlamente als kraft- und machtlose Institutionen?

Die vorliegende Untersuchung will diesem Bild entgegentreten und leistet einen Beitrag zu einem nuancierten Blick auf die Arbeit der Parlamente. Unter der Leitfrage, welche Führungsstrukturen im Parlament zu finden und welche Muster parlamentarischer Führung zu identifizieren sind, erweitert die Studie die gewöhnlich exekutive Perspektive der Führungsforschung auf politische Führung in Parlamenten.

Im Anschluss an die theoretische Verankerung des Vorhabens mithilfe einer Konzeptualisierung parlamentarischer Führung widmet sich der empirische Teil der Studie den vielfältigen Mustern parlamentarischer Führung in zwei im deutschsprachigen Raum wenig bis kaum rezipierten Parlamenten: dem britischen House of Commons und dem finnischen Eduskunta.

Es zeigt sich, dass der Fokus auf Führungsmuster eine genauere Identifikation der Macht- und Handlungsmöglichkeiten eines Parlamentes ermöglicht.