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7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten in:

Annika Ostendorf

Politische Führung in Parlamenten, page 293 - 324

Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4277-9, ISBN online: 978-3-8288-7227-1, https://doi.org/10.5771/9783828872271-293

Tectum, Baden-Baden
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Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta Vergleich des Kontextfilters Institutioneller Kontext: Orte und Positionen im Parlament Präsidium Im House of Commons existiert kein Präsidium. Der Parlamentspräsident und seine Stellvertreter tauschen sich zwar aus, ohne dass es aber einen institutionalisierten Ort gibt, an dem die administrativen Angelegenheiten des Parlaments verortet sind – und sei auch nur als reiner Ort der Verwaltung. Im Eduskunta wiederum ist weniger das Präsidium als die Präsidialkonferenz zentral, in der neben den drei Mitgliedern des Präsidiums auch die Vorsitzenden der Ausschüsse vertreten sind. Sie übernimmt wesentliche administrative parlamentarische Funktionen, hat aber auch darüber hinaus gehende Agendasetzungsfunktionen, so wird hier die Überweisung der Gesetzesvorschläge an einen geeigneten Ausschuss verhandelt. Verzögerungen sind an dieser Stelle grundsätzlich möglich. Durch die Einbindung der Ausschüsse an diesem wichtigen Ort parlamentarischer Arbeit zeigt sich ihre besondere Bedeutung. Eine solche Zusammensetzung an dieser Stelle im Parlament ist im internationalen Vergleich außergewöhnlich. 7. 7.1 7.1.1 293 Kategorien Präsidium im Vergleich House of Commons Eduskunta Typen und Zusammensetzung Existiert nicht Präsidium: Parlamentspräsident und seine Stellvertreter Präsidialkonferenz: Präsidium sowie die Ausschussvorsitzenden Funktionen Präsidium: keine Zuteilung von eigenen Funktionen es handelt sich um die Funktionen des Parlamentspräsidenten Präsidialkonferenz: Organisation der parlamentarischen Arbeit, zentral sowohl im administrativen Bereich als auch im Gesetzgebungsprozess Festlegung der TO Vorschlag für Überweisung an Ausschuss Kann Gesetzgebungsprozess verzögern Weniger eine politische als eine konzipierende und verfeinernde Rolle Quelle: eigene Darstellung Parlamentspräsident Sowohl im Vereinigten Königreich als auch in Finnland wird der Parlamentspräsident geheim gewählt. Dies ist im House of Commons eine Innovation und fügt sich ein in ein parlamentarisches Reformprogramm zur Stärkung des Parlaments. In beiden Parlamenten genießen die Parlamentspräsidenten eine hohe Reputation, insbesondere aufgrund ihrer Unparteilichkeit bei der Ausübung ihrer Aufgaben. Im britischen Parlamentarismus spielt der Speaker eine historisch bedeutende Rolle, die in der Wertschätzung der Position deutlich wird. Die Parlamentspräsidenten in beiden Ländern sitzen den Debatten vor und beaufsichtigen sie. Im House of Commons zeigt sich insbesondere Gestaltungspotential während der Debatte und bei der Zulassung von Anträgen. Die Tagesordnung liegt nicht im Zuständigkeitsbereich des Speakers. Im Eduskunta ist die Agendamacht des Parlamentspräsident ebenfalls gering und seine Aufgaben sind eher administrativ verortet. Dort sind die stellvertretenden Parlamentspräsidenten auch in der Präsidialkonferenz vertreten, sodass sie darüber wichtige Funktionen wahrnehmen können. Tabelle 16 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 294 Kategorien Parlamentspräsident im Vergleich House of Commons Eduskunta Bestellung Geheime Wahl Geheime Wahl Typen Senior officer, presiding officer Unparteilich Sprecher des Hauses Geringe Parteiposition Formal zweitwichtigstes Amt nach dem Staatspräsidenten Bleibt Vertreter seiner Fraktion Funktionen Vorsitz Debatten Administration Entscheidet nicht über parlamentarische Tagesordnung Informeller Einfluss Aufrechterhaltung Ordnung Frei bei Verteilung Rederecht Instrumente während Debatte (Entscheidung über Anträge) Einberufung der Sitzungen Vorstellung der Agenda Beaufsichtigung der Debatte Einhaltung der parlamentarischen Regeln Darf Aufnahme in parlamentarische Agenda nur bei Verfassungsbedenken verweigern Keine Beteiligung an Debatten oder Abstimmungen Quelle: eigene Darstellung. Fraktion Weder das House of Commons noch das Eduskunta definieren präzise ihre Fraktionen, obwohl ihre zentrale Bedeutung an vielen Stellen deutlich wird. Im Vereinigten Königreich gibt es keine verschriftlichten Regeln zu den Fraktionen, in Finnland sind sie seit 2012 als juristische Personen anerkannt und durch ein Fraktionsregister registriert. In beiden Parlamenten sind die Fraktionen in verschiedene Arbeitseinheiten unterteilt. Im House of Commons fällt auf, dass die Unterorganisationen zumeist Orte der Backbencher sind. Sowohl das 1922 Committee der Conservatives als auch die Parliamentary Party von Labour bieten die Möglichkeit, Fraktionsangelegenheiten vorzubereiten, Themen zu setzen und insbesondere Modi der Konfliktlösung und Kommunikation zwischen Fraktionsbasis und Fraktionsführung zu etablieren. Ein ihnen jeweils zugehöriges ausführendes Organ – Executive Committee bzw. Parliamentary Committee – ist ebenfalls in der Organisation verortet. Die Arbeitsgruppen spielen in allen Fraktionen Tabelle 17 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 295 eine eher administrative Rolle und übernehmen keine Expertiseentwicklung. Im Gegensatz dazu haben die finnischen Fraktionen eine kleinteilige interne Organisation. Neben dem Vorstand und der Fraktionsversammlung gibt es zwei Orte: den Työvaliokunta und die Valiokuntaryhmä. Der Arbeitsausschuss ist für die Vorbereitung der Fraktionsarbeit zuständig, während die Ausschussarbeitsgruppen an der Schnittstelle zwischen Ausschuss und Fraktion agieren, sodass innerhalb der Fraktionen eine direkte Beziehung zum Ausschuss verankert ist. Arbeitsgruppen im Sinne der fraktionsinternen Policy-Vorbereitung kann es zwar geben, sie sind aber kein entscheidender Bestandteil der Fraktionsorganisation. Aufgrund der mehrheitsparlamentarischen Logik in beiden parlamentarischen Systemen dominieren die Regierungsfraktionen nach außen das politische Geschehen. Die Oppositionsmodelle in beiden Parlamenten unterscheiden sich insofern, als im House of Commons die Opposition zwar keine spezifischen Rechte oder ein eigenes Gesetzesinitiativrecht hat, allerdings eine deutlich abgegrenzte Alternativregierung in Form eines Schattenkabinetts bildet und ein eigenständiger Organisationsbestandteil des House of Commons ist. Im finnischen Parlament sind den Oppositionsfraktionen zwar auch keine spezifischen Rechte zugeordnet, aber aufgrund der pluralistischen und disparaten Oppositionsstruktur kann keine eindeutige Alternativregierung angeboten werden. Auch taucht die Opposition weder in der Verfassung noch in der parlamentarischen Geschäftsordnung auf. Die breite Koalitionsbereitschaft der finnischen Parteien und Fraktionen bedeutet, dass sie grundsätzlich bereit sind, nicht nur Regierungsverantwortung zu übernehmen, sondern dies auch in Zusammenarbeit mit einer momentanen Regierungsfraktion zu tun. Kategorien Fraktion im Vergleich House of Commons Eduskunta Begriffsdefinition Keine präzise Definition im Receipt des jeweiligen Whips Zuordnung über Regierung oder Opposition Keine Zuschreibung von Aufgaben Keine präzise Definition in Verfassung oder Geschäftsordnung Juristische Person seit 2012 Fraktionsregister Jeweilige Mitglieder, die für die Parlamentswahl auf der Liste der Partei standen Tabelle 18 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 296 Zusammensetzung Conservatives: 1922 Committee, Executive Committee. Repräsentationsorgan konservativer Backbencher Labour: PLP Vorbesprechungen; Parliamentary Committee zur Vorbereitung der PLP; Konfliktlösung, Kontaktherstellung Arbeitsgruppen: eher administrative Aufgaben, geringer Einfluss; insbesondere bei Labour aber Themensetzungsfunktion Fraktionsversammlung Fraktionsvorstand: Einberufung und Vorsitz der Sitzungen Ausschussarbeitsgruppe: Fraktionsmitglieder, die dem gleichen Ausschuss angehören; vertritt Fraktion in den Ausschüssen Arbeitsausschuss: Vorbereitung der Fraktionsaufgaben und Fraktionssitzungen Vorentscheidungen Mitglieder: Fraktionsvorstand und weitere Mitglieder (bei KOK z.B. Ausschussvorsitzende der Fraktion) Arbeitsgruppe: zur Bewältigung größerer inhaltlicher Aufgaben (bei SDP und VIHR) Regierungs- vs. Oppositions fraktion Dominanz der Regierungsfraktion „Klassisches“ Oppositionsmodell Alternativregierung Keine spezifischen Oppositionsrechte Kein eigenes Gesetzesinitiativrecht Opposition Days Durch Entwicklung zum Mehrheitsparlamentarismus Stärkung der Regierungsfraktion Oppositionsmodell: Die Fraktionen und Abgeordnete, die nicht an der Regierung beteiligt sind Pluralistisch, disparat; keine koordinierte offizielle Opposition Kein Schattenkabinett Kein eigenes Initiativrecht Funktionen Regierungsbildung: entscheidende Fraktionsaufgabe Mehrheitsfraktion Gesetzgebung: Regierung initiiert, Fraktion als Ort wenig Einfluss in dem Bereich; Abstimmung Kontrolle: klassische Oppositionsaufgabe Regierungsbildung: entscheidende Fraktionsaufgabe Mehrheitsfraktion Gesetzgebung: Fraktionen koordinieren interne Meinungsbildung Kontrolle: klassische Oppositionsaufgabe, läuft aber auch über Ausschüsse Quelle: eigene Darstellung. 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 297 Fraktionspositionen Bei den Fraktionsvorsitzenden befindet sich der entscheidende Unterschied zwischen dem Unterhaus und dem Eduskunta bei der Bestellung. Während in Großbritannien die Position des Fraktionsvorsitzes in Personalunion mit dem Parteivorsitz ausgeübt wird, sind in Finnland die beiden Positionen voneinander getrennt. Das Wahlprozedere im House of Commons ist komplex, im Eduskunta findet die Wahl des Fraktionsvorsitzenden in der konstituierenden Sitzung der Fraktion nach einer Parlamentswahl statt. Bei britischen Fraktionsvorsitzenden handelt es sich um die zentrale Position, da damit auch ein Regierungsamt bzw. die offizielle Position als Leader of the Opposition verbunden ist. Bei finnischen Fraktionsvorsitzenden liegt der Aufgabenbereich eher in der Repräsentation und Organisation sowie der inhaltlichen Vorbereitung der Fraktionsarbeit. Im britischen Parlament verlaufen alle Kanäle über den Fraktionsvorsitzenden, der dabei nicht unbedingt parlamentarisch aktiv sein muss. Stellvertreter sind dort nicht explizit vorgesehen, die Geschäftsordnungen der Fraktionen im Eduskunta wiederum halten in ihren Geschäftsordnungen die Etablierung von Stellvertretern fest. Die Vorsitzenden der fraktionsinternen Organisationen haben im Unterhaus eine wichtige Ansprechpartnerfunktion im Austausch mit der Fraktionsführung. Dabei handelt es sich um eine Backbencher-Position mit enormem Potential. Der Ausschusssprecher im Eduskunta ist die maßgebliche Position an der Schnittstelle zwischen Ausschuss und Fraktion, die jede Fraktion in ihrer Geschäftsordnung niedergelegt hat. Die institutionalisierte Position des Whips im Unterhaus manifestiert sein enormes fraktionsinternes Profil. Er wird vom Fraktionsvorsitzenden ernannt, sein ursprünglich hohes Patronagepotential musste aber durch die Veränderung der parlamentarischen Regeln Einbußen erleiden. Die Position ist stark hierarchisch unterteilt und erfüllt eine bedeutsame Schnittstellenfunktion zwischen Fraktion und Fraktionsführung. Die Aufgaben liegen vornehmlich im administrativen und kommunikativen Bereich sowie in der Herstellung von Fraktionsdisziplin, was für das Wahlverhalten entscheidend ist. Der Whip im Eduskunta erfüllt ähnliche Funktionen, ist aber in seinen Aufgaben 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 298 und seinem Profil lange nicht so institutionalisiert wie sein britisches Pendant, auch gibt es diese Position nicht in allen Fraktionen. Kategorien Fraktionspositionen im Vergleich House of Commons Eduskunta Typen und Bestellung Fraktionsvorsitzender: Personalunion Fraktions- und Parteivorsitzender Conservative Party: Wahl (Wandel: früher nur aus Fraktion jetzt OMOV) Labour Party: Wahl (neues Verfahren) Auch Regierungsamt als Premierminister bzw. Leader of the Opposition (finanzielle Ausstattung des LoO) Vorsitzender interner Fraktionsorganisation Conservatives: Chairman 1922 Labour: Chairman PLP Whip: Ernennung Government Chief Whip Opposition Chief Whip Assistant Whips Fraktionsvorsitzender: Keine Personalunion Fraktions- und Parteivorsitz Wahl in der konstituierenden Fraktionssitzung nach Parlamentswahl Ausschussprecher: Falls es mehrere Abgeordnete in einem Ausschuss gibt, wird ein Fraktionsmitglied gewählt Whip: Wahl in Fraktionsversammlung Funktionen Fraktionsvorsitzender: Zentral für Agendakontrolle Fraktionsvorsitzender der Regierungsfraktion = Funktionen des Regierungschefs Leader of the Opposition als Verkörperung der Opposition Whip: Feedback-Schnittstelle zwischen Fraktionsführung und Backbenchern Assistent der Fraktionsführung sowie Ansprechpartner für Backbencher Mehrheitssicherung, Information, Kommunikation Patronagemacht geringer geworden Fraktionsvorsitzender: Organisation und Administration Repräsentation Inhaltliche Aufgaben: Vorbereitung, Vorschläge erarbeiten Ausschusssprecher: Zentrale Stellung Schnittstelle zwischen Ausschuss und Fraktion: berichten Fraktionen von der Ausschussarbeit bzw. tragen Fraktionslinie in den Ausschuss Koordination von Fraktions- und Ausschusslinie Whip: Koordination des Wahlverhaltens der Fraktionsmitglieder Quelle: eigene Darstellung. Tabelle 19 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 299 Ausschuss Im House of Commons fällt die Doppelstruktur der Ausschüsse auf. Die Select Committees sind als Ausschüsse für die Kontrolle der Ministerien bzw. für interne Angelegenheiten konzipiert, während die Public Bill Committees in den Gesetzgebungsprozess eingebettet sind. Select Committees sind mit neun bis 18 Mitgliedern kleiner als die Public Bill Committees mit 16 bis 50 Abgeordneten. Select Committees sind langfristig angelegt für die kontinuierliche Kontrolle und Begleitung der Exekutive, auch treffen sie eigenständig die Entscheidung über die inhaltliche Ausrichtung ihrer Arbeit. Ihre Besetzung erfolgt über die Fraktionen, die vornehmlich Backbencher auswählen. Die nur für das zu behandelnde Gesetz eingerichteten Public Bill Committees werden über ein eigenes Gremium, das Committee of Selection, besetzt und üben eine legislative Funktion in Form der detaillierten Behandlung des Gesetzesvorschlags aus. Die Ausschüsse im Vereinigten Königreich erfüllen also zwei Parlamentsfunktionen – Gesetzgebung und Kontrolle. Für das finnische Parlament wiederum legt die Verfassung die Anzahl und Typen der Ausschüsse fest. Interessanterweise gibt es dort also keine Angaben zu den Fraktionen, während die Ausschüsse ausführlich behandelt werden. Sie sind ständige Einrichtungen und grundsätzlich nach den Ministerien aufgeteilt. Auch die Mitgliederzahl ist in der Verfassung festgeschrieben, wobei ihre Besetzung die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse berücksichtigt. Mit dem Verfassungsausschuss existiert ein parlamentarischer Ort, der für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zuständig ist. Ein eigenes Initiativrecht haben Ausschüsse nicht. Die Arbeitsschritte innerhalb des Ausschusses sind detailliert und präzise festgehalten, besonders bemerkenswert ist die Behandlung der Initiative im Ausschuss vor der ersten Lesung. Die Ausschüsse sind also der Kernbestandteil des Arbeitsparlaments. 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 300 Kategorien Ausschüsse im Vergleich House of Commons Eduskunta Typen und Anzahl Select Committees (SC): Departmental, Topical, Internal (z.B. Backbench Business Committee) Public Bill Committees (PBC) Von Verfassung festgelegt 15 Ausschüsse + Großer Ausschuss ständige Ausschüsse Temporäre Ausschüsse können eingerichtet werden Entspricht grundsätzlich Ressortaufteilung Unterausschüsse möglich, praktisch aber nicht von Bedeutung Zusammensetzung und Bestellung SC: Je 9 bis 18 (vorwiegend) Backbencher; Nominierungen durch Fraktion, dann geheime Wahl in der Fraktion PBC: Bestellung jeweils für das spezifische Gesetz; 16 bis 50 Nominierung durch Committee of Selection unter Berücksichtigung der parlamentarischen Mehrheiten Mitgliederzahl in Verfassung und GO festgelegt Zwischen 17 und 25 Mitglieder Besetzung proportional nach parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen Auswahl erfolgt innerhalb der Fraktionen Jeder Abgeordneter ist Mitglied mindestens eines Ausschusses Funktionen Departmental: Begleitung und Prüfung der Arbeit der Ministerien; informellere Arbeitsweise, Ladung von Experten und Zeugen Topical: themenspezifisch, ministerienübergreifend Internal: kammerinterne, parlamentarisches Alltagsgeschäft PBC: detaillierte Diskussion der Gesetzesinitiative, auch Anhörungen von Experten Verfassungsausschuss: verfassungshütende Rolle Ausschüsse haben kein eigenes Initiativrecht Ablauf im Ausschuss: viele Ressourcen darin enthalten Begleitung und Vorbereitung von Gesetzesinitiativen Ausschussebene ist Pflicht für alle Initiativen Erstellung eines Ausschussberichts Vorbereitung der Plenarsitzungen Quelle: eigene Darstellung. Ausschussvorsitzende Auch beim Ausschussvorsitzenden wird die unterschiedliche Bedeutung deutlich, die in beiden Parlamenten auf die Ausschüsse gelegt wird. Die Vorsitzenden der Select Committee werden über ihre Fraktio- Tabelle 20 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 301 nen nominiert, wobei die Fraktionszuordnung der jeweiligen Ausschussposten zuvor festgelegt worden ist. Eine wichtige Reform ist die darauf folgende geheime Wahl der Ausschussvorsitzenden. Ein Vorsitzender eines Select Committee kann sein Profil entwickeln und insbesondere bei wichtigen Untersuchungen enorme Expertise und Außenwirkung erlangen. Als voller Bestandteil der Arbeit des Ausschusses wird dieser Effekt noch verstärkt. Die Position des Vorsitzenden des Backbench Business Committees hat eine wertvolle neue Position für die Backbencher geschaffen. Vorsitzende des Public Bill Committees erhalten ihre Position über das Panel of Chairs und sind damit in keiner besonderen Führungsposition. Eine Profilentwicklung findet nicht statt, insbesondere die temporäre Etablierung dieser Ausschüsse verhindert dies. Über Änderungsanträge kann der Vorsitzende zwar entscheiden, ansonsten existieren allerdings wenige Handlungsmöglichkeiten. Auch in Finnland wird über die Fraktionszugehörigkeit der Ausschussvorsitzenden vorher entschieden. Ihre Mitgliedschaft in der Präsidialkonferenz ist fast noch wichtiger für ihre Arbeit als die Möglichkeiten im Ausschuss selbst. Eine präzise Aufgabenzuteilung haben die Ausschussvorsitzenden im Ausschuss nicht, sie sind aber für die Organisation der Sitzungen und die Priorisierung der Angelegenheiten zuständig, was Agendasetzungsmöglichkeiten bereithält. Die Bedeutung der Ausschüsse für das Eduskunta zeigt sich also nicht nur bei den klassischen Ausschussfunktionen, sondern auch darin, dass die Fraktionen eigene Orte für ihre Einbindung in das gesamte parlamentarische Verfahren geschaffen haben. Der unterschiedliche Stellenwert der Ausschüsse lässt sich an der Position der Ausschussvorsitzenden deutlich ablesen. Die Rolle der Ausschüsse im Gesetzgebungsprozess ist im Vereinigten Königreich begrenzt, was sich in den Vorsitzendenpositionen spiegelt. Die Beteiligung der Ausschüsse am zentralen Ort der Präsidialkonferenz in Finnland zeigt die Bedeutung der Ausschüsse im finnischen Parlamentarismus. 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 302 Kategorien Ausschusspositionen im Vergleich House of Commons Eduskunta Bestellung Select Committees: Nominierung durch Fraktion Fraktionszuordnung der einzelnen Positionen wird zuvor im Caucus of Whips ausgehandelt, geheime Wahl durch Kammer Public Bill Committees: Auswahl durch Panel of Chairs Wahl aus der Mitte des Ausschusses, Regeln wie bei Wahl des Parlamentspräsidenten Fraktionszugehörigkeit der Ausschussvorsitzenden wird entsprechend der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse vorher festgelegt. Typ Vorsitzender SC: Profil Vorsitzender Backbench Business Committee: Profil-Position für Backbencher Vorsitzender PBC: Speaker des Ausschusses, keine Profilentwicklung möglich wegen Auflösung des Ausschusses nach Ausschussphase Gehört in seiner Funktion auch dem Präsidialkonferenz an und ist damit an zentraler Schaltstelle des Parlaments Vorsitzender des Großen Ausschusses mit besonderer Stellung Funktionen SC: Voller Bestandteil der Arbeit des Ausschusses; Ablauf der Ausschussarbeit bestimmen PBC: Über Zulassung von Änderungsanträgen entscheiden, aber keine disziplinarischen Ressourcen Aktives Mitglied des Ausschusses Nicht präzise festgelegt Organisation der Sitzungen, Verteilung Rederecht Priorisierung innerhalb des Ausschusses Quelle: eigene Darstellung. Diese Dimension des Handlungskorridors zusammenfassend fällt auf, dass das Präsidium im House of Commons nicht existiert, während es im Eduskunta zentrale Funktionen übernimmt. Im Gegensatz dazu ist der britische Parlamentspräsident als das Gesicht des House of Commons nicht nur mit repräsentativen Aufgaben betraut, sondern mit großem Ermessensspielraum während Debatten und Fragestunden. Im Eduskunta handelt es sich bei dieser Position um eine organisatorischadministrativ ausgerichtete Aufgabe. In beiden Parlamenten sind bei den Fraktionen alle vorgestellten Orte vorhanden. Die finnischen Fraktionen sehen in ihnen eindeutige Möglichkeiten der Arbeitsteilung mit Hinblick auf die Ausschussarbeit, während sie bei den britischen Fraktionen eher Anlaufstellen für die Backbencher sind. Die Differenzierung nach Regierungs- und Opposi- Tabelle 21 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 303 tionsfraktion ist in parlamentarischen Regierungssystemen zwar immer entscheidend, nichtsdestotrotz prägt sie im House of Commons die gesamte parlamentarische Organisation. Es bietet auch vielseitigere Fraktionspositionen als das Eduskunta, insbesondere angesichts der institutionalisierten Rolle der Whips. Selbst der einfache Abgeordnete hat als Backbencher eigenständiges Handlungspotential. Die Doppelstruktur der Ausschüsse im House of Commons zeigt, dass sie nicht nur eine gesetzgeberische Aufgabe erfüllen können, sondern auch in einen weiter gefassten Kontrollbereich eingebunden sind. Im Eduskunta ist die Ausschussstruktur der prägende Mechanismus für die Arbeitsteilung im Bereich der Gesetzgebung. Während der Ausschussvorsitzende hier eine zentrale Führungsposition darstellt, ist das Profilierungspotential selbst als Vorsitzender eines britischen Select Committees begrenzt. Schlussfolgernd verläuft die Positionsdimension parlamentarischer Führung im Großteil parallel, aber einige parlamentsspezifische Besonderheiten stechen dennoch ins Auge. Bei der Anwendung der Kriterien zur Positionsbestimmung sind Führungspositionen eindeutig zu identifizieren, die Bezeichnung „-vorsitzender“ scheint aber nicht unbedingt das ausreichende Kriterium zu sein – so kann ein Backbencher unter Umständen mehr parlamentarische Führung aus- üben als ein Vorsitzender eines Public Bill Committees. Die Differenzierung nach unterschiedlichen Typen ist deshalb wichtig. Institutioneller Kontext: Parlamentarische Regeln Im Vergleich der Plenarregeln ist für das Merkmal der Mitwirkung und Begleitung festzuhalten, dass das Initiativrecht in beiden Parlamenten bei der Regierung oder individuellen Abgeordneten liegt. Ein Initiativrecht für Fraktionen oder Ausschüsse ist nicht vorgesehen, wobei in Finnland die Zuordnung einer Fraktion zu einer Initiative über die unterstützenden Unterschriften möglich ist. Grundsätzlich manifestiert sich die Regierungsdominanz im Bereich der Initiative, da im House of Commons angesichts der tief institutionalisierten Regeln nur durch Losglück oder durch streng reglementierte Zeitfenster die Einbringung eines Gesetzesentwurfs möglich ist und im Eduskunta Regierungsinitiativen bei der Behandlung auf der Tagesordnung und im 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 304 Ausschuss Vorrang haben. Außerhalb der Regierung entstandene Initiativen verfolgen weniger den Zweck, tatsächlich das eingebrachte Gesetz zu verabschieden, als vielmehr Öffentlichkeit zu erreichen, Handlungsbedarf anzumelden und ein Thema zu setzen. Wichtig für die Bewertung der parlamentarischen Möglichkeiten ist aber, sich von der Erfolgsquote von Initiativen zu lösen und die Themensetzungskraft nicht zu unterschätzen, auch wenn diese informell oder im Bereich der prä-legislativen Kontrolle liegt. Im Gesetzgebungsprozess zeigt sich die unterschiedliche Stellung der Ausschussberatung. Während sie im Eduskunta das zentrale Element darstellt, beraten die Ausschüsse im House of Commons zwar im Anschluss an die zweite Lesung und stellen ihren Bericht auf einer eigens eingerichteten Report Stage vor, aber ihnen wird keine maßgebliche Bedeutung beigemessen, obwohl sie ihr Potential durchaus anders entfalten könnten. Bezüglich der Gestaltung der Tagesordnung fällt auf, dass es im House of Commons keinen Ältestenrat oder eine ähnliche Institution gibt, die eine parlamentarische Tagesordnung aufstellen könnte, sondern die Regierung dafür zuständig ist. Der Leader of the House stellt als Repräsentant der Regierung den Zeitplan für die nächste (und übernächste) Woche vor. Der Opposition und den Backbenchern sind bestimmte Zeitfenster zugeordnet, in denen diese Muster durchbrochen werden. Mit den Early Day Motions haben die Abgeordneten eine bedeutsame Möglichkeit, die Agenda zu ergänzen und ihre gewünschten Themen zu setzen. Insbesondere zeigen die Reformansätze die Bemühungen, die parlamentarischen Optionen zu stärken. Im Eduskunta wiederum liegt die Sitzungsplanung zwar in den Händen des Parlaments, weil die Präsidialkonferenz sie aufstellt. Gleichzeitig dominiert die Regierung jedoch durch ihre Mehrheitsstellung diesen Prozess. Im Bereich der Debatte zeigt sich die deutlich institutionalisierte Verankerung einer redeparlamentarischen Tradition im House of Commons. Dort bieten sich in Form von Adjournment, Emergency, Topical oder Urgent Debates vielseitige Möglichkeiten, das Wort in der Debatte zu ergreifen und erneut Themen zu setzen. Erinnert werden soll hier an den Reformprozess und an Speaker John Bercow, der diese Optionen für die Abgeordneten zulässt. Auch hier sei angemerkt, dass die Regierung Entscheidungen und Abstimmungen weiterhin dominiert, 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 305 was aber das Handlungspotential der parlamentarischen Akteure in dieser Hinsicht nicht unbedingt berührt. Im Eduskunta wiederum fügen sich die Annahmen des Arbeitsparlaments in die Praxis: Zwar ist es möglich, Debatten zu initiieren und Aktuelles zur Sprache zu bringen, sie werden aber nicht intensiv genutzt und gehören auch nicht zur parlamentarischen Tradition. Kategorien Plenarregeln im Vergleich Plenarregeln House of Commons Eduskunta Mitwirkung und Begleitung Government Bills Private Members‘ Bills a) Ballot: Glück wenig Erfolgschancen b) Ten-Minute-Rule Bill: Öffentlichkeit wenig Erfolgschancen c) Presentation einfache Initiative, aber nur making a point Insgesamt: Dominanz der Regierung, aber Möglichkeiten des Agendasettings, des Druckaufbaus Schritte des Gesetzgebungsprozesses Vielseitige Gestaltungsmöglichkeiten im Gesetzgebungsprozess trotz Regierungsmonopol nicht an einem Ort festzumachen Gestaltung der Tagesordnung, Verteilung der parlamentarischen Zeit: Im Prinzip Aufgabe der Kammer, praktisch der Regierung Leader of the House stellt vor Kein Ältestenrat (Speaker’s Conference) 20 Opposition Days 35 Backbench Business Days Initiativrecht bei Regierung oder bei Abgeordneten Fraktion und Ausschüsse haben kein Initiativrecht Durch Unterschriften unter eine Abgeordneteninitiative kann Unterstützung demonstriert werden Zuordnung zu einer Gruppe oder einem Wahlkreis möglich Gesetzesinitiative Haushaltsplaninitiative Maßnahmeninitiative Abgeordneteninitiativen selten erfolgreich Dominanz der Regierung im Prozess Regierungsvorlagen haben Vorrang in der Ausschussberatung Durch Initiativen Profilsteigerung Über informelle Kanäle Profilsteigerung; aus einer Abgeordneteninitiative kann bei guten Kontakten eine Regierungsinitiative werden Lähetekeskustelu Ausschussberatung Erste Lesung (allgemein und im Detail) Zweite Lesung Tabelle 22 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 306 Early Day Motions Aufmerksamkeit und Themensetzung Gestaltung der Tagesordnung Verteilung der parlamentarischen Zeit: Parlamentspräsident ruft die Sitzungen ein auf Grundlage der Sitzungsplanung der Präsidialkonferenz Präsidialkonferenz entscheidet über die Tagesordnung gemeinsam mit der Regierung Debatte Ablauf der Debatte Redebeiträge Möglichkeiten der Beeinflussung durch Speaker Adjournment Debates: viele mögliche Zeitpunkte, später Zeitpunkt, Wahlkreisangelegenheiten, Themensetzung Recess Debate Debatte im Anschluss an Queen’s Speech Emergency Debate Topical Debate Urgent Debate Point of Orders Business Questions Möglichkeit zur Themensetzung und zur Ergreifung des Wortes Freie Rede, in Reihenfolge ihrer Meldung wird ihnen das Wort erteilt Präsidialkonferenz bestimmt den Ablauf der Debatte Aktuelle Debate schriftlicher Antrag, eingereicht bei der Präsidialkonferenz Unterschiedliche Art von Redebeiträgen Quelle: eigene Darstellung. Die schriftlichen Kontrollregeln funktionieren in beiden Parlamenten nach einer ähnlichen Logik: Sie stehen jedem Abgeordneten zur Verfügung, die Bearbeitungsdauer variiert, die Bereitschaft der Regierung, Informationen herauszugeben, schwankt ebenfalls und sie verfolgen das Ziel, detaillierte Informationen zu erhalten und eventuelle Versäumnisse anzumahnen. Das Eduskunta hat einen gut ausgestatteten Zugang zu Informationen der Regierung. Mit dem Freedom of Information Act kann das House of Commons eine zusätzliche schriftliche Frageform nutzen. 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 307 Die mündlichen Fragestunden zählen im House of Commons zu den traditionellen und institutionalisierten Kontrollmechanismen. Vier Tage die Woche findet die Question Time statt und auch wenn die Einreichung der Fragen schriftlich erfolgen muss, ermöglichen die themenspezifischen und aktuellen Nachfragen – deren Zulassung im Ermessen des Speakers liegt – eine wachsende Spontaneität. Auch hier spielt erneut das Losglück eine Rolle und die Rotation der Befragung von Ministerien ist festgelegt, sodass der Tagesaktualität an dieser Stelle Grenzen gesetzt sind. Die Debatte um die Prime Minister’s Questions – Ritual oder tatsächliche Kontrolle – wurde angesprochen, im Vergleich ist die wöchentlich stattfindende direkte Ansprechbarkeit des Regierungschefs im parlamentarischen Kontext außergewöhnlich. Auch im Eduskunta gibt es mündliche Fragestunden, für die die Präsidialkonferenz bei ihrer Agendaplanung Zeit reservieren muss. Die Fragen müssen ebenfalls schriftlich eingereicht werden, allerdings sind die Regeln nicht so streng wie im House of Commons. Nachfragen sollen eine spontanere Entwicklung der Fragestunde begünstigen. Auch hier zeigt sich parallel zu den Debattenmöglichkeiten, dass die redeparlamentarische Tradition wenig ausgeprägt ist und dass eine offene Fragestunde nicht vorgesehen ist. Gleichzeitig verfügt das Eduskunta über einen ausgeprägten Zugang zu Informationen und kann im Anschluss an Fragen eine Debatte forcieren. Kategorie Kontrollregeln im Vergleich Kontrollregeln House of Commons Eduskunta Schriftliche Fragen Schriftliche Einreichung mit Wunschdatum einer Antwort Grundsätzlich Beantwortung innerhalb einer Woche Detaillierte Informationen werden verlangt, Druck kann auf die Regierung ausgeübt werden, Versäumnisse angemahnt und bewiesen werden Freedom of Information Act: Kein rein parlamentarisches Instrument, kann aber von Abgeordneten genutzt werden Stehen jedem Abgeordneten einzeln zur Verfügung Beantwortung innerhalb von 21 Tagen Berichte der Regierung Guter Zugang zu Informationen für das Eduskunta Tabelle 23 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 308 Mündliche Fragen Question Time montags bis donnerstags unterliegt strengen Regeln: Fragen zuvor schriftlich einreichen, Topical Questions möglich Los entscheidet über 25 Fragen, 10 weitere topical Fragen Zulassung von Nachfragen liegt beim Speaker Urgent Questions Einreichung zu Beginn eines Sitzungstags Speaker entscheidet, ob sie dem Kriterium der Dringlichkeit entsprechen Prime Minister’s Questions: Mittwochs 12.00-12.30 Uhr Keine vorherige Anmeldung, Verfahren über Nachfragen zur eingangs gestellten Frage nach den Engagements des PM des Tages Ritual oder tatsächliche Kontrolle? Präsidialkonferenz muss Debattenzeit für Fragen einplanen Mündliche Fragestunde Fragen bei Präsidialkonferenz einreichen, Nachfragen können spontan erfolgen, muss inhaltlich im Bereich der Hauptfrage liegen Über Zulässigkeit der Nachfrage entscheidet Präsidialkonferenz Öffentliche Übertragung Quelle: eigene Darstellung. In der Zusammenschau können über die parlamentarischen Regeln die folgenden Ergebnisse parlamentarischer Führung festgehalten werden. So ist bei den Plenarregeln das Einbringen einer Initiative das Ergebnis parlamentarischer Führung der Regierungsfraktion im Zusammenspiel mit der Regierung oder einzelner Abgeordneter. Bei der tatsächlichen Behandlung der Initiative im Plenum kann dies aber nur in den seltensten Fällen sichtbar werden. Vielmehr geht es bei einem rein parlamentarischen Ursprung der Initiative vornehmlich um die Themensetzung und die Erzeugung von Aufmerksamkeit. Damit handelt es sich um ein schwer fass- oder gar messbares Ergebnis parlamentarischer Führung. Bei der Beteiligung parlamentarischer Akteure im Gesetzgebungsprozess sind im Eduskunta Ergebnisse vor allem über die Ausschüsse festzustellen, während sie im House of Commons eher bei den Fraktionen und den einzelnen Abgeordneten und insbesondere während der Debatten sichtbar werden. Wenn die Debatte ein Ergeb- 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 309 nis parlamentarischer Führung ist, sieht man das im House of Commons sehr viel eindeutiger als im Eduskunta. Das schriftliche Fragerecht wiederum ist ein relativ eindeutiges Ergebnis parlamentarischer Führung, beim mündlichen Fragerecht ist es im House of Commons ganz eindeutig zu beobachten, während es im Eduskunta grundsätzlich vorhanden ist, aber nicht in der britischen Dimension. Institutioneller Kontext: Institutionelle Vetospieler und Parteien Ein deutlicher Unterschied liegt im bikameralen Aufbau des britischen und im unikameralen Aufbau des finnischen Parlaments. Das House of Lords wird aufgrund seines anachronistisch anmutenden Bestellmodus‘ und Vertretungsprinzips als widersprüchlich empfunden, bei Betrachtung seiner Funktionen allerdings zeigt sich seine Relevanz in seiner Spezialisierung und Entwicklung von Expertise. Der Vorrang der ersten Kammer wird nicht angetastet, sodass eine Niederlage im Oberhaus als Niederlage der Regierung und weniger des Unterhauses wahrgenommen wird, obwohl natürlich die Regierung der Logik des parlamentarischen Regierungssystems folgend hinter einer parlamentarischen Mehrheit steht. Für die Regierung ist festzuhalten, dass beide Parlamente im Kontext einer parallelen Entwicklung hin zu starken und dominanten Regierungen stehen. In Finnland liegt diese Logik auch in der Rolle des Staatspräsidenten begründet, während im Vereinigten Königreich die Logik des Parlamentarismus dies weiter unterstützt. Ein deutlicher Unterschied liegt aber in den Regierungsformaten: die britische Tradition der Einparteienregierungen steht der finnischen Multi-Koalitionsdemokratie gegenüber. Finnland hat zwar keine zweite parlamentarische Kammer, dafür aber ein Staatsoberhaupt, das in seiner Rolle als Überbleibsel des Semi- Präsidentialismus als Denkmal für die Logik einer dualen Exekutive steht. Die Königin als britisches Staatsoberhaupt erfüllt eine solche Rolle in keiner Weise. Im britischen Kontext wiederum spielt die Verfassung schon allein deshalb keine Rolle, als es kein zusammenhängendes Verfassungsdokument gibt, das als Referenzpunkt für parlamentarische Abläufe dienen könnte. In Finnland gibt es eine verhältnismäßig 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 310 neue detaillierte Verfassung, allerdings kein Verfassungsgericht, das über die Verfassungsgemäßheit von Gesetzen oder Organstreitigkeiten entscheidet. Das Eduskunta ist in dieser Hinsicht gestärkt, weil es in Form des Verfassungsausschusses einen innerparlamentarischen Ort gibt, der mit der Prüfung der Verfassungsgemäßheit der Gesetze betraut ist. Die Erosion der Tradition eines Zweiparteiensystems in Großbritannien erschwert eine Klassifizierung. In Finnland wiederum prägt das fragmentierte Mehrparteiensystem ohne Blöcke die parteipolitischen Gegebenheiten. Die Fraktionen sind im Unterhaus der entscheidende Parteienbestandteil, auch wenn es eine darüber hinausgehende Machtverteilung innerhalb der Parteien gibt. Fraktionen in Finnland agieren autonom von ihrer Partei, deren Gliederungen vielfältig sind. 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 311 In sti tu tio ne lle u nd p ar te ip ol iti sc he V et os pi ele r i m V er gle ich H ou se o f C om m on s Ed us ku nt a Zw ei te K am m er Be ste llu ng Ve rt re tu ng sp rin zi p Fu nk tio n zu r e rs te n Ka m m er H ou se o f L or ds 82 0 M itg lie de r Er ne nn un g vo m M on ar ch en au f V or sc hl ag de s P re m ie rm in ist er s U ni ta ris ch Sp ez ia lis ie rt , K am m er d er E xp er tis e, ke in Ve rm itt lu ng sa us sc hu ss , a be r D ru ck po te nt ia l Le gi sla tiv e, be ra te nd e, ko nt ro lli er en de F un kt io n Er ste K am m er m it Vo rr an g Ke in e z w ei te K am m er v or ha nd en Re gi er un g Re gi er un gs bi ld un g Re gi er un gs fo rm at Ke nn ze ic he n de r A rb ei tsw ei se G ru nd sä tz lic h sim pe l: Fr ak tio n m it M eh rh ei t b ild et R eg ie ru ng Ei np ar te ie nr eg ie ru ng Ko al iti on sr eg ie ru ng al s A us na hm e m ög lic h Pr em ie rm in ist er , M in ist er = K ab in et t Ca bi ne t g ov er nm en t v s. pr im e m in ist er ia l g ov er nm en t Ro lle d es P re m ie rm in ist er s Sy ste m d er M ac ht ko nz en tr at io n au f d ie R eg ie ru ng Po sit iv er P ar la m en ta ris m us Ko al iti on sv er ha nd lu ng en n ac h Pa rla m en tsw ah l Ko al iti on sr eg ie ru ng Ke nn ze ic he n: ü be rg ro ß un d bl oc kü be rg re ife nd Ka bi ne tts m itg lie ds ch af t e nt sc he id en d Ka bi ne tts pl en um u nd K ab in et ta us sc hü ss e D ez en tr al isi er un g vs . Z en tr al isi er un g Ro lle d es P re m ie rm in ist er s Ta be lle 2 4 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 312 St aa ts ob er ha up t Be ste llu ng St el lu ng im Re gi er un gs sy ste m M ac ht re ss ou rc en u nd M ac ht ei ns ch rä nk un ge n Er bm on ar ch ie Pr är og at iv e M ac ht d es M on ar ch en Ko ns tit ut io ne lle F un kt io ne n fre i v on p er sö nl ic he n Pr äf ere nz en D ire kt w ah l D ur ch P ar la m en ta ris ie ru ng en ts ch ei de nd e S te llu ng ve rlo re n, ab er B ild h än gt n oc h na ch Vo r V er fa ss un gs än de ru ng : „ Bu ffe tti sc h“ H eu te : v or al le m re pr äs en ta tiv e A uf ga be , k an n ni ch t m eh r e ig en stä nd ig d as P ar la m en t a uf lö se n Lo gi k de r d ua le n Ex ek ut iv e b es tä nd ig Ve rf as su ng sg er ic ht sb ar ke it A rt d er V er fa ss un g Zu sa m m en se tz un g Fl ex ib le V er fa ss un g, k ei n ko di fiz ie rt es zu sa m m en hh än ge nd es V er fa ss un gs do ku m en t Ke in e V er fa ss un gs ge ric ht sb ar ke it Pa rla m en tss ou ve rä ni tä t Ri gi de V er fa ss un g vo n 20 00 Ke in V er fa ss un gs ge ric ht Ve rfa ss un gs au ss ch us s i m le gi sla tiv en P ro ze ss ei ng eb un de n au ch P ar la m en tsp rä sid en t m it ve rfa ss un gs ch üt ze nd er A uf ga be Pa rt ei en Pa rt ei en sy ste m In ne rp ar te ili ch e S tr uk tu r Sc hw ie rig e K la ss ifi zi er un g Zw ei pa rt ei en sy ste m ? Z w ei ei nh al b- Pa rt ei en sy ste m Fr ak tio n en ts ch ei de nd er T ei l d er P ar te io rg an isa tio n Ab er M ac ht ve rt ei lu ng in ne rh al b de r P ar te ie n Ke in e M itg lie de rp ar te ie n, ab er lo ka le T re nd s Fr ag m en tie rt es M eh rp ar te ie ns ys te m o hn e B lö ck e G lie de ru ng d er P ar te ie n Fr ak tio ne n au to no m Pa rt ei en ge se tz 1 96 9 Q ue lle : e ig en e D ar ste llu ng . 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 313 Zusammenfassend befindet sich in beiden Parlamenten die Regierung an erster Stelle der institutionellen Vetospieler, im Vereinigten Königreich gefolgt von der zweiten Kammer und in Finnland von der Verfassung (aber nicht der Verfassungsgerichtsbarkeit). In Großbritannien spielen Staatsoberhaupt und Verfassung nur eine marginale Rolle, in Finnland hat das Staatsoberhaupt immens an Macht eingebüßt. Situativer Kontext: Parlamentarische Mehrheitsverhältnisse und Ereignisse Das Vereinigte Königreich ist geprägt von stabilen und eindeutigen parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen, wohingegen sie in Finnland wechselnd sind und verschiedene Koalitionsformate nötig machen. Parlamentsreformen sind in Großbritannien insbesondere im Nachhall des Spesenskandals britischer Abgeordneten seit einigen Jahren konstant im Gespräch und einige wurden bereits umgesetzt, während mit der neuen Verfassung in Finnland im Jahr 2000 eine neue parlamentarische Geschäftsordnung etabliert wurde. Beide Parlamente sind darum bemüht, die parlamentarischen Möglichkeiten zu stärken. Ein Verfassungswandel ist in beiden Systemen festzustellen, in Finnland stärker formalisiert durch die neue Verfassung und die Institutionalisierung der parlamentarischen Funktionsweise. Im Vereinigten Königreich hat die Erosion des Westminster-Modells insbesondere hinsichtlich der Devolution und der fünf Jahre amtierenden Koalitionsregierungen viele offene Fragen zurückgelassen. Dass die Berücksichtigung des situativen Kontextes wichtig ist, zeigt sich bei den Parlamentsreformen in Großbritannien, die die Bedingungen für die parlamentarische Führung in einigen Bereichen tatsächlich auf den Kopf gestellt hat. In Finnland ist ein ähnlicher Effekt bei den Verfassungsreformen zu beobachten. Die Bedeutung der Mehrheitsverhältnisse variiert, im Falle des Labour-Siegs 1997 hat es ganz entscheidend die Umstände auch für die Parlamente geprägt. 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 314 Kategorien Situativer Kontext im Vergleich House of Commons Eduskunta Parlamentarische Mehrheitsverhältnisse Zwei Entwicklungen 1. Labour-Dominanz 1997 bis 2010 2. Rückkehr zu (eingeschränkter) Tory-Dominanz Wechselnde Mehrheitsverhältnisse Verschiedene Koalitionsformate Ereignisse Parlamentsreformen Reformen im Regierungssystem Spesenskandal Modernisation Committee Wright Committee Wandel beim Westminster-Modell Hung Parliament und Koalitionsregierung Verfassungsreformen unter Labour, insbesondere Devolution Mit neuer Verfassung auch neue parlamentarische Geschäftsordnung Aufhebung des Minderheitenschutzes bei parlamentarischen Regeln Verfassungsänderung 2000 Konsensdemokratie in Richtung Mehrheitsdemokratie? Quelle: eigene Darstellung. Vergleich der Akteurskonstellationen und Typen parlamentarischer Führung Vergleich der Akteurskonstellation beim Typus Organisation Im House of Commons findet die Interaktion vor allem innerhalb der Fraktionen statt, wobei der Whip mit seiner Schnittstellenfunktion eine herausgehobene Stellung innerhalb dieser Konstellation einnimmt. Die zweite exponierte Position hat der Speaker, der die Organisation intensiv gestaltet. Bei der Akteurskonstellation im Eduskunta ist die Interaktion zwischen Präsidialkonferenz und Parlamentspräsidenten zentral. Auch innerhalb der Fraktionen ist das organisatorische Muster zu beobachten, dominanter ist es aber in den anderen Bereichen zu finden. Der Ausschusssprecher in seiner Schnittstellenfunktion sticht hervor, seine Verortung ist allerdings zwischen Ausschuss und Frakti- Tabelle 25 7.1.2 7.1 Vergleich der Handlungskorridore im House of Commons und im Eduskunta 315 on angesiedelt und weniger zwischen Fraktionsführung und Backbenchern wie beim Whip. Beim Führungstyp Oranisation spielt der situative Kontext nicht die entscheidende Rolle, aber Feinjustierungen (insbesondere hinsichtlich des Bestellungsverfahrens einzelner Positionen) beeinflussen die Möglichkeiten parlamentarischer Führung in jedem Fall. Vergleich der Akteurskonstellation beim Typus Gestaltung Die Fraktion – insbesondere die Regierungsfraktion – dominiert die Konstellation im House of Commons bei der Initiative. Backbencher sowohl aus Regierung und Opposition haben Möglichkeiten, in der Konstellation herauszustechen, stehen aber im Schatten der Regierung. Dies verläuft im Eduskunta im Grunde parallel, allerdings gibt es kein fein austariertes Initiativmuster, wie es im House of Commons ausgearbeitet wurde. Die weiteren Bereiche des Gestaltungstyps zeigen im britischen Fall eine komplexe Interaktion von Fraktion, Public Bill Committee, Backbench Business Committee und zweiter Kammer, überwölbt erneut von der Regierung. Im Eduskunta ist die Konstellation ähnlich, wobei die Interaktion auf die Fraktion und die Ausschüsse fokussiert ist und mit der Ausschussarbeitsgruppe ein Ort in der Konstellation eingebunden ist, den es im House of Commons so nicht gibt. Bei diesem Typ spielt der situative Kontext eine immense Rolle. Zum einen beeinflussen die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse die Stellung der Regierung – eindeutige Mehrheiten stärken sie in der Akteurskonstellation weiter – aber auch Reformvorhaben (Stärkung der Möglichkeiten der Ausschüsse, Etablierung von neuen parlamentarischen Akteuren) kreisen die Akteurskonstellation ein. Vergleich der Akteurskonstellation beim Typus Kontrolle Der Führungstyp der Kontrolle befindet sich im House of Commons in einer Akteurskonstellation, bei der die Oppositionsfraktionen gemeinsam mit den Backbenchern der Regierungsfraktion hervorgehoben sind. Außerhalb des Fragerechts sind die Select Committees die schlagskräftigsten Akteure. Auch im Eduskunta wird die Kontrolle vornehmlich von den Fraktionen wahrgenommen und in geringerem Maße von 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 316 den Ausschüssen, hier ist insbesondere die Stellung der Verfassung und des Verfassungsausschusses einzubeziehen. Das mündliche Fragerecht ist im House of Commons ein stärkeres Führungselement als im Eduskunta. Muster parlamentarischer Führung vor dem Hintergrund der aufgeworfenen Hypothesen Die Typen parlamentarischer Führung, wie sie die Typologie identifiziert hat, haben sich bewährt. Parlamentarische Führung kann drei verschiedene Muster annehmen, sie zeigt sich als Organisation, Gestaltung oder Kontrolle. Natürlich sind die Grenzen nicht immer eindeutig festzumachen, aber die Dreiteilung der Typen ermöglicht es, dem komplexen Phänomen der Führung gerecht zu werden. Auch die Charakterisierung der Typen hat sich als sinnvoll erwiesen. Organisation ist nicht nur ein notwendiger, politisch irrelevanter Bestandteil der parlamentarischen Arbeit, sondern entfaltet gleichermaßen Führungsmöglichkeiten. Der Gestaltungstyp ist sicherlich der vielfältigste, da er Gesetzesinitiativen, Gesetzesbegleitung, Debatten und die Elemente der Agendakontrolle im Bereich der Tagesordnung umfasst. Die Vielfalt kann für ein schwammiges Profil sorgen, gleichzeitig liegt der Vorteil aber darin, dass die Sammlung der Aktionsbereiche die Reichweite des Führungskonzeptes abdeckt. Der Führungstyp der Kontrolle ist der am engsten gefasste, wobei die Prüfung der Regierungsarbeit über die Fragerechte hinaus ebenfalls Raum für einen weiterreichenden Handlungsbereich öffnet. Diese Muster parlamentarischer Führung lassen sich in Bezug zu den in Kapitel 4 aufgeworfenen Hypothesen setzen. Die erste Hypothese, wonach eine stärkere arbeitsteiligere Ausgestaltung der Organisation mehr Möglichkeiten für die parlamentarische Führung bietet, ist mit Blick auf die vorgestellten Akteurskonstellationen zu bestätigen. An den Stellen der parlamentarischen Organisation, an denen Orte und Positionen geschaffen wurden, um die Arbeit zu teilen, bietet sich entlang der parlamentarischen Regeln immenses Führungspotential. Im House of Commons fällt in diesem Zusammenhang insbesondere das aufgrund einer Empfehlung des Wright Committees eingerichtete 7.2 7.2 Muster parlamentarischer Führung vor dem Hintergrund der aufgeworfenen Hypothesen 317 Backbench Business Committee ins Auge. Die Institutionalisierung eines solchen Ortes hat dafür gesorgt, dass Backbencher – in zugegebenermaßen weiterhin begrenztem Rahmen – bei den Plenarregeln im Bereich der Gestaltung der Tagesordnung neues Handlungspotential haben. Auch Positionen wie der Ausschusssprecher in Finnland, der an der Schnittstelle zwischen Ausschuss und Fraktion agiert, stärkt die Kommunikation zwischen den beiden entscheidenden Handlungsbereichen des Parlaments und entfaltet Führungsoptionen. Die Gestaltung einer arbeitsteiligen parlamentarischen Organisation ist damit nicht irrelevant, sondern befähigt das Parlament, die in den parlamentarischen Regeln angelegten Möglichkeiten anzuwenden. Die These, dass gewisse Orte und Positionen für einen Führungstyp prädestiniert sind, kann nicht eindeutig beantwortet werden. Die Typologie ordnet den Positionsbereichen jeweils einen Führungstypus zu; dies hat sich in den Akteurskonstellationen durchaus bestätigt, jedoch zeigt sich dabei stets ein sehr komplexes Bild. Eine statische Zuordnung von Führung zu einem bestimmten Ort oder einer Position missversteht insofern das Führungskonzept. Zwar gibt der institutionelle Kontext grundsätzlich einen einerseits festen Rahmen, andererseits ist er flexibel genug, dass aus vermeintlichen Follower-Positionen (z.B. einfachen Abgeordneten) situationsabhängig Leader-Positionen werden können. Erneut kann auf das Backbench Business Commitee verwiesen werden, das der Backbencher-Position Führungspotential verleiht. Genauso kann ein Vorsitzender eines Select Committees – nach den Kriterien eindeutig eine Führungsposition – seine Aufgabe rein verwaltend verstehen und das Führungspotential ungenutzt lassen. Außerdem hat das Beispiel des Verfassungsausschusses im Eduskunta gezeigt, dass die Bezeichnung als Ausschuss nicht automatisch „nur“ eine gesetzgebende Funktion vorsieht. Er ist vielmehr ein verfassungsprüfendes Organ, das damit ein Verfassungsgericht ersetzt. Das Führungspotential ist an dieser Stelle immens. Für die Typologie und damit die Ordnung eines Phänomens ist die Zuordnung von Führungstypen sinnvoll, wichtig bleibt aber die konkrete Akteurskonstellation, die präzise die tatsächlichen Interaktionen beleuchten kann. Auch die These, dass parlamentarische Führung in parlamentarischen Regierungssystemen ausschließlich reaktiv erfolgt, bedarf einer differenzierten Antwort. Die Handlungseinheit zwischen Regierung 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 318 und Regierungsfraktionen beeinflusst den Handlungsradius des Parlaments, da zum Beispiel das Änderungspotential der Ausschüsse im Gesetzgebungsprozess aufgrund der ständigen Mehrheit der Regierung im Ausschuss eingeschränkt ist und Änderungsvorschläge an Regierungsinitiativen aus den Oppositionsfraktionen ohne großen Aufwand abgelehnt werden können. Führungspotential ist also vorhanden, kann aber aufgrund der Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems nicht ausgeschöpft werden. Reaktiv – im Bereich der Kontrollregeln zum Beispiel – kann das Parlament eher führend auftreten. Dies erinnert an die Vorstellung, dass Führung im Parlament per se getrennt betrachtet werden müsse als Führung in den Fraktionen der Mehrheit und in denen der Opposition, wie Schüttemeyer oder Fliegauf/Huhnholz dies vorgeschlagen haben. Trotzdem suggeriert diese Differenzierung ein begrenztes Bild von Führung. Führung darf nicht nur verstanden werden im Sinne der Möglichkeiten einer Regierungsmehrheit oder Oppositionsfraktion, sondern muss breiter gefasst werden, um die komplexen Interaktionen nicht zu vernachlässigen. Das parlamentarische Regierungssystem prägt als Grundbedingung des institutionellen Kontextes die Prämissen für parlamentarische Führung, aber determiniert nicht automatisch eine rein reaktive Führungsausrichtung. Die These, dass parlamentarische Führung zu komplex sei, als dass eine reine Aufzählung parlamentarischer Regeln oder eine Zuschreibung als „-vorsitzender“ ihre Dimensionen bestimmen könne, hat sich auch mit Blick auf die zweite These bewahrheitet, denn Position und Prozess sind nur im Zusammenhang zu verstehen. Dies knüpft ebenfalls an die Erläuterungen zur dritten These an. So ist der Leader der Liberal Democrats im britischen Unterhaus zwar positional gesehen in der Führungsposition des Fraktionsvorsitzenden, es fehlen ihm allerdings wesentliche Ressourcen. Eine isolierte Betrachtungsweise verkennt die Möglichkeiten des Führungskonzepts. So können Ausschussvorsitzende eine neutrale Rolle haben und Mitgliederrollen prozesstechnisch mehr Möglichkeiten besitzen. Die Aufstellung der Akteurskonstellationen hat gezeigt, dass die Führungsinteraktionen sehr komplex und vielseitig sind und eine Position vielleicht grundsätzlich als Führungsposition wahrgenommen wird (Beispiel Ausschussvorsitzender), aber in Verbindung mit den anderen beteiligten Orten und Posi- 7.2 Muster parlamentarischer Führung vor dem Hintergrund der aufgeworfenen Hypothesen 319 tionen und der präzisen Ausgestaltung der parlamentarischen Regeln das Versprechen der Position nicht unbedingt halten kann. Fazit und Ausblick: Nutzen des Führungskonzepts für die Analyse von Parlamenten Die in der Einleitung aufgeworfenen Fragen fokussierten zunächst auf die Begriffsdimensionen von politischer und parlamentarischer Führung und wollten sich einer Definition dieser Phänomene nähern. Die Studie hat politische Führung als komplexes, viele Facetten des Politischen umreißendes Phänomen dargestellt. Themen der Macht, der Autorität und der Elite werden genauso berührt wie Dimensionen des Regierens, der Steuerung und der Strategie. Politische Führung wurde als Querschnittskonzept identifiziert. Die Vielfalt an Begriffsdimensionen – Rolle, Eigenschaft, Gruppe, Resultat, Funktion – kann verunsichern, aber gleichzeitig als Beleg für ein flexibles und wandelbares Konzept dienen. Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit fiel die Entscheidung auf das Kontinuum von Führung als Position und als Prozess. Politische Führung wird verstanden als zirkuläre Interaktion zwischen Führungsakteuren und Kontext, als Einflussprozess zwischen Führenden und Folgenden innerhalb oder zwischen politischen Institutionen, als Effekt, der als Beleg für die Führungsausübung dient. Sowohl aufgrund der konzeptionellen Entscheidung der Nutzung von Führung als neutrales Analyseinstrument als auch aufgrund des breiten Anknüpfungspotentials des flexiblen Phänomens verspricht die bisher vernachlässigte Übertragung des Konzepts auf Parlamente ein innovatives Vorhaben. Die Relevanz des Gegenstands wurde ausführlich hergeleitet und lässt sich damit zusammenfassen, dass es in Parlamenten Strukturen der Arbeitsteilung, Positionen und Machtverhältnisse gibt. Die Positions- und Prozessdimension parlamentarischer Führung konnte unmittelbar über die parlamentarische Organisation und die parlamentarischen Funktionen dargestellt werden. Mit der in Kapitel 3 entwickelten Definition parlamentarischer Führung – parlamentarische Führung als Machtinteraktion innerhalb oder durch das Parlament, bei dem die parlamentarischen Akteure entsprechend ihrer Positionen und ihrer Funktionen Einfluss ausüben, um ihre Ziele zu 7.3 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 320 erreichen – gelingt es, das Phänomen zu konkretisieren und Anknüpfungspunkte für die Analyse zu liefern. Der theoretische Zugang des akteurzentrierten Institutionalismus hat sich insofern bewährt, als er sich in die in der Arbeit genutzte Grundkonzeption von Führung fügte und insbesondere die Verbindung von Führung und Parlament ermöglichte. Über institutionalistische Ansätze ist es möglich, beide Führungsdimensionen – Position und Prozess – zu identifizieren. Als besonders dankbar erwies sich diese theoretische Verortung für die Entwicklung eines Analyserasters. Demnach gestaltet ein Handlungskorridor die ermöglichenden und einschränkenden Bedingungen für das Handeln der Institutionen. Somit sollte in dieser Arbeit ein Handlungskorridor für parlamentarische Führung entwickelt und daraus Vergleichskriterien destilliert werden. Der hier vorgeschlagene Handlungskorridor für parlamentarische Führung besteht aus den beiden Elementen Kontextfilter und Akteurskonstellation. Damit werden einerseits die Bedingungen des institutionellen und situativen Kontextes abgedeckt und andererseits die komplexen Interaktionen in der tatsächlichen Führungssituation berücksichtigt. Aus der intensiven Aufarbeitung der Elemente des Kontextfilters konnten Kriterien abgeleitet werden, die einen Vergleich parlamentarischer Führung möglich machen. Um das übergeordnete Ziel der Arbeit, die Identifizierung von Führungsstrukturen und Führungsmustern in Parlamenten, erreichen zu können, wurde eine Typologie parlamentarischer Führung entwickelt, die als Führungstypen Organisation, Gestaltung und Kontrolle ausmacht. Damit stellt diese Arbeit ein holistisches Konzept parlamentarischer Führung vor, das grundsätzlich für alle Parlamente anwendbar ist. Die eingenommene Meso-Perspektive ermöglicht einen sinnvoll abstrakten Blickwinkel auf Parlamente, ohne die Verhältnisse der Mikro- und Makro-Ebene aus den Augen zu verlieren. Gleichzeitig hat sich als Nachteil herausgestellt, dass spezifische Situationen nur anekdotenhaft berücksichtigt werden konnten. Analysen ganz konkreter Zeitintervalle – so zum Beispiel parlamentarische Führung im House of Commons während der Koalitionsregierung 2010 bis 2015 – müssten eigens auf der Basis des hier vorgestellten Analyserahmens durchgeführt werden. Als Vorteil des strukturierten fokussierten Vergleichs, wie er hier durchgeführt wurde, hat sich erwiesen, dass tatsächlich 7.3 Fazit und Ausblick: Nutzen des Führungskonzepts für die Analyse von Parlamenten 321 eine in depth-Analyse der ausgewählten Fälle erfolgen und ein breites Spektrum an Kriterien der Komplexität des Phänomens Rechnung tragen konnte. Die Erfüllung der Anforderungen an einen Vergleich – Universum identifizieren, sauberes Forschungsziel, präzise Kriterien – unterstützte dieses Ergebnis und entkräftet die Bedenken, die dieser Methode entgegengebracht werden. Mit der Fallstudie im Paarvergleich konnte tatsächlich ein tiefergehendes Verständnis des Ganzen – Führung – durch den Blick auf einen Schlüsselaspekt – parlamentarische Führung – erreicht werden. Der Paarvergleich von House of Commons und Eduskunta hat sich einerseits als sinnvoll herausgestellt und andererseits die Grenzen dieser Vorgehensweise aufgezeigt. Die Fallauswahl wurde damit begründet, dass sich die beiden Parlamente am jeweiligen Ende eines Kontinuums befinden und so in der Konfrontation kontrastierende Erkenntnisse zeigen könnten. Auf der einen Seite hat sich dies bewahrheitet, denn das House of Commons hat eine viel breiter aufgestellte und institutionalisierte parlamentarische Organisation und Funktionsweise als das Eduskunta, das zwar bereits Anfang des 20. Jahrhunderts entstanden ist, aber aufgrund der semi-präsidentiellen Tradition und der noch recht jungen Verfassungsreform die parlamentarische Führung mit anderen Bedingungen ausstattet. Allerdings hat die Parlamentarisierung bereits so intensiv Einzug gehalten, dass sich die Akteurskonstellationen in einigen Aspekten kaum voneinander unterscheiden. Nichtsdestotrotz zeigte sich durch diesen Paarvergleich die Vielgestaltigkeit parlamentarischer Führung – sie kann beim gleichen Typ eher vom Parlamentspräsidenten oder von einer Präsidialkonferenz ausgehen, ein Ausschuss kann als klassisches Element der Gestaltung etabliert sein oder als Kontrollinstrument dienen und die Debatte kann die Führungsstärke oder Führungsschwäche eines Parlaments aufzeigen. Die tiefergehende, aber gleichzeitig das Gesamtbild im Blick behaltende Vorgehensweise hat sich als vernünftig für das Ziel eines ganzheitlichen Führungskonzeptes erwiesen. Die Schnittstellenfunktion des Gegenstands parlamentarischer Führung ist Beleg für den Nutzen, den das Führungskonzept für die Analyse von Parlamenten hat. Tatsächlich entsteht ein innovativer Blick auf Parlamente, ihre Organisation und ihre Funktionen und vermeintlich Altbekanntes – so zum Beispiel die Arbeitsteilung als Kern- 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 322 bestandteil parlamentarischer Organisation – erscheint in einem neuen Licht. Parlamentarische Führung kann auch als Anknüpfungspunkt für Mikro-Analysen dienen. Im Forschungsstand wurde auf die Beschäftigung mit dem Alltag im Parlament hingewiesen. Gerade in diesem Feld zeigt sich das Potential des Gegenstands. Gleichzeitig soll dafür geworben werden, mit Führungskonzepten unterschiedlichste politische Akteure und Prozesse in den Blick zu nehmen. Die Beschäftigung mit Regierungen und Regierungschefs bleibt natürlich relevant, der Gegenstand darf aber nicht darauf reduziert werden. Dennoch ist es ausschlaggebend, nicht einfach das Label Führung zu verwenden, ohne sich um eine Definition und ein für den Kontext passendes Konzept zu bemühen. Nur wenn diese Voraussetzungen gegeben sind, ist eine Übertragung wirklich sinnvoll. Abschließend bleibt noch der Rückgriff auf die Debatte um den Niedergang der Parlamente. Von welchem Ausgangspunkt gehen die Beobachter eines etwaigen Niedergangs aus? Ein goldenes Zeitalter des Parlaments ist vor allem ein Mythos, der zur Stilisierung eines parlamentarischen Machtnarrativs von mächtigen Zeiten der Volksversammlungen erzählt.1166 In diesem Sinne erscheint die Argumentation von Flinders und Kelso nachvollziehbar: Sie erkennen die Verschiebung der Machtbalance zu Gunsten der Exekutive an, kritisieren aber ihre Überbetonung. Die Niedergangsthese vernachlässige, dass die Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems auf einer starken Regierung beruhe und das Design des Parlaments eine proaktive Rolle gar nicht vorsehe.1167 Das Problem, das sich aus diesem Missverständnis der Prozesse ergibt, ist eine Wahrnehmungslücke: Die öffentlichen Erwartungen an das Parlament und die realistische parlamentarische Kapazität stimmen nicht überein. Das politische System bzw. das Parlament erfüllt eine Vielzahl an öffentlichen Aufgaben ef- 1166 Vgl. Wheare 1968: 156. 1167 Vgl. Flinders/Kelso 2011: 251/260. Auch bei der Europäisierung, eine weitere Begründung für den Bedeutungsverlust der Parlamente, kann nicht per se angenommen werden, dass sie ausschließlich zu einer Schwächung der Vertretungskörperschaften führt: auch wenn in den Prozessen der europäischen Integration den Parlamenten eine eher passive Rolle zugestanden wird, ist dieser Einfluss nicht uniform. Gerade hier greift die kontext- und situationsspezifische Adaptionsfähigkeit an die sich wandelnden Bedingungen, vgl. Kropp 2006: 277; Auel 2005: 306–311. 7.3 Fazit und Ausblick: Nutzen des Führungskonzepts für die Analyse von Parlamenten 323 fektiv, die Öffentlichkeit nimmt dies aber aufgrund der an anderer Stelle enttäuschten (weil zu hohen) Erwartungen nicht wahr. Das Parlament befindet sich in einem ständigen Transformations- und Anpassungsprozess, um mit den Entwicklungen auf staatlicher und transnationaler Ebene umzugehen.1168 Trotz deparlamentarisierender Tendenzen ist damit keine Entparlamentarisierung verbunden. Parlamente sind faszinierende Institutionen, deren Machtmöglichkeiten differenzierter und in ihren Grautönen wahrgenommen werden sollten. Dass Defizite und Optimierungspotential benannt werden müssen, ergibt sich von selbst. Gerade deshalb kann ein politikwissenschaftlich hergeleitetes Konzept zu politischer Führung in Parlamenten ihren Beitrag zu einer nuancierten Parlamentstheorie leisten. 1168 Vgl. Flinders/Kelso 2011: 254; Kropp 2006: 294. 7. Schlussbetrachtung: Politische Führung in Parlamenten 324

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Parlamente als kraft- und machtlose Institutionen?

Die vorliegende Untersuchung will diesem Bild entgegentreten und leistet einen Beitrag zu einem nuancierten Blick auf die Arbeit der Parlamente. Unter der Leitfrage, welche Führungsstrukturen im Parlament zu finden und welche Muster parlamentarischer Führung zu identifizieren sind, erweitert die Studie die gewöhnlich exekutive Perspektive der Führungsforschung auf politische Führung in Parlamenten.

Im Anschluss an die theoretische Verankerung des Vorhabens mithilfe einer Konzeptualisierung parlamentarischer Führung widmet sich der empirische Teil der Studie den vielfältigen Mustern parlamentarischer Führung in zwei im deutschsprachigen Raum wenig bis kaum rezipierten Parlamenten: dem britischen House of Commons und dem finnischen Eduskunta.

Es zeigt sich, dass der Fokus auf Führungsmuster eine genauere Identifikation der Macht- und Handlungsmöglichkeiten eines Parlamentes ermöglicht.