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6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta in:

Annika Ostendorf

Politische Führung in Parlamenten, page 211 - 292

Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4277-9, ISBN online: 978-3-8288-7227-1, https://doi.org/10.5771/9783828872271-211

Tectum, Baden-Baden
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Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta Im Folgenden werden die Dimensionen des Handlungskorridors parlamentarischer Führung im finnischen Parlament, dem Eduskunta, analysiert. Zunächst geht es um den ersten Bereich des Kontextfilters, den institutionellen Kontext, für den Orte und Positionen, die parlamentarischen Regeln sowie die institutionellen und parteipolitischen Vetospieler vorgestellt werden. Im zweiten Schritt steht der situative Kontext im Fokus, bevor abschließend die Akteurskonstellation parlamentarischer Führung subsumiert wird. Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta Orte und Positionen Laut finnischer Verfassung (Perustuslaki, PL) § 24 handelt es sich beim Eduskunta um ein unikamerales Parlament mit 200 Abgeordneten, das für eine Legislaturperiode von vier Jahren gewählt wird. Die parlamentarische Organisationsform und Aufgabenstellung werden sowohl durch die Verfassung als auch die Geschäftsordnung des Parlaments (Eduskunnan työjärjestys, TJ) festgelegt.851 Die Sitzordnung folgt nach kontinentaleuropäischem Vorbild der Fraktionszugehörigkeit.852 Die Kennzeichen des Eduskunta – fein austarierte interne Strukturen und Entscheidungsregeln – entsprechen Polsbys Arena-Typen so- 6. 6.1 6.1.1 851 Vgl. König/Bräuninger 1999: 45; Auffermann 2009: 228; gemäß Aula 2003: 101 stärkte die Kodifizierung eigener Regeln das Eduskunta. 852 Vgl. Jahn 2002: 54. Dies ist deshalb interessant, weil z.B. in Schweden und Norwegen die Abgeordneten nach der geographischen Herkunft der Abgeordneten, d.h. nach ihren Wahlkreisen und nicht nach der Fraktionszugehörigkeit platziert sind, vgl. Ebd. 211 wie Mezeys Typen eines reaktiven Parlaments, da es mit seinen Ausschüssen auf die Initiativen der Regierung reagiert, eigene Aktionen aber nur selten initiiert.853 Darüber hinaus entspricht es der Analyse David Arters folgend den drei wesentlichen Kriterien eines Arbeitsparlaments: Es gibt – erstens – ein spezialisiertes Ausschusssystem, das der Struktur der Ministerien nachempfunden ist. Außerdem spielt zweitens die Arbeit in den Ausschüssen eine wichtigere Rolle für die Abgeordneten als die Teilnahme an Parlamentsdebatten – das Parlament sieht seine Hauptaufgabe in der detaillierten Gesetzgebungsarbeit und weniger in der Darstellung der Plenumssitzung nach außen. Drittens und daraus resultierend sind die Abgeordneten Experten in ihrem Politikfeld und arbeiten intensiv und in einer starken legislativen Kultur an den Entscheidungsprozessen mit.854 Die Entscheidungsfindung verläuft innerhalb des Zusammenspiels von Ausschüssen und Fraktionen, die das Herzstück des finnischen Parlaments bilden.855 Auf der vom Alterpräsidenten geleiteten konstituierenden Sitzung werden der Parlamentspräsident und die Ausschüsse gewählt sowie sich grundsätzlich über die organisatorischen Elemente für die nächste Leigslaturperiode verständigt.856 Präsidium und Parlamentspräsident Präsidium Typen und Zusammensetzung Das Präsidium (Puhemiehistö) gehört zur Steuerungsebene des Eduskunta und besteht aus dem Parlamentspräsidenten und seinen Stellvertretern. Dem Präsidium als Ort sind weder in der Verfassung noch in der parlamentarischen Geschäftsordnung spezifische Funktionen zugeteilt. Allerdings gibt es mit der Präsidialkonferenz (Puhemies- 853 Vgl. Helander et al. 2007: 128. 854 Vgl. Arter 2012b: 279; Raunio/Wiberg 2014: 16; Jyränki/Nousiainen 2006: 332; Heidar/Damgaard et al. 2000: 39; Jensen 2000: 235; Jahn 2002: 52; Rasch 2004: 136. 855 Vgl. Heidar/Damgaard et al. 2000: 18; Wiberg 1994a: 15; Raunio 2001: 175; Wiberg 2014b: 170; Raunio/Wiberg 2000: 63. 856 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 25–29; PL § 35. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 212 neuvosto) einen zweiten entscheidenden Ort auf der Steuerungsebene, dem neben den Mitgliedern des Präsidiums die Ausschussvorsitzenden angehören.857 Funktionen Nach § 34 der Verfassung fallen die Organisation und die Leitung der parlamentarischen Arbeit im Eduskunta in den Zuständigkeitsbereich der Präsidialkonferenz.858 Die parlamentarische Geschäftsordnung konkretisiert diesen Auftrag in § 6 in einem umfassenden Katalog an Pflichten, die den Funktionen aus dem Handlungskorridor folgendermaßen zugeordnet werden können. Im Bereich der Organisation entwickelt sie Vorschläge und Vorschriften sowohl für die interne Administration des Eduskunta als auch für das Arrangement der parlamentarischen Angelegenheiten. Auch beschäftigt sie sich mit der Tagesordnung. Aufgaben im Zusammenhang mit der Agendakontrolle fließen in diese Elemente ebenfalls ein, ergänzt werden sie durch Vorschläge, an welchen Ausschuss ein Gesetz überwiesen werden soll, die Entscheidung über die Plenarsitzung, bei der eine zuvor vertagte Angelegenheit besprochen wird, sowie über Gesetze, die die Geschäftsordnung oder parlamentarische Offizielle betreffen. Vorschläge zur Einrichtung vorübergehender Ausschüsse komplettieren das Aufgabenprofil. Den Vorsitz in Debatten übernimmt die Präsidialkonferenz nicht, da dies in das Aufgabenfeld des Präsidiums bzw. des Parlamentspräsidenten gehört. Die Präsidialkonferenz trägt die Verantwortung, dass die innere Organisation des Eduskunta im Rahmen seiner Normen und Regeln funktioniert.859 Neben den administrativen Aufgaben übernimmt sie wichtige Aufgaben im Gesetzgebungsprozess. Jede Gesetzesinitiative wird zunächst in der Präsidialkonferenz behandelt, der die Entscheidung trifft, wann der Parlamentspräsident das Gesetz im Lähetekeskustelu (einführende Debatte) des Plenums einbringt. Insbesondere das Vorschlagsrecht für den Ausschuss, in dem die Initiative behandelt wird, unterstreicht seine Rolle. Er entscheidet über diese Schritte mit 857 PL § 34; TJ § 5. 858 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 32. 859 Vgl. Makkonen/Wiberg 2003: 141–142. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 213 Mehrheit bzw. mit der Stimme des Parlamentspräsidenten als ausschlaggebende Stimme (TJ § 6). Dies bedeutet auch, dass die Präsidialkonferenz die Einbringung eines Gesetzes verzögern könnte – in der Praxis geschieht dies aus Konventionsgründen allerdings nicht. Sollte die Präsidialkonferenz nicht von der Verfassungskonformität einer Vorlage überzeugt sein, wird der Verfassungsausschuss angerufen.860 Hidén et al. ordnen der Präsidialkonferenz eine planerisch konzipierende, eine entwickelnde sowie eine instruierende Funktion zu. Eine politische Rolle spielt sie zwar nur begrenzt, kann aber ggf. auch an politischen Verhandlungen teilnehmen. Auch wirkt sie als Verhandlungs- und Vorbereitungsinstitution des Parlamentspräsidenten und für die Angelegenheiten anderer parlamentarischer Organe. Durch die angedeuteten Möglichkeiten im Gesetzgebungsprozess steht die Präsidialkonferenz im Zentrum der parlamentarischen Arbeit. Die Stärke des Parlaments spiegelt sich in ihrer Arbeit wider.861 Parlamentspräsident Bestellung und Typen Die finnische Verfassung schreibt für jede Legislaturperiode die Wahl eines Parlamentspräsidenten (Puhemies) und zweier Stellvertreter (Varapuhemiehet) vor. Alle drei werden geheim im Parlament mit absoluter Mehrheit gewählt. Formal handelt es sich beim Parlamentspräsidenten um das zweitwichtigste Amt im Staat nach dem Staatspräsidenten.862 Es hat sich etabliert, dass er einer anderen Partei als der des Premierministers angehört, der stellvertretende Vorsitz wird von den Koalitionspartnern unter Beachtung des Parteienproporzes übernommen.863 Ausgehend von den verschiedenen Präsidententypen gehört 860 Vgl. Ebd.: 141–142. 861 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 107–111. Auf der administrativen Ebene des Parlaments befindet sich das „Kansliatoimikunta“, das aus den Parlamentspräsidenten und vier für diese Aufgabe gewählten Abgeordneten besteht. Ihm unterstellt ist „Eduskunnan kanslia“, dessen Aufgabe es ist, die Voraussetzungen zu schaffen, damit die Aufgabe des Staatsorgans erfüllt werden kann, vgl. Eduskunta 2016c; Hidén/Honka-Hallila 2006: 37; TJ § 73, 74. 862 Vgl. PL § 34; TJ § 4; Ollila/Paloheimo 2006: 62. 863 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 1990: 32. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 214 der finnische Parlamentspräsident damit zum Typ der geringen Parteiposition. Der Präsident darf sich nicht an Debatten und Abstimmungen beteiligen, um seine über den Parteien stehende Rolle nicht zu gefährden, gibt seine Parteienzugehörigkeit allerdings nicht auf.864 Funktionen Zu den Aufgaben des Parlamentspräsidenten im organisatorischen Bereich gehören die Einberufung parlamentarischer Sitzungen, die Vorstellung der parlamentarischen Agenda, die Beaufsichtigung der Debatte und die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Regeln.865 Der Parlamentspräsident kann mithilfe seines Gestaltungsspielraums auch darauf einwirken, wie die parlamentarische Diskussion verläuft. Dies umfasst die Zulassung von aktuellen Debatten, Gegenrede und der Gestaltung der Debatte nach den Regierungsberichten. Da er über die Reihenfolge der Beiträge entscheidet, kann eine schnelle Reaktion für eine lebhafte Diskussion sorgen.866 Der Parlamentspräsidenten hat damit eine zentrale Führungsposition im organisatorischen Bereich, weil er die parlamentarische Arbeit leitet und überwacht und als Vorsitzender der – als entscheidenden Führungsort eingeordneten – Präsidialkonferenz fungiert.867 Im Bereich des Agendasettings entscheidet der Parlamentspräsident über die Tagesordnung, wobei er dazu die vorherigen dazu getroffenen Entscheidungen berücksichtigt und Rücksprache mit der Präsidialkonferenz hält. Praktisch dominiert allerdings die Regierung die Gestaltung der Agenda und nur in besonderen Fällen übernimmt dies der Parlamentspräsident in eigener Verantwortung. Großes Gestaltungspotential bietet sich insbesondere bei der Fragestunde sowie der Terminierung von Berichten des Regierungschefs und der Regierung.868 Auch hat er das Recht, bei Ausschusssitzungen anwesend zu sein (TJ § 36). 864 Vgl. PL § 42; Ollila/Paloheimo 2007: 62. 865 Vgl. PL § 42 TJ § 49; Hidén/Honka-Hallila 1990: 31–32. 866 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 62. 867 Vgl. Ebd.: 111. 868 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 113. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 215 Der Parlamentspräsident kann zwar die Einbringung von Gesetzen verhindern, allerdings ist diese Möglichkeit aufgrund der inoffiziellen Regel, dass die parlamentarischen Angelegenheiten zügig vorangebracht werden sollen, in der Praxis wenig relevant.869 Außerdem hat er nur ein formelles und kein politisches Prüfungsrecht und darf die Aufnahme des Gegenstands auf die Agenda nur dann verweigern, wenn er sie als nicht verfassungsgemäß erachtet. Damit obliegt ihm gemeinsam mit dem Verfassungsausschuss die Rolle eines Hüters der Verfassung, er fungiert als Prüfinstanz zum verfassungsgemäßen Ablauf der Angelegenheiten im Plenum. Damit ist in seiner Position ein Kontrollmechanismus etabliert.870 Fraktionen und Fraktionspositionen Fraktion Typen und Zusammensetzung Auf der Steuerungsebene des Eduskunta lassen sich die Fraktionen verorten, die das Machtzentrum des finnischen Parlamentes bilden und die parlamentarischen Aktivitäten kanalisieren. Damit entspricht es dem Typus eines Fraktionsparlaments.871 Mit der Verfassungsänderung und der damit einhergehenden Parlamentarisierung ist die Rolle der Fraktionen in Bezug auf die Parteien gestärkt worden und parallel dazu auch die Bedeutung der Fraktionspositionen im Parteiengefüge.872 Eine Begriffsdefinition findet sich weder in der Verfassung noch in der Geschäftsordnung, auch wenn das Eduskunta von Beginn an über Fraktionen organisiert gewesen ist. Die aktuell geltende Verfassung nimmt an einer Stelle Bezug auf die Existenz der Fraktionen, aber nur 869 Vgl. Makkonen/Wiberg 2003: 139/149. 870 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 113/166–167, 170–173. 871 Vgl. Wiberg 2014b: 169; Wiberg 2000: 161/165; Pajala et al. 2004: 5; Raunio/ Wiberg 2008: 588; Heidar 2000: 205–206/208; Damgaard 1992a: 12. 872 Vgl. Aula 2003: 98/101. Dies betrifft auch den neuen Dualismus zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 216 indirekt bei der Wahl des Premierministers.873 Zu juristischen Personen wurden die Fraktionen durch ein Gesetz im Jahr 2012, das formale Aspekte der Registrierung und inhaltliche Gesichtspunkte ihrer Funktionen festhält. Es verlangt eine Formalisierung der Fraktionsstrukturen und die Einrichtung von Geschäftsordnungen. Auch die Art der staatlichen Finanzierung und die Prüfung der Finanzen der Fraktionen werden festgelegt. Diese neuen verschriftlichten Regeln beeinflussen die Funktionsweise der Fraktionen.874 Nach diesem Gesetz hat eine Gruppe Fraktionsstatus, wenn sie entsprechend als solche im Fraktionsregister angemeldet und aufgeführt ist (§ 3). Die Fraktionsgeschäftsordnungen sollen den Namen der Fraktion, die Führungs- und Mitgliederorgane, die für diese geltenden Wahlmodi, die Zeichnungsberechtigten, Schatzmeister, Entscheidungsbefugnisse und Regeln zu Änderungen der Geschäftsordnung beinhalten (§ 4). Der Fraktionsname muss den Begriff „Fraktion“ als Ergänzung zum Parteinamen enthalten, deren Mitglieder die entsprechenden Abgeordneten sind (§ 5). Dem Keskuskansli (zentrale Parlamentskanzlei) muss nach konstituierender Sitzung zunächst grundsätzlich die Fraktionsbildung mitgeteilt werden, woraufhin der Registrierungsprozess startet (§ 7).875 Für den Fall der Nichteinhaltung der in den einzelnen Fraktionsgeschäftsordnungen festgeschriebenen Regeln sind Sanktionen vorgesehen. Insbesondere Regierungsfraktionen haben zumeist auch über die Fraktionsregeln hinausgehende Vereinbarungen, in denen sie sich darüber verständigen, dass sie ihr Verhalten sowohl im Plenum als auch in den Ausschüssen koordinieren und sich an zuvor ausgehandelte Vorgaben halten. Insbesondere gilt dies für Abstimmungen.876 Nach der Parlamentswahl 2015 sind acht Fraktionen im Eduskunta vertreten. Alle Fraktionen legen in ihren Geschäftsordnungen fest, dass diejenigen Abgeordneten zu ihren Fraktionen gehören, die bei der Wahl auf der Liste der zugehörigen Partei standen. Bei der inneren Or- 873 PL § 26, § 61; TJ § 51; Hidén/Honka-Hallila 2006: 64; Wiberg 2014b: 169. § 61:2. legt fest, dass die Fraktionen über eine Regierungsbildung und das zugehörige Programm verhandeln, bevor der Regierungschef gewählt wird. 874 Vgl. Venho 2014: 109; Ollila/Paloheimo 2007: 115; Laki eduskuntaryhmistä (Fraktionsgessetz) 2012: §§ 3–10. 875 Die Registrierung muss nach einer neuen Parlamentswahl nicht neu durchgeführt werden, sollte die Fraktion weiterhin bestehen bleiben, vgl. § 7. 876 Vgl. Pajala et al. 2005: 207; Wiberg 2011: 321. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 217 ganisation der Fraktionen beeinflusst insbesondere die Größe deren Möglichkeiten.877 Zwar stehen allen Fraktionen öffentliche Gelder und allen Abgeordneten politische Sekretäre zur Verfügung, die größeren Fraktionen haben aber den Vorteil, dass sie mehr personelle Ressourcen haben, um Informationen zu bekommen und Expertise zu entwickeln. Abgeordnete kleinerer Fraktionen müssen sich ihr eigenes Netzwerk an Expertise aufbauen und können nicht auf die Ressourcen ihrer Fraktion vertrauen. Die daraus entstehende Privatisierung der Fraktionsarbeit hat allerdings zur Folge, dass die Fraktion als kollektiver Ort an Bedeutung eingebüßt hat.878 Trotz der Bedeutung der Fraktionen fällt auf, dass das Parlament die Abgeordneten zunächst als Vertreterinnen und Vertreter ihres Wahlkreises vorstellt und erst danach als Teil ihrer Fraktion.879 Vor dem Hintergrund der Parlamentarisierung funktioniert das Eduskunta entlang des Dualismus von Regierungs- und Oppositionsfraktionen.880 Die Regierungsfraktionen sind zum dominanten Faktor des Entscheidungsprozesses geworden. Zur Opposition zählen im Eduskunta die Fraktionen und Abgeordneten, die nicht an der Regierung beteiligt sind. Es gibt keine systematische, koordinierte Opposition, sondern sie ist durch ihre pluralistische und disparate Struktur gekennzeichnet. Sie ist numerisch und aufgrund ihrer ideologischen Inkohärenz und unsystematischen Struktur kein zusammenhängender Vetospieler, so waren nach der Wahl 2003 die konservative KOK ebenso in der Opposition wie die linken VIHR und VAS. Dennoch ist sie klar identifizierbar, da die (übergroßen) Mehrheitskoalitionen ein klassisches Regierungs- vs. Oppositionsmuster möglich machen. Es existiert allerdings kein Schattenkabinett oder ein klarer Oppositions- 877 KESK § 3, KOK § 1, KRIS § 1, VIHR Nr. 1, SDP § 1, VAS § 3, PS § 2, RKP Nr. 1. Vgl. auch Hidén/Honka-Hallila 2006: 63–64. Diese Geschäftsordnungen sind unterschiedlich lang. So fasst KOK auf dreizehn Seiten mit 41 Paragraphen ihre Struktur zusammen, während die RKP zehn Punkte auf drei Seiten festhält. 878 Vgl. Arter 2006: 196–203. 879 Vgl. die Auflistung der Abgeordneten erfolgt nach Wahlkreisen und nicht nach Fraktionen: Eduskunta 2016c. Man kann aber über die Fraktionen dann eine Liste der Fraktionsmitglieder erhalten. 880 Vgl. Aula 2003: 98–99; Raunio/Wiberg 2014: 9; Paloheimo 2002: 215; Pajala 2011: 224/ 2012: 116. Nach Pajala hat die Regierung-Opposition-Konfliktlinie die Links-Rechts-Konfliktlinie abgelöst, vgl. Ebd. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 218 führer, vielmehr wird die Aufgabe der Opposition in der grundsätzlichen Kritik und Kontrolle der Regierung gesehen.881 Dies geschieht im Einklang mit dem traditionell blockübergreifenden Charakter der Beziehung zwischen Regierung, Regierungsfraktionen und Oppositionsfraktionen, denn die Opposition baut Brücken zu den Regierungsfraktionen mit Hinblick auf späte Koalitionsoptionen.882 Die finnische Opposition kann im Zuge des im Parlament widergespiegelten stark fragmentierten Parteiensystems und aufgrund der offenen Koalitionsbildung nach einer Parlamentswahl nur schwer eine alternative Regierung anbieten.883 Die Oppositionsfraktionen haben kein eigenes Gesetzesinitiativrecht, aber die Plenarregeln ermöglichen es einzelnen Abgeordneten, Initiativen einzubringen und Alternativen vorzustellen.884 Sie sehen ihre Hauptaufgabe in der Begleitung und Kritik der Regierungspolitik sowie im Angebot personeller Alternativen. Sie haben dynamische Möglichkeiten, auf die Entscheidungsprozesse Einfluss zu nehmen, dies geschieht über die Ausschüsse und informelle Verhandlungen im Vorwege einer Initiative. Sie profitieren von einer grundsätzlich konsensuell ausgerichteten parlamentarischen Kultur.885 Gleichzeitig hat die Opposition der Regierung und ihren Fraktionen weniger Ressourcen entgegenzusetzen, was die Arbeit im Gesetzgebungsprozess erschwert. Durch die Veränderungen der parlamentarischen Regeln sind die Oppositionsfraktionen einer entscheidenden Blockadeoption beraubt und mussten andere Mechanismen etablieren. Die zu einem späteren Zeitpunkt noch zu besprechenden traditionell übergroßen Koalitionen sorgen für eine eindeutige Mehrheit und bedeuten damit eine 881 Vgl. Pajala 2011: 217. Beim Blick auf die Oppositionsfraktionen im Eduskunta fällt ein Forschungsdesiderat auf, vgl. Pajala 2013: 45. 882 Vgl. Arter 2006: 184–185; Pajala 2013: 45; Karvonen 2014: 96. 883 Vgl. Karvonen 2014: 104–106; Raunio/Wiberg 2008: 590. Dies ist allerdings eine neue Entwicklung, wie die parlamentarischen Regeln noch zeigen werden, vgl. Pajala 2013: 46. Paloheimo 2002: 209 verweist auf Forschung aus den 1980er Jahren, die die finnische Opposition als eine der stärksten Europas charakterisiert. 884 Vgl. Arter 2006: 213. 885 Vgl. Arter 2006: 214. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 219 schwierige Lage für sie, die deshalb auch als schwach und zahm beschrieben werden886 Die finnische Opposition entspricht damit dem verantwortlichen Oppositionstyp, denn jede Fraktion in den Legislaturperioden seit der Verfassungsänderung wäre willens gewesen, Regierungsverantwortung zu übernehmen. Grundsätzlich agieren alle finnischen Oppositionsparteien damit als responsible opposition parties.887 Karvonen verweist darauf, dass einerseits die Oppositionsfraktionen formell wenige Möglichkeiten haben, andererseits aber intensive Interaktionen zwischen ihnen und den Regierungsfraktionen stattfinden.888 So stimmen die Oppositionsfraktionen inhaltsabhängig auch mit den Regierungsfraktionen, was den Eindruck einer unsystematischen Oppositionspolitik bestätigt.889 Dennoch funktioniert der finnische Parlamentarismus mehrheitslogisch und die Fraktionen sind grundsätzlich kompetitiv aufgestellt: „as the Finnish parliamentary system is currently a true majority one of the opposition groups can be regarded as powerless spectators while the governmental parties negotiate and decide upon major political issues”.890 Das Merkmal der Konsensdemokratie – dass die Opposition an der Macht beteiligt ist und die Macht geteilt wird – ist an dieser Stelle in Finnland nicht zu erkennen.891 Matti Wiberg bewertet das Handlungspotential der Fraktionen in der Theorie als sehr groß. Da das politische System über die Parteien organisiert ist, haben die Fraktionen immense Möglichkeiten. Gleichzeitig reagierten die Fraktionen meistens nur auf die Regierung – dies gilt insbesondere für die Regierungsfraktionen, aber genauso für die Oppositionsfraktionen. Das Potential der Fraktionen und der Parteien insgesamt bleibe dennoch ungenutzt, weil sie trotz des Ausfalls ent- 886 Vgl. Pajala 2011: 217–218. Zum Schattenkabinett vgl. auch Arter 2006: 263–265; Raunio/Wiberg 2008: 590; Pajala 2013: 45/46; Karvonen 2014: 96. 887 Vgl. Arter 2006: 184–185; Pajala 2013: 45; Karvonen 2014: 96. 888 Vgl. Karvonen 2014: 96; Raunio 2004: 143. 889 Vgl. Pajala 2011: 224. Pajala berechnet, dass die Oppositionsfraktionen in knapp über der Hälfte der Fälle mit der Regierung stimmen im Zeitraum 1991 bis 2006. 890 Pajala 2013: 45. Entscheidend ist also, dass die Regierung die Opposition nicht mehr einbeziehen muss, vgl. Aula 2003:105. 891 Vgl. Arter 2004: 598; Heidar 2000. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 220 scheidender Vetospieler wie des Präsidenten vornehmlich ihr Hauptziel des Wahlsiegs und der Regierungsbeteiligung verfolgten.892 Interessanterweise hätten sie mit der Parlamentarisierung des Systems an institutioneller Macht eingebüßt, gleichzeitig seien dadurch aber die Regierungsfraktionen gegenüber den Oppositionsfraktionen stärker geworden.893 Funktionen Die finnischen Fraktionen übernehmen begrenzte Aufgaben der Organisation und sind vor allem Bestandteil des Gesetzgebungs- und Kontrollprozesses. Über ihre breit gefächerte interne Struktur bildet sich eine Vielzahl von Mitwirkungsmöglichkeiten. Interne Organisation Die Geschäftsordnungen der Fraktionen machen detaillierte Angaben zu den jeweiligen innerorganisatorischen Einheiten, die wie folgt ausgestaltet sind: Keskustan eduskuntaryhmä (KESK, Fraktion der Zentrumspartei): auf der Steuerungsebene gibt es einen Vorstand, der aus einem Vorsitzenden und zwei Stellvertretern besteht. Der Fraktionsvorstand führt gemeinsam mit dem Parteivorstand eventuelle Koalitionsverhandlungen (KESK § 7). Der Vorsitzende hat erstrangiges Informationsrecht, ist aber gleichzeitig der Gruppe verantwortlich. Eine Aufgabenteilung zwischen den Vorsitzenden ist möglich (KESK § 8). Der Vorstand bildet gemeinsam mit dem Schatzmeister und fünf gewählten Mitgliedern den Työvaliokunta (Arbeitsausschuss) (KESK § 5). Auch legt die Geschäftsordnung die Wahl eines Piiskuris (Whips) und eines Varapiiskuris (Ersatzwhips) fest, die genauso wie ein der Fraktion zugehöriges Präsidiumsmitglied Rede- und Anwesenheitsrecht im Arbeitsauschuss 892 Vgl. Wiberg 2014b: 182. 893 Vgl. Mattila 1997: 342. Mattila sagt außerdem voraus, dass die Größe der Koalitionen dadurch geringer würde, was wie angemerkt nicht eingetreten ist. Recht hatte er wiederum mit seinen Prognosen, dass die Regierungen länger im Amt bleiben würden, dass mehr kontroverse Gesetzesinitiativen eingebracht würden und der Konsenscharakter der finnischen Politik sich abschwächen würde, vgl. Ebd.: 342–343. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 221 haben. Alle Positionen werden geheim gewählt, sofern es nicht bereits zu einer Konsensentscheidung gekommen ist (KESK § 5). Die Fraktionsversammlung (Ryhmäkokous) hat die letztgültige Entscheidungsgewalt über die Fraktionslinie (KESK § 11). Die Fraktion strebt nach geschlossenem Handeln und die Abgeordneten sind verpflichtet, den Entscheidungen der Fraktionsversammlung zu folgen. Eventuell doch abweichendes Abstimmungsverhalten soll schriftlich angekündigt werden (KESK § 14). Des Weiteren ernennt die Fraktion einen Abgeordneten aus jedem Ausschuss zum Valiokuntaryhmävastaava (Ausschusssprecher). Er nimmt an den Sitzungen aller Sprecher teil (KESK § 16). Kokoomuksen eduskuntaryhmä (KOK, Fraktion der Sammlungspartei): Als Funktionsorgane der Fraktion legt die Geschäftsordnung den Vorstand bestehend aus dem Vorsitzenden und drei stellvertretenden Vorsitzenden und den Arbeitsausschuss fest. Diesem gehören der Vorstand, die Ausschussvorsitzenden und stellvertretenden Ausschussvorsitzenden an; falls KOK in einem Ausschuss keinen Vorsitzendenposten inne hat, entscheidet die Fraktion, welches Ausschussmitglied diese Position übernimmt, derjenige wird auch Ausschusssprecher (KOK § 5). Der Vorsitzende leitet die Versammlungen sowohl der ganzen Fraktion als auch des Vorstands und des Arbeitsausschusses. Gesetzesinitiativen, die aus der Feder der Fraktion stammen, unterschreibt er als erstes (KOK § 26). Der Arbeitsausschuss ernennt aus seiner Mitte zwei Whips (KOK § 5). Ein Mitglied der Regierung kann kein Amt übernehmen (KOK § 5). Außerdem gibt es eine Valiokuntatyöryhmä (Ausschussarbeitsgruppe), der die (Stellvertretenden) Ausschussmitglieder des jeweils gleichen Ausschusses angehören (KOK § 6), der Vorsitzende ist der jeweilige Ausschussvorsitzende bzw. das gewählte Mitglied, dieser ist auch Ausschusssprecher (KOK § 32). Die Fraktion verpflichtet sich zu einheitlichem Verhalten (KOK § 31). Kristillisdemokraatinen eduskuntaryhmä (KRIS, Fraktion der Christdemokraten): Die Fraktion besteht aus der Fraktionsversammlung, einem Vorstand (Vorsitzender und zwei Stellvertreter) und einem Arbeitsausschuss (KRIS § 4). Die Fraktionsversammlung wählt die Ausschussmitglieder, die Kandidaten für den Ausschussvorsitz und die Ausschusssprecher (KRIS § 5). Über eine Regierungsbeteiligung entscheidet die Fraktion (KRIS § 8). 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 222 Vihreä eduskuntaryhmä (VIHR, Fraktion der Grünen): Der Vorstand besteht aus dem Vorsitzenden und zwei Stellvertretern (VIHR Nr. 3). Über eine Regierungsbeteiligung entscheiden Fraktion und Partei (VIHR Nr. 6). Das Mitglied, das die Fraktion in einem Ausschuss vertritt, fungiert als Ausschusssprecher gegenüber der Fraktion. Wenn mehr als ein Abgeordneter der Fraktion (Stellvertretendes) Ausschussmitglied ist, wird ein Sprecher ernannt (VIHR Nr. 8). Außerdem können Työryhmät (Arbeitsgruppen) zur Unterstützung des Vorstands und der Ausschussarbeitsgruppen (diese bestehen aus mehreren Fraktionsmitgliedern, die einem Ausschuss angehören) eingerichtet werden (VIHR Nr. 9). Sosialidemokraattisen eduskuntaryhmä (SDP, Fraktion der Sozialdemokratischen Partei): Die Fraktionsversammung wählt einen Vorsitzenden und zwei Stellvertreter und für den Arbeitsausschuss mindestens zwei, aber maximal fünf weitere Mitglieder zusätzlich zum Vorstand. Außerdem wählt sie die (stellvertretenden) Mitglieder der Ausschüsse, die (stellvertretenden) Ausschussvorsitzenden der Fraktion und die (stellvertretenden) Vorsitzenden der Ausschussgruppen. Regierungsmitglieder dürfen nicht dem Arbeitsausschuss angehören (SDP § 3). So besteht die Fraktion aus der Versammlung, dem Arbeitsausschuss und den Ausschussgruppen (SDP § 4). Bei Konflikten zwischen der Ausschussgruppe und der Fraktion entscheidet die Versammlung der Fraktion. Työryhmät (Arbeitsgruppen) können eingesetzt werden (SDP § 9). Die Fraktion entscheidet über die Regierungsbeteiligung und ein Regierungsprogramm, für diese Verhandlungen gibt es ein Komitee (toimikunta), das der Parteivorsitzende leitet, in dem mindestens die Hälfte der Mitglieder aus der Fraktion stammen müssen (SDP § 10). Vasemmistoliiton eduskuntaryhmä (VAS, Fraktion der Linken Partei): neben dem Vorstand (ein Vorsitzender, zwei stellvertretende Vorsitzende) wählt die Versammlung ein Toimikunta (Komitee), dem neben dem Vorstand so viele Mitglieder angehören, wie die Versammlung bestimmt. Die Wahlen finden geheim statt, sofern es keine Konsenslösung gibt (VAS § 5). Die Regierungsverhandlungen werden von Partei und Fraktion geführt (§ 13). Zur Arbeit in den Ausschüssen wird festgehalten, dass die Fraktion einen Ausschusssprecher ernennt, wenn es mehr als ein Ausschussmitglied der Fraktion gibt (VAS § 16). 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 223 Perussuomalaisten eduskuntaryhmä (PS, Fraktion der Basisfinnen): Der Vorstand besteht aus einem Vorsitzenden und einem, bei Bedarf auch zwei Stellvertretern. Dem Työvaliokunta gehören neben dem Vorstand mindestens zwei, maximal vier Mitglieder an (PS § 5), die, genau wie die anderen PS-Kandidaten für parlamentarische Positionen, von der Versammlung gewählt werden (PS § 12). Über Regierungsverhandlungen und ihre Inhalte entscheiden Partei und Fraktion (PS § 15). Es wird festgehalten, dass von der Fraktionslinie abweichendes Abstimmungsverhalten gestattet ist, allerdings muss dazu eine Mitteilung erfolgen (PS § 16). Der Ausschusssprecher fungiert als Vorsitzender der Ausschussgruppe (PS § 18). Svenska riksdagsgruppen (RKP, Fraktion der Schwedenpartei): Vom Fraktionsbeschluss abweichende Meinungen sollen mitgeteilt werden (RKP Nr. 3). Es werden ein Vorsitzender und zwei Stellvertreter gewählt. Der Vorsitzende beruft die Sitzungen ein, hat die Sitzungsleitung und fungiert als Verhandlungsführer im Namen der Fraktion (RKP Nr. 6). Die Versammlung wählt die Vertreter der Fraktion für die parlamentarischen Organe (RKP Nr. 7). Zusammengefasst bestehen die Fraktionen im Eduskunta also aus folgenden Orten: – Fraktionsversammlung (Ryhmäkokous): In den Fraktionssitzungen werden sowohl die größere politische Linie als auch die aus den Ausschusarbeitsgruppen noch offenen Fragen diskutiert und entschieden. Insbesondere wenn die Ausschussgruppen der Regierungsfraktionen zu keinen Ergebnissen gekommen sind, werden sie in den Fraktionssitzungen abschließend behandelt, sodass an dieser Stelle noch Änderungen in den Gesetzesvorschlägen möglich sind und die Fraktionen Einfluss nehmen können.894 – Fraktionsvorstand (Puheenjohtajisto): Der Vorstand beruft die Sitzungen ein und sitzt ihnen vor, bearbeitet und klärt Fraktionsangelegenheiten. Auch vertritt er die Fraktion bei Verhandlungen und kann eilige Angelegenheiten entscheiden (KESK §, KOK § 22, VIHR Nr. 4/7, PS § 6, KRIS § 7). 894 Vgl. Wiberg 2014b: 175. Einschränkend ist anzumerken, dass dabei der Weg über den zuständige Minister zu gehen ist. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 224 – Arbeitsausschüsse (Työvaliokunta oder bei VAS Toimikunta): der Arbeitsausschuss hat die Aufgabe, die in der Fraktion zu besprechenden Aufgaben sowie Inhalte und Stellungnahmen der Fraktionen vorzubereiten, die Fraktionsentscheidungen durchzusetzen und sich um das laufende Geschäft der Fraktion zu kümmern. Auch behandelt er die vor dem Ausschuss anstehenden Angelegenheiten und entscheidet über die Linie der Fraktion. Wichtige umstrittene Themen werden an die Fraktionsversammlung überwiesen. Bei eiligen Angelegenheiten und in Sitzungspausen hat er Entscheidungsgewalt (KESK § 6, KOK § 13/15, KRIS § 7, SDP § 5, VAS § 6, PS § 9). – Arbeitsgruppen (Työryhmä): Nur SDP und VIHR halten in ihren Geschäftsordnungen dezidiert fest, dass Arbeitsgruppen zur Bewältigung größerer inhaltlicher Anstrengungen eingesetzt werden können (SDP § 9, VIHR Nr. 9). Ausschuss(arbeits)gruppen (Valiokuntaryhmä oder Valiokuntatyöryhmä): In den Ausschussarbeitsgruppen sitzen diejenigen Abgeordneten der Fraktion, die als Mitglied oder Ersatzmitglied dem gleichen ständigen Ausschuss angehören. Die Arbeitsgruppen sind sehr autonom darin, die Standpunkte der Fraktion zu vertreten. Auch anderen Ausschüssen angehörende Abgeordnete können an den Sitzungen teilnehmen, um sich zu informieren oder selbst neue Informationen weiterzugeben. Gleichzeitig bedeutet eine zu hohe Anzahl aktiver Abgeordneter in einer Arbeitsgruppe, dass sich die Chancen für eine Kompromissfindung verringern.895 Die Ausschussgruppe funktioniert als Ansprechpartner für die Fraktion über die Geschehnisse in den Ausschüssen (KOK § 33, VIHR 8., SDP § 6, PS § 18).896 Die Ausschussgruppe informiert die anderen Fraktionsmitglieder über die Ausschussarbeit und die dort anstehenden Angelegenheiten, sodass ein Meinungsbild innerhalb der Fraktion zu den auf der Tagesordnung stehenden Themen erstellt werden kann. Sie vertritt die Fraktion in den Ausschüssen und berücksichtigt die Entschei- 895 Vgl. Mykkänen 2010: 225; Pajala 2006: 66. Mykkänen untersucht in diesem Zusammenhang die Bedeutung von Vertrauen innerhalb der Abgeordneten angesichts der Arbeitsteilung, vgl. Ebd.: 220. 896 Vgl. Aula 2003: 108. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 225 dungen und Linien der Fraktion einerseits und die Regeln einer verantwortungsvollen Ausschussarbeit andererseits. Auch begleitet er die Angelegenheiten des Ausschusses insgesamt. Die Stellungnahmen zu den wichtigsten Angelegenheiten der Ausschüsse werden vor der Entscheidung des Ausschusses innerhalb der Ausschussgruppen und der Arbeitsausschüsse vorbereitet und der Fraktionsversammlung zur Entscheidung vorgelegt.897 Zwei Umstände stärken die Bedeutung der Ausschussarbeitsgruppen: zum einen bleibt in den Fraktionssitzungen selbst recht wenig Zeit für die Besprechung der Ausschussangelegenheiten und zum anderen kann der einzelne Abgeordnete aufgrund des immensen Arbeitsaufwands die inhaltliche Arbeit außerhalb seines Ausschusses kaum begleiten.898 In den großen Fraktionen – in der aktuellen Legislaturperiode KESK (49 Abgeordnete), KOK (37 Abgeordnete), PS (37 Abgeordnete) und SDP (34 Abgeordnete) – sind die Strukturen arbeitsteiliger, wohingegen die kleineren Fraktionen diese Strukturen nicht vollständig leisten können (VIHR mit 15 Abgeordneten, VAS mit 12, RKP mit 10 und KRIS mit fünf).899 Fraktionspositionen Die internen Strukturen sind einem Wandel unterzogen. Noch im Jahr 2000 schrieb Matti Wiberg, dass es in den finnischen Fraktionen keine Sprecher für bestimmte Themen gebe und die Fraktions- und Parteiführung die Politik in der Öffentlichkeit repräsentiere und diese die Hauptredner bei der Debatte im Plenum seien.900 Im Zuge der Verfassungsreform hat jedoch eine verstärkte Arbeitsteilung innerhalb der Fraktionen eingesetzt; auch spielten die Registrierungen und dadurch notwendig gemachten Geschäftsordnungen eine wichtige Rolle in der 897 Vgl. Helander et al. 2007: 171. Es gibt außerdem noch ein Gruppenbüro (Ryhmäkansli), die reine Verwaltungsorte sind, deren Sekretäre kein Abgeordnetenmandat haben und sind deshalb nicht weiter Teil der Betrachtung, vgl. Eduskunta 2016d. 898 Vgl. Mykkänen 2010: 225; Pajala 2006: 66. 899 Vgl. Wiberg 2014b: 170; Eduskunta 2016e. 900 Vgl. Wiberg 2000: 170. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 226 Etablierung verschiedener Positionen. So hat die Fraktion von KOK als Teil der Opposition im Jahr 2003 Überlegungen zu einer Neuordnung ihrer Struktur angestrengt, um bessere Alternativen zur Regierung entwickeln zu können. Die Position der Whips war ein Ergebnis dieser Überlegungen.901 Typen und Bestellung und jeweilige Funktionen Die innerhalb der Fraktionen existierenden Positionen wurden oben bereits genannt, zum Führungskern gehören die Fraktionsvorsitzenden (Eduskunnanryhmän puheenjohtaja) und seine Stellvertreter (Varapuheenjohtajat).902 Alle acht der seit der Parlamentswahl 2015 im Eduskunta vertretenen Fraktionen haben einen Vorsitzenden und zwei stellvertretene Vorsitzende, bei KOK sind es sogar drei Stellvertreter.903 Alle Fraktionssatzungen legen fest, dass der Fraktionsvorsitzende und die stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden in der konstituierenden Fraktionssitzung nach einer Parlamentswahl gewählt werden. Detailliertere Angaben macht nur KESK, bei der die Wahl dann geheim stattfindet, wenn zuvor nicht im Konsens entschieden werden konnte.904 Eine Personalunion zwischen dem Amt des Fraktions- und Parteivorsitzenden gibt es bei keiner Fraktion.905 Das Aufgabenprofil des Vorsitzenden und des Vorstands wird als Reaktion auf Maßgaben des neuen Fraktionsgesetzes festgehalten und ist oft sogar identisch formuliert. Dazu gehören: 1. Organisation und Administration – Einberufung und Vorsitz der Fraktions-, Vorstands- und Arbeitsgruppensitzungen (KESK § 8, KOK § 26/27, VIHR Nr. 4, VAS § 7, PS § 6, RKP Nr. 5); – Der Vorstand trifft sich wöchentlich auf Einladung des Vorsitzenden und Entscheidungen werden mit einfacher Mehrheit getroffen (KOK § 20/§ 25); 901 Vgl. Arter 2006: 203–208. 902 Vgl. Heidar 2000: 205. 903 Vgl. Eduskunta 2016e. Dort findet sich ein Link zur jeweiligen Fraktion. 904 Vgl. KESK§ 5; KOK § 3, KRIS § 4, VIHR Nr. 3, SDP § 3, VAS § 5, PS § 5, RKP Nr. 4. 905 Vgl. Eduskunta 2016e. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 227 – Verwaltung des Rederechts während der Sitzungen (KOK § 26/27); – Regelung der grundsätzlichen Fraktionsangelegenheiten, sofern diese nicht anderen Organen oder Positionen zugeordnet sind (KESK § 8); – Verantwortlichkeit für Finanzangelegenheiten (KOK § 26), Registrierung und etwaige Änderungen (KESK § 8); – Kontrolle des Ryhmäkanslis (KESK § 8, VIHR Nr. 4/7, VAS § 7, PS § 6, RKP Nr. 5); – Regelung der grundsätzlichen und laufenden Angelegenheiten der Fraktion (VIHR Nr. 4/7, VAS § 7, PS § 6, RKP Nr. 5). 2. Repräsentation – Die Fraktionsführung vertritt die Fraktion entsprechend der Beschlüsse der Vollversammlung nach außen (KOK § 20, 26/27); – Verhandlungsführung gemeinsam mit den stellvertretenden Vorsitzenden als Repräsentant der Fraktion, wenn niemand anders beauftragt wurde (KESK § 8, KOK § 26/27, VIHR Nr. 4, VAS § 7, PS § 6, RKP Nr. 5, KRIS § 7). 3. Agendasetting – Vorbereitung der Fraktionssitzungen und Erarbeitung von Vorschlägen (KOK § 20, VIHR § 7); – Erstunterschrift unter eine aus der Fraktion kommende Gesetzesinitiative und andere Fraktionsdokumente (KOK § 26/27); – Entscheidung über dringliche Angelegenheiten (KESK § 20, VIHR § 7); – Regelung wichtiger Angelegenheiten während der Sitzungspause (VIHR § 7); – vorrangiges Informationsrecht des Vorsitzenden (VAS § 7, PS § 6). Die Rolle des Fraktionsvorsitzenden variiert nach dem Status als Regierungs- oder Oppositionsfraktion, so ist der Vorsitzende einer Oppositionsfraktion relativ frei, die Linie seiner Partei und Fraktion zu verfolgen, während Vorsitzende von Regierungsfraktionen in Mehrparteienregierungen vor Rollenkonflikte gestellt werden. Sie müssen 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 228 Regierungs- und Fraktionsaufgaben miteinander vereinbaren und beide Lager zufriedenstellen.906 Die Aufgaben der stellvertretenden Vorsitzenden, die Unterstützung des Vorsitzenden und die Übernahme seiner Vertretung (KESK § 8, KOK § 27, VAS § 7, PS § 6) können grundsätzlich aufgeteilt werden (KESK § 8, VAS § 7, PS § 6). Die Fraktionen von KRIS und der SDP unterhalten keine detaillierten Aufgabenkataloge für ihre stellvertretenden Vorsitzenden (Ausnahme Verhandlungsführung bei KRIS § 7). Für jeden Ausschuss bestimmt die Fraktion einen Sprecher (valiokuntavastaava), der an der Schnittstelle zwischen Ausschuss und Fraktion agiert. Die großen Fraktionen, die mehrere Abgeordnete in einen Ausschuss entsenden können, wählen aus diesen Abgeordneten, bei den kleinen Fraktionen übernimmt das jeweilige Ausschussmitglied automatisch diese Position. Sie ist in den Geschäftsordnungen der Fraktionen zwar verankert (Ausnahme RKP), aber in den parlamentarischen Regeln ansonsten unbekannt.907 Bei der Wahl der Position werden nach dem Prinzip der Seniorität verdiente und erfahrene Abgeordnete berücksichtigt.908 Funktionen Die Ausschusssprecher treffen sich wöchentlich zu einem Austausch mit den stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden in Hinblick auf die anstehenden Themen im Ausschuss. Auch verhandeln sie untereinan- 906 Vgl. Paloheimo 2002: 216. Im Oktober 2016 kam heraus, dass der Fraktionsvorsitzende der Sozialdemokraten, Antti Lindtmann, dem Präsidium eine Liste mit Namen zur Verfügung gestellt hat, die bei der Fragestunde im Plenum aufgerufen werden können. Dies widerspricht der Regel innerhalb der Fraktion, dass man sich während der Fraktionssitzung auf den ersten Redner festlegt und bei den Nachfragen die Abgeordneten gleichberechtigt eine Frage anmelden können. Ein Sturm der Entrüstung brach los, was die relative Sicherheit im Amt und die relative Machtausstattung des Fraktionsvorsitzenden zumindest der SDP ausmacht, vgl. dazu Sutinen 2016; Niskakangas 2016. 907 Vgl. Helander et al. 2007: 57. In der GO der SDP ist von einem Vorsitzenden der Ausschusarbeitsgruppe die Rede, § 3. 908 Vgl. Holli 2014: 144. Holli zitiert Berichte von Abgeordneten, dass die Wahl auf einen falschen Abgeordneten gefallen sei, der den Erwartungen an die Position nicht gerecht wurde 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 229 der über die Abläufe. Bei kleineren Angelegenheiten haben sie begrenzte eigene Entscheidungsgewalt. Darüber hinaus disziplinieren sie die Ausschussmitglieder ihrer Fraktion und erinnern ggf. an die Regierungs- bzw. Parteilinie. Auch müssen sie für die Anwesenheit der Ausschussmitglieder der Fraktion bzw. ihre Stellvertreter bei den entscheidenden Ausschusssitzungen sorgen, um eine plötzliche Mehrheit der Oppositionsfraktionen zu vermeiden.909 Die Aufgabe der Verhandlung und Vermittlung hat der Fraktionsvorsitzende an den Ausschussprecher delegiert.910 Im Bereich der Organisation sind sie dafür verantwortlich, dass die anderen Ausschussmitglieder ihren Pflichten nachkommen und überblicken das Meinungsbild innerhalb der Fraktion zu den Ausschussangelegenheiten (KESK § 16, VIHR 8, VAS § 16). Im Graubereich zwischen Administration und Agendasetting übernehmen sie zwei Aufgabenfelder: Sie berichten einerseits ihren Fraktionen von der Arbeit und den Entscheidungen der Ausschüsse und halten den operativen Ort des Arbeitsausschusses informiert. Andererseits tragen sie die Fraktionslinie in den Ausschuss, wo sie den Ablauf und die Vereinbarung der Ausschuss- und Fraktionslinie koordinieren. Insbesondere in den Regierungsfraktionen ist diese Position wichtig, denn während der Koordination der Ausschuss- und Fraktionsarbeit müssen die Vereinbarungen zwischen den verschiedenen Regierungsfraktionen berücksichtigt bleiben.911 Damit fungieren die Ausschussprecher als Sprecher ihrer Fraktion innerhalb des Ausschusses. Sie arbeiten in beide Richtungen – sowohl in Richtung Ausschuss als auch in Richtung Fraktion und sind damit zugleich Teil der inneren Hierarchie der Fraktionen wie der Ausschüsse.912 Holli zitiert einen Abgeordneten der SDP zur Erklärung ihrer zentralen Stellung: „Diese Gruppe [an Sprechern] entscheidet über fast alles. Danach ist klar, dass das der Weg ist, den wir als Fraktion gehen“.913 Ihre Kernkompetenz ist ihr strategisches Politikverständ- 909 Vgl. Mattila 2014: 126; Wiberg 2014b: 175–176; Holli 2014: 144–145. 910 Vgl. Helander et al. 2007: 171; Aula 2003: 109. . 911 Vgl. Helander et al. 2007: 57/171. Die Autoren verweisen auf die unbefriedigende Forschungslage bzgl. dieser Position, vgl. Ebd. 912 Vgl. Ebd.: 57. 913 Holli 2014: 144. Eigene Übersetzung. Originalzitat: „Se porukka kun päättää melkeen mitä tahansa, niin se on sitä kautta sitten selvä, että siinä mennään“. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 230 nis: Sie müssen erkennen, welche Angelegenheiten für die Fraktion zentral sind und welche mit den anderen Regierungsfraktionen noch abgeklärt werden müssen. Diese Position gibt ihnen einen immensen Einfluss über die Mitglieder des Ausschusses und der Fraktion, womit sich die Ausschusssprecher wiederum eine Vertrauens- und Profilsteigerung erarbeiten können.914 Der Whip wird am Anfang der Legislaturperiode auf einer Fraktionsvollversammlung gewählt. In den Geschäftsordnungen der Fraktionen findet sich nur bei KESK und KOK diese Position offiziell. Er übernimmt vornehmlich administrative Aufgaben, so die Koordination des Abstimmungsverhaltens der Gruppe. Er sorgt dafür, dass die Abgeordneten bei Abstimmungen anwesend sind und der Fraktionslinie folgen.915 Falls trotz des Einflusses aller Führungspositionen – dem Fraktionsvorsitzenden, den Sprechern und den Whips – keine Fraktionsdisziplin hergestellt werden kann, wird die Angelegenheit nachträglich in der wöchentlichen Besprechung der Gruppe thematisiert und der Vorsitzende berichtet über etwaige Probleme. Dies sorgt für eine überaus strenge Beaufsichtigung der Abgeordneten, denn wenn ein Abgeordneter nicht mit der Fraktion stimmt, muss er mit Konsequenzen rechnen, etwa bei der Besetzung von Regierungsämtern oder der Finanzierung seiner Wahlkampagne.916 Die Verfassung hält in § 29 das freie Mandat der Abgeordneten fest, welches parallel zur Fraktionszugehörigkeit ausgeübt wird, in der Praxis zeigt sich – wie in parlamentarischen Systemen üblich – ein vielschichtigeres Bild.917 Die Abgeordneten sind verpflichtet, parlamentarische Aufgaben zu übernehmen und haben dabei die Möglichkeit, vier Schwerpunkte ihrer Arbeit zu wählen, als Vertreter ihres Wahlkreises, ihrer Partei, einer sozialen Gruppe – je nach Interesse – und ihres Landes.918 Die Zugehörigkeit der einzelnen Abgeordneten zu ihrer Ausschussgruppe 914 Vgl. Helander et al. 2007: 58. In kleinen Fraktionen ist dies nicht per se bzw. nur erschwert möglich, vgl. Ebd. 915 Vgl. Wiberg 2014b: 175–176. KOK § 5, KESK § 5. Der finnische Begriff „piiskuri“ bedeutet tatsächlich im Englischen Whip. Arter beobachtet noch 2006, dass das finnische Parlament kein Whip-System kenne, vgl. Arter 2006: 208. 916 Vgl. Wiberg 2014b: 176. 917 Vgl. Bengtsson 2014: 67–68. 918 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 62–63/104; Bengtsson 2014: 73; Forsten 2012: 158. Vgl. Ebd. zur soziodemographischen Zusammensetzung des Eduskunta. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 231 gewinnt für den Austausch der Abgeordneten untereinander an Bedeutung. Aula beschreibt das Eduskunta als eine Zwischenform zwischen fraktionszentriertem Parlament nach britischem und abgeordnetenzentrierten Parlament nach US-amerikanischem Vorbild. So übernehmen die Fraktionen die Funktionen, die ihnen als Teil eines Parlaments in einem parlamentarischen Regierungssystem zugeordnet werden. Gleichzeitig haben nicht Fraktionen das Gesetzesinitiativrecht, sondern die einzelnen Abgeordneten. Sie können – theoretisch – unabhängig von ihrer Fraktion Gesetze einbringen. Auch die Kontrollrechte sind Einzelrechte der Abgeordneten. Das Wahlsystem, das den einzelnen Abgeordneten ins Zentrum stellt, unterstützt dies ebenfalls.919 Einzelne Abgeordnete haben die Möglichkeit, als Mitglied des Arbeitsausschusses Einfluss auf die inhaltliche Arbeit zu nehmen. Ihm gehören neben dem Vorstand je nach Fraktion unterschiedlich viele Mitglieder an. KOK hält wie oben angesprochen fest, dass die (stellvertretenden) Ausschussvorsitzenden Mitglieder im Arbeitsausschuss sind, bei den anderen Fraktionen ist nur von der Wahl weiterer Mitglieder die Rede. Ergänzend dazu sehen sich finnische Abgeordnete – Åsa Bengtssons Analyse folgend – als Teil einer Gruppe, sodass ihre parlamentarische Arbeit zumeist über die Kollektive der Partei und Fraktion kanalisiert ist. Finnland entspricht, was die Fraktionsdisziplin und das einheitliche Verhalten der Fraktionen angeht, dem europäischen Durchschnitt insofern, als sein parlamentarisches Regierungssystem einheitlich agierende Parteien braucht, um zu funktionieren. Bengtsson verweist darauf, dass außerdem die semi-präsidentielle Tradition des Landes für eine individualisierte Rolle des Abgeordneten verantwortlich ist.920 919 Vgl. Aula 2003: 124. 920 Bengtsson 2014: 68. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 232 Ausschüsse und Ausschusspositionen Ausschüsse Typen und jeweilige Anzahl Nach der Verfassungsänderung sind die Ausschüsse auch weiterhin die wichtigste Arbeitsunterorganisation des Eduskunta.921 Das finnische Ausschusssystem zeichnet sich erstens durch seine Beständigkeit in der Besetzung, zweitens seine Stabilität – es hat sich seit der finnischen Unabhängigkeit kaum verändert – und drittens durch die Notwendigkeit der Vorbereitung und Bearbeitung aller Gesetzesinitiativen im Ausschuss aus.922 Die Grundlage der Arbeit der Ausschüsse liegt in der Verfassung, der Geschäftsordnung des Parlaments, den yleisohjeis (übergeordneten Regeln) der Präsidialkonferenz vom 25.2.2000 und dem Valiokuntaopas (Ausschussrichtlinien).923 Die Ausschüsse werden während der konstituierenden Sitzung des Parlaments gewählt. Die Verfassung regelt in § 35 ihre Einsetzung und Anzahl der Ausschüsse. Sie verlangt die Einrichtung eines sogenannten Großen Ausschusses (Suuri valiokunta), vier ständiger Ausschüsse (Grundgesetzausschuss, Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten, Finanzausschuss und Kontrollausschuss) sowie der in der Geschäftsordnung des Parlaments festgelegten weiteren ständigen Ausschüsse. Momentan sind dies elf. Insgesamt besteht das Ausschusssystem damit aus 15 Ausschüssen sowie dem Großen Ausschuss.924 Verfassung und Geschäftsordnung des Parlaments sehen außerdem die Möglichkeit vor, temporäre Ausschüsse zur Untersuchung oder Vorbereitung spezi- 921 Vgl. Hidén/Honka-Hallila et. al 2007: 13/49. Starke Ausschüsse sind ein Charakteristikum nordischer Parlamente und – wie erläutert – ein Instrument der Spezialisierung und Arbeitsteilung. Vgl. für die nordischen Parlamente Heidar/ Damgaard et al. 2000: 46; Arter 2004: 591; Petersson 1989: 76; Damgaard 1992a: 15. 922 Vgl. Mattila 2014: 119; Helander et al. 2007: 137; Raunio/Wiberg 2003: 314; Aula 2003: 108. Das Ausschusswesen des heutigen Eduskunta verbindet sich mit den anderen Kennzeichen des finnischen Parlamentarismus – hohe Fraktionsgeschlossenheit, Mehrheitsregierungen und Mehrparteiensystem, vgl. Helander et al. 2007: 137. 923 Vgl. Helander et al. 2007: 169. 924 Vgl. Mattila 2014: 120; PL § 35; TJ § 7, dort auch die Auflistung der ständigen Ausschüsse. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 233 eller Angelegenheiten einzusetzen.925 Die Ausschüsse können auch Unterausschüsse zur weiteren Arbeitsteilung und Spezialisierung einrichten, was bisher aber nur vom Finanzausschuss und dem Großen Ausschuss genutzt wurde.926 Die Ausschussstruktur entspricht der Ressortaufteilung der Exekutive und ist permanent. 1991 wurde ein Gesetz zur Stärkung der Ausschüsse verabschiedet, insbesondere schrieb es diese parallele Struktur von Ministerium und Ausschuss vor.927 Nur für den Kontroll- und den Zukunftsausschuss gilt die nebeneinander geschaltete Struktur nicht, für ersteren erschließt sich dies angesichts seiner Prüfungsfunktion der wirtschaftlichen und finanziellen Leitlinien und Entscheidungen. Der Zukunftsausschuss wurde 2007 eingerichtet, um neue – insbesondere technologische – Erkenntnisse zu beobachten und in die Gesetzgebung einfließen zu lassen. Allerdings hat sich eine Veränderung bei der Ministeriumsaufteilung nicht in einer neuen Gestaltung der Ausschüsse abgebildet, sodass das Anfang der 90er Jahre eingeführte Prinzip nur teilweise funktioniert.928 Die Ausschusssitzungen finden prinzipiell unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt, auch wenn die Öffentlichkeit zugelassen werden kann und die Protokolle der Ausschusssitzungen veröffentlicht werden (§ 43a GO).929 Der Parlamentspräsident und seine Stellvertreter haben das Recht auf Anwesenheit während der Ausschusssitzungen; wenn der Große Ausschuss Gesetzgebungsangelegenheiten bespricht, darf jeder Abgeordnete an der Sitzung teilnehmen (§ 36 und 37 GO). Die Ausschüsse versammeln sich entsprechend ihrem Arbeitsaufwand (§ 35 GO) und halten sich gewöhnlich an die Sitzungstage des Eduskunta, an denen Sitzungszeit wöchentlich für sie reserviert ist. Pro Tag tagen die Ausschüsse durchschnittlich eineinhalb Stunden, auch 925 Vgl. PL § 35; TJ § 41; Helander et al. 2007: 56. 926 Vgl. Mattila 2014: 120 (zuletzt in den 1960er Jahren); vgl. Eduskunta 2015: 14– 15/40. 927 Vgl. Raunio/Wiberg 2014: 16. 928 Vgl. Mattila 2014: 122. So ist in der Regierung Sipilä aus dem Arbeitsministerium das Justiz- und Arbeitsministerium geworden, vgl. Valtioneuvosto 2016. 929 Vgl. Pajala et al. 2004: 21; Raunio/Wiberg 2008: 593; Hidén 1990: 47; Arter 2012b: 281. Vgl. dort auch für eine umfassende Analyse der Beziehung zwischen dem Eduskunta und seinen Bürgern und der Öffentlichkeit. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 234 fällt auf, dass die Anzahl und Dauer der Ausschusssitzungen im letzten Jahrzehnt gestiegen ist.930 Der Große Ausschuss ist noch eine Reminiszenz an die Zeit der Unabhängigkeit, in der er als Ersatz für eine Zweite Kammer wie eine Sicherungsinstitution fungierte, die alle legislativen Angelegenheiten kontrollieren sollte. In dieser Form war er einzigartig.931 Heute hat er durch die über ihn ablaufende Beteiligung des Parlaments an der Formulierung der finnischen EU-Politik an Profil gewonnen. Auch soll die Kommunikation zwischen Ministerien und dem Parlament über den Großen Ausschuss erfolgen.932 Der Verfassungsausschuss (Perustuslakivaliokunta) spielt ebenfalls eine besondere Rolle im finnischen Ausschusswesen. Nach § 74 der Verfassung prüft er die Verfassungsmäßigkeit der Gesetzesinitiativen und funktioniert damit als eine Art Wächter. Seine Aufgaben sind vielseitig: zu ihnen gehört die Vorbereitung von Verfassungsänderungen (TJ § 32), das Fällen von Urteilen über die Vereinbarkeit eines Gesetzes mit der Verfassung (PL § 74, TJ § 38), die Kontrolle über die Geschäftsordnung des Eduskunta und etwaiger Änderungen. Neben diesen innerparlamentarischen Angelegenheiten prüft der Verfassungsausschuss auch die Berichte der Regierung (TJ § 32) und Ministeriumsangelegenheiten (PL § 114), kontrolliert die Wahl der Ombudsmänner (TJ § 11) und vermittelt zwischen dem Parlament und den Parlamentspräsidenten, falls das Parlament nicht mit der Arbeit seiner Sprecher zufrieden ist (PL § 42).933 Die Möglichkeit, Experten anzuhören und Berichte anzufordern, gilt auch für den Verfassungsausschuss. 930 Vgl. Raunio/Wiberg 2014: 16; Helander et al. 2007: 107/113/181. TJ § 40 regelt die Abstimmungsmodi im Ausschuss, vgl. Valiokuntaopas 2015: 45ff. für Details. 931 Vgl. Helander et al. 2007: 101. In Norwegen gab es allerdings ein ähnliches Organ, vgl. Ebd; Hidén 1990: 39. Der Große Ausschuss hat eine eigene Geschäftsordnung vom 10. März 2000, vgl. Helander et al. 2007: 169. 932 Vgl. Mattila 2014: 120; Auffermann 2009: 228–229; Jahn 2002: 52; Raunio/ Wiberg 2008: 593; Anckar 1992: 181/188; Helander et al. 2007: 105. Über den Großen Ausschuss ist das Eduskunta bereits in einem frühen Stadium an der EU- Gesetzgebung beteiligt, vgl. Aula 2003: 110. 933 Vgl. Keinänen/Wiberg 2012: 88–89. Die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes wird dann geprüft, wenn im zuständigen inhaltlichen Ausschuss die Frage nach der Vereinbarkeit des Gesetzes mit der Verfassung (oder internationalen Menschenrechtsverpflichtungen) aufkommt. Der Ausschuss bittet dann um ein Statement in dieser Angelegenheit vom Verfassungsausschuss. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 235 Die Urteile des Verfassungsausschusses sind bindend, seine Berichte wiederum nicht.934 Im internationalen Vergleich außergewöhnlich ist diese in den Gesetzgebungsprozess inkorporierte Prüfung, denn üblicherweise wird diese an (Verfassungs-) Gerichte delegiert, die ex post – d.h. nach der Verabschiedung des Gesetzes – über die Verfassungsmä- ßigkeit entscheiden. Das bedeutet, dass die Möglichkeiten, die dem Eduskunta insgesamt durch die Prüfungsmacht des Verfassungsausschusses entstehen, zu den wichtigsten Kontrollmechanismen des Parlaments insgesamt gehören und der Verfassungsausschuss neben dem Parlamentspräsidenten die Rolle als Hüter der Verfassung einnimmt.935 Die finnische Politikwissenschaft hat eine Ausschusshierarchie entlang der Wahrnehmung der Abgeordneten und ihrer Mitarbeiter entwickelt. Auch wenn die Befunde im Detail variieren, so befinden sich grundsätzlich der Finanzausschuss, der Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und der Verfassungsausschuss in der oberen Hierarchiegruppe, während der Gesetzesausschuss und der Land- und Forstwirtschaftsausschuss auf der mittleren und der Zukunftsausschuss auf der unteren Status-Ebene positioniert werden. Der Gesundheits- und der Sozialausschuss haben in der Nachkriegszeit an Bedeutung gewonnen und gehören in die mittlere Hierarchiegruppe.936 Zusammensetzung und Bestellung Die Ausschüsse werden zu Beginn der Legislaturperiode proportional nach der Anzahl der Parlamentssitze besetzt. Damit hat die Regierung stets eine Mehrheit in jedem Ausschuss. Die Verfassung legt für den Großen Ausschuss 25 Mitglieder fest (§ 35), die GO ergänzt dies in § 8 um 13 Ersatzmitglieder. Im Verfassungsausschuss, im Ausschuss für 934 Vgl. Ebd.: 89; Makkonen/Wiberg 2003: 143. 935 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 165; Keinänen/Wiberg 2012: 90. Die Autoren stellen fest, dass der Verfassungsausschuss überraschenderweise in der finnischen Politikwissenschaft wenig erforscht ist. In ihrer eigenen Analyse zum Handlungspotential des Ausschusses schlussfolgern sie, dass die grundsätzlich angenommene Macht in der älteren Forschung den aktuellen Ergebnissen entspricht. 936 Vgl. Holli 2014: 138–139; Helander et al. 2007: 111. Die Autoren verweisen auf die Hierarchisierung der Ausschüsse, wie sie Jaakko Nousiainen in den 1970er Jahren etabliert hat, vgl. Ebd. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 236 auswärtige Angelegenheiten und im Finanzausschuss müssen mindestens 17 Abgeordnete vertreten sein, in den anderen ständigen Ausschüssen sind mindestens elf Mitglieder obligatorisch (PL § 35). Die Geschäftsordnung konkretisiert dies mit der Anzahl von 17 Mitgliedern und neun Ersatzmitgliedern für die ständigen Ausschüsse – die damit kleiner als der europäische Durchschnitt sind – mit Ausnahme des Finanzausschusses mit 21 und 9 und des Kontrollausschusses mit 11 und 6 (TJ § 8).937 Seit der Verfassungsänderung 2000 sind 267 Hauptmitgliederplätze und 149 Ersatzmitgliederplätze zu vergeben, insgesamt also 416 Ausschussplätze. Bei Regierungsveränderungen innerhalb einer Legislaturperiode müssen die Plätze ggf. neu verteilt werden. Die einzelnen Mitglieder werden in den Fraktionen ausgewählt. Jeder Abgeordnete ist Mitglied in mindestens einem Ausschuss, einige auch in zwei Ausschüssen (mit Ausnahme der Minister und den Parlamentspräsidenten).938 Innerhalb der Fraktionen werden die Besetzungen ausgehandelt und unterliegen einem Wettbewerb, wobei kleinere Fraktionen grundsätzlich weniger personellen Spielraum haben.939 Bei der Verteilung spielt das Senioritäts- und Hierarchieprinzip eine große Rolle, wobei auch die Wünsche der Abgeordneten berücksichtigt werden. Traditionell ist aber Seniorität das entscheidende Kriterium im finnischen Parlament, sowohl bei der Auswahl der einfachen Ausschussmitglieder als auch bei der Besetzung der Ausschussvorsitzenden.940 Als weitere Kriterien für die Verteilung der Ausschussplätze innerhalb der Fraktionen zählen die parlamentarische Erfahrung, Status und Ansehen in der Partei und Fraktion, Ausbildung 937 Vgl. Mattila 2014: 122; Raunio 2001: 176; Auffermann 2009: 229; PL § 35. 938 Vgl. Helander et al. 2007: 106–107. 939 Vgl. Ebd.: 107; Holli 2014: 137. Holli identifiziert als Problem, dass die Auswahl der Ausschussmitglieder quasi nicht untersucht ist, insbesondere weil dies immer noch als gruppeninterne Angelegenheit angesehen wird. Allerdings besteht Zugang zu Informationen bzgl. der Mitglieder an sich und ihren Aufgabenbereichen, vgl. Ebd.: 140. 940 Vgl. Holli 2014: 138; Mattila 2014: 124, der allerdings einschränkend bemerkt, dass die Bedeutung der Seniorität aufgrund der immensen Arbeitsbelastung insgesamt abgenommen hat, vgl. ähnlich Ollila/Paloheimo et al. 2007: 37; dennoch wird die Seniorität als relativ objektives Kriterium für die Besetzung der Ausschussplätze wahrgenommen, vgl. Helander et al. 2007: 108–109. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 237 und Beruf.941 Die Bedeutung der Hierarchie zeigt sich darin, dass neue Abgeordnete in weniger beliebten Ausschüssen beginnen und sich im Laufe ihrer Karriere hocharbeiten müssen. Besonders begehrt sind neben dem Finanz-, Land- und Forstwirtschaftsausschuss der Auswärtige Ausschuss sowie der Bildungs- und der Sozialausschuss. Der Große Ausschuss hat mit Anwachsen seiner Kompetenzen in der EU-Politik ebenfalls an Bedeutung gewonnen.942 Daraus folgt eine Statushierarchie der Positionen, indem ein Ausschussvorsitzender oder ein Ausschussmitglied eines als wichtiger wahrgenommenen Ausschusses grö- ßeres Gestaltungspotential und Prestige hat.943 Funktionen Die Hauptaufgabe der Ausschüsse liegt in der verpflichtenden Begleitung und Prüfung von Gesetzesinitiativen. Zur Vorbereitung in den Ausschuss kommen alle Gesetzesvorschläge, unabhängig vom Urheber der Initiative: Regierungsinitiativen, Abgeordneteninitiativen, ruhende. aber bereits verabschiedete Gesetze, noch nicht verabschiedete Gesetze und Berichte ans Parlament. Die Ausschüsse haben allerdings kein einiges Initiativrecht.944 Die Ausschüsse erarbeiten einen Ausschussbericht, in dem sie eine Parlamentsentscheidung vorschlagen, Empfehlungen ans Plenum aussprechen und die Mehrheitsmeinung im Ausschuss zum Ausdruck bringen. Abweichende Meinungen können im Bericht vermerkt werden.945 Erst mit dem Bericht kommt der Gesetzesvorschlag ins Plenum und ist – angesichts der proportionalen Verhältnisse – faktisch die Entscheidung des Plenums.946 Im Entstehungsprozess eines Gesetzes fällt 941 Vgl. Helander et al. 2007: 116. 942 Vgl. Mattila 2014: 124: Helander et al. 2007: 112; Ollila/Paloheimo 2007: 52–53. 943 Vgl. Holli 2014: 143. 944 Vgl. Helander et al. 2007: 59/163. 945 Vgl. Helander et al. 2007: 173/177. Der Bericht enthält auch andere Dokumente und berücksichtigt auch die Auffassungen anderer Ausschüsse. 946 Vgl. Raunio 2001: 176; Auffermann 2009: 228;Heidar/Damgaard 2000: 36–37; Jahn 2002: 52; Petersson 1989: 78; Nousiainen 2000c: 10; Raunio/Wiberg 2008: 593; Anckar 1992: 181. Vgl. zur Abfassung der Berichte TJ § 42; Helander et al. 2007: 162–163/172. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 238 die Ausschussarbeit in die letzte Phase und deshalb kann die Rolle der Ausschüsse im Gesetzgebungsprozess kaum überschätzt werden.947 Der konkrete Ablauf in den Ausschüssen sieht folgende Schritte vor: Für die Einbringung in den Ausschuss macht die Präsidialkonferenz in der vorbereitenden Lesung einen Vorschlag. Die Regierungsvorlagen haben in der Tagesordnung des Ausschusses Vorrang. Falls erforderlich kann die Geheimhaltung festgelegt werden. Fraktionen, die kein Mitglied im Ausschuss haben, können Einsicht in die Ausschussdokumente verlangen, sofern sie nicht als geheim eingestuft wurden. Im Ausschuss findet zunächst eine vorbereitende Sitzung statt und nach Sichtung allen Materials die tatsächliche Besprechung der Angelegenheit (TJ § 39). Dafür sind zwei Lesungen vorgesehen. Zur ersten Lesung gehören erstens die Aufnahme der Angelegenheit, zweitens die Zusammenführung von ggf. das gleiche Thema betreffenden Entwürfen der Regierung und der Abgeordneten, drittens die Anforderung von Berichten anderer Ausschüsse zu diesem Thema, die Anhörung von Experten und ihre Bewertung, viertens in der Diskussionsphase die Debatte und fünftens die detaillierte Besprechung der Angelegenheit. Die Ausschussmitglieder sollen die Gelegenheit bekommen, ihre Meinung zum Gesetzesentwurf zu äußern, auf deren Basis der Berichtsentwurf verfasst wird (TJ § 39). Mit dem grundsätzlich unbegrenzten Recht, Experten anzuhören (TJ § 37) und an den ihnen vorgelegten Gesetzesvorschlägen Änderungen vorzunehmen, bietet sich den Ausschüssen eine wichtige Ressource für die Kontrolle und die Generierung von Informationen.948 In der zweiten Lesung wird erstens die Lesung aufgenommen, zweitens die Erklärung des Sekretärs zum Berichtsentwurf, drittens findet eine Debatte statt, viertens werden die Gesetzesvorschläge detailliert behandelt, fünftens werden ausführlich die Begründungen zu den Berichtsentwürfen erörtert und sechstens mögliche Einwände und Einsprüche oder abweichende Meinungen festgehalten und ihre Frist festgelegt (TJ § 39). Es erfolgt eine Nachbearbeitung und die Rückkehr des Gesetzentwurfs ins Plenum.949 947 Vgl. Helander et al. 2007: 162. 948 Vgl. Ebd.; Makkonen/Wiberg 2003: 144–145; 949 Vgl. Helander et al. 2007: 182–192; Makkonen/Wiberg 2003: 143. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 239 Hier zeigt sich, warum die Ausschüsse den Kern der parlamentarischen Arbeit ausmachen: Sie sind die Arenen für Prüfung und Kontrolle der Gesetzesinitiativen, für den Austausch von Hintergrundinformationen und das Finden von Kompromissen.950 Indem viele Ressourcen in die Ausschussarbeit gesteckt werden, reagiert das finnische Parlament auf die informationellen Nachteile, die angesichts der Regierungsdominanz bestehen.951 Damit ist die Hauptaufgabe der Ausschüsse die Vorbereitung der Plenarsitzungen: Das Gesetz kann erst nach der Behandlung im Ausschuss in die endgültige Beratung des Plenums gehen, was die Rolle der Ausschüsse im Entscheidungsprozess entsprechend hervorhebt.952 Dies wird durch die Absprache der Regierungsfraktionen über etwaige Änderungen im Vorhinein beschnitten, sodass den Ausschüssen selbst vor allem technische Feinheiten bleiben, von dieser Option machen sie allerdings durchaus Gebrauch. Insgesamt sind die Möglichkeiten der Ausschüsse im politischen Bereich begrenzt, allerdings können sie zum Beispiel Berichte verfassen, die den Regierungen Vorschläge macht.953 Der Premierminister erscheint regelmäßig vor dem Großen Ausschuss und dem Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten.954 Die Ausschussmitglieder können Bremsmechanismen während der Ausschussarbeit nutzen, indem sie ihr (grundsätzlich unbeschränktes) Rederecht gebrauchen; allerdings hat der Ausschussvorsitzende das Recht zur Unterbrechung und Unterbindung des Redebeitrags.955 Die Betrachtung der Ausschussarbeit hinterlässt ein zweiseitiges Bild: zum einen ist ihre Bedeutung gestiegen, da sowohl die Plenarsitzungen an Bedeutung eingebüßt haben als auch die Macht des Präsidenten im Gesetzgebungsprozesses deutlich verringert wurde. Die Stärke des finnischen Ausschusssystems liegt auch in der proaktiven und frühen Einbindung der ständigen Ausschüsse in den Gesetzge- 950 Vgl. Anckar 1992: 181; Raunio/Wiberg 2000: 63. Vgl. zur Zuordnung der Aufgaben zu den einzelnen Ausschüssen Valiokuntaopas 2015: 18ff. 951 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 593. 952 Vgl. Mattila 2014: 119–120/125. 953 Vgl. Ebd.: 126/128. So verabschiedete das Eduskunta zwischen 1995 und 2004 100 solcher Berichte, vgl. Ebd.: 128. 954 Vgl. Arter 2004: 592. 955 Vgl. Makkonen/Wiberg 2003: 144. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 240 bungsprozess, was die Gestaltungsoptionen deutlich erhöht.956 Grundsätzlich ist die Arbeitsbelastung in den Ausschüssen angesichts der Vielzahl der Gesetze, die in das Parlament eingebracht werden, sehr hoch.957 Auch agieren die Ausschüsse eigenständig, können in der Behandlung der Angelegenheiten nicht von außen beeinflusst werden und haben in ihrer Arbeit vielseitige Möglichkeiten, die Gesetzesberatung zu beeinflussen. Der Ausschuss ist ein förmlicher Vetospieler von Anfang bis Ende des Gesetzgebungsprozesses, falls es ihm kontinuierlich gelingt, Angelegenheiten zu verzögern. Wenn der Ausschuss nur an einzelnen Stellen des Prozesses Verzögerungen durchsetzen kann, ist er zumindest zum jeweiligen Zeitpunkt Vetospieler.958 Zum anderen aber ist die Tendenz festzustellen, dass die Gesetzesvorschläge der Regierung unverändert aus den Ausschussberatungen kommen. Die Ausschüsse haben zwar die Möglichkeit der inhaltlichen Gestaltung, gleichzeitig agieren sie stets unter dem Vorbehalt der parlamentarischen Mehrheit.959 Weil die Abgeordneten die Chancen der Profilierung im Ausschuss sehen, besteht die Gefahr, dass die Ausschüsse die Gesetze nicht optimieren, sondern die parlamentarische Arbeit verkomplizieren.960 Allerdings muss beachtet werden, dass die vorherige Zusammenarbeit im Parlament zwischen den Fraktionen und zwischen Parlament und Regierung sehr konsens- und detailorientiert ausgestaltet ist und die Gesetzesvorschläge in dem Moment, in dem sie in die offizielle Gesetzesberatung kommen, bereits ausgehandelt wurden. Diese ex ante stattfindenden Prozesse sind wesentlich für die Bewertung, wie der Ausschuss die Gesetzgebung beeinflussen kann. Über die Ausschüsse können Abgeordnete verschiedener Fraktionen Kompromisse schließen und zusammenarbeiten, was über die Ausschusssprecher gesteuert werden kann.961 Insgesamt ist das Ausschusswesen machtvoll, obwohl mit der Parlamentarisierung des Regierungssystems die Bedeutung der Fraktio- 956 Vgl. Raunio/Wiberg 2000: 69. 957 Vgl. Helander et al. 2007: 111. 958 Vgl. Makkonen/Wiberg 2003: 141/144. 959 Vgl. Ebd.: 149–150. So kann diese ggf. auch den Beschluss fassen, den Ausschuss neu zusammenzusetzen. 960 Vgl. Holli 2014: 137; Raunio/Wiberg 2010: 85/88 961 Vgl. Mykkänen 2010: 224; Anckar 1992: 183–185; Helander et al. 2007: 119. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 241 nen und des Gegenübers von Regierung und Opposition gewachsen ist und sie den Ausschüssen damit den Platz der Machtzentrale streitig machen.962 Auch wenn die inhaltliche Gesetzesarbeit im Kern in den Ausschüssen erfolgt, bleiben die Fraktionen die entscheidenden Akteure im parlamentarischen Entscheidungsprozess.963 So bewertet Rasch die Macht der Ausschüsse als stark bei der Formulierung von Gesetzesvorschlägen, aber schwach bei der Agendakontrolle.964 Helander et al. beobachten das Paradox, dass die Ausschussarbeit als zentral wahrgenommen wird, die Bedeutung der Ausschüsse aber grundsätzlich – wie oben angedeutet – abgenommen hat. Sie zitieren aus Interviews mit Abgeordneten, die konsequent davon sprechen, dass die wirkliche Arbeit weiterhin in den Ausschüssen und nicht in den Fraktionen stattfinde und eine Übergehung des Ausschusses fast unmöglich sei.965 Sie halten darüber hinaus fest, dass die Präsidialkonferenz für die Ausschussarbeit eine bedeutende Rolle spielt. Dort wird über die Tagesordnung entschieden und die Vorsitzenden können dort über die Arbeit und die Bedürfnisse „ihres“ Ausschusses berichten.966 Die Ausschüsse im Eduskunta erfüllen damit vornehmlich die Funktion der Gesetzesbegleitung und parallelen Kontrolle. Eigene Initiativen legen sie nicht vor, sind aber ein wesentlicher Bestandteil der Generierung von Informationen für Abgeordneten unabhängig von der Regierung. Es erweist sich als sinnvoll, die beiden Orte parlamentarischer Führung Fraktion und Ausschuss in ihrer Verbindung zu betrachten. Die Ausschussarbeit muss damit auf zwei Ebenen geprüft werden – ihre Stellung im Parlament und ihre Stellung im gesamten Entscheidungsfindungsprozess – aber immer mit dem Filter der Bedeutung des Parteienfaktors für ihre Arbeit.967 962 Vgl. Mattila 2014: 130–131. 963 Vgl. Damgaard 1992b: 278. 964 Vgl. Rasch 2004: 136–137. 965 Vgl. Helander et al. 2007: 134. „Se yleinen hokema, että valiokunnussa tehdänn se varsinainen lainsäädäntötyö ja budjetin valmistaminen, se kyllä pitää paikansa. Se ei ole hokema. Se on kyllä totta“, zitiert nach Ebd. „Valiokunnan yli on vaikea kävellä”, zitiert nach Ebd.: 137: „Die Annahme, dass die Hauptarbeit der Gesetzgebung und der Haushaltsvorbereitung im Ausschuss stattfindet, ist weiterhin wahr“, „über die Ausschüsse hinweg zu arbeiten, ist sehr schwer“. 966 Vgl. Ebd.: 166. 967 Vgl. Ebd.: 156–157/134/107. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 242 Ausschusspositionen Die ausschusszentrierte Parlamentsorganisation positioniert die Ausschussvorsitzenden (Valiokunnanpuheenjohtaja) im Führungskern des Eduskunta. Sie und die stellvertretenden Ausschussvorsitzenden (Varapuheenjohtaja) werden aus der Mitte des Ausschusses entsprechend den Regeln der Wahl des Parlamentspräsidenten gewählt (§ 17 GO). Die Wahl findet bereits in der konstituierenden Ausschusssitzung statt, damit eine rasche Besetzung der Präsidialkonferenz gewährleistet ist.968 Der Ausschussvorsitzende gehört in seiner Funktion automatisch zur Präsidialkonferenz und hat in dieser Eigenschaft Einfluss auf die parlamentarische Agenda. Dementsprechend handelt es sich beim Ausschussvorsitz um eine erstrangige Position innerhalb des Parlaments, insbesondere weil der oder die Vorsitzende sein/ihr Rede- und Abstimmungsrecht im Ausschuss behält, womit sich diese Position vom Parlamentspräsidenten unterscheidet, der zu einer neutralen Aus- übung seines Amtes verpflichtet ist. Innerhalb der Fraktionen gilt der Ausschussvorsitz als das prestigeträchtigste Amt nach dem eines Regierungsmitglieds, der Parlamentspräsidenten und der Fraktionsvorsitzenden.969 Die Auswahl der Fraktionen bildet die Basis sowohl für die Ausschussbesetzung als auch für die Besetzung der Vorsitzendenposten. Die Verwaltung listet die zu vergebenen Plätze auf, woraufhin in den Fraktionen die Verteilung stattfindet. Dies geschieht entlang von Interessen der Abgeordneten, aber auch Strömungen innerhalb der Fraktion, Erfahrung, Expertise, Fachkenntnis und Prestige werden berücksichtigt.970 Die Parteizugehörigkeit des Vorsitzenden eines Ausschusses wird nach Parteienproporz entschieden, sodass auch Abgeordnete der Oppositionsfraktion eine Position als Vorsitzender ausüben können. Damit soll sichergestellt werden, dass die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse in der Präsidialkonferenz abgebildet werden – dies ist wichtig aufgrund der Personalunion von Ausschussvorsitz und Mit- 968 Vgl. zum Wahlprozedere Eduskunta 2015: 16. 969 Vgl. Helander et al. 2007: 264–266, 156–157/134/107. 970 Vgl. Eduskunta 2015: 16; Helander et al. 2007: 107/266; Ollila/Paloheimo 2007: 56–57. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 243 gliedschaft in der Präsidialkonferenz.971 Allerdings existierte als Konvention eine zuvor festgelegte Verteilung der Vorsitzendenposten an bestimmte Parteien. So übernahm KOK den Verfassungsausschuss, die SDP den Auswärtigen Ausschuss und KESK den Ausschuss für Landund Forstwirtschaft. Der Wahlerfolg der Perussuomalaiset im Jahre 2011 brachte diese ungeschriebenen Regeln durcheinander, in dem der auswärtige Ausschuss von PS übernommen wurde und der Verfassungsausschuss von der SDP, während KESK den Vorsitz im Landund Forstwirtschaftsausschuss behielt.972 Nach den Parlamentswahlen 2015 hat sich diese Logik erneut verschoben, so sitzt dem Verfassungsausschuss eine VAS-Abgeordnete vor, während der Auswärtige Ausschuss von KESK geleitet wird (PS-Minister Timo Soini ist Außenminister). KESK und PS haben damit vier Ausschussvorsitzende, KOK und SDP drei und VIHR, VAS und RKP jeweils einen.973 Der stellvertretende Vorsitzende kann den Vorsitzenden bei der Sitzungsleitung vertreten, die endgültige Klärung der Angelegenheiten obliegt trotzdem dem Vorsitzenden. Auch ist der stellvertretende Ausschussvorsitzende im Falle der Abwesenheit des Vorsitzenden nicht Teil der Präsidialkonferenz, da dort keine Ersatzmitglieder vorgesehen sind. Das vorrangige Rederecht kann an den Stellvertreter überwiesen werden. Temporäre Ausschussvorsitzende können gewählt werden, wenn sowohl der Vorsitzende als auch der stellvertretende Vorsitzende verhindert sind.974 Funktion Es gibt kein präzises Aufgabenportfolio des Ausschussvorsitzenden. Aus der Praxis ergeben sich aber folgende Aufgabenbereiche. Erstens ist er im Bereich der Organisation für die internen Angelegenheiten des Ausschusses zuständig, das heißt Einberufung der Sitzung, Erstellung der Tagesordnung (gemeinsam mit dem Ausschusssekretär), Lei- 971 Vgl. Helander et al. 2007: 107. 972 Vgl. Mattila 2014: 123. Vgl. Holli 2014: 138. Der Große Ausschuss hat zwei stellvertretende Vorsitzende, vgl. Eduskunta 2015: S. 16. Angesichts der Basis der Partei bei der ländlichen Bevölkerung ist das ein konsequenter Schritt. 973 Vgl. Eduskunta 2016f. 974 Vgl. Eduskunta 2015: 29–30; Helander et al. 2007: 265. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 244 tung der Abläufe innerhalb der Sitzungen und Einhaltung der entsprechenden Regeln. Dazu gehört außerdem die Verteilung des Rederechts während der Ausschussitzungen in Reihenfolge der Meldung. Er hat keine Möglichkeiten, disziplinarisch gegen die Ausschussmitglieder vorzugehen, kann die Mitglieder aber an ihre Verpflichtungen erinnern und ggf. der Präsidialkonferenz Verstöße melden. Zweitens obliegen ihm Aufgaben im Bereich der Agendasetzung, so die Priorisierung der Gesetzgebungsarbeit vor anderen Angelegenheiten und die gemeinsame Behandlung von das gleiche Thema aufgreifenden Regierungs- und Abgeordneteninitiativen. Der Ausschussvorsitzende darf die Besprechung einer Angelegenheit allerdings nicht verweigern, da dies im Entscheidungsbereich des Plenums oder des Parlamentspräsidenten liegt. Auch soll er Abstimmungen vermeiden, wenn der Parteienproporz in einer Sitzung nicht gegeben ist. Drittens übt er eine repräsentative Funktion aus und informiert die Präsidialkonferenz über die Ausschussarbeit. Auch hat er das vorrangige Recht, die Berichte des Ausschusses im Plenum vorzustellen. Damit hat der Ausschussvorsitzende zwar Entscheidungsspielraum, aber nicht in dem Maße wie der Parlamentspräsident.975 Vor allem kann mit dieser Position die Atmosphäre und die Art der Zusammenarbeit in einem Ausschuss gestaltet werden, insbesondere betrifft dies die gleichberechtige Behandlung der Mitglieder im Ausschuss.976 Die Position des Ausschussvorsitzenden des Großen Ausschusses beinhaltet besondere Möglichkeiten, so kann er über die Tagesordnung entscheiden und darüber, ob eine Angelegenheit behandelt wird. Er ist damit Vetospieler an jeder Stelle der Arbeit des Großen Ausschusses, denn eine Initiative kann so bis nach der nächsten Parlamentswahl aufgeschoben werden. Eingeschränkt ist der Ausschussvorsitzende dadurch, dass das Plenum auf Antrag der Präsidialkonferenz über eine neue Zusammensetzung des Ausschusses entscheiden kann, auch könnte der Stellvertretende Vorsitzende während seiner Sitzungsleitung den Entwurf auf die Tagesordnung setzen.977 975 Vgl. Eduskunta 2015: 27–29; Makkonen/Wiberg 2003: 143; Helander et al. 2007: 264–265. 976 Vgl. Ollila/Paloheimo 2007: 56. 977 Vgl. PL § 37; Makkonen/Wiberg 2003: 146. Eine weitere Position im Ausschuss ist die des Valiokuntaneuvos, dem eine größere Macht bei der Ausschussarbeit zuge- 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 245 Holli entwickelt zwei Kriterien zur Einordnung der Machtposition eines Abgeordneten im Ausschuss. Erstens spielt eine Rolle, ob man zu einer Regierungs- oder Oppositionsfraktion gehört und zweitens zählt die Kumulation von Positionen: Am stärksten ist der Abgeordnete, der zur Regierungsfraktion gehört, Vorsitzender eines Ausschusses ist und außerdem Ausschussprecher seiner Fraktion. Ein Ausschussvorsitzender einer Oppositionsfraktion hat wiederum deutlich weniger Handlungspotential. Selbst stellvertretende Ausschussvorsitzende, wenn sie zu einer Regierungsfraktion gehören oder sogar auch ihr Ausschussprecher sind, haben eine stärkere Position.978 Bei KOK sind wie angemerkt die (stellvertretenden) Ausschussvorsitzenden automatisch im Arbeitsausschuss ihrer Fraktion vertreten und übernehmen damit parallel auch eine Fraktionsposition. Ein einfaches Ausschussmitglied kann diesen Platz auch einnehmen, wenn es in seinem Ausschuss keinen KOK-Vorsitzenden gibt und damit in eine Fraktionsführungsposition rücken. In einer ersten Zusammenschau zeigt sich, dass Präsidialkonferenz, Fraktion und Ausschuss im Dreiklang als entscheidende Akteure tätig sind. Insbesondere die Verzahnung von Fraktion und Ausschuss über die Ausschusssprecher und die Ausschussgruppen der Fraktionen und von Ausschuss und Präsidialkonferenz über die Ausschussvorsitzenden macht deutlich, dass diese Verbindung sie jeweils zu Schaltstellen parlamentarischer Arbeit werden lässt. Prozess: Parlamentarische Regeln im Eduskunta Die Verfassung und die parlamentarische Geschäftsordnung bilden die Basis der parlamentarischen Regeln. Nach § 34 der Verfassung macht die Präsidialkonferenz Vorschläge zur Änderung der Geschäftsordnung. Die Geschäftsordnung hält Regeln der inneren Ordnung fest, aber auch das Eduskunta kann im Plenum über parlamentarische Regeln entscheiden.979 6.1.2 standen wird als den stellvertretenden Vorsitzenden. Er ist als eine Art Sekretär des Ausschusses tätig, vgl. Holli 2014: 143. 978 Vgl. Holli 2014: 145. 979 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 22/55; PL §§ 33ff. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 246 Merkmal Plenarregeln: Mitwirkung und Begleitung Nach § 39 der finnischen Verfassung gibt es folgende Formen der Gesetzgebung: – Gesetzesinitiative (Lakialoite), die einen Vorschlag zur Verabschiedung eines Gesetzes enthält; – Haushaltsplaninitiative (Talousarvioaloite und Lisätalousarvioaloite), die einen Vorschlag für einen in den Staatshaushaltsplan oder in einen Nachtragshaushaltsplan aufzunehmenden Betrag beinhaltet und – Maßnahmeninitiative (Toimenpidealoite), die einen Vorschlag zur Vorbereitung eines Gesetzes oder einer anderen Maßnahme enthält.980 Darüber hinaus können Abgeordnete Initiativen zur Änderungen der Geschäftsordnung oder zu internen Angelegenheiten des Eduskunta (z.B. Diäten der Abgeordneten) einbringen.981 In Finnland haben sowohl die Regierung als auch einzelne Abgeordnete das Initiativrecht. Eine Gesetzesinitiative (und auch der Rückzug eines Gesetzes) müssen dem Vorsitzenden angezeigt werden. Es bestehen hohe Anforderungen, da die Einreichung der Initiative in vollständiger Gesetzesform erfolgen muss. Die Regierung ist in dieser Hinsicht im Vorteil, da die Abgeordneten auf weniger juristische Ressourcen zurückgreifen können als sie, die ihre Ministerialbeamten mit der Formulierung einer Initiative betrauen kann. Die schriftlich eingereichte Initiative trägt die Unterschrift des Initiators, andere Abgeordnete können ihre Unterstützung durch ihre Unterzeichnung signalisieren.982 Parlamentarische Gruppen wie Fraktionen oder Ausschüsse haben kein Gesetzesinitiativrecht. Der Ursprung einer Initiative kann damit bei einem einzelnen Abgeordneten liegen; ein Gesetzesvorschlag kann einer Gruppe zugeordnet werden, weil alle Unterzeichner zur sel- 980 Vgl. auch Pajala 2012a: 318. Die TAAs werden stets im Finanzausschuss behandelt und die dort verabschiedeten Initiativen berücksichtigen die Ergebnisse des Ausschussberichts, vgl. Pajala 2012a: 322. 981 Vgl. Valiokuntaopas 2015: 65; Pajala 2012a: 325. 982 Vgl. PL §§ 39 und 70; Pajala 2014: 195. Nach TJ § 20,2 kann eine Initiative nur eingereicht werden, wenn das Parlament tagt. Für Talousarvioaloitet gilt darüber hinaus eine zeitliche Frist, vgl. Ebd. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 247 ben Fraktion gehören (auch wenn die Fraktion selbst nicht initiativberechtigt ist); eine Initiative erfolgt von Unterzeichnern mehrerer Gruppen und können z.B. einem Ausschuss zugeordnet werden; möglich ist auch, dass die Unterzeichner zum selben Wahlkreis gehören, aber zu unterschiedlichen Fraktionen. Die Unterzeichnung kann ein wichtiges Signal sein und die Wahrscheinlichkeit der ausführlichen Besprechung der Initiative im Ausschuss erhöhen. Es dominieren die Initiativen, die von den Mitgliedern einer einzelnen Fraktion gestellt werden, 70% der Initiativen tragen die Erstunterschrift durch einen Abgeordneten einer Regierungsfraktion.983 Es fällt auf, dass immer weniger Initiativen aus der Reihe der Abgeordneten stammen und nur selten Abgeordneteninitiativen erfolgreich die Ausschussberatung überstehen.984 Pajala zählt für die Jahre zwischen 1991 und 2010 5284 Regierungsinitiativen. Von 2800 Gesetzesinitiativen wurden in diesem Zeitraum 79 verabschiedet, bei den Maßnahmeninitiativen 5 von 6200. Noch deutlicher wird dies bei den Haushaltsplaninitiativen angesichts 125 verabschiedeter bei 20.700 eingebrachten Anträgen. Maßnahmeninitiativen sind damit quasi bedeutungslos geworden, was Pajala damit begründet, dass die Regierung größere und langfristige Projekte verfolgen will und kleinere Projekte aus einer Maßnahmeninitiative für sie nicht mehr relevant sind.985 Das Problem für das Initiativrecht des Abgeordneten ist der Vorrang der Regierungsvorlagen, die im Ausschuss wegen deren begrenzten Zeitkontingents zuerst bearbeitet werden müssen. Dennoch kann über die Initiativen Profil gezeigt und für das Engagement und die Expertise der Opposition geworben werden.986 Aufgrund der geringen Erfolgsquote von Initiativen und der Herausforderungen bei der Einreichung einer Initiative müssen Verhandlungen mit der Regierung und anderen Akteuren frühzeitig und damit vor der formalen Einbrin- 983 Vgl. Pajala 2014: 195/199, vgl. Ebd. zu Problemen mit der Zählung der Unterschriften; Pajala 2012a: 326; Ollila/Paloheimo et. al 2007: 72; Pajala 2012a: 325. 984 Vgl. Raunio 2004: 137. Seit 1945 stammt nur 1% der Gesetze aus der Initiative eines Abgeordneten, vgl. Vgl. Raunio/Wiberg 2014: 31. 985 Vgl. Pajala 2012a: 318–319; Pajala 2014: 198. Pajala zählt zu den verworfenen Angelegenheiten allerdings auch schriftliche und mündliche Fragen. 986 Vgl. Ollila/Paloheimo 2007: 71. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 248 gung terminiert werden. So beschreibt Pajala, dass Abgeordnete in Austausch mit den zuständigen Ministern treten und dies ggf. auch in verschiedenen Legislaturperioden jeweils wiederholen müssen, sodass im besten Fall daraus eine mit guten Erfolgsaussichten ausgestattete Regierungsinitiative werden kann. Die Strategie der Abgeordneten, um eine erfolgreiche Initiative zu starten, ist also von einer Regierungsfraktion gehört zu werden und im Ausschuss entsprechende Unterstützung zu finden.987 Der finnische Gesetzgebungsprozess beginnt mit der Vorbereitung der Initiative – sofern sie aus der Regierung stammt – innerhalb der Verwaltung. Nach der Ideensammlung wird die Initiative offiziell als Gesetz formuliert und zirkuliert zunächst zur Prüfung innerhalb der Regierung, ggf. dort aufkommendes Feedback wird eingearbeitet. Der Minister stellt daraufhin dem Kabinett offiziell die Initiative vor. Anschließend – und dieser Ablauf gilt genauso für die aus dem Parlament entstandenen Initiativen – wird die Initiative ins Parlament eingebracht (lainsäädäntöaloite). Der Parlamentspräsident entscheidet darüber, wann der Gesetzentwurf im Plenum behandelt wird und berücksichtigt dabei die Vorschläge der Präsidialkonferenz. Formell entscheidet sie mehrheitlich, bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Parlamentspräsidenten wie oben angemerkt den Ausschlag. Der Parlamentspräsident bringt den Entwurf dann zunächst in eine vorbereitende Lesung (lähetekeskustelu) ein. Zu diesem Schritt ist er verpflichtet; nur wenn er den Entwurf als gegenläufig zu einer bereits gefallenen Entscheidung des Eduskunta oder als nicht verfassungskonform betrachtet, kann er die Einbringung verweigern. Die Möglichkeiten des Parlamentspräsidenten, die Einbringung eines Gesetzes zu verzögern, sind aufgrund der angesprochenen informellen Regel, dass die Angelegenheiten schnell und ohne große Verzögerung durch den Gesetzgebungsprozess laufen, eingeschränkt.988 Sollte das Parlament dieser Einschätzung nicht zustimmen, entscheidet der Verfassungsausschuss verbindlich und letztgültig darüber.989 In der vorbereitenden Lesung wird auf Grundlage des Vorschlags der Präsidialkonferenz entschieden, an welchen Ausschuss der 987 Vgl. Pajala 2014: 200; Pajala 2012a: 326. 988 Vgl. Makkonen/Wiberg 2003: 138–139. 989 Vgl. PL § 42; Makkonen/Wiberg 2003: 139. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 249 Gesetzesvorschlag überwiesen wird, wobei meistens ihrer Entscheidung gefolgt wird.990 Eine Angelegenheit wird von der vorbereitenden Lesung auf die nächstmögliche Sitzung verschoben, wenn ein Abgeordneter dies verlangt. Danach besteht die Möglichkeit der Rücknahme von der Tagesordnung nicht mehr (TJ § 57). Über die Weiterbearbeitung der Initiative entscheidet wiederum die Präsidialkonferenz. Alle Gesetzesvorschläge, unabhängig davon, ob sie von der Regierung oder von Abgeordneten eingebracht werden, gehen nach der vorbereitenden und vor der ersten Lesung im Plenum durch die Ausschussberatung. Für die Überweisung an die Ausschüsse gilt wie angesprochen, dass Regierungsvorlagen dort (zeitlichen) Vorrang haben und im zuständigen Ausschuss zuerst behandelt werden.991 Bei den Maßnahmeninitiativen entscheidet die Präsidialkonferenz über die Weiterleitung der Initiative in den Ausschuss.992 Die Arbeit auf der Ausschusseebene wurde bereits dargelegt (TJ § 32). Darauf folgt die erste Lesung (Ensimmäinen käsittely) im Plenum, während der der Bericht des jeweiligen Ausschusses vorgestellt und debattiert wird (PL § 41/72), zunächst allgemein (yleiskeskustelu) und dann im Detail (yksityiskohtainen käsittely). Dabei können auch Änderungsanträge gestellt und über sie abgestimmt werden. War der Bericht des Ausschusses einstimmig, so kann das Gesetz direkt verabschiedet werden. Sollte sich das Gesetz deutlich verändern, geht der Gesetzesvorschlag zur Debatte in den Großen Ausschuss, bevor die erste Lesung neu durchgeführt wird. Frühestens drei Tage nach der ersten Lesung – den Termin bestimmt die Präsidialkonferenz – stimmt das Parlament in einer zweiten Lesung (Toinen käsittely) über den Gesetzesvorschlag ab. Während der zweiten Lesung diskutiert das Eduskunta den Gesetzesvorschlag, inhaltliche Änderungen am Gesetz können nicht mehr vorgenommen, aber Vorschläge oder Urteile hinzugefügt werden, was jedem Abgeordneten die Möglichkeit gibt, erneut das Plenum auf Themen aufmerksam zu machen. Abgeschlossen ist der Gesetzgebungsprozess mit der Unterzeichnung des Gesetzes durch den Staatspräsidenten.993 990 Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 126. 991 Vgl. PL § 40; Pajala 2014: 195/199; Pajala 2012a: 326. 992 Vgl. Pajala 2014: 194. 993 Vgl. TJ § 32 und § 53; Finlex 2016. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 250 Makkonen und Wiberg fassen die Machtoptionen der verschiedenen parlamentarischen Akteure im Gesetzgebungsprozess folgendermaßen zusammen: Vetospieler im Gesetzgebungsprozess des Eduskunta Akteur Zeitpunkt Aktion/Handlung Präsidialkonferenz Timing des Plenums Bestimmung der Tagesordnung Mehrheit im Plenum Vorbereitende Lesung Verzögerung/Bremsung Ausschussmehrheit Behandlung im Ausschuss Einbringung Verweilung im Ausschuss Expertenanhörungen Anforderung von Berichten Ausschüsse Vorsitzender des Großen Ausschusses Behandlung im Ausschuss Behandlung der Initiative im Ausschuss blockieren oder aussetzen Mehrheit im Plenum Erste Lesung Verzögerung Weiterleitung in Ausschuss Behandlung im Plenum Zweite Lesung Verzögerung Behandlung im Plenum Zweite Lesung Veto Quelle: Übersetzung von Makkonen/Wiberg 2003: 148.994 Die Plenarsitzungen finden entsprechend dem parlamentarischen Workload (TJ § 45) dienstags bis freitags jeweils nachmittags statt, erforderliche Terminverschiebungen ausgenommen.995 Der Parlamentspräsident beruft die Sitzungen auf der Grundlage der Sitzungsplanung der Präsidialkonferenz ein (TJ § 45). Er bestimmt die Tagesordnung der Plenarsitzungen, auch hier basierend auf Entscheidungen der Präsidialkonferenz, außerdem kann er die Tagesordnung verändern sowie ggf. auch den Ablauf einer Debatte (TJ § 46). Wie angesprochen nimmt der Parlamentspräsident den Sitzungsvorsitz ein und bestimmt den Ablauf und seine angemessene Durchführung (TJ § 49/50). Tabelle 14 Vgl. auch Hidén/Honka-Hallila 2006: 127–128; Raunio 2004: 145; Makkonen/ Wiberg 2003: 146/147. Sollte der Präsident nicht zustimmen, vgl. zum Prozedere Makkonen/Wiberg 2003: 140. 994 Die Autoren beziehen auch noch die Möglichkeiten des Staatspräsidenten ein. 995 Vgl. Eduskunta 2016g. Dienstags und mittwochs ab 14 Uhr, donnerstags ab 16 Uhr und freitags ab 13 Uhr. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 251 Der Parlamentspräsident muss der Tagesordnung, wie sie die Präsidialkonferenz festgelegt hat, nach Möglichkeit folgen, wobei die Regierung diesen Prozess innerhalb der Päsidialkonferenz dominiert.996 Auf der Tagesordnung befinden sich vornehmlich Lesungen der verschiedenen Gesetzesentwürfe. Ebenfalls gibt es zu Beginn einer Sitzung Bekanntmachungen der Regierung, ggf. von Bürgerinitiativen (Kansalaisaloite), Maßnahmeninitiativen und es erfolgt die Beantwortung von schriftlichen Fragen. Auch können notwendig gewordene Wahlen parlamentarischer Organe auf der Tagesordnung sein.997 David Arter stellt fest, dass die Parlamentsagenden zwar insgesamt flexibler geworden sind, um aktuelle Themen auch kurzfristig berücksichtigen zu können.998 Die Agendakontrolle liegt aber eindeutig bei der Regierung, wobei die Präsidialkonferenz nur administrativ bei der Begleitung dieser Agendakontrolle tätig wird. Merkmal Plenarregeln: Debatte Im Eduskunta gibt es wenige Debattenformen. Da Elemente der Gesetzgebungsarbeit die Tagesordnung dominieren, beschränkt sich die Debattenmöglichkeit zumeist auf diese Bereiche. So erfolgt im Rahmen der einführenden Lesung (Lähetekeskustelu) eine Debatte über den Gesetzesentwurf, die mehrere Stunden in Anspruch nehmen kann. Während der ersten Lesung, die den Ausschussbericht aufnimmt, findet keine ausführliche Diskussion mehr statt. Für die einführende Lesung des Haushaltsgesetzes für das nächste Jahr wiederum werden Plenumssitzungen über Wochen veranschlagt, sodass es intensiv diskutiert werden kann.999 Auch nach (offiziellen) Bekanntmachungen des Premierministers können Debatten erfolgen.1000 Um aktuelle Themen berücksichtigen zu können, gibt es die Möglichkeit einer Aktuellen Debatte (Ajankohtaiskeskustelu).1001 Diese beantragt ein Abgeordneter im Rahmen der sogenannten Debatteninitia- 996 Vgl. TJ § 45; Raunio/Wiberg 2008: 584. 997 Vgl. zum Beispiel Eduskunta 2016h; Eduskunta 2016i. 998 Vgl. Arter 2004: 593. 999 Vgl. für 2016: Eduskunta 2016g; Vgl. für Beispiel einer einführenden Lesung Eduskunta 2016j; Eduskunta 2016k. 1000 Vgl. TJ § 24. 1001 Vgl. TJ § 26. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 252 tive (Keskustelualoite) schriftlich bei der Präsidialkonferenz, indem er die Aktualität und Relevanz einer solchen Debatte begründet. Der Antrag kann von weiteren Abgeordneten als Zeichen der Unterstützung unterschrieben werden. Die Präsidialkonferenz entscheidet über diesen Antrag, und wann die Debatte stattfinden wird. Sie erfolgt zu Beginn einer Plenumssitzung und startet mit dem ersten Unterzeichner des Antrags (ca. zehn Minuten Redezeit), dauert zwei Stunden bei einer Redezeit von fünf Minuten bis zu einer Minute pro weiterem Diskutanten. Der Parlamentspräsident besitzt Handlungsspielraum sowohl hinsichtlich der Länge der Redebeiträge als auch der Schließung der Debatte. Nach der Debatte gibt es keine Entscheidung, es kann aber eine Vertrauensfrage (Välikysymys) gestellt werden.1002 Von 172 eingebrachten Anträgen sind 58 (8 davon von der Präsidialkonferenz) zugelassen worden. Im Durchschnitt unterzeichnen 15 Abgeordnete eine Debatteninitiative – in Pajalas Bewertung eine überraschend kleine Zahl.1003 2016 gab es bisher neun aktuelle Debatten, 2015 insgesamt drei, 2014 elf. Allerdings ist die Aktualität der Debatte insofern eingeschränkt, als die Präsidialkonferenz das Datum festlegt und dies zumeist mit einigem Vorlauf erfolgen muss.1004 Die Verfassung garantiert den Abgeordneten die freie Rede und das Recht, während Plenumsdebatten zu sprechen, ihnen wird in Reihenfolge ihrer Meldung bzw. ihrer Meldung bei der Parlamentsverwaltung (bis zu drei Stunden vor der Sitzung) das Wort erteilt. Grundsätzlich haben die Ausschussvorsitzenden Vorrrecht. Mitglieder der Regierung ohne Parlamentsmandat dürfen anwesend sein und ebenfalls das Wort ergreifen.1005 Falls die Debatte den Haushalt, den Bericht der Regierung oder eine Interpellation berührt, erlaubt die Geschäftsordnung Gruppenredezeit: In Reihenfolge ihrer Stärke wird den Fraktio- 1002 Vgl. PL § 45, TJ § 26; Pajala 2014: 194; Pajala 2012a: 319. So gab es z.B. nach der aktuellen Debatte am 3.5.2016 eine Vertrauensfrage im Anschluss, vgl. Eduskunta 2016m. 1003 Vgl. Pajala 2012a: 319. 1004 Eigene Zählung nach: Eduskunta 2016l. Beispiel: Keskustelaualoite 4/2016, mit der eine aktuelle Debatte über die finnische Asyl- und Integrationspolitik beantragt wurde, wurde nach ihrer Einreichung am 11.4. am 19.4. in der Präsidialkonferenz behandelt und die Debatte für den 3.5.2016 festgelegt, vgl. Eduskunta 2016n. 1005 Vgl. PL § 31; Hidén/Honka-Hallila 2006: 80/83. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 253 nen das Wort erteilt. Über den genauen Ablauf entscheidet die Präsidialkonferenz.1006 Bei der Durchsicht der Plenarprotokolle fallen unterschiedliche Typen von Redebeiträgen auf, die auch so tituliert werden: Neben den bereits genannten Gruppenbeiträgen (Ryhmäpuheenvuoro) gibt es Vorstellungsreden (Esittelypuheenvuoro; zur Einführung in die Initiative bzw. den Antrag), Antwortredebeiträge (Vastauspuheenvuoro; dies sind Beiträge während einer Debatte, die der Parlamentspräsident für kurze Reaktionen verteilen kann), offizielle Redebeiträge (Varsinainen puheenvuoro; z.B. bei Fragestunden) sowie schnelltaktige Redebeiträge (nopeatahtinen puheenvuoro).1007 Bei den Plenardebatten dominiert die (Selbst-) Darstellung gegen- über dem Austausch von Argumenten und die parlamentarische Diskussionskultur, sodass die Debattenkultur im Eduskunta gering geschätzt und als langweilig wahrgenommen wird. Deswegen wurden Reformen eingeführt, die das Rederecht beleben sollten. So darf ein Redebeitrag nur noch maximal 15 Minuten lang sein; auch bedeutete die Einführung von mündlichen Fragestunden einen tiefgreifenden Wandel für die finnische Parlamentskultur.1008 Helander et. al sprechen sich dafür aus, dass das Eduskunta das Plenum als „Arena der Sprache“ besser nutzen könnte und nicht die meisten Gesprächsformen auslagern sollte.1009 Für die finnische politische Kultur insgesamt hält Juho Vesa fest, dass die öffentliche Debatte in der finnischen Politik eine untergeordnete Rolle spielt und ordnet dies den Konsenspraktiken zu, die Öffentlichkeit begrenzten. Die Entscheidung über große Linien finnischer Politik falle in einem Elitekonsens, der die Bedeutung einer öffentlichen Debatte klein halte. Gleichzeitig können die Regierungsfraktio- 1006 Vgl. TJ § 51. 1007 Vgl. TJ §§ 50/52. 1008 Vgl. Ollila/Paloheimo 2007: 66–67. Bei einer Analyse der Zwischenrufe kommen Manner et al. zu dem Ergebnis, dass nur eine kleine Gruppe von Abgeordneten dieses Debatteninstrument nutzt – und dies sind zumeist langgediente männliche Parlamentarier. Auch hier zeigt sich die Trennlinie zwischen Regierung und Opposition, da die Zwischenrufe an die jeweils gegensätzliche Seite gerichtet sind, vgl. Manner et al. 2012: 131–132/145–146. Zur Definition des Zwischenrufs bei den Autoren vgl. Ebd.: 138. 1009 Vgl. Helander et al. 2007: 134. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 254 nen die Öffentlichkeit nutzen, um die in den übergroßen Koalitionen gefallenen Kompromisse zu erklären.1010 Dennoch muss beachtet werden, dass das finnische Parlament aufgrund der semi-präsidentiellen Ausrichtung des Systems lange per se nicht im Zentrum der Aufmerksamkeit stand und seine Rolle in dieser Form erst seit 15 Jahren inne hat. Interessanterweise hat sich die Parlamentarisierung des Systems also nicht nur in der dominanten Rolle der Regierung niedergeschlagen, sondern auch in der Kommunikationsleistung. Merkmal Kontrollregeln: Fragerechte Das finnische Parlament übt seine Kontrollfunktion auf drei Ebenen aus: Auf der Ausschussebene begleitet und prüft es die Gesetzgebung, auf der Plenarebene kontrolliert es in Form der Fragerechte und auf der Budgetebene prüft das Parlament den Haushalt.1011 Das parlamentarische Fragerecht ist in der Verfassung verankert (§ 45). Folgende Formen bieten sich dem Eduskunta: – Interpellation (Välikysymys) (GO § 22) – Mündliche Frage (Suullinen kysymys bzw. suullisen kyselytunnin asia) (GO § 25) – Schriftliche Frage (Kirjallinen kysymys) (GO § 27).1012 Die Verfassung legt in § 43 folgendes Verfahren für eine Interpellation fest: Mindestens 20 Abgeordnete können eine Interpellation an die Regierung oder einen Minister richten. Sie wird bei der Parlamentsverwaltung eingereicht, im Plenum vorgestellt und ohne Debatte an die Regierung zur Beantwortung weitergeleitet (TJ § 22). Sie hat immer ein inhaltliches Thema als Grundlage (z.B. Välikysymys zur finnischen und globalen Wirtschaftskrise, eingereicht am 3.6. und beantwortet am 15.6.2016).1013 Die Interpellation muss 15 Tage nach ihrer Einreichung im Plenum beantwortet werden. Im Zuge der auf die Antwort folgenden Debatte kann ein Misstrauensantrag gestellt werden, über 1010 Vgl. Vesa 2013: 4/16. 1011 Vgl. Wiberg 2014a: 204. 1012 Vgl. Ebd.: 205; TJ § 27; PL § 45. 1013 Vgl. Eduskunta 2016r. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 255 den direkt mit einfacher Mehrheit abgestimmt wird.1014 Bisher gab es drei Interpellationen im Jahr 2016 und insgesamt fünf im Jahr zuvor.1015 Neben der Interpellation lösen folgende Mechanismen eine Vertrauensfrage aus: Die Regierung kann eine Vertrauensabstimmung initiieren, in dem Wissen, dass eine Niederlage zum Ende der Koalition führt. Der Rücktritt einer Regierung nach einer solchen Abstimmung geschah zum letzten Mal 1953. Die Opposition kann während einer Plenarsitzung ohne Vorankündigung eine Vertrauensabstimmung beantragen. Bisher hat dies allerdings noch nie zu einem Regierungsabtritt geführt.1016 Seit 1906 stehen finnischen Abgeordneten schriftliche Fragen zur Verfügung, welche 1966 durch mündliche Fragen und im Jahre 1989 durch direkte Fragen an die Regierung ergänzt wurden. Schriftliche und mündliche Fragen sind ein individuelles Recht der Abgeordneten, während die Fragen an die Regierung nicht nur dringlich und bedeutsam sein, sondern von mindestens vier Abgeordneten unterzeichnet werden müssen.1017 Die Frage muss eine Angelegenheit behandeln, die in der Kompetenz des angesprochenen Ministers liegt und sie muss schriftlich und regelkonform beim Parlamentspräsidenten eingereicht werden, der sie an die Regierung bzw. den zuständigen Minister weiterleitet. Die Antwort der Regierung muss innerhalb von 21 Tagen erfolgen und wird im Plenarprotokoll festgehalten.1018 Im Jahr 2016 gab 1014 Vgl. TJ § 22. Da das endgültige Ziel nicht unbedingt das Stürzen der Regierung ist, nutzen Fraktionen die Gelegenheit vielmehr zur Profilierung. Gleichzeitig ist die Interpellation eine starke politische Waffe und wird nicht unbedingt benötigt, um die Aufmerksamkeit auf ein Thema zu lenken, sondern tatsächlich als Instrument der Kontrolle genutzt. Vgl. Hidén/Honka-Hallila 2006: 147; Wiberg 1994c: 106. Vgl. zum Ablauf einer Interpellation Helander 1994: 203–205/217. Anzahl: 1950er: 13, 1960er: 15, 1970er: 20, 1980er: 25, 1990er: 44 Interpellation, Tendenz gleichbleibend, vgl. Raunio/Wiberg 2008: 594. 1015 Vgl. Eduskunta 2016o. 1016 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 593–594. Die Oppositionsfraktionen erwarten nicht, dass die Regierung tatsächlich den anschließenden Misstrauensantrag verliert (1958 ist das letzte Beispiel). 1017 Vgl. Ebd.: 594; Wiberg 1994c: 108ff. 1018 Vgl. TJ § 27; Wiberg 1994c: 112. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 256 es bisher 402 schriftliche Fragen, während es im Jahr 2015 insgesamt 434 waren.1019 Donnerstags findet die mündliche Fragestunde im Plenum statt und die Präsidialkonferenz muss dafür Zeit in der parlamentarischen Tagesordnung einplanen, hat bei der Gestaltung aber Spielraum.1020 Die mündlichen Fragen müssen zuvor in der Präsidialkonferenz schriftlich eingereicht werden und spielen sich damit nie spontan ab. Die befragten Minister haben so ausreichend Vorbereitungszeit. Die erste Frage steht der größten Oppositionsfraktion zu. Nachfragen können unvorbereitet im Anschluss an die offizielle Frage gestellt werden, aber sie müssen inhaltlich der Hauptfrage entsprechen und im Aufgabenbereich des aktuell befragten Ministers liegen. So kann oft doch noch eine lebhaftere Debatte entstehen, gleichzeitig findet das Frage- Antwort-Spiel immer rhetorisch geschickt zwischen dem Regierungsund Oppositionslager statt. Aufgrund der begrenzten Zeit von einer Stunde gibt es zumeist nur nach der Beantwortung der ersten beiden Fragen eine Debatte mit Nachfragen. Die Formulierung der Frage und die Beantwortung dürfen jeweils eine Minute nicht überschreiten. 2016 gab es bisher 76 mündliche Fragen in der Fragestunde.1021 Die Entscheidung über die Zulässigkeit einer Nachfrage liegt im Ermessensbereich des Parlamentspräsidenten, der damit in die Fragestunde entsprechend seinen Präferenzen eingreifen kann. Die Abgeordneten sowohl der Regierungs- als auch der Oppositionsseite müssen dies bei der Planung ihrer Fragen berücksichtigen, auch wenn die Vorgehensweise des Parlamentspräsidenten im Vorhinein nicht unbedingt klar ist. Für den Minister bedeutet dies also eine Abwägung, ob er bereits in der Antwort auf die Hauptfrage oder erst in der Reaktion auf die Nachfrage gewisse Informationen nennt. Der Parlamentspräsident wiederum ist herausgefordert, die Nuancen der Strategien zu erkennen 1019 Vgl. Eduskunta 2016p. 1020 Vgl. TJ § 25. 1021 Vgl. Wiberg 2014b: 223; Sutinen 2016. Vgl. zum Ablauf einer Fragestunde am 17.3.2016 in der Plenumssitzung 26/2016: Eduskunta 2016q. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 257 und insbesondere auch die Kontrollrechte und Möglichkeiten der parlamentarischen Opposition zu sichern.1022 Die Gestaltung der Fragerechte war zunächst sehr zu Gunsten der Regierung ausgerichtet, heute bieten die mündlichen Fragen die Möglichkeit, stärkere Responsivität herzustellen. Gleichzeitig sind die parlamentarischen Fragen im Eduskunta zwar wichtig, aber nicht das Hauptbarometer der Parlamentsarbeit. Wiberg beschreibt sie als unspektakulären, aber effektiven Kommunikationskanal, der sein Potential noch stärker ausschöpfen könnte.1023 Nach Matti Wiberg hat das finnische Parlament alle üblichen Kontrollinstrumente (schriftliche und mündliche Fragen, Fragen an die Regierung, Interpellationen, Ministerverantwortlichkeit) mit Ausnahme des Fragerechts in den Ausschüssen.1024 Hinter den Fragerechten steht die parteipolitische Strategie, die Heterogenität der Präferenzen aufzuzeigen und sich damit als Regierungsalternative anzubieten sowie die Informationsasymmetrie zwischen Regierung und Parlament zu verringern.1025 Die parlamentarischen Fragen im Eduskunta lassen sich nach Wiberg zwei Mikro-Funktionen zuordnen: Verlangen nach Information und Kommunikation. Parallel dazu stehen die Makrofunktion der Kontrolle, Responsivität und Profilierung. Die Abgeordneten, die die Fragen stellen, agieren dabei nicht unbedingt eigenständig, sondern vielmehr als Vermittler der Regierung oder ihrer Fraktion.1026 In einer Studie aus dem Jahr 1994 kommt Matti Wiberg zu dem Ergebnis, dass die Anzahl der parlamentarischen Fragen stetig wachse. Er führt dies auf die anwachsende Komplexität der politischen Themen- 1022 Vgl. Wiberg 2014b: 224–225. Aula 2003: 118 wiederum beschreibt die offene Gestaltung in Form der Nachfragen als im internationalen Vergleich selten, vgl. dazu auch Russo/Wiberg 2010: 222. 1023 Vgl. Wiberg 1994c: 106/189; Raunio/Wiberg 2008: 594; Russo/Wiberg 2010: 222, 226–227. Auch die Fragerechte gewinnen an Bedeutung: von pro Jahr durchschnittlich 101 schriftlichen Fragen in den 1950er Jahren zu 924 in den 1990er Jahren. Mündliche Fragen: 150–200 pro Jahr. Vgl. zum früheren Prozedere der Fragerechte Wiberg 1994c: 107; Raunio 2008: 137. 1024 Vgl. Wiberg 1994a: 12. In den nordischen Ländern, die Wiberg in dieser Studie untersucht, besitzt nur das dänische Parlament dieses letztgenannte Recht. 1025 Vgl. Wiberg 2014a: 205–206. 1026 Vgl. Ebd.: 215/219/222; Ebd. für 14 Unterfunktionen. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 258 felder und die neuen Bedingungen für die parlamentarische Arbeit zurück. Quasi alle Abgeordneten und alle Fraktionen nutzten das Instrument. Auch falle auf, dass die Fraktionen keine „Koalitionen“ bilden, um ihre Fragen zu stellen, sondern meistens einzelne Abgeordnete ihre Fragen einreichen. Insgesamt bewertet Wiberg die Fragerechte des Eduskunta als Instrument zur Spannungsentladung, was zwar wirkungsvoll sei, aber die parlamentarische Politik Finnlands nicht entscheidend präge.1027 Die Regierung ist verpflichtet, dem Parlament Berichte vorzulegen, denen eine Debatte im Plenum folgt. Ankündigungen des Premierministers bzw. eines vom Premierminister dazu beauftragten Ministers zu einer aktuellen Angelegenheit werden ebenfalls dem Parlament präsentiert. Über den Zeitpunkt der Mitteilung stimmt sich die Regierung mit dem Parlament ab, der Parlamentspräsident entscheidet, ob es im Anschluss an die Ankündigung eine Debatte gibt. Nach ihrer Behandlung kann es zu einer Vertrauensfrage kommen, sofern sie in der Debatte beantragt wird. Die parlamentarische Geschäftsordnung ergänzt dazu, dass das Parlament die Angelegenheit auch vor einen Ausschuss bringen kann, der über die Antwort des Parlaments zu dieser Erklärung berät. Dies stärkt den Zugang des Parlaments zu Informationen, insbesondere weil die Berichte und Erklärungen, die vom Premierminister gegeben werden Gegenstand von Plenardebatten werden.1028 Außerdem hat die Regierung dem Parlament jährlich einen Bericht über die Tätigkeit und Maßnahmen, die sie aufgrund der Beschlüsse des Parlaments getroffen hat, sowie über die Verwaltung der Staatsfinanzen und der Einhaltung des Haushaltsplans vorzulegen. Die Verfassung legt auch ein Informationsrecht des Parlaments fest.1029 Dieses bezieht sich auf drei parlamentarische Orte. Erstens hat das Parlament als Ganzes das Recht, von der Regierung die Informationen zu erhalten, die es für die Beratung seiner Angelegenheiten braucht. Der inhaltlich zuständige Minister muss dafür Sorge tragen, dass jedes 1027 Vgl. Wiberg 1994c: 195–197. Wiberg verweist darüber hinaus darauf, dass finnische Abgeordneten zufrieden mit dem Instrument seien bzw. es keine Debatte über die Veränderung des Instruments gebe, dies gehe darauf zurück, dass sie keine realistische Chance zur Veränderung sehen (Stand 1994): vgl. Ebd.: 194/197. 1028 Vgl. PL § 44; TJ §§ 23 und 24; Raunio/Wiberg 2008: 595. 1029 Vgl. PL §§ 46 und 47. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 259 Parlamentsorgan unverzüglich die benötigten Dokumente, die im Besitz seiner Behörde sind, sowie alle sonstigen Informationen erhält. Zweitens gilt dies für die Ausschüsse, die im Rahmen ihrer inhaltlichen Kompetenz Informationen von der Regierung bzw. dem zuständigen Ministerium erhalten müssen. Drittens haben auch die einzelnen Abgeordneten dieses Informationsrecht.1030 Ergänzend dazu muss die Regierung unverzüglich nach ihrer Bildung dem Parlament ihr Programm präsentieren.1031 Raunio beschreibt den Zugang des Eduskunta zu Informationen als traditionell stark. Jedes Gesetz muss durch die Ausschussberatung und die Ausschüsse erstatten dem Plenum über alle Initiativen – mit Ausnahme der Abgeordneteninitiativen – Bericht. Regierungsmitglieder erhalten keinen Ausschusssitz und können vom Ausschuss vorgeladen werden, auch wenn keine Verpflichtung besteht, dort zu erscheinen. Diese starken Informationsrechte beziehen sich auch auf die Angelegenheiten der EU sowie Berichte der Regierung, zu denen das Parlament und seine Ausschüsse Zugang haben.1032 Mithilfe der Fragerechte und der Ausschussarbeit bemüht sich das Eduskunta darum, informationelle Nachteile gegenüber der Regierung auszugleichen.1033 Die Bewertung der Kontrollrechte des finnischen Eduskunta fällt schwer. Zusammengefasst hat die Kontrolle der Regierung folgende Stärken: Die Stellung des Parlaments ist in der Verfassung verankert, es ist relativ früh bei der Verarbeitung Gesetzgebung involviert, das Parlament hat ungehinderten Zugang zu Regierungsinformationen und die Verantwortung zur Prüfung europäischer Angelegenheiten ist an spezialisierte Ausschüsse delegiert, so koordiniert wie angesprochen der Große Ausschuss die Positionen des Eduskunta zu EU-Themen. Der Minister erscheint dabei auch vor dem Ausschuss und es ist selten, dass ein Minister gegen den Großen Ausschuss agiert. Auch die ständigen Ausschüsse sind kontinuierlich involviert. Dies stärkt insgesamt die Kommunikation zwischen Regierung und Parlament.1034 Raunio und Wiberg kommen zu folgendem Ergebnis: „Eduskunta has gradual- 1030 Vgl. auch Raunio/Wiberg 2000: 64. 1031 Vgl. PL § 62. 1032 Vgl. PL §§ 44, 46, 96–97; Raunio 2004: 138. 1033 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 593/595. 1034 Vgl. Raunio 2004: 148. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 260 ly but consistently revised its own modes of operation in order to hold the government to account more effectively”.1035 Institutionelle und parteipolitische Vetospieler Institutionelle Vetospieler Zweite Kammer Finnland besitzt seit 1907 ein unikamerales Parlament.1036 Es besteht also keine zweite Kammer, die als Vetospieler in die Gesetzgebung oder andere parlamentarische Prozesse eingebunden sein könnte. Wie bereits angesprochen, wird dem Großen Ausschuss die Funktion als zumindest einer Art Zweiten Kammer zugeschrieben. Regierung Bei der Betrachtung der finnischen Verfassungsentwicklung ist auf den wesentlichen Aspekt bereits hingewiesen worden: die Machtbalance innerhalb der Exekutive ist zu Gunsten der vom Parlament abhängigen Regierung verschoben worden.1037 Das Kennzeichen der finnischen Regierungsbildung ist ihre vollständige Parlamentarisierung, d.h. sie erfolgt nun aus dem Parlament ohne Beeinflussung durch den Präsidenten.1038 Konkret bedeutet dies, dass die Regierungsbildung nach einer Parlamentswahl jener Fraktion mit den meisten Sitzen zufällt. Dadurch ist die Bedeutung des Wahlergebnisses und die Machtposition des Parlamentes insgesamt – zu Lasten des Präsidenten – gewachsen. Die Regierungsbildung liegt in den Händen der Parteien und ihrer Fraktionen, die die Koalitionsoptionen aushandeln.1039 Finnland ist 6.1.3 1035 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 593. 1036 Vgl. Auffermann 2009: 228. 1037 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 588; Nousiainen 1997: 333; Paloheimo 2001: 91; Arter 1985: 483. 1038 Vgl. Karvonen 2014: 85/88; Isaksson 2014: 152; Nousiainen 2000c: 10. 1039 Vgl. Isaksson 2014: 155/162; Paloheimo 2002: 209; Karvonen 2014: 88–89. Falls diesem die Regierungsbildung misslingt, kann auch ein Kabinett unter einer anderen Führung gebildet werden, dies ist allerdings noch nicht vorgekommen. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 261 aufgrund der vorgesehenen Investiturabstimmung durch einen positiven Parlamentarismus gekennzeichnet, der sowohl die Regierung als auch das Parlament stärkt: nach abgeschlossener Koalitionsbildung stellt die Regierung ihr Programm dem Parlament vor, über das abgestimmt wird. Durch die Zustimmung zum Regierungsprogramm macht das Parlament explizit seine Unterstützung des Kabinetts deutlich.1040 Erstens sind für finnische Regierungen heute übergroße (oversized oder surplus) Koalitionsregierungen charakteristisch: Es gehören mehr Fraktionen zur Koalition als zu einer „minimal winning coalition“ bzw. einfachen parlamentarischen Mehrheit nötig wären.1041 Auffällig ist zweitens die hohe Fluktuation der Regierungen, so wurde Finnland in der Zeit von 1945 bis 2014 von 43 Kabinetten regiert, bis in die 1980er waren die Kabinette durch ihren Mehrheitscharakter, aber vor allem ihre Instabilität geprägt. Acht davon waren Minderheitsregierungen. Im Zuge der Parlamentarisierung veränderte sich dieses Bild und die finnischen Kabinette sind zunehmend stabile übergroße Mehrheitskoalitionen.1042 Ein drittes Charakteristikum finnischer Regierungen ist ihre blockübergreifende – über (ideologische) Parteigrenzen hinweggehende – Zusammensetzung.1043 Auffallendes Beispiel dafür war die sogenannte Regenbogenkoalition der Jahre 1995 bis 2003 unter Premierminister Paavo Lipponen (SDP).1044 Sie bestand aus den Sozialdemokraten mit Allerdings war Premierminister Harri Holkeri 1987–1991 nicht Teil der größten Regierungsfraktion, vgl. Isaksson 2014: 157. 1040 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 590–591; Karvonen 2014: 93. 1041 Vgl. Karvonen 2014: 7/78; Nousiainen 1998: 110–111; Nousiainen 1997: 334; Ganghof/Bräuninger 2006: 527; Jochem 2012: 59. 1042 Vgl. Karvonen 2014: 73–76; Pajala 2013: 42; Jochem 2012: 61. Nach der Unabhängigkeit 1917 bis in die 1930er Jahre waren Minderheitenkabinette die Norm, vgl. Ebd; Arter 2006: 86/89. Karvonen hebt hervor, dass Finnland seit 1977 nur Mehrheitskoalitionen die Regierung bildeten, vgl. Karvonen 2014: 76. In den 1970er Jahren wurde von Johannes Virolainen sogar eine Allparteienregierung vorgeschlagen angesichts der bis dahin noch vorherrschenden instabilen Regierungen, vgl. zur Diskussion dieser Option Arter 1978. Für eine Liste der finnischen Kabinette vgl. Valtioneuvosto 2016b und Karvonen 2014: 74–76. 1043 Vgl. Arter 2006: 89; Damgard 1992: 193. Mit der Ausnahme der sozialistischen Koalition zwischen 1991 und 1995. 1044 Vgl. Ganghof/Bräuninger 2006: 530; Heidar/Damgaard et al. 2000: 43. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 262 63 Sitzen, der konservativen Sammlungspartei mit 39 Sitzen, der Linken mit 22 Sitzen, der Schwedenpartei mit 11 Sitzen und – zum ersten Mal überhaupt an einer Regierung beteiligt – den Grünen (diese nur bis 2002) mit 9 Sitzen. Zur Opposition gehörten die Zentrumspartei (44 Sitze) und die Christdemokraten (7 Sitze) sowie einige rechte Gruppierungen.1045 Das gesamte politische Spektrum war damit in der Regierung vertreten und KESK blieb als Partei der Mitte in der Opposition. Die schwierige ökonomische Lage Finnlands nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion machte aus Sicht der Beteiligten diese blockübergreifende Koalition aus konservativen und linken Parteien erstrebenswert. Interessanterweise wurde diese Koalition 1999 wiedergewählt und war damit die bis dato beständigste finnische Regierung.1046 Jungar sieht in dieser Regenbogenkoalition allerdings keine systemische Notwendigkeit, sondern vielmehr das Ergebnis parteipolitischer strategischer Überlegungen, da sie in der Regierungsbeteiligung mehr Vorteile als in der Opposition sahen. Die Möglichkeiten, die Politik als Amtsträger zu beeinflussen, überwogen für alle Fraktionen gegenüber dem Gang in die Opposition.1047 Das vierte Merkmal finnischer Regierungen findet sich (seit 1987) in der Kooperation mindestens zwei der drei großen Parteien (SDP, KESK, KOK).1048 Aus dieser Koalitionsoffenheit entstanden sowohl Rot-Grüne Koalitionen (SDP +KESK)1049 als auch Rot-Blaue (SDP +KOK) oder bürgerliche Koalitionen (KESK+KOK).1050 Diese Offenheit trägt einerseits maßgeblich zur Stabilität des parlamentarischen Systems bei, andererseits kann die Regierung angesichts ihrer breiten 1045 Vgl. Arter 2006: 91; Jochem 2012: 61. Die finnischen Grünen waren die erste grüne Partei in Europa, die an der Regierung beteiligt wurden, vgl. Ebd. 1046 Vgl. Arter 2006: 90–92; Karvonen 2014: 76, seit Mai 2002 allerdings ohne die Grünen; Jungar 2002: 62–63. 1047 Vgl. Jungar 2002: 78–80. 1048 Vgl. Jochem 2012: 61. Jochem verweist darauf, dass zunächst nur SDP, KESK und SFP die Regierungsgeschäfte dominierten, erst in jüngerer Vergangenheit ist der Sammlungspartei KOK diese Rolle zugekommen. 1049 Die Zentrumspartei als alte Bauernpartei wird in Finnland mit Grün gekennzeichnet, während die tatsächlichen Grünen mit einem anderen Grünton etikettiert werden. 1050 Vgl. Karvonen 2014: 77. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 263 Mehrheit das Parlament dominieren.1051 David Arter fasst die Besonderheiten der finnischen Regierungsstruktur so zusammen: „Ideologically disparate, 'surplus majority' coalitions have become something of a post-war Finnish specialty”.1052 Lauri Karvonen bezeichnet Finnland angesichts des Status‘ als Hochburg des „surplus majority parliamentarism“ als eigenen Typ.1053 Worauf gründet die finnische Neigung zu übergroßen Koalitionen? Jungar erklärt sie anhand zweier Aspekte: zum einen seien sie eine Notwendigkeit, um mit besonderen parlamentarischen Mehrheitsanforderungen, schwacher Fraktionsdisziplin oder besonderen politischen Umständen umzugehen. Zum anderen seien Surplus-Regierungen auch eine Möglichkeit für die potentiellen Koalitionsparteien, wenn eine Regierungsbeteiligung nützlicher als der Verbleib in der Opposition ist.1054 Im finnischen Fall spielen die besonderen parlamentarischen Mehrheitsanforderungen die entscheidende Rolle bei der Erklärung des Regierungsmusters.1055 Ein Drittel der Abgeordneten (67) konnte einen Gesetzesvorschlag auf einen Zeitpunkt bis nach der nächsten Wahl verschieben. Trotz seiner seltenen Anwendung in der Praxis bedeutete dies bei einer knappen Regierungsmehrheit die inhärente Drohung mit einer parlamentarischen Niederlage.1056 Dies bildete einen Anreiz zur Bildung großer parlamentarischer Mehrheiten, um Sicherheit für die Durchführung des Regierungsprogramms zu haben. Verschiedene Erklärungsmuster für diese Regierungen wurden entwickelt. Übergroße Kabinette in Finnland seien – erstens – ein „safety measure in a particular institutional environment“.1057 Dieser Argumentationslinie widerspricht, dass obwohl dieses Instrument in den frühen 1990er Jahren abgeschafft wurde, übergroße Kabinette ein Charakteristikum der finnischen Regierungen blieben – die Regenbo- 1051 Vgl. Damgaard 1992b: 196/204; Raunio/Wiberg 2003: 321; Karvonen 2014: 91 zur politischen Logik der Koalitionsalternativen. 1052 Arter 2006: 87. 1053 Vgl. Karvonen 2014: 79. 1054 Vgl. Jungar 2002: 57–58. Vgl. Ebd. für die theoretische Verortung übergroßer Koalitionen; in der Rezeption Karvonen 2014: 80. 1055 Vgl. Karvonen 2014: 80; Nousiainen 1997: 334. 1056 Vgl. Karvonen 2014: 80; Anckar 1992: 161–162. 1057 Karvonen 2014: 80. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 264 genkoalition fällt in diese Zeit. Eine zweite Erklärung sieht in übergro- ßen Kabinetten einen Ausdruck der Sicherung der politischen Konsenskultur.1058 Überzeugender erscheint ein drittes Erklärungsmuster, das die Struktur des Parteiensystems in den Fokus rückt. Wie erläutert setzt sich die Regierung mindestens aus zwei der drei großen Parteien zusammen, die jeweils aber nicht mehr als 20 bis 25% der Sitze erlangen. Kleinere Parteien wurden für eine Regierungsmehrheit gebraucht. Indem mehr kleine Parteien als rechnerisch nötig einbezogen werden, wird verhindert, dass einer der kleinen Koalitionspartner entscheidend wird – sie sorgen also für eine Disziplinierung der kleinen Parteien.1059 So kalkulierte z.B. die SDP 1995, dass eine stringente Wirtschaftspolitik nur mit einer Regierungsbeteiligung von VAS erfolgreich sein könnte, damit die Linkssozialisten nicht von einer Oppositionshaltung gegen die Maßnahmen profitieren könnten. Darüber hinaus wollten sowohl VAS als auch VIHR ihre Zuverlässigkeit als Regierungspartner demonstrieren und konstruktiv erscheinen.1060 Die Kennzeichen der übergroßen Koalitionen – Konsenspolitik in einem fragmentierten Mehrparteiensystem – zusammenfassend fällt auf, dass sie für Stabilität und Konsens innerhalb der Regierung gesorgt und die ideologische Rivalität zwischen den Parteien geschwächt haben. Gleichzeitig haben sie zur Folge, dass eine Regierungsbteiligung den dominanten Kanal für die Teilnahme am politischen Entscheidungsprozess darstellt und Oppositionsfraktionen sich stets als vernünftig, konstruktiv und flexibel regierungsfähig präsentieren müssen. Das Kernproblem der übergroßen Koalitionen ist die Verantwortlichkeit, da der Ursprung inhaltlicher Ideen und die Zuordnung politischer Entscheidungsverantwortung schwer zu identifizieren ist. Dieses Phänomen wurde bei den Oppositionsfraktionen angesprochen.1061 Die Regierung ist intern in ein Kabinettsplenum und Kabinettsausschüsse organisiert und tritt nach außen als Kollegialorgan auf.1062 1058 Vgl. Ebd.: 80–81. 1059 Vgl. Ebd.: 81. 1060 Vgl. Ebd.: 82; Arter 2006: 94–96; 1061 Vgl. Karvonen 2014: 103/105. 1062 Vgl. Auffermann 2009: 233. Vgl. Paloheimo 2002: 211. Folgende Regierungsausschüsse gibt es: Außen- und Sicherheitspolitik, EU-Angelegenheiten, Finanzpolitik, Wirtschaftspolitik. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 265 Nach der Verfassungsänderung und der Durchsetzung mehrheitsparlamentarischer Strukturen hat diese Kollegialität an Bedeutung eingebüßt, mit der Stabilisierung des finnischen Parlamentarismus spielen Kabinettsdisziplin und innerkoalitionäre Verhaltensregeln eine größere Rolle.1063 Neben der parteipolitischen Zusammensetzung zeigt sich auch bei der personellen Auswahl der Machtverlust des Präsidenten: es handelt sich um eine innerparteiliche Angelegenheit für die Parteiorganisationen. Regionale und Gender-Aspekte scheinen neben Erfahrung auch eine Rolle zu spielen.1064 Die Arbeitsweise und Einflussverteilung innerhalb des Kabinetts sind durch zwei parallele Charakteristika gekennzeichnet. Zum einen lässt sich eine Dezentralisierung feststellen, kleinere Ministergruppen beraten über Politikfelder und Gesetzesinitiativen, sodass viele Themen bereits auf Ministeriumsebene vorentschieden werden. Dies betrifft insbesondere die in einem Kabinettsausschuss vertretenen Minister, die damit überproportionalen Einfluss auf die Entwicklung der Politikfelder haben. Hier zeigt sich die elitäre Grundstruktur der finnischen Entscheidungsprozesse, insbesondere weil die Kabinettsausschüsse keine formale Macht haben, ihre Vorschläge aber faktisch zu Regierungspolitik werden. Zum anderen ist der parallele Trend einer Zentralisierung von zentralen Politikfeldern in Form von Treffen der Parteivorsitzenden der an der Regierung beteiligten Parteien zu beobachten, die eine Art informelles inneres Kabinett bilden.1065 Karvonen beobachtet als Konsequenz aus diesen parallelen Prozessen der Zentralisierung und Dezentralisierung eine zunehmende Fragmentierung der finnischen Regierungspolitik.1066 1063 Vgl. Karvonen 2014: 95. 1064 Vgl. Ebd.: 92, der festhält, dass dieser interne Prozess der Ministerauswahl ein Forschungsdesiderat in Finnland darstellt. 1065 Vgl. Karvonen 2014: 97–98; Wiberg 2009: 45–46; Raunio 2004: 139; Paloheimo 2005: 256. Karvonen 2014: 99ff. verweist des Weiteren darauf, dass der Einfluss der administrativen Elite in Finnland enorm ist und die Ministerialbeamten teilweise einen größeren Einfluss auf die politischen Prozesse haben als die Minister. Karvonen begründet das Verschwimmen von Politik und Administration mit der schwierigen ökonomischen Lage Finnlands in den 1990er Jahren. 1066 Vgl. Karvonen 2014: 101. Vgl. zur Praxis des Regierens vor der Verfassungsänderung Nousiainen 1997: 345ff. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 266 Der finnische Premierminister (Pääministeri) stand lange im Schatten des starken Staatsoberhaupts, ist aber im Zuge der Parlamentarisierung zum Führer der Exekutive aufgestiegen. Das Parlament wählt den Regierungschef, der dann vom Präsidenten ernannt wird. In der neuen Verfassung findet der Premierminister explizit Erwähnung als vom Präsidenten unabhängiger Regierungschef und Koordinator des Kabinetts.1067 Angesichts der Fragmentierung der Regierungspolitik kommt dem Premierminister eine zentral verortete wachsende Koordinierungsverantwortung zu. Auch erwarten ihn besondere Managementaufgaben angesichts der übergroßen Kabinettsstruktur.1068 Der Premierminister führt die Regierung, sitzt den Kabinettssitzungen vor und ist Sprecher des Kabinetts im Parlament. Darüber hinaus ist er der Parteivorsitzende der stärksten Partei im Parlament und kann dem Staatspräsidenten die Entlassung eines Ministers vorschlagen. Auch hat er maßgebliche Agendamacht durch die Bestimmung der Tagesordnung, mit deren Hilfe er Beschlussfassungen seiner Regierung abwenden kann, die ihm widerstreben. Der Premierminister ist zum Aushängeschild seiner Partei geworden und hat eine deutliche Autoritätsposition erreicht. Seine Prominenz reflektiert aber vornehmlich seine Rolle als Regierungschef und weniger als Parteivorsitzender.1069 Die Zentralisierung der Regierungspolitik rückt die Rolle des Regierungschefs in den Fokus und die dominante Stellung des Premierministers wirft die Frage nach der Typologisierung der doppelten Exeku- 1067 Vgl. PL §§ 61 und 66; Auffermann 2009: 239; Arter 2007: 113/124; Paloheimo 2002: 218, der kurz nach der Verfassungsreform schreibend feststellt, dass der Premierminister diese neue Rolle hat, obwohl das System zu diesem Zeitpunkt noch nicht komplett parlamentarisiert war. 1068 Vgl. Paloheimo 2005: 256; Arter 2006: 137. 1069 Vgl. Arter 2007: 124–125; Arter 2006: 133/137; Auffermann 2009: 239–240; Paloheimo 2005: 257. Die zentrale Verortung des Premiers ist zum einen der Internationalisierung und Europäisierung der Entscheidungsprozesse geschuldet, die auch die finnische Regierungspolitik verändert haben. Zum anderen beschert die breite parlamentarische Mehrheit dem Premierminister eine dominante Verhandlungsposition. Die Stärkung der Rolle des Premierministers hat zur Folge, dass auch die Geschlossenheit des Kabinetts und die Solidarität zum Regierungschef de facto relevante Faktoren werden. Die Personalisierung wird auch im Wahlkampf sichtbar. So sind in Finnland Parlamentswahlen quasi zu Premierministerwahlen geworden, vgl. Karvonen 2014: 135–136; Nousiainen 1997: 349; Arter 2007: 114–115; Arter 2006: 145. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 267 tive im finnischen Regierungssystem auf. Paloheimo argumentiert, dass formal zwar eine Depräsidentialisierung durch die Reduzierung der präsidentiellen Macht, de facto aber eine Re-Präsidentialisierung angesichts der wachsenden Macht des Premierministers stattgefunden hat. Die Verfassungsreform habe die Regierung insgesamt gestärkt, aber im Zuge der Parlamentarisierung eben auch den Regierungschef.1070 Kennzeichen der finnischen Regierungsarbeit sind damit die Vorarbeit in Kabinettsausschüssen, Parteivorsitzenden-Sitzungen, ad hoc- Treffen und die dezentralisierten Strukturen bzw. inoffiziellen Verhandlungsarenen und Innenzirkel.1071 Im Ergebnis für den Handlungskorridor bleibt festzuhalten, dass die finnische Politik exekutiv dominiert und das Regierungssystem regierungszentriert ist. Raunio und Wiberg fassen für die Konsequenz der Parlamentarisierung zusammen: „The Eduskunta has simultaneously been strengthened and has lost power to the government and civil servants“.1072 Der Schatten der starken Präsidentschaft scheint insofern weiterhin zu wirken, als die Macht der Regierung parallel zur Schwächung der Macht des Präsidenten gestärkt wurde.1073 1070 Vgl. Paloheimo 2005: 265. Auffermann wirft mit Blick auf die deutsche Situation den Begriff der Kanzlerdemokratie in den Raum, vgl. Auffermann 2009: 260. 1071 Vgl Karvonen 2014: 98; Paloheimo 2005: 255; Paloheimo 2002: 212. Dies entspricht einem allgemeinen europäischen Trend, ist im finnischen Fall aber besonders interessant, weil zuvor fast fünfzig Jahre lang die sog. Iltakoulu (direkt übersetzt: Abendschule) prägend für die Arbeitsweise der Regierung war. Dabei handelte es sich um ein informelles Treffen, bei denen Minister Gesetze und Themen besprechen konnten, bevor sie in den formalen Entscheidungsprozess traten. Iltakoulu-Treffen sind nun viel formalisierter und haben entsprechend ihren ursprünglichen Rang an andere Formate abgelaufen, vgl. Karvonen 2014: 98. 1072 Raunio/Wiberg 2000: 78. Vgl. auch Pajala 2013: 55–56; Makkonen/Wiberg 2003: 148; Aula 2003: 104. 1073 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 595; Arter 2006: 265; Nousiainen 1998: 125; Raunio/ Wiberg 2003: 320–321; Raunio 2004: 150. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 268 Staatsoberhaupt Die wandelnde Rolle des finnischen Staatsoberhaupts ist bereits beim Vetospieler Regierung angesprochen worden. Die semi-präsidentielle Tradition des Systems prägt diese Position weiterhin.1074 Der finnische Präsident wurde bis 1991 indirekt durch ein Wahlkollegium gewählt, seit der Präsidentschaftswahl 1994 gilt die Direktwahl durch absolute Mehrheit. Seine Amtsperiode liegt bei sechs Jahren, es ist eine Wiederwahl möglich.1075 Gleichzeitig überrascht die Einführung der Direktwahl zu einem Zeitpunkt, in dem die völlige Parlamentarisierung des Systems bereits begonnen hatte und wirft Fragen nach der Balance der verschiedenen Legitimitäten auf.1076 Die Machtressourcen und -einschränkungen des finnischen Präsidenten müssen mit der Verfassungsentwicklung kontextualisiert werden. Bis zur Verfassungsreform war der Präsident im Besitz einer Fülle von Machtressourcen. Seine zentrale Stellung wurde insbesondere bei der Regierungsbildung deutlich, in der der Präsident die Initiative übernahm und Vorschläge für die Nominierung eines Premierministerkandidaten nach Absprache mit den Fraktionsvorsitzenden machen konnte. Außerdem gab er Instruktionen zur Parteienzusammensetzung der zu bildenden Koalition, bei der er aufgrund des fragmentierten finnischen Parteiensystems einen besonderen Handlungsspielraum besaß.1077 Die Machtressourcen des Präsidenten beinhalteten legislative, exekutive und judikative Elemente. Dazu gehörte das Recht der Parlamentsauflösung, Einreichung von Gesetzesinitiativen, Intervenie- 1074 Vgl. Arter 1985: 472/474; Arter 2010: 1280. Bei der Etablierung des Präsidenten in die finnische Verfassung spielte zum einen der Kompromissgedanke eine Rolle, zum anderen aber auch das Erbe der russischen Herrschaft. So erhielt bei der Gründung der finnischen Republik der Präsident damit ähnliche Prärogativen wie vormals der russische Zar. 1075 Vgl. PL § 54; Nousiainen 2000: 7; Petersson 1989: 42. Arter verweist darauf, dass die Wahl innerhalb des Wahlkollegiums keine reine Formalität war, sondern tatsächliches Feilschen zwischen den Parteien bedeutete, vgl. Arter 1985: 475. 1076 Vgl. Nousiainen 2001: 108. Vgl. zum Beispiel zur Diskussion um die Direktwahl des Bundespräsidenten Rütters 2013. 1077 Vgl. Nousiainen 1997: 336–337. Das Ausmaß der Einflussausübung variierte, je nachdem wie schwierig die Koalitionsbildung war, der Präsident konnte in diesen Situationen energisch Druck auf die Fraktionen ausüben und klar seine Koalitionspräferenz artikulieren. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 269 ren in andere Initiativen, Bestätigung der verabschiedeten Gesetze, Erlassen von Dekreten und Ernennung und Entlassung des Kabinetts. Auch war er Befehlshaber der Armee und ernannte Richter und hoher Verwaltungsbeamter. Darüber hinaus oblag ihm die außenpolitische Entscheidungsgewalt. Der Präsident war dabei recht unabhängig in seinen Beziehungen zum Parlament und zum Kabinett.1078 Dies zeigt sich auch im System des dualen Vorsitzes bei Kabinettsitzungen: So leitete der Premierminister die donnerstäglichen Kabinettsitzungen, während der Präsident denen am Freitag vorsaß.1079 Diese de facto-Machtfülle ist aber mit Hinblick auf die Verfassung keineswegs zwingend gewesen, der Primat des Parlaments hätte akzeptiert werden können.1080 Dag Anckar beschreibt entsprechend die Machtressourcen des Präsidenten als „Buffettisch“, von dem die Amtsinhaber sich Funktionen und Rollen entsprechend ihrer Vorlieben und Prioritäten nehmen konnten. Insgesamt bestimmte die Verfassung nicht akkurat, wie das Verhältnis innerhalb der Exekutive zwischen Präsident und Regierung aussehen sollte. Daraus ergab sich die unterschiedliche Nutzung der Möglichkeiten abhängig von der Person des Präsidenten.1081 Zusammenfassend: „Power was centralized around 1078 Vgl. Anckar 1992: 153; Paloheimo 2001: 86; Arter 1985: 479; Karvonen 2014: 83. Zwar konnte das Parlament z.B, im Falle der nicht erfolgten Bestätigung eines Gesetzes erneut abstimmen, womit das Gesetz Gültigkeit erlangte. Auch hatte das Kabinett formal Einflussmöglichkeiten, aber de facto waren die Minister vom Vertrauen des Präsidenten abhängig, vgl. Anckar 1992: 153. 1079 Vgl. Anckar 1992: 481. 1080 Vgl. Jochem 2012: 56; Nousiainen 2000: 5. Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es zu einer Neuinterpretation der Verfassung, die bis in die 1980er Jahre anhielt und die die präsidentielle Macht manifestierte, ohne dass es zu tatsächlichen konstitutionellen Veränderungen kam. Das neue Arrangement stärkte die persönliche Autorität des Präsidenten und fokussierte auf Hierarchie und Patriarchat, vgl. Arter 2010: 1281; Nousiainen 2001: 100. 1081 Vgl. Anckar 2000: 11; Karvonen 2014: 84; Paloheimo 2001: 86. Die Fragmentierung des Parteiensystems trugen zu dieser Entwicklung bei genauso wie die erst 1994 eingeführte Amtszeitbegrenzung. Das Anwachsen der Macht des Präsidenten nach 1945 ist insbesondere auf den langjährigen Amtsinhaber Urho Kekkonen zurückzuführen, der in seiner 25 Jahre währenden Amtszeit das Amt und das Land dominierte. Außerdem spielten die außenpolitischen Gegebenheiten in Form der Beziehungen zur Sowjetunion eine maßgebliche Rolle, vgl. Arter 2010: 1281; Arter 1985: 479; vgl. Karvonen 2014: 35 zur Synthese von Außen- und Innenpolitik bei Kekkonen. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 270 the president; criticism of the president was tantamount to opposition to the predominant foreign-policy line”1082 und „Not only did he utilize his constitutional powers maximally; he also adopted an activist stance in matters outside his constitutionally defined domain”.1083 Die Veränderungen nach der Verfassungsreform sind deutlich und bei der Analyse der Regierung bereits herausgestellt worden. So hat die Regierung nun die allgemeine exekutive Autorität und – ganz zentral – die Einflussnahme des Präsidenten bei der Regierungsbildung ist marginalisiert worden: Das Parlament wählt den Regierungschef, der nur noch offiziell vom Präsidenten ernannt wird. Der Präsident kann darüber hinaus das Parlament ausschließlich nach Aufforderung des Premierministers auflösen und Regierungsinitiativen nicht mehr verändern, bevor sie dem Parlament vorgelegt werden (er muss ihnen aber formal zustimmen). Das Parlament kann seine Vetos überstimmen. Der Präsident ernennt die Minister auf Vorschlag des Premierministers und kann hierbei nicht mehr die personellen Zusammensetzung beeinflussen. In der Außenpolitik blieb die duale Struktur zunächst bestehen, aktuell dominiert hier aber nun auch der Premierminister. EU- Angelegenheiten fallen ebenfalls in die Regierungskompetenz und sind damit der Kontrolle des Parlaments unterworfen. Sichtbar wird dies auch darin, dass der finnische Premierminister Finnland bei den Verhandlungen im Europäischen Rat vertritt.1084 Interessant wiederum ist die Frage nach den Wünschen der Bevölkerung, welche Art von Präsidenten sie sich wünschen angesichts der Tatsache, dass sich die Regierung eine eher zeremonielle Präsidentschaft vorstellen kann. Die Bevölkerung befürwortet stattdessen eher eine starke Präsidentschaft. So kommen Arter und Widfeldt in ihrer Untersuchung zu dem Schluss, dass die Mehrheit der Finnen den Status quo unterstützt. Dies zeigt sich auch an der im Vergleich zu Parla- 1082 Karvonen 2014: 37. Hervorhebung im Original. 1083 Ebd.: 84. Karvonen verweist Ebd. auf Paloheimos Analyse, in der er die präsidentielle Macht in den Hochzeiten der Präsidentschaft Kekkonens als größer als die des US-amerikanischen Präsidenten beschreibt. 1084 Vgl. Paloheimo 2001: 91–92. Der Präsident bleibt allerdings Oberbefehlshaber der Armee, Auffermann 2009: 225–228; Nousiainen 2000: 11; PL § 54–59; Raunio/Wiberg 2008: 586–587. Vgl. für eine tabellarische Darstellung der Rechte des Präsidenten, der Regierung und des Parlaments nach der neuen Verfassung Paloheimo 2002: 206. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 271 mentswahlen deutlich höheren Wahlbeteiligung bei Präsidentschaftswahlen.1085 Für den Handlungskorridor ergibt sich daraus, dass das Staatsoberhaupt zwar in den entscheidenden Aspekten der Beziehung zwischen Regierung und Parlament keine Rolle mehr spielt, allerdings der Schatten der dominanten Präsidentschaft zumindest in der Wahrnehmung weiterhin existiert. Verfassungsgerichtsbarkeit und Verfassung Finnland besitzt eine detaillierte Verfassung in Form eines Grundgesetzes (Perustuslaki) das am 11.6.1999 verabschiedet wurde und am 1.3.2000 in Kraft trat. Es besteht aus dreizehn Kapiteln und 131 Paragraphen. Neben grundsätzlichen Festlegungen (Kap. 1) beschäftigt sich ein Kapitel mit den Grundrechten (Kap. 2), weiterhin finden sich Regelungen zum Parlament und seinen Abgeordneten (Kap. 3) und zur Funktionsweise des Parlaments (Kap. 4). Das Verfahren zur Änderung des Grundgesetzes sieht vor, dass nach der Verabschiedung des entsprechenden Gesetzes in der zweiten Lesung dieses bis zur ersten Sitzung des nächsten gewählten Eduskunta auf Eis liegt, wo der Vorschlag unverändert von einer Zweidrittelmehrheit angenommen werden muss. Eine 5/6-Mehrheit kann allerdings die Dringlichkeit der Angelegenheit beschließen, sodass der Gesetzgebungsprozess nicht ausgesetzt werden muss, sondern direkt über die Verfassungsänerung abgestimmt werden kann. Dafür ist wiederum eine Zweidrittelmehrheit nötig. Die Besprechung der verfassungsändernden Gesetzesinitiative findet im Verfassungsausschuss statt.1086 Die Regelungen zur Verfassungsgerichtsbarkeit haben sich auch nach der Verfassungsreform nicht verändert. Die finnische Verfassung sieht keine Verfassungsgerichtsbarkeit vor und damit kein Gericht, das Parlamentsbeschlüsse für verfassungswidrig erklären könnte. Die Prüfung der Konformität der Gesetze mit der Verfassung wird vom Verfassungsausschuss des Parlaments (Perustuslakivaliokunta), der in den Gesetzgebungsprozess installiert ist, übernommen. Diese Kontrollin- 1085 Vgl. Arter/Widfeldt 2010: 1289/1293. 1086 Vgl. PL § 73 und TJ § 32. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 272 stanz, die Stellungnahmen zur Verfassungsgemäßheit der Gesetzesvorschläge macht, ist im internationalen Vergleich außergewöhnlich.1087 Wie angesprochen hat auch der Parlamentspräsident eine Rolle als Hüter der Verfassung. Neu nach der Verfassungsreform ist allerdings die Betonung der Vorrangstellung der Verfassung; zuvor wurde den Gerichten nicht die Möglichkeit zugestanden, ein Gesetz zu prüfen, nur weil sie es mit der Verfassung in Konflikt stehend betrachteten.1088 Nousiainen bewertet diese Neuerung allerdings nicht als Freifahrtschein für die Gerichte, generell die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze abzuwägen, sondern sieht im Verfassungsausschuss weiterhin die Instanz für diese Evaluierung. Außerdem ist die Flexibilität der Verfassung insofern gewährleistet, als weiterhin begrenzte Ausnahmen zugelassen werden können.1089 Für den Handlungskorridor bedeutet dies, dass das Parlament angesichts der fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit in dem Sinne gestärkt ist, dass es keinen judikativen Vetospieler gibt und die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze lediglich innerhalb des Parlaments geprüft wird. Die Möglichkeit einer externen Kontrolle besteht nicht. Merkmal Parteiensystem Im Gegensatz zu Zweiparteiensystemen, in denen die Zuordnung von Verantwortlichkeit augenscheinlich klar erscheint, vermeidet das Mehrparteiensystem diese adversariale Logik. Die nordischen Regierungssysteme sind insgesamt durch ihre moderaten und funktionierenden Vielparteiensysteme gekennzeichnet. Das trägt zu ihrer Zuordnung als Konsensdemokratien bei, denn in den nordischen Parlamenten insgesamt sind traditionellerweise sieben bis acht Parteien vertreten.1090 1087 Vgl. PL § 74; Auffermann 2009: 255; Nousiainen 2000c: 15; Pesonen 1972: 110. 1088 Vgl. PL § 106/107. 1089 Vgl. Nousiainen 2000c: 15. 1090 Vgl. Heidar 2004: 40–41; Arter 2004: 585; Arter 2006: 6. Das moderne finnische Parteiensystem ist geprägt von den Bedingungen des Zerfalls der Sowjetunion und der Verfassungsreform; Mickaelsson 2015 für eine detaillierte Aufarbeitung der Entwicklung der finnischen Parteien, vgl. die dortige Zusammenfassung: 341. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 273 Lauri Karvonen charakterisiert das finnische Parteiensystem anhand von fünf Kennzeichen: erstens ist das System durch ein hohes Ausmaß an Fragmentierung und einer großen Anzahl an parlamentarisch repräsentierten Parteien gekennzeichnet. Zweitens gibt es keine Partei, die bedeutend größer wäre als ihre Mitbewerber. Bei der Regierungskomposition wurde dies bereits angedeutet: es gibt drei Parteien, die einen ähnlichen Anteil an Stimmen auf sich vereinen können: KESK, SDP, KOK. Das finnische Mehrparteiensystem funktioniert im elektoralen Zusammenhang interessanterweise also ohne dominante Partei; es weist nur mittelgroße Parteien auf.1091 Nousiainen beschreibt dies als Nukleus, in dem eine ständige Suche nach Kompromissen stattfindet.1092 Nach heutigem Stand müsste man auch noch PS dazu zählen, die mit einem ähnlich hohen Stimmenanteil aus den letzten beiden Parlamentswahlen hervorgingen. Ihre Regierungsbeteiligung bis 2017 spricht ebenfalls dafür. Außerdem fällt – drittens – die wachsende Schwäche der Parteien im linken Spektrum und parallel dazu – viertens – die Stärke der Zentrumspartei auf. Fünftens fehlt in Finnland traditionell eine liberale Partei, deren Platz nun in gewisser Weise die Grünen einnehmen.1093 Bei den im Parlament vertretenen finni- 1091 Vgl. Arter 2006: 262; Arter 2009: 225. Die Ausgestaltung des finnischen Wahlsystems hat sich seit der Unabhängigkeit nicht verändert und zeichnet sich durch seine Proportionalität, sein Listensystem und das compulsory preferential voting aus, Die finnische Variante des Listensystems beinhaltet neben der Präferenzvergabe an einzelne Kandidaten, dass die Anzahl an Sitzen in einem Wahlkreis für eine Partei auf der der Zahl der Gesamtstimmen für eine Liste beruht: Bei der Stimmenauszählung werden zuerst die Stimmen der einzelnen Kandidaten gezählt und diese dann parteienweise zur Stimmenzahl der Parteien zusammengerechnet, die die Basis für die Verteilung der Mandate im Wahlkreis bestimmt. Die Personenwahl ist also mit der Verteilung der Sitze auf die einzelnen Parteien verbunden, sodass auch für die einzelnen Kandidaten Erfolge ihrer Parteiliste interessant sind. Außerdem gibt es in Finnland keine Sperrklausel, vgl. Karvonen 2014: 60–61; Auffermann 2009: 245; Arter 2006: 28; Raunio 2001: 175; Raunio/Wiberg 2003: 305/306; Petersson 1989: 41; Helander 1997: 57–59; Pesonen 1972: 213. Vgl. Borg 2014 zu Reformvorschlägen. 1092 Vgl. Nousiainen 1998: 112. 1093 Die Schwedenpartei ist noch am ehesten als liberale Partei zu kennzeichnen, vgl. Karvonen 2014: 18–19. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 274 schen Parteien handelt es sich um KOK, KESK, SDP, VIHR, VAS, PS, RKP, KRIS.1094 Die fünf originalen Parteifamilien – auf der linken Seite gegabelt in kommunistische/sozialistische Parteien und sozialdemokratische Parteien und auf der bürgerlichen Seite fragmentiert in Zentrums- und Agrarparteien, Schwedenpartei und konservative Parteien – lassen sich bereits seit den 1920er Jahren erkennen und haben sich seitdem nur wenig verändert. Diese Parteifamilien entsprechen dem „klassischen“ nordischen Fünfparteiensystem, wobei in den anderen nordischen Ländern anstatt einer Partei für die linguistische Minderheit liberale Parteien existieren, was in Finnland wie angemerkt nicht der Fall ist.1095 Zu den neu hinzugekommenen Parteienfamilien zählen christliche Parteien (im finnischen Fall KRIS), populistische Protestparteien (PS)1096 und Umweltparteien (VIHR). Mit der angesprochenen Stärke einer stark zentristischen Bauernpartei (KESK), die mit ihrer Mitteposition eine Brückenfunktion zwischen rechten und linken Parteien einnimmt, unterscheidet sich Finnland zum Beispiel vom sozialdemokratisch geprägten Schweden.1097 Die Parteienfamilien zerfallen bei der Regierungsbildung aber nie in Blöcke, sondern bilden blockübergreifende Koalitionen, wie bei der Regierungsbildung und in Bezug auf die starke Position von KESK erklärt wurde. Heidar schlägt vor, von einem Fünf-plus-Parteiensystem zu sprechen.1098 Zusammenfassend zeichnet sich das finnische Parteiensystem durch zwei widersprüchliche Elemente aus: es ist stark fragmentiert und multipolar, aber relativ stabil. Die effektive Anzahl an Parteien ist hoch, variiert aber nur wenig.1099 1094 Vgl. Ebd.: 19–22 für Kurzcharakteristika der einzelnen Parteien. 1095 Vgl. Jahn 2002: 43–44; Karvonen 2014: 24–25; Petersson 1989: 45; Heidar 2004: 42/47; Heidar/Damgaard 2000: 42; Arter 2012a: 824. Arter bezeichnet diese Parteienfamillie als die fünf –isms des nordischen Parteienmodells: communism, democratic socialism, agrarianism, liberalism, conservatism, vgl. Ebd. 1096 Vgl. für eine Analyse der PS im Wahlzusammenhang Westinen 2014. 1097 Vgl. Jahn 2002: 45–46; Arter 2012a: 840; Nousiainen 1997: 331/368; Jochem 2012: 111. 1098 Vgl. Arter 2009c: 223; Heidar 2004: 52–53/56; Nousiainen 2000c: 6. 1099 Vgl. Nousiainen 1997: 327; Nousiainen 1998: 110; Raunio/Wiberg 2003: 303; Arter 2009c: 234. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 275 Für die strukturelle Herkunft der finnischen Parteien ist auf die dramatische Transformation der finnischen Gesellschaft von einem armen Bauerstaat und einer prä-industriellen ökonomischen Struktur zu einer post-industriellen Wirtschaftsstruktur innerhalb von knapp 40 Jahren ein maßgeblicher Faktor.1100 Neben dem für das finnische Parteiensystem entscheidenden Cleavage der Links-Rechts-Dimension, in deren Zentrum die Diskussion um den Grad kollektiver Kontrolle über Wirtschaft und Gesellschaft stand, prägen die Zentrum-Peripherie-Dimension, die die Kluft zwischen städtischen und ländlichen Werthaltungen in Finnland erfasst, das Sprachen-Cleavage und die Säkularismus-Religion-Dimension das finnische Parteiensystem.1101 Der gesellschaftliche Wandel setzt die Parteien unter Handlungsdruck, Lösungen anzubieten: Programme und Botschaften müssen angepasst, Organisationen entsprechend umgestaltet und neue Kampagnen- und Rekrutierungsmuster entwickelt werden.1102 Insgesamt lässt sich feststellen, dass sich die finnischen Parteien von relativ aggressiven Vertretern von Klasseninteressen zu moderaten Catch-all-Parteien entwickelt haben, bei denen die ideologischen Grenzen verschwimmen.1103 Merkmal innerparteiliche Struktur Die finnische Verfassung nimmt nur indirekt an zwei Stellen Bezug auf die Parteien, wenn es um die Aufstellung von Kandidaten für die Parlaments- bzw. Präsidentschaftswahl durch registrierte Parteien 1100 Vgl. Karvonen 2014: 30/31. Vgl. Ebd.: 29 für eine zusammenhängende Tabelle zu den originalen strukturellen Grundlagen von vier finnischen Parteien. Die Konfliktlinie, die das finnische Parteiensystem entscheidend geprägt hat, ist die zwischen Land und Industrie sowie zwischen Arbeit und Besitz. Auch die geopolitische Verortung, also die Beziehung Finnlands zu Russland spielte für die finnischen Parteien eine wichtige Rolle, vgl. Karvonen 2014: 24. 1101 Vgl. Nousiainen 1997: 332; Heidar/Damgaard 2000: 42; Peterson 1989: 57; Raunio/Wiberg 2003: 303; zur Entwicklung Rantala 1984: 35ff. Als neuen Cleavage bezeichnet Karvonen die Internationalismus-Nationalismus-Dimension, da das Thema der Ausgestaltung der Europäischen Union insbesondere für PS ein entscheidendes Thema ist, vgl. Karvonen 2014: 151. Vgl. zum Wandel der Cleavage-Struktur und zu den relevanten Cleavages im zeitgenössischen Finnland Westinen 2015. 1102 Vgl. Karvonen 2014: 43. Interessanterweise reflektieren die „neuen“ finnischen Parteien (VIHR, KRIS, Populisten) nicht den sozialen Wandel, vgl. Ebd.: 47. 1103 Vgl. Karvonen 2014: 50; Paloheimo 2005: 257; Helander et al. 1997: 62. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 276 geht.1104 Parteien erhielten 1969 eine gesetzliche Grundlage, als ihre dominante Rolle sich herauskristallisierte.1105 Das Parteiengesetz verlangt für die Registrierung als Partei die Unterstützung von mindestens 5000 Wählern, eine politische Zielsetzung, ein Programm und demokratische Standards für die Parteisatzung. Nur registrierte Parteien mit Parlamentssitzen kommen in den Genuss staatlicher Parteienfinanzierung.1106 Sowohl die außerparlamentarische Parteiorganisation als auch die Fraktionen werden abhängig von ihren Stimmenanteilen bei der letzten Parlamentswahl staatlich finanziert. Aufgrund der demokratischen Standards, die durch das Parteiengesetz geschaffen wurden, entwickelten sich die finnischen Parteien relativ uniform in ihrer Organisations- und internen Entscheidungssstruktur. Die organisatorischen Strukturen finnischer Parteien entsprechen denen einer Massenpartei.1107 Sie sind unitarisch und eng organisiert und aufgeteilt in die Lokal-, Distrikt- und Nationalebene. Auf der nationalen Ebene existieren eine Parteiführung, ein Parteirat sowie Arbeitsgruppen und Unterorganisationen.1108 Allerdings haben die regionalen Organisationen insgesamt an Bedeutung eingebüßt und finnische Parteien zeichnen sich Rantala zufolge zum einen durch ihre Mitgliederbasis und zum anderen ihre hierarchische Struktur aus. Zwar ist die interne Struktur spätestens seit dem Parteiengesetz demokratisiert worden, die Macht in den finnischen Parteien bleibt jedoch hoch konzentriert und auf den Vorsitzenden zugeschnitten. Seit den 1980er Jahren ist eine Professionalisierung der innerparteilichen Abläufe, die zu einer Entfremdung zwischen der Parteiführung und der Mitgliedschaft 1104 Vgl. PL §§ 25 und 54. 1105 Vgl. Wiberg 2014b: 169; Raunio/Wiberg 2003: 303; Rantala 1984: 36–37; Pesonen 1972: 201; Pajala et al. 2004: 5. Bereits 1967 war ein Gesetz zur Parteienfinanzierung verabschiedet worden, vgl. Ebd. Diese staatliche Finanzierung der Parteien stieß auf viel Kritik, da „Partei“ bisher nicht legal eindeutig definiert war. In der Konsequenz wurde das Parteiengesetz geschaffen, vgl. Karvonen 2014: 51. 1106 Vgl. Rantala 1984: 37; Karvonen 2014: 6, der darauf verweist, dass die Schaffung von Standards für die interne Demokratie vergleichsweise außergewöhnlich ist; Karvonen 2014: 51; Venho 2014 für Details zur Parteienfinanzierung. 1107 Vgl. Karvonen 2014: 51; Raunio/Wiberg 2003: 304. 1108 Vgl. Karvonen 2014: 51; Raunio/Wiberg 2003: 304; Jensen 2000: 217, der festhält, dass sich die nordischen Parteien insgesamt sehr unitarisch verhalten; Nousiainen 1998: 112. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 277 führten, zu beobachten. Auch die finnischen Parteien haben sich zu einer Verteilungs- und Serviceinstitution entwickelt.1109 Die finnischen Parteien sind grundsätzlich ähnlich aufgebaut. Sie bestehen aus einem Parteivorstand, der auf der Parteiversammlung gewählt wird und dem ein Parteivorsitzender, drei stellvertretende Parteivorsitzende sowie zwischen zehn und dreißig weiteren Mitglieder angehören. Aus dem Parteivorstand geht ein Työvaliokunta (Arbeitsausschuss) hervor, dem ca. zehn Mitglieder angehören. Dieser dient als Vorbereitungsorgan für den Vorstand und achtet auf die Verfolgung der Parteilinie im parlamentarischen Kontext. Der Parteirat mit ca. 130 Mitgliedern hat Entscheidungsbefugnisse zwischen den Parteitagen. Neben diesen zentralen Organen bestehen Parteigliederungen auf lokaler Ebene sowie Unterorganisationen der Parteien.1110 Während die Parteien zwischen den Wahlen zentral organisiert sind, erfolgt die Rekrutierung von Kandidaten für die Parlamentswahlen dezentral auf der Distriktebene der Parteien. Auffallend ist, dass die nationale Parteiorganisation sowohl vom Auswahlprozess als auch vom Wahlkampf ausgeschlossen ist. Lokale Parteiaktivität ist damit zentral, um als Kandidat aufgestellt zu werden.1111 Der Trend zur Stärkung des Parteivorsitzenden zeigt sich daran, dass diese als Spitzenkandidaten ihrer Partei in den Wahlkampf ziehen und der Vorsitzende der siegreichen Partei im Falle einer erfolgreichen Koalitionsbildung auch das Amt des Premierministers übernimmt.1112 Im Zuge dessen stellt Karvonen angesichts der sich einander angeglichenen Organisationsstruktur und der staatlichen Finanzierung sogar die Kartellisierung des finnischen Parteiensystems fest: „Finnish parties as organisations have been almost completely dependent on the 1109 Vgl. Wiberg 2014b: 165. Nur die Kandidatenauswahl ist dezentral gestaltet; Raunio/Wiberg 2003: 304. Bereits Rantala diskutiert, ob aus den Massenparteien nicht eher ein Machtinstrument der Parteieliten geworden ist, vgl. Rantala 1984: 46/48 1110 Vgl. KESK 2016; SDP 2016: § 13, 34, § 40–42; PS 2016: § 8, 9, 10; KRIS 2016: § 8, 15, 16, 17; KOK 2016: § 14, 21, § 28; VAS 2016: § 10, 18, 24; VIHR 2016; RKP 2016. 1111 Vgl. Raunio/Wiberg 2003: 304; Narud 2004; Pesonen 1972: 219; Raunio 2004: 135/144. 1112 Vgl. Paloheimo 2005: 257. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 278 state for decades“.1113 Die Zahl der Parteimitglieder sinkt kontinuierlich (von 513 123 in den 1960er Jahren zu 400 615 in den späten 1990er Jahren). Dies betrifft auch die Anzahl der lokalen Parteiorganisationen. Der Parteimitgliederschwund bewegt sich im europäischen Durchschnitt.1114 Mit der Parlamentarisierung wurde auch die Rolle der Parteien gestärkt, die den politischen Prozess in Finnland kontrollieren und dominieren.1115 Konkret strukturieren sie auch das Verhältnis zwischen der Bevölkerung und dem Parlament bei Wahlen, der Auswahl und Ausbildung der Kandidaten und der Strukturierung der parlamentarischen Abstimmungen. Mit dem Erhalt eines offiziellen Status konnten sie ihre einflussreiche Rolle festigen.1116 Parteien dominieren die parlamentarischen Abläufe in Finnland, insbesondere die Regierungsbildung und Regierungsarbeit. Deutlich wird dies auch dadurch, dass nur Kandidaten, die mit einer Partei verbunden sind, ins Parlament gewählt werden können. Das oben angesprochene Parteiengesetz von 1969 beeinflusste die Beziehungen zwischen Partei und Fraktion, indem die Parteienstrukturen mit Ressourcen gestärkt wurden. Insbesondere im Gesetzgebungsprozess wird die Bedeutung der Parteien deutlich: Da bei der ersten programmatischen Phase die Parteien dominieren (und während der Verhandlungen die jeweiligen Interessen vermittelt werden) und bei der Initiierung und Formulierung der Gesetzesvorschläge die Regierung im Zentrum steht, ist es wichtig, dass der Parteivorsitzende einer an der Regierung beteiligten Partei auch Mitglied der Regierung ist, um die Gefahr der Isolierung zu vermeiden.1117 1113 Karvonen 2014: 57. Karvonen diskutiert die ständige Ausweitung der Kampagnenfinanzierung, bis es 2008 zu einem Skandal kam. Rufe nach einer neuen Regulierung der Parteienfinanzierung wurden laut und Reformen wurden eingeleitet, vgl. Karvonen 2014: 58–60; Paloheimo 2005: 257. 1114 Vgl. Karvonen 2014: 54; Raunio 2004: 142–143. Rantala 1984: 45 hält im Gegensatz dazu fest, dass der Organisationsgrad der Parteien immer schon niedrig war und und sogar unterhalb dem der Gewerkschaften oder anderen Interessengruppen lag. 1115 Vgl. Rantala 1984: 35; Nousiainen 1998: 125; Raunio/Wiberg 2003: 303; Raunio 2004: 140. 1116 Vgl. Pesonen 1972: 232; Rantala 1984: 55. 1117 Vgl. Nousiainen 1998: 117–121; Ollila/Paloheimo 2007: 113. 6.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des Eduskunta 279 Das Parlament ist über die Fraktionen organisiert.1118 Die Fraktion bildet zwar einen Teil der Parteiorganisation, ist aber formal kein Organ der Partei.1119 Sie agiert relativ autonom von der übrigen Parteiorganisation, weil kein anderes Parteiorgan sich so regelmäßig trifft und weil sie durch mehr Personal und Spezialisierung durch die Ausschüsse besser ausgestattet ist, um inhaltliche Vorschläge zu entwickeln. Allerdings verlaufen wechselseitige Kommunikationsstränge zwischen Partei und Fraktion: Die Fraktion informiert die Parteizentrale über ihre Handlungen und Aktivitäten und Parteifunktionäre nehmen an Fraktionstreffen teil. Es entstehen dabei Überschneidungen zwischen den Fraktionen und der nationalen Führung der Parteiorganisation. Der Status als Regierungspartei spielt insofern eine Rolle, als die Parteiführung stärker in die Fraktionsangelegenheiten involviert ist.1120 Die Autonomie der Fraktion zeigt sich vor allem an der unabhängigen Entwicklung und Gestaltung ihrer Arbeit. Die Vereinbarung von Partei- und Fraktionslinie kann schwierig werden. Außerdem wurde angesprochen, dass der Parteivorsitzende zwar die Partei führt und in den meisten Fällen ein Parlamentsmandat hat, allerdings nicht auch in Personalunion Fraktionsvorsitzender ist.1121 Raunio und Wiberg konstatieren angesichts der Zentralisierung der Parteistrukturen, der Schwächung der Parteiorganisation, dem Rückgang der Mitgliederzahlen und der Ressourcen, die den Fraktionen und den individuellen Abgeordneten zustehen, eine Verlagerung der Machtbalance in Richtung der Fraktion.1122 Helms‘ Beobachtung zu der wachsenden Bedeutung von Fraktionen spiegelt sich damit auch in Finnland wider.1123 1118 Vgl. Damgaard 1992a: 12; Wiberg 2000: 161; Rantala 1984: 35; Pajala et al. 2004: 5. 1119 Vgl. Karvonen 2014: 51; Venho 2014: 109;Wiberg 2000: 167. 1120 Vgl. Raunio/Wiberg 2003: 304; Raunio/Wiberg 2008: 592; Wiberg 2000: 167; Pesonen 1972: 220; Heidar 2000: 205. 1121 Vgl. Raunio/Wiberg 2003: 304; Wiberg 2000: 168–169; Ollila/Paloheimo 2007: 117. 1122 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 592. 1123 Vgl. Helms 1999: 22–23. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 280 Kontextfilter: Situativer Kontext des Eduskunta Merkmal parlamentarische Mehrheitsverhältnisse Im Analysezeitraum lassen sich verschiedene Mehrheitsverhältnisse und daraus resultierend eine Vielzahl an Koalitionsformaten beobachten. 2003 erlangte die Zentrumspartei KESK einen knappen Wahlsieg mit 24,7% (55 Sitzen) vor den Sozialdemokraten mit 24,5% (53 Sitzen). Anneli Jäätteenmäki (KESK) bildete mit der SDP und der Schwedenpartei (4,6%, 8 Sitze) eine Regierung. Die Sammlungspartei mit 18,6% und 40 Sitzen stellte mit den Christdemokraten (5,3%, 7 Sitze), den Grünen (8,0%, 14 Sitze), den Linken (9,9%, 19 Sitze) und den Basisfinnen (1,6%, 3 Sitze) die Opposition.1124 2007 gewann erneut KESK (23,1%, 51 Sitze) und bildete diesmal mit der Sammlungspartei (22,3%, 50 Sitze), den Grünen (8,5%) und der Schwedenpartei (4,6%, 9 Sitze) eine Regierung. Matti Vanhanen führte diese Regierung bis 2010, als Mari Kiviniemi übernahm. Auf den Oppositionsbänken nahmen SDP (21,4%, 45 Sitze), VAS (8,8%, 17 Sitze), KRIS (4,9%, 7 Sitze) und PS (4,1%, 5 Sitze) Platz.1125 Nach der Parlamentswahl 2011, bei der alle Parteien außer die PS Stimmeneinbußen hinnehmen musstem, bildete KOK unter der Führung von Jyrki Katainen eine sogenannte Six-pack- oder Anything- Goes-Regierung aus KOK (20,4%, 44 Sitze), SDP (19,1%, 42 Sitze), VAS (8,1%, 14 Sitze), VIHR (7,3% 10 Sitze), RKP (4,3%, 9 Sitze) und KRIS (4,0%, 6 Sitze).1126 Diese Regierungsbildung war insofern außergewöhnlich, als KOK stärkste Fraktion wurde und die traditionellen Massenparteien KESK und SDP ihre schlechtesten Ergebnisse seit 1917 verkraften mussten, während PS deutlich dazu gewann. Auch der langwierige Prozess der Regierungsbildung war auffallend, da trotz des komplizierteren Parteiensystems und der Koalitionsoffenheit der Parteien zumeist rasch eine Regierung gebildet werden konnte.1127 Die 6.2 1124 Vgl. Oikeusministeriö 2003. Jäätteenmäki trat bereits im Sommer zurück und wurde von Matti Vanhanen abgelöst, die Koalition blieb intakt. 1125 Vgl. Oikeusministeriö 2007. 1126 Vgl. Karvonen 2014: 78. Vgl. zum Hintergrund der Wahl Arter 2011; Mickelsson 2015: 333. 1127 Vgl. Arter 2011: 1284–1285, 1293; Nousiainen 2000b: 87. Vgl. zu den Gründen dieses Erfolgs der PS Arter 2013. 6.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des Eduskunta 281 vergrößerte Regenbogenkoalition machte dem finnischen Modell allerdings ein Ende, da aufgrund der deutlichen Verluste für KOK und SDP nicht mehr zwei der drei traditionellen Parteien eine parlamentarische Mehrheit und damit den Nukleus einer Regierung bildeten. KOK und SDP bleiben zusammen hinter einer Mehrheit zurück. Die Schaffung der übergroßen Regierung sorgte wiederum für Kontinuität. Auch fiel auf, dass die PS die einzige Partei seit 20 Jahren ist, die nicht an einer Regierung beteiligt war.1128 Diese Koalition veränderte sich im März 2014 mit dem Ausstieg der VAS und der Übernahme des Premierministeramtes von Alexander Stubb im Juni 2014, nachdem der amtierende Regierungschef Katainen im April 2014 seinen Rücktritt für Juni erklärt hatte.1129 KRIS verließ im Juni 2014 die Regierung, ihr folgte VIHR im September 2014, sodass die Regierung ab diesem Zeitpunkt bis zur Parlamentswahl 2015 nur noch über eine knappe Mehrheit von zwei Sitzen verfügte.1130 Bei der Parlamentswahl im April 2015 wurde KESK wieder stärkste Kraft mit 21,1% (49 Sitze) und bildete unter Ministerpräsident Juha Sipilä mit KOK (18,2%, 37 Sitze) und PS (17,7%, 38 Sitze) eine Regierung. Aus der ehemals kleinsten Fraktion ist damit die zweitgrößte geworden. Zur Opposition gehören SDP (16,5%, 34 Sitze), VAS (7,1%, 12 Sitze), VIHR (8,5%, 15 Sitze), RKP (4,9%, 9 Sitze) und KRIS (3,5%, 5 Sitze).1131 Die erstmalige Regierungsbeteiligung der PS wurde eher im Ausland als in Finnland selbst thematisiert. Die Stärke der PS bei gleichzeitigem Niedergang der linken Partei überraschte die Beobachter nichtsdestotrotz.1132 So schlussfolgert Jochem, dass es zwar zu keinen „erdrutschartigen Verschiebungen“ innerhalb des Parlaments kam, die Mitte-Rechts-Koalition aber die Kennzeichen der Verhandlungsdemokratie in der Regierungskoalition schwächte und die Tradition der 1128 Vgl. Arter 2011: 1294. Katainen wollte die PS an sich gern in eine Regierung mit KOK und SDP einbinden, die zog es allerdings vor, in der Opposition zu bleiben, vgl. Ebd.: 1285–1294. 1129 Jyrki Katainen verfolgte eine Karriere innerhalb der EU und ist in der neu gebildeten EU-Kommission tatsächlich EU-Kommisar und Vize-Präsident der Kommission, vgl. Europäische Kommission 2016. 1130 Vgl. Oikeusministeriö 2011; Mickelsson 2015: 334. 1131 Vgl. Oikeusministeriö 2015; Mickaelsson 2015: 13; zur Regierungsbildung Raeste 2015. 1132 Vgl. Kalliokoski 2015; Nieminen 2015. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 282 übergroßen Koalitionen beendete. Ungewöhnlich ist die rechts verortete Regierung deshalb dennoch, mit ihr könnte sich die Logik des finnischen Parteiensystems mittelfristig verändern.1133 Merkmal Ereignisse Parallel zur Verfassung wurde auch eine neue parlamentarische Geschäftsordnung verabschiedet, die die Version von 1927 ersetzte. Sie legt die Sitzungstage fest, die organisatorischen Einheiten des Eduskunta, die Einbringung und Vorbereitung der Angelegenheiten des Plenums, die Behandlung der Angelegenheiten im Plenum, die Protokolle, die Verwaltung des Eduskunta sowie Sonderregelungen. Auch das bereits angesprochene Fraktionsgesetz, das Vorgaben zu Namen, Mitgliedschaft und Aufgaben der Fraktionen macht, bot der parlamentarischen Arbeit einen neuen Kontext. Es wurde bereits an einigen Stellen angemerkt, dass die finnischen Plenarregeln vor der Verfassungsänderung und der Parlamentarisierung des finnischen Regierungssystems qualifizierte Mehrheitsregeln bei Abstimmungen vorsahen. Diese im internationalen Vergleich kuriose Regel besagte, dass ein Drittel der Abgeordneten (67) ein Gesetz zu Fall bringen bzw. dessen Verabschiedung aufschieben konnten, indem die Schlussabstimmung bis nach der nächsten Eduskunta-Wahl verschoben wurde. Bei der erneuten Abstimmung über das Gesetz durfte nur über den unveränderten Gesetzesvorschlag abgestimmt werden. Auch die Änderung der finnischen Verfassung war strengen Regeln unterworfen: So musste das Parlament zwei gleichlautende Beschlüsse mit einer dazwischengeschalteten Parlamentswahl verabschieden. Beim ersten Beschluss reichte eine einfache Mehrheit, der zweite Beschluss verlangte eine Zwei-Drittel-Mehrheit. Eine Verfassungsänderung ohne eine Wahl abwarten zu müssen, konnte mit einer 5/6- 1133 Vgl. Jochem 2016: 116. Vgl. Ebd. für Hintergründe des Wahlkampfes und der Regierungsbildung. Vgl. zur Regierungsumbildung im Jahr 2017 als Folge der Wahl des rechtsextremen Jussi Halla-aho zum neuen Vorsitzenden der Perussuomalaiset Bigalke 2017. 6.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des Eduskunta 283 Mehrheit, die den Vorschlag für dringlich hielt, und einer anschließenden 2/3-Mehrheit bei der Abstimmung erreicht werden.1134 Die Intention dahinter war, die Verfassung vor einer möglichen (demokratischen) sozialistischen Übernahme zu schützen. Die Eliten etablierten diese Minderheitsrechte, sodass sie die prozedurale Möglichkeit hatten, die Gesetzgebung einer (möglicherweise dann sozialistischen) Parlamentsmehrheit aufschieben zu können. Praktisch wurde die Regel aber insbesondere von linken Parteien in den frühen 1990ern dazu genutzt, Kürzungen bei der sozialen Sicherungssystemen zu verhindern.1135 In der Konsequenz beeinflussten diese Regeln das parlamentarische Verhalten dahingehend, dass die Regierung für ihre Gesetzesinitiativen immer eine Zweidrittel-Mehrheit brauchte, um einer Abstimmungsniederlage sicher zu entgehen. Dies erklärt zum einen die übergroßen Koalitionen, zum anderen die Notwendigkeit der permanenten Einbindung der Opposition in den Gesetzgebungsprozess. Dies stärkte das Parlament gegenüber der Regierung, sorgte aber für eine nur unklar zuzuordnende Verantwortlichkeit: Die Opposition musste beteiligt werden, war aber gleichzeitig nicht verantwortlich für die Regierungsentscheidungen. Mit dieser Begründung wurden die qualifizierten Mehrheitserfordernisse 1992 abgeschafft und von einer einfachen Mehrheitsregel abgelöst.1136 Die entscheidende Reform im Analysezeitraum ist die Verabschiedung einer neuen Verfassung am 11.6.1999 und ihr Inkrafttreten am 1.3.2000.1137 Wie bereits erläutert, verschob sich damit die Systemzuordnung hin zu einem parlamentarischen Regierungssystem. Dies prägte einschneidend und maßgeblich den parlamentarischen Kontext. 1134 Vgl. Arter 2006: 92; Petersson 1989: 79–81; Mattila 1997: 332; Forestiere 2008: 464–465 merkt an, dass das „Kuriose” daran das Nachgeschaltete dieses Mechanismus war. 1135 Vgl. Mattila 1997: 332; Forestiere 2008: 453/460, die diese parlamentarischen Regeln im dänisch-finnischen Vergleich analysiert; Ebd.: 457ff. für eine ausführliche Darstellung des finnischen Kontextes. 1136 Vgl. Arter 2006: 92–93; Mattila 1997: 331/332; Forestiere 2008: 461/464. 1137 Vgl. Verfassungstext: http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731 Englische Version und deutsche Version findet sich auf den Seiten des Justizministeriums: http://oikeusministerio.fi/fi/index/toimintajatavoitteet/lakiensaataminen/perustuslaki.html 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 284 Der Hintergrund der Verfassungreform liegt in den veränderten Bedingungen des Regierens in Finnland, die eine Reform unausweichlich machten.1138 Das Ziel der Reformbemühungen war die Kodifizierung und Zementierung der verfassungspraktischen Entwicklungen in einem zusammenhängenden Verfassungsdokument und damit die Modernisierung und Revision der verfassungsrechtlichen Charakteristika in Richtung eines parlamentarischen Systems.1139 Die Parlamentarisierung fand unter der Prämisse des reinen parlamentarischen Regierungssystems statt und der im Gegenzug deutlichen Reduktion der Vorrechte des Präsidenten. Das bedeutete eine Umgestaltung der dualistischen Exekutive zugunsten der vom Parlament abhängigen Regierung. Die Aufgabenverteilung zwischen Regierung und Präsident wurde präzisiert: Bei Konflikten innerhalb der Exekutive steht der Regierung die Letztentscheidung zu. Diese eindeutige Schwächung der Position des Präsidenten zeigt den Kern der neuen Verfassung, nämlich die Veränderung der Machtbeziehung zwischen Regierung und Parlament.1140 Deutlichster Indikator dieser Entwicklung ist die Parlamentarisierung der Regierungsbildung: die Regierung geht nun tatsächlich aus dem Parlament hervor und der Präsident konnte nicht mehr die Bildung der von ihm gewünschten Regierung beeinflussen.1141 Das Ziel war außerdem die Entfernung der legislativen Blockadeoptionen der Opposition, um „klassische“ parlamentarische Strukturen zu etablieren.1142 Die neue Verfassung legte den Fokus auf das parlamentarische Regierungssystem und stärkte ihn, sie beinhaltete damit auch – der parla- 1138 Vgl. Karvonen 2014: 37–38; Nousiainen 2001: 104. Bereits angesprochen wurde die unterschiedliche Wahrnehmung des Präsidentenamtes seit den 1980er Jahren, flankiert war diese Entwicklung von der Einführung der Direktwahl des Präsidenten 1994 und den veränderten außenpolitischen Bedingungen. Indem Präsident Koivisto wie erwähnt nach seiner Wahl 1982 die parlamentarischen Charakteristika des Systems akzentuierte, leitete er eine politische Zäsur ein, die die Logik des Systems veränderte. Der Kollaps der Sowjetunion bedeutete den Ausfall des Faktors der finnischen Politik, der ihre Möglichkeiten und Strukturen über Jahrzehnte bestimmt hatte, vgl. Ebd. 1139 Vgl. Nousiainen 2000c: 7–8; Jochem 2012: 57. 1140 Vgl. Paloheimo 2001: 91. Vgl. für die zentralen Elemente der Reform zusammengefasst: Nousiainen 2001: 106. 1141 Vgl. Nousiainen 2000c: 10. 1142 Vgl. Paloheimo 2001: 90; Jochem 2012: 58–59, 63. 6.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des Eduskunta 285 mentarischen Logik entsprechend – die Dominanz der Regierung gegenüber dem Parlament.1143 Präzise gesprochen handelt es sich um einen parteienzentrierten Parlamentarismus, der die Beziehung zwischen Regierung und Parlament über die Parteien organisiert und Geschlossenheit und Solidarität innerhalb der Parteien unterstützt. Diese parteienorientierte Logik des finnischen Parlamentarismus ist allerdings keine neue Entwicklung, sondern gehörte bereits vor der Verfassungsänderung zur Grundausstattung des Systems. Die mehrheitsparlamentarische Entwicklung seit 1982 hat dies nur weiter gefördert.1144 Trotz des neuen Verfassungsdokuments kommt Jaakko Nousiainen zu dem Schluss, dass dies letztendlich keine neue Ära der finnischen Politik einleitete, sondern nur die Verschriftlichung von Anpassungen und Veränderungen zu bekannten Regeln und Prozederen bedeutete. Im Gegensatz dazu betont Lauri Korvanen, dass der Faktor des Wandels bezeichnend ist für die Beschreibung des finnischen Regierungssystems.1145 Auch Raunio und Wiberg sehen in den Verfassungsreformen einen fundamentalen Wandel des finnischen politischen Systems.1146 Die nordischen Länder1147 werden meistens als Konsensdemokratie typologisiert. Die Annahme einer konstruktiven und konsensualen nordischen Politik steht im Gegensatz zur Mehrheitsdemokratie Großbritanniens, die durch ihre gegnerschaftlich geprägten Strukturen auffällt.1148 Die Mehrheitsdemokratie ist durch ihre Machtzentralisierung geprägt, während die Verteilung der Macht das Merkmal der Konsensdemokratie ist.1149 Zu den distinktiven Merkmalen des Idealtyps der 1143 Vgl. Jyränki/Nousiainen 2006: 173. 1144 Vgl. Ebd.: 282/291.Die Autoren unterteilen die Entwicklung des finnischen Parlamentarismus in die parlamentarischen Lehrjahre von 1919 bis 1939, die Anpassungsjahre nach dem Zweiten Weltkrieg 1945 bis 1961, den zwischen präsidentieller Macht und Korporatismus eingeklemmten Parlamentarismus von 1962 bis 1981 und die mehrheitsparlamentarische Entwicklung seit 1982, vgl. Ebd.: 192/217/241/282. 1145 Vgl. Nousiainen 2000c: 16; Karvonen 2014: 8. 1146 Vgl. Raunio/Wiberg 2008: 585. 1147 Hier wird der Begriff der „nordischen“ Länder favorisiert, da geographisch gesehen nur Schweden, Norwegen und Dänemark Skandinavien bilden, vgl. z.B. Heidar et al. 2000: 17; Heidar 2004: 9–10. 1148 Vgl. Arter 2006: 2–3; Arter 2004: 581; Arter 1985: 494; Jochem 2012: 49. 1149 Vgl. Arter 2006: 12. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 286 Konsensdemokratien zählen das Parteiensystem (starke Sozialdemokratie, ein Mehrparteiensystem mit Links-Rechts-Polarität, das Verhältniswahlrecht), die Ausgestaltung der Beziehung zwischen Regierung und Parlament (Minderheitsregierung bzw. übergroße Koalition und damit Variation bei den Koalitionstypen) und die Beziehung zwischen Staat und Verbänden (starke Rolle der Interessengruppen, Machtteilung entstehend aus den korporatistischen Strukturen des Verbändesystems).1150 Mehrheitsdemokratische Elemente wie die Dominanz der Exekutive über das Parlament, eine fehlende Verfassungsgerichtsbarkeit und der unitarische Staatsaufbau lassen sich allerdings auch in Finnland finden.1151 Deshalb stellt Arter in Frage, dass Charakteristika des Konsenses tatsächlich die politische und parlamentarische Realität in den nordischen Staaten abbilden; eine Zuweisung, die sich auch in der Typologie Arend Lijpharts findet.1152 In der Zusammenschau wird deutlich, dass die Zuordnung zu Idealen wenig vielversprechend ist und es sinnvoller erscheint, nach der Mischung der Mehrheits- und Konsenselemente zu differenzieren sowie nach der Natur der politischen Kultur zu fragen.1153 Arter schlussfolgert daraus eine Notwendigkeit der Differenzierung zwischen konsensualen Ergebnissen und konsensualen Institutionen. König und Bräuninger fokussieren auf die Art der politischen Willensbildung, um zwischen einem Konsens- (bei ihnen: Verhandlungs-) system und einem Mehrheitssystem zu unterscheiden.1154 Zur Klärung der Frage, ob die nordischen Demokratien eher mehrheitlich oder konsensuell geprägt sind, muss zum einen die Ausgestaltung der parlamentarischen Praxis geklärt werden und zum anderen, wie die parlamentarische Opposition an der Ausübung der Macht beteiligt ist.1155 Die parlamentarische Praxis verortet Arter auf einem Kontinuum, welches von einem ad hoc parlamentarischen Konsensualismus (issue-by-issue) über einen bindenden (Pakt mit Opposition) bis zu einem extremen parlamentarischen Konsensualismus 1150 Vgl. Ebd.: 6–7; Jochem 2012: 51. 1151 Vgl. Karvonen 2014: 15; Jochem 2012: 52. 1152 Vgl. Lijphart 1999: 248; Arter 2006: 14–15. 1153 Vgl. Arter 2006: 13–14. 1154 Vgl. Ebd.: 16/19; König/Bräuninger 1999: 40. 1155 Vgl. Arter 2006: 11. 6.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des Eduskunta 287 reicht, indem auch Akteure ohne Vetomacht aus der Opposition beteiligt werden.1156 Arter kommt zu dem Ergebnis, dass die nordischen Staaten keine Konsensdemokratien sind, sondern allesamt Mehrheitsdemokratien mit verschiedenen Ausprägungen einer konsensualen parlamentarischen Praxis.1157 Auch Jochem bezeichnet die nordischen Demokratien als halbierte Konsensdemokratien und sieht die Konsensfindung vor allem im Parteiensystem und beim Interessensausgleich zwischen den Verhandlungspartnern verwirklicht.1158 Die obige Differenzierung aufgreifend ist eine konsensgeprägte finnische politische Kultur allerdings nicht zu verwechseln mit einer Einigkeit in den legislativen-exekutiven Beziehungen. Bezüglich des zweiten Aspektes erkennt Arter für Finnland deshalb keine konsensuale, sondern eher eine der Mehrheitslogik folgende parlamentarische Praxis.1159 Durch den Wegfall der qualitativen Mehrheitsanforderungen bei Abstimmungen hat sich der wettbewerbliche Charakter des finnischen Systems verstärkt.1160 Auch Pajala klassifiziert das finnische Parlament und das finnische parlamentarische System als mehrheitlich. Dafür spricht, dass die parlamentarischen Mehrheitsfraktionen in Handlungseinheit mit der Regierung agieren.1161 Der Konsens der politischen Kultur entsteht im finnischen Fall aus der Größe und der Struktur der Regierung.1162 Damit einher geht eine offene Verhand- 1156 Vgl. Ebd.: 21. Um die Art der politischen Willensbildung zu untersuchen, unterscheiden König und Bräuninger zwischen dem Ausmaß an Handlungsspielraum, also der Anzahl der Vetospieler und der parlamentarischen oder einer präsidentiellen Regimeausrichtung, vgl. König/Bräuninger 1999: 41. 1157 Vgl. Arter 2006: 21. 1158 Vgl. Jochem 2012: 52. Wichtig ist festzuhalten, dass die nordischen Länder bei aller Vergleichbarkeit keinen einheitlichen Analyseblock bilden. Bei der Betrachtung der nordischen Länder wird Finnland oftmals – gemeinsam mit Island – als Ausreißer typologisiert, vgl. dazu Rasch 2004: 131; Damgaard 1992b: 193; Arter 2006: 3. Es wird auch festgehalten, dass es kein nordisches Modell bei den Parlamenten gebe und Ähnlichkeiten eher in Bezug auf andere, nicht-nordische Parlamente zu finden seien, vgl. Esaiasson/Heidar 2000b: 4; Jochem 2012: 111. 1159 Vgl. Nousiainen 2000c: 1; Arter 2006: 265; Jochem 2012: 63. 1160 Vgl. Jochem 2012: 63. 1161 Vgl. Pajala 2013: 42/45; Nousiainen 2000b: 84/86: dort hält Nousiainen auch fest, dass das System sehr schnell die mehrheitsdemokratische Orientierung angenommen hat. 1162 Vgl. Arter 2006: 263; Nousiainen 1997: 334. 6. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 288 lungssituation und eine große Bereitschaft zum Nachgeben und zum Eingehen von Kompromissen innerhalb der Exekutive. Dies beinhaltet ebenfalls konsensorientierte nationale Ziele.1163 Dag Anckar stellt – vor der Verfassungsänderung – die These auf, dass sich ein konsensuelles Klima der Entscheidungsfindung entwickelte, um den Mehrheitsparlamentarismus zu fördern und den Nutzen der parlamentarischen Verschiebungsmechanismen sowie der Ausnahmegesetzgebung zu verringern.1164 König und Bräuninger fassen zusammen, dass Finnland vor der Reform ein Konsenssystem mit präsidentiellem Zuschnitt war und damit dem britischen Westminister-System diametral gegenüberstand. Seit der Reform sehen sie die Zuordnung als schwierig an und verweisen auf die parlamentarische Mehrheitsdemokratie, wie sie bei der einfachen Gesetzgebung sichtbar wird und den Konsenscharakter bei Verfassungsänderungen.1165 Zusammenfassend lässt sich hier also festhalten, dass die finnische politische Kultur konsensgeprägt ist, gleichzeitig die Beziehung zwischen Regierung und Parlament mehrheitsparlamentarisch funktioniert. Die Akteurskonstellation parlamentarischer Führung im Eduskunta Die Akteurskonstellation, in der die verschiedenen Dimensionen und Typen parlamentarischer Führung im Eduskunta stattfinden und sichtbar werden, ist in Tabelle 15 dokumentiert. 6.3 1163 Vgl. Nousiainen 1997: 366–367; Nousiainen 1997: 122; Arter 1985: 494; Damgaard 1992b: 203. 1164 Vgl. Anckar 1992: 164–166. 1165 Vgl. König/Bräuninger 1999: 61. 6.3 Die Akteurskonstellation parlamentarischer Führung im Eduskunta 289 Ak te ur sk on ste lla tio n pa rla m en ta ris ch er F üh ru ng im E du sk un ta Ty p Pr of il A kt eu rs ko ns te lla tio n Ed us ku nt a In st itu tio ne lle r K on te xt Si tu at iv er K on te xt in kl . Z ei tin te rv al le O rg an isa tio n Zu stä nd ig ke it fü r A dm in ist ra tio n un d Ko or di na tio n de r A bl äu fe im pa rla m en ta ris ch en B et rie b Ko nt ak ts ch ni tts te lle In te ra kt io n zw isc he n un d in ne rh al b – Pa rla m en tsp rä sid en t/P rä sid ia lk on fe re nz : G es ta ltu ng d er o rg an isa to ris ch en u nd p ar la m en ta ris ch en A uf ga be n – A rb ei ts au ss ch us s u nd g gf . 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Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im finnischen Eduskunta 290 – Ei nz eln e A bg eo rd ne te w äh re nd D eb at te , a be r w en ig au sg ep rä gt e D eb at te nk ul tu r – Re gi er un g un d Pr äs id ia lk on fe re nz fü r d ie T ag es or dn un g Ko nt ro lle Ko nt ro lle d er R eg ie ru ng im R ah m en de s p ar la m en ta ris ch en F ra ge re ch ts (s ch rif tli ch e u nd m ün dl ic he F ra ge n) So ns tig e P rü fu ng d er R eg ie ru ng sa rbe it In te ra kt io n zw isc he n un d in ne rh al b – O pp os iti on sfr ak tio n m it W ah rn eh m un g de s F ra ge re ch ts – Au ss ch us ss pr ec he r m it Sc hn itt ste lle nf un kt io n – Au ss ch üs se u nd A us sc hu ss ar be its gr up pe n au ße rh al b de s F ra ge re ch ts im G es et zg eb un gs pr oz es s – Ve rfa ss un g un d Ve rfa ss un gs au ss ch us s Ze iti nt er va ll: v or u nd n ac h Ei nfü hr un g de r n eu en V er fa ss un g un d G es ch äf ts or dn un g Pr äs id en t h at K on tro llo pt io ne n ve rlo re n Se m i-p rä sid en tie lle T ra di tio n Vo lls tä nd ig e P ar la m en ta ris ie ru ng Zw ar m eh rh ei tsl og isc he s F un ktio ni er en , a be r ko ns en so rie nt ie rt e E le m en te Q ue lle : e ig en e D ar ste llu ng . 6.3 Die Akteurskonstellation parlamentarischer Führung im Eduskunta 291

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References

Zusammenfassung

Parlamente als kraft- und machtlose Institutionen?

Die vorliegende Untersuchung will diesem Bild entgegentreten und leistet einen Beitrag zu einem nuancierten Blick auf die Arbeit der Parlamente. Unter der Leitfrage, welche Führungsstrukturen im Parlament zu finden und welche Muster parlamentarischer Führung zu identifizieren sind, erweitert die Studie die gewöhnlich exekutive Perspektive der Führungsforschung auf politische Führung in Parlamenten.

Im Anschluss an die theoretische Verankerung des Vorhabens mithilfe einer Konzeptualisierung parlamentarischer Führung widmet sich der empirische Teil der Studie den vielfältigen Mustern parlamentarischer Führung in zwei im deutschsprachigen Raum wenig bis kaum rezipierten Parlamenten: dem britischen House of Commons und dem finnischen Eduskunta.

Es zeigt sich, dass der Fokus auf Führungsmuster eine genauere Identifikation der Macht- und Handlungsmöglichkeiten eines Parlamentes ermöglicht.