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2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang in:

Annika Ostendorf

Politische Führung in Parlamenten, page 21 - 50

Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4277-9, ISBN online: 978-3-8288-7227-1, https://doi.org/10.5771/9783828872271-21

Tectum, Baden-Baden
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Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang Begriff und Kennzeichen demokratischer politischer Führung Der Begriff Führung beschreibt ein universelles Phänomen mit unterschiedlichen inhaltlichen Schwerpunkten, die eine Vielzahl von Herangehensweisen eröffnen. Aus dieser Diversität entsteht eine Interdisziplinarität, die Vorteile wie die gegenseitige Befruchtung von Wissensgebieten birgt, aber auch für eine unübersichtliche Gemengelage der inhaltlichen Möglichkeiten sorgt.94 Das (Wieder-)Aufleben des Begriffs (Political) Leadership lässt sich zunächst auf Trends in der angelsächsischen Wissenschaft zurückführen, in der deutschsprachigen Forschung hat er seit den 2000er Jahren an Popularität gewonnen. Die Ursache liegt in seiner medialen Attraktivität, auch kann über die Nutzung des Begriffs leichter an die Entwicklungen in der US-amerikanischen Politik und Politikwissenschaft angeknüpft werden.95 Die Distanz der deutschen Politikwissenschaft gegenüber „Führung“ und insbesondere gegenüber „Führer“ lässt sich historisch mit Blick auf die NS-Zeit erklären. Die Nutzung des Verbes „führen“ in Zusammenhang mit politischem Handeln wurde oft als anachronistisch wahrgenommen, da eine undemokratische Konnotation des Verordnens, Durchsetzens und Vorgebens mit ihm verbunden sei.96 Dieser „semantische[n] Verkrampfung“ könne aber mit dem Gebrauch der Begriffe Leader und Leadership begegnet werden.97 Solche aus Begriffsangst entstandenen Missverständnisse über politische Führung verstellen den Blick darauf, dass Führung als Analysekonzept neutral genutzt werden kann. So beschreibt Jean Blondel das Themen- 2. 2.1 94 Vgl. Gebert 2002: 20; Helms 2000: 412. 95 Vgl. Jankowitsch 2008: 197. 96 Vgl. Holtmann 2008: 7. 97 Vgl. Speich 2005: 68. 21 feld folgendermaßen: „Leadership is as old as mankind. It is universal, and inescapable. It exists everywhere. (…) Wherever a group exists, there is always a form of leadership”98. Führung ist als Teil jeder menschlichen Organisation zentral für alle sozialen Aktivitäten.99 Aspekte der politischen Führung haben von jeher bei der Betrachtung von Staatsleitung, Herrschaftsformen und Legitimität eine Rolle gespielt.100 Ohne tief in die Ideengeschichte einzusteigen, sollen aber zumindest einige Beispiele schlagwortartig vorgestellt werden. So diskutiert bereits Platon die Frage, welche Eigenschaften ein Herrscher haben muss, um einen Staat gut führen zu können.101 Niccolò Machiavelli beschäftigt sich in seinem Hauptwerk Der Fürst mit einem realpolitischen Zugang zu politischer Führung, indem er Führungseigenschaften eines Fürsten identifiziert und damit die erste Handlungsanleitung zur politischen Führung entwickelt.102 Im 20. Jahrhundert beschäftigt sich Max Weber mit der Frage, nach welcher politischen Führung eine Massendemokratie verlangt.103 Weber arbeitet drei Formen der Legitimation politischer Herrschaft heraus: Tradition, (persönliches) Charisma oder rational-legale Satzung. Ihnen stellt er zwei Typen der Demokratie gegenüber: die führerlose Demokratie und die plebiszitäre Führerdemokratie.104 Für die präzise Nutzung des Führungsbegriffs ist eine Abgrenzung zu verschiedenen Begriffen erforderlich.105 Führung steht im Zusammenhang mit Macht. Kenneth F. Janda zufolge liegt dies an einem ähn- 98 Blondel 1987: 1. 99 Vgl. Keohane 2010: 3; Keohane 2014: 25. 100 Vgl. Jankowitsch/Wineroither 2008: 90. Vgl. auch Wren 2007: 2–4 für eine eindrucksvolle Analyse der politischen Philosophie zum Thema politische Führung. Er argumentiert, dass es Fiktionen und Implicit Theories gebe, mit denen man die Entstehung der Notwendigkeit von Führung erklären könne. 101 Vgl. Platon 2011: 189 (473d), 225 (503a); Jankowitsch/Wineroither 2008: 91–92; Straßenberger 2012: 193. 102 Vgl. Machiavelli 1978: 92ff.; Jankowitsch/Wineroither 2008: 101–102; Bell 2011: xxiii. 103 Vgl. Schluchter 2009: 232. Weber beantwortet diese Frage mit: „Leidenschaft, Verantwortungsgefühl und Augenmaß“, vgl. Weber 1992: 62. 104 Vgl. Weber 1992: 8; Jankowitsch/Wineroither 2008: 106; Bell 2011: xxv. Interessant bei Weber im Hinblick auf die Führungsforschung ist, dass er Charisma als Analysekategorie verwendet. Für eine aktuelle Auseinandersetzung mit Weber und politischer Führung vgl. Schluchter 2009 und Straßenberger 2012. 105 Vgl. Northouse 2010: 4. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 22 lichen konzeptionellen Analyserahmen, sodass Leadership-Phänomene als Unterkategorie von Macht-Phänomenen bzw. als spezielle Form von Macht existieren.106 Wichtig ist folgende Differenzierung: Führung ist nicht ohne Macht denkbar, aber nicht alle Machtbeziehungen sind Belege für Führung.107 Macht besteht genau wie Führung aus einer Beziehung zwischen Führung und Gefolgschaft (Führung ohne Gefolgschaft kann es nicht geben) und letztere kann sich ihr – ausgehend vom Kontext einer demokratischen politischen Führung – auch verweigern.108 Die Besonderheit der Führung liege darin, dass diese nicht nur die Gebundenheit von Führenden und Geführten beanspruche, sondern auch die Bereitschaft der Geführten, „ihre Handlungen an die Handlungserwartungen der Führenden zu binden“.109 So kommt Baecker zu der Schlussfolgerung, dass „Führung als eine Variante von Machtausübung“110 zu begreifen sei. Ronald Heifetz betont die Unterscheidung zwischen Führung und Autorität. Akteure mit formaler Autorität hätten ihre Macht durch ein formales institutionelles Prozedere erhalten, um bestimmte Leistungen durchzuführen.111 Erst mit der Konfrontation einer adaptive challenge, für die besondere Kräfte mobilisiert werden müssen, entstehe Führung; der Umgang mit Routineproblemen sei nur eine Managementund keine Führungsaufgabe.112 Klaus von Beyme verweist auf die in der Bundesrepublik eher als die Führungsforschung beheimatete Elitenforschung.113 Eine austauschbare Nutzung der Begriffe Führung und Elite missachte aber die unterschiedlichen Bedeutungsfelder. Elite sei nicht per se ein Begriff mit politischer Bedeutung, da er die Inhaber von Spitzenpositionen in bestimmten Hierarchien umfasse und sich die Elitenforschung somit 106 Vgl. Janda 1972: 57–58; Holtmann 2008: 7; Hennecke 2005: 80; Burns 1978: 12. Deshalb ist die Differenzierung zutreffend, dass alle Leader Machtträger, aber nicht alle Machtträger Leader sind, vgl. Burns 1978: 18. 107 Vgl. Nye, Jr. 2010: 305–306. 108 Vgl. Ebd.: 311. 109 Baecker 2009: 37. 110 Ebd.: 41. Vgl. ähnlich Blondel 1987: 3. 111 Vgl. Heifetz 2010: 12/14. 112 Vgl. Ebd.: 14/16. 113 Vgl. von Beyme 1987: 857–858. 2.1 Begriff und Kennzeichen demokratischer politischer Führung 23 vornehmlich mit den sozialstrukturellen Gegebenheiten innerhalb einer gesellschaftlichen Schicht beschäftige.114 Politische Führung wird oft mit Regieren assoziiert. Zugleich wird Regieren aufgrund des Wortstammes mitunter ausschließlich auf die Institution „Regierung“ bezogen.115 Gerade die deutsche Politikwissenschaft definiert Führung dezidiert als Teilaspekt und Aufgabe des Regierens und beleucht deshalb insbesondere die Führungsstile von Regierungschefs.116 Politikwissenschaftlichen Steuerungstheorien wiederum geht es um die Entwicklung von Lösungsmöglichkeiten für Finanzierungs-, Regulierungs- oder Koordinierungsprobleme und die Präzisierung staatlicher Interventionen in die Gesellschaft.117 Im Gegensatz zum Steuerungsbegriff, der stärker policy-orientiert und systemtheoretisch geprägt ist, eröffnet die Leadership-Forschung eher eine akteurs- und handlungstheoretische Perspektive.118 Politische Strategie als weiterer mit Führung zu verbindender Begriff entstand aus der Herausforderung, Ereignisse angesichts komplexer werdender Entscheidungsprozesse zu kalkulieren.119 Strategien greifen an dieser Stelle als „erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifenden Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen“.120 Strategieentwicklung kann ein Instrument und eine Handlungsmaxime für Führung sein, ist aber kein eigenständiges Konzept, um die Prozesse im Ganzen zu verstehen. Gleichzeitig bietet sich grund- 114 Vgl. Ebd.: 858–859. 115 Dies entspricht dem Grundtenor der deutschsprachigen Forschung zumindest bis vor einigen Jahren. Vgl. zur deutschen Regierungsforschung Hartwich/Wewer 1991; Holtmann 2008: 8; Derlien 1990: 77; Hennecke 2010: 125. 116 Vgl. Korte/Fröhlich 2004: 187; Hartwich 1990: 15; Helms 2005b: 13; Hellwein 1970: 42–43. 117 Vgl. Burth/Görlitz 2001: 7/9. Sie entwickelten sich Mitte der 70er Jahre als Folge von Theorien zur politischen Planung, um perspektivisch von der Binnenstruktur des politischen Systems auf die Umweltbeziehungen zu Implementationsakteuren und Steuerungsadressaten zu wechseln. Interessanterweise konstatieren die Autoren ähnlich wie die Forscher im Bereich der politischen Führung die mangelnde theoretische Integration und eine unsystematische Beschäftigung mit den komplexen Fragestellungen, vgl. Ebd.: 9. 118 Vgl. Helms 2005b: 15. 119 Vgl. Raschke/Tils 2007: 11. 120 Ebd.: 127. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 24 sätzlich eine zusammenhängende Betrachtung von Strategie und Führung an.121 Der Begriff der Governance fokussiert auf Handlungsbedingungen und -formen und dient vornehmlich als Rahmenbegriff und weniger als komplettes Theoriegerüst. Er umfasst die zwischen den Akteuren bestehenden Koordinationsformen und gilt als Oberbegriff für die verschiedenen Muster ihrer interdependenten Beziehungen.122 Somit stehen die Konzepte der politischen Führung und der Governance komplementär zueinander.123 In der Zusammenfassung wollen alle sieben Begriffe politische Entscheidungsprozesse und Verantwortungsstrukturen erklären. Der Querschnittscharakter der politischen Führung macht sie gemeinsam mit ihrer Existenz in allen politisch-sozialen Zusammenhängen so attraktiv.124 Führung ist zwar ein zentrales Charakteristikum der Politik, aber bei politischen Prozessen erscheint es schwer, ihre Kausalzusammenhänge zu erkennen und Führungsleistungen zuzuordnen.125 In der Folge scheint es in der Politikwissenschaft wenig Fortschritt zu geben und die Theoriebildung und Konzeptionalisierung aus anderen Bereichen zu kommen.126 Auch die zeitgenössische politische Theorie vernachlässige den Führungsaspekt, mit der Folge eines Missverständnis- 121 Vgl. Raschke/Tils 2007: 25–26. Dabei ist die exekutive Ausrichtung des von den Autoren genutzten Führungsbegriffs offen gelegt: führungsstarke Regierungen haben also eine hohe Strategiefähigkeit.Vgl. auch Glaab 2013: 350. Glaab begründet dies damit, dass beide Begriffe mit akteurzentrierten und handlungstheoretischen Ansätzen analysiert werden können, vgl. Ebd. 122 Vgl. Holtmann 2008: 12; Hennecke 2010: 134; Benz et al. 2007: 9/13. 123 Vgl. König 2008: 25. Allerdings verweist Hennecke 2010: 135 auf die trotz allem unterschiedliche Akzentsetzung der interaktionistisch ausgerichteten Führungsforschung und der strukturalistisch geprägten Governance-Forschung: erstere habe in der Verbindung von persönlichen und strukturellen Aspekten die Möglichkeit, die konkreten Situationen nicht nur nachträglich zu analysieren, sondern auch die Akteure entsprechend antizipierend beraten zu können. 124 Vgl. Helms 2005b: 14. 125 Vgl. Elcock 2001: 16; Bell 2011: xxxiv. 126 Vgl. Hartley/Bennington 2011: 211; O’Malley 2012: 395; Körösényi 2005: 358– 359; Nabers 2011: 121; Paige 1972: 6, Elcock 2001: 16, Janda 1972: 47; Helms 2000: 418. 2.1 Begriff und Kennzeichen demokratischer politischer Führung 25 ses über die Bedeutung von Führung in einem demokratischen Regierungssystem.127 Bevor auf die Charakteristika der politischen Führung eingegangen wird, soll die demokratische politische Führung präzisiert werden, da auch die politische Theorie dies in den letzten Jahren verstärkt in den Fokus rückt.128 Politische Führung existiert sowohl in demokratischen als auch in autoritären Regimen, deshalb ist es wichtig, an dieser Stelle festzuhalten, dass hier demokratische politische Führung im Mittelpunkt steht: „Führung und Demokratie gelten häufig als gegensätzliche Konzepte. Während sich mit Führung die Vorstellung einer strategisch ausgerichteten, effizienten und verantwortlichen Politik verbindet, die von einer kleinen Gruppe ausgewählter Personen geleistet wird, beruht die Demokratie auf der normativen Idee einer Selbstregierung des Volkes“.129 Dieser Themenbereich ergibt sich aus dem bereits angedeuteten Paradox zwischen dem den demokratischen Systemen zugrunde liegenden Gleichheitsprinzip und der herausgehobenen Stellung des Leader. Führung enthält eine Konnotation der Unterordnung, der Hierarchie und der Exklusion, die den demokratischen und repräsentativen Ideen zuwider läuft. Ruscio fasst dies folgendermaßen zusammen: „the dilemma of leadership in a democracy, to put a finer point on it, is the process of constraining rulers because we fear them, even as we empower them to lead society in its collective pursuit of its noblest and most ambitious aspirations“.130 Die Herausforderungen, mit denen moderne demokratische politische Führung konfrontiert ist, liegen in der ständigen unsicheren Legitimität einer Führungsperson und der kontinuierlich notwendigen Über- 127 Vgl. Körösényi 2005: 358–359, der konstatiert, dass Führung keinen besonderen Stellenwert in der Demokratietheorieentwicklung einnehme. Vgl. aber z.B. Straßenberger 2012 für eine Diskussion des Führungsbegriffs bei Robert Michels, Max Weber und Joseph Schumpeter. 128 Vgl. Ruscio 2008; Kane/Patapan 2012; Wren 2007; Femia/Körösényi/Slomp 2009: 3. 129 Straßenberger 2012: 193. 130 Ruscio 2008: x. Damit steht die demokratische politische Führung im Gegensatz zur hierarchischen Führung, die auf Befehl und Gehorsam basiert, vgl. Hennecke 2005: 81–82; Gottschalk 2013: 32. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 26 zeugungsarbeit und Herstellung von Responsivität.131 Die Chancen erfolgreicher Führung müssen maximiert, während eine mögliche Bedrohung für die Demokratie minimiert werden müssen. Die demokratische politische Führung zeichnet sich durch diese nicht aufzulösende Spannung aus, die ihr demokratische Autorität verleiht. Dies geschieht über ihre Einbettung in einen institutionellen Kontext, der Missbrauch durch die Etablierung von Verantwortlichkeitsmechanismen verhindert.132 Die Differenz im Status zwischen Leader und Follower erfolgt im Rahmen einer demokratisch legitimierten Arbeitsteilung, bei der die Follower jederzeit das Rückholrecht politischer Führungsmöglichkeiten haben.133 Politische Führung ist ein eigener Bereich der Leadership-Forschung. Der Begriff evoziert grundlegende politikwissenschaftliche Fragen, wie z.B. nach der Legitimierung politischer Herrschaft und den Möglichkeiten des Regierens in komplexen Gesellschaften.134 Das entscheidende Element der politischen Dimension von Führung ist ihre Legitimierung durch Wahlen. Politische Führer haben deswegen politische Autorität, weil sie durch eine demokratisch durchgeführte Wahl ein Mandat erhalten haben.135 Diese enge Definition politischer Führung hat den Nachteil, dass sie andere, eventuell ebenfalls wichtige Erscheinungsformen politischer Führung ausschließt. Helms schlägt als Schlüsselkriterium die genuin politische Motivation der Führenden und die Beeinflussung und Mitgestaltung von politischen Entschei- 131 Vgl. Kane/Patapan 2012: 1–2/15; Fagagnini 2000: 291; Kane/Patapan/ 't Hart 2011: 2; Hendriks/Karsten 2014: 41; Wren 2007: 1; Ruscio 2008: ix/3; Mughan/ Pattersona 1992: 9; Glaab 2010: 326. 132 Vgl. Ruscio 2008: 4/6; Kane/Patapan 2012: 11–12; Wren 2007: 1; Hendriks/Karsten 2014: 41–42. Max Weber hat seine plebiszitäre Führerdemokratie als Lösung für dieses Problem im Sinn gehabt, wie Straßenberger aufzeigt: „die politische Integration der von der politischen Macht ausgeschlossenen Wählermassen und die Eröffnung von Handlungs- und Entscheidungsräumen für verantwortliches Führungshandeln“, Straßenberger 2012: 208. 133 Vgl. Schmid 2005: 258; Morrell/Hartley 2006: 485; Fagagnini 2000: 291; Jones 1989: 6; Hartley/Benington 2011: 204; Kaina 2001: 795; Körösényi 2005: 378. 134 Vgl. Femia/Körösényi/Slomp 2009: 4; Hartley/Bennington 2011: 203; Dittgen 1999: 249; Körösényi 2009: 100. 135 Vgl. Morrell/Hartley 2006: 484–486; Hartley/Benington 2011: 204; Dittgen 1999: 249. 2.1 Begriff und Kennzeichen demokratischer politischer Führung 27 dungsprozessen vor.136 Für den in der vorliegenden Arbeit genutzten Schwerpunkt bleibt die elektorale Basis der Leadership-Möglichkeiten sinnvoll. Die Delegation politischer Autorität ist damit demokratisch begründbar und erfüllt den Anspruch einer dezidiert demokratischen politischen Führung. Es wurde bereits darauf eingegangen, dass politische Führung in einem Großteil der Forschung fast ausschließlich als Institutionalisierung effektiver exekutiver Autorität wahrgenommen.137 Die zu Beginn des Kapitels besprochene begriffliche Verengung (zumindest im Deutschen) auf „Regieren“ ergänzt diese Beobachtung.138 Diese Beschränkung des Führungskonzeptes sollte allerdings nicht aufrechterhalten werden. Die Besonderheit der politischen Führung liegt erstens gerade darin, dass sie im ganzen politischen System und damit in so unterschiedlichen Arenen wie innerhalb der Regierung, des Parlaments, der Fraktionen, der Parteien, der Verbände, der Verwaltung und auch der Öffentlichkeit stattfindet. Dies geschieht auf globaler, nationaler und lokaler Ebene. Die Mehrteiligkeit und Verzahnung der unterschiedlichen Handlungsarenen ist das Merkmal politischer Führung.139 Kane et al. sprechen in diesem Zusammenhang von der dispersed democratic leadership, also der zerstreuten demokratischen Führung.140 136 Vgl. Helms 2012c: 5; Helms 2014b: 61. Als Beispiel zieht Ludger Helms in diesem Zusammenhang Führer sozialer Bewegungen heran, die zwar politische Führung ausüben, allerdings nicht auf der Basis einer elektoralen Verantwortlichkeit agieren (allenfalls gegenüber ihren Verbandmitgliedern o. ä.). 137 Vgl. Edinger 1990: 513. 138 Helms 2010: 3. Helms erkennt aber auch an, dass Führung regierungsferner aufgefasst werden kann, vgl. Ebd. Vgl. außerdem Stoiber 2008: 38. Sein Analyseraster folgt dann dieser Grundannahme und ist ausschließlich auf die Regierung bzw. die Regierung einschränkenden Vetospieler bezogen, vgl. Ebd.: 49. 139 Vgl. Fagagnini 2000: 276; Elgie 1995: 4; Grasselt/Korte 2007: 95/198; Baumgartner 1989: 131; Schmid 2005: 257–258. Dies kommt dem oben genannten Einwand von Helms 2012c entgegen, der sich für die weitere Erfassung des politischen Führungsbegriffs ausspricht und die Einbeziehung politischer Motivlagen als Kriterium für die Feststellung politischer Führung. 140 Vgl. Kane/Patapan/’t Hart 2011: 1. Elgie 1995: 197 spricht von dieser dispersed leadership bei seiner Analyse der Führungsstrukturen im Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland und meint damit, dass der Bundeskanzler eingeschränkt ist durch die Minister, Koalitionspolitik, ein einflussreiches Parlament, ein starkes Verfassungsgericht und starken Föderalismus. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 28 Zweitens unterscheidet sich politische Führung von bloßem Management darin, dass auf politischen Wandel abgestellt, eine neue Agenda anvisiert und für beides die notwendige Akzeptanz hergestellt wird.141 Drittens und ergänzend dazu erhält demokratische politische Führung mit James MacGregor Burns‘ Differenzierung zwischen transactional und transforming Leadership eine normative Facette. Transaktionale Führung beschreibt den Fall, dass eine Person die Initiative übernimmt und den Austausch mit anderen Gruppenmitgliedern organisiert. Keine Seite verfolgt weitergehende, die Gesellschaft umformende Ziele.142 Burns subsumiert Leadership-Phänomene wie Meinungs-, Gruppen-, Partei-, Legislativ- und Exekutivführung unter diese Kategorie. Wenn Leader und Follower darüber hinaus noch motiviert und moralisch agieren, erreicht transaktionale Führung eine höhere Ebene. Dies bezeichnet Burns als transformational leadership:143 Darunter fallen für Burns intellektuelle Führung, Reformführung, revolutionäre Führung sowie Helden und Ideologen.144 Die Kennzeichen demokratischer politischer Führung lassen sich demnach schlagwortartig folgendermaßen zusammenfassen: Responsivität, Verantwortlichkeit, Legitimität durch das Mandat der demokratischen Wahl, Mehrteiligkeit und Mobilisierung zur Realisierung von Zielen. Definitorische Zugänge Die Herausforderung der Definition des Führungsbegriffs liegt darin, dass Führung ein sozialwissenschaftliches Konzept ist, dessen Bedeutung sozial konstruiert ist:145 „Leadership is unidentifiable in pursuit of the indefinable. Leadership is unidentifiable in the sense that it has no physical manifestation. It is not an object. It does not have substance […]. Political leadership is not the 2.2 141 Vgl. Elcock 2001: 16–17; Fagagnini 2000: 279; Speich 2005: 67. Vgl. ähnlich Tucker 1992: 36–39. 142 Vgl. Burns 1978: 19. 143 Vgl. Ebd.: 20. 144 Vgl. Ebd.: 141–242. 145 Vgl. Elgie 1995: 2. 2.2 Definitorische Zugänge 29 Houses of Parliament, Capitol Hill, or the Elysée Palace. […] Instead, ,leadership’ is an abstraction”.146 Daraus folgt die Umstrittenheit des Führungskonzeptes genauso wie die Allgegenwärtigkeit des Phänomens, seine Unvermeidlichkeit in sozialen Organisationen und seine damit einhergehende Interdisziplinarität.147 Das Konzept bleibt oft vage und inkohärent, rätselhaft, heikel und kompliziert.148 Franz Walter fasst zusammen: „Der Begriff Führung ist schillernd, unscharf, nirgendwo exakt definiert, offen für jedwede subjektive Normierung.“149 Bass und Stogdill stellen in ihrem Handbuch fest: „There are almost as many different definitions of leadership as there are persons who have attempted to define the concept“.150 Alle Studien, die sich mit Führung beschäftigen, verweisen darauf, dass keine einheitliche, sondern eine Vielzahl an möglichen Definitionen von Führung zur Verfügung stünde.151 Die Abbildung der Vielzahl an zu berücksichtigenden Variablen und der Versuch der Isolierung der relevanten Variablen in einem Modell kann aufgrund der möglichen unüberblickbaren Mehrdimensionalität frustrierend sein, nicht zuletzt weil gewisse Phänomene absichtlich zu Gunsten einer Vereinfachung unberücksichtigt bleiben müssen.152 Resultierend daraus wird der Begriff Führung nicht per se als sinnvolle Kategorie wahrgenommen. Zum Beispiel lehnt Anton Pelinka den Leadership-Begriff voll- 146 Ebd.: 2. 147 Vgl. Mughan/Patterson 1992a: 1; Rejai/Phillips 1997: 7. 148 Vgl. Ahlquist/Levi 2011: 3; Rhodes/t’Hart 2014: 1; Rejai/Phillips 1997: 1. 149 Walter 1997: 1289. 150 Bass/Stogdill 1985: 11. Mughan und Patterson beschreiben die Lage als definitorischen Sumpf, vgl. Mughan/Patterson 1992b: 13. Neuberger zählt 130 Führungsdefinitionen und fragt sich, wie diese Masse an Material systematisch und stringent für einen überblicksartigen Eindruck geordnet werden könne, vgl. Neuberger 2002: 7. Kellerman spricht sogar von 1500 Definitionen und 40 Theorien, die es zum Leadership-Konzept gebe, vgl. Kellerman 2012: xxi. 151 Vgl. Yukl 1994: 4; Gast 2010b: 34; Steinle 1995: 524; Edinger 1975: 255. Einen Mindeststandard für die Konzeptionalisierung und Typologisierung von Führung fordern auch Rejai/Phillips 1997: 88. 152 Vgl. Edinger 1975: 259. Edinger sieht darin auch den Grund, warum viele Analysen politischer Führung ihr theoretisches Gerüst eher als Richtlinien als als Regeln nutzen, vgl. Ebd. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 30 ständig ab. Besonders beschäftigt ihn die „analytische[r] Not“,153 aus der die Nutzung der Leadership-Kategorie erfolge, da die Unverbindlichkeit und „Nebelwand“154 des Begriffs es ermögliche, den komplexen Strukturen des politischen Prozesses auszuweichen.155 Es gibt allerdings Auswege aus diesem Definitionsdilemma. Der Fokus sollte nicht zu sehr auf der Versöhnung der verschiedenen Ansätze liegen, sondern vielmehr auf der Nutzung der verschiedenen bereichernden Optionen, im Sinne des Nachweises eines lebendigen Gegenstandbereichs. Führung ist ein mehrdeutiges Konzept und es kann kein Theorie und Praxis ideal kombinierendes Führungskonzept oder eine universale Führungsdefinition geben.156 Der analytisch sinnvollste Weg scheint zu sein, die Definition von Leadership von dem Ziel der Studie und der spezifisch zu untersuchenden Führungskonstellation abhängig zu machen.157 Nannerl Keohane stellt fest, dass sich trotz des wandelnden Charakters von Führung „Familienähnlichkeiten“ auszumachen seien, die generalisierende Aussagen über Führung als Teil sozialer Aktivität ermöglichen.158 Nach dem Motto: „So we don’t need to agree on the definition, but we need to know what the definitions are“159 werden im Folgenden verschiedene definitorische Zugänge vorgestellt. Leadership ist eine Position. Sie ist auf einer vertikalen und zumeist formalen Hierarchie lokalisiert und bietet dem Leader Führungsres- 153 Pelinka 1997: 372. 154 Ebd.: 369 155 Vgl. Ebd.: 372. Pelinka verweist des Weiteren darauf, dass die Begrifflichkeit für die Untersuchung stabiler liberaler Demokratien zwar nicht brauchbar sei, dafür aber als Instrument der Transitionsforschung sinnvoll genutzt werden könnte, vgl. Ebd.: 376. 156 Vgl. Hargrove 2003: 2; Sebaldt 2010b: 374; Morrell/Hartley 2006: 485; Rejai/Phillips 1997: 88; Gebert 2002: 20–21; Neuberger 2002: 2–3; Kellerman 2012: 195. 157 Vgl. Bass/Stogdill 1985: 11; Yukl 1994: 4; Gast 2009: 218; Keohane 2010: 9; Hackman 2010: 112. Als Alternative stellt Hackman die Contingency-Theorie vor, die die Charakteristika von Situationen identifizieren, die den Einfluss von Leaderverhalten auf kollektive Ergebnisse moderieren. Dies ist natürlich im Prinzip ein unendliches Unterfangen, vgl. ebd: 111. 158 Vgl. Keohane 2010: 9–11. 159 Grint 2010: 3. Am vollständigsten gelingt eine solche Darstellung vielleicht Bass/ Stogdill 1990. Aber auch Neuberger 2002: 12–15 und Northouse 2010 stellen eine Zusammenschau der Definitionsansätze vor. Gast (2010 und 2011) präsentiert ebenfalls die einzelnen Perspektiven. 2.2 Definitorische Zugänge 31 sourcen, was gleichzeitig mit der Verantwortlichkeit gegenüber der Gefolgschaft verbunden ist.160 Eine Position kann der Posten eines Regierungschefs, eines Staatsoberhauptes oder eines Fraktionsvorsitzenden sein. Die Betrachtung der Position birgt das Problem, dass sie und die tatsächliche Ausübung von Führung nicht per se identisch sind, sich aber bedingen können: „Some leaders do not hold top positions; some holders of top positions are not leaders“.161 In Ergänzung dazu kann Führung auch als Rolle begriffen werden, da „die Führungsperson ihr eigenes Handeln rollengemäß darstellen“162 und so Akzeptanz erreichen kann. Die Führungsrolle verknüpft die Führungsposition mit den normativen Erwartungen, die an sie gerichtet werden.163 Mit einer Position sind zumeist verschiedene Rollen verbunden.164 Entscheidend ist dabei, dass zu führen oder zu folgen nicht aus einer charakterlichen Prädestinierung erfolgt.165 Führung als Verhalten steht vor der Herausforderung, behavioral leader zu identifizieren, die im Gegensatz zu einem positional leader weniger sichtbar sind.166 Ludger Helms bezeichnet diese Ausrichtung als Konsens, auf den sich die unterschiedlichen Führungskonzepte einigen können. Dabei stehen die Personen und die Beziehung zwischen Leader und Follower im Vordergrund, die durch ihr Verhalten die Aktionen anderer Beteiligter formen.167 Führung als Einfluss: Führung kann zwar verstanden werden als eine Ausübung von Einfluss und als Instrument zur autoritären Formung der 160 Vgl. Grint 2010: 4–5; Edinger 1975: 255–256. Gleichzeitig kann eine Position aber auch machteinschränkende Auswirkungen haben, vgl. Blondel 1987: 6. 161 Blondel 1987: 13–14; Genovese/Cox Han 2008: ix; Blondel 1987: 14; Heifetz 2010: 15. Zur Diskussion um die Unterscheidung zwischen wirklichen Führungsfiguren und reinen Machtträgern vgl. Blondel 1987: 10, der auf Burns 1978 verweist. 162 Gast 2011: 25. 163 Vgl. Ebd.: 25–26; Wiswede 1990: 9. 164 Vgl. Elcock 2001: 105–106; Glaab 2010: 326; Glaab 2014: 214; Glaab 2013: 351. Vgl. zu Rollenkonflikten des deutschen Bundeskanzlers Gast 2008. 165 Vgl. Edinger 1990: 518; Kelley 1988: 146. Diese Argumentation wird dann auch in dem Zusammenhang verwendet, dass Follower genau aus diesem Grund eine aktivere Rolle spielen können, da sie die Möglichkeiten, die sich aus dieser Rolle ergeben, effektiv nutzen können und den Handlungen des Leader nicht automatisch ausgeliefert sind, vgl. Kelley 1988: 143. 166 Vgl. Blondel 1987: 13/15. 167 Vgl. Helms 2014 b: 59; Edinger 1975: 256. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 32 Gefolgschaft nach den Wünschen des Leader.168 Bei der demokratischen politischen Führung ist mit der Ausübung von Einfluss allerdings die Mobilisierung und die Erzeugung von Zustimmung ohne Zwangsmittel gemeint.169 Leadership als persönliche Eigenschaft hat ihre Grundlage im Traits Approach, der die Eigenschaften und sonstigen Charakteristika des Führenden als ausschlaggebend für das Führungsverhältnis einordnet.170 Besonders in den Presidential Studies, die sich mit dem Charakter und den Fähigkeiten der US-Präsidenten beschäftigen, spielt der Faktor Persönlichkeit eine bestimmende Rolle.171 Allerdings ist es für die Leadership-Analyse schwierig, Persönlichkeitscharakteristika herauszustellen und zu operationalisieren, es gebe kaum systematische vergleichende Analysen zum Stellenwert der Komponente „Leader“.172 In diesem Zusammenhang kann der Blick erweitert werden auf den Führungsstil, welcher das Ergebnis von situationellen und institutionellen Einschränkungen in Kombination mit den persönlichen Eigenschaften darstellt.173 Insgesamt ist das Verhältnis der Bedeutung von Kontext und Persönlichkeit ein intensiv diskutiertes Feld. Die Begriffsaurichtung von Leadership als Resultat fokussiert auf das durch Führung erzielte Ergebnis. Zum einen muss geklärt werden, ob die Effekte den Handlungen eines individuellen Leaders zugeordnet werden können und zum anderen, ob der Prozess, durch den die Ergebnisse erreicht wurden, tatsächlich relevant ist.174 Eine Leadership- 168 Vgl. Bass/Stogdill 1990: 13. 169 Vgl. Femia/Körösényi/Slomp 2009: 1; Bass/Stogdill 1990: 14; Bell 2014b: 95; Helms 2014b: 60. 170 Vgl. Grint 2010: 7–8; Northouse 2010: 5; King 2002; Aarts/Blais/Schmitt 2011; Etzersdorfer 1997. 171 Vgl. zur Personalisierung Garzia 2011; vgl. zur Präsidentialisierung der Politik Poguntke/Webb 2005; vgl. zu den Presidential Studies Barber 1992. Vgl. zur personalisierten Führung Blondel/Thiébault 2010: 32. 172 Vgl. Blais 2011: 1–2; Blondel et al. 2010: 263. Auch das Image (und die Projektion dieses Images), das als so bestimmend für die Führungsleistung wahrgenommen wird, ist von den Bedingungen abhängig, die aus dem institutionellen Setting erwachsen, vgl. Gaffney 2001: 121–122; Heifetz 2010: 20; Gouldner 1965: 44–45; King 2002: 3. 173 Vgl. Kaarbo 2001: 81. 174 Vgl. Grint 2010: 9. 2.2 Definitorische Zugänge 33 Analyse ist nur sinnvoll, wenn Führung einen sichtbaren Effekt auf die Gesellschaft habe.175 Wildavsky geht davon aus, dass Führung nur Relevanz innerhalb einer Gruppe bzw. innerhalb von festen Organisationsstrukturen haben kann, wo in differenzierter Verantwortlichkeit Aufgaben bearbeitet werden, sodass im Prinzip jedes Mitglied der Gruppe Führungsaufgaben übernehmen kann, so lange die Handlungen den Gruppenzielen dienen.176 Wiswede begreift Führung funktional als „zielorientierte soziale Einflussnahme zur Erfüllung von Aufgaben in mehr oder weniger strukturierten Arbeitssituationen“.177 Unter dieser Perspektive ist Führung eine Leistung, um das System einer Gruppe zu erhalten.178 So übe jeder Führung aus, der eine Systemfunktion erfülle, selbst wenn er keine formale Leadership-Position inne habe.179 Dementsprechend seien die Grundlagen der Führungsfunktionen dynamische Beziehungen innerhalb des jeweiligen Systems.180 Nabers verweist auf den prozessbasierten und interaktiven Charakter des Verbes „führen“.181 Führung ist ein interaktiver Prozess zwischen Leader, Follower, ihren Institutionen und den jeweiligen Spielregeln im entsprechenden Kontext.182 Heifetz schlägt deshalb vor, zunächst die Leadership-Aktivität zu analysieren, bevor auf die Fähigkeiten abgestellt wird, die dafür gebraucht werden.183 Unter den Begriff Public Leadership fallen Kommunikationsstrategien und die (Omni-) Präsenz von Führungsakteuren in den Medien.184 175 Vgl. Blondel 1987: 27–28. 176 Vgl. Wildavsky 1989: 90, 93; Mughan/Patterson 1992b: 13; Ahlquist/Levi 2011: 6; Stogdill 1958: 33; Cartwright/Zander 1968: 305-306. 177 Wiswede 1990: 4. 178 Vgl. Gast 2009: 218; Wiswede 1990: 6. 179 Vgl. Hackman 2010: 109; Gast 2009: 219. 180 Vgl. Tucker 1992: 36–39; Knickerbocker 1958: 5. 181 Vgl. Nabers 2011: 121. 182 Vgl. Rhodes/’t Hart 2014: 6; Hollander 1993: 29. Vgl. zur Bedeutung der Follower Kellerman 2008; Chaleff 2003; Kelley 1988. 183 Vgl. Heifetz 2010: 21. Aus einer dialektischen Perspektive lässt sich die Prozesshaftigkeit der politischen Führung ebenfalls schön zeigen, vgl. dazu Collinson 2005. 184 Vgl. Helms 2012b für die besondere Bedeutung der Medien für demokratische politische Führung. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 34 Diese Ausrichtung steht in engem Zusammenhang mit dem Wandel der politischen Kommunikation und insbesondere der Personalisierung.185 Cox Han definiert Public Leadership allgemeiner als „those actions by officials that citizens either see and hear or read about“.186 Die Regierungsforschung geht von einer Zweidimensionalität in der Politik aus: die erste Dimension der Entscheidungspolitik erfasst die Verfahrensdimension der Politik, während in der zweiten Dimension der Darstellungspolitik adressatengerecht mithilfe der Medien vermittelt, wozu auch die symbolische und öffentlich inszenierte Politik gehören.187 Deshalb ist Public Leadership eher ein Instrument politischer Führung als eine Begriffsdimension.188 Definition Yukl definiert Führung „social influence process whereby intentional influence is exerted by one person over other people to structure the activities and relationships in a group or organization”189. Auch Northouse bietet eine ähnlich ausgerichtete Definition an: „Leadership is a process whereby an individual influences a group of individuals to achieve a common goal“.190 Blondels Definition von politischer Führung – „the power exercised by one or few individuals to direct members of the nation towards action“191 – spielt ähnlich wie diejenige von Elgie – „the process by which governments try to exercise control over public policy decisions“192 – darauf an, dass politische Führung eine Machtausübung von Akteuren ist, indem sie zu Handlungen anleitet 2.3 185 Vgl. Ohr 2011: 11; Cox Han 2008: 203/207; Glaab 2010: 321. 186 Cox Han 2008: 202. 187 Vgl. Grunden 2009: 51–52; Korte/Fröhlich 2004: 15; Glaab 2010: 32; Jarren/Donges 2011: 20, sie benutzen das Begriffspaar Herstellung und Darstellung von Politik. 188 Vgl. Glaab 2010: 333. Die Presidential Studies der US-Forschung identifizieren als Führungsstrategie das Going Public, das in Ansprachen, Reisen und Auftritten eine direkte Ansprache des Volkes durch den Präsidenten ermögliche. Auch wenn dies zur Routine des Regierungshandelns geworden ist, können auch dysfunktionale Effekte sichtbar werden, vgl. Glaab 2010: 323; Helms 2012: 652/655. 189 Yukl 1994: 3. 190 Northouse 2010: 3 (Hervorhebung im Original). 191 Blondel 1987: 3. 192 Elgie 1995: 4. 2.3 Definition 35 oder Kontrolle im Rahmen politischer Entscheidungsprozesse ausübt. Führung existiert in jeder Arena des politischen Systems. Folgende Definition wird für den Fortgang der Arbeit vorgeschlagen: Politische Führung als Phänomen der Macht ist ein aus einer zirkulären Interaktion zwischen Führungsakteuren und Kontext bestehender Einflussprozess zwischen Führenden und Folgenden innerhalb oder zwischen politischen Institutionen und zu identifizieren als Effekt, der als Beleg für die Führungsausübung dient. Leader und Follower befinden sich in einem zirkulären Prozess von Motivation und Machtaustausch.193 Die folgende Begriffsdifferenzierung entspricht dem Vorschlag zur Konzentration auf die jeweilige spezifische Führungskonstellation: Führung ist eine Position und ein Prozess.194 Damit wird der von z.B. Rhodes und ’t Hart identifizierten Dichotomie zwischen Leader und Leadership bzw. Individuum und Prozess Rechnung getragen. Eine Leadership-Analyse kann auf die Individuen fokussieren, die mithilfe ihrer Position Führung ausüben oder aber auf den Prozess dieser Führung.195 Eine Platzierung als Führungsposition reicht nicht aus, sie muss verbunden sein mit einer Führungsaktivität.196 Insgesamt muss klar sein, dass beide Elemente – Position und Prozess – zwei Seiten der (Führungs-) Medaille sind und in ihrer Verbindung betrachtet werden müssen. Eine Führungsposition ist definiert als eine Stellung oder eine Platzierung innerhalb des institutionellen Arrangements eines politischen Systems.197 Folgende Kriterien können für die Identifizierung dieser Position genutzt werden: die Positionen müssen – erstens – demokratisch gewählt sein, zweitens Repräsentanten sein, die – drit- 193 Vgl. Masciulli et al. 2009: 4; Hollander 1993: 31; Edinger 1990: 514; Dion 2011: 77; Gouldner 1965: 20; Wiswede 1990: 23ff; Gebert 2002: 21; Northouse 2010: 5. 194 Vgl. z.B. Gottschalk 2013: 34ff. Der Autor schlägt drei mögliche Differenzierungen vor: hierarchisch vs. demokratisch; handwerklich vs. inhaltlich-konzeptionell; im engeren Sinn vs. im weiteren Sinne. Vgl. auch Schuett-Wetschky 2004: 20; March/Weil 2005: 7. Eine weitere Differenzierung ist die zwischen formaler und informeller Führung, vgl. dazu Pannes 2011: 35/39–41/50/85; Grunden 2009: 60–61; Glaab 2014: 213. 195 Vgl. Rhodes/’t Hart: 2014: 3; Gast 2010a: 15; March/Weil 2005: 7. 196 Vgl. Blondel 1987: 13; Wren 2007: 1. 197 Vgl. Blondel 1987: 179; Edinger 1975: 257–258. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 36 tens – stets mit einer möglichen Abwahl konfrontiert sind. Viertens operieren sie in einem konstitutionellen Rahmen, in dem auch das Wahlvolk verortet ist, das ihnen ihre Legitimation gibt.198 Es ist außerdem unerlässlich, die Positionen, die über einen längeren Zeitraum hinweg existieren, von den jeweiligen Positionsinhabern getrennt zu betrachten. Es geht um die Möglichkeiten der Stellung an sich und nicht um die Person, die sie ausübt, auch wenn selbstverständlich immer Individuen in dieser Position agieren.199 Die Führungsforschung fokussiert zumeist auf den individuellen Akteur, dessen Wechselbeziehung mit den kollektiven Akteuren eine zentrale Komponente ist: „Politische Führungsakteure handeln im Rahmen und im Namen von Kollektivakteuren wie Regierungen, Fraktionen oder Parteien. Erst ihre Spitzenposition innerhalb dieser Einheiten verleiht ihnen relevante Machtressourcen“.200 Das bedeutet, dass kollektive und individuelle Akteure verbunden sind und als Position identifiziert werden können. Bei der Prozessdimension erweist sich die Identifizierung als komplexer. Grundsätzlich findet ein Prozess zwischen Leader und Follower innerhalb der Bedingungen des Kontextes statt. Dabei handelt es sich um ein Verhalten, eine Aktivität oder eine Handlung, bei der Einfluss ausgetauscht wird und Lösungen entwickelt werden. Gleichzeitig besteht die Herausforderung darin, zu bestimmen, wann ein Führungsprozess tatsächlich stattfindet. Erfolg als Kriterium zu nutzen, erscheint aus methodologischen Gründen problematisch, allerdings muss das Ergebnis eines (Führungs-) Verhaltens zu beobachten sein. Mithin geht es um den Effekt, den Führung hat, die Konsequenzen, die aus der Führungshandlung resultieren. Ausgangspunkt können die Ziele der Führungsposition sein – was wollen die Akteure erreichen – und Schlusspunkt die Feststellung, mit welchem Ergebnis der Führungsprozess endet.201 198 Vgl. Morrell/Hartley 2006: 484. 199 Vgl. Buller/James 2015: 84; Dowding 2013: 57. 200 Glaab 2013: 351–352. 201 Vgl. Blondel 1987: 11/28/87. 2.3 Definition 37 Theoretischer Zugang: Die institutionalistische Analyse von politischer Führung Die theoretische Verortung des Gegenstands stellt angesichts der fragmentierten Forschung, wie sie die Begriffsdiskussion gezeigt hat, eine Herausforderung dar.202 Für diese Studie wird ein institutionalistischer Zugang gewählt. Diese Perspektive ist keineswegs unumstritten. So ist die Führungsforschung international vor allem agency-orientiert ausgerichtet und fokussiert auf die individuellen Leistungen und Kanalisierungen.203 Dennoch bietet sich die institutionalistische Führungsforschung für die Zielsetzung dieser Arbeit an. Nachdem der Institutionalismus in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts ein Schattendasein führte und die Forschung sich vor allem für auf individualistische Annahmen beruhende Theorien interessierte (Behavioralismus und Rational Choice), ist seit den 1980er Jahren eine Renaissance institutionalistischer Ansätze und der Beschäftigung mit Institutionen festzustellen.204 Neue institutionalistische Ansätze zeichnen sich durch ein breiteres Verständnis von Institutionen aus, auch richten sie ihr Augenmerk auf bestimmte Aspekte institutioneller Arrangements und nicht per se auf das Gesamtsystem.205 Außerdem stehen weniger Konflikte als die Beständigkeit und Homogenität zwischen Organisation und institutionellem Umfeld im Mittelpunkt.206 2.4 202 Glaab 2014: 212. Vgl. Hargrove 1989; Guillén 2010 für verschiedene soziologische Ansätze für die Führungsanalyse. 203 Vgl. Helms 2014b: 57. 204 Vgl. Peters 2005: 1–6/12–14; March/Olsen 1989: 1; Di Maggio/Powell 1991: 2; Rothstein 1996: 139–144; Senge/Hellmann 2006: 7. So fragten Weaver und Rockman auch 1993: „Do Institutions Matter?“. Begründet wird die Renaissance mit einer von March und Olsen so bezeichneten kumulativen Konsequenz: die größeren und komplexeren Institutionen haben mehr Ressourcen zur Verfügung, wodurch die Anforderungen an modernes Regieren bzw. Führen wuchsen und die (transformierten) Institutionen wieder stärker in den Fokus rückten. Außerdem wurden die nun als neo-institutionalistisch betitelten Ansätze auch methodisch durch eine Verbindung von Ergebnissen des „alten“ Institutionalismus mit Resultaten der nicht-institutionalistischen Forschung der Jahrzehnte zuvor verfeinert, vgl. March/Olsen 1984: 734/738; March/Olsen 1989: 1. 205 Vgl. Helms 2014a: 197–198. Zum Vergleich des alten und des neuen Institutionalismus vgl. auch Di Maggio/Powell 1991: 12ff. 206 Vgl. Senge/Hellmann 2006: 13. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 38 Als Institutionalismus bezeichnet man einen Ansatz zur Analyse politischer Institutionen, der auf die Beziehung zwischen institutionellen Charakteristika und politischer Agentur, Leistung und politischem Wandel fokussiert. Die soziale Konstruktion politischer Institutionen wird herausgestellt, wobei ihnen mit ihren Strukturen, Regeln und den alltäglichen Arbeitsabläufen, eine (teilweise) autonome Rolle im politischen Leben zugesprochen wird.207 Der Kern institutionalistischer Ansätze ist die Annahme, dass institutionelle Arrangements Resultate beeinflussen. Es wird dementsprechend davon ausgegangen, dass politische Institutionen nicht nur auf ihre Umwelt reagieren, sondern diese mitgestalten.208 Institutionen haben eine handlungsregelnde Kraft, determinieren die Abläufe allerdings nicht, sondern eröffnen einen Möglichkeitsraum.209 Institutionen sind „sets of formal rules and established procedures“.210 Regeln als zentrale Kategorie bestimmen die Verteilung von Autorität und Verantwortlichkeit sowie die Informationssammlung und -verarbeitung innerhalb der politischen Prozesse.211 Regeln etablieren auch eine Arbeitsteilung, durch die es möglich ist, politische Aufgaben auf unterschiedliche Bereiche zu verteilen, die sich dann auf diese Themen spezialisieren können. So kann eine effiziente Organisation entstehen.212 Vorgeworfen wird dem Institutionalismus aber seine statische Natur und dass er bei vergleichenden Studien Exzeptionalismus propa- 207 Vgl. March/Olsen 2006: 4; Diermeier/Krehbiel 2003: 124. 208 Vgl. Helmke/Levitsky 2004: 725; Di Maggio/Powell 1991: 11; March/Olsen 1989: 16–18/162. Vgl. parallel dazu auch den früheren Aufsatz der Autoren 1984: 738– 739. 209 Vgl. Senge 2006: 42, 44. Vgl. ähnlich Diermeier/Krehbiel 2003: 125. 210 Elgie 2012: 273. Vgl. zu ähnlichen Definitionen der Institution: Di Maggio/Powell 1991: 3; Mayntz/Scharpf 1995: 41–43; Hall/Taylor 1996: 936; Peters 2005: 20. Helmke/Levitsky 2004: 726; March/Olsen 2006: 3; Peters 2005: 29 211 Vgl. March/Olsen 1989: 21–22; Rothstein 1996: 145; DiMaggio und Powell 1991: 9. Dies hat March und Olsen zufolge eine logic of appropriateness zur Folge, die ein angemessenes Verhalten definiert und so die Beziehung zwischen Rolle und Situation gestaltet. Die Institution definiert ein Set von Verhaltenserwartungen an Individuen mit Positionen innerhalb der Institution. Dabei wird das angemessene Verhalten gefördert und unangebrachtes sanktioniert, vgl. March/Olsen 1989: 23/160; Peters 2005: 31. 212 Vgl. Ebd.: 26. 2.4 Theoretischer Zugang: Die institutionalistische Analyse von politischer Führung 39 giere.213 Auch der geringe Innovationsgehalt und die schwere Falsifizierbarkeit der Erklärungen stehen als Kritik im Raum.214 Dem kann als Vorteil entgegengesetzt werden, dass über ihn Kontinuitäten und Variationen bei Entscheidungsprozessen analysiert werden und die politischen Prozesse ohne die Einbeziehung von institutionellen Charakteristika nicht verstanden werden können.215 Nichtsdestotrotz erscheinen institutionalistische Ansätze vielversprechend für eine Führungsanalyse.216 Institutionelle Charakteristika haben einen bedeutsamen Einfluss auf die Natur von Führung, denn sie reagiert auf die Möglichkeiten, die ihr präsentiert werden. Institutionen – wie oben definiert als Regeln und Strukturen – werden verstanden als erklärende Variable, sodass „spezifische[r] Muster politischer Führung in institutionell unterschiedlichen Kontexten“ 217 identifiziert werden können. Institutionen selbst können nicht handeln, aber sie ermöglichen und begrenzen das Verhalten der Akteure, indem sie Anreize und Sanktionen setzen.218 Wenn sie nach der Annahme des Institutionalismus dadurch die Natur des politischen Wettbewerbs strukturieren, beeinflussen sie ebenfalls den Leadership-Prozess. In einem institutionellen Arrangement werden sie produziert von der Summe der wechselseitigen Beziehungen.219 Damit kann dem Ziel dieser Arbeit – Muster parlamentarischer Führung zu entdecken – mit diesem theoretischen Hintergrund gedient werden.220 Gleichzeitig hinterfragt Helms das Potential dieser Ausrichtung und möchte wissen, „ob es so etwas wie eine institutionalistische Analyse von politischer Führung überhaupt geben kann“.221 Hier verweist er mit Bezug auf Lipman-Blumen darauf, dass letztendlich nicht Institutionen, sondern Individuen die Entscheidungen treffen.222 Fritz 213 Vgl. Elgie 1995: 206. Vgl. zum Vergleich der verschiedenen Ansätze Hall/Taylor 1996: 950–955. 214 Vgl. March/Olsen 2006: 16, mit Nachweisen für die Kritik: Jordan 1990. 215 Vgl. Elgie 1995: 206; March/Olsen 2006: 16. 216 Vgl. Helms 2014b: 58; Glaab 2014: 212; Cole 1994. 217 Helms 2014b: 64; vgl. auch Helms 2014a: 199; Hargrove 1989: 65. 218 Vgl. Elgie 2012: 273. 219 Vgl. Elgie 1995: 202–203, 206; Guillén 2010: 232/236. 220 Vgl. Helms 2014b: 67–68. 221 Ebd.: 62 222 Vgl. Ebd.: 62; Scharpf 2000: 35. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 40 Scharpf argumentiert in diesem Zusammenhang, dass individuelle Akteure im politischen Prozess im Interesse größerer Einheiten und nicht für sich selbst handeln und kollektive Einheiten als Akteure deshalb mit relativ einheitlichen Handlungsorientierungen wahrgenommen werden können.223 Helms sorgt sich allerdings weiter um „die Gefahr, dass das Studium der Institutionen gleichsam an die Stelle der Analyse von politischer Führung tritt“.224 Er fordert deshalb einen aufgeklärten Institutionalismus, den man der Führungsanalyse zu Grunde legen sollte.225 Der institutionalistische Ansatz ermöglicht es der Führungsforschung, die prägende Kraft der Instititutionen auf das (Führungs-) Verhalten von Akteuren zu erkennen und spezifische Profile politischer Führung zu erstellen. In der Zusammenführung bedeutet dies für Helms: „Institutionalistische Analysen von leadership sind keineswegs zwingend darauf festgelegt, die Institutionen als unabhängige Variable zu behandeln. Sie können ebenso zur zentralen abhängigen Variable erklärt werden. Dadurch wird die institutionalistische Leadership-Forschung gleichsam zu einer auf den Leadership-Aspekt fokussierten Institutionenforschung. Auch sie birgt ein beträchtliches Erkenntnispotential“.226 Über den institutionalistischen Zugang lassen sich dann die institutionellen Strukturbedingungen identifizieren, unter denen Führung agiert. Im akteurzentrierten Institutionalismus liegt Helms zufolge ein passendes Konzept zur Übertragung dieses Ansatzes auf die Leadership-Analyse vor, der für die Führungsanalyse bisher wenig rezipiert worden ist.227 Er fusioniert handlungstheoretische mit institutionalistischen Überlegungen und unterscheidet zwischen Institutionen und Akteuren, womit er den bereits vorgestellten Bedürfnissen der Leadership-Analyse gerecht werden kann.228 223 Vgl. Scharpf 2000: 35. 224 Helms 2014b: 63 (Hervorhebung im Original). 225 Vgl. Helms 2005b: 19. 226 Helms 2014b: 70. 227 Vgl. Ebd.: 63. Vgl. vor allem Mayntz/Scharpf 1995 und Scharpf 2000. 228 Vgl. Helms 2014b: 63. Er bezieht sich auf eine staatstheoretische Variante des Institutionalismus, die auf Organisationsstrukturen abstellt und Handlungsrestriktionen und -optionen identifizieren möchte. Es geht darum zu untersuchen, wie unterschiedliche arrangierte institutionelle Systeme Stabilität und Effektivität ge- 2.4 Theoretischer Zugang: Die institutionalistische Analyse von politischer Führung 41 Institutionen im akteurzentrierten Institutionalismus sind soziale Gebilde und sozial normierte Verhaltensmuster, bestehend aus „Regelsysteme(n), (…) die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturieren“,229 indem sie die Macht verteilen, Zuständigkeiten definieren und über die Ressourcen verfügen. Regeln sind Verhaltens- und Verfahrensnormen, die den Akteuren Ressourcen zuordnen.230 Damit grenzt sich der Begriff von Rational-Choice-Definitionen ab, die sich vornehmlich auf sanktionierte Regeln in einer Kosten-Nutzen-Abwägung beziehen. Institutionen schaffen absichtsvoll gestaltete Organisationsstrukturen des politischen Systems und die institutionellen Faktoren bilden einen Kontext, der ermöglichend oder einschränkend wirken kann, aber keine determinierende Wirkung hat.231 Der institutionelle Kontext ist im akteurzentrierten Institutionalismus keine theoretisch definierte Anzahl von Variablen, sondern ein Sammelbegriff, um die wichtigsten Einflüsse auf die Akteure, die im Zentrum der Betrachtung stehen, zu erfassen. Er konstituiert Akteure und Akteurskonstellationen.232 Probleme werden nicht von einem einzelnen Akteur gelöst, sondern sind Teil von Interaktionen in einer Konstellation mehrerer Akteure, die verschiedene interdependente Handlungsoptionen haben und die in unterschiedlichen Interaktionsformen agieren, um mögliche Konflikte in der Akteurskonstellation zu verarbeiten.233 Die Gefahren, die der Ansatz birgt, betreffen eine mögliche Überkomplexität, die durch die Verbindung von institutionalistischen und handlungstheoretischen Überlegungen entstehen kann. Mayntz und Scharpf begegnen dem Problem aber forschungspragmatisch mit der währleisten. Vgl. außerdem Scharpf 2000: 73. Ein Rational Choice-Element des akteurzentrierten Institutionalismus‘ ist die Annahme, dass die Akteure auf der Basis ihrer Präferenzen und Wahrnehmungen den bestmöglichen Handlungsverlauf auswählen, vgl. Ebd.: 66. 229 Scharpf 2000: 77. 230 Vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 40/47–48. 231 Vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 45. 232 Vgl. Scharpf 2000: 78; Mayntz/Scharpf 1995: 43, 48–49. 233 Vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 60; Scharpf 2000: 17, 85, 128–129. Wichtig ist, dass diese Strukturierung nicht deterministisch erfolgt, vgl. ebd.: 83. Vgl. darauf bezugnehmend Helms 2000: 420–421 und Helms 2005b: 39. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 42 „zutreffenden Vereinfachung“, indem sie von vornherein ausschnittsweise den komplexen institutionellen Kontext analysieren.234 Dabei gilt: „[…] daß man nicht akteurbezogen erklären muß, was institutionell erklärt werden kann, und daß man auch bei akteurbezogenen Erklärungen zunächst mit vereinfachenden Unterstellungen arbeiten und diese erst dann empirisch überprüfen soll, wenn anders die beobachtbaren Handlungen nicht erklärt werden können. Auf diese Weise reduziert der institutionelle Ansatz den Informationsbedarf für befriedigende Erklärungen erheblich“.235 Es sei darüber hinaus vollkommen legitim, nur bestimmte Ausschnitte aus dem Analyseraster zu betrachten.236 Der akteurzentrierte Institutionalismus hebt die Bedeutung von Interaktionen hervor, sodass auch interaktionistische Ansätze für die Führungsforschung Potential bieten und als Ergänzung für den institutionalistischen Ansatz dienen können.237 Sie weisen zwei Vorteile auf: zum einen unterstützen sie die Überlegung, dass Führung eine Beziehung zwischen einer oder mehreren Personen ist, die Führung aus- üben und einer oder mehreren Personen, die sich dieser Führung aussetzen.238 Trotz der gleichberechtigen Stellung von Leader und Follower in der Analyse ist diese Beziehung allerdings von einer Asymmetrie geprägt, denn der Leader besitzt die übergeordnete Position und die Aufmerksamkeit, die ihn von den Followern abhebt.239 Zum anderen wird die den Leadership-Prozessen zu Grunde liegende Interaktion 234 Vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 66. 235 Ebd.: 66. 236 Vgl. Ebd.: 67. 237 Vgl. Glaab 2014: 212; Glaab 2010: 324; Helms 2005b: 19. 238 So nehmen Ahlquist und Levi (2011: 5) in ihrer Aufzählung der fünf in der Führungsforschung allgemein anerkannten Charakteristika auch den Begriff relational auf, vgl. auch Nye, Jr. 2010: 311; Morell/Hartley 2006: 496. Allerdings ist der Begriff „Beziehung“ nicht unumstritten für die Beschreibung des Verhältnisses zwischen Leader und Follower. Keohane zum Beispiel findet ihn unpassend, da er ihm eine missverständliche Konnotation einer von Nähe und Zuwendung geprägten Bindung beifüge. In der Konsequenz bevorzugt sie die Bezeichnung einer distinktiven und symbolischen Verbindung, vgl. Keohane 2005: 715; Keohane 2010: 69. 239 Vgl. Ahlquist/Levi 2011: 5; Körösényi 2009: 87; Mughan/Patterson 1992b: 14; Burns 1992: 26. 2.4 Theoretischer Zugang: Die institutionalistische Analyse von politischer Führung 43 am besten im komplexen Rahmen einer Gruppendynamik analysiert.240 Es wird auf die Bewegung und Spannkraft der Führungsprozesse abgestellt, die einer simplen Zuordnung von Führungs- und Geführten-Rolle entgegensteht.241 Für die Führungsforschung bedeutet dies Folgendes: mithilfe des interaktionistischen Zugangs kann die Dynamik beleuchtet werden, mit der Leader den Entscheidungsprozess beeinflussen können und wie diese von der Interaktion zwischen Leader und seiner Führungsumgebung abhängt.242 Interaktionistische Ansätze verbinden systemische und persönliche Aspekte des Leadership-Prozesses und gehen davon aus, dass Führung in einem institutionellen Kontext mit unterschiedlichen Akteurskonstellationen stattfindet, die ihr Verhalten sowohl strukturiert als auch einschränkt.243 Gleichzeitig können politische Führer auch selbst diese Umgebung prägen.244 Es gibt mithin einen Handlungskorridor oder Opportunity Structures, die die Führungsumgebung strukturieren.245 Für die exekutive politische Führung hat die Forschung folgende institutionelle Rahmenbedingungen festgehalten:246 – die Regierungsform als wichtigstes Kriterium: die Verfasstheit des Systems als parlamentarisch, präsidentiell oder semi-präsidentiell bestimmt entscheidend den Leadership-Prozess;247 – Anzahl und Stärke institutioneller Vetospieler, so z.B. die Existenz von zweiten Kammern, die Stärke des Parlaments insgesamt, die Gestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, Interessengruppen usw.; 240 Vgl. Dion 2011: 76; Tafertshofer 1980: 11; Femia/Körösényi 2009/Slomp: 2. 241 Vgl. Gast 2011: 31; Tafertshofer 1980: 25/30. 242 Vgl. Elgie 1995: 7/23; Helms 2000: 16; Hargrove/Owens 2003: 1; Elgie 1995: 13. 243 Vgl. Blondel 1987: 25; Hargrove 2003: 80. Michael Stoiber analysiert (exekutive) politische Führung als das Produkt aus institutionellen Rahmenbedingungen, politischer Konstellation und der Führungspersönlichkeit, vgl. Stoiber 2008: 39 sowie ähnlich Grasselt/Korte 2007: 29; Strangio et al. 2013: 11–12. 244 Vgl. Elgie 1995: 8, Helms 2000: 420; Dion 2011: 76–77; Gouldner 1965: 20; Hah/ Bortol 2011: 143. 245 Vgl. Glaab 2007: 307; Glaab 2013: 350–351; Glaab 2014: 212; Gast 2010a: 16; Helms 2000: 425; Korte/Fröhlich 2004: 233. 246 Vgl. Helms 2000: 424. Vgl. Cole 1994: 165 für einen Analyserahmen des französischen Präsidenten Mitterrand. 247 Vgl. Helms 2014b: 64; Helms 2009: 380–383; Peters 2005: 89; Gast 2010a: 17; Elgie 1995: 192; Weaver/Rockman 1993: 10. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 44 – das Regierungsformat: Einparteien- oder Koalitionsregierung; – die Ressourcenausstattung und die Beziehungen innerhalb der Exekutive; – die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse;248 – massenmediale und politisch-kulturelle Parameter; Bedürfnisse und Erwartungen der Gesellschaft.249 Um einen Handlungskorridor politischer Führung sinnvoll identifizieren zu können, lohnt sich zunächst der Blick auf den Kontext. Er bildet die Diversität der verschiedenen Aufgabenbereiche, Werte und Profile ab, in der Leadership stattfindet. Durch diesen Kontextfilter werde die Leadership-Performance bestimmt.250 Damit ist im Ergebnis „political leadership [is] situationally specific“.251 Um die verschiedenen Leadership-Effekte sichtbar zu machen, müssen die Situationen bestimmt werden, in denen die Leader operieren.252 Tucker definiert die Situation als ein „set of circumstances“, das seine Bedeutung erhält, wenn es in Beziehung gesetzt wird zu den eigenen persönlichen Zielen.253 Autoren wie Blondel und Elgie bevorzugen als Bezeichnung für die institutionellen Rahmenbedingungen den Begriff der Umwelt, in die die 248 Vgl. Helms 2009: 384; Gast 2010a: 17–19; Elgie 1995: 192 249 Vgl. Helms 2009: 389; Gast 2010a: 19; Elgie 1995: 192. Laut Helms gibt es bisher aber nur begrenzte Fortschritte zum Erkenntnisstand des Verhältnisses der unterschiedlichen Prägefaktoren, vgl. Helms 2000: 422–423. Es ist deshalb die Aufgabe der Führungsforschung, nicht bei der abstrakten Feststellung zu verbleiben, sondern diese Elemente auch systematisch miteinander zu verbinden, vgl. Hargrove/ Owens 2003: 1; Sebaldt 2010a: 335; Gast 2010a: 16. 250 Vgl. Morrell/Hartley 2006: 497. Morrell und Hartley nutzen für die Beschreibung des Netzwerks aus interdependenten Akteuren den Begriff der Figuration. Dies fügt sich ein in ihr Verständnis von politischer Führung als interdependenter Beziehung zwischen Leadern, Organisation(en) und Kontext. Die Autoren stellen drei Vorteile dieser Theorie heraus: der Fokus auf Menschen und ihre „interrelationships“; der Bezug auf den Wandel, als Möglichkeit, komplexe Prozesse darzustellen und außerdem die Einbettung des Phänomens der Macht in die Analyse, insofern als dass auch die Machtbeziehungen stets im Wandel sind, vgl. Ebd.: 494–496. 251 Morrell/Hartley 2006: 499. 252 Vgl. Blondel 1987: 4/26. 253 Vgl. Tucker 1992: 38. Johansson entwickelt ein Konzept zu politischen Zyklen, in denen das Gestaltungspotential der politischen Führung stattfinden können: „period of certain length in which certain events are completed a spart of a repeating succession of similar periods”, Johansson 2009: 30 sowie 18/27–28. 2.4 Theoretischer Zugang: Die institutionalistische Analyse von politischer Führung 45 Leadership-Interaktion eingebettet ist.254 Die Umwelt ist ein „set of problems with which leaders are confronted and which they wish to solve“.255 Die Umwelt ist also nicht nur ein Aspekt des Leadership-Prozesses, sondern vielmehr dessen Substanz und Rohmaterial.256 Auch Fagagnini verweist auf einen ähnlichen Umstand: „Aber keine Führung beginnt neu. Vor allem erfolgt sie stets innerhalb von Institutionen und in gegebenen Kräftefeldern. Institutionen bilden – oder sollten es zumindest – einen stabilen und berechenbaren Rahmen. Sie sollen künftiges politisches Handeln formen“.257 Daraus schlussfolgernd besteht der Handlungskorridor politischer Führung aus dem Kontextfilter und aus der Akteurskonstellation. Für den Kontextfilter müssen zunächst die Begriffe Kontext und Situation geklärt werden, die in der Literatur nicht einheitlich verwendet werden. Der Kontext wird im Sinne des Kontextfilters als übergeordneter Begriff verstanden, der aus den beiden Elementen institutioneller Kontext und situativer Kontext besteht. Der institutionelle Kontext erfasst die institutionellen und parteipolitischen Strukturen, mithin die durch Verfassung, Gesetze oder andere Bestimmungen festgelegten Rahmenbedingungen.258 Der situative Kontext berücksichtigt, dass die Akteure in konkreten handlungsrelevanten Situationen handeln und erfasst die konkreten politischen Umstände, wie Verfassungsänderungen oder aktuelle Reformbemühungen.259 Persönliche Eigenschaften der Inhaber von Führungspositionen können an dieser Stelle bei Bedarf berücksichtigt werden, ohne dass ihre Aufschlüsselung detailliert erfolgt. Der Vorteil des kontextualen Modells ist die Übertragbarkeit auf alle Bereiche der politischen Führung. Die Akteurskonstellation trägt die an der Interaktion beteiligten Akteure und ihr Konfliktniveau zusammen und ermöglicht eine exakte Führungsanalyse. Sie muss also exakt für die zu analysierende Füh- 254 Vgl. Elgie 1995: 8; Blondel 1987: 7/17. 255 Vgl. Blondel 1987: 25. 256 Vgl. Ebd.: 30; Helms 2005b: 20–21. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die Umwelt mehr umfasst als die institutionellen Parameter, nämlich auch die politische Kultur, historische Komponenten und situationelle Faktoren. 257 Vgl. Fagagnini 2000: 280. 258 Vgl. Lancaster 2010: 419–420; Owens 2003: 45. 259 Vgl. Manytz/Scharpf 1995: 58–59; Helms 2005b: 20–21. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 46 rungssituation beschrieben werden, das heißt, sie muss die Optionen und Ergebnisse zum Zeitpunkt der jeweiligen Konstellation festhalten.260 Politische Führung im akteurzentrierten Institutionalismus Quelle: eigene Darstellung, in Anlehnung an Scharpf 2000: 85; Mayntz/Scharpf 1995: 45. Die interaktionistischen Ansätze werden nicht uneingeschränkt als sinnvolle Alternative für eine Führungsanalyse wahrgenommen. So seien sie zu unbestimmt und böten nur eine unspezifische Kausalität zwischen Leader, Follower und Situation.261 Abbildung 1 260 Vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 58; Glaab 2010: 327. 261 Vgl. Mughan/Patterson 1992a: 8. Eine Alternative liegt im Rational Choice-Institutionalismus. Hier wird Führung mithilfe zweier Aspekte erklärt: Delegation und Hierarchie, vgl. Brennan/Brooks 2014: 162; Heifetz 2010: 13; Fiorina/Shepsle 1989: 20. Vgl. zu den daraus entstehenden Agency-Kosten Miller 2005: 204; Kassim 2003: 122; Strom 2003: 86; Saalfeld 2000: 357–369; Rothstein 1996: 158. 2.4 Theoretischer Zugang: Die institutionalistische Analyse von politischer Führung 47 Fliegauf et al. argumentieren: „Will man dennoch die Qualität politischer Führungsleistung erfassen, muss man auf andere Modelle zurückgreifen“.262 Sie begründen dies mit den vielen intervenierenden Variablen, die sich aus dem Kontext bzw. der Situation ergeben und der daraus resultierenden Unübersichtlichkeit, durch die die Entwicklung von generellen Aussagen unmöglich gemacht werde.263 Sie bevorzugen einen soziologisch inspirierten inter-personalen Ansatz, stellen den Follower als Variable in den Vordergrund.264 In der Konsequenz entwickeln sie ein Leader-Follower-Modell.265 Glaab argumentiert dazu: „Leader-Follower-Konzepte schärfen zusätzlich den Blick dafür, dass FührungsakteurInnen sowohl in interpersonalen als auch medialen Kommunikationsbeziehungen interagieren“266, weshalb Überlegungen aus Leader-Follower-Ansätzen als komplementär zu den interaktionistischen Gedanken anzusehen und sie „anschlussfähig und weiterführend“ 267 für die theoretische Entwicklung seien. Ihr Vorteil bestehe in der Ganzheitlichkeit, die die verschiedenen Elemente vereinige.268 Zur Begründung des in dieser Arbeit genutzten akteurzentrierten Institutionalismus lässt sich festhalten, dass die untergeordnete Rolle, die in den Leader-Follower-Modellen dem Kontext zugeordnet wird, diskussionswürdig ist. Barbara Kellerman warnt zum Beispiel davor, den Kontext nur als nachrangige Variable zu betrachten, da ihm die gleiche Bedeutung zukomme wie dem Leader und dem Follower.269 Führung ist kontextual und reagiert auf die verschiedenen Bedingungen und Anforderungen, die daraus erwachsen. Genovese und Cox 262 Vgl. Fliegauf et al 2008: 402. 263 Vgl. Ebd. 264 So gehört der Umstand, dass der Follower mit dem Leader interagiert zu den Kerndimensionen von Führung, die Gillian Peele als Konsens der Leadership-Forschung ausmacht, vgl. Peele 2011: 230. 265 Vgl. Fliegauf et al. 2008: 402. 266 Glaab 2010: 332. 267 Vgl. Ebd.: 326. 268 Glaab betont, dass der Zusammenhang von Informalisierung und politischer Führung gerade durch die ergänzende Wirkung der verschiedenen Ansätze deutlich würde. Dies lässt sich auch für die parlamentarische Führung festhalten, vgl. Glaab 2014: 213. 269 Vgl. Kellerman 2012: xx–xxi; Heifetz 2010: 15. Vgl. zur Bedeutung des Kontextes für den Prozess der Institutionalisierung Jepperson 1991: 146. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 48 Han schlussfolgern pointiert, dass die Relevanz von Führung kontextabhängig variiert.270 Da es in der vorliegenden Arbeit nicht das Ziel ist, einen Analyserahmen für die Messung der Qualität der Leadership-Performance anzubieten (was Fliegauf et al. als Ziel angeben), sondern Führungspositionen und -prozesse als solche im Parlament zu identifizieren, ist es sinnvoll, die Verortung im akteurzentrierten Institutionalismus zu wählen. Ludger Helms kommt für die interaktionistischen Ansätze trotz aller Kritik zu folgendem Schluss: sie böten die „most inspiring perspectives on [executive] leadership“.271 Zwischenfazit Die Grundlage für alle weiteren Überlegungen ist das Verständnis von politischer Führung als Analyseinstrument, das heißt, dass der Begriff wertneutral als Möglichkeit betrachtet wird, um Entscheidungs- und Ablaufprozesse im politischen Betrieb abzubilden und analytisch verwertbar zu machen. Die Vielfalt der Definitionsmöglichkeiten wird gemäß der ersten Überlegung anerkannt, aber nicht weiter problematisiert, sodass entsprechend der Perspektive und der Konstellation der zu betrachtenden Führungsinteraktion die entscheidenden Elemente ausgewählt werden. Ausdrücklich soll eine Abgrenzung von der Regierungskonnotation – also der Gleichsetzung mit Regieren – erfolgen. Politische Führung kann in jeder politischen Konstellation greifen und damit für jeden politischen Bereich als Analyseinstrument dienen. Im Ergebnis ist für den Fortgang der Arbeit festzuhalten, dass bei der hier angewandten Analyse politischer Führung die Institution im Zentrum steht. Definiert als Regelsystem mit verschiedenen Prozessabläufen ist durch die Institution die geeignete Perspektive ausgewählt, die eine passgenaue Führungsanalyse ermöglicht. Regeln strukturieren den Ablauf politischer Prozesse und schaffen damit Arbeitsabläufe, sodass Institutionen die Natur der Führung prägen. Der Vorteil des insti- 2.5 270 Vgl. Genovese/Cox Han 2008: vii–viii. Sebaldt 2010b: 363 verweist in diesem Zusammenhang ebenfalls auf die Kontextabhängigkeit politischer Führung, die auch theoretisch besser abgebildet werden müsse. 271 Helms 2005b: 21. 2.5 Zwischenfazit 49 tutionellen Ansatzes ist, dass er nicht deterministisch wirkt, sondern vielmehr das interdependente Zusammenspiel der Akteure und Strukturen erfasst. Das Einbeziehen von Überlegungen des akteurzentrierten Institutionalismus hebt den Beziehungscharakter von Führung hervor und stellt heraus, dass Führung eine Interaktion zwischen Führung und Führungsumgebung ist, die vom institutionellen Kontext strukturiert wird. Es entstehen Akteurskonstellationen, die für die jeweils zu analysierende Führung abgesteckt und ausfindig gemacht werden können. Als Definition wurde festgehalten: Politische Führung als Phänomen der Macht ist ein aus einer zirkulären Interaktion zwischen Führungsakteuren und Kontext bestehender Einflussprozess zwischen Führenden und Folgenden innerhalb oder zwischen politischen Institutionen und zu identifizieren als Effekt, der als Beleg für die Führungsausübung dient. Leader und Follower befinden sich in einem zirkulären Prozess von Motivation und Machtaustausch, indem der Leader für eine Ressource sorgt und im Gegenzug dafür größeren Einfluss bekommt. Die hier ausgewählte Differenzierung zwischen Führung als Position und Führung als Prozess präzisiert den Begriff, ignoriert aber nicht sein breites Spektrum und verhindert definitorische Verluste. Die Positions- und die Prozessdimension stehen in Verbindung zueinander und können nicht losgelöst voneinander analysiert werden, womit der Einschränkung Rechnung getragen wird, dass eine Führungsposition nicht automatisch einen Führungsprozess zur Folge hat. Gleichzeitig braucht es einen Referenzpunkt, um eine Führungsanalyse überhaupt möglich zu machen; diese Prämisse bezieht sich auf die Unschärfe des Begriffs, der damit zumindest einen Ausgangspunkt erhält. Dass beide Akteure Leader und Follower berücksichtigt werden können, spricht ebenfalls für die ausgewählte Differenzierung. Die nun folgende Analyse muss also einen Handlungskorridor definieren, welcher die Führungspositionen und -prozesse identifizieren kann und damit Aufschluss darüber verspricht, von wem auf welche Weise parlamentarische Führung ausgeübt wird. 2. Politische Führung: Begriff und theoretischer Zugang 50

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Zusammenfassung

Parlamente als kraft- und machtlose Institutionen?

Die vorliegende Untersuchung will diesem Bild entgegentreten und leistet einen Beitrag zu einem nuancierten Blick auf die Arbeit der Parlamente. Unter der Leitfrage, welche Führungsstrukturen im Parlament zu finden und welche Muster parlamentarischer Führung zu identifizieren sind, erweitert die Studie die gewöhnlich exekutive Perspektive der Führungsforschung auf politische Führung in Parlamenten.

Im Anschluss an die theoretische Verankerung des Vorhabens mithilfe einer Konzeptualisierung parlamentarischer Führung widmet sich der empirische Teil der Studie den vielfältigen Mustern parlamentarischer Führung in zwei im deutschsprachigen Raum wenig bis kaum rezipierten Parlamenten: dem britischen House of Commons und dem finnischen Eduskunta.

Es zeigt sich, dass der Fokus auf Führungsmuster eine genauere Identifikation der Macht- und Handlungsmöglichkeiten eines Parlamentes ermöglicht.