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5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons in:

Annika Ostendorf

Politische Führung in Parlamenten, page 117 - 210

Das britische House of Commons und das finnische Eduskunta im Vergleich

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4277-9, ISBN online: 978-3-8288-7227-1, https://doi.org/10.5771/9783828872271-117

Tectum, Baden-Baden
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Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons Entlang der Dimensionen des Handlungskorridors werden nun die Elemente des Kontextfilters im britischen House of Commons analysiert. Dem institutionellen folgt der situative Kontext, bevor die Akteurskonstellation definiert wird. Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons Orte und Positionen Das House of Commons besteht aus 650 Abgeordneten, die alle fünf Jahre durch Mehrheitswahlrecht ins Parlament gewählt werden. Es ist die Quelle der konstitutionellen Legitimität im Vereinigten Königreich.484 Entsprechend der vorgestellten Parlamentstypologien wäre das Unterhaus nach Mezey ein reaktives Parlament und nach Polsby in der Mitte des Kontinuums zwischen transformativem und Arena-Parlament angesiedelt. Diese grundsätzlich reaktive Rolle ist im Westminster-System angelegt, wie die spätere Diskussion noch zeigen wird.485 Bereits die räumliche Gestaltung der Parlamentskammer verweist auf den gegensätzlichen Charakter der britischen Politik: die Dominanz der beiden großen Parteien Conservative und Labour Party spricht für eine „Kontrahentenpolitik“, die sich im Gegenüber von Regierungs- und Oppositionssitzbänken im Sitzungssaal manifestiert.486 In der Klassifikation von Rede- und Arbeitsparlamenten ist das Unter- 5. 5.1 5.1.1 484 Vgl. Peele 2004: 197; House of Commons 2016b. 485 Vgl. Norton 1990: 177/178. 486 Vgl. Rush 2005: 137/142. 117 haus mit seiner Tradition der öffentlichen politischen Diskussion und Auseinandersetzung als Redeparlament einzuordnen.487 Es gibt kein zusammenhängendes Dokument in Form einer parlamentarischen Geschäftsordnung für das House of Commons; viele – aber nicht alle – Regeln sind zumindest in Standing Orders festgehalten, wohingegen ein Großteil der parlamentarischen Positionen und Verfahren sich über Jahrhunderte entwickelt hat und weiterhin nicht schriftlich verankert ist (sog. Custom and Practice).488 Präsidium und Parlamentspräsident Das Präsidium im House of Commons besteht aus dem Speaker und den Deputy Speaker, existiert aber nicht als eigenständiges Gremium und fällt damit als Analysefaktor aus. Zum Führungskern des House of Commons gehört als sichtbarster Akteur der parlamentarischen Arena der Speaker, dessen Bezeichnung auf die historische Rolle als offizieller Wortführer des House of Commons gegenüber dem Monarchen zurückzuführen ist.489 Typen und Bestellung Formal ist der Speaker deshalb herausgehoben, weil er als senior officer of the House Teil der great offices of State ist. Er muss ein Abgeordnetenmandat haben, gibt aber nach seiner Wahl zum Speaker seine parteipolitischen Aktivitäten auf, mit Ausnahme der Vertretung des Wahlkreises.490 Der Speaker als presiding officer ist eine Art Schiedsrichter und achtet parteipolitisch neutral und unabhängig auf die faire Zusammenarbeit zwischen den Fraktionen. Insbesondere sichert er die Rechte der Backbencher. Diese Tradition der Unparteilichkeit hat ihren Ursprung im 18. Jahrhundert und hält bis heute die Erwartung aufrecht, dass die Speaker unabhängig von ihrer Partei agieren. Praktisch 487 Vgl. Hübner/Oberreuter 1977: 92. 488 Vgl. House of Commons 2016c. 489 Vgl. Rogers/Walters 2015: 42. Eine weitere Position in Zusammenarbeit mit dem Speaker ist der Clerk of the House, der aber kein Abgeordnetemandat hat, sondern ein “senior official” und die Autorität über alle Angelegenheiten des Tagesgeschäfts ist. Er fungiert auch als Berater des Speaker, vgl. Ebd.: 55. 490 Vgl. Blackburn et al. 2003: 204/215. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 118 tritt er aus der Partei aus und ist nicht mehr in die interne Parteiorganisation eingebunden. Er stimmt nur bei Stimmengleichheit ab (casting vote).491 Damit entspricht der Speaker dem Typen eines neutralen Vorsitzenden, da er bis zur Niederlegung seines Amtes im Amt bleibt, es neutral und ohne weitere parlamentarische Aktivität ausübt.492 Eine konsensorientierte Bestellung erfolgt zwar nicht, allerdings treten in der geheimen Wahl langgediente Parlamentarier an. Zu Beginn jeder Legislaturperiode wird der Speaker vom Unterhaus gewählt, nach seiner Wiederwahl ins Parlament nach einer General Election ist es Brauch, dass er ins Speaker-Amt wiedergewählt wird.493 Dies gilt auch im Falle eines Regierungswechsels, worin sich die Regeln im House of Commons von denen anderer Parlamente unterscheiden. Vor 1945 wurde diese Position zumeist von Backbenchern bekleidet, während seitdem vornehmlich ehemalige Deputy Speakers und Abgeordnete mit ministerieller oder parlamentarischer Erfahrung die Position ausfüllen.494 Die Wahl des Speakers erfolgt geheim, die Nominierungen müssen schriftlich am Tag der Wahl eingereicht und von mindestens 12 und maximal 15 Abgeordneten unterstützt werden, wobei mindestens drei davon einer anderen Partei als der Partei des Kandidaten angehören müssen. Bei einem Ergebnis von mehr als der Hälfte der Stimmen ist derjenige Kandidat gewählt, ansonsten erfolgen weitere Wahlgänge bis zur Erreichung des Quorums.495 Die aktuellen Regeln der geheimen Wahl zum Speaker sind die Kulmination einer graduellen Entwicklung. Traditionell spiegelte die Speaker-Wahl insofern die Logik der parlamentarischen Prozesse wider, als erstens die Regierungspartei die internen Abläufe dominierte und die Aufstellung eines geeigneten Kandidaten initiierte, obwohl es sich um eine interne Angelegenheit des Unterhauses handelt. Zweitens beeinflusste das Zweiparteiensystem und die hohe Fraktionsdisziplin die Abstimmung dahingehend, dass auch wenn sie nicht von den 491 Vgl. Erskine May 2011: 61/420 für Details zur Casting Vote; Rogers/Walters 2015: 43/49. Wenn sich der amtierende Speaker zur Wiederwahl als Abgeordneter aufstellt, tut er dies nicht auf seinem Partei-Ticket, sondern als „the Speaker seeking re-election“, vgl. Ebd: 43. 492 Vgl. Laban 2014: 144. 493 Vgl. Standing Order 1 A; Rogers/Walters 2015: 42; Laban 2014: 144. 494 Vgl. Blackburn et al. 2003: 204/215; Rogers/Walters 2015: 44. 495 Vgl. Standing Order 1 B; Standing Order 1 B (6)–(13) für das genaue Prozedere. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 119 Whips und der Fraktionsdisziplin beeinflusst sein sollte, die Ergebnisse entlang der Fraktionslinien verliefen. Parallel dazu konsultierten sich die beiden Frontbenches im Rahmen der sogenannten Usual channels konsensorientiert über geeignete Kandidaten, obwohl die Beteiligung der gesamten Kammer vorgesehen war. Traditionell schlugen die Backbenches den Speaker offiziell vor, um zumindest formell die Unabhängigkeit des Parlaments von der Regierung zu signalisieren.496 Die formellen und informellen Konventionen funktionierten geräuschlos, bis im Nachklang der Speaker-Wahl 1971 Forderungen nach Reformen dieses Prozederes laut wurden. Im Jahr 2000 endete mit der Einführung der geheimen Wahl das traditionelle System. Die Mehrheit der Abgeordneten gelangte zur Auffassung, dass die Entscheidung über den Speaker durch die Frontbenches nicht legitim sei.497 Die Speaker- Wahl im Jahr 2009 war deshalb insofern eine Premiere, als zum einen zum ersten Mal innerhalb des neuen Arrangements gewählt wurde und zum anderen ein regelrechter Wettbewerb um den Posten stattfand, der sich im Verhalten der KandidatInnen und einer intensiven Debatte um mögliche Reformen und Innovationen zeigte.498 Faith Armitages Argumentation folgend, stärkt die geheime Wahl die Position des Speaker und macht sie zu einem attraktiven Posten mit wachsendem öffentlichen Profil. Auch ist im Zuge der Professionalisierung der politischen Karrierewege und des begrenzten Angebots an Regierungspositionen eine Öffnung der parlamentarischen Positionen notwendig.499 Darüber hinaus gehören drei Deputy Speaker zum erweiterten Führungskreis, die dem Speaker bei seiner Aufgabenerfüllung assistieren. Sie werden vom House of Commons in geheimer Wahl gewählt. Für eine Nominierung brauchen sie mindestens sechs und maximal zehn Unterstützer.500 Ihre Wahl durch die gesamte Kammer war Bestandteil der Empfehlungen des House of Commons Reform Commit- 496 Vgl. Armitage 2012: 138–140; Rogers/Walters 2015: 44–45; House of Commons 2016d. 497 Vgl. Armitage 2012: 141/149–150, 152; Ebd.: 141ff. für die Reformentwicklung. 498 Vgl. Rogers/Walters 2015: 45. 499 Vgl. Armitage 2012: 152–153. Vgl. zur Professionalisierung der Abgeordneten insgesamt z’Graggen 2009. 500 Vgl. Standing Order 2 A; Erskine May 2011: 157 für Details zur Wahl. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 120 tees (sogenanntes Wright Committee)501 und fand zum ersten Mal 2010 statt. Sie verlieh der Position eine neue Legitimation und eröffnete einen neuen Karriereweg für Abgeordnete. Zuvor wurden sie in einem sehr informellen Ablauf von der Kammer ernannt.502 Funktionen Es liegen nur wenige formalisierte Regeln in Form von Standing Orders für die Amtsausübung des Speakers vor, vielmehr basiert das Handeln auf früheren Entscheidungen, Good-Practice-Beispielen und Präzedenzfällen vorheriger Amtsträger.503 Der Speaker als Repräsentant des gesamten Hauses in Hinblick auf seine Macht, Abläufe und Würde ist für das parlamentarische Prozedere zentral, wird aber oftmals nur als Artefakt und nicht als Schlüsselakteur wahrgenommen.504 Er ist erstens der Sprecher des Hauses in seinen Beziehungen zur Krone, zum House of Lords und zu Akteuren außerhalb des Parlaments. Zweitens sitzt er den Debatten vor und wacht über die Einhaltung der Regeln. Drittens übernimmt er administrative Aufgaben.505 Dazu gehören die Aufrechterhaltung der Ordnung und die Kontrolle über die parlamentarischen Abläufe bei der Verteilung des Rederechts. Dabei muss er die Ansprüche der verschiedenen Akteure ausbalancieren, insbesondere auch bei der Länge der Wortbeiträge.506 Der Speaker ist nicht der Manager des House of Commons und entscheidet auch nicht über die parlamentarische Agenda. Diese Aufgabe steht der Regierung zu, die an- 501 Vgl. House of Commons Reform Committee 2009: 83. 502 Vgl. Rogers/Walters 2015: 53; House of Commons 2016f. Dort werden folgende Regeln zur Wahl festgehalten: „Deputy Speakers are elected using the single transferable vote system. The votes are allocated so as to ensure that two of the Deputy Speakers are from the opposite side of the House than that from which the Speaker was drawn. Of these, the candidate with the larger number of votes will become the Chairman of Ways and Means, the other the Second Deputy Chairman of Ways and Means. The third successful candidate will be from the same side of the House as the Speaker and will be the First Deputy Chairman of Ways and Means”. Vgl. zum neuen Karriereweg Flynn 2012: 22. 503 Vgl. Blackburn et al. 2003: 255; Rogers/Walters 2015: 52; Erskine May 2015: 62. 504 Vgl. Erskine May 2011: 59. 505 Vgl. Ebd.; Rogers/Walters 2015: 44. 506 Vgl. Flynn 2012: 182. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 121 gesichts ihrer Mehrheit im Parlament dessen Abläufe kontrolliert. Der informelle Einfluss des Speaker zeigt sich darin, dass er die Regierungs- und Oppositionsfraktionen dazu anhält, über die Usual Channel zur Einigung zu kommen.507 Aufgaben des Agendasettings übernimmt der Speaker im Bereich der Debatte (Verteilung des Rederechts, Entscheidung über Länge und Ende einer Debatte, Begrenzung der Redezeit bis zu einem Minimum von drei Minuten, Intervenieren in Debattenbeiträge, Annahme eines Antrags zur Schließung der Debatte) und bei der Zulassung von Urgent Questions.508 Im Rahmen des situativen Kontextes fällt die Bedeutung des amtierenden Speaker John Bercow auf. Seinen Spielraum bei der Zulassung von Anträgen nutzt der seit 2009 amtierende Bercow vielseitig. Auch lässt Bercow mehr mündliche Fragen zu und verwaltet somit die parlamentarische Zeit, die er zwar nicht verteilen, aber gestalten kann:509„Speaker Bercow has set his own high standards for his role free of the tyranny of the stultifying traditions that have blocked past reformers. […] He has more pioneering courage than all his predecessors”.510 Auch bei den Urgent Questions – eine zuvor kaum genutzte Form – trifft eine ähnliche Beobachtung zu. So gab es im ersten Amtsjahr Bercows 2009 bis 2010 nur zwölf zugelassene Urgent Questions, zwischen 2010 und 2012 waren es hingegen 73 (allerdings eine doppelt so lange parlamentarische Session). In der Session 2012-13 gab es wiederum 38 und 2013-2014 35 Urgent Questions, sodass sich der Trend von Bercows Amtszeit fortsetzt.511 Der erste Deputy Speaker ist in Personalunion auch Vorsitzender von Ways and Means, einem Regierungsausschuss, der mit der Prüfung und Beratung des Haushalts beauftragt ist. Die anderen beiden stellvertretenden Vorsitzenden sind ebenfalls Stellvertreter des Ways 507 Vgl. Blackburn et al. 2003: 212–213. 508 Vgl. Rogers/Walters 2015: 46–49. 509 Vgl. Flynn 2012: 64/100/182; Norton 2013: 123. 510 Flynn 2012: 182. 511 House of Commons Information Office 2013: 4–6; Norton 2013: 123; Rogers/ Walters 2015: 49/290. Urgent Questions hießen bis 2002 und heute noch offiziell Private Notice Questions, vgl. Giddings/Irwin 2005: 74; Rogers/Walters 2015: 49. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 122 and Means.512 Vor dem Inkrafttreten der Reformen waren die Vorsitzenden des Ways and Means automatisch die Deputy Speaker und wurden einfach ernannt.513 Zwei Stellvertreter (der Chairman of Ways and Means und der Second Deputy Chairman) sollten einer anderen Fraktion angehören als der Speaker und der First Deputy Chairman sollte aus der Fraktion des Speaker kommen.514 Der erste Stellvertreter – also der Chairman of Ways and Means – übt in Abwesenheit des Speakers in Vertretung dessen Funktionen aus. Auch betreut er die private bills, beaufsichtigt die Arrangements zu Sitzungen in Westminster Hall und hat in seiner Funktion als Vorsitzender des Panel of Chairs die allgemeine Verantwortung für die Arbeit der parlamentarischen Ausschüsse. Die Stellvertreter agieren wie der Speaker selbst parteipolitisch neutral, bleiben aber Mitglieder ihrer Partei und stellen sich als Parteimitglied auch zur Wiederwahl.515 Die Deputy Speaker lassen sich damit im erweiterten Führungskreis des House of Commons verorten. Mit ihrer Wahl und der Personalunion Ways and Means spielen sie eine wichtige Rolle in der parlamentarischen Führungslandschaft, sind aber im Bereich des Agendasettings nicht zentral positioniert. Fraktionen und Fraktionspositionen Fraktion Typen und Zusammensetzung Die Fraktion ist sowohl auf der Steuerungs- als auch auf der Arbeitsebene verortet. Sie ist der zentrale Ort im House of Commons und war lange der einzige Ort legitimer Entscheidungen über die Führung und Programminhalte einer Partei.516 Es gibt keine juristische Definition des Fraktionsbegriffs, sie werden bezeichnet als „parlamentarische 512 Vgl. House of Commons 2016g; Standing Order 2; Erskine May 2011: 761 ff. für Details zum Prozedere des Ways and Means. 513 Vgl. Erskine May 2011: 65. 514 Vgl. Ebd.: 65–66 (dort auch Details zur Vertretungsregelung); Rogers/Walters 2015: 53. 515 Vgl. Rogers/Walters 2015: 54. 516 Vgl. Sturm 2009: 118. Die Analyse fokussiert auf die beiden Fraktionen der Conservative Party und der Labour Party. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 123 Parteien“.517 Die Parteisatzungen definieren die Zugehörigkeit zu einer Fraktion danach, in welchem Party Whip Receipt die Abgeordneten stehen.518 Beim Receipt handelt es sich um ein Dokument, das den MPs der jeweiligen Fraktion wöchentlich zugestellt wird: die Entscheidung, wer diesen Receipt erhält (bzw. nicht mehr erhält) ist eine Angelegenheit der jeweiligen Partei, ohne dass es Statuten oder parlamentarische Regeln gäbe, die die Bildung von oder die Mitgliedschaft in Fraktionen regeln würden. Eine Mindestanzahl an Abgeordneten ist nicht Voraussetzung für den Fraktionsstatus und die Gestaltung der organisatorischen Struktur obliegt den Fraktionen und ist ebenfalls frei. In der Praxis kann ein einzelner MP keine Fraktion bilden. Entsprechend der genannten Bedingung reichen allerdings zwei Abgeordnete aus, da sie einen Whip auswählen können, der als Ansprechpartner für die anderen Whips zur Verfügung steht.519 Konkret bedeutet dies, dass die Kandidaten bei einer Parlamentswahl von der lokalen Partei ausgesucht und auf der Basis ihrer Parteizugehörigkeit gewählt werden. Als Mitglied des Unterhauses gehören sie automatisch zum Whip der Partei, der sie sich im Wahlkampf verbunden gezeigt haben.520 Angesichts der enormen Bedeutung der Parteien für den Ablauf des parlamentarischen Prozedere und der Politik insgesamt ist es erstaunlich, dass die Fraktionen in den offiziellen Regelwerken kaum eine Rolle spielen. So findet sich auf der Homepage des Unterhauses zwar eine Auflistung der Fraktionen, aber keine zugehörige Liste der Abgeordneten. Auch gibt es keine Standing Order mit präzisen Hinweisen zur Arbeit der Fraktionen; Rogers und Walters nennen als einzige Standing Order, in denen die Fraktionen vorkommen, eine Regel, die festhält, dass die Mitgliedschaft in den Ausschüssen die parteipolitische Zusammensetzung der Kammer berücksichtigt. Parteistrukturen verlaufen also formal ohne Berührungspunkte zu den Abläufen des 517 Vgl. Norton 2000b: 39. In offiziellen Dokumenten taucht der Begriff auch quasi nicht auf. Im Erskine May gibt es kein Stichwort im Register zu „party” oder „parliamentary party”, nur einen Eintrag (S. 49–52) zur party machinery. 518 Z.B. „in receipt of the Conservative Whip“, „in receipt of the party’s Whip“, vgl. Constitution der Liberal Democrats Article 9, vgl. Constitution der Conservative Party. 519 Vgl. Norton 2000b: 39–40; Saalfeld 1999: 89 520 Vgl. Norton 2000b: 37–38. Vgl. Ebd.: 38 für fraktionslose Abgeordnete. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 124 House of Commons, praktisch sind beiden Stränge aber eng verbunden.521 Im House of Commons sitzen seit der Parlamentswahl im Juni 2017 folgenden Fraktionen: Fraktionen im House of Commons (Stand Dezember 2017) Fraktion Sitze Conservative 315 Labour 259 Scottish National Party 35 Democratic Unionist Party 10 Liberal Democrat 12 Plaid Cymru 4 Quelle: eigene Darstellung, mit Datenmaterial von House of Commons 2016h. Regierung und Opposition – also Government and Opposition – bilden die entscheidenden Strukturprinzipien im House of Commons. So bezeichnet der Erskine May den Ablauf der parlamentarischen Angelegenheiten als Parteimaschinerie entlang dieser Trennung.522 In seiner Analyse der Fraktionen im House of Commons unterteilt Anthony King die Fraktionen nicht nur in Regierung und Opposition, sondern außerdem jeweils in Frontbench und Backbench.523 Die tatsächlich aus der Sitzordnung der Kammer stammenden Bezeichnungen Front- und Backbench beziehen sich einerseits auf die Fraktionsvorsitzenden, Minister bzw. Schattenminister und die Whips auf den vorderen Bänken und andererseits die Abgeordneten ohne (Schatten-) Regierungs- oder Sprecheramt auf den dahinter platzierten Bänken (Hinterbänkler).524 Tabelle 11 521 Vgl. Rogers/Walters 2015: 80. Dies zeigt sich auch in der Selbstdarstellung der Arbeit des House of Commons auf seiner Homepage (House of Commons 2016h). So gibt es keine Auflistung der zu einer Fraktion gehörenden Abgeordneten im Gegensatz vergleichbar mit den Angaben auf den Seiten des Deutschen Bundestages (Deutscher Bundestag 2016). 522 So verweist die Website des Unterhauses ganz konkret auf die Verteilung als Regierung und Opposition: House of Commons 2016i; Erskine May 2011: 49. 523 Vgl. King 1990: 211–212. 524 House of Commons 2016j; House of Commons 2016k. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 125 Die Differenzierung zwischen Regierungs- oder Oppositionsfraktion prägt den Kontext, in dem die Fraktionen handeln können. Die Regierungsfraktion ist der zentrale parlamentarische Akteur, da ihre Frontbench aus Abgeordneten mit Regierungsamt besteht. Die im Vereinigten Königreich übliche Einparteien-Regierung mit parlamentarischer Mehrheit geht einher mit dem „klassischen“ Oppositionsmodell, bei dem es sich um eine parlamentszentrierte Opposition ohne Mitwirkungs- und Vetorechte handelt.525 Diese Institutionalisierung als „Opposition with a Capital O“ im UK fand bereits im 18. Jahrhundert statt.526 Trotz der großen Ausstrahlungswirkung dieses Modells ist es in empirischer Hinsicht eine Ausnahme geblieben. Sein Kern ist die eindeutige Definition des Oppositionsbegriffs und die Funktion der „largest minority party which is prepared, in the event of the resignation of the Government, to assume office“.527 Diese Form des Oppositionsbegriffs erschließt sich aufgrund der Kombination aus Zweiparteiensystem und Mehrheitswahlrecht, durch die Regierungsmehrheit und Opposition klar identifizierbar werden und eine Alternierung der Regierungsmacht nach der Parlamentswahl zugunsten der bisherigen Opposition möglich ist.528 Dahinter stehen die Grundideen der zeitlichen Gewaltenteilung – die Opposition soll nicht mitregieren, sondern die Chance auf einen (eindeutigen) Machtwechsel haben – sowie der offiziellen Einrichtung einer Alternativregierung, wozu zwei augenscheinlich widerläufige Aspekte gehören: die Opposition erhält zwar entsprechende Rechte, soll die Regierung aber nicht grundsätzlich in der Verfolgung ihres Programms hindern. Dieses Spannungsverhältnis prägt die Möglichkeiten der Oppositionsfraktion(en). Ergänzt wird dies durch die transparente Zuordnung von politischer Verantwortlichkeit. Die Institution der Alternativregierung manifestiert sich auch in der Bildung eines Schattenkabinetts innerhalb der (offiziellen) Oppositionsfraktion, welches im Falle einer Regierungsübernahme in dieser Form die Regierungsämter übernehmen könnte.529 525 Vgl. Helms 2002: 36–38; Sydow/Jooß 2017: 537. Vgl. zu Regierung und Opposition in Westminster-Systemen Dewan/Spirling 2011. 526 Vgl. Helms 2002: 71; Saalfeld 1999: 89; Norton 2007: 76. 527 Erskine May 2011: 49. 528 Vgl. Döring 1993: 21–22; Kastning 1991: 377. 529 Vgl. Helms 2002: 71–73. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 126 Aus dieser britischen Oppositionslogik ergibt sich, dass es keine spezifischen Oppositionsrechte, sondern nur allgemeine Minderheitenrechte gibt.530 Alle Oppositionsfraktionen erhalten seit 1975 staatliche Zuschüsse zur Finanzierung der parlamentarischen (und nicht parteipolitischen) Arbeit, um sich zumindest graduell den der Regierung zur Verfügung stehenden Ressourcen anzunähern. Dazu gehören eine finanzielle Grundausstattung, Reisekosten und die 1999 eingeführte besondere Zuwendung an das Büro des Leader of the Opposition.531 Allerdings sind diese Ressourcen relativ zu sehen: die Expertise der Civil Servants kann von den Fraktionen – insgesamt und nicht nur von den Oppositionsfraktionen – aufgrund ihrer parteipolitischen Ausrichtung nicht genutzt werden und die finanzielle Ausstattung reicht nur für die Einstellung einer begrenzten Zahl an Mitarbeitern.532 Gestaltungspotential bietet sich der Opposition über verschiedene Kanäle. Zwar verfügt sie nicht über ein eigenes Gesetzesinitativrecht, aber einzelne Abgeordnete können über Private Members‘ Bills Gesetze initiieren. Eine weitere Möglichkeit besteht in Form der Debatte und der Beratung von Gesetzesinitiativen im Plenum. Auch über die Arbeit in den Ausschüssen beteiligt sich die Opposition am gesetzgeberischen Geschehen. Ihr stehen 20 sogenannte Opposition Days zu, an denen sie die Themen der Plenumsdebatte gestalten kann und damit auf die Tagesordnung Einfluss nehmen kann. Auch die Fragerechte ermöglichen der Opposition als Gegengewicht zur Regierung aufzutreten.533 Die herausgehobene Position des Oppositionsführers als direkter Gegenspieler des Premierministers lässt die Bedeutung der größten Oppositionsfraktion hervortreten. Die offizielle Opposition verfolgt das Ziel, bei der nächsten Wahl einen Regierungswechsel herbeizuführen und bemüht sich deshalb während der Legislaturperiode darum, ein alternatives Regierungsprogramm aufzuzeigen und die Schwächen im Regierungshandeln herauszustellen. Felicity Matthews arbeitet wiederum 530 Vgl. Oberreuter 1993. 531 Vgl. Rogers/Walters 2015: 65–66. Vgl. Ebd. für Details zur Höhe der finanziellen Ausstattung. 532 Vgl. Norton 2000b: 46. 533 Vgl. Norton 2007: 171/212–213; Syndow/Jooß 2017: 546–556. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 127 heraus, dass der Opposition unter strukturellen Gesichtspunkten eine Vielzahl von Handlungsmöglichkeiten offen steht.534 Für den Handlungskorridor ergibt sich daraus ein widersprüchliches Bild: die Opposition ist klar identifizierbar, woraus sich allerdings nicht direkt entsprechenden Ressourcen für die Verfolgung der Strategie ergeben, sich als Option für die nächste Parlamentswahl anzubieten. Gleichzeitig ermöglicht die eindeutige Identifizierbarkeit die deutliche Abgrenzung zur Regierungspolitik und kann damit wiederum die Chancen der Opposition stärken. Auch durch die Identifizierung der strukturellen Aspekte – wie von Matthews vorgeschlagen – zeigt sich die Komplexität des Handlungspotentials. Eine kontinuierliche Begleitung der Regierungsarbeit im Sinne der Mitwirkung ist allerdings nicht vorgesehen. Interne Organisation Die Fraktionen ähneln sich in ihrer internen Organisation. Innerhalb der Conservative Party sticht das 1922 Committee ins Auge. Dabei handelt es sich – in Oppositionszeiten – um eine Versammlung der konservativen MPs ohne den Vorsitzenden bzw. – in Regierungszeiten – aller MPs ohne Regierungsamt. Die Teilnahme steht allen konservativen Abgeordneten offen, Abstimmungsrecht haben nur die Backbencher. Diese sich mittwochs treffende innerfraktionelle Gruppe dient dem Meinungsaustausch und der Verbindung zwischen Parteiführung und Hinterbänklern. Das 1922 – so die übliche Abkürzung – bereitet die Wahl (bzw. auch Abwahl) des Fraktions- und Parteivorsitzenden vor und bietet den Abgeordneten Raum, Themen zur Sprache zu bringen und Ärger und Unzufriedenheit auszudrücken. Der Vorsitzende des 1922 spielt eine wichtige Rolle in der Partei als Vertreter der Interessen der Backbencher und ist auch im Conservative Board, dem ausführenden Organ der Parteiorganisation, vertreten.535 Innerhalb des 1922 Committees befindet sich als weiterer Ort das Executive Committee, bestehend aus dem Vorsitzenden des 1922, zwei stellvertretenden 534 Vgl. Matthews 2018: 67; für eine genaue Darlegung des oppositionellen Einflusses vgl. Ebd.: 61ff. 535 Vgl. House of Commons 2016l; Norton 2007: 111; Norton 2000b: 43; Blackburn et al. 2003: 160; Rogers/Walters 2015: 90–91. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 128 Vorsitzenden, einem Schatzmeister, zwei Sekretären und zwölf anderen Backbenchern, die jährlich gewählt werden. Es ist für die Vorbereitung der Sitzungen des 1922 zuständig und fungiert zwar nicht als institutionalisierter Gegenspieler der Parteiführung, ist aber nichtsdestotrotz das repräsentative Organ der konservativen Backbencher mit Einfluss auf die Richtung der Parteipolitik.536 Zur Parliamentary Labour Party gehören alle Labour MPs. Während der immer montagabends stattfindenden Sitzungen der PLP werden die parlamentarischen Angelegenheiten besprochen, der Whip informiert über die Abstimmungen und Berichte der (Schatten-) Minister sowie der Arbeitsgruppen vorgestellt. Der Vorsitzende der PLP wird von allen Labour MPs gewählt und ist eine Schlüsselfigur der Partei.537 Das ausführende Organ der PLP ist das Parliamentary Committee, ihm gehören in Regierungszeiten der Premierminister und sein Stellvertreter, vier Minister inklusive des Leaders of the House, der Chief Whip, der Vorsitzende der PLP, vier aus den eigenen Reihen gewählte Backbencher und ein von Backbench Labour Peers gewählter Peer an. Das Parliamentary Committee der Labour Party in Oppositionszeiten besteht in Regierungszeiten aus vier Amtsträgern der PLP (Fraktionsvorsitzender, Stellvertreter, Chief Whip und dem Chairman der PLP), sechs Backbenchern, einem Labour Peer und vier Ministern. Geleitet wird das Parliamentary Committee vom Vorsitzenden der PLP. Zu den Aufgaben des Committees gehört die Organisation und Festlegung der Inhalte der PLP-Sitzungen, die Beobachtung der Arbeit der innerfraktionellen Gruppen, die Konfliktlösung und Kontaktherstellung zu den Einheiten der Parteiebene und die Sicherstellung des Kontaktflusses zwischen Backbenchern und Parteiführung.538 Conservative und Labour Party sind aufgrund ihrer Größe außerdem noch in Arbeitsgruppen eingeteilt. Die Policy Groups der Conservative Party sind für breite Politikfelder zuständig.539 Die Subject Com- 536 Vgl. Blackburn et al. 2003: 162; Rogers/Walters 2015: 91. 537 Vgl. Rogers/Walters 2015: 89–90; Blackburn et al. 2003: 161. 538 Vgl. Blackburn et al. 2003: 160–163. 539 Vgl. Norton 2013: 136–137. Bei den anderen Fraktionen ist dies aufgrund der geringen Anzahl an Abgeordneten schwieriger zu gestalten, nach der Wahl 2010 etablierten aber die Liberal Democrats solche Backbench-Gruppen als Debattenforen und als Möglichkeit, Parteimeinungen auszutauschen, unabhängig von der Koalition. Vgl. Ebd.: 137 und Rogers/Walters 2015: 91. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 129 mittees der Labour-Fraktion sind nach den Ministerien strukturiert und treffen sich vierzehntäglich, um anstehende Termine und Angelegenheiten ihres Politikfeldes zu diskutieren. MPs dürfen maximal drei solcher Arbeitsgruppen angehören. Die Anwesenheit variiert je nach Interesse am Thema; in Regierungszeiten werden sie auch bezüglich Policy-Initiativen konsultiert. Neben den Arbeitsgruppen sind die Labour-Abgeordneten regionalen Gruppen zugeordnet, die ebenfalls alle zwei Wochen tagen und sich mit spezifisch lokalen Themen beschäftigen.540 Insgesamt haben die Arbeitsgruppen vor allem die administrative Aufgabe, das parlamentarische Tagesgeschäft in diesem Feld vorzubereiten. Im Falle der Regierungsverantwortung informieren die Minister die jeweils zuständige Arbeitsgruppe über geplante Regierungsinitiativen. Früher waren die Arbeitsgruppen insbesondere in der Conservative Party zahl- und einflussreich, aufgrund der begrenzt zur Verfügung stehenden Zeit haben sich ihre Bedeutung und ihre Gestaltungsmöglichkeiten allerdings verringert.541 Zumindest bieten die Gruppen neben der Möglichkeit der Informationsgenerierung den Backbench-MPs die Gelegenheit, in geschlossenem Rahmen Themen zu setzen und die Parteiführung auf diese aufmerksam zu machen. Dort geäußerte kritische Anmerkungen gelten als Warnsignal für die Whips, dass sich die Stimmung innerhalb der Fraktion verändert und Parteilinien beeinflusst werden. Sie funktionieren in dieser Hinsicht als Diskussionsforum und als Frühwarnsystem. Auch variiert ihre Bedeutung abhängig vom Politikfeld, von der jeweiligen Führung und von den Backbenchern.542 540 Vgl. Rogers/Walters 2015: 90. 541 Vgl. Norton 2000b: 54; Blackburn et al. 2003: 165; Norton 2000b: 43–45. 542 Vgl. Norton 2013: 136–137; Rush 2005: 146; Blackburn et al. 2003: 163–164; Norton 2000b: 45. Die SNP als aktuell drittstärkste Fraktion im House of Commons hat entsprechend den Schattenministern von Labour „Schatten-Sprecher“ für die jeweiligen Politikfelder. Die Liberal Democrats treffen sich mittwochs zu ihrer Fraktionssitzung, weitere formalisierte Strukturen gibt es aufgrund der Fraktionsgröße nicht. Insgesamt ist es für die „dritten“ Fraktionen hinderlich, dass die parlamentarischen Angelegenheiten zwischen den beiden großen Parteien ausgehandelt werden und sie keine entsprechenden eigenen Strukturen bilden können oder müssen, vgl. House of Commons 2016m; Rogers/Walters 2015: 91. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 130 Funktionen Das Aufgabenprofil britischer Fraktionen beinhaltet Elemente der Organisation interner Angelegenheiten, der Mitwirkung und der Kontrolle. Die Fraktion selbst ist formal nicht eigenständig an der Gesetzgebung beteiligt, wie die parlamentarischen Regeln noch zeigen werden, auch wenn praktisch dennoch die Fraktionskanäle genutzt werden. Weniger der Fraktionsstatus als die Zuordnung als Regierung oder Opposition prägen die Funktionserfüllung. Fraktionspositionen In beiden großen Fraktionen sind Macht und Einfluss stark fragmentiert. An der Spitze steht der Fraktionsvorsitzende, der zugleich Parteivorsitzender und Premierminister bzw. „Schattenpremierminister“ ist. Der Rest der Frontbench besteht aus den Mitgliedern des Kabinetts bzw. Schattenkabinetts. Die zweite Ebene des erweiterten Führungskreises besteht aus den Whips („Fraktionsgeschäftsführer“)543 und den Regierungsmitgliedern ohne Kabinettrang bzw. ihren für das jeweilige Politikfeld zuständigen Gegenstücken. Die Hinterbänkler bilden den Mitgliederbereich.544 Der Fraktionsvorsitzende der Regierungsfraktion bzw. der größten Oppositionsfraktion ist der Leader of the Majority bzw. der Leader of the Opposition. Das Charakteristikum des britischen Fraktionsvorsitzes ist die Personalunion von Fraktions- und Parteivorsitz sowie außerdem von Fraktionsvorsitz der Mehrheitsfraktion und Amt des Premierministers. Der Leader of the Majority hat damit eine eindeutige Regierungsposition und die Machtressourcen dieser Position sind identisch mit denen des Premierministers.545 Die Bestellung wird in den Fraktionen unterschiedlich gehandhabt, in den vergangenen Jahren zeigen sich allerdings ähnliche Entwicklungen. In der Conservative Party wird der Fraktionsvorsitzende seit 1999 543 Wobei der deutsche Begriff die wortmalerische Wirkung des „Peitschens“ leider nicht erfassen kann. 544 Vgl. Saalfeld 1999: 89–91. Thomas Saalfeld verweist in diesem Zusammenhang auf Hans Apels Bezeichnung „Dreiklassengesellschaft“ für die Struktur des Deutschen Bundestags, vgl. Apel 1997. 545 Vgl. z.B. Labour Party Rule Book 2013 (2015): Clause VII 1 A; Becker 2002: 155– 156; Bale/Webb 2014: 13; Rogers/Walters 2015: 92. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 131 durch eine Wahl aller Parteimitglieder bestimmt. Mit diesem neuen System erhalten erstmalig in der Geschichte der Partei die Mitglieder ein Mitspracherecht bei der Wahl des Vorsitzenden und die Fraktion ist reduziert auf eine rein vorbereitende Funktion.546 Der fundamentale Wandel liegt darin, dass zuvor nur die Fraktionsmitglieder über den Parteivorsitzenden entschieden und dass es bis 1965 sogar keinerlei formalen Weg der Wahl gab und der Vorsitzende einfach hervortrat (emerged).547 Vorsitzendenwahlen finden statt, wenn ein Vorsitzender zurückgetreten ist oder ihm von der Fraktion das Misstrauen ausgesprochen wurde. Für ihre Organisation ist das 1922 Committee zuständig. Die konservativen Abgeordneten treffen eine Vorauswahl (Voraussetzung für eine Kandidatur ist ein Parlamentsmandat), die der ganzen Partei zur Abstimmung vorgelegt wird. Die Parteimitglieder stimmen daraufhin nach dem Prinzip „One Member One Vote“ über den Vorsitzenden ab.548 Konkret sieht das Verfahren folgendes vor: der Vorsitzende des 1922 Committee präsentiert die Auswahl der Kandidaten; sollte es mehr als zwei Nominierungen geben, stimmt die Fraktion so lange ab, bis zwei Kandidaten übrig sind. Die Abstimmung selbst findet als General Membership Ballot statt, in der die gesamte Parteimitgliedschaft per Briefwahl über die zwei Kandidaten entscheidet.549 Nach dem Rücktritt David Camerons im Nachhall des verlorenen Brexit-Referendums ging Theresa May als Siegerin des Verfahrens hervor.550 546 Vgl. Kelly/Lester 2005: 3; Bale/Webb 2014: 14. 547 Vgl Becker 2002: 184; Ingle 1989: 53; Bale/Webb 2014: 13–14; Ebd. für Details der früheren Auswahl. 548 Vgl. Kelly/Lester 2005: 7. Dieses neue System trennte auch die Entlassung eines Leader von der Wiederwahl des Nachfolgers. Wenn 15% der MPs schriftlich dem Chair des 1922 Committees einen Misstrauensantrag einreichen, gibt es eine Misstrauensabstimmung, vgl. Bale/Webb 2014: 13–14. 549 Vgl. Constitution of the Conservative Party 2009: Schedule 2, Nr. 3; Johnston/ Maer 2016; Kelly/Lester 2005: 8–9. 2005 gab es Bemühungen, dieses Verfahren weiter zu reformieren. Dazu war vorgesehen, dass eine Nominierung von 10% aller Abgeordneten unterstützt werden muss und dass bei einer absoluten Mehrheit durch die Abgeordneten der Kandidat sofort gewählt war. Dieser Vorschlag wurde nicht angenommen, vgl. Ebd.: 10–12. 550 Vgl. zum Hintergrund: Ohne Autor (BBC) (2016). Vgl. zum Ablauf im Juli 2016 Asthana et al. 2016. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 132 Das Ziel dieses Verfahrens ist die gleichzeitige Berücksichtigung der Wünsche der Parteimitglieder sowie der Abgeordneten. Der gewählte Vorsitzende ist de jure Vorsitzender der gesamten Conservative Party, vor der Verfahrensänderung war er dies nur abgeleitet aus seinem Status als Fraktionsvorsitzender.551 Einen stellvertretenden Vorsitzenden gibt es innerhalb der Conservative Party offiziell nicht.552 Labour hat in den letzten Jahren eine Vielzahl an Änderungen am Verfahren der Wahl desVorsitzenden verabschiedet, zuletzt wurden 2015 Aktualisierungen vorgenommen. Die Vorsitzendenwahl (und die Wahl der stellvertretenden Vorsitzenden, welche unabhängig davon stattfinden) sieht folgendes vor: die Nominierung im Falle eines vakanten Vorsitzendenposten muss von 15% der Labour MPs unterstützt werden – im Falle der Herausforderung eines amtierenden Vorsitzenden von 20%. 2013 lag das Quorum im ersten Fall noch bei 12,5%. Neu ist auch, dass es nun eine Abstimmung gibt und nicht wie zuvor verschiedene Wahlgänge allein für die Wahl des Vorsitzes. Außerdem dürfen sowohl Parteimitglieder als auch Unterstützer aus verbundenen Organisationen sowie – eine durchaus als revolutionär einzustufende Entwicklung – registrierte Unterstützer abstimmen.553 Die Bedeutung des neuen Wahlverfahrens zeigt sich aktuell darin, dass seit dem Herbst 2015 und auch nach einer erneuten Abstimmung im September 2016 mit Jeremy Corbyn ein Abgeordneter Partei- und Fraktionsvorsitzender ist, der nicht die Unterstützung seiner Fraktionskollegen, wohl aber der registrierten Unterstützer hat und damit die Partei vor einer Zerreißprobe stellt.554 Insgesamt ist festzustellen, dass auch bei Labour bis 2013 die Fraktion dominierte: Der Parteivorsitzende wurde bis 1981 von der Unterhausfraktion gewählt. Nach einer ersten Reform fand die Wahl durch ein Wahlkollegium statt, das aus den Abgeordne- 551 Vgl. Becker 2002: 182, 184; Bale/Webb 2014: 14, also auch der Mitglieder des EU- Parlaments, des schottischen Parlaments und der walisischen Versammlung. 552 Vgl. Blackburn et al. 2003: 155/157. 553 Vgl. Labour Party Rule Book 2015 Chapter 4 Clause II. 554 Vgl. zum Hintergrund der Abstimmung: Ohne Autor 2016b (BBC). Vgl. zum Darstellung des Problems: Ohne Autor 2016c. Nach dem überraschend guten Abschneiden Labours bei den vorgezogenen Unterhauswahlen 2017 ist Corbyns Stellung gerade aber unangetastet, vgl. dazu Freedland 2017. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 133 ten des Unterhauses, des Europäischen Parlaments, den Parteimitgliedern und Mitgliedern affiliierter Organisationen bestand.555 Für beide Fraktionen gilt damit, dass sie ihre Vorsitzendenwahl kontinuierlich und zumindest in Teilen von der Fraktion auf die Parteimitglieder übertragen haben. Der Fraktionsvorsitzende der Regierungsfraktion hat als Premierminister seine exekutiven Ressourcen zur Verfügung. Der Leader of Opposition im House of Commons ist der direkte Gegenspieler des Regierungschefs, auch Vorsitzender seiner Partei und bei der General Election deren Spitzenkandidat.556 Die Bedeutung der Opposition im britischen Parlamentarismus wurde bereits angesprochen. Sowohl der offiziellen Opposition als auch dem Oppositionsführer werden bestimmte Privilegien gewährt. Neben parlamentarischen und prozeduralen umfassen sie auch finanzielle Rechte, was auf den Status der größten Oppositionsfraktion und ihres Vorsitzenden als „die“ und nicht „eine“ Oppositionsfraktion zurückzuführen ist. Wie dargelegt, geht von den finanziellen Ressourcen, die der offiziellen Oppositionsfraktion zustehen, ein Teil direkt an das Büro des Leader of the Opposition.557 Damit ist die finanzielle Ausstattung gesichert, allerdings gehört die Position zu den schwierigsten in der britischen Politik, da es gilt, zwei Handlungsaufträge auszubalancieren: die Fraktion muss als regierungsfähig präsentiert werden, während die aktuelle Regierung einer kontinuierlichen Kontrolle unterzogen werden muss. Neben den konstitutionellen Aufgaben der Opposition in Form der Sicherstellung der Regierungsverantwortlichkeit müssen auch Wähleraufträge mit begrenzteren Ressourcen ausgeführt werden.558 Verschiedene Kriterienkataloge für die Analyse des Oppositionsführers liegen vor, so entwickelt Tim Bale zum einen folgende Funktionsbereiche des Oppositi- 555 Vgl. Labour Rule Book 2013: Chapter 4 Clause II C; Becker 2002: 186; Bale/Webb 2014: 14–15 zum alten Verfahren. Jeder dieser Gruppen entsprach einer Sektion, in denen jeweils nach dem „One Man – One Vote“-Prinzip über den Vorsitzenden abgestimmt wurde und deren Stimmen gleichmäßig mit je einem Drittel auf die Gesamtzahl der Stimmen angerechnet wurden. 556 Vgl. Bale 2014: 70. 557 Vgl. Ebd.: 61. Labour erhielt demnach 2013–2014 6.509.320 Pfund, von denen 757.097 Pfund an das Büro des Oppositionsführers gingen, der 132 387 Pfund Gehalt davon erhielt, vgl. Ebd. 558 Vgl. Bale 2014: 70; Erskine May 2011: 51. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 134 onsführers: er müsse ein frisches Führungsteam aufbauen, für Kohäsion sorgen, sichtbar, effizient und anpassungsfähig sein.559 Zum anderen seien Leistungen in der politischen Kommunikation, die Fähigkeit zur Entwicklung einer Policyplattform, die Fähigkeit des Parteimanagements und emotionale Intelligenz die entscheidenden Instrumente eines erfolgreichen Oppositionsführers.560 Der Fraktionsvorsitzende darf an den Sitzungen aller Parteigliederungen teilnehmen und ist für die Einhaltung der Parteiregeln zuständig. In Regierungszeiten bestimmt der Vorsitzende die Kabinettsmitglieder und alle anderen Frontbench-Positionen, in Oppositionszeiten gilt dies entsprechend für das Schattenkabinett, den Chief Whip und die weiteren Frontbench-Positionen.561 Damit kommen dem Fraktionsvorsitzenden zentrale Funktionen im Bereich der Organisation und des Agendasettings zu. Er ist zwar vorrangig nicht für die Steuerung des Abstimmungsverhaltens zuständig, gleichzeitig fordert er Geschlossenheit ein und kann disziplinarische Maßnahmen ergreifen. Administrative Aufgaben werden delegiert, im Konfliktfall kann er aber entscheiden. Als Parteivorsitzender gestaltet er die politische Richtung seiner Partei mit und ist für die Durchsetzung verantwortlich – dementsprechend ist seine Hauptaufgabe die Beeinflussung und Themensetzung der Agenda. Michael Rush untersucht die parlamentarische Aktivität der Fraktionsvorsitzenden auf Basis von Rede- und Interventionsbeiträgen in Debatten, dem Einbringen von Gesetzes- und Änderungsanträgen sowie von Fragen und der Mitarbeit in Ausschüssen. Seine Schlussfolgerung lautet, die parlamentarische Aktivität der Fraktionsvorsitzenden sei insgesamt geringer geworden. Insgesamt nähmen die Vorsitzenden – mit Ausnahme der prestigeträchtigeren Debatten – weniger an Debatten teil. Die Prime Minister’s Question sind die am stärksten in der medialen Beobachtungen stehende Bühne für die Vorsitzenden. Aller- 559 Vgl. Bale 2014: 70–71, in Bezug auf Ball 2005: 4–5. 560 Vgl. Ebd.: 58/64–65. Vgl. Ebd.: 8ff. zur genauen Analyse Ed Milibands. Bale stellt in seiner konkreten Analyse des Oppositionsführers Ed Milibands allerdings fest, dass es insgesamt zu wenige Kriterien für die Evaluierung von Leadern der Opposition gebe, vgl. Ebd. Allerdings kritisiert Bale bei diesem Kriterienkatalog – ähnlich wie im Rahmen dieser Arbeit auch bereits angemerkt wurde – dass dabei Aufgaben und persönliche Qualitäten vermischt werden. 561 Vgl. Labour Rule Book 2013: Chapter 1 Clause VII 1 A. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 135 dings wird dieser „Gladiatorkontext“ vom Gegenüber von Regierung und größter Oppositionsfraktion bestimmt, die PQs an Minister verlaufen viel weniger konfrontativ. Schriftliche Fragen stellen die Vorsitzenden kaum.562 Dasselbe gilt sowohl für die Möglichkeit der Early Day Motions und die Teilnahme an Ausschüssen. Was die Präsenz der Fraktionsvorsitzenden bei Abstimmungen angeht, differenziert Rush zwischen dem Premierminister, der einem strengen Zeitplan unterworfen ist und den anderen Fraktionsvorsitzenden, die etwas freier in ihrem Zeitmanagement sind. Premierminister nehmen in der Tat an substantiell weniger Abstimmungen teil, aber auch insgesamt ist eine geringere Beteiligung festzustellen, mit Ausnahme des Leader of the Opposition.563 Im Ergebnis ist die parlamentarische Aktivität der Fraktionsvorsitzenden zwar tatsächlich geringer geworden, dies ist aber ein fraktionsübergreifender Trend. Bei der Zugehörigkeit zur Regierungsoder Oppositionsfraktion handelt es sich um den entscheidenden Einflussfaktor.564 Die Position des Whips ist charakteristisch für die britischen Fraktionen. Whips sind von ihrer Fraktion ernannte Abgeordnete des Unterhauses und Schlüsselakteure für die Organisation der parlamentarischen und parteipolitischen Angelegenheiten ihrer Fraktion.565 Innerhalb der Whip-Position zeigen sich folgende Abstufungen, die vertikal – hierarchisch innerhalb der Fraktion – und horizontal – nach der Zugehörigkeit zur Regierung oder zur Opposition strukturiert sind. Es gibt den Government Chief Whip und den Opposition Chief Whip, die jeweils 15-18 Whips vorstehen, darunter einen Deputy Chief Whip und mehrere Assistant Whips. Der Government Chief Whip ist gleichzeitig Parliamentary Secretary to the Treasury (quasi der Parlamentarische 562 Vgl. Rush 2014: 759–760. 563 Vgl. Ebd.: 762. 564 Vgl. Ebd.: 763. Auch kommen Bartle/Crewe 2002 zu dem Schluss, dass der Effekt des Party Leaders im UK als größer angenommen wird, als er eigentlich ist. 565 Vgl. Rogers/Walters 2015: 81; House of Commons 2016n. Der Begriff des Whips (Peitsche) stammt aus dem 18. Jahrhundert und hat seinen Ursprung tatsächlich in der Jagdterminologie. Er basiert auf dem „whipper-in“, dem Assistenten des Jägers, „who drives straying hounds back to the main pack using a whip”, Ebd. Vgl. von Beyme 1999: 242: er sieht in der Entwicklung des Whips eine Antwort auf die Taktiken der Fundamentalopposition Ende des 19. Jahrhunderts, um Geschlossenheit herzustellen. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 136 Staatssekretär im Schatzamt) und verfügt über ein eigenes Büro. Ihm untergeordnet sind drei Officers of the Household, von denen einer Deputy Chief Whip ist, fünf Lord Commissioners und fünf Assistant Whips. Alle Government Whips erhalten ein Ministergehalt und werden vom Premierminister nach Konsultation mit dem Chief Whip ernannt. Für die Official Opposition gilt, dass der Opposition Chief Whip und zwei Assistant Whips bezahlt werden, die anderen Oppositionsparteien auch Whips ernennen, diese allerdings außerhalb ihrer normalen Diäten keine besondere finanzielle Entschädigung erhalten. In Oppositionszeiten werden der Chief und Deputy Chief Whip bei Labour von den Mitgliedern der PLP gewählt, bei der Conservative Party entscheidet auch dann die Parteiführung. Die kleineren Fraktionen haben jeweils einen Chief Whip, aber abhängig von der Fraktionsgröße ist dessen Aufgabe eher die Koordinierung und die Rolle als Ansprechpartner für die anderen Fraktionen.566 Der Whip ist als Assistent der Fraktionsführung bei der Planung der Debatten und der Organisation der Fraktionsdisziplin ein auf zwei Seiten agierender Ansprechpartner, über den Ansichten und Programm der Führung an die Backbencher und vice versa ausgetauscht werden können. Per Konvention nimmt er nicht an den Debatten teil.567 Im Bereich der Organisation zählt die Sicherstellung der Anwesenheit einer maximalen Anzahl an Abgeordneten sowie der Fraktionslinie entsprechenden Abstimmungen als wichtigste Aufgabe. Dafür nutzen die Whips eine Art wöchentlichen Rundbrief namens „The Whip“, den es in einer Regierungs- und einer Oppositionsversion gibt; darin werden die Abgeordneten ihrer Fraktion für die anstehenden Abstimmungen und die dazugehörige Fraktionslinie explizit instruiert sowie über sonstige Aktivitäten informiert. Anhand dreier Whip-Stufen kennzeichnen sie die Dringlichkeit des Erscheinens bei einer Abstimmung: der three-line whip bedeutet, dass wichtige Entscheidungen anstehen und ein Erscheinen und Abstimmungen mit der Fraktionslinie essentiell sind (dazu gehört z.B. die zweite Lesung eines Gesetzesvorschlags). Bei einer two-line whip ist eine Anwesenheit erforderlich, es sei denn, die Abwesenheit ist durch den Chief Whip oder einen As- 566 Vgl. Blackburn et al. 2003: 165; Saalfeld 1999: 90; Heppell 2013: 134; Rogers/ Walters 2015: 82. 567 Vgl. Peele 2004: 217; Judge 2004: 40; Rogers/Walters 2015: 81/147. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 137 sistenten genehmigt. Die One-line whip stellt klar, dass eine Anwesenheit erwünscht, aber nicht zwingend erforderlich ist.568 Darüber hinaus zählen die Whips die Stimmen bei diesen Abstimmungen und organisieren das Pairing System zur Sicherstellung der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse. Dabei erklären sich Mitglieder von Regierung und Opposition bereit, auch entsprechend mit einem MP weniger abzustimmen, wenn andere parlamentarische Angelegenheiten den Abgeordneten einer Fraktion an der Anwesenheit hindern. Die Whips kontrollieren damit nicht nur die kollektiven Geschäfte der Fraktion, sondern auch die individuellen Aktivitäten der Abgeordneten. Damit gehört der Whip zum Hauptakteur der Usual Channel.569 Einem effektiven Whip wird ein starker Charakter assestiert und er agiert als scharfsinniger Vermittler mit Personalführungskompetenzen – insbesondere muss er neue Parteitalente erkennen und einbinden. Weiterhin schlagen die Chief Whips dem Fraktionsvorsitzenden Kandidaten für den Assistant Whip vor und beraten den Premierminister bzw. den Fraktionsvorsitzenden über die Leistungserfüllung der Abgeordneten. Die Government Chief Whips sind Ansprechpartner auch bezüglich der Ernennung von Junior Ministers oder grundsätzlich bei Beförderungen aus der Fraktion in die Regierung. Allerdings werden die Vorsitzenden und Mitglieder der Select Committees mittlerweile gewählt, womit sich die Patronagemöglichkeiten verringert haben.570 Alle Chief Whips sind aufgrund ihres direkten Kontakts zur Parteiführung und ihrer Patronagemacht sehr einflussreich, letztere hat sich aber stark verändert. Vor den Reformen des Wright-Committees konnten die Whips dem Committee of Selection Vorschläge zur Besetzung der Ausschüsse einreichen und kontrollierten damit faktisch die Mitgliedschaft in den Ausschüssen. Dabei unterlagen sie kaum Einschränkungen. So mussten bei Labour nur die Party Department Committees und regionale Committees konsultiert werden.571 Den Whips stehen als 568 Vgl. Rush 2005: 147; House of Commons 2016n; Blackburn et al. 2003: 166; Norton 2007: 105; Norton 2000b: 46; Rogers/Walters 2015: 83. 569 Vgl. House of Commons 2016n; Judge 2005: 39–40. 570 Vgl. Rogers/Walters 2015: 81. 571 Vgl. Blackburn et al. 2003: 166–167; Norton 2007: 110–111; Rush 2005: 150; Norton 2013: 57. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 138 Ressourcen zur Erfüllung ihrer Mehrheitssicherungsfunktion neben diesen Patronageoptionen nur das Appellieren an die Parteiloyalität als disziplinierende Handhabe zur Verfügung. Überzeugungskraft oder ein einschüchterndes Auftreten können hier als Hebel eingesetzt werden. Auch brauchen die Whips alle zur Verfügung stehenden Informationen, um den Anforderungen genügen zu können.572 Ihre Kontrolle über die parlamentarische Abläufe hat sich insofern gelockert, als die Backbencher nun eigenständige Möglichkeiten haben, Themen auf die Agenda zu setzen.573 Paul Flynn beobachtet darüber hinaus, dass für die britischen Abgeordneten angesichts der nach wie vor begrenzten Bedeutung der Ausschüsse ein Abzug von Abtrünnigen wenig Drohpotential aufbaut, da – um Flynns Formulierung zu nutzen – die Tentakel der Patronagemacht der Whips ihre gefürchtete Macht verloren hätten.574 Flynn weist darauf hin, dass z.B. die Euroskeptiker der Tories in den 90er Jahren unter John Major sehr viel mächtiger und außerhalb des Zugriffs der Whips waren, was zeigt, dass die Whips dann machtlos sind, wenn es substantiell viele Abweichler gibt.575 Und Tony Wright merkt in diesem Zusammenhang an, dass die Abgeordneten in den meisten Fällen nicht deshalb entlang der Fraktionslinie stimmen, weil sie von den Whips dazu gezwungen werden, sondern weil sie es wollen.576 Es liegt in der Verantwortung des Whips, die Angelegenheiten der Regierung so effizient und mit so wenig abweichender Meinung von Seiten der Backbencher wie möglich durch die Kammer zu bekommen.577 Er ist mit dieser Regierungsfunktion unverzichtbar für den Premierminister. Für alle Chief Whips gilt, dass sie eher ein Agent der Fraktionsführung als der Fraktion sind und die beschriebene Vermittlerrolle zwischen den Backbenchern und der Führung einnehmen, ihre Loyalität aber grundsätzlich in Richtung zur Führung tendiert.578 Die Whips erfüllen also drei Funktionen: erstens sichern sie die Mehrhei- 572 Vgl. Blackburn et al. 2003: 168; Norton 2007: 109; Norton 2000b: 46. 573 Vgl. Flynn 2012: 209; Norton 2013: 31. 574 Vgl. Flynn 2012: 118. 575 Vgl. Ebd. 576 Vgl. Wright 2013: 91. 577 Vgl. Rogers/Walters 2015: 82; Erskine May 2011: 51. 578 Vgl. Rush 2005: 149; Norton 2007: 109; Saalfeld 1999: 90. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 139 ten durch das Einfordern von Fraktionsdisziplin und präsentieren eine kohärente Parteifront, zweitens informieren sie die MPs darüber, was ansteht und drittens fungieren sie als Kommunikations- und Feedback-Schnittstelle zwischen Fraktionsführung und Backbenchern sowie zwischen den Abgeordneten insgesamt.579 Die Whips sind für die Erhaltung der Normen und Werte zuständig, durch die der institutionelle Kontext unterstützt wird. Whipping besteht aus dem Dreiklang Information, Überzeugung und Autorität.580 Damit sind ihre Aufgaben im Zwischenraum von Organisation und Agendasetting verortet, wobei sie keine klassischen Funktionen des Agendasettings übernehmen, sondern mit der Erfüllung der organisatorischen Funktionen die Weichen für die Kontrolle der Agenda stellen. Zum erweiterten Führungskreis gehören auf konservativer Seite der Vorstand des 1922, mithin der Chairman des 1922, zwei Vize-Vorsitzende und drei weitere Mitglieder.581 Auf Labour-Seite sitzt ein von den PLP-Mitgliedern gewählter Vorsitzender der Versammlung vor, seine Stellvertreter sind in Regierungszeiten ein stellvertretender Vorsitzender, in Oppositionszeiten der Chief Whip. In den Arbeitsgruppen der Fraktionen gibt es auch Vorsitzende, die bei der Conservative Party in Regierungszeiten gewählt und ansonsten von der Führung ernannt und bei der Labour Party stets gewählt werden. Bei den Konservativen ist der Vorsitzende der jeweiligen Arbeitsgruppe entsprechender Shadow Minister. Die entscheidende Position der Vorsitzenden des 1922 bzw. des PLP entsteht aus seinem direkten Zugang zum Fraktionsvorsitzenden und aus dem Gegenüber zum Chief Whip in der Beziehung zwischen Backbenchern und Führung. Auch wenn die Arbeitsgruppen an sich in keiner entscheidenden Machtposition sind, werden die Vorsitzenden Teil der politischen Entscheidungsmaschinerie der Partei und in Regierungszeiten kann im direkten Kontakt mit den Ministern (von denen erwartet wird, dass sie auf Einladung erscheinen) Einfluss ausge- 579 Vgl. Judge 2005: 40; Norton 2000b: 46; Rush 2005: 149; Peele 2004: 217; Blackburn et al. 2003: 166; Norton 2007: 109. 580 Vgl. Kelso 2009: 24. 581 Vgl. Blackburn et al. 2003: 160–162. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 140 übt werden.582 Damit ist ihr Funktionsbereich der Organisation zuzuordnen, in dem administrative Aufgaben übernommen werden und das Abstimmungsverhalten beaufsichtigt wird. Indirektes Agendasetting ist möglich, wenn man den Kontakt zur Fraktionsführung pflegt und Stimmungen und Themen an diese heran trägt. Die Position des Backbenchers ist als tatsächliche Position innerhalb der Fraktion von der Parlamentsorganisation anerkannt. Das Parlament definiert sie als: „MPs or members of the House of Lords that are neither government ministers nor opposition Shadow spokespeople. They are so called because, in the Chamber, they sit in the rows of benches behind their parties' spokespeople who are known as frontbenchers. Traditionally, backbenchers were called 'private members'; when a bill is introduced by a backbencher it is still described as a Private Member's Bill.“583 Backbencher sind angesichts ihrer rein parlamentarischen Ausrichtung in einem exekutiven dominierten System in einer strategisch schwachen Position, allerdings auf keinen Fall machtlos. Das Kennzeichen des britischen parlamentarischen Regierungssystems ist das klare Gegen- über von Regierung und Opposition, was die Gestaltung auch dieser Position im House of Commons beeinflusst. Anthony King hat vier Analyseeinheiten innerhalb der Fraktionen entwickelt: Government Frontbencher (d.h. Premierminister und Minister und Government Whips), Government Backbencher, Opposition Frontbencher (d.h. Leader of the Opposition, Schattenminister, Opposition Whips) und Opposition 582 Vgl. Blackburn et al. 2003: 161/165; Norton 2000b: 44. Eine weitere Position ist die des Leader of the House of Commons, bei dem es sich um einen Abgeordneten mit einem Ministeramt handelt. Er ist mit der Koordination der Regierungsangelegenheiten im House of Commons beauftragt und arbeitet dabei eng mit dem Government Chief Whip zusammen, vgl. House of Commons 2016o. Gemeinsam mit dem Chief Whip stellt er jeden Donnerstag die parlamentarische Tagesordnung dem Plenum vor, vgl. Rogers/Walters 2015: 54. Zweitens findet über sie und den Chief Whip die Entwicklung von parlamentarischen Reformen statt. Über diesen Kanal werden die Erwartungen der Minister und der MPs abgeglichen. Der Leader of the House of Commons muss mit zwei sich diametral gegenüber stehenden Interessen umgehen: zum einen will die Regierung ihr Programm durchbekommen und zum anderen muss die angemessene Verantwortlichkeit der Regierung vor den MPs gewährleistet werden, vgl. Power 2007: 493. 583 Vgl. House of Commons 2016k. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 141 Backbencher.584 Zu Positionen, die Backbencher übernehmen können, gehören der stellvertretende Ausschussvorsitz sowie eine Ausschussoder Arbeitsgruppenmitgliedschaft. Das Engagement und die Anstrengungen der Backbencher als Auschussmitglieder insbesondere in den Select Committees ist entscheidend. An diesen Stellen können sie Expertenwissen entwickeln bzw. investigative Kompetenzen erlangen.585 Backbencher haben verschiedene Rollenmuster entwickelt: entweder fokussieren sie auf einen Posten in der Regierung oder sie verstehen sich vornehmlich als Vertreter ihres Wahlkreises. Auch gibt es Backbencher, die sich als parlamentarischer Manager wahrnehmen, sei es aus Partei- oder Parlamentsloyalität.586 Donald D. Searing ermittelt acht politische Rollen im House of Commons, die er aufgrund der evolutionären Entwicklung der parlamentarischen Institutionen im Vereinigten Königreich für sehr stabil hält.587 Auch Searing unterscheidet zwischen Backbencher- und Führungsrollen. Letztere seien deutlich sichtbar und beinhalteten Parliamentary Private Secretaries, Whips, Junior Ministers und Minister.588 Führungsrollen werden hier eindeutig mit einem Regierungsamt verbunden – die Ausnahme bildet dabei der Whip. Zu den weniger sichtbaren Backbencher-Rollen gehören Policy Advocates, Ministerial Aspirants, Constituency Members und Parliament Men.589 Einen alternativen Rollenmusterkatalog bietet Tony Wright an. Er kategorisiert die Abgeordneten nach ihren Schlüsselbeziehungen zur Partei, zur Regierung und zum Wahlkreis. Daraus entstehen für Wright sechs ideale Rollentypen, denen die MPs zugeordnet werden können.590 Paul Flynn entdeckt sogar 38 Rollen bzw. Positionen, schränkt aber ein, dass es eigentlich unendlich viele gebe. Zu seinen Rollenmustern gehören neben charakterliche Beschreibungen 584 Vgl. King 1990: 213. Daraus leitet King folgende drei Beziehungsmodi ab: intraparty mode, opposition mode, non-party mode, vgl. Ebd. 585 Vgl. Rogers/Walters 2015: 333. 586 Vgl. Rose 1986: 17–21. 587 Vgl. Searing 1995: 418/436. 588 Vgl. Ebd.: 428. 589 Vgl. Ebd.: 419. 590 Vgl. Wright 2010: 299–300. Bei diesen Rollen handelt es sich um Speichellecker, Loyalisten, Lokalisten, Gesetzgeber, Loners und Loose Cannons, vgl. Ebd.: 301– 302. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 142 auch Parliamentary Private Secretaries, Deputy Speaker, Select Committee Chairs oder Whips.591 Damit zeigt sich die Diversität der Rollenmuster, die diese Position bereithält. Insgesamt stellt sich heraus, dass mit der Professionalisierung der parlamentarischen Politik die einzelnen MPs ein wachsendes Maß an Erfahrung und Expertise entwickelt haben, was wiederum ihren Handlungsspielraum erweitert.592 Die Backbencher haben viele Möglichkeiten, auf Initiativen sowohl ihrer Regierung als auch der gegenüberliegenden Fraktion in Form der Beantragung einer Debatte oder eines Änderungsantrags zu reagieren, sind aber durch die begrenzte dafür zur Verfügung stehende Zeit eingeschränkt.593 Sie haben einen erschwerten Zugang zu Informationen im Vergleich zu den Frontbenchern, gleichzeitig erlaubt ihnen die Verbesserung der Infrastruktur innerhalb der Fraktionen, Einfluss zu nehmen, gewisse Informationskanäle zu nutzen und den Zugang zur Fraktionsführung zu sichern. So haben sie in den Arbeitsgruppen die Gelegenheit, zukünftige Angelegenheiten zu diskutieren und Themen zu setzen.594 Mit der Einführung des Backbench Business Committees haben die Backbencher einen institutionalisierten Ort, um Einfluss auf das parlamentarische Geschäft zu nehmen. Der Vorsitzende des Backbench Business Committees ist damit eine Positionsmöglichkeit für einen Backbencher.595 Auf externe Informationen können die Backbencher je nach Interesse beliebig zugreifen. Auch im Wahlkreis gibt es Expertise, die sie nutzen können.596 591 Vgl. Flynn 2012: 13–39, zu den eher charakterlich orientierten Positionen gehören der Witch Doctor, der Sleaze Monger oder der Mantra Chanter, vgl. Ebd. 592 Vgl. Rose 1986: 23. 593 Vgl. Blackburn et al. 2003: 517–519. Insgesamt nimmt für die „einfachen“ Abgeordneten die Casework im Wahlkreis einen immer größeren Platz ein zu Lasten der parlamentarischen Tätigkeit, vgl. Rogers/Walters 2015: 100; Blackburn et al. 2003: 564–565. 594 Vgl. Norton 2013: 136–137. 595 Vgl. Standing Order 122 D zum Prozedere der Wahl des Vorsitzenden des Backbench Business Committee. 596 Vgl. Blackburn et al. 2003: 566–567; Norton 2000b: 63. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 143 Ausschüsse und Ausschusspositionen Ausschüsse Typen und jeweilige Anzahl Auf der Arbeitsebene befinden sich außerdem die Ausschüsse. Die Ausschussstruktur im Unterhaus ist sehr differenziert und unterscheidet sich von den Ausschusssystemen anderer Parlamente. Folgende Ausschussformen gibt es: Select Committees (36, davon 17 Departmental Select Committees und neun themenübergreifende Ausschüsse), Joint Committees, General Committees inkl. Public Bill Committees, Grand Committee. Die Ausschüsse tagen während der Sitzungszeit der Kammer.597 Select Committees Select Committees werden vom House of Commons ernannt, um parlamentarische Funktionen im Namen der Kammer auszufüllen.598 Sie gelten als Verlängerung bzw. Erweiterung des House of Commons, haben dabei aber keine eigene Autorität oder Möglichkeit der direkten Einflussnahme auf die Gesetzgebung. Sie dienen als Medium, mit dessen Hilfe das Parlament die Arbeit der Regierung begleiten kann. Sie können nur in dem Rahmen und in dem Aufgabenbereich handeln, den das House of Commons an sie delegiert hat. Dabei können ihre Prüfungen lang- oder kurzfristig bzw. proaktiv oder reaktiv angelegt sein.599 Select Committees treffen sich nicht-öffentlich mit Ausnahme der Anhörungen und tagen in Sitzungswochen zumeist einmal in der Woche. Zu Beginn einer jeden Legislaturperiode einigen sich die Ausschussmitglieder über die Ausrichtung ihrer Arbeit und ihr zu bearbeitendes Programm, worüber sie frei und selbständig entscheiden.600 597 Vgl. Marsh 2016: 97; Norton 2013: 30–31, 129–130; Blackburn et al. 2003: 398; House of Commons 2016p; Standing Order 123. 598 Vgl. Erskine May 2011: 799. 599 Vgl. Ebd.: 805/808; Fisher 2015: 419. 600 Vgl. Rogers/Walters 2015: 319–320. Die Kernaufgaben der Select Committee werden vom House of Commons folgendermaßen zusammengefasst: Strategie, Policy, Kostenaufwand, draft bills, bills and delegated legislation, post-legislative scrutiny, 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 144 Folgende Ausschussformen existieren im House of Commons: Departmental, Topical und Internal Select Committees. Die Etablierung von Departmental Select Committees im Jahre 1979 leitete eine Abkehr von der bis dato kammerorientierten Arbeitsweise des Unterhauses ein. Erstmals existierten systematischere Kontrollmöglichkeiten als Debatten und Fragerechte, da durch sie Ausgaben, policies und die Verwaltung der Ministerien kontrolliert werden können. Topical Committees untersuchen themenspezifisch ministeriumsübergreifend relevante Themen.601 Beispiele sind das Public Administration Select Committees (prüft die Arbeit des Civil Service und des parlamentarischen Ombudsmanns), das European Scrutiny Committee (prüft EU-Dokumente) oder das Petition Committee. Die Vorsitzenden der Select Committees sind im Topical Liaison Committee vertreten, das für die grundsätzliche Prüfung der Arbeit der verschiedenen Ausschüsse zuständig ist und entscheidet, welche Ausschussberichte im Unterhaus debattiert werden sollen. Es unterstützt das Unterhaus in der Prüfung von Ausgaben und der Gesetzgebung und hat damit eine vornehmlich administrative Funktion, kann aber auch investigativ wirken.602 Internal Select Committees widmen sich kammerinternen und das parlamentarische Alltagsgeschäft betreffenden Angelegenheiten. Zu ihnen gehören das Finances and Service Committee, das die Ausgaben des House of Commons kontrolliert, das Procedure Committee und das Committee of Privileges und Committee on Standards.603 Auch das Committee of Selection ist Teil dieser Ausschussform. Seine Hauptauf- Euopean scrutiny, Ernennungen, Unterstützung der Kammer, Öffentlichkeitsarbeit, vgl. Ebd.: 329–330. 601 Vgl. Rogers/Walters 2015: 305; Fisher 2015: 419; Rogers/Walters 2015: 306–307 (diese nennen die Topical Committees Cross cutting committees). Vgl. für eine vollständige Liste aller Select Committees Standing Order 152 sowie House of Commons 2016q. 602 Vgl. Blackburn et al. 2003: 618ff; Standing Order 145; Rogers/Walters 2015: 307. Vgl. für Details zur Arbeit des Liaison Committees Erskine May 2011: 844ff. 603 Vgl. Rogers/Walters 2015: 311–313. Ein bekanntes Internal (Temporary) Select Committee war das Modernisation Committee (offiziell: Select Committee on the Modernisation of the House of Commons), das sich zwischen 1997 und 2010 mit dem Auftrag existierte, die Praxis und die Prozederes im Unterhaus auf ihre Modernisierungsmöglichkeiten hin zu untersuchen, das abgelöst wurde vom Political and Constitutional Reform Committee, vgl. Norton 2013: 132; House of Commons 2016e. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 145 gabe ist die Einbringung von Vorschlägen zur Ernennung von Abgeordneten in die General Committees (insbesondere Public Bill Committees). Es besteht aus neun Mitgliedern, von denen die meisten Whips sind, den Vorsitz übernimmt hingegen ein Abgeordneter ohne Whip- Amt.604 Die Existenz dieses Ausschusses ist im Gegensatz zu jener der anderen Select Committees in den Standing Orders for Private Business festgehalten. Es ist hauptsächlich für die Bearbeitung von Private Bills zuständig.605 Als Internal Select Committee wurde im Zuge der oben genannten Wright-Reformen ein Backbench Business Committee eingerichtet. Es besteht aus einem Vorsitzenden und sieben anderen Abgeordneten, die nicht zur Frontbench gehören dürfen. Sie werden geheim unter Beachtung der parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse von der ganzen Kammer gewählt. Das Backbench Business Committee trifft sich wöchentlich während der Sitzungswochen.606 Es bestimmt die Tagesordnung der Parlamentskammer an den Tagen, die für Nicht-Regierungsangelegenheiten vorgesehen sind, womit die Idee umgesetzt wird, dass Backbench-Angelegenheiten von den Backbenchern selbst terminiert werden sollen.607 Die Etablierung eines solchen Ausschusses war deshalb außergewöhnlich, weil die Backbencher für die Verteilung ihrer begrenzten parlamentarischen Zeit zuständig wurden. Die Regierung bestimmt die Tage, für die die Agenda bestimmt werden kann, in der Themenwahl sind sie aber völlig frei. Es handelt sich in jedem Fall um 35 Tage, von denen mindestens 27 in der Kammer selbst stattfinden müssen.608 604 Vgl. Rogers/Walters 2015: 311–312. Zu Beginn jeder Legislaturperiode schlägt es auch die Abgeordneten für die permanenten Select Committees vor. 605 Vgl. dazu Standing Order Private 109. Standing Order Private Business 117 bestimmt darüber hinaus, dass es aus den Ausschüssen diejenigen Mitglieder abziehen kann, die es eingebracht hat. 606 Vgl. House of Commons Reform Committee 2015: 87; Standing Order 152 J; Rogers/Walters 2015: 311. 607 Vgl. House of Commons Reform Committee 2015: 87. 608 Vgl. House of Commons 2016r; Norton 2013: 30–31; Flynn 2012: 74/79. Das Wright-Committee schlug darüber hinaus die Einrichtung eines House Business Committee als einer Art Ältestenrat vor, der die Regierungsangelegenheiten auf die Tagesordnung bringt. Der Vorschlag wurde 2010 zwar angenommen, 2013 entschied allerdings die Regierung, aufgrund des fehlenden Konsenses in dieser Frage auf die Schaffung eines solchen Ausschusses zu verzichten, vgl. Kelly 2015. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 146 Zusammensetzung Alle Select Committees bestehen aus neun bis achtzehn Abgeordneten, die fast ausnahmslos Backbencher sind und die Parteienkonstellation in der Kammer abbilden. Nach Philip Nortons Berechnungen sind fast ein Drittel der Abgeordneten (ca. 200) in einem Select Committee vertreten.609 Unmittelbar nach einer Parlamentswahl sind sie zwar technisch existent, haben aber noch keine Mitglieder. Nach den Reformen des Wright-Committees werden die Vorsitzenden und Mitglieder der Select Committees durch geheime Wahl bestimmt, die Vorsitzenden dabei vom gesamten Haus und die Mitglieder der Ausschüsse durch ihre jeweilige Fraktion nach voriger Nominierung durch die Abgeordnetenkollegen.610 Auch können im Verlauf der Legislaturperiode Mitglieder hinzukommen oder ausgeschlossen werden.611 Durch die gewählten Mitglieder (zuvor hatten die Whips nach parteistrategischen Gründen Abgeordnete auf die Ausschusslisten gesetzt) veränderte sich die Zusammensetzung der Mitgliedschaft hin zu progressiveren, weniger parteipolitisch agierenden Ausschussmitgliedern.612 Darüber hinaus gibt es neben diesen internen Ausschüssen auch Investigative Committees, die aber im Gegensatz zu z.B. den Untersuchungsausschüssen im Deutschen Bundestag langfristig eingerichtet sind, um Politikfelder zu begleiten, so z.B. das Environmental Audit Committee oder das European Scrutiny Committee. Vgl. Norton 2013: 131/133. Joint Committees funktionieren wie Select Committees, bestehen aber aus Mitgliedern sowohl des House of Commons als auch des House of Lords und können permanent oder zu spezifischen Zwecken eingerichtet werden, vgl. House of Commons 2016s. Das House of Commons kann jederzeit Ad hoc-Ausschüsse einsetzen, obwohl der formale Antrag von Seiten der Regierung kommen muss. Oft beschäftigen sie sich mit internen Angelegenheiten, so war das bereits angesprochenen Wright Committee ein ad hoc Ausschuss. Heute beschäftigen sie sich vornehmlich mit den Gesetzen, vgl. Rogers/Walters 2015: 313–314. 609 Vgl. Rogers/Walters 2015: 317; Norton 2013: 31. 610 Vgl. House of Commons Reform Committee 2009: 84. 611 Vgl. Flynn 2012: 209; Norton 2013: 31; Standing Order 121. Offiziell geschieht dies über einen Antrag in der Kammer im Namen eines Abgeordneten, vgl. Erskine May 2011: 801–803. 612 Vgl. Fisher 2015: 421. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 147 Funktionen Die Departmental Select Committees erfüllen weniger Funktionen im Bereich der Gesetzgebung (d.h. kein Gesetzesinitativrecht, keine institutionalisierte Einbindung in den Gesetzgebungsprozess) als eine der vorgesetzgeberischen Kontrolle gegenüber der Regierung. Sie begleiten und prüfen die Arbeit der Ministerien, weshalb sich der Zuschnitt der Select Committees an jenem der Ministerien orientiert.613 Die Aufgaben der Select Committees sind zumeist weit gefasst und beinhalten die Kontrolle der Ausgaben, der Verwaltung und der inhaltlichen Politikgestaltung. Ihre entscheidende Ressource ist die sog. PPR – „to send for persons, papers and records“ – also die Vorladung von Zeugen und Experten, um Fragen zu beantworten oder Berichte vorzustellen. Die Anhörungen dienen vornehmlich der Untersuchung und Exploration eines Themas mithilfe des vorgeladenen Zeugen. Damit ist das wichtigste Instrument der Ausschüsse weniger die formale Macht als die Öffentlichkeitswirksamkeit ihrer Anhörungen, die auch zur Informationsgenerierung dient. Durch ihre Befragungen von Ministern und Civil Servants – die zwar nicht verpflichtet sind, vor den Ausschüssen erscheinen, dies aber aus politstrategischen Gründen nur schwer vermeiden können – funktionieren sie als wichtige Kontroll- und Transparenzinstitution.614 Folgende Ressourcen stehen den Select Committees im Detail zur Verfügung: – Vorladung von Personen; Einholung von Dokumenten – Ernennung von Specialist Advisers, die sie bei der Prüfung der Regierungsangelegenheiten unterstützen 613 Vgl. Norton 2013: 129–130; Norton 2013: 30–31; Blackburn et al. 2003: 398. 614 Vgl. Rogers/Walters 2015: 315–316. Die Autoren nennen als Beispiel Rupert und James Murdoch, die im Zuge des Phone Hacking Skandals ihres Zeitungskonzerns vor das Culture, Media and Sport Committee geladen wurden, vgl. Ebd. Auch sind die Zeugen während der Anhörungen vom parlamentarischen Privileg geschützt und ihre Aussage kann nicht Bestandteil einer zivil- oder strafrechtlichen Verfolgung werden, vgl. Ebd.: 323. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 148 – Ansetzen von mündlichen und schriftlichen Anhörungen vor der Erstellung eines Berichts – Austausch mit anderen Select Committees, auch mit denen vom House of Lords.615 Zum Ende einer Untersuchung verfassen die Ausschüsse einen Bericht, in dem sie ihre Ergebnisse festhalten. Innerhalb von zwei Tagen sollte eine formale Antwort der Regierung auf diesen Bericht erscheinen. Der Konsenscharakter der Ausschussberatungen rührt daher, dass sie auf Grundlage von wissenschaftlichen Untersuchungen und Beweisführung arbeiten, was ihre Möglichkeiten stärkt und für ihr großes Ansehen sorgt. Dies wird durch die Privatheit ihrer Sitzungen und die intime Arbeitsatmosphäre in der kleinen Runde des Ausschusses gestärkt.616 Ihre Strategie müsse es sein, Koalitionen zu mobilisieren, die die Ergebnisse der Ausschussarbeit unterstütze und auch medial forciere.617 Lucy Fisher beobachtet eine Stärkung der Select Committees sowohl hinsichtlich ihres Einflusses als auch ihrer Bedeutung, was sie als bemerkenswerteste Entwicklung seit 2010 einordnet. Als Katalysator wirkte der Spesenskandal britischer Parlamentsabgeordneter im Jahr 2009, auf den ein grundsätzlich geäußerter Wunsch nach Stärkung der parlamentarischen Strukturen folgte. Die Reformvorschläge des Wright Committees beinhalteten insbesondere Maßnahmen zur Stärkung der Select Committees, was sich als erfolgreich herausstellte.618 Es handle sich um ein „newly empowered system“.619 Mit dem Anwachsen des Profils wächst auch das Risiko einer Rufschädigung der Regierung und der vorgeladenen Zeugen, wenn sie unvorbereitet oder unwillig vor einer Ausschusssitzung erscheinen. Auch deshalb respektiert die Regierung die Arbeit der Select Committees deutlich stärker als von ande- 615 Vgl. Erskine May 2011: 799 und 817 ff. für Details der Arbeit. Weitere Ressourcen sind: Tagen, wenn sich das House vertagt hat, außerhalb von Westminster tagen, Ernennung von Unter-Ausschüssen, Zulassung der Öffentlichkeit, Vgl. Norton 2013: 129. Vgl. zu den Machtressourcen der Select Committees Blackburn et al. 2003: 577; Standing Order 125/134/135/152 (3), (4). 616 Vgl. Rogers/Walters 2015: 325/327; Ebd.: 326 für den detaillierten Ablauf einer Untersuchung. 617 Vgl. Marsh 2016: 99. 618 Vgl. Fisher 2015: 419–420. 619 Marsh 2016: 96. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 149 ren Ausschüssen.620 Richard Rose schrieb in den 1980er Jahren, dass die Ausschüsse im britischen Parlament (noch) keine Möglichkeiten zur Profilstärkung für die Abgeordneten bereithielten.621 Heute ist für die Select Committees der Wandel offensichtlich und ihr Status wächst. Marsh betont in Rückgriff auf Berichte über die Ausschussarbeit, dass sie noch eine viel dominantere Agendasetting-Rolle ausüben könnten. Ihre Vorteile lägen darin, dass sie sich auf eine einzelne Themen konzentrieren, den politischen Prozess durch alle Phasen begleiten, Transparenz herstellen und eine gemeinsame Grundlage über Parteigrenzen hinweg schaffen könnten.622 General Committees Typen und Zusammensetzung Zu den General Committees gehören Second Reading Committees, Public Bill Committees, Committees to consider bills on reports, Grand Committees, Delegated Legislation Commitee und European Committee. Der Fokus liegt im Folgenden auf den Public Bill Committees.623 Public Bill Committees (PBC), die 2006 die Standing Committees ersetzt haben, sind die zuständigen Ausschüsse für die Prüfung der Gesetzesvorlagen im Detail (line-by-line). Die PBC werden – und in die- 620 Vgl. Fisher 2015: 422/425. 621 Vgl. Rose 1986: 31. 622 Vgl. Marsh 2016: 102–103; Flynn 2012: 79; Norton 2013: 30–31; Fisher 2015: 419. 623 Standing Order 84 a–i. Zu weiteren General Committes zählen die Grand Committees, in denen die Abgeordneten ihre Regionen betreffende Themen diskutieren können (Scottish Grand Committee, Welsh Grand Committee und Northern Ireland Grand Committee). Jeder Abgeordnete, dessen Wahlkreis in einer dieser Regionen ist, kann an den jeweiligen Grand Committee-Sitzungen teilnehmen, vgl. House of Commons 2016t. Vgl. zu den Grand Committees Blackburn et al. 2003: 390ff und Rogers/Walters 2015: 261–262. In den sogenannten All-party parliamentary groups kommen MPs und Peers zusammen, um allgemein interessante Themen zu diskutieren. Mindestens vier Mitglieder aus unterschiedlichen Fraktionen müssen ihnen angehören, Externe können auch beteiligt werden, der Vorsitz muss aber bei einem Abgeordneten liegen, vgl. Rogers/Walters 2015: 101–102. Darüber hinaus ist die House of Commons Commission ein wichtiger Ort auf der Verwaltungsebene, vgl. Blackburn et al. 2003: 231ff; Rogers/Walters 2015: 57f; vgl. Erskine May 2011: 101ff. für weitere Verwaltungsorte des House of Commons. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 150 ser Form sind sie im Vergleich einzigartig– für jedes Gesetz neu zusammengesetzt und lösen sich nach dem Ausschussbericht an die Kammer wieder auf. Entsprechend tragen sie auch den Namen des zu ihnen gehörenden Gesetzes, so z.B. Climate Bill Committee.624 Auch wenn im Handlungskorridor ad hoc eingesetzte Orte von der Betrachtung ausgeschlossen wurden, sind die PBCs als solche etabliert und in den entscheidenden Führungsprozess der Gesetzgebung eingebunden. Mindestens 16 und maximal 50 Mitglieder gehören einem PBC an (in der Praxis sind es meistens maximal 30), deren Nominierung durch das Committee of Selection erfolgt, ohne dass die Kammer gesondert zustimmen muss. Bei der Zusammensetzung werden die Parlamentsmehrheiten abgebildet. Auch ist jeder Ausschuss eine quasi Miniaturform des Plenums mit Minister, Whip und Backbenchern. Die Gestaltung der Zusammensetzung – jeweils neu für das entsprechende Gesetz – wurde von den Standing Committees übernommen, neu ist ihre Möglichkeit, schriftliche und mündliche Anhörungen von Experten durchzuführen. Auch tagen die Public Bill Committees wie alle General Committees grundsätzlich öffentlich, es sei denn, die Öffentlichkeit wird ausgeschlossen. Die Anhörungen waren eine der am meisten beachteten Vorschläge auf der Liste des Modernisation Committees, ihr Ziel war neben der Stärkung der Kommunikation zwischen Parlament und externen Akteuren vor allem die Verbesserung der Informationsgenerierung der Abgeordneten, um ihr Informationsdefizit gegenüber der Regierung auszugleichen.625 Funktionen Public Bill Committees erfüllen eine gesetzgeberische Funktion, verfügen aber nicht über ein Gesetzesinitiativrecht. Sie führen die detaillierte Prüfung des Gesetzesvorschlags durch, für das sie gebildet wurden. Jeder MP kann einen Änderungsantrag zu dem besprochenen Gesetz vorschlagen, aber nur Ausschussmitglieder können ihn tatsächlich ein- 624 Vgl. Standing Order 84 und 84 A; Rogers/Walters 2015: 188. Vgl. zu den Standing Committees Blackburn et al. 2003: 385ff., der festhält, dass der Begriff des „Standing“ Committees Missverständnisse hervorrief. 625 Vgl. Standing Order 86/88./89; Thompson 2014: 386; Rogers/Walters 2015: 188– 190; Erskine May 2011: 860. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 151 bringen, was vor der ersten Ausschusssitzung geschieht. Der Vorsitzende des Ausschusses wählt diese aus und gruppiert sie thematisch. Nach möglichen Empfehlungen von zuvor eingesetzten Unterausschüssen und eventuellen Expertenanhörungen beginnt die detaillierte Arbeit am Gesetzesentwurf. Nach Abschluss erscheint der offizielle Bericht und die Initiative wird – ggf. verändert – in die Report Stage eingebracht.626 Die Ausschussebene des Gesetzgebungsverfahrens bezieht sich damit auf die Arbeit in diesen Ausschüssen, welche aber nicht die Entscheidung der zweiten Lesung rückgängig machen oder Änderungsanträge, die die Logik des Gesetzes verändern, verabschieden können.627 Dezidierte Aufgaben im Bereich des Kontrollrechts oder der Informationsgenerierung übernehmen die PBCs nicht. Paul Flynn kritisiert, dass die Government Backbencher im PBC dominieren und beschreibt sie als „self-indulgent political battlegrounds, not rational instruments of reform“,628 da es ihnen vor allem um die Durchbringung der Gesetzesinitiativen der Regierung und nicht um eine tatsächliche Prüfung und Verbesserung des vorliegenden Gesetzes gehe. Das zentrale Merkmal der PBCs ist genau wie bei ihren Vorläufern, dass aufgrund ihres Ad-hoc-Charakters nur begrenzt Expertise innerhalb dieses Ausschusses entstehen kann und keine Strukturen geschaffen werden, die eine tiefergehende thematische Begleitung der Gesetzgebung ermöglichen würde. Dass die Zusammensetzung in den Händen des hauptsächlich aus Whips bestehenden Committee of Selection liegt, trägt zu einer wenig eigenständigen Arbeit bei. Darüber hinaus haben sie keine eigenen Ressourcen in Form von wissenschaftlichen Mitarbeitern.629 Die Möglichkeit der Anhörungen wirkt dem zwar entgegen, ändert allerdings nichts an der Form der Zusammensetzung. Die Policy-Expertise konnte Thompson zufolge dennoch insofern verbessert werden, als alle MPs in diesem Ausschuss 626 Vgl. Rogers/Walters 2015: 190–195, vgl. Ebd. für Details der Arbeit mit den Änderungsanträgen. 627 Vgl. Norton 2013: 92; Thompson 2014: 385–386. Thompson hält auch fest, dass Anhörungen als Teil des legislativen Prozesses zwar nicht unüblich für Westminster-Parlamente sind, das Unterhaus aber in dieser späten Übernahme dieser Möglichkeit eine Ausnahme darstellt. 628 Vgl. Flynn 2012: 81 629 Vgl. für die Standing Committees Norton 2003:82; Rogers/Walters 2015: 189/196; House of Commons 2013. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 152 den gleichen Zugang zu Informationen haben. Auch habe sich das Kontrollverhalten der Abgeordneten verändert, da mit dieser neuen Informationsquelle Änderungsanträge vorgeschlagen und dabei die eigenen Argumente gestärkt werden könnten. Trotz des Scheiterns von Änderungsanträgen kann zumindest die Diskussion angeregt werden und die Minister können während der Report Stage auf Themen hingewiesen werden. Dass die Opposition dies als Instrument nutzt, war zwar so nicht vorgesehen, bietet ihr aber neue Möglichkeiten.630 Trotz der Veränderungen in Prozedere und Terminologie haben sich die Public Bill Committees seit dem späten 19. Jahrhundert wenig verändert. Die Forschung vernachlässigt sie allerdings im Bereich der Output-Analyse relativ konsequent.631 Thompson kommt in ihrer Analyse zu dem Schluss, dass erstens die Kontrolle der Gesetzesentwürfe länger dauere und damit einen größeren Anteil parlamentarischer Zeit einnähme. Zweitens würden mehr Änderungsanträge im Ausschuss besprochen, dies betreffe insbesondere Änderungsanträge der Regierung. Die entscheidende Frage ist laut Thompson aber vor allem, ob sich dieser größere Input auch in einem größeren Output niederschlage. Dazu schlussfolgert die Autorin, dass die Regierungsmitglieder nicht bereit seien, Änderungsanträge der Ausschussmitglieder zu akzeptieren und eine exekutive Mentalität in den Ausschüssen vorherrsche. Die hohe Anzahl an Änderungsanträgen von Seiten der Regierung begründet sie mit den angesichts des Zeitdrucks schnell auf den Weg gebrachten und deshalb notgedrungen unsauberen Initiativen sowie der immer weiter wachsenden Komplexität der Gesetzgebung.632 Insbesondere muss festgehalten werden, dass die PBCs nicht die entscheidende Arena für Änderungsvorschläge und -anträge sind. Andere Kanäle spielen eine größere Rolle und versprechen die Chance der Berücksichtigung, so insbesondere das direkte Gespräch mit dem Minister in der Phase zwischen Committee und Report Stage. Die Ausschussebene ist Teil einer weiter gefassten Kampagne um eine Gesetzesinitiatve und nicht ihr primäres Vehikel. Das impliziert in keinem Fall eine grundsätzliche Ineffektivität der Ausschüsse, zeigt aber, dass 630 Vgl. Thompson 2014: 390–396. 631 Vgl. Thompson 2013: 459–461. 632 Vgl. Thompson 2013: 464–467 und 472–474. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 153 andere Phasen des Gesetzgebungsprozesses in die Bewertung einbezogen werden müssen.633 Ausschusspositionen Typen und Bestellung und jeweilige Funktionen Die Bestimmung der Vorsitzenden der Select Committees war ähnlich wie die Auswahl der einfachen Mitglieder parteipolitisch geprägt, da die Whips über die Kandidaten nach Aushandlungsprozessen zwischen Regierung und Opposition entschieden. Bei der Etablierung der Select Committees 1979 waren die Vorsitzendenposten zwischen Conservative und Labour Party noch paritätisch aufgeteilt. In den 80er Jahren allerdings entwickelte sich die ungeschriebene Regel, dass die Regierung auch dort ihre Mehrheit zum Ausdruck bringen sollte. 1997 bekamen die Liberal Democrats zum ersten Mal einen SC-Vorsitzenden zugeordnet. Wenn die Fraktionen die Verteilung der Parteizugehörigkeit verhandelt hatten, war formell vorgesehen, dass der Ausschuss die Person des Vorsitzenden bestimmte. Allerdings gab es auch hier klare Direktiven von Seiten des Whip’s Offices, wer die Position erhalten sollte.634 Im Zuge der Reformvorschläge des Wright-Committees635 wurde, wie bereits erläutert, mit der Standing Order 122B eingeführt, die Mehrheit der Vorsitzenden der SC von den MPs geheim zu wählen, allerdings unter Berücksichtigung der Parteizugehörigkeit, die für den Ausschussposten vereinbart wurde. Der Speaker kommuniziert zu Beginn der Legislaturperiode den Fraktionsvorsitzenden die proportionale Verteilung der Vorsitzendenposten, die die Zusammensetzung der gesamten Kammer reflektieren sollen. Die Whips teilen daraufhin über die Usual Channels auf, welchem Ausschuss welche Fraktion vorsitzen wird. Das House of Commons stimmt anschließend in geheimer Wahl über die Kandidaten ab.636 Dies gilt für alle Departmental Committees sowie für das Environmental Audit Commitee, das Petitions Committee, 633 Vgl. Ebd.: 475/477. 634 Vgl. Blackburn et al. 2003: 580–581. 635 Vgl. House of Commons Reform Committee 2009: 84–85. Vgl. Norton 2013: 130–134 für weitere Select Committees; Power 2007 zum Reformprozess. 636 Vgl. Fisher 2015: 422; Standing Order 122 B (2); Norton 2013: 30–31; Flynn 2012: 34/74/79. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 154 das Political and Constitutional Reform Committee, das Procedure Committee, das Committee on Standards, das Public Administration Committee und das Public Account Committee. Es gilt eine Amtszeitbegrenzung von zwei parlamentarischen Sessions bzw. acht Jahren, je nachdem, was der längere Zeitraum ist. Der Vorsitzende des Backbench Business Committees wird ebenfalls – entsprechend der neuen Regeln zur Wahl des SC-Vorsitzenden – in geheimer Wahl durch die Mitglieder bestimmt.637 Als Trend zeigt sich, dass sowohl für langgediente Parlamentarier als auch für jüngere Abgeordnete die Position zu einer interessanten Option geworden ist.638 Aufgrund der parlamentarischen Reformen im Bereich der Bestellung und der Finanzierung haben die Select Committes als Orte und ein Select Committee Vorsitz als Positionen ein deutlich sichtbareres und erstrebenswerteres Profil erlangt und eine parlamentarische Karriere im Ausschussbereich als Alternative zum Ministeramt etabliert. Durch diese Entwicklungen ist eine neue Autorität und Legitimität entstanden, die die Vorsitzenden ihre Arbeit autonomer und unabhängiger verrichten lässt.639 Insbesondere durch high-profile cases stehen die Ausschüsse und damit auch ihre Vorsitzenden stärker im medialen Fokus und können sich als Wächter der parlamentarischen Kontrollfunktion profilieren.640 Rogers und Walters kommen zu einem differenzierten Urteil, was die Konsequenzen der Direktwahl dieser Position angeht: Die Wahl habe den Ausschussvorsitzenden einerseits gestärkt, andererseits habe dies aber die Balance zwischen Vorsitzendem und seinen Ausschussmitgliedern verändert. Zuvor war er ihnen direkt verantwortlich, da sie ihn gewählt hatten, nun habe sich die Verantwortlichkeit eher in Richtung des Parlaments als Ganzem verschoben.641 Auch sorgte die Verteilung von Positionen entlang der Parteizugehörigkeit dafür, dass etablierte und objektiv als fähig eingeschätzte Vorsitzende nach einer Parlamentswahl ihren Posten räumen müssen. Ein Rücktritt von der 637 Vgl. House of Commons 2016u; Rogers/Walters 2015: 317–318. Details zum Ablauf der Wahl House of Commons 2016v; Standing Order 122 A und B. 638 Vgl. Fisher 2015: 422. 639 Vgl. Wright 2013: 98; Flynn 2012: 34; Matthews 2018: 68. 640 Vgl. Fisher 2015: 420–423. 641 Vgl. Rogers/Walters 2015: 318. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 155 Position ist nicht möglich, Vorsitzende müssen durch eine Resolution abberufen werden.642 Der Vorsitzende ist insbesondere mit der Einführung seiner Wahl die Schlüsselfigur eines Select Committees; seine Funktionen berühren sowohl organisatorische als auch Agenda-Setting-Bereiche. Administrativ ist er voller Bestandteil der Arbeit des Ausschusses (im Gegensatz zum Vorsitzenden eines Public Bill Committees) und bestimmt den Ablauf der Ausschussarbeit – wie die Einberufung der Sitzungen, Aufrechterhaltung der Ordnung während der Ausschusssitzungen und weitere organisatorische Aufgaben.643 Zu den ausgeprägten Möglichkeiten im Bereich der Agendakontrolle gehören die Beeinflussung der Tagesordnung und der Richtung der Debatte. Insgesamt kommt den Vorsitzenden entgegen, dass sie durch die Ausrichtung der Select Committee-Arbeit mit mehr Zeit und der vielseitigen Mitgliedschaft mehr Expertise in ihre Kontrollfunktion legen können. Die Vorsitzenden agieren unterschiedlich in ihrer Position, einige orientieren ihren Ausschuss ganz auf sich, andere handeln eher als Koordinator – in jedem Fall prägen die Auslegung und das Profil des Vorsitzenden die Aktivität und Möglichkeiten des Ausschusses.644 Jedes Public Bill Committee wird von einem Vorsitzenden geleitet. Dieser rekrutiert sich aus dem Panel of Chairs, welches aus dem Vorsitzenden und den beiden Stellvertretenden Vorsitzenden von Ways und Means sowie mindestens 10 weiteren Mitgliedern besteht, die am Beginn jeder parlamentarischen Session vom Speaker ernannt werden.645 Sie sitzen den PBCs vor, leiten ihre Sitzungen und kontrollieren den Ablauf. Diese Rechte entsprechen der Ausstattung des Speaker – so können sie auch über die Zulassung von Änderungsanträgen entscheiden –, über disziplinarische Machtressourcen verfügen sie hingegen nicht. Wie in der Kammer stimmen sie sowohl auf Ausschuss- als auch auf Plenumsebene nicht über ein Gesetz ab. Diese Regeln gelten auch 642 Vgl. Fisher 2015: 422/424. Besonders medienwirksame Fälle waren die Vorladung Rupert Murdochs vor das Culture Media and Sport Select Committee im Zuge des Phone hacking-Skandals 2012 und die Vorladung des BBC-Chefs vor das Culture Committee im Zuge der Affäre um Jimmy Savile. Vgl. zum Hintergrund: Ohne Autor 2015; House of Commons 2012. 643 Vgl. Erskine May 2011: 811. 644 Vgl. Fisher 2015: 425. 645 Vgl. Standing Order 4 und 85; Erskine May 2011: 862. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 156 für die anderen General Committees. Aufgrund der ad hoc-Zusammensetzung der PBCs für jedes Gesetz ist die Position des Vorsitzenden zwar machtvoll, bleibt aber auf eine administrative und neutrale Rolle für die Vorbereitung des jeweiligen Gesetzes beschränkt, sodass eine langfristige Machtposition nur schwer etabliert werden kann. Damit ist diese Position vergleichbar mit einer Art Speaker für den Ausschuss.646 In einem ersten Überblick wird deutlich, dass die Fraktion der entscheidende Ort im House of Commons ist, während die Ausschüsse eine wachsende, aber nicht zentrale Rolle in der parlamentarischen Organisation spielen. Es bestehen eine Vielzahl an Fraktionspositionen, während nur die Ausschussvorsitzenden der Select Committees an maßgeblicher Stelle agieren. Der Parlamentspräsident wiederum ist die primäre parlamentarische Position außerhalb der Fraktion. Graham Thomas sieht eine Widerwilligkeit britischer Abgeordneter, diese Dominanz der Regierung herauszufordern und dafür parlamentarische Führungspositionen zu übernehmen.647 Diese Überlegung entspricht der Beobachtung bei den Führungspositionen im Parlament auf zwei Ebenen: zum einen üben die Fraktionsführer der beiden großen Parteien parallel ein (Schatten-) Regierungsamt aus. Zum anderen ist der Aufstieg auf der parlamentarischen Karriereleiter mit einem Regierungsamt verknüpft und parlamentarische Führungspositionen gelten als eine Art Ausbildung für Aufgaben innerhalb der (zukünftigen) Regierung: „Parliamentary footsoldiers dream of one day holding a ministerial baton. Put differently, this means that the real ambition of most members of the legislature is to join the executive“.648 Dank der Umgestaltung der Wahlmodi kann sich dies allerdings ändern und sich eine Profilsteigerung parlamentarischer Positionen entwickeln. 646 Vgl. Flynn 2012: 22; Erskine May 2011: 867. Vgl. zum Panel of Chairs: House of Commons 2016w; House of Commons 2016x. 647 Vgl. Thomas 2007: 9. 648 Wright 2013: 91. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 157 Prozess: Parlamentarische Regeln im House of Commons Die parlamentarischen Regeln gestalten die Handlungsmöglichkeiten des Unterhauses.649 Diese basieren zum einen – entsprechend der britischen Verfassungslogik – auf den Konventionen der bereits genannten Custom and Practice. Zum Beispiel gibt es weder für die drei Lesungen eines Gesetzesentwurfs noch für die Sitzordnung, nach der die Regierungsbänke rechts vom Speaker (links vom Eingang) platziert sind, eine kodifizierte Grundlage.650 Zum anderen reguliert Procedure die Abläufe im House of Commons, deren Grundlage in Practice (über Jahrhunderte etablierte Praktiken), Standing Orders, Entscheidungen des Chairs und parlamentarischen Gesetzen liegen.651 Bei den Standing Orders handelt es sich um „written rules which regulate the proceedings of each House“.652 Darüber hinaus finden sich schriftliche Regeln in Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceddings and Usage of Parliament, das in seiner 24. Auflage (2011) nach seinem Ersterscheinen im Jahr 1844 vorliegt. Es gilt als die maßgebliche Quelle für die parlamentarischen Regeln.653 5.1.2 649 Vgl. Norton 2001: 17. Im Englischen unterscheidet man die „Procedures“ und „Proceedings“, vgl. dazu Norton 2001: 19–25. 650 Vgl. House of Commons 2016y. 651 Vgl. Rogers/Walters 2015: 166–167; Ebd.: 167–168 für Details zur Gestaltung des Procedure. 652 Vgl. House of Commons z. Es gibt zwei Typen von Standing Orders „Public Business“ und „Private Business“. 653 Vgl. House of Commons 2016y. Aktuell herausgegeben von Jack et al. (2011), im Folgenden aber zitiert als Erskine May. Grundsätzlich ist die Ausstattung des britischen Parlaments mit (praktischen) Ressourcen und Personal im Vergleich mit anderen Parlamenten schwach ausgeprägt. So hatten zum Beispiel bis in die 1960er Jahre hinein die Abgeordnete abgesehen von ihrem Gehalt und den Spesen keine weiteren Ressourcen in Form eines Büro oder eines Mitarbeiterstabs. In dieser Hinsicht hat sich die Situation für die Abgeordneten kontinuierlich verbessert: heute haben sie ihre eigenen Büros, Sekretäre und wissenschaftliche Mitarbeiter und den Zugang zur – nun auch mit mehr Ressourcen ausgestatteten – Bibliothek des Parlaments und anderen Informationsinstrumenten, vgl. Norton 2013: 25–27; Peele 2004: 216. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 158 Plenarregeln: Merkmal Mitwirkung und Begleitung Das britische Parlament beschäftigt sich mit zwei Arten von Gesetzgebung, der private legislation und der public legislation. Die erste Kategorie gibt bestimmten Individuen oder Körperschaften das Gesetzesinitiativrecht und ist im Zusammenhang dieser Arbeit nicht relevant.654 Public bills wiederum können aufgeteilt werden in die von der Regierung ins Parlament eingebrachten Government Bills und die von Abgeordneten ohne Regierungsamt initiierten Private Members‘ Bills (PMB). Die Government Bills haben ihren Ursprung zunächst im legislativen Programm der Regierung, das in der Queen’s Speech dem Parlament als politische Prioritätensetzung der Regierung vorgestellt wird. Innerhalb der Ministerien gibt es eine Vielzahl an Konsultationen bezüglich beabsichtigter Initiativen, bevor sie in Policy Committees des Kabinetts vorgestellt werden. Die Initiativen sind detaillierte Abbildungen der Wünsche der Regierung und können als Government Bills jederzeit eingebracht werden und haben Priorität im parlamentarischen Ablauf.655 Die Einbringung der PMBs kann auf drei Wegen erfolgen: über die ballot, als Ten-Minute rule procedure und als presentation bill. Für die Debatte von PMBs werden in jeder parlamentarischen Session dreizehn Freitage reserviert, an denen sie Vorrang vor den Regierungsangelegenheiten haben.656 In jeder parlamentarischen Session können Abgeordnete ihre Namen in eine Ballot, eine Art Lostopf, werfen, aus der zu Beginn Namen von 20 MPs gezogen werden. In Standing Order 14 (6) wird festgelegt, dass sie am fünften Mittwoch der Sitzungsperiode eingebracht werden, was allerdings in keinem Fall eine Garantie dafür ist, dass aus diesen Initiativen tatsächlich ein Gesetz wird.657 Zunächst müssen die MPs einen regelkonformen Gesetzesentwurf erstellen, wozu sie Hilfestel- 654 Vgl. mehr zur private legislation Norton 2013: 97; Rogers/Walters 2015: 173. 655 Vgl. Rogers/Waters 2015: 174–176. 656 Vgl. Standing Order 14 (8); Norton 2013: 78; Blackburn et al. 2003: 319/539; Rogers/Walters 2015: 173. Vgl. dort auch zur Delegated Legislation, die durch Minister durchgeführt wird auf Grundlage eines Parlamentsgesetzes. 657 Vgl. Erskine May 2011: 539. Früher war dies ein Freitag: die 20 benannten einen Freitag, an dem ihr Gesetzesvorschlag eingebracht werden kann. Diese Regelung wird aber je nach Session verändert. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 159 lung von parlamentarischen Mitarbeitern erhalten. Auch wenn diese Entwürfe an dem ausgewählten Sitzungstag ideal terminiert sind – üblicherweise erhalten nur sechs bis sieben dieser Initiativen eine tatsächliche Debatte in der zweiten Lesung und haben damit überhaupt eine Chance, verabschiedet zu werden – reicht eine Mehrheit in der Kammer nicht unbedingt aus, denn Gegner des Entwurfs können ihn „totdiskutieren“.658 Die Ten-Minute Rule Bill (Anträge unter Standing Order Nr. 23) ermöglicht es MPs, nach der Question Time dienstags und mittwochs – ein attraktiver, öffentlichkeitswirksamer Zeitpunkt – einen Antrag zum Einbringen eines Gesetzesvorschlags zu stellen. Es ist pro Tag nur ein Antrag erlaubt, der mindestens 15 Sitzungstage zuvor eingereicht werden muss. Es stehen zehn Minuten zur Verfügung, um die Inhalte des Gesetzes vorzustellen, woraufhin eine ebenfalls zehnminütige Gegenrede folgt. Eine weitere Debatte ist nicht vorgesehen. Über die Erlaubnis zur formellen Einbringung des Gesetzes wird anschließend abgestimmt. Sie sind nicht Teil der Orders of the Day und unterstehen deshalb nicht der Regel, dass Regierungsangelegenheiten Vorrang haben.659 Die Erfolgsaussichten sind aufgrund der knappen Zeit, die für die Diskussion zur Verfügung steht und aufgrund der eindeutigen Mehrheitsverhältnisse begrenzt, allerdings können wichtige Argumente vorgebracht und Themen gesetzt werden.660 Sie sind wegen ihres Zeitpunkts sehr beliebt. Paul Flynn beschreibt die Ten Minute Bills trotz der schlechten Erfolgsraten deshalb auch als „prime weapon in the backbencher’s armoury“,661 da sie ein aufnahmefähiges Publikum sowohl in der Kammer als auch bei der Live-Übertragung für das Thema erreichen.662 Jeder Abgeordnete kann eine Presentation Bill einbringen. Sie erscheint auf dem Order Paper und erhält eine formale erste Lesung oh- 658 Vgl. Rogers/Walters 2015: 199–201, dort auch Details zur Taktik der Abgeordneten; Norton 2013: 78; Blackburn et al. 2003: 539–544; Erskine May 2011: 539–540 für eine detaillierte Darlegung. 659 Vgl. Erskine May 2011: 342; 536–537, insbesondere zu Details des Verfahrens. 660 Vgl. Standing Order 23; Norton 2013: 78–79; Blackburn et al. 2003: 544–545; House of Commons 2016ab. 661 Flynn 2012: 200. 662 Vgl. Rogers/Walters 2015: 203; Blackburn et al. 2003: 544–546 für eine detaillierte Darlegung. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 160 ne Debatte und wird abgedruckt. Als letzter Tagesordnungspunkt am Freitag werden die Presentation Bills verlesen. Sobald es einen einzigen Widerspruch gibt, ist sie bereits blockiert. Dafür sorgt zumeist der zuständige Government Whip. Das Ziel ist: „making a point without getting a debate“.663 Nach Oliver et al. sind die PMBs im Gegensatz zu vielen anderen parlamentarischen Verfahrensregeln quasi unverändert geblieben. In den 1960er Jahren sehen sie die Hochzeit erfolgreicher PMBs, während heute wie angesprochen ihre Erfolgsaussichten äußerst gering sind. Ihre Bedeutung bezüglich der Beeinflussung, wie eben angemerkt, kann nur schwer gemessen werden, weswegen die Autoren zu dem Schluss kommen: „There may never have been a golden age of Private Members‘ legislation. But the ritualistic residue that the present system represents is a symbol of the extent to which Parliament’s right to initiate legislation has been ceded to Government. There is little alternative to reform other than to let the whole idea of backbench legislation die“.664 Insgesamt bleibt festzuhalten, dass es neben den Regierungsinitiativen Möglichkeiten der Initiierung von Gesetzgebung gibt, deren Erfolgsquote allerdings gering ist und die nur wenig Zeit in der parlamentarischen Tagesordnung erhalten. Deshalb müssen diese Rechte im Sinne des Agendasetzens und Druckaufbaus verstanden werden.665 Auch ist eine Kategorisierung des Erfolgs von backbench legislation schwierig und ihr Erfolg lässt sich nicht nach der reinen Zählung einer erfolgreichen Verabschiedung messen. Natürlich sind sie ein fragiles und für die Abgeordneten auch teilweise frustrierendes Instrument, das nur mit einer deutlich besseren Zeitausstattung die Chance hat, Durchschlagskraft zu entwickeln.666 663 Vgl. Norton 2013: 78–79; Blackburn et al. 2003: 546 für eine detaillierte Darlegung. 664 Oliver/Miers/Evans 2005: 136. Hervorhebung selbst hinzugefügt. 665 Vgl. Norton 2013: 81. 666 Vgl. Rogers/Walters 2015: 204–205. Allerdings erkennt auch das Wright Committee an, dass Zeit einfach begrenzt ist, was weder von der Regierung noch vom Parlament geändert werden kann. Wichtig sei deshalb das konstruktive Arbeiten im existierenden Zeitahmen, vgl. House of Commons Reform Committee 2009: 83. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 161 Der Gesetzgebungsprozess beginnt mit der ersten Lesung und der formalen Einführung des Gesetzesvorschlags ins House of Commons, der Titel wird vorgelesen und die Government Bill veröffentlicht. Meistens vergehen zwei Wochen bis zur zweiten Lesung, bei der grundsätzlich – sofern es sich nicht um einen vollkommen unstrittigen Vorschlag handelt –zwischen drei und sechs Stunden über den Inhalt debattiert wird. Der zuständige Minister erklärt Inhalt und Ziel der Gesetzgebung, der zugehörige Schattenminister der Opposition reagiert und die Backbencher debattieren. Zum Ende der Debatte gibt es eine Abstimmung über den prinzipiellen Inhalt des Gesetzes, die – im Einklang mit der Logik des parlamentarischen Regierungssystems – im Falle einer Government Bill gewonnen wird. Wenn ihm hier nicht zugestimmt wird, bedeutet dies das Ende des Gesetzes. Die darauffolgende Committee Stage übernimmt die detaillierte Prüfung. Das Gesetz geht zumeist in ein Public Bill Committee, kann aber auch von einem Committee of the Whole House oder einem Select Commitee bearbeitet werden. In den Ausschüssen kann das Gesetz als Ganzes nicht mehr abgelehnt werden bzw. können Änderungsanträge, die den Sinn der Bill verwässern, nicht verabschiedet werden. Im Anschluss erfolgt die zeitintensive Report Stage, in der die Ergebnisse aus dem Ausschuss dem Plenum rückgemeldet werden: Es besteht die Möglichkeit zur Diskussion und zum Einbringen von weiteren Änderungsanträgen, die Kammer muss den Änderungen aus dem Ausschuss nicht zustimmen. Eine Wiederholung der Debatte aus dem Ausschuss soll verhindert werden. Daraufhin – und meistens tatsächlich direkt im Anschluss – findet die dritte Lesung mit der endgültigen Abstimmung und Verabschiedung des Gesetzes statt.667 Gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeiten des House of Commons im Bereich der Formulierung und Veränderung der Gesetzesvorschläge sind vorhanden, aber schwach ausgeprägt. Die Gesetzesinitiativen der Regierung kommen zumeist ohne jegliche Änderungen – selbst mit Blick auf Detailregelungen – durch, da durch die Regierungsmehrheit die Regierung an keiner Stelle im Gesetzgebungsprozess eine Niederlage fürchten muss. Dies geschieht zum einen aus 667 Vgl. Norton 2013: 91–94; Blackburn et al. 2003: 320–336; Rogers/Walters 2015: 188. Abschließend ist noch ein Royal Assent nötig sowie die Gesetzgebungsschritte im House of Lords. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 162 strukturellen (die Abbildung der parlamentarischen Mehrheiten und die ad hoc-Bildung von Public Bill Committees lässt keine Expertise oder ein eventuelles überparteiliches Verhalten entstehen) und zum anderen aus zeitlichen Gründen. Aufgrund der begrenzten Zeit für die einzelnen Schritte können nicht alle Details behandelt werden. Die Abgeordneten der Regierungsfraktion versuchen aber, die jeweiligen Minister zu überzeugen, bestimmte Änderungsanträge zu akzeptieren oder fallen zu lassen. Mit der Drohung von abweichendem Abstimmungsverhalten kann Druck aufgebaut werden.668 Kalitowski kommt in ihrer Analyse von fünf ausgewählten Gesetzesinitiativen zu einem differenzierteren Urteil. Demnach veränderten sich diese trotz der Monopolstellung der Regierung bei der Initiative durchaus im Laufe des Gesetzgebungsprozesses und die Gestaltungsmöglichkeiten des Parlaments seien vielseitig, wenn auch nicht immer eindeutig zuzuordnen. Das Parlament sei kein kollektiver Akteur, der mit einer Stimme spreche, vielmehr böten sich über die zweite Kammer, Fraktionen, Front- und Backbench, Select Committees oder auch individuelle Abgeordnete verschiedene Kanäle. Auch seien antizipierte Reaktionen ein wichtiger Bestandteil dieses Prozesses.669 Außerdem darf die Möglichkeit von pre-legislative scrutiny nicht unterschätzt werden. Der Dialog zwischen Parlament und Regierung – zumindest im Austausch über den Ausschussbericht – kann für substantielle Veränderungen einer Gesetzesinitiative sorgen, insbesondere weil die Regierung in diesem Stadium nicht ihr Gesicht verliert, wenn sie Änderungsvorschläge aufnimmt.670 So wird zwar das House of Commons oftmals als peripher, irrelevant oder als reine Absegnungsinstitution der Regierungsvorschläge abgetan. Gleichzeitig zeigen z.B. auch die Untersuchungen von Meg Russell et al. sowie von Felicity Matthews, dass die Dominanz der Exekutive über das Parlament viel geringer sei, als gemeinhin angenommen wird, wenn die Gesamtleistung des Parlaments beachtet werde. Die Gestaltung von Gesetzgebung vor dem Eintritt in den offiziellen Gesetzgebungsprozess sei genauso wenig zu un- 668 Vgl. Norton 2013: 101–103, 105. Im House of Lords kann die Regierung eher verlieren, vgl. Ebd.: 104, 109–110. 669 Vgl. Kalitowski 2008a: 695/704–707. 670 Vgl. Oliver/Miers/Evans 2005: 125–126/128. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 163 terschätzen wie die Herausforderung der Regierung während der legislativen Prozesse.671 Im Bereich der Agendakontrolle obliegt die Verteilung der parlamentarischen Zeit im House of Commons theoretisch der Kammer selbst. Praktisch hat die Regierung dafür die Zuständigkeit übernommen, indem Standing Orders diese Kontrolle in einem evolutionären Prozess dorthin delegiert haben. Das House of Commons ist insofern außergewöhnlich, als der parlamentarische Zeitplan insgesamt – trotz der vorhandenen Gestaltungsmöglichkeiten – nicht von der Kammer selbst, sondern von der Regierung erstellt wird.672 So legt Standing Order 14 fest, dass Regierungsangelegenheiten während der Sitzung Vorrang haben. In Verbindung mit den Vorgaben der Standing Order 27 (die Regierung darf auch die Reihenfolge der Behandlung ihrer Angelegenheiten bestimmen) gibt dies der Regierung die Kontrolle über die Verteilung der parlamentarischen Zeit.673 Das House of Commons ist damit nicht Herr seiner eigenen Zeit, auch wenn Reformversuche angegangen wurden.674 So ist auch eine wesentliche Empfehlung des Wright Committees: „We should seek to enhance the House of Commons‘ control over its own agenda, timetable and procedures, in consultation with Government and Opposition, whilst doing nothing to reduce or compromise such powers where they already exist“.675 Das Verfahren zur Gestaltung der Tagesordnung sieht vor, dass der Leader of the House donnerstags die von der Regierung festgelegte Tagesordnung der Kammer für die darauffolgende Woche (und provisorisch bereits auch für die Woche danach) vorstellt. Die Einrichtung eines in vielen anderen Parlamenten für solche Aufgaben zuständigen Ältestenrats gibt es im House of Commons nicht – der Vorschlag zur 671 Vgl. Matthews 2018: 58ff./61ff; Russell et al. 2015: 1/19–20. Die Autoren stellen reasons for doubt auf, die zeigen, dass das Parlament viel einflussreicher ist als angenommen. 672 Vgl. Erskine May 2011: 331; Norton 2005: 254. 673 Vgl. Erskine May 2011: 332. Gleichzeitig bedeutet Regierungszeit grundsätzlich auch insofern automatisch Oppositionszeit, da die Opposition Möglichkeiten der Gestaltung der Debatte hat, auch wenn sie sie nicht initiiert hat. 674 Vgl. House of Commons Reform Committee 2009: 86. 675 House of Commons Reform Committee 2009: 83. Vgl. im Detail Ebd.: 86. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 164 Institutionalisierung eines solchen Ortes wurde abgelehnt.676 Vor einer Sitzung kommen Speaker, Deputy Speakers und der Clerk mit einigen Kollegen in der Speaker’s Conference zusammen, um mögliche Probleme oder prozedurale Schwierigkeiten zu antizipieren. Auch prüft der Speaker die eingereichten Anträge auf Urgent Questions oder Urgent Debates.677 Abgeordneten stehen zwei Möglichkeiten zur Verfügung, um aktuelle Themen in der Tagesordnung zu verankern. Erstens gibt es Point of Orders, bei denen es sich um einen Aufruf an den Speaker zur Klarstellung bzw. zu einer Entscheidung bezüglich einer Verfahrensfrage handelt. Dafür wird der Speaker mit „Point of Order, Mr Speaker“ angesprochen, den der Abgeordnete nach Aufruf begründet. Der Speaker entscheidet daraufhin über die Zulassung des Point of Order. Dieses Instrument wird von MPs oft zur Unterbrechung der aktuellen Debatte und Eröffnung eines neuen Themenfelds genutzt, was den Missbrauch parlamentarischer Zeit zur Folge hat, indem Themen hinausgezögert werden und anderen Abgeordneten die Möglichkeit der Debattenteilnahme genommen wird.678 In der reformierten Form dürfen sie nur nach der Question Time und den darauffolgenden Statements stattfinden. Dies bedeutet aber zugleich, dass tatsächlich relevante Points of Order der Regelung zum Opfer fallen. Letztendlich obliegt es auch hier dem Speaker, eine Entscheidung über die Zulässigkeit zu fällen.679 Zweitens folgen Business Questions der donnerstäglichen Bekanntgabe der Tagesordnung durch den Leader of the House. Abgeordnete können andere Themen vorschlagen mit der Frage „When can we debate…?“. Über die zugelassene Anzahl solcher Fragen entscheidet der Speaker. John Bercow verfährt in dieser Hinsicht großzügig, aber auch 676 Vgl. Rogers/Walters 2015: 75. Vgl. zum Vorschlag House of Commons Reform Committee 2009: 88–89. Dieses House Business Committee sollte paritätisch besetzt sein mit Backbenchern, Regierung und Opposition. Den Vorsitz sollte der Deputy Speaker (also der Chairman of Ways and Means) übernehmen. Vgl. zu den Elementen der Tagesordnung Rogers/Walters 2015: 135. 677 Vgl. Rogers/Walters 2015: 133. Vgl. Ebd.: 134–142 für eine detaillierte Darstellung der einzelnen Elemente eines Sitzungstags. 678 Vgl. House of Commons 2016ac; Rogers/Walters 2015: 139; Flynn 2012: 62. 679 Vgl. Flynn 2012: 63–64. Vgl. zum Procedure Blackburn et al. 2003: 532. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 165 insgesamt sehen Speaker in diesem Instrument eine wertvolle Gelegenheit für die MPs, das Wort zu ergreifen.680 Die Opposition kann an 20 an sie verteilten Sitzungstagen die Tagesordnung einer Debatte bestimmen, sodass ihre Angelegenheiten Priorität gegenüber denen der Regierung haben. Von diesen 20 Tagen wurden 17 der „offiziellen“ Opposition zugeordnet und drei der zweitgrößten Oppositionsfraktion. Die Opposition kann sich auch für zwei kürzere anstatt einer zusammenhängenden Debatte entscheiden. Allerdings werden die während der Sitzungen eingebrachten Anträge der Opposition zumeist abgelehnt und der folgende Änderungsantrag der Regierung verabschiedet. Auch bestimmt die Regierung, welche 20 Tage der Opposition zugestanden werden.681 Nach Standing Order 14 (7) bestimmt das Backbench Business Committee die Themen an 35 dem Backbench Business zugeordneten Tagen (27 davon in der Kammer selbst, der Rest in Westminster Hall) und setzt damit eine Empfehlung des Wright Committee um. Dies ist aus zwei Gründen bemerkenswert: zum einen aufgrund der Existenz dieses Ausschusses und zum anderen angesichts des inhaltlichen Einflusses der Backbencher auf die Tagesordnung. In den Statistiken zur Verteilung parlamentarischer Zeit wird die Bedeutung dieses Schrittes deutlich: Dominierte die Regierung 2003-2004 und 2004-2005 Drei- Fünftel der parlamentarischen Zeit, waren es 2012-2013 und 2013-2014 ein Drittel. In der gleichen Zeit stieg das von Backbenchern initiierte Business auf fast ein Viertel.682 Die parlamentarische Agenda kann darüber hinaus auch durch Early Day Motions (EDM) gestaltet werden. Sie sind „formal motions submitted for debate in the House of Commons“683 und müssen den 680 Vgl. Blackburn et al. 2003: 531; Flynn 2012: 63. Bei den Business Questions handelt es sich formal um eine spezielle Urgent Question, vgl. Rogers/Walters 2015: 290. 681 Vgl. Standing Order 14: Blackburn et al. 2003: 480–481; Norton 2013: 111–113; Ebd.: 112–113 für den Ablauf und die Inhalte von Opposition Day-Debatten; Rogers/Walters 2015: 143/256–257; Erskine May 2011: 334–335. Vgl. zum Reformvorschlag House of Commons Reform Committee 2009: 87–88: Dazu schlägt das Wright Committee vor, dass die Opposition stärker beeinflussen können sollte, wann sie dies wahrnehmen. 682 Vgl. Norton 2013:113–115; Rogers/Walters 2015: 76/144/258. 683 House of Commons 2016ad. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 166 strengen Richtlinien eines knappen deskriptiven Titels und einer maximalen Wörteranzahl von 250 genügen.684 Dafür sind öffentlichkeitswirksame Themen, spezifische Ereignisse oder die parlamentarische Unterstützung eines Ereignisses oder Anliegens Gegenstand von ED- Ms, die von anderen Abgeordneten per Unterschrift unterstützt werden können. Bei den Business Questions kann beim Leader of the House die Debatte zur jeweiligen EDM beantragt werden; wenn die Nummer der dazugehörigen EDM genannt wird, wird sie abgedruckt und erzeugt erneut weitere Aufmerksamkeit.685 In der dichten parlamentarischen Tagesordnung ist für sie keine Zeit eingeplant, sodass im Anschluss an ihre Einreichung keine Debatte stattfindet.686 Sie ist eine Meinungsäußerung zu einem Thema, das nach Ansicht des Abgeordneten vom House of Commons debattiert werden könnte. Insbesondere wenn eine EDM auffallend viel Unterstützung erfährt, kann dies Aufmerksamkeit generieren. Auch wenn die Wirkung dieses Instruments begrenzt erscheint, wird es intensiv genutzt. So gab es im parlamentarischen Jahr 2014-2015 944 EDMs (und Änderungsanträge), 2013-2014 1348; im Vergleich dazu waren es 1989-1990 1877 und 1997-1998 2018 EDMs.687 Es funktioniert als Gradmesser der par- 684 Vgl. Ebd. Auch die Themenauswahl ist beschränkt: Kritik an MPs, Lords, Richtern oder königlicher Familie darf nur geäußert werden, wenn sie das Hauptthema des Antrags sind; aktuell vor Gericht anhängige Themen sind ebenfalls ausgeschlossen. Es gibt folgende Typen von EDMs: EDMs gegen statutory instruments – dieser Typ EDM birgt die größten Chancen zu einer Debatte zumindest in einem Ausschuss zu führen – interne Fraktions gruppen, die ihre abweichende Meinung zur offiziell vertretenen Fraktionsposition festhalten wollen; fraktions- übergreifende EDMs; kritikäußernde EDMs an bestimmten MPs, Hinweise auf Berichte oder Leistungen außerparlamentarischer Organisationen, Wahlkreisangelegenheiten; House of Commons 2016ad: Blackburn et al. 2003: 382. 685 Vgl. Flynn 2012: 59–61. Regierungsmitglieder inkl. Government Whips und Staatssekretäre, sowie der Speaker und seine Stellvertreter dürfen EDMs nicht unterstützen. Innerparteiliche Regeln legen fest, wer welche EDMs unterzeichnen darf. 686 Vgl. House of Commons 2016ae. Allerdings erhalten die meisten EDMs nur zwei oder drei unterstützende Unterschriften, 70 bis 80 EDMs erhalten in einer Session mehr als hundert Unterschriften, vgl. Blackburn et al. 2003: 382; Rogers/Walters 2015: 262. 687 Vgl. House of Commons 2016af; Rogers/Walters 2015: 263. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 167 lamentarischen Meinung und als Möglichkeit, unmittelbar auf ein Thema zu reagieren bzw. es zu positionieren.688 Merkmal Plenarregeln: Debatte Für die Initiierung einer Debatte zu einem frei gewählten Thema steht den (Backbench-) Abgeordneten die (Backbench) Adjournment Debate zur Verfügung – eine nach dem formalen Antrag zur Vertagung anberaumte Debatte ohne Abstimmung – die am Ende eines Sitzungstags dreißig Minuten lang stattfindet. Insgesamt bestehen jedes Jahr etwa 500 Termine für Adjournment Debates, davon etwa 160 in der Kammer und ca. 350 in Westminster Hall.689 Abgeordnete beantragen eine solche Debatte im Büro des Speaker die Themen der Debatten werden per Los unter Beachtung der Proportionalität entschieden. Sie können zu einem Drohinstrument werden, insbesondere weil sie sich im Vergleich zu den 1980er Jahren dahingehend verändert haben, dass sie nicht mehr grundsätzlich nachts stattfinden und weil sie eine breite Varianz an Themen abdecken können. Durch die fehlende Abstimmung werden sie oftmals belächelt, allerdings stellen sie eine Möglichkeit für Backbencher dar, Themen zu setzen und ihre Meinung kundzutun.690 Der späte Zeitpunkt am Sitzungstag verhindert ausgeprägte Diskussionen, sodass ihre Funktion auch hier in der Möglichkeit der Themensetzung liegt. So nutzen Abgeordnete dies insbesondere, um auf Wahlkreisangelegenheiten aufmerksam zu machen. Auch wenn die Außenwirkung gering erscheint, bedeutet es doch einen substantiellen Anstieg der Gelegenheiten, bei denen Minister die Regierungspolitik verteidigen müssen. Sie sind eine beliebte Ressource für Backbencher und gelten als Beleg für die grundsätzliche Flexibilität des House of 688 Vgl. Flynn 2012: 59–61. 689 Vgl. Rogers/Walters 2015: 258; Blackburn et al. 2003: 558–559. 690 Vgl. Flynn 2012: 67. Zum Ablauf: Zu Beginn umreißt der Abgeordnete ca. 15 Minuten das Thema, woraufhin ein Minister entsprechend lang erwidert. Nach drei- ßig Minuten ist die Debatte beendet, ohne dass eine Abstimmung stattfindet. In Westminster Hall können die Debatten auch länger sein, sodass sich dabei neben dem Antragssteller und dem Minister auch andere Abgeordnete daran beteiligen können, vgl. Blackburn et al. 2003: 558–560. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 168 Commons, auch zum Ende eines Sitzungstags noch Themen zu setzen.691 Eine weitere Debattenform ist die Recess Debate, die vor jeder Unterbrechung mindestens dreistündig stattfindet und Angelegenheiten betrifft, die vor der Vertagung noch zur Sprache kommen sollen.692 Das Liaison Committee kann darüber hinaus die Estimates Days gestalten. Dabei handelt es sich um drei Tage jedes parlamentarischen Jahres, während derer die Finanzvorschläge des Haushalts der Ministerien debattiert werden.693 Neben den Gesetzgebungsdebatten während der zweiten und dritten Lesung stechen vor allem die fünf Tage heraus, in denen das Unterhaus im Anschluss an die Queen’s Speech das darin vorgestellte Regierungsprogramm diskutiert. Als erste Debatte der Session erfolgt dort die kritische Überprüfung der Regierungsziele. Nachdem zwei Backbencher der Regierung die Debatte eröffnet haben, antwortet der Oppositionsführer mit einer Zusammenfassung der Haltung seiner Fraktion zum Regierungsprogramm. Erschwert wird dies dadurch, dass die Pläne der Regierung für das nächste Jahr nur antizipiert werden können und kein vorheriger Einblick in die Rede möglich ist. Im Anschluss hält der Premierminister eine programmatische Rede, in der er detailliert seine Agenda vorstellt. Der Vorsitzende der zweitgrößten Oppositionsfraktion erwidert und im Anschluss ist die Debatte für alle MPs geöffnet. Der erste Tag ist allgemein gehalten, während die darauffolgenden Tage thematisch strukturiert sind.694 Standing Order Nr. 24 ermöglicht es, montags bis donnerstags zu Beginn des Public Business eine Emergency Debate zu beantragen. Nach der Zulassung durch den Speaker stehen dem Abgeordneten drei Minuten für die Begründung des Antrags zur Verfügung. Sollte der Speaker diesem Antrag stattgeben, gibt es eine bis zu dreistündige Debatte am nächsten Sitzungstag. Die inhaltliche Voraussetzung ist ein spezifisches und aktuelles Thema, das der sofortigen Beachtung bedarf. Zumeist beschäftigen sie sich mit aktuellen Krisen im Wahlkreis, 691 Vgl. Blackburn et al. 2003: 558–560; Rogers/Walters 2015: 259. 692 Vgl. Blackburn et al. 2003: 560. 693 Vgl. Norton 2013: 112; House of Commons 2016ag. 694 Vgl. Norton 2013: 111–112; Rogers/Walters 2015: 125; Blackburn et al. 2003: 478–479. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 169 könnten aber auch das ganze Land betreffende Themen aufgreifen.695 Sie finden unregelmäßig statt, zwischen 1979 und 2015 gab es 24, die meisten davon im 1983er Parlament (sechs) und im 2010er Parlament (vier). Seit der Wahl 2015 gab es bereits vier Emergency Debates. Bei den abgelehnten ging es zumeist um Wahlkreisthemen – Schließung eines Fordwerks in Swaythling – die angenommenen fokussierten auf breitere Themen wie die Flüchtlingskrise (7.9.2015) oder „English votes for English laws“ (6.7.2015).696 Standing Order Nr. 24A gibt dem Backbench Business Committee die Möglichkeit, einen Antrag zur Debatte einer regionalen, nationalen oder internationalen Angelegenheit zu stellen, die als maximal anderthalb stündiger Topical Debate an den Tagen durchgeführt wird, die dem Backbench-Business zugeordnet sind.697 Die Debatte an sich verläuft als substantive motion folgenderma- ßen: ein Abgeordneter stellt einen Antrag, nach Wiederholung durch den Speaker findet eine Debatte statt, woraufhin der Antrag zur Abstimmung gestellt wird, er erfährt Zustimmung oder Ablehnung. Trotz der Möglichkeit der Änderungsanträge ist das Verfahren im Grunde schlicht ausgestaltet: nach der chronologischen Behandlung aller Anträge wird über sie inklusive Änderungsanträge abgestimmt und nur in Ausnahmenfällen besteht die Voraussetzung einer qualifizierten Mehrheit. Dies entspricht der Konfrontationslogik des britischen Parlamentarismus.698 Die Debatte kann durch weitere Elemente strukturiert werden, so durch „motions for the adjournment of debate or of proceedings on a bill“. Diese aufschiebenden Anträge werden meistens von Ministern oder Whips im Falle einer an diesem Tag nicht zu beendenden Debatte gestellt. Auch die Opposition oder Backbencher können einen solchen Antrag stellen. Über dessen Angemessenheit – besonders im Falle 695 Vgl. Rogers/Walters 2015: 138/259. Vgl. für Details: House of Commons 2016ah; Erskine May 2011: 374–375. 696 Eigene Zählung nach House of Commons 2016ai; House of Commons 2016ah. 697 Vgl. Erskine May 2011: 340. Die Topical Debates wurden 2007 eingeführt, seit 2010 können sie vom Backbench Business Committee initiiert werden, zuvor waren es Minister of the Crown; House of Commons 2016r. 698 Vgl. Rogers/Walters 2015: 252–253; Blackburn et al. 2003: 286; Ebd. für die Ausnahmen; Ebd.: 290ff. für den Ablauf einer Abstimmung. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 170 einer reinen Verzögerungstaktik – entscheidet der Speaker.699 Ein stärkeres Instrument ist der Antrag zum Schließen einer Debatte (closure), welchem deshalb nur unter der Voraussetzung einer qualifizierten Mehrheit von mindestens 100 Abgeordneten stattgegeben wird. Zunächst liegt es im Ermessen des Vorsitzes, ob der Antrag zugelassen wird, berücksichtigt werden dabei die Anzahl an bisherigen Rednern und die Dauer der bisherigen Debatte.700 Eine Allocation of time order sieht die Forderung nach einem detaillierten Ablaufplan für die weiteren Schritte im Gesetzgebungsverfahren einer Initiative vor. Die Programme Motion legt einen Termin fest, zu dem ein Gesetz aus dem Ausschuss zur Report Stage kommt. Sie ist aus der heute ungebräuchlichen Guillotine Motion entstanden, die im späteren Gesetzgebungsprozess eingebracht wurde, wenn das Gesetz nicht in dem von der Regierung gewünschten Tempo vorankam. Dafür wurde den einzelnen Schritten im Gesetzgebungsverfahren ein präzises Zeitfenster zugeteilt.701 Die Debattenregeln besagen, dass die – an den Vorsitz der Kammer zu richtenden – Redebeiträge grundsätzlich beliebig lang sein können, eingeschränkt durch die Möglichkeiten des Speakers zur Festlegung einer Redezeitbegrenzung, der dies von der Anzahl der Redner abhängig macht. Meist liegt diese zwischen vier und zwölf Minuten.702 Dem Parlamentspräsidenten stehen einige Ressourcen zur Kontrolle der Debatte zur Verfügung. Dazu gehören zum einen disziplinarische Maßnahmen, zum anderen die Auswahl der zur Debatte stehenden Änderungsanträge sowie der Redner. Insbesondere letzteres handhabt der Speaker sehr flexibel, grundsätzlich ist er um die proportionale Verteilung auf Regierungs- und Oppositionsseite bemüht, auch haben 699 Vgl. Blackburn et al. 2003: 308–309. 700 Vgl. Blackburn et al. 2003: 311–313; Rogers/Walters 2015: 179. 701 Vgl. Rogers/Walters 2015: 179–180; Blackburn 2003: 313–318 mit einer detaillierten Darlegung der einzelnen Schritte; Erskine May 2011: 468ff. 702 Vgl. Blackburn et al. 2003: 294ff. Ein Mitglied darf nur einmal in einer Debatte zu einem Antrag oder Änderungsantrag sprechen; falls es mehrere gibt, darf auch mehrmals gesprochen werden. Der Antragssteller darf am Ende der Debatte ein zweites Mal sprechen. Vgl. Rogers/Walters 2015: 263; Ebd.: 263–265–267 zu den formellen und informellen Debattenregeln. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 171 ihm insbesondere bei wichtigen Debatten die Abgeordneten ihren Wunsch zu sprechen zuvor mitgeteilt.703 Merkmal Kontrollregeln: Fragerechte Die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten sind mit dem englischen Begriff der „Scrutiny“ präziser erfasst: es geht weniger um die Kontrolle als um die genaue Überprüfung und Durchsicht des Regierungshandelns. Dieser Prüfungsprozess steht in Verbindung mit der Verantwortlichkeit und der verantwortlichen Regierung („responsible government“).704 Die parlamentarischen Fragerechte wurden Mitte des 19. Jahrhunderts in das parlamentarische Prozedere inkorporiert – zunächst nur in Form von mündlichen Fragerunden und seit 1902 auch in schriftlicher Form – und haben sich, wenn auch reguliert und verändert, zu zentralen Elementen der Arbeit des House of Commons entwickelt.705 Sie verfolgen das Ziel, Informationen zu erhalten, die Notwendigkeit von Reaktionen aufzuzeigen und Wahlkreisinteressen zu vertreten. Dementsprechend werden sie hauptsächlich von Backbenchern gestellt. Bei den mündlichen Fragen ist vornehmlich eine Richtungskontrolle beabsichtigt, während mit den schriftlichen Fragen eine Sach- und Leistungskontrolle verbunden ist.706 Fragen im House of Commons unterliegen folgenden Regeln: – Für das Thema muss der jeweilige Minister tatsächlich verantwortlich sein; – Minister sind verantwortlich bezüglich ihrer eigenen Policies und Handlungen, nicht derjenigen der Oppositionsfraktionen; – Die Fragen dürfen in der Formulierung nicht rein informativ oder streitlustig sein; 703 Vgl. Blackburn 2003 et al.: 298–308; Ebd. für Details der Rechte; Standing Order 28, 32, 33, 36, 47. 704 Vgl. Giddings/Irwin 2005: 67. 705 Vgl. Schwarzmeier 1997: 60; Giddings/Irwin 2005: 73; Rogers/Walters 2015: 272. 706 Vgl. Schwarzmeier 1997: 60; Rogers/Walters 2015: 272. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 172 – Die Fragen dürfen nicht nach einfach und unkompliziert verfügbaren Informationen verlangen.707 Die Fragen müssen – unabhängig ob schriftlich oder mündlich – schriftlich angemeldet werden, entweder persönlich bei den Clerks im Table Office oder über das elektronische Antragssystem.708 Folgende Formen gibt es im House of Commons: Schriftliche Fragen („Questions for Written Answer“): Jeder Abgeordnete darf Fragen einreichen. Zwei Tage nach der Veröffentlichung einer schriftlichen Frage werden sie offiziell zur Beantwortung angenommen. Sollte kein spezifischer Tag genannt werden, sieht die Konvention vor, dass die Frage innerhalb einer Woche beantwortet wird.709 Außerdem werden sie veröffentlicht. Die Minister müssen dem Ministerial Code zufolge ehrlich und sorgfältig auf die Fragen antworten. Bei den die nationale Sicherheit betreffenden Themen können sie die Antwort verweigern bzw. knapp halten, dies gilt auch für Themenfelder, deren Beantwortung disproportionale Kosten entstehen ließe oder die politisch brisant sind.710 Diese Fragen werden dazu genutzt, detailliertere Informationen von der Regierung zu erlangen. Paul Flynn beschreibt die schriftlichen Fragen als „prime weapon in the parliamentary armoury“.711 Sie üben Druck auf die Regierung aus, decken Versäumnisse auf, sorgen für letztgültige Fakten und machen gewisse Themen auch gegenüber dem Wahlvolk bekannt.712 Mündliche Fragen: Die Question Time findet montags bis donnerstags nach dem Private Business und den formellen Ankündigungen statt und dauert eine Stunde – bei Bedarf und nach Entscheidung des Speaker auch länger.713 Die Regeln sind streng: Mündliche Fragen müssen schriftlich mindestens drei Tage vor der gewünschten Beantwortung eingereicht werden, außerdem darf ein Abgeordneter nur 707 Vgl. Rogers/Walters 2015: 273–274. Außerdem dürfen Minister nicht zu Angelegenheiten befragt werden, deren Verantwortungsbereich nach der Devolution in den Regionen liegt, vgl. Ebd. 708 Vgl. Rogers/Walters 2015: 274; Ebd.: 274–277 für die Antworten und die Kosten. 709 Vgl. Erskine May 2011: 355. 710 Vgl. House of Commons Information Office 2013: 5; Schwarzmeier 1997: 55–56. 711 Flynn 2012: 55. 712 Vgl. Ebd. 713 Vgl. im Detail Norton 2013: 121. Standing Order 21 und 22; Rogers/Walters 2015: 137/278; Erskine May 2011: 352. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 173 eine Frage pro Ministerium pro Tag stellen und nicht mehr als zwei insgesamt.714 Wann welche Ministerien Gegenstand der Fragestunde sind, wird zuvor festgelegt, genauso wie die zu beachtenden Fristen zur Einbringung der Fragen. Die Fragen müssen sich im Rahmen der Zuständigkeit des jeweiligen Ministeriums bewegen, die Reihenfolge der Fragen während einer Fragestunde wird durch einen Zufallsgenerator bestimmt.715 Da die Anzahl der eingereichten Fragen die für die Fragestunde eingeplante Zeit einer Stunde übersteigt, gibt es ein Losprinzip (random ballot), das zufällig 25 Fragen für den ersten Teil und 10 topical-Fragen für den zweiten Teil auswählt. Diese erscheinen im Order Paper und kommen tatsächlich in der Kammer zur Sprache. Falls von diesen Fragen aus Zeitgründen einige nicht gestellt werden können, erhält der Abgeordnete eine schriftliche Antwort des Ministers darauf. Alle anderen Fragen bekommen keine Antwort. Der aufgerufene Abgeordnete nennt nur die Nummer der Frage im Order Paper. Die Question Time besteht aus zwei Teilen: Zunächst beantwortet der Minister oder ein entsprechender Regierungsvertreter die zuvor eingereichten Fragen und ggf. dazugehörige Nachfragen (supplementary questions). Im zweiten Teil reagieren die Minister auf aktuelle (topical) Fragen. Die Zulassung von Nachfragen im ersten Teil der Fragestunde liegt im Ermessen des Speakers, der zwischen Regierung- und Oppositionsfraktionen abwechselt. Die Inhalte der Nachfragen müssen die Ministerien in ihrer Vorbereitung der Fragestunde antizipieren. Da sie im inhaltlichen Rahmen der Eingangsfrage bleiben müssen, gestalten sich die Ursprungsfragen relativ allgemein – auch weil im Vorhinein nicht klar ist, auf welche Frage das Los fällt – um die Möglichkeit von Nachfragen zu gewährleisten. Diese sind aufgrund der begrenzten für sie geltenden Regeln der eigentliche Schlagabtausch.716 Um die Fragestunde so aktuell wie möglich zu gestalten, sind die erwähnten Topical Questions 2007 für den zweiten Teil als Antwort auf 714 Vgl. Flynn 2012: 62. Nach Reformen wurde 2003 die 10 tägige Frist auf drei Tage gesetzt, vgl. Norton 2013: 121. Oft werden die Fragen auch von den Whips oder anderen Party Advisern vorbereitet und als Vorschlag an ihre Abgeordneten weitergereicht, vgl. Giddings/Irwin 2005: 73. 715 Vgl. Rogers/Walters 2015: 278–279; House of Commons 2016aj. 716 Vgl. House of Commons Information Office 2013: 2–4; Norton 2013: 121–122; Flynn 2012: 52; Sánchez de dios/Wiberg 2012: 101; Giddings/Irwin 2005: 75; Rogers/Walters 2015: 281–283; Erskine May 2011: 366. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 174 fehlende kurzfristige Reaktionsmöglichkeiten des Parlaments eingeführt worden. Es gibt eine pro forma Frage („if she will make a statement on her Department’s responsibilities“), die der Minister/die Ministerin zu Beginn seines/ihres Zeitfensters beantwortet, woraufhin Mitglieder, die im Losverfahren erfolgreich waren, vom Speaker aufgerufen werden, ihre Frage zu stellen.717 Sie haben der Einschätzung Paul Flynns folgend brillanten Erfolg verzeichnen können.718 Die Question Time insgesamt verfolgt nicht per se das Ziel, Informationen zu erhalten, dafür fehlt die Zeit. Vielmehr handelt es sich um ein Instrument der Lenkung der Aufmerksamkeit auf ein Thema und das Lob bzw. die Kritik eines Ministers.719 Die Question Time hat eine zentrale legitimitätsstiftende Funktion, womit sie nicht nur der Kontrolle dient, sondern auch der – zumindest begrenzten – Informationsbeschaffung, Profilierung und Thematisierung.720 Sie ist meistens die am besten besuchte parlamentarische Veranstaltung, wird aber kritisiert für ihren lauten und rauen Stil. Während sie in den 1960er Jahren vor allem eine Gelegenheit für die Backbencher war, ist sie heute vor allem eine Arena des Parteienwettbewerbs und Bühne für den Schlagabtausch zwischen Regierung und größter Oppositionsfraktion.721 Prime Minister’s Questions: Der Premierminister antwortet auf Fragen der Abgeordneten in Sitzungswochen mittwochs zwischen 12.00 und 12.30 Uhr. Diese Fragen bedürfen keiner vorherigen Anmeldung, vielmehr fragt ein Abgeordneter den Premierminister nach seinen Verpflichtungen des Tages – weil Fragen den direkten Bezug zum Verantwortungsbereich eines Ministeriums haben müssen, wird dieser Umweg gewählt. Aufgrund des fehlenden eigenen Ministeriums für den Premierminister liefe man sonst Gefahr, die Frage an das zuständige Ministerium weiterleiten zu müssen. Daraufhin dürfen die Nachfragen alle die Regierung berührenden Themen betreffen, bei den PMQs unterliegen die Nachfragen im Gegensatz zu den Fragen an die Minister keinem strengen Regelapparat, was eine aktuelle Debatte ermöglicht. 717 Vgl. Rogers/Walters 2015: 279. 718 Flynn 2012: 62. 719 Vgl. Norton 2013: 122; Rogers/Walters 2015: 280; House of Commons 2016aj. 720 Vgl. Schwarzmeier 1997: 60. 721 Vgl. im Detail Norton 2013: 121; Giddings/Irwin 2005: 71/73; Rogers/Walters 2015: 137/278; Erskine May 2011: 352. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 175 Dem Oppositionsführer stehen sechs Nachfragen zu. Der Premierminister kann diese Gelegenheit außerdem nutzen, um zu einem Ereignis Stellung zu beziehen.722 Wie jede parlamentarische Frage verfolgen auch die PMQs das Ziel, auf Lücken der Regierungsarbeit hinzuweisen und eigene bzw. Themenschwerpunkte der eigenen Fraktion herauszustellen. Die Öffentlichkeitswirksamkeit des wöchentlichen Fokus’ auf den Regierungschef geht einher mit Ziel, die Regierung öffentlich bloßzustellen und die eigene Fraktion als Alternative vorzustellen.723 Die Meinungen über die PMQs gehen auseinander: während einige Beobachter die quasi gladiatorische Arena zwischen Regierung und Opposition genie- ßen, kritisieren andere Stimmen den krawallartige Züge annehmenden und lauten Charakter dieser dreißig minütigen Show.724 Graham Thomas beobachtet, dass sich die PMQs von einem Instrument der Beschwerde und Informationseinholung zu einem ritualisierten Aspekt des politischen Wettbewerbs zwischen Regierung und Opposition entwickelt haben. Bei ihnen handele es sich um kein ausreichendes Mittel, der Verantwortlichkeit gerecht zu werden, gleichzeitig gäben sie der Opposition schon die Möglichkeit, Defizite der Regierungsarbeit aufzuzeigen. Da sich der Premierminister in jedem Falle intensiv auf diese halbe Stunde vorbereiten muss und dabei im Zentrum der Aufmerksamkeit steht, bleibt dieses Ritual dennoch bedeutsam.725 Urgent Questions: Urgent Questions sind mündliche Fragen, die vorher nicht im Order Paper erschienen sind, die aber eiligen Charakter in Bezug auf ihre öffentliche Bedeutung oder das Arrangement der parlamentarischen Tagesordnung haben.726 Jeder Abgeordnete kann zu Beginn eines Sitzungstages den Wunsch nach einer dringenden und für die Öffentlichkeit wichtigen Frage anmelden, die der zuständige Minister im Laufe des Tages zu beantworten hat. Der Speaker entschei- 722 Vgl. House of Commons Information Office 2013: 4; Giddings/Irwin 2005: 75; Rogers/Walters 2015: 288–289. Vgl. Bates et al. 2014 für eine vergleichende Analyse der PMQs von Thatcher bis Cameron. 723 Paul Flynn beschreibt die Zielsetzung der PMQ in drei Schritten: Aufmerksamkeit herstellen, neuen Aspekt benennen und daraus eine quasi nicht zu beantwortende Frage destillieren, vgl. Flynn 2012: 45. 724 Vgl. Rogers/Walters 2015: 289. 725 Vgl. Thomas 2007: 13/29. 726 Vgl. Erskine May 2011: 369. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 176 det darüber, ob die Frage den Kriterien der Dringlichkeit entspricht und lässt auf dieser Grundlage die Frage zu, womit er eine bedeutsame Machtressource hat. Die Beantwortung einer zugelassenen Frage findet direkt nach der regulären Question Time statt.727 In der Bewertung kommt Schwarzmeier zu dem Schluss, dass die Fragerechte nicht nur einfach ein Spielfeld für die Backbencher seien. Diese führten zwar eine Inter-Organ-Kontrolle durch, wobei aber auch Mehrheitsabgeordnete im Rahmen einer Intra-Organ-Kontrolle aktiv eingreifen könnten.728 Entscheidend ist auch, dass die Fragen nicht unter der Kontrolle der Whips liegen, d.h. sie stellen die persönliche Aktivität der Abgeordneten dar und ermöglichen die Spezialisierung.729 Russo und Wiberg ordnen die Situation in Großbritannien im Bereich der Fragerechte beim Informationspotential als hoch und beim Konfrontationspotential als durchschnittlich ein.730 Mit dem Freedom of Information Act (FOI) wurde ein relativ neues Instrument zur Kontrolle der Regierung eingeführt. Es handelt sich dabei um „statutory access law that allows any person to ask for information from government, subject to certain exemptions, and receive a response within 20 working days”.731 Die Nutzung der FOIs ist damit nicht Abgeordneten vorbehalten, aber auch sie können dieses Instrument nutzen. Seine Stärke liegt darin, dass es anders als die Fragerechte in Gesetzesform gegossen ist und einen größeren Kreis als die Regierung miteinbezieht. Auch bleibt mehr Zeit für die Bearbeitung, sodass mehr Informationen einbezogen werden können. Als Nachteil erweist sich, dass damit die Parlamentssouveränität und die etablierten parlamentarischen Verantwortlichkeitselemente berührt werden. So würden die PQs an Wert verlieren, da die Abgeordneten nicht mehr den privilegierten Zugriff auf ein Antwortrecht der Regierung haben.732 Benjamin Worthy schlussfolgert bei seiner Untersuchung der Nutzung 727 Vgl. House of Commons Information Office 2013: 4–6; Norton 2013: 123; Rogers/Walters 2015: 49/290. Urgent Questions hießen bis 2002 und heute noch offiziell Private Notice Questions: Giddings/Irwin 2005: 74; Rogers/Walters 2015: 49. 728 Vgl. Schwarzmeier 1997: 46/53. 59. 729 Vgl. Judge 1973: 171. 730 Vgl. Russo/Wiberg 2010: 226–227. 731 Worthy 2014: 783. 732 Vgl. Ebd.: 784; Rogers/Walters 2015: 275–276. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 177 des Freedom of Information Acts durch die Abgeordneten, dass er für langfristige Themen gebraucht wird, aber aufgrund der zeitintensiven Vor- und Nachbereitung bisher eher eine sporadische, wenn auch wirkmächtige Minderheitswaffe der Opposition darstellt. Dennoch kann er in Verbindung mit anderen parlamentarischen Rechten genutzt und insbesondere deshalb zu einem mächtigen Instrument werden. Aus den Fragen entwachsen knappe, statistische Antworten, während FOI-Anfragen detailliertere Informationen und Dokumente liefern können.733 Die Kontrollmechanismen des Unterhauses sind angesichts der Dominanz der Regierung schwierig zu bewerten. Flinders argumentiert, dass das Parlament schlecht ausgestattet sei, um den vielfältigen Prüfungsaufgaben gerecht zu werden und dass neue angemessenere Instrumente nötig wären.734 Die Labour-Regierung unter Tony Blair in ihrer zweiten Amtsperiode bemühte sich um Reformen: Die Deadline für die Beantragung von Fragen wurde von zehn auf drei Tagen reduziert, schriftliche Fragen werden auch beantwortet, wenn das Parlament nicht tagt. Insbesondere die Reform der Select Committees hat wie bereits angesprochen die Kontrollfunktion des Unterhauses gestärkt. Sie würden mit dem Ziel eingeführt, die Arbeit der Regierung systematischer und umfassender zu prüfen als dies vorher der Fall war.735 Indem die Departmental Select Committees die Policy-Vorschläge prüfen, Informationen aus den Ministerien erhalten und alle Gesetzesinitiativen des Ministeriums kritisch betrachten, überwachen und kommentieren sie die Regierungsarbeit. Neben dieser inhaltlichen Prüfung gehören auch die Begutachtung der finanziellen Ausgaben und der administrativen Tätigkeiten des Ministeriums dazu. Durch darüber verfasste Berichte soll auch das Parlament insgesamt informiert werden. Die Untersuchungen finden mit intensiver Beweisführung statt und durch die öffentliche Begleitung der Ladung der Zeugen und der Arbeit der Select Comittees insgesamt ist ihre Arbeit präziser geworden. Auch der Mitarbeiterstab der Ausschüsse trägt zur professionellen Arbeitsweise bei. Zudem ist die wachsende Mitgliedschaft und die physische Präsenz der Ausschüsse in den parlamentarischen 733 Vgl. Worthy 2014: 793/795/799; Flynn 2012: 222/224. 734 Vgl. Flinders 2005b: 98. 735 Vgl. Natzler/Hutton 2005: 88. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 178 Räumlichkeiten der Beleg für ihre Aktivität.736 So ist das (Select)-Ausschusssystem kohärenter und integrierter geworden und auch der Informationsfluss zwischen Ausschüssen und Ministerien hat sich verbessert. Gleichzeitig hat aber keine größere Machtverschiebung zwischen Parlament und Regierung stattgefunden und die Backbencher bleiben frustriert, was die Gestaltung ihrer Handlungsoptionen angeht.737 Vor allem die Select Committees sind mit dem praktischen Problem der begrenzten Ressourcen an Zeit und Mitarbeitern und den politischen Bedingungen – Einflussnahme der Parteien, Mehrheitsverhältnisse – konfrontiert. Flinders sieht deshalb die Gefahr, dass außerparlamentarische Kontrollmechanismen – Gerichte, regionale Versammlungen, Öffentlichkeit und Medien – dominieren und die Wahrnehmung des Parlaments als peripherer Akteur weiter verstärken. Deshalb ist die bessere Ausstattung der parlamentarischen Akteure entscheidend.738 Ein erster Überblick liefert Hinweise darauf, dass die parlamentarischen Regeln im House of Commons sehr fein austariert sind, die redeparlamentarische Tradition reflektieren und die Dominanz der Regierung nicht in Frage stellen, ihr aber empfindliche Stiche versetzen können. Institutionelle und parteipolitische Vetospieler Institutionelle Vetospieler Zweite Kammer Das britische Parlament besteht aus zwei Kammern. Das House of Lords als zweite, obere Kammer mit seinem Ursprung in den frühesten mittelalterlichen Courts sieht sich seit dem 19. Jahrhundert einer Vielzahl an Reformen ausgesetzt. Formal waren die beiden Kammern gleichgestellt, aber politisch konnte die obere Kammer lange bedeutsa- 5.1.3 736 Vgl. Ebd.: 89–91/97; Ebd.: 95–97für die Entwicklung des öffentlichen Profils der Select Committees; Flynn 2012: 74–78; Norton 2013: 31. 737 Vgl. Flinders 2005b: 101–102. 738 Vgl. Ebd.: 103/105. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 179 men Einfluss auf das Unterhaus ausüben. Im 20. Jahrhundert brachten die Oberhausreformen sowohl hinsichtlich der Komposition als auch der Machtposition tief gehende Veränderungen mit sich, die zu einer untergeordneten Rolle des „oberen“ Hauses führten, aber gleichzeitig das Überleben der eigentlich anachronistisch gebildeten Kammer sicherstellten.739 Das Vertretungsprinzip des Oberhauses ist unitarisch und ursprünglich aristokratisch. Diese – heute antiquiert wirkende – Repräsentation der Aristokratie ist zwar nicht mehr erforderlich, allerdings besteht die Institution selbst weiter und vertritt eher eine Expertiseund verfassungsschützende Funktion.740 Mit der Erhaltung des elitären bikameralen Modells ist das Oberhaus im internationalen Vergleich einmalig. Der Umstand, dass die Kammer nicht vollständig gewählt wird, ist dabei nicht das Außergewöhnliche, die indirekte Bestellung ist bei zweiten Kammern nicht ungewöhnlich.741 Die Mitglieder des House of Lords werden nicht gewählt, sondern vom Monarchen auf Vorschlag des Premierministers ernannt. Der Premierminister ist in dieser Hinsicht der Hüter des Einlasses in die obere Kammer. Er entscheidet darüber, wann eine Liste mit neuen Mitgliedern herausgebracht wird. Der Großteil der Nominierungen ist parteipolitisch – als Konvention gilt, dass neben dem Premierminister auch die anderen Parteivorsitzenden Vorschläge machen. Darüber hinaus kann die non-statutory House of Lords Appointments Commission Empfehlungen aussprechen. (Erz-) Bischöfe erhalten in Personalunion mit ihrem hohen kirchlichen Amt die Peerage als Lords Spiritual. Momentan zählt die Kammer 820 Mitglieder, es gibt allerdings keine festgelegte Mitgliederzahl.742 739 Vgl. Norton 2013: 36–37. Die Rufe nach Veränderungen wurden mit der Ausweitung des Wahlrechts und den Grenzreformen laut; Watts 2006: 66; Russell 2013: 37. Vgl. zu einer knappen Darstellung der Geschichte des House of Lords Russell 2013: 13ff. 740 Vgl. Gebauer 2010: 409/418. 741 Vgl. Russell 2013: 63–64. Die Autorin betont ebenfalls, dass selbst die Legitimitätsfrage, die beim House of Lords immer gestellt wird, nicht grundsätzlich außergewöhnlich ist, da zweite Kammern per se kontroverse Institutionen sind, vgl. Russell 2013: 64. 742 Vgl. Gebauer 2010: 412; Rogers/Walters 2015: 32–34; House of Lords 2016a; House of Lords 2016b; House of Lords 2016c. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 180 Nach den Reformen der Jahre 1958 – im Life Peerages Act wurde die Möglichkeit eines nur auf Lebenszeit angelegten Sitzes überhaupt erst eingeführt – und 1999 – der House of Lords Act verfügte die Abschaffung der Erbsitze mit der Ausnahme der Erhaltung von 92 – besteht das House of Lords aus einer Mischung aus Erbsitzen (hereditary peers, festgelegte Zahl von 92), auf Lebenszeit vergebenen Sitzen (life peers), Bischöfen der Kirchen von England und den sogenannten Law Lords. Die Life Peers machen den größten Anteil der Mitglieder des Oberhauses aus, ca. 600 der aktuell 820 Mitglieder.743 Mit der Etablierung einer House of Lords Appointments Commission im Jahr 2000 gibt es eine Institution, die sowohl die Prüfung der Kandidatinnen und Kandidaten als auch der Crossbench-Ernennungen übernimmt. Dies hat zu einem tatsächlich transparenten Bewerbungsverfahren für ca. drei bis vier Ernennungen pro Jahr geführt. Diese Nominierungen werden vom Premierminister nicht mehr in Frage gestellt.744 Die Ernennungen auf einem parteipolitischen Ticket sind deutlich geringer reguliert und dementsprechend auch kontroverser. Praktisch hat der Premierminister viel Gestaltungsspielraum, wie er den Sitzanteil zwischen den Parteien aufteilt und bestimmt damit, wie viele Peers die Oppositionsfraktion ernennen kann.745 Von den 92 Erbsitzen gehören 42 zur Conservative Party, 2 zur Labour Party, 3 zu den Liberal Democrats und 28 sind crossbencher. 23 Lords spirituals sitzen in der Kammer.746 Das House of Lords übt eine legislative, beratende und kontrollierende Funktion aus: grundsätzlich bestehen große Einschränkungen für den Einfluss des Oberhauses auf die Gesetzgebung. Der Parliaments Act von 1911 hat eindeutig festgelegt, dass das Unterhaus der entscheidende Akteur im Gesetzgebungsprozess ist. Das House of Lords kann zum einen Finanzgesetze innerhalb eines Monats unverändert annehmen, eine Zustimmung ist aber nicht erforderlich. Zum an- 743 Vgl. Russell 2013: 68; Peele 2004: 208; Norton 2013: 38–39; Norton 2007: 195; House of Commons 2016c; Details zur Vergabe der Peerswürde Gebauer 2010: 412ff. 744 Vgl. Russell 2013: 73–74. 745 Vgl. Ebd.: 74–76. 746 Vgl. Peele 2004: 208; Norton 2013: 38–39; Norton 2007: 195; House of Lords 2016c. Vgl. zu Details Russell 2013: 72–73; Ebd.: 72 für die Ernennung der Bishops. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 181 deren hat das Oberhaus bei anderer öffentlicher Gesetzgebung ein suspensives Veto von einem Jahr.747 Jeder Gesetzesvorschlag passiert das House of Lords, wo eine etwaige Revision abgewogen, unstrittige Gesetzgebung initiiert und über die Möglichkeit entschieden wird, die Verabschiedung von Gesetzen zu verzögern und europäische Gesetzgebung zu prüfen.748 Die Gesetzesvorschläge durchlaufen hier die gleichen Schritte wie im House of Commons, wobei die Details des Prozederes in den beiden Kammern variieren. Die Änderungsanträge werden – im Unterschied zum Unterhaus – alle diskutiert. Über den Gesetzesvorschlag mit allen Änderungsvorschlägen wird abgestimmt, woraufhin er zur unteren Kammer zurückkehrt. Meistens stimmt das Unterhaus diesen Änderungen zu; es kann die Einwände auch ignorieren, muss dann aber bis zur nächsten Sitzungsperiode 13 Monate warten. Oft ist die Annahme der Änderungsanträge der schnellere Weg.749 Die Debatten zu Gesetzesentwürfen im House of Lords sind geprägt von einer geringeren Formalisierung und der im Vergleich zum House of Commons zahlreicheren Beteiligungsmöglichkeiten.750 Insgesamt fällt auf, dass das House of Lords als stark spezialisierte Kammer der Expertise die Fähigkeiten und Kenntnisse der ernannten Mitglieder zu seinem Vorteil nutzt. Die beratende Funktion erfüllt das Oberhaus über gesellschaftspolitische Diskussionen und die Arbeit verschiedener Ausschüsse – wie dem Europaausschuss und dem Ausschuss für Wissenschaft und Technik.751 Im Rahmen der Kontrollfunktion steht dem House of Lords ein Fragerecht zu, das im Gegensatz zum Unterhaus mehr auf Tiefe und weniger auf Breite angelegt ist. Insgesamt funktioniert das parlamentarische Prozedere weniger nach Parteilinien, sondern mehr nach den Interessen der Mitglieder.752 Philip Norton beobachtet ein Wiederbeleben der parlamentarischen Aktivitäten des Oberhauses, insbesondere seit mit der Abschaffung der Erb- 747 Vgl. Russell 2013: 79; Gebauer 2010: 418–419; Ebd. für Details des Ablaufs. 748 Vgl. Peele 2004: 210; Watts 2006: 70–71. 749 Vgl. Norton 2013: 94–95. 750 Vgl. Ebd.: 119. 751 Vgl. Ebd.: 42/44; Gebauer 2010: 420. 752 Vgl. Norton 2013: 124; Gebauer 2010: 421–422 zu den Details des Fragerechts des House of Lords. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 182 sitze die Wahrscheinlichkeit einer Niederlage der Regierung in der oberen Kammer gestiegen ist.753 Mit dem Parliament Act 1911 trat eine wichtige Reform im Bereich der Einflussmöglichkeiten ein. Danach konnten Gesetze, die mit finanziellen Ausgaben verbunden waren, nicht mehr vom House of Lords aufgehalten werden; sie traten einen Monat nach der Verabschiedung im House of Commons unabhängig von der Entscheidung des Oberhauses in Kraft. Mit der sogenannten Sailsbury Convention wurde au- ßerdem etabliert, dass das House of Lords kein Gesetz, das die Regierung im Rahmen ihres offiziellen Regierungsprogramms (mit dem sie ja auch gewählt worden war), zu Fall bringen würde.754 Die Reformen der Blair-Regierung, die wie angesprochen die Abschaffung der (meisten) Erbsitze bedeutete, veränderten die Zusammensetzung des Oberhauses deutlich. Weitere Reformen des House of Lords – sowohl, was die Zusammensetzung als auch die Kompetenzen angeht – befinden sich zwar ständig auf der politischen Agenda – sogar die Einrichtung einer komplett oder zumindest teilweise gewählten Zweiten Kammer steht zur Debatte. Die Koalitionsregierung der Jahre 2010 bis 2015 hat tiefergehende Veränderungen trotz anderslautender Ankündigungen nicht durchgesetzt.755 Conor Farrington beobachtet in der Debatte um die Reformen ein Missverständnis über die Möglichkeiten Zweiter Kammern. Eine Reform des Oberhauses hinsichtlich seiner Zusammensetzung (also der Wahl) führe jedoch nicht automatisch zum Ende der Kontroverse um seine Stellung. Vielmehr fordere eine Stärkung der Zweiten Kammer, wie sie mit einer Wahl der Mitglieder einherginge, die Erste Kammer heraus, woraus neue Fragen entstünden. Angesichts dessen schlägt Farrington praktikablere Reformen vor.756 Die Unterschiede zwischen erster und zweiter Kammer im Vereinigten Königreich sind laut Meg Russell zum einen seit jeher bekannt, 753 Vgl. Norton 2013: 41. Das House of Lords hatte bis zur Einführung eines Supreme Court (Oberster Gerichtshof) im Jahr 2009 auch eine judikative Funktion, bei der ein aus Richtern bestehender Justizausschuss als oberstes Gericht fungierte, dies beinhaltete allerdings keine verfassungsrechtlichen Fragen, vgl. Gebauer 2010: 421. 754 Vgl. Norton 2013: 38. 755 Vgl. Rogers/Walters 2015: 379–380. 756 Vgl. Farrington 2015: 301/304. Als Konsequenz einer gewählten zweiten Kammer sieht Farrington die Möglichkeit eines Gridlocks oder das reine Rubber-Stamping. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 183 zum anderen relativ neu. Erstens variieren die Wege in die Kammer erheblich – ein Abgeordnetenmandat im Unterhaus erlangt man durch eine Wahl, der Weg ins Oberhaus erfolgt über eine Ernennung. Zweitens profitiert das Oberhaus von einer Mischung aus spezialisierter Expertise und Erfahrung im politischen Betrieb. Deshalb ergänzen sich die beiden Kammern im Grunde gut, ohne dass dies eine parteipolitische neutrale zweite Kammer impliziert, denn auch das Oberhaus ist eine zunächst parteipolitisch orientierte Versammlung. Insgesamt fokussiert das Oberhaus mehr auf die Details als das übergeordnete politische Bild.757 Bernt Gebauer fasst die Beziehung zwischen Unter- und Oberhaus folgendermaßen zusammen: „die letztendliche Entscheidungsvollmacht der Ersten Kammer [ist] garantiert. Ein Vermittlungsprozess zwischen Ober- und Unterhaus findet nicht statt“.758 Gleichzeitig verweist er auch auf das Drohpotential der ersten Kammer, das dazu führt, dass Änderungsanträge des Oberhauses eher akzeptiert werden, um ein ein aufwändiges Hin- und Her innerhalb des Parlaments zu verhindern.759 Das House of Lords ist durch seine Komplexität und seine inneren Gegensätze geprägt, Meg Russell beschreibt es als Kammer der Paradoxe.760 Für den Handlungskorridor bedeutet dies, dass die für diese Arbeit entscheidende untere Kammer durch ihr oberes Pendant nur bedingt eingeschränkt ist. Zwar kann es vorkommen, dass die Zustimmung zu bereits im Unterhaus verabschiedeten Gesetzen verweigert wird, dies ist dann aber eine Niederlage für die Regierung und ihre Regierungsmehrheit, das Parlament insgesamt ist durch die Diskussionsund Veränderungskultur im Oberhaus eher gestärkt.761 Auch würde der Parteieneinfluss stärker. Als praktikabler sieht er eine Verkleinerung der Kammer und Stärkung der Appointment Commission, vgl. Ebd. Vgl. zur Reformdiskussion Russell 2013: 258 ff. Vgl. zu möglichen Reformen in der Zukunft Rogers/Walters 2015: 381–38383. 757 Vgl. Russell 2013: 289–290. 758 Gebauer 2010: 422. 759 Vgl. Gebauer 2010: 422. 760 Vgl. Russell 2013: 90. 761 Vgl. Watt 2015 zur Niederlage der Regierung bei einer Abstimmung über Tax Credits im House of Lords. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 184 Regierung Die Regierungsbildung im Vereinigten Königreich verläuft simpel: die Partei mit der Mehrheit der Sitze im Parlament bildet eine Regierung, stellt den Premierminister und aufgrund der Konsequenzen des Wahlrechts sind (meistens) keine Partner für eine Koalition nötig. Einparteienregierungen sind damit der Standard britischer Regierungsformen und die Verkörperung des Mehrheitsprinzips des britischen Parlamentarismus.762 Grundsätzlich kann die Regierungsbildung schnell und meistens am Tag nach der Wahl erfolgen, selbst bei der Koalitionsbildung 2010 dauerte sie nur sechs Tage. Zwischen 1945 und 2017 fanden 20 Wahlen statt, aus denen 15 Regierungen bzw. Premierminister hervorgingen (der Rest waren Wiederwahlen). Alle waren Einparteien-Mehrheitsregierungen (mit Ausnahme der Minderheitsregierung Wilson von März bis Oktober 1974, der Koalitionsregierung Cameron 2010-2015, der geduldeten Minderheitsregierung May seit 2017). Koalitionsregierungen sind unüblich, weshalb Camerons konservativ-liberale Koalition für Furore sorgte.763 Zur britischen Regierung gehören die individuellen Minister, der Premierminister und das Kabinett. Grundsätzlich führen die Minister die exekutiven Aufgaben aus, sie sind mit formalen Rechten ausgestattet und leiten selbständig ihre Ministerien im Sinne der Ministerverantwortlichkeit. Konstitutionell gesehen verläuft über das Kabinett als eine Art Schlüsselausschuss der Exekutive – zu dem allerdings nicht alle Regierungsmitglieder gehören – die exekutive Arbeit, womit es formal die oberste Entscheidungsinstanz ist und damit den Regierungsentscheidungen Legitimität und Autorität verleiht. Nach einer Entscheidung des Kabinetts gilt das Prinzip der kollektiven Verantwortlichkeit: alle Minister akzeptieren eine Entscheidung als Regierungspolitik. Formell hat das Kabinett die Funktion, über die Richtung der Politik zu bestimmen und die Politik der Ministerien zu koordinieren. 762 Vgl. Lijphart 1999: 10. 763 Vgl. zu Alternativen nach einem Hung Parliament Kalitowski 2008b. Vgl. zu einer Einordnung des Wahlergebnisses Denver 2010, Webb 2010. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 185 Die alltäglichen Aufgaben übernehmen Kabinettsausschüsse und ein Cabinet Office.764 Die Klassifizierung der exekutiven Ausgestaltung erfährt eine intensive Diskussion. Rod Rhodes unterscheidet sechs Typen. Das Modell des Prime Ministerial Governments fokussiert auf die Dominanz und die zentrale Rolle des Premierministers bei der Entscheidungsfindung. Angesichts dessen sprechen einige Autoren sogar von einer Präsidentialisierung der britischen Politik.765 Der britische Premierminister vereint vier Rollen in sich. Erstens steht er als Regierungschef durch die Kontrolle des Kabinetts und der Bestimmung der Regierungspolitik im Zentrum der Entscheidungsprozesse. Zweitens ist er in Personalunion Partei- und Fraktionsvorsitzender der Mehrheitspartei und übernimmt drittens eine Führungsrolle im Bereich der Außenpolitik. Viertens ist er das Aushängeschild der Regierungskommunikation.766 Zu seinen Machtressourcen gehören die Ernennung und Entlassung des Kabinetts und der führenden Civil Servants, der Vorsitz der Kabinettssitzungen, die Festlegung der Tagesordnung der Regierung und des Parlaments, die Bestimmung des Regierungsprogramms und die Organisation der Kabinettsausschüsse.767 Auch kann der Premiermi- 764 Vgl. Buckley 2006: 2/8/29–30; Turpin/Tomkins 2007: 366/373; Krumm/Noetzel 2006: 174; Norton 2007: 235; Peele 2004: 127. 765 Vgl. Rhodes/Dunleavy 1995: 15. Vgl. zur Debatte um die Präsidentialisierung: Foley 1993; Poguntke/Webb 2005; Allen 2003. 766 Vgl. Buckley 2006: 98–100. Trotz dieses beeindruckenden Ressourcenapparats ist der Premierminister nicht unverwundbar in seinem Amt. Er kann nur im Amt bleiben, so lange ihn die Mehrheit des Parlaments und damit die Mehrheit seiner Fraktion unterstützen, vgl. Peele 2004: 197. Auch kann der Premierminister aufgrund von internen und externen Ereignissen, der eigenen Persönlichkeit, der ökonomischen Lage und strukturellen Veränderungen unterschiedlichen Einfluss auf die politischen Prozesse ausüben: dazu gehören für das Vereinigte Königreich aktuell die Auswirkungen der Finanzkrise, die Devolution und die Mitgliedschaft in der EU, vgl. Rose 2001: 53; Wright 2013: 67–69. Die erste Amtszeit David Camerons war außerdem entscheidend geprägt von den Bedingungen einer Koalitionsregierung und so kommen Bennister und Heffernan zu dem Schluss: „Cameron has not proved to be the dominant prime minister he may have appeared earlier in his premiership. He has too often been restrained by his having to make compromises with Clegg and by antagonising many backbenchers. Thus, Cameron has not been able to lead either the government or the Commons in ways in which Thatcher, Blair and Brown managed”, Bennister/Heffernan 2015: 39. 767 Vgl. Döring 1993b: 162; Kavanagh/Seldon 2000: 293; Turpin/Tomkins 2007: 386. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 186 nister seinen Apparat, insbesondere seine Regierungszentrale Downing Street No. 10 nach seinen Wünschen organisieren.768 Das Modell des Cabinet Governments lenkt im Gegensatz dazu den Fokus auf die traditionell dominante Rolle des Kabinetts als kollektives Entscheidungsorgan.769 Ein weiteres Modell stellt den Begriff einer Core Executive vor, der die Komplexität der Institutionen und ihre Interaktionen untereinander erfasst. Zu diesem Kern gehören demnach der Premierminister, das Kabinett, die Kabinettsausschüsse, die koordinierenden Departments (Cabinet Office, Treasury, Foreign Office) und das Büro des Premierministers.770 Das zentrale Kennzeichen für die Analyse britischer Regierungen fasst Tony Wright folgendermaßen zusammen: „British government is strong government. This has been the big truth about British politics“.771 Die Regierung bildet nach der Logik des britischen Systems das Zentrum. Dies ist das Resultat verschiedener Elemente: erstens, weil es keine kodifizierte Verfassung gibt, die Gegenspieler verfassungsrechtlich aufbauen und absichern könnte und zweitens, dass daraus resultierend Konventionen eine so wichtige Rolle im politischen Prozess spielen. Auch das Wahlrecht unterstützt die Dominanz der Regierung, da es eine Regierung schafft, die „durchregieren“ kann.772 Für den Handlungskorridor bedeutet die Logik des Systems eine Machtkonzentration auf die (Mehrheits-) Regierung, womit sie der entscheidende Akteure im britischen Regierungssystem ist. Deutlich wird dies insbesondere angesichts ihrer Möglichkeit, die Tagesordnung des Parlaments zu bestimmen. Staatsoberhaupt Formal besteht das britische Parlament nicht nur aus den beiden Kammern Unter- und Oberhaus, auch der Souverän ist Teil des Parlaments 768 Vgl. Norton 2007: 239. Vgl. zu ausführlichen Diskussionen des Machtapparats des Premierministers Hennessy 2000; Heffernan 2003; Jones 1964–65; Bennister/ Heffernan 2015; Heffernan 2003: 350–351, 356–357. 769 Vgl. Ebd.: 19. 770 Vgl. Judge 2005: 118; Burch/Holliday 1996: 1. Vgl. zur Core Executive auch Buckley 2006: 184 ff. 771 Wright 2013: 52. 772 Vgl. Ebd.: 53–54. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 187 und alle drei müssen einem Gesetz zugestimmt haben, bevor es in Kraft treten kann. Terminologisch wird dies an vielen Stellen im parlamentarischen Prozess deutlich: bei der Queen’s Speech etwa oder beim Royal Assent.773 Das Staatsoberhaupt der britischen konstitutionellen Erbmonarchie ist der Monarch, momentan Königin Elizabeth II. Die Aufgabe der Monarchin ist zu herrschen, aber nicht zu regieren. Die prärogative Macht der Königin (prerogative powers) gehört zu den britischen Verfassungsquellen und wird formal in ihrem Namen von der britischen Regierung (Her Majesty’s Government) ausgeübt. Ihre konstitutionellen Funktionen – zu denen die Ernennung und Beratung des Premierministers, die Zustimmung zur Gesetzgebung und die Auflösung des Parlaments gehören – nimmt sie den Konventionen entsprechend frei von persönlichen Präferenzen und in politischer Neutralität wahr. Dies bedeutet, dass die Monarchin stets den vom Parlament beschlossenen Gesetzen zustimmt und dem Wunsch nach Auflösung des Parlaments entspricht. Ihre symbolische Rolle als Staatsoberhaupt des Commonwealth besteht darin, die Kontinuität des Staates zu symbolisieren.774 Für den Handlungskorridor bleibt festzuhalten, dass das Staatsoberhaupt zwar offiziell Teil des Parlaments ist, aber in der Akteurskonstellation nicht entscheidend verortet werden muss, da ihr Handlungspotential nicht in die parlamentarischen Aufgaben hineinreicht – mit Ausnahme der Ernennung der Regierung. Verfassungsgericht und Verfassung Tony Wright fasst überspitzt zusammen: „We do not know anything about constitutions here, at least not in the sense that they are known about elsewhere. We are not even familiar with the basic language of constitutional debate. The British enjoy a marvelous constitutional illiteracy”.775 Das Vereinigte Königreich hat in der Tat kein Dokument, das die Verfassung enthält, sondern eine Vielzahl an Gesetzen und Statuten aus einer jahrhundertealten Tradition, die zusammengenommen die Ver- 773 Vgl. Rogers/Walters 2015: 38. 774 Vgl. Norton 2007: 55–57; Peele 2004: 36–39; Rogers/Walters 2015: 39. 775 Wright 2013: 18. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 188 fassungsstruktur bilden. Von einer ungeschriebenen Verfassung zu sprechen, ist deshalb unpräzise, vielmehr ist sie nicht verschriftlicht in einem zusammenhängenden Dokument. Aufgrund der fehlenden Kodifizierung der Verfassung liegt die Basis der institutionellen und strukturellen Rahmenbedingungen des Vereinigten Königreichs in Parlamentsgesetzen, Gerichtsentscheidungen, Statutes, prärogativer Macht und den Constitutional Conventions. Damit hat das Vereinigte Königreich eine flexible Verfassung. 776 Aufgrund des Prinzips der Parlamentssouveränität verhandeln die britischen Gerichte keine genuin politischen Themen und können nicht in den politischen Prozess eingreifen. Die Flexibilität der nichtkodifizierten Verfassung bedingt eine sehr schwache judicial review. Das pluralistische britische Recht zeigt sich auch im Gerichtswesen, so kam es erst 2009 mit der Bildung eines Supreme Courts zur Etablierung eines Obersten Gerichtshofs. Zuvor hatte diese Funktion das Appellate Committee des House of Lords übernommen. Sogenannte Primary Legislation, also verabschiedete Gesetze des Unterhauses, sind allerdings kein Untersuchungsgegenstand des Supreme Courts, das sich nur mit zivilen und strafrechtlichen Fällen beschäftigen kann. Die Mitgliedschaft Großbritanniens in der Europäischen Union und die Einführung der Europäischen Menschenrechtskonvention als Human Rights Act 1998 hat die Judikative zwar verändert, aber nicht in dem Maße, dass aus einem britischen Gericht ein Vetospieler erwachsen konnte. Mit dem Brexit verliert diese Einschränkung an Bedeutung. Für den Handlungskorridor bedeutet dies, dass die Akteurskonstellation weder die Verfassung noch verfassungsrechtliche Vetospieler berücksichtigen muss.777 Parteien Merkmal Parteiensystem Als ein Charakteristikum des Westminstermodells gilt das Zweiparteiensystem. Von der Nachkriegszeit bis in die frühen 1970er Jahre war dieser Idealtypus auch ein Kennzeichen des Vereinigten Königreichs. 776 Vgl. Becker 2002: 25–26; Peele 2004: 36; Wright 2013: 18ff. 777 Vgl. Norton 2007: 311–312/318–319; Flinders 2005a: 82–83. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 189 Seitdem entzieht es sich einer simplen Klassifizierung. Nach Giovanni Sartoris Definition stehen in Zweiparteiensystem zwei Parteien im Wettbewerb um die Mehrheit der Sitze, wobei eine Partei nach einer Parlamentswahl die absolute parlamentarische Mehrheit erhält. Die Idee besteht darin, dass die Siegerpartei in der Lage und willens ist, allein zu regieren und die Verliererpartei die realistische Chance auf einen Regierungswechsel bei der nächsten Wahl hat. Für das Vereinigte Königreich bedeutete das, dass selbst bei unsicheren Mehrheitsverhältnissen die stärkste Partei immer noch die Regierungsverantwortung übernehmen will. Dies entspricht der grundsätzlichen Vorstellung im britischen System und in der britischen Gesellschaft, dass funktionsfähige und eindeutig zu identifizierende Regierungen ein größeres Gewicht haben als eine möglichst genaue Repräsentation der Wählerschaft.778 Großbritannien war in dieser Hinsicht recht lange äu- ßerst stabil.779 Dieser inhärente Mechanismus prägte die Nachkriegszeit bis in die 1970er Jahre, danach setzen Erosionserscheinungen der Parteienordnung ein. Konkret hatte dies in der ersten Phase zur Konsequenz, dass sich das britische Parteiensystem bis 1974 durch einen Sitzanteil der Conservative und Labour Party im House of Commons von 97,7% auszeichnete. Ihr Stimmenanteil lag bei den acht Wahlen zwischen 1945 und 1970 bei durchschnittlich 91,2%. Als Kontextfaktor gelten insbesondere das Wahlsystem780 und die starke Parteiidentifikation durch die Korrelation zwischen sozialer Klasse und Wahlverhalten. Charakteris- 778 Vgl. Kaiser 2007: 187. 779 Vgl. Ebd.: 181–182; Webb/Fisher 1999: 8. 780 Für die Wahl des House of Commons gilt die relative Mehrheitswahl in Einzelwahlkreisen („simple plurality“ oder First-Past-the-Post): der oder die Kandidat/in mit den meisten Stimmen gewinnt und jeder Wahlkreis wird von einem Abgeordneten repräsentiert. Als Vorteile dieses Systems gelten seine Einfachheit, die eindeutige Schaffung einer Regierung durch ihre mehrheitsbildende Funktion, die klare Zuteilung von Regierungs- und Oppositionsrolle und die enge Verbindung zwischen Abgeordneten und ihren Wahlkreisen. Nachteilig bewertet werden die Belohnung großer konzentrierter Parteien und die Möglichkeit, die Wahlkreise mit einer Minderheit der Stimmen zu gewinnen (die wenigsten Kandidaten erhalten 50% der Stimmen). Auch trägt dieses Wahlrecht zum konfliktorientierten Politikstil des Vereinigten Königreichs bei. Es ist keine Proportionalität gegeben, dafür schafft es starke und stabile Regierungen, vgl. Peele 2004: 244/265–266; Norton 2007: 172; Krumm/Noetzel 2006: 108; Watts 2006: 337/339; Webb/Fisher 1999: 13. Insgesamt 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 190 tisch für das Zweiparteiensystem waren Einparteienmehrheiten, die alternierende Regierungmacht (zwischen 1945 und 1970 gewannen Tories und Labour je vier Wahlen) und die Stabilität durch relativ lange Regierungszeiten.781 Nach 1974 teilten sich Labour und Conservatives nur noch ca. 70% der Stimmen und es entwickelte sich ein latent moderater Pluralismus. Mit dem einsetzenden sozialen Wandel der variationsreicheren und diffuser werdenden britischen Gesellschaft und den wirtschaftlichen Herausforderungen verschoben sich die Loyalitäten der Wähler und das Wahlverhalten wurde instabiler. Mit diesem Phänomen des Dealignments löste sich die gestaltende Kraft der Parteiidentifikation, womit der hohe Stimmenanteil der beiden großen Parteien zu erodieren begann und Drittparteien mehr Bedeutung erlangten. Die Zugehörigkeit zu einer gesellschaftlichen Klasse ist nicht mehr die Hauptdeterminante für Identität und Wahlverhalten. Gleichzeitig retten die tief verwurzelten Mechanismen des relativen Mehrheitswahlrechts die Zweiparteiendominanz im Unterhaus.782 Waren 1945 bis 1966 in der Hälfte der Wahlkreise nur Kandidaten der Conservatives und Labour aufgestellt, rivalisierten seit 1974 mindestens drei Parteien um das Parlamentsmandat. In den 1980er Jahren gewannen die Liberal Democrats aufgrund der Aufspaltung der Labour Party hinzu und nationalistische Parteien konnten in Schottland und Wales Gewinne einfahren. Aktuell sind auch rechte Parteien wie UKIP und die BNP und linke Parteien wie die Grünen und Respect hinzugekommen.783 Bei den General Elections 2010 hatten Conservatives und Labour Party einen gemeinsamen Stimmenanteil von 65,4% (36,4% für die Tories und 29,0% für Labour), im Parlament besetzten sie allerdings fällt die Diskrepanz zwischen Proportionalität der Gesamtstimmenanzahl und der Sitze auf: der Mandatsanteil der stärksten Partei im Parlament ist größer als ihr landesweiter durchschnittlicher Stimmenanteil bei der Wahl, ein Effekt, der umgekehrt für die zweitstärkste Partei gilt und die drittstärkste Kraft im Parlament nahezu marginalisiert hat, vgl. Krumm/Noetzel 2006: 108; Watts 2006: 330. 781 Vgl. Lynch/Garner 2005: 533/535; Kaiser 2007: 186; Webb 2000: 5–7; Webb/Fisher 1999: 12, 15–16. 782 Vgl. Webb 2000: 9/11; Lynch/Garner 2005: 540ff; Kaiser 2007: 181/190; Webb/ Fisher 1999: 17/20f.; ausführlich zum Dealignment im Vereinigten Königreich Webb 2000: 68ff. 783 Vgl. Wright 2013: 75–76. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 191 86,8% der Sitze.784 Bei den aktuellen parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen in Kapitel 5.2 werden diese Zahlen noch einmal aktualisiert. Mit zwei verschiedenen Klassifizierungen wird versucht, dem komplexer werdenden Bild gerecht zu werden. Zum einen wird die „Wiederauferstehung“ in Form eines Zweieinhalbparteiensystems beobachtet, da die dritten Parteien in verschiedenen Wahlen Stimmengewinne verzeichnen konnten. Zutreffend ist, dass die Conservatives und Labour unter 75% der Stimmen holen, allerdings ist das Etikett der „halben“ Partei deshalb problematisch, weil das Wahlrecht die Stimmenzugewinne erstens kaum in Sitze umwandelt und zweitens eine zweite Partei (zumindest mit Ausnahme der Koalition 2010-2015) nicht zur Bildung einer Regierung gebraucht wird.785 Zum anderen bezieht sich der Vorschlag eines two party-dominant Parteiensystems auf die Dominanz der Konservativen von 1979 bis 1992 sowie auf die Labour-Regierungen von 1997 bis 2010.786 Allerdings kann die fragile Grundlage dieser Dominanz eine wachsende Fragmentierung und Fluidität des Parteiensystems nicht aufhalten.787 Aus den nicht konstant guten Ergebnissen der dritten Parteien bei Unterhauswahlen wie 1997 kann man schließen, dass der Umbruch in der britischen Parteienlandschaft noch andauert. Die Wahl 1997 war zum Beispiel eine Bestätigung für das Zweiparteiensystem, da Labour mit einem Erdrutschsieg an die Macht kam.788 Im Gegensatz dazu sorgte das Ergebnis der Unterhauswahlen 2010 für ein Hung Parliament und trieb damit die Transformation des britischen Parteiensystems voran. Die General Election 2015 zeigte, dass die Fragmentierung des Parteiensystems in Verbindung mit dem Effekt eines nicht-proportionalen Wahlsystems nichtsdestotrotz eine Einparteienmehrheitsregierung schaffen kann.789 Das Ergebnis der vorgezogenen Wahlen im 784 Eigene Berechnungen nach ohne Autor 2010. 785 Vgl. Garner/Lynch 2005: 536–537. Wobei die beiden der Auffassung sind, dass keine der beiden endgültig überzeugend ist. Wiederauferstehung deshalb, weil eine Zweieinhalbparteienstruktur von 1900 bis 1945 das Parteiensystem charakterisierte, vgl. Norton 2007: 78–79. 786 Vgl. Norton 2007: 78/83. 787 Vgl. Garner/Lynch 2005: 537–538. 788 Vgl. Webb/Fisher 1999: 29; Garner/Kelly 1993: 30. 789 Vgl. Geddes/Tonge 2015: 3–4. Vgl. den Sammelband von Geddes/Tonge 2015 zu einer detaillierten Aufarbeitung des Wahlergebnisses. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 192 Juni 2017 wiederum war ein erneues Hung Parliament.790 Es handelt sich also augenscheinlich um eine evolutionäre Entwicklung, die Schwankungen ausgesetzt ist.791 Entscheidend ist, dass das Zweiparteiensystem im Unterhaus bestehen bleibt und der sich entwickelnde Pluralismus also auf der Wahl- nicht aber auf der Repräsentationsebene erkennbar ist, da das Mehrheitswahlrecht die Dominanz von Tories und Labour im Unterhaus aufrechterhält und den kleineren Parteien trotz steigenden Wähleranteils nicht zu einem Durchbruch verhelfen kann.792 Wie angedeutet fällt mit Blick auf die Verhältnisse in den Regionalvertretungen, dass es verschiedene Parteiensysteme im Vereinigten Königreich gibt: „At a national level, the two-party system has been eroded but not replaced. It operates in different ways in the electoral, legislative and executive arenas. […] the electoral system does not translate this moderate pluralism into multi-party politics in the House of Commons”.793 Merkmal innerparteiliche Struktur Bei den Parteien in Großbritannien handelt es sich um private Vereinigungen, die lange keinen gesetzlichen Bestimmungen unterlagen und frei ihre innere Organisation wählen konnten.794 Erst 1998 wurde ein Gesetz zur Registrierung und Namensgebung der Parteien verabschiedet, das weniger wegen seines Inhalts als aufgrund der Tatsache, dass es zum ersten Mal überhaupt dezidiert Parteien betreffende Gesetzgebung gab, eine große konstitutionelle Bedeutung hatte.795 Dazu passt, dass auf den britischen Wahlzetteln bis 1969 keine Parteinamen er- 790 Vgl. Ohne Autor (BBC online) 2017. 791 Vgl. Geddes/Tonge 2010: 866; Webb 2000: 11. 792 Vgl. Lynch/Garner 2005: 533/540, 545; Webb/Fisher 1999: 27. 793 Garner/Lynch 2005: 552. Vgl. ähnlich Webb 2000: 4 und Dunleavy 2005: 530. Mit den Worten von Tony Wright: „The electoral system saved the two-party system“, Wright 2013: 76. Tony Wright beschreibt die 2010 gebildete Koalitionsregierung als Kulmination dieser Entwicklungen, vgl. Wright 2013: 77. Für Schottland und Wales gilt schon länger: „They are multi-party systems; and coalition politics has become routine“ (Wright 2013: 78), die Weiterentwicklung auf der Westminster- Ebene sei damit nur die logische Folge. 794 Vgl. Becker 2002: 155. 795 Vgl. Wright 2013: 70–71. Wright beschreibt die Existenz britischer Parteien als „closely guarded secret“, Ebd.: 71. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 193 schienen. Im House of Commons sind die Abgeordneten in der offiziellen Ansprache auch nicht als Vertreter ihrer Partei, sondern ihres Wahlkreis zu erkennen.796 Auch die Organisation britischer Parteien ist durch Konventionen und Traditionen bestimmt. Insbesondere die Entstehung der meisten Parteien aus dem Parlament heraus prägt die innerparteilichen Strukturen dahingehend, dass die Fraktion den elementaren organisatorischen Pfeiler darstellt. Dies betrifft insbesondere die Conservative Party, die vor einer extraparlamentarischen Organisation parlamentarische Macht etablierte.797 Lange zog die außerparlamentarische Partei ihre Existenzberechtigung nur aus ihrer Rolle als Hilfsinstrument der Fraktion und ihres Führungspersonals. Belegt wird dies dadurch, dass es erst seit 1998 eine Satzung gibt, die die drei Elemente der Partei (Fraktion, Parteibasis, organisatorische Parteizentrale) anerkennt.798 Die Partei wird als auf ihre Führungsfigur zugeschnitten und als hierarchisch geführt beschrieben.799 Die Conservative Party ist folgendermaßen aufgebaut: auf der untersten Ebene befinden sich die Local Associations, die jeweils einen Präsidenten, einen Vorsitzenden und zwei stellvertretende Vorsitzende haben. Auf der lokalen Ebene befinden sich auch die parlamentarischen Wahlkreise. Beide lokalen Ebenen sind Regionen zugeordnet. Auf der mittleren Ebene befindet sich die National Convention als eine Art Parlament der ehrenamtlichen Parteiorganisation, die zwei Mal jährlich tagt – einmal im Frühjahr und ein zweites Mal im Rahmen der jährlich im Herbst stattfindenden Party Conference. Der Convention gehören alle Vorsitzenden der lokalen Gruppen an, die Vertreter der Regionen sowie 42 Vertreter verschiedener innerparteilicher Gruppierungen wie der Frauenorganisation und der Conservative Future. Auf der Party Conference diskutiert die Partei über ihre inhaltliche Ausrichtung für das anstehende Jahr.800 Das oberste ausführende Organ der Conservative Party ist der Board, der das letztgültige Entscheidungsrecht für die Partei innehat. Auch ist er zuständig für alle opera- 796 Vgl. Wright 2013: 71. 797 Vgl. Becker 2002: 155; Peele 2004: 278. 798 Vgl. Saalfeld 1999: 71; Becker 2002: 162. 799 Vgl. Garner/Kelly 1993: 100; Ingle 1989: 51. 800 Vgl. Conservative Party 2016a. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 194 tiven Angelegenheiten der Partei und besteht aus den Vertretern jeder Parteigliederung – ehrenamtlichen, politischen und professionellen. Für die inhaltliche Arbeit existiert ein Conservative Policy Forum, dem 250 aktive Gruppen angehören, die die Richtung der Partei gestalten sollen.801 So gibt es also auf der Parteiebene weitere Positionen wie den Chairman der Conservative Party, der als prominenter Abgeordneter für die Parteiorganisation verantwortlich ist und eine besondere Verbindung zwischen parlamentarischem und außerparlamentarischem Flügel erstellt. Er wird aber „nur“ ernannt vom Vorsitzenden und ist eigentlich nur eine organisatorische Führungsposition.802 Die wesentlichen Positionen für die Partei existieren weiterhin im parlamentarischen Rahmen der Fraktion. Die Labour Party ist als einzige der etablierten Parteien außerhalb des Parlaments entstanden. Ihr Ursprungsort waren die Gewerkschaften, deren Mitglieder die Arbeiterinteressen im Parlament vertreten wollten.803 Heute besteht die Labour Party aus der sogenannten Branch, die die lokale Partei umfasst (Branch Labour Party, BLP) und der Constituency Labour Party (CLP) auf Wahlkreisebene (mehrere lokale Parteien basierend auf dem Wahlkreis für Wahlen zum Unterhaus). Auf lokaler und regionaler Ebene bestehen darüber hinaus Your Britain Policy-Foren, in denen inhaltliche Vorarbeit geleistet werden soll. Das National Policy Forum (NPF) wiederum tagt mehrmals im Jahr, um diese Vorschläge aufzugreifen und die politische Richtung der Partei zu entwickeln und den Konsens der verschiedenen Gliederungen – Abgeordnete, Vertreter der ehrenamtlichen Parteiorganisation, Gewerkschaften – zu bestimmten Themen zu reflektieren. Die Policy Commissions arbeiten detaillierte inhaltliche Vorschläge aus. Das National Executive Committee (NEC) besteht aus ca. 30 Vertretern jeder Parteigliederung (Regierung, Abgeordnete, Stadträte, Gewerkschaften, CLP), legt die Parteiziele und die Prozesse fest und beaufsichtigt die gesamte Parteiorganisation. Es ist eine Art governing body, das zwischen den Konferenzen als inhaltliches Entscheidungsgremium von Labour fungiert und durch die Wahlkreisparteien in ihrer inhaltlichen 801 Vgl .Conservative Party 2016b; Conservative Policy Forum 2016. 802 Vgl. Bale/Webb 2014: 13. 803 Vgl. Garner/Kelly 1993: 161; Peele 2004: 285. 5.1 Kontextfilter: Institutioneller Kontext des House of Commons 195 Ausrichtung eingeschränkt werden kann.804 Der Chair der Labour Party wird vom NEC gewählt und sitzt den NEC-Sitzungen und den Parteikonferenzen vor. Vergleichbar mit dem Chairman der Tories ist bei Labour der General Secretary, der als Chief Executive der außerparlamentarischen Organisation fungiert, aber nicht als richtiger Leader wahrgenommen wird.805 Verschiedene Positionen sind innerhalb des Kommittees etabliert: der Leader der Labour Party, der Deputy Leader, der Chair des NEC, der Vize-Chair, der Schatzmeister, der Party Chair, der Chair des Organisation Committees und der NEC Co-Convenor des JPC. Die jährliche Parteikonferenz ist die ultimative Entscheidungsautorität bezüglich der inhaltlichen Politikentwicklung.806 Dies entspricht der Tradition Labours, dass die Fraktion nicht unabhängig von den Grundwerten der Partei politische Entscheidungen treffen soll und sich die Abgeordneten vor allem als Vertreter der sozialen Ideen ihrer Partei verstehen.807 Die komplexere Machtverteilung bei Labour sorgt dafür, dass die Fraktion durch die Beschlüsse der Parteikonferenz und des NEC grundsätzlich eingeschränkt werden kann, in der Praxis der Regierungsverantwortung zeigt sich allerdings, dass die Parteiführungen erheblichen Spielraum in der Ausgestaltung der parteipolitischen Inhalte haben.808 Britische Parteien sind Fraktionsparteien, die außerparlamentarische Partei und Fraktio deutlich trennen.809 Thomas Saalfeld begründet dies mit der fehlenden staatlichen Parteienfinanzierung für die au- ßerparlamentarische Parteiorganisation und dem im Gegensatz dazu besseren Zugang zu Ressourcen durch die Fraktion.810 Im Handlungskorridor wird dadurch die Fraktion weiter gestärkt, bei Labour sind die Einflüsse der außerparlamentarischen Partei stärker als bei den Konservativen. Nichtsdestotrotz ist die Fraktion auch hier der entscheidende Akteur. 804 Labour Party 2016a. 805 Vgl. Bale/Webb 2014: 13. 806 Labour Party 2016a; Labour Party 2016b; Labour Party 2016c; Garner/Kelly 1993: 180; Becker 2002: 170. 807 Vgl. Ingle 1989: 133; Saalfeld 1999: 73. 808 Vgl. Saalfeld 1999: 74. 809 Vgl. Ebd.: 76/93. 810 Vgl. Ebd.: 94. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 196 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons Merkmal parlamentarische Mehrheitsverhältnisse Im Analysezeitraum sind die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse im Vereinigten Königreich von zwei Entwicklungen gekennzeichnet. Zum einen dominierte von 1997 bis 2010 die Labour Party in einer Alleinregierung unter Tony Blair bis 2007 und unter Gordon Brown von 2007 bis 2010 das politische Geschehen. In der ersten Legislaturperiode von 1997 bis 2001 errang Labour 418 Sitze, während die Conservatives die offizielle Opposition mit 165 Sitzen bildeten. Die Mehrheitsverhältnisse wurden über die Legislaturperioden 2001 bis 2005 und 2005 bis 2010 zwar gehalten, Labour musste aber Verluste hinnehmen.811 2010 bis 2015 brachte eine Umkehrung der Mehrheitsverhältnisse mit einem Hung Parliament, bei dem die Conservatives eine nur relative Mehrheit von 306 Sitzen (36,1% der Stimmen) gewannen, gegenüber Labour mit 258 Sitzen (29% der Stimmen). Die Liberal Democrats gewannen mit 23% der Stimmen 57 Sitze. Das Hung Parliament – eine Situation, bei der keine der beiden großen Parteien die nötige Mehrheit zur Bildung einer Alleinregierung erreicht812 – ist unter den Bedingungen des britischen Wahlrechts und der dominierenden Regierungsformate ungewohnt. Es kam zur Bildung einer Koalitionsregierung zwischen Conservative Party und Liberal Democrats, was die Labour Party nach dreizehn Jahren wieder auf die Oppositionsbänke zurückwies. Der Parteivorsitzende der als stärkste Kraft ohne absolute Mehrheit aus den Wahlen hervorgegangenen Conservative Party, David Cameron, entschied sich rasch für die Koalition, obwohl einige Tory-Abgeordnete auch eine Minderheitsregierung befürwortet hatten. Als Koalitionspartner kamen die Liberal Democrats in Frage, mit denen Verhandlungen aufgenommen wurden, die ihrerseits aber auch zumindest 5.2 811 Vgl. House of Commons 2016al. Der Stimmenanteil lag bei 43,2% für Labour und bei 30,7% für die Conservative Party. 2001 bis 2005: Labour mit 413 Sitzen (40,7%) gegenüber Conservatives mit 166 Sitzen (31,7%). 2005 bis 2010: Labour 355 Sitze (35,2%, Conservatives 198 Sitze bei 32,4%. 812 Vgl. Hough/Fisher 2010: 728. 5.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons 197 informell mit Labour über eine mögliche Koalition sprachen.813 Sechs Tage nach der Wahl wurde eine vorläufige Koalitionsvereinbarung vorgestellt und erste inhaltliche und personelle Ergebnisse präsentiert.814 Die Bildung einer Koalitionsregierung erschien Beobachtern zunächst als unüblich und als Bruch mit den britischen Regierungskonventionen. Auch veränderten sich das Regieren und die Beziehungen zwischen Regierung und Parlament.815 Gleichzeitig differenziert Charles Lees, dass Koalitionen im Kontext des Nachkriegs-Großbritannien zwar tatsächlich außergewöhnlich sind, bei Betrachtung der politischen Tradition und der tatsächlichen Koalitionsoptionen 2010 keineswegs aus heiterem Himmel kamen.816 Diese Erwartungen einer möglicherweise dauerhaften Abkehr vom Prinzip der Alleinregierung bestimmte insbesondere im Vorfeld der letzten Unterhauswahlen 2015 die Berichterstattung, das Ergebnis wiederum – der Wahlsieg der Conservative Party und ihre Möglichkeit der Bildung einer Alleinregierung – beruhigte die Gemüter wieder.817 Das Wahlergebnis der Unterhauswahlen 2015 (Tabelle 12) zeigt die Problematik des Wahlrechts exemplarisch: UKIP bekam mit einem drei Mal so hohen Stimmenanteil wie die SNP nur einen Sitz im Vergleich zu 56 Sitzen für die SNP, die 56 der 59 schottischen Sitze gewannen. In Klammern sind die Ergebnisse der vorgezogenen General Election vom Juni 2017 angegeben. 813 Vgl. Fox 2010: 608—613 für Details dieser ersten Verhandlungen; Webb 2010: 8– 9. 814 Vgl. Fox 2010: 614–615; Webb 2010: 11ff. 815 Vgl. Strohmeier 2011: 33; Fox 2010: 621. In Erskine May 2011: 49 wird zusammengefasst, dass die Koalitionsregierung die Arrangements verkompliziere, aber nicht zerstöre. 816 Vgl. Lees 2011: 279/282–283. 817 Vgl. die Berichterstattung im Vorfeld der General Elections 2015: Kellner 2014; Kirkup et al. 2015. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 198 Wahlergebnisse der Unterhauswahlen 2015 und 2017 Partei Stimmenanteil 2015 (2017) Sitze im HoC 2015 (2017) Conservative 36,9% (42,4%) 331 (318) Labour 30,4% (40,0%) 232 (262) UKIP 12,6% (1,8%) 1 (0) Liberal Democrats 7,9% (7,4%) 8 (12) SNP 4,7% (3,0%) 56 (35) GRN 3,8% (1,6%) 1 (1) Quelle: eigene Darstellung, mit Datenmaterial von http://www.bbc.com/news/election/2015/results und http://www.bbc.com/news/election/2017/results Das überraschend eindeutige Ergebnis – vorausgesagt wurden die Wiederholung des Hung Parliament und komplizierte Koalitionsverhandlungen – verschaffte der Conservative Party eine absolute Mehrheit im Parlament und ermöglichte damit die Bildung einer Alleinregierung der Konservativen. Labour bleibt offizielle Opposition. Die extrem verkleinerte Fraktion der Liberaldemokraten hat aufgrund des desolaten Wahlergebnisses an Schlagkraft verloren, wohingegen die SNP als zweitstärkste Oppositionsfraktion eine bisher nicht dagewesene Rolle einnimmt. Für den Handlungskorridor bedeuten diese zumeist klaren Mehrheitsverhältnisse die eindeutige Zuordnung von Verantwortlichkeit und jeweiligen Aufgaben. Merkmal Ereignisse Es wurde bereits an einigen Stellen deutlich, dass sich die Regeln der parlamentarischen Organisation verändert haben. Parlamentarische Reformen sind im exekutiv-dominierten System Großbritanniens stets eine große Herausforderung: mit Reformen werden im Zweifel die parlamentarischen Strukturen zu Lasten der Regierung gestärkt, gleichzeitig ist immer die Unterstützung der Regierung notwendig – eine schwer zu durchbrechende Vorbedingung. Reformen zur Stärkung der Effizienz – dass die Regierungsangelegenheiten problemlos durch die parlamentarischen Abläufe gleiten – sind wiederum deutlich interessanter für die Regierung als Reformen im Bereich der Effektivität, was die parlamentarischen Möglichkeiten, die Regierung zu kontrollieren Tabelle 12 5.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons 199 und verantwortlich zu halten, zur Folge hätte.818 Philip Norton spricht von drei Bedingungen, die erfolgreiche Parlamentsreformen erfüllen müssten: ein Gelegenheitsfenster zu Beginn eines neu gewählten Parlaments, eine kohärente Reformagenda sowie eine konsequente Führung des Reformvorhabens. Diese Führung erfolgt aus der Exekutive heraus, da der Glaube an einen starken Parlamentarismus unter den Abgeordneten nicht unbedingt weit verbreitet ist. Dieses Paradox – dass die Schwächung der exekutiven Dominanz durch Stärkung des Parlaments aus der Exekutive kommen muss – erschwert die Reformvorhaben für das House of Commons.819 Im Untersuchungszeitraum begann Labour 1997 mit sanften Reformbemühungen – nachdem es abgesehen von der Einführung von Departmental Select Committees 1979 kaum ernsthafte oder gar zusammenhängende Innovationen gab. Das von Labour eingerichtete Modernisation Committee war damit beauftragt, Reformvorschläge zu erarbeiten, ihm saß allerdings der Leader of the House, also ein Cabinet Minister, vor, was das erwähnte Paradox versinnbildlichte. Es brachte kleinere Reformen voran – z.B. die Zubilligung neuer Ressourcen für Select Committees und die Einführung der Beweisaufnahme von Public Bill Committees –, war aber zutiefst abhängig von der Person, die das Amt des Leader of the House ausübte. Unter Robin Cook von 2001 bis 2003 war es zunächst äußerst aktiv und veröffentlichte Berichte mit Reformvorschlägen, in der zweiten Hälfte der Legislaturperiode (bis 2005) blieb es erstaunlich still um das Modernisation Committee und auch danach entstand keine tiefgreifende Aktivität.820 In verschiedenen innerparlamentarischen und innerparteilichen Think Tanks ging die Debatte um die Stärkung des Parlaments allerdings weiter und zwei Themen kristallisierten sich als entscheidend heraus: die Zusammensetzung der Select Committees und insbesondere die Wahl ihrer Vorsitzenden sowie die Regierungsdominanz bei der Tagesordnung und Agendasetzung des Parlaments. Konkreter Auslöser für die Etablierung eines neuen Ausschusses zu diesem Thema war der Spesenskandal der Abgeordneten, der das Parlament 2009/2010 aufwühlte. In dieser tiefen Vertrauenskrise gegenüber dem Parlament 818 Vgl. Russell 2011: 613; Kelso 2009. 819 Vgl. Russell 2011: 614; Power 2007: 493. 820 Vgl. Power 2007: 493–495, 503; Russell 2011: 613–614. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 200 nahm der damalige Premierminister Gordon Brown den Vorschlag des Labour-Abgeordneten Tony Wright an, einen neuen Ausschuss zur parlamentarischen Reform einzurichten.821 Das House of Commons Reform Committee oder Wright Commitee, wie es nach seinem Vorsitzenden Tony Wright vornehmlich genannt wurde, veröffentlichte bereits Ende 2009 einen Bericht mit Vorschlägen zur Reform des House of Commons. Als Prinzipien hielt es fest, dass das Parlament Kontrolle über seine eigene Agenda erlangen, dass ein stärkerer kollektiver Charakter Einzug erhalten, stärkere Transparenz gewährleistet werden, die Regierung weiterhin ihr eigenes Business haben und gegenüber der begrenzten parlamentarischen Zeit Sensibilität herrschen sollte. Eine Auswahl der Reformvorschläge zeigt, dass auf bereits diskutierte Reformvorschläge zurückgegriffen werden konnte: – Wahl der Deputy Speaker – Wahl der Vorsitzenden und Mitglieder der Select Committees – Backbencher sollen ihr eigenes Business auf die Agenda setzen können – Dies soll durch die Einrichtung eines Backbench Business Committees kanalisiert werden – Einrichtung eines House Business Committee.822 Die Arbeit des Ausschusses war durch verschiedene Hürden gekennzeichnet, aber die Schlüsselvorschläge wurden alle im Parlament angenommen und schlussendlich auch implementiert – mit Ausnahme der Einrichtung eines House Business Committees: die Vorsitzenden der Select Committees repräsentieren nun das ganze House und müssen ihm gegenüber Rechenschaft ablegen, die Mitglieder der Select Committees sind ihren Parteikollegen und nicht nur den Whips verantwortlich und die eingerichtete backbench time lockert zumindest in einem gewissen Maße die Kontrolle der Regierung über die parlamentarische Zeit.823 Für den Handlungskorridor ist damit wichtig, dass sich der situative Kontext in einem jahrzehntelang nicht angegangenen Reform- 821 Vgl. Russell 2011: 615–618. 822 Vgl. House of Commons Reform Committee: Rebuilding the House, S. 83–88. 823 Vgl. zu den Hürden des Prozesses Russell 2011: 619–626, vgl. zu den Ergebnissen Russell 2011: 628. 5.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons 201 prozess bewegt, der die letzten Legislaturperioden entscheidend geprägt hat. Das Mehrheitsarrangement folgt einer gegensätzlichen (adversarial) Logik und prägt die politische Kultur und damit auch die politische Führung.824 Allerdings kritisieren Flinders und Curry die Polarisierung zwischen den – wie sie sie nennen – meta-konstitutionellen Orientierungen Mehrheit und Konsens, die die komplexe Realität vernachlässige. Sie beobachten folgendes: „This is the creation of a multilevel polity based upon a more consensual model of democracy within what is, admittedly, an increasingly frail conception of the Westminster model“.825 Mit den Verfassungsreformen unter New Labour sei eine bikonstitutionelle Entwicklung zu beobachten, da auf unterschiedlichen staatlichen Ebenen unterschiedliche Modelle bestünden: sub-national prägten zunehmend Konsenselemente das Bild, während auf der nationalen Ebene die Charakteristika des Mehrheitsmodells weiter vorherrschten.826 Dabei beobachten Jordan und Cairney einen Interpretationskonflikt der Forschung zum vorherrschenden Modell: neben das Westminster-Modell seien andere Modelle getreten, dennoch sei der das Modell ausmachende Kern – die Machtkonzentration – weiterhin vorhanden. Besonders die Logik der von Lord Hailsham beschriebe- 824 Vgl. Mc Allister 2014: 53–54; Armitage 2012: 139. Tony Wright verweist in diesem Zusammenhang auf die Rolle der Parteien. Dadurch, dass die Parteien alle Elemente des politischen Prozesses dominieren, entstehe ein quasi permanent währender Wettbewerb zwischen den Parteien sowie zwischen den Parteien und den Medien, der die gegensätzliche Logik weiter unterstütze, vgl. Wright 2013: 37/81. Es kontrollieren – trotz aller Veränderungen im Parteiensystem – die beiden großen Parteien in ihrem Gegenüber als Regierungs- und Oppositionsfraktionen das Parlament, so wie dies auch in der Sitzordnung im House of Commons sichtbar wird, vgl. Rush 2005: 137/142. Neben der Struktur des Parteiensystems können die das Vereinigte Königreich prägenden inhaltlichen Themen die gegensätzliche politische Kultur erklären. Die ideologischen (Klassen-) Kämpfe zwischen Links und Rechts – zwischen sozialer Gerechtigkeit und der Betonung der Freiheit – wurden hart ausgefochten, auch wenn gleichzeitig viel Einverständnis angesichts des Regierungssystems und der politischen Prozesse im Allgemeinen und der Machtverteilung im Besonderen herrschte. Heute zeigt sich die Härte der inhaltlichen Debatte weniger im Zusammenhang mit Klasse als bei den Themen Europa und dem Umgang mit der Finanzkrise, vgl. Wright 2013: 39–41/47/50; Watts 2006: 18–19. 825 Flinders/Curry 2008: 105. Hervorhebung im Original. 826 Vgl. Ebd.: 109. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 202 nen elective dictatorship versperrt den Blick dafür, dass es auch im Vereinigten Königreich viele Verhandlungsrunden und informale Diskussion zwischen verschiedenen Akteuren gibt.827 Die Autoren kommen zu dem Schluss, dass Arend Lijphart den britischen Fall von Anfang an missverstanden habe und das Mehrheitsmodell als historische Momentaufnahme nicht akkurat genug das Funktionieren britischer Politik beschreiben könne. Die mehrheitlich orientierte Logik des Systems existiert vor allem in der Rhetorik (z.B. bei den Prime Minister’s Questions) und bleibe erhalten, ohne dass auf Elemente des Konsenses verzichtet wird. Das Streben nach breiter Zustimmung und Beratung sowie die Segmentierung und Spezialisierung der Entscheidungsprozesse ist nicht nur in reinen Konsensdemokratien zu finden, sondern genauso Teil des britischen Systems.828 Sie kommen zu dem Schluss: „the instinct to seek consent became one of the core values of the Westminster framework“.829 Auch Felicity Matthews argumentiert, dass die grobe Porträtierung des britischen Systems als adversarial und elitär zu kurz gegriffen sei.830 Zwei Entwicklungen – eine kurzfristige und eine längerfristige – stören das Westminster-Modell. Zum einen spiegelte der kurzfristige Faktor des Hung Parliaments und der Koalitionsregierung der Jahre 2010 bis 2015 die Erosion der mehrheitlichen Vision wieder, die aber, wie bereits angerissen wurde, 2015 erneut aufblitzte, um 2017 erneut zurückzurudern. Die Conservative Party bildet eine Minderheitsregierung unter Duldung der DUP.831 Deshalb ist zum zweiten der langfristige Faktor der Verfassungsreformen entscheidend. Es lassen sich eine Vielzahl konstitutioneller Veränderungen im britischen System beobachten, die die Frage aufwerfen, inwiefern man noch vom Westminster-Modell sprechen 827 Vgl. Jordan/Cairney 2013: 234/249; Rogers/Walters 2015: 76. 828 Vgl. Jordan/Cairney 2013: 244/246/250–251, 254. 829 Ebd.: 246. Kursiv im Original. 830 Vgl. Matthews 2018: 67. 831 Vgl. Strohmeier 2011: 32/40. Für Strohmeier sind die Koalitionsregierung und das Hung Parliament wichtiger für die Entwicklung des Westminster-Modells als die Verfassungsreformen. Angesichts des Wahlergebnisses 2015 ist dies allerdings diskussionswürdig. Vgl. zur Regierungsbildung 2017 und zur Duldung der konservativen Regierung durch die nordirische DUP Syal 2017; Walker 2017. 5.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons 203 kann.832 Sie betreffen vor allem die Verfassungsreformen der Labour- Regierung unter Tony Blair, deren Ziel die Modernisierung des gesamten Regierungswesens war. Sie waren gekennzeichnet von zwei im Prinzip gegensätzlichen Motiven: einerseits sollte im Zuge von Territorialreformen die Macht im Vereinigten Königreich aufgeteilt werden und die Regionen eigene Parlamente bekommen, andererseits aber die Rolle der Regierung in den Entscheidungsprozessen durch die Zentralisierung der Abläufe strategisch gestärkt werden. Charakteristisch für das Reformprogramm waren der fehlende rote Faden, die Erhaltung von Kernkomponenten des Systems und die Einspeisung von Konsenselementen.833 Flinders schlussfolgert, dass die Reformen weniger einflussreich waren als gemeinhin angenommen, obwohl sie eine konstitutionelle Dynamik ausgelöst hätten.834 Das folgenreichste Vorhaben der Verfassungsreformen der Labour-Regierung ist die Devolution. Im Zuge dieser Reformen wurden legislative Funktionen an regionale Körperschaften übertragen und eine Nationalversammlung in Wales, ein Parlament in Schottland und eine Nordirische Versammlung etabliert. „Devolution is the process by which political power is transferred from the centre to local or regional bodies, which carry out governmental functions while leaving sovereignty in the hands of central government“.835 Diese Devolution wird von der Mehrheit der Beobachter als radikale Verfassungsreform beschrieben, die – mit kleinen Ausnahmen – eine bisher unbekannte Form des Regierens darstellte.836 832 Vgl. Saalfeld 2003: 621/643; Judge 2005: 24. 833 Vgl. Peele 2004: 56; Flinders 2005a: 66; Ebd.: 65 für eine Auflistung der Gesetze, so z.B. der Scotland Act 1998, Government of Wales Act; House of Lords Act 1999, Freedom of Information Act 2000. Vgl. dazu auch Sturm 2009: 48–49. 834 Vgl Flinders 2005a: 90. 835 Pilkington 2000: 29. Hervorhebung im Original. Der Hintergrund der Devolution für Schottland und Wales war die Stärkung der Union durch Dezentralisierung, wohingegen die Devolution für Nordirland eher als Bestandteil des politischen Friedensprozesses diente, vgl. Hadfield 2011: 214. Vgl. Pilkington 2000: 32–33 für eine Auflistung der Gründe, wozu wirtschaftliche Probleme, die Dominanz konservativer Regierungen in Westminster bei gleichzeitigen linken Mehrheiten in den Regionen und Stärkung nationalistischer bis sezessionistischer Tendenzen gehören. 836 Vgl. Bogdanor 2011: 224; Jeffery 2010: 33. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 204 Die Beschreibung des Vereinigten Königreichs als unitarischer Staat ist grundsätzlich nicht falsch, da es entsprechend der Definition nur eine souveräne Autorität gibt – allein das Westminsterparlament hat das Recht, Gesetze zu erlassen. Allerdings hat das britische Parlament, wie Pilkington anmerkt, seinen Ursprung nicht in einer einzigen Körperschaft, sondern in dem Zusammenschluss früher getrennter Versammlungen: die Unionen des englischen Parlaments mit Wales, Schottland und Irland. Außerdem hatten diese Regionen, und dies unterscheidet sie ebenfalls von einem unitarischen Staat, gewisse administrative Autonomie, weshalb sinnvoller von einem Union State zu sprechen ist. Ein föderales System wiederum würde den Regionen eigene oberste Rechte innerhalb ihrer Kompetenz geben. Auch existieren keine Institutionen auf zentralstaatlicher Ebene, die die Interessen der Gliedstaaten vertreten.837 Kennzeichen der Devolution ist deshalb, dass die sogenannte Kompetenz-Kompetenz beim Zentralstaat bleibt und die Souveränität des Parlaments an die regionalen Versammlungen delegiert, aber nicht abgegebn wird.838 Bogdanor weist darauf hin, dass dies in der Praxis dennoch sehr viel mehr als nur die Delegation bedeutet und auf eine quasi-föderale Beziehung der Parlamente hinausläuft.839 Mit den der Devolution zustimmenden Referenden 1997, dem Scotland Act 1998, dem Government of Wales Act 1998 und den am 6. Mai 1999 stattfindenden Wahlen zu einem schottischen Parlament bzw. zu einer walisischen Versammlung behielt das Westminster Parlament die sogenannten reserved powers, zu denen Außen- und Verteidigungspolitik, Immigration, soziale Sicherungssysteme, Arbeitsmarkt und Beschäftigung, Verfassungs- und Finanzfragen gehörten. Die devolved matters wiederum umfassen Bildung, Kultur, Umwelt, Gesundheit, Wohnungsbau und Teile des Verkehrswesens.840 Seit 1999 existieren also eigenständige Parlamente bzw. Versammlungen in den briti- 837 Vgl. Pilkington 2000: 27–28. Hadfield klassifiziert die Devolution darüber hinaus sogar eher als Status quo ante aus historischer Sicht, vgl. Hadfield 2011: 214. 838 Vgl. Bogdanor 2011: 225. 839 Vgl. Ebd.: 228. 840 Vgl. Scotland Act 1998, vgl. Hadfield 214–215. Vgl. zu Nordirland, das auch Devolution erfuhr, aber aufgrund der historischen Besonderheiten als Sonderfall gilt Peele 2004: 417. Vgl. The Scottish Parliament 2016 für eine vollständige Liste der devolved und reserved powers. 5.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons 205 schen Regionen und haben seitdem dort und – vor allem in Schottland – distinktive politische Systeme geschaffen. Insgesamt sind die Veränderungen der Devolution als Prozess und nicht als einzelnes Ereignis zu sehen.841 Dies zeigt sich in ihrem ungleichmäßigen und asymmetrischen Verlauf. Die Ungleichmäßigkeit zeigt sich im unterschiedlichen Einfluss der Devolution auf die Regionen: Schottland hat sich als eigenständiges Gebiet des Vereinigten Königreichs mit vielen übertragenen Gesetzgebungskompetenzen etabliert, während Wales aufgrund seiner Größe, abweichender Interessen und insbesondere aufgrund der 1999 im Vergleich zu Schottland beschränkten Kompetenzen schlechter gestellt ist. Allerdings hat die walisische Versammlung seit einem Referendum im März 2011 deutlich mehr Kompetenzen, so auch im Bereich Gesundheit und Bildungswesen.842 Insbesondere betrifft dies mit England den größten Teil des Vereinigten Königreich, das aber über keine eigene Regionalversammlung verfügt, sondern vom Westminster-Parlament vertreten wird. In diesem Zusammenhang problematisiert die sog. West-Lothian-Frage,843 dass schottische Bürger sowohl Repräsentanten ins schottische als auch ins britische Parlament entsenden können, während englische Bürger nur von Westminster vertreten werden. Das hat zur Folge, dass schottische Abgeordnete in Westminster über Dinge abstimmen können, die England betreffen, aber englische Abgeordnete aufgrund der „devolved matters“ nicht über schottische Angelegenheiten.844 841 Vgl. Scully/Jones 2011: 128 in Bezug auf Davies 1999. 842 Vgl. Becker 2002: 69; Ohne Autor 2011. 843 Die Herkunft des Begriffs West Lothian question kann folgendermaßen zusammengefasst werden: „Named after Tam Dalyell, MP for West Lothian, who raised the question of the participation of MPs in Scotland, Wales and Northern Ireland in the UK Parliament after devolution. In a debate on devolution to Scotland and Wales on 14 November 1977, Mr Dalyell said: For how long will English constituencies and English Honourable members tolerate at least 119 Honourable Members from Scotland, Wales and Northern Ireland exercising an important, and probably often decisive, effect on British politics while they themselves have no say in the same matters in Scotland, Wales and Northern Ireland”, House of Commons 2016ak. 844 Vgl. Scully/Jones 2011: 113–114/126. Vgl. zu einer möglichen Devolution für England Bogdanor 2011: 230ff. Im Wahlkampf 2015 und im Regierungsprogramm der konservativen Regierung wurde dies mit dem Slogan „English votes for English laws“ verdeutlicht, vgl. Conservative Party 2015. Vgl. zur Diskussion Mason/Brooks 2015. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 206 Die zweite Herausforderung, die in die erste Problematik übergeht, liegt in der Asymmetrie der Devolution: es gibt keine übergreifende Devolutionsidee mit einem ganzheitlichen Reformprogramm. Alle drei Regionen haben unterschiedliche Arrangements, die ihre historischen Traditionen und Verfassungsprinzipien widerspiegeln, auch existieren keine institutionellen Rahmenbedingungen des Austauschs zwischen zentraler und dezentralen Regierungen. Außerdem entsteht aus der ungleichmäßigen Gestaltung die bereits angesprochene asymmetrische Verteilung von Macht. Daraus hat sich eine intensive Dynamik entwickelt, die sich zum Beispiel in eigenständigen Wahl- und Parteiensystemen zeigt.845 Im Laufe der letzten 17 Jahre haben sich Veränderungen ergeben, die die territoriale Struktur des Vereinigten Königreichs langfristig in Frage stellen. Als aktuelle Kulmination dient das – im Endeffekt allerdings verlorene – Unabhängigkeitsreferendum im September 2014, das die SNP-Regierung in Schottland nach Vereinbarung mit der Zentralregierung in Westminster am 18. September 2014 abhielt und das die Dynamik und die Fliehkräfte endgültig offenlegte.846 Auch das Ergebnis des Brexit-Votums hat erneut das Thema Unabhängigkeit auf die Tagesordnung gebracht, für den Moment wurde es aber vertagt.847 Entscheidend ist, dass die Institutionen in Westminster durch die Devolution zwar formal unverändert geblieben sind, in der Praxis aber 845 Vgl. Jeffery 2010: 37–38; Scully/Jones 2011: 114; Bogdanor 2011: 223. Vgl. zu den Entwicklungen in den Regionen Scully/Jones 2011: 115–118. 846 Vgl. Jeffery 2010: 33. Dabei siegten die Gegner der Unabhängigkeit mit 55% der Stimmen, womit die Einheit des Königreichs – für den Moment zumindest – gesichert ist. Als Konsequenz aus dem Referendum wurde die Stärkung der Devolution zugesichert. Die SNP-Regierung in Holyrood – dem Sitz des schottischen Parlaments – drängt intensiv auf die Weiterentwicklung der Devolution im Nachklang des Unabhängigkeitsreferendums. Die Scotland Bill, die am 28. Mai 2015 ins House of Commons von der Tory-Regierung eingebracht wurde, ist das Ergebnis fraktionsübergreifender Übereinkünfte, die den schottischen Forderungen Rechnung tragen. Seine Grundlage hat das Gesetz im Bericht der Smith Commission vom 27. November 2014, in dem Vorschläge zur Implementierung weiterer Devolutions-Schritte vorgelegt wurden. Diese beinhalten die Anerkennung des schottischen Parlaments und der schottischen Regierung als permanent und die Übertragung legislativer Macht bzw. Präzisierung im Bereich der Income Tax, VAT, Air Passenger Duty, bestimmte Aspekte von welfare und housing-related benefits, vgl. Ohne Autor 2014; Mitchell 2015: 93f; Smith Commission 2015. 847 Vgl. Carrell 2017. 5.2 Kontextfilter: Situativer Kontext des House of Commons 207 dennoch beeinflusst worden sind. Im Gegensatz dazu ist aus dem schottischen Parlament ein zentraler Akteur für die schottische, aber auch die Westminster-Politik geworden. Es haben sich seit den Reformen der 1990er Jahre quasi-föderale Strukturen entwickelt, allerdings fehlen weiterhin Institutionen, die, wie in föderalen Systemen üblich, die Beziehungen zwischen dem Zentralstaat und den Regionen kanalisieren könnten.848 Für das Unterhaus bedeutet dies in der Praxis eine Einschränkung der Parlamentssouveränität durch die Devolution, da es in Angelegenheiten, die an die regionalen Parlamente übertragen sind, keine Gesetze mehr verabschieden kann. Formal steht dem Unterhaus dies weiterhin zu, durch die Regelung der sogenannten Sewel- Konvention verzichtet es allerdings darauf.849 Die Parlamentssouveränität steht also nur noch neben dem Prozess der Devolution: „Devolution is not simply a gift from the Westminster Parliament but a reflection of an autochthonous movement which continues to develop“.850 Für den Handlungskorridor bedeutet dies, dass neue Institutionen geschaffen wurden, die die Macht faktisch aufteilen. Es sind zwar keinen neuen Vetospieler auf zentralstaatlicher Ebene entstanden, aber die Veränderungen in den Regionen beeinflussen den Handlungsspielraum des House of Commons. Die Akteurskonstellation parlamentarischer Führung im House of Commons Die Akteurskonstellation dokumentiert die Interaktionen zwischen den Akteuren und den Gegebenheiten des institutionellen Kontextes spezifisch für den vorliegenden parlamentarischen Zusammenhang. In Tabelle 13 wird sie entsprechend dem Führungstyp und seinem Profil festgehalten. Sowohl die Konstellation des institutionellen Kontextes wird abgebildet, als auch die Zeitintervalle, die den situativen Kontext eingrenzen und für das Fallstudiendesign unerlässlich sind. 5.3 848 Vgl. Scully/Jones 2011: 114/126; Bogdanor 2011: 240. 849 Vgl. Bogdanor 2011: 225; Hadfield 2011: 219. 850 Hadfield 2011: 231. 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 208 Ak te ur sk on ste lla tio n pa rla m en ta ris ch er F üh ru ng im H ou se o f C om m on s Ty p Pr of il A kt eu rs ko ns te lla tio n H ou se o f C om m on s In st itu tio ne lle r K on te xt Si tu at iv er K on te xt in kl . Z ei tin te rv al le O rg an isa tio n Zu stä nd ig ke it fü r A dm in istr at io n un d Ko or di na tio n de r Ab lä uf e i m p ar la m en ta risc he n Be tr ie b Ko nt ak ts ch ni tts te lle In te ra kt io n zw isc he n un d in ne rh al b – Fr ak tio n un d ih re n in te rn en E in he ite n 19 22 C om m itte e u nd P LP – W hi p un d Fr ak tio n (F ra kt io ns vo rs itz en de r, Ba ck be nch er ) – W hi ps u nt er ei na nd er – Sp ea ke r u nd al le n an de re n O rt en u nd P os iti on en Vo r u nd n ac h W rig ht C om m itt ee -R ef or m en G es ta ltu ng Te ilh ab e a n pa rla m en ta risc he n Pr oz es se n (In iti at iv e un d Be gl ei tu ng v on G es et ze n, D eb at te ) G es ta ltu ng d er T ag es or dn un g Th em en se tz un g In te ra kt io n im B er ei ch d er In iti at iv e z w isc he n un d in ne rha lb – Re gi er un gs fr ak tio n, ih re in te rn en E in he ite n, F ra kt ion sv or sit ze nd en – O pp os iti on sfr ak tio n m it Th em en se tz un gs op tio ne n – Ba ck be nc he rn u nd ih re n Fr ak tio ne n – Re gi er un g Vo r u nd n ac h W rig ht C om m itt ee -R ef or m en Ba ck be nc h Bu sin es s C om m itt ee n eu et ab lie rt W ah l d er V or sit ze nd en Ta be lle 1 3 5.3 Die Akteurskonstellation parlamentarischer Führung im House of Commons 209 Ty p Pr of il A kt eu rs ko ns te lla tio n H ou se o f C om m on s In st itu tio ne lle r K on te xt Si tu at iv er K on te xt in kl . Z ei tin te rv al le G es ta ltu ng In te ra kt io n im B er ei ch d er B eg le itu ng , D eb at te u nd T ag es or dn un g zw isc he n un d in ne rh al b – Fr ak tio n, ih re n in te rn en E in he ite n, A bg eo rd ne te n – Pu bl ic B ill C om m itt ee s – Ba ck be nc h Bu sin es s C om m itt ee – Zw ei te K am m er (H ou se o f L or ds ) – Sp ea ke r u nd A bg eo rd ne te w äh re nd d er D eb at te – Re gi er un g fü r d ie T ag es or dn un g – Ba ck be nc he r Ko nt ro lle Ko nt ro lle d er R eg ie ru ng im Ra hm en d es p ar la m en ta risc he n Fr ag er ec ht s So ns tig e P rü fu ng d er Re gi er un gs ar be it In te ra kt io n zw isc he n un d in ne rh al b – O pp os iti on sfr ak tio n un d ih re n Ab ge or dn et en – Ba ck be nc he r d er R eg ie ru ng sfr ak tio n – Sp ea ke r: G es ta ltu ng d er F ra ge re ch te – Se le ct C om m itt ee au ße rh al b de s F ra ge re ch ts Vo r u nd n ac h W rig ht C om m itt ee -R ef or m en M ög lic hk ei te n de r S ele ct C om m itt ee s Sp ea ke r n ac h Pr io rit ät u nd W ah rn eh m un g se ine r F un kt io ne n Q ue lle : e ig en e D ar ste llu ng . 5. Der Handlungskorridor parlamentarischer Führung im britischen House of Commons 210

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Zusammenfassung

Parlamente als kraft- und machtlose Institutionen?

Die vorliegende Untersuchung will diesem Bild entgegentreten und leistet einen Beitrag zu einem nuancierten Blick auf die Arbeit der Parlamente. Unter der Leitfrage, welche Führungsstrukturen im Parlament zu finden und welche Muster parlamentarischer Führung zu identifizieren sind, erweitert die Studie die gewöhnlich exekutive Perspektive der Führungsforschung auf politische Führung in Parlamenten.

Im Anschluss an die theoretische Verankerung des Vorhabens mithilfe einer Konzeptualisierung parlamentarischer Führung widmet sich der empirische Teil der Studie den vielfältigen Mustern parlamentarischer Führung in zwei im deutschsprachigen Raum wenig bis kaum rezipierten Parlamenten: dem britischen House of Commons und dem finnischen Eduskunta.

Es zeigt sich, dass der Fokus auf Führungsmuster eine genauere Identifikation der Macht- und Handlungsmöglichkeiten eines Parlamentes ermöglicht.