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Leon A. Lieblang

Das EEG 2017, page I - XVI

Eine systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4297-7, ISBN online: 978-3-8288-7220-2, https://doi.org/10.5771/9783828872202-I

Series: Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, vol. 25

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen Band 25 Leon A. Lieblang Das EEG 2017 Eine systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land Tectum Verlag Leon A. Lieblang Das EEG 2017. Eine systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen; Band 25 ePDF 978-3-8288-7220-2 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4297-7 im Tectum Verlag erschienen.) ISSN 1867-7614 © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019 Reihencovergestaltung: Ralf Schneider: www.rasch-multimedia.de Umschlaggestaltung: © Tectum Verlag, unter Verwendung des Bildes # 460924582 von Stockr | www.shutterstock.de Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. V Vorwort Wenige Gesetze haben die energiepolitische Landschaft in Deutschland so stark geprägt wie das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Seit fast 20 Jahren ist es eines der Hauptförderinstrumente für erneuerbare Energien und trug wesentlich zum Boom der Windenergie an Land bei. Seit dem Jahr 2000 wurde das EEG mehrfach novelliert, um es neuen Anforderungen anzupassen. Zum 1. Januar 2017 trat die neueste Novelle in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt wurde auch die vorliegende Arbeit verfasst. Wenngleich die erste Ausschreibungsrunde für Windenergie an Land noch nicht stattgefunden hatte, fielen die Beurteilungen unterschiedlich aus: Einerseits wurde die Novelle als großer Wurf gefeiert, andererseits als unsicheres Experiment bezeichnet. Hieraus ergab sich der Bedarf, das Gesetz und seine Wirkungen auf die Windenergie an Land systematisch zu analysieren. Basierend auf einem steuerungstheoretisch-problemlösungsorientierten Ansatz der Gesetzesfolgenabschätzung wird der Frage nachgegangen, welche Ziele der Gesetzgeber mit dem EEG 2017 intendiert, welche Maßnahmen er hierfür initiiert und insbesondere wie diese aller Voraussicht nach wirken werden. Hierzu werden zunächst drei Leitgedanken herausgearbeitet. Eine Prüfung der Plausibilität der herausgearbeiteten Wirkungsketten erfolgt in diesem Rahmen ebenso wie die Untersuchung nichtintendierter Nebenfolgen. Schließlich wird beurteilt, ob der Steuerungsansatz geeignet ist, die Kosten der Förderung zu reduzieren, den Ausbau besser zu steuern und die Akteursvielfalt zu erhalten. Wenngleich aufgrund des Zeitpunktes der Analyse noch nicht auf Ausschreibungsergebnisse zurückgegriffen werden konnte, werden wesentliche Entwicklungen durch die vorgelegten, detaillierten Untersuchungen vorweggenommen. So wird bereits durch die ex-ante-Analyse deutlich, dass eine Privilegierung von Bürgerenergiegesellschaften zu Problemen führen kann. Auch die starken Interdependenzen zwischen den Zielen und Leitgedanken der Novelle werden herausgearbeitet, so unter anderem der Zusammenhang zwischen Ausschreibungsmenge und Wettbewerbsintensität. VI Inzwischen haben die ersten Ausschreibungsrunden stattgefunden. Dabei zeigt sich, dass viele der in der Analyse erwarteten Nebenfolgen tatsächlich eintraten. Mehr noch: Die Windenergie an Land befindet sich in der größten Krise seit Jahren, der Zubau hat sich stark verringert. Dies ausschließlich auf das Ausschreibungssystem zurückzuführen wäre ein Fehler. Jedoch zeigt die Analyse, dass viele der Entwicklungen durchaus abzusehen waren. Somit trägt die Arbeit nicht nur zu einem Verständnis der Novelle bei, sondern zeigt zugleich auf, wie aktuell die Frage um die angemessene Steuerung der Windenergie an Land weiterhin ist. Duisburg im November 2019 Leon A. Lieblang VII Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis ............................................................... XI Anhangsverzeichnis ................................................................ XIII Abkürzungsverzeichnis ............................................................. XV 1 Einleitung .............................................................................. 1 2 Grundlagen, Entwicklungslinien und Analyse staatlicher Steuerung .............................................................................. 9 2.1 Entwicklungslinien staatlicher Steuerung .......................................... 9 2.2 Staatliche Steuerung in der Energiepolitik ...................................... 12 2.3 Ansatz für ein reflektiertes Policy-Design ...................................... 16 2.3.1 Systematisierung anhand analytischer Problemkategorien .................................................................................................. 17 2.3.2 Steuerungsinstrumente ......................................................... 20 2.3.3 Steuerungskonzeptionen ...................................................... 22 2.3.4 Bewertungskriterien .............................................................. 24 2.3.5 Rolle gesellschaftlicher Akteure und Einigungskosten .... 25 2.3.6 Institutionelle Rahmenbedingungen ................................... 26 3 Die Förderung erneuerbarer Energien im EEG als Gegenstand problemorientierter staatlicher Steuerung ..... 27 3.1 Das EEG als Grundlage des Ausbaus erneuerbarer Energien .... 27 3.2 Problem- und Instrumentenanalyse ................................................. 29 3.2.1 Verzerrte Ressourcenallokationen als Ansatzpunkt des EEG 2017 ............................................................................... 30 3.2.2 Instrumentenanalyse: Positive finanzielle Anreize als Steuerungsinstrument des EEG .......................................... 32 3.2.3 Erweiterte Betrachtung der Rechtfertigung des gewählten Instruments ............................................................................ 36 3.3 Zwischenfazit: Das EEG als Gegenstand problemorientierter staatlicher Steuerung? ......................................................................... 40 VIII 4 Die systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land im EEG 2017 ............................. 43 4.1 Institutionelle Rahmenbedingungen ................................................ 43 4.2 Windenergie im EEG 2017: Steuerung mittels dreier Leitgedanken ........................................................................................ 47 4.2.1 Teilkonzeption 1: Einführung von Ausschreibungen zur Erhöhung der Kosteneffizienz ............................................ 50 4.2.1.1 Interventionshypothese ............................................... 52 4.2.1.2 Kausalhypothese 1 ........................................................ 55 4.2.1.3 Kausalhypothese 2 ........................................................ 59 4.2.1.4 Kausalhypothese 3 ........................................................ 59 4.2.2 Teilkonzeptionen 2-3: Festlegung von Ausschreibungsmengen (2) und Einführung von Präqualifikationsanforderungen (3) zur Mengensteuerung .................................................................................................. 60 4.2.2.1 Interventionshypothese 1 ............................................ 64 4.2.2.2 Interventionshypothese 2 ............................................ 72 4.2.2.3 Kausalhypothese 1 ........................................................ 77 4.2.2.4 Kausalhypothese 2 ........................................................ 79 4.2.3 Teilkonzeptionen 4-6: Teilnahme ohne BImSchG- Genehmigung (4), Erleichterte Präqualifikation (5) und Uniform Pricing (6) zur Beibehaltung der Akteursvielfalt .................................................................................................. 80 4.2.3.1 Interventionshypothese 1 ............................................ 86 4.2.3.2 Interventionshypothese 2 ............................................ 88 4.2.3.3 Interventionshypothese 3 ............................................ 89 4.2.3.4 Kausalhypothese 1 ........................................................ 90 4.3 Zwischenfazit: Das EEG 2017 – (in)kohärente staatliche Steuerung? ............................................................................................ 91 4.3.1 Energiepolitisches Zieldreieck ............................................. 91 4.3.2 Das EEG 2017 – Ein Gesetz der Widersprüche? ............ 92 4.3.3 Grenzen der Marktkompatibilität ....................................... 93 5 Fazit und Politikempfehlungen .......................................... 97 IX Literaturverzeichnis .................................................................. 105 Anhang ...................................................................................... 121 XI Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Idealtypischer Aufbau einer differenzierten Analyse einer Steuerungskonzeption. ............................................................................... 24 Abbildung 2: Teilkonzeption 1: Einführung von Ausschreibungen zur Erhöhung der Kosteneffizienz. ................................................................ 52 Abbildung 3: Anteil des aus erneuerbaren Energien erzeugten Stroms am Bruttostromverbrauch (bis 2015) sowie geplanter Ausbaukorridor (2016–2050) gemäß § 1 Abs. 2 EEG 2017 ............................................. 61 Abbildung 4: Teilkonzeptionen 2-3: Mengensteuerung des Ausbaus zur Einhaltung des Ausbaukorridors. ...................................................... 64 Abbildung 5: Zubauzahlen der Windenergieleistung an Land ............ 67 Abbildung 6: Potenzieller Zu- und Abbau der Windenergieleistung 2021–2037 .................................................................................................... 69 Abbildung 7: Teilkonzeptionen 4-6: Beibehaltung der Akteursvielfalt durch eine simulierte Angleichung der Bieterchancen aller Akteursgruppen. .......................................................................................... 84 XIII Anhangsverzeichnis Abbildung a: Tabellarischer Überblick der positiven finanziellen Anreize. ...................................................................................................... 122 Abbildung b: Entwicklung der EEG-Umlage 2010–2017. ................ 122 Abbildung c: Gütefaktor, Korrekturfaktor und Vergütungssätze zur Berechnung des anzulegenden Wertes nach dem Referenzertragsmodell für einen beispielhaften Vergütungssatz von 6,00 ct/kWh auf einen 100-Prozent-Standort. ..................................... 122 Abbildung d: Ausschreibungsmengen gemäß § 28 Abs. 1 EEG 2017 ..................................................................................................................... 123 Abbildung e: Stromgestehungskosten verschiedener Energieträger . 123 Abbildung f: Schematische Kosten-Risiko-Charakteristika von Windenergieprojekten: Späte Ausschreibung. ...................................... 124 Abbildung g: Schematische Kosten-Risiko-Charakteristika von Windenergieprojekten: Frühe Ausschreibung. ..................................... 124 Abbildung h: Absolute Anzahl der Energiegenossenschaften und jährliches Wachstum 2001–2013. ........................................................... 125 XV Abkürzungsverzeichnis ABl. Amtsblatt der Europäischen Union AEE Agentur für Erneuerbare Energien e.V. AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union AGEE-Stat Arbeitsgruppe Erneuerbare Energien-Statistik BDEW Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. BEE Bundesverband Erneuerbare Energien e.V. BGBl. Bundesgesetzblatt BImSchG Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz) BImSchV Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes BMF Bundesministerium der Finanzen BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit BMUB Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (seit 2013); Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (bis 2013) BNetzA Bundesagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) BR-Drs. Bundesratsdrucksache BT-Drs. Bundestagsdrucksache BWE Bundesverband WindEnergie e.V. CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands CSU Christlich-Soziale Union in Bayern e.V. XVI ct/kWh Cent pro Kilowattstunde DIBt Deutsches Institut für Bautechnik DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung DLR Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt e.V. EEG Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz) EG Europäische Gemeinschaft EnKliP Energie- und KlimaPolitik Beratung ETS European Union Emissions Trading System EuG Gericht der Europäischen Union EuGH Europäischer Gerichtshof IZES Institut für ZukunftsEnergieSysteme kW Kilowatt kWh Kilowattstunde LUBW Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg MW Megawatt REN 21 Renewable Energy Policy Network for the 21st Century Rs. Rechtssache Slg. Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands StGB Strafgesetzbuch UN Vereinte Nationen ÜNB Übertragungsnetzbetreiber VDMA Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau e.V. WEA Windenergieanlage

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Zusammenfassung

Das EEG 2017 wurde als Paradigmenwechsel gefeiert. Zweifellos waren mit der Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes insbesondere für die Windenergie an Land weitreichende Änderungen verbunden. Im Zentrum stand die Einführung von Ausschreibungen – und die Hoffnung einer höheren Marktintegration und Kosteneffizienz.

Inzwischen ist Ernüchterung eingekehrt und der Ausbau der Windenergie zum Erliegen gekommen. Waren die Folgen in dieser Form abzusehen? Basierend auf einem steuerungstheoretisch-problemlösungsorientierten Ansatz der Gesetzesfolgenabschätzung wird dieser Frage nachgegangen. Konkret werden die Problemlösungsfähigkeit des Policy-Designs untersucht, die Leitgedanken einer Plausibilitätsprüfung unterzogen und das Gesetz auf nichtintendierte Nebenfolgen überprüft.

Die Studie zeigt: Das EEG bietet grundsätzlich ursachenadäquate Lösungen an. Die Analyse der Steuerungskonzeptionen verweist hingegen auf eine unbefriedigende Zielerreichung. Politikempfehlungen zeigen Alternativen auf.