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5 Fazit und Politikempfehlungen in:

Leon A. Lieblang

Das EEG 2017, page 97 - 104

Eine systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4297-7, ISBN online: 978-3-8288-7220-2, https://doi.org/10.5771/9783828872202-97

Series: Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, vol. 25

Tectum, Baden-Baden
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97 5 Fazit und Politikempfehlungen Ziel der Arbeit war die systematische Analyse des Erneuerbare-Energien-Gesetzes 2017. Hierbei standen die Problemlösungsfähigkeit des Gesetzes als solches und die Analyse der im EEG 2017 gewählten Instrumente zur Förderung der Windenergie an Land als bedeutendster erneuerbarer Energieträger im Mittelpunkt. Im Rahmen der theoretischen Vorarbeiten bestätigte sich, dass der Ansatz nach Dose für die Analyse des vorliegenden Gesetzes eine hohe Geeignetheit aufweist. Die Nachzeichnung der staatlichen Steuerung in dem Feld der Energiepolitik zeigte, dass diese oftmals analog zu den wesentlichen Entwicklungslinien der staatlichen Steuerung der Nachkriegszeit verlief, aber auch Besonderheiten aufweist. Hierunter zählen insbesondere die dynamische Entwicklung der letzten Jahre, eine immer noch nachwirkende korporatistische Regelungsstruktur und eine damit einhergehende starke Stellung der Akteure sowie ein zunehmender Regelungsbedarf des Politikfeldes. Das dritte Kapitel bildete einen der beiden Hauptteile und bezog sich grundsätzlich auf das Erneuerbare-Energien-Gesetz, welches eine hohe quantitative Effektivität aufweist, gleichzeitig aber in seiner ökonomischen Effizienz umstritten ist. Bei der Problemanalyse zeigte sich, dass das EEG grundsätzlich an zwei gesellschaftlichen Problemlagen ansetzt: Den positiven, vor allem aber den negativen externen Effekten. Die wirtschaftswissenschaftlich fundierte Analyse führte zu dem Ergebnis, dass verzerrte Ressourcenallokationen vorliegen, insbesondere durch die Emission klimaschädlicher Treibhausgase im Rahmen konventioneller Verstromung. Dieses Marktversagen rechtfertigt wirtschaftspolitische Eingriffe. Die darauf aufbauende Instrumentenanalyse ergab, dass das Steuerungsinstrument des EEG, wie im Umweltbereich üblich, der positive finanzielle Anreiz ist, der seinen Ausdruck in einer auf 20 Jahre garantierten Einspeisevergütung findet. Hervorzuheben ist, dass der Anreiz nicht staatsseitig gezahlt, sondern durch die EEG-Umlage auf den nichtprivilegierten Letztverbraucher umgelegt wird. Die Analyse der europäischen Rechtsprechung zeigte jedoch, dass auch der vom EEG ausgehende positive finanzielle Anreiz als Subvention bzw. Beihilfe eingestuft werden kann. Das Maß des gesellschaftlichen Widerstandes seitens der nichtprivilegierten Letztverbraucher ist aufgrund dieser konkreten Ausgestaltung auch für eine redistributive Policy als überproportional hoch zu bewerten. 98 Für die Internalisierung der positiven externen Effekte ist das Instrument im Rahmen der theoretischen Überlegungen als ursachenadäquat zu bewerten. Für die Internalisierung der negativen externen Effekte ist dies hingegen nicht der Fall. Hier existiert mit dem Emissionsrechtehandel eine Lösung, die bei einer wirksameren Ausgestaltung eine höhere Geeignetheit aufweist. Während mit einer stark theoriegeleiteten Sichtweise argumentierend ausschließlich ein Emissionsrechtehandel infrage käme, zeigte der multifaktorielle Erklärungsansatz unter Hinzuziehung weiterer Bewertungskriterien und mit Rückgriff auf gewonnene Erkenntnisse aus der Analyse des Feldes der Energiepolitik, dass die strikt wohlfahrtsökonomisch ausgerichtete Betrachtungsweise nicht zielführend ist und das Instrument der positiven finanziellen Anreize eine ursachenadäquate Lösung zweiten Grades darstellt. Die in der Literatur und teilweise auch Praxis vielfach vertretene Sichtweise, dass nur der Einsatz eines Emissionshandels zu rechtfertigen sei, kann damit nicht bestätigt werden. Die Frage, ob die Instrumente des EEG ursachenadäquat ansetzen, kann hingegen bejaht werden. Im vierten Kapitel standen die Regelungen zum EEG 2017 im Vordergrund. Anders als vom Gesetzgeber hervorgebracht zeigte die rechtswissenschaftlich angeleitete Analyse, dass zwar nationale Pfadabhängigkeiten und europäische Vorgaben bestehen, die die Einführung von Ausschreibungen nahelegen; es ergeben sich aus den institutionellen Rahmenbedingungen aber keine Sachzwänge oder Rechtsverbindlichkeiten. Im Gegenteil: Unter bestimmten Umständen ist die Abschaffung von Ausschreibungen als begründet anzusehen. Bei der Analyse – wobei hier die komplexitätsreduzierende Funktion des Ansatzes positiv hervorzuheben ist – zeigte sich, dass der Gesetzgeber drei Leitgedanken verfolgt: Die Einführung von Ausschreibungen zur Erhöhung von Kosteneffizienz (Steuerungskonzeption 1), die Mengensteuerung des Ausbaus zur Einhaltung des Ausbaukorridors (Steuerungskonzeption 2) und Erleichterungen für Bürgerenergiegesellschaften zur Beibehaltung der Akteursvielfalt (Steuerungskonzeption 3). Grundsätzlich sind dabei starke Interdependenzen zwischen den Zielen und Leitgedanken festzustellen, wobei der Leitgedanke einer erhöhten Kosteneffizienz im Vordergrund steht, die Mengensteuerung eine Konkretisierung darstellt und die simulierte Angleichung der Bieterchancen aller Akteursgruppen intendierte Nebenwirkungen abfangen soll. Dies birgt Gefahren: Eine enge Interdependenz der Maßnahmen setzt voraus, dass diese wie vom Gesetzgeber beabsichtigt ineinandergreifen und sich in ihrer Wirkung im Optimalfall positiv verstärken. 99 Die Analyse zeigte hingegen, dass ein hohes Risiko eingegangen wird: Bleiben die Effekte einer Maßnahme aus oder treten Nebenfolgen auf, ist damit zu rechnen, dass mehrere Ziele nicht erreicht werden und stattdessen eine negative Verstärkung erfolgt. Grundsätzlich sind Ausschreibungen dabei ein Mittel, welches Überförderungen durch einen erhöhten Wettbewerb um den niedrigsten Erzeugerpreis entgegenwirken kann. Damit bieten sie durch ihre Marktbasiertheit vor allem Vorteile der dynamischen Effizienz. Durch die Einpreisung von erhöhten Bieterrisiken können diese Vorteile jedoch egalisiert werden. Auch der internationale Vergleich verdeutlicht, dass selbst die flankierenden Maßnahmen keine Garantie für eine niedrigere Vergütung darstellen. Dass der Gesetzgeber Pilotausschreibungen lediglich für andere Energieträger durchgeführt hat und trotz anderer Voraussetzungen und Gegebenheiten auf Ergebnisse hieraus verweist, ist vor diesem Hintergrund besonders zu kritisieren. Letztlich sind die Auswirkungen auf die Höhe der Fördersätze davon abhängig, ob potenzielle Gewinne an Kosteneffizienz und preissenkende Effekte durch das Verfahren der Ausschreibungen nicht durch die Einpreisung des Risikoaufschlags in das Gebot oder strategisches Bieterverhalten ausgeglichen oder sogar überkompensiert werden. Eine endgültige Bewertung gestaltet sich nicht zuletzt aufgrund der mangelnden Operationalisierbarkeit des Ziels schwierig. Die Mengenbegrenzung hingegen ist unvermeidbar, falls die Kosteneffizienz im Rahmen von Ausschreibungen nicht konterkariert werden soll. Auch wenn die Mengensteuerung kein neuer Gedanke ist, ist der Austausch der Preis- durch eine Mengensteuerung grundsätzlich positiv zu bewerten: Die Steuerungswirkung durch degressiv ausgestaltete Einspeisevergütungen war ineffizient. Die Mengensteuerung ist hier deutlich effizienter, verlangt weniger staatliches Steuerungswissen und dient der effektiven Vermeidung einer Übersteuerung. Die erfolgten Berechnungen zeigen jedoch, dass durch die Höhe der Ausschreibungsmenge die Wettbewerbsintensität, welche Voraussetzung für die Kosteneffizienz ist, in einer ersten Phase bis zum Jahr 2021 voraussichtlich nicht gegeben ist. Weitere Regelungen wie die Übertragung nicht bezugschlagter Ausschreibungsmengen auf den nächsten Gebotstermin werden dieses Problem intensivieren. Dies ist insbesondere vor dem Umstand zu sehen, dass bei anderen Energieträgern keine Ausschreibungen erfolgten, weil Marktanalysen zufolge die Wettbewerbsintensität nicht in einem ausreichenden Maße vorhanden ist. Grundsätzlich ist eine Anpassung in Form einer Änderung der Ausschreibungsmenge mit 100 vergleichsweise einfachen Mitteln möglich. Dadurch entstünden jedoch neue Probleme: Würde die ausgeschriebene Menge abgesenkt, erhöhte dies den Wettbewerb; dann jedoch ist das Erreichen der Ausbauziele zweifelhaft, wie weitergehende Analysen zeigten. Wie der Gesetzgeber diesen Zielkonflikt auflösen möchte, bleibt im EEG 2017 unbeantwortet. Nicht minder kritisch sind die Auswirkungen der Brutto-Zubaumenge in einer zweiten Phase nach dem Jahr 2021 zu sehen. Repower- Maßnahmen werden hier zu einem verstärkten Wettbewerb und damit zu positiven Effekten auf die Kosteneffizienz führen; dies erfolgt jedoch zulasten der Akteursvielfalt und insbesondere der Ausbauziele. Besonders der nach der gegenwärtigen Ausgestaltung zu erwartende Rückbau von Leistung macht Änderungen praktisch unabdingbar. Bei der Ausgestaltung zur Verhinderung der Unterschreitung der Ausbaumengen wählte der Gesetzgeber einen restriktiven Weg, um möglichst hohe Realisierungsraten zu erzielen. Dies ist vor dem Hintergrund von Wettbewerbsintensität und Ausbauzielen nachvollziehbar, hat jedoch bedeutende Auswirkungen für Bürgerenergiegesellschaften. Diese wurden in der dritten Steuerungskonzeption untersucht. Grundsätzlich ist zunächst festzustellen, dass die den Bürgerenergiegesellschaften zukommenden Sonderregelungen in der hohen Bedeutung dieser, insbesondere hinsichtlich gesellschaftlicher und volkswirtschaftlicher Nutzeneffekte, begründet sind. Die Maßnahme einer frühen Ausschreibung ist als wirksam einzustufen, um einer Vielzahl ansonsten vorhandener Risiken entgegenzuwirken. Auch ist nachvollziehbar, dass der Gesetzgeber – abermals vor dem Hintergrund von Wechselwirkungen, hier vor allem eines verringerten Wettbewerbs durch strategische Dimensionierung – keine vollständige Ausnahme vom Ausschreibungsverfahren ermöglicht. Letztendlich entfalten die Maßnahmen sogar eine so starke Wirkung, dass es nicht nur zu einer Angleichung, sondern Bevorzugung kleinerer Akteure kommt. Dies erscheint mit Blick auf die gesamtgesellschaftlich positiven Effekte ebenso gerechtfertigt wie die hohen Hürden zur Erlangung des Status als Bürgerenergiegesellschaft. Gleichwohl bleibt die Frage, ob die hohen Vorlaufkosten von Bürgerenergiegesellschaften akzeptiert werden und die „Energiewende von unten“ in ihrer ursprünglich regionalen und diversifizierten Ausprägung erhalten bleibt. Nicht auszuschließen ist, dass die Komplexität der Regelungen prohibitive Wirkung entfaltet. In der Gesamtbewertung der gemeinsamen Wirkung der Steuerungsansätze ist festzuhalten, dass die Ausschreibungen zunächst zu niedrigeren Fördersätzen führen können. Paradoxerweise ist dies vor 101 allem auf das administrativ festgelegte Höchstgebot und damit eine marktregulierende Maßnahme zurückzuführen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bestimmte Probleme grundsätzlich aus dem Verfahren der Ausschreibungen resultieren. Viele der Kritikpunkte gehen jedoch auch auf die konkrete Ausgestaltung zurück. Sie führt zudem teilweise dazu, dass Potenziale zur Steigerung der Effizienz nicht vollständig gehoben werden. Die Beibehaltung der Akteursvielfalt wird nur durch eine Besserstellung betroffener Akteure ermöglicht. Die vergleichsweise geringen Effizienzgewinne werden jedoch zulasten der Ausbauziele und damit Klimaziele sowie auch möglicher weiterer Effizienzgewinne durch den schnellen Ausbau der Windenergie an Land erreicht. Auch führen durch die konkrete Ausgestaltung weitreichende Nebenund Wechselwirkungen zu der anfangs angesprochenen, überaus hohen Komplexität des EEG 2017. Schließlich sind vor allem in Bezug auf die Kompatibilität mit gleichzeitig wirkenden Einflüssen staatlicher Steuerung starke Widersprüche auszumachen, bei denen unklar bleibt, wie sie aufgelöst werden sollen. In letzter Konsequenz können diese Probleme zu einer verminderten Akzeptanz der Energiewende insgesamt führen. Aus der Analyse ergaben sich auch Schlussfolgerungen zu Fragen nach Implikationen auf einer größeren Ebene. Wie einleitend beschrieben betraf dies erstens die Frage nach dem Einklang mit dem energiepolitischen Zieldreieck und wie sehr die erneuerbaren Energien an den Markt herangeführt werden können. Hinsichtlich der Orientierung am energiepolitischen Zieldreieck zeigte sich, dass die Gleichrangigkeit der Ziele – sofern diese Bewertung ohne eine hinreichende Operationalisierung der Ziele durch den Gesetzgeber möglich ist – nicht gegeben ist. Gerade durch die in der Gesamtbewertung gezeigte Fokussierung auf Effizienzgewinne mittels Ausschreibungen rückt vor allem das Ziel der Umweltverträglichkeit durch die Begrenzung des Ausbaus in den Hintergrund. Das Erreichen der Klimaziele – wenn dies auch stark abhängig von einflussreichen Drittvariablen ist – wird mit dem EEG 2017 aller Voraussicht nach nicht erreicht. Insofern ist das EEG 2017 auch hinsichtlich des Kriteriums eines zukunftsfähigen Gesamtkonzepts kritisch zu sehen. Schließlich ist festzustellen, dass die so starke Fokussierung auf Effizienzgewinne zumindest dadurch ein Stück weit entschärft wird, als dass die Formulierung eines politischen Ziels den Markmechanismus von Angebot und Nachfrage teilweise aushebelt und vielmehr ein im politisch geschaffenen Rahmen möglichst kostengünstiger Ausbau erfolgen sollte. Ob dies durch Ausschreibungen, die ja gerade auf eine 102 starke Marktbezogenheit abstellen, möglich ist, erscheint zumindest fragwürdig. Dies ist umso mehr der Fall, wenn beachtet wird, dass gleichzeitig die Rahmenbedingungen stark steuernde Elemente enthalten, die einer Marktbasiertheit entgegenstehen. Zugleich wäre der Einsatz weiterer steuernder Elemente wie eine Mindesthöhe der Gebote bedenkenswert gewesen. Wie die Analyse der institutionellen Rahmenbedingungen gezeigt hat, ist die Erforderlichkeit von Ausschreibungen nicht gegeben, falls ein höheres Förderniveau im Vergleich zu einer administrativ festgesetzten Einspeisevergütung oder zur Realisierung nur weniger Vorhaben führt. Beides ist der Analyse folgend durchaus möglich, sodass der Bedarf einer Novellierung möglicherweise schon bald gegeben ist. Eine Arbeit weist immer auch Grenzen auf. Da es sich um eine Exante-Analyse handelt, können noch keine Erkenntnisse aus den ersten Ausschreibungsrunden in die Bewertung einfließen. Umso wichtiger wird es sein, auch vor dem Hintergrund der institutionellen Rahmenbedingungen, diese zu evaluieren und hieraus mögliche Änderungen abzuleiten. Gleichwohl soll die Arbeit durch ihren steuerungstheoretisch fundierten Ansatz dazu beitragen, dass bei einer erneuten Novellierung das sich aus der Analyse ergebende Wissen zu einer besseren Steuerung beiträgt. Hier ergibt sich der anwendungsorientierte Wert der Arbeit, der konkret auf Handlungsanleitungen und Politikempfehlungen abstellt. Denn zu einer steuerungstheoretisch angeleiteten Arbeit mit Anwendungsorientierung gehören – insbesondere bei einem Gesetz, das innerhalb weniger Jahre vielfache Novellierungen erfahren hat – auch das Aufzeigen von Möglichkeiten, wie Steuerungsfehlern entgegengewirkt werden kann. So zeigte die erweiterte Betrachtung, dass eine Begrenzung der Ausbaumenge für den Energieträger Wind an Land vor dem Hintergrund der Kosteneffizienz nicht sinnvoll ist. Durch die äu- ßerst geringen Kosten für den Ausbau von Windenergie an Land wäre ein möglichst schneller Ausbau sinnvoller, wenngleich dies immer vor dem Hintergrund der Netzstabilität und Versorgungssicherheit geschehen müsste. Hierfür spricht auch, dass bei der geplanten Ausbaugeschwindigkeit die Klimaziele aller Voraussicht nach verfehlt werden. Vorteile würden sich durch einen schnellen Ausbau der Windenergie also dadurch ergeben, dass durch eine Übererfüllung der Ziele im Sektor Strom die verfehlten Ziele der Wärme- und Verkehrswende teilweise ausgeglichen werden könnten. Auch könnte über den Einsatz technologieneutraler Ausschreibungen verstärkt nachgedacht werden, 103 wenn ein tatsächlicher Wettbewerb erfolgen soll. Dies würde die Windenergie an Land bevorzugen. Das EEG legt hier richtigerweise erste Grundlagen – zum 1. Mai 2018 muss gemäß § 39i Abs. 2 S. 3 EEG 2017 hierzu eine Rechtsverordnung erlassen werden. Ergänzt werden diese Überlegungen durch die wichtige Erkenntnis, dass spätestens nach dem Jahr 2021 eine Erhöhung der Ausbaumenge erfolgen sollte. Ziel des Ansatzes ist trotz aller Einschränkungen auch, die Wirkungen des Gesetzes antizipierend zu beurteilen. Ist es letztlich ein Experiment mit unklarem Ausgang? Da oftmals mit unklarer Operationalisierung – wie bei der Kosteneffizienz – oder mit stark variablenabhängigen Zielen – wie dem Stromverbrauch zur Bestimmung des Erreichens der Ausbauziele – gearbeitet wurde, kann nicht immer ein belastbares und eindeutiges Ergebnis vorgewiesen werden. Deutlich geworden ist aber, dass der Gesetzgeber für eine stärkere Heranführung an den Markt nicht unerhebliche Risiken eingegangen ist. Dies ist vor dem bestehenden Konflikt, wie stark die erneuerbaren Energien an den Markt herangeführt werden können, zu verstehen. Die Arbeit legt zudem den Schluss nahe, dass die Voraussetzungen, auf denen das EEG gründet – insbesondere europäischer Natur – nicht in vollem Maße gegeben sind. Schließlich bleibt anzumerken, dass der in der vorliegenden Arbeit verwendete Ansatz auch die Intention beinhaltet, dass die Policy-Forschung Praxisrelevanz (wieder)erlangt. Die vorliegende Arbeit unterstreicht, dass dies nicht nur geboten, sondern auch möglich ist. Sie ist daher auch als ein Beitrag zu sehen, diese Absicht zu fördern.

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Zusammenfassung

Das EEG 2017 wurde als Paradigmenwechsel gefeiert. Zweifellos waren mit der Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes insbesondere für die Windenergie an Land weitreichende Änderungen verbunden. Im Zentrum stand die Einführung von Ausschreibungen – und die Hoffnung einer höheren Marktintegration und Kosteneffizienz.

Inzwischen ist Ernüchterung eingekehrt und der Ausbau der Windenergie zum Erliegen gekommen. Waren die Folgen in dieser Form abzusehen? Basierend auf einem steuerungstheoretisch-problemlösungsorientierten Ansatz der Gesetzesfolgenabschätzung wird dieser Frage nachgegangen. Konkret werden die Problemlösungsfähigkeit des Policy-Designs untersucht, die Leitgedanken einer Plausibilitätsprüfung unterzogen und das Gesetz auf nichtintendierte Nebenfolgen überprüft.

Die Studie zeigt: Das EEG bietet grundsätzlich ursachenadäquate Lösungen an. Die Analyse der Steuerungskonzeptionen verweist hingegen auf eine unbefriedigende Zielerreichung. Politikempfehlungen zeigen Alternativen auf.