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2 Grundlagen, Entwicklungslinien und Analyse staatlicher Steuerung in:

Leon A. Lieblang

Das EEG 2017, page 9 - 26

Eine systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4297-7, ISBN online: 978-3-8288-7220-2, https://doi.org/10.5771/9783828872202-9

Series: Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, vol. 25

Tectum, Baden-Baden
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9 2 Grundlagen, Entwicklungslinien und Analyse staatlicher Steuerung „Substanz und Qualität ursachengerechter staatlicher Steuerung sind ganz offensichtlich durch unser noch immer unzureichendes Verständnis der steuerungsrelevanten Zusammenhänge begrenzt“27 – effektive und ursachenadäquate Steuerung ist ein Ideal, welches ebenso oft angestrebt wie verfehlt wird. Gleichwohl kommt staatlicher Steuerung unverändert eine immense Bedeutung zu. Und so gibt es kein Politikfeld, welches keiner staatlichen Steuerung unterliegt, aber zugleich auch keines, welches nicht das Potenzial der Fehlsteuerung aufweist. Im Angesicht der Bedeutung staatlicher Steuerung ist die Frage, wie diese ursachenadäquat und problemorientiert erfolgen kann, von großer Relevanz. Auch wenn der Schwerpunkt der Arbeit die systematische Analyse bildet, müssen zuvor die steuerungstheoretischen Entwicklungslinien des zugrundeliegenden Ansatzes zweifelsohne nachgezeichnet werden. Daher stehen im folgenden Kapitel die theoretischen Grundlagen staatlicher Steuerung im Vordergrund. Zunächst wird – überblicksartig – für ein Verständnis der historisch-theoretischen Grundlagen gesorgt, um den verwendeten Ansatz einzuordnen. Dies wird Gegenstand des Kapitels 2.1 sein. Um eine politische Maßnahme zu bewerten, die in das Feld der Energiepolitik fällt, ist es zudem einem besseren Verständnis zuträglich, die Besonderheiten staatlicher Steuerung speziell in diesem Feld herauszuarbeiten – dies erfolgt in Kapitel 2.2. Anschließend wird der Ansatz problemorientierter staatlicher Steuerung nach Dose vorgestellt werden, der die Grundlage des Hauptteils der Arbeit bildet. Seine Vorstellung erfolgt in Kapitel 2.3. 2.1 Entwicklungslinien staatlicher Steuerung Es ist die heutige Gesellschaft, konstatierte Mayntz bereits 1985, in der, trotz oder gerade wegen eines hohen Maßes an Komplexität, funktionaler Differenzierung und unterschiedlicher Akteure „in einem nie vorher dagewesenen Maß versucht wird, die […] Entwicklungen steuernd in den Griff zu bekommen“28. Dies war nicht immer der Fall: Im politischen Umfeld der Nachkriegszeit war zunächst eine Zurückhaltung der staatlichen Steuerung auszumachen, bevor ökonomische Krisen in den 1960er Jahren und politische Reaktionen auf diese zu einem gestei- Dose 2008a, S. 135. Mayntz 1985, S. 15. 10 gerten Planungsoptimismus führten, der schließlich in einer Planungseuphorie mündete.29 Umso enttäuschender waren die Grenzen staatlicher Steuerung, die sich vor den hohen Erwartungen auftaten: Es wurde eine „trotz aller politischen Steuerungsversuche offenbar nicht beherrschte Eigendynamik der Gegenwartsgesellschaften“30 deutlich und „ein asymmetrisches Verhältnis zwischen aktivem ‚Steuerungssubjekt’ und passivem oder zumindest nur reaktiv handelndem ‚Steuerungsobjekt’“31 offenbart. Ergänzt durch Abhandlungen über die Grenzen der administrativen Steuerung setzte dieser Befund den zunächst vorherrschenden, positiv besetzten Steuerungsvorstellungen ein Ende und war der Beginn einer „Unregierbarkeitsdebatte“32. Vorzeitiger Höhepunkt der Debatte waren die Ausführungen von Luhmann, der, basierend auf der allgemeinen Systemtheorie, von einer „Selbstüberforderung der modernen Gesellschaft“33 sprach, die „zunehmender Verunsicherung in bezug [sic!] auf die Gestaltbarkeit der Zukunft“34 ausgesetzt sei. Luhmann selbst sah dabei aufgrund der Autopoiesis der Systeme die Möglichkeit der Steuerbarkeit dieser äußerst pessimistisch: Wenn sogar eine Selbststeuerung eines Systems nicht möglich ist, gelte dies erst recht für die Fremdsteuerung durch ein anderes System, welches allenfalls imstande ist, Anreize zu schaffen.35 Auch die Steuerungsfähigkeit des politischen Systems wird darüber hinaus als nicht gegeben angenommen. So sei letztlich „nicht leicht zu erkennen, daß [sic!] und wie wenigstens einige der mit Steuerung verbundenen Erwartungen gerettet werden könnten“36. Dem steuerungspessimistischen Ansatz von Luhmann steht die handlungstheoretische Sichtweise gegenüber, welche von einer grund- 29 Hiermit korrespondiert auch das zu dieser Zeit erstmalige und im Anschluss vermehrte Auftreten des Steuerungsbegriffs in der sozialwissenschaftlichen Literatur (vgl. m.w.N. Mayntz 1987, S. 91 ff.). 30 Mayntz 1983, zit. n. Mayntz/Scharpf 1995, S. 10. 31 Mayntz/Scharpf 1995, S. 10. 32 von Beyme 1997, S. 20 [Hervorheb. im Original]. 33 Luhmann 1994, S. 300. 34 Luhmann 1994, S. 324. 35 Vgl. Luhmann 1994, S. 337 f. 36 Luhmann 1994, S. 325. 11 sätzlich zu bejahenden, wenn auch nicht uneingeschränkten Steuerbarkeit ausgeht.37 Die bestehende Kritik an Luhmann38 stellt dabei unter anderem darauf ab, dass existierende Steuerbarkeitshindernisse auf die Komplexität und dynamische Eigenart moderner Gesellschaften und auf die auf dem Organisationsgrad beruhenden Widerstandsmöglichkeiten der Steuerungsfelder zurückzuführen sind.39 Neben empirischen Beispielen wird auch die Verfügbarkeit von Steuerungsmitteln monetärer und rechtlicher Prägung hervorgehoben.40 Dieser Sichtweise folgend ist die Steuerungsfähigkeit abhängig von einer Vielzahl von Erfolgsfaktoren, so dem Steuerungswissen, den Akteurskonstellationen, dem Vollzug und der gesellschaftlichen Problemlage.41 Der in der Arbeit Anwendung findende Ansatz von Dose stellt auf handlungstheoretische Überlegungen ab. Dies ist zunächst schlicht auf den Umstand zurückzuführen, dass eine stark steuerungspessimistische Fundierung als Grundlage eines steuerungsoptimistischen Ansatzes wenig geeignet erscheint.42 Ergänzt wird diese Perspektive durch eine neoinstitutionalistische Sichtweise, die die Grundlage der Problemanalyse bildet.43 Diese eher steuerungsoptimistische Perspektive passt sich ein in neuere Tendenzen. Zwar führte zunächst der Niedergang des Steuerungsoptimismus zu einem verstärkten Vertrauen in die Selbstregulierung des Marktes, das mit Privatisierungs- und Liberalisierungstendenzen einherging – beispielhaft hierfür steht, wie später gezeigt wird, das Feld der Energiepolitik. Doch die Nachwirkungen der Weltwirtschaftsund Finanzkrise vermochten es, die staatliche Steuerung wieder in den Fokus zu rücken und zu einer „Rückkehr des Staates“44 beizutragen. Dennoch sind heute die alten Probleme aus Zeiten der Steuerungseuphorie auch die neuen. Die Steuerungspraxis ist nach wie vor durch das 37 Vgl. u. a. Mayntz/Scharpf 1995, S. 11 ff.; Mayntz 1987, S. 89 ff.; Mayntz/Scharpf 2005, S. 236 ff. Ergänzend aus rechtssoziologischer Perspektive vgl. Teubner/Wilke 1984, S. 5 ff., die auf eine restriktive Selbststeuerung im Spannungsfeld zwischen Eigendynamik autonomer Teilsysteme und Interdependenz letzterer abstellen. 38 Vgl. u. a. Mayntz 1987, S. 100-107. 39 Vgl. Mayntz 1987, S. 106. 40 Vgl. Dose 2008a, S. 32. 41 Vgl. Mayntz 1987, S. 96 f. 42 Vgl. Dose 2008a, S. 35. 43 Vgl. Dose 2008a, S. 23 f. 44 Heinze 2009. 12 Gespür der Akteure, Pfadabhängigkeiten und zufällige Steuerungserfolge geprägt.45 „Problemadäquates staatliches Steuern wird damit zum Zufall, nicht jedoch zum absichtsvollen Handeln“46 und die Steuerung erfolgt nicht ursachenadäquat oder auf Grundlage falscher Annahmen. Umso bedeutender ist die Definition des Steuerungsbegriffes. Als Grundlage hierfür sollen die Ausführungen von Mayntz dienen, die mehrere Elemente berücksichtigen. So ist für Steuerung kennzeichnend, dass Steuerungsobjekt wie -subjekt existieren, wobei ersteres als autonom anzusehen ist. Eine Steuerung ist durch Steuerungsinstrumente möglich und kann darüber hinaus auch Teil von Steuerungsprozessen sein. Steuerung entsteht dabei oftmals reaktiv und erfolgt nicht vereinzelt, sondern systemisch. Während das Vorliegen eines Steuerungsziels oder einer Steuerungsintention erforderlich ist, gilt dies nicht für das Erreichen des Steuerungsziels.47 Gleichzeitig kann die vornehmlich intuitiv geprägte Steuerungspraxis eine Begründung für Steuerungspessimismus darstellen, weniger aber für die grundsätzliche Infragestellung staatlicher Steuerungsmöglichkeiten. Denn effektive staatliche Steuerung ist – das haben die erfolgten Überlegungen gezeigt – bei einer in hinreichendem Maße theoretisch-konzeptionell fundierten Herangehensweise durchaus möglich. Dass der Versuch gelingen kann, soll anhand des Ansatzes aufgezeigt werden. Zuvor findet das Feld der Energiepolitik als Feld besonders intensiver staatlicher Steuerung und engem Bezug zum Thema der Arbeit nähere Beachtung. 2.2 Staatliche Steuerung in der Energiepolitik Wie bereits einleitend beschrieben ist das Feld der Energiepolitik einem starken staatlichen Steuerungsdrang und tiefgreifenden Interventionen unterworfen. Der staatliche Verantwortungsgrad in diesem Bereich geht über „die ordnungspolitische, konjunkturpolitische und strukturpolitische Verantwortung“48 anderer Bereiche hinaus. Teilweise ist der Steuerungsanspruch dabei ein infrastrukturpolitisch bedingter und 45 Vgl. m.w.N. Dose 2008a, S. 17 f. 46 Dose 2008, S. 18. 47 Vgl. Mayntz 1987, S. 93 f. sowie m.w.N. Dose 2008a, S. 36 ff. 48 Mayntz/Scharpf 1995, S. 14. 13 gründet damit auf der dem Staat zufallenden Sicherstellung der öffentlichen Daseinsfürsorge.49 Er wurde, wie bei anderen technischen Infrastruktursystemen auch, geradezu „provoziert“50 und ist somit kein Sonderfall. Energiepolitik ist aber darüber hinaus – da sie Gesellschaft und Wirtschaft gleichermaßen und ausnahmslos betrifft – auch Ausdruck von Verteilungsfragen und nicht nur Teil industrieller, sondern auch kultureller Entwicklung und Fortschritt.51 Die Mehrdimensionalität des Themas und seine stark interdisziplinäre Prägung52 resultieren auch hieraus. Hinzu tritt die Dynamik der vergangenen Jahrzehnte. Diese ist – auch im internationalen Vergleich – bemerkenswert. Insofern ist Energiepolitik als Feld staatlicher Steuerung Regel- wie Sonderfall zugleich. Bei der detaillierteren Betrachtung der staatlichen Steuerung in der Energiepolitik zeigt sich, dass diese die Entwicklungslinien der allgemeinen staatlichen Steuerung stark nachzeichnet. Traditionell existierte jahrzehntelang ein korporatistisches Gefüge im Energiesektor, das aus den kongruierenden Interessen zwischen Staat und den Akteuren der Stromwirtschaft hervorging53 und von dem beide Seiten in hohem Maße profitierten. Die gleichermaßen tradierte wie eingespielte Verbindung fand ihren Ausdruck nicht nur in öffentlichkeitsfernen Entscheidungsfindungen,54 sondern bereits früh im Oligopol der Energieversorger und einem Zentralismus, der auf wenigen Großkraftwerken beruhte. Hinzu traten enge Verbindungen zwischen Kommunen und den Energieversorgungsunternehmen. Diese erwiesen sich als äußerst stabil, trugen sie doch wirtschaftsseitig, d. h. bei den privatwirtschaftlichen Akteuren, zu verlässlichen Einnahmen und staatsseitig zur ebenso zuverlässigen und einheitlichen Umsetzung der Daseinsfürsorge bei.55 Zusätzlich profitierte der Staat, in einem weitaus größeren, gesamtgesellschaftlichen Kontext, durch damit einhergehende Hierarchisierungsund Zentralisierungstendenzen.56 Die Ölkrise 1973/74 führte zu ersten Veränderungen in diesem System. Einem nun staatlich forcierten und hochsubventionierten Aus- 49 Vgl. Mautz 2012, S. 150. 50 Mayntz/Schneider 1995, S. 96. 51 Vgl. Baedeker 2002, S. 55 ff. 52 Vgl. hierzu insbesondere Lüdeke-Freund/Opel 2014. 53 Vgl. Mautz 2012, S. 150 f. 54 Vgl. Baedeker 2012, S. 109. 55 Vgl. Mautz 2012, S. 152 sowie Baedeker 2002, S. 61. 56 Vgl. Mayntz/Schneider 1995, S. 96 f. 14 bau eines neuen Energieträgers – der Atomkraft – stand jedoch weiterhin die Kohleverstromung gegenüber. Ende der 1970er Jahre wurde von staatlicher Seite in die Forschungsförderung erneuerbarer Energien eingestiegen; jedoch war auch hier der Leitgedanke, dass die Zuständigkeit für den Betrieb der Anlagen lediglich den Energieversorgern zukommen könne.57 Erste Pilotprojekte zeigten jedoch nicht nur das mangelnde Interesse der Unternehmen, insbesondere auch an der Windenergie, sondern zugleich die Grenzen des bisher vorherrschenden Korporatismus auf.58 Der letztendliche Beginn des Niedergangs des Korporatismus ist nicht spezifisch auf Entwicklungen des Energiesektors zurückzuführen, sondern eher auf den bereits in den 1970er Jahren entstehenden, aber in den 1980er Jahren vermehrt und stärker auftretenden Skeptizismus hinsichtlich potenzieller oder realer Nebenfolgen technischer Infrastruktursysteme, vor allem auch der Atomkraft.59 Abermals war die Entwicklung im Energiesektor damit eingebettet in einen grundlegenderen, institutionellen Wandel, der in einer „Erosion der gesellschaftlichen Akzeptanz für hierarchische Ordnungsformen“60 mündete. Hieran schloss sich im Jahr 1998 die Liberalisierung des deutschen Strommarktes an, wesentlich ausgehend von Richtlinien der Europäischen Union.61 Dies änderte zwar einige Grundlagen für den geschwächten, wenngleich immer noch vorherrschenden Korporatismus in der Energiewirtschaft. Die Liberalisierung ging jedoch zunächst im Wesentlichen einher mit Privatisierungstendenzen der Energiekonzerne, die zu Unternehmensfusionen und -konzentrationen im Bereich der Energieversorgung führten und darin mündete, dass die vier größten von ihnen – e.on, EnBW, RWE und Vattenfall – eine noch stärker marktbeherrschende Stellung einnahmen.62 Erst der zunehmende Anteil erneuerbarer Energien vermochte die Strukturen im Energiemarkt nachhaltig zu verändern. Wesentlich war dabei zu Beginn der 1990er 57 Vgl. Mautz/Byzio/Rosenbaum 2008, S. 42 f., 47 ff. 58 Vgl. Mayntz/Schneider, 1995, S. 96 f., Mautz 2012, S. 154 sowie Mautz/Byzio/Rosenbaum 2008, S. 51. 59 Vgl. Mautz 2012, S. 154 sowie Mayntz/Schneider, 1995, S. 96 f. 60 Mayntz/Schneider 1995, S. 97. 61 Von besonderer Bedeutung für die Liberalisierung des Strommarktes war die Richtlinie 96/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt vom 19. Dezember 1996, Abl. Nr. L 027, S. 20 und ihre Umsetzung durch das Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24. April 1998 (BGBl. I 1998, S. 730). 62 Vgl. Mautz 2012, S. 154. 15 Jahre nach gescheiterten Pilotprojekten der Umschwung von der Förderung der Herstellerseite und einzelner Projekte zu der breiten Förderung der Betreiberseite.63 Wurde die Bedeutung der Entscheidung zunächst ebenso unterschätzt wie ihre heutige Dynamik, entwickelte sie mittelfristig eine bis heute anhaltende Prägekraft.64 Denn durch die Schaffung von lediglich indirekt steuernden Anreizprogrammen, unter die auch die garantierte Einspeisevergütung fällt, wurden „Potentiale gesellschaftlicher Selbstorganisation“65 gehoben. Gleichwohl bestand der Korporatismus in der Energiewirtschaft weiter in einer Konkurrenzsituation neben einer mehr und mehr dynamischen Entwicklung der erneuerbaren Energien – die als „energiepolitischer Steuerungsdualismus“66 bezeichnet wurde – fort. Insofern kann es nicht verwundern, dass der Dualismus letztlich erst durch den Unfall im Atomkraftwerk Fukushima Daiichi (Japan) im März 2011, d. h. durch ein exogenes Ereignis, beendet wurde. Einen neuen Aufschwung erlebte hingegen die Intensität staatlicher Steuerung in der Energiepolitik, die mit einer endgültigen Fokussierung auf den Ausbau erneuerbarer Energien einherging.67 Gleichwohl besteht die grundsätzlich starke Stellung der traditionellen Energiewirtschaft weiter fort – hierauf deutet unter anderem die im Rahmen des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Strommarktes68 beschlossenen Sicherheitsbereitschaft für Braunkohlekraftwerke hin. Die vorgenommene Nachzeichnung der Entwicklungslinien verdeutlicht zum einen eine traditionell und unvermindert hohe Bedeutung der staatlichen Steuerung im Feld der Energiepolitik, die durch Pfadabhängigkeiten in einer immer noch bestehenden starken Stellung ihrer Akteure fortwirkt. Zum anderen zeigen sich zugleich Veränderungen. Teilweise waren diese Ausdruck genereller Entwicklung staatlicher Steuerung – die Überschneidungen sind offensichtlich – und eingebettet in einen größeren gesellschaftlichen Kontext. Teilweise waren es auch politikfeldspezifische Entwicklungen. Eindeutig ist jedoch, dass durch das Spannungsfeld zwischen Selbstregulierung und staatlicher Steuerung die „Energiewende unter zunehmend komplexeren Rahmenbedingungen erfolgen und neue Steuerungsanforderungen an den Staat 63 Vgl. Mautz 2012, S. 155. 64 Zu den begünstigenden Faktoren hierfür vgl. Mautz 2012, S. 156. 65 Mautz 2012, S. 155 [Hervorheb. im Original]. 66 Mautz 2012, S. 158. 67 Vgl. Mautz 2012, S. 158 f. Gesetz zur Weiterentwicklung des Strommarktes (Strommarktgesetz), vom 26. Juli 2016 (BGBl. I S. 1786). 16 stellen wird“69. Hierzu gehören – neben technischen und gesellschaftspolitischen Herausforderungen – insbesondere die Systemintegration70, aber auch die Beibehaltung der Akteursvielfalt und die Marktheranführung. Beides sind auch Leitgedanken im EEG 2017. Umso bedeutender ist es, letzteres systematisch zu analysieren. 2.3 Ansatz für ein reflektiertes Policy-Design Für die systematische Analyse des Erneuerbare-Energien-Gesetzes ist – nicht zuletzt aufgrund der Komplexität staatlicher Steuerung in der Energiepolitik – ein geeigneter Ansatz unumgänglich. Geeignet bedeutet in diesem Fall, dass der Ansatz steuerungstheoretischer Natur ist und eine systematische Prüfung der Ursachenadäquanz sowie antizipierende Abschätzung der Folgen wesentlicher Maßnahmen des dieser Arbeit zugrundeliegenden Gesetzes prospektiv ermöglicht. All diese Voraussetzungen erfüllt der der nachfolgenden Analyse zugrundeliegende Ansatz von Nicolai Dose71. Es handelt sich um einen steuerungstheoretischen, auf policy-analytische Grundlagen rekurrierenden und neo-institutionalistisch wie handlungstheoretisch verorteten Ansatz.72 Dies ermöglicht die Kompatibilität mit der präskriptiv-praxisorientierten Grundorientierung des Ansatzes, welcher Theorie wie Empirie gleichermaßen73 und ebenso berücksichtigt wie die Einbeziehung von Akteuren und Institutionen, sodass er letztlich „dem tatsächlichen Potential der Steuerungsforschung gerecht [wird]“74. Die systematische Bündelung des disziplinübergreifend teilweise bereits vorhandenen Steuerungswissens führt dazu, dass es sich bei dem Ansatz um eine „grundlegende Neukonzeption staatlicher Steuerung“75 handelt. Der Ansatz ist zudem wie beschrieben genuin interdisziplinär wie auch integrativ angelegt und verlangt über die Politikwissenschaft hinaus nach Verweisen insbesondere auf die Rechts- und Wirtschaftswissenschaften. Damit ist ihm der Versuch immanent, die Unterkomplexität im Feld staatlicher 69 Mautz, 2012, S. 163. 70 Vgl. Mautz/Byzio/Rosenbaum 2008, S. 117 f. 71 Die ausführliche Darlegung des Ansatzes findet sich v. a. in Dose, Nicolai (2008): Problemorientierte staatliche Steuerung. Ansatz für ein reflektiertes Policy-Design. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden. 72 Vgl. Dose 2008a, S. 114. 73 Vgl. Dose 2008a, S. 114. 74 Dose 2008a, S. 16. 75 Dose 2008a, S. 18. 17 Steuerung zu überwinden.76 Dies ist ebenso anspruchsvoll wie unumgänglich für eine gelungene Analyse staatlicher Steuerung. Ausgangspunkt ist die Analyse und das Typologisieren der gesellschaftlichen Problemlage, an der die staatliche Maßnahme ansetzt. Die Problemanalyse ist wohlfahrtsökonomisch angeleitet und bietet erste Ansatzpunkte zur Ermittlung ursachenadäquater Steuerungsinstrumente, wobei ursachenadäquat bedeutet, dass die gewählte Instrumentierung in der vorliegenden Ursache und nicht lediglich an den Symptomen ihren Ansatzpunkt findet.77 Zur systematischen Analyse erfolgt darüber hinaus eine Zerlegung der Steuerungskonzeptionen in Kausal-, Interventions- und Aktionshypothese, um implizite oder explizite Annahmen offenzulegen und die Nachvollziehbarkeit der Steuerungsintention zu erhöhen. Der Analyserahmen wird abgerundet durch die erweiterte Betrachtung der Instrumente anhand von Wirkungsvoraussetzungen und -grenzen, Bewertungskriterien, der Rolle gesellschaftlicher Akteure und Einigungskosten sowie des institutionellen Rahmens. 2.3.1 Systematisierung anhand analytischer Problemkategorien Die Bestimmung der gesellschaftlichen Problemlage ist der analytische Ansatzpunkt. Denn „staatliche Steuerung [hat] mit der systematischen Analyse des zugrunde liegenden [sic!] gesellschaftlichen Problems zu beginnen“78. Dabei geht es um die Abstraktion des konkreten Falles durch die Übertragung auf eine größere Ebene, welche durch Kategorien verallgemeinert wird, zugleich aber umfangreich genug ist, um nach Möglichkeit die Vielzahl möglicher gesellschaftlicher Probleme abzubilden.79 Ziel der Einordnung ist dabei nicht die Ermittlung der Aufgabengebiete oder der angemessenen Reichweite staatlicher Steuerungsaktivitäten, sondern eine erste Basis für die Beantwortung der Frage, ob Lösungsansätze und Maßnahmen ursachenadäquat gewählt wurden.80 Der dabei zugrundeliegende, „steuerungstheoretische Problembegriff […] stellt auf die Behebung von Entwicklungen oder Zuständen ab, die unter den geltenden Wertvorstellungen als Defizit angesehen werden müssen“81. 76 Vgl. Dose 2008a, S. 121. 77 Vgl. Dose 2008a, S. 164. 78 Dose 2008a, S. 138. 79 Vgl. Dose 2008a, S. 138. 80 Vgl. Dose 2008a, S. 140. 81 Dose 2008a, S. 138. 18 Ausgangspunkt der Einordnung ist die paretianische Wohlfahrtsökonomik, deren Grundlage in der Ermittlung von Bedingungen zur Herbeiführung eines pareto-effizienten Zustandes und damit einer maximierten gesamtgesellschaftlichen Wohlfahrt besteht. Hieraus leitet sich das neoklassische Modell vollständiger Konkurrenz ab, deren Annahmen zur Wohlfahrtsmaximierung erfüllt sein müssen. Im Umkehrschluss lässt sich bei der Verletzung wesentlicher Annahmen des Modells vollständiger Konkurrenz Marktversagen ermitteln.82 Zu den Annahmen zählen unter anderem die Nichtexistenz unfreiwilliger Austauschbeziehungen und hier insbesondere externe Effekte, unbegrenzte Teilbarkeit von Produktionsfaktoren und Gütern, vollständige Markttransparenz sowie das Fehlen von Informationsmängeln.83 Sind die Annahmen verletzt, liegt Marktversagen vor, welchem durch wirtschaftstheoretisch legitimierte, staatsseitige Interventionen entgegengewirkt werden kann.84 Der Einsatz staatlicher Steuerung ist dabei also – ungeachtet eines durchaus normativen, da auf Wertvorstellungen beruhenden Problembegriffs – nicht normativ determiniert. Die Problemanalyse dient dabei zwei Aufgaben: Zum einen soll eine ineffiziente oder gar erfolglose Steuerung verhindert werden. Zum anderen sollen erste Hinweise erlangt werden, wie die Steuerung und damit der Versuch der Lösung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Problemlagen ursachenadäquat erfolgen kann. Letzteres bedeutet, dass an den tatsächlichen Problemen und nicht Symptomen angesetzt wird.85 Gleichwohl sei angemerkt, dass nicht immer direkt an der ermittelten Ursache angesetzt werden kann. In solchen Fällen, in der eine ursachenadäquate Lösung ersten Grades nicht möglich ist, ist unter Heranziehung weiterer Bewertungskriterien auch eine ursachenadäquate Maßnahme zweiten Grades gerechtfertigt und als im weiteren Sinne ursachenadäquat anzusehen.86 Aufgrund des Umfangs der Arbeit ist eine Darlegung aller Problemkategorien nicht möglich. Daher wird im Folgenden lediglich auf die für 82 Vgl. Fritsch 2014, S. 21 ff. 83 Vgl., auch zur Auflistung aller Annahmen, Fritsch 2014, S. 26. 84 Vgl. Fritsch 2014, S. 79 ff. Zugleich sei davor gewarnt, bei Vorliegen einer Verletzung der Annahmen des neoklassischen Modells vorbehaltlos von einer Verbesserung der Situation durch staatliches Eingreifen auszugehen: „Vielfach tritt dann an die Stelle des Marktversagens Staatsversagen.“ (Dose 2008a, S. 140). 85 Vgl. Dose 2008a, S. 164. 86 Vgl. Dose 2008a, S. 164 f. 19 die Arbeit maßgeblichen externen Effekte eingegangen. Externe Effekte, auch als Externalitäten87 bezeichnet, liegen dann vor, wenn „ein direkter Zusammenhang zwischen den Gewinn- und Nutzenfunktionen mehrerer Akteure (Individuen bzw. Unternehmen) [besteht], der nicht durch den Marktmechanismus erfasst und [...] ausgeglichen wird“88. Externe Effekte – konkret technologische Externalitäten89 – entstehen somit als Folge wirtschaftlichen Handelns und betreffen die Wohlfahrt eines unbeteiligten Dritten, wobei kein Ausgleich – beispielsweise durch monetäre Kompensation90 – der Auswirkungen stattfindet, da die wahren Produktionskosten nicht abgebildet werden. Eine Berücksichtigung der Kosten ist dabei nicht immer möglich, da die Kosten außerhalb des jeweiligen Entscheidungsbereichs auftreten. Bei schädigenden Auswirkungen kann von negativen externen Effekten gesprochen werden, bei begünstigenden von positiven externen Effekten. Dadurch, dass die externen Effekte keine Berücksichtigung bei den Marktteilnehmern finden, handelt es sich um eine ineffiziente Ressourcenallokation, damit um ein ineffizientes Marktergebnis und eine die Wohlfahrt der Gesellschaft nicht maximierendes Marktungleichgewicht, mithin Marktversagen. Bei negativen externen Effekten sind die volkswirtschaftlichen Kosten dann höher als die betriebswirtschaftlichen Kosten der Produzenten, sodass Preis- und Mengeneffekte auftreten.91 Bei positiven externen Effekten handelt es sich um einen umgekehrten Effekt. Hier liegt eine Begünstigung von Dritten durch externe Effekte vor – eng verbunden hiermit ist das Trittbrettfahrerproblem92. In den Wirtschaftswissenschaften wird meist der Standpunkt vertreten, dass die Herstellung eines neuen Marktgleichgewichts am besten durch die Internalisierung externer Effekte erreicht werden kann. Denn hierdurch würden die Akteure – im Optimalfall dem Verursacherprinzip folgend – Anreize erhalten, externe Effekte ihrer Aktivitäten einzubeziehen.93 Auch im vorliegenden Ansatz wird davon ausgegangen, dass die Leitlinie für ursachenadäquate staatliche Steuerung bei dem Vorlie- 87 Vgl. Mankiw/Taylor 2008, S. 229. 88 Fritsch 2014, S. 81 [Hervorheb. im Original]. 89 Vgl. Fritsch 2014, S. 81. 90 Vgl. Fritsch 2014, S. 81. 91 Vgl. Fritsch 2014, S. 84 ff. 92 Vgl. Mankiw/Taylor 2008, S. 229 ff., 256 f.. 93 Vgl. Mankiw/Taylor 2008, S. 233. 20 gen externer Effekte die tendenzielle Internalisierung dieser ist: „Werden externe Effekte diagnostiziert, muss staatliche Steuerung darum bemüht sein, sie zu internalisieren“94. 2.3.2 Steuerungsinstrumente Die aufgezeigte Heranführung an die Problemkategorien bietet wie gezeigt einen ersten Ansatzpunkt für potenzielle ursachenadäquate Problemlösungen – so für externe Effekte die tendenzielle Internalisierung. Trotzdem ist damit keineswegs zugleich die Erkenntnis über ein einzusetzendes Instrumentarium verbunden.95 Denn nur gewisse Instrumente weisen das Potenzial zur ursachenadäquaten Problemlösung auf. Zu den Instrumenten gehören materiell-rechtliche Ge- und Verbote, Anzeige- und Genehmigungspflichten, normersetzende Absprachen, positive wie negative finanzielle Anreize, Information und Beratung, Überzeugung sowie die Meta-Steuerung.96 Mit diesem „‚Werkzeugkasten’ der staatlichen Steuerung“97 einher gehen Restriktionen wie auch Vorzüge der individuellen Instrumente. Von vorrangiger Bedeutung ist immer das Rekurrieren auf die Problemdiagnose und das Abstellen auf die grundlegende analytische Ebene, mithin das Instrument selbst.98 Für die Instrumente von Bedeutung sind darüber hinaus aber auch ihre Wirkungsbedingungen und -grenzen, konkret ihr typischer Einsatzbereich und Differenzierungen, Probleme und Erfolgsfaktoren, das ursachenadäquate Lösungspotenzial für analytische Problemkategorien sowie die Einigungskosten und weitere Bewertungskriterien.99 Im Kontext der vorliegenden Arbeit sind insbesondere positive finanzielle Anreize von übergeordneter Bedeutung. Diesen liegt der Gedanke zugrunde, dass – jedenfalls in demokratisch-marktwirtschaftlichen Gesellschaften – der staatlichen Anordnung von Handlungen enge Grenzen gesetzt sind.100 Regulative Instrumente geraten daher, vor allem bei durch Innovation und Eigenverantwortung geprägtes Verhalten, an Grenzen. Finanzielle Anreize können hier deutlich mehr Wirksamkeit entfalten – ob als alleiniges Instrument oder als Ergänzung regulativer Programme. Eine ursachenadäquate Lösung bietet das Instrument u. a. 94 Dose 2008a, S. 164. 95 Vgl. Dose 2008a, S. 241. 96 Vgl. für eine ausführliche Darstellung Dose 2008a, S. 241–399. 97 Dose 2008a, S. 241. 98 Vgl. Dose 2008a, S. 241 f. 99 Vgl. Dose 2008a, S. 246. 100 Vgl. Dose 2008a, S. 282. 21 bei der Problemkategorie der positiven externen Effekte. So richtet beispielsweise das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Ausgestaltung der Subventionspolitik ausdrücklich auch an – positiven und negativen – externen Effekten aus.101 Auch bei Lösungen zweiten Grades, d. h. Substitutionslösungen, spielen positive finanzielle Anreize eine wichtige Rolle.102 Ein Vorteil gegenüber anderen Lösungen besteht in dem niedrigen Widerstand, den sie hervorrufen. Dies trägt jedoch nicht nur zur Popularität des Instrumentes in einer Vielzahl von Politikfeldern103 – insbesondere auch in der Energiepolitik, wo u. a. die Subventionen für den Steinkohleabbau eine bedeutende Rolle spielen104 –, sondern oftmals auch zu einem Einsatz ohne hinreichende Ursachenadäquanz bei. Die Folge sind nichtintendierte, oftmals durchaus schwerwiegende, Nebenwirkungen.105 Damit sind zugleich die Probleme des Instruments angesprochen. Denn mit dem Einsatz kann nicht nur eine Veränderung einhergehen, sondern es kann im Gegenteil zu einer nichtintendierten Festigung der Verhältnisse und damit zu einer „Subventionsfalle“106 kommen. Auch sind zu den Problemen hohe finanzielle Aufwendungen zu zählen, die mit den meist kostspieligen Programmen verbunden sind. Schließlich besteht ein Zugangsgefälle der Nachfrageseite, da große Akteure meist einen besseren Zugang zu Subventionen vorweisen können.107 Zu den Erfolgsfaktoren zählt an erster Stelle die angemessene Höhe des positiven finanziellen Anreizes, die „in den wenigsten Fällen zufrieden stellend erfüllt werden [kann]“108. Allzu leicht fällt dieser in Relation der intendierten Verhaltensänderung zu hoch oder zu niedrig aus. Eine entscheidende Rolle spielt dabei die Angebots- und Nachfrageelastizität: Nur, wenn Informationen über die Präferenzstruktur der Adressa- 101 Vgl. BT-Drs. 18/5940, S. 9. 102 Vgl. Dose 2008a, S. 288. 103 Vgl. m.w.N. Dose 2008a, S. 282. 104 So weist der aktuelle Subventionsbericht für das Jahr 2016 ein Subventionsvolumen in Höhe von 22,9 Milliarden Euro für Finanzhilfen und Steuervergünstigungen aus. Erstmals seit Jahrzehnten ist die Absatz- und Stilllegungshilfe für den Steinkohlebergbau nicht mehr die bedeutendste Einzelmaßnahme, mit 1,282 Milliarden Euro aber an zweiter Stelle immer noch prominent vertreten (vgl. BT-Drs. 18/5940, S. 6, 18 f.). 105 Vgl. Dose 2008, S. 287 f. 106 Mautz 2012, S. 162. 107 Vgl. Dose 2008a, S. 283 f. 108 Dose 2008a, S. 285. 22 ten bestehen, kann diese annähernd stimmig ermittelt werden. In anderen Fällen ist es hingegen unmöglich, die angemessene Höhe antizipierend zu bestimmen. Hier ist eine Annäherung auf Grundlage des Standard-Preis-Ansatzes die einzige Option. Die Wirksamkeit ist dabei nicht absolut, d. h. entweder als wirksam oder nicht wirksam zu bestimmen, sondern vielmehr abgestuft: Reicht die Höhe der finanziellen Förderung nicht aus, um eine Verhaltensänderung hervorzurufen, ist der Anreiz offensichtlich unwirksam und geht mit einem fehlenden Mittelabruf einher. Hätte der Adressat die durch staatliche Steuerung angestrebte Verhaltensänderung auch ohne den Anreiz vorgewiesen, sind Mitnahmeeffekte unabwendbar, die Förderung im gravierendsten Fall überflüssig und das Programm verdeckt unwirksam. Lediglich, wenn für den Adressaten die Kosten-Nutzen-Abwägung positiv erscheint und er aufgrund des getätigten Anreizes sein Verhalten ändert, ist dieser als wirksam zu bewerten. Zudem ist das Wissen um die Existenz des Anreizes Erfolgsvoraussetzung.109 Am Rande sollen ebenfalls die negativen finanziellen Anreize110 angesprochen werden, die häufig im Bereich der Umweltpolitik eingesetzt werden. Intendiert ist entweder ein Lenkungs- oder Finanzierungsaspekt. Auch für sie ist die Höhe der Abgabe als Erfolgskriterium entscheidend. Das Instrument ist insbesondere zur Internalisierung negativer externer Effekte geeignet. Problematisch können mögliche Abwanderungen der Akteure sein.111 Ein Sonderfall ist das Zertifikatsmodell, bei dem Akteure für die Freisetzung von Externalitäten Rechte erwerben.112 2.3.3 Steuerungskonzeptionen Grundlage und Ansatzpunkt bei der Aufstellung von Steuerungskonzeptionen ist, „dass jede Steuerungskonzeption [...] Hypothesen über das erwartete Verhältnis einer Policy zu einem anvisierten Zweck enthält“113. Diese können sowohl implizit als auch explizit auftreten, sind oftmals diffus kommuniziert und Ausdruck einer anvisierten Absicht, die durch den intervenierenden Steuerungsimpuls erreicht werden soll.114 Um Wirkungspfad und -weise der staatlichen Intervention bis 109 Vgl. Dose 2008a, S. 285 f.; vgl. zudem Anhang Abb. a. 110 Vgl. Dose 2008a, S. 290-307. 111 Vgl. Dose 2008a, S. 292. 112 Vgl. Dose 2008a, S. 297 ff. 113 Dose 2008a, S. 125. 114 Vgl. Dose 2008a, S. 125. 23 zur anvisierten Wirkung nachzuzeichnen, erfolgt die Zerlegung der Policy in ihre verschiedenen Bestandteile. Hintergrund dieser Aufsplitterung ist zunächst schlicht eine Komplexitätsreduktion.115 Auch die immer wieder angenommene, aber selten erfüllte Voraussetzung, dass die formulierten Hypothesen uneingeschränkt gültig sind, kann so überprüft werden. Ausgangspunkt der Zerlegung ist der Steuerungsimpuls, ihr Endpunkt die intendierte Steuerungswirkung. Zur Nachzeichnung erfolgt die Zerlegung in die Kausal-, Interventions- und Aktionshypothese116. Dies ist eine notwendige Bedingung für eine anschließend erfolgende, umfassende, differenzierte und systematische Plausibilitätsprüfung durch Berücksichtigung von vorhandenem Steuerungswissen sowie die antizipierend erfolgende Herausarbeitung und Analyse potenzieller (nichtintendierter) Nebenfolgen.117 Die Kausalhypothese bildet dabei einen Zusammenhang zwischen einem Phänomen und einem Zustand ab. Oftmals erfolgt zudem eine weitere Differenzierung in Teilhypothesen. Die Veränderung des Zustandes ist dabei die Hauptintention der Maßnahme. Dies impliziert drei Annahmen: Erstens, dass ein Zusammenhang vorhanden ist, zweitens, dass eine Änderung des Phänomens durch Intervention grundsätzlich möglich ist und drittens, dass diese Änderung zu einer Veränderung des Zustandes führt.118 Insbesondere an dieser Stelle tritt oftmals der Fall auf, dass „wichtige Erfolgsvoraussetzungen eingesetzter Instrumente nicht durchweg gegeben [sind]“119. Unmittelbare Folge ist ein lediglich partieller und damit unvollkommener oder gar wirkungsloser Einsatz einer Intervention. Die Interventionshypothese impliziert eine Verbindung zwischen dem Steuerungsimpuls und dem Phänomen, welches den Ausgangspunkt der Kausalhypothese bildet. Hier ist vor allem zu analysieren, ob der Instrumenteneinsatz ursachenadäquat erfolgt. Schließlich ist die Aktionshypothese die unmittelbare Verbindung des Steuerungsimpulses mit der anvisierten Veränderung des Zustandes und Ausdruck der staatlichen Steuerung, wie sie wahrgenommen wird: Ein Impuls 115 Vgl. Dose 2008a, S. 23. 116 Vgl. Dose 2008a, S. 125. Die Differenzierung ist dabei angelehnt an das Impact Model von Peter H. Rossi und Howard E. Freeman, welches ebenfalls zwischen Causal Hypothesis, Intervention Hypothesis und Action Hypothesis differenziert (vgl. Rossi/Freeman 1993, S. 119 ff.). 117 Dose 2008a, S. 23, 125. 118 Vgl. Dose 2008a, S. 125. 119 Dose/Lieblang 2016, S. 186. 24 führt zu einer Veränderung eines Zustandes.120 Unter Zugrundenahme dieser Ausführungen ergibt sich eine idealtypische Visualisierung121 der Analyse einer Steuerungskonzeption: Gesellschaftliches, wirtschaftliches oder soziales Phänomen Interventionshypothese Kausalhypothese Intervention/ Anvisierte Steuerungsimpuls Veränderung Aktionshypothese des Zustandes Abbildung 1: Idealtypischer Aufbau einer differenzierten Analyse einer Steuerungskonzeption. Quelle: Eigene Abbildung in Anlehnung an Dose 2008a, S. 125 ff. Die Zerlegung in Steuerungskonzeptionen kann jedoch nur ein erster Schritt sein, der zur Komplexitätsreduktion beiträgt und lediglich Hinweise auf mögliche Ansatzpunkte der Analyse bietet. Ihre systematische Analyse verlangt jedoch nach weiteren und weitergehenden Schritten. Hiermit sind insbesondere die Bewertungskriterien angesprochen. 2.3.4 Bewertungskriterien Das Heranziehen von Bewertungskriterien dient zum einen der Nachvollziehbarkeit des zu treffenden Instrumenteneinsatzes. Zum anderen 120 Vgl. Dose 2008a, S. 126 f. Unter Berücksichtigung der vorausgegangenen Äußerungen erscheint die Aktionshypothese anfänglich redundant. Jedoch können Störfaktoren den Wirkungspfad beeinflussen, wenn eine Diskrepanz zwischen theoretischer und praktischer Wirkung besteht. Ihre Bedeutung ergibt sich dar- über hinaus auch aus der Verdeutlichung der öffentlichen Wahrnehmung der Wirkungskette (vgl. Dose 2008a, S. 127). 121 Wie im Laufe der Anwendung deutlich wird, ist die idealtypische Ausgestaltung der Steuerungskonzeption nicht immer ausreichend, um eine hinreichend differenzierte und an der gesetzlichen Realität orientierte Analyse zu gewährleisten. So kann beispielsweise die bereits nach Dose beschriebene Zerlegung der Kausalhypothese notwendig bzw. sinnvoll sein. Aber auch verschiedene Interventionen, die über die Veränderung eines Phänomens auf die Veränderung eines Zustandes abzielen oder gar verschiedene Interventionen, die über die Veränderung verschiedener Phänomene auf die gemeinsame Änderung eines Zustandes zielen, sind, wie im Verlaufe der Arbeit gezeigt wird (vgl. Kap. 4.2.2) möglich und notwendig. 25 soll für dessen Abwägung sensibilisiert werden. Für die folgende Arbeit sind mehrere Bewertungskriterien von Bedeutung: Das Kriterium der Kosteneffizienz beschreibt eine Zielerreichung unter volkswirtschaftlich geringstmöglichen Kosten der Privaten. Das Kriterium der finanziellen Lasten betrachtet haushaltsrelevante Ausgaben, die der Steuerungsakteur oder das Steuerungssubjekt zu tragen hat. Die Betrachtung der dynamischen Effizienz zielt darauf ab, Anreize zur technischen Weiterentwicklung zu schaffen. Zentrales Kriterium ist die Treffsicherheit. Es beschreibt den Beitrag, den das gewählte Instrument zur Problemlösung leisten kann. Neben einer hohen Treffsicherheit können im Falle einer nicht erreichten Wirkung auch null effects oder der Intention des Gesetzgebers entgegenstehende Wirkungen, die als perverse effects bezeichnet werden, auftreten. Das Ausmaß des erforderlichen Steuerungswissens ist im Idealfall angepasst an das gesellschaftliche Problem und fragt nach dem für die ursachenadäquate Lösung notwendigen Wissen. Mit dem Kriterium Kompatibilität mit gleichzeitig wirkendenden Einflüssen staatlicher Steuerung sind verschiedene Aspekte angesprochen: Die Einpassung in die existierende Steuerungslandschaft, die Kompatibilität mit gleichzeitig wirkenden Instrumenten und die Frage nach einer bereits existierenden Steuerungstradition des Instruments. Der Verwaltungsaufwand fragt nach dem Aufwand für den Vollzug einer Maßnahme, jedoch stets im Vergleich zu potenziellen Alternativen. Schließlich ist mit dem Kriterium zukunftsfähiges Gesamtkonzept die Frage eröffnet, inwieweit die Maßnahme lediglich kurz- oder mittel- bzw. langfristig orientiert ist.122 2.3.5 Rolle gesellschaftlicher Akteure und Einigungskosten Dem Verständnis der Auswahl der Instrumente evident sind zudem zum einen die Rolle gesellschaftlicher Akteure – denn die „[g]rundlegende Annahme ist […], dass Interessen wichtig sind, um die Auswahl von Instrumenten zu verstehen“123 – und zum anderen die Einigungskosten – denn „Versuche staatlicher Steuerung stoßen in unterschiedlichem Maße auf gesellschaftlichen Widerstand“124. Bei den gesellschaftlichen Akteuren sind insbesondere korporatistische Modelle und kollektive Interessen in Form von Verbänden als überproportional durchsetzungsstark hervorzuheben.125 Unter Einigungskosten sind die Kosten zu ver- 122 Vgl. Dose 2008a, S. 229-237. 123 Dose 2008a, S. 213. 124 Dose 2008a, S. 217. 125 Vgl. Dose 2008a, S. 214 ff. 26 stehen, „die entstehen, um die analytische Phase der Politikformulierung mit einer Übereinkunft und die Phase der Implementation mit einem erfolgreichen Vollzug abschließen zu können“126. Dabei ist der Grad der Änderung entscheidend.127 Bei einem prohibitiv hohen Ausmaß können Einigungskosten dazu führen, dass der Einsatz der unter Rückgriff auf die steuerungstheoretischen Überlegungen zu bevorzugenden Instrumente nicht sinnvoll ist.128 Schließlich kann eine konkretere Einordnung erfolgen, indem basierend auf der Kategorisierung nach Lowi129 zwischen distributiven (Verteilung von Geld- oder anderen Leistungen, wobei der Eingriff ohne erkennbare Beschneidung der Rechte anderer Akteure verläuft), regulativen (Belastungen zum Erwerb von Rechten sind notwendig, ohne, dass es zu einer Umverteilung kommt) und redistributiven (Eingriff in bestehende Rechte von gut abgrenzbaren Akteuren zum Nutzen einer diffusen Gruppe von Akteuren) Policies unterschieden wird.130 2.3.6 Institutionelle Rahmenbedingungen Der Analyse zuträglich ist schließlich die Betrachtung institutioneller Rahmenbedingungen, da mit ihnen gleichermaßen „Restriktion und Option“131 einhergehen. Im nationalen Rahmen betrifft dies beispielsweise die Wirkung der Grundrechte und die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Aber auch Pfadabhängigkeiten durch existierende Gesetzgebung sind dem nationalen Setting zuzuordnen. 132 Wie im Verlauf der Arbeit gezeigt wird,133 sind in den vergangenen Jahren – vor allem auch in der Energiepolitik – die mit dem europäischen Mehrebenensystem verbundenen Restriktionen in den Fokus gerückt, die sich beispielsweise aus dem europäischen Primärrecht und konkret den Grundfreiheiten ergeben. 126 Dose 2008a, S. 217. 127 Vgl. Dose 2008a, S. 219. 128 Vgl. Dose 2008a, S. 217. 129 Vgl. Lowi 1972, S. 298 ff. sowie Dose 2008a, S. 219 ff. 130 Vgl. Dose 2008a, S. 220. 131 Dose 2008a, S. 166 [Hervorheb. im Original]. 132 Vgl. Dose 2008a, S. 167-192. 133 Vgl. Kap. 4.1.

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References

Zusammenfassung

Das EEG 2017 wurde als Paradigmenwechsel gefeiert. Zweifellos waren mit der Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes insbesondere für die Windenergie an Land weitreichende Änderungen verbunden. Im Zentrum stand die Einführung von Ausschreibungen – und die Hoffnung einer höheren Marktintegration und Kosteneffizienz.

Inzwischen ist Ernüchterung eingekehrt und der Ausbau der Windenergie zum Erliegen gekommen. Waren die Folgen in dieser Form abzusehen? Basierend auf einem steuerungstheoretisch-problemlösungsorientierten Ansatz der Gesetzesfolgenabschätzung wird dieser Frage nachgegangen. Konkret werden die Problemlösungsfähigkeit des Policy-Designs untersucht, die Leitgedanken einer Plausibilitätsprüfung unterzogen und das Gesetz auf nichtintendierte Nebenfolgen überprüft.

Die Studie zeigt: Das EEG bietet grundsätzlich ursachenadäquate Lösungen an. Die Analyse der Steuerungskonzeptionen verweist hingegen auf eine unbefriedigende Zielerreichung. Politikempfehlungen zeigen Alternativen auf.