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3 Die Förderung erneuerbarer Energien im EEG als Gegenstand problemorientierter staatlicher Steuerung in:

Leon A. Lieblang

Das EEG 2017, page 27 - 42

Eine systematische Analyse der Maßnahmen zur Förderung der Windenergie an Land

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4297-7, ISBN online: 978-3-8288-7220-2, https://doi.org/10.5771/9783828872202-27

Series: Schriftenreihe des Instituts für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen, vol. 25

Tectum, Baden-Baden
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27 3 Die Förderung erneuerbarer Energien im EEG als Gegenstand problemorientierter staatlicher Steuerung Das dritte Kapitel bildet den analytischen Ausgangspunkt der Arbeit. Hierfür wird das EEG zunächst in seinen Grundzügen vorgestellt (Kap. 3.1). Den theoretischen Ausführungen entsprechend geht es ferner darum, möglichen Hinweisen auf eine verzerrte Ressourcenallokation nachzugehen. Anschließend gilt es in der Problem- und Instrumentenanalyse, das Gesetz in seiner analytischen Problemkategorie, auf die es grundsätzlich abzielt, zu typologisieren und die Ursachenadäquanz des Instrumenteneinsatzes zu bewerten (Kap. 3.2). Dabei wird auch die Frage aufgeworfen, ob geeignetere Instrumente zur Zielerreichung der im EEG formulierten Steuerungsintentionen existieren und diese dann unter Rückgriff auf die Erkenntnisse aus Kapitel 2.2 und dem Blickwinkel erweiterter Bewertungskriterien ergänzend bewertet. Die Zweiteilung in eine grundsätzliche – das Erneuerbare-Energien-Gesetzes als solches betreffende – und eine spezielle – die EEG Novelle 2017 fokussierende – Analyse erwächst nicht nur aus systematisierenden Überlegungen: Unabhängig von allen bisherigen Novellen folgt das EEG seit Beginn denselben Leitgedanken und übergeordneten Zielen.134 Das EEG 2017 als Novelle stellt entsprechend zwar eine systematische Weiterentwicklung dar,135 welche jedoch in dem grundsätzlichen Rahmen betrachtet werden muss. Hieraus leitet sich die Notwendigkeit der Generalisierung bei der Problem- und Instrumentenanalyse des dritten Kapitels und die detaillierte und systematische Analyse der Novelle im vierten Kapitel ab.136 3.1 Das EEG als Grundlage des Ausbaus erneuerbarer Energien Der deutsche Strommarkt ist traditionell ein Feld intensiver staatlicher Steuerung.137 Dennoch sind die Veränderungen der letzten siebzehn 134 Vgl. u. a. für das EEG 2017 BT-Drs. 18/8860, S. 182; für das EEG 2014 BT-Drs. 18/1304, S. 109; für das EEG 2012 BT-Drs. 17/6071, S. 60; für das EEG 2009 BT-Drs. 16/8148, S. 35; für das EEG 2004 mit marginalen Änderungen BT-Drs. 15/2864, S. 7; für das EEG 2000 BT-Drs. 14/2776, S. 14. 135 Vgl. BMWi 2016b, S. 1. 136 Vgl. Zitzler 2014, S. 19, 51. 137 Vgl. Kap. 2.2. 28 Jahre beispiellos: So hat sich der Anteil erneuerbarer Energien am Bruttostromverbrauch zwischen dem Jahr 2000 und dem Jahr 2015 von 6,2 Prozent auf 31,5 Prozent erhöht138 und damit mehr als verfünffacht. Die bisherigen Ausbauziele wurden übererfüllt und die Umsetzung der als Energiewende bezeichneten Transformation der Energieerzeugung von einer starken Abhängigkeit konventioneller Energieträger hin zu einer vollständigen Versorgung mit erneuerbaren Energien ist von einer hohen Dynamik geprägt. Auch und vor allem die Windenergie als „tragende Säule der Energiewende [...] blickt in Deutschland auf eine beispiellose Erfolgsgeschichte zurück“139 und profitierte in hohem Maße von der Förderung. Zusätzlich trug es wesentlich zu einer weltweit einmalig diversifizierten Akteursstruktur140 und damit lokal geprägten Energiewende vor Ort bei. Als Indikator des Erfolgs kann nicht zuletzt der weltweite Vorbildcharakter des Gesetzes gewertet werden: Inzwischen haben 110 Staaten Fördermechanismen verabschiedet, die dem EEG in wesentlichen Inhalten ähneln.141 Mit dem Erfolg der Energiewende verbunden war und ist jedoch seit jeher die Kostenfrage, die der quantitativen Effektivität eine vermeintlich ökonomische Ineffizienz entgegenstellt. Spätestens seit dem Jahr 2013 ist eine Intensivierung der Kostendiskussion zu beobachten. In diesem Jahr – und seitdem mit Ausnahme des Jahres 2015 auch kontinuierlich – stieg die EEG-Umlage stark an. Für das Jahr 2017 wird ein erneuter Höchstwert von 6,88 ct/kWh142 prognostiziert. Nur 54 Prozent der Deutschen sind der Ansicht, dass der Beitrag für den Ausbau der erneuerbaren Energien „angemessen“ ist, während 36 Prozent diesen als „zu hoch“ bezeichnen.143 Unabhängig von der durchaus diskussionswürdigen Vorgehensweise, die EEG-Umlage als Kostenindikator anzusehen,144 ist die Kostendiskussion fester Bestandteil im Vorfeld 138 Vgl. BMWi/AGEE-Stat 2016, S. 5. 139 Enercon 2015, S. 1. 140 Vgl. BWE 2016b, S. 4. sowie BWE 2014, S. 7. 141 Die Zahl bezieht sich auf Staaten, die einen Einspeisetarif und damit das Hauptförderinstrument des EEG eingeführt haben (vgl. REN21 2016, S. 177). 142 Vgl. BMWi 2016c, S. 14; für eine tabellarische Übersicht der Entwicklung der EEG-Umlage von 2010 – 2017 vgl. zudem Anhang Abb. b. 143 Vgl. AEE (2016). 144 Die EEG-Umlage bildet die Kosten der Energiewende weder vollständig ab, noch berücksichtigt sie beispielsweise die technologischen Fortschritte, die sich in Effizienzsteigerungen widerspiegeln. Zur Kritik der EEG-Umlage vgl. u. a. Nestle/Morris/Brunsch 2016, S. 11 f. 29 neuer Novellen. Da mit einem Absinken der EEG-Umlage gegenwärtigen Prognosen zufolge erst nach dem Jahr 2021 zu rechnen ist145, wird die Debatte um die volkswirtschaftlichen Kosten auch in naher Zukunft aller Voraussicht nach anhalten. Sowohl die Ausbaudynamik als auch die Kostendiskussion sind im Wesentlichen auf das Erneuerbare-Energien-Gesetz zurückzuführen. Es ist das staatliche Steuerungsinstrument der Energiewende. Kernelement dieses Fördermechanismus ist seit dem ersten EEG, welches im Jahr 2000 in Kraft trat, die feste Einspeisevergütung.146 Grundsätzlich dienen Einspeisevergütungen der Förderung von Technologien und sind charakterisiert durch die meist energieträgerspezifische Zahlung eines festgelegten Preises über eine gesetzlich bestimmte Laufzeit verbunden mit einem Einspeisevorrang und einer Abnahmegarantie.147 Im EEG erfolgt eine Förderung erneuerbarer Energien konkret auf Basis von Vergütungssätzen, welche über einen Zeitraum von 20 Jahren ab Inbetriebnahme gewährt werden. Die Netzbetreiber sind verpflichtet, den Erzeugern den Strom abzunehmen und zu dem festgelegten Wert zu vergüten. Für den Weiterverkauf an der Strombörse durch die Übertragungsnetzbetreiber (ÜNB) erzielen diese in der Regel jedoch einen niedrigeren Preis; dieser Differenzbetrag zwischen Vergütung und Marktwert des Stroms wird durch das EEG-Konto ausgeglichen. Die Zahlungen auf letzteres erfolgen letztlich über die EEG-Umlage und damit durch den nichtprivilegierten Letztverbraucher. Diese drei Grundsätze des Fördersystems – die administrativ festgelegte Einspeisevergütung, die über zwanzig Jahre garantierte Zahlung und die Umlage auf den nichtprivilegierten Letztverbraucher – blieben in allen fünf vor dem EEG 2017 erfolgten Novellen weitgehend unberührt. Gleiches gilt wie beschrieben für das Ziel des Gesetzes. Letzteres wird im folgenden Teil der Problem- und Instrumentenanalyse unterzogen. 3.2 Problem- und Instrumentenanalyse Ziel des folgenden Unterkapitels ist die Problemanalyse, in der das EEG mit Verweis auf seinen Zweck zunächst in die gesellschaftliche 145 Vgl. Agora Energiewende 2015, S. 25; Dies ist darauf zurückzuführen, dass erst zu diesem Zeitpunkt der Anspruch älterer Anlagen, für die noch überdurchschnittlich hohe Vergütungssätze gelten, auf Förderung entfällt. 146 Vgl. für Windkraft § 7 EEG 2000 i.V.m. § 9 des Gesetzes für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG) sowie zur Änderung des Energiewirtschaftsgesetzes und des Mineralölsteuergesetzes vom 29. März 2000 (BGBl. I S. 305). 147 Vgl. IG Windkraft 2015, S. 4. 30 Problemlage eingeordnet wird, auf die es als Policy grundsätzlich abzielt.148 Anschließend wird analysiert, ob durch die Instrumente des Gesetzes das Problem ursachenadäquat angegangen wird und ob andere Instrumente möglicherweise eine höhere Geeignetheit aufweisen. In einem dritten Schritt soll bewertet werden, ob trotz des Vorliegens potenziell effektiverer Maßnahmen die gewählten Instrumente des EEG 2017 nachvollziehbar sind. 3.2.1 Verzerrte Ressourcenallokationen als Ansatzpunkt des EEG 2017 Erste Hinweise zur Einordnung des EEG und damit Hinweise auf die analytische Problemkategorie liefert § 1 Abs. 1 EEG 2017, welcher den Zweck des Gesetzes definiert: „Zweck dieses Gesetzes ist es, insbesondere im Interesse des Klima- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen, die volkswirtschaftlichen Kosten der Energieversorgung auch durch die Einbeziehung langfristiger externer Effekte zu verringern, fossile Energieressourcen zu schonen und die Weiterentwicklung von Technologien zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien zu fördern.“ Ansatzpunkt ist somit das Vorliegen externer Effekte. Voraussetzung hierfür wäre, wie im Theorieteil ausführlich dargestellt, erstens das Bestehen eines direkt abzuleitenden Zusammenhangs zwischen Produktions- und Nutzenfunktionen mehrerer Akteure und zweitens, dass kein Erfassen und Ausgleich durch einen Marktmechanismus erfolgt.149 In der Subsumtion kann zunächst festgestellt werden, dass durch die Erzeugung von Strom aus konventionellen Energieträgern klimaschädliche Treibhausgase und damit „zu hohe Umweltbelastungen, Umweltschäden und Umweltschadenskosten [entstehen].“150 Hierunter fallen vor allem Klimaschäden (insbesondere die Verstärkung des Treibhauseffekts) und Folgen durch Luftschadstoffe (Schädigung der Tiere und Pflanzen sowie Gesundheitsschäden durch Exposition gegenüber Feinstaub). Bei Weitem den Großteil der Schäden machen dabei die Kosten in Zusammenhang mit einem verstärkten Klimawandel aus.151 Hinzu treten weitere, – umweltassoziative wie nicht-umweltasso- 148 Vgl. hierzu auch Zitzler 2014, S. 53. 149 Vgl. Fritsch 2014, S. 81 f. 150 DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 3. 151 Vgl. DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 2, 5. 31 ziative – aber im Vergleich entweder als zu vernachlässigend einzustufende oder nicht bzw. nicht zufriedenstellend monetarisierbare Effekte.152 Zusätzlich zu den unternehmerischen Kosten entstehen demnach weitere Kosten, die allerdings nicht bei den produzierenden Wirtschaftssubjekten, d. h. Stromproduzenten anfallen, sondern auf die Allgemeinheit übertragen werden, sodass eine Differenz zwischen privaten und gesellschaftlichen Kosten besteht.153 Die Voraussetzung eines Zusammenhangs zwischen Produktions- und Nutzenfunktion ist damit gegeben. Die Voraussetzungen eines idealen Marktes bestehen hingegen nicht und die Ressourcenallokation ist als verzerrt zu bewerten. Letzteres verursacht Preis- und Mengeneffekte: Durch die Externalisierung der Kosten auf die Allgemeinheit preist der Strompreis die Externalitäten nicht ein, sodass in der Folge der Preis der Erzeugung von Strom aus konventionellen Energieträgern gesamtgesellschaftlich betrachtet zu niedrig ausfällt. Hierdurch entsteht ein Mengeneffekt, konkret, dass der Strom aus konventionellen Energiequellen durch den Verursacher in einer zu hohen Menge produziert wird. Zusätzlich sind Anreize zur Reduktion der Emissionen zu gering. Da zudem kein Ausgleich durch einen Markmechanismus ersichtlich ist, sind beide Voraussetzungen für das Vorliegen von – konkret technologischen154 – negativen externen Effekten erfüllt. Möglich könnte zudem das Vorliegen auch positiver externer Effekte sein. Ansatzpunkt hierfür könnte das in § 1 Abs. 1 EEG 2017 genannte Ziel der Weiterentwicklung von Technologien sein.155 Denn durch die Einführung und Weiterentwicklung von Erneuerbare-Energien-Anlagen entsteht gesamtgesellschaftlicher Zusatznutzen, der bei der Allgemeinheit anfällt. Damit ist die erste Bedingung, ein direkt abzuleitender Zusammenhang zwischen Produktions- und Nutzenfunktionen mehrerer Akteure, erfüllt. Der bewirkte Nutzen wird dem Produzenten jedoch nicht entgolten und es findet kein Ausgleich durch einen Marktmechanismus statt. Somit liegt ein technologischer, positiver externer Effekt vor. Es liegt somit auch hier eine Abweichung vom wohlfahrtsökonomischen Optimum vor. Es bestehen damit zwei analytische Problemkategorien, an denen das EEG grundsätzlich ansetzt: Positive und negative externe Effekte. 152 Vgl. DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 2. 153 Vgl. Fritsch 2014, S. 82. 154 Vgl. Fritsch 2014, S. 81. 155 Vgl. Zitzler 2014, S. 54. 32 Die Voraussetzungen für auf Marktversagen hinweisende Effekte – das Bestehen eines direkt abzuleitenden Zusammenhangs zwischen Produktions- und Nutzenfunktionen mehrerer Akteure und kein erfolgter Ausgleich durch einen Marktmechanismus – sind in beiden vorliegenden Fällen gegeben: Es liegt Marktversagen vor. Für den weiteren Gang des Arguments ist es wie beschrieben von Bedeutung, dass das Vorliegen von Marktversagen, so die zugrundeliegenden Annahmen des neoklassischen Modells, im Rahmen staatlicher Steuerung grundsätzlich wirtschaftspolitische Eingriffe zur Beseitigung von Fehlallokationen bzw. nicht wohlfahrtsoptimierender Effekte legitimiert. Es stellt sich jedoch die Frage nach dem angemessenen Instrumentarium. Grundsätzlich ist bei dem Vorliegen externer Effekte wie beschrieben eine tendenzielle156 Internalisierung in Betracht zu ziehen. 3.2.2 Instrumentenanalyse: Positive finanzielle Anreize als Steuerungsinstrument des EEG Wie häufig im Bereich der Umweltpolitik157 ist das gewählte Steuerungsinstrument der positive finanzielle Anreiz. Dieser ist in Form einer über einen Zeitraum von 20 Jahren garantierten Einspeisevergütung, die im Rahmen der EEG-Umlage auf den nichtprivilegierten Letztverbraucher umgelegt wird, ausgestaltet.158 Der positive finanzielle Anreiz soll im 156 Dass im vorliegenden Fall von einer tendenziellen Internalisierung gesprochen wird, erklärt sich durch die Beachtung der Vermeidungs- und Schadenskosten: Der Zusammenhang zwischen zunehmenden Emissionen und marginalen Schadenskosten ist ebenso positiv wie der Zusammenhang zwischen zunehmender Vermeidung von Emissionen und marginalen Vermeidungskosten. Der volkswirtschaftlich optimale Umfang der Externalität liegt daher an dem Punkt, an dem die Grenzkosten der Schadensvermeidung dem vermiedenen Grenzschaden entsprechen und nicht bei einer vollständigen Vermeidung. Gewisse Schadenskosten werden somit auch im Optimum akzeptiert (vgl. DIW Berlin/Fraunhofer 2010 S. 3 ff. sowie Fritsch 2014, S. 87 f.). Vgl. Dose 2008a, S. 282. Dass der positive finanzielle Anreiz über die Umlage erfolgt, wirft rechtliche Fragen auf, die für die Analyse nicht unbedeutend sind. Denn die Legaldefinition einer Subvention – welche sich im nationalen Recht in § 264 Abs. 8 StGB und im europäischen Recht (dort terminologisch als Beihilfe bezeichnet) in Art. 107 Abs. 1 AEUV findet – stellt auf die Leistung aus öffentlichen bzw. staatlichen Mitteln ab. Auch gemäß § 12 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft sind Finanzhilfen „Bundesmittel, die für bestimmte Zwecke an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung gegeben werden.“ Dies ist aber gerade nicht der Fall: Die Zahlungsflüsse erfolgen unabhängig von staatlichen Mitteln. Entsprechend findet die Förderung keinen Eingang in den Subventionsbericht der Bundesregierung (vgl. zu dieser Problematik bereits Zitzler 2014, 33 vorliegenden Fall sowohl der Internalisierung der negativen als auch der positiven externen Effekte dienen159 und ist im Sinne einer Niveausteuerung zu verstehen, da die Verstärkung einer gewünschten Aktivität, in diesem Fall der Ausbau erneuerbarer Energien, beabsichtigt wurde. Für beide gesellschaftliche Problemlagen ist festzustellen, ob das Instrument ursachenadäquat ist. Für die Internalisierung positiver externer Effekte ist dies der Fall. Wird das eingesetzte Instrument mit der hergeleiteten Problemkategorie in Bezug gesetzt, zeigt sich, dass das Instrument grundsätzlich für die analytische Problemkategorie als ursachenadäquat einzustufen ist. Denn durch die auf den nichtprivilegierten Letztverbraucher umgelegte EEG-Umlage werden die positiven Effekte, die der Allgemeinheit entstehen, auch auf diese umgelegt, d. h. internalisiert. Unter Rückgriff auf das instrumentenspezifische Wissen über finanzielle Anreize ist zudem zu bemerken, dass der Einsatz sinnvoll ist, falls sich die gewünschte Aktivität einer staatlichen Anordnung verschließt und vor allem Eigenverantwortlichkeit von Bedeutung ist.160 Dies ist im vorliegenden Fall gegeben.161 Vorteile bestehen in der Regel auch vor dem Hintergrund der Einigungskosten. Dabei sollte jedoch stets nach Betroffenengruppen S. 59). Lange wurde die Einspeisevergütung daher, zurückgehend auf eine Entscheidung des EuGH aus dem Jahr 2001 (EuGH, Urt. v. 13.3.2001, Rs. C-379/98, Slg. 2001 I-2099 (PreussenElektra AG)), nicht als Beihilfe eingeordnet. Im Mai 2016 entschied der EuG jedoch anhand des EEG 2012, dass die gewährte Einspeisevergütung als Beihilfe einzustufen ist und erweiterte damit den Beihilfebegriff (EuG, Urt. v. 10.5.2016, Rs. T-47/15, ABl. 2016/C 222/18 (EEG 2012)). Die Bundesrepublik Deutschland argumentierte als Kläger vornehmlich damit, dass lediglich privatrechtliche Rechtssubjekte in den Prozess eingebunden seien und staatliche Stellen lediglich Kontrollbefugnisse hätten, ohne Einfluss auf Herkunft oder Verwendung der Mittel. Der EuG folgte jedoch der Argumentation der Kommission und sah trotz der Verwaltung durch die ÜNB die Gelder „unter dem beherrschenden Einfluss der öffentlichen Hand […], da die für sie geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften es ermöglichen, die ÜNB insgesamt einer eine staatliche Konzession in Anspruch nehmenden Einrichtung gleichzustellen.“ (vgl. EuG, Urt. v. 10.5.2016, Rs. T-47/15, ABl. 2016/C 222/18 (EEG 2012), Rn.94). Der im EEG begründete positive Anreiz ist damit als Subvention bzw. Beihilfe einzustufen. Gleichwohl besteht die Auffassung der Bundesregierung weiter fort (vgl. BT-Drs. 18/8972, S. 6 f.). 159 § 1 Abs. 1 EEG 2017 steht damit in engem Zusammenhang mit der Staatszielbestimmung aus Art. 20a GG (vgl. BT-Drs. 16/8148, S. 35). 160 Vgl. Dose 2008a, S. 282. 161 Vgl. hierzu ausführlich insbesondere Kap. 4.2.3. 34 differenziert werden:162 Aus Sicht der nichtprivilegierten Letztverbraucher handelt es sich bei der EEG-Umlage um eine redistributive Policy, da ihnen als gut abgrenzbare Gruppe eine Belastung zugemutet wird. Gleichzeitig sind die Anlagenbetreiber erneuerbarer Energien die Profiteure der Umverteilung; bei ihnen fällt der Nutzen konzentriert an. Aus der Perspektive letzterer handelt es sich daher um eine distributive Policy, sodass im Regelfall ihrerseits von einem schwach ausgeprägten gesellschaftlichen Widerstand auszugehen wäre. Entsprechend ist davon auszugehen, dass, wie im vorliegenden Fall, bei einer durch das EEG 2017 induzierten Verringerung des Fördersatzes für Neuanlagen, der Widerstand der Anlagenbetreiber hoch ausfällt. Anzumerken ist zudem, dass die durch die redistributive Maßnahme bereits grundsätzlich erwartbare hohe Ausprägung des gesellschaftlichen Widerstandes163 seitens der nichtprivilegierten Letztverbraucher im vorliegenden Fall nochmals höher ist. Zwar fallen die Kosten bei ihnen diffus und der Nutzen bei den Anlagenbetreibern konzentriert an; insofern folgt die Ausgestaltung einem grundsätzlich zu beobachtenden Schema164. Im vorliegenden Fall führt die Finanzierung, die ja nicht aus staatlichen Mitteln, sondern durch die EEG-Umlage erfolgt, jedoch dazu, dass die Kosten stärker in das Bewusstsein rücken und sich einer Bewertung ihrer Angemessenheit unterziehen müssen165, da sie anhand steigender Strompreise und durch die mediale Berichterstattung sehr viel stärker greifbar werden. Andererseits führt diese Umwälzung auf den nichtprivilegierten Letztverbraucher dazu, dass die hohen finanziellen Lasten nicht staatsseitig anfallen.166 Der traditionell vorherrschende Einsatz in der deutschen Steuerungslandschaft – auch und vor allem, wie an der Subventionspolitik aufgezeigt, in der Energiepolitik – macht die Kompatibilität mit der bestehenden Steuerungslandschaft vergleichsweise unproblematisch. Darüber hinaus ist vor allem die angemessene Höhe des positiven finanziellen Anreizes von Bedeutung – diese kann leicht zu hoch oder zu niedrig bemessen sein. Gegen die zu niedrige Bemessung spricht eindeutig die sehr erfolgreiche Nutzung durch Akteure, sodass nicht von 162 Vgl. Dose 2008a, S. 219, 222 f. 163 Vgl. Dose 2008a, S. 220 f. 164 Vgl. Dose 2008a, S. 224. 165 Vgl. Kap. 1. 166 Zudem ist anzumerken, dass der verstärkte Ausbau erneuerbarer Energien mittelbar zu weiteren finanziellen Lasten für die nichtprivilegierten Letztverbraucher führt, beispielsweise durch den intensivierten Netzausbau. Da bei dem Kriterium der finanziellen Lasten jedoch nur direkt anfallende Kosten betrachtet werden (vgl. Dose 2008a, S. 234), ist dieser Aspekt zu vernachlässigen. 35 einem offensichtlich unwirksamen Programm auszugehen ist. Auch eine verdeckte Unwirksamkeit des Anreizes ist weitgehend auszuschlie- ßen; für diese Sichtweise spricht zum einen die starke Korrelation zwischen der Einführung der EEG-Förderung und den Ausbauzahlen, zum anderen, dass staatliche Zuschüsse immer noch Voraussetzungen für die Wirtschaftlichkeit Erneuerbarer-Energien-Projekte sind167. Da die Verhaltensänderung der Programmadressaten somit aufgrund der Kostenreduktion mittels Subventionierung erfolgte, ist von einer Wirksamkeit des finanziellen Anreizes auszugehen. Allerdings legt der starke Ausbau die Vermutung nahe, dass der positive finanzielle Anreiz zu hoch ist, sodass die richtige Einschätzung der Nachfrageelastizität ebenso wenig erfolgte wie Kenntnis über die Präferenzstruktur der beteiligten Akteure und damit eine Überförderung vorliegt.168 Neben der reinen Förderhöhe muss ergänzend hinzugefügt werden, dass die Ausbauzahlen nicht nur auf die Höhe der Fördersumme zurückzuführen ist, sondern auch, dass die Vergütung über 20 Jahre besteht; es ist davon auszugehen, dass dieser Anreiz ebenfalls einen starken Einfluss auf die Präferenzstruktur der Adressaten aufweist. Positiv hervorzuheben ist, dass es nicht, wie oftmals bei positiven finanziellen Anreizen der Fall ist, nur große Investoren Mittel abgreifen; auch vielen kleineren Akteuren kommen die Förderungen zugute169. Die Information über das Programm spielte eine untergeordnete Rolle. Der Bekanntheitsgrad der Fördermaßnahme ist, wie u. a. die Ausbauzahlen belegen, als hoch einzuschätzen. Ob die Ursachenadäquanz auch für die Internalisierung der negativen externen Effekte gegeben ist, erscheint fraglich. Denn die Vergütungssätze werden nicht aus den durch konventionelle Verstromung entstehenden externen Kosten hergeleitet, sondern stattdessen vor dem Hintergrund größtmöglicher Kosteneffizienz potenzieller Investoren ermittelt. Somit wird die nicht erfolgte tendenzielle Internalisierung bei der emissionsintensiven Nutzung konventioneller Energieträger und daraus resultierende Wettbewerbsnachteile erneuerbarer Energien 167 Vgl. IZES 2014, S. 38. 168 Das EEG 2017 setzt wesentlich an dem Abbau einer Überförderung durch eine Steigerung der Kosteneffizienz an; alle ergriffenen Maßnahmen dienen vor allem dem Abbau dieser Überförderung oder stehen in Verbindung zu diesen. Für eine detaillierte Analyse vgl. daher Kap. 4. 169 Vgl. hierfür insbesondere Kap. 4.2.3. 36 durch die Förderung letzter zu kompensieren versucht.170 Anders formuliert: Statt einer Belastung der emissionsintensiven und damit vergleichsweise umweltschädlichen Stromproduktion und damit einer wohlfahrtsoptimierenden Internalisierung setzt das EEG teilweise bei der Entlastung der Installation von vergleichsweise umweltfreundlichen Stromerzeugungsformen durch deren Förderung an. Bestenfalls kommt es zu einer Reduzierung der Produktion aus emissionsintensiven Kraftwerken, da Strom aus erneuerbaren Energien einen Einspeisevorrang besitzt; auch dann ist der Effekt jedoch nur mittelbar und nicht ursachenadäquat. Auch erfolgt keine Orientierung am Verursacherprinzip, da die Kosten von den Stromverbrauchern gezahlt werden. Es handelt sich daher, in Bezug auf die Internalisierung negativer externer Effekte um keine ursachenadäquate Lösung bzw. eine Second-best-Solution, da nicht ursächlich an der gesellschaftlichen Problemlage angesetzt wird.171 3.2.3 Erweiterte Betrachtung der Rechtfertigung des gewählten Instruments Dass das Instrument des im EEG begründeten positiven finanziellen Anreizes im Falle negativer externer Effekte nicht unmittelbar am gesellschaftlichen Problem ansetzt, öffnet die Fragestellung, ob nicht eine First-Best-Solution existiert, die eine höhere Geeignetheit aufweist als die Förderung erneuerbarer Energien mittels eines positiven finanziellen Anreizes. Denn mit einer vollumfänglichen Prüfung einher geht auch die Betrachtung möglicher Alternativen. In Übereinstimmung mit den theoretischen Grundlagen der Arbeit – vor allem, dass eine ursachenadäquate Maßnahme zweiten Grades eine Option darstellt, wenn es nicht gelingen kann, an der prognostizierten Ursache anzusetzen172 – kann die Förderung erneuerbarer Energien durchaus gerechtfertigt sein. Daher erfolgt die Betrachtung in einem größeren Kontext unter dem Blickwinkel ergänzender Bewertungskriterien. 170 Vgl. DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 41 sowie Zitzler 2014, S. 54 f., 60. 171 Vgl. Zitzler 2014, S. 54 f. Auch das Anführen gesellschaftspolitischer Ziele oder der Gerechtigkeitsaspekt, welche mit dem EEG in Zusammenhang stehen und bei manchen Argumentationen hervorgebracht werden (vgl. u. a. DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 7), kann keine Geltung beanspruchen. Denn wie ausgeführt zielt der Ansatz nicht auf eine normative Untersuchung der Angemessenheit staatlichen Handelns, sondern auf die Ursachenadäquanz des letzteren (vgl. Dose 2008a, S. 140). 172 Vgl. Dose 2008a, S. 164 f., 287 f. 37 Als Alternative zur Förderung erneuerbarer Energien durch einen positiven finanziellen Anreiz könnte theoretisch „jede energie-, umwelt- und klimapolitische Maßnahme, die zu einer Verminderung [...] der Emissionen von CO2 und weiteren Treibhausgasen beiträgt, als Maßnahme zur Internalisierung der dadurch verursachten externen Kosten angesehen werden“173. Die Prüfung all dieser Maßnahmen würde den Rahmen der Arbeit überschreiten. Eine erste Annährung zu einer verkürzten Darstellung kann konkret durch die gängigsten Instrumente erfolgen. Vorgebracht werden in Studien vor allem Energiesteuern174, das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz (KWKG)175 und ein Zertifikatsmodell wie der Emissionsrechtehandel176. Die Besteuerung von Energie hat jedoch – zumindest in ihrer derzeitigen Ausgestaltung – vornehmlich eine durch Preissteigerung induzierte Reduktion des Energieverbrauchs und damit eine lediglich indirekte Verringerung von Treibhausgasemissionen zur Folge. Zudem wird sie unabhängig von dem Energieträger entrichtet, sodass kaum Anreize zum Umstieg auf emissionsarme Energieträger gegeben sind.177 Eine Eignung als alternatives, ursachenorientiertes wirtschaftspolitisches Instrument ist somit nicht gegeben. Das KWKG schreibt einen eigenen Fördermechanismus für Strom aus Kraft-Wärme-Kopplung vor, bei dem keine Konvergenzen mit dem EEG existieren.178 Insofern kommt es als Alternative nicht in Betracht. Demnach lohnt vor allem ein Blick auf den Emissionsrechtehandel. Die Frage, ob der Emissionsrechtehandel sich als ursachenadäquater darstellen würde, ist komplexer. Grundsätzliche Abwägungen von Vor- und Nachteilen des Emissionsrechtehandels sind in der Literatur ausführlich behandelt worden.179 Wichtig für die Betrachtung der Ursachenadäquanz ist, dass lediglich das Instrument des Emissionshandels 173 DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 41. 174 Dies könnte beispielsweise auf Basis des Energie- und des Stromsteuergesetzes erfolgen (vgl. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 10). 175 Kraft-Warme-Kopplungsgesetz vom 21. Dezember 2015 (BGBl. I S. 2498), das durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. Dezember 2016 (BGBl. I S. 3106) geändert worden ist; vgl. hierzu DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 10 f. 176 Vgl. u. a. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 10 ff. sowie DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 41 ff. 177 Vgl. u. a. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 10. 178 Vgl. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 11. 179 Hervorzuheben sind bei den Vorteilen insbesondere die hohe Marktkompatibilität des Ansatzes und die Orientierung am Verursacherprinzip (vgl. hierzu grundsätzlich Fritsch 2014, S. 89 ff.). Gegen die Maßnahme sprechen insbesondere 38 als mengenbasierter Ansatz eine tatsächlich an externen Effekten ansetzende, sich an ihrem Ausmaß orientierende und damit ursachenadäquate Internalisierung, hervorzurufen vermag. Es wäre demnach eine dem Ansatz entsprechende, ursachenadäquate Lösung ersten Grades.180 Mit einer stark theoriegeleiteten Sichtweise argumentierend wäre sogar anzunehmen, dass ausschließlich der Emissionsrechtehandel im Sinne einer singulären Maßnahme zur Förderung des Klimaschutzes geeignet wäre.181 Diesem Argument folgend wären weitere Maßnahmen wie die Förderung erneuerbarer Energien, aber auch darüber hinausgehende Maßnahmen zur Reduktion des Energieverbrauchs oder der Förderung von Energieeffizienz vor dem Hintergrund der mit dem Emissionsrechtehandel verbundenen Emissionsgrenzen und Interdependenzen mit Gründe der dynamischen Effizienz – Änderungen auf Grundlage des Emissionsrechtehandels sind eher kurz- oder mittelfristig, aber selten langfristig (vgl. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 23) –, potenzielles Marktversagen auch im Falle des Emissionsrechtehandels (vgl. Weber/Hey 2012, S. 46 f.) sowie die Emissionsverlagerung (vgl. Sturm/Vogt 2011, S. 102 ff.). Hinzu treten weitere Unschärfen: So ist die exakte Quantifizierung externer Effekte – beispielsweise in Form von einer monetären Umrechnung von CO2-Äquivalenten – praktisch nicht möglich; die anzulegenden Werte divergieren entsprechend (vgl. DLR/Fraunhofer ISI 2006, S. 1). Schließlich zielt der Emissionshandel – trotz generell anzunehmender positiver Auswirkungen hierauf – nicht primär auf den Ausbau erneuerbarer Energien ab, sondern auf die Verminderung von CO2-Emissionen (vgl. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 11). 180 Vgl. Dose 2008a, S. 164 f. 181 Diese Sichtweise wird beispielsweise von Böhringer/Rosendahl 2010 oder Frankhauser/Hepburn/Park 2010 vertreten; ebenso bejahen Institutionen die Möglichkeit, so der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (vgl. Sachverständigenrat 2009, S. 239) oder die Europäische Kommission (vgl. Leitlinien fur staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014– 2020, Abl. Nr. C 200, 1, Rn. 42 f.). Diesem Gedankengang folgend wurde – allerdings bereits im Jahr 2004 – auch vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit konstatiert, der „Gesamteffekt [des EEG, Anm. d. Verf.] auf die Reduktion von CO2-Emissionen nach der Implementierung dieses Lizenzmarktes [werde] gleich Null sein. Es wird dann zu einem ökologisch nutzlosen, aber volkswirtschaftlich teuren Instrument und müsste konsequenterweise abgeschafft werden.“ (BMWA 2004, S. 17). Demgegenüber steht die Sichtweise, dass eine Verminderung der CO2-Emissionen und der Ausbau der erneuerbaren Energien nur durch die Kombination mehrerer Policies und damit einen Policy-Mix zu erreichen ist (vgl. für einen weitergehenden Überblick über die Notwendigkeit des komplementären Instrumenteneinsatzes u. a. Öko-Institut 2010). Für einen Literaturüberblick vgl. zudem González 2007. 39 anderen Instrumenten182 aufgrund der Inkohärenz im Binnenverhältnis der Maßnahmen kontraproduktiv. Stattdessen würden höhere Kosten und Umweltschäden entstehen sowie umweltschädliche Technologien bevorzugt. Die rein theoriebasierte Sichtweise muss jedoch vor dem Hintergrund des verwendeten Ansatzes ergänzt werden. Dem Verständnis der Auswahl der Instrumente evident sind wie beschrieben zum einen die Rolle gesellschaftlicher Akteure und zum anderen die Einigungskosten. Hinsichtlich der Rolle gesellschaftlicher Akteure ist wie beschrieben vor allem für Verbände eine generell sehr starke Stellung durch die Aggregation ihrer Interessen zu konstatieren. Auch, wenn dem Einfluss des Politikfeldes prinzipiell eine untergeordnete Bedeutung zugeschrieben wird,183 trifft dies für die Verbände der Energiewirtschaft wie beschrieben durch ihre traditionell starke Stellung in einem erhöhten Maße zu.184 Auch wurde gezeigt, dass korporative Interessenslagen eine wichtige Rolle bei der Bewertung der Akteure spielen. Wie analysiert, ist dieser Korporatismus, der grundsätzlich bereits bedeutend ist für die Einschätzung der Einflussmöglichkeiten von Akteuren, im Falle der Energiekonzerne durch stark wirkende Pfadabhängigkeiten als außergewöhnlich hoch einzustufen.185 Hinzu treten die Einigungskosten. Unter letzteren sind dabei wie beschrieben die Kosten zu verstehen, „die entstehen, um die analytische Phase der Politikformulierung mit einer Übereinkunft und die Phase der Implementation mit einem erfolgreichen Vollzug abschließen zu können“186. Dabei können Einigungskosten in einem prohibitiv hohen Ausmaß dazu führen, dass der Einsatz der unter Rückgriff auf die steuerungstheoretischen Überlegungen zu bevorzugenden Instrumente nicht sinnvoll ist,187 was für die folgende Argumentation von herausgehobener Bedeutung ist: Die Policy eines 182 Hierunter fällt eine Vielzahl von teilweise komplexen, indirekten Wechselwirkungen zwischen der Förderung erneuerbarer Energien und dem Emissionsrechtehandel: Der Ausbau von erneuerbaren Energien als Mittel zur Verminderung von Emissionen kann beispielsweise die Zertifikatspreise durch die Vermeidung von Emissionen senken und zu erhöhten Emissionen beitragen. Auf der anderen Seite beeinflusst der Emissionsrechtehandel die Höhe der Strompreise (vgl. DIW Berlin/Fraunhofer ISI 2010, S. 12). 183 Vgl. Dose 2008b, S. 182. 184 Vgl. Kap. 2.2. 185 Vgl. Kap. 2.2. 186 Dose 2008a, S. 217. 187 Vgl. Dose 2008a, S. 217. 40 Emissionsrechtehandels kann – da die Belastung zulasten einer gut abgrenzbaren Gruppe von Akteuren, d. h. der Kraftwerksbetreiber und zugunsten einer diffusen Gruppe erfolgt und eindeutig in die Rechte der Akteure eingegriffen wird – in der vorgestellten Kategorisierung als redistributive Policy charakterisiert werden. Die erwartbare Ausprägung des gesellschaftlichen Widerstandes ist damit als hoch einzuschätzen.188 Legt man als Vergleichsmaßstab die wiederkehrenden Diskussionen um die Ausgestaltung des European Union Emissions Trading System (ETS) als europäisches Modell des Emissionsrechtehandels an,189 wird diese Einschätzung bestätigt. Zudem gilt es zu bedenken, dass die Zertifikatszuteilung in jeder Handelsperiode neu geregelt werden muss und die Einigungskosten daher langfristig auf hohem Niveau verharren.190 Im Gegensatz dazu steht der positive finanzielle Anreiz, der als Steuerungsressource grundsätzlich nur sehr geringen gesellschaftlichen Widerstand hervorruft. Zusätzlich verlangen negative finanzielle Anreize, vor allem im Umweltbereich und in Bezug auf Emissionen insbesondere, so hohe Informationskosten, dass diese als prohibitiv eingestuft werden können. Schließlich besteht insbesondere in Deutschland und insbesondere im Bereich der Umweltpolitik191 eine starke Steuerungstradition und Kompatibilität mit der bestehenden Steuerungslandschaft in Hinblick auf positive finanzielle Anreize. 3.3 Zwischenfazit: Das EEG als Gegenstand problemorientierter staatlicher Steuerung? Die Problemanalyse hat gezeigt, dass das EEG grundsätzlich an zwei analytischen Problemkategorien ansetzt: positiven und vor allem negativen externen Effekten. Für beide Problemlagen wurde ein Instrument gewählt – die positiven finanziellen Anreize. Die Ursachenadäquanz der Instrumente ist letztlich differenziert und in Abhängigkeit zu der gesellschaftlichen Problemlage zu bewerten. Für die Internalisierung positiver externer Effekte ist das Instrument des positiven finanziellen Anreizes ursachenadäquat, da es am zugrundeliegenden Problem ansetzt. Anders ist dies bei den negativen externen Effekten. Die Internalisierung soll lediglich einen Ausgleich der negativen Effekte durch die Förderung der erneuerbaren Energien herstellen. Hier existieren andere 188 Vgl. Dose 2008a, S. 220 ff. 189 Vgl. u. a. Wettestad/Jevnaker 2016, S. 37 ff. 190 Vgl. Böhringer/Lange/Moslener 2005, S. 320 f. 191 Vgl. Dose 2008a, S. 282, 288. 41 Maßnahmen, die – vor allem in Form von negativen finanziellen Anreizen wie dem Emissionsrechtehandel – ursachenadäquater sind als der gewählte Ansatz des positiven finanziellen Anreizes. Es besteht jedoch ein multifaktorieller Erklärungsansatz, warum die rein theoriebasierte, strikt wohlfahrtsökonomisch ausgerichtete, ursachenadäquatere Steuerung nicht erfolgt und stattdessen, nachvollziehbar aufgrund der allgemeinen steuerungstheoretischen Überlegungen, ein anderer Weg in Form von positiven finanziellen Anreizen gewählt wurde. In Übereinstimmung mit dem Ansatz kann die Förderung erneuerbarer Energien somit als ursachenadäquate Lösung zweiten Grades und im Zuge dessen auch als Instrument mit Problemlösungskapazitäten zur tendenziellen Internalisierung negativer externer Effekte gerechtfertigt angesehen werden – zusätzlich zu bestehenden Ansätzen wie dem Europäischen Emissionsrechtehandel.

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Zusammenfassung

Das EEG 2017 wurde als Paradigmenwechsel gefeiert. Zweifellos waren mit der Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes insbesondere für die Windenergie an Land weitreichende Änderungen verbunden. Im Zentrum stand die Einführung von Ausschreibungen – und die Hoffnung einer höheren Marktintegration und Kosteneffizienz.

Inzwischen ist Ernüchterung eingekehrt und der Ausbau der Windenergie zum Erliegen gekommen. Waren die Folgen in dieser Form abzusehen? Basierend auf einem steuerungstheoretisch-problemlösungsorientierten Ansatz der Gesetzesfolgenabschätzung wird dieser Frage nachgegangen. Konkret werden die Problemlösungsfähigkeit des Policy-Designs untersucht, die Leitgedanken einer Plausibilitätsprüfung unterzogen und das Gesetz auf nichtintendierte Nebenfolgen überprüft.

Die Studie zeigt: Das EEG bietet grundsätzlich ursachenadäquate Lösungen an. Die Analyse der Steuerungskonzeptionen verweist hingegen auf eine unbefriedigende Zielerreichung. Politikempfehlungen zeigen Alternativen auf.