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E. Conclusio in:

Dennis F. Hanstein

Subsidiarität und die demokratische Legitimation europäischer Legislativakte, page 145 - 152

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4288-5, ISBN online: 978-3-8288-7198-4, https://doi.org/10.5771/9783828871984-145

Tectum, Baden-Baden
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Conclusio Die europäische Gemeinschaft befindet sich in einer schweren Phase. Im Zuge der Euro- und Staatsschuldenkrise, des Brexits und der wachsenden Gefahr durch europafeindliche Parteien ist die Erosion des europäischen Projekts deutlich zu erkennen. Vor allem leidet Europa jedoch an einem demokratischen Legitimationsdefizit. Mit der Einführung der neuen Subsidiaritätskontrolle im Rahmen des Vertrags von Lissabon hat die Gemeinschaft versucht, das Legitimationsniveau durch eine umfassendere Einbindung der nationalen Parlamente anzuheben. Auf den ersten Blick erscheint das Subsidiaritätsprinzip als eine elegante Lösung, die Legitimierung europäischer Legislativakte zu verbessern. Seine beiden Prüfungskriterien bieten eine scheinbar einfache Differenzierung, in welchen Fällen die nationalen Parlamente und nicht die Europäischen Union selbst gesetzgeberisch tätig werden sollte. Ebenso lassen die neuen Instrumente zur Subsisidaritätskontrolle auf den ersten Blick vermuten, dass die nationalen Parlamente diese umfangreich anwenden können und damit besser als zuvor in den europäischen Gesetzgebungsprozess eingebunden werden. In der Praxis zeigen sich jedoch große Probleme bei der Verwirklichung der Ziele, die mit der Einführung des neuen Subsidiaritätsprotokolls verbunden waren. Acht Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und der Einführung des neuen Subsidiaritätsprotokolls muss man konstatieren, dass sich die hiermit verbundenen Erwartungen nicht erfüllt haben. Kurzum: Die Bilanz fällt enttäuschend aus. Es sind keine Hinweise auf eine qualitative Steigerung der demokratischen Legitimation der Gemeinschaftsgesetzgebung durch das neue Subsidiaritätskontrollregime zu erkennen. Weder haben die neuen Kontrollinstrumente dazu beigetragen, die nationalen Parlamente zu spezifisch europäischen Parlamenten zu transformieren, noch haben nationale Wahlen einen Impuls für eine „gemeineuropäische Legitima- E. 145 tionsleistung“ gegeben. Vielmehr haben nationale Wahlen und Volksabstimmungen einen Impuls gegen eine weitere Integration der europäischen Gemeinschaft gesendet. Gleichwohl es einige Beispiele gibt, in denen die neuen Instrumente der Subsidiaritätskontrolle zur Anwendung kamen, kann dies nicht darüber hinwegtäuschen, wie verhalten die bisherige Nutzung der neuen Kontrollinstrumente durch die nationalen Parlamente ausgefallen ist. Nicht nur ist die Anzahl der begründeten Stellungnahmen vergleichsweise gering; zu häufig sind es dieselben nationalen Parlamente, die sich der neuen Instrumente bedienen, während andere nur ein geringes Interesse bekunden oder aber schlichtweg nicht über die Kapazitäten verfügen, eine nachhaltige Subsidiaritätskontrolle zu gewährleisten. Dass es den nationalen Parlamenten erst dreimal gelungen ist, das Verfahren nach Art. Abs. SP zu initiieren, ist ein deutlicher Beleg für die sparsame Anwendung der neuen Instrumente. Sicherlich ist dabei zu berücksichtigen, dass das neue Subsidiaritätskontrollregime zu einer Zeit eingeführt wurde, in der es ohnehin nicht gut um die Legitimität des europäischen Projekts bestellt war und ist: Die Euro- und Staatsschuldenkrise, der Brexit und das Erstarken europafeindlicher Parteien sind nicht geeignet, das Vertrauen in die Europäischen Union zu stärken. Dies hat es nicht leichter gemacht, dass sich die in das Subsidiaritätsprinzip gesetzten Erwartungen erfüllen. Doch nicht nur äußere Umstände tragen Verantwortung an diesem Ergebnis. Es sind die neuen Instrumente der Subsidiaritätskontrolle, wie sie der Vertrag von Lissabon vorsieht, selbst, die in ihrer jetzigen Form nicht geeignet sind, die in sie gesetzten Erwartungen zu erfüllen. Es fehlt ihnen an Durchschlagskraft und Effizienz. Entweder haben die Instrumente keine spürbaren Auswirkungen, wie etwa im Fall einer einfachen begründeten Stellungnahme, oder die zu erfüllen Voraussetzung liegen außerhalb dessen, was für die nationalen Parlamente mit einem vertretbaren Arbeitsaufwand zu erreichen ist, wie beispielweise das Einleiten des Verfahrens nach Art. Abs. SP. Hinzu kommt, dass diese Verfahrensschritte keine zwingenden Konsequen- Kotzur, Wir haben die Wahl: Überlegungen zu einem demokratischen „Europa der Bürger“, Wirtschaftsdienst , , . E. Conclusio 146 zen nach sich ziehen. Die einzige Hoffnung, die den nationalen Parlamenten bleibt, ist im Einzelfall genug politischen Druck aufbauen zu können, Gesetzesvorhaben wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip zu Fall zu bringen. Ihre Chancen hierfür stehen denkbar ungünstig, zumal sie dies in keiner Konstellation aus eigener Kraft erreichen können. Erinnert sei daran, dass selbst im Falle einer Ablehnung eines Gesetzvorschlags durch alle Stimmen der nationalen Parlamente, ein Vorschlag nicht zu Fall zu bringen ist. Diese Form der Subsidiaritätskontrolle ist jedenfalls nicht dazu angetan, die nationalen Parlamente zu spezifisch europäischen Parlamenten zu transformieren und eine gemeineuropäische Legitimationsleistung zu erbringen. Dagegen spricht ebenfalls, dass die Logik der Subsidiaritätskontrolle in ihrer aktuellen Gestalt keinen Raum für eine intensive parlamentsinterne Debatte auf mitgliedstaatlicher Ebene lässt. Denn im Regelfall sind die Parlamentsminderheiten von der Möglichkeit abgeschnitten, gegen Subsidiaritätsverletzungen vorzugehen. Doch selbst wenn sich eine Mehrheit in den nationalen Parlamenten finden lässt, so ist der zusätzliche Aufwand letzten Endes groß und ohne konkrete Aussichten auf Erfolg. Dies liegt nicht zuletzt an der schwierig zu erbringenden Koordinationsleistung zwischen den nationalen Parlamenten selbst, die noch dazu innerhalb einer sehr kurzen Zeitspanne erfolgen muss. Es muss daher konstatiert werden, dass es bisher dem Zufall geschuldet gewesen ist, dass es den Parlamenten in Vergangenheit gelungen ist, ein koordiniertes Vorgehen zustande zu bringen, um das Verfahren nach Art. Abs. SP auszulösen und der Kommission die gelbe Karte zu zeigen. Auch der Einsatz der vermeintlich schärfsten Waffe im Arsenal des Subsidiaritätsprotokolls stellt sich bisher als ein rein theoretischer Anwendungsfall da. Hierfür gibt es zwei Gründe: Einerseits sind die Hürden des Subsidiaritätsprotokolls für die Erhebung einer Subsidiaritätsklage nach Art. Abs. SP hoch. Ein Vergleich mit den bisher erreichten Quoren für das Verfahren nach Art. Abs. SP zeigt, dass das Erreichen des notwendigen Quorums für die Erhebung einer roten Karte nahezu utopisch ist. Entscheidend ist jedoch, dass die nationalen Parlamente kaum Hoffnung haben dürften, eine umfassende richterliche Überprüfung von Gesetzesvorschlägen auf Verstöße gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem EuGH zu erlangen. Einen anderen Schluss E. Conclusio 147 lässt die bisherige Rechtsprechung des EuGH kaum zu: In seinen Urteilen hat sich der Gerichtshof in aller Regel nur oberflächlich mit einer Subsidiaritätsüberprüfung befasst und kaum Schritte unternommen, einen eigenen modus operandi hierfür zu entwickeln. Vor dem Hintergrund, dass der EuGH als Motor der Integration gilt, überrascht seine bisherige Rechtsprechung nicht. Ein Vergleich mit der Judikatur des BVerfG belegt, dass es möglich ist, einen operationalen Maßstab für die Überprüfung des Subsidiaritätsprinzips zu entwicklen. Eine umfassendere Auseinandersetzung mit dem Subsidiaritätsprinzip mag zwar in manchem Fall im Widerspruch zu seiner integrationsorientierten Rechtsprechung zu stehen, sie könnte jedoch langfristig helfen, der Subsidiaritätskontrolle zu mehr Durchschlagskraft und in letzter Konsequenz zu mehr demokratischer Legitimation der Europäischen Union selbst zu verhelfen. Ansonsten droht die Subsidiaritätsklage ein rein theoretischer Anwendungsfall zu bleiben, der für die nationalen Parlamente de facto bedeutungslos ist. Angesichts der Tendenzen einer Union, die ernsthafte Zerfallssymptome zeigt, wäre es sicherlich kein Zeichen der Schwäche, wenn der oberste Spruchkörper der Europäischen Union, dem Unionsgesetzgeber Grenzen für weitere (mutmaßliche) Kompetenzausdehnungen aufzeigt. Dies setzt nicht einmal notwendigerweise voraus, dass es einen konkreten Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip feststellt. Bereits die Forderung nach einer substantiieren Begründung von Gesetzesvorhaben mit dem Subsidiaritätsprinzip würde hier einen wichtigen Beitrag leisten. Ist damit im Ergebnis eines der wesentlichen Ziele des Vertrags von Lissabon, die stärkere Einbindung der nationalen Parlamente in den europäischen Gesetzgebungsprozess und damit die Hoffnung auf ein Mehr an demokratischer Legitimation innerhalb der Union, verfehlt worden? Auf den ersten Blick lässt die bisherige Bilanz der Subsidiaritätskontrolle seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon keinen anderen Schluss zu. Die vorausgesetzten Verfahren sind ineffektiv und zeitaufwändig, sodass sie den hohen Erwartungen nicht gerecht werden können. Dennoch ist das neue Subsidiaritätskontrollregime nicht als gänzlich gescheitert anzusehen. Denn obwohl die neuen Kontrollinstrumente bisher kaum zur Anwendung gekommen sind, gibt es ein gro- ßes, messbares Interesse einer Vielzahl nationalstaatlicher Parlamente E. Conclusio 148 für das Subsidiaritätsprinzip und seine Kontrolle. In bemerkenswerter Regelmäßigkeit wird das Subsidiaritätsprinzip in den Mittelpunkt der Diskussionen der COSAC gestellt. Darüber hinaus belegt die gesteigerte Sensibilität der Kommission für dieses Thema, wie ernst das Thema Subsidiarität mittlerweile auf der europäischen Ebene genommen wird. Außerdem haben sowohl Monti II als auch EPPO bewiesen, dass grundsätzlich ein koordiniertes Vorgehen der nationalen Parlamente im Rahmen des Subsidiaritätsprotokolls wirksam sein kann. Das Subsidiaritätsprinzip und seine Kontrolle besitzen das Potential, einen wichtigen Beitrag für die demokratische Legitimation europäischer Gesetzgebung zu leisten. Um dieses Potential abzurufen, bedarf es jedoch der dargestellten Reformen der Subsidiaritätskontrolle. Anderenfalls können die nationalen Parlamente ihrer Aufgabe als „Wächter der Subsidiarität“ nicht gerecht werden. Es muss daher dafür gesorgt werden, dass die Anwendung der Kontrollinstrumente einen größeren Anreiz als bisher bietet. Entscheidend hierfür wird sein, dass die nationalen Parlamente eine verbesserte Vernetzung erfahren und dass die Verfahren, die das Subsidiaritätsprotokoll vorsieht, größere Durchschlagskraft erhalten. Die nationalen Parlamente müssen zukünftig in der Lage sein, Gesetzvorhaben der Europäischen UnionEU aus eigener Kraft zu Fall zu bringen. Denn noch binden die Kontrollinstrumente und -mechanismen in ihrer jetzigen Form zu viele Ressourcen und verheißen wenig Erfolg. Daher müssen einerseits die Operabilität der Subsidiaritätskontrolle verbessert und andererseits ihre möglichen Auswirkungen umfassender werden. Mit anderen Worten: Es wird Zeit, das ganze Potential des Subsidiaritätsprinzips abzurufen. Gelingt dies, so kann das Subsidiaritätsprinzip einen nachhaltigen Beitrag für ein Mehr an demokratischer Legitimation in Europa leisten. Neben der Novellierung der Kontrollinstrumente als solche ist es notwendig, dass diese sich zukünftig nicht ausschließlich auf das Subsidiaritätsprinzip, sondern ebenso auf das Verhältnismäßigkeitsprinzip beziehen. Während das Subsidiaritätsprinzip deutlich politischer Natur ist, besitzt das Verhältnismäßigkeitsprinzip einen juristischen Charakter. Die Ausdehnung der Kontrollinstrumente auf das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist wichtig, da den nationalen Parlamenten so zu- E. Conclusio 149 künftig eine differenzierte Überprüfung von Gesetzesvorhaben möglich ist. Eine solche Differenzierung kommt nicht nur den nationalen Parlamenten selbst, sondern auch der Kommission entgegen: Sie ermöglicht den nationalstaatlichen Parlamenten auf zweierlei argumentativer Ebene gegen Kompetenzüberschreitungen durch die EU vorzugehen. Sie können politisch argumentieren, dass bestimmte Maßnahmen ausreichend durch sie selbst oder zumindest nicht besser durch die Union insgesamt erreicht werden können. Scheitern sie mit dieser Argumentation, können sie auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit juristisch feststellen lassen, ob eine Maßnahme auch unter Berücksichtigung anderer nationaler Interessen angemessen ist. Es stünde den nationalen Parlamenten damit die Möglichkeit zu, sich differenziert zu Vorschlägen der Kommission zu äußern und gegebenenfalls nicht einen ganzen Vorschlag wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip zu verurteilen, sondern nur Teilaspekte, die das Verhältnismäßigkeitsprinzip berühren. Wie der Ausblick auf das zukünftige Procedere zeigt, wird das Legitimationsdefizit der Europäischen Union jedoch nicht nur durch eine Anpassung der Subsidiaritätskontrolle zu überwinden sein. Die Europäischen Union ist an einem Punkt angelagt, an dem der Fortgang der Integration nicht mehr ohne eine Antwort auf das Ziel und die Finalität des europäischen Projekts auskommt: Soll Europa mehr Kompetenzen erhalten oder bedarf es einer Neujustierung der Kompetenzen zugunsten der Mitgliedstaaten? Soll Europa verstärkt auf die supranationale Integrationsmethode setzen und einen europäischen Superstaat anstreben mit dem Europäischen Parlament als Dreh- und Angelpunkt parlamentarischer Auseinandersetzung oder liegt in der intergouvernementalen Methode die Antwort auf das Legitimationsdefizit? Im Kontext der Euro- und Staatsschuldenkrise liefert das Subsidiaritätsprinzip ein wichtiges Argument für die Neujustierung der Kompetenzverteilung in Europa. Politische Identität und demokratische Legitimation lassen sich nicht trennen. Ein Kerngedanke des Subsidiaritätsprinzips besteht darin, Entscheidungen stärker zu legitimieren, indem diese näher am Bürger getroffen werden. Eine weitere Verlagerung von Kompetenzen auf die Europäische Union widerspricht dieser E. Conclusio 150 Idee und wird von einer Mehrheit der europäischen Bürger abgelehnt. Dies gilt auch für eine umfassende Ermächtigung des Europäischen Parlaments. Dieses wird als Repräsentationsorgan nicht anerkannt und akzeptiert. Eine Neujustierung der Kompetenzen kann daher einen wichtigen Beitrag für mehr Demokratie innerhalb Europas leisten. Das Versprechen Europas liegt in der Gewährleistung einer dauerhaften europäischen Friedensordnung und der Sicherung des wirtschaftlichen Wohlstands seiner Bürger begründet. Die Geschichte hat gezeigt, dass die politische und wirtschaftliche Integration seiner Mitgliedstaaten hierfür notwendig und richtig gewesen ist. Eine Staatswerdung Europas, vergleichbar der der Vereinigten Staaten von Amerika, gehört jedoch nicht zu diesem Versprechen. Diese ist auch nicht notwendig für den Erfolg der Europäischen Union. Gleichwohl ist es wichtig, dass Europa sich dieser Tatsache endlich bewusst wird und eine entsprechende Antwort auf die Frage nach seiner Finalität gibt. Eine weitere Verlagerung von Kompetenzen auf die Europäische Union wird nicht dazu beitragen, das Legitimationsdefizit zu beseitigen. Die Ablehnung weiterer Kompetenzverlagerungen auf die Europäische Union darf jedoch nicht mit einer grundsätzlichen Ablehnung des europäischen Projekts verwechselt werden. Genauso wenig wie die Neujustierung von Kompetenzen ausschließlich die Rückverlagerung sämtlicher Kompetenzen einschließt, bedeutet mehr Europa nicht unbedingt mehr Europa. Die Integration um der Integration willen ist eine Sackgasse und letztlich die falsche Antwort auf das europäische Legitimationsdefizit. Dies gilt ebenfalls für den modus operandi in dem Entscheidungen auf europäischer Ebene getroffen werden. Angesichts dessen, dass die Bürger Europas die Notwendigkeit eines gemeinsamen Vorgehens erkannt haben, aber eine Staatswerdung Europas im Sinne einer supranationalen Föderation ablehnen, ist die Konzentration auf die intergouvernementale Methode ein weiteres wichtiges Puzzlestück der Antwort auf das Legitimationsdefizit Europas. Europa sollte angesichts seiner Geschichte Vertrauen in diese Methode haben, denn sie hat die Integration der europäischen Gemeinschaft von Anfang geprägt. Durch die demokratische Rückanbindung der Mitglieder des Rats in den nationalstaatlichen Parlamenten ist sie geeigneter als der supranationale Ansatz, das Legitimationsniveau Europas anzuheben. Für die Position E. Conclusio 151 der nationalen Parlamente bedeutet dies einen größeren Einfluss auf die Gestaltung und den Ausbau der europäischen Gemeinschaft. Au- ßerdem werden die nationalen Parlamente zukünftig mehr Verantwortung für das Schicksal des europäischen Projekts tragen müssen. Diese Arbeit hat gezeigt, dass die verstärkte Einbindung der nationalen Parlamente in den europäischen Gesetzgebungsprozess der richtige Weg ist, um die demokratische Legitimierung des europäischen Projekts nachhaltig zu verbessern und somit eines der zentralen Anliegen des Vertrags von Lissabon zu erfüllen. E. Conclusio 152

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Zusammenfassung

Eines der Ziele des Vertrags von Lissabon war es, die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten stärker in den Legislativprozess der Europäischen Union einzubinden, um die demokratische Legitimation europäischer Legislativakte nachhaltig zu fördern. Ein besonderes Augenmerk lag dabei auf den neuen Instrumenten, die den nationalen Parlamenten zur Kontrolle und Wahrung des Subsidiaritätsprinzips zur Verfügung gestellt wurden.

Dennis F. Hanstein beleuchtet anhand eines Vergleichs der Rechtsprechung des EuGH mit der des BVerfG umfassend die bisherige Bilanz der Subsidiaritätskontrolle seit Einführung des neuen Subsidiaritätsprotokolls und die Mängel ihrer Wirkungsprinzipien. Er stellt außerdem mögliche Reformen dar, die der Subsidiaritätskontrolle zu mehr Durchschlagskraft verhelfen würden. Der Autor setzt sich dabei mit der Frage auseinander, ob das Subsidiaritätsprinzip überhaupt geeignet ist, die angestrebten Ziele zu erreichen oder ob nicht vielmehr das Verhältnismäßigkeitsprinzip hierfür geeignet ist.