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D. Rückverlagerung von Kompetenzen undIntergouvernementalismus als Antwort auf daseuropäische Legitimationsdefizit – ein Ausblick in:

Dennis F. Hanstein

Subsidiarität und die demokratische Legitimation europäischer Legislativakte, page 117 - 144

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4288-5, ISBN online: 978-3-8288-7198-4, https://doi.org/10.5771/9783828871984-117

Tectum, Baden-Baden
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Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus als Antwort auf das europäische Legitimationsdefizit – ein Ausblick Die Geschichte der Europäischen Union war und ist eine Geschichte des Zusammenwachsens, der immer weiter voranschreitenden Integration souveräner Nationalstaaten. Ein wesentliches Merkmal dieser Geschichte ist die freiwillige Abgabe von Kompetenzen an eine supranationale Einrichtung–sie ist in dieser Form einzigartig. Gegenwärtig sieht sich das europäische Projekt einer Vielzahl von Herausforderungen gegenüber. Hatte bereits die Euro- und Schuldenkrise die Debatte um die Legitimierung der Europäischen Union neu entfacht , versetzte das Brexit-Votum Großbritanniens im Jahr der Jahrzehnte währenden Entwicklung einer immer weiter zunehmenden Integration einen herben Rückschlag. Das Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, die „Politik des leeren Stuhles“, die Post-Maastricht-Krise und der gescheiterte Verfassungsvertrag sind Beispiele für vergangene, aber auch überwundene Krisen der Gemeinschaft. Bisher folgte auf jede dieser Krisen oder Phasen der Stagnation ein neuer Integrationsschub in der Entwicklungsgeschichte der europäischen Gemeinschaft. Der drohende Austritt eines aus wirtschaftlicher, militärischer und politischer Sicht bedeutsamen Mitgliedstaates ist jedoch eine noch nicht da gewesene Zäsur. Der Austritt Großbritanniens wäre ein Novum – „ein Akt europäischer Desintegra- D. Hüttmann/Knodt, in: Das Ende der Demokratie in Europa? Intergouvernementalismus, Euro-Krisenpolitik und »Mehrebenenparlamentarismus« in der EU, S. . Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , . Hillgruber, Weniger ist mehr – Plädoyer für eine Begrenzung der Kompetenzen der EU zwecks Wiederherstellung einer föderalen Balance, S. f. 117 tion“ – der „sich nicht wiederholen sollte.“ Mit anderen Worten: Europa leidet an einem Legitimationsdefizit. Die vorliegende Arbeit hat gezeigt, dass die Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente das Potential besitzt, die Legitimation europäischer Legislativakte nachhaltig zu fördern. Um dieses Potential zukünftig vollständig ausnutzen zu können, wird es jedoch notwendig sein, die Instrumente der Subsidiaritätskontrolle effektiver und effizienter zu gestalten. Eine Weiterentwicklung der Subsidiaritätskontrolle in diesem Sinne kann einen Beitrag dazu leisten, den nationalen Parlamenten im Rahmen des europäischen Legislativprozess eine größere Bedeutung zukommen zu lassen und das Legitimationsdefizit der Europäischen Union insgesamt zu mindern. Es wäre allerdings eine Übertreibung festzustellen, dass die strikte Wahrung des Subsidiaritätsprinzips den Austritt Großbritanniens verhindert hätte oder gar das Legitimationsdefizit der Europäischen Union insgesamt beseitigen würde. Die Gründe und Ursachen für dieses Legitimationsdefizit sind komplex und vielfältig. Die fehlende Wahrung des Subsidiaritätsprinzips ist jedoch ein Teilaspekt dieses Defizits. Mit Blick auf die Zukunft der Europäischen Union und ihres Integrationsprozesses ergibt sich, an die dargestellten Überlegungen anknüpfend, die Fragestellung, ob das Subsidiaritätsprinzip Argumente dafür liefert, Kompetenzen – zumindest partiell – zurück auf die nationalen Parlamente zu übertragen und verstärkt auf eine intergouvernementale Zusammenarbeit der nationalen Mitgliedstaaten zu setzen, um dem Legitimationsdefizit der Europäischen Union zu begegnen. Mit anderen Worten: Bietet das Subsidiaritätsprinzip eine argumentative Grundlage dafür, den zukünftigen Integrationsprozess Europas im Sinne einer Europäischen Union der verschiedenen Geschwindigkeiten zu gestalten? Sturm, Der Brexit dominiert die Agenda der EU-Politik, ZfP , ; Schorkopf in: Europas politische Verfasstheit im Lichte des Fiskalvertrages, S. . Landeck, Der Diskurs über die demokratische Legitimation der EU, S. . Patzelt, Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, ZSE , , . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 118 Legitimation und Finalität und Grenzen der europäischen Integration Die Debatte um das Legitimationsdefizit trifft die Europäische Union in einer Zeit, in der die nationalistischen Stimmen so laut wie schon lange nicht mehr zu vernehmen sind. „Nicht nur die Weiterentwicklung, sondern der Bestand der Integration ist in Frage gestellt.“ Kannte die europäische Integration bisher nur einen Weg hin zu mehr Integration, hat das Legitimationsdefizit diese Perzeption der Integrationsdynamik grundlegend verändert. Eppler konstatiert, „dass der Erfolg rechtspopulistischer und EU-skeptischer Parteien in nationalen Wahlen [...] auch zu einem Rückschritt der europäischen Integration im Bereich des Rechts führt.“ Ihr Erfolg schwäche das ohnehin schon schwache „Wir-Gefühl“ der Europäer. Ob es einer entwickelten europäischen Identität für eine dauerhaft funktionierende Gemeinschaft bedarf, ist umstritten. Haltern gelangt jedenfalls zu folgender Schlussfolgerung: „Das Politische in der Union ist bis heute keine Angelegenheit kollektiver Identität. Man kann daher vermuten, daß die Willensdimension in Europa diffus, unterentwickelt oder nicht vorhanden ist. [...] Da die Willensdimension die Imagination als gemeinschaftliches Projekt ermöglicht, wird erklärbar, warum die Union an einem sozialen Legitimationsdefizit leidet.“ I. Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , . Vgl. hierzu: Eppler, Die Dynamik des EU-Mehrebenensystems infolge der Finanzkrise und ihre Perzeption durch die politikwissenschaftliche Literatur, S. ff. Eppler, Die »Rechtsstaatskrise« der EU: Verderben zu viele Köche den Brei?, ZfP , , . Heins, Krisenbewältigung durch Kooperation? Die Grenzen des EU-Modells, ZPol , , f. Sowohl Meyer, der einen ausreichend ausgebildeten Sinn gemeinsamer Bürgeridentität als notwendige Voraussetzung für ein Gemeinwesen der EU ansieht, Europäische Identität, S. ; kritisch von Bogdandy, der als Voraussetzung für ein gesundes Gemeinwesen genügen lässt, dass es keine unversöhnlichen religösen, ethnischen oder sozialen Gruppierungen gibt, Europäische Verfassung und europäische Identität, JZ , ; so auch Janning, Europas Politik und europäisches Bewusstsein, S. . Haltern, Europarecht und das Politische, S. . I. Legitimation und Finalität und Grenzen der europäischen Integration 119 Die diffuse Willensdimension Europas manifestiert sich nicht nur in einer mangelhaft ausgebildeten, kollektiven europäischen Identität. Sie bildet vielmehr den Nukleus der bereits seit einer Legislaturperiode andauernden Krise, deren Ursachen der Ansicht Schorkopfs zufolge, viel weiter in die europäische Integrationsgeschichte zurückreichen: „Eine wesentliche Krisenursache ist der politische Dissens über Intensität und Richtung der europäischen Integration. Das Unionsrecht ist [...] nur begrenzt geeignet, den Konflikt zu lösen. [...] Die Europapolitik und die sie tragenden gesellschaftlichen Kräfte sollten ihr romantisches Integrationsverständnis endgültig aufgeben [...].“ Ähnlich argumentiert Patzelt, der davor warnt, dass es „nicht nur ein ‚zu wenig’, sondern auch ein ‚zu viel’ an Integrationspolitik“ geben könne, die „zum Risiko des Auseinanderbrechens“ der EU führe. Ein Umdenken in der europäischen Integrationspolitik würde damit eine deutliche Abkehr vom bisherigen modus procedendi bedeuten. Galt es bis dato doch als wünschenswert, zunehmend Kompetenzen von den Mitgliedstaaten weg auf den Gemeinschaftsgesetzgeber zu übertragen. Dies kommt jedenfalls in der Präambel zum EUV zum Ausdruck, die von „der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas“ spricht. Vereinzelte Rückverlagerungen von Kompetenzen wurden demgegenüber „als unerwünschte Renationalisierung“ gebrandmarkt. Unbeantwortet bleibt damit jedoch die Frage nach der „Zielperspektive der Integration“. Gleichzeitig beinhaltet die Uneinigkeit der Mitgliedstaaten über ihre Antwort auf diese Frage ein enormes Konfliktpotential. Als Konsequenz aus dieser Krise stellt sich damit die Frage nach der Legitimation, der Finalität und nach den Grenzen der Integration Schorkopf, Krisensymptome supranationaler Leitbilder – zur Notwendigkeit intergouvernementaler Integration, ZSE , . Patzelt, Wie weiter mit Deutschland in der EU? Thesen zu den Gestaltungsaufgaben des Bundestages, ZSE , , . Priebe, Rückverlagerung von Aufgaben – ein Beitrag zu besserer Akzeptanz der Europäischen Union?, EuZW , ; so auch Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, EUR , , . Varwick, The bigger the better? Konzeptionelle Konsequenzen der Erweiterung für die EU als internationaler Akteur, S+F , , . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 120 des europäischen Projekts dringender als je zuvor. Diese Dringlichkeit scheint spätestens zu Beginn des Jahres den beteiligten Akteuren bewusst geworden zu sein: Die Kommission hat ein Weißbuch vorgestellt, dass verschiedene Szenarien beschreibt, wie die Europäische Union in Zukunft aussehen könnte. Die dargestellten Szenarien decken eine erhebliche Spannweite ab, die von einer Fortsetzung des status quo, einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, über die Konzentration auf den gemeinsamen Binnenmarkt bis hin zu einem echten, qualitativen Mehr an Europa reichen. Für welchen Weg sich Europa letztlich entscheidet, wird davon abhängen, was die Regierungen, aber vor allem die Bürger der Mitgliedstaaten selbst bereit sind zu akzeptieren. Dies mutet zunächst als eine Binsenweisheit an, doch angesichts der Versuche europäischer Institutionen, mit „ästhetischen, historiographischen und ikonographischen Maßnahmen“, die allesamt „dem Arsenal des Nationalstaates“ entstammen, eine kollektive Identität zu prägen , erscheint ihre Vergegenwärtigung dringend geboten. Seit Jahren schon nimmt der Euroskeptizismus stetig zu. Aktuell scheint sich eine Mehrheit der Bevölkerung in den Mitgliedstaaten gegen einen weiteren Kompetenzzuwachs der Europäischen Union zu wehren. Nach Auffassung Axts liegt die Ursache für die reservierte Haltung der Bürger gegenüber der Europäischen Union in den aktuellen Krisen. Man könne daher nicht schlussfolgern, dass weitere Kompetenzen auf die Europäische Union übertragen werden müssten. Gleichzeitig befürwortet eine Mehrheit in bestimmten Bereichen eine enge europäische Zusammenarbeit: „Mit dem Verlan- Voglrieder, Europäische Identität und Europäische Union: Das Selbst- und Europaverständnis der EU im Kontext der Vertiefungs-/Erweiterungsdebatte, S. ; so auch Di Fabio, Eine europäische Charta: Auf dem Weg zur Unionsverfassung, JZ , . KOM( ) . Vgl. hierzu: KOM( ) , S. ff. Haltern, Europarecht und das Politische, S. f.; so auch Di Fabio, Zur Lage der Europäischen Integration, ZSE , , . Vgl. hierzu: Weßels, Spielarten des Euroskeptizismus, S. ff. Vgl. hierzu: Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , , f.; so auch Oppelland, Institutionelle Neuordnung und Demokratisierung, S. ; kritisch Cerutti, der zu bedenken gibt, dass eine Mehrheit der Bevölkerung kaum in der Lage sei, die EU-Institutionen von Europa „als zusammengesetzte Folge des Handelns der EU und der Mitgliedstaaten“ zu differenzie- I. Legitimation und Finalität und Grenzen der europäischen Integration 121 gen nach europäischer Gemeinsamkeit ist nicht in gleichem Maße die Bereitschaft zum Souveränitätsverzicht, zur Abtretung nationaler Kompetenzen an die EU verbunden.“ Dies spricht dafür, dass die Bürger Europas eine deutliche Differenzierung vornehmen, zwischen einer einfachen, unreflektierten Skepsis gegenüber dem supranationalen Gebilde der Europäischen Union und der Notwendigkeit, eine Vielzahl von Problemen auf internationaler Ebene lösen zu müssen. Der wachsende Euroskeptizismus lässt sich folglich nicht in ein Schwarz-Weiß-Schema zwängen. Vielmehr beinhaltet er feine Abstufungen, die nicht nur auf die grundsätzliche Ablehnung europäischer Integration beschränkt sind. Für Grande setzt sich das Legitimationsdefizit der Europäischen Union letztlich aus zwei Komponenten zusammen: „Zum einen aus der Übertragung von Hoheitsrechten von den Mitgliedstaaten auf die Europäische Union, wodurch politische Entscheidungen dem Kompetenzbereich der nationalen Parlamente entzogen werden; und zum anderen in der Ausübung dieser Hoheitsrechte durch Organe, denen die demokratische Legitimation entweder völlig fehlt (wie im Fall der Europäischen Kommission) oder sie nur mittelbar besitzen (wie im Falle des Europäischen Rates) [...].“ Identität und demokratische Legitimation Der Diskurs, welche Kompetenzen der Gemeinschaftsgesetzgeber erhalten sollte, ist bereits so alt wie der Integrationsprozess Europas selbst und berührt unmittelbar die Frage der demokratischen Legitimation des europäischen Projekts. Einige fordern als Antwort auf die Krise(n) eine zunehmend tiefere Integration der Mitgliedstaaten. Andererseits gibt es Stimmen, die vor einer zu tiefgreifenden Integrati- II. ren, Warum sind in der Europäischen Union politische Identität und Legitimität wichtig?, S. . Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , , . Grande, Demokratische Legitimation und europäische Integration, Leviathan , ; Frenz, Handbuch Europarecht: Band : Institutionen und Politiken, S. . Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 122 on warnen. Während unter dem Gesichtspunkt einer auf den wirtschaftlichen Wettbewerb konzentrierten Gemeinschaft eine Konzentrierung auf den gemeinsamen Binnenmarkt und damit eine Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten gefordert wird, verweisen andere darauf, dass angesichts der globalen Herausforderung einzelne europäische Nationalstaaten für sich genommen überfordert wären. Für die Vertreter dieser Strömung ist das Ziel des europäischen Integrationsprozesses ein weiterer Ausbau der Kompetenzen des supranationalen Gebildes der Europäischen Union zulasten ihrer Mitgliedstaaten. Eine zusätzliche Verkomplizierung erfährt der Diskurs angesichts der höchst eigenwillig Konstruktion des föderalen Gebildes der Gemeinschaft: „Es ist offenkundig, dass die EU eine höchst atypische (Kon-)Föderation ist. Normalerweise wird die föderale Zentrale mit Kompetenzen auf den Gebieten Verteidigung, Justiz, Kultur, Wirtschaft und Soziales betraut, während sich die zusammengefassten Einzelstaaten um eine Vielzahl von regulatorischen und distributiven Aufgaben kümmern. In der EU dagegen wird diese Anordnung zu einem guten Teil auf den Kopf gestellt.“ Wenn es Europa an einer solchen gemeinsamen politischen Identität mangelt – die Willensrichtung der Europäer also diffus ist – und die Kompetenzverteilung atypisch erfolgt ist, stellt sich die Frage, ob die Entscheidungen auf einer anderen Ebene zu treffen sind. Vor diesem Hintergrund schlug der damalige britische Premierminister Cameron zu Beginn des Jahrs vor, dass eine Rückverlagerung im Bereich der Kompetenzordnung vorgenommen werden sollte; ein Vorschlag, der seiner Idee nach zugleich in manchen Hauptstädten diskutiert wurde und wird. Aus der Sicht Hillgrubers kann eine Kompetenzverlagerung, die nicht ausschließlich in eine Richtung, von den Mitgliedstaaten weg, geschieht, eine „vertrauensbildende Maßnahme Vgl. hierzu: Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. ff.; Hillgruber, Weniger ist mehr – Plädoyer für eine Begrenzung der Kompetenzen der EU zwecks Wiederherstellung einer föderalen Balance, S. ff.; Guérot, Res Publica Europaea: Europa anders, S. ff. Heins, Krisenbewältigung durch Kooperation? Die Grenzen des EU-Modells, ZPol , , . Eppler, Die Dynamik des EU-Mehrebenensystems infolge der Finanzkrise und ihre Perzeption durch die politikwissenschaftliche Literatur, S. f. II. Identität und demokratische Legitimation 123 gegenüber dem Bürger“ sein. Noch deutlicher wird Di Fabio, der von der Notwendigkeit des Verbleibs von (spezifischen) Kompetenzen bei den Mitgliedstaaten der Union ausgeht: „Die den Mitgliedstaaten reservierten Kernkompetenzen müssen effektiv ausgeübt werden können und für die Bürger in Ursache und Wirkungsverantwortung sichtbar sein, so dass eine lebendige demokratische Öffentlichkeit innerstaatlich möglich bleibt, schon damit die mitgliedstaatlich vermittelten Legitimationsquellen nicht in verwobenen Machtgeflechten zu versickern drohen. Das Subsidiaritätsprinzip des Unionsvertrages [...] ist deshalb weniger ein föderales Zugeständnis, vielmehr vom Demokratieprinzip der Union wie von dem der mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen gleichermaßen gefordert.“ Nicht nur die Legitimationsquellen der Mitgliedstaaten sind betroffen. Betrachtet man die Verfahrenslegitimät der Europäischen Union, so muss man schnell feststellen, dass sich die Mehrzahl der Unionsorgane keinem besonders großem Legitimationszwang ausgesetzt sehen: „In der Verselbständigung der exekutiven und judikativen Organe von den politischen Organen der EU und von dem Willen der Mitgliedstaaten liegt das eigentliche Demokratieproblem der EU.“ Kielmansegg weist darauf hin, dass das Europäische Parlament zwar durch Wahlen und die Kommission immerhin unter seiner Mitwirkung von demokratisch gewählten nationalen Regierungen bestimmt wird, allerdings sei die Kommission „weit weg von jedem Wählervotum plaziert“, da die Parlamentswahlen für den Wähler „keinen erkennbaren [...] Bezug zur Kommission“ habe. Gleichzeitig ist es für den Wähler de facto unmöglich, in Ermangelung eines Systems europäischer Parteien, die europäische Politik in eine bestimmte Richtung zu lenken. Zwar trägt der Ministerrat als „Schlüsselgremium für den Legitimitätstransfer“ zu einem gewissen Grad demokratischer Legitimation von Entscheidungen der Europäischen Union bei, jedoch darf nicht vergessen werden, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten, die im Ministerrat handeln, durch nationale Wahlen bestellt werden, es also keine Entscheidung über konkurrierende politische Programme Steinbeis, »Cameron hat völlig Recht. Wir müssen über Rückbau reden« – Interview mit Josef Isensee und Christian Hillgruber, S. . Di Fabio, Eine europäische Charta: Auf dem Weg zur Unionsverfassung, JZ , , . Grimm, Europa ja – aber welches?, S. . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 124 gibt. Die Konsequenz lautet: „Eine Mehrheit von Staaten verfügt über eine Minderheit von Staaten – Staaten können aber nicht für andere Staaten deren demokratische Legitimität übertragen.“ Zu einer ähnlichen Schlussfolgerung gelangt auch Grimm: „Entscheidungen von hohem politischen Gewicht werden in einem unpolitischen Modus getroffen. Dazu konnte es kommen, weil die exekutiven und judikativen Institutionen der EU sich von den demokratischen Prozessen in den Mitgliedstaaten wie in der EU selbst weitgehend entkoppelt haben.“ Die Schere zwischen Ursache und Wirkungsverantwortung spreizt sich zunehmend weiter auf. Für den europäischen Bürger ist dies kaum nachzuvollziehen. Dabei ist die Differenzierung von Ursache und Wirkungsverantwortung für den Bürger als ein wichtiges Element demokratischer Legitimation unmittelbar mit seiner selbst empfundenen politischen Identität verknüpft. Fehlt sie, stellt dies die Legitimität politischer Entscheidungen nachhaltig in Frage: „Nur wenn alle Entscheidungsbetroffenen sich als an einer gemeinsamen, übergreifenden politischen Identität teilhabend begreifen, wird die Unterscheidung zwischen dem zustimmungsfähigen Entscheidungsrecht der Mehrheit und der nicht zustimmungsfähigen Fremdherrschaft möglich.“ Mit anderen Worten sind politische Identität und demokratische Legitimation untrennbar miteinander verbunden. Ein Auseinanderdividieren beider Aspekte muss unweigerlich zu einem Abfall des demokratischen Legitimationsniveaus führen. Ein gänzlich anderer Ansatz wird von Habermas vertreten. Seiner Ansicht nach ist eine Ursache der aktuellen Krisen in der fehlenden Kompetenz der Europäischen Union begründet, die „notwendige Harmonisierung der in ihrer Wettbewerbsfähigkeit drastisch auseinanderdriftenden nationalen Ökonomien“ herbeizuführen. Die Währungsunion leide an einem politischen Konstruktionsfehler, da Vereinbarungen auf Ebene der Regierungschefs entweder wirkungslos oder undemokratisch seien und daher durch „eine demokratisch unbedenkliche Kielmansegg, Lässt sich die Europäische Union demokratisch verfassen?, S. . Grimm, Europa ja – aber welches?, S. . Kielmansegg, Lässt sich die Europäische Union demokratisch verfassen?, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 125 Institutionalisierung gemeinsamer Entscheidungen ersetzt werden“ müsse. Es bedürfe zumindest auf der Ebene der Währungsunion einer „erweiterten Legitimationsgrundlage“. Denn letztlich könne sich die EU nur dann behaupten, „[...] wenn sie die politischen Steuerungskompetenzen erhält, die erforderlich sind, um wenigstens in Kerneuropa, also zwischen den Mitgliedern der Europäischen Währungsgemeinschaft, mittelfristig für eine Konvergenz der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklungen in den Mitgliedsländern zu sorgen. [...] Daher ist die überfällige Reform, sofern das geltende Recht nicht flagrant gebrochen werden soll, nur auf dem Weg einer Übertragung weiterer Kompetenzen von den Mitgliedstaaten auf die Union möglich.“ Während einige annehmen, dass das Demokratiedefizit der Europäischen Union struktureller Natur und eine „echte demokratische Mitwirkung“ nur in der Logik eines nationalstaatlichen Rahmens möglich sei , geht Habermas davon aus, „dass die Europäische Union des Lissabonner Vertrages nicht so weit von der Gestalt einer transnationalen Demokratie entfernt“ sei. Auch gehe „der politische Defätismus der Europaskeptiker“ fehl in der Annahme, dass „eine Transnationalisierung der Volkssouveränität [...] ohne Ermäßigung des Legitimationsniveaus nicht möglich“ sei. Eine solche „entstaatlichte Föderation“ bedeute kein Legitimationsdefizit, da die Bürger annehmen könnten, „[...] dass der jeweils eigene Nationalstaat in der Rolle eines Mitgliedstaates weiterhin die konstitutionelle Rolle eines Garanten von Recht und Freiheit spielt. Allerdings müsste die ‚Teilung der Souveränität’ zwischen den Bürgern der Europäischen Union und den Völkern Europas dann auch in eine konsequent durchgeführte Mitgesetzgebung und in die symmetrische Verantwortlichkeit der Kommission gegenüber Rat und Parlament umgesetzt werden.“ Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. ; so auch Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. f. Vgl. hierzu: Bieling/Hüttmann, Zur Einführung: Staatlichkeit der Europäischen Union in Zeiten der Finanzkrise, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. f. Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. ; so auch Kampen, Demokratie und parlamentarische Kontrolle der Entscheidungen im Europäischen Stabilitäts-Mechanismus und Fiskalpakt, ZParl , , . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 126 Damit gelangt auch Habermas zu dem Ergebnis, dass die fehlende Akzeptanz der Europäischen Union auf einem Mangel demokratischer Legitimation ihre wesentlichen Organe zurückzuführen sei. Seine Schlussfolgerung ist jedoch, dass die Antwort auf das Legitimationsdefizit im „Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie“ bestehe, „denn ohne die Übertragung weiterer Souveränitätsrechte ist eine demokratisch legitimierte Vergemeinschaftung [...] nicht zu haben.“ Seiner Vorstellung nach sollten mehr Kompetenzen auf die Europäische Union verlagert werden, sprich eine tiefergehende Integration vorangetrieben werden, solange diese Verlagerungen durch eine Steigerung der unmittelbaren demokratischen Legitimität ihrer Organe begleitet wird, insbesondere der des Europäischen Parlaments. Er folgert konsequenterweise, dass eine „bundesstaatliche Verfassung“ ein ungeeignetes Modell für Europa sei. Betrachte man Europa als ein „von zwei gleichberechtigten verfassungsgebenden Subjekten“ geschaffene Union, „den Bürgern [...] und den Staatsvölkern“, so lasse sich ein überstaatliches wie auch demokratisches Gemeinwesen erkennen. Mit anderen Worten sei das Ziel einer immer tiefergehenden Integration eine europäische Regierung gleich derer, wie sie die klassischen Nationalstaaten hervorgebracht haben. Den Mangel einer länderübergreifenden, politischen und spezifisch europäischen Identität als Hindernis für dieses Ziel lässt Habermas nicht gelten. Das Vertrauensdefizit erklärt sich nicht „aus der xenophoben Abschottung“ gegenüber anderen Nationen, sondern mit dem Beharren auf den jeweiligen nationalen normativen Errungenschaften. Ein fehlender demos tritt hinter die Überzeugung zurück, dass die „normativen Errungenschaften des demokratischen Rechtsstaates erhaltenswert“ sind, was jedoch für den jeweiligen kleinen europäischen Staat für sich allein kaum darstellbar sei. Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , . Vgl. hierzu: Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , , ; Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , , f. II. Identität und demokratische Legitimation 127 Habermas Ansicht geht jedoch Fehl in der Annahme, dass durch die Sicherung normativer Errungenschaften eine fehlende Identifikation der Bürger Europas als europäische und eben nicht (nur) nationale Bürger überwunden werden kann. Europa ist im Vergleich zu seinen nationalen Mitgliedstaaten weder eine Kommunikationsgemeinschaft, noch eine Erinnerungsgemeinschaft oder gar eine Erfahrungsgemeinschaft. Dies gilt auch für das engere Westeuropa. Habermas Vorstellungen nehmen zudem zum Teil utopische Züge an wenn er davon spricht, dass sich die Europäische Union als ein „Schritt auf dem Weg zu einer politisch verfassten Weltgesellschaft“ begreifen lasse. Angesichts der sich abzeichnenden Erosion durch den Brexit und die Euround Staatsschuldenkrise scheint dies eher ein frommer Wunsch zu bleiben. Selbst eine umfängliche Aufwertung des Europäischen Parlaments wird dies nicht ändern können: „Solange sich Unionsbürger primär als Bürger eines politischen Teilraumes sehen, [...] wird das Europäische Parlament die Rechtfertigungslast nicht tragen können.“ Zu dieser Schlussfolgerung gelangt auch Heins, der anmerkt, dass die von Habermas skizzierte „Ermächtigung des Europäischen Parlaments“ als „Kernstück der Demokratisierung“ eine Sackgasse ist. Der Übergang zur Direktwahl des Europäischen Parlaments „[...] hat nämlich die Verbindung gekappt zwischen dem europäischen Projekt und den nationalen Parlamenten, die vor Abgeordnete nach Straßburg entsandten. [...] Die Straßburger Versammlung wird von Europäer/innen nicht als Repräsentationsorgan wahrgenommen.“ Schüttemeyer merkte hierzu bereits im Jahr an: „Seit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft wird deren ‚demokratisches Defizit’ beklagt. Sollen nicht weitere Demokratie- und Legitimationsmängel entstehen, dürfen die nationalen Parlamente solange nicht Kielmansegg, Lässt sich die Europäische Union demokratisch verfassen?, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. ; vgl. hierzu: Heins, Krisenbewältigung durch Kooperation? Die Grenzen des EU-Modells, ZPol , , . Schorkopf, supranationaler Leitbilder – zur Notwendigkeit intergouvernementaler Integration, ZSE , , . Heins, Krisenbewältigung durch Kooperation? Die Grenzen des EU-Modells, ZPol , , ; Kielmansegg, Integration und Demokratie, S. f. D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 128 aus ihren bisherigen Funktionen verdrängt werden, wie die Hoffnung und Erwartungen, die sich an die Direktwahlen zum EP knüpfen, noch unerfüllt sind.“ Dieser Logik folgend überrascht es nicht, dass auch die wachsenden Kompetenzen des Europarlaments nichts an seiner Repräsentationsfähigkeit ändern konnten: „Je wichtiger das Europaparlament wurde, desto niedriger war die Wahlbeteiligung. Eine weitere Parlamentarisierung der EU garantiert vor diesem Hintergrund keine Lösung für das Demokratiedefizit.“ Eine weitere Ermächtigung des Europäischen Parlaments dient damit nach der Auffassung Böttgers „lediglich der parlamentarischen Legitimierung der Zentralisierung der Macht“ und nicht einer größeren Bürgernähe. Dies ist ein wichtiges Argument für die Stärkung des Subsidiaritätsgedanken. Denn wenn das erklärte Ziel, für mehr demokratische Legitimation innerhalb der Europäischen Union zu sorgen, durch eine umfassende Ermächtigung des Europarlaments weder ausreichend noch besser erreicht werden kann, ist es nur logisch, die Rolle der nationalen Parlamente im europäischen Gesetzgebungsprozess zu stärken. Mit anderen Worten ist es notwendig, dass eine weitere Erosion der nationalstaatlichen Kompetenzen unterbunden wird. Unter der Prämisse, dass die Bürger die Notwendigkeit von Lösungen auf internationaler und insbesondere auf europäischer Ebene erkannt haben, aber gleichzeitig keinen weiteren Abfluss von Kompetenzen auf supranationaler Ebene wollen, ist jeder Versuch, von oben herab den Superstaat Europa zu erzwingen, zum Scheitern verurteilt. Die Haltung Habermas erinnert an den Versuch „Integration durch Verfassung“ herbeizuführen. Erinnert sei daran, dass sowohl die Franzosen, als auch die Niederländer den Verfassungsentwurf in Volks- Schüttemeyer, Funktionsverluste des Bundestages durch die europäische Integration?, ZParl , . Schäfer, Nach dem permissiven Konsens. Das Demokratiedefizit der Europäischen Union, Leviathan , , ; seit nimmt die Wahlbeteiligung kontinuierlich ab, vgl. hierzu: Kom( ) , S. . Böttger, Ansätze für eine ökonomische Analyse des Subsidiaritätsprinzips des EG Art. Abs. , S. . Grimm, Europa ja – aber welches?, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 129 entscheiden ablehnten, ebenso wie die Iren, die als einzige über den Vertrag als solchen abstimmen durften. Die Ablehnung eines weiteren Kompetenzzuwachses der Union ist nicht gleichbedeutend mit einer Ignoranz gegenüber den normativen Errungenschaften der Gemeinschaft. Es wird sich kaum eine Mehrheit finden lassen, die von sich heraus auf den unkomplizierten Grenzüberschritt bei Reisen oder das Bezahlen im Ausland mit einer Einheitswährung verzichten möchte. Zwar ist festzustellen, dass „sich die Begeisterung für Euro und Europa häufig in Grenzen“ hält, „aber eine breite, grundsätzliche Ablehnung der europäischen Integration“ ist nicht zu beobachten. Die Vorstellung eines geeinten Europäischen Staats, dessen Bevölkerung sich als Europäer betrachtet und sich dem normativen Projekt der Vollendung der Gemeinschaft verpflichtet fühlen, ist eine schöne und wünschenswerte Vorstellung. Der Übergang in ein postnationales Zeitalter, in dem die Bürger sich in erster Linie nicht anhand ihrer ethnonationalen Herkunft definieren, sondern aufgrund ihrer Identifikation mit normativen Errungenschaften, bleibt jedoch – vorerst – eine Utopie, deren Umsetzung für ein Zerbrechen der europäischen Gemeinschaft selbst sorgen könnte. Ein Europa muss in erster Linie aus sich selbst heraus entstehen, die Bürger Europas müssen selbst eine übergreifende politische Identität entwickeln. Um der Realisierung dieses Ziels eine Chance zu geben, ist es jedoch von großer Bedeutung die Union nicht scheitern zu lassen, sondern ihre Akzeptanz zu steigern. Das europäische Projekt hat bereits sein wichtigstes Ziel erreicht: Die Sicherung des Friedens durch primär wirtschaftliche und sekundär politische Integration seiner Mitgliedsstaaten. Ganz offenbar hat die Union in ihrer jetzigen Form einen Punkt erreicht, an dem ein weiter so weder von den nationalen Regierungen, noch den Bürgern der Mitgliedstaaten getragen wird. Dies hat die aktuelle Krise deutlich auf- Kielmansegg, Lässt sich die Europäische Union demokratisch verfassen?, S. . Bruttel, Europäische Integration und Krise in der Eurozone: Akzeptanz und Ablehnung der EU in Deutschland, Frankreich, Spanien und Großbritannien, integration , , ; interessanterweise entspricht das Niveau der Akzeptanz der europäischen Gemeinschaft dem Niveau von vor ca. Jahren, vgl. hierzu: Kielmansegg, Integration und Demokratie, S. . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 130 gezeigt. Doch jeder Krise wohnt auch eine Chance inne. Ziehen die Mitgliedstaaten Europas die richtigen Schlüsse aus den Ursachen der aktuellen Situation, werden sie in der Lage sein, die nunmehr Jahre alte Erfolgsgeschichte fortzusetzen. Die Integration der Mitgliedstaaten unter dem gemeinsamen Dach der Europäischen Union ist kein Selbstzweck. Mehr Europa um Europas willen ist ein gefährlicher Trugschluss. Umgekehrt bedeutet weniger Europa nicht zwingend weniger Europa. Dabei ist schon die dialektische Frage, ob es mehr oder weniger Europa bedarf , falsch. Die richtige Frage muss lauten, wie ein besseres Europa gestaltet werden kann. Vor diesem Hintergrund erhalten zwei Aspekte besondere Bedeutung, die als mögliche Antworten auf das Legitimationsdefizit der europäischen Gemeinschaft diskutiert werden: Ist die Rückverlagerung von Kompetenzen von den europäischen Institutionen zurück auf die nationalen Parlamente eine mögliche Antwort auf das Legitimationsdefizit? Sollten gleichzeitig wieder mehr Entscheidungen europäischer Tragweite auf intergouvernementaler Ebene zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten getroffen werden oder sollten sie zunehmend auf supranationaler Ebene erfolgen? An dieser Stelle knüpft ein Grundgedanke des Subsidiaritätsprinzips an. Die Antwort auf die Frage „wer soll handeln?“ hat unmittelbare Folgen für den europäischen Integrationsprozess. Denn ein solches Vorgehen würde nicht nur die Bedeutung der nationalen Parlamente im europäischen Legislativprozess wieder stärker betonen, sondern auch dazu führen, dass sich der europäische Integrationsprozess im Sinne einer Europäische Union der verschiedenen Geschwindigkeiten fortsetzt. Rückverlagerung von Kompetenzen Wenn ein weiterer Kompetenzausbau der Europäischen Union nicht geeignet ist, ihr Demokratiedefizit zu bekämpfen und bereits jetzt eine Entkoppelung europäischer Institutionen vom demokratischen Prozess in seinen Mitgliedstaaten festzustellen ist , dann ist die Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten die notwendigerweise 1. Vgl. hierzu: Kadelbach, Von der Krise zur Reform?, S. ff. Patzelt, Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, ZSE , , . Grimm, Europa ja – aber welches?, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 131 zu ziehende Konsequenz für mehr demokratische Legitimation innerhalb der Europäischen Union insgesamt. Zwar hat es bereits einige Bereiche gegeben, in denen es zu ausdrücklichen oder impliziten Rückverlagerungen von Kompetenzen gekommen ist , allerdings hat der Vertrag von Lissabon eher zu einer Verschärfung dieser Problematik geführt: Durch ihn wurden die Kompetenzen der Europäischen Union nicht reduziert, sondern vielmehr erweitert. Immerhin hat die Kommission im Rahmen ihres Arbeitsprogramms angekündigt, sich auf zehn Prioritäten zu konzentrieren und die vorhandene Rechtsetzung zu überprüfen. Bemerkenswert ist dabei vor allem ihre Feststellung, dass die Bürger „von der EU weniger Einmischung“ erwarten und zwar „bei Themen, bei denen die Mitgliedstaaten besser in der Lage sind, auf der nationalen oder regionalen Ebene die richtigen Antworten zu finden.“ Mit anderen Worten soll das Subsidiaritätsprinzip im Rahmen eines Kompetenzverzichts beziehungsweise einer Rückverlagerung zur Anwendung gebracht werden. Im Kern geht es damit um nichts anderes, als dass die Europäische Union effizienter und konzentrierter wird. Eine solche Verschlankung entspräche der Forderung Di Fabios, die Wirkungsverantwortung gesetzgeberischen Handelns wieder deutlicher hervortreten zu lassen. Die Rückverlagerung von Kompetenzen wäre jedenfalls bereits heute ohne eine Änderung der Verträge möglich. Die rechtlichen Vorgaben für eine Rückverlagerung von Kompetenzen zurück auf die Mitgliedstaaten sind eindeutig im Vertrag von Lissabon geregelt. Nach Art. Abs. S. EUV kann die Kompetenzordnung neu geregelt werden. Darüber hinaus nehmen die Mitgliedstaaten gemäß Art. Vgl. hierzu: Priebe, Rückverlagerung von Aufgaben – ein Beitrag zu besserer Akzeptanz der Europäischen Union?, EuZW , , ff. Papier, Bevormundung oder Bürgerfreiheit? Die Belebung des Subsidiaritätsprinzips, S. ; kritisch Ladenburger, Anmerkungen zu Kompetenzordnung und Subsidiarität nach dem Vertrag von Lissabon, ZEuS , ff. Vgl. hierzu: KOM( ) . KOM( ) , S. ; so auch Bruttel, Europäische Integration und Krise in der Eurozone: Akzeptanz und Ablehnung der EU in Deutschland, Frankreich, Spanien und Großbritannien, integration , , . Vgl. hierzu: Priebe, Rückverlagerung von Aufgaben – ein Beitrag zu besserer Akzeptanz der Europäischen Union?, EuZW , ff. D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 132 Abs. S. AEUV „ihre Zuständigkeit erneut wahr, sofern und soweit die Union entschieden hat, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben.“ Mit anderen Worten kann sich die Union selbst dazu entschließen, auf Kompetenzen zugunsten ihrer Mitgliedstaaten zu verzichten. Das Subsidiaritätsprinzip liefert in diesem Kontext einen wichtigen Beitrag, da es nicht nur auf die Kontrolle von bevorstehenden Gesetzesentwürfen beschränkt ist: „Das Subsidiaritätsprinzip kann [...] die Rückverlagerung von Kompetenzen, die schon von der Gemeinschaft wahrgenommen wurden, verlangen, wenn die Voraussetzungen der Inanspruchnahme inzwischen nicht mehr bestehen.“ Die Subsidiaritätskontrolle erhält so eine retrospektive Funktion. Ergibt eine Subsidiaritätsprüfung, dass es Bereiche gibt, in denen die Gesetzgebung inzwischen in einem ausreichendem Maß von den Mitgliedstaaten selbst getroffen werden kann, besteht die Möglichkeit nach Art. Abs. S. AEUV Kompetenzen an die Mitgliedstaaten zurückzugeben. Diese Möglichkeit ist ein wichtiges Argument für die Einführung einer grünen Karte, da die potentielle Rückverlagerung von Gesetzgebungszuständigkeiten ein Anreiz für die nationalen Parlamente ist, sich verstärkt mit der Gemeinschaftsgesetzgebung auseinanderzusetzen. Es gibt jedoch auch Stimmen, die einer Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten kritisch gegenüber steht. Schmidt bemerkt dazu, dass für eine Vielzahl der Fälle ein „Rückzug auf nationalstaatliche Regelungen nicht tragfähig“ sei; man könne „dann demokratisch entscheiden, im Alleingang nichts oder nur wenig zu bewegen.“ Fuest sieht insbesondere Effizienzvorteile darin, Kompetenzen zugunsten von den Mitgliedstaaten auf die Union zu verschieben. Dies gilt seiner Auffassung nach besonders für den Bereich der Wirtschafts- und Finanzpolitik, aber auch für die Außen- und Sicherheitspolitik, die Flüchtlingspolitik und Themen der inneren Sicherheit: „Der Kern dieser Union wird die Währungsunion sein, und Hackel, Subnationale Strukturen im supranationalen Europa, S. ; so auch Pernice, Diskussionsbeitrag zu: Abgrenzung der Funktionen und Zuständigkeiten zwischen den nationalen Kartellämtern und der Wettbewerbsbehörde der Europäischen Union, S. . Schmidt, Demokratietheorien: Eine Einführung, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 133 ihre wirtschaftliche Stabilität hängt davon ab, dass Kompetenzen der europäischen Ebene gezielt gestärkt werden.“ Für Hillgruber hingegen ist die Rückverlagerung von Kompetenzen auf die Mitgliedstaaten – die Wiederherstellung der föderalen Balance – unumgänglich. Er spricht indes nicht von einer Rückverlagerung von Kompetenzen, sondern von der Neujustierung der Kompetenzverteilung, um deutlich zu machen, dass eine Neuordnung der Kompetenzen im Interesse einer vitalen und leistungsfähigen Europäischen Union selbst liegt. Dies kommt in seiner sprachlichen Differenzierung deutlich zum Tragen: Wurde die Rückverlagerung von Kompetenzen bisher als unerwünschte Renationalisierung gebrandmarkt, soll sie nunmehr als eine Neujustierung pro Europa verstanden werden. Seiner Ansicht nach bedeutet die Rückverlagerung von Kompetenzen daher nicht das Ende des Integrationsprozesses. Vielmehr entspräche sie dem Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips, wonach Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden sollten: „Nicht eine mit immer mehr Kompetenzen ausgestattete Union lässt die Völker Europas zusammenwachsen, sondern eine die Balance zwischen Einheit und Vielfalt wahrende Kompetenzordnung. Im Übrigen dürften weitere substanzielle Kompetenzverlagerungen auf die Union aus verfassungsrechtlicher Sicht, nimmt man die Maßstäbe des Lissabon- Urteils des BVerfG ernst, ohnehin nur mehr Zug um Zug gegen Rückverlagerungen bereits auf die Union vormals übertragener Zuständigkeiten auf die Mitgliedstaaten zulässig sein.“ Die Rückverlagerung von Kompetenzen sollte daher als eine Chance für die Gemeinschaft gesehen werden: „Die [...] Debatte über die kommende Ausgestaltung der Europäischen Union und eine mögliche Rückübertragung von Kompetenzen auf die nationale Ebene, sollte daher weniger als Bedrohung der europäischen Integration, sondern vielmehr als Chance gesehen werden, beide Herrschaftssysteme im Sinne der Bürgerinnen und Bürger zu organisieren. Es geht nicht um einen Integrationsrückschritt, wenn man sich darüber im Klaren ist, dass die Übertragung sämtlicher Kompetenzen auf die europäische Ebene und damit die Abschaffung des Nationalstaates schon auf- Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. ff. Hillgruber, Weniger ist mehr – Plädoyer für eine Begrenzung der Kompetenzen der EU zwecks Wiederherstellung einer föderalen Balance, S. ff. D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 134 grund des Subsidiaritätsgedankens kein mittelfristiges Ziel der europäischen Integration sein kann.“ Eppler weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass Integrationsund Desintegrationsprozesse gleichzeitig stattfinden können, „wobei Desintegration keinesfalls den kompletten Zusammenbruch des Systems bedeuten muss.“ Genauso wenig wie der Souveränitätsverzicht der nationalen Parlamente der Europäischen Union zu ihrer Bedeutungslosigkeit beigetragen haben, bedeutet eine Rückverlagerung – eine Neujustierung – der Kompetenzordnung der Gemeinschaft das Ende des Integrationsprozesses oder gar ihr Scheitern. Inwieweit die konkrete Verteilung von Kompetenzen zukünftig ausgestaltet wird und dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung trägt, ist ein dynamischer Prozess, der jedoch nicht nur in eine Richtung führen kann und darf. Mit anderen Worten bedeutet die Rückverlagerung von Kompetenzen nicht, dass sämtliche Kompetenzen unumkehrbar auf allen Gebieten zurück auf die Mitgliedstaaten übergehen müssen. Entscheidend ist, dass im Rahmen der Neujustierungen die richtigen Kompetenzen auf die richtige Ebene übertragen werden: „Eine differenzierte Abfrage, was europäisch und was national geregelt werden sollte, zeigt jedoch, dass es auf bestimmten Feldern eine breite Mehrheit für einheitliche europäische Regelungen gibt, auf anderen dagegen eine klare Präferenz für nationale Lösungen. So spricht sich die überwältigende Mehrheit der deutschen Bevölkerung dafür aus, auf europäischer Ebene festzulegen, wie viele Schulden ein EU-Mitgliedsland machen darf [...]. Auch die Außen- und Sicherheitspolitik siedelt die überwältigende Mehrheit der deutschen Bürger auf europäischer Ebene an. [...] Anders ist dies bei der Festlegung von Steuern und Abgaben und der Gestaltung von Sozialleistungen. [...] Damit steht die große Mehrheit der Bürger europäischen Regelungen vor allem dort kritisch gegenüber, wo sie [...] befürchtet, durch eine Verlagerung auf die europäische Ebene als Bürger und Wähler weniger Einfluss ausüben zu können als auf nationaler Ebene.“ Thiele, Verlustdemokratie, S. . Eppler, Die »Rechtsstaatskrise« der EU: Verderben zu viele Köche den Brei?, ZfP , , . Vgl. hierzu: Thiele, Verlustdemokratie, S. f. Bruttel, Europäische Integration und Krise in der Eurozone: Akzeptanz und Ablehnung der EU in Deutschland, Frankreich, Spanien und Großbritannien, inte- II. Identität und demokratische Legitimation 135 Eine Neujustierung der Kompetenzen würde für eine Normalisierung der „atypischen (Kon-)Föderation“ sorgen, wie sie von Heins kritisiert wird. Ein Vergleich mit den Vereinigten Staaten von Amerika zeigt, „[...] wo der Schwerpunkt der Gesetzgebung namentlich im Zivilrecht bei den Bundesstaaten liegt [...], dass selbst in einem hochintegrierten, im Außenverhältnis als geschlossene Einheit agierenden Bundesstaat ein höheres Maß an innerer Gesetzesvielfalt möglich ist, als dies dem bisweilen übersteigerten Vereinheitlichungsanspruch der Union entspricht.“ Im Ergebnis spricht daher vieles dafür, Kompetenzen von der Europäischen Union zurück auf die Mitgliedstaaten zu übertragen. Denn das Defizit demokratischer Legitimation der Europäischen Union wird sich nicht durch eine weitere Ermächtigung von europäischen Institutionen, allen voran der des Europäischen Parlaments, lösen lassen. Diese würde lediglich zu einer weiteren Entfremdung der Bürger Europas vom europäischen Projekt führen. Ihm wird auf Dauer eher Schaden zu gefügt, wenn entgegen der Auffassung eines Großteils der Bevölkerung Kompetenzen durch eine Ebene ausgeführt werden, die von ihr als kaum demokratisch legitimiert wahrgenommen wird. Hierbei hilft es auch nicht, wenn Effizienzgesichtspunkte für eine Verlagerung von Kompetenzen auf die Europäische Union sprechen. „Demokratie ist eben manchmal – oder sogar oft – nicht effizient.“ Solange die Bürger Europas nicht bereit sind, einen weiteren Kompetenzverlust ihrer Nationalstaaten zu akzeptieren, wird sich durch eine weitere Verlagerung von Kompetenzen das Legitimationsdefizit der Europäischen Union verschärfen. Dabei sind die Bürger Europas nicht generell gegen eine Übertragung von Kompetenzen. Es kommt entschieden auf den zu übertragenden Regelungsbereich an. Die Rückverlagerung von Kompetenzen steht folglich keineswegs im Widerspruch zu Europa. Sie ist vielmehr eine Chance, die Identifikation der Bürger Europas mit dem europäischen Projekt neu zu beleben. Es ist gration , , ; so auch Schäfer, Nach dem permissiven Konsens. Das Demokratiedefizit der Europäischen Union, Leviathan , , . Heins, Krisenbewältigung durch Kooperation? Die Grenzen des EU-Modells, ZPol , , . Hillgruber, Weniger ist mehr – Plädoyer für eine Begrenzung der Kompetenzen der EU zwecks Wiederherstellung einer föderalen Balance, S. . Guérot, Res Publica Europaea: Europa anders, S. . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 136 daher notwendig, dass Entscheidungen künftig wieder bürgernah getroffen werden. Das Subsidiaritätsprinzip bietet eine gute argumentative Ausgangslage für die Neujustierung der Kompetenzen innerhalb Europas für mehr demokratische Legitimation des europäischen Projekts. Mehr Intergouvernementalismus wagen Der Prozess der europäischen Integration wurde von zwei institutionellen Leitideen geprägt: Aufbau und Entwicklung der Europäischen Union pendelten zwischen Supranationalismus und Intergouvernementalität hin und her. Für Schorkopf liegt im politischen „Dissens über Intensität und Richtung der europäischen Integration“ eine der wesentlichen Ursachen der aktuellen Krise. Patzelt sieht den Fortgang der europäischen Integration an einem Scheideweg angekommen, „zwischen (mehr) Supranationalität und (mehr) Intergouvernementalität. Auf beiden Wegen kann der Parlamentarismus [...] stark sein; doch es werden jeweils andere Parlamente sein, die über das ausschlaggebende Machtpotential verfügen.“ Der grundsätzliche Unterschied beider Modelle liegt darin, auf welcher Ebene „[...] demokratische Legitimität entstehen soll. Im Intergouvernementalismus ist die Quelle der souveräne Nationalstaat. Die Macht der europäischen Ebene ist abgeleitet von der Zusammenführung nationaler Machtmonopole. Im parlamentarischen Modell [...] liegt die Macht auf der europäischen Ebene und die Quelle der Legitimität ist das EP.“ Die zukünftige Integrationsmethode betrifft 2. Wessels, Das politische System der Europäischen Union, S. ; Wachendorfer- Schmidt, Politikverflechtung im vereinigten Deutschland, S. ; so auch Schimmelfennig, Die Eurokrise: Testfall für Integration und Integrationstheorie, ZPol , ; vgl. zur Entwicklung der Integrationstheorien: Faber, Europäische Integration und politikwissenschaftliche Theoriebildung: Neofunktionalismus und Intergouvernementalismus in der Analyse, S. ff.; Schimmelfennig, Zwischen Neo- und Postfunktionalismus: Die Integrationstheorien und die Eurokrise, PVS , ff. Schorkopf, Krisensymptome supranationaler Leitbilder – zur Notwendigkeit intergouvernementaler Integration, ZSE , . Patzelt, Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, ZSE , , . Weßels, Politische Repräsentation und politische Integration in der EU: Ist die Quadratur des Kreises möglich?, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 137 damit nicht nur die abstrakte Frage nach der demokratischen Legitimation innerhalb Europas. Sie tangiert unmittelbar die Frage nach der Position der nationalen Parlamente im Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten. Wer auch in Zukunft starke nationale Parlamente behalten will, muss sich für den Weg des Intergouvernementalismus entscheiden. Mit anderen Worten liefert das Subsidiaritätsprinzip in diesem Kontext ein Argument für mehr Intergouvernementalität und damit auch für einen europäischen Integrationsprozess im Sinne einer Europäischen Union der verschiedenen Geschwindigkeiten. Denn aufgrund der in dieser Arbeit dargestellten Überlegungen könnte eine Antwort auf die Frage „wer soll handeln?“ sein, dass es die nationalen Parlamente sind, die europäischen Legislativakten Legitimität vermitteln sollten. Jedenfalls wäre dies nur konsequent, sofern man auch in Zukunft starke nationale Parlamente behalten möchte. Doch für welchen Weg sollte Europa sich in Zukunft entscheiden? Die Befürworter des supranationalen Ansatzes argumentieren, dass dieser gegenüber dem Intergouvernementalismus mehr Effizienz und Legitimität erreiche. Der Supranationalismus ist daher ihrer Ansicht nach „die Antwort auf die abnehmende Gestaltungsfähigkeiten der Nationalstaaten.“ Die intergouvernementale Methode sei hingegen – wenn überhaupt – nur die zweitbeste Lösung. Es verwundert nicht, dass einer der vehementesten Kritiker der intergouvernementalen Methode Habermas ist. Aus seiner Sicht drängt sich die „Transnationalisierung der Demokratie“ heute mehr denn je auf, da die Nationalstaaten sich einer Vielzahl von Problemen ausgesetzt sehen, „die aus dem Missverhältnis zwischen einer systemisch zusammengewachsenen Weltgesellschaft und der nach wie vor unveränderten Fragmentierung Patzelt, Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, ZSE , , . Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , , . Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , , ; sowohl auch Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. ; kritisch Schorkopf, Methodenpluralismus in der europäischen Integration, S. . Schorkopf, Methodenpluralismus in der europäischen Integration, S. ; Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , , . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 138 der Staatenwelt erwächst.“ Für ihn erwächst aus dem Ausweichen in die Intergouvernementalität keine legitimationsspendende Wirkung. Vielmehr trägt es aus seiner Sicht zu einer weiteren Erosion der Legitimität der Europäischen Union bei. Ähnlich argumentiert Hölscheidt, der nicht die intergouvernementale Zusammenarbeit kritisiert, sondern ihr Ergebnis: Durch das Ausweichen auf die intergouvernementale Ebene sei ein Komplementärrecht geschaffen worden. Da dieses nicht für alle Mitgliedstaaten gilt, bestehe eine Gefahr für die Einheit der Europäischen Union, da die intergouvernementale Methode im Ergebnis zu einer dauerhaften Rechtszersplitterung der Europäischen Union führe: „Intransperenz und Bürgerferne sind die Folgen.“ Nach der Auffassung Habermas hat man zwar versucht, den Mangel an Problemlösungsfähigkeit durch internationale Organisationen auszugleichen, doch würden „die beteiligten Staaten, sofern sie demokratisch verfasst sind, ein auf Intergouvernementalität begründetes Regieren mit sinkenden Legitimationsniveaus“ bezahlen. Damit sei die Stärkung der intergouvernementalen Methode vor allem auf das Betreiben der deutschen und der französischen Regierung zurückzuführen, mit negativen Folgen für das europäische Projekt: „Angela Merkel und Nicolas Sarkozy haben [...] einen vagen und gewiss auslegungsbedürftigen Kompromiss [...] geschlossen [...]. Alle Zeichen deuten darauf hin, dass beide den im Lissabon-Vertrag angelegten Exekutivföderalismus zu einer – dem Geist des Vertrages zuwiderlaufenden – intergouvernementalen Herrschaft des Europäischen Rates ausbauen möchten. [...] Dabei müssten intransparent getroffene und rechtlich formlose Vereinbarungen mithilfe von Sanktionsandrohungen und Pressionen gegenüber den entmachteten nationalen Parlamenten durchgesetzt werden. Die Regierungschefs würden auf diese Weise das Europäische Projekt in sein Gegenteil verkehren. Aus dem ersten demokratisch verrechtlichten supranationalen Gemeinwesen würde ein Arrangement zur Ausübung postdemokratisch-bürokratischer Herrschaft.“ Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , . Hölscheidt, Intergouvernementale Zusammenarbeit in der Krise – Garant oder Gefahr für die Einheit der Union – aus der Sicht des Bundestages, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 139 Auch Schorkopf erkennt in der intergouvernementalen Bewältigung der Euro- und Staatsschuldenkrise eine Ursache der politischen Desintegration der Europäischen Union: „Die bilaterale Rettung Griechenlands setzte die politischen Integrationsmechanismen außer Kraft, sodass statt der Kommission mit ihrem technokratischen, aber überstaatlichen Habitus nun etwa der Bundesfinanzminister gegenüber dem griechischem Parlament, der Regierung oder direkt von den hellenischen Unionsbürgern ein bestimmtes Verhalten einfordert.“ Schorkopf gelangt jedoch zu einer gänzlich anderen Schlussfolgerung wie Habermas. Richtigerweise konstatiert er, dass das Ziel der Integration nicht die Verwirklichung eines europäischen Staates, eines Vereinigten Staaten von Europa, war und ist, sondern den Nationalstaaten „den Weg zu Frieden, Freiheit und Wohlergehen im gemeinsamen politischen Raum Europa zu ebnen“. Dies erklärt, weshalb die Nationalstaaten bereit gewesen sind, den europäischen Integrationsprozess voranzutreiben. Mit seinem Erfolg sei die Gemeinschaftsmethode jedoch mittlerweile an seine Leistungsgrenzen gestoßen und die Europäischen Union keine supranationale Demokratie: „Die Europäische Union ist weiterhin kein politischer Primärraum wie die Mitgliedstaaten es waren und weiterhin sind.“ Habermas Argumentation, dass die angestrebte Intergouvernementalität ein demokratisches Defizit bedeute, greift zu kurz. Die blo- ße Existenz der Kontroverse über die demokratische Legitimation der Gemeinschaft – oder vielmehr ihr Fehlen – ist schon Beleg dafür, dass es um ihre Legitimation nicht gut bestellt ist. Außerdem unterstellt er, dass im Zuge eines „Exekutivföderalismus“ das Projekt Europa „in sein Gegenteil“ verkehrt würde. Dabei war und ist der Intergouvernementalismus ein wesentlicher Teil des modus operandi der europäischen Gemeinschaft und damit des europäischen Projekts selbst. Darüber hinaus führt ein intergouvernementaler Ansatz auch nicht zu einer Ab- Schorkopf, Europas politische Verfasstheit im Lichte des Fiskalvertrages, ZSE , , f. Schorkopf, Krisensymptome supranationaler Leitbilder – zur Notwendigkeit intergouvernementaler Integration, ZSE , , . Schorkopf, Methodenpluralismus in der europäischen Integration, S. . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 140 senkung des demokratischen Legitimationsniveaus in Europa. Auf diesen Umstand hat Bundeskanzlerin Merkel deutlich hingewiesen: „Manchmal erscheint es mir so, als ob sich die Vertreter im Europäischen Parlament und in der Europäischen Kommission als die einzig wahren Verteidiger der Gemeinschaftsmethode verstehen. Sie sehen sich manchmal im Widerspruch zu den Anhängern der sogenannten intergouvernementalen Methode, also der rein zwischenstaatlichen Methode der Zusammenarbeit [...] Der Rat ist Teil der europäischen Gesetzgebung und besteht aus den Vertretern der Mitgliedstaaten [...] Die Mitgliedstaaten sind konstitutive Teile der Europäischen Union und nicht ihre Kontrahenten. [...] Eine Lösung ist ja nicht automatisch und allein dadurch besser, dass sie durch EU-Organe herbeigeführt oder ausgeführt wird.“ Lakonisch formuliert könnte man sagen, dass es egal ist, ob eine Katze rot oder schwarz ist – solange sie Mäuse fängt. Ob Entscheidungen durch das Europäische Parlament oder durch den Rat getroffen werden, ist letztlich irrelevant, solange der Entscheidungsprozess effektiv und die Legislative demokratisch legitimiert ist. Intergouvernementalismus steht folglich keineswegs im Widerspruch zur demokratischen Legitimität des europäischen Projekts. Entscheidender ist jedoch, dass das Europäische Parlament nicht geeignet ist, als Repräsentationsorgan zu fungieren. Zu diesem Schluss gelangt auch das BVerfG: „Gemessen an verfassungsstaatlichen Erfordernissen fehlt es der Europäischen Union [...] an einem [...] politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens. [...] Das Europäische Parlament ist [...] kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes.“ Aus der Sicht des BVerfG bildet nicht das Europäische Parlament, sondern der Rat das wichtigste Element der europäischen Demokratie. Seine Kontrolle wiederum erfolgt durch die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten, die im Rat verteten sind. Wendel konstatiert folgerichtig, dass es keiner staatsanalogen Ausgestaltung des Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , , . Schorkopf, supranationaler Leitbilder – zur Notwendigkeit intergouvernementaler Integration, ZSE , , . BVerfGE , ( ). Groß, Die Legitimation der polyzentralen EU-Verwaltung, S. . II. Identität und demokratische Legitimation 141 europäischen Institutionensystems bedürfe. Die Legitimationskette europäischer Entscheidungen verläuft über die Mitgliedstaaten und damit über die nationalen Parlamente. Es sind die Mitgliedstaaten, die den volldemokratischen und originären Ausgangspunkt demokratischer Legitimation bilden: „Dieser Logik zufolge ist eine supranationale Union – jedenfalls solange ihre Mitgliedstaaten noch Staaten sind – umso demokratischer, je stärker der Zugriff der Mitgliedstaaten auf die Entscheidungsergebnisse auf supranationaler Ebene ist. Folgerichtig lesen sich eine Passagen des deutschen Lissabon-Urteils auch gleichsam wie ein Plädoyer für den Intergouvernementalismus [...].“ Daher geht auch die Auffassung Hölscheidts fehl in der Annahme, dass der Intergouvernementalismus zu Intransperenz und Bürgerferne führe. Im Gegenteil: Durch die Rückanbindung von Entscheidungen, die auf europäischer Ebene von den Staats- und Regierungschefs getroffen werden, fallen die Entscheidungen bürgernäher aus als dies im supranationalen Modus möglich ist, da die Wirkungsverantwortung für den Bürger wieder deutlich erkennbar hervortritt. Der Intergouvernementalismus ist also nicht die zweitbeste Lösung. Er ist die einzige, dauerhaft tragfähige Lösung, die defizitäre demokratische Verfasstheit Europas zu beseitigen. Dies gilt zumindest solange, wie das Europäische Parlament nicht als Repräsentationsorgan von den Bürgern Europas akzeptiert wird. Es gibt eine Reihe von Anzeichen dafür, dass dies auf absehbare Zeit auch nicht geschehen wird. Die Europäische Union wird ein föderales Gebilde bleiben, ein „Europa der Vaterländer“ und nicht eine „Nation Europa“. Jeder Versuch ein zunehmend zentralisiertes, supranationales Europa auf Kosten seiner Mitgliedstaaten und ihrer nationalen Parlamente zu verwirklichen, wird der Europäischen Union auf Dauer mehr Schaden als Nutzen bringen. Einer solchen Lösung bedarf es nicht. Europa wäre ohne intergouvernementale Prozesse heute nicht dort, wo es steht. Im Zuge Wendel, Permeabilität im europäischen Verfassungsrecht, S. . Kielmansegg, Integrationsziel Politische Union: Überlegungen zu einem uneindeutigen Schlüsselbegriff, ZSE , , . Wendel, Permeabilität im europäischen Verfassungsrecht, S. . Kielmansegg, Integrationsziel Politische Union: Überlegungen zu einem uneindeutigen Schlüsselbegriff, ZSE , , ; Grimm, Europa ja – aber welches?, S. ; Rovan, Europa der Vaterländer oder Nation Europa?, S. ; D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 142 der Euro- und Staatsschuldenkrise hat sich die intergouvernementale Methode zudem als wirksamer modus operandi bewiesen. Durch diese Krise hat die europäische Politik eine verstärkte Intergouvernementalisierung erfahren, in der die nationalen Parlamente „in der Euro-Krisenpolitik nolens volens eine große politische Verantwortung für die gesamte EU und den Euro“ übernommen haben. Bedenkt man wie weit Europa seit dem Ende des zweiten Weltkriegs gekommen ist, besteht kein Grund für Zweifel, dass sich der intergouvernementale Weg bewährt hat. Intergouvernementalismus bedeutet nicht weniger Europa, sondern ein demokratisch legitimierteres Europa. Europa sollte daher in dieser Krisenzeit mehr Zuversicht zu sich selbst haben und wieder bewusst mehr Intergouvernementalismus wagen. Zusammenfassung Über die demokratische Legitimation Europas und die Frage nach seiner Finalität wurde bereits in letzten Jahrzehnten viel geschrieben, aber der Grad der europäischen Integration hat nun einen Punkt erreicht, an dem diese Frage nicht weiter aufgeschoben werden kann. Spätestens die Verwerfungen an den Finanzmärkten und die drohenden Staatsbankrotte mehrerer Euroländer haben offenbart, wie weitgehend die Integration Europas vorangeschritten ist. Gleichzeitig erleben europakritische und nationalistische Parteien großen Zuspruch. Hinzu kommt, dass mit Großbritannien einer der bedeutensten Mitgliedstaaten die Union verlassen wird. Es lässt sich nicht leugnen: Europa ist bei den Menschen nicht en vogue. Brüssel ist für die meisten Bürger Europas viel weiter entfernt, als dies Berlin, Paris oder London sind; die Entscheidungsfindungen in Brüssel fallen nicht bürgernah aus. Dieses Problem wird sich auch nicht durch eine weitreichende Ermächtigung des Europäischen Parlaments beheben lassen. III. Hüttmann/Knodt, in: Das Ende der Demokratie in Europa? Intergouvernementalismus, Euro-Krisenpolitik und »Mehrebenenparlamentarismus« in der EU, S. ; vgl. hierzu: Schorkopf, Methodenpluralismus in der europäischen Integration, S. . III. Zusammenfassung 143 Ein Europa, im Sinne einer europäischen Föderation, wird auf absehbare Zeit eine Illusion bleiben. Sich dies einzugestehen und auf dieser Überzeugung aufzubauen, wäre ein erster wichtiger Schritt, das Legitimationsdefizit Europas zu überwinden. Dies ist jedoch kein Grund am europäischen Projekt selbst zu zweifeln. Ein Europa, im Sinne eines europäischen Staatenbundes, wie er bereits heute Realität ist, entspricht dem Willen der Mehrheit der europäischen Bevölkerung. Die Rückverlagerung beziehungsweise Neujustierung von Kompetenzen und ein verstärkt intergouvernementaler Ansatz führen dazu, dass Entscheidungen in Zukunft wieder bürgernaher ausfallen. Mit anderen Worten erlauben sie eine deutlich größere demokratische Rückanbindung von Entscheidungen auf europäischer Ebene. Dies bedeutet jedoch keinen Kahlschlag oder gar eine Rückabwicklung Europas. Es geht um eine sinnvolle Verteilung der Kompetenzen. Eine solche Verteilung entspricht eindeutig dem Gedanken des Subsidiaritätsprinzips, wie er in den Vertägen festgehalten ist. Aufgrund der hier dargestellten Überlegungen könnte die Rückverlagerung von Kompetenzen und mehr Intergouvernementalität dazu führen, dass sich die Integration Europas zukünftig in verschiedenen Geschwindigkeiten vollziehen wird. Dies wäre jedoch kein Novum in der europäischen Integrationsgeschichte, sondern bereits seit vielen Jahren gelebte Praxis. Für die nationalen Parlamente würde die Rückverlagerung von Kompetenzen und ein stärker intergouvernementales Vorgehen wieder mehr Einfluss, aber auch Verantwortung bedeuten. Eine klare Abgrenzung der Zuständigkeiten und der Entscheidungsverfahren nimmt ihnen die Möglichkeit „über die europäische Bande“ zu spielen. Auf dieser Weise tritt für den Bürger die Wirkungsverantwortung gesetzgeberischen Handelns wieder deutlicher hervor und daraus resultiert ein Mehr an demokratischer Legitimation in Europa selbst. Patzelt, Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, ZSE , , . Papier, Bevormundung oder Bürgerfreiheit? Die Belebung des Subsidiaritätsprinzips, S. . D. Rückverlagerung von Kompetenzen und Intergouvernementalismus 144

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Zusammenfassung

Eines der Ziele des Vertrags von Lissabon war es, die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten stärker in den Legislativprozess der Europäischen Union einzubinden, um die demokratische Legitimation europäischer Legislativakte nachhaltig zu fördern. Ein besonderes Augenmerk lag dabei auf den neuen Instrumenten, die den nationalen Parlamenten zur Kontrolle und Wahrung des Subsidiaritätsprinzips zur Verfügung gestellt wurden.

Dennis F. Hanstein beleuchtet anhand eines Vergleichs der Rechtsprechung des EuGH mit der des BVerfG umfassend die bisherige Bilanz der Subsidiaritätskontrolle seit Einführung des neuen Subsidiaritätsprotokolls und die Mängel ihrer Wirkungsprinzipien. Er stellt außerdem mögliche Reformen dar, die der Subsidiaritätskontrolle zu mehr Durchschlagskraft verhelfen würden. Der Autor setzt sich dabei mit der Frage auseinander, ob das Subsidiaritätsprinzip überhaupt geeignet ist, die angestrebten Ziele zu erreichen oder ob nicht vielmehr das Verhältnismäßigkeitsprinzip hierfür geeignet ist.