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A. Einleitung in:

Dennis F. Hanstein

Subsidiarität und die demokratische Legitimation europäischer Legislativakte, page 1 - 14

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8288-4288-5, ISBN online: 978-3-8288-7198-4, https://doi.org/10.5771/9783828871984-1

Tectum, Baden-Baden
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Einleitung Am . . trat der Vertrag von Lissabon in Kraft. Seine Zielsetzung war von Anfang an mehr, Effizienz, Transparenz und demokratische Legitimation in der Europäischen Union herbeizuführen. Ein zentrales Thema des Vertrags ist die Frage, wie das Subsidiaritätsprinzip auf der Ebene der Europäischen Union besser umgesetzt und gewahrt werden kann. Seinen Ursprung findet das Subsidiaritätsprinzip in der katholischen Soziallehre , die es als ein allgemeines gesellschaftliches Prinzip formuliert, wonach grundsätzlich die kleinere Einheit handeln solle und die nächsthöhere Einheit nur dann eingreifen soll, wenn die kleinere Einheit hierzu nicht mehr in der Lage ist. Übertragen auf die europäische Ebene beschäftigt sich das Subsidiaritätsprinzip mit der Frage der Kompetenzverteilung, die das Verständnis der Europäischen Union als Staatenverbund maßgeblich geprägt hat. Die nationalen Parlamente haben früh erkannt, dass ein zunehmender Kompetenzverlust zugunsten der europäischen Union ohne eine entsprechende Kontrollmöglichkeit oder ein Mitspracherecht eine Gefahr für ihre Eigenstaatlichkeit bedeutet. Die insbesondere von den deutschen Bundesländern vorangetriebene Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im Gemeinschaftsrecht ist damit letztlich nur eine Reak- A. Schwarze, in: Der Reformvertrag von Lissabon – Wesentliche Elemente des Reformvertrages, EuR-Bei , . Subsidiarität ist indes keine neue Erfindung der katholischen Kirche. Die Assoziation ist vor allem durch die „Enzyklika Quadrafesimo Anno“ von Papst Pius XI. entstanden, vgl. hierzu: Schütze, From Dual to Cooperative Federalism – The Changing Structure of European Law, S. f.; s. zur Entwicklung des Subsidiaritätsbegriffs: Moersch, Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips, S. ff.; Koslowski, Subsidiarität als Prinzip der Koordination der Gesellschaft, S. ff. Vedder, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, Art. EUV, Rn. . Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, Art. EUV, Rn. . Melin, Die Rolle der deutschen Bundesländer im Europäischen Rechtsetzungsverfahren nach Lissabon, EuR , . 1 tion auf den fortschreitenden Ausbau von Gemeinschaftsbefugnissen zum Nachteil der Mitgliedstaaten „[...] und auf die wachsende Kritik an der vor allem auf die Art. und Art. EG sowie den Auslegungsgrundsatz effet utile gestützten extensiven Kompetenzausübung seitens der Gemeinschaft.“ Während das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung langsam erodierte, erhielt die europäische Gemeinschaft immer mehr Kompetenzen, ohne dass eine Grenze für den Kompetenzverlust der Mitgliedstaaten erkennbar war. Die erstmalige rechtliche Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im Vertrag von Maastricht war ein erster konsequenter Schritt, um dieser Entwicklung entgegenzutreten. Letztlich erwies er sich jedoch als ineffektiv. Um dies zu ändern, wurden durch den Vertrag von Amsterdam die Schlussfolgerungen, die der Europäische Rat in Edinburgh getroffen hatte, in Form eines „Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ umgesetzt und im Primärrecht kodifiziert. Mit dem Vertrag von Nizza wurden keine Verbesserungen erzielt. Jedoch wurde vereinbart, eine Lösung zu finden, wie zukünftig eine bessere Abgrenzung der Zuständigkeiten erreicht werden könne. Der mit diesem Mandat beauftragte Verfassungskonvent beschäftigte sich mit der Frage, wie das Subsidiaritätsprinzip effektiver vor Verletzungen durch die Europäische Union geschützt werden kann. Die Ergebnisse des Verfassungskonvents sind in den gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa eingeflossen, dessen inhaltliche Neuerungen größtenteils durch den Vertrag von Lissabon übernommen wurden. Hierzu zählt insbesondere das Ziel, mit Hilfe eines völlig neu gefassten Subsidiaritätsprotokolls, die Position der nationalen Parlamente im Gefüge der Europäischen Union zu stärken und auszu- Heute Art. AEUV und Art. AEUV. Mellein, Subsidiaritätskontrolle durch nationale Parlamente, S. . Haltern, Was bedeutet Souveränität?, S. Höpner/Ehret, Endlich Subsidiarität? Die parlamentarische Subsidiaritätskontrolle am Beispiel von „Monti II“, PVS , , f. Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, Art. EUV, Rn. . Schwarze, in: Der Reformvertrag von Lissabon – Wesentliche Elemente des Reformvertrages, EuR-Bei , . A. Einleitung 2 bauen. Ihre Beteiligung an der Subsidiaritätskontrolle kann daher als Herzstück dieser Regelung angesehen werden. Hierbei spielt das neue Lissabonner Subsidiaritätsprotokoll eine entscheidende Rolle, da es erstmals eine Reihe von Maßnahmen vorsieht, die zur Wahrung des in Art. Abs. EUV verankerten Subsidiaritätsprinzips beitragen sollen. Aufgrund dessen, dass es nach Art. Abs. EUV die Pflicht der nationalen Parlamente ist, auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu achten , und die nationalen Parlamente durch jede Verletzung des Subsidiaritätsprinzips an Rechtsetzungskompetenz verlieren, liegt es nahe, ihnen diese Instrumente zu geben, sind sie doch die „naturgegebenen Wächter des Subsidiaritätsprinzips.“ Durch das neue Subsidiaritätsprotokoll haben die nationalen Parlamente innerhalb der Union einen eigenständigen, institutionellen Status erhalten, der ihnen unionsunmittelbares Recht verleiht und umfassendere Informationsrechte als bislang zugesteht. Darüber hinaus verfügen die mitgliedstaatlichen Parlamente nun auch über die Möglichkeit, bereits zu einem frühen Zeitpunkt des Gesetzgebungsprozesses, diesen kritisch zu begleiten und vermeintliche Subsidiaritätsverletzung in offizieller und prozeduraler Weise zu bemängeln. Dieses „Frühwarnsystem“ soll ihnen eine präventive Kontrolle von europäischen Gesetzgebungsakten gestatten, wie es sie so zuvor noch nicht gegeben hat. Neben der Möglichkeit eine Subsidiaritätsrüge zu erheben, wurde den nationalen Parlamenten zusätzlich die Möglichkeit zur Klageerhebung vor dem EuGH gegeben. Nach Art. Abs. Subsidiaritätsprotokoll ist der Gerichtshof für Klagen wegen des Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die von Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, S. . Groh, Die Rolle der nationalen Parlamente, S. . Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Rn. . Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. EUV, Rn. . Groh, Die Rolle der nationalen Parlamente, S. . Streinz/Ohler/Herrmann, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, S. . Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, Art. , Rn. . Hölscheidt, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. EUV, Rn. . Im Folgenden „SP“ abgekürzt. A. Einleitung 3 einem Mitgliedstaat gemäß Art. AEUV erhoben oder entsprechend seiner Rechtsordnung im Namen seines nationalen Parlaments übermittelt werden. Damit hat die Vorschrift den Kreis der materiell Klageberechtigten auf die Parlamente der Mitgliedstaaten ausgedehnt und ihnen erstmalig die Möglichkeit verliehen, unmittelbar eigene Rechte vor dem EuGH zu verteidigen. Es lässt sich festhalten, dass sich die Position der Parlamente gegenüber den europäischen Institutionen – zumindest formell – verbessert hat und ihre Möglichkeiten die Gesetzgebung auf Ebene der EU zu beeinflussen, gestärkt wurden. Zwar ergibt sich aus diesen Regelungen kein Vetorecht der mitgliedstaatlichen Parlamente gegenüber Gesetzesvorhaben der Europäischen Union, jedoch können sie nun erstmals auf eigenes Bestreben hin eine Auseinandersetzung mit der angeprangerten Verletzung des Subsidiaritätsprinzips erwirken. Es bestehen dennoch Zweifel, ob durch die Stärkung der Position der nationalen Parlamente tatsächlich ein größeres Maß demokratischer Legitimation innerhalb der Europäischen Union erreicht wurde. Dies hat mit der Effektivität der gewählten Maßnahmen zu tun. Denn es erscheint zweifelhaft, ob durch vereinzelte begründete Stellungnahmen seitens der nationalen Parlamente eine erhebliche Beeinflussung auf Gesetzesvorhaben der Europäischen Union zu erreichen ist. Auch die Verfahren der gelben und roten Karte haben sich bisher noch nicht als effektive Mittel erwiesen. Und selbst wenn die nationalen Parlamente die vorausgesetzten Quoren erreichen, können sie europäische Gesetzgebungsakte nicht aus eigener Kraft verhindern. Auch wurde bis heute noch keine einzige Subsidiaritätsklage vor dem EuGH angestrebt. Der Kommission wurde zwar bereits dreimal die gelbe Karte gezeigt, in den ersten beiden Fällen vertrat die Kommissi- Groh, Die Rolle der nationalen Parlamente, S. f. Sowohl Preising, Der Umgang nationaler Parlamente mit den neuen Rechten des Vertrages von Lissabon – die Perspektive der Europäischen Union, S. ; Müller, Das Frühwarnsystem zur Subsidiaritätskontrolle: Bilanz nach einem Jahr des Bestehens des neuen Instruments, S. ; kritisch Papier, Bevormundung oder Bürgerfreiheit? Die Belebung des Subsidiaritätsprinzips, S. ff.; Höpner/Ehret, Endlich Subsidiarität? Die parlamentarische Subsidiaritätskontrolle am Beispiel von „Monti II“, PVS , , . Papier, Bevormundung oder Bürgerfreiheit? Die Belebung des Subsidiaritätsprinzips, S. ff. A. Einleitung 4 on jedoch sehr deutlich die Einschätzung, dass eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips nicht vorliege. Scheinbar müssen die nationalen Parlamente noch in ihre Rolle als „Wächter der Subsidiarität“ hineinwachsen. Mag sich die Situation hinsichtlich ihrer formell verfahrensrechtlichen Möglichkeiten im Vergleich zu früher verbessert haben, so steht ein Nachweis der Wirksamkeit der neuen Kontrollinstrumente bisher aus. Ob eine wirksame Überwachung des Subsidiaritätsprinzips möglich ist, wird vielfach auch deshalb bezweifelt, da es keinen klar definierten Prüfungsmaßstab gibt. Denn die Möglichkeit, Gesetzgebungsvorhaben der Europäischen Union auf ihre Vereinbarkeit mit dem Subsidiaritätsprinzip zu überprüfen, basiert alleinig auf dem Subsidiaritätsprinzip wie es in Art. Abs. AEUV verankert ist. Es greift jedoch nur dort, wo eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit gemäß Art. AEUV besteht. Besitzt die EU in einem Bereich die ausschließliche Zuständigkeit, stellt sich die Frage nach einer Subsidiaritätsprüfung nicht mehr. Eines der Ziele des Verfassungskonvents war es, detaillierte Vorgaben und Kriterien für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und seine Überprüfung vorzugeben. Diese Vorgaben wurden nie umgesetzt. Der Vertrag von Lissabon hat diese Entmaterialisierung beibehalten und beschränkt sich so – anders als das Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll – im Wesentlichen auf die verfahrensmäßige Wahrung des Subsidiaritätsprinzips. So bleibt nur der Rückgriff auf die beiden Prüfungskriterien, die auf die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats zurückgehen. Ob überhaupt eine belastbare Arbeitsdefinition des Subsidiaritätsprinzips gefunden werden kann und ob diese überhaupt geeignet ist, das dargestellte Ziel zu erreichen, ist ebenfalls fraglich. Es bleibt festzuhalten, dass dem Subsidiaritätsprotokoll materielle Vorgaben fehlen. Die Position der nationalen Parlamente wurde gegenüber dem Unions- KOM( ) ; KOM( ) . Groh, Die Rolle der nationalen Parlamente, S. . Langguth, in: Lenz/Borchardt, EU-Verträge, Art. , Rn. . Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, Art. , Rn. ff.; KOM( ), . Vgl. hierzu: Davies, Subsidiarity: The wrong idea, in the wrong place, at the wrong time, CMLR , ff.; Moersch, Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips, S. ff. A. Einleitung 5 gesetzgeber nur in verfahrensrechtlicher Hinsicht aufgewertet. So wurde im Vergleich zum Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll der Prüfungsmaßstab transnationaler Aspekte gestrichen. Wenn es also das erklärte Ziel des Vertrags von Lissabon war, die demokratische Legitimation der Europäischen Union durch eine intensivere Beteiligung der nationalen Parlamente zu steigern, so ist unschwer zu erkennen, dass eine durch unbestimmte Rechtsbegriffe erschwerte Prüfung die Aufgabe der nationalen Parlamente erheblich verkompliziert. Angesichts der schon in der Vergangenheit aufgetretenen Schwierigkeiten, eine Übereinstimmung über die Interpretationen des Subsidiaritätsprinzips zu finden , ist dies zwar nicht überraschend, aber es zeigt eine Fehlerquelle, die eine effektive Kontrolle durch die nationalen Parlamente erschwert. Darüber hinaus ist das Subsidiaritätsprinzip eng mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip verbunden, wie die oftmals kumulative Nennung beider Begriffe belegt. Das Protokoll Nr. spricht von den „Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“. Gleichzeitig sind beide Begriffe, obwohl in den Verträgen artikuliert, nicht hinreichend definiert, was wiederum in der Vergangenheit die Frage nach ihrer Justiziabilität aufgeworfen hat. Bis heute zeigt sich der EuGH in dieser Sache eher zurückhaltend. Im Ergebnis bedeutet dies, dass nach wie vor ungeklärt ist, welche Bedeutung eine Subsidiaritätsbeschwerde für die nationalen Parlamente hat. Ob die durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Kontrollrechte lediglich politische Instrumente sind oder ob sie ein effektives Instrument zur Wahrung des Subsidiaritätsprinzips darstellen, bleibt damit ungeklärt. Das Subsidiaritätsprinzip und die Grenzen seiner Leistungsfähigkeit im europäischen Kontext ist seit vielen Jahren Gegenstand einer kontrovers geführten Diskussion. Insbesondere Davies argumentiert, dass das Subsidiaritätsprinzip „die falsche Idee, am falschen Ort, zur KOM( ), . Lippert, Der grenzüberschreitende Sachverhalt im Unionsrecht, S. . Wuermeling, Kalamität Kompetenz: Zur Abgrenzung der Zuständigkeiten in dem Verfassungsentwurf des EU-Konvents, EuR , . Rs. C- / (British American Tobacco); Rs. T- / (The seal product case). Eine Auswahl aus der umfassenden Literatur: Moersch, Leistungsfähigkeit und Grenzen des Subsidiaritätsprinzips, S. ff.; Lecheler, Das Subsidiaritätsprinzip: Strukturprinzip einer europäischen Union, S. ff; Nettesheim, Subsidiarität durch A. Einleitung 6 falschen Zeit“ sei, um die vom Vertrag von Lissabon verfolgten Ziele zu erreichen, da es seiner Natur nach eine zentralisierende Wirkung habe und keinen angemessenen Ausgleich für die Interessen der nationalen Parlamente biete. Mit anderen Worten sorgt es Davies Ansicht nach eher dafür, dass mehr Kompetenzen an die Europäische Union übertragen werden, als dass die demokratische Legitimation der Europäischen Union gesteigert wird. Anstelle des Subsidiaritätsprinzips sollte seiner Auffassung nach vielmehr das Verhältnismäßigkeitsprinzip Anwendung finden, um die demokratische Legitimation der Europäischen Union zu verbessern. Denn, anders als das Subsidiaritätsprinzip, biete das Verhältnismäßigkeitsprinzip einen geeigneten Maßstab, um bewerten zu können, ob eine Maßnahme auch im Lichte der Interessen der Mitgliedstaaten angemessen sei. Nur auf diesem Wege könne eine Verletzung der Kompetenzen der nationalen Parlamente durch die Europäische Union effektiv verhindert werden. Ein Untersuchungsschwerpunkt dieser Arbeit liegt in der Frage, ob das Subsidiaritätsprinzip und das neue Subsidiaritätsprotokoll die Position der nationalen Parlamente in Europa nachhaltig verbessern konnte und europäische Legislativakte hierdurch mehr demokratische Legitimation erfahren haben. Um diese Frage zu beantworten, muss notwendigerweise zunächst eine Analyse und eine Bilanz gezogen werden, ob sich die Hoffnungen, die mit der Einführung des neuen Subsidiaritätsprotokolls verbunden waren, erfüllt haben oder nicht. Aus dieser Analyse und Bilanzierung erwachsen die Anschlussfragen, welche politische Verhandlung – Art. Abs. EUV als Verständigungsauftrag, S. ff.; Heintzen, Subsidiaritätsprinzip und Europäische Gemeinschaft, JZ , ff.; Herzog, Subsidiaritätsprinzip und Staatsverfassung, Der Staat ( ), , ff; D’Atena, Die Subsidiarität: Werte und Regeln, S. ff.; Davies, Subsidiarity: The wrong idea, in the wrong place, at the wrong time, CMLR , ff.; Craig, Subsidiarity: A political and Legal Analysis, JCMS , ff.; Schütze, From Dual to Cooperative Federalism – The Changing Structure of European Law, S. ff; Martinico, Dating Cinderella: On Subsidiarity as a Political Safeguard of Federalism in the European Union, EPL , ff; Höffe, Subsidiarität als staatsphilosophisches Prinzip, S. ff. Davies, Subsidiarity: The wrong idea, in the wrong place, at the wrong time, CMLR , , . Davies, Subsidiarity: The wrong idea, in the wrong place, at the wrong time, CMLR , , ff. A. Einleitung 7 Reformen in Betracht zu ziehen sind und ob das Subsidiaritätsprinzip als solches überhaupt der richtige Ausgangspunkt ist. Das Subsidiaritätsprinzip ist ein wesentliches Element nach der Frage der demokratischen Legitimation Europas. Dies gilt umso mehr, wenn man bedenkt, dass der Katalog ausschließlicher Zuständigkeiten begrenzt ist; vielmehr fallen die meisten Aufgaben in den Bereich der von der EU und den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten. Darüber hinaus wird die These von Davies untersucht, dass das Verhältnismäßigkeitsprinzip – und nicht das Subsidiaritätsprinzip – der Schlüssel für mehr demokratische Legitimation europäischer Legislativakte sei. Nicht nur das Subsidiaritätsprinzip als solches, sondern auch die Rechtsprechung des EuGH in Bezug auf das Subsidiaritätsprinzip wurde und wird kontrovers diskutiert. Die Rechtsprechung des EuGH sei zu zurückhaltend und undifferenziert und dadurch ungeeignet, dem Subsidiaritätsprinzip zu rechtlicher Durchsetzung zu verhelfen. Mehr noch: Seine Rechtsprechungspraxis habe zu einer Verkehrung des Subsidiaritätsprinzips in sein Gegenteil geführt und eine kompetenzbegründende Funktion angenommen, anstatt kompetenzbegrenzend zu wirken. Dabei stellte der EuGH erst spät klar, dass er das Subsidiaritätsprinzip für justiziable hält. Auch das BVerfG sah sich in der Vergangenheit mit der Frage der Justiziabilität des Subsidiaritätsprinzips und eines möglichen Prüfungsmaßstabs des Subsidiaritätsprinzips konfrontiert. Anders als dem EuGH sei es dem BVerfG jedoch gelungen, dem Subsidiaritätsprinzip zu rechtlicher Durchsetzbarkeit zu verhelfen. Ein zweiter Untersuchungsschwerpunkt dieser Arbeit wird Ruffert, Schlüsselfragen der Europäischen Verfassung der Zukunft Grundrechte – Institutionen – Kompetenzen – Ratifizierung, EuR , , . Priebe, Rückverlagerung von Aufgaben – ein Beitrag zu besserer Akzeptanz der Europäischen Union?, EuZW , . Nettesheim, Subsidiarität durch politische Verhandlung – Art. Abs. EUV als Verständigungsauftrag, S. . Hilf/Stein/Schweitzer/Schindler, Europäische Union: Gefahr oder Chance für den Föderalismus in Deutschland, Österreich und der Schweiz?, S. . EuGH, Rs. C- / , Niederlande/Rat und EP (Biopatent-Richtlinie), Slg. , I- . BVerfGE , ( ). Schlüter, Das Bundesverfassungsgericht und sein Einfluss auf die föderale Kompetenzverteilung, S. f. A. Einleitung 8 daher darin bestehen, die Rechtsprechung des EuGH und die des BVerfG mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip zu untersuchen und zu vergleichen. Im Anschluss an die dargestellten Untersuchungsschwerpunkte schließt sich ein Ausblick an, der sich mit der Frage befasst, ob das Subsidiaritätsprinzip eine Argumentationsgrundlage dafür liefert, Kompetenzen zurück auf die nationalen Parlamente zu verlagern und verstärkt auf ein intergouvernementales Vorgehen zu setzen, um dem europäischen Legitimationsdefizit zu begegnen. Denn seit der Euround Staatsschuldenkrise wird die Frage nach der demokratischen Legitimation der Europäischen Union wieder mit großem Nachdruck geführt. Im Fokus steht dabei nicht nur die Frage nach der Vereinbarkeit einzelner Legislativakte mit dem Subsidiaritätsprinzip, sondern die Frage nach der grundsätzlichen Gestaltung der europäischen Gemeinschaft: Sollten als Antwort auf diese Frage Kompetenzen von der Europäischen Union zurück auf die Mitgliedstaaten übertragen werden oder sollte sie noch weitere Kompetenzen erhalten? Außerdem besteht Uneinigkeit über das zukünftige Prozedere der europäischen Integration: Sollten Entscheidungen auf europäischer Ebene verstärkt im intergouvernementalen modus operandi getroffen werden oder sollte Europa stattdessen verstärkt auf die supranationalistische Integrationsmethode setzen? Europa scheint jedenfalls an einem Punkt angekommen zu sein, an dem es der Frage nach der Finalität seiner Integration nicht länger ausweichen kann. Die Frage nach der Finalität der Integration ist eng verbunden mit der Frage nach einem europäischen demos, nach einer übergreifenden, spezifisch europäischen Identität der Bürger Europas und ob es einer solchen Identität für die demokratische Legitimation des europäischen Projekts bedarf. Dies ist ein zentrales Motiv für die Entstehung des aktuellen Legitimationsdefizits der Europäischen Union: Hüttmann/Knodt, in: Das Ende der Demokratie in Europa? Intergouvernementalismus, Euro-Krisenpolitik und »Mehrebenenparlamentarismus« in der EU, S. . Patzelt, Zur Lage der Parlamente in der Europäischen Union, ZSE , , ; Nettesheim, Subsidiarität durch politische Verhandlung – Art. Abs. EUV als Verständigungsauftrag, S. ; Grande, Demokratische Legitimation und europäische Integration, Leviathan , , . A. Einleitung 9 „Es ist denkbar, daß das Defizit sozialer Legitimation der Union damit zusammenhängt, daß es dem Gemeinschaftsrecht nicht gelungen ist, die Bürger Europas in ausreichendem Maße um das Integrationsprojekt zu versammeln und einen nichtstaatlich definierten Kern von Gemeinsamem plausibel zu machen. Identität und politische Gemeinschaft sind in der Vorstellung der meisten nach wie vor im staatlichen Raum angesiedelt; [...] Nicht allein die Fakten entscheiden darüber, wie wir uns wahrnehmen, sondern die Bedeutungen, die wir diesen Fakten zuschreiben. Das soziale Legitimationsdefizit der Union ist ein Defizit der Bedeutungszuschreibung. Recht ist eine Praxis der Bedeutungszuschreibung. [...] Das europäische Bedeutungsdefizit ist folglich ein genuines Thema der Rechtswissenschaft.“ Es ist nicht zu übersehen, welche Bedeutung die Beantwortung dieser Frage in Zeiten wachsender Europaskepsis für die Position der nationalen Parlamente innerhalb Europas hat. Der wachsende Erfolg rechtspopulistischer und EU-skeptischer Parteien sind eindeutige Belege hierfür. Welche Folgen der Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union für die Tektonik der Macht und die Architektur Europas haben wird, ist noch nicht abzusehen. Mit dem britischen Parlament verliert die Gruppe der Nicht-Euroländer jedoch einen wichtigen Machtblock. In jedem Falle hat der Brexit die Diskussion über die Zukunft der Europäischen Union weiter zugespitzt. Die Frage nach der Position der nationalen Parlamente ist folglich nicht nur akademischer Natur, vielmehr stellt sie ein zentrales Problem da, welchen Weg die europäische Gemeinschaft in Zukunft einschlagen wird. Zum Teil wird als Antwort auf diese Frage die Rückverlagerung von Kompetenzen zurück auf die Mitgliedstaaten gefordert. Sollten sich die durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Kontrollmechanismen als ungenügend erweisen, wird die Debatte um die Verteilung von Kompetenzen im Verhältnis zwischen der Europäischen Union Haltern, Europarecht und das Politische, S. . Eppler, Die »Rechtsstaatskrise« der EU: Verderben zu viele Köche den Brei?, ZfP , , . Priebe, Rückverlagerung von Aufgaben – ein Beitrag zu besserer Akzeptanz der Europäischen Union?, EuZW , ; Hillgruber, Weniger ist mehr – Plädoyer für eine Begrenzung der Kompetenzen der EU zwecks Wiederherstellung einer föderalen Balance, S. ff.; kritisch Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. ff. A. Einleitung 10 und den nationalen Parlamenten weiter vertieft werden und damit die Frage nach der demokratischen Legitimation europäischer Gesetzgebung. Exemplarisch für diese Debatte sind die Aussagen des früheren britischen Premierministers Cameron: „It is national parliaments, which are, and will remain, the true source of real democratic legitimacy and accountability in the EU.“ Die Rückverlagerung von Kompetenzen könnte nach Ansicht des früheren niederländischen Außenministers Bot in diesem Kontext einen wichtigen Beitrag liefern, um der „[...] ‚Bedrohung’, als welche die EU oftmals empfunden werde“, entgegen zu wirken. Derartige Rückverlagerungen würden zweifellos den Einfluss nationaler Parlamente auf die Geschicke Europas stärken. Gleichzeitig könnte dies jedoch eine Schwächung der Europäischen Union als Integrationsprojekt insgesamt bedeuten. Im Gegensatz hierzu fordert Habermas eine weitere Übertragung von Souveräntitätsrechten auf die Europäische Union, deren demokratische Legitimation sich auf die umfassende Ermächtigung des Europäischen Parlaments stützen soll. Weitere Verlagerungen von Kompetenzen auf die Europäische Union würden nicht nur die Konfliktlinie zwischen einzelnen Mitgliedstaaten verschärfen, sie würden auch den Streit um die demokratische Legitimation der Union und ihre Kompetenzkontrolle vertiefen. Eine weitere Konfliktlinie verläuft insbesondere zwischen den Mitgliedern der Euro-Gruppe auf der einen und den übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf der anderen Seite. Bereits seit längerer Zeit ist zu erkennen, dass der europäische Integrationsprozess zunehmend differenziert verläuft: Das Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten ist schon längst Realität geworden, gleichwohl diese differenzierte Integration bisher eher als Ausnahmefall zur Anwendung House of Commons European Scrutiny Committee, Fourteenth Report of Session – , HC , S. . Steinberg, Vortragsbericht, S. . Vgl. hierzu: Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , , ; Habermas, Zur Verfassung Europas: Ein Essay, S. . Vgl. zur Begriffsbestimmung: Thym, Flexible Integration: Garant oder Gefahr für die Einheit und die Legitimation des Unionsrechts?, S. . A. Einleitung 11 kam. Im Zuge der Euro- und Staatsschuldenkrise haben die Staatsund Regierungschefs zunehmend auf eine intergouvernementale Koordination gesetzt und damit die Bedeutung des Europäischen Parlaments und die der Kommission geschwächt. Die Zunahme der intergouvernementalen Methode „ist ein deutlicher Hinweis auf den qualitativen Stand der Integration“ , mit erheblichen Auswirkungen auf das politische System Europas. In der Konsequenz hat die Euro- und Staatsschuldenkrise den Prozess der differenzierten Integration verstärkt. Einige Staaten befürchten daher durch eine vertiefte Integration innerhalb der Eurogruppe an Einfluss bei wichtigen wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen zu verlieren. Dies wird vor allem von Nicht-Euroländern skeptisch gesehen: „Der Fiskalvertrag steht nämlich für ein Ausweichen von EU-Mitgliedstaaten in die so genannte Intergouvernementalität […], die wieder einstimmiges Entscheiden außerhalb des institutionellen Rahmens der Supranationalität ermöglicht. Das Primärrecht enthält in juristischer Sprache die Bedingungen für den geldpolitischen Konsens der Mitgliedstaaten. Die Regeln über die Vertragsänderung (Art. EUV) garantieren, dass dieser schriftliche Konsens nur in einem streng formalisierten Verfahren und einstimmig geändert werden kann. Das Vertrauen in dieses formalisierte Verfahren und die Einstimmigkeit ermöglicht es den nationalen Parlamenten überhaupt erst, durch die Vertragsratifikation die Verantwortung für das überstaatlich Ausgehandelte zu übernehmen. […] Großbritannien und die Tschechische Republik stehen außen vor und müssen zur Kenntnis nehmen, dass die von ihnen abgelehnte politische Lösung nunmehr als intergouvernementaler Vertrag außerhalb des dafür eigens vorgesehenen Instruments der Verstärkten Zusammenarbeit […] verwirklicht wird.“ von Ondarza, Auf dem Weg zur Union in der Union. Institutionelle Auswirkungen der differenzierten Integration in der Eurozone auf die EU, integration , , ; Schimmelfennig, Variable Geometrien, Differenzierung, Integration und Demokratie, S. . Schorkopf, Methodenpluralismus in der europäischen Integration, S. . von Ondarza, Auf dem Weg zur Union in der Union. Institutionelle Auswirkungen der differenzierten Integration in der Eurozone auf die EU, integration , , . Schimmelfennig, Variable Geometrien, Differenzierung, Integration und Demokratie, S. . Schorkopf in: Europas politische Verfasstheit im Lichte des Fiskalvertrages, ZSE , , . A. Einleitung 12 Ob die Union in Zukunft verstärkt auf die intergouvernementale Integrationsmethode setzen sollte, ist umstritten. Während einige diese als einen notwendigen Schritt erachten, wieder für ein größeres Maß an Akzeptanz und Legitimation des europäischen Projekts zu sorgen , warnen andere davor, dass der Intergouvernementalismus „eine latente Gefahr für die Einheit“ Europas darstelle. Europa solle daher zukünftig stärker im supranationalen modus operandi agieren. Für welche Integrationsmethode sich die europäische Gemeinschaft letztlich entscheidet, wird großen Einfluss auf die Position der nationalen Parlamente innerhalb des Europas der verschiedenen Geschwindigkeiten haben. Die Novität dieser Untersuchung liegt darin, dass sie versucht, die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zu analysieren, ohne auf die verfahrenstechnischen Merkmale seiner Überprüfung beschränkt zu sein. Es soll aufgezeigt werden, dass das Subsidiaritätsprinzip auf verschiedenen Anwendungsebenen Argumente für eine stärkere Einbindung der nationalen Parlamente bietet. Dies schließt die Untersuchung mit ein, welche Bedeutung das Subsidiaritätsprinzip in Hinblick auf eine Neuordnung der Kompetenzen in Europa und die Integration seiner Mitgliedstaaten hat. Axt, Das Mantra von „mehr Europa“ als Antwort auf die Krisen, ZPol , , . Hölscheidt, Intergouvernementale Zusammenarbeit in der Krise – Garant oder Gefahr für die Einheit der Union – aus der Sicht des Bundestages, S. . Habermas, Warum der Ausbau der Europäischen Union zu einer supranationalen Demokratie nötig und wie er möglich ist, Leviathan , ; sowohl auch Fuest, Plädoyer für eine Stärkung der Kompetenzen der Europäischen Union, S. . A. Einleitung 13

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Zusammenfassung

Eines der Ziele des Vertrags von Lissabon war es, die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten stärker in den Legislativprozess der Europäischen Union einzubinden, um die demokratische Legitimation europäischer Legislativakte nachhaltig zu fördern. Ein besonderes Augenmerk lag dabei auf den neuen Instrumenten, die den nationalen Parlamenten zur Kontrolle und Wahrung des Subsidiaritätsprinzips zur Verfügung gestellt wurden.

Dennis F. Hanstein beleuchtet anhand eines Vergleichs der Rechtsprechung des EuGH mit der des BVerfG umfassend die bisherige Bilanz der Subsidiaritätskontrolle seit Einführung des neuen Subsidiaritätsprotokolls und die Mängel ihrer Wirkungsprinzipien. Er stellt außerdem mögliche Reformen dar, die der Subsidiaritätskontrolle zu mehr Durchschlagskraft verhelfen würden. Der Autor setzt sich dabei mit der Frage auseinander, ob das Subsidiaritätsprinzip überhaupt geeignet ist, die angestrebten Ziele zu erreichen oder ob nicht vielmehr das Verhältnismäßigkeitsprinzip hierfür geeignet ist.