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Nicholas Richardson, Kapitel 6 Krise? Welche Krise? in:

Jo Harper

Polens Streit um die Erinnerung, page 111 - 118

Essays zur Illiberalität

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4231-1, ISBN online: 978-3-8288-7184-7, https://doi.org/10.5771/9783828871847-111

Tectum, Baden-Baden
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Krise? Welche Krise? Nicholas Richardson Eine der Aufgaben des polnischen Verfassungstribunals ist laut der Verfassung, die Verfassungsmäßigkeit der vom Parlament verabschiedeten Gesetze zu überprüfen. Die Verfassungsrichter werden vom Sejm, dem Unterhaus des Parlaments, nominiert und vom Präsidenten ernannt. Nach der Wahl einer neuen Regierung im Oktober 2015 begann die neue Regierungspartei Recht und Gerechtigkeit (PiS), die als erste überhaupt eine absolute Mehrheit ohne Koalitionspartner erreichte, die Zusammensetzung des Tribunals zu verändern und dessen politisches Gefüge stärker an die PiS-Mehrheit anzupassen. Was jedoch als Ringkämpfe zwischen sich bekämpfenden Politikern um die politische Balance des Verfassungsgerichts Ende 2015 begann, entwickelte sich im Jahr 2016 zu einer ernsteren Angelegenheit, als die Regierung effektiv beschloss, die Urteile des Tribunals zu ignorieren. Es ist eine Schwäche der Verfassung, dass die Arbeitsweise des Verfassungsgerichts per Gesetz und nicht durch die Verfassung selbst geregelt wird. So ist es, wie im aktuellen Fall, einer Partei ohne die erforderliche Mehrheit für Verfassungsänderungen dennoch möglich, durch prozedurale Mittel eine ähnliche Macht zu erlangen. Dieser Text analysiert die Änderungen der Zusammensetzung des Tribunals und versucht die Frage zu beantworten, ob tatsächlich eine Verfassungskrise vorliegt. Denn wenn das Tribunal tatsächlich nicht in der Lage ist, seine Hauptaufgabe zu erledigen, d.h. die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zu prüfen, dann hat dies tiefgehende Auswirkungen auf die Rechtsstaatlichkeit und die willkürliche Machtausübung in Polen. Das Problem begann am 8. Oktober 2015, kurz vor den Parlamentswahlen am 25. Oktober, als der Sejm fünf Personen als Verfassungsrichter zur Vereidigung durch den Präsidenten nominierte. Während drei dieser Richter als Ersatz für Kollegen vorgesehen waren, deren Amtszeit zusammen mit dem bisherigen Parlament auslief, liefen Kapitel 6 111 die Amtszeiten der zwei weiteren Richter erst nach Ende der neuen Legislaturperiode ab, die am 12. November begann. Am 19. November änderte das neue Parlament das Gesetz über das Verfassungstribunal und führte die Möglichkeit ein, die Richternominierungen des vorherigen Parlaments zu annullieren. Dadurch war es dem neuen Parlament möglich, fünf neue Richter zu nominieren. Die Gesetzesänderung verkürzte außerdem die Amtszeit des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Tribunals von neun auf drei Jahre, wobei die aktuell laufenden Amtszeiten innerhalb von drei Monaten nach Verabschiedung dieser Änderung automatisch auslaufen sollten. Am 25. November annullierte das Parlament die fünf Nominierungen vom 8. Oktober und nominierte am 2. Dezember fünf neue Richter. Das Tribunal wurde um die Beurteilung der Entscheidungen vom 8. Oktober und 25. November gebeten und fällte am 3. Dezember und 9. Dezember zwei Urteile. Am 3. Dezember urteilte das Tribunal, dass das vorherige Parlament zur Nominierung der drei Richter befugt war, die Kollegen ersetzen sollten, deren Amtszeiten während der Legislaturperiode dieses Parlaments ausliefen. Allerdings waren demzufolge die zwei weiteren Nominierungen illegal, bei denen Richter ersetzt werden sollten, deren Amtszeiten erst während der Legislaturperiode des neuen Parlaments abliefen. Das Tribunal erklärte außerdem, dass der Präsident verpflichtet war, die drei rechtskräftig gewählten Richter unverzüglich zu vereidigen. Am 9. Dezember urteilte das Tribunal, dass das neue Parlament nicht befugt war, die Nominierungen der drei ernannten Richter zu annullieren, die die drei unter dem vorherigen Parlament berenteten Richter ersetzen sollten. Jedoch war das neue Parlament befugt, die zwei Richter zu ernennen, deren Amtszeit erst unter dem neuen Parlament begann. Das Verfassungstribunal urteilte außerdem, dass die Verkürzung der Amtszeiten des aktuellen Präsidenten und Vizepräsidenten des Tribunals nichtig waren. Demzufolge sah das Urteil vor, dass der Präsident zur Ernennung (d.h. Vereidigung) der drei durch das vorherige Parlament nominierten Richter verpflichtet war. In der Zwischenzeit hatte der Präsident jedoch allen fünf durch das neue Parlament nominierten Richtern den Amtseid abgenommen, wodurch er die Urteile des Tribunals ignoriert hatte. Dadurch kamen die ersten Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 112 Bedenken bezüglich der Rechtsstaatlichkeit in Polen auf. Die Zusammensetzung des Tribunals war auch weiterhin zwischen den staatlichen Institutionen strittig. Zu jenem Zeitpunkt begannen Beobachter zu fragen, ob dies ein Versuch der (PiS-)Regierung war, einen Verfassungsputsch im Stil von Viktor Orbán zu lancieren.1 War dies ein „antidemokratischer Marsch in Richtung Diktatur“, wie Andrzej Zoll, ein ehemaliger vorsitzende Richter des Verfassungstribunals, warnte? Oder war es ein Schritt, dessen „Ziel es ist, das Verfassungstribunal vielfältiger zu machen“, wie Jarosław Kaczyński, Gründer und Vorsitzender der PiS (und Bewunderer Orbáns) im Fernsehen kundtat? Am 22. Dezember 2015 verabschiedete das Parlament ein Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Vefassungstribunal, das dessen Arbeitsweise regelte. Daraufhin sendete die EU-Kommission am 23. Dezember 2015 einen Brief an die polnische Regierung und forderte Auskunft über die Verfassungslage in Polen. Am selben Tag forderte die Regierung ein Gutachten über das Gesetz vom 22. Dezember 2015 von der Venedig-Kommission an, der Regulierungsbehörde für Menschenrechtsfragen des Europarats. Ohne jedoch auf das Gutachten der Venedig-Kommission zu warten, wurde das neue Gesetz im Offiziellen Amtsblatt veröffentlicht und trat am 28. Dezember 2015 in Kraft. Am 9. März 2016 urteilte das Verfassungstribunal, dass das Gesetz vom 22. Dezember 2015 verfassungswidrig war. Dieses Gesetz änderte die Arbeitsweise des Tribunals. So konnten (unter anderem) Urteile nur noch durch eine Kammer von dreizehn der fünfzehn Richter des Tribunals gefällt werden, anstatt der bisher vorgesehenen neun Richter. Darüber hinaus mussten Urteile nun von einer Zweidrittel-Mehrheit verabschiedet werden. All dies wurde damit begründet, dass die Änderungen das Tribunal daran hindern würden, „zuverlässig und effizient“ zu arbeiten. Ein Urteil wird erst dann verbindlich, wenn es offiziell veröffentlicht wird. Laut der Verfassung sollte dies sofort erfolgen, was die Regierung verweigerte. 1 Orbán ist seit 2010 Ministerpräsident von Ungarn und hatte diese Funktion auch bereits in den Jahren 1998-2002 inne. Im Zuge des überwältigenden Siegs seiner Partei Fidesz bei den Wahlen 2010 führte er wesentliche Verfassungsreformen in Ungarn durch. Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 113 In einem Gespräch mit dem Sender TVP sagte Kaczyński zu dieser Zeit, dass in keiner Weise von einem Urteil die Rede sein könne und es sich lediglich um den privaten Standpunkt einer gewissen Gruppe von Personen handle, die zufällig amtierende Richter am Verfassungstribunal seien. Die Schwierigkeit liegt darin, dass im Zuge der vorherigen Eingriffe bei der Ernennung neuer Verfassungsrichter nur zwölf Richter verfügbar waren, um sich mit dem Fall zu befassen – und so hatte die PiS Gelegenheit, die Rechtmäßigkeit des Urteils anzuzweifeln. Nun kommen wir zum Kern der Sache. Laut der Verfassung treten Urteile des Verfassungstribunals am Tag der Veröffentlichung in Kraft (es sei denn, das Tribunal beschließt etwas abweichendes), und die Veröffentlichung muss umgehend erfolgen. Demzufolge bleibt logischerweise das Gesetz vom 22. Dezember 2015, dass die Funktionsweise des Tribunals verändert, bis zu diesem Moment rechtlich gültig und die PiS-Regierung kann behaupten, dass das Urteil vom 9. März ungültig sei, da es nicht von einem aus dreizehn Richtern bestehenden Gremium gefällt wurde. Im Gegensatz dazu vertritt die Venedig-Kommission folgende Auffassung: da die Verfassung dies vorsieht, sind die Richter des Verfassungstribunals lediglich von der Verfassung gebunden und die Gesetzgebung bezüglich des Tribunals muss in den Grenzen der Verfassung bleiben. So muss jedes Gesetz, das potenziell die Verfassungskontrolle außer Gefecht setzt, selbst auf Verfassungsmäßigkeit überprüft werden, bevor es von einem Gericht angewandt werden kann. Die Idee der Vorrangigkeit der Verfassung selbst sieht vor, dass jedes Gesetz, das die Verfassungsgerichtsbarkeit vermeintlich gefährdet, durch das Verfassungsgericht vor dem Inkrafttreten zu überprüfen – und, falls nötig, zu annullieren – ist. Hinsichtlich der Zweidrittel-Mehrheit argumentiert die PiS wie folgt: da die Verfassung vorsieht, dass Urteile des Tribunals durch eine „Stimmenmehrheit“ und nicht eine „einfache Mehrheit“ gefällt werden können, kann das Parlament das Gesetz über das Verfassungstribunal tatsächlich ändern, um eine qualifizierte Mehrheit einzuführen. Die Kommission war der Ansicht, dass eine solche Auslegung sowohl dem Wortlaut der Vorschrift als auch der bisherigen polnischen Verfassungspraxis widerspricht. Eine Änderung dieser Vorschrift würde eine Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 114 Verfassungsänderung erfordern, die wiederum einer Zweidrittel- Mehrheit im Parlament bedarf, über die die PiS nicht verfügt. Am 11. März 2016 gab die Venedig-Kommission eine Stellungnahme ab, in der sie die Gesetzesänderungen vom 22. Dezember für unvereinbar mit dem Rechtsstaatlichkeitsprinzip befand. Sie schlussfolgerte, dass das von zwölf Richtern gefällte Urteil nicht gegen polnisches Verfassungsrecht verstoßen habe. „Eine Weigerung, das Urteil 47/15 vom 9. März 2016 zu veröffentlichen, würde nicht nur gegen die Rechtsstaatlichkeit verstoßen – ein solch beispielloses Manöver würde darüber hinaus auch die Verfassungskrise vertiefen, die durch die Wahl der Richter im Herbst 2015 und die Gesetzesänderungen vom 22. Dezember 2015 ausgelöst wurde […]. Die Veröffentlichung des Urteils und dessen Berücksichtigung durch die Behörden sind eine Voraussetzung dafür, um diese Verfassungskrise zu beenden.”2 Die Weigerung, das Urteil vom 9. März zu veröffentlichen, sorgte für eine große Unsicherheit, die sich nicht nur auf das Urteil selbst, sondern auch auf alle zukünftigen Urteile des Tribunals negativ auswirken könnte. Da diese Urteile entsprechend des Urteils vom 9. März nach Maßgabe der vor dem 22. Dezember 2015 geltenden Regelungen gefällt werden, bestand das Risiko eines immer wiederkehrenden Streits über jedes einzelne zukünftige Urteil, was die korrekte Funktionsweise der Verfassungsgerichtsbarkeit in Polen gefährdete. Das Tribunal fällte eine Reihe von Urteilen nach dem 9. März 2016, und keines davon wurde im Offiziellen Amtsblatt veröffentlicht. Der Oberste Gerichtshof Polens verabschiedete ebenfalls einen Beschluss, wonach die Urteile des Tribunals auch dann zu berücksichtigen seien, wenn der Ministerpräsident diese, wie aktuell der Fall, nicht veröffentlicht. Im Juli 2016 führte die PiS-Regierung ein weiteres Reformgesetz ein, das die Schwelle der Zweidrittel-Mehrheit abschaffte und das Quorum für Urteile des Tribunals in den wichtigsten Fällen von dreizehn auf elf Richter reduzierte. Außerdem wurde der Präsident des Tribunals dazu verpflichtet, die drei (durch das Tribunal) nicht anerkannten, von der PiS nominierten Richter zur Arbeit zuzulassen, und 2 Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission), Gutachten Nr. 833/2015, “On Amendments to the Act of 25 June 2015 on the Constitutional Tribunal of Poland,” 11. März 2016, http://citizensobservatory.pl/wp-cont ent/uploads/2016/03/Opinion_venice-commission.pdf Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 115 es wurde ein neues Veto eingeführt, dass es vier Richtern erlaubt, einen Fall um bis zu sechs Monate zu vertagen. Im August lehnte die Mehrheit der Verfassungsrichter Teile des Juli-Gesetzes als verfassungswidrig ab, einschließlich der Vorschriften, wonach vier Richter einen Fall bis zu sechs Monate lang blockieren konnten und der Präsident zur Vereidigung der drei umstrittenen Richter verpflichtet wurde. Als Antwort darauf behauptete die Regierung erneut, das Tribunal habe die vom Parlament vorgeschriebenen Verfahrensbestimmungen nicht eingehalten, und verweigerte die Veröffentlichung des Urteils des Tribunals. Zu diesem Zeitpunkt beschloss die PiS, sicherzustellen, dass nach Ende der Amtszeit des damaligen Präsidenten des Verfassungstribunals dieser Posten durch einen der Richter übernommen würde, der vom aktuellen Parlament nominiert worden war. Das Juli-Gesetz garantierte dabei, dass die Gruppe der dem Präsidenten präsentierten Kandidaten für diesen Posten mindestens einen der umstrittenen nominierten Richterkandidaten umfasste. Die von der PiS ernannten Richter hielten die Mehrheit davon ab, dem Präsidenten eigene Kandidaten vorzuschlagen, indem sie die erforderte Mehrheit von zehn Richtern sprengten; dies vereitelte den Plan der Mehrheit, die Kandidaturen von einer Mehrheitsunterstützung abhängig zu machen, bevor sie dem Präsidenten vorgelegt wurden. Im Dezember wurden drei neue Gesetze verabschiedet, um den Zeitpunkt und den Modus der Wahlen zu verändern. Dabei wurde auch das Quorum für die Nominierungsversammlung aufgehoben, insofern zwei Kandidaten vorgeschlagen wurden und einer mindestens fünf Stimmen erhielt. So unterzeichnete der Präsident noch in derselben Nacht, in der die Amtszeit von Andrzej Rzepliński endete, die neuen Gesetze über das Verfassungstribunal und ernannte Julia Przyłębska zur amtierenden Präsidentin, die wiederum die drei umstrittenen Richter sofort anerkannte. Die Versammlung des Tribunals nominierte dann zwei der „neuen“ Richter, einschließlich Przyłębska, die Präsident Duda als neue Präsidentin des Verfassungstribunals bestätigte. Obwohl die „alten“ Richter immer noch argumentierten, dass alle Kandidaten die Unterstützung der Mehrheit des Tribunals benötigten, akzeptierten sie ihre Wahl schrittweise. Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 116 International tat diese Krise Polen nicht gut. Am 1. Juni 2016 ging die EU-Kommission, die bereits seit dem 13. Januar mit der polnischen Regierung im Gespräch war, den bislang nie getanen Schritt eines Rechtsstaatlichkeitsgutachtens, das letztendlich zur Verhängung von Sanktionen gegen Polen unter Artikel 7 des Vertrags über die Europäische Union führen kann. Dies kann die Aussetzung gewisser Rechte nach sich ziehen, einschließlich der Stimmrechte des Landes im Europarat, aufgrund der „Existenz eines ernsten und anhaltenden Verstoßes“ gegen die Werte der EU, einschließlich des Rechtsstaatsgrundsatzes. Der Vizepräsident der EU-Kommission, Frans Timmermans, erklärte, dass trotz „größter Bemühungen“ seitens der Kommission mit Blick auf den Patt beim Streit um das polnische Verfassungstribunal keine Einigung erzielt werden konnte.3 Ende Dezember 2016 gab die Kommission Warschau zwei Monate Zeit, um die früheren Empfehlungen zu implementieren und Stellung zu zusätzlichen Bedenken zu nehmen, wonach die polnische Verfassung keine Regelungen bezüglich der Ernennung eines amtierenden Präsidenten des Tribunals enthalte. Das Tribunal wurde aufgerufen, die Verfassungsgemäßheit der neuen Gesetze zu prüfen. Die polnische Regierung stellte die Rechtmäßigkeit der Vorgehensweise der Kommission in Frage und argumentierte, dass diese auf nicht vertraglich geregelten, von EU-Beamten erfundenen Praktiken basiere, die vor dem Europäischen Gerichtshof anfechtbar seien. Die einzige Option, die der Kommission noch bleibt, ist der Vorschlag von Sanktionen unter Artikel 7 des EU-Vertrags. Dafür ist allerdings die Einstimmigkeit im Europäischen Rat erforderlich, und die ungarische Regierung hat bereits erklärt, Maßnahmen dieser Art zu blockieren. Aus Sicht der Opposition wurde das Verfassungstribunal illegal eingenommen und mit politischen Entsandten besetzt. Die Unterstützer der PiS hingegen behaupten, die Änderungen ermöglichen die normale Funktion des Tribunals, anstatt als Werkzeug der Opposition zu dienen. Nachdem die Änderungen im Rahmen dieses Texts nachvollzogen wurden, lässt sich nur schwer von einer existenziellen Rechtsstaatlichkeitskrise in Polen sprechen. Die von der PiS eingeführten Än- 3 Europäische Kommission, “Opening Remarks of First Vice-President Frans Timmermans Press Conference on Rule of Law in Poland”, 1. Juni 2016, http://europa.e u/rapid/press-release_SPEECH-16-2023_en.htm. Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 117 derungen haben zwar einige dubiose Manöver beinhaltet, aber sie wurden mittels des Parlaments vollzogen, und die Verfassung sieht die Möglichkeit zur Festlegung der Arbeitsabläufe des Tribunals durch das Parlament vor. Da die PiS im Laufe der Zeit ohnehin die gewünschten Richter hätte einsetzen können, ist es noch schwieriger, diese Änderungen als ursächlich für eine größere Verfassungskrise zu sehen. Eine wichtigere Bedeutung kommt ihnen als Teil einer weitergehenden Besorgnis wegen des schnellen Strebens der Regierung zu, die Macht über alle Bereiche des öffentlichen Lebens in Polen zu ergreifen, d.h. die staatlichen Medien und den öffentlichen Dienst, und dies mit neuen (und potenziell weitreichenden) Überwachungs- und Sicherheitsbefugnissen, die weiter gehen als je zuvor, einschließlich Änderungen der Art und Weise, wie die Richterkommission Richter für andere Gerichte ernennt. Das Verfassungstribunal ist nicht länger der öffentliche Schwerpunkt des politischen Konflikts, und obwohl viele Beobachter ernsthafte Bedenken hatten, waren die diskutierten Fragen möglicherweise für die meisten Polen, die dringendere Probleme zu lösen hatten, zu abstrakt. Aus Sicht vieler Menschen scheint die PiS deutlich eher ihre Ansichten zu vertreten als die Opposition. Konflikt ja, Krise nein. Die Änderungen nach Juli 2017 umfassten drei Gesetze, die die Zwangspensionierung der Richter des Obersten Gerichtshofs (nicht zu verwechseln mit dem Verfassungstribunal) vorsehen, wobei die Möglichkeit einer Wiedereinsetzung mit Zustimmung des Justizministers gegeben ist. Diese Gesetze würden den Justizminister alleinverantwortlich für die Nominierung der Präsidenten von Bezirks- und Berufungsgerichten machen und die Zusammensetzung der Gerichtskommission verändern, die die Richter für andere Gerichte ernennt (Politiker würden die Mehrheit stellen). Diese Schritte gegen die richterliche Unabhängigkeit riefen erneut Sorgen um die Gefährdung der Rechtsstaatlichkeit in Polen hervor. Gesetze könnten ohne unabhängige Überprüfung verabschiedet und implementiert werden, weil zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens – von der Überprüfung der Verfassungsmä- ßigkeit eines Gesetzes bis zu dessen Anwendung im Leben der Bürger – die zuständigen Richter ihre Ernennung einer bestimmten politischen Partei zu verdanken hätten. Was als Konflikt begann, wird, falls die jüngsten Änderungen umgesetzt werden, zu einer Krise werden. Kapitel 6 Krise? Welche Krise? 118

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Zusammenfassung

Damit ein besseres Verständnis von geschichtswissenschaftlichen Zusammenhängen im öffentlichen Leben und in der aktuellen Politik Polens möglich wird, verschafft dieser Band mit Essays und Interviews sowohl dem informierten als auch dem nicht-spezialisierten Leser einen Überblick zur aktuellen polnischen Politik mit Einblicken in die jüngste Vergangenheit sowie in historische Zusammenhänge. Die Beiträge beleuchten Aspekte eines, anscheinend umfassenderen, Veränderungsprozesses, der seit der Finanzkrise 2008 in Europa und vor allem in den zentralen und östlichen Teilen des Kontinents stattfindet. Das Buch stellt einige komplexe wissenschaftliche Ideen für den Laien nachvollziehbar dar und bringt Wissenschaftlern die Vorteile von Echtzeit-Reportagen, empirischen und interdisziplinären Ansätzen nahe. Es ist ein Versuch, Antworten auf die Fragen zu finden, warum und wie die Prawo i Sprawiedliwość (PiS) wieder an die Macht kam und wie sie agiert, seit sie an der Macht ist.