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Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Engin Gürpinar Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln Engin Gürpinar Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln Tectum Verlag Engin Gürpinar Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln © Tectum – ein Verlag in der Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018 Zugl. Diss. Philipps-Universität Marburg 2016 E-Book: 978-3-8288-7088-8 (Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4188-8 im Tectum Verlag erschienen.) Alle Rechte vorbehalten Besuchen Sie uns im Internet www.tectum-verlag.de Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Inhaltsübersicht Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 1 1 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 2 7 Das System der europäischen Beihilfekontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 3 27 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 4 37 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 5 55 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapitel 6 63 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 7 73 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 8 83 Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 9 147 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 V Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 1 1 Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 1 Fragestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 2 2 Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 3 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 2 7 Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 7 Wirkungs- und formorientierter Ansatz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 7 Rule of reason und Per-se-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 8 Rule of reason . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 8 Per-se-Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 9 Alternative Klassifizierung nach dem Differenzierungsgrad der Regel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. 10 Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes . . . . .III. 10 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 2 13 Marktversagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 14 Externe Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 19 Öffentliche Güter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 21 Informationsasymmetrien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 22 Marktmacht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 23 Koordinationsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 24 Distributive Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 24 VII Das System der europäischen Beihilfekontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 3 27 Verbot staatlicher Beihilfen und Ausnahmen gemäß Art. 107 Abs. 1 bis 3 AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 1 27 Das Verfahren der Anmeldung und Überprüfung von Beihilfen gemäß Art. 108 AEUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2 29 Freistellungsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 31 Leitlinien und Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 4 33 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 4 37 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 37 Art. 107 Abs. 1 AEUV: Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 2 38 Verfälschung des Wettbewerbs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 38 Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels . . . . . . . . . . . .II. 39 Anforderungen der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 39 EuGH, Rs. 296/82 und 318/82 (Leeuwarder) . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 40 EuGH, Rs. C-142/87 (Tubemeuse) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 41 EuGH, Rs. 303/88 (Italien/Kommission) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 42 EuGH, Rs. C-298/00 P (Italien/Kommission) . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 42 EuG, Rs. T-214/95 (Vlaamse Gewest) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 43 EuG, Rs. T-55/99 (CETM). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. 44 Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7. 45 Art. 107 Abs. 3 AEUV: Ausnahmebestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 48 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 4 50 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 5 55 Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 55 Grundsätze der Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 2 56 Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen . . . . . . . . .I. 57 Eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise . . . . . . . . . . . .II. 57 Inhaltsverzeichnis VIII Effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. 58 Geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. 59 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 59 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapitel 6 63 Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 63 Elemente der Abwägungsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 2 64 Ziel von gemeinsamem Interesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 64 Zielführende Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 65 Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 65 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 65 Angemessenheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 66 Negative Auswirkungen und Gesamtbilanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 66 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 68 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 7 73 Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 73 Grundsätze der Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 2 74 Förderung des Wachstums. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 74 Fokussierung auf problematische Fälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 75 Vereinfachung der Regeln und kürzere Verfahrensdauer . . . . . . .III. 76 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 77 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 8 83 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 1 83 De-minimis-Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 2 84 Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 84 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 84 Inhaltsverzeichnis IX Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 86 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 87 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 3 93 Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 93 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 94 Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 94 Schwellenwerte und Beihilfeintensitäten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 95 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 96 Transparenz und Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 96 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 97 Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 97 Schwellenwerte und Beihilfeintensitäten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 98 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 98 Transparenz und Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 99 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 99 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen . . . . . . . . . . . .§ 4 106 Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 106 Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen (2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 107 Standardprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 107 Abwägungsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 109 Positive Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 109 Marktversagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa) 109 Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 110 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .cc) 110 Angemessenheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .dd) 111 Negative Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) 111 Verdrängungswirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa) 112 Sonstige Wettbewerbsverzerrungen . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 112 Leitlinien für Risikofinanzierungsbeihilfen (2014) . . . . . . . . . . . . . .III. 112 Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse . . . . . . . . .1. 113 Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 113 Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 114 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 115 Inhaltsverzeichnis X Angemessenheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 115 Negative Auswirkungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. 115 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 116 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 5 120 Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I. 120 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen (2007). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .II. 122 Standardprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1. 122 Voraussetzungen von Abschnitt 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 122 Voraussetzungen von Abschnitt 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) 123 Abwägungsprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 124 Positive Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .a) 125 Marktversagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .aa) 125 Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 125 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .cc) 126 Verhältnismäßigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .dd) 126 Negative Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .b) 127 Verzerrung von Investitionsanreizen . . . . . . . . . . . . . . . .aa) 127 Bestätigung von Marktmacht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .bb) 128 Förderung ineffizienter Marktstrukturen . . . . . . . . . . . .cc) 128 FuEuI-Unionsrahmen (2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .III. 129 Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse . . . . . . . . .1. 129 Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. 129 Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3. 130 Anreizwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. 130 Angemessenheit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5. 130 Negative Auswirkungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6. 131 Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IV. 132 Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .§ 6 137 Zusammenfassung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Kapitel 9 147 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Inhaltsverzeichnis XI Abkürzungsverzeichnis ABl. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Abs. Absatz AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union AGVO Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung allg. allgemein Am. Econ. Rev. The American Economic Review Anm. Anmerkung Antitrust L.J Antitrust Law Journal Art. Artikel Aufl. Auflage Bd. Band Br. J. Political Sci. British Journal of Political Science Bsp. Beispiel Bus. Law The Business Lawyer bzw. beziehungsweise Common Mark. Law Rev. Common Market Law Review d. h. das heißt Econ. J., The Economic Journal EG Europäische Gemeinschaften EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EU Europäische Union EuG Das Gericht (erster Instanz) EuGH Gerichtshof der Europäischen Union EuR Europarecht EUV Vertrag über die Europäische Union EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft XIII F&E&I/FuEuI Forschung, Entwicklung und Innovation F&E/FuE Forschung und Entwicklung f. folgende ff. fortfolgende FS Festschrift Hrsg. Herausgeber HS. Halbsatz i. H. v. in Höhe von i. S. d. im Sinne des i. V. m. in Verbindung mit J. Comp. L. & Econ. Journal of Competition Law and Economics J. Econ. Perspect. The Journal of Economic Perspectives J. L. Econ. & Org. Journal of Law, Economics, & Organization J. Law Econ. The Journal of Law and Economics J. Legal Stud. Journal of Legal Studies J. Policy Anal. Manag. Journal of Policy Analysis and Management J. Polit. Econ. Journal of Political Economy J. Public Policy Journal of Public Policy KMU kleine und mittlere Unternehmen Kommission Europäische Kommission lit. litera Mio. Millionen NJW Neue Juristische Wochenschrift Nr. Nummer Q. J. Econ. The Quarterly Journal of Economics Rev. Austrian Econ. The Review of Austrian Economics Rev. Econ. Stat. The Review of Economics and Statistics Rev. Econ. Stud. The Review of Economic Studies RIW Recht der internationalen Wirtschaft Rn. Randnummer Rs. Rechtssache S. Seite s. siehe Slg. Sammlung sog. sogenannt(-e, -er, -es) st. Rspr. ständige Rechtsprechung Tex. L. Rev. Texas Law Review Tz. Textziffer Abkürzungsverzeichnis XIV u. a. unter anderem verb. Rs. verbundene Rechtssachen vgl. vergleiche VVO Verfahrensverordnung World Compet. World Competition WuW Wirtschaft und Wettbewerb: Zeitschrift für deutsches und europäisches Wettbewerbsrecht Yale L.J. The Yale Law Journal Ziff. Ziffer Abkürzungsverzeichnis XV Einleitung Hintergrund Im Juni 2005 veröffentlichte die Kommission den Aktionsplan staatliche Beihilfen1. In dem Konsultationspapier beschrieb sie die wesentlichen Elemente eines Reformprogramms für das europäische Beihilferecht, dessen Umsetzung im Jahr 2009 abgeschlossen werden sollte. Im Zuge der Veröffentlichung des Aktionsplans staatliche Beihilfen begründete die damalige Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes das Reformprogramm mit einer Reihe von Missständen, die hinsichtlich des bisherigen Rechtsrahmens festgestellt worden seien: „Over the years, an unnecessarily complicated set of rules, exemptions, and guidelines has evolved. Procedures have grown lengthy and cumbersome. ‚Brussels‘ has had to intervene in a rather strange range of cases, from individual swimming pools to lottery funding for the Brighton West Pier restoration. It sometimes seems just as hard to get approval for smaller aids as for larger, potentially more distortive, ones. Commission approval is often perceived as just one more bureaucratic hurdle to be jumped at the end, once the decision to grant aid has already been taken. And the reality of an enlarged Union means that there are ever more cases lined up to take the leap. In these circumstances, it is becoming increasingly hard for the Commission to set any sort of meaningful priorities in its state aid enforcement work.“2 Kapitel 1 § 1 1 Europäische Kommission, Aktionsplan staatliche Beihilfen, Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009, KOM (2005) 107 endg., 07.06.2005. 2 Neelie Kroes, Rede vom 14.07.2005, The State Aid Action Plan – Delivering Less and Better Targeted Aid. 1 Die Überarbeitung des Rechtsrahmens sollte auf der Basis der folgenden vier Grundsätze erfolgen: „[W]eniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen“, „eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise“, „effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz“ und eine „geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten“.3 Fragestellung Die vorliegende Arbeit befasst sich mit dem zweiten der genannten Grundsätze. Was die Kommission unter einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise versteht, wird im Aktionsplan staatliche Beihilfen nur grob umrissen. Die Ausführungen deuten darauf hin, dass zwei Aspekten in diesem Zusammenhang eine tragende Rolle zukommen sollte. Zum einen finden sich Hinweise darauf, dass die Kommission ihre Entscheidungsfindung weniger an formalen Merkmalen und stattdessen stärker an den Wirkungen von Beihilfen ausrichten möchte. Zum anderen hebt die Kommission die Bedeutung hervor, die einer Untersuchung von Marktversagen bei der Entscheidungsfindung zukomme. Bei Marktversagen handelt es sich um ein Konzept aus den Wirtschaftswissenschaften, das zur Begründung staatlicher Eingriffe in den Wettbewerb verwendet werden kann. Völlig unklar bleibt jedoch nach dem Aktionsplan staatliche Beihilfen, auf welcher Ebene der beihilferechtlichen Prüfung die Kommission diesen Ansatz im Spannungsfeld der bisherigen Rechtsprechung der europäischen Gerichte zu dem in Art. 107 AEUV zweistufig ausgestalteten Beihilfeverbot einführen möchte. § 2 3 Europäische Kommission, Aktionsplan staatliche Beihilfen, Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009, KOM (2005) 107 endg., 07.06.2005, Rn. 18. Kapitel 1 Einleitung 2 Nach einer Beleuchtung der jüngsten Reformprogramme widmet sich die Arbeit der Frage, durch welche Eigenschaften sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise im Bereich des Beihilferechts charakterisieren lässt. Dieser Fragekomplex wird am Beispiel ausgewählter Beihilfeinstrumente herausgearbeitet. Weil eine wirkungsorientierte Betrachtungsweise auch mit Nachteilen – insbesondere in puncto Rechtssicherheit und Aufwand – assoziiert wird, erörtert die Arbeit darüber hinaus, inwieweit es der Kommission bei der Umsetzung gelungen ist, diese Nachteile hinreichend zu berücksichtigen. In Anbetracht einer erneuten Überarbeitung des Rechtsrahmens im Zuge der Umsetzung des im Mai 2012 veröffentlichten Reformprogramms Modernisierung des EU-Beihilferechts4 wird ferner untersucht, ob und inwieweit diese im Hinblick auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zu Veränderungen geführt hat. Gang der Untersuchung In Kapitel 2 werden zwei Aspekte erläutert, deren Verständnis für die Untersuchung der von der Kommission intendierten verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise erforderlich ist. Bereits die Ausführungen im Aktionsplan staatliche Beihilfen lassen vermuten, dass die Kommission beabsichtigte, sich bei ihrer Entscheidungsfindung stärker auf die Wirkungen von Beihilfen zu stützen. Diese Herangehensweise (effects-based approach) ist abzugrenzen von einem an formalen Merkmalen orientierten Ansatz (form-based approach). In diesem Zusammenhang soll auch auf die Unterscheidung zwischen einer Wettbewerbskontrolle auf Grundlage abstraktgenereller Regeln und einer Einzelfallbetrachtung eingegangen wer- § 3 4 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Modernisierung des EU-Beihilferechts, 08.05.2012, KOM (2012) 209. § 3 Gang der Untersuchung 3 den. In Anbetracht der Bedeutung, die die Kommission einer Untersuchung von Marktversagen bei der Würdigung von Beihilfen beimisst, sind zudem die Grundlagen dieses wirtschaftswissenschaftlichen Konzepts zu erläutern. Nach einer kurzen Darstellung des für die Beihilfekontrolle maßgeblichen Rechtsrahmens in Kapitel 3 behandelt das nachfolgende Kapitel die Frage, ob und inwieweit die beiden Stufen der beihilferechtlichen Prüfung als Anknüpfungspunkte einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise geeignet sind. Im Mittelpunkt wird dabei die Frage stehen, ob die Rechtsprechung der europäischen Gerichte der Kommission bei der Prüfung der Voraussetzungen des Beihilfetatbestands gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV einerseits, und bei der Prüfung der Ausnahmebestimmungen gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV andererseits, die für eine Heranziehung ökonomischer Erwägungen erforderlichen Entscheidungsspielräume gewährt. Mit dem Aktionsplan staatliche Beihilfen aus dem Jahr 2005 setzt sich Kapitel 5 auseinander. Nach einer Darstellung der Grundsätze wird erörtert, worin die Impulse zu sehen sind, die von diesem Reformprogramm für die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise im Bereich des Beihilferechts ausgingen. Kapitel 6 behandelt das von der Kommission zur Erläuterung der Vereinbarkeitsprüfung im Jahr 2009 veröffentlichte Konsultationspapier. Das im Jahr 2012 vorgestellte Reformprogramm Modernisierung des EU-Beihilferechts ist Gegenstand von Kapitel 7. Die tragenden Grundsätze werden dargestellt und die hinsichtlich einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise relevanten Aspekte herausgearbeitet. In Kapitel 8 wird schließlich untersucht, wie die Ankündigung der Kommission, in der Beihilfekontrolle eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise einzuführen, in den verschiedenen Beihilfeinstrumenten umgesetzt wurde. Zu diesem Zwecke werden die De-minimis-Verordnung, die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie die Leitlinien und Rahmen in den Bereichen Risikofinanzierungen und Forschung, Entwicklung und Innovation dargestellt und analysiert. Zur Beurteilung der sich aus der Umsetzung des jüngsten Reformpro- Kapitel 1 Einleitung 4 gramms Modernisierung des EU-Beihilferechts ergebenden Veränderungen werden die aktuellen Fassungen ihren im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen veröffentlichten Vorgängerregelungen gegenübergestellt. sEine Zusammenfassung der Ergebnisse der Arbeit findet sich in Kapitel 9. § 3 Gang der Untersuchung 5 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen Auch wenn die Kommission ihr Konzept einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Aktionsplan staatliche Beihilfen noch nicht näher erläuterte, deuteten ihre Ausführungen doch bereits darauf hin, dass sie zwei Aspekte als wesentlich erachtete. Zum einen ließ die Kommission die Absicht erkennen, die Wirkungen von Beihilfen stärker in den Fokus der Beihilfekontrolle zu rücken und zum anderen dem Konzept des Marktversagens und damit Effizienzerwägungen als Rechtfertigungsgrund für staatliche Eingriffe in den Wettbewerb eine größere Bedeutung beizumessen. Beide Aspekte sollen im Folgenden näher beleuchtet werden. Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen Wirkungs- und formorientierter Ansatz Bei einem wirkungsorientierten Ansatz werden Eingriffe in den Wettbewerb auf der Grundlage der Wirkungen beurteilt, die der Eingriff in den Wettbewerb verursacht. Die Absicht der Kommission, in der Beihilfekontrolle verstärkt auf einen solchen Ansatz zurückzugreifen, bedeutet daher auch, dass die Beurteilung von Beihilfen stärker als zuvor auf dem Ergebnis einer Prognose beruhen soll. Sofern diese Prognose ergibt, dass eine Maßnahme oder eine Kategorie von Maßnahmen wahrscheinlich zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen wird, wird die Maßnahme oder die Kategorie von Maßnahmen verboten. Folgt aus der Prognose hinge- Kapitel 2 § 1 I. 7 gen, dass diesbezüglich kein Anlass für Bedenken besteht, wird die Maßnahme oder die Kategorie von Maßnahmen erlaubt. Von einem formorientierten Ansatz spricht man, wenn die Entscheidungsfindung weniger auf dem Ergebnis einer Prognose der Wirkungen einer Maßnahme oder einer Kategorie von Maßnahmen, sondern primär auf formalen Kriterien wie dem Beihilfebetrag oder der Größe des begünstigten Unternehmens beruht. Während ein wirkungsorientierter Ansatz in seiner extremen Ausprägung eine wettbewerbsrechtliche Gleichbehandlung von Maßnahmen gleicher Wirkung zur Folge hat, ohne dass formale Merkmale bei der Beurteilung eine Rolle spielten, werden unter einem streng formorientierten Ansatz Maßnahmen aufgrund vergleichbarer formaler Merkmale – und unabhängig von ihren Wirkungen – gleichbehandelt.5 Rule of reason und Per-se-Ansatz Von der Frage der Umsetzung eines stärker wirkungsorientierten Ansatzes zu unterscheiden ist die Frage, ob und inwieweit es erstrebenswert ist, eine Beurteilung von Beihilfen auf der Grundlage abstrakt-genereller Regeln durch eine Beurteilung des individuellen Einzelfalls zu ersetzen.6 In Bezug auf diese Frage wird traditionell zwischen zwei Herangehensweisen unterschieden, die unter den Begriffen Per-se-Ansatz und rule of reason diskutiert werden. Rule of reason Bei einer rule of reason ist die individuelle Maßnahme Gegenstand der Würdigung. Der diese Herangehensweise kennzeichnende Ent- II. 1. 5 Vgl. Budzinski, Marburger Volkswirtschaftliche Beiträge, Nr. 13/2007, 1, 6. 6 Vanberg, Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungsökonomik, Nr. 3/2009, 1, 24 f.; Hellwig, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 19/2007, 1, 10 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 8 scheidungsspielraum ermöglicht es den Entscheidungsträgern, die besonderen Gegebenheiten des jeweiligen Falls festzustellen und auf dieser Grundlage zu versuchen, eine Prognose der Wirkungen der Maßnahme vorzunehmen. Vom Ergebnis einer Abwägung der prognostizierten positiven und negativen Wirkungen hängt es dann ab, ob die Maßnahme als rechtmäßig oder rechtswidrig eingestuft wird. Die rule of reason wird aufgrund ihrer Eigenschaften auch als „Auslegungsprinzip für Normen mit kollidierenden Schutzzwecken“ betrachtet, das dazu dient, diese „nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit auszulegen.“7 Während eine rule of reason nach klassischer Definition eine ausführliche und erschöpfende Marktanalyse unter eingehender Würdigung aller Aspekte umfasst, die sich auf den Wettbewerb auswirken könnten,8 kann durch eine Einschränkung des Entscheidungsspielraums bei der Formulierung der Wettbewerbsregeln die bei der Würdigung einzelner Maßnahmen zu beachtende Detailtiefe den Anforderungen entsprechend angepasst werden.9 Per-se-Ansatz Von einem Per-se-Ansatz spricht man hingegen, wenn die verwendete Regel (Per-se-Regel) keine Entscheidungsspielräume vorsieht. Da eine Per-se-Regel nicht darauf abzielt, die besonderen Merkmale einzelner Fälle, sondern eine Vielzahl von Maßnahmen zu erfassen, ist sie in ihrer Formulierung abstrakt gehalten und in hohem Maße generalisierend. Die nach der Regel vorgesehene Rechtsfolge basiert auf einer Vermutung in Bezug auf das von den erfassten 2. 7 Hoppmann/Mestmäcker, Normenzwecke und Systemfunktionen im Recht der Wettbewerbsbeschränkungen, 1974, 23. 8 Vgl. Tom/Pak, Antitrust L.J., Vol. 68, 2000/2001, 391, 392 f.; Arthur, Antitrust L.J., Vol. 68, 2000/2001, 337, 346 f.; Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 217; jeweils mit Bezugnahme auf das grundlegende Urteil des U.S. Supreme Courts zur rule of reason hinsichtlich Section 1 Sherman Act in Chicago Board of Trade v. United States, 246 U.S. 231 (1918). 9 Schmidt, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 92/2007, 1, 5. § 1 Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen 9 Maßnahmen ausgehende Risiko von Wettbewerbsverfälschungen, die unwiderleglich ist. Wenn eine Maßnahme in den Anwendungsbereich der Regel fällt, tritt die Rechtsfolge daher auch dann ein, wenn wegen ihrer besonderen Merkmale eine andere Rechtsfolge gerechtfertigt wäre.10 Alternative Klassifizierung nach dem Differenzierungsgrad der Regel Alternativ zu einer Klassifizierung entweder als Per-se-Regel oder als rule of reason lassen sich die verschiedenen Varianten von Wettbewerbsregeln unter Zuhilfenahme einer Skala beschreiben, auf der erfasst wird, inwieweit die Regel zwischen wettbewerblichen Maßnahmen zu differenzieren vermag. Während eine einfache Per-se- Regel als Extremform einer Regel mit geringem Differenzierungsgrad den Endpunkt auf einer Seite der Skala markiert, ist die rule of reason nach ihrer klassischen Definition als Regel mit hohem Differenzierungsgrad dem entgegengesetzten Endpunkt der Skala zuzuordnen. Varianten mit eingeschränktem Entscheidungsspielraum weisen einen mittleren Differenzierungsgrad auf und sind daher zwischen den beiden Endpunkten anzusiedeln.11 Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes Die Differenzierung zwischen einer Würdigung wettbewerblicher Maßnahmen auf Grundlage abstrakt-genereller Regeln auf der einen und einer Betrachtung des Einzelfalls auf der anderen Seite verdeutlicht, dass für die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes zwei Anknüpfungspunkte in Betracht gezogen werden können. Zum einen könnte man bei der Formulierung der Regeln 3. III. 10 Vgl. Schmidt, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 92/2007, 1, 4 f. 11 Cavanagh, Bus. Law., Vol. 67, 2012, 435, 436; Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 220 f.; vgl. auch Schmidt, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 92/2007, 1, 4 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 10 ansetzen, indem der für die jeweilige Regel vorgesehene Kriterienkatalog anhand einer Auswirkungsprognose beurteilt und das Ergebnis mit alternativen Varianten verglichen wird. Zum anderen bietet sich die Entscheidungsebene an. Auf dieser Ebene ließe sich ein wirkungsorientierter Ansatz realisieren, indem die einzelne Maßnahme häufiger zum Gegenstand einer umfassenden Auswirkungsprognose gemacht wird.12 Als Argument für die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Entscheidungsebene, d.h. im Wege einer verstärkten Einzelfallbetrachtung, wird die potenziell höhere Entscheidungsqualität genannt.13 Begründet wird dies damit, dass bei einer Einzelfallbetrachtung im Vergleich zu einer Beurteilung auf Grundlage abstrakt-genereller Regeln zusätzliche Informationen zur Verfügung stünden und es im Hinblick auf die Entscheidungsqualität grundsätzlich besser sei, wenn zusätzliche Informationen genutzt werden, als auf ihre Nutzung zu verzichten.14 Hingegen lässt sich bei einer Fallbeurteilung auf Grundlage von Per-se-Regeln eine gewisse Anzahl von Fehlentscheidungen nicht vermeiden, da der Versuch, die im Fokus stehenden Maßnahmen anhand einer begrenzten Anzahl von Kriterien zu erfassen, lediglich zu einer Annäherung an das optimale Resultat führen kann. Eine Regel, die in ihrer Rechtsfolge eine Erlaubnis unproblematischer Maßnahmen vorsieht, wird somit stets auch eine Anzahl von Maßnahmen erfassen, die hinsichtlich ihrer Wirkungen problematisch sind. Zugleich wird eine Anzahl von Maßnahmen, die auf- 12 Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 236 f.; vgl. auch Hellwig, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 19/2007, 1, 10 f.; Vanberg, Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungsökonomik, Nr. 3/2009, 1, 24 f. 13 Vgl. Hildebrand, WuW 2005, 513, 513 ff. 14 Hellwig, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 19/2007, 1, 12. § 1 Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen 11 grund ihrer positiven Wirkungen unbedenklich sind, außerhalb des Anwendungsbereichs der Regel und damit unzulässig bleiben.1516 Doch auch bei Würdigung des Einzelfalls unter Verwendung sämtlicher Informationen lässt sich das Risiko von Fehlentscheidungen nicht vollständig ausschließen. Ursächlich hierfür ist, dass Ökonomen mit den ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten nicht in der Lage sind, die Wirkungen von Eingriffen in den Wettbewerb exakt zu prognostizieren.17 Zudem ist zu bedenken, dass eine Einzelfallbetrachtung im Vergleich zu einer Nutzung abstrakt-genereller Regeln mit höheren Kosten verbunden ist. Dies gilt zum einen im Hinblick auf den Prozess der Regelsetzung. Kosten entstehen auf dieser Ebene insbesondere durch die Formulierung der Regel, die notwendigen Verhandlungen und Abstimmungen zwischen den Beteiligten, öffentliche Konsultationsverfahren und Folgenabschätzungen.18 Es ist davon auszugehen, dass diese Kosten mit höherem Differenzierungsgrad der Regel ansteigen.19 Zum anderen gilt dies auch für die Ebene der Regelanwendung, auf der Kosten insbesondere durch die Sammlung und Auswertung von Informationen entstehen. Soll den besonderen Merkmalen des Einzelfalls ein stärkeres Gewicht beigemessen werden, macht dies 15 Vgl. Ehrlich/Posner, J. Legal Stud., Vol. 3, 1974, 257, 268; Joskow, J. L. Econ. & Org., Vol. 18, 2002, 95, 99 f. 16 Im Fall der ersten Konstellation, bei der eine Maßnahme trotz in der Gesamtbilanz negativer Wirkung auf den Wettbewerb erlaubt wird, liegt ein Fehler erster Klasse vor. Im Fall der zweiten Konstellation, bei der eine Maßnahme trotz in der Gesamtbilanz positiver Wirkung auf den Wettbewerb verboten wird, liegt ein Fehler zweiter Klasse vor. 17 Vgl. Heyer, Antitrust L.J., Vol. 72, 2005, 375, 378 f.; Schmalensee, J. Econ. Perspect., Vol. 1, 1987, 41, 42; Easterbrook, Tex. L. Rev., Vol. 63, 1984, 1, 11; Voigt, Rev. Austrian Econ., Vol. 19, 2006, 203, 208 f.; Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 130. 18 Vgl. Ehrlich/Posner, J. Legal Stud., Vol. 3, 1974, 257, 267 f.; Diver, Yale L.J., Vol. 93, 1983, 65, 73. 19 Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 231. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 12 die Bereitstellung und Auswertung einer größeren Informationsmenge erforderlich, wodurch höhere Kosten entstehen.20 Ein weiterer kostenrelevanter Aspekt betrifft die Rechtssicherheit, die umso geringer eingeschätzt wird, je komplexer die im Rahmen der Regelanwendung anzustellenden Erwägungen sind. Während eine Per-se-Regel mit wenigen Kriterien die Beteiligten normalerweise in die Lage versetzt, die Rechtsfolge zutreffend zu prognostizieren, wird eine Prognose im Fall einer differenzierteren Regel aufgrund der größeren Anzahl von Kriterien und vor allem bei einer umfassenden Einzelfallbeurteilung schwieriger.21 Die Kostenrelevanz geringerer Rechtssicherheit resultiert insbesondere aus einem zurückhaltenderen Investitionsverhalten von Unternehmen und einem höheren Bedarf an Rechtsberatung. Höhere Kosten entstehen schließlich durch Fehlentscheidungen, die Folge äußerer Einflussnahme sind. Eine Einzelfallbetrachtung erhöht die Gefahr solcher Fehlentscheidungen, da größere Entscheidungsspielräume eine Beeinflussung der Entscheidungsträger erleichtern.22 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen Der von der Kommission in den Vordergrund gerückte Begriff des Marktversagens bezieht sich auf ein Konzept aus den Wirtschaftwissenschaften, das zur Rechtfertigung des mit einer Gewährung § 2 20 Joskow/Klevorick, Yale L.J., Vol. 89, 1979, 213, 240; Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 231 f.; vgl. auch Easterbrook, Tex. L. Rev., Vol. 63, 1984, 1, 12 f.; Cavanagh, Bus. Law., Vol. 67, 2012, 435, 445. 21 Vgl. Joskow/Klevorick, Yale L.J., Vol. 89, 1979, 213, 242; Voigt, Rev. Austrian Econ., Vol. 19, 2006, 203, 205, 207 f.; Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 130; Cavanagh, Bus. Law., Vol. 67, 2012, 435, 445. 22 Vgl. Baum, WuW 1982, 912, 912 ff.; Mantzavinos, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 1/2004, 1, 15 f.; Voigt, Rev. Austrian Econ., Vol. 19, 2006, 203, 205, 212 f.; Budzinski, Marburger Volkswirtschaftliche Beiträge, Nr. 13/2007, 1, 11 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 13 von Beihilfen verbundenen Eingriffs in den Wettbewerb herangezogen werden kann. Daneben werden Beihilfen in der Praxis häufig mit distributiven Erwägungen begründet. Marktversagen Märkte lassen sich dadurch charakterisieren, dass Anbieter und Nachfrager Verfügungsrechte an Gütern oder Dienstleistungen tauschen, um damit ihren individuellen Nutzen zu steigern.23 Eine Wettbewerbssituation setzt voraus, dass auf einem Markt mindestens zwei Anbieter oder Nachfrager agieren. Ökonomen gehen davon aus, dass bei Annahme eines modellhaft vereinfachten Marktes, auf dem „vollkommener Wettbewerb“ herrscht, auf Effizienzverbesserungen abzielende Eingriffe in den Wettbewerb unnötig seien. Dem Marktmechanismus wird die Fähigkeit zugesprochen, die Entscheidungen von Anbietern und Nachfragern so zu koordinieren, dass die Ressourcen24 effizient eingesetzt werden, d.h. auf eine Weise, die gesamtwirtschaftlich betrachtet den größtmöglichen Mehrwert generiert. Das Modell des vollkommenen Wettbewerbs beschreibt eine idealisierte Marktsituation, die einen Referenzmaßstab bietet und zur Analyse realer Märkte herangezogen werden kann. Die Bedingungen des Modells sind eng definiert: Hierzu gehören insbesondere eine Marktstruktur mit einer Vielzahl kleiner Anbieter und Nachfrager, eine vollständige Transparenz bezüglich der Eigenschaften und Preise von Gütern sowie eine eindeutige Zuordnung von Nutzen und Kosten.25 I. 23 Vgl. Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 18. 24 Produktionsfaktoren, insb. Arbeit, Kapital, Boden. 25 Vgl. Stigler, J. Polit. Econ., Vol. 65, 1957, 1 ff. für eine Darstellung der historischen Entwicklung des Modells und seiner Bedingungen; als Urheber der ersten umfassenden Definition der Bedingungen gilt Frank Knight, der diese 1921 veröffentlichte; vgl. Knight, Risk, Uncertainty and Profit, 1921, 76 ff.; vgl. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 14 Befindet sich ein Markt unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs im Zustand des Marktgleichgewichts, so ist die Zuordnung der Ressourcen stets effizient.26 Der Markt befindet sich an dem Punkt im Gleichgewicht, an dem die zu einem bestimmten Preis (Gleichgewichtspreis) nachgefragte Menge eines Gutes der zu diesem Preis angebotenen Menge entspricht. Stellt man Angebotsund Nachfragekurve grafisch dar, befindet sich das Marktgleichgewicht am Schnittpunkt beider Kurven.27 Der Marktmechanismus ist dafür verantwortlich, dass Märkte grundsätzlich eine Tendenz aufweisen, sich in Richtung des Marktgleichgewichts zu bewegen.28 Der Zustand des Marktgleichgewichts stellt deswegen ein Optimum dar, weil die umgesetzte Menge der Güter und damit die gesamtwirtschaftliche Rente29 maximal sind.30 Die Zuordnung der Ressourcen im Marktgleichgewicht wird auch als Pareto-effizient auch die Darstellung bei Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 26. 26 Vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 250 ff.; Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 42; Samuelson/Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, 2010, 249 ff. 27 Vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 76 f.; Varian, Grundzüge der Mikroökonomik, 2011, 324 f.; Samuelson/Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, 2010, 97 ff. 28 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 247 f. 29 Die gesamtwirtschaftliche Rente entspricht der Summe aus Konsumentenund Produzentenrente. 30 Liegt der Preis über dem Gleichgewichtspreis, wird eine geringere Menge umgesetzt. Es kommt zu einem Angebotsüberhang; den Produzenten, die zu diesem Preis verkaufen wollen, steht eine geringere Zahl an Konsumenten gegen- über, die zu diesem Preis bereit sind, das Gut zu kaufen. Auch wenn der Preis unter dem Gleichgewichtspreis liegt, wird eine geringere Menge umgesetzt als bei einem Angebot zum Gleichgewichtspreis. Es kommt zu einem Nachfrage- überhang; hier stehen den Konsumenten, die das Gut zu diesem Preis kaufen wollen, nicht ausreichend Produzenten gegenüber, die zu diesem Preis bereit sind, das Gut zu verkaufen. In beiden Fällen bleibt die gesamtwirtschaftliche Rente unterhalb des Maximums; durch zusätzliche Transaktionen ließe sich das Ergebnis verbessern; vgl. Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 41 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 15 bezeichnet. Das Pareto-Kriterium ist erfüllt, wenn es nicht möglich ist, einen Marktakteur durch eine andere Verteilung besser zu stellen, ohne damit einen anderen Marktakteur schlechter zu stellen.31 Das Gleichgewicht einer gesamten Volkswirtschaft mit ihren sich gegenseitig beeinflussenden Teilmärkten wird als allgemeines Gleichgewicht bezeichnet. Nach der Theorie des allgemeinen Gleichgewichts führt der Marktmechanismus unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs auch dann zu Pareto-effizienten Ergebnissen, wenn man sämtliche Teilmärkte einer Volkswirtschaft gemeinsam betrachtet.32 Eine wesentliche Eigenschaft des Marktgleichgewichts unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs ist zudem, dass der Preis eines Gutes den Grenzkosten entspricht. Der Grund liegt darin, dass eine Erhöhung der Produktion bis zu dem Punkt, an dem die Kosten der letzten produzierten Einheit dem Preis entsprechen, die Strategie darstellt, mit der Unternehmen unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs ihren Gewinn maximieren können.33 Während also Ökonomen dem Marktmechanismus unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs die Fähigkeit zusprechen, eine effiziente Zuordnung der Ressourcen sicherzustellen, gilt dies dann nicht mehr, wenn die Funktionsfähigkeit des Marktes durch Marktversagen eingeschränkt ist. Der Begriff des Marktversagens geht auf den US-amerikanischen Ökonomen Francis M. Bator (1925-2018) zurück, der ihn wie folgt definierte: 31 Benannt nach dem Ökonomen Vilfredo Pareto (1848-1923); vgl. dazu Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 41 ff. 32 Vgl. zur Existenz eines allgemeinen Gleichgewichts McKenzie, Econometrica, Vol. 22, 1954, 147, 147 ff.; Arrow/Debreu, Econometrica, Vol. 22, 1954, 265, 265 ff.; Debreu, Theory of Value, An Axiomatic Analysis of Economic Equilibrium, 1959. 33 Vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 209 ff.; Samuelson/Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, 2010, 234 ff. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 16 „Typically, at least in allocation theory, we mean the failure of a more or less idealized system of price-market institutions to sustain ,desirable’ activities or to estop ,undesirable’ activities. The desirability of an activity, in turn, is evaluated relative to the solution values of some explicit or implied maximum-welfare problem.“34 Marktversagen bezeichnet demnach das Unvermögen des Marktes, über die dezentrale Koordination seiner Akteure einen effizienten Einsatz der Ressourcen zu gewährleisten. Dies ist dann der Fall, wenn die reale Marktsituation von den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs abweicht. Es erschiene jedoch fragwürdig, einen Eingriff in den Wettbewerb allein darauf zu stützen, dass die Gegebenheiten eines bestimmten Marktes von den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs abweichen. Dass die Diagnose Marktversagen keine hinreichende Begründung für einen Eingriff darstellen kann, ergibt sich bereits daraus, dass das Modell vollkommenen Wettbewerbs kaum reale Marktsituationen widerzuspiegeln vermag, da Abweichungen von den Bedingungen des Modells auf realen Märkten die absolute Regel darstellen.35 Die Eignung des Modells als Referenzmaßstab und die Sinnhaftigkeit der Diagnose eines Handlungsbedarfs aufgrund einer Abweichung zwischen dem realen und einem idealen Zustand 34 Bator, Q. J. Econ., Vol. 72, 1958, 351, 351. 35 Vgl. Clark, Am. Econ. Rev., Vol. 30, 1940, 241, 241; Kaldor, Econ. J., Vol. 82, 1972, 1237, 1237 ff.; Nelson, J. Policy Anal. Manag., Vol. 6, 1987, 541, 542 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 17 wurden daher mit dem Argument des Nirvana-Ansatzes36 grundsätzlich infrage gestellt.37 Eine Verringerung von Marktunvollkommenheiten ist zudem nicht immer erstrebenswert. Nach der Theorie des Zweitbesten kann in einer Marktsituation, in der eine der Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs nicht erfüllt werden kann, das Effizienzoptimum (d. h. die „zweitbeste“ Lösung) nur durch eine Abweichung von anderen Bedingungen erzielt werden. Daher ist eine Marktsituation, die die Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs vollständiger erfüllt, gegenüber einer Marktsituation, die diese in geringerem Maße erfüllt, nicht grundsätzlich vorzuziehen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine Korrektur einer von mehreren existierenden Marktunvollkommenheiten nicht unbedingt zu Effizienzgewinnen führen muss, sondern stattdessen auch Effizienzeinbußen die Folge sein können.38 Der Gedanke, dass zusätzliche Abweichungen von den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs in bestimmten Konstellationen positiv beeinflussen 36 Der Begriff ist auf den US-amerikanischen Ökonom Harold Demsetz (*1930) zurückzuführen; Demsetz, J. Law Econ., Vol. 12, 1969, 1, 1: „The view that now pervades much public policy economics implicitly presents the relevant choice as between an ideal norm and an existing ,imperfect’ institutional arrangement. This nirvana approach differs considerably from a comparative institution approach in which the relevant choice is between alternative real institutional arrangements. In practice, those who adopt the nirvana viewpoint seek to discover discrepancies between the ideal and the real and if discrepancies are found, they deduce that the real is inefficient. […]“. 37 Vgl. von Hayek, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Band 3, 1981, 99: „Für alle praktischen Probleme ist jedoch dieser Maßstab gänzlich irrelevant, weil er auf einem Vergleich nicht mit irgendeinem anderen Zustand, der durch irgendein bekanntes Verfahren erreicht werden könnte, sondern mit einem Zustand beruht, der hätte erreicht werden können, wenn bestimmte Tatsachen, die wir nicht ändern können, anders wären, als sie es tatsächlich sind.“ 38 Lipsey/Lancaster, Rev. Econ. Stud., Vol. 24, 1956, 11, 11 f.; ebenso bereits Clark, Am. Econ. Rev., Vol. 30, 1940, 241, 242. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 18 können, spiegelt sich auch im vorherrschenden wettbewerbspolitischen Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs wider.39 Zu berücksichtigen ist auch das Risiko, dass der Staat an dem Ziel eines effizienteren Marktergebnisses scheitert. Für diese unter dem Begriff des Staatsversagens diskutierte Problematik werden verschiedene Ursachen identifiziert; hierzu gehören insbesondere eine unzureichende Informationslage hinsichtlich der Gegebenheiten des Marktes, die Schwierigkeit, die Wirkung eines Eingriffs zu prognostizieren sowie ein eigennutzorientiertes Verhalten der staatlichen Akteure. Diese Ursachen können dazu führen, dass der Eingriff neue Ineffizienzen verursacht und eine Annäherung an das optimale Marktergebnis misslingt. Die Existenz von Marktversagen wird daher nur als notwendige, nicht aber als hinreichende Voraussetzung für einen Eingriff betrachtet. Darüber hinaus müssen mögliche Effizienzgewinne auf der Basis einer Kosten-Nutzen-Analyse gegen die Risiken des Eingriffs abgewogen werden.40 Bestimmte Ursachen für Marktversagen werden in der Literatur häufig genannt. Hierzu gehören externe Effekte, öffentliche Güter, Informationsasymmetrien, Marktmacht und Koordinationsprobleme. Externe Effekte Positive externe Effekte liegen vor, wenn Marktakteure für den durch ihr Verhalten erzeugten Nutzen für andere Marktakteure oder die Gesellschaft kein Entgelt in Höhe dieses Nutzens erhalten. Von negativen externen Effekten spricht man, wenn Marktakteure 1. 39 Die Theorie wurde maßgeblich von dem US-amerikanischen Ökonom John Maurice Clark (1884-1963) begründet; zur Theorie des funktionsfähigen Wettbewerbs Clark, Am. Econ. Rev., Vol. 30, 1940, 241, 241 ff. sowie die Darstellungen von Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 78 ff. und Kling/Thomas, Kartellrecht, 2016, § 2, Rn. 11 ff. 40 Vgl. Wolf, J. Law Econ., Vol. 22, 1979, 107, 107 ff.; Vining/Weimer, J. Public Policy, Vol. 10, 1990, 1, 1 ff.; Le Grand, Br. J. Political Sci., Vol. 21, 1991, 423, 423 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 19 für die durch ihr Verhalten verursachten Kosten für andere Marktakteure oder die Gesellschaft keine Entschädigung in Höhe dieser Kosten zahlen müssen. Externe Effekte finden im Rahmen des wirtschaftlichen Kalküls des Verursachers daher keine Berücksichtigung.41 Beiden Arten externer Effekte ist gemein, dass die Zuteilung der Ressourcen im Zustand des Marktgleichgewichts nicht effizient ist. Im Fall positiver externer Effekte liegen die produzierte Menge und der Preis im Marktgleichgewicht unterhalb des gesamtwirtschaftlichen Optimums. Positive externe Effekte treten etwa im Bereich der Forschung auf, da sich eine Nutzung von Forschungsergebnissen durch Dritte häufig nicht vollständig verhindern lässt. Um die Zahl der Forschungsvorhaben auf ein gesamtwirtschaftlich effizientes Niveau anzuheben, kann ein Eingriff in den Wettbewerb, etwa in Form von Beihilfen an forschende Unternehmen, in Betracht gezogen werden. Im Fall negativer externer Effekte liegt die produzierte Menge im Marktgleichgewicht über dem gesamtwirtschaftlichen Optimum; der Preis liegt unter dem gesamtwirtschaftlichen Optimum. Negative externe Effekte treten insbesondere in Form von Umweltverschmutzungen bei der industriellen Produktion auf.42 Der Staat kann hierauf reagieren, indem er vom Verursacher eine sog. Pigou-Steuer43 erhebt. Wenn es gelingt, die Höhe des Steuersatzes so zu bemessen, dass die Steuer die Kosten der Luftverschmutzung widerspiegelt, d. h. der Differenz zwischen den sozialen Kosten und den privaten Kosten entspricht,44 wird der Ver- 41 Vgl. zur Definition Baumol/Oates, The Theory of Environmental Policy, 1988, 17 f.; grundlegend Pigou, The Economics of Welfare, 1932; ausf. mathematische Herleitung des Konzepts bei Buchanan/Stubblebine, Economica, Vol. 29, 1962, 371, 371 ff. 42 Vgl. die Beispiele für externe Effekte bei Baumol/Oates, The Theory of Environmental Policy, 1988, 12. 43 Benannt nach dem englischen Ökonom Arthur Cecil Pigou (1877-1959). 44 Eine exakte Bemessung der sozialen Kosten ist in der Praxis allerdings mit großen Schwierigkeiten verbunden; vgl. Baumol, Am. Econ. Rev., Vol. 62, 1972, 307, 316. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 20 ursacher die zusätzlichen Kosten bei der Produktionsentscheidung berücksichtigen und die produzierte Menge auf ein effizientes Niveau verringern.45,46 Öffentliche Güter Öffentliche Güter lassen sich anhand zweier Eigenschaften von privaten Gütern abgrenzen: Nichtrivalität im Konsum und Nichtausschließbarkeit vom Konsum. Eine Nichtrivalität im Konsum ist gegeben, wenn der Nutzen, der den Konsumenten aus der Nutzung eines Gutes zufließt, durch einen Konsum des Gutes durch andere Akteure nicht verringert wird. Eine Nichtausschließbarkeit ist gegeben, wenn ein Ausschluss anderer Akteure vom Konsum des Gutes nicht möglich ist.47 Bei privaten Gütern treten die Konsumenten hingegen miteinander in Konkurrenz, da der Konsum durch einen Konsumenten den Nutzen für andere Konsumenten verringert. Zudem kann ein Konsument andere Akteure durch die Ausübung von Verfügungsrechten vom Konsum ausschließen. Wegen der Nichtausschließbarkeit vom Konsum öffentlicher Güter fehlt Konsumenten der Anreiz, für den Konsum des Gutes zu bezahlen. Diese sog. „Trittbrettfahrerproblematik“ hat zur Folge, dass über den Marktmechanismus eine ausreichende Bereitstellung 2. 45 Vgl. Baumol, Am. Econ. Rev., Vol. 62, 1972, 307, 309 ff.; Baumol/Oates, The Theory of Environmental Policy, 1988, 21 f. 46 Eine alternative Herangehensweise an das Problem externer Effekte besteht in der von dem britischen Ökonom Ronald Coase (1910-2013) entwickelten Verhandlungslösung („Coase-Theorem“); vgl. dazu Coase, J. Law Econ., Vol. 3, 1960, 1, 1 ff: Demnach könne unter modellhaften Annahmen (insb. vollständige Informationen und eindeutig definierte Verfügungsrechte) durch Verhandlungen zwischen den Marktteilnehmern eine Pareto-optimale Verteilung erreicht werden, ohne dass ein staatlicher Eingriff erforderlich sei. 47 Musgrave in: Public Economics, 1969, 126 ff.; mathematische Definition bei Samuelson, Rev. Econ. Stat., Vol. 36, 1954, 387, 387 ff.; Samuelson, Rev. Econ. Stat., Vol. 37, 1955, 350, 350 ff.; vgl. auch Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959, 8 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 21 öffentlicher Güter nicht möglich ist.48 Um die bereitgestellte Menge zu erhöhen, kommt eine Gewährung von Beihilfen an private Unternehmen oder eine Bereitstellung durch den Staat in Betracht. Informationsasymmetrien Im Fall von Informationsasymmetrien ist die wesentliche Voraussetzung vollkommenen Wettbewerbs, dass Märkte vollständig transparent sind und jedem Akteur somit die für eine Transaktion relevanten Informationen zur Verfügung stehen, nicht erfüllt. Ist die Verteilung der Informationen asymmetrisch, sind nicht alle Akteure in der Lage, Nutzen und Kosten einer Transaktion zutreffend einzuschätzen. Dies führt dazu, dass nicht jede Transaktion, die zu einer Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Rente beitragen würde, realisiert wird. Das Marktergebnis bei Informationsasymmetrien bleibt daher unter dem Pareto-Optimum. Das klassische Beispiel für eine Darstellung der Problematik stellt der Markt für Gebrauchtwagen dar, auf dem – äußerlich nicht erkennbar – sowohl Fahrzeuge in gutem Zustand als auch Fahrzeuge in schlechtem Zustand gehandelt werden. Die Informationsasymmetrie besteht darin, dass der Anbieter typischerweise besser über den Zustand seines Fahrzeugs informiert ist als der Interessent. Aufgrund seiner Unkenntnis über den tatsächlichen Zustand wird der Interessent auf der Basis statistischer Erwägungen von einem mittleren Zustand ausgehen und seine Preisvorstellung danach ausrichten. Dies resultiert in einer Negativauswahl: Wird ein Fahrzeug in gutem Zustand zu einem entsprechenden Preis angeboten, wird der Interessent von einem überteuerten Angebot ausgehen und versuchen, den Preis herunterzuhandeln. Für den Anbieter wäre ein Vertragsschluss zu einem niedrigeren Preis wenig attraktiv, da dieser den Wert des Fahrzeugs nicht widerspiegeln würde. 3. 48 Vgl. Buchanan, Economica, Vol. 32, 1965, 1, 13 f.; Buchanan, Ethics, Vol. 76, 1965, 1, 8 f.; Buchanan, The Limits of Liberty, 1975, 36 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 22 Ein Vertrag kommt nicht zustande, auch wenn beide Seiten eigentlich ein Interesse an der Vereinbarung hätten. Stattdessen entscheidet der Interessent sich für ein Angebot zu einem niedrigeren Preis, obwohl er dadurch ein Fahrzeug in einem schlechteren Zustand erhält. Die Problematik der Negativauswahl führt insgesamt zu einer Verringerung der durchschnittlichen Qualität der gehandelten Fahrzeuge, da Fahrzeuge besserer Qualität von Fahrzeugen schlechterer Qualität verdrängt werden.49 Die Auswirkungen von Informationsasymmetrien konnten für verschiedene Märkte nachgewiesen werden.50 Staatliche Beihilfen können insbesondere im Bereich der Kapitalmärkte ein geeignetes Instrument darstellen, um fehlende Investitionsanreize, die Folge einer unzureichenden Kenntnis potentieller Investoren über den Zustand von Unternehmen sind, auszugleichen.51 Marktmacht Während das Modell vollkommenen Wettbewerbs von einer Marktstruktur ausgeht, bei der einzelne Unternehmen aufgrund ihrer jeweils geringen Marktanteile keinen Einfluss auf den Preis nehmen können, verhält es sich anders, wenn einzelne Unternehmen größere Marktanteile haben. Unternehmen mit Marktmacht agieren nicht mehr als reine Mengenanpasser, sondern können auch den Preis beeinflussen. Unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs bieten gewinnmaximierende Unternehmen die Menge an, bei der die Grenzkosten dem Preis entsprechen. Das Monopol als Extremfall von Marktmacht hingegen maximiert sei- 4. 49 Vgl. Akerlof, Q. J. Econ., Vol. 84, 1970, 488, 488 ff. 50 S. Rothschild/Stiglitz, Q. J. Econ., Vol. 90, 1976, 629, 629 ff. (Markt für Versicherungen); Arrow, Am. Econ. Rev., Vol. 53, 1963, 941, 941 ff. (Markt für ärztliche Versorgungsleistungen); Spence, Q. J. Econ., Vol. 87, 1973, 355, 355 ff. (Arbeitsmarkt). 51 Friederiszick/Röller/Verouden in: Handbook of Antitrust Economics, 2008, 633. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 23 nen Gewinn, indem es sein Gut zum über den Grenzkosten liegenden Monopolpreis anbietet. Die zum Monopolpreis umgesetzte Menge ist geringer als die Menge, die Unternehmen zum Gleichgewichtspreis umsetzen würden. Die damit verbundene Verringerung der Konsumentenrente kann nur teilweise durch die höhere Produzentenrente ausgeglichen werden. In der Summe fallen Konsumenten- und Produzentenrente also geringer aus als im Fall eines Wettbewerbsmarktes. Monopolistische Marktstrukturen sind daher mit Effizienzverlusten verbunden.52 Gegen monopolistische Marktstrukturen kommt neben kartellrechtlichen Maßnahmen auch eine Festlegung von Höchstpreisen in Betracht.53 Koordinationsprobleme Zu Effizienzverlusten kommt es zudem, wenn die Verwendung unterschiedlicher Standards eine Abstimmung zwischen den Marktakteuren erschwert. Da eine Einigung auf einen gemeinsamen Standard die Anbahnung und Ausführung von Markttransaktionen vereinfachen würde, kann im Fall von Koordinationsproblemen eine Förderung von Standardisierungen erwogen werden, um ein effizienteres Marktergebnis zu erzielen.54 Distributive Erwägungen Abgrenzen lassen sich Beihilfen, die mit dem Ziel einer Verbesserung der Effizienz gewährt werden, von solchen, die mit dem Ziel einer gerechteren Verteilung gewährt werden. 5. II. 52 Vgl. Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 70; Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 419 ff. 53 Wolf, J. Law Econ., Vol. 22, 1979, 107, 109. 54 Schwalbe in: Der „more economic approach” in der Beihilfenkontrolle, 2008, 19 f.; Friederiszick/Röller/Verouden in: Handbook of Antitrust Economics, 2008, 633 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 24 Dem Marktmechanismus wird unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs die Fähigkeit zugesprochen, eine effiziente Zuordnung der Ressourcen sicherzustellen. Ein effizientes Marktergebnis ist mit einer Maximierung der gesamtwirtschaftlichen Rente verbunden; dies sagt jedoch nichts über die Verteilung auf die einzelnen Marktakteure aus. Ein effizientes Marktergebnis kann daher auch mit einer extrem ungleichen Verteilung einhergehen. Steht die Verteilungssituation im Widerspruch zum Gerechtigkeitsempfinden, kann versucht werden, durch eine staatliche Umverteilungspolitik einer gerechten Verteilung näher zu kommen. Dabei stellt sich die Frage, wie eine gerechte Verteilung zu definieren ist. Während die Effizienz einer Volkswirtschaft anhand des Pareto- Kriteriums beurteilt werden kann, ist ein Gerechtigkeitsmaßstab weniger eindeutig zu bestimmen.55 Gerechtigkeitserwägungen spielen insbesondere bei Beihilfen eine Rolle, die der Förderung benachteiligter Arbeitnehmer, der Rettung von Arbeitsplätzen in Sektoren, die vom Strukturwandel betroffen sind und der Angleichung der Lebensverhältnisse in einer Region dienen. Ökonomen gehen davon aus, dass Effizienz- und Umverteilungsziele grundsätzlich im Konflikt miteinander stehen, da eine Umverteilung von Ressourcen stets mit einem „Trade-off “ in Form von Effizienzverlusten verbunden sei.56 So könnten Beihilfen zugunsten strukturschwacher Regionen etwa dazu führen, dass Anreize zur Durchführung von Strukturreformen oder zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin verringert werden.57 55 Vgl. Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959, 19 f.; eine Darstellung verschiedener Ansätze findet sich bei Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2014, 300 ff. 56 Vgl. Okun, Equality and Efficiency, 2015, 90 f., der die Effizienzverluste der Umverteilung anhand der Metapher des „löchrigen Eimers“ illustriert. 57 Friederiszick/Röller/Verouden in: Handbook of Antitrust Economics, 2008, 635. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 25 Das System der europäischen Beihilfekontrolle Die Darstellung beginnt mit einer kurzen Erläuterung des Beihilfeverbots gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sowie der Ausnahmen vom Beihilfeverbot gemäß Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV. Anschließend wird das Verfahren der Kontrolle staatlicher Beihilfen durch die Kommission in seinen Grundzügen beschrieben, welches primärrechtlich in Art. 108 Abs. 1 bis 4 AEUV geregelt ist. Schließlich wird neben den Verordnungen aus dem europäischen Sekundärrecht, die die Anmeldepflicht bestimmter Maßnahmen regeln, auch das sogenannte „soft law“ angesprochen, in dem die Kommission in Form von Leitlinien und Rahmen darlegt, nach welchen Kriterien sie über die Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt entscheidet. Verbot staatlicher Beihilfen und Ausnahmen gemäß Art. 107 Abs. 1 bis 3 AEUV Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Art. 107 Abs. 1 AEUV enthält die tatbestandlichen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe und normiert ein grundsätzliches Beihilfeverbot, das aber durch verschiedene Ausnahmetatbestände Kapitel 3 § 1 27 durchbrochen wird.58 Diese finden sich in Art. 107 Abs. 2 lit. a) bis c) und Abs. 3 lit. a) bis e) AEUV. Art. 107 Abs. 2 AEUV enthält drei Ausnahmetatbestände. Nicht unter das Beihilfeverbot fallen demzufolge Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden durch Naturkatastrophen oder andere außergewöhnliche Ereignisse und Beihilfen, die auf den Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile abzielen. Liegen die Voraussetzungen einer der Ausnahmetatbestände des Art. 107 Abs. 2 AEUV vor, ist die Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar. Die Kommission hat bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen einen Beurteilungsspielraum. Ein Ermessen auf Rechtsfolgenebene sieht Art. 107 Abs. 2 AEUV nicht vor.59 Art. 107 Abs. 3 AEUV enthält fünf Ausnahmetatbestände. Diese beziehen sich auf Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung benachteiligter Gebiete, Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben gemeinsamen europäischen Interesses, Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes und sonstige, durch einen Beschluss des Rates bestimmte Arten von Beihilfen. Im Rahmen der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 AEUV stehen der Kommission sowohl bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen als auch auf Rechtsfolgenebene Entscheidungsspielräume zu.60 58 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 1; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 10 f.; Kühling in: Streinz, Art 107 AEUV, Rn. 4. 59 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 42; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 129 ff.; Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 102. 60 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 50 ff.; Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 214; Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 108. Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 28 Das Verfahren der Anmeldung und Überprüfung von Beihilfen gemäß Art. 108 AEUV Das Verfahren der Kontrolle über staatliche Beihilfen durch die Kommission findet seine primärrechtliche Regelung in Art. 108 AEUV. Während Art. 108 Abs. 1 AEUV in Bezug auf bestehende Beihilferegelungen eine fortlaufende Überprüfung durch die Kommission vorsieht, bestimmt Art. 108 Abs. 3 AEUV, dass die Mitgliedstaaten eine Einführung neuer Beihilfen und eine Umgestaltung bestehender Beihilfen zuvor bei der Kommission anmelden müssen. Art. 108 Abs. 2 AEUV regelt das förmliche Prüfverfahren. Aus Art. 108 Abs. 4 AEUV geht schließlich hervor, dass die Kommission bei einer entsprechenden Ermächtigung durch den Rat gemäß Art. 109 AEUV durch den Erlass von Verordnungen bestimmte Arten von Beihilfen von der Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV ausnehmen kann. Art. 108 AEUV regelt das Verfahren lediglich in seinen Grundzügen. Konkretisiert werden diese Grundzüge durch die Verfahrensverordnung61. Durch die fortlaufende Überprüfung bestehender Beihilferegelungen62 gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV soll gewährleistet werden, dass Beihilferegelungen stets mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.63 Dabei sind die Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet. Gemäß Art. 21 Abs. 1 VVO holt die Kommission bei dem Mitgliedstaat alle erforderlichen Aus- § 2 61 Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 13.07.2015, ABl. 2015 Nr. L 248/9, ersetzt Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags vom 22.03.1999, ABl. 1999 Nr. L 83/1. 62 Vgl. zum Begriff Art. 1 b) der Verordnung (EU) Nr. 2015/1589; Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 108 AEUV, Rn. 74 ff.; Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 108 AEUV, Rn. 3 f. 63 Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 108 AEUV, Rn. 5; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 108 AEUV, Rn. 129. § 2 Das Verfahren der Anmeldung und Überprüfung von Beihilfen gemäß Art. 108 AEUV 29 künfte für die Überprüfung der Beihilferegelung ein. Kommt sie gemäß Art. 21 Abs. 2 VVO zu der vorläufigen Auffassung, dass die Beihilferegelung nicht oder nicht mehr mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, setzt sie den Mitgliedstaat davon in Kenntnis. Dieser erhält Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer Frist von einem Monat, welche in begründeten Fällen verlängert werden kann. Art. 108 Abs. 1 S. 2 AEUV, 22 VVO sehen vor, dass die Kommission dem Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen64 vorschlägt. Stimmt der Mitgliedstaat dem Vorschlag zu, ist er gemäß Art. 23 Abs. 1 VVO zur Durchführung der Maßnahmen verpflichtet. Stimmt der Mitgliedstaat nicht zu und ist die Kommission nach wie vor von der Notwendigkeit der Maßnahmen überzeugt, leitet sie nach Art. 23 Abs. 2 VVO das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV ein. Beabsichtigen die Mitgliedstaaten, neue Beihilfen einzuführen oder bestehende Beihilfen umzugestalten, so sind sie gemäß Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV, 2 VVO verpflichtet, das Vorhaben unter Übermittlung aller sachdienlichen Auskünfte bei der Kommission anzumelden. Bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die Beihilfe genehmigt oder diese als genehmigt gilt, ist eine Durchführung gemäß Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV, 3 VVO verboten. An die Anmeldung schließt sich das Verfahren der vorläufigen Prüfung an, das mit einer Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2 bis 4 VVO abschließt. Die Kommission kann entscheiden, dass die Maßnahme keine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist oder dass ein förmliches Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleitet wird, wenn an der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt Zweifel bestehen. 64 Nach Art. 22 VVO kommen insbesondere eine inhaltliche Änderung der Beihilferegelung, eine Einführung von Verfahrensvorschriften oder einer Abschaffung der Beihilferegelung in Betracht. Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 30 In der Eröffnungsentscheidung über das förmliche Prüfverfahren, deren Inhalt sich aus Art. 6 Abs. 1 VVO ergibt, legt die Kommission insbesondere ihre Zweifel an einer Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt dar und fordert den Mitgliedstaat und andere Beteiligte dazu auf, innerhalb einer Frist von einem Monat, die in begründeten Fällen verlängert werden kann, eine Stellungnahme abzugeben. Reichen die Angaben des Mitgliedstaats für eine umfassende Prüfung der Maßnahme nicht aus, so kann die Kommission unter den Voraussetzungen von Art. 7 VVO ein Auskunftsersuchen auch an einen anderen Mitgliedstaat, ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung richten. Das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV schließt mit einer Entscheidung nach Art. 9 Abs. 2 bis 5 VVO ab. Die Kommission kann entscheiden, dass es sich bei der Maßnahme nicht um eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelt, dass die Beihilfe – gegebenenfalls unter Bedingungen und Auflagen – mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, oder dass – im Fall einer Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt – die Beihilfe nicht gewährt werden darf. Freistellungsverordnungen Gemäß Art. 109 AEUV wird der Rat dazu ermächtigt, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu Art. 107 und 108 AEUV zu erlassen. Die Vorschrift ermöglicht es dem Rat insbesondere, Arten von Beihilfen zu bestimmen, die von der Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV ausgenommen § 3 § 3 Freistellungsverordnungen 31 werden sollen. Auf Grundlage von Art. 109 AEUV erließ der Rat im Jahr 1998 die Verordnung (EG) Nr. 994/9865. Durch Art. 1 der Verordnung ermächtigt der Rat die Kommission zum Erlass von Verordnungen, durch die bestimmte Gruppen von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt und von der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit werden. Auf dieser Grundlage erließ die Kommission unter anderem die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung.66 Art. 2 der Verordnung enthält die Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen, durch die festgelegt wird, dass Beihilfen, die einen bestimmten Betrag nicht überschreiten, nicht alle tatbestandlichen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen und daher nicht der Anmeldepflicht aus Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegen. Auf Grundlage von Art. 2 der Verordnung erließ die Kommission insbesondere die De-minimis-Verordnung67. 65 Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen vom 07.05.1998, ABl. 1998 Nr. L 142/1; geändert durch Verordnung (EU) Nr. 733/2013 des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 994/98 vom 22.07.2013, ABl. 2013 Nr. L 204/11. 66 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag vom 06.08.2008, ABl. 2008 Nr. L 214/3, ersetzt durch Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 17.06.2014, ABl. 2014 Nr. L 187/1. 67 Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/30, ersetzt durch Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „Deminimis“-Beihilfen vom 15.12.2006, ABl. 2006 Nr. L 379/5, ersetzt durch Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen vom 18.12.2013, ABl. 2013 Nr. L 352/1. Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 32 Die Kommission stützt sich beim Erlass von Freistellungsverordnungen auch auf den durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügten Abs. 4 des Art. 108 AEUV, der die in der Verordnung (EG) Nr. 994/98 geregelte Ermächtigung zum Erlass von Freistellungsverordnungen nunmehr auch im Primärrecht verankert.68 Leitlinien und Rahmen Außerdem veröffentlichte die Kommission zahlreiche Beihilfeinstrumente, die sie als Leitlinien oder Gemeinschafts- bzw. Unionsrahmen bezeichnet und die dem sogenannten „soft law“69 zugerechnet werden. Diese Instrumente gehören nicht zu den in Art. 288 AEUV genannten Handlungsformen, sondern stellen eine eigenständige Kategorie dar.70 Beispiele hierfür sind die Leitlinien für Beihilfen im Bereich der Risikofinanzierungen71 und der Unionsrahmen für Beihilfen im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation72. In diesen Veröffentlichungen formuliert die Kommission die Kriterien, auf deren Grundlage sie überprüft, ob angemeldete Beihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.73 Mitgliedstaaten und Unternehmen ermöglichen die Veröffentlichungen eine bessere § 4 68 Vgl. Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Art. 108 AEUV, Rn. 34. 69 Vgl. zum Begriff und zu den Merkmalen des „soft law“ die Darstellungen bei von Graevenitz, EuZW 2013, 169, 169 ff.; Müller-Graff, EuR 2012, 18, 18 ff.; Schwarze, EuR 2011, 3, 3 ff.; Hofmann, Common Mark. Law Rev., Vol. 43, 2006, 153, 153 ff. 70 Ruffert in: Callies/Ruffert, Art. 288 AEUV, Rn. 98; Schroeder in: Streinz, Art. 288 AEUV, Rn. 29, 33. 71 Europäische Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen vom 22.01.2014, ABl. 2014 Nr. C 19/4. 72 Europäische Kommission, Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation vom 27.06.2014, ABl. 2014 Nr. C 198/1. 73 Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 59; Hofmann, Common Mark. Law Rev., Vol. 43, 2006, 153, 158. § 4 Leitlinien und Rahmen 33 Einschätzung der Wahrscheinlichkeit, ob die Kommission eine Beihilfe genehmigen wird. Dadurch tragen diese zu mehr Transparenz und Rechtssicherheit bei.74 Anders als im Fall einer Übereinstimmung mit den Kriterien von Freistellungsverordnungen entfällt für Beihilfen, die im Einklang mit den Kriterien solcher Instrumente stehen, nicht die Anmeldepflicht. Auch folgt daraus nicht, dass solche Beihilfen von der Kommission automatisch als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.75 Die Rechtsprechung sieht in der Veröffentlichung solcher Instrumente eine Ankündigung von Verhaltensnormen, durch die sich die Kommission hinsichtlich ihres Ermessens selbst beschränkt.76 Eine Abweichung von diesen Verhaltensnormen verstößt demnach gegen die Rechtsgrundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes. Dies gilt allerdings nur, soweit die Instrumente nicht vom europäischen Primärrecht abweichen.77 Legt die Kommission die darin enthaltenen Bestimmungen unzutreffend aus, so stellt dies einen Rechtsfehler dar, der gerichtlich geltend gemacht werden kann.78 Eine Bindungswirkung für die Europäischen Gerichte wird durch Leitlinien hingegen nicht begründet.79 Da Gemeinschaftsund Unionsrahmen ebenfalls Leitlinien enthalten, sind sie hinsichtlich ihrer Bindungswirkung insoweit vergleichbar. Darüber hinaus 74 Vgl. Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 111; Götz/Martínez Soria in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, H. III., Rn. 138. 75 Von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 108 AEUV, Rn. 155. 76 Vgl. zur Bindungswirkung die Darstellungen bei von Graevenitz, EuZW 2013, 169, 171 ff.; Thomas, EuR 2009, 423, 423 ff.; Hofmann, Common Mark. Law Rev., Vol. 43, 2006, 153, 162 f. 77 EuGH, Rs. C-464/09 P, Slg. 2010, I-12443, Rn. 46 f., (Holland Malt/Kommission); verb. Rs. C-75/05 P und C-80/05 P, Slg. 2008, I-6619, Rn. 60 f., 65, (Deutschland u.a./Kronofrance); vgl. auch EuGH, Rs. C-288/96, Slg. 2000, I-8237, Rn. 62, (Deutschland/Kommission). 78 Vgl. EuG, Rs. T-304/08, ECLI:EU:T:2012:351, insb. Rn. 84 ff., (Smurfit Kappa Group/Kommission). 79 EuGH, Rs. C-310/99, Slg. 2002, I-2289, Rn. 52, (Italien/Kommission). Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 34 enthalten sie aber auch Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen in Bezug auf bestehende Beihilferegelungen i. S. d. Art. 108 Abs. 1 S. 2 AEUV i. V. m. Art. 22 VVO. Diese werden mit Zustimmung des Mitgliedstaats, die von der Kommission in einem Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV erzwungen werden kann, für den Mitgliedstaat verbindlich.80 80 Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 112; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 146; Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 220. § 4 Leitlinien und Rahmen 35 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte Überblick Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit sich beide Stufen der beihilferechtlichen Prüfung als Anknüpfungspunkte einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise eignen. Man könnte erwägen, einen wirkungsorientierten Ansatz bereits auf der ersten Stufe im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV zu nutzen. Die Frage, ob das geförderte Vorhaben von Marktversagen betroffen ist, könnte hierbei bereits berücksichtigt werden. Daneben könnte sich die zweite Stufe, auf der geprüft wird, ob eine Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, für die Verortung eines wirkungsorientierten Ansatzes anbieten. Im Folgenden wird untersucht, ob und inwieweit sich zum einen die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV und zum anderen die Rechtfertigungsebene nach Art. 107 Abs. 3 AEUV für eine Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise eignen. Weil die europäischen Gerichte gemäß Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV für die Kontrolle der Auslegung des europäischen Primärrechts durch die Kommission zuständig sind, hängt die Frage der Eignung insbesondere davon ab, ob die Rechtsprechung der Kommission die für die Nutzung eines wirkungsorientierten Ansatzes notwendigen Entscheidungsspielräume gewährt. Kapitel 4 § 1 37 Art. 107 Abs. 1 AEUV: Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels Verfälschung des Wettbewerbs Der Beihilfetatbestand nach Art. 107 Abs. 1 AEUV setzt insbesondere voraus, dass die Maßnahme den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht. Dies ist dann der Fall, wenn die Maßnahme in ein bereits bestehendes oder zukünftig möglicherweise entstehendes Wettbewerbsverhältnis zwischen Unternehmen oder Produktionszweigen eingreift81 und so die Stellung des Begünstigten auf dem betroffenen Markt zum Nachteil tatsächlicher oder möglicher Wettbewerber stärkt.82 Im Rahmen eines wirkungsorientierten Ansatzes könnten bereits bei der Prüfung des Tatbestandsmerkmals der Wettbewerbsverfälschung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV die Marktanteile des Begünstigten und seiner Wettbewerber bestimmt werden. Ein nur geringer Marktanteil des Begünstigten ließe sich mit der Vermutung verknüpfen, dass die Gefahr einer Verfälschung des Wettbewerbs unerheblich ist. Das Konzept des Marktversagens könnte herangezogen werden, um Maßnahmen, die hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb unproblematisch sind, bereits auf dieser Stufe der beihilferechtlichen Prüfung zu identifizieren. Ließe sich feststellen, dass das geförderte Vorhaben von Marktversagen betroffen ist und die Beihilfe in ihrer Höhe nicht über das zur Behebung des Marktversagens erforderliche Maß hinausgeht, könnte gefolgert werden, dass die Beihilfe zu einem effizienteren Marktergebnis bei- § 2 I. 81 König/Paul in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 87. 82 Allg. Definition, vgl. Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Art. 107 AEUV, Rn. 154; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 68; Kliemann/Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 57, jeweils mit Verweis auf EuGH, Rs. 730/79, Slg. 1980, 2671, Rn. 11, (Philip Morris/Kommission). Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 38 trägt und das Risiko erheblicher Verfälschungen des Wettbewerbs daher gering ist.83 Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels Unter einer Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist jede Beeinflussung des Wirtschaftsverkehrs in der Union in positiver oder negativer Hinsicht zu verstehen.84 Das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung kommt zwar als Anknüpfungspunkt für eine Abwägung verschiedener Wirkungen nicht in Betracht, da es bei der Prüfung dieses Tatbestandsmerkmals lediglich um die Frage geht, ob die Maßnahme den zwischenstaatlichen Handel tangiert oder nicht.85 Eine Herangehensweise, die die Besonderheiten des Einzelfalls berücksichtigt, wäre jedoch grundsätzlich denkbar und hätte das Potenzial, jene Maßnahmen zuverlässiger zu identifizieren, deren Auswirkungen auf die lokale oder regionale Ebene beschränkt bleiben und bei denen eine Relevanz für den Binnenmarkt daher ausgeschlossen werden kann.86 Anforderungen der Rechtsprechung Fraglich ist jedoch, ob ein wirkungsorientierter Ansatz im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. II. III. 83 Hildebrand/Schweinsberg, World Compet., Vol. 30, 2007, 449, 461; vgl. aber Haucap/Schwalbe in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 1, Rn. 126 f., 139; Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1108 ff., 1117. 84 Vgl. Catalán in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 68; Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 38; Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Art. 107 AEUV, Rn. 160. 85 Möschel in: Der „more economic approach“ in der Beihilfenkontrolle, 2008, 44. 86 Vgl. Hildebrand/Schweinsberg, World Compet., Vol. 30, 2007, 449, 461 f. § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 39 Art. 107 Abs. 1 AEUV mit der Rechtsprechung der europäischen Gerichte zu vereinbaren wäre. Die europäischen Gerichte mussten sich in der Vergangenheit in einer Reihe von Entscheidungen mit den Voraussetzungen beider Tatbestandsmerkmale auseinandersetzen, nachdem die Kläger Verstöße gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV oder gegen die Begründungspflicht aus Art. 296 Abs. 2 AEUV gerügt hatten. Die grundlegenden Entscheidungen werden im Folgenden mit ihren wesentlichen Erwägungen dargestellt. Sodann wird erörtert, ob und inwieweit das Potenzial, das einem wirkungsorientierten Ansatz zukäme, durch die Rechtsprechung eingeschränkt wird. EuGH, Rs. 296/82 und 318/82 (Leeuwarder) In diesem Verfahren befasste sich das Gericht mit einer Entscheidung, in der die Kommission die Beteiligung einer staatlich finanzierten regionalen Entwicklungsgesellschaft am Kapital einer der Kläger als nicht mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe angesehen hatte. Zur Begründung des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung hatte sich die Kommission darauf beschränkt, den Wortlaut von Art. 92 Abs. 1 EWGV (jetzt Art. 107 Abs. 1 AEUV) wiederzugeben, ohne die für die Beurteilung der beiden Tatbestandsmerkmale relevanten Tatsachen festzustellen. Das Gericht erkannte hierin einen Verstoß gegen die Begründungspflicht und führte zu den Anforderungen an die Begründungspflicht aus, dass sich „[i]n bestimmten Fällen […] zwar bereits aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergeben [könne], dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht“. In jedem Fall aber habe „die Kommission diese Umstände wenigstens in der Begründung ihrer Entscheidung zu nennen. […] [D]ie streitige Entscheidung ent[halte] nicht die geringste Aussage zur Situation des betroffenen Marktes, zum Marktanteil der [Be- 1. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 40 günstigten], zu den Handelsströmen der fraglichen Erzeugnisse zwischen den Mitgliedstaaten und zu den Ausfuhren des Unternehmens.“87 Den Grundsatz, dass die Kommission zumindest die Umstände der Beihilfegewährung anzugeben hat, wenn sich aus diesen bereits ergibt, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht und den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigt, haben die europäischen Gerichte in jüngeren Entscheidungen unter Verweis auf Leuuwarder bestätigt.88 EuGH, Rs. C-142/87 (Tubemeuse) Die streitige Kommissionsentscheidung betraf Finanzhilfen, die in verschiedenen Formen zugunsten eines Herstellers von Stahlröhren gewährt wurden. Die Klägerin argumentierte insbesondere damit, dass der Anteil des begünstigten Unternehmens an der Gemeinschaftsproduktion zu gering sei, um sich auf den zwischenstaatlichen Handel auszuwirken, und regte insoweit an, ab einem Marktanteil i. H. v. 5 % von einer Beeinträchtigung auszugehen. Das Gericht wies dies mit der Begründung zurück, dass „weder der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten [ausschließe].“89 2. 87 EuGH, verb. Rs. 296/82 und 318/82, Slg. 1985, 809, Rn. 24 (Niederlande u.a./ Kommission). 88 Vgl. EuGH, verb. Rs. C-329/93, C-62/95, C-63/95, Slg. 1996, I-5151, Rn. 52, (Deutschland u.a./Kommission); Rs. C-409/00, Slg. 2003, I-1487, Rn. 74, (Spanien/Kommission); Rs. C-372/97, Slg. 2004, I-3679, Rn. 71, (Italien/Kommission); EuG, Rs. T-369/06, Slg. 2009, II-3313, Rn. 59, (Holland Malt BV/ Kommission); verb. Rs. T-515/13 und T-719/13, ECLI:EU:T:2015:1004, Rn. 192, (Spanien u.a./Kommission). 89 EuGH, Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959, Rn. 41 ff. (Belgien/Kommission); so auch Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747, Rn. 81 (Altmark Trans u.a./Nahverkehrsgesellschaft Altmark); Rs. C-172/03, Slg. 2005, I-1627, Rn. 32 (Heiser/Finanzamt Innsbruck); Rs. C-71/04, Slg. 2005, I-7419, Rn. 41, (Administración del § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 41 EuGH, Rs. 303/88 (Italien/Kommission) Die Kommission hatte in ihrer streitigen Entscheidung über Kapitalzuschüsse an ein Unternehmen der Textil- und Bekleidungsindustrie hinsichtlich des betroffenen Teilsektors „lebhaften Handel und starken Wettbewerb“ festgestellt und dies unter anderem mit den beträchtlichen Zuwächsen begründet, die in Bezug auf den innergemeinschaftlichen Handel mit der betroffenen Gruppe von Produkten zu verzeichnen gewesen seien. Das Gericht stellte in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung fest, dass „selbst eine verhältnismäßig geringe Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen [könne], wenn auf dem fraglichen Sektor ein lebhafter Wettbewerb herrsch[e] […].“90 EuGH, Rs. C-298/00 P (Italien/Kommission) Der EuGH entschied in diesem Verfahren über ein Rechtsmittel gegen ein Urteil des EuG. Das Verfahren betraf Beihilfen, die an kleine, in einer bestimmten Region niedergelassene Unternehmen des Güterkraftverkehrs gewährt wurden. Das Argument der Beteiligten, die Beihilfen könnten sich wegen ihres geringen Gesamtbetrages und wegen der geringen Bedeutung, die den regionalen Unternehmen in Bezug auf den innergemeinschaftlichen Güterverkehrssektor zukomme, nur unerheblich auf Wettbewerb und Handel aus- 3. 4. Estado/Xunta de Galicia); Rs. C-518/13, ECLI:EU:C:2015:9, Rn. 68, (Eventech Ltd/Parking Adjudicator); Rs. C-76/15, ECLI:EU:C:2016:975, Rn. 107, (Vervloet u.a./Ministerraad). 90 EuGH, Rs. C-303/88, Slg. 1991, I-1433, Rn. 27 (Italien/Kommission); so auch Rs. C-71/04, Slg. 2005, I-7419, Rn. 42, (Administración del Estado/Xunta de Galicia); EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 49, (Vlaamse Gewest/ Kommission); Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 92, (CETM/Kommission); verb. Rs. T-254/00, 270/00, 277/00, Slg. 2008, II-3269, Rn. 247, (Hotel Cipriani SpA u.a./Kommission); Rs. T-211/05, Slg. 2009, II-2777, Rn. 154, (Italien/ Kommission); ähnlich EuGH Rs. C-351/98, Slg. 2002, I-8031, Rn. 63 (Spanien/Kommission). Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 42 wirken, wies das Gericht zurück. Das EuG habe Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel in der angefochtenen Entscheidung richtigerweise aufgrund der im Güterkraftverkehr vorherrschenden Marktstruktur, die durch eine Vielzahl kleiner Akteure gekennzeichnet sei, nicht ausgeschlossen.91 Auch die Rüge einer mangelhaften Begründung wies das Gericht zurück; die Gründe seien hinreichend erläutert worden.92 In der angefochtenen Entscheidung hatte das EuG es insbesondere als ausreichend erachtet, „daß die Kommission nachweist, daß die betreffenden Beihilfen geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und den Wettbewerb zu verfälschen drohen, ohne daß es erforderlich wäre, den Markt abzugrenzen und seine Struktur und die hieraus folgenden Wettbewerbsbeziehungen zu prüfen […].“93 EuG, Rs. T-214/95 (Vlaamse Gewest) In ihrer streitigen Entscheidung über eine von der Klägerin an ein privates Luftverkehrsunternehmen in Form eines zinslosen Darlehens gewährte Betriebsbeihilfe hatte die Kommission unter Hinweis auf den intensiven Wettbewerb in der Branche dargelegt, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälsche, indem sie für Wettbewerber den Marktzugang erschwere und der Begünstigten den Zugang zu anderen Märkten erleichtere. Der innergemeinschaftliche Handel sei wegen der sich auf mehrere Mitgliedstaaten erstreckenden Tätigkeit der Begünstigten beeinträchtigt. Das Gericht sah diese Begründung als hinreichend an und stellte fest, dass „[d]ie Kom- 5. 91 EuGH, Rs. C-298/00 P, Slg. 2004, I-4087, Rn. 54 ff., (Italien/Kommission). 92 EuGH, Rs. C-298/00 P, Slg. 2004, I-4087, Rn. 70 f., (Italien/Kommission). 93 EuG verb. Rs. T-298/97 u.a., Slg. 2000, II-2319, Rn. 95, (Alzetta Mauro u.a./ Kommission); so auch Rs. T-25/07, Slg. 2009, II-245, Rn. 109, (Iride SpA u.a./ Kommission); Rs. T-369/06, Slg. 2009, II-3313, Rn. 63, (Holland Malt BV/ Kommission); ähnlich Rs. T-177/07, Slg. 2010, II-2341, Rn. 146, (Mediaset SpA/Kommission). § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 43 mission […] im vorliegenden Fall keine ganz genaue zahlenmäßige wirtschaftliche Analyse vorzunehmen [brauchte], da sie ausgeführt hatte, warum die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten offenkundig war.“94 Die Klägerin vertrat zudem die Auffassung, dass die Beihilfe zu gering sei, um sich auf Kosten oder Preisstruktur der Begünstigten auswirken zu können. Gegenüber ihren Wettbewerbern habe sich die Position der Begünstigten daher nicht verbessert, sodass eine Verfälschung des Wettbewerbs und eine Beeinträchtigung des Handels nicht in Betracht kämen.95 Das Gericht wies dieses Argument zurück und führte zur Frage der Wettbewerbsverfälschung aus: „Begünstigt eine staatliche Stelle ein Unternehmen, das in einer durch intensiven Wettbewerb gekennzeichneten Branche tätig ist, durch die Einräumung eines Vorteils, so liegt eine Verzerrung des Wettbewerbs oder die Gefahr einer solchen Verzerrung vor. Ist der Vorteil geringer, so wird auch der Wettbewerb geringer verfälscht, aber verfälscht wird er gleichwohl. Das Verbot […] gilt für jede Beihilfe, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, unabhängig von ihrer Höhe, sofern sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.“96 EuG, Rs. T-55/99 (CETM) Hinsichtlich der Anforderungen an die Begründungspflicht ähnlich wie in Vlaamse Gewest urteilte das Gericht in Bezug auf eine Entscheidung der Kommission über Betriebsbeihilfen für den Erwerb von Nutzfahrzeugen, die in Form vergünstigter Darlehen insbeson- 6. 94 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 67, (Vlaamse Gewest/Kommission); ähnlich Rs. T-152/99, Slg. 2002, II-3049, Rn. 225, (HAMSA/Kommission). 95 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 34 f., (Vlaamse Gewest/Kommission). 96 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 46, (Vlaamse Gewest/Kommission); so auch verb. Rs. T-298/97 u.a., Slg. 2000, II-2319, Rn. 84, (Alzetta Mauro u.a./ Kommission); Rs. T-211/05, Slg. 2009, II-2777, Rn. 155, (Italien/Kommission). Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 44 dere an Unternehmen des von Überkapazitäten betroffenen Güterkraftverkehrs gewährt wurden. Das Gericht führte aus, dass „die Kommission nicht die tatsächliche Situation auf dem betroffenen Markt, den Marktanteil der durch die Beihilfe begünstigten Unternehmen, die Stellung der konkurrierenden Unternehmen und den Austausch der fraglichen Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten wirtschaftlich zu analysieren [brauchte], da sie dargelegt hatte, weshalb die streitigen Beihilfen den Wettbewerb verfälschten und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten […].“97 Zudem äußerte sich das Gericht konkret zur Frage eines Spürbarkeitserfordernisses, indem es ausführte, dass eine Erfüllung der beiden Tatbestandsmerkmale nicht an die Voraussetzung geknüpft sei, dass die Beeinträchtigungen „spürbar oder erheblich“ wären.98 Zwischenergebnis Aus den Entscheidungen der europäischen Gerichte geht hervor, dass die Anforderungen an die Begründung der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV gering sind. Die Mindestanforderung an die Begründung formulierte der EuGH in Leeuwarder. Demnach darf die Kommission aus dem Vorliegen der übrigen Tatbestandsmerkmale selbst dann nicht ohne jede weitere Begründung auf ein Vorliegen der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung schließen, wenn die „Umstände“ der Förderung einen solchen Schluss nahelegen. Die Kommission muss zumindest die Tatsachen benennen, auf die sie sich bei ihrer Beurteilung stützt. 7. 97 EuG, Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 102, (CETM/Kommission). 98 EuG, Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 94, (CETM/Kommission); so auch Rs. T-211/05, Slg. 2009, II-2777, Rn. 157, (Italien/Kommission); verb. Rs. T-227/ 01 u.a., Slg. 2009, II-3029, Rn. 148, (Diputación Foral de Álava u.a./Kommission). § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 45 Die Kritik des Gerichts am Fehlen jeglicher Ausführungen zur Situation des Marktes, zum Marktanteil der Begünstigten, zu Handelsströmen und Ausfuhren könnte man dahingehend interpretieren, dass das Gericht im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung von der Kommission die Durchführung einer Marktanalyse erwartet. Andere Entscheidungen lassen deutlicher erkennen, dass selbst relativ oberflächliche Erwägungen genügen. Nach dem Urteil des EuG in Vlaamse Gewest ist es zur Begründung einer Wettbewerbsverfälschung jedenfalls im Fall intensiven Wettbewerbs auf dem betroffenen Sektor ausreichend, wenn die Kommission pauschal darauf hinweist, dass die Betriebsbeihilfe zur Erhöhung von Marktzutrittsschranken beiträgt und den Zugang zu anderen Märkten für den Begünstigten erleichtert. Für die Bejahung einer zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung genügt ein Verweis auf die grenz- überschreitende Tätigkeit des Begünstigten. Eine Durchführung quantitativer wirtschaftlicher Analysen schien das Gericht allenfalls in Fällen für erforderlich zu erachten, in denen entweder die negative Wirkung auf den Wettbewerb, etwa aufgrund nur geringer Intensität des Wettbewerbs in dem betroffenen Sektor, nicht eindeutig ist oder unklar ist, ob das begünstigte Unternehmen im Wettbewerb mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten steht. Ähnlich entschied das EuG in CETM. Demnach genügen – jedenfalls bei einem von Überkapazitäten geprägten Markt – der Hinweis auf die mit der Gewährung von Betriebsbeihilfen verbundenen Kostenvorteile und die Feststellung, dass die Begünstigten mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb stehen. Diese Herangehensweise bestätigte nach einem Rechtsmittel gegen das Urteil des EuG in Alzetta auch der EuGH in der Rechtssache C-298/00 P. In Anbetracht der geringen Anforderungen, die an die Begründung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV gestellt werden, muss davon ausgegangen werden, dass Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 46 die Nutzung eines wirkungsorientierten Ansatzes zu Begründungen führen würde, die über die Anforderungen der Rechtsprechung hinausgingen. Problematischer ist jedoch, dass nach der Rechtsprechung eine Spürbarkeit der Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel offenbar nicht vorausgesetzt wird. Dies wird bereits durch die seit Tubemeuse vom EuGH in ständiger Rechtsprechung gewählte Formulierung in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung angedeutet, nach der weder ein geringer Beihilfebetrag noch ein geringer Marktanteil des begünstigten Unternehmens eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels ausschließe. Ein geringer Beihilfebetrag steht der Annahme einer zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV jedenfalls dann nicht entgegen, wenn auf dem betroffenen Sektor ein intensiver Wettbewerb herrscht. Als Belege für einen „lebhaften Wettbewerb“ hat der EuGH in der Rechtssache C-303/88 erhebliche Zuwächse in Bezug auf den innergemeinschaftlichen Handel mit der betroffenen Produktgruppe und in der Rechtssache C-298/00 P eine durch eine Vielzahl kleiner Unternehmen geprägte Marktstruktur akzeptiert. Eindeutiger gegen ein Spürbarkeitserfordernis sprechen die Argumentationen des EuG in den Entscheidungen Vlaamse Gewest und CETM. In Vlaamse Gewest vertrat das Gericht die Auffassung, dass jede Vorteilsgewährung in einer wettbewerbsintensiven Branche zumindest mit der Gefahr einer Wettbewerbsverfälschung verbunden sei. Die Höhe der Beihilfe beeinflusse nur das Ausmaß der Verfälschung, das aber für das Ergebnis der Prüfung des Tatbestandsmerkmals nicht von Belang sei. In CETM lehnte das Gericht ein Spürbarkeitserfordernis hinsichtlich beider Tatbestandsmerkmale sogar ausdrücklich ab. Vor dem Hintergrund, dass nach der Rechtsprechung eine Spürbarkeit der Beeinträchtigung für die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV offenbar nicht erforderlich § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 47 ist, erscheint das Potenzial, das einem wirkungsorientierten Ansatz zukäme, sehr beschränkt. Unabhängig davon, ob dieser bei der Prüfung der Wettbewerbsverfälschung in Form einer einzelfallbezogenen Abwägung verschiedener Wirkungen oder in Form differenzierter Regeln umgesetzt werden würde, stieße ein wirkungsorientierter Ansatz wegen des fehlenden Spürbarkeitserfordernisses an enge Grenzen, da eine sinnvolle Nutzung eine Tolerierung zumindest geringfügiger negativer Auswirkungen voraussetzt. Aus dem gleichen Grund lässt sich auch das Marktversagenskonzept nur schwerlich in die Prüfung auf Tatbestandsebene integrieren. Selbst in Fällen, in denen eine Beihilfe ein festgestelltes Marktversagen behebt und somit zu einem effizienteren Marktergebnis beiträgt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie keine wettbewerbsverzerrenden Wirkungen verursacht. In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung ist davon auszugehen, dass durch eine einzelfallorientierte Herangehensweise Förderungen für Vorhaben mit ausschließlich lokalem oder regionalem Charakter zwar treffsicherer erfasst werden könnten. Der Vorteil würde jedoch durch die niedrige Aufgriffsschwelle der Rechtsprechung eingeschränkt werden, da die Zahl der Fälle, bei denen eine Prüfung zu Ablehnung des Tatbestandsmerkmals führen würde, relativ gering bliebe. Art. 107 Abs. 3 AEUV: Ausnahmebestimmungen Daneben kommen die Ausnahmebestimmungen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV als Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes in Betracht. Die Struktur der Vorschrift sieht Entscheidungsspielräume sowohl in Form unbestimmter Rechtsbegriffe auf Ebene des Tatbestands als auch auf Rechtsfolgenebene vor.99 § 3 99 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 48. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 48 Die europäischen Gerichte gestehen der Kommission im Rahmen der Anwendung der Ausnahmebestimmungen nach ständiger Rechtsprechung weite Entscheidungsspielräume100 zu, deren Aus- übung auf Grundlage wirtschaftlicher und sozialer Wertungen erfolgen muss, die sich auf die Europäische Union „als Ganzes“ beziehen.101 Diese Entscheidungsspielräume ermöglichen es der Kommission, „die Kriterien heran[zu]ziehen, die ihr am geeignetsten erscheinen, um zu prüfen, ob eine Beihilfe als vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehen werden kann […]“, soweit diese mit Art. 107 AEUV vereinbar sind,102 und erstrecken sich auch auf die Gewichtung der einzelnen Kriterien im Rahmen des Abwägungsvorgangs.103 Zudem kann die Ausübung der Entscheidungsspielräume nur in eingeschränktem Maße einer gerichtlichen Nachprüfung unterzogen werden. Dem Gericht ist es verwehrt, die Beurteilung der Kommission durch eine eigene Beurteilung auszutauschen. Entscheidungen der Kommission darf es lediglich auf die Einhaltung der Vorschriften über das Verfahren und die Begründung, auf Rechtsfehler, auf die 100 Im Unterschied zum deutschen Verwaltungsrecht verstehen die europäischen Gerichte unter „Ermessen“ nicht nur Entscheidungsspielräume auf Rechtsfolgenseite, sondern auch solche, die der Kommission auf Tatbestandsseite im Rahmen der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe zustehen, vgl. von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 143, Fn. 7; Schweda in: Heidenhain, § 14, Rn. 5; Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 49. 101 EuGH, Rs. C-464/09 P, Slg. 2010, I-12443, Rn. 46, (Holland Malt BV/Kommission); Rs. C-88/03, Slg. 2006, I-7115, Rn. 99, (Portugal/Kommission); Rs. C- 310/99, Slg. 2002, I-2289, Rn. 45, (Italien/Kommission); Rs. C-156/98, Slg. 2000, I-6857, Rn. 67, (Deutschland/Kommission); Rs. 730/79, Slg. 1980, 2671, Rn. 24, (Philip Morris Holland BV/Kommission); EuG, Rs. T-511/09, ECLI: EU:T:2015:284, Rn. 144, (Niki Luftfahrt GmbH/Kommission); Rs. T-457/09, ECLI:EU:T:2014:683, Rn. 183, (Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission). 102 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 89, (Vlaamse Gewest/Kommission); Rs. T-457/09, ECLI:EU:T:2014:683, Rn. 191, (Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission). 103 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 51. § 3 Art. 107 Abs. 3 AEUV: Ausnahmebestimmungen 49 inhaltliche Richtigkeit der Tatsachengrundlage, auf offensichtliche Fehler bei der Beurteilung der Tatsachengrundlage und auf Ermessensmissbrauch hin untersuchen.104 Damit bleibt festzustellen, dass die Rechtfertigungsebene nach Art. 107 Abs. 3 AEUV im Vergleich zu den Tatbestandsmerkmalen der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV der Kommission einen wesentlich größeren Spielraum in Bezug auf die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes bietet. Stellungnahme Als Argument für einen wirkungsorientierten Ansatz im Rahmen der Prüfung der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV wird angeführt, dass sich die Anzahl der Maßnahmen, die der Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegen, verringern würde. Eine Verringerung der Anzahl anmeldepflichtiger Maßnahmen wäre zu erwarten, weil sich durch einen stärker wirkungsorientierten Ansatz die Schwelle, ab der die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV zu bejahen sind, erhöhen würde.105 Die damit verbundene Entlastung würde es der Kommis- § 4 104 Vgl. EuGH, Rs. C-88/03, Slg. 2006, I-7115, Rn. 99, (Portugal/Kommission); Rs. C-148/04, Slg. 2005, I-11137, Rn. 71, (Unicredito Italiano SpA/Agenzia delle Entrate); Rs. C-110/03, Slg. 2005, I-2801, Rn. 68, (Belgien/Kommission); Rs. C-372/97, Slg. 2004, I-3679, Rn. 83, (Italien/Kommission); Rs. C-409/00, Slg. 2003, I-1487, Rn. 93, (Spanien/Kommission); Rs. C-310/99, Slg. 2002, I-2289, Rn. 46, (Italien/Kommission); EuG, Rs. T-487/11, ECLI:EU:T:2014: 1077, Rn. 83, (Banco Privado Português u.a./Kommission). 105 Office of Fair Trading, European state aid control, OFT 821, 2005, Abschnitt 3.18; Jaeger, WuW 2008, 1064, 1075; vgl. auch Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1101 ff. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 50 sion ermöglichen, sich besser auf jene Beihilfen zu fokussieren, die hinsichtlich ihrer Wirkungen besonders problematisch sind.106 Der gleiche Effekt wäre in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung zu erwarten, wenn ein stärker wirkungsorientierter Ansatz dazu verwendet wird, Maßnahmen mit lediglich lokalen oder regionalen Auswirkungen zu identifizieren. Diesem Vorteil stehen allerdings gewichtige Nachteile gegen- über, aufgrund derer es insgesamt nicht empfehlenswert erscheint, die beiden Tatbestandsmerkmale als Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes zu verwenden. Erstens ist eine solche Lösung im Hinblick auf die Rechtsprechung der europäischen Gerichte problematisch. Wie festgestellt werden konnte, sind die Anforderungen, die die Rechtsprechung an die Begründung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV stellt, gering. Ein hinreichendes Maß an Rechtssicherheit bleibt nur gewährleistet, wenn sich die von der Kommission zur Begründung der Tatbestandsmerkmale angestellten Erwägungen im Rahmen der Anforderungen der Rechtssprechung halten. Geht die Kommission darüber hinaus, wovon bei Verwendung eines wirkungsorientierten Ansatzes auszugehen ist, besteht das Risiko, dass die Entscheidung erfolgreich gerichtlich angegriffen werden kann.107 Gegen die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Tatbestandsebene spricht zudem, dass die europäischen Gerichte in Bezug auf beide Tatbestandsmerkmale keine Spürbarkeit voraussetzen. Die daraus resultierende niedrige Aufgriffsschwelle setzt einem solchen Ansatz in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverfälschung enge Grenzen, und 106 Vgl. Koenig/Paul in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 91; Office of Fair Trading, European state aid control, OFT 821, 2005, Abschnitt 3.15; Lübbig/Martin- Ehlers, Beihilfenrecht der EU, 2009, Rn. 109. 107 Vgl. Bartosch, RIW 2007, 681, 682 f., 687 f., 689 f. § 4 Stellungnahme 51 zwar unabhängig davon, ob dieser in Form einer einzelfallbezogenen Abwägung oder in Form differenzierter Regeln umgesetzt wird. Erforderlich ist in beiden Fällen eine Tolerierung zumindest geringfügiger negativer Auswirkungen. Auch eine Nutzung des Marktversagenskonzepts ist auf Tatbestandsebene daher problematisch, da auch in Fällen, in denen es gelingt, durch eine Beihilfe Marktversagen zu beheben und damit ein effizienteres Marktergebnis herbeizuführen, nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Eingriff in den Wettbewerb keine neuen Ineffizienzen verursacht. In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung sind die Vorteile eines wirkungsorientierten Ansatzes zudem gering, da die Prüfung wegen der niedrigen Aufgriffsschwelle nur bei einer geringen Anzahl von Maßnahmen zur Ablehnung des Tatbestandsmerkmals führen würde. Die Verwendung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Tatbestandsebene erscheint vor diesem Hintergrund ohne eine Änderung der Rechtsprechung schwierig vorstellbar.108 Zweitens spricht gegen die Verwendung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Tatbestandsebene, dass die Prüfung, ob eine Maßnahme die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt und damit der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegt, für die Mitgliedstaaten aufwendiger und kostenintensiver werden würde.109 Grundsätzlich wird der Prozess der Entscheidungsfindung wegen des größeren Umfangs der auszuwertenden Daten umso komplexer, je mehr ein 108 So im Ergebnis auch Jaeger, WuW 2008, 1064, 1075 f.; anders Lübbig/Martin- Ehlers, Beihilfenrecht der EU, 2009, Rn. 141; vgl. dazu auch Haucap/Schwalbe in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 1, Rn. 136; Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1114. 109 Vgl. Kapitel 2; Haucap/Schwalbe in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 1, Rn. 137; Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1038, 1115. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 52 Per-se-Ansatz zugunsten einer Einzelfallbetrachtung zurückgedrängt wird.110 Drittens ist zu bedenken, dass die Mitgliedstaaten an der Gewährung der Beihilfe und damit an einer Verneinung des Beihilfetatbestands sowohl ein eigenes Interesse haben, als auch einer Beeinflussung durch die Beihilfeempfänger ausgesetzt sind. Eine höhere Komplexität von Regeln, insbesondere die Existenz von Entscheidungsspielräumen, erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass die Beurteilung davon beeinflusst wird.111 Während ein wirkungsorientierter Ansatz auf der Ebene des Beihilfetatbestands zu einer Verringerung der Zahl anmeldepflichtiger Beihilfen beitragen und damit eine bessere Fokussierung der Kommission auf problematische Beihilfen ermöglichen würde, ist der Vorteil der Verwendung eines solchen Ansatzes auf der Ebene der Rechtfertigungsgründe i.S.d. Art. 107 Abs. 3 AEUV in einer potenziell höheren Qualität von Kommissionsentscheidungen zu sehen. Wie dargelegt, wird eine stärkere Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls mit einer geringeren Zahl fehlerhafter Positiv- und Negativentscheidungen assoziiert.112 Ein wirkungsorientierter Ansatz könnte daher dazu beitragen, dass der Wettbewerb im Binnenmarkt besser vor Verzerrungen durch Beihilfen geschützt und gleichzeitig zuverlässiger sichergestellt wird, dass eine Gewährung unproblematischer Beihilfen seltener untersagt wird. Anders als dies in Bezug auf die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV festzustellen war, wird das Potenzial, das einem wirkungsorientierten Ansatz im Rahmen der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 AEUV zukommt, durch die Rechtsprechung der europäischen Gerichte auch nicht eingeschränkt. 110 Vgl. Kapitel 2. 111 Vgl. Kapitel 2. 112 Vgl. Kapitel 2. § 4 Stellungnahme 53 Wegen der Nachteile in Bezug auf Aufwand, Kosten und Beeinflussbarkeit der Entscheidungsträger muss bei der Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Ebene von Art. 107 Abs. 3 AEUV allerdings sichergestellt werden, dass eine Einzelfallbetrachtung auf Beihilfen beschränkt bleibt, bei denen von vornherein von einem erheblichen Risiko für den Wettbewerb auszugehen ist. Beihilfen, bei denen dieses Risiko zu gering erscheint, um die Nachteile einer Einzelfallbetrachtung zu rechtfertigen, sollten auf Grundlage von Per-se-Regeln gewürdigt werden. Doch auch im Rahmen der Formulierung dieser Regeln kann ein wirkungsorientierter Ansatz hilfreich sein.113 Dieser kann dazu verwendet werden, differenziertere Regeln zu schaffen, ohne dabei die Nachteile, die mit einer Einzelfallbetrachtung verbunden sind, in Kauf nehmen zu müssen.114 113 Vgl. Kapitel 2. 114 In diesem Zusammenhang könnte insbesondere versucht werden, die für die Korrektur häufig anzutreffender Formen von Marktversagen erforderlichen Beträge zu bestimmen und diese den Regeln zugrunde zu legen. Es ist jedoch davon auszugehen, dass eine auch nur annähernd exakte Bestimmung der Beträge, die „typischerweise“ erforderlich sind, in der Praxis mit großen Schwierigkeiten verbunden ist; vgl. Kapitel 2. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 54 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) Hintergrund Der Aktionsplan staatliche Beihilfen115 war ein Konsultationspapier, in dem die Kommission die Grundzüge eines Reformprogramms für das Beihilferecht beschrieb, dessen Umsetzung für die Jahre 2005 bis 2009 geplant war. Die Kommission sah die Beihilfepolitik mit Herausforderungen konfrontiert, die eine umfassende Überarbeitung des Beihilferechts in materieller und verfahrensrechtlicher Hinsicht notwendig machten.116 Sie betonte in dem Konsultationspapier vor allem die Bedeutung, die der Beihilfepolitik im Rahmen der sogenannten Lissabon- Strategie zukomme: Der Europäische Rat hatte im Jahr 2000 in Lissabon für die Union das strategische Ziel definiert, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen […], der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.“117 Insbesondere hatte der Europäische Rat zu einer „Verringerung der allgemeinen Höhe staatlicher Beihilfen“ aufgerufen, indem verstärkt „Querschnittsaufgaben von gemeinschaftlichem Interesse“ geför- Kapitel 5 § 1 115 Europäische Kommission, Aktionsplan staatliche Beihilfen, Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009, KOM (2005) 107 endgültig, 07.06.2005 (im Folgenden: Aktionsplan staatliche Beihilfen). 116 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 18. 117 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23.03. und 24.03.2000, Rn 5. 55 dert werden.118 Auf der Frühjahrstagung 2005 stellte der Europäische Rat fest, dass „die Bilanz uneinheitlich“ sei. So gebe es neben Fortschritten auch „Schwachstellen und deutliche Rückstände“. Es sei daher notwendig, im Hinblick auf die Lissabon-Strategie „neue Impulse“ zu setzen.119 Nochmals forderte der Europäische Rat zu einer Verringerung des „allgemeine[n] Niveau[s] der staatlichen Beihilfen“ auf, „wobei etwaigem Marktversagen jedoch Rechnung zu tragen“ sei. Diese Entwicklung müsse „mit esiner Umlenkung der Mittel zugunsten bestimmter horizontaler Ziele […] einhergehen.“120 Weitere Herausforderungen für die Beihilfepolitik sah die Kommission in der im Jahr 2004 stattgefundenen Erweiterung der Union und in der großen Zahl und geringen Übersichtlichkeit der existierenden Beihilfeinstrumente.121 Grundsätze der Reform Die Reform sollte auf den folgenden vier Grundsätzen beruhen: „[W]eniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen“, „eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise“, „effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz“ und eine „geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten“.122 § 2 118 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23.03. und 24.03.2000, Rn 17. 119 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Brüssel), 22.03. und 23.03.2005, Rn. 4 f. 120 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Brüssel), 22.03. und 23.03.2005, Rn. 23. 121 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 16 f. 122 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 18. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 56 Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen Die Forderung nach „weniger Beihilfen“ ist vor dem Hintergrund eines entsprechenden Ersuchens des Europäischen Rates von 2005 so auszulegen, dass hiermit eine Senkung des Gesamtbetrages der von den Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen gemeint war. Die Forderung nach einer besseren Ausrichtung zielte darauf ab, dass die Mitgliedstaaten schwerpunktmäßig Beihilfen für Vorhaben gewähren sollten, die geeignet sind, zur Erreichung der Ziele der Lissabon-Strategie – Wirtschaftswachstum, mehr Arbeitsplätze, größerer sozialer Zusammenhalt – beizutragen. Genannt werden die Bereiche Forschung und Entwicklung, Innovation, Risikokapital, Ausbildung und Beschäftigung, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, regionaler Zusammenhalt, Umweltschutz sowie Infrastruktur. Die Kommission kündigte für diese Bereiche eine Überprüfung bzw. eine Überarbeitung der Beihilfeinstrumente an.123 Eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise Die Kommission erkannte in einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise mehrere Vorteile: Neben einer besseren Ausrichtung von Beihilfen auf die mit der Lissabon-Strategie verfolgten Ziele ermögliche ein solcher Ansatz, die mit einer Gewährung von Beihilfen verbundenen negativen Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb mit größerer Genauigkeit und besserer Nachvollziehbarkeit zu untersuchen und die Ursachen dafür zu ermitteln, warum das gewünschte Ergebnis nicht über die Kräfte des freien Marktes erzielt werden könne. Einer Untersuchung des Marktversagens komme dabei große Bedeutung zu.124 Der Einsatz von Beihilfen I. II. 123 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 24 ff. 124 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 21 ff. § 2 Grundsätze der Reform 57 sollte nach Ansicht der Kommission allerdings nicht auf Fälle beschränkt sein, in denen festgestellt werden kann, dass Marktversagen ein effizientes Marktergebnis verhindert. Unabhängig hiervon kämen Beihilfen unter anderem auch in Betracht, um Kohäsionsziele, kulturelle Ziele und nachhaltige Entwicklung zu fördern.125 Zudem kann aus den Ausführungen ein Schema für eine Vereinbarkeitsprüfung abgeleitet werden: Diese bestehe aus einer Abwägung zwischen positiven und negativen Auswirkungen der Beihilfe.126 Die positiven Auswirkungen seien davon abhängig, „i) wie genau das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel […] bestimmt worden ist, ii) ob eine Beihilfe im Vergleich zu anderen politischen Instrumenten das geeignete Mittel ist und iii) ob sie die erforderlichen Anreize schafft und verhältnismäßig ist.“ Das Ausmaß der wettbewerbsverzerrenden Wirkung sei davon abhängig, „i) nach welchen Kriterien die Begünstigten ausgewählt werden und welche Auflagen mit der Beihilfe verbunden sind, ii) welche Merkmale der Markt und die Begünstigten aufweisen und iii) wie hoch die Beihilfe bemessen ist und um welche Art von Beihilfeinstrument es sich handelt.“127 Effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz Die Kommission konstatierte „gewisse Unzulänglichkeiten“, die zu Defiziten in Bezug auf die Effizienz des Beihilfeverfahrens geführt hätten.128 Sie kündigte eine Reihe von Maßnahmen129 an, die zum Großteil auf eine wirksamere Durchsetzung des Beihilferechts ab- III. 125 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 10. 126 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 11. 127 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 20. 128 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 48. 129 Vgl. zu den angekündigten Maßnahmen Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 52 ff. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 58 zielten. Mit dieser Zielsetzung erwog die Kommission insbesondere auch die Schaffung von unabhängigen, mit dieser Aufgabe betrauten Behörden in den Mitgliedstaaten.130 Eine Verkürzung der Verfahrensdauer und eine Verringerung des Verwaltungsaufwands erhoffte sich die Kommission von der Einführung einer allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung und einer Anhebung der zulässigen Höchstbeträge der De-minimis-Verordnung.131 Die Einführung einer allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung sollte zudem zu mehr Transparenz und Rechtssicherheit beitragen,132 sowie eine stärkere Fokussierung der Beihilfekontrolle auf die hinsichtlich ihrer negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb problematischsten Beihilfen ermöglichen.133 Geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten Schließlich betonte die Kommission, dass Verbesserungen nur mit Unterstützung durch die Mitgliedstaaten und unter der Voraussetzung möglich seien, dass die Mitgliedstaaten die ihnen nach dem Beihilferecht obliegenden Pflichten erfüllten.134 Stellungnahme Der Aktionsplan staatliche Beihilfen stellte ein umfangreiches Reformprogramm dar, dessen Umsetzung sich in erheblicher Weise auf den Rechtsrahmen ausgewirkt hat. Von den im Zuge der Umsetzung neu eingeführten Beihilfeinstrumenten ist insbesondere die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung hervorzuheben. Über- IV. § 3 130 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 51. 131 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 52. 132 Vgl. Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 17. 133 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 35. 134 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 18. § 3 Stellungnahme 59 arbeitet wurden zudem die De-minimis-Verordnung sowie zahlreiche Instrumente des „soft law“ – etwa in den Bereichen Risikokapital, Forschung und Entwicklung, regionaler Zusammenhalt und Umweltschutz. Das von der Kommission genannte Ziel einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise führte zu einer veränderten Herangehensweise bei der Überprüfung von Beihilfen. Auch wenn die Kommission im Konsultationspapier noch nicht im Detail erläuterte, was sie unter einem solchen Ansatz versteht, so deutete sie bereits an, dass sie zwei Aspekten in diesem Zusammenhang eine gro- ße Bedeutung beimessen wollte. Dies betrifft zum einen die stärkere Verwendung des wirtschaftswissenschaftlichen Konzepts des Marktversagens. Das Konsultationspapier enthält Erläuterungen zu anerkannten Ursachen für Marktversagen, die bereits aufgrund ihres Umfangs unterstreichen, dass die Kommission die Thematik als eine der Schwerpunkte ihrer Reform betrachtete.135 Aufgrund dieser Ausführlichkeit konnte der Eindruck entstehen, dass sie außerökonomischen Erwägungen als Motivation für eine Gewährung von Beihilfen weniger positiv gegenüberstehe und beabsichtige, diese im Zuge der Umsetzung der Reform als Rechtfertigungsgrund zurückzudrängen. In diese Richtung gehende Forderungen, die Zulässigkeit von Beihilfen grundsätzlich davon abhängig zu machen, dass sie zur Korrektur von Marktversagen gewährt werden, fanden sich auch in Stellungnahmen des öffentlichen Konsultationsverfahrens.136 Im Gegensatz dazu ging aus anderen Stellungnahmen eher die Befürchtung hervor, dass durch die Fokussierung des Aktionsplans staatliche Beihilfen auf Effizienzerwägungen alternativen Begrün- 135 Vgl. Holzleitner in: Von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 229: Größere Bedeutung von Effizienzzielen als „[d]er politisch wichtigste Punkt der Reform“; ähnlich Kreuschitz in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 2, Rn. 658. 136 So etwa Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, UK Response to Commission Roadmap for State Aid Reform, undatiert, Rn. 5. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 60 dungen in der Beihilfekontrolle zukünftig eine zu geringe Bedeutung beigemessen werden könnte.137 Allerdings hob die damalige Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes ausdrücklich hervor, dass politische Erwägungen und die Motivation, Marktversagen zu korrigieren, in gleichberechtigter Weise eine Gewährung von Beihilfen zu rechtfertigen vermögen.138 Keine Rückschlüsse ließ das Konsultationspapier in Bezug auf die Kriterien zu, anhand derer die Mitgliedstaaten die Existenz von Marktversagen gegenüber der Kommission nachweisen sollten. Die geringe Konkretisierung des Konzepts wurde auch im Rahmen des öffentlichen Konsultationsverfahrens häufig thematisiert.139 Angesprochen wurde zudem die Befürchtung eines mit dem Nachweis von Marktversagen verbundenen zusätzlichen Aufwands und möglicher Nachteile in Bezug auf die Rechtssicherheit140 sowie einer mit der Verwendung des Konzepts verbundenen Verlagerung von Kompetenzen der Mitgliedstaaten auf die Kommission.141 Der zweite Aspekt im Zusammenhang mit der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise betrifft eine stärkere Verwendung 137 Vgl. DBB Beamtenbund und Tarifunion, Stellungnahme, 05.08.2005, 6 f.; Linklaters, Stellungnahme, September 2005, Rn. 10. 138 Neelie Kroes, Rede vom 14.06.2005, Reforming Europe’s State Aid Regime: An Action Plan for Change, 4, 6. 139 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 05.10.2005, 3; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 13.10.2005, 3; European Institute of Public Administration, Stellungnahme, 16.08.2005, Abschnitt 1.1.; Linklaters, Stellungnahme, September 2005, Rn. 10. 140 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 05.10.2005, 3; Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, Stellungnahme, 12.09.2005, 2; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 13.10.2005, 3; UNICE, Stellungnahme, 15.09.2005, 2. 141 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 05.10.2005, 3: „[D]ie Einfügung eines Marktversagenskriteriums [darf] nicht zu einer vertikalen Verschiebung von Zuständigkeiten im Verhältnis von Kommission und Mitgliedstaaten führen. Soweit ein Marktversagen daher als Begründung für staatliche Beihilfen dienen kann, muss den Mitgliedstaaten diesbezüglich ein substantieller Beurteilungsspielraum eingeräumt werden.“ § 3 Stellungnahme 61 eines wirkungsorientierten Ansatzes. Das Konsultationspapier enthielt bereits eine Darstellung der wesentlichen Elemente der sog. Abwägungsprüfung, wobei es sich um ein Schema zur einzelfallbezogenen Prüfung der Rechtmäßigkeit von Beihilfen handelt. Doch auch in Bezug auf diesen Aspekt blieben die Ausführungen wenig konkret. Unklar blieb insbesondere der Anwendungsbereich, der einer Einzelfallprüfung im Rahmen der Beihilfekontrolle zukommen sollte. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 62 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) Hintergrund Im Jahr 2009 veröffentlichte die Kommission ein Konsultationspapier142, das dazu dienen sollte, die der Vereinbarkeitsprüfung zugrunde liegende Methode näher zu erläutern. Die Grundzüge der sogenannten Abwägungsprüfung lassen sich zwar bereits aus den Ausführungen des Aktionsplans staatliche Beihilfen von 2005 ableiten. Als Auslegungshilfe waren diese Ausführungen aufgrund ihrer Oberflächlichkeit jedoch nicht geeignet. Welche Arten von Nachweisen die Kommission heranziehen wollte, um zu überprüfen, ob eine Beihilfe die Kriterien des Prüfungsschemas erfüllt, blieb ebenso unklar wie der Anwendungsbereich der Abwägungsprüfung. Wenig konkret waren die Ausführungen auch in Bezug auf das Konzept des Marktversagens.143 Die in den veröffentlichten Leitlinien und Rahmen beschriebenen Vereinbarkeitskriterien sind wiederum sehr spezifisch und beziehen sich nur auf die Beihilfearten, die in den Anwendungsbereich dieser Instrumente fallen. Kapitel 6 § 1 142 Generaldirektion Wettbewerb, Konsultationspapier, Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag, undatiert (im Folgenden: Konsultationspapier). 143 Vgl. Kapitel 5. 63 Die einzelnen Elemente der Abwägungsprüfung definierte die Kommission nunmehr wie folgt: „1. Dient die Beihilfemaßnahme einem klar definierten Ziel von gemeinsamem Interesse? 2. Ist die geplante Beihilfemaßnahme zielführend ausgestaltet, d. h. dient sie der Beseitigung des Marktversagens oder anderen Zielen? i. Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, um das betreffende Ziel zu erreichen? ii. Hat die Beihilfemaßnahme einen Anreizeffekt, d. h. veranlasst sie den Beihilfeempfänger zu einer Verhaltensänderung? iii. Ist die Beihilfemaßnahme angemessen, d. h., könnte dieselbe Verhaltensänderung mit einer geringeren Beihilfe nicht erreicht werden? 3. Sind die Wettbewerbsverzerrungen und die Handelsbeeinträchtigungen so gering, dass die Gesamtbilanz positiv ausfällt?“144 Elemente der Abwägungsprüfung Ziel von gemeinsamem Interesse Eine Genehmigungsfähigkeit setze voraus, dass die Beihilfe zur Förderung der Ziele von gemeinsamem Interesse gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. a) bis e) AEUV beitrage. Der Beitrag könne entweder in einer Erhöhung der Effizienz oder in einer Verbesserung der Verteilungsgerechtigkeit bestehen.145 Eine Verbesserung der Effizienz setze die Existenz von Marktversagen voraus. Dieses müsse von den Mitgliedstaaten nachgewiesen werden und hinsichtlich des Ausmaßes signifikant sein, damit durch einen Eingriff Verbesserungen erzielt werden könnten.146 Die Ausführungen enthalten eine beispielhafte Aufzählung der für die § 2 I. 144 Konsultationspapier, Rn. 9. 145 Konsultationspapier, Rn. 18. 146 Konsultationspapier, Rn. 19. Kapitel 6 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) 64 Feststellung der verschiedenen Arten von Marktversagen maßgeblichen Kriterien.147 Auch die Absicht, ein gerechteres Marktergebnis zu erzielen, wird als legitime Begründung eines staatlichen Eingriffs in den Wettbewerb angesehen. Die Kommission geht davon aus, dass sich anhand statistischer Kennzahlen wie etwa des pro Kopf anfallenden Bruttoinlandsprodukts oder der Arbeitslosenquote beurteilen lasse, ob eine Beihilfe aufgrund von Gerechtigkeitserwägungen begründet ist.148 Zielführende Ausgestaltung In einem zweiten Schritt prüfe die Kommission, ob die Beihilfe zu einer Verringerung von Marktversagen oder Ungleichheiten beiträgt. Dies sei zu bejahen, wenn sich das Instrument der Beihilfe in besonderem Maße zur Erreichung des Ziels eignet, die Maßnahme eine Anreizwirkung aufweist und angemessen ist. Geeignetheit Das Instrument der Beihilfe müsse sich im Vergleich zu anderen Instrumenten zur Förderung des Ziels von gemeinsamem Interesse als besonders geeignet darstellen. Die Entscheidung über die Eignung treffe die Kommission auf Grundlage von Folgenabschätzungen der Mitgliedstaaten.149 Anreizwirkung Anschließend untersuche die Kommission, ob die Beihilfe eine Anreizwirkung aufweist. Gewähre der Mitgliedstaat Beihilfen, die auf II. 1. 2. 147 Vgl. Konsultationspapier, Rn. 25. 148 Konsultationspapier, Rn. 26 ff. 149 Konsultationspapier, Rn. 30 f. § 2 Elemente der Abwägungsprüfung 65 eine Verbesserung der Effizienz abzielten, müsse er darlegen, dass die Beihilfe bei dem Begünstigten zu einer Ausweitung der von Marktversagen betroffenen Aktivitäten führen werde. Neben internen Unterlagen des Unternehmens wie Prognosen, Geschäftsplänen, Rentabilitätsberechnungen, Finanzanalysen und Risikoeinschätzungen könne die Kommission auch auf externe Informationen zurückgreifen.150 Im Fall von Beihilfen, die aufgrund von Gerechtigkeitserwägungen gewährt werden, müsse der Mitgliedstaat darlegen, dass das geförderte Vorhaben mit Kosten einhergehe, deren Ursache in „sozialen oder regionalen Nachteilen“ liege.151 Angemessenheit Im Rahmen der Angemessenheitsprüfung stelle die Kommission sicher, dass Beihilfebetrag und -intensität nicht über das Minimum hinausgehen, das für eine Verhaltensänderung des Begünstigten notwendig ist.152 Negative Auswirkungen und Gesamtbilanz Die Kommission differenziere grundsätzlich zwischen drei Arten von Wettbewerbsverfälschungen: Erstens könne die Investitionsbereitschaft von Unternehmen sinken, wenn diese in dem Bewusstsein agierten, dass ihre Erträge neben ihrer eigenen Leistung auch von Beihilfen abhängig seien.153 Zweitens bestehe die Gefahr eines Verdrängungseffekts: Während sich Wettbewerber dazu entschlie- ßen könnten, ihr Engagement einzuschränken, könne ein Markteintritt für andere Unternehmen unattraktiv erscheinen. Wenn der 3. III. 150 Konsultationspapier, Rn. 34 ff. 151 Konsultationspapier, Rn. 37. 152 Konsultationspapier, Rn. 39 f. 153 Konsultationspapier, Rn. 46. Kapitel 6 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) 66 Begünstigte über Marktmacht verfüge, sei zudem zu befürchten, dass sich seine Position durch die Beihilfe noch verbessere.154 Drittens könne es auf den Märkten für Produktionsfaktoren zu Wettbewerbsverfälschungen kommen, wenn bestimmte Produktionsfaktoren durch eine Förderung im Vergleich zu anderen Produktionsfaktoren günstiger werden.155 Die Kommission stellt klar, dass sie sich bei der Untersuchung der Wettbewerbsverfälschungen vorrangig auf die Auswirkungen auf Wettbewerber und Anbieter von Produktionsfaktoren fokussiere, jedoch auch die Auswirkungen auf Verbraucher berücksichtige.156 Eine förmliche Entscheidung über die Abgrenzung des betroffenen Marktes sei nicht immer notwendig, „der Umfang der Marktanalyse“ hänge vom Einzelfall ab. Eine präzise Abgrenzung des betroffenen Marktes sei etwa für die Bestimmung der positiven Auswirkungen „normalerweise“ nicht erforderlich. „Wichtig“ sei eine solche dagegen für die Bestimmung der negativen Auswirkungen.157 Im Konsultationspapier werden bestimmte „Indikatoren“ genannt, auf die sich die Kommission bei der Beurteilung der Auswirkungen stütze. Dabei handelt es sich um Eigenschaften der Beihilfe wie etwa den Betrag und die Wirkung auf die Kosten des Begünstigten. Andere Kriterien betreffen die Marktstruktur. Hierzu gehören die Zahl und Größe der Akteure, das Bestehen von Marktmacht, Marktschranken und die Größe des betroffenen Marktes. Schließlich werden branchenspezifische Merkmale wie etwa das Bestehen von Überkapazitäten und die Produktivität des Begünstigten für die Analyse genutzt.158 154 Konsultationspapier, Rn. 47. 155 Konsultationspapier, Rn. 48 f. 156 Konsultationspapier, Rn. 51. 157 Konsultationspapier, Rn. 52 ff.; für eine ausführliche Darstellung der Marktabgrenzung vgl. Abbildung 2. 158 Konsultationspapier, Rn. 56. § 2 Elemente der Abwägungsprüfung 67 Im letzten Schritt nimmt die Kommission eine Abwägung der positiven und negativen Auswirkungen vor. Für den Abwägungsvorgang sei es notwendig, die Auswirkungen „in qualitativer und wenn möglich auch in quantitativer Hinsicht“ zu beurteilen.159 Zwar sei eine genaue Quantifizierung der Auswirkungen in vielen Fällen nicht durchführbar; eine Einschätzung der „Größenordnung“ sei jedoch in der Regel möglich.160 Auswirkungen auf die Wettbewerber ließen sich etwa durch Schätzung der Veränderungen ihrer Umsätze ausdrücken.161 Auch bei der Beurteilung der Auswirkungen von Beihilfen, die auf eine gerechtere Verteilung abzielten, habe die Kommission einen weiten Ermessensspielraum.162 Bei Beihilfen, bei denen eine Quantifizierung der Auswirkungen nicht durchführbar sei, könne die Kommission eine Abwägung vornehmen, indem „die Auswirkungen anhand eines Kriterienkatalogs ermittelt“ werden.163 Um die Abwägung in solchen Fällen zu erleichtern, enthält das Konsultationspapier „operationelle Indikatoren“, die aufzeigen sollen, wann die Kommission einer Beihilfe eher positiv bzw. negativ gegenübersteht.164 Stellungnahme Die Kommission bezieht sich in dem Konsultationspapier auf den Bereich der Beihilfekontrolle, in dem Beihilfen auf der Grundlage § 3 159 Konsultationspapier, Rn. 58. 160 Konsultationspapier, Rn. 63. 161 Konsultationspapier, Rn. 66. 162 Konsultationspapier, Rn. 68. 163 Konsultationspapier, Rn. 69. 164 Vgl. Konsultationspapier, Rn. 70 ff.; Beispiele: negative Haltung, wenn die Maßnahme mit hoher Wahrscheinlichkeit den Wettbewerb verfälscht und „im Wesentlichen“ allein dem Begünstigten zugute kommt. Positive Haltung, wenn die Maßnahme mit hoher Wahrscheinlichkeit positive Auswirkungen hat, während im Hinblick auf negative Auswirkungen von einer geringeren Wahrscheinlichkeit auszugehen ist. Kapitel 6 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) 68 einer Einzelfallbetrachtung beurteilt werden. Diese Herangehensweise wird im Vergleich zu einer Beurteilung auf Grundlage von Per-se-Regeln grundsätzlich mit einer geringeren Rechtssicherheit assoziiert, da es für die Beteiligten schwieriger ist, das Ergebnis der Beurteilung zu prognostizieren. Die geringere Rechtssicherheit geht mit Nachteilen wie einem zurückhaltenderen Investitionsverhalten und einem größeren Bedarf an Rechtsberatung einher.165 Die Ver- öffentlichung eines Dokuments, das die „allgemeinen Grundsätze“ der Beurteilung erläutert, ist vor diesem Hintergrund grundsätzlich zu begrüßen, da eine Transparenz hinsichtlich der Kriterien den Beteiligten eine Prognose prinzipiell erleichtert und damit zu einem höheren Grad an Rechtssicherheit beiträgt. Tatsächlich lassen sich aus den Ausführungen einige Rückschlüsse ziehen, die zur Konkretisierung des Konzepts der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise beitragen. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Rolle, die außerökonomischen Erwägungen zur Rechtfertigung von Beihilfen zugebilligt werden soll. Im Aktionsplan staatliche Beihilfen blieben die Formulierungen der Kommission diesbezüglich unklar. Durch die Ausführlichkeit, mit der die Kommission sich dem Thema Marktversagen widmete, konnte sogar der Eindruck erweckt werden, dass beabsichtigt war, eine Gewährung von Beihilfen grundsätzlich davon abhängig zu machen, ob diese auf die Korrektur von Marktversagen abzielen. Eine solche Tendenz lässt das Konsultationspapier nicht mehr erkennen. Die Ausführungen sind insofern eindeutig, als dass Marktversagen und außerökonomische Erwägungen als Rechtfertigungsgründe gleichberechtigt nebeneinanderstehen. Aufschlussreich ist das Konsultationspapier auch hinsichtlich der Anforderungen, die an den Nachweis von Marktversagen gestellt werden: So führt die Kommission aus, dass den Mitgliedstaaten „[i]n einigen Fällen […] sogar eine Quantifizierung möglich“ sei, wobei die Informationen hierfür aber „nur selten“ ausreichten. 165 Vgl. Kapitel 2. § 3 Stellungnahme 69 Dies deutet darauf hin, dass die Kommission im Regelfall qualitative Nachweise für Marktversagen als ausreichend erachtet, ohne dass für die Mitgliedstaaten eine Notwendigkeit für eine Bemessung des Marktversagens bestünde. Auch in Bezug auf die negativen Auswirkungen von Beihilfen weist die Kommission auf die Schwierigkeiten einer quantitativen Bestimmung hin. Sofern eine solche möglich sei, betrachte sie eine Einschätzung der „Größenordnung“ als ausreichend. Sei eine quantitative Bestimmung nicht möglich, müssten die Auswirkungen auf Grundlage eines Kriterienkatalogs festgestellt werden. Damit scheint die Kommission davon auszugehen, dass das Ergebnis der Abwägungsprüfung letztlich nur eine sehr grobe Einschätzung der Wirkungen von Beihilfen darstellen kann. Dies unterstreicht die von Ökonomen anerkannte Schwierigkeit, mit den zur Verfügung stehenden Instrumenten Marktsituationen zutreffend zu analysieren und verdeutlicht die mit Eingriffen in den Wettbewerb stets einhergehende Gefahr des Staatsversagens.166 Wenn aus Sicht der Kommission eine quantitative Bestimmung von Marktversagen nicht notwendig ist, stellt sich jedoch die Frage, auf welche Weise die Kommission sicherstellen möchte, dass Beihilfen tatsächlich Marktversagen korrigieren, ohne dabei erhebliche Ineffizienzen zu verursachen. Schließlich weist die ausdrückliche Ausklammerung von Fragen, die die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV betreffen und der Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH167 darauf hin, dass die Kommission für einen wirkungsorientierten Ansatz im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung wenig Potenzial sieht. Ob die Veröffentlichung des Konsultationspapiers tatsächlich zu einer höheren Transparenz beigetragen hat, ist kaum eindeutig 166 Vgl. Kapitel 2. 167 Vgl. Konsultationspapier, in Fn. 4. Kapitel 6 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) 70 zu beurteilen.168 Offensichtlich ist, dass die Ausführungen lediglich informativen Charakter haben und keine Bindung des Ermessens der Kommission bewirken können. Dies entspricht auch der Intention der Verfasser, die betonen, dass das Konsultationspapier „nicht den Ermessensspielraum der Kommission [tangiere], wenn es um die Frage geh[e], welches Gewicht im Einzelfall bestimmten Parametern zuzumessen [sei] und insbesondere welches Gewicht die […] im gemeinsamen Interesse liegenden Effizienz- und Gleichheitsgewinne im Vergleich zu den verzerrenden Auswirkungen […]“ hätten.169 Die Verfasser schließen eine Heranziehung der „Allgemeinen Grundsätze“ bei der Beurteilung von Beihilfen, die unter Leitlinien fallen, zudem explizit aus.170 Unabhängig davon kommt eine Ermessensbindung aber schon deswegen nicht in Betracht, weil das Konsultationspapier lediglich in einer vorläufigen Fassung zugänglich gemacht und von der Kommission nie beschlossen worden ist, woran sich auch zukünftig nichts mehr ändern wird.171 Andererseits konnten durch das Konsultationspapier manche Fragen in Bezug auf die Umsetzung des stärker wirkungsorientier- 168 Einen Beitrag zu mehr Transparenz bezweifelnd Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 10.06.2009, 2; LECG, Stellungnahme, 11.06.2009, 3 ff. 169 Konsultationspapier, Rn. 7. 170 Konsultationspapier, Rn. 6 f.: „Fällt eine bestimmte Beihilfemaßnahme aufgrund ihrer Zielsetzung in den Anwendungsbereich geltender Leitlinien und ist daher auf der Grundlage dieser Leitlinien anzumelden, so finden lediglich die in den jeweiligen Leitlinien festgelegten Beurteilungskriterien […] Anwendung. Aus diesem Grund ersetzen die vorliegenden Erläuterungen keine der geltenden Leitlinien, auch wenn zur Veranschaulichung bestimmter Aspekte Beispiele aus Bereichen herangezogen werden, auf die diese Leitlinien anwendbar sind. Beihilfesachen, die unter bestimmte Leitlinien fallen, aber nicht alle darin festgelegten Voraussetzungen erfüllen […], werden als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt, und die Kommission wird diese Beihilfen nicht noch einmal auf der Grundlage der vorliegenden Erläuterungen prüfen.“ 171 Vgl. Heithecker in: Birnstiel/Bungenberg/Heinrich, Art. 107 Abs. 3 AEUV, Rn. 1471, Fn. 4. § 3 Stellungnahme 71 ten Ansatzes geklärt werden. Die detaillierten Beschreibungen der Vereinbarkeitskriterien tragen zudem zu einem besseren Verständnis für die Einzelheiten des Abwägungsvorgangs bei. Daher kann in Bezug auf das Konsultationspapier, trotz seines lediglich informativen Charakters, insgesamt ein positives Fazit gezogen werden. Kapitel 6 Allgemeine Grundsätze für eine ökonomisch ausgerichtete Prüfung (2009) 72 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) Hintergrund Im Mai 2012 veröffentlichte die Kommission die Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts172, in der sie ihr bis dato jüngstes Reformprogramm im Bereich der Beihilfekontrolle vorstellte. Auf die Veröffentlichung folgten Stellungnahmen des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses173 und des Ausschusses der Regionen174 sowie eine Entschließung des Europäischen Parlaments175. Die Kommission stellte das Reformprogramm in den Dienst der Strategie der Europäischen Union „Europa 2020“: Eine Verwirklichung der dort formulierten Wachstumsziele setze die Existenz eines effizienten, nicht durch Wettbewerbsverzerrungen beeinträchtigten Binnenmarkts voraus, wobei die Beihilfekontrolle als Instrument der Wettbewerbspolitik von besonderer Bedeutung sei.176 Kapitel 7 § 1 172 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Modernisierung des EU-Beihilferechts, 08.05.2012, KOM (2012) 209 (im Folgenden: Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts). 173 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss, Stellungnahme vom 14.11.2012, ABl. 2013 Nr. C 11/49. 174 Ausschuss der Regionen, Stellungnahme vom 29.11.2012, ABl. 2013 Nr. C 17/25. 175 Europäisches Parlament, Entschließung zur Modernisierung des Beihilferechts vom 17.01.2013, 2012/2920 (RSP). 176 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 1 f. 73 Die reformierte Beihilfekontrolle solle Anreize zur Gewährung von Beihilfen zugunsten wachstumsfördernder Vorhaben schaffen und den Einsatz wettbewerbsverfälschender Beihilfen besser verhindern. Die Kommission versprach sich von dem Reformprogramm vor dem Hintergrund der Wirtschafts- und Finanzkrise auch einen Beitrag zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte.177 Ein weiteres Argument für die Reform sah die Kommission im Auslaufen einer Reihe bedeutender Beihilfeinstrumente Ende des Jahres 2013.178 Die Grundsätze ihres Reformprogramms definierte die Kommission in drei Punkten: „Wachstumsförderung auf einem gestärkten, dynamischen und wettbewerbsfähigen Binnenmarkt“, „Fokussierung der Durchsetzung auf Fälle mit besonders starken Auswirkungen auf den Binnenmarkt“ und schließlich „Straffere Regeln und [ein] schnellerer Abschluss“.179 Grundsätze der Reform Förderung des Wachstums In der Mitteilung hob die Kommission die Bedeutung hervor, die dem Instrument der staatlichen Beihilfe bei der Förderung von Wachstum und bei der Bewältigung der Wirtschaftskrise im Rahmen der Strategie „Europa 2020“ beigemessen wird.180 Eine positive Wirkung für das Wachstum sei nur von solchen Maßnahmen zu erwarten, die gewährt würden, um ein festgestelltes § 2 I. 177 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 5 f. 178 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 7. 179 Siehe Überschriften der Abschnitte 2.1, 2.2, 2.3 der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts. 180 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 10 f.; vgl. dazu Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 25. Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 74 Marktversagen zu beheben. Beihilfen müssten zudem eine Anreizwirkung aufweisen, indem sie die Begünstigten zur Durchführung zusätzlicher Tätigkeiten veranlassten. Negative Auswirkungen für den Binnenmarkt in Form von Verzerrungen des Wettbewerbs seien „auf ein Minimum“ zu begrenzen. Das Reformprogramm solle dazu beitragen, eine Implementierung von entsprechend ausgestalteten, in der Mitteilung als „gute Beihilfen“ bezeichneten Maßnahmen, zu erleichtern.181 Außerdem seien durch eine verstärkte Auseinandersetzung mit der Frage, ob Beihilfen effizient seien, positive Auswirkungen auf die Situation der öffentlichen Haushalte in den Mitgliedstaaten möglich.182 Die Kommission schlug vor, zunächst horizontale und möglichst konkrete „Grundsätze“ zu definieren, die bei der beihilferechtlichen Würdigung sämtlicher Maßnahmen im Rahmen der Beihilfekontrolle herangezogen werden sollten. In einem zweiten Schritt sollten die bestehenden Leitlinien bis Ende 2013 auf Basis dieser „Grundsätze“ überarbeitet werden. Um die gewünschten Verbesserungen im Hinblick auf den Binnenmarkt und die Effizienz von Beihilfen zu erzielen, seien „eine klarere Abgrenzung des jeweiligen Marktversagens“, „eine verstärkte Prüfung des Anreizeffekts“ und „eine systematischere Prüfung der etwaigen negativen Auswirkungen“ notwendig.183 Fokussierung auf problematische Fälle Die durch die Reform beabsichtigten Verbesserungen sollten nicht mit einer „Mikrokontrolle“ von Beihilfen einhergehen. Stattdessen sollte eine verbesserte Schwerpunktsetzung dahingehend erfolgen, dass potentiell problematischere Beihilfen intensiver überprüft und II. 181 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 12. 182 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 14. 183 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 18. § 2 Grundsätze der Reform 75 unproblematischere Beihilfen („lokalerer Art mit geringen Auswirkungen auf den Handel“) einer vereinfachten Prüfung unterworfen würden. Erforderlich hierfür seien eine stärkere Ausdifferenzierung des Rechtsrahmens und ein modernisiertes Verfahren mit einer stärkeren Verlagerung der Verantwortung auf die Mitgliedstaaten, wobei Letzteres eindeutiger formulierte Regeln und Verbesserungen hinsichtlich der Ex-post-Kontrolle erforderlich mache.184 Um eine bessere Schwerpunktsetzung zu gewährleisten, schlug die Kommission mehrere konkrete Maßnahmen vor, die sie bis Ende 2013 umzusetzen beabsichtigte: So sollte die De-minimis-Verordnung dahingehend überprüft werden, ob eine Erhöhung des Schwellenwerts für die Anmeldung von Beihilfen in Betracht gezogen werden könne. Zudem sollte die Ermächtigungsverordnung des Rates überarbeitet werden, um der Kommission zu ermöglichen, zusätzliche Beihilfekategorien durch Aufnahme in die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung von der Anmeldepflicht auszunehmen.185 Vereinfachung der Regeln und kürzere Verfahrensdauer Die Kommission beabsichtigte zudem, die umfangreichen und komplizierten Regeln präziser und einfacher zu fassen, besser aufeinander abzustimmen und das beihilferechtliche Verfahren zu beschleunigen.186 Sie kündigte daher an, ihr Verständnis vom Begriff der staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV genauer darzulegen. Zudem sollte die Verfahrensverordnung dahingehend überarbeitet werden, dass es der Kommission ermöglicht wird, zum einen ihre Ressourcen bei der Bearbeitung von Beschwerden flexibler auf potentiell problematischere Beihilfen zu konzentrieren und zum an- III. 184 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 19. 185 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 20. 186 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 22. Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 76 deren ihre Möglichkeiten verbessert werden, an die für die Prüfung relevanten Marktinformationen zu gelangen, etwa durch Einholung direkt von Unternehmen.187 Stellungnahme Mit dem in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts angekündigten Reformprogramm knüpfte die Kommission an das vorangegangene Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen von 2005 an. Wenngleich das Schlagwort der „verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise“ in der Mitteilung nicht mehr verwendet wird,188 fallen die ausgeprägten Parallelen zwischen beiden Reformprogrammen ins Auge. Schon mit dem Aktionsplan staatliche Beihilfen rückte die Kommission das Konzept des Marktversagens als Rechtfertigungsgrund für die Gewährung von Beihilfen in den Vordergrund. Auch in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts betont sie – im Zusammenhang mit dem Reformziel einer Förderung des Wachstums – die Wichtigkeit einer Ausrichtung von Beihilfen auf festgestelltes Marktversagen. Weitere Parallelen sind in Bezug auf die Absicht einer genaueren Auseinandersetzung mit den negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel und einer besseren Fokussierung der Beihilfekontrolle auf die wettbewerblich problematischsten Fälle festzustellen. Entsprechend stellte auch das Europäische Parlament in seiner Entschließung fest, „dass die erwähnten Ziele in der Vergangenheit bereits mehrmals gesetzt wurden und die Grundlage für vorangegangene Überarbeitungen des § 3 187 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 23. 188 Vgl. Rusche in: Immenga/Mestmäcker, Art. 107 Abs. 3 AEUV, Rn. 53. § 3 Stellungnahme 77 Beihilferechts bildeten, offenbar aber nicht vollständig erreicht wurden, da nun neue Vorschläge notwendig geworden sind“.189 Die Kommission entwickelte im Zuge der Umsetzung des Reformprogramms ein Schema für eine Vereinbarkeitsprüfung, die sich hinsichtlich ihrer Methodik von der im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen eingeführten Abwägungsprüfung unterscheidet. Anders als im Fall des Aktionsplans staatliche Beihilfen enthält die Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts allerdings noch keine Hinweise auf deren Ausgestaltung. Diese geht erst aus den überarbeiteten Leitlinien und Rahmen hervor und wird daher im Zusammenhang mit diesen in Kapitel 8 erörtert. Von Bedeutung für die mit dem Aktionsplan staatliche Beihilfen angestoßene verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise ist auch die Ankündigung, im Rahmen der Überarbeitung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung die Schwellenwerte für die Anmeldung zu erhöhen und weitere Beihilfekategorien freizustellen. Macht diese doch deutlich, dass nach Auffassung der Kommission ein Großteil der gewährten Beihilfen hinsichtlich ihrer wettbewerblichen Wirkungen nicht so problematisch ist, als dass der Aufwand einer detaillierten Einzelfallbetrachtung im Sinne einer rule of reason gerechtfertigt wäre. Zum anderen bedeutet eine Erweiterung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung aber auch eine gesteigerte Verantwortung für die Mitgliedstaaten, die bislang anmeldepflichtige Beihilfen dahingehend überprüfen müssen, ob sie die Voraussetzungen für eine Freistellung erfüllen. Dies erscheint nicht unproblematisch.190 Eine weitere Verlagerung der Verantwortung für die beihilferechtliche Prüfung auf die Mitgliedstaaten kann im Hinblick auf 189 Europäisches Parlament, Entschließung zur Modernisierung des Beihilferechts vom 17.01.2013, 2012/2920 (RSP), Rn. 8. 190 Vgl. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss, Stellungnahme vom 14.11.2012, ABl. 2013 Nr. C-11/49, Abschnitt 3.3: Mitgliedstaaten als „Richter in eigener Sache“, „Gefahr einer subjektiven Anwendung der Vorschriften“; Luja, Eur. St. Aid L. Q., 2012, 765, 765; von Wendland in: Von der Groe- Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 78 das Ziel eines möglichst unverfälschten Wettbewerbs nur dann sinnvoll sein, wenn sichergestellt ist, dass diese ihrer Verpflichtung auch zuverlässig nachkommen. Nach den Angaben der Kommission ergab sich aus der stichprobenartigen Überwachung von Beihilfen, die von den Mitgliedstaaten auf Grundlage einer Gruppenfreistellungsverordnung gewährt worden sind, dass diese „in vielen Fällen“ rechtswidrig waren.191 Hinzu kommt, dass die Aktivitäten der Kommission im Rahmen der nachträglichen Kontrolle einen zu geringen Umfang einnahmen. Eine Überwachung von Beihilfen, die auf Grundlage der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährt werden, fand nur in unzureichendem Maße statt.192 Defizite bestanden auch bei der Überwachung von De-minimis- Beihilfen.193 Zudem waren die Maßnahmen, die die Kommission zur Ermittlung rechtswidriger Beihilfen durchführte, zu unsystematisch.194 Die Absicht der Kommission, ihre Aktivitäten im Rahmen der nachträglichen Kontrolle auszuweiten, ist vor diesem Hintergrund zu begrüßen.195 Rückschlüsse auf den Standpunkt der Kommission bezüglich der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Wettbewerbsverfälschung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV lassen sich aus der als Teil des Reformprogramms im Rahmen einer öffentlichen Konsultation veröffentlichten Entwurfsfassung einer Mitteilung zum Begriff der staatlichen Beihilfe196 ziehen. In dem 60 Seiten umfassenden Dokuben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 664: „Doppelrolle der beihilfegewährenden Behörde“. 191 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 21. 192 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Ist durch die Verfahren der Kommission eine wirksame Verwaltung der Kontrolle staatlicher Beihilfen gewährleistet? Rn. 21, 96; vgl. auch Nowak in: Immenga/Mestmäcker, VO (EU) Nr. 651/2014, Rn. 30 ff. 193 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Rn. 23 ff. 194 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Rn. 26 f., 96. 195 So auch Nowak in: Immenga/Mestmäcker, VO (EU) Nr. 651/2014, Rn. 34. 196 Europäische Kommission, Entwurf einer Mitteilung zum Begriff der staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV. § 3 Stellungnahme 79 ment legt die Kommission ausführlich ihre Auslegung der Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV dar. Die Ausführungen enthalten Verweise auf die jeweils einschlägige Rechtsprechung und die Entscheidungspraxis der Kommission. Die Absicht der Kommission, eine Mitteilung zum Beihilfebegriff zu veröffentlichen, ist im Grundsatz zu begrüßen. Eine zusammenfassende Darstellung der recht komplexen Thematik in einem einzelnen Dokument würde den Beteiligten eine Prüfung der Voraussetzungen von Art. 107 Abs. 1 AEUV tendenziell erleichtern. Zudem könnte die Nachvollziehbarkeit von Kommissionsentscheidungen erhöht und die Auslegungspraxis in den Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden. In inhaltlicher Hinsicht spiegelt der Entwurf eine weite Auslegung des Beihilfebegriffs wider.197 In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverfälschung, dem bemerkenswerterweise lediglich eine Seite gewidmet wird, bleibt die Kommission sogar hinter den ohnehin schon niedrigen Anforderungen der Rechtsprechung zurück, wenn sie ausführt, dass „[f]ür alle praktischen Zwecke […] daher von einer Wettbewerbsverfälschung im Sinne des Artikels 107 AEUV ausgegangen [wird], sobald der Staat einem Unternehmen in einem liberalisierten Wirtschaftszweig, in dem Wettbewerb herrscht oder herrschen könnte, einen finanziellen Vorteil gewährt.“198 Eine Auslegung, nach der im Fall des Vorliegens der übrigen Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV ohne Begründungserfordernis darauf geschlossen werden könne, dass eine Wettbewerbsverfälschung vorliege, stünde jedoch nicht im Einklang mit den Anforderungen der Rechtsprechung, wonach 197 Soltész, NJW 2014, 3128, 3129. 198 Europäische Kommission, Entwurf – Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, Rn. 188. Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 80 die Kommission zumindest die Umstände darlegen muss, aufgrund derer sie von einer Wettbewerbsverfälschung ausgeht.199 Sowohl die Kürze, mit der sich die Kommission dem Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverfälschung widmet, als auch die Tatsache, dass die Kommission in dem Entwurf sogar hinter den geringen Anforderungen der Rechtsprechung zurückbleibt, könnten ein Indiz dafür sein, dass die Kommission eine stärker wirkungsorientierte Herangehensweise an dieses Tatbestandsmerkmal auch zukünftig nicht beabsichtigt. 199 Vgl. Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, Response to the European Commission consultation on the draft notice on the notion of state aid, undatiert, Abschnitt 11.2.; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 28.03.2014, 6 f.; zu den Anforderungen der Rechtsprechung vgl. Kapitel 4. § 3 Stellungnahme 81 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten Überblick Im vorliegenden Abschnitt wird untersucht, auf welche Weise sich die Ankündigung der Kommission, in der Beihilfekontrolle eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zugrunde zu legen, in den Beihilfeinstrumenten manifestiert hat. Zu diesem Zwecke werden die De-minimis-Verordnung, die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie, beispielhaft für das „soft law“, die Instrumente für Beihilfen in den Bereichen Risikofinanzierungen und Forschung, Entwicklung und Innovation dargestellt und analysiert. Wie in Kapitel 7 festgestellt werden konnte, verfolgt die Kommission mit dem Reformprogramm Modernisierung des EU-Beihilferechts einen Ansatz, der ähnlich wie zuvor bereits der Aktionsplan staatliche Beihilfen einer Verbesserung der Effizienz von Beihilfen einen wichtigen Stellenwert beimisst und diese durch eine verstärkte Auseinandersetzung mit Marktversagen, Anreizwirkung und den negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb erreichen soll. Um die Auswirkungen des Reformprogramms Modernisierung des EU- Beihilferechts auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise beurteilen zu können, werden im Folgenden den aktuellen Fassungen der Beihilfeinstrumente ihre im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen veröffentlichten Vorgängerregelungen gegenübergestellt. Kapitel 8 § 1 83 De-minimis-Verordnung Hintergrund Die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 vom 15. Dezember 2006200 trat am 29. Dezember 2006 in Kraft und ersetzte die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 vom 12. Januar 2001201, deren Überarbeitung die Kommission im Aktionsplan staatliche Beihilfen angekündigt hatte.202 Nachdem die Kommission in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts in Aussicht gestellt hatte, die De-minimis- Verordnung zu überprüfen, fanden drei öffentliche Konsultationen statt, deren Ergebnisse in ein Arbeitspapier203 einflossen. Die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 vom 18. Dezember 2013204 trat am 1. Januar 2014 in Kraft. Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 Gemäß Art. 1 erstreckt sich der Anwendungsbereich der Verordnung grundsätzlich auf Beihilfen in sämtlichen Wirtschaftsbereichen. Von einer Freistellung ausgenommen sind insbesondere Beihilfen in den Bereichen Fischerei, Landwirtschaft und Steinkohlebergbau, Ausfuhrbeihilfen, Beihilfen für den Erwerb von Fahrzeu- § 2 I. II. 200 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen vom 15.12.2006, ABl. 2006 Nr. L 379/5. 201 Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/30. 202 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 38. 203 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final. 204 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen vom 18.12.2013, ABl. 2013 Nr. L 352/1. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 84 gen für den Straßengütertransport und Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten. Art. 2 definiert die zulässigen Höchstbeträge für De-minimis- Beihilfen. Gemäß Art. 2 Abs. 2 darf der Gesamtbetrag der in einem Zeitraum von drei Steuerjahren gewährten De-minimis-Beihilfen 200 000 € nicht übersteigen, wobei gemäß Art. 2 Abs. 3 der Bruttobetrag bzw. das Bruttosubventionsäquivalent für die Bestimmung der Beihilfehöhe maßgeblich sind. Für Beihilfen im Bereich des Straßentransportsektors gilt für den gleichen Zeitraum ein geringerer Gesamtbetrag i. H. v. 100 000 €. Zudem sind gemäß Art. 2 Abs. 4 nur sogenannte „transparente Beihilfen“ vom Anwendungsbereich der Verordnung umfasst. Transparent sind demnach Beihilfen, deren Bruttosubventionsäquivalent sich ohne Durchführung einer Risikobewertung berechnen lässt. Die Vorschrift bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Beihilfen, die in einer bestimmten Form gewährt werden, als transparent gelten. Art. 3 enthält Regeln zur Überwachung von De-minimis-Beihilfen. Art. 3 Abs. 1 bestimmt, dass das Unternehmen die erhaltenen De-minimis-Beihilfen aus einem Zeitraum von drei Steuerjahren offenlegen und der Mitgliedstaat vor Gewährung einer De-minimis-Beihilfe auf Grundlage dieser Angaben überprüfen muss, ob der Gesamtbetrag den zulässigen Höchstbetrag überschreitet. Als Alternative sieht die Verordnung vor, die Überwachung von Deminimis-Beihilfen durch Einrichtung eines Zentralregisters zu gewährleisten.205 Die sich hieraus ergebenden Abweichungen sind in Art. 3 Abs. 2 geregelt. Nach Art. 3 Abs. 3 sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Informationen im Zusammenhang mit der Anwendung der Verordnung zu sammeln, aus denen hervorgeht, ob die Voraussetzungen der Verordnung eingehalten worden sind. Diese sind der Kommission auf Anfrage zur Verfügung zu stellen. 205 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, Erwägungsgrund 17. § 2 De-minimis-Verordnung 85 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 Im Hinblick auf den Anwendungsbereich nach Art. 1 der Verordnung kann weitgehend auf die Ausführungen zur Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 verwiesen werden. Nicht mehr ausgeschlossen sind nunmehr Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten und der Bereich des Steinkohlebergbaus. Regeln über die zulässigen Höchstbeträge finden sich in Art. 3. Grundsätzlich gilt nach wie vor ein Höchstbetrag von 200 000 € für einen Zeitraum von drei Steuerjahren. Ein Unterschied zur Vorgängerregelung besteht für den Bereich des Straßenverkehrs. Während die Vorgängerregelung einen Höchstbetrag von 100 000 € für Unternehmen „im Bereich des Straßentransportsektors“, d.h. sowohl im Bereich des Straßengüterverkehrs, als auch des Straßenpersonenverkehrs vorsah, enthält die neue Regelung diesbezüglich eine Differenzierung. Der niedrigere Höchstbetrag von 100 000 € findet nur noch auf Beihilfen im Bereich des Straßengüterverkehrs Anwendung, während für den Straßenpersonenverkehr der allgemeine Höchstbetrag von 200 000 € gilt. Wann eine Beihilfe als transparent gilt, wird in Art. 4 definiert. Unterschiede bestehen insbesondere in Form eines häufigeren Rückgriffs auf Safe-Harbour-Regelungen, so im Hinblick auf Darlehen geringer Höhe. Die Überwachung von De-minimis-Beihilfen ist in Art. 6 geregelt. Demnach haben die Mitgliedstaaten nach wie vor die Möglichkeit, ihrer Überwachungspflicht entweder auf Grundlage von Angaben der Unternehmen oder durch Einrichtung eines Zentralregisters nachzukommen.206 III. 206 Vgl. auch Verordnung (EU) Nr. 1407/2013, Erwägungsgründe 21 f. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 86 Stellungnahme Die De-minimis Verordnung zielt insbesondere darauf ab, in Bezug auf Beihilfen mit geringen Beträgen angesichts des großen Bedarfs an entsprechenden Förderungen eine möglichst unkomplizierte Prüfung der Freistellungsvoraussetzungen sicherzustellen. Da die Verordnung auf einer zwischen unterschiedlichen Sachverhalten kaum differenzierenden Per-se-Regel beruht, sind die Möglichkeiten, im Rahmen der Entscheidungsfindung die Unterschiede zwischen Marktstrukturen zu berücksichtigen, äußerst begrenzt. Möchte man die Vorteile, die mit einer einfachen Regel im Hinblick auf Aufwand und Kosten verbunden sind, nicht durch eine höhere Komplexität der Regel zunichte machen, bleibt das Potenzial, das der De-Minimis-Verordnung hinsichtlich eines wirkungsorientierten Ansatzes zukommt, relativ gering. Als Anknüpfungspunkte in Betracht kämen vor allem die Schwellenwerte, doch scheint die Kommission diese bislang kaum genutzt zu haben. Ein wirkungsorientierter Ansatz könnte zur Ermittlung von Schwellenwerten verwendet werden, die die spezifischen Gegebenheiten der unterschiedlichen Märkte widerspiegeln. Je nachdem, auf welchem Markt das begünstigte Unternehmen agiert, würden dadurch unterschiedliche Schwellenwerte zur Anwendung gelangen. Von der Möglichkeit einer Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte hat die Kommission im Bereich der De-minimis-Beihilfen bislang nur in geringem Maße Gebrauch gemacht. Spezielle De-minimis-Regeln gibt es seit längerem für die Bereiche Landwirtschaft207 und Fischerei208, die erheblich niedrigere Schwellenwerte i. H. v. 15 000 € bzw. 30 000 € vorsehen. Zudem bestimmt die Ver- IV. 207 Verordnung (EU) Nr. 1408/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen im Agrarsektor vom 18.12.2013, ABl. 2013 Nr. L 352/9. 208 Verordnung (EU) Nr. 717/2014 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen § 2 De-minimis-Verordnung 87 ordnung (EG) Nr. 1998/2006 einen niedrigeren Schwellenwert für Beihilfen im Bereich des Straßentransports. Die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 führt diese Differenzierung in geringem Maße fort, indem im Bereich des Straßentransports unterschiedliche Höchstbeträge gelten, je nachdem, ob es sich um den Personentransport oder den Gütertransport handelt. Für eine stärkere Ausdifferenzierung der Schwellenwerte spricht, dass Regeln, die auf die jeweiligen Marktbedingungen abgestimmt sind, besser geeignet sind, Entscheidungsfehler zu verhindern. Um einen effektiven Schutz des Wettbewerbs zu gewährleisten, sind differenziertere Regeln daher zu bevorzugen.209 Zwar kommt den mit einem höheren Differenzierungsgrad einhergehenden Nachteilen im Zusammenhang mit De-minimis-Beihilfen besonderes Gewicht zu, da gerade in diesem Bereich eine einfache Prüfung der Freistellungsvoraussetzungen sichergestellt werden muss.210 Dies steht einer umfassenderen Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte jedoch nicht unbedingt entgegen. Es ist nicht erkennbar, dass die Anwendung der bereits existierenden marktspezifischen Regeln zu erheblichen Schwierigkeiten geführt hätte. Zudem könnten durch sachgerechte Erläuterungen zum Anwendungsbereich etwaige Unklarheiten ausgeräumt werden. Bei einer zukünftigen Überarbeitung wäre es daher empfehlenswert, eine stärkere Ausdifferenzierung der Schwellenwerte der De-minimis- Verordnung in Erwägung zu ziehen. Um hinsichtlich des Wettbewerbs ein hohes Schutzniveau zu erreichen, müssten die Schwellenwerte die Marktgegebenheiten allerdings möglichst genau widerspiegeln. Voraussetzung ist eine eingehende Untersuchung der Wettbewerbssituation auf den unterschiedlichen Märkten. Ob eine solche im Hinblick auf die gelten- Union auf De-minimis-Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor vom 27.06.2014, ABl. 2014 Nr. L 190/45. 209 Vgl. Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1060. 210 Vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 37. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 88 den Schwellenwerte durchgeführt worden ist, erscheint jedoch zweifelhaft.211 So begründet die Kommission ihre Zurückhaltung gegenüber spezifischen Regeln unter anderem damit, dass mit Ausnahme des Straßentransportsektors in Bezug auf den Wettbewerb keine Bedenken erhoben worden seien.212 Dies spricht eher gegen die Annahme, dass die Entscheidung für bestimmte Schwellenwerte auf Grundlage eingehender Untersuchungen von Marktstrukturen getroffen worden ist. Zweifel kommen auch in Anbetracht der in den Verordnungen gewählten Formulierungen auf, mit denen die Kommission die Schwellenwerte begründet. In der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 stellt sie auf eigene „Erfahrungen“ ab.213 In der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 wird die Beibehaltung des Schwellenwerts damit begründet, dass die Grenze „nach wie vor notwendig“ sei.214 Auch aus dem Arbeitspapier, in dem die Kommission verschiedene Optionen in tabellenartiger Form215 vergleicht, geht nicht hervor, ob die Entscheidung für eine bestimmte Option ökonomisch begründet ist. Im Hinblick auf einen wirkungsorientierten Ansatz grundsätzlich problematisch erschiene hingegen eine pauschale Erhöhung der Schwellenwerte, wie sie von der Kommission in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts erwogen worden ist. Während die Teilnehmer der öffentlichen Konsultation teilweise für eine Beibehaltung der Schwellenwerte,216 mehrheitlich aber für ihre 211 So auch Jaeger, WuW 2008, 1064, 1075, in Bezug auf die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006. 212 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 55: „[…] so far no particular competition concerns have been raised for other sectors.“. 213 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, Erwägungsgrund 8. 214 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013, Erwägungsgrund 3. 215 In Bezug auf den allgemeinen Schwellenwert vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 55, Tabelle 7. 216 Vgl. etwa Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, 05.06.2013, 1; Schweden, Stellungnahme, 15.05.2013, 1. § 2 De-minimis-Verordnung 89 Anhebung plädierten,217 entschied sich die Kommission dafür, den nach der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 gültigen allgemeinen Schwellenwert i. H. v. 200 000 € beizubehalten. Auf Vor- und Nachteile der Optionen ging die Kommission im Rahmen ihres Arbeitspapiers ein.218 Demnach stehe einer Erhöhung des allgemeinen Schwellenwerts auf 500 000 € entgegen, dass die Gefahr von Wettbewerbsverfälschungen dann nicht mehr ausgeschlossen werden könne.219 Dem ist im Ergebnis zuzustimmen. Der Betrag lässt zwar für sich genommen keine zuverlässigen Rückschlüsse auf die von einer Beihilfe ausgehenden Wettbewerbsverzerrungen zu. In Abhängigkeit von der jeweiligen Marktstruktur kann daher schon eine Beihilfe in geringer Höhe zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen.220 Um hinsichtlich des Wettbewerbs ein möglichst hohes Schutzniveau zu gewährleisten, erscheint es jedoch vorzugswürdig, zumindest Beihilfen mit höheren Beträgen auf Grundlage von differenzierteren Regeln zu überprüfen, die es ermöglichen, unterschiedliche Marktstrukturen besser zu berücksichtigen. Dies ist im Rahmen einer einfachen Per-se-Regel, die weitgehend sektorübergreifend zur Anwendung gelangt, nicht möglich.221 Zu Recht hat die Kommission auch auf die Gefahr geringerer Rechtssicherheit im Fall einer Erhöhung der Schwellenwerte hingewiesen.222 Nach der Rechtsprechung ist die Frage, ob eine Begünstigung mit einer Wettbewerbsverfälschung und einer zwischenstaat- 217 Vgl. etwa Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 14.05.2013, 4 f.; Ungarn, Stellungnahme zum ersten Entwurf, undatiert, 1. 218 Vgl. zu den Erwägungen der Kommission auch Sinnaeve, Eur. St. Aid L. Q., 2014, 261, 265 ff. 219 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 35, 55. 220 Nitsche/Heidhues, Study on methods to analyse the impact of State aid on competition, 2006, 109. 221 Vgl. Kapitel 2. 222 Vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 36, 55. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 90 lichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV verbunden ist, nicht davon abhängig, ob die Wirkungen spürbar sind, sodass selbst Maßnahmen mit relativ geringfügigen Beträgen grundsätzlich geeignet sind, den Beihilfetatbestand zu erfüllen.223 Wie sich die Gerichte in Anbetracht der bisherigen Rechtsprechung zu Art. 107 Abs. 1 AEUV im Fall höherer Schwellenwerte verhalten würden, lässt sich kaum abschätzen.224 Auch eine spürbare Entlastung für Kommission und Mitgliedstaaten wäre von einer Erhöhung der Schwellenwerte nicht zu erwarten. Die von der Kommission veröffentlichten Daten deuten darauf hin, dass die Mitgliedstaaten im Durchschnitt nur geringe Beihilfebeträge gewähren, nur selten die zulässigen Höchstbeträge ausreizen und die Zahl angemeldeter Beihilfen mit einem Umfang von bis zu 500 000 € sehr gering ist.225 Ebenfalls beibehalten wurden die Regeln, mit denen eine Einhaltung der Voraussetzungen der Verordnung sichergestellt werden soll. So stehen die Mitgliedstaaten auch nach der aktuellen Regelung vor der Wahl, die Einhaltung der Höchstbeträge entweder auf Grundlage einer Erklärung des jeweiligen Unternehmens zu überprüfen oder sich für die Einrichtung eines Zentralregisters zu entscheiden und die Rechtmäßigkeit auf Grundlage der dort gespeicherten Daten sicherzustellen. 223 Vgl. EuGH, Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959, Rn. 41 ff. (Belgien/Kommission); ebenso Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747, Rn. 81 (Altmark Trans u.a./Nahverkehrsgesellschaft Altmark); Rs. C-172/03, Slg. 2005, I-1627, Rn. 32 (Heiser/ Finanzamt Innsbruck); Rs. C-71/04, Slg. 2005, I-7419, Rn. 41, (Administración del Estado/Xunta de Galicia); EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Het Vlaamse Gewest, Rn. 46, 48 f. (Het Vlaamse Gewest/Kommission); Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 94, (CETM/Kommission). 224 Vgl. Berghofer, Eur. St. Aid L. Q., 2007, 11, 19 ff. für eine Diskussion dieser Problematik in Bezug auf die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006. 225 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 33 f. und 92 ff. Die dort genannten Zahlen erlauben allerdings nur eine grobe Einschätzung, da nicht alle Mitgliedstaaten Daten zu ihren De-minimis-Beihilfen zur Verfügung stellen konnten. § 2 De-minimis-Verordnung 91 Mit dieser Lösung weicht die Kommission von ihrer ursprünglichen Absicht ab, die Mitgliedstaaten zur Einrichtung eines Zentralregisters zu verpflichten.226 Noch der zweite Entwurf der Verordnung227 enthielt in Art. 6 Abs. 1 eine entsprechende Regelung mit einer Frist für die Einrichtung des Zentralregisters bis Ende 2015. Dies wurde von zahlreichen Teilnehmern der öffentlichen Konsultation kritisiert.228 Gegen eine solche Verpflichtung sprechen in erster Linie der erhebliche Aufwand und die hohen Kosten, die mit der Einrichtung eines Zentralregisters verbunden sind.229 Auch wenn diese Nachteile unzweifelhaft bestehen, überwiegt doch der Vorteil der auf einer verpflichtenden Einrichtung von Zentralregistern basierenden Überwachung von De-minimis-Beihilfen. Der Vorteil einer solchen Lösung besteht darin, dass sich auf diese Weise zuverlässiger sicherstellen lässt, dass De-minimis-Beihilfen im Einklang mit den Vorschriften gewährt werden.230 Aus einer Untersuchung des Europäischen Rechnungshofes folgt, dass das bislang von den meisten Mitgliedstaaten verwendete System der Überwachung auf Grundlage einer Erklärung des Begünstigten nicht geeignet ist, eine Einhaltung der zulässigen Höchstbeträge zu gewährleisten.231 Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass 226 Vgl. Sinnaeve, Eur. St. Aid L. Q., 2014, 261, 273 f. für eine Erläuterung der hinter dieser Entscheidung stehenden Erwägungen. 227 Europäische Kommission, Entwurf vom 17.07.2013, KOM (2013) 4448 draft. 228 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 06.09.2013, 8; Vereinigtes Königreich, Stellungnahme zum zweiten Entwurf, undatiert, 1; Schweden, Stellungnahme, 09.09.2013, 1; Ungarn, Stellungnahme zum zweiten Entwurf, undatiert, 2. 229 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 14.05.2013, 9; Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 06.09.2013, 8; Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, 05.06.2013, 1 f.; Vereinigtes Königreich, Stellungnahme zum zweiten Entwurf, undatiert, 1 f. 230 Vgl. Sinnaeve, Eur. St. Aid L. Q., 2014, 261, 273 f.; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 15.05.2013, 2. 231 Vgl. Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Rn. 25: „Mehrere Beihilfegeber gaben an, die Einhaltung der Obergrenze […] sei sehr Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 92 eine nicht unerhebliche Anzahl von De-minimis-Beihilfen in rechtswidriger Weise gewährt werden. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung Hintergrund Die Verordnung (EG) Nr. 800/2008 vom 6. August 2008232 trat, nach Veröffentlichung von drei Entwürfen und der Durchführung von Konsultationen, am 29. August 2008 in Kraft. Durch die Verordnung sollten die Mitgliedstaaten darin bestärkt werden, „die staatlichen Fördermittel auf Maßnahmen zu konzentrieren, die einen spürbaren Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit in Europa leisten.“ Die Regelung trage dazu bei, dass „[i]m Einklang mit den Zielvorgaben des Aktionsplans ,Staatliche Beihilfen‘ […] die Mitgliedstaaten die richtigen Arten von staatlichen Beihilfen schneller und einfacher gewähren können.“ Zudem werde der administrative Aufwand für Mitgliedstaaten, Begünstige und Kommission reduziert.233 In der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts schlug die Kommission eine Überarbeitung der Verordnung vor. Anschlie- ßend veröffentlichte sie zwei Entwürfe und führte Konsultationen durch. Die Verordnung (EU) Nr. 651/2014 vom 17. Juni 2014234 § 3 I. schwer zu kontrollieren und sie wüssten nicht genau, ob diese Obergrenze in der Regel eingehalten werde oder nicht.“ 232 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag vom 06.08.2008, ABl. 2008 Nr. L 214/3. 233 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 07.07.2008, IP/08/1110. 234 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 17.06.2014, ABl. 2014 Nr. L 187/1. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 93 trat schließlich am 1. Juli 2014 in Kraft. Die neue Regelung solle dazu ermutigen, „[staatliche] Ressourcen auf Maßnahmen zu konzentrieren, die der Förderung des Wirtschaftswachstums und der Schaffung von Arbeitsplätzen dienen.“ Sie stelle „ein zentrales Element der Modernisierung des EU-Beihilfenrechts“ dar.235 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 Anwendungsbereich Vorschriften zum Anwendungsbereich finden sich in Art. 1 der Verordnung. Art. 1 Abs. 1 enthält eine Aufzählung sämtlicher Beihilfegruppen, die in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen. Art. 1 Abs. 2 schließt Ausfuhrbeihilfen vom Anwendungsbereich aus. Art. 1 Abs. 3 bestimmt, dass Beihilfen für bestimmte Wirtschaftsbereiche wie etwa Fischerei und Landwirtschaft grundsätzlich vom Anwendungsbereich ausgeschlossen sind. Gemäß Art. 1 Abs. 5 gilt die Verordnung nicht in Bezug auf Ad-hoc-Beihilfen für große Unternehmen. Dies wird damit begründet, dass eine Anreizwirkung im Hinblick auf Beihilfen für große Unternehmen häufig nur schwer feststellbar sei, sodass die Kommission sich eine Untersuchung der Maßnahme vorbehalten möchte.236 Art. 1 Abs. 6 lit. a) schließt Beihilferegelungen vom Anwendungsbereich aus, die nicht ausdrücklich vorsehen, dass eine Gewährung von Beihilfen an ein Unternehmen, das einer Rückforderungsanordnung nicht nachgekommen ist, nicht in Betracht kommt. Nach Art. 1 Abs. 6 lit. b) gilt dasselbe für Ad-hoc- Beihilfen. Diese Ausnahmen sind auf die Rechtsprechung des EuGH237 zurückzuführen und sollten eine effektive Durchsetzung II. 1. 235 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 18.12.2013, IP/13/1281. 236 Vgl. Generaldirektion Wettbewerb, Second Memorandum on the revised draft general block exemption regulation, September 2007, Rn. 20; Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 32. 237 EuGH, Rs. C-355/95 P, Slg. 1997, I-2549, Rn. 25 ff, (Deggendorf/Kommission). Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 94 des Beihilferechts sicherstellen.238 Nach Art. 1 Abs. 6 lit. c) sind Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten vom Anwendungsbereich ausgeschlossen. Gemäß Art. 5 Abs. 1 kommt eine Freistellung zudem nur für „transparente Beihilfen“ in Betracht. Art. 5 enthält die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit Beihilfen, die in einer bestimmten Form gewährt werden, als transparent gelten. Schwellenwerte und Beihilfeintensitäten Art. 6 definiert die zulässigen Höchstbeträge, bei deren Überschreitung eine Freistellung ausgeschlossen ist. Diese betragen – beispielhaft – für Beihilfen im Bereich Forschung und Entwicklung im Fall von Grundlagenforschung 20 Mio. €, im Fall von industrieller Forschung 10 Mio. €, im Fall anderer Vorhaben 7,5 Mio. € und für Beihilfen für Investitionen zugunsten des Umweltschutzes 7,5 Mio. €, jeweils pro Unternehmen und Vorhaben. Die zulässigen Höchstbeträge für Beihilfen, die vor Inkrafttreten der Verordnung in den Anwendungsbereich einer Gruppenfreistellungsverordnung fielen, wurden zum Teil erhöht, wie etwa im Fall von Ausbildungsbeihilfen von 1 Mio. €239 auf 2 Mio. €240, oder im Fall von Beschäftigungsbeihilfen für behinderte Arbeitnehmer von 15 Mio. € in einem Dreijahreszeitraum241 auf 10 Mio. € pro Unternehmen und Jahr.242 Die Bestimmungen zu den zulässigen Intensitäten bezüglich der verschiedenen Beihilfegruppen finden sich in Art. 13 ff. 2. 238 Generaldirektion Wettbewerb, Second Memorandum on the revised draft general block exemption regulation, September 2007, Rn. 18. 239 Verordnung (EG) Nr. 68/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Ausbildungsbeihilfen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/20, Art. 5. 240 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Art. 6 Abs. 1 lit. g). 241 Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen vom 12.12.2002, ABl. 2002 Nr. L 337/3, Art. 9 Abs. 2. 242 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Art. 6 Abs. 1 lit. i). § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 95 Anreizwirkung Art. 8 Abs. 1 bestimmt, dass Beihilfen nur freigestellt werden können, wenn von ihnen eine Anreizwirkung ausgeht. Die Anforderungen, die an den Nachweis einer Anreizwirkung gestellt werden, unterscheiden sich, je nachdem ob es sich beim Begünstigten um ein KMU oder ein großes Unternehmen handelt. Im Fall einer Beihilfe zugunsten eines KMU geht die Kommission gemäß Art. 8 Abs. 2 von einer Anreizwirkung aus, „wenn der Beihilfeempfänger den Beihilfeantrag […] vor Beginn des Vorhabens oder der Tätigkeit gestellt hat.“ Wird die Beihilfe zugunsten eines großen Unternehmens gewährt, gelten gemäß Art. 8 Abs. 3 darüber hinausgehende Anforderungen: Das Unternehmen muss zusätzlich „in seinen Unterlagen“, in der Regel in Form eines Geschäftsplanes,243 gegenüber dem Mitgliedstaat darlegen, dass es durch die Beihilfe – im Vergleich zu einem Szenario ohne Beihilfe – zu erheblichen Steigerungen im Hinblick auf Umfang oder Reichweite des Vorhabens oder im Hinblick auf die von dem Begünstigten für das Vorhaben aufgewendeten Mittel kommen wird, dass das Vorhaben erheblich beschleunigt wird oder dass es im Fall regionaler Investitionsbeihilfen im jeweiligen Fördergebiet sonst nicht in der Form verwirklicht worden wäre. Transparenz und Überwachung Nach Art. 9 Abs. 1 müssen die Mitgliedstaaten innerhalb von 20 Arbeitstagen ab Inkrafttreten einer freigestellten Beihilferegelung oder Bewilligung einer freigestellten Ad-hoc-Maßnahme der Kommission eine Kurzbeschreibung übermitteln, welche im Amtsblatt und auf der Internetseite der Kommission veröffentlicht wird. Art. 9 Abs. 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Veröffentlichung des vollständigen Wortlauts der Maßnahme im Internet, zu dem 3. 4. 243 Generaldirektion Wettbewerb, Second Memorandum on the revised draft general block exemption regulation, September 2007, Rn. 38. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 96 während der Laufzeit der Maßnahme ein Zugang sichergestellt sein muss. Nach Art. 10 Abs. 1 unterliegen freigestellte Maßnahmen einer regelmäßigen Überprüfung durch die Kommission. Art. 10 Abs. 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Führung von Aufzeichnungen über freigestellte Maßnahmen, aus denen die Einhaltung der Voraussetzungen für eine Freistellung hervorgeht und die für eine Dauer von zehn Jahren aufzubewahren sind. Art. 10 Abs. 3 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten auf ein entsprechendes Ersuchen hin verpflichtet sind, der Kommission sämtliche zur Überprüfung der Anwendung der Verordnung erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Art. 11 regelt schließlich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anfertigung von Jahresberichten über die Anwendung der Verordnung. Verordnung (EU) Nr. 651/2014 Anwendungsbereich Im Hinblick auf den Anwendungsbereich kann zunächst auf die Ausführungen zur Verordnung (EG) Nr. 800/2008 verwiesen werden. Art. 1 der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 umfasst darüber hinaus eine Reihe zusätzlicher Beihilfegruppen. Hierzu gehören Beihilfen zur Bewältigung der Folgen bestimmter Naturkatastrophen, Sozialbeihilfen für die Personenbeförderung, Beihilfen für Breitbandinfrastrukturen, Beihilfen für Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes, Beihilfen für Sport- und Freizeitinfrastrukturen und Beihilfen für lokale Infrastrukturen. Nicht mehr vom Anwendungsbereich ausgeschlossen sind Ad-hoc-Beihilfen für große Unternehmen. III. 1. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 97 Schwellenwerte und Beihilfeintensitäten Die Schwellenwerte für die Anmeldung von Beihilfen finden sich in Art. 4. Diese wurden teilweise deutlich erhöht, so auch hinsichtlich der im Zusammenhang mit der Vorgängerregelung erwähnten Beihilfen im Bereich von Forschung und Entwicklung und im Bereich des Umweltschutzes. Die Grundlagenforschung darf nun mit bis zu 40 Mio. € gefördert werden, die industrielle Forschung mit bis zu 20 Mio. € und die experimentelle Entwicklung mit bis zu 15 Mio. €. Der Schwellenwert für Beihilfen für Investitionen zugunsten des Umweltschutzes wurde auf 15 Mio. € bzw. 20 Mio. € erhöht. Die Bestimmungen zu den maximal zulässigen Beihilfeintensitäten, die sich im dritten Kapitel der Verordnung finden, sehen im Vergleich zur Vorgängerregelung ebenfalls höhere Sätze vor. Anreizwirkung Die Anforderungen, die an den Nachweis einer Anreizwirkung gestellt werden, ergeben sich aus Art. 6. Nach Art. 6 Abs. 2 ist es grundsätzlich ausreichend, wenn ein schriftlicher Beihilfeantrag gestellt wird, bevor das Unternehmen mit den Arbeiten an dem Vorhaben beginnt. Dieser muss bestimmte Angaben zum Unternehmen und zum Vorhaben enthalten. Art. 6 Abs. 3 fordert darüber hinaus, dass das Unternehmen gegenüber dem Mitgliedstaat darlegt, dass durch die Beihilfe der Gegenstand des Vorhabens erweitert wird, die Gesamtausgaben des Unternehmens für das Vorhaben zunehmen, der Abschluss des Vorhabens beschleunigt wird oder, bei regionalen Investitionsbeihilfen, dass das Vorhaben in dem Gebiet sonst nicht verwirklicht würde oder nicht hinreichend rentabel wäre. Anders als in der Vorgängerregelung gelten diese gesteigerten Anforderungen jedoch nur für die zuvor vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgeschlossenen Ad-hoc-Beihilfen zugunsten großer Unternehmen. 2. 3. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 98 Transparenz und Überwachung Art. 9 stellt nunmehr höhere Anforderungen in Bezug auf die zu veröffentlichenden Informationen. Die Mitgliedstaaten sind demnach zur Einrichtung „einer ausführlichen Beihilfe-Website“ verpflichtet, die in einem standardisierten Format neben einer Kurzbeschreibung und dem vollen Wortlaut jeder freigestellten Maßnahme oder einem entsprechenden Link zu diesen Informationen für jede Einzelbeihilfe mit einem Betrag von über 500 000 € bestimmte zusätzliche Informationen enthalten muss, deren Umfang sich aus Art. 9 Abs. 1 lit. c) i. V. m. Anhang III der Verordnung ergibt. Diese umfassen unter anderem den Namen des Empfängers, die Art des Unternehmens, die Region und den Wirtschaftszweig des Unternehmens, die Beihilfehöhe, das Instrument und die Bewilligungsbehörde. Die Informationen müssen innerhalb von sechs Monaten veröffentlicht werden. Die Übergangsfrist für die Anwendung der Vorschrift beträgt zwei Jahre. Neu hinzugekommen ist zudem die Verpflichtung zur Evaluierung sogenannter umfangreicher Beihilferegelungen in Bezug auf bestimmte Beihilfegruppen.244 Stellungnahme Die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung weist im Vergleich zur De-minimis-Verordnung einen höheren Differenzierungsgrad auf. Wenngleich die Verordnung auf einem Per-se-Ansatz beruht 4. IV. 244 Spätestens 20 Arbeitstage nach Inkrafttreten einer Beihilferegelung, deren Mittelausstattung 150 Mio. € pro Jahr überschreitet, ist ein Evaluierungsplan bei der Kommission anzumelden, dessen Mindestangaben sich aus Art. 2 Abs. 16 ergeben. Solche Beihilferegelungen sind nach Art. 1 Abs. 2 lit. a zunächst nur für einen Zeitraum von sechs Monaten nach ihrem Inkrafttreten freigestellt, wenn nicht die Kommission den Evaluierungsplan genehmigt und eine Verlängerung der Freistellung beschließt; vgl. Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 8. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 99 und die Rechtsfolge daher weitgehend das Ergebnis von Vermutungen ist, finden sich auch Elemente einer Einzelfallbetrachtung. Als Ausfluss der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Kommission können vor allem zwei Aspekte identifiziert werden. Zum einen wird in Bezug auf bestimmte Beihilfegruppen der mit der Gewährung einer Beihilfe verbundene Eingriff in den Wettbewerb damit gerechtfertigt, dass die jeweiligen Märkte von Marktversagen betroffen seien und über die Marktkräfte daher kein effizientes Ergebnis erzielt werden könne. Auf das Konzept des Marktversagens stützt sich die Kommission etwa zur Rechtfertigung von Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation245, Risikokapitalbeihilfen246, Ausbildungsbeihilfen247 und Umweltschutzbeihilfen248. In Bezug auf andere Beihilfegruppen argumentiert die Kommission dagegen mit außerökonomischen Erwägungen, wie etwa bei Regionalbeihilfen249 und Beihilfen für die Beschäftigung benachteiligter oder behinderter Arbeitnehmer250. Um zu der Einschätzung gelangen zu können, dass eine Beihilfe hinsichtlich ihrer Wirkungen unbedenklich ist, reicht es jedoch nicht aus, dass das geförderte Vorhaben von Marktversagen betroffen ist. Darüber hinaus müsste sichergestellt sein, dass der Beihilfebetrag nicht über den Betrag hinausgeht, der erforderlich ist, um das anvisierte Marktversagen zu beheben, da ansonsten die Gefahr des Staatsversagens droht: Das Ziel eines effizienteren Marktergeb- 245 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 57; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 45. 246 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 56; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 43. 247 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 62; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 53. 248 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 45; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 55. 249 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 40; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 31. 250 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 64; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 54. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 100 nisses würde verfehlt werden, weil der Eingriff neue Ineffizienzen verursacht.251 Um den erforderlichen Betrag zu bestimmen, müsste versucht werden, das Ausmaß des jeweiligen Marktversagens zu bemessen. Diese Aufgabe stellt die Entscheidungsträger anerkanntermaßen vor große Herausforderungen, da die Informationslage über die Eigenschaften bestimmter Märkte oftmals unzureichend ist und sich die Auswirkungen eines Eingriffs daher nur schwierig exakt prognostizieren lassen.252 Ob die Kommission bei der Bestimmung der Schwellenwerte eine Bemessung des Ausmaßes der verschiedenen Formen von Marktversagen versucht hat und ob die Schwellenwerte den erforderlichen Betrag daher widerspiegeln, geht aus der Verordnung nicht eindeutig hervor. Da die Kommission in den Erwägungsgründen davon spricht, dass ihre bisherigen „Erfahrungen“ für die Bestimmung der Schwellenwerte maßgeblich gewesen seien,253 sind Zweifel angebracht. Es spricht mehr dafür, dass die Schwellenwerte nicht mit den Methoden eines wirkungsorientierten Ansatzes bestimmt worden sind, sondern auf pauschalen Einschätzungen der Kommission beruhen. Zum anderen äußert sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise darin, dass die Frage, ob eine Beihilfe Anreize zur Durchführung zusätzlicher Aktivitäten setzt, unter bestimmten Voraussetzungen anhand von Unterlagen des begünstigten Unternehmens beurteilt wird, aus denen hervorgehen muss, dass durch die Beihilfe in Bezug auf bestimmte Kennzahlen Zuwächse zu erwarten sind. Dieser Aspekt einer Einzelfallbetrachtung findet sich erstmals in der Verordnung (EG) Nr. 800/2008. Reichte es nach den Vorgängerregelungen unabhängig von der Größe des begünstigten Unter- 251 Vgl. Kapitel 2; Nitsche/Heidhues, Study on methods to analyse the impact of State aid on competition, 2006, 104 f., 112. 252 Vgl. Kapitel 2. 253 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 25; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 22. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 101 nehmens aus, wenn der Beihilfeantrag vor Beginn des Vorhabens gestellt wurde254, differenziert die Verordnung (EG) Nr. 800/2008 hinsichtlich des Prüfungsstandards je nachdem, ob es sich bei dem Begünstigten um ein KMU oder ein großes Unternehmen handelt. Im Fall einer Beihilfe zugunsten eines KMU unterstellte die Kommission wie in den Vorgängerregelungen eine Anreizwirkung, wenn der Beihilfeantrag vor Beginn des Vorhabens gestellt wurde. Sollte die Beihilfe dagegen zugunsten eines großen Unternehmens gewährt werden, war zusätzlich anhand von Unternehmensunterlagen darzulegen, dass durch die Beihilfe eine Verhaltensänderung zu erwarten ist. Während im Fall von KMU als Begünstigte bei der Prüfung der Anreizwirkung damit ausschließlich auf ein formales Kriterium abgestellt wurde, verlangte die Kommission im Fall von großen Unternehmen von den Mitgliedstaaten zudem eine Einschätzung der voraussichtlichen Wirkungen der Maßnahme. Diese zusätzliche Anforderung wurde im Rahmen der öffentlichen Konsultationen insbesondere aufgrund eines zu hohen Aufwands für die Beteiligten teilweise kritisiert.255 Für die Durchführung einer kontrafaktischen Analyse fehle es zudem in vielen Fällen an einer Vergleichbarkeit der Szenarien mit und ohne Gewährung der Beihilfe.256 254 Vgl. etwa Verordnung (EG) Nr. 1628/2006 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf regionale Investitionsbeihilfen der Mitgliedstaaten vom 24.10.2006, ABl. 2006 Nr. L 302/29, Art. 5 Abs. 1; Verordnung (EG) Nr. 70/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/33, Art. 7. 255 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Stellungnahme zum ersten Entwurf, undatiert, Rn. 29; Bundesverband der Deutschen Industrie, 26.09.2012, 4; die Notwendigkeit einer Angemessenheit zwischen der Höhe der Beihilfe und dem Prüfungsaufwand hervorhebend die Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, 13.09.2012, Rn. 27. 256 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Stellungnahme zum ersten Entwurf, undatiert, Rn. 29: „Tatsächlich lässt sich die kontrafaktische Situation oft sehr schwer mit dem För- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 102 Die aktuelle Verordnung (EU) Nr. 651/2014 sieht den höheren Prüfungsstandard nur noch in Bezug auf die vom Anwendungsbereich der Vorgängerregelung nicht umfassten Ad-hoc-Beihilfen für große Unternehmen vor. Diese Art von Beihilfen war vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 ausgeschlossen worden, weil die Kommission sich eine Prüfung der Anreizwirkung vorbehalten wollte.257 In den übrigen Fällen wird lediglich auf das formale Kriterium des Zeitpunkts der Antragsstellung abgestellt. Im Interesse eines möglichst hohen Schutzniveaus hinsichtlich des Wettbewerbs erscheint die Nutzung von Elementen einer Einzelfallbetrachtung im Rahmen von Regeln, die von den beihilfegewährenden Stellen selbst angewendet werden, problematisch. Zusätzlich zu den mit einem solchen Ansatz grundsätzlich verbundenen Nachteilen, insbesondere in Form einer geringeren Rechtssicherheit und eines höheren Verwaltungsaufwands, besteht die Problematik, dass die beihilfegewährenden Stellen im Unterschied zur Kommission ein eigenes Interesse daran haben, dass die Beihilfe dem Unternehmen gewährt wird.258 Die Gefahr, dass dieses Interesse das Ergebnis beeinflusst, ist umso größer, je umfangreicher die Tatsachengrundlage ist, die bei der Regelanwendung gewürdigt werden muss.259 Die Aufnahme von Ad-hoc-Beihilfen zugunsten großer Unternehmen in den Anwendungsbereich der Verordnung (EU) derszenario vergleichen, da sich ohne Förderung erhebliche Veränderungen in den jeweiligen Forschungsprojekten ergeben würden. Eher selten ist der Fall, dass Inhalt und Struktur ähnlich bleiben und lediglich der Umfang bzw. die Durchführungszeit eines Projekts marginal verändert wird.“ 257 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 32. 258 Vgl. von Wendland in: Von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 664 und Nowak in: Immenga/Mestmäcker, VO (EU) Nr. 651/2014, Rn. 23: „Doppelrolle“ der Behörde; Luja, Eur. St. Aid L. Q., 2012, 765, 765. 259 Vgl. dazu Kapitel 2 sowie von Wendland in: von der Groeben/Schwarze/ Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 597, der hinsichtlich der beihilfegewährenden Behörde einen „erhebliche[n] Spielraum bei der Beurteilung [der Anreizwirkung]“ feststellt. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 103 Nr. 651/2014 ist unter diesem Aspekt kritisch zu beurteilen. Wenn die Kommission die Frage des Vorliegens einer Anreizwirkung für so problematisch hält, dass sie diese für jeden Einzelfall sichergestellt wissen möchte, wäre es vorzugswürdig gewesen, solche Beihilfen weiterhin der Anmeldepflicht zu unterwerfen, anstatt die Prüfung der Anreizwirkung den Mitgliedstaaten zu überlassen. Gegen die Nutzung von Elementen einer Einzelfallbetrachtung in der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung sprechen auch die Ergebnisse der im Rahmen der Ex-post-Kontrolle durchgeführten stichprobenartigen Überwachung, nach denen Beihilfen nicht selten in rechtswidriger Weise gewährt worden sind.260 Die Tatsache, dass offenbar nicht wenige der auf Grundlage der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährten Beihilfen rechtswidrig sind, muss bei der Beurteilung der Tendenz zur Verlagerung der Verantwortlichkeit für die Beihilfekontrolle auf die Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. Das Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 führte für einen beträchtlichen Teil der Beihilfen zum Wegfall der Anmeldepflicht. Der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 unterfielen nach einer Analyse der Kommission, beruhend auf den Zahlen für das Jahr 2012, 32 % der Beihilfen im Verhältnis zum Gesamtbetrag und 58 % der Beihilfen im Verhältnis zur Gesamtzahl gewährter Beihilfen. Infolge der Freistellung weiterer Beihilfegruppen und der Erhöhung von Schwellenwerten und Beihilfeintensitäten schon bislang freigestellter Beihilfegruppen ging die Kommission davon aus, dass auf Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 diese Zahlen auf 67 % bzw. 71 % steigen. Einer ex-ante-Kontrolle durch die Kommission unterfallen demnach nur noch 10 % bzw. 14 % der Beihilfen.261 Zwar ist die hierdurch bewirkte Entlastung, die die Kommission in die Lage versetzt, sich stärker auf die besonders problemati- 260 Vgl. Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 21. 261 Europäische Kommission, Competition policy brief, State aid modernisation – a major revamp of EU State aid control, November 2014, 2. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 104 schen Beihilfen zu fokussieren, zu begrüßen.262 Auch die mit der Verlagerung der Verantwortlichkeit einhergehende Tendenz, den Schutz des Wettbewerbs überwiegend auf Grundlage differenzierter Regeln sicherzustellen und eine Einzelfallbetrachtung auf einen engen Anwendungsbereich zu beschränken, ist in Anbetracht der Vorteile einer solchen Herangehensweise, insbesondere in Form höherer Rechtssicherheit, geringeren Aufwands und einer geringeren Beeinflussbarkeit der Entscheidungsträger grundsätzlich positiv zu bewerten.263 Fraglich bleibt allerdings, ob es der Kommission gelingen wird, den schon bestehenden und sich durch die Ausweitung des Anwendungsbereichs potenziell noch verstärkenden Problemen in Bezug auf rechtswidrig gewährte Beihilfen wirksam entgegenzuwirken. Einen Schritt in die richtige Richtung stellen die höheren Anforderungen bezüglich der zu veröffentlichenden Informationen dar. Die Verpflichtung zur Veröffentlichung zusätzlicher Angaben im Fall von Einzelbeihilfen mit einem Betrag von über 500 000 € kann zu mehr Transparenz beitragen und ist daher positiv zu bewerten. Inwieweit eine höhere Transparenz i. V. m. der in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts angekündigten Ausweitung der Ex-post-Kontrolle ausreicht, um die Einhaltung der Freistellungsvoraussetzungen sicherzustellen, bleibt jedoch offen. 262 Vgl. Soltész, EuZW 2015, 127, 131: „Befreiungsschlag“ für die Kommission; EuZW 2015, 277, 278; Stöbener, EuZW 2014, 601, 601. 263 Vgl. Kapitel 2. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 105 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen Hintergrund Die Bedeutung der Risikokapitalmärkte für KMU hob der Europäische Rat in der Lissabon-Agenda ausdrücklich hervor.264 Die Kommission geht davon aus, dass die Nachfrage nach Risikokapital das Angebot übersteige, wodurch die Wachstumspläne von KMU, insbesondere von jungen, innovativen Unternehmen mit beträchtlichem Wachstumspotenzial, beeinträchtigt würden. Zur Mobilisierung von privatem Kapital seien staatliche Beihilfen daher, unter bestimmten Voraussetzungen, gerechtfertigt.265 Eine wichtige Rolle nimmt die Förderung von Risikokapital auch im Rahmen der Strategie 2020 der Kommission ein.266 In der Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital267 von 2001 legte die Kommission die Kriterien dar, nach denen sie überprüft, ob Risikokapitalbeihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.268 Nachdem die Kommission im Aktionsplan staatliche Beihilfen eine Überarbeitung der Mitteilung angekündigt hatte269, veröffentlichte sie im August 2006 die Leitlinien für Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen.270 Als Reaktion auf die § 4 I. 264 Vgl. Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon) vom 23.03. und 24.03.2000, Rn. 20. 265 Europäische Kommission, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen vom 18.08.2006, ABl. 2006 Nr. C 194/2, Abschnitt 1.1. 266 Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 25. 267 Europäische Kommission, Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital vom 21.08.2001, ABl. 2001 Nr. C 235/3. 268 Europäische Kommission, Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital vom 21.08.2001, ABl. 2001 Nr. C 235/3, Abschnitt VIII. 269 Vgl. Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 30. 270 Europäische Kommission, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Un- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 106 Finanz- und Wirtschaftskrise verabschiedete die Kommission im Januar 2009 eine Mitteilung271, durch die bestimmte Beschränkungen aus den Leitlinien zunächst vorübergehend angepasst wurden. Eine dauerhafte Anpassung erfolgte in Bezug auf bestimmte Beschränkungen durch eine Mitteilung272 aus dem Januar 2011. In der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts kündigte die Kommission eine Überarbeitung der Leitlinien an.273 Nach einer Durchführung von zwei öffentlichen Konsultationen veröffentlichte sie die Ergebnisse einer Untersuchung274 zu den Vor- und Nachteilen verschiedener Reformoptionen. Mit den Leitlinien für Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen275 trat am 1. Juli 2014 die aktuelle Regelung in Kraft. Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen (2006) Standardprüfung Nach den Leitlinien von 2006 werden Risikokapitalbeihilfen gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen, wenn sie im Einklang mit den Voraussetzungen aus Ab- II. 1. ternehmen vom 18.08.2006, ABl. 2006 Nr. C 194/2 (im Folgenden: Risikokapital-Leitlinien). 271 Europäische Kommission, Vorübergehender Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugang zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise vom 22.01.2009, ABl. 2009 Nr. C 16/1. 272 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission zur Änderung der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen vom 07.12.2010, ABl. 2010 Nr. C 329/4. 273 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 18 b). 274 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 6. 275 Europäische Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen vom 22.01.2014, ABl. 2014 Nr. C 19/4 (im Folgenden: Risikofinanzierungs-Leitlinien). § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 107 schnitt 4.3 stehen. Unter diesen Voraussetzungen sei sichergestellt, dass eine Anreizwirkung vorliege, die Maßnahme erforderlich und angemessen sei und die positiven gegenüber den negativen Auswirkungen überwiegen. Ausführungen zur Form der Beihilfen finden sich in Abschnitt 4.2. Geeignete Maßnahmen, um Investoren einen Anreiz zur Bereitstellung von Risikokapital zu bieten, seien demnach etwa die Errichtung von Investmentfonds mit staatlicher Beteiligung, die Stellung von Sicherheiten, durch die Anleger oder Investmentfonds gegen Verluste geschützt werden und steuerliche Anreize zur Vornahme von Risikokapitalinvestitionen.276 Der Umfang der geförderten Investitionstranchen darf höchstens 2,5 Mio. € pro Jahr und Zielunternehmen betragen.277 Für kleine Unternehmen und für mittlere Unternehmen in Fördergebieten muss sich die Beihilfe auf die Finanzierung bis zur Expansionsphase des Unternehmens beschränken. Für mittlere Unternehmen in Nicht-Fördergebieten gilt eine Beschränkung bis zur Start-up-Phase.278 Mindestens 70 % des Budgets der Maßnahme sind in Form von Beteiligungen oder beteiligungsähnlichen Finanzierungsinstrumenten bereitzustellen.279 Private Investoren sind zu mindestens 50 % an der Finanzierung der durch die Beihilfe geförderten Investitionen zu beteiligen. Im Fall von Maßnahmen zugunsten von KMU in Fördergebieten gilt eine Mindestgrenze von 30 %.280 Eine Reihe von Bedingungen soll zudem sicherstellen, dass Investitionsentschei- 276 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.2. 277 Vormals 1,5 Mio. €, Abschnitt 4.3.1 der Risikokapital-Leitlinien geändert mit Wirkung vom 01.01.2011 durch Mitteilung der Kommission zur Änderung der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen vom 07.12.2010, ABl. 2010 Nr. C 329/4. 278 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.2. 279 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.3. 280 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.4. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 108 dungen durch die Aussicht auf Gewinnerzielung motiviert sind,281 und die Verwaltung des Fonds an kaufmännischen Grundsätzen ausgerichtet ist.282 Eine Ausrichtung von Beihilfen auf bestimmte Sektoren ist zulässig.283 Abwägungsprüfung Die Leitlinien sehen vor, dass bestimmte Beihilfen, die nicht im Einklang mit allen Voraussetzungen aus Abschnitt 4 stehen, ausführlicher gewürdigt werden, da bei diesen das Risiko negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb größer sei. Abschnitt 5 enthält eine Darstellung der Kriterien, die die Kommission bei der Würdigung berücksichtigt. Positive Auswirkungen Marktversagen Zu den positiven Elementen, die im Rahmen der Abwägungsprüfung gewürdigt werden, gehört die Existenz von Marktversagen, das von den Mitgliedstaaten bei bestimmten Maßnahmen insbesondere durch unabhängige Analysen nachgewiesen werden muss.284 Diese Analysen enthalten unter anderem Informationen zur Anzahl der Unternehmensgründungen im betreffenden Sektor 2. a) aa) 281 Dies wird bejaht, wenn die Vorgaben im Hinblick auf die Beteiligung privater Investoren erfüllt sind und für jede Investition ein Geschäftsplan sowie eine realistische Ausstiegsstrategie existieren; vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitte 4.3.5 a)–c). 282 Davon wird ausgegangen, wenn zwischen Management und Investoren vertraglich vereinbart ist, dass die Vergütung des Managements gewinnabhängig erfolgt, private Investoren an den Entscheidungen beteiligt sind, das Management seine Handlungen an bewährten Verfahren ausrichtet und der Aufsicht einer Regulierungsbehörde unterliegt; vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitte 4.3.6 a)–c). 283 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.7. 284 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.1. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 109 und zur Anzahl und Investitionsstrategie der Risikokapitalanbieter.285 Beihilfen zugunsten von Unternehmen in Fördergebieten müssen zudem durch Nachweise begründet werden, die Aufschluss über die „regionalen Besonderheiten“ geben.286 Geeignetheit Eine Beihilfe wird als geeignetes Instrument angesehen, wenn der Mitgliedstaat mithilfe seiner Folgenabschätzungen darlegen kann, dass eine Beihilfe gegenüber nicht-selektiven Instrumenten vorteilhaft ist.287 Anreizwirkung Maßnahmen, die nicht im Einklang mit den Voraussetzungen von Abschnitt 4 stehen, werden im Hinblick auf ihre Anreizwirkung anhand weiterer Kriterien überprüft, die „verdeutlichen“ sollen, dass Investitionsentscheidungen durch die Aussicht auf Gewinnerzielung motiviert sind und die Verwaltung des Fonds an kaufmännischen Grundsätzen ausgerichtet ist.288 Positiv sei, wenn sich die Verwaltung aus „unabhängigen Fachleuten“ zusammensetze, die über relevante Erfahrungen und Kenntnisse verfügten, ein unabhängiger Investitionsausschuss existiere und das Volumen der Beihilfe ausreichend bemessen sei, um eine angemessene Streuung der Risiken zu ermöglichen und bei der Verwaltung von Größenvorteilen profitieren zu können. Im Hinblick auf „Seed-Kapital“289bb) cc) 285 Vgl. für die Würdigung der Ergebnisse einer solchen Analyse durch die Kommission Komm.-E. vom 12.05.2010, Fall N 406/2009, Deutschland, Risikokapitalregelung Clusterfonds Seed GmbH & Co. KG., Rn. 119 f; vgl. auch Komm.-E. vom 20.09.2011, Fall SA.32520 (2011/N), Deutschland, Risikokapitalregelung High-Tech Gründerfonds II, Rn. 52 f., 122 ff. 286 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.1. 287 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.2. 288 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.3. 289 „Für die Untersuchung, Ausreifung und Entwicklung einer Geschäftsidee vor der Start-up-Phase bereitgestellte Finanzmittel“, Abschnitt 2.2 e). Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 110 Beihilfen werde eine Beteiligung von „Business Angels“290 als positiv erachtet.291 Angemessenheit Durch den Prüfungspunkt der Angemessenheit soll sichergestellt werden, dass die Beihilfe in ihrer Höhe den zur Schaffung von Anreizen erforderlichen Betrag nicht übersteigt.292 Unangemessen sei eine Beihilfe jedenfalls dann, wenn keine Vorkehrungen getroffen würden, die eine Zahlung überhöhter Vergütungen ausschlössen, wenn das Risiko ausschließlich bei der öffentlichen Hand liege oder die Vorteile allein privaten Investoren zugute kämen. Für eine Angemessenheit der Beihilfe spreche es, wenn die Auswahl der Verwaltungsgesellschaft, des Managements oder der Investoren nach öffentlicher Ausschreibung erfolge.293 Negative Auswirkungen Nach Abschnitt 3.2 können Risikokapitalmaßnahmen auf Ebene der Investoren, der Fonds und der Zielunternehmen die tatbestandlichen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen. Auf diese Ebenen erstreckt sich auch die Prüfung möglicher negativer Auswirkungen. Während Beihilfen auf Ebene von Investoren und Fonds den Wettbewerb auf dem Risikokapitalmarkt verzerren könnten, seien bei Beihilfen auf dd) b) 290 „Vermögende Privatpersonen, die unmittelbar in neue aufstrebende, nicht börsennotierte Unternehmen investieren […] und ihre Erfahrungen an sie weitergeben. Im Gegenzug erhalten sie dafür […] Beteiligungen an dem Unternehmen, sind aber häufig auch bereit, das Unternehmen langfristig zu finanzieren.“ Abschnitt 2.2 s). 291 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitte 5.2.3.1–5.2.3.4. 292 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 1.3.5. 293 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.4. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 111 Ebene der Zielunternehmen negative Auswirkungen auf die jeweiligen Produktmärkte nicht auszuschließen.294 Verdrängungswirkung In Bezug auf den Risikokapitalmarkt bestehe die Gefahr, dass mögliche Investoren ihre Entscheidung von staatlicher Förderung abhängig machten und Anreize zur Tätigung von Investitionen verringert würden. Die Informationen, auf deren Grundlage die Kommission diese Gefahr beurteilt, betreffen etwa die Zahl der Risikokapitalfonds und deren Tätigkeitsbereiche, die Größe, die Entwicklungsphase und die Branche der Zielunternehmen und den Gesamtbetrag des für diese verfügbaren Risikokapitals.295 Sonstige Wettbewerbsverzerrungen Die Gefahr von Verfälschungen des Wettbewerbs auf den Produktmärkten schätze die Kommission aufgrund der in der Regel nicht bedeutenden Marktanteile der Zielunternehmen zwar als gering ein, jedoch könne der Wettbewerb beeinträchtigt werden, indem etwa ineffiziente Unternehmen oder Branchen gefördert würden, die ohne Beihilfen nicht überlebensfähig seien. Zur Beurteilung dieser Gefahr berücksichtigt die Kommission unter anderem Rentabilität und Konkursquote von Zielunternehmen und etwaige Überkapazitäten in den geförderten Sektoren.296 Leitlinien für Risikofinanzierungsbeihilfen (2014) Die aktuellen Leitlinien enthalten in Abschnitt 3 die Kriterien, anhand derer die Kommission die Vereinbarkeit anmeldepflichtiger aa) bb) III. 294 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.3. 295 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.3.1. 296 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.3.2. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 112 Beihilfen mit dem Binnenmarkt überprüft. Der Kriterienkatalog beruht auf einem aus sechs Schritten bestehenden und als „allgemeine Grundsätze“ bezeichneten Prüfungsschema. Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse Als allgemeines Ziel definieren die Leitlinien eine Verbesserung der Verfügbarkeit von Finanzmitteln für KMU in bestimmten Stadien ihrer Entwicklung sowie – im Unterschied zur Vorgängerregelung – für kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und für innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung, sofern diese sich vergleichbaren finanziellen Schwierigkeiten ausgesetzt sehen.297 Bei der Gestaltung einer Maßnahme müssen die Mitgliedstaaten unter Rückgriff auf „Leistungsindikatoren“ bestimmen, welche spezifischen Ziele zur Förderung des allgemeinen Ziels mit der Maßnahme verfolgt werden sollen. Zu diesen Indikatoren gehören der angestrebte Umfang der Investitionen seitens des Privatsektors, die voraussichtliche Anzahl der Zielunternehmen, die voraussichtliche Anzahl neuer Unternehmen, deren Gründung auf die Umsetzung der Maßnahme zurückzuführen ist und die voraussichtliche Anzahl der Arbeitsplätze, die in den Zielunternehmen entstehen.298 Erforderlichkeit Probleme im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Finanzmitteln sind nach Ansicht der Kommission kein allgemeines Phänomen, dem sich KMU ausgesetzt sehen. Vielmehr seien die Existenz, die Art und das Ausmaß von Marktversagen von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen abhängig.299 Daher müssten die Mitgliedstaaten auf Grundlage einer eingehenden Untersuchung der verfüg- 1. 2. 297 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 57; für die Begriffsbestimmungen vgl. Rn. 52 xxvii) und xviii). 298 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 58. 299 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 63. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 113 baren Finanzierungsquellen darlegen, dass gerade im Hinblick auf die Zielunternehmen der geplanten Maßnahme eine „Finanzierungslücke“ in einem zu beziffernden Umfang existiere.300 In den Leitlinien finden sich „Orientierungshilfen“, die über die in verschiedenen Konstellationen relevanten Kriterien Aufschluss geben.301 Geeignetheit Unter dem Prüfungspunkt „Geeignetheit“ untersucht die Kommission, ob die Entscheidung des Mitgliedstaats, auf das Instrument der Beihilfe in der konkreten Form zurückzugreifen, gerechtfertigt ist. Zum einen muss sich die Maßnahme gegenüber anderen politischen Instrumenten, die zur Korrektur des Marktversagens in Betracht gezogen werden können, als vorzugswürdig darstellen. Als Alternativen zum Instrument der Beihilfe benennen die Leitlinien etwa Regulierungsmaßnahmen mit entsprechender Zielrichtung und Beratungsdienste zur Unterstützung der Investitionsbereitschaft.302 Zum anderen muss sich eine bessere Eignung auch im Vergleich zu anderen Beihilfeinstrumenten feststellen lassen. In Bezug auf Finanzinstrumente, deren Bandbreite sich auf Beteiligungen, beteiligungsähnliche Investitionen, Darlehen und Garantien erstreckt, in Bezug auf steuerliche Instrumente und auf Beihilfen, die auf die Förderung von alternativen Handelsplattformen abzielen, enthalten die Leitlinien spezifische Kriterien, die die Kommission bei der Prüfung der Eignung der Maßnahmen berücksichtigt.303 Eine größere Flexibilität im Vergleich zur Vorgängerregelung gilt hinsichtlich des erforderlichen Mindestanteils privater Finanzmittel bei Beteiligungen und Krediten. Dieser erhöht sich mit 3. 300 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 64 f. 301 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 69 ff. 302 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 89 ff. 303 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 92 ff. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 114 zunehmendem Alter des Zielunternehmens und beträgt grundsätzlich zwischen 10 % und 60 %.304 Anreizwirkung Eine Anreizwirkung wird vermutet, wenn die Existenz von Marktversagen unter dem Prüfungspunkt „Erforderlichkeit“ bestätigt und eine sachgerechte Ausgestaltung der Beihilfe unter dem Prüfungspunkt „Geeignetheit“ bejaht werden konnte.305 Angemessenheit Im Hinblick auf die Kriterien, anhand derer sichergestellt werden soll, dass die Beihilfe auf das zur Schaffung von Anreizen erforderliche Minimum beschränkt ist, kann grundsätzlich auf die Vorgängerregelung verwiesen werden. Die Erläuterungen dieser Kriterien sind im Vergleich allerdings umfangreicher und weisen einen höheren Detailgrad auf.306 Negative Auswirkungen Im Hinblick auf die Prüfung der negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und zwischenstaatlichen Handel kann auf die Ausführungen zur Vorgängerregelung verwiesen werden, soweit es um die Frage geht, auf welchen Ebenen negative Auswirkungen nach Auffassung der Kommission grundsätzlich in Betracht zu ziehen sind. Unterschiede ergeben sich vor allem im Hinblick auf den Detailgrad der Darstellung. Konkreter ist die Darstellung insbesondere zu Wettbewerbsverfälschungen auf Ebene der Zielunternehmen, so etwa zur Problematik einer möglichen Erzeugung von Überkapazi- 4. 5. 6. 304 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 95 ff. 305 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 130 ff. 306 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 133 ff. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 115 täten oder zu „negativen Verlagerungseffekten“ aufgrund von Maßnahmen mit regionaler Ausrichtung.307 Stellungnahme Die Ankündigung der Kommission im Aktionsplan staatliche Beihilfen, in der Beihilfekontrolle verstärkt auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zurückzugreifen, hatte hinsichtlich der auf Risikokapitalbeihilfen anwendbaren Regeln keine grundlegenden Veränderungen zur Folge. Die Ursache ist darin zu sehen, dass die Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital von 2001 bereits in relativ ausführlicher Weise die Kriterien beschreibt, nach denen eine Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt beurteilt werden sollte und diese in Form von „positiven und negativen Faktoren“ formuliert.308 Auch dem Konzept des Marktversagens wird zur Rechtfertigung von Risikokapitalbeihilfen bereits eine große Bedeutung beigemessen.309 Eine Genehmigung wird grundsätzlich310 an die Voraussetzung geknüpft, dass die Mitgliedstaaten die Existenz von Marktversagen nachweisen.311 Die Kommission ging davon aus, dass die Mitteilung bereits die Grundsätze eines wirtschaftlichen Ansatzes enthält und charakterisierte die IV. 307 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 155 ff. 308 Vgl. Risikokapital-Mitteilung, Abschnitt VIII. 309 Vgl. Risikokapital-Mitteilung, Abschnitt VI.2: „[…] die Kommission [hat] anerkannt, dass die Unterstützung von Risikokapitalmaßnahmen durch öffentliche Finanzmittel auf Fälle beschränkt sein muss, in denen Marktversagen festgestellt worden ist.“. 310 Das Vorliegen von Marktversagen wurde unterstellt, wenn die einzelnen Investitionstranchen nicht mehr als 500 000 € betragen. In Fördergebieten nach Abs. 3 lit. c) galt dies bis zu einem Volumen von 750 000 € bzw. von 1 Mio. € in Fördergebieten nach Abs. 3 lit. a). 311 Risikokapital-Mitteilung, Abschnitt VI.5. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 116 Veränderungen durch die Leitlinien von 2006 dementsprechend lediglich als „Feinabstimmung“.312 Die Leitlinien von 2006 sehen zwei unterschiedliche Methoden zur Prüfung angemeldeter Beihilfen vor. Abschnitt 4 enthält die Kriterien der sogenannten Standardprüfung, durch die einerseits sichergestellt werden sollte, dass Beihilfen zur Behebung des Mangels an Risikokapital beitragen, andererseits negative Wirkungen begrenzt bleiben. Stand eine Beihilfe im Einklang mit sämtlichen Kriterien, unterstellte die Kommission, dass eine Abwägung zwischen positiven und negativen Wirkungen im Ergebnis positiv ausfallen würde. Die Vereinbarkeitsprüfung nach Abschnitt 4 basiert damit ausschließlich auf Per-se-Kriterien. Einen Entscheidungsspielraum, der es ermöglicht, die Wirkungen im Einzelfall festzustellen, sieht Abschnitt 4 nicht vor. In Bezug auf bestimmte Beihilfen, die nicht alle Voraussetzungen aus Abschnitt 4 erfüllen, sehen die Leitlinien eine ausführlichere Würdigung nach Maßgabe der Kriterien aus Abschnitt 5 vor, da die Kommission davon ausging, dass das von den betroffenen Beihilfen ausgehende Risiko für den Wettbewerb größer sei. Für die Beurteilung der von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Unterlagen behielt sich die Kommission einen Entscheidungsspielraum vor. Dieser sei „von den besonderen Umständen jedes einzelnen Falls“ abhängig.313 Die Bedeutung, die der Standardprüfung nach Abschnitt 4 in der Entscheidungspraxis zukam, war durch die Veröffentlichung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung im Jahr 2008 allerdings gesunken. Die Voraussetzungen einer Freistellung nach Art. 29 AGVO sind an die Voraussetzungen aus Abschnitt 4 der Leitlinien angelehnt, sodass für einen Teil der Beihilfen, die vor Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung einer 312 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 1.2. 313 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 117 Überprüfung nach Abschnitt 4 unterzogen worden wären, die Anmeldepflicht entfiel.314 Im Hinblick auf die Leitlinien von 2006 bleibt festzustellen, dass die von der Kommission intendierte „Feinabstimmung“ neben einer – mit einer gesteigerten Komplexität der Regelung einhergehenden – Differenzierung zwischen zwei sich in Bezug auf den Detailgrad der Würdigung unterscheidenden Prüfungsmethoden vor allem zu einem klarer strukturierten Kriterienkatalog und umfangreicheren Erläuterungen führte. Kritisch war nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung die mangelnde Abstimmung zwischen den Bestimmungen der beiden Beihilfeinstrumente zu sehen. Im Rahmen ihrer Folgenabschätzung stellte die Kommission insbesondere fest, dass der Rechtsrahmen für Risikokapitalbeihilfen zu unflexibel sei, um das in diesem Bereich existierende Marktversagen in angemessener Weise zu behandeln.315 Zudem müssten die Vereinbarkeitskriterien eindeutiger gefasst und der Rechtsrahmen vereinfacht werden.316 Unter dem Gesichtspunkt der Flexibilität stellen die Leitlinien von 2014 einen Fortschritt dar. So wurden sowohl die Bandbreite der zulässigen Finanzinstrumente – durch Wegfall des Erfordernisses, mindestens 70 % des Budgets in Form von Beteiligungen be- 314 Unterschiede zwischen Art. 29 AGVO und Abschnitt 4 der Leitlinien bestehen im Hinblick auf die Voraussetzungen an die Form der Beihilfe und an den Umfang der geförderten Investitionstranchen. Während nach Art. 29 Abs. 2 AGVO lediglich Beihilfen in Form von Beteiligungen an Investmentfonds von der Anmeldepflicht befreit werden konnten, umfasst Abschnitt 4.2 der Leitlinien zusätzlich eine Reihe anderer Maßnahmen. Art. 29 Abs. 3 AGVO sieht Investitionstranchen von bis zu 1,5 Mio. € vor, wohingegen nach Abschnitt 4.3.1 der Leitlinien ein Umfang von bis zu 2,5 Mio. € als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird. 315 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 6, 25. 316 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 6, 26. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 118 reitzustellen – als auch der beihilfefähigen Zielunternehmen erweitert. Zudem tragen auch die Anpassungen in Bezug auf den erforderlichen Mindestanteil privater Finanzmittel bei Beteiligungen und Krediten zu mehr Flexibilität bei. Auch unter dem Gesichtspunkt der Vereinfachung konnten Fortschritte erzielt werden. Im Gegensatz zur Vorgängerregelung wird auf die Durchführung einer vorgeschalteten oberflächlicheren Standardprüfung zur Identifikation der potentiell problematischen und zur schnelleren Genehmigung der potentiell weniger problematischen Beihilfen nunmehr verzichtet, sodass sämtliche angemeldeten Beihilfen auf Grundlage einer einheitlichen Methodik überprüft werden. Der Umgang mit den Beihilferegeln wird für die Beteiligten auch dadurch vereinfacht, dass die zuvor nicht kohärenten Bestimmungen von Leitlinien und allgemeiner Gruppenfreistellungsverordnung nun in vollem Umfang aufeinander abgestimmt sind. Hervorzuheben ist zudem der erheblich gesteigerte Umfang des Kriterienkatalogs. Diese Entwicklung lässt sich teilweise durch den erweiterten Anwendungsbereich der Leitlinien erklären. Ursächlich ist jedoch auch, dass die Kriterien nun wesentlich ausführlicher erläutert werden. Damit einher geht eine im Vergleich zur Vorgängerregelung bessere Nachvollziehbarkeit der Kriterien. Vor dem Hintergrund, dass die mit einer Einzelfallbetrachtung verbundenen Entscheidungsspielräume den Beteiligten eine Prognose des Ergebnisses grundsätzlich erschweren, ist diese Entwicklung positiv zu bewerten. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 119 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation Hintergrund Die Bedeutung, die Forschung, Entwicklung und Innovation im Rahmen der Unionspolitik beigemessen werden soll, geht aus Art. 179 Abs. 1 AEUV hervor. Demnach ist es Ziel der Union, „ihre wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen […] zu stärken, […] die Entwicklung ihrer Wettbewerbsfähigkeit einschließlich der ihrer Industrie zu fördern sowie alle Forschungsmaßnahmen zu unterstützen, die aufgrund anderer Kapitel der Verträge für erforderlich gehalten werden.“ Der Europäische Rat machte seine positive Haltung zu Beihilfen in diesem Bereich im März 2000 in Lissabon deutlich, als er forderte, die Förderung vertikaler Ziele „auf Querschnittsaufgaben von gemeinschaftlichem Interesse, wie z.B. […] Forschung“ zu verlagern.317 Konkreter äußerte sich der Europäische Rat im März 2002 in Barcelona. Um mit den Konkurrenten gleichzuziehen, sei es notwendig, „die F&E- sowie die Innovations-Bemühungen in der Union insgesamt erheblich zu verstärken“. Ziel sei es, die Investitionen in diesem Bereich bis zum Jahr 2010 auf etwa 3 % des Bruttoinlandsprodukts zu steigern.318 Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation319 trat am 1. Januar 2007 in Kraft und löste den Gemeinschaftsrahmen für staatliche For- § 5 I. 317 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon) vom 23.03. und 24.03.2000, Rn. 17. 318 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Barcelona) vom 15.03. und 16.03.2002, Teil I, Rn. 47. 319 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation vom 30.12.2006, ABl. 2006 Nr. C 323/1 (im Folgenden: FuEuI-Gemeinschaftsrahmen). Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 120 schungs- und Entwicklungsbeihilfen320 von 1996 ab. Als Ursachen für die Existenz von Marktversagen in diesem Bereich identifiziert die Kommission darin positive externe Effekte und die allgemeine Verfügbarkeit von Erkenntnissen aus der Grundlagenforschung aufgrund von „Wissens-Spillover“, asymmetrische Informationen und Koordinierungsprobleme.321 Im Rahmen der Strategie 2020 betrachtet die Kommission die Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation als eines ihrer Leitziele322 und bekräftigt das Ziel von 3 % des Bruttoinlandsprodukts323. Nachdem die Kommission in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts eine Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens angekündigt hatte,324 veröffentlichte sie nach zwei öffentlichen Konsultationen die Ergebnisse einer Untersuchung zu den Auswirkungen verschiedener Reformoptionen in Form eines Arbeitspapiers325. Mit dem Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Ent- 320 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungsund Entwicklungsbeihilfen vom 17.02.1996, ABl. 1996 Nr. C 45/5; geändert durch Mitteilung der Kommission vom 13.02.1998, ABl. 1998 Nr. C 48/2; verlängert bis zum 30.06.2002 durch Mitteilung der Kommission vom 10.03.2001, ABl. 2001 Nr. C 78/24; verlängert bis zum 31.12.2005 durch Mitteilung der Kommission vom 08.05.2002, ABl. 2002 Nr. C 111/3; verlängert bis zum 31.12.2006 durch Mitteilung der Kommission vom 08.12.2005, ABl 2005 Nr. C 310/10. 321 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 1.3.2. 322 Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 3. 323 Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 13. 324 Vgl. Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 18 b). 325 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 163. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 121 wicklung und Innovation326 trat am 1. Juli 2014 die aktuelle Regelung in Kraft. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen (2007) Standardprüfung Der Gemeinschaftsrahmen sieht vor, dass Beihilfen gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie die Voraussetzungen von Abschnitt 5 erfüllen, eine Anreizwirkung entsprechend den Anforderungen von Abschnitt 6 aufweisen und nicht zu den in Abschnitt 7.1 genannten Maßnahmen gehören, die aufgrund ihres hohen Beihilfebetrages in den Anwendungsbereich der Abwägungsprüfung fallen. Voraussetzungen von Abschnitt 5 In Bezug auf Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben bestimmt Abschnitt 5, dass sich die von der Beihilfe betroffenen Teile des Vorhabens den drei Kategorien Grundlagenforschung, industrielle Forschung oder experimentelle Entwicklung zuordnen lassen müssen.327 Grundsätzlich liegen die Höchstintensitäten bezüglich der förderfähigen Kosten328 für Vorhaben aus der Grundlagenforschung bei 100 %, für Vorhaben aus der industriellen Forschung bei 50 % und für Vorhaben aus der experimentellen Entwicklung bei 25 %.329 Unter bestimmten Voraussetzungen sind Aufschläge zuläs- II. 1. a) 326 Europäische Kommission, Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation vom 27.06.2014, ABl. 2014 Nr. C 198/1 (im Folgenden: FuEuI-Unionsrahmen). 327 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.1. 328 Vgl. zu den förderfähigen Kosten FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.4. 329 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.2. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 122 sig.330 Besondere Bestimmungen gelten in Bezug auf rückzahlbare Vorschüsse und fiskalische Maßnahmen.331 Außerdem enthält Abschnitt 5 neben Kriterien für Beihilfen für technische Durchführbarkeitsstudien332 auch Kriterien für Beihilfen für innovative Vorhaben, welche in sechs Kategorien mit jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen untergliedert sind.333 Im Hinblick auf die Einzelheiten wird auf den Gemeinschaftsrahmen verwiesen. Voraussetzungen von Abschnitt 6 Abschnitt 6 beschreibt die Voraussetzungen an den Nachweis einer Anreizwirkung. Demnach ist eine Anreizwirkung von vornherein ausgeschlossen, wenn der Begünstigte das Vorhaben zum Zeitpunkt der Einreichung des Beihilfeantrags bereits begonnen hat. Hat der Begünstigte das Vorhaben noch nicht begonnen, wird eine Anreizwirkung in bestimmten Fällen vermutet.334 In den übrigen b) 330 So gelten Höchstintensitäten von 60 % bzw. 70 % im Fall der industriellen Forschung und von 35 % bzw. 45 % im Fall der experimentellen Entwicklung, wenn es sich bei dem Begünstigten um ein mittleres bzw. um ein kleines Unternehmen handelt. Eine Ausnahmeregel stellt die sogenannte Entsprechungsklausel dar. Werden in einem Drittstaat ansässigen Wettbewerbern für vergleichbare Vorhaben Beihilfen höherer Intensität gewährt, so darf die Intensität entsprechend angepasst werden; FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.7. 331 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitte 5.1.5 und 5.1.6. 332 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.2. 333 Es handelt sich dabei um Beihilfen im Zusammenhang mit der Erlangung gewerblicher Schutzrechte, Beihilfen zugunsten junger innovativer Unternehmen, Beihilfen zur Förderung von Innovationen im Dienstleistungssektor, Beihilfen für innovationsunterstützende Dienstleistungen, Beihilfen für das Ausleihen hochqualifizierter Mitarbeiter und Beihilfen für Innovationskerne; vgl. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitte 5.3 – 5.8. 334 Diese Vermutung gilt für Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben sowie für Durchführbarkeitsstudien an KMU mit einem Betrag von weniger als 7,5 Mio. €, Beihilfen für die Kosten im Zusammenhang mit gewerblichen Schutzrechten an KMU, Beihilfen an junge innovative Unternehmen, § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 123 Fällen sieht Abschnitt 6 vor, dass eine Anreizwirkung vom Mitgliedstaat positiv nachgewiesen werden muss, indem dieser auf Grundlage einer kontrafaktischen Analyse darlegt, dass im Hinblick auf Faktoren wie Projektumfang und -reichweite, Dauer des Vorhabens oder Umfang der Aufwendungen für FuEuI erhebliche Veränderungen zu erwarten sind.335 Daneben enthält der Gemeinschaftsrahmen in Abschnitt 4 einen eigenen Kriterienkatalog für die Prüfung von Beihilfen zur Förderung von Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV.336 Abwägungsprüfung Nach Abschnitt 7.1 sind Beihilfen, bei denen die Kommission aufgrund eines höheren Betrages337 ein größeres Risiko für den Wettbewerb vermutet, einer über die Voraussetzungen der Abschnitte 5 und 6 hinausgehenden Würdigung nach Maßgabe der Kriterien der Abschnitte 7.3 und 7.4 zu unterziehen. 2. Beihilfen für innovationsunterstützende Dienstleistungen und Beihilfen für das Ausleihen hochqualifizierter Mitarbeiter an KMU. 335 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 6. 336 Nachzuweisen ist insbesondere, dass das Vorhaben zu deutlichen Fortschritten bei der Realisierung von Gemeinschaftszielen führt, die sich nicht nur auf die durchführenden Mitgliedstaaten auswirken, „sondern […] auf die gesamte Gemeinschaft“, die Beihilfe notwendig ist, eine Anreizwirkung aufweist und das Vorhaben mit beträchtlichen Risiken einhergeht. 337 Genannt werden Schwellenwerte für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben und für Durchführbarkeitsstudien von 20 Mio. €, wenn das Vorhaben überwiegend der Grundlagenforschung zuzuordnen ist, von 10 Mio. €, wenn das Vorhaben überwiegend der industriellen Forschung zuzuordnen ist, und von 7,5 Mio. € in sonstigen Fällen. Für die Förderung von Innovationen im Dienstleistungssektor und von Innovationskernen gelten Schwellenwerte von jeweils 5 Mio. €. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 124 Positive Auswirkungen Marktversagen Im Rahmen der Prüfung der positiven Auswirkungen wird zunächst untersucht, ob der jeweilige Markt von Marktversagen betroffen ist. Wenn „Wissens-Spillover“ in Betracht kommt, sind das voraussichtliche Ausmaß der Verbreitung von Informationen, die Besonderheit der Erkenntnisse und die Frage, ob die Erkenntnisse durch das Recht am geistigen Eigentum geschützt werden können, für die Beurteilung von Bedeutung. Die Komplexität des Vorhabens, das mit dem Vorhaben verbundene Risiko und die Abhängigkeit von externer Finanzierung werden eingeschätzt, um zu beurteilen, ob asymmetrische Informationen ein ineffizientes Marktergebnis verursachen.338 Zur Beurteilung möglicher Koordinierungsprobleme werden insbesondere die Zahl der kooperierenden Unternehmen und die Frage, ob diese unterschiedliche Interessen verfolgen, berücksichtigt. Bei Beihilfen für Vorhaben in Fördergebieten müssen zusätzliche Nachweise erbracht werden, die stärkeres Marktversagen aufgrund der besonderen Eigenschaften des betreffenden Gebietes belegen.339340 Geeignetheit Eine Beihilfe wird als geeignetes Instrument betrachtet, wenn der Mitgliedstaat auf Grundlage von Folgenabschätzungen darlegen a) aa) bb) 338 Zur Prüfung von Marktversagen wegen asymmetrischer Informationen vgl. etwa Komm.-E. vom 11.03.2008, Fall N 195/2007, Deutschland, FuE- Einzelbeihilfe für Rolls-Royce Deutschland – Entwicklungsprojekt BR725, Abschnitt 5.1.1., Rn. 92 – 97. 339 Zu den Anforderungen bei Marktversagen in Fördergebieten vgl. etwa Komm.-E. vom 11.03.2008, Fall N 195/2007, Deutschland, FuE-Einzelbeihilfe für Rolls-Royce Deutschland – Entwicklungsprojekt BR725, Abschnitt 5.1.2., Rn. 98 – 101. 340 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.1. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 125 kann, dass eine Beihilfe gegenüber nicht-selektiven Instrumenten vorteilhaft ist.341 Anreizwirkung Fällt eine Beihilfe in den Anwendungsbereich der Abwägungsprüfung, so gelten an den Nachweis der Anreizwirkung gesteigerte Anforderungen. Zusätzlich zu den in Abschnitt 6 genannten Kriterien muss der Mitgliedstaat die mit der Beihilfe angestrebte Verhaltens- änderung präzise beschreiben und durch eine kontrafaktische Analyse untermauern. Als positive Faktoren nennt der Gemeinschaftsrahmen eine geringe Rentabilität des Vorhabens, hohe Anfangsinvestitionen i. V. m. sehr späten Einnahmen, ein hohes Risiko und eine beständige Überwachung bzw. Erfolgskontrolle.342 Verhältnismäßigkeit Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit wird untersucht, ob die Beihilfe auf das Minimum begrenzt ist, das für eine rentable Durchführung des Vorhabens erforderlich ist.343 Dies wird dann angenommen, wenn anhand von Unternehmensunterlagen nachgewiesen werden kann, dass die erforderliche Mindestrendite nicht überschritten wird.344 Wegen des potentiell kostensparenden Effekts wird positiv berücksichtigt, wenn das geförderte Vorhaben im Fall mehrerer Interessenten öffentlich ausgeschrieben und auf Grundlage objektiver und transparenter Kriterien vergeben worden ist.345 cc) dd) 341 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.2. 342 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.3. 343 Vgl. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.4. 344 Vgl. Komm.-E. vom 26.01.2011, Fall SA.30169 (N 3/2010), Spanien, State loan for R&D to AERNNOVA, Rn. 113, 84 ff; Komm.-E. vom 23.02.2011, Fall SA.30282 (N 204/2010), Schweden, R&D aid to Volvo Aero for Trent XWB ICC, Rn. 122, 84 ff. 345 Vgl. Komm.-E. vom 9.11.2011, Fall SA.32263 (2011/N), Schweden, Aid for the development of a demonstration plant for wave energy, Rn. 77 f. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 126 Negative Auswirkungen Nach Abschnitt 7.4 sind negative Auswirkungen sowohl auf den Wettbewerb für Tätigkeiten im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation als auch auf den Wettbewerb auf den Produktmärkten denkbar, wobei die Kommission den Schwerpunkt der Untersuchung auf die die Produktmärkte betreffenden Auswirkungen legt. Diese können in einer Verdrängungswirkung durch die Verzerrung von Investitionsanreizen, einer Bestätigung von Marktmacht und einer Förderung ineffizienter Marktstrukturen bestehen. Insbesondere dann, wenn Wettbewerber durch Beihilfen verdrängt werden, hält die Kommission auch negative Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel für möglich.346 Verzerrung von Investitionsanreizen Die Kommission führt aus, dass Beihilfen in Bezug auf Wettbewerber eine verdrängende Wirkung erzeugen könnten, weil ein Erfolg der geförderten Tätigkeit und damit eine bessere Positionierung des Begünstigten auf den späteren Produktmärkten durch die Förderung wahrscheinlicher werde. Dies senke für Wettbewerber die Anreize zur Durchführung von FuEuI-Vorhaben. Als Kriterien für die Beurteilung dieses Risikos nennt der Gemeinschaftsrahmen unter anderem die Höhe des Beihilfebetrags, die Marktnähe der geförderten Tätigkeit, die Anforderungen an die Bewilligung der Beihilfe, das Bestehen von Marktaustrittsschranken, wovon die Kommission insbesondere dann ausgeht, wenn die Vorhaben in dem Bereich typischerweise erhebliche Anfangsinvestitionen und eine langfristige Bindung der Unternehmen erfordern347, den Differenzierungsgrad der späteren Produkte, den die Kommission etwa im Fall einer Bindung der Produkte an spezifische Standards und b) aa) 346 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4. 347 Vgl. Komm.-E. vom 15.12.2009, Fälle N 296/2009 und N 297/2009, Deutschland, F2F und Airducts, Abschnitt 5.2.4.6., Rn. 166. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 127 Technologien als höher einschätzt,348 und die Wettbewerbsintensität.349 Bestätigung von Marktmacht Gegenstand dieses Prüfungspunktes ist die Frage, ob der Begünstigte Marktmacht350 ausübt und ob sich diese durch die Beihilfe verstärkt, wobei die Gefahren für den Wettbewerb als gering eingeschätzt werden, wenn der Marktanteil des Begünstigten weniger als 25 % beträgt und bei einer Marktkonzentration von weniger als 2000 HHI351. Als Kriterien zur Beurteilung des Risikos nennt der Gemeinschaftsrahmen neben den Marktanteilen des Begünstigten auf den von der Beihilfe betroffenen Produktmärkten insbesondere die Höhe der Markteintrittsschranken und die Frage, ob die bestehende Marktmacht durch eine starke Position der Nachfrageseite ausgeglichen wird.352 Förderung ineffizienter Marktstrukturen Die Gefahr einer Förderung ineffizienter Marktstrukturen besteht nach dem Gemeinschaftsrahmen dann, wenn die betroffenen Märkte Überkapazitäten aufweisen, stagnieren oder es sich um „sensitive Sektoren“ handelt, wohingegen auf Wachstumsziele ausgerichtete Beihilfen diesbezüglich als weniger problematisch erachtet werden.353 bb) cc) 348 Komm.-E. vom 15.12.2009, Fälle N 296/2009 und N 297/2009, Deutschland, F2F und Airducts, Abschnitt 5.2.4.6., Rn. 168. 349 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.1. 350 „[D]as Vermögen, die Marktpreise, die Produktion, die Vielfalt oder Qualität von Waren und Dienstleistungen und sonstige Parameter des Wettbewerbs über einen erheblichen Zeitraum zum Nachteil der Verbraucher zu beeinflussen“; FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.2. 351 Herfindahl-Hirschmann-Index 352 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.2. 353 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.3. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 128 FuEuI-Unionsrahmen (2014) Die Vereinbarkeitskriterien für die Prüfung anmeldepflichtiger Beihilfen finden sich in Abschnitt 4. Diese beruhen – wie im Fall der aktuellen Leitlinien für Risikofinanzierungsbeihilfen – auf den „allgemeinen Grundsätzen“. Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse Die Mitgliedstaaten können nachweisen, dass die Beihilfe zu einem höheren Niveau von FuEuI beiträgt, indem sie Steigerungen im Hinblick auf Umfang und Reichweite des Projekts, einen schnelleren Projektabschluss oder eine Erhöhung der Gesamtausgaben des Begünstigten für FuEuI darlegen oder sich auf „andere relevante quantitative oder qualitative Kriterien“ stützen. Das Vorliegen dieser Voraussetzung wird hingegen vermutet, wenn das Vorhaben auch von der Europäischen Union gefördert wird.354 Erforderlichkeit Unter dem Prüfungspunkt „Erforderlichkeit“ untersucht die Kommission, ob das Vorhaben von Marktversagen betroffen ist. In Bezug auf die Kriterien, die sie für die Beurteilung der verschiedenen Formen von Marktversagen heranzieht, kann auf die Ausführungen zum Gemeinschaftsrahmen von 2007 verwiesen werden. Auch in Bezug auf diesen Prüfungspunkt gilt nunmehr eine positive Vermutung, wenn das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird. Eine negative Vermutung gilt dagegen, wenn vergleichbare Vorhaben in der Europäischen Union auch ohne Förderung realisiert werden.355 III. 1. 2. 354 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 42 ff. 355 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 48 ff. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 129 Geeignetheit Die Prüfung der Geeignetheit beinhaltet zwei Elemente. Zum einen muss sich das Instrument der staatlichen Beihilfe als geeigneter im Vergleich zu alternativen Instrumenten darstellen, die zur Förderung von FuEuI in Betracht kommen. Zum anderen muss gewährleistet sein, dass das gewählte Beihilfeinstrument im Vergleich zu alternativen Beihilfeinstrumenten geeigneter ist. Entscheidet sich der Mitgliedstaat für wettbewerblich problematischere Beihilfeinstrumente wie etwa direkte Zuschüsse, so muss er darlegen, warum Beihilfeinstrumente, die hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb weniger Bedenken begegnen, in Bezug auf das zu korrigierende Marktversagen eine geringere Eignung aufweisen. Vermutet wird die Eignung, wenn das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird.356 Anreizwirkung Die Kriterien, die zur Beurteilung einer Anreizwirkung verwendet werden, entsprechen denen aus dem Gemeinschaftsrahmen von 2007. Die Mitgliedstaaten werden nunmehr auch zur Vorlage sektorspezifischer Daten aufgefordert, um der Kommission eine Prüfung der Objektivität der vorgelegten unternehmensspezifischen Daten zu erleichtern.357 Angemessenheit Wie nach dem Gemeinschaftsrahmen von 2007 gilt eine Beihilfe dann als angemessen, wenn sie zum einen das „erforderliche Minimum“ nicht überschreitet und zum anderen bestimmte Beihilfehöchstintensitäten einhält. Mit dem Unionsrahmen wurden jedoch in Bezug auf beide Elemente Neuerungen eingeführt. 3. 4. 5. 356 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 56 ff. 357 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 62 ff., insb. Rn. 68 f. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 130 Das „erforderliche Minimum“ wird grundsätzlich in dem Betrag gesehen, der erforderlich ist, um eine Rentabilität358 des Vorhabens unter Berücksichtigung aller voraussichtlichen Kosten und Nutzen sicherzustellen. Im Unterschied zum Gemeinschaftsrahmen von 2007 wird in Fällen, in denen festgestellt werden kann, dass der Begünstigte in einem kontrafaktischen Szenario, d.h. bei Nichtgewährung der Beihilfe, ein anderes Vorhaben realisieren würde, das „erforderliche Minimum“ auf Grundlage der Nettomehrkosten359 definiert, die durch das geförderte Vorhaben im Vergleich zu dem in dem kontrafaktischen Szenario realisierten Vorhaben verursacht werden. Die zulässigen Beihilfeintensitäten wurden teilweise erhöht,360 die Höchstintensitäten für Innovationsbeihilfen, hinsichtlich derer die Vorgängerregelung noch zwischen sechs Kategorien mit jeweils unterschiedlichen Anforderungen differenzierte, weitgehend vereinheitlicht.361 Negative Auswirkungen Im Hinblick auf die Kriterien, die die Kommission zur Beurteilung möglicher Wettbewerbsverfälschungen auf den Produktmärkten verwendet, kann auf die Vorgängerregelung verwiesen werden. 6. 358 Vgl. zu den für die Einschätzung der Rentabilität relevanten Größen FuEuI- Unionsrahmen, Rn. 87. 359 Zum Begriff FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 88: „Zur Ermittlung […] vergleicht die Kommission den erwarteten Kapitalwert der Investition in das geförderte Vorhaben mit dem des kontrafaktischen Vorhabens“. 360 Diese ergeben sich grundsätzlich aus Anhang II. Soweit sich bei Beihilfen für Forschung und Entwicklung und für Investitionen in Forschungsinfrastrukturen nachweisen lässt, dass die Beihilfe nicht über das „erforderliche Minimum“ hinausgeht, dürfen die in Anhang II genannten Beihilfeintensitäten überschritten werden, im Fall der industriellen Forschung und der experimentellen Entwicklung auf bis zu 60 % bei großen Unternehmen, auf bis zu 70 % bei mittleren Unternehmen und auf bis zu 80 % bei kleinen Unternehmen; FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 89. 361 Vgl. für die Einzelheiten FuEuI-Unionsrahmen Anhang II. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 131 Konkretere Ausführungen finden sich nunmehr in Bezug auf Standorteffekte, womit die in der Vorgängerregelung lediglich angedeuteten Auswirkungen von Beihilfen auf die Entscheidung von Unternehmen, sich in einem bestimmten Gebiet anzusiedeln, gemeint sind.362 Zudem formuliert der Unionsrahmen zwei Fallgruppen, bei denen die Kommission automatisch von einer Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt ausgeht. Dies betrifft zum einen Beihilfen, die gegen europarechtliche Vorschriften verstoßen, etwa indem vorausgesetzt wird, dass der Begünstigte seine Niederlassung vorrangig im beihilfegewährenden Mitgliedstaat hat, Produkte oder Dienstleistungen des beihilfegewährenden Mitgliedstaats verwendet oder indem die Verwertbarkeit der Ergebnisse in anderen Mitgliedstaaten eingeschränkt wird. Zum anderen wird klargestellt, dass Beihilfen, deren Wirkung sich auf eine Verlagerung von Vorhaben von einem Mitgliedstaat in einen anderen beschränkt, nicht genehmigt werden können.363 Stellungnahme Die Ankündigung aus dem Aktionsplan staatliche Beihilfen, eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise einzuführen, führte in Bezug auf die Regeln für Beihilfen im Bereich Forschung und Entwicklung zu deutlicheren Veränderungen, als dies in Bezug auf die Regeln für Risikokapitalbeihilfen festgestellt werden konnte. Während die Risikokapitalmitteilung von 2001 die Vereinbarkeitskriterien bereits recht detailliert in Form positiver und negativer Faktoren formuliert und dem Konzept des Marktversagens einen wichtigen Stellenwert beimisst, finden sich im FuE-Gemeinschaftsrahmen von 1996 neben Hinweisen zu den zulässigen Beihilfein- IV. 362 Vgl. FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 102 und Rn. 116 ff. 363 Vgl. FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 103 ff. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 132 tensitäten364 vor allem relativ umfangreiche Ausführungen zur Anreizwirkung365. Marktversagen wird dabei lediglich als eines der Kriterien betrachtet, die vom Mitgliedstaat zum Nachweis einer Anreizwirkung „genannt“ werden können. Weder werden verschiedene Arten von Marktversagen näher spezifiziert, noch wird genauer ausgeführt, nach welchen Kriterien die Kommission beurteilt, ob ein Vorhaben von Marktversagen betroffen ist. Wie die Risikokapital-Leitlinien von 2006 enthält auch der FuEuI-Gemeinschaftsrahmen von 2007 mit der weniger aufwendigen und auf einem Per-se-Ansatz basierenden Standardprüfung und der ausführlicheren Abwägungsprüfung auf Grundlage einer Einzelfallbetrachtung zwei unterschiedliche Prüfungsmethoden, wobei auch im Fall des Gemeinschaftsrahmens der Anwendungsbereich der Standardprüfung durch die Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung im Jahr 2008, welche in Art. 31 ff. die meisten der in Abschnitt 5 des Gemeinschaftsrahmens genannten FuEuI-Maßnahmen von der Anmeldepflicht freistellt, stark eingeschränkt wurde.366 Zu einer recht hohen Komplexität des Gemeinschaftsrahmens trägt neben der Implementierung der beiden unterschiedlichen Prüfungsmethoden zum einen die bei der Prüfung der Anreizwirkung nach Abschnitt 6 vorgenommene Differenzierung bei, wonach in Bezug auf bestimmte Maßnahmen eine Anreizwirkung vermutet wird, wenn das geförderte Vorhaben zum Zeitpunkt der Antragsstellung noch nicht begonnen wurde, während die Mitgliedstaaten 364 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungsund Entwicklungsbeihilfen vom 17.02.1996, ABl. 1996 Nr. C 45/5, Abschnitt 5. 365 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungsund Entwicklungsbeihilfen vom 17.02.1996, ABl. 1996 Nr. C 45/5, Abschnitt 6. 366 Diese gelangte nur noch in Bezug auf Beihilfen für Prozess- und Betriebsinnovation und für Innovationskerne zur Anwendung, sofern die Schwellenwerte aus Abschnitt 7.1 i. H. v. jeweils 5 Mio. € nicht überschritten wurden. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 133 bei anderen Maßnahmen die Anreizwirkung anhand bestimmter Faktoren nachweisen müssen.367 Diese Differenzierung368 verlor mit Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung in der Praxis jedoch weitestgehend an Bedeutung, da die Vermutung nahezu369 ausschließlich Maßnahmen betraf, die von der Anmeldepflicht freigestellt wurden. Zum anderen trägt auch die Existenz eines Kriterienkatalogs für die Beurteilung von Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV, der in der Entscheidungspraxis allerdings ohne Bedeutung blieb, zur Komplexität des Gemeinschaftsrahmens bei. In Bezug auf den Gemeinschaftsrahmen von 2007 bleibt festzuhalten, dass dieser zwar gegenüber der Vorgängerregelung von 1996 insofern einen Fortschritt darstellt, als die Vereinbarkeitskriterien wesentlich detaillierter beschrieben sind, andererseits jedoch recht komplex und für den Rechtsanwender daher schwierig zu erfassen war. Reformbedarf bestand auch aufgrund der nicht aufeinander abgestimmten Anwendungsbereiche von allgemeiner Gruppenfreistellungsverordnung und Gemeinschaftsrahmen, wodurch nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für erhebliche Teile des Gemeinschaftsrahmens der Anwendungsbereich entfiel. Einige Teilnehmer der öffentlichen Konsultation kritisierten zudem die Notwendigkeit einer Durchführung kontrafaktischer Analysen zur Darlegung der Anreizwirkung. Diese seien „oftmals eher theoretische Konstrukte, die durchgeführt w[ü]rden, um den Anforderungen des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens zu genügen.“ 367 Noch höhere Anforderungen an den Nachweis der Anreizwirkung gelten für Beihilfen, die die Schwellenwerte von Abschnitt 7.1 überschreiten und daher der Abwägungsprüfung unterzogen wurden. 368 Ein ähnlicher Ansatz, nach dem die Anreizwirkung in manchen Fällen unterstellt, in anderen von den Mitgliedstaaten nachgewiesen werden muss, findet sich bereits in Abschnitt 6 des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996. 369 Von Relevanz war die Vermutung nur noch im Hinblick auf Beihilfen für die Kosten gewerblicher Schutzrechte mit einem Beihilfebetrag von über 5 Mio. €. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 134 Häufig fehle es an einer Vergleichbarkeit der beiden Szenarien, zudem sei der damit verbundene Aufwand zu hoch.370 Die Kommission identifizierte in ihrer Folgenabschätzung Verbesserungspotenzial insbesondere im Hinblick auf teilweise zu strenge Kriterien, eine zu geringe Vorhersehbarkeit bezüglich der Anwendung der Vereinbarkeitskriterien und Unklarheiten in Bezug auf die für die Prüfung erforderlichen Informationen. Zudem stellte sie die Frage nach der Sinnhaftigkeit des Kriterienkatalogs für Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse.371 Der Unionsrahmen von 2014 weist einige Neuerungen auf, die seine Anwendung im Vergleich zur Vorgängerregelung vereinfachen. So finden sich die Vereinbarkeitskriterien für Innovationsbeihilfen, hinsichtlich derer der Gemeinschaftsrahmen von 2007 noch zwischen sechs Kategorien mit jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen differenzierte, weitgehend vereinheitlicht wieder. Zu einer Vereinfachung trägt – wie im Fall der Risikofinanzierungsleitlinien – auch die Entscheidung der Kommission bei, angemeldete Beihilfen nur noch auf Grundlage einer einheitlichen Methodik zu würdigen und die Differenzierung zwischen einer weniger aufwendigen Standardprüfung und einer aufwendigeren Abwägungsprüfung aufzugeben. Hervorzuheben ist zudem, dass es der Kommission auch hier gelungen ist, die Bestimmungen von allgemeiner Gruppenfreistellungsverordnung und Unionsrahmen vollumfänglich kohärent zu gestalten. Aus Gründen der Vereinfachung zu begrüßen ist zudem die Entscheidung der Kommission, im Unionsrahmen auf einen Kriterienkatalog für Beihilfen für Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV zu 370 Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme zur Anwendung des Gemeinschaftsrahmens, undatiert, Rn. 19, 61; vgl. auch Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 08.03.2012, 2 f.; European Association of Public Banks, Stellungnahme, 24.02.2012, 8; Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, Stellungnahme, 10.02.2012, 9. 371 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 163, 5, 19 ff. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 135 verzichten und stattdessen eine Mitteilung372 zu veröffentlichen, die die Vereinbarkeitskriterien in Bezug auf derartige Beihilfen für sämtliche Politikbereiche in einem einzigen Dokument zusammenfasst. Dies trägt zusätzlich zu einer Vereinheitlichung der Beihilferegeln bei, da neben dem Gemeinschaftsrahmen von 2007 lediglich die Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2008373 einen entsprechenden Kriterienkatalog aufwiesen. Wie schon in Bezug auf die Risikofinanzierungs-Leitlinien festzustellen war, zeichnet sich der Unionsrahmen außerdem dadurch aus, dass die Vereinbarkeitskriterien im Vergleich zur Vorgängerregelung ausführlicher und besser nachvollziehbar erläutert werden, was der Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses grundsätzlich zugutekommt und daher zu begrüßen ist.374 Zu einer besseren Vorhersehbarkeit trägt auch bei, dass der Unionsrahmen in Bezug auf mehrere Prüfungspunkte nunmehr eine positive Vermutung enthält, wenn das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird, und zudem klarstellt, in welchen Fällen eine Genehmigung aufgrund einer Vermutung überwiegend negativer Wirkungen von vornherein nicht in Betracht kommt. Ob der Unionsrahmen dazu beitragen kann, den mit der Anmeldung von Beihilfen verbundenen Aufwand zu verringern, erscheint hingegen fraglich. Im Hinblick auf bestimmte Vorgaben sind Zweifel angebracht. Diese betreffen zum einen die Aufforderung an die Mitgliedstaaten, zur Untermauerung der unternehmensspezifischen Daten im Rahmen des Nachweises der Anreizwirkung zusätzlich sektorspezifische Daten bereitzustellen, um der Kommission eine 372 Europäische Kommission, Mitteilung über Kriterien für die Würdigung der Vereinbarkeit von staatlichen Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse mit dem Binnenmarkt vom 20.06.2014, ABl. 2014 Nr. C 188/4. 373 Europäische Kommission, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen vom 01.04.2008, ABl. 2008 Nr. C 82/1. 374 Vgl. von Wendland in: Von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 498. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 136 Einschätzung „auf objektiver Grundlage“ zu ermöglichen. Trotz der einschränkenden Formulierung, nach der diese Daten bereitgestellt werden „sollten“, „soweit möglich“,375 ist davon auszugehen, dass durch diese zusätzliche Anforderung für die Mitgliedstaaten ein Mehraufwand entsteht.376 Zum anderen beziehen sich die Vorbehalte auf die Einführung des Nettomehrkostenprinzips im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit, die in der öffentlichen Konsultation zur Entwurfsfassung von manchen Teilnehmern insbesondere aufgrund eines zu hohen Aufwands bei der Ermittlung der Mehrkosten kritisiert worden ist.377 Im Unterschied zur Entwurfsfassung wird in der endgültigen Fassung des Unionsrahmens allerdings deutlicher zum Ausdruck gebracht, dass die Frage, ob eine Beihilfe auf das erforderliche Minimum begrenzt ist, „in der Regel“ wie bislang auf Grundlage der Rentabilität des Vorhabens beurteilt wird. Hingegen sollen die Nettomehrkosten, die durch das geförderte Vorhaben im Vergleich zu dem Vorhaben entstehen, das der Begünstigte in einem kontrafaktischen Szenario im Fall der Nichtgewährung der Beihilfe durchführen würde, nur dann zur Beurteilung der Angemessenheit herangezogen werden, wenn beide Szenarien eindeutig aus den Unternehmensunterlagen hervorgehen.378 Ergebnis Im vorliegenden Abschnitt wurde untersucht, wie die Kommission ihre Ankündigung, eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise einzuführen, in ausgewählten Beihilfeinstrumenten umge- § 6 375 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 69. 376 So auch Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 18.02.2014, 6 f. 377 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 17.02.2014, 12; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 18.02.2014, 7. 378 Vgl. FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 87 f. sowie Entwurf des Unionsrahmens für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation, undatiert, Rn. 87 f. § 6 Ergebnis 137 setzt hat. Zu diesem Zwecke wurden die De-minimis-Verordnung, die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie zwei Regelungen aus dem Bereich des „soft law“, nämlich die Instrumente für Beihilfen in den Bereichen Risikofinanzierungen und Forschung, Entwicklung und Innovation, analysiert. Um auch den Einfluss des jüngsten Reformprogramms Modernisierung des EU-Beihilferechts auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise beurteilen zu können, wurden die aktuellen Fassungen der Beihilfeinstrumente ihren Vorgängerregelungen gegenübergestellt. In Bezug auf die De-minimis-Verordnung konnte eine Beeinflussung durch die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise nicht festgestellt werden. Da die Verordnung auf einer einfachen Per-se- Regel basiert, deren wesentliches Differenzierungskriterium der Beihilfebetrag darstellt, ist das Potenzial, das der Verordnung im Rahmen eines wirkungsorientierten Ansatzes zukommt, relativ gering. Die Schwellenwerte, die als Anknüpfungspunkte grundsätzlich in Betracht kämen, hat die Kommission bislang offenbar nicht genutzt. Ein wirkungsorientierter Ansatz könnte dazu verwendet werden, Schwellenwerte zu ermitteln, die die vorzufindenden Marktstrukturen widerspiegeln. In Abhängigkeit von den Strukturen des Marktes, auf dem das begünstigte Unternehmen agiert, würden damit unterschiedliche Schwellenwerte zur Anwendung gelangen. Marktspezifische Schwellenwerte stellen im De-Minimis-Bereich an sich keine Neuigkeit dar. Allerdings hat die Kommission von dieser Möglichkeit bislang kaum Gebrauch gemacht. Neben den speziellen De-minimis-Regeln für die Bereiche Landwirtschaft und Fischerei mit ihren erheblich niedrigeren Schwellenwerten sieht auch die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 einen niedrigeren Schwellenwert für Beihilfen im Bereich des Straßentransportsektors vor. Im Hinblick auf die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 lässt sich eine Fortführung dieser Differenzierung in geringem Maße beobachten, die sich darin ausdrückt, dass nunmehr anstatt eines ein- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 138 heitlichen Schwellenwerts für den Straßentransportsektor unterschiedliche Schwellenwerte für den Personen- und den Gütertransport gelten. Als Argument für eine stärkere Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte ist anzuführen, dass sich bei einer Verwendung von Regeln, die auf die vorzufindenden Marktstrukturen abgestimmt sind, Entscheidungsfehler zuverlässiger verhindern lassen. Auch die gerade im De-Minimis-Bereich wichtige Voraussetzung, dass die Regeln eine einfache Prüfung der Freistellungsvoraussetzungen sicherstellen müssen, steht einer stärkeren Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte nicht entgegen. So ist nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die existierenden speziellen De-Minimis-Regeln bei der Anwendung erhebliche Schwierigkeiten aufgetreten wären. Auch ließen sich Unklarheiten, die beim Rechtsanwender in Bezug auf den Anwendungsbereich auftreten könnten, durch sachgerechte Erläuterungen ausräumen. Um das Risiko negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb zu minimieren, müssten die Schwellenwerte die Marktstrukturen allerdings möglichst präzise abbilden, was eine eingehende Analyse der Wettbewerbssituationen auf den unterschiedlichen Märkten voraussetzt. Ob eine solche Analyse im Zusammenhang mit der Festlegung der geltenden Schwellenwerte vorgenommen worden ist, erscheint jedoch fraglich. Die Formulierungen, mit denen die Kommission die Schwellenwerte begründet, sprechen eher dagegen, dass diese ökonomisch begründet sind. Mit einem wirkungsorientierten Ansatz nur schwierig zu vereinbaren wäre hingegen eine pauschale Erhöhung der Schwellenwerte, wie sie von der Kommission zunächst erwogen worden ist. Die Entscheidung der Kommission, den nach der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 gültigen allgemeinen Schwellenwert i. H. v. 200 000 € entgegen der Forderung einer Mehrheit der an der öffentlichen Konsultation teilnehmenden Mitgliedstaaten nicht anzuheben, ist unter diesem Gesichtspunkt zu begrüßen. Zwar lässt der Betrag für sich genommen keine zuverlässigen Rückschlüsse auf das Risiko von § 6 Ergebnis 139 Wettbewerbsverzerrungen zu, sodass schon eine Beihilfe mit einem niedrigen Betrag in Abhängigkeit von den Gegebenheiten des jeweiligen Marktes den Wettbewerb erheblich verzerren kann. Doch sollten zumindest Beihilfen mit höheren Beträgen keiner weitgehend sektorübergreifend angewendeten Regel unterworfen werden, sondern auf Grundlage stärker differenzierender Regeln gewürdigt werden. Auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit ist der Entscheidung zuzustimmen. In Anbetracht der bisherigen Rechtsprechung, nach der die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV grundsätzlich auch bei niedrigen Beihilfebeträgen erfüllt sein können, lässt sich die Haltung der europäischen Gerichte im Fall einer Erhöhung der Schwellenwerte nur schwerlich einschätzen. Auch die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung beruht auf Per-se-Regeln, die im Vergleich zur De-minimis-Verordnung allerdings stärker zwischen unterschiedlichen Sachverhalten differenzieren. Auch wenn die nach der Verordnung vorgesehenen Rechtsfolgen weitgehend an Vermutungen anknüpfen, finden sich in der Verordnung auch Elemente einer Einzelfallbetrachtung. Es konnte festgestellt werden, dass sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zum einen darin äußert, dass die Kommission zur Rechtfertigung des Eingriffs in den Wettbewerb hinsichtlich bestimmter Beihilfegruppen auf die Existenz von Marktversagen abstellt. Unter Zugrundelegung der Prämisse, dass Beihilfen hinsichtlich ihrer Wirkungen auf den Wettbewerb unbedenklich sind, wenn das geförderte Vorhaben durch Marktversagen beeinträchtigt und der zur Korrektur des Marktversagens erforderliche Betrag nicht überschritten wird, stellt sich allerdings die Frage, inwieweit die Schwellenwerte die zur Korrektur der jeweiligen Formen von Marktversagen erforderlichen Beträge widerspiegeln. Ob die Kom- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 140 mission eine anerkanntermaßen schwierige Bemessung des Ausma- ßes von Marktversagen versucht hat, geht aus der Verordnung nicht klar hervor. Die Formulierung, mit der die Kommission die Festsetzung der Schwellenwerte begründet, spricht allerdings eher dafür, dass die Schwellenwerte nicht auf der Grundlage eines wirkungsorientierten Ansatzes ermittelt worden sind, sondern auf ungefähren Schätzungen beruhen. Zum anderen äußert sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise darin, dass hinsichtlich der Frage, ob eine Beihilfe eine Anreizwirkung aufweist, in bestimmten Fällen auf den Einzelfall abgestellt wird. In diesen Fällen muss das Unternehmen anhand interner Unterlagen nachweisen, dass die Beihilfe voraussichtlich zu zusätzlichen Aktivitäten führen wird. In den übrigen Fällen gilt hinsichtlich der Anreizwirkung eine positive Vermutung, wenn der Beihilfeantrag vor Beginn des Vorhabens gestellt wurde. Der Anwendungsbereich des höheren Prüfungsstandards wurde im Zuge der Umsetzung des jüngsten Reformprogramms allerdings eingeschränkt und gelangt nach der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 nur noch in Bezug auf die zuvor nicht freistellungsfähigen Ad-hoc- Beihilfen zugunsten großer Unternehmen zur Anwendung. Eine Betrachtung des Einzelfalls im Rahmen der Anwendung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung ist trotz des mittlerweile relativ engen Anwendungsbereichs dieses Prüfungsstandards unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbsschutzes kritisch zu sehen. Neben den grundsätzlich mit einer Einzelfallbetrachtung verbundenen Nachteilen muss berücksichtigt werden, dass die Rechtsanwendung durch die beihilfegewährende Stelle selbst erfolgt, die an der Gewährung der Beihilfe ein eigenes Interesse hat. Die Gefahr, dass dieses Interesse die Rechtsanwendung beeinflusst, ist umso größer, je umfangreicher die zu würdigenden Informationen sind. Unter diesem Gesichtspunkt ist auch die Erweiterung des Anwendungsbereichs der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung auf Ad-hoc-Beihilfen zugunsten großer Unternehmen zu kri- § 6 Ergebnis 141 tisieren. Da die Kommission das Vorliegen einer Anreizwirkung in Bezug auf solche Beihilfen für problematisch hält, wäre es vorzugswürdig gewesen, diese weiterhin der Anmeldepflicht zu unterwerfen und die Anreizwirkung auf diesem Wege sicherzustellen, anstatt die Beurteilung den Mitgliedstaaten zu überlassen. Dass Beihilfen in der Praxis nicht selten unter Verstoß gegen die Voraussetzungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährt werden, geht aus den Ergebnissen der Ex-post-Kontrolle der Kommission hervor. Dies bestärkt die Zweifel an der Sinnhaftigkeit einer Einzelfallbetrachtung auf dieser Ebene der Beihilfekontrolle. Als der wichtigste auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zurückzuführende Aspekt der Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 ist die Verwendung zweier sich hinsichtlich des Detailgrads unterscheidender Prüfungsmethoden anzusehen. Die Leitlinien sehen vor, dass angemeldete Beihilfen zunächst im Rahmen der sogenannten Standardprüfung nach Per-se-Kriterien zu überprüfen sind. Erfüllt die Beihilfe sämtliche Kriterien, gilt sie als mit dem Binnenmarkt vereinbar, da unterstellt wird, dass eine Abwägung der verschiedenen Wirkungen insgesamt zu einem positiven Ergebnis führen würde. Bei bestimmten Beihilfen, die nicht alle Kriterien der Standardprüfung erfüllen, werden im Rahmen der Beurteilung zusätzlich die Besonderheiten des Einzelfalls gewürdigt. In Bezug auf solche Beihilfen behält sich die Kommission einen Entscheidungsspielraum vor, um die Wirkungen auf den Wettbewerb feststellen und gegeneinander abwägen zu können. Zudem fallen im Vergleich zur Vorgängerregelung, der Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital von 2001, die umfangreicheren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien ins Auge. Gleichwohl bleiben die auf die Einführung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise zurückzuführenden Veränderungen insgesamt überschaubar, was seine Ursache darin hat, dass die Vorgängerregelung bereits Elemente des Ansatzes vorwegnahm, in- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 142 dem sie das Prüfungsschema schon in Form positiver und negativer Kriterien formulierte und eine Genehmigung auch grundsätzlich von einem nachgewiesenen Marktversagen abhängig machte. In negativer Hinsicht fällt die vor allem durch die Differenzierung zwischen den beiden Prüfungsmethoden verursachte Komplexität der Leitlinien auf. Zudem bestand eine mangelnde Kohärenz zwischen den auf Risikokapitalbeihilfen anwendbaren Regeln, nachdem mit Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für einen Teil der Beihilfen, die zuvor auf Grundlage der Standardprüfung der Leitlinien gewürdigt wurden, die Anmeldepflicht entfiel. Die Risikofinanzierungsleitlinien von 2014 zeichnen sich durch eine höhere Flexibilität aus, die durch eine Erweiterung der Bandbreite der zulässigen Finanzinstrumente und der beihilfefähigen Zielunternehmen sowie durch Veränderungen hinsichtlich des Mindestanteils privater Finanzmittel bei Beteiligungen und Krediten erzielt wird. Zudem wird die Anwendung der Bestimmungen für die Beteiligten zum einen dadurch vereinfacht, dass auf die Durchführung der vorgeschalteten Standardprüfung verzichtet wird und damit sämtliche angemeldeten Beihilfen auf Grundlage einer einheitlichen Methodik gewürdigt werden. Zum anderen trägt zur Vereinfachung bei, dass die Kommission die Bestimmungen der Leitlinien und der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nun vollumfänglich aufeinander abgestimmt hat. Vor dem Hintergrund, dass die Existenz von Entscheidungsspielräumen den Beteiligten eine Prognose des Ergebnisses der Prüfung grundsätzlich erschwert, sind auch die ausführlicheren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien positiv zu bewerten. Auch der Gemeinschaftsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation von 2007 sieht zwei unterschiedliche Prüfungsmethoden vor, von denen eine auf Per-se-Regeln und die andere auf einer Würdigung des Einzelfalls beruht. Da die Vorgän- § 6 Ergebnis 143 gerregelung von 1996 die Vereinbarkeitskriterien auf eine relativ oberflächliche Weise beschrieb, stellen sich die Veränderungen im Vergleich zu den Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 als umfassender dar. Grundsätzlich positiv sind die im Vergleich zur Vorgängerregelung detaillierteren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien zu sehen; kritisch zu beurteilen ist hingegen die hohe Komplexität des Gemeinschaftsrahmens, die über jene der Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 noch hinausgeht. Ursächlich hierfür sind neben der Differenzierung zwischen zwei Prüfungsmethoden die Vornahme einer weiteren Differenzierung hinsichtlich der Prüfungstiefe bei der Untersuchung der Anreizwirkung sowie der in der Entscheidungspraxis allerdings bedeutungslos gebliebene Kriterienkatalog für die Beurteilung von Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV. Zudem bestand nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung wie im Fall der Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen die Problematik, dass die Bestimmungen der Verordnung und des Gemeinschaftsrahmens nicht aufeinander abgestimmt waren. Da die Freistellung von der Anmeldepflicht in erster Linie Beihilfen betraf, die zuvor in den Anwendungsbereich der Standardprüfung fielen, sank die Bedeutung dieser Prüfungsmethode in der Kommissionspraxis hierdurch erheblich. Der Unionsrahmen von 2014 weist eine Reihe von Veränderungen auf, die im Vergleich zur Vorgängerregelung zu einer vereinfachten Anwendbarkeit beitragen. So vereinheitlichte die Kommission die Vereinbarkeitskriterien für Innovationsbeihilfen weitgehend, was in Anbetracht der sechs Innovationskategorien mit jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen im Gemeinschaftsrahmen von 2007 zu einer deutlichen Verbesserung in Bezug auf die Übersichtlichkeit beiträgt. Vereinfachungen konnten außerdem dadurch erzielt werden, dass die Kommission auch in Bezug auf den Unionsrahmen die Differenzierung zwischen zwei unterschiedlichen Prüfungsmethoden aufgab und eine vollständige Kohärenz zwi- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 144 schen den Bestimmungen des Unionsrahmens und der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung herstellte. Aus dem gleichen Grunde zu begrüßen ist auch die Entscheidung, im Unionsrahmen auf einen Kriterienkatalog für Beihilfen für Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV zu verzichten. Bestimmte Neuerungen sind zudem geeignet, zu einer besseren Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses beizutragen. Unter diesem Gesichtspunkt zu begrüßen sind die ausführlicheren und besser nachvollziehbaren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien, die Einführung von positiven Vermutungen in Fällen, in denen das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird, sowie die Klarstellung, in welchen Konstellationen die Kommission in jedem Fall ein Überwiegen der negativen Auswirkungen der Beihilfe annimmt und eine Genehmigung daher von vornherein ausscheidet. Ob der Unionsrahmen dagegen zu einer Verringerung des mit der Anmeldung von Beihilfen verbundenen Aufwands beiträgt, bleibt offen. Zweifel hieran könnten sich zum einen aufgrund der Aufforderung an die Mitgliedstaaten ergeben, die zum Nachweis der Anreizwirkung vorgelegten unternehmensspezifischen Daten zusätzlich durch sektorspezifische Daten zu objektivieren. Zum anderen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die insbesondere aus diesem Grunde im Rahmen der öffentlichen Konsultation kritisierte Einführung des Nettomehrkostenprinzips bei der Angemessenheitsprüfung mit zusätzlichem Aufwand für die Mitgliedstaaten einhergehen wird. § 6 Ergebnis 145 Zusammenfassung der Ergebnisse Gegenstand der vorliegenden Arbeit war der von der Kommission als verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise bezeichnete Ansatz im Bereich der Beihilfekontrolle. Vor dem Hintergrund der Andeutungen der Kommission, auf einen wirkungsorientierten Ansatz zurückgreifen und das Konzept des Marktversagens stärker in den Fokus rücken zu wollen, wurden zunächst die Reformprogramme für die europäische Beihilfekontrolle aus den Jahren 2005 und 2012 beleuchtet. Sodann wurde unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte untersucht, inwieweit sich Tatbestands- und Rechtfertigungsebene nach Art. 107 Abs. 1 und 3 AEUV als Anknüpfungspunkte eines solchen Ansatzes eignen, um schließlich auf der Grundlage ausgewählter Beihilfeinstrumente herauszuarbeiten, durch welche Eigenschaften sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise im Bereich der Beihilfekontrolle charakterisieren lässt. 1. Die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise hatte ihren Ursprung im Aktionsplan staatliche Beihilfen von 2005. Sie stellte einen der vier Grundsätze dar, an denen die Kommission die mit dem Reformprogramm beabsichtigte Überarbeitung des Rechtsrahmens ausrichten wollte. In Bezug auf die konkrete Ausgestaltung blieben die Ausführungen vage, ließen jedoch vermuten, dass die Kommission dem Konzept des Marktversagens als Rechtfertigungsgrund für die Gewährung staatlicher Beihilfen größeres Gewicht beimessen wollte. Zudem enthielt der Aktionsplan staatliche Beihilfen ein Schema für eine einzelfallbezogene Prüfung der Rechtmä- ßigkeit von Beihilfen, was als Hinweis gedeutet werden konnte, dass die Kommission beabsichtigte, einen stärker wirkungsorientierten Kapitel 9 147 Ansatz zu verfolgen. Unklar blieb dabei insbesondere der Anwendungsbereich, der einer Einzelfallprüfung im Rahmen der Beihilfekontrolle zukommen sollte. 2. Die Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts von 2012 beschreibt die Grundsätze des jüngsten Reformprogramms, dessen Umsetzung zu einer erneuten Überarbeitung zahlreicher Beihilfeinstrumente führte. Das Reformprogramm weist ausgeprägte Parallelen zum vorangegangenen Reformprogramm von 2005 auf. Wie bereits im Aktionsplan staatliche Beihilfen betont die Kommission insbesondere die Bedeutung einer Ausrichtung von Beihilfen auf festgestelltes Marktversagen. Im Zuge der Umsetzung des Reformprogramms entwickelte die Kommission ein neues Schema für die Vereinbarkeitsprüfung, dessen Merkmale sich nicht aus der Mitteilung selbst, sondern erst aus den überarbeiteten Leitlinien und Rahmen ergeben. 3. Nach Auswertung der volkswirtschaftlichen Literatur ist festzustellen, dass ein wirkungsorientierter Ansatz zum einen auf Ebene der Formulierung abstrakt-genereller Regeln zur Anwendung gelangen könnte, indem für die Regel ein Kriterienkatalog gewählt wird, der das Ergebnis einer Auswirkungsprognose widerspiegelt. Zum anderen könnte ein wirkungsorientierter Ansatz auf Entscheidungsebene ansetzen, indem die einzelne Maßnahme anhand einer Auswirkungsprognose beurteilt wird. Eine Beurteilung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls wird im Vergleich zu einer Beurteilung auf Grundlage abstrakt-genereller Regeln mit einer potentiell höheren Entscheidungsqualität assoziiert. Der Nachteil einer Einzelfallbetrachtung liegt in den höheren Kosten, die insbesondere durch die Auswertung der zusätzlichen Informationen entstehen. Kostenrelevant sind jedoch auch die geringere Rechtssicherheit und die leichtere Beeinflussbarkeit der Entscheidungsträger, die mit der Existenz von Entscheidungsspielräumen verbunden sind. Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 148 Darüber hinaus ergibt sich aus der volkswirtschaftlichen Literatur, dass Marktversagen keine hinreichende Bedingung für einen staatlichen Eingriff darstellen kann. Dies folgt bereits daraus, dass das Modell vollkommenen Wettbewerbs eine idealisierte Marktsituation beschreibt und Abweichungen vom Modell auf realen Märkten die Regel sind. Auch muss die Korrektur einer von mehreren Marktunvollkommenheiten nicht unbedingt zu einem effizienteren Marktergebnis führen. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass unzureichende Kenntnisse über die Gegebenheiten von Märkten dazu führen können, dass das Ziel eines effizienteren Marktergebnisses verfehlt wird. 4. Die Rechtfertigungsebene gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV eignet sich als Anknüpfungspunkt für einen wirkungsorientierten Ansatz. Die Rechtsprechung der Europäischen Gerichte gewährt der Kommission die notwendigen Entscheidungsspielräume, um einen wirkungsorientierten Ansatz auf dieser Ebene der Beihilfekontrolle umzusetzen. Eine Einzelfallbetrachtung ist aufgrund der mit ihr verbundenen Nachteile allerdings auf Beihilfen zu beschränken, die ein erhebliches Risiko von Wettbewerbsverzerrungen in sich bergen. Primär sollte ein wirkungsorientierter Ansatz im Rahmen der Formulierung von Regeln ansetzen. Abzuraten ist hingegen von einer Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV. Dies hätte zwar eine Verringerung der Zahl anmeldepflichtiger Beihilfen und damit eine Entlastung der Kommission zur Folge, wäre jedoch angesichts der niedrigen Begründungserfordernisse der Europäischen Gerichte unter Rechtssicherheitsgesichtspunkten problematisch. Zudem würde das Fehlen eines Spürbarkeitserfordernisses das Potenzial des Ansatzes stark einschränken. Gegen einen wirkungsorientierten Ansatz auf Ebene von Art. 107 Abs. 1 AEUV spricht schließlich, dass die Mitgliedstaaten an einer Gewährung Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 149 der Beihilfe zum einen ein eigenes Interesse haben und zum anderen dem Einfluss des Beihilfeempfängers ausgesetzt sind. Die höhere Komplexität der Erwägungen im Rahmen eines wirkungsorientierten Ansatzes erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass das Ergebnis hiervon beeinflusst wird. 5. In Bezug auf die De-minimis-Verordnung konnte keine Beeinflussung durch die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise festgestellt werden. Da die Verordnung auf einer einfachen Per-se- Regel basiert, die Beihilfen vor allem auf Grundlage ihrer Beträge erfasst, sind die Möglichkeiten, im Rahmen der Entscheidung spezifische Marktstrukturen zu berücksichtigen, sehr begrenzt. Das Potenzial, das der Verordnung im Rahmen der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise zukommt, erscheint daher insgesamt begrenzt, sofern die Vorteile der geringen Komplexität bei der Anwendung der Regel nicht aufgegeben werden sollen. Mögliche Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes bleiben damit die Schwellenwerte. Doch auch diese hat die Kommission bislang offenbar nicht genutzt. Die Begründungen für die Festsetzung der Schwellenwerte sprechen dagegen, dass diese auf ökonomischen Erwägungen beruhen. Bei einer zukünftigen Überarbeitung sollte ein wirkungsorientierter Ansatz dazu genutzt werden, Schwellenwerte zu ermitteln, die die unterschiedlichen Marktstrukturen stärker widerspiegeln. Kaum mit einem wirkungsorientierten Ansatz zu vereinbaren wäre hingegen eine pauschale Erhöhung der Schwellenwerte, wie sie von der Kommission hinsichtlich der aktuellen De-minimis-Verordnung zunächst erwogen worden ist. 6. Die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung weist im Vergleich zur De-minimis-Verordnung einen höheren Differenzierungsgrad auf. Auch wenn die Rechtsfolgen der Verordnung weitgehend auf Vermutungen beruhen, finden sich in der Verordnung auch Elemente einer Einzelfallbetrachtung. Als Ausfluss der verfei- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 150 nerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise lassen sich vor allem zwei Aspekte identifizieren. Zum einen begründet die Kommission die Freistellung bestimmter Beihilfegruppen von der Anmeldepflicht mit dem Konzept des Marktversagens, wobei jedoch unklar bleibt, inwieweit die Schwellenwerte die für die Korrektur von Marktversagen notwendigen Beträge widerspiegeln. Die Formulierungen, mit denen die Kommission die Festsetzung der Schwellenwerte begründet, lassen vermuten, dass diese nicht auf ökonomischen Erwägungen beruhen, sondern das Ergebnis von Schätzungen sind. Zum anderen sieht die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung vor, dass die Anreizwirkung von Beihilfen in bestimmten Fällen auf Grundlage interner Unterlagen des Unternehmens überprüft wird. Eine Betrachtung des Einzelfalls ist aufgrund der damit verbundenen Entscheidungsspielräume unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbsschutzes angesichts der Gefahr einer subjektiven Rechtsanwendung durch die beihilfegewährende Stelle kritisch zu sehen. Die Ergebnisse der Ex-post-Kontrolle der Kommission, nach denen Beihilfen nicht selten unter Verstoß gegen die Bestimmungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährt werden, bestärken die Zweifel an einer Sinnhaftigkeit von Entscheidungsspielräumen im Rahmen von durch die Mitgliedstaaten anzuwendenden Regeln. 7. In den Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 manifestiert sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise insbesondere in Form zweier Prüfungsmethoden, die sich hinsichtlich ihres Detailgrads unterscheiden. Während die weniger detaillierte Methode ausschließlich auf Per-se-Kriterien basiert, sehen die Leitlinien für Beihilfen, bei denen die Kommission von einem höheren Risiko für den Wettbewerb ausgeht, zusätzlich eine ausführliche Beurteilung des Einzelfalls vor. Daneben zeichnen sich die Leitlinien im Vergleich zur Vorgängerregelung von 2001 durch ausführlichere Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien aus. Negativ ist die im Ver- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 151 gleich zur Vorgängerregelung höhere Komplexität und die nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung mangelnde Kohärenz zu den dortigen Bestimmungen für Risikokapitalbeihilfen zu sehen. Durch die Leitlinien von 2014 konnten unter dem Gesichtspunkt der Vereinfachung Fortschritte erzielt werden. Diese beruhen zum einen darauf, dass auf die Durchführung der vorgeschalteten Standardprüfung verzichtet und somit alle angemeldeten Beihilfen anhand einer einheitlichen Prüfungsmethode gewürdigt werden. Zum anderen trägt auch die nunmehr vollumfängliche Kohärenz zwischen den Bestimmungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung und der Leitlinien zu einer Vereinfachung des Umgangs mit den Beihilferegeln bei. Auch die ausführlicheren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien sind zu begrüßen, da sie zu einer besseren Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses beitragen. 8. Auch im Gemeinschaftsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation von 2007 führte die Kommission die Differenzierung zwischen der auf Per-se-Kriterien beruhenden Standardprüfung und der stärker einzelfallbezogenen Abwägungsprüfung ein. Im Vergleich zu der Vorgängerregelung von 1996 fallen die detaillierteren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien ins Auge. Gleichzeitig weist der Gemeinschaftsrahmen jedoch eine hohe Komplexität auf. Hierzu trägt neben der Unterscheidung zwischen den beiden Prüfungsmethoden eine weitere Differenzierung hinsichtlich der Prüfungstiefe bei der Prüfung der Anreizwirkung sowie die Aufnahme eines Kriterienkatalogs für die Beurteilung von Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV bei. Zudem bestand auch hier Reformbedarf wegen mangelnder Kohärenz zwischen Gemeinschaftsrahmen und allgemeiner Gruppenfreistellungsversordnung. Der Unionsrahmen von 2014 weist eine Reihe von Neuerungen auf, die zu einer Vereinfachung beitragen. Diese betreffen die Auf- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 152 gabe der Differenzierung zwischen Standard- und Abwägungsprüfung, die weitgehende Vereinheitlichung der Vereinbarkeitskriterien für Innovationsbeihilfen, die Herstellung vollständiger Kohärenz zu den Bestimmungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung und die Entscheidung, im Unionsrahmen auf den Kriterienkatalog für Beihilfen für Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV zu verzichten. Zu begrüßen sind auch eine Reihe von Anpassungen, die zu einer besseren Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses beitragen. Dies betrifft die ausführlicheren und besser nachvollziehbaren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien, die Einführung von positiven Vermutungen in Fällen einer Ko-Förderung durch die Europäische Union sowie die Klarstellung, in welchen Konstellationen die Kommission von einem Überwiegen der negativen Auswirkungen ausgeht und eine Genehmigung der Beihilfe daher von vornherein ausgeschlossen ist. Der Unionsrahmen enthält jedoch auch Neuerungen, die geeignet erscheinen, den mit der Anmeldung von Beihilfen verbundenen Aufwand zu erhöhen, wie etwa die Einführung des Nettomehrkostenprinzips im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit. 9. Nach einer Untersuchung verschiedener Beihilfeinstrumente bleibt festzuhalten, dass die Kommission das Potenzial, das ein wirkungsorientierter Ansatz bietet, bislang nicht konsequent nutzt. Zwar begründet die Kommission die Freistellung bestimmter Beihilfegruppen in der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung damit, dass diese Marktversagen korrigieren und damit ein effizienteres Marktergebnis herbeiführen können. Allerdings scheinen die Schwellenwerte nicht mit ökonomischen Methoden, sondern auf Grundlage ungefährer Schätzungen festgelegt worden zu sein, so dass unklar bleibt, inwieweit diese die zur Korrektur der verschiedenen Formen von Marktversagen erforderlichen Beträge widerspiegeln. Das gleiche gilt hinsichtlich der Schwellenwerte der De- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 153 minimis-Verordnung, die vermutlich ebenfalls nicht mit ökonomischen Methoden bestimmt worden sind. 10. Hingegen ist es der Kommission weitgehend gelungen, den mit einem wirkungsorientierten Ansatz verbundenen Nachteilen in Bezug auf Rechtssicherheit und Aufwand entgegenzuwirken. Zum einen stützt sich die Beihilfekontrolle vor allem auf die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung, die als Per-se-Regel diesbezüglich weniger Anlass zu Bedenken gibt. Der Anwendungsbereich der in Bezug auf Rechtssicherheit und Aufwand problematischeren Abwägungsprüfung wurde hingegen bereits durch die im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen veröffentlichten Beihilfeinstrumente auf eine relativ geringe Anzahl von wettbewerblich problematischen Fällen beschränkt und durch die Erhöhung der Schwellenwerte und die Freistellung zusätzlicher Beihilfekategorien im Zuge der Umsetzung des jüngsten Reformprogramms Modernisierung des EU-Beihilferechts nochmals weitergehend eingeschränkt. Zum anderen gewährleisten die Veröffentlichungen aus dem Bereich des „soft law“ eine hinreichende Rechtssicherheit, indem sie Mitgliedstaaten und Unternehmen eine Einschätzung des Ergebnisses der Abwägungsprüfung ermöglichen. Auch wenn das mit der gleichen Zielsetzung veröffentlichte Konsultationspapier von 2009 die Kommission nicht in der Ausübung ihres Ermessens beschränkt und diesem daher lediglich informativer Charakter zukommt, trug es durch seine ausführlichen Beschreibungen der Vereinbarkeitskriterien zu einem besseren Verständnis der im Rahmen der Abwägung maßgeblichen Erwägungen bei. Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 154 Literaturverzeichnis Akerlof, George, The Market for “Lemons”: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 84, 1970, 488–500. Arrow, Kenneth J./Debreu, Gerard, Existence of an Equilibrium for a Competitive Economy, Econometrica, Vol. 22, 1954, 265–290. Arrow, Kenneth, Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care, The American Economic Review, Vol. 53, 1963, 941–973. Arthur, Thomas C., A Workable Rule Of Reason: A Less Ambitious Antitrust Role For The Federal Courts, Antitrust Law Journal, Vol. 68, 2000/2001, 337–389. 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Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.

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Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission – Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen vom 22.01.2014, ABl. 2014 Nr. C 19/4.
Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission – Vorübergehender Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugang zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise vom 22.01.2009, ABl. 2009 Nr. C 16/1.
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Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.