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Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 83 - 146

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-83

Tectum, Baden-Baden
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Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten Überblick Im vorliegenden Abschnitt wird untersucht, auf welche Weise sich die Ankündigung der Kommission, in der Beihilfekontrolle eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zugrunde zu legen, in den Beihilfeinstrumenten manifestiert hat. Zu diesem Zwecke werden die De-minimis-Verordnung, die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie, beispielhaft für das „soft law“, die Instrumente für Beihilfen in den Bereichen Risikofinanzierungen und Forschung, Entwicklung und Innovation dargestellt und analysiert. Wie in Kapitel 7 festgestellt werden konnte, verfolgt die Kommission mit dem Reformprogramm Modernisierung des EU-Beihilferechts einen Ansatz, der ähnlich wie zuvor bereits der Aktionsplan staatliche Beihilfen einer Verbesserung der Effizienz von Beihilfen einen wichtigen Stellenwert beimisst und diese durch eine verstärkte Auseinandersetzung mit Marktversagen, Anreizwirkung und den negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb erreichen soll. Um die Auswirkungen des Reformprogramms Modernisierung des EU- Beihilferechts auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise beurteilen zu können, werden im Folgenden den aktuellen Fassungen der Beihilfeinstrumente ihre im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen veröffentlichten Vorgängerregelungen gegenübergestellt. Kapitel 8 § 1 83 De-minimis-Verordnung Hintergrund Die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 vom 15. Dezember 2006200 trat am 29. Dezember 2006 in Kraft und ersetzte die Verordnung (EG) Nr. 69/2001 vom 12. Januar 2001201, deren Überarbeitung die Kommission im Aktionsplan staatliche Beihilfen angekündigt hatte.202 Nachdem die Kommission in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts in Aussicht gestellt hatte, die De-minimis- Verordnung zu überprüfen, fanden drei öffentliche Konsultationen statt, deren Ergebnisse in ein Arbeitspapier203 einflossen. Die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 vom 18. Dezember 2013204 trat am 1. Januar 2014 in Kraft. Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 Gemäß Art. 1 erstreckt sich der Anwendungsbereich der Verordnung grundsätzlich auf Beihilfen in sämtlichen Wirtschaftsbereichen. Von einer Freistellung ausgenommen sind insbesondere Beihilfen in den Bereichen Fischerei, Landwirtschaft und Steinkohlebergbau, Ausfuhrbeihilfen, Beihilfen für den Erwerb von Fahrzeu- § 2 I. II. 200 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen vom 15.12.2006, ABl. 2006 Nr. L 379/5. 201 Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/30. 202 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 38. 203 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final. 204 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen vom 18.12.2013, ABl. 2013 Nr. L 352/1. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 84 gen für den Straßengütertransport und Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten. Art. 2 definiert die zulässigen Höchstbeträge für De-minimis- Beihilfen. Gemäß Art. 2 Abs. 2 darf der Gesamtbetrag der in einem Zeitraum von drei Steuerjahren gewährten De-minimis-Beihilfen 200 000 € nicht übersteigen, wobei gemäß Art. 2 Abs. 3 der Bruttobetrag bzw. das Bruttosubventionsäquivalent für die Bestimmung der Beihilfehöhe maßgeblich sind. Für Beihilfen im Bereich des Straßentransportsektors gilt für den gleichen Zeitraum ein geringerer Gesamtbetrag i. H. v. 100 000 €. Zudem sind gemäß Art. 2 Abs. 4 nur sogenannte „transparente Beihilfen“ vom Anwendungsbereich der Verordnung umfasst. Transparent sind demnach Beihilfen, deren Bruttosubventionsäquivalent sich ohne Durchführung einer Risikobewertung berechnen lässt. Die Vorschrift bestimmt, unter welchen Voraussetzungen Beihilfen, die in einer bestimmten Form gewährt werden, als transparent gelten. Art. 3 enthält Regeln zur Überwachung von De-minimis-Beihilfen. Art. 3 Abs. 1 bestimmt, dass das Unternehmen die erhaltenen De-minimis-Beihilfen aus einem Zeitraum von drei Steuerjahren offenlegen und der Mitgliedstaat vor Gewährung einer De-minimis-Beihilfe auf Grundlage dieser Angaben überprüfen muss, ob der Gesamtbetrag den zulässigen Höchstbetrag überschreitet. Als Alternative sieht die Verordnung vor, die Überwachung von Deminimis-Beihilfen durch Einrichtung eines Zentralregisters zu gewährleisten.205 Die sich hieraus ergebenden Abweichungen sind in Art. 3 Abs. 2 geregelt. Nach Art. 3 Abs. 3 sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Informationen im Zusammenhang mit der Anwendung der Verordnung zu sammeln, aus denen hervorgeht, ob die Voraussetzungen der Verordnung eingehalten worden sind. Diese sind der Kommission auf Anfrage zur Verfügung zu stellen. 205 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, Erwägungsgrund 17. § 2 De-minimis-Verordnung 85 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 Im Hinblick auf den Anwendungsbereich nach Art. 1 der Verordnung kann weitgehend auf die Ausführungen zur Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 verwiesen werden. Nicht mehr ausgeschlossen sind nunmehr Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten und der Bereich des Steinkohlebergbaus. Regeln über die zulässigen Höchstbeträge finden sich in Art. 3. Grundsätzlich gilt nach wie vor ein Höchstbetrag von 200 000 € für einen Zeitraum von drei Steuerjahren. Ein Unterschied zur Vorgängerregelung besteht für den Bereich des Straßenverkehrs. Während die Vorgängerregelung einen Höchstbetrag von 100 000 € für Unternehmen „im Bereich des Straßentransportsektors“, d.h. sowohl im Bereich des Straßengüterverkehrs, als auch des Straßenpersonenverkehrs vorsah, enthält die neue Regelung diesbezüglich eine Differenzierung. Der niedrigere Höchstbetrag von 100 000 € findet nur noch auf Beihilfen im Bereich des Straßengüterverkehrs Anwendung, während für den Straßenpersonenverkehr der allgemeine Höchstbetrag von 200 000 € gilt. Wann eine Beihilfe als transparent gilt, wird in Art. 4 definiert. Unterschiede bestehen insbesondere in Form eines häufigeren Rückgriffs auf Safe-Harbour-Regelungen, so im Hinblick auf Darlehen geringer Höhe. Die Überwachung von De-minimis-Beihilfen ist in Art. 6 geregelt. Demnach haben die Mitgliedstaaten nach wie vor die Möglichkeit, ihrer Überwachungspflicht entweder auf Grundlage von Angaben der Unternehmen oder durch Einrichtung eines Zentralregisters nachzukommen.206 III. 206 Vgl. auch Verordnung (EU) Nr. 1407/2013, Erwägungsgründe 21 f. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 86 Stellungnahme Die De-minimis Verordnung zielt insbesondere darauf ab, in Bezug auf Beihilfen mit geringen Beträgen angesichts des großen Bedarfs an entsprechenden Förderungen eine möglichst unkomplizierte Prüfung der Freistellungsvoraussetzungen sicherzustellen. Da die Verordnung auf einer zwischen unterschiedlichen Sachverhalten kaum differenzierenden Per-se-Regel beruht, sind die Möglichkeiten, im Rahmen der Entscheidungsfindung die Unterschiede zwischen Marktstrukturen zu berücksichtigen, äußerst begrenzt. Möchte man die Vorteile, die mit einer einfachen Regel im Hinblick auf Aufwand und Kosten verbunden sind, nicht durch eine höhere Komplexität der Regel zunichte machen, bleibt das Potenzial, das der De-Minimis-Verordnung hinsichtlich eines wirkungsorientierten Ansatzes zukommt, relativ gering. Als Anknüpfungspunkte in Betracht kämen vor allem die Schwellenwerte, doch scheint die Kommission diese bislang kaum genutzt zu haben. Ein wirkungsorientierter Ansatz könnte zur Ermittlung von Schwellenwerten verwendet werden, die die spezifischen Gegebenheiten der unterschiedlichen Märkte widerspiegeln. Je nachdem, auf welchem Markt das begünstigte Unternehmen agiert, würden dadurch unterschiedliche Schwellenwerte zur Anwendung gelangen. Von der Möglichkeit einer Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte hat die Kommission im Bereich der De-minimis-Beihilfen bislang nur in geringem Maße Gebrauch gemacht. Spezielle De-minimis-Regeln gibt es seit längerem für die Bereiche Landwirtschaft207 und Fischerei208, die erheblich niedrigere Schwellenwerte i. H. v. 15 000 € bzw. 30 000 € vorsehen. Zudem bestimmt die Ver- IV. 207 Verordnung (EU) Nr. 1408/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen im Agrarsektor vom 18.12.2013, ABl. 2013 Nr. L 352/9. 208 Verordnung (EU) Nr. 717/2014 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen § 2 De-minimis-Verordnung 87 ordnung (EG) Nr. 1998/2006 einen niedrigeren Schwellenwert für Beihilfen im Bereich des Straßentransports. Die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 führt diese Differenzierung in geringem Maße fort, indem im Bereich des Straßentransports unterschiedliche Höchstbeträge gelten, je nachdem, ob es sich um den Personentransport oder den Gütertransport handelt. Für eine stärkere Ausdifferenzierung der Schwellenwerte spricht, dass Regeln, die auf die jeweiligen Marktbedingungen abgestimmt sind, besser geeignet sind, Entscheidungsfehler zu verhindern. Um einen effektiven Schutz des Wettbewerbs zu gewährleisten, sind differenziertere Regeln daher zu bevorzugen.209 Zwar kommt den mit einem höheren Differenzierungsgrad einhergehenden Nachteilen im Zusammenhang mit De-minimis-Beihilfen besonderes Gewicht zu, da gerade in diesem Bereich eine einfache Prüfung der Freistellungsvoraussetzungen sichergestellt werden muss.210 Dies steht einer umfassenderen Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte jedoch nicht unbedingt entgegen. Es ist nicht erkennbar, dass die Anwendung der bereits existierenden marktspezifischen Regeln zu erheblichen Schwierigkeiten geführt hätte. Zudem könnten durch sachgerechte Erläuterungen zum Anwendungsbereich etwaige Unklarheiten ausgeräumt werden. Bei einer zukünftigen Überarbeitung wäre es daher empfehlenswert, eine stärkere Ausdifferenzierung der Schwellenwerte der De-minimis- Verordnung in Erwägung zu ziehen. Um hinsichtlich des Wettbewerbs ein hohes Schutzniveau zu erreichen, müssten die Schwellenwerte die Marktgegebenheiten allerdings möglichst genau widerspiegeln. Voraussetzung ist eine eingehende Untersuchung der Wettbewerbssituation auf den unterschiedlichen Märkten. Ob eine solche im Hinblick auf die gelten- Union auf De-minimis-Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor vom 27.06.2014, ABl. 2014 Nr. L 190/45. 209 Vgl. Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1060. 210 Vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 37. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 88 den Schwellenwerte durchgeführt worden ist, erscheint jedoch zweifelhaft.211 So begründet die Kommission ihre Zurückhaltung gegenüber spezifischen Regeln unter anderem damit, dass mit Ausnahme des Straßentransportsektors in Bezug auf den Wettbewerb keine Bedenken erhoben worden seien.212 Dies spricht eher gegen die Annahme, dass die Entscheidung für bestimmte Schwellenwerte auf Grundlage eingehender Untersuchungen von Marktstrukturen getroffen worden ist. Zweifel kommen auch in Anbetracht der in den Verordnungen gewählten Formulierungen auf, mit denen die Kommission die Schwellenwerte begründet. In der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 stellt sie auf eigene „Erfahrungen“ ab.213 In der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 wird die Beibehaltung des Schwellenwerts damit begründet, dass die Grenze „nach wie vor notwendig“ sei.214 Auch aus dem Arbeitspapier, in dem die Kommission verschiedene Optionen in tabellenartiger Form215 vergleicht, geht nicht hervor, ob die Entscheidung für eine bestimmte Option ökonomisch begründet ist. Im Hinblick auf einen wirkungsorientierten Ansatz grundsätzlich problematisch erschiene hingegen eine pauschale Erhöhung der Schwellenwerte, wie sie von der Kommission in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts erwogen worden ist. Während die Teilnehmer der öffentlichen Konsultation teilweise für eine Beibehaltung der Schwellenwerte,216 mehrheitlich aber für ihre 211 So auch Jaeger, WuW 2008, 1064, 1075, in Bezug auf die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006. 212 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 55: „[…] so far no particular competition concerns have been raised for other sectors.“. 213 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, Erwägungsgrund 8. 214 Verordnung (EU) Nr. 1407/2013, Erwägungsgrund 3. 215 In Bezug auf den allgemeinen Schwellenwert vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 55, Tabelle 7. 216 Vgl. etwa Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, 05.06.2013, 1; Schweden, Stellungnahme, 15.05.2013, 1. § 2 De-minimis-Verordnung 89 Anhebung plädierten,217 entschied sich die Kommission dafür, den nach der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 gültigen allgemeinen Schwellenwert i. H. v. 200 000 € beizubehalten. Auf Vor- und Nachteile der Optionen ging die Kommission im Rahmen ihres Arbeitspapiers ein.218 Demnach stehe einer Erhöhung des allgemeinen Schwellenwerts auf 500 000 € entgegen, dass die Gefahr von Wettbewerbsverfälschungen dann nicht mehr ausgeschlossen werden könne.219 Dem ist im Ergebnis zuzustimmen. Der Betrag lässt zwar für sich genommen keine zuverlässigen Rückschlüsse auf die von einer Beihilfe ausgehenden Wettbewerbsverzerrungen zu. In Abhängigkeit von der jeweiligen Marktstruktur kann daher schon eine Beihilfe in geringer Höhe zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen.220 Um hinsichtlich des Wettbewerbs ein möglichst hohes Schutzniveau zu gewährleisten, erscheint es jedoch vorzugswürdig, zumindest Beihilfen mit höheren Beträgen auf Grundlage von differenzierteren Regeln zu überprüfen, die es ermöglichen, unterschiedliche Marktstrukturen besser zu berücksichtigen. Dies ist im Rahmen einer einfachen Per-se-Regel, die weitgehend sektorübergreifend zur Anwendung gelangt, nicht möglich.221 Zu Recht hat die Kommission auch auf die Gefahr geringerer Rechtssicherheit im Fall einer Erhöhung der Schwellenwerte hingewiesen.222 Nach der Rechtsprechung ist die Frage, ob eine Begünstigung mit einer Wettbewerbsverfälschung und einer zwischenstaat- 217 Vgl. etwa Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 14.05.2013, 4 f.; Ungarn, Stellungnahme zum ersten Entwurf, undatiert, 1. 218 Vgl. zu den Erwägungen der Kommission auch Sinnaeve, Eur. St. Aid L. Q., 2014, 261, 265 ff. 219 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 35, 55. 220 Nitsche/Heidhues, Study on methods to analyse the impact of State aid on competition, 2006, 109. 221 Vgl. Kapitel 2. 222 Vgl. Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 36, 55. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 90 lichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV verbunden ist, nicht davon abhängig, ob die Wirkungen spürbar sind, sodass selbst Maßnahmen mit relativ geringfügigen Beträgen grundsätzlich geeignet sind, den Beihilfetatbestand zu erfüllen.223 Wie sich die Gerichte in Anbetracht der bisherigen Rechtsprechung zu Art. 107 Abs. 1 AEUV im Fall höherer Schwellenwerte verhalten würden, lässt sich kaum abschätzen.224 Auch eine spürbare Entlastung für Kommission und Mitgliedstaaten wäre von einer Erhöhung der Schwellenwerte nicht zu erwarten. Die von der Kommission veröffentlichten Daten deuten darauf hin, dass die Mitgliedstaaten im Durchschnitt nur geringe Beihilfebeträge gewähren, nur selten die zulässigen Höchstbeträge ausreizen und die Zahl angemeldeter Beihilfen mit einem Umfang von bis zu 500 000 € sehr gering ist.225 Ebenfalls beibehalten wurden die Regeln, mit denen eine Einhaltung der Voraussetzungen der Verordnung sichergestellt werden soll. So stehen die Mitgliedstaaten auch nach der aktuellen Regelung vor der Wahl, die Einhaltung der Höchstbeträge entweder auf Grundlage einer Erklärung des jeweiligen Unternehmens zu überprüfen oder sich für die Einrichtung eines Zentralregisters zu entscheiden und die Rechtmäßigkeit auf Grundlage der dort gespeicherten Daten sicherzustellen. 223 Vgl. EuGH, Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959, Rn. 41 ff. (Belgien/Kommission); ebenso Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747, Rn. 81 (Altmark Trans u.a./Nahverkehrsgesellschaft Altmark); Rs. C-172/03, Slg. 2005, I-1627, Rn. 32 (Heiser/ Finanzamt Innsbruck); Rs. C-71/04, Slg. 2005, I-7419, Rn. 41, (Administración del Estado/Xunta de Galicia); EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Het Vlaamse Gewest, Rn. 46, 48 f. (Het Vlaamse Gewest/Kommission); Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 94, (CETM/Kommission). 224 Vgl. Berghofer, Eur. St. Aid L. Q., 2007, 11, 19 ff. für eine Diskussion dieser Problematik in Bezug auf die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006. 225 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment vom 18.07.2013, SWD (2013) 521 final, 33 f. und 92 ff. Die dort genannten Zahlen erlauben allerdings nur eine grobe Einschätzung, da nicht alle Mitgliedstaaten Daten zu ihren De-minimis-Beihilfen zur Verfügung stellen konnten. § 2 De-minimis-Verordnung 91 Mit dieser Lösung weicht die Kommission von ihrer ursprünglichen Absicht ab, die Mitgliedstaaten zur Einrichtung eines Zentralregisters zu verpflichten.226 Noch der zweite Entwurf der Verordnung227 enthielt in Art. 6 Abs. 1 eine entsprechende Regelung mit einer Frist für die Einrichtung des Zentralregisters bis Ende 2015. Dies wurde von zahlreichen Teilnehmern der öffentlichen Konsultation kritisiert.228 Gegen eine solche Verpflichtung sprechen in erster Linie der erhebliche Aufwand und die hohen Kosten, die mit der Einrichtung eines Zentralregisters verbunden sind.229 Auch wenn diese Nachteile unzweifelhaft bestehen, überwiegt doch der Vorteil der auf einer verpflichtenden Einrichtung von Zentralregistern basierenden Überwachung von De-minimis-Beihilfen. Der Vorteil einer solchen Lösung besteht darin, dass sich auf diese Weise zuverlässiger sicherstellen lässt, dass De-minimis-Beihilfen im Einklang mit den Vorschriften gewährt werden.230 Aus einer Untersuchung des Europäischen Rechnungshofes folgt, dass das bislang von den meisten Mitgliedstaaten verwendete System der Überwachung auf Grundlage einer Erklärung des Begünstigten nicht geeignet ist, eine Einhaltung der zulässigen Höchstbeträge zu gewährleisten.231 Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass 226 Vgl. Sinnaeve, Eur. St. Aid L. Q., 2014, 261, 273 f. für eine Erläuterung der hinter dieser Entscheidung stehenden Erwägungen. 227 Europäische Kommission, Entwurf vom 17.07.2013, KOM (2013) 4448 draft. 228 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 06.09.2013, 8; Vereinigtes Königreich, Stellungnahme zum zweiten Entwurf, undatiert, 1; Schweden, Stellungnahme, 09.09.2013, 1; Ungarn, Stellungnahme zum zweiten Entwurf, undatiert, 2. 229 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 14.05.2013, 9; Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 06.09.2013, 8; Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, 05.06.2013, 1 f.; Vereinigtes Königreich, Stellungnahme zum zweiten Entwurf, undatiert, 1 f. 230 Vgl. Sinnaeve, Eur. St. Aid L. Q., 2014, 261, 273 f.; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 15.05.2013, 2. 231 Vgl. Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Rn. 25: „Mehrere Beihilfegeber gaben an, die Einhaltung der Obergrenze […] sei sehr Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 92 eine nicht unerhebliche Anzahl von De-minimis-Beihilfen in rechtswidriger Weise gewährt werden. Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung Hintergrund Die Verordnung (EG) Nr. 800/2008 vom 6. August 2008232 trat, nach Veröffentlichung von drei Entwürfen und der Durchführung von Konsultationen, am 29. August 2008 in Kraft. Durch die Verordnung sollten die Mitgliedstaaten darin bestärkt werden, „die staatlichen Fördermittel auf Maßnahmen zu konzentrieren, die einen spürbaren Beitrag zur Schaffung von Arbeitsplätzen und zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit in Europa leisten.“ Die Regelung trage dazu bei, dass „[i]m Einklang mit den Zielvorgaben des Aktionsplans ,Staatliche Beihilfen‘ […] die Mitgliedstaaten die richtigen Arten von staatlichen Beihilfen schneller und einfacher gewähren können.“ Zudem werde der administrative Aufwand für Mitgliedstaaten, Begünstige und Kommission reduziert.233 In der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts schlug die Kommission eine Überarbeitung der Verordnung vor. Anschlie- ßend veröffentlichte sie zwei Entwürfe und führte Konsultationen durch. Die Verordnung (EU) Nr. 651/2014 vom 17. Juni 2014234 § 3 I. schwer zu kontrollieren und sie wüssten nicht genau, ob diese Obergrenze in der Regel eingehalten werde oder nicht.“ 232 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag vom 06.08.2008, ABl. 2008 Nr. L 214/3. 233 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 07.07.2008, IP/08/1110. 234 Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 17.06.2014, ABl. 2014 Nr. L 187/1. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 93 trat schließlich am 1. Juli 2014 in Kraft. Die neue Regelung solle dazu ermutigen, „[staatliche] Ressourcen auf Maßnahmen zu konzentrieren, die der Förderung des Wirtschaftswachstums und der Schaffung von Arbeitsplätzen dienen.“ Sie stelle „ein zentrales Element der Modernisierung des EU-Beihilfenrechts“ dar.235 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 Anwendungsbereich Vorschriften zum Anwendungsbereich finden sich in Art. 1 der Verordnung. Art. 1 Abs. 1 enthält eine Aufzählung sämtlicher Beihilfegruppen, die in den Anwendungsbereich der Verordnung fallen. Art. 1 Abs. 2 schließt Ausfuhrbeihilfen vom Anwendungsbereich aus. Art. 1 Abs. 3 bestimmt, dass Beihilfen für bestimmte Wirtschaftsbereiche wie etwa Fischerei und Landwirtschaft grundsätzlich vom Anwendungsbereich ausgeschlossen sind. Gemäß Art. 1 Abs. 5 gilt die Verordnung nicht in Bezug auf Ad-hoc-Beihilfen für große Unternehmen. Dies wird damit begründet, dass eine Anreizwirkung im Hinblick auf Beihilfen für große Unternehmen häufig nur schwer feststellbar sei, sodass die Kommission sich eine Untersuchung der Maßnahme vorbehalten möchte.236 Art. 1 Abs. 6 lit. a) schließt Beihilferegelungen vom Anwendungsbereich aus, die nicht ausdrücklich vorsehen, dass eine Gewährung von Beihilfen an ein Unternehmen, das einer Rückforderungsanordnung nicht nachgekommen ist, nicht in Betracht kommt. Nach Art. 1 Abs. 6 lit. b) gilt dasselbe für Ad-hoc- Beihilfen. Diese Ausnahmen sind auf die Rechtsprechung des EuGH237 zurückzuführen und sollten eine effektive Durchsetzung II. 1. 235 Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 18.12.2013, IP/13/1281. 236 Vgl. Generaldirektion Wettbewerb, Second Memorandum on the revised draft general block exemption regulation, September 2007, Rn. 20; Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 32. 237 EuGH, Rs. C-355/95 P, Slg. 1997, I-2549, Rn. 25 ff, (Deggendorf/Kommission). Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 94 des Beihilferechts sicherstellen.238 Nach Art. 1 Abs. 6 lit. c) sind Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten vom Anwendungsbereich ausgeschlossen. Gemäß Art. 5 Abs. 1 kommt eine Freistellung zudem nur für „transparente Beihilfen“ in Betracht. Art. 5 enthält die Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit Beihilfen, die in einer bestimmten Form gewährt werden, als transparent gelten. Schwellenwerte und Beihilfeintensitäten Art. 6 definiert die zulässigen Höchstbeträge, bei deren Überschreitung eine Freistellung ausgeschlossen ist. Diese betragen – beispielhaft – für Beihilfen im Bereich Forschung und Entwicklung im Fall von Grundlagenforschung 20 Mio. €, im Fall von industrieller Forschung 10 Mio. €, im Fall anderer Vorhaben 7,5 Mio. € und für Beihilfen für Investitionen zugunsten des Umweltschutzes 7,5 Mio. €, jeweils pro Unternehmen und Vorhaben. Die zulässigen Höchstbeträge für Beihilfen, die vor Inkrafttreten der Verordnung in den Anwendungsbereich einer Gruppenfreistellungsverordnung fielen, wurden zum Teil erhöht, wie etwa im Fall von Ausbildungsbeihilfen von 1 Mio. €239 auf 2 Mio. €240, oder im Fall von Beschäftigungsbeihilfen für behinderte Arbeitnehmer von 15 Mio. € in einem Dreijahreszeitraum241 auf 10 Mio. € pro Unternehmen und Jahr.242 Die Bestimmungen zu den zulässigen Intensitäten bezüglich der verschiedenen Beihilfegruppen finden sich in Art. 13 ff. 2. 238 Generaldirektion Wettbewerb, Second Memorandum on the revised draft general block exemption regulation, September 2007, Rn. 18. 239 Verordnung (EG) Nr. 68/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Ausbildungsbeihilfen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/20, Art. 5. 240 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Art. 6 Abs. 1 lit. g). 241 Verordnung (EG) Nr. 2204/2002 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Beschäftigungsbeihilfen vom 12.12.2002, ABl. 2002 Nr. L 337/3, Art. 9 Abs. 2. 242 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Art. 6 Abs. 1 lit. i). § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 95 Anreizwirkung Art. 8 Abs. 1 bestimmt, dass Beihilfen nur freigestellt werden können, wenn von ihnen eine Anreizwirkung ausgeht. Die Anforderungen, die an den Nachweis einer Anreizwirkung gestellt werden, unterscheiden sich, je nachdem ob es sich beim Begünstigten um ein KMU oder ein großes Unternehmen handelt. Im Fall einer Beihilfe zugunsten eines KMU geht die Kommission gemäß Art. 8 Abs. 2 von einer Anreizwirkung aus, „wenn der Beihilfeempfänger den Beihilfeantrag […] vor Beginn des Vorhabens oder der Tätigkeit gestellt hat.“ Wird die Beihilfe zugunsten eines großen Unternehmens gewährt, gelten gemäß Art. 8 Abs. 3 darüber hinausgehende Anforderungen: Das Unternehmen muss zusätzlich „in seinen Unterlagen“, in der Regel in Form eines Geschäftsplanes,243 gegenüber dem Mitgliedstaat darlegen, dass es durch die Beihilfe – im Vergleich zu einem Szenario ohne Beihilfe – zu erheblichen Steigerungen im Hinblick auf Umfang oder Reichweite des Vorhabens oder im Hinblick auf die von dem Begünstigten für das Vorhaben aufgewendeten Mittel kommen wird, dass das Vorhaben erheblich beschleunigt wird oder dass es im Fall regionaler Investitionsbeihilfen im jeweiligen Fördergebiet sonst nicht in der Form verwirklicht worden wäre. Transparenz und Überwachung Nach Art. 9 Abs. 1 müssen die Mitgliedstaaten innerhalb von 20 Arbeitstagen ab Inkrafttreten einer freigestellten Beihilferegelung oder Bewilligung einer freigestellten Ad-hoc-Maßnahme der Kommission eine Kurzbeschreibung übermitteln, welche im Amtsblatt und auf der Internetseite der Kommission veröffentlicht wird. Art. 9 Abs. 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Veröffentlichung des vollständigen Wortlauts der Maßnahme im Internet, zu dem 3. 4. 243 Generaldirektion Wettbewerb, Second Memorandum on the revised draft general block exemption regulation, September 2007, Rn. 38. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 96 während der Laufzeit der Maßnahme ein Zugang sichergestellt sein muss. Nach Art. 10 Abs. 1 unterliegen freigestellte Maßnahmen einer regelmäßigen Überprüfung durch die Kommission. Art. 10 Abs. 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Führung von Aufzeichnungen über freigestellte Maßnahmen, aus denen die Einhaltung der Voraussetzungen für eine Freistellung hervorgeht und die für eine Dauer von zehn Jahren aufzubewahren sind. Art. 10 Abs. 3 bestimmt, dass die Mitgliedstaaten auf ein entsprechendes Ersuchen hin verpflichtet sind, der Kommission sämtliche zur Überprüfung der Anwendung der Verordnung erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Art. 11 regelt schließlich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Anfertigung von Jahresberichten über die Anwendung der Verordnung. Verordnung (EU) Nr. 651/2014 Anwendungsbereich Im Hinblick auf den Anwendungsbereich kann zunächst auf die Ausführungen zur Verordnung (EG) Nr. 800/2008 verwiesen werden. Art. 1 der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 umfasst darüber hinaus eine Reihe zusätzlicher Beihilfegruppen. Hierzu gehören Beihilfen zur Bewältigung der Folgen bestimmter Naturkatastrophen, Sozialbeihilfen für die Personenbeförderung, Beihilfen für Breitbandinfrastrukturen, Beihilfen für Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes, Beihilfen für Sport- und Freizeitinfrastrukturen und Beihilfen für lokale Infrastrukturen. Nicht mehr vom Anwendungsbereich ausgeschlossen sind Ad-hoc-Beihilfen für große Unternehmen. III. 1. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 97 Schwellenwerte und Beihilfeintensitäten Die Schwellenwerte für die Anmeldung von Beihilfen finden sich in Art. 4. Diese wurden teilweise deutlich erhöht, so auch hinsichtlich der im Zusammenhang mit der Vorgängerregelung erwähnten Beihilfen im Bereich von Forschung und Entwicklung und im Bereich des Umweltschutzes. Die Grundlagenforschung darf nun mit bis zu 40 Mio. € gefördert werden, die industrielle Forschung mit bis zu 20 Mio. € und die experimentelle Entwicklung mit bis zu 15 Mio. €. Der Schwellenwert für Beihilfen für Investitionen zugunsten des Umweltschutzes wurde auf 15 Mio. € bzw. 20 Mio. € erhöht. Die Bestimmungen zu den maximal zulässigen Beihilfeintensitäten, die sich im dritten Kapitel der Verordnung finden, sehen im Vergleich zur Vorgängerregelung ebenfalls höhere Sätze vor. Anreizwirkung Die Anforderungen, die an den Nachweis einer Anreizwirkung gestellt werden, ergeben sich aus Art. 6. Nach Art. 6 Abs. 2 ist es grundsätzlich ausreichend, wenn ein schriftlicher Beihilfeantrag gestellt wird, bevor das Unternehmen mit den Arbeiten an dem Vorhaben beginnt. Dieser muss bestimmte Angaben zum Unternehmen und zum Vorhaben enthalten. Art. 6 Abs. 3 fordert darüber hinaus, dass das Unternehmen gegenüber dem Mitgliedstaat darlegt, dass durch die Beihilfe der Gegenstand des Vorhabens erweitert wird, die Gesamtausgaben des Unternehmens für das Vorhaben zunehmen, der Abschluss des Vorhabens beschleunigt wird oder, bei regionalen Investitionsbeihilfen, dass das Vorhaben in dem Gebiet sonst nicht verwirklicht würde oder nicht hinreichend rentabel wäre. Anders als in der Vorgängerregelung gelten diese gesteigerten Anforderungen jedoch nur für die zuvor vom Anwendungsbereich der Verordnung ausgeschlossenen Ad-hoc-Beihilfen zugunsten großer Unternehmen. 2. 3. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 98 Transparenz und Überwachung Art. 9 stellt nunmehr höhere Anforderungen in Bezug auf die zu veröffentlichenden Informationen. Die Mitgliedstaaten sind demnach zur Einrichtung „einer ausführlichen Beihilfe-Website“ verpflichtet, die in einem standardisierten Format neben einer Kurzbeschreibung und dem vollen Wortlaut jeder freigestellten Maßnahme oder einem entsprechenden Link zu diesen Informationen für jede Einzelbeihilfe mit einem Betrag von über 500 000 € bestimmte zusätzliche Informationen enthalten muss, deren Umfang sich aus Art. 9 Abs. 1 lit. c) i. V. m. Anhang III der Verordnung ergibt. Diese umfassen unter anderem den Namen des Empfängers, die Art des Unternehmens, die Region und den Wirtschaftszweig des Unternehmens, die Beihilfehöhe, das Instrument und die Bewilligungsbehörde. Die Informationen müssen innerhalb von sechs Monaten veröffentlicht werden. Die Übergangsfrist für die Anwendung der Vorschrift beträgt zwei Jahre. Neu hinzugekommen ist zudem die Verpflichtung zur Evaluierung sogenannter umfangreicher Beihilferegelungen in Bezug auf bestimmte Beihilfegruppen.244 Stellungnahme Die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung weist im Vergleich zur De-minimis-Verordnung einen höheren Differenzierungsgrad auf. Wenngleich die Verordnung auf einem Per-se-Ansatz beruht 4. IV. 244 Spätestens 20 Arbeitstage nach Inkrafttreten einer Beihilferegelung, deren Mittelausstattung 150 Mio. € pro Jahr überschreitet, ist ein Evaluierungsplan bei der Kommission anzumelden, dessen Mindestangaben sich aus Art. 2 Abs. 16 ergeben. Solche Beihilferegelungen sind nach Art. 1 Abs. 2 lit. a zunächst nur für einen Zeitraum von sechs Monaten nach ihrem Inkrafttreten freigestellt, wenn nicht die Kommission den Evaluierungsplan genehmigt und eine Verlängerung der Freistellung beschließt; vgl. Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 8. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 99 und die Rechtsfolge daher weitgehend das Ergebnis von Vermutungen ist, finden sich auch Elemente einer Einzelfallbetrachtung. Als Ausfluss der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Kommission können vor allem zwei Aspekte identifiziert werden. Zum einen wird in Bezug auf bestimmte Beihilfegruppen der mit der Gewährung einer Beihilfe verbundene Eingriff in den Wettbewerb damit gerechtfertigt, dass die jeweiligen Märkte von Marktversagen betroffen seien und über die Marktkräfte daher kein effizientes Ergebnis erzielt werden könne. Auf das Konzept des Marktversagens stützt sich die Kommission etwa zur Rechtfertigung von Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation245, Risikokapitalbeihilfen246, Ausbildungsbeihilfen247 und Umweltschutzbeihilfen248. In Bezug auf andere Beihilfegruppen argumentiert die Kommission dagegen mit außerökonomischen Erwägungen, wie etwa bei Regionalbeihilfen249 und Beihilfen für die Beschäftigung benachteiligter oder behinderter Arbeitnehmer250. Um zu der Einschätzung gelangen zu können, dass eine Beihilfe hinsichtlich ihrer Wirkungen unbedenklich ist, reicht es jedoch nicht aus, dass das geförderte Vorhaben von Marktversagen betroffen ist. Darüber hinaus müsste sichergestellt sein, dass der Beihilfebetrag nicht über den Betrag hinausgeht, der erforderlich ist, um das anvisierte Marktversagen zu beheben, da ansonsten die Gefahr des Staatsversagens droht: Das Ziel eines effizienteren Marktergeb- 245 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 57; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 45. 246 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 56; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 43. 247 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 62; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 53. 248 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 45; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 55. 249 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 40; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 31. 250 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 64; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 54. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 100 nisses würde verfehlt werden, weil der Eingriff neue Ineffizienzen verursacht.251 Um den erforderlichen Betrag zu bestimmen, müsste versucht werden, das Ausmaß des jeweiligen Marktversagens zu bemessen. Diese Aufgabe stellt die Entscheidungsträger anerkanntermaßen vor große Herausforderungen, da die Informationslage über die Eigenschaften bestimmter Märkte oftmals unzureichend ist und sich die Auswirkungen eines Eingriffs daher nur schwierig exakt prognostizieren lassen.252 Ob die Kommission bei der Bestimmung der Schwellenwerte eine Bemessung des Ausmaßes der verschiedenen Formen von Marktversagen versucht hat und ob die Schwellenwerte den erforderlichen Betrag daher widerspiegeln, geht aus der Verordnung nicht eindeutig hervor. Da die Kommission in den Erwägungsgründen davon spricht, dass ihre bisherigen „Erfahrungen“ für die Bestimmung der Schwellenwerte maßgeblich gewesen seien,253 sind Zweifel angebracht. Es spricht mehr dafür, dass die Schwellenwerte nicht mit den Methoden eines wirkungsorientierten Ansatzes bestimmt worden sind, sondern auf pauschalen Einschätzungen der Kommission beruhen. Zum anderen äußert sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise darin, dass die Frage, ob eine Beihilfe Anreize zur Durchführung zusätzlicher Aktivitäten setzt, unter bestimmten Voraussetzungen anhand von Unterlagen des begünstigten Unternehmens beurteilt wird, aus denen hervorgehen muss, dass durch die Beihilfe in Bezug auf bestimmte Kennzahlen Zuwächse zu erwarten sind. Dieser Aspekt einer Einzelfallbetrachtung findet sich erstmals in der Verordnung (EG) Nr. 800/2008. Reichte es nach den Vorgängerregelungen unabhängig von der Größe des begünstigten Unter- 251 Vgl. Kapitel 2; Nitsche/Heidhues, Study on methods to analyse the impact of State aid on competition, 2006, 104 f., 112. 252 Vgl. Kapitel 2. 253 Vgl. Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 25; Verordnung (EU) Nr. 651/2014, Erwägungsgrund 22. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 101 nehmens aus, wenn der Beihilfeantrag vor Beginn des Vorhabens gestellt wurde254, differenziert die Verordnung (EG) Nr. 800/2008 hinsichtlich des Prüfungsstandards je nachdem, ob es sich bei dem Begünstigten um ein KMU oder ein großes Unternehmen handelt. Im Fall einer Beihilfe zugunsten eines KMU unterstellte die Kommission wie in den Vorgängerregelungen eine Anreizwirkung, wenn der Beihilfeantrag vor Beginn des Vorhabens gestellt wurde. Sollte die Beihilfe dagegen zugunsten eines großen Unternehmens gewährt werden, war zusätzlich anhand von Unternehmensunterlagen darzulegen, dass durch die Beihilfe eine Verhaltensänderung zu erwarten ist. Während im Fall von KMU als Begünstigte bei der Prüfung der Anreizwirkung damit ausschließlich auf ein formales Kriterium abgestellt wurde, verlangte die Kommission im Fall von großen Unternehmen von den Mitgliedstaaten zudem eine Einschätzung der voraussichtlichen Wirkungen der Maßnahme. Diese zusätzliche Anforderung wurde im Rahmen der öffentlichen Konsultationen insbesondere aufgrund eines zu hohen Aufwands für die Beteiligten teilweise kritisiert.255 Für die Durchführung einer kontrafaktischen Analyse fehle es zudem in vielen Fällen an einer Vergleichbarkeit der Szenarien mit und ohne Gewährung der Beihilfe.256 254 Vgl. etwa Verordnung (EG) Nr. 1628/2006 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf regionale Investitionsbeihilfen der Mitgliedstaaten vom 24.10.2006, ABl. 2006 Nr. L 302/29, Art. 5 Abs. 1; Verordnung (EG) Nr. 70/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/33, Art. 7. 255 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Stellungnahme zum ersten Entwurf, undatiert, Rn. 29; Bundesverband der Deutschen Industrie, 26.09.2012, 4; die Notwendigkeit einer Angemessenheit zwischen der Höhe der Beihilfe und dem Prüfungsaufwand hervorhebend die Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, 13.09.2012, Rn. 27. 256 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Stellungnahme zum ersten Entwurf, undatiert, Rn. 29: „Tatsächlich lässt sich die kontrafaktische Situation oft sehr schwer mit dem För- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 102 Die aktuelle Verordnung (EU) Nr. 651/2014 sieht den höheren Prüfungsstandard nur noch in Bezug auf die vom Anwendungsbereich der Vorgängerregelung nicht umfassten Ad-hoc-Beihilfen für große Unternehmen vor. Diese Art von Beihilfen war vom Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 ausgeschlossen worden, weil die Kommission sich eine Prüfung der Anreizwirkung vorbehalten wollte.257 In den übrigen Fällen wird lediglich auf das formale Kriterium des Zeitpunkts der Antragsstellung abgestellt. Im Interesse eines möglichst hohen Schutzniveaus hinsichtlich des Wettbewerbs erscheint die Nutzung von Elementen einer Einzelfallbetrachtung im Rahmen von Regeln, die von den beihilfegewährenden Stellen selbst angewendet werden, problematisch. Zusätzlich zu den mit einem solchen Ansatz grundsätzlich verbundenen Nachteilen, insbesondere in Form einer geringeren Rechtssicherheit und eines höheren Verwaltungsaufwands, besteht die Problematik, dass die beihilfegewährenden Stellen im Unterschied zur Kommission ein eigenes Interesse daran haben, dass die Beihilfe dem Unternehmen gewährt wird.258 Die Gefahr, dass dieses Interesse das Ergebnis beeinflusst, ist umso größer, je umfangreicher die Tatsachengrundlage ist, die bei der Regelanwendung gewürdigt werden muss.259 Die Aufnahme von Ad-hoc-Beihilfen zugunsten großer Unternehmen in den Anwendungsbereich der Verordnung (EU) derszenario vergleichen, da sich ohne Förderung erhebliche Veränderungen in den jeweiligen Forschungsprojekten ergeben würden. Eher selten ist der Fall, dass Inhalt und Struktur ähnlich bleiben und lediglich der Umfang bzw. die Durchführungszeit eines Projekts marginal verändert wird.“ 257 Verordnung (EG) Nr. 800/2008, Erwägungsgrund 32. 258 Vgl. von Wendland in: Von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 664 und Nowak in: Immenga/Mestmäcker, VO (EU) Nr. 651/2014, Rn. 23: „Doppelrolle“ der Behörde; Luja, Eur. St. Aid L. Q., 2012, 765, 765. 259 Vgl. dazu Kapitel 2 sowie von Wendland in: von der Groeben/Schwarze/ Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 597, der hinsichtlich der beihilfegewährenden Behörde einen „erhebliche[n] Spielraum bei der Beurteilung [der Anreizwirkung]“ feststellt. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 103 Nr. 651/2014 ist unter diesem Aspekt kritisch zu beurteilen. Wenn die Kommission die Frage des Vorliegens einer Anreizwirkung für so problematisch hält, dass sie diese für jeden Einzelfall sichergestellt wissen möchte, wäre es vorzugswürdig gewesen, solche Beihilfen weiterhin der Anmeldepflicht zu unterwerfen, anstatt die Prüfung der Anreizwirkung den Mitgliedstaaten zu überlassen. Gegen die Nutzung von Elementen einer Einzelfallbetrachtung in der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung sprechen auch die Ergebnisse der im Rahmen der Ex-post-Kontrolle durchgeführten stichprobenartigen Überwachung, nach denen Beihilfen nicht selten in rechtswidriger Weise gewährt worden sind.260 Die Tatsache, dass offenbar nicht wenige der auf Grundlage der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährten Beihilfen rechtswidrig sind, muss bei der Beurteilung der Tendenz zur Verlagerung der Verantwortlichkeit für die Beihilfekontrolle auf die Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. Das Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 führte für einen beträchtlichen Teil der Beihilfen zum Wegfall der Anmeldepflicht. Der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 unterfielen nach einer Analyse der Kommission, beruhend auf den Zahlen für das Jahr 2012, 32 % der Beihilfen im Verhältnis zum Gesamtbetrag und 58 % der Beihilfen im Verhältnis zur Gesamtzahl gewährter Beihilfen. Infolge der Freistellung weiterer Beihilfegruppen und der Erhöhung von Schwellenwerten und Beihilfeintensitäten schon bislang freigestellter Beihilfegruppen ging die Kommission davon aus, dass auf Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 diese Zahlen auf 67 % bzw. 71 % steigen. Einer ex-ante-Kontrolle durch die Kommission unterfallen demnach nur noch 10 % bzw. 14 % der Beihilfen.261 Zwar ist die hierdurch bewirkte Entlastung, die die Kommission in die Lage versetzt, sich stärker auf die besonders problemati- 260 Vgl. Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 21. 261 Europäische Kommission, Competition policy brief, State aid modernisation – a major revamp of EU State aid control, November 2014, 2. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 104 schen Beihilfen zu fokussieren, zu begrüßen.262 Auch die mit der Verlagerung der Verantwortlichkeit einhergehende Tendenz, den Schutz des Wettbewerbs überwiegend auf Grundlage differenzierter Regeln sicherzustellen und eine Einzelfallbetrachtung auf einen engen Anwendungsbereich zu beschränken, ist in Anbetracht der Vorteile einer solchen Herangehensweise, insbesondere in Form höherer Rechtssicherheit, geringeren Aufwands und einer geringeren Beeinflussbarkeit der Entscheidungsträger grundsätzlich positiv zu bewerten.263 Fraglich bleibt allerdings, ob es der Kommission gelingen wird, den schon bestehenden und sich durch die Ausweitung des Anwendungsbereichs potenziell noch verstärkenden Problemen in Bezug auf rechtswidrig gewährte Beihilfen wirksam entgegenzuwirken. Einen Schritt in die richtige Richtung stellen die höheren Anforderungen bezüglich der zu veröffentlichenden Informationen dar. Die Verpflichtung zur Veröffentlichung zusätzlicher Angaben im Fall von Einzelbeihilfen mit einem Betrag von über 500 000 € kann zu mehr Transparenz beitragen und ist daher positiv zu bewerten. Inwieweit eine höhere Transparenz i. V. m. der in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts angekündigten Ausweitung der Ex-post-Kontrolle ausreicht, um die Einhaltung der Freistellungsvoraussetzungen sicherzustellen, bleibt jedoch offen. 262 Vgl. Soltész, EuZW 2015, 127, 131: „Befreiungsschlag“ für die Kommission; EuZW 2015, 277, 278; Stöbener, EuZW 2014, 601, 601. 263 Vgl. Kapitel 2. § 3 Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 105 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen Hintergrund Die Bedeutung der Risikokapitalmärkte für KMU hob der Europäische Rat in der Lissabon-Agenda ausdrücklich hervor.264 Die Kommission geht davon aus, dass die Nachfrage nach Risikokapital das Angebot übersteige, wodurch die Wachstumspläne von KMU, insbesondere von jungen, innovativen Unternehmen mit beträchtlichem Wachstumspotenzial, beeinträchtigt würden. Zur Mobilisierung von privatem Kapital seien staatliche Beihilfen daher, unter bestimmten Voraussetzungen, gerechtfertigt.265 Eine wichtige Rolle nimmt die Förderung von Risikokapital auch im Rahmen der Strategie 2020 der Kommission ein.266 In der Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital267 von 2001 legte die Kommission die Kriterien dar, nach denen sie überprüft, ob Risikokapitalbeihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.268 Nachdem die Kommission im Aktionsplan staatliche Beihilfen eine Überarbeitung der Mitteilung angekündigt hatte269, veröffentlichte sie im August 2006 die Leitlinien für Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen.270 Als Reaktion auf die § 4 I. 264 Vgl. Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon) vom 23.03. und 24.03.2000, Rn. 20. 265 Europäische Kommission, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen vom 18.08.2006, ABl. 2006 Nr. C 194/2, Abschnitt 1.1. 266 Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 25. 267 Europäische Kommission, Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital vom 21.08.2001, ABl. 2001 Nr. C 235/3. 268 Europäische Kommission, Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital vom 21.08.2001, ABl. 2001 Nr. C 235/3, Abschnitt VIII. 269 Vgl. Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 30. 270 Europäische Kommission, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Un- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 106 Finanz- und Wirtschaftskrise verabschiedete die Kommission im Januar 2009 eine Mitteilung271, durch die bestimmte Beschränkungen aus den Leitlinien zunächst vorübergehend angepasst wurden. Eine dauerhafte Anpassung erfolgte in Bezug auf bestimmte Beschränkungen durch eine Mitteilung272 aus dem Januar 2011. In der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts kündigte die Kommission eine Überarbeitung der Leitlinien an.273 Nach einer Durchführung von zwei öffentlichen Konsultationen veröffentlichte sie die Ergebnisse einer Untersuchung274 zu den Vor- und Nachteilen verschiedener Reformoptionen. Mit den Leitlinien für Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen275 trat am 1. Juli 2014 die aktuelle Regelung in Kraft. Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen (2006) Standardprüfung Nach den Leitlinien von 2006 werden Risikokapitalbeihilfen gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen, wenn sie im Einklang mit den Voraussetzungen aus Ab- II. 1. ternehmen vom 18.08.2006, ABl. 2006 Nr. C 194/2 (im Folgenden: Risikokapital-Leitlinien). 271 Europäische Kommission, Vorübergehender Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugang zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz- und Wirtschaftskrise vom 22.01.2009, ABl. 2009 Nr. C 16/1. 272 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission zur Änderung der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen vom 07.12.2010, ABl. 2010 Nr. C 329/4. 273 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 18 b). 274 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 6. 275 Europäische Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen vom 22.01.2014, ABl. 2014 Nr. C 19/4 (im Folgenden: Risikofinanzierungs-Leitlinien). § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 107 schnitt 4.3 stehen. Unter diesen Voraussetzungen sei sichergestellt, dass eine Anreizwirkung vorliege, die Maßnahme erforderlich und angemessen sei und die positiven gegenüber den negativen Auswirkungen überwiegen. Ausführungen zur Form der Beihilfen finden sich in Abschnitt 4.2. Geeignete Maßnahmen, um Investoren einen Anreiz zur Bereitstellung von Risikokapital zu bieten, seien demnach etwa die Errichtung von Investmentfonds mit staatlicher Beteiligung, die Stellung von Sicherheiten, durch die Anleger oder Investmentfonds gegen Verluste geschützt werden und steuerliche Anreize zur Vornahme von Risikokapitalinvestitionen.276 Der Umfang der geförderten Investitionstranchen darf höchstens 2,5 Mio. € pro Jahr und Zielunternehmen betragen.277 Für kleine Unternehmen und für mittlere Unternehmen in Fördergebieten muss sich die Beihilfe auf die Finanzierung bis zur Expansionsphase des Unternehmens beschränken. Für mittlere Unternehmen in Nicht-Fördergebieten gilt eine Beschränkung bis zur Start-up-Phase.278 Mindestens 70 % des Budgets der Maßnahme sind in Form von Beteiligungen oder beteiligungsähnlichen Finanzierungsinstrumenten bereitzustellen.279 Private Investoren sind zu mindestens 50 % an der Finanzierung der durch die Beihilfe geförderten Investitionen zu beteiligen. Im Fall von Maßnahmen zugunsten von KMU in Fördergebieten gilt eine Mindestgrenze von 30 %.280 Eine Reihe von Bedingungen soll zudem sicherstellen, dass Investitionsentschei- 276 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.2. 277 Vormals 1,5 Mio. €, Abschnitt 4.3.1 der Risikokapital-Leitlinien geändert mit Wirkung vom 01.01.2011 durch Mitteilung der Kommission zur Änderung der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikokapitalinvestitionen in kleine und mittlere Unternehmen vom 07.12.2010, ABl. 2010 Nr. C 329/4. 278 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.2. 279 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.3. 280 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.4. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 108 dungen durch die Aussicht auf Gewinnerzielung motiviert sind,281 und die Verwaltung des Fonds an kaufmännischen Grundsätzen ausgerichtet ist.282 Eine Ausrichtung von Beihilfen auf bestimmte Sektoren ist zulässig.283 Abwägungsprüfung Die Leitlinien sehen vor, dass bestimmte Beihilfen, die nicht im Einklang mit allen Voraussetzungen aus Abschnitt 4 stehen, ausführlicher gewürdigt werden, da bei diesen das Risiko negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb größer sei. Abschnitt 5 enthält eine Darstellung der Kriterien, die die Kommission bei der Würdigung berücksichtigt. Positive Auswirkungen Marktversagen Zu den positiven Elementen, die im Rahmen der Abwägungsprüfung gewürdigt werden, gehört die Existenz von Marktversagen, das von den Mitgliedstaaten bei bestimmten Maßnahmen insbesondere durch unabhängige Analysen nachgewiesen werden muss.284 Diese Analysen enthalten unter anderem Informationen zur Anzahl der Unternehmensgründungen im betreffenden Sektor 2. a) aa) 281 Dies wird bejaht, wenn die Vorgaben im Hinblick auf die Beteiligung privater Investoren erfüllt sind und für jede Investition ein Geschäftsplan sowie eine realistische Ausstiegsstrategie existieren; vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitte 4.3.5 a)–c). 282 Davon wird ausgegangen, wenn zwischen Management und Investoren vertraglich vereinbart ist, dass die Vergütung des Managements gewinnabhängig erfolgt, private Investoren an den Entscheidungen beteiligt sind, das Management seine Handlungen an bewährten Verfahren ausrichtet und der Aufsicht einer Regulierungsbehörde unterliegt; vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitte 4.3.6 a)–c). 283 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 4.3.7. 284 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.1. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 109 und zur Anzahl und Investitionsstrategie der Risikokapitalanbieter.285 Beihilfen zugunsten von Unternehmen in Fördergebieten müssen zudem durch Nachweise begründet werden, die Aufschluss über die „regionalen Besonderheiten“ geben.286 Geeignetheit Eine Beihilfe wird als geeignetes Instrument angesehen, wenn der Mitgliedstaat mithilfe seiner Folgenabschätzungen darlegen kann, dass eine Beihilfe gegenüber nicht-selektiven Instrumenten vorteilhaft ist.287 Anreizwirkung Maßnahmen, die nicht im Einklang mit den Voraussetzungen von Abschnitt 4 stehen, werden im Hinblick auf ihre Anreizwirkung anhand weiterer Kriterien überprüft, die „verdeutlichen“ sollen, dass Investitionsentscheidungen durch die Aussicht auf Gewinnerzielung motiviert sind und die Verwaltung des Fonds an kaufmännischen Grundsätzen ausgerichtet ist.288 Positiv sei, wenn sich die Verwaltung aus „unabhängigen Fachleuten“ zusammensetze, die über relevante Erfahrungen und Kenntnisse verfügten, ein unabhängiger Investitionsausschuss existiere und das Volumen der Beihilfe ausreichend bemessen sei, um eine angemessene Streuung der Risiken zu ermöglichen und bei der Verwaltung von Größenvorteilen profitieren zu können. Im Hinblick auf „Seed-Kapital“289bb) cc) 285 Vgl. für die Würdigung der Ergebnisse einer solchen Analyse durch die Kommission Komm.-E. vom 12.05.2010, Fall N 406/2009, Deutschland, Risikokapitalregelung Clusterfonds Seed GmbH & Co. KG., Rn. 119 f; vgl. auch Komm.-E. vom 20.09.2011, Fall SA.32520 (2011/N), Deutschland, Risikokapitalregelung High-Tech Gründerfonds II, Rn. 52 f., 122 ff. 286 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.1. 287 Vgl. Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.2. 288 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.3. 289 „Für die Untersuchung, Ausreifung und Entwicklung einer Geschäftsidee vor der Start-up-Phase bereitgestellte Finanzmittel“, Abschnitt 2.2 e). Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 110 Beihilfen werde eine Beteiligung von „Business Angels“290 als positiv erachtet.291 Angemessenheit Durch den Prüfungspunkt der Angemessenheit soll sichergestellt werden, dass die Beihilfe in ihrer Höhe den zur Schaffung von Anreizen erforderlichen Betrag nicht übersteigt.292 Unangemessen sei eine Beihilfe jedenfalls dann, wenn keine Vorkehrungen getroffen würden, die eine Zahlung überhöhter Vergütungen ausschlössen, wenn das Risiko ausschließlich bei der öffentlichen Hand liege oder die Vorteile allein privaten Investoren zugute kämen. Für eine Angemessenheit der Beihilfe spreche es, wenn die Auswahl der Verwaltungsgesellschaft, des Managements oder der Investoren nach öffentlicher Ausschreibung erfolge.293 Negative Auswirkungen Nach Abschnitt 3.2 können Risikokapitalmaßnahmen auf Ebene der Investoren, der Fonds und der Zielunternehmen die tatbestandlichen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen. Auf diese Ebenen erstreckt sich auch die Prüfung möglicher negativer Auswirkungen. Während Beihilfen auf Ebene von Investoren und Fonds den Wettbewerb auf dem Risikokapitalmarkt verzerren könnten, seien bei Beihilfen auf dd) b) 290 „Vermögende Privatpersonen, die unmittelbar in neue aufstrebende, nicht börsennotierte Unternehmen investieren […] und ihre Erfahrungen an sie weitergeben. Im Gegenzug erhalten sie dafür […] Beteiligungen an dem Unternehmen, sind aber häufig auch bereit, das Unternehmen langfristig zu finanzieren.“ Abschnitt 2.2 s). 291 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitte 5.2.3.1–5.2.3.4. 292 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 1.3.5. 293 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.2.4. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 111 Ebene der Zielunternehmen negative Auswirkungen auf die jeweiligen Produktmärkte nicht auszuschließen.294 Verdrängungswirkung In Bezug auf den Risikokapitalmarkt bestehe die Gefahr, dass mögliche Investoren ihre Entscheidung von staatlicher Förderung abhängig machten und Anreize zur Tätigung von Investitionen verringert würden. Die Informationen, auf deren Grundlage die Kommission diese Gefahr beurteilt, betreffen etwa die Zahl der Risikokapitalfonds und deren Tätigkeitsbereiche, die Größe, die Entwicklungsphase und die Branche der Zielunternehmen und den Gesamtbetrag des für diese verfügbaren Risikokapitals.295 Sonstige Wettbewerbsverzerrungen Die Gefahr von Verfälschungen des Wettbewerbs auf den Produktmärkten schätze die Kommission aufgrund der in der Regel nicht bedeutenden Marktanteile der Zielunternehmen zwar als gering ein, jedoch könne der Wettbewerb beeinträchtigt werden, indem etwa ineffiziente Unternehmen oder Branchen gefördert würden, die ohne Beihilfen nicht überlebensfähig seien. Zur Beurteilung dieser Gefahr berücksichtigt die Kommission unter anderem Rentabilität und Konkursquote von Zielunternehmen und etwaige Überkapazitäten in den geförderten Sektoren.296 Leitlinien für Risikofinanzierungsbeihilfen (2014) Die aktuellen Leitlinien enthalten in Abschnitt 3 die Kriterien, anhand derer die Kommission die Vereinbarkeit anmeldepflichtiger aa) bb) III. 294 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.3. 295 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.3.1. 296 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5.3.2. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 112 Beihilfen mit dem Binnenmarkt überprüft. Der Kriterienkatalog beruht auf einem aus sechs Schritten bestehenden und als „allgemeine Grundsätze“ bezeichneten Prüfungsschema. Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse Als allgemeines Ziel definieren die Leitlinien eine Verbesserung der Verfügbarkeit von Finanzmitteln für KMU in bestimmten Stadien ihrer Entwicklung sowie – im Unterschied zur Vorgängerregelung – für kleine Unternehmen mittlerer Kapitalisierung und für innovative Unternehmen mittlerer Kapitalisierung, sofern diese sich vergleichbaren finanziellen Schwierigkeiten ausgesetzt sehen.297 Bei der Gestaltung einer Maßnahme müssen die Mitgliedstaaten unter Rückgriff auf „Leistungsindikatoren“ bestimmen, welche spezifischen Ziele zur Förderung des allgemeinen Ziels mit der Maßnahme verfolgt werden sollen. Zu diesen Indikatoren gehören der angestrebte Umfang der Investitionen seitens des Privatsektors, die voraussichtliche Anzahl der Zielunternehmen, die voraussichtliche Anzahl neuer Unternehmen, deren Gründung auf die Umsetzung der Maßnahme zurückzuführen ist und die voraussichtliche Anzahl der Arbeitsplätze, die in den Zielunternehmen entstehen.298 Erforderlichkeit Probleme im Hinblick auf die Verfügbarkeit von Finanzmitteln sind nach Ansicht der Kommission kein allgemeines Phänomen, dem sich KMU ausgesetzt sehen. Vielmehr seien die Existenz, die Art und das Ausmaß von Marktversagen von den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen abhängig.299 Daher müssten die Mitgliedstaaten auf Grundlage einer eingehenden Untersuchung der verfüg- 1. 2. 297 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 57; für die Begriffsbestimmungen vgl. Rn. 52 xxvii) und xviii). 298 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 58. 299 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 63. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 113 baren Finanzierungsquellen darlegen, dass gerade im Hinblick auf die Zielunternehmen der geplanten Maßnahme eine „Finanzierungslücke“ in einem zu beziffernden Umfang existiere.300 In den Leitlinien finden sich „Orientierungshilfen“, die über die in verschiedenen Konstellationen relevanten Kriterien Aufschluss geben.301 Geeignetheit Unter dem Prüfungspunkt „Geeignetheit“ untersucht die Kommission, ob die Entscheidung des Mitgliedstaats, auf das Instrument der Beihilfe in der konkreten Form zurückzugreifen, gerechtfertigt ist. Zum einen muss sich die Maßnahme gegenüber anderen politischen Instrumenten, die zur Korrektur des Marktversagens in Betracht gezogen werden können, als vorzugswürdig darstellen. Als Alternativen zum Instrument der Beihilfe benennen die Leitlinien etwa Regulierungsmaßnahmen mit entsprechender Zielrichtung und Beratungsdienste zur Unterstützung der Investitionsbereitschaft.302 Zum anderen muss sich eine bessere Eignung auch im Vergleich zu anderen Beihilfeinstrumenten feststellen lassen. In Bezug auf Finanzinstrumente, deren Bandbreite sich auf Beteiligungen, beteiligungsähnliche Investitionen, Darlehen und Garantien erstreckt, in Bezug auf steuerliche Instrumente und auf Beihilfen, die auf die Förderung von alternativen Handelsplattformen abzielen, enthalten die Leitlinien spezifische Kriterien, die die Kommission bei der Prüfung der Eignung der Maßnahmen berücksichtigt.303 Eine größere Flexibilität im Vergleich zur Vorgängerregelung gilt hinsichtlich des erforderlichen Mindestanteils privater Finanzmittel bei Beteiligungen und Krediten. Dieser erhöht sich mit 3. 300 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 64 f. 301 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 69 ff. 302 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 89 ff. 303 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 92 ff. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 114 zunehmendem Alter des Zielunternehmens und beträgt grundsätzlich zwischen 10 % und 60 %.304 Anreizwirkung Eine Anreizwirkung wird vermutet, wenn die Existenz von Marktversagen unter dem Prüfungspunkt „Erforderlichkeit“ bestätigt und eine sachgerechte Ausgestaltung der Beihilfe unter dem Prüfungspunkt „Geeignetheit“ bejaht werden konnte.305 Angemessenheit Im Hinblick auf die Kriterien, anhand derer sichergestellt werden soll, dass die Beihilfe auf das zur Schaffung von Anreizen erforderliche Minimum beschränkt ist, kann grundsätzlich auf die Vorgängerregelung verwiesen werden. Die Erläuterungen dieser Kriterien sind im Vergleich allerdings umfangreicher und weisen einen höheren Detailgrad auf.306 Negative Auswirkungen Im Hinblick auf die Prüfung der negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und zwischenstaatlichen Handel kann auf die Ausführungen zur Vorgängerregelung verwiesen werden, soweit es um die Frage geht, auf welchen Ebenen negative Auswirkungen nach Auffassung der Kommission grundsätzlich in Betracht zu ziehen sind. Unterschiede ergeben sich vor allem im Hinblick auf den Detailgrad der Darstellung. Konkreter ist die Darstellung insbesondere zu Wettbewerbsverfälschungen auf Ebene der Zielunternehmen, so etwa zur Problematik einer möglichen Erzeugung von Überkapazi- 4. 5. 6. 304 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 95 ff. 305 Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 130 ff. 306 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 133 ff. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 115 täten oder zu „negativen Verlagerungseffekten“ aufgrund von Maßnahmen mit regionaler Ausrichtung.307 Stellungnahme Die Ankündigung der Kommission im Aktionsplan staatliche Beihilfen, in der Beihilfekontrolle verstärkt auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zurückzugreifen, hatte hinsichtlich der auf Risikokapitalbeihilfen anwendbaren Regeln keine grundlegenden Veränderungen zur Folge. Die Ursache ist darin zu sehen, dass die Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital von 2001 bereits in relativ ausführlicher Weise die Kriterien beschreibt, nach denen eine Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt beurteilt werden sollte und diese in Form von „positiven und negativen Faktoren“ formuliert.308 Auch dem Konzept des Marktversagens wird zur Rechtfertigung von Risikokapitalbeihilfen bereits eine große Bedeutung beigemessen.309 Eine Genehmigung wird grundsätzlich310 an die Voraussetzung geknüpft, dass die Mitgliedstaaten die Existenz von Marktversagen nachweisen.311 Die Kommission ging davon aus, dass die Mitteilung bereits die Grundsätze eines wirtschaftlichen Ansatzes enthält und charakterisierte die IV. 307 Vgl. Risikofinanzierungs-Leitlinien, Rn. 155 ff. 308 Vgl. Risikokapital-Mitteilung, Abschnitt VIII. 309 Vgl. Risikokapital-Mitteilung, Abschnitt VI.2: „[…] die Kommission [hat] anerkannt, dass die Unterstützung von Risikokapitalmaßnahmen durch öffentliche Finanzmittel auf Fälle beschränkt sein muss, in denen Marktversagen festgestellt worden ist.“. 310 Das Vorliegen von Marktversagen wurde unterstellt, wenn die einzelnen Investitionstranchen nicht mehr als 500 000 € betragen. In Fördergebieten nach Abs. 3 lit. c) galt dies bis zu einem Volumen von 750 000 € bzw. von 1 Mio. € in Fördergebieten nach Abs. 3 lit. a). 311 Risikokapital-Mitteilung, Abschnitt VI.5. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 116 Veränderungen durch die Leitlinien von 2006 dementsprechend lediglich als „Feinabstimmung“.312 Die Leitlinien von 2006 sehen zwei unterschiedliche Methoden zur Prüfung angemeldeter Beihilfen vor. Abschnitt 4 enthält die Kriterien der sogenannten Standardprüfung, durch die einerseits sichergestellt werden sollte, dass Beihilfen zur Behebung des Mangels an Risikokapital beitragen, andererseits negative Wirkungen begrenzt bleiben. Stand eine Beihilfe im Einklang mit sämtlichen Kriterien, unterstellte die Kommission, dass eine Abwägung zwischen positiven und negativen Wirkungen im Ergebnis positiv ausfallen würde. Die Vereinbarkeitsprüfung nach Abschnitt 4 basiert damit ausschließlich auf Per-se-Kriterien. Einen Entscheidungsspielraum, der es ermöglicht, die Wirkungen im Einzelfall festzustellen, sieht Abschnitt 4 nicht vor. In Bezug auf bestimmte Beihilfen, die nicht alle Voraussetzungen aus Abschnitt 4 erfüllen, sehen die Leitlinien eine ausführlichere Würdigung nach Maßgabe der Kriterien aus Abschnitt 5 vor, da die Kommission davon ausging, dass das von den betroffenen Beihilfen ausgehende Risiko für den Wettbewerb größer sei. Für die Beurteilung der von den Mitgliedstaaten vorzulegenden Unterlagen behielt sich die Kommission einen Entscheidungsspielraum vor. Dieser sei „von den besonderen Umständen jedes einzelnen Falls“ abhängig.313 Die Bedeutung, die der Standardprüfung nach Abschnitt 4 in der Entscheidungspraxis zukam, war durch die Veröffentlichung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung im Jahr 2008 allerdings gesunken. Die Voraussetzungen einer Freistellung nach Art. 29 AGVO sind an die Voraussetzungen aus Abschnitt 4 der Leitlinien angelehnt, sodass für einen Teil der Beihilfen, die vor Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung einer 312 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 1.2. 313 Risikokapital-Leitlinien, Abschnitt 5. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 117 Überprüfung nach Abschnitt 4 unterzogen worden wären, die Anmeldepflicht entfiel.314 Im Hinblick auf die Leitlinien von 2006 bleibt festzustellen, dass die von der Kommission intendierte „Feinabstimmung“ neben einer – mit einer gesteigerten Komplexität der Regelung einhergehenden – Differenzierung zwischen zwei sich in Bezug auf den Detailgrad der Würdigung unterscheidenden Prüfungsmethoden vor allem zu einem klarer strukturierten Kriterienkatalog und umfangreicheren Erläuterungen führte. Kritisch war nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung die mangelnde Abstimmung zwischen den Bestimmungen der beiden Beihilfeinstrumente zu sehen. Im Rahmen ihrer Folgenabschätzung stellte die Kommission insbesondere fest, dass der Rechtsrahmen für Risikokapitalbeihilfen zu unflexibel sei, um das in diesem Bereich existierende Marktversagen in angemessener Weise zu behandeln.315 Zudem müssten die Vereinbarkeitskriterien eindeutiger gefasst und der Rechtsrahmen vereinfacht werden.316 Unter dem Gesichtspunkt der Flexibilität stellen die Leitlinien von 2014 einen Fortschritt dar. So wurden sowohl die Bandbreite der zulässigen Finanzinstrumente – durch Wegfall des Erfordernisses, mindestens 70 % des Budgets in Form von Beteiligungen be- 314 Unterschiede zwischen Art. 29 AGVO und Abschnitt 4 der Leitlinien bestehen im Hinblick auf die Voraussetzungen an die Form der Beihilfe und an den Umfang der geförderten Investitionstranchen. Während nach Art. 29 Abs. 2 AGVO lediglich Beihilfen in Form von Beteiligungen an Investmentfonds von der Anmeldepflicht befreit werden konnten, umfasst Abschnitt 4.2 der Leitlinien zusätzlich eine Reihe anderer Maßnahmen. Art. 29 Abs. 3 AGVO sieht Investitionstranchen von bis zu 1,5 Mio. € vor, wohingegen nach Abschnitt 4.3.1 der Leitlinien ein Umfang von bis zu 2,5 Mio. € als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird. 315 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 6, 25. 316 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 6, 26. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 118 reitzustellen – als auch der beihilfefähigen Zielunternehmen erweitert. Zudem tragen auch die Anpassungen in Bezug auf den erforderlichen Mindestanteil privater Finanzmittel bei Beteiligungen und Krediten zu mehr Flexibilität bei. Auch unter dem Gesichtspunkt der Vereinfachung konnten Fortschritte erzielt werden. Im Gegensatz zur Vorgängerregelung wird auf die Durchführung einer vorgeschalteten oberflächlicheren Standardprüfung zur Identifikation der potentiell problematischen und zur schnelleren Genehmigung der potentiell weniger problematischen Beihilfen nunmehr verzichtet, sodass sämtliche angemeldeten Beihilfen auf Grundlage einer einheitlichen Methodik überprüft werden. Der Umgang mit den Beihilferegeln wird für die Beteiligten auch dadurch vereinfacht, dass die zuvor nicht kohärenten Bestimmungen von Leitlinien und allgemeiner Gruppenfreistellungsverordnung nun in vollem Umfang aufeinander abgestimmt sind. Hervorzuheben ist zudem der erheblich gesteigerte Umfang des Kriterienkatalogs. Diese Entwicklung lässt sich teilweise durch den erweiterten Anwendungsbereich der Leitlinien erklären. Ursächlich ist jedoch auch, dass die Kriterien nun wesentlich ausführlicher erläutert werden. Damit einher geht eine im Vergleich zur Vorgängerregelung bessere Nachvollziehbarkeit der Kriterien. Vor dem Hintergrund, dass die mit einer Einzelfallbetrachtung verbundenen Entscheidungsspielräume den Beteiligten eine Prognose des Ergebnisses grundsätzlich erschweren, ist diese Entwicklung positiv zu bewerten. § 4 Leitlinien für Risikokapital-/Risikofinanzierungsbeihilfen 119 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation Hintergrund Die Bedeutung, die Forschung, Entwicklung und Innovation im Rahmen der Unionspolitik beigemessen werden soll, geht aus Art. 179 Abs. 1 AEUV hervor. Demnach ist es Ziel der Union, „ihre wissenschaftlichen und technologischen Grundlagen […] zu stärken, […] die Entwicklung ihrer Wettbewerbsfähigkeit einschließlich der ihrer Industrie zu fördern sowie alle Forschungsmaßnahmen zu unterstützen, die aufgrund anderer Kapitel der Verträge für erforderlich gehalten werden.“ Der Europäische Rat machte seine positive Haltung zu Beihilfen in diesem Bereich im März 2000 in Lissabon deutlich, als er forderte, die Förderung vertikaler Ziele „auf Querschnittsaufgaben von gemeinschaftlichem Interesse, wie z.B. […] Forschung“ zu verlagern.317 Konkreter äußerte sich der Europäische Rat im März 2002 in Barcelona. Um mit den Konkurrenten gleichzuziehen, sei es notwendig, „die F&E- sowie die Innovations-Bemühungen in der Union insgesamt erheblich zu verstärken“. Ziel sei es, die Investitionen in diesem Bereich bis zum Jahr 2010 auf etwa 3 % des Bruttoinlandsprodukts zu steigern.318 Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation319 trat am 1. Januar 2007 in Kraft und löste den Gemeinschaftsrahmen für staatliche For- § 5 I. 317 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon) vom 23.03. und 24.03.2000, Rn. 17. 318 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Barcelona) vom 15.03. und 16.03.2002, Teil I, Rn. 47. 319 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation vom 30.12.2006, ABl. 2006 Nr. C 323/1 (im Folgenden: FuEuI-Gemeinschaftsrahmen). Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 120 schungs- und Entwicklungsbeihilfen320 von 1996 ab. Als Ursachen für die Existenz von Marktversagen in diesem Bereich identifiziert die Kommission darin positive externe Effekte und die allgemeine Verfügbarkeit von Erkenntnissen aus der Grundlagenforschung aufgrund von „Wissens-Spillover“, asymmetrische Informationen und Koordinierungsprobleme.321 Im Rahmen der Strategie 2020 betrachtet die Kommission die Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation als eines ihrer Leitziele322 und bekräftigt das Ziel von 3 % des Bruttoinlandsprodukts323. Nachdem die Kommission in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts eine Überarbeitung des Gemeinschaftsrahmens angekündigt hatte,324 veröffentlichte sie nach zwei öffentlichen Konsultationen die Ergebnisse einer Untersuchung zu den Auswirkungen verschiedener Reformoptionen in Form eines Arbeitspapiers325. Mit dem Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Ent- 320 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungsund Entwicklungsbeihilfen vom 17.02.1996, ABl. 1996 Nr. C 45/5; geändert durch Mitteilung der Kommission vom 13.02.1998, ABl. 1998 Nr. C 48/2; verlängert bis zum 30.06.2002 durch Mitteilung der Kommission vom 10.03.2001, ABl. 2001 Nr. C 78/24; verlängert bis zum 31.12.2005 durch Mitteilung der Kommission vom 08.05.2002, ABl. 2002 Nr. C 111/3; verlängert bis zum 31.12.2006 durch Mitteilung der Kommission vom 08.12.2005, ABl 2005 Nr. C 310/10. 321 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 1.3.2. 322 Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 3. 323 Vgl. Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 13. 324 Vgl. Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 18 b). 325 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 163. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 121 wicklung und Innovation326 trat am 1. Juli 2014 die aktuelle Regelung in Kraft. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen (2007) Standardprüfung Der Gemeinschaftsrahmen sieht vor, dass Beihilfen gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie die Voraussetzungen von Abschnitt 5 erfüllen, eine Anreizwirkung entsprechend den Anforderungen von Abschnitt 6 aufweisen und nicht zu den in Abschnitt 7.1 genannten Maßnahmen gehören, die aufgrund ihres hohen Beihilfebetrages in den Anwendungsbereich der Abwägungsprüfung fallen. Voraussetzungen von Abschnitt 5 In Bezug auf Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben bestimmt Abschnitt 5, dass sich die von der Beihilfe betroffenen Teile des Vorhabens den drei Kategorien Grundlagenforschung, industrielle Forschung oder experimentelle Entwicklung zuordnen lassen müssen.327 Grundsätzlich liegen die Höchstintensitäten bezüglich der förderfähigen Kosten328 für Vorhaben aus der Grundlagenforschung bei 100 %, für Vorhaben aus der industriellen Forschung bei 50 % und für Vorhaben aus der experimentellen Entwicklung bei 25 %.329 Unter bestimmten Voraussetzungen sind Aufschläge zuläs- II. 1. a) 326 Europäische Kommission, Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation vom 27.06.2014, ABl. 2014 Nr. C 198/1 (im Folgenden: FuEuI-Unionsrahmen). 327 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.1. 328 Vgl. zu den förderfähigen Kosten FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.4. 329 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.2. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 122 sig.330 Besondere Bestimmungen gelten in Bezug auf rückzahlbare Vorschüsse und fiskalische Maßnahmen.331 Außerdem enthält Abschnitt 5 neben Kriterien für Beihilfen für technische Durchführbarkeitsstudien332 auch Kriterien für Beihilfen für innovative Vorhaben, welche in sechs Kategorien mit jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen untergliedert sind.333 Im Hinblick auf die Einzelheiten wird auf den Gemeinschaftsrahmen verwiesen. Voraussetzungen von Abschnitt 6 Abschnitt 6 beschreibt die Voraussetzungen an den Nachweis einer Anreizwirkung. Demnach ist eine Anreizwirkung von vornherein ausgeschlossen, wenn der Begünstigte das Vorhaben zum Zeitpunkt der Einreichung des Beihilfeantrags bereits begonnen hat. Hat der Begünstigte das Vorhaben noch nicht begonnen, wird eine Anreizwirkung in bestimmten Fällen vermutet.334 In den übrigen b) 330 So gelten Höchstintensitäten von 60 % bzw. 70 % im Fall der industriellen Forschung und von 35 % bzw. 45 % im Fall der experimentellen Entwicklung, wenn es sich bei dem Begünstigten um ein mittleres bzw. um ein kleines Unternehmen handelt. Eine Ausnahmeregel stellt die sogenannte Entsprechungsklausel dar. Werden in einem Drittstaat ansässigen Wettbewerbern für vergleichbare Vorhaben Beihilfen höherer Intensität gewährt, so darf die Intensität entsprechend angepasst werden; FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.1.7. 331 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitte 5.1.5 und 5.1.6. 332 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 5.2. 333 Es handelt sich dabei um Beihilfen im Zusammenhang mit der Erlangung gewerblicher Schutzrechte, Beihilfen zugunsten junger innovativer Unternehmen, Beihilfen zur Förderung von Innovationen im Dienstleistungssektor, Beihilfen für innovationsunterstützende Dienstleistungen, Beihilfen für das Ausleihen hochqualifizierter Mitarbeiter und Beihilfen für Innovationskerne; vgl. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitte 5.3 – 5.8. 334 Diese Vermutung gilt für Beihilfen für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben sowie für Durchführbarkeitsstudien an KMU mit einem Betrag von weniger als 7,5 Mio. €, Beihilfen für die Kosten im Zusammenhang mit gewerblichen Schutzrechten an KMU, Beihilfen an junge innovative Unternehmen, § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 123 Fällen sieht Abschnitt 6 vor, dass eine Anreizwirkung vom Mitgliedstaat positiv nachgewiesen werden muss, indem dieser auf Grundlage einer kontrafaktischen Analyse darlegt, dass im Hinblick auf Faktoren wie Projektumfang und -reichweite, Dauer des Vorhabens oder Umfang der Aufwendungen für FuEuI erhebliche Veränderungen zu erwarten sind.335 Daneben enthält der Gemeinschaftsrahmen in Abschnitt 4 einen eigenen Kriterienkatalog für die Prüfung von Beihilfen zur Förderung von Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV.336 Abwägungsprüfung Nach Abschnitt 7.1 sind Beihilfen, bei denen die Kommission aufgrund eines höheren Betrages337 ein größeres Risiko für den Wettbewerb vermutet, einer über die Voraussetzungen der Abschnitte 5 und 6 hinausgehenden Würdigung nach Maßgabe der Kriterien der Abschnitte 7.3 und 7.4 zu unterziehen. 2. Beihilfen für innovationsunterstützende Dienstleistungen und Beihilfen für das Ausleihen hochqualifizierter Mitarbeiter an KMU. 335 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 6. 336 Nachzuweisen ist insbesondere, dass das Vorhaben zu deutlichen Fortschritten bei der Realisierung von Gemeinschaftszielen führt, die sich nicht nur auf die durchführenden Mitgliedstaaten auswirken, „sondern […] auf die gesamte Gemeinschaft“, die Beihilfe notwendig ist, eine Anreizwirkung aufweist und das Vorhaben mit beträchtlichen Risiken einhergeht. 337 Genannt werden Schwellenwerte für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben und für Durchführbarkeitsstudien von 20 Mio. €, wenn das Vorhaben überwiegend der Grundlagenforschung zuzuordnen ist, von 10 Mio. €, wenn das Vorhaben überwiegend der industriellen Forschung zuzuordnen ist, und von 7,5 Mio. € in sonstigen Fällen. Für die Förderung von Innovationen im Dienstleistungssektor und von Innovationskernen gelten Schwellenwerte von jeweils 5 Mio. €. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 124 Positive Auswirkungen Marktversagen Im Rahmen der Prüfung der positiven Auswirkungen wird zunächst untersucht, ob der jeweilige Markt von Marktversagen betroffen ist. Wenn „Wissens-Spillover“ in Betracht kommt, sind das voraussichtliche Ausmaß der Verbreitung von Informationen, die Besonderheit der Erkenntnisse und die Frage, ob die Erkenntnisse durch das Recht am geistigen Eigentum geschützt werden können, für die Beurteilung von Bedeutung. Die Komplexität des Vorhabens, das mit dem Vorhaben verbundene Risiko und die Abhängigkeit von externer Finanzierung werden eingeschätzt, um zu beurteilen, ob asymmetrische Informationen ein ineffizientes Marktergebnis verursachen.338 Zur Beurteilung möglicher Koordinierungsprobleme werden insbesondere die Zahl der kooperierenden Unternehmen und die Frage, ob diese unterschiedliche Interessen verfolgen, berücksichtigt. Bei Beihilfen für Vorhaben in Fördergebieten müssen zusätzliche Nachweise erbracht werden, die stärkeres Marktversagen aufgrund der besonderen Eigenschaften des betreffenden Gebietes belegen.339340 Geeignetheit Eine Beihilfe wird als geeignetes Instrument betrachtet, wenn der Mitgliedstaat auf Grundlage von Folgenabschätzungen darlegen a) aa) bb) 338 Zur Prüfung von Marktversagen wegen asymmetrischer Informationen vgl. etwa Komm.-E. vom 11.03.2008, Fall N 195/2007, Deutschland, FuE- Einzelbeihilfe für Rolls-Royce Deutschland – Entwicklungsprojekt BR725, Abschnitt 5.1.1., Rn. 92 – 97. 339 Zu den Anforderungen bei Marktversagen in Fördergebieten vgl. etwa Komm.-E. vom 11.03.2008, Fall N 195/2007, Deutschland, FuE-Einzelbeihilfe für Rolls-Royce Deutschland – Entwicklungsprojekt BR725, Abschnitt 5.1.2., Rn. 98 – 101. 340 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.1. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 125 kann, dass eine Beihilfe gegenüber nicht-selektiven Instrumenten vorteilhaft ist.341 Anreizwirkung Fällt eine Beihilfe in den Anwendungsbereich der Abwägungsprüfung, so gelten an den Nachweis der Anreizwirkung gesteigerte Anforderungen. Zusätzlich zu den in Abschnitt 6 genannten Kriterien muss der Mitgliedstaat die mit der Beihilfe angestrebte Verhaltens- änderung präzise beschreiben und durch eine kontrafaktische Analyse untermauern. Als positive Faktoren nennt der Gemeinschaftsrahmen eine geringe Rentabilität des Vorhabens, hohe Anfangsinvestitionen i. V. m. sehr späten Einnahmen, ein hohes Risiko und eine beständige Überwachung bzw. Erfolgskontrolle.342 Verhältnismäßigkeit Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit wird untersucht, ob die Beihilfe auf das Minimum begrenzt ist, das für eine rentable Durchführung des Vorhabens erforderlich ist.343 Dies wird dann angenommen, wenn anhand von Unternehmensunterlagen nachgewiesen werden kann, dass die erforderliche Mindestrendite nicht überschritten wird.344 Wegen des potentiell kostensparenden Effekts wird positiv berücksichtigt, wenn das geförderte Vorhaben im Fall mehrerer Interessenten öffentlich ausgeschrieben und auf Grundlage objektiver und transparenter Kriterien vergeben worden ist.345 cc) dd) 341 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.2. 342 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.3. 343 Vgl. FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.3.4. 344 Vgl. Komm.-E. vom 26.01.2011, Fall SA.30169 (N 3/2010), Spanien, State loan for R&D to AERNNOVA, Rn. 113, 84 ff; Komm.-E. vom 23.02.2011, Fall SA.30282 (N 204/2010), Schweden, R&D aid to Volvo Aero for Trent XWB ICC, Rn. 122, 84 ff. 345 Vgl. Komm.-E. vom 9.11.2011, Fall SA.32263 (2011/N), Schweden, Aid for the development of a demonstration plant for wave energy, Rn. 77 f. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 126 Negative Auswirkungen Nach Abschnitt 7.4 sind negative Auswirkungen sowohl auf den Wettbewerb für Tätigkeiten im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation als auch auf den Wettbewerb auf den Produktmärkten denkbar, wobei die Kommission den Schwerpunkt der Untersuchung auf die die Produktmärkte betreffenden Auswirkungen legt. Diese können in einer Verdrängungswirkung durch die Verzerrung von Investitionsanreizen, einer Bestätigung von Marktmacht und einer Förderung ineffizienter Marktstrukturen bestehen. Insbesondere dann, wenn Wettbewerber durch Beihilfen verdrängt werden, hält die Kommission auch negative Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel für möglich.346 Verzerrung von Investitionsanreizen Die Kommission führt aus, dass Beihilfen in Bezug auf Wettbewerber eine verdrängende Wirkung erzeugen könnten, weil ein Erfolg der geförderten Tätigkeit und damit eine bessere Positionierung des Begünstigten auf den späteren Produktmärkten durch die Förderung wahrscheinlicher werde. Dies senke für Wettbewerber die Anreize zur Durchführung von FuEuI-Vorhaben. Als Kriterien für die Beurteilung dieses Risikos nennt der Gemeinschaftsrahmen unter anderem die Höhe des Beihilfebetrags, die Marktnähe der geförderten Tätigkeit, die Anforderungen an die Bewilligung der Beihilfe, das Bestehen von Marktaustrittsschranken, wovon die Kommission insbesondere dann ausgeht, wenn die Vorhaben in dem Bereich typischerweise erhebliche Anfangsinvestitionen und eine langfristige Bindung der Unternehmen erfordern347, den Differenzierungsgrad der späteren Produkte, den die Kommission etwa im Fall einer Bindung der Produkte an spezifische Standards und b) aa) 346 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4. 347 Vgl. Komm.-E. vom 15.12.2009, Fälle N 296/2009 und N 297/2009, Deutschland, F2F und Airducts, Abschnitt 5.2.4.6., Rn. 166. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 127 Technologien als höher einschätzt,348 und die Wettbewerbsintensität.349 Bestätigung von Marktmacht Gegenstand dieses Prüfungspunktes ist die Frage, ob der Begünstigte Marktmacht350 ausübt und ob sich diese durch die Beihilfe verstärkt, wobei die Gefahren für den Wettbewerb als gering eingeschätzt werden, wenn der Marktanteil des Begünstigten weniger als 25 % beträgt und bei einer Marktkonzentration von weniger als 2000 HHI351. Als Kriterien zur Beurteilung des Risikos nennt der Gemeinschaftsrahmen neben den Marktanteilen des Begünstigten auf den von der Beihilfe betroffenen Produktmärkten insbesondere die Höhe der Markteintrittsschranken und die Frage, ob die bestehende Marktmacht durch eine starke Position der Nachfrageseite ausgeglichen wird.352 Förderung ineffizienter Marktstrukturen Die Gefahr einer Förderung ineffizienter Marktstrukturen besteht nach dem Gemeinschaftsrahmen dann, wenn die betroffenen Märkte Überkapazitäten aufweisen, stagnieren oder es sich um „sensitive Sektoren“ handelt, wohingegen auf Wachstumsziele ausgerichtete Beihilfen diesbezüglich als weniger problematisch erachtet werden.353 bb) cc) 348 Komm.-E. vom 15.12.2009, Fälle N 296/2009 und N 297/2009, Deutschland, F2F und Airducts, Abschnitt 5.2.4.6., Rn. 168. 349 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.1. 350 „[D]as Vermögen, die Marktpreise, die Produktion, die Vielfalt oder Qualität von Waren und Dienstleistungen und sonstige Parameter des Wettbewerbs über einen erheblichen Zeitraum zum Nachteil der Verbraucher zu beeinflussen“; FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.2. 351 Herfindahl-Hirschmann-Index 352 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.2. 353 FuEuI-Gemeinschaftsrahmen, Abschnitt 7.4.3. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 128 FuEuI-Unionsrahmen (2014) Die Vereinbarkeitskriterien für die Prüfung anmeldepflichtiger Beihilfen finden sich in Abschnitt 4. Diese beruhen – wie im Fall der aktuellen Leitlinien für Risikofinanzierungsbeihilfen – auf den „allgemeinen Grundsätzen“. Beitrag zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse Die Mitgliedstaaten können nachweisen, dass die Beihilfe zu einem höheren Niveau von FuEuI beiträgt, indem sie Steigerungen im Hinblick auf Umfang und Reichweite des Projekts, einen schnelleren Projektabschluss oder eine Erhöhung der Gesamtausgaben des Begünstigten für FuEuI darlegen oder sich auf „andere relevante quantitative oder qualitative Kriterien“ stützen. Das Vorliegen dieser Voraussetzung wird hingegen vermutet, wenn das Vorhaben auch von der Europäischen Union gefördert wird.354 Erforderlichkeit Unter dem Prüfungspunkt „Erforderlichkeit“ untersucht die Kommission, ob das Vorhaben von Marktversagen betroffen ist. In Bezug auf die Kriterien, die sie für die Beurteilung der verschiedenen Formen von Marktversagen heranzieht, kann auf die Ausführungen zum Gemeinschaftsrahmen von 2007 verwiesen werden. Auch in Bezug auf diesen Prüfungspunkt gilt nunmehr eine positive Vermutung, wenn das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird. Eine negative Vermutung gilt dagegen, wenn vergleichbare Vorhaben in der Europäischen Union auch ohne Förderung realisiert werden.355 III. 1. 2. 354 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 42 ff. 355 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 48 ff. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 129 Geeignetheit Die Prüfung der Geeignetheit beinhaltet zwei Elemente. Zum einen muss sich das Instrument der staatlichen Beihilfe als geeigneter im Vergleich zu alternativen Instrumenten darstellen, die zur Förderung von FuEuI in Betracht kommen. Zum anderen muss gewährleistet sein, dass das gewählte Beihilfeinstrument im Vergleich zu alternativen Beihilfeinstrumenten geeigneter ist. Entscheidet sich der Mitgliedstaat für wettbewerblich problematischere Beihilfeinstrumente wie etwa direkte Zuschüsse, so muss er darlegen, warum Beihilfeinstrumente, die hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb weniger Bedenken begegnen, in Bezug auf das zu korrigierende Marktversagen eine geringere Eignung aufweisen. Vermutet wird die Eignung, wenn das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird.356 Anreizwirkung Die Kriterien, die zur Beurteilung einer Anreizwirkung verwendet werden, entsprechen denen aus dem Gemeinschaftsrahmen von 2007. Die Mitgliedstaaten werden nunmehr auch zur Vorlage sektorspezifischer Daten aufgefordert, um der Kommission eine Prüfung der Objektivität der vorgelegten unternehmensspezifischen Daten zu erleichtern.357 Angemessenheit Wie nach dem Gemeinschaftsrahmen von 2007 gilt eine Beihilfe dann als angemessen, wenn sie zum einen das „erforderliche Minimum“ nicht überschreitet und zum anderen bestimmte Beihilfehöchstintensitäten einhält. Mit dem Unionsrahmen wurden jedoch in Bezug auf beide Elemente Neuerungen eingeführt. 3. 4. 5. 356 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 56 ff. 357 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 62 ff., insb. Rn. 68 f. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 130 Das „erforderliche Minimum“ wird grundsätzlich in dem Betrag gesehen, der erforderlich ist, um eine Rentabilität358 des Vorhabens unter Berücksichtigung aller voraussichtlichen Kosten und Nutzen sicherzustellen. Im Unterschied zum Gemeinschaftsrahmen von 2007 wird in Fällen, in denen festgestellt werden kann, dass der Begünstigte in einem kontrafaktischen Szenario, d.h. bei Nichtgewährung der Beihilfe, ein anderes Vorhaben realisieren würde, das „erforderliche Minimum“ auf Grundlage der Nettomehrkosten359 definiert, die durch das geförderte Vorhaben im Vergleich zu dem in dem kontrafaktischen Szenario realisierten Vorhaben verursacht werden. Die zulässigen Beihilfeintensitäten wurden teilweise erhöht,360 die Höchstintensitäten für Innovationsbeihilfen, hinsichtlich derer die Vorgängerregelung noch zwischen sechs Kategorien mit jeweils unterschiedlichen Anforderungen differenzierte, weitgehend vereinheitlicht.361 Negative Auswirkungen Im Hinblick auf die Kriterien, die die Kommission zur Beurteilung möglicher Wettbewerbsverfälschungen auf den Produktmärkten verwendet, kann auf die Vorgängerregelung verwiesen werden. 6. 358 Vgl. zu den für die Einschätzung der Rentabilität relevanten Größen FuEuI- Unionsrahmen, Rn. 87. 359 Zum Begriff FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 88: „Zur Ermittlung […] vergleicht die Kommission den erwarteten Kapitalwert der Investition in das geförderte Vorhaben mit dem des kontrafaktischen Vorhabens“. 360 Diese ergeben sich grundsätzlich aus Anhang II. Soweit sich bei Beihilfen für Forschung und Entwicklung und für Investitionen in Forschungsinfrastrukturen nachweisen lässt, dass die Beihilfe nicht über das „erforderliche Minimum“ hinausgeht, dürfen die in Anhang II genannten Beihilfeintensitäten überschritten werden, im Fall der industriellen Forschung und der experimentellen Entwicklung auf bis zu 60 % bei großen Unternehmen, auf bis zu 70 % bei mittleren Unternehmen und auf bis zu 80 % bei kleinen Unternehmen; FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 89. 361 Vgl. für die Einzelheiten FuEuI-Unionsrahmen Anhang II. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 131 Konkretere Ausführungen finden sich nunmehr in Bezug auf Standorteffekte, womit die in der Vorgängerregelung lediglich angedeuteten Auswirkungen von Beihilfen auf die Entscheidung von Unternehmen, sich in einem bestimmten Gebiet anzusiedeln, gemeint sind.362 Zudem formuliert der Unionsrahmen zwei Fallgruppen, bei denen die Kommission automatisch von einer Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt ausgeht. Dies betrifft zum einen Beihilfen, die gegen europarechtliche Vorschriften verstoßen, etwa indem vorausgesetzt wird, dass der Begünstigte seine Niederlassung vorrangig im beihilfegewährenden Mitgliedstaat hat, Produkte oder Dienstleistungen des beihilfegewährenden Mitgliedstaats verwendet oder indem die Verwertbarkeit der Ergebnisse in anderen Mitgliedstaaten eingeschränkt wird. Zum anderen wird klargestellt, dass Beihilfen, deren Wirkung sich auf eine Verlagerung von Vorhaben von einem Mitgliedstaat in einen anderen beschränkt, nicht genehmigt werden können.363 Stellungnahme Die Ankündigung aus dem Aktionsplan staatliche Beihilfen, eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise einzuführen, führte in Bezug auf die Regeln für Beihilfen im Bereich Forschung und Entwicklung zu deutlicheren Veränderungen, als dies in Bezug auf die Regeln für Risikokapitalbeihilfen festgestellt werden konnte. Während die Risikokapitalmitteilung von 2001 die Vereinbarkeitskriterien bereits recht detailliert in Form positiver und negativer Faktoren formuliert und dem Konzept des Marktversagens einen wichtigen Stellenwert beimisst, finden sich im FuE-Gemeinschaftsrahmen von 1996 neben Hinweisen zu den zulässigen Beihilfein- IV. 362 Vgl. FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 102 und Rn. 116 ff. 363 Vgl. FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 103 ff. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 132 tensitäten364 vor allem relativ umfangreiche Ausführungen zur Anreizwirkung365. Marktversagen wird dabei lediglich als eines der Kriterien betrachtet, die vom Mitgliedstaat zum Nachweis einer Anreizwirkung „genannt“ werden können. Weder werden verschiedene Arten von Marktversagen näher spezifiziert, noch wird genauer ausgeführt, nach welchen Kriterien die Kommission beurteilt, ob ein Vorhaben von Marktversagen betroffen ist. Wie die Risikokapital-Leitlinien von 2006 enthält auch der FuEuI-Gemeinschaftsrahmen von 2007 mit der weniger aufwendigen und auf einem Per-se-Ansatz basierenden Standardprüfung und der ausführlicheren Abwägungsprüfung auf Grundlage einer Einzelfallbetrachtung zwei unterschiedliche Prüfungsmethoden, wobei auch im Fall des Gemeinschaftsrahmens der Anwendungsbereich der Standardprüfung durch die Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung im Jahr 2008, welche in Art. 31 ff. die meisten der in Abschnitt 5 des Gemeinschaftsrahmens genannten FuEuI-Maßnahmen von der Anmeldepflicht freistellt, stark eingeschränkt wurde.366 Zu einer recht hohen Komplexität des Gemeinschaftsrahmens trägt neben der Implementierung der beiden unterschiedlichen Prüfungsmethoden zum einen die bei der Prüfung der Anreizwirkung nach Abschnitt 6 vorgenommene Differenzierung bei, wonach in Bezug auf bestimmte Maßnahmen eine Anreizwirkung vermutet wird, wenn das geförderte Vorhaben zum Zeitpunkt der Antragsstellung noch nicht begonnen wurde, während die Mitgliedstaaten 364 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungsund Entwicklungsbeihilfen vom 17.02.1996, ABl. 1996 Nr. C 45/5, Abschnitt 5. 365 Europäische Kommission, Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungsund Entwicklungsbeihilfen vom 17.02.1996, ABl. 1996 Nr. C 45/5, Abschnitt 6. 366 Diese gelangte nur noch in Bezug auf Beihilfen für Prozess- und Betriebsinnovation und für Innovationskerne zur Anwendung, sofern die Schwellenwerte aus Abschnitt 7.1 i. H. v. jeweils 5 Mio. € nicht überschritten wurden. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 133 bei anderen Maßnahmen die Anreizwirkung anhand bestimmter Faktoren nachweisen müssen.367 Diese Differenzierung368 verlor mit Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung in der Praxis jedoch weitestgehend an Bedeutung, da die Vermutung nahezu369 ausschließlich Maßnahmen betraf, die von der Anmeldepflicht freigestellt wurden. Zum anderen trägt auch die Existenz eines Kriterienkatalogs für die Beurteilung von Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV, der in der Entscheidungspraxis allerdings ohne Bedeutung blieb, zur Komplexität des Gemeinschaftsrahmens bei. In Bezug auf den Gemeinschaftsrahmen von 2007 bleibt festzuhalten, dass dieser zwar gegenüber der Vorgängerregelung von 1996 insofern einen Fortschritt darstellt, als die Vereinbarkeitskriterien wesentlich detaillierter beschrieben sind, andererseits jedoch recht komplex und für den Rechtsanwender daher schwierig zu erfassen war. Reformbedarf bestand auch aufgrund der nicht aufeinander abgestimmten Anwendungsbereiche von allgemeiner Gruppenfreistellungsverordnung und Gemeinschaftsrahmen, wodurch nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für erhebliche Teile des Gemeinschaftsrahmens der Anwendungsbereich entfiel. Einige Teilnehmer der öffentlichen Konsultation kritisierten zudem die Notwendigkeit einer Durchführung kontrafaktischer Analysen zur Darlegung der Anreizwirkung. Diese seien „oftmals eher theoretische Konstrukte, die durchgeführt w[ü]rden, um den Anforderungen des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens zu genügen.“ 367 Noch höhere Anforderungen an den Nachweis der Anreizwirkung gelten für Beihilfen, die die Schwellenwerte von Abschnitt 7.1 überschreiten und daher der Abwägungsprüfung unterzogen wurden. 368 Ein ähnlicher Ansatz, nach dem die Anreizwirkung in manchen Fällen unterstellt, in anderen von den Mitgliedstaaten nachgewiesen werden muss, findet sich bereits in Abschnitt 6 des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996. 369 Von Relevanz war die Vermutung nur noch im Hinblick auf Beihilfen für die Kosten gewerblicher Schutzrechte mit einem Beihilfebetrag von über 5 Mio. €. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 134 Häufig fehle es an einer Vergleichbarkeit der beiden Szenarien, zudem sei der damit verbundene Aufwand zu hoch.370 Die Kommission identifizierte in ihrer Folgenabschätzung Verbesserungspotenzial insbesondere im Hinblick auf teilweise zu strenge Kriterien, eine zu geringe Vorhersehbarkeit bezüglich der Anwendung der Vereinbarkeitskriterien und Unklarheiten in Bezug auf die für die Prüfung erforderlichen Informationen. Zudem stellte sie die Frage nach der Sinnhaftigkeit des Kriterienkatalogs für Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse.371 Der Unionsrahmen von 2014 weist einige Neuerungen auf, die seine Anwendung im Vergleich zur Vorgängerregelung vereinfachen. So finden sich die Vereinbarkeitskriterien für Innovationsbeihilfen, hinsichtlich derer der Gemeinschaftsrahmen von 2007 noch zwischen sechs Kategorien mit jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen differenzierte, weitgehend vereinheitlicht wieder. Zu einer Vereinfachung trägt – wie im Fall der Risikofinanzierungsleitlinien – auch die Entscheidung der Kommission bei, angemeldete Beihilfen nur noch auf Grundlage einer einheitlichen Methodik zu würdigen und die Differenzierung zwischen einer weniger aufwendigen Standardprüfung und einer aufwendigeren Abwägungsprüfung aufzugeben. Hervorzuheben ist zudem, dass es der Kommission auch hier gelungen ist, die Bestimmungen von allgemeiner Gruppenfreistellungsverordnung und Unionsrahmen vollumfänglich kohärent zu gestalten. Aus Gründen der Vereinfachung zu begrüßen ist zudem die Entscheidung der Kommission, im Unionsrahmen auf einen Kriterienkatalog für Beihilfen für Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV zu 370 Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme zur Anwendung des Gemeinschaftsrahmens, undatiert, Rn. 19, 61; vgl. auch Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 08.03.2012, 2 f.; European Association of Public Banks, Stellungnahme, 24.02.2012, 8; Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, Stellungnahme, 10.02.2012, 9. 371 Europäische Kommission, Commission Staff Working Document – Impact Assessment, SWD (2014) 163, 5, 19 ff. § 5 Gemeinschafts-/Unionsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation 135 verzichten und stattdessen eine Mitteilung372 zu veröffentlichen, die die Vereinbarkeitskriterien in Bezug auf derartige Beihilfen für sämtliche Politikbereiche in einem einzigen Dokument zusammenfasst. Dies trägt zusätzlich zu einer Vereinheitlichung der Beihilferegeln bei, da neben dem Gemeinschaftsrahmen von 2007 lediglich die Leitlinien für staatliche Umweltschutzbeihilfen von 2008373 einen entsprechenden Kriterienkatalog aufwiesen. Wie schon in Bezug auf die Risikofinanzierungs-Leitlinien festzustellen war, zeichnet sich der Unionsrahmen außerdem dadurch aus, dass die Vereinbarkeitskriterien im Vergleich zur Vorgängerregelung ausführlicher und besser nachvollziehbar erläutert werden, was der Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses grundsätzlich zugutekommt und daher zu begrüßen ist.374 Zu einer besseren Vorhersehbarkeit trägt auch bei, dass der Unionsrahmen in Bezug auf mehrere Prüfungspunkte nunmehr eine positive Vermutung enthält, wenn das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird, und zudem klarstellt, in welchen Fällen eine Genehmigung aufgrund einer Vermutung überwiegend negativer Wirkungen von vornherein nicht in Betracht kommt. Ob der Unionsrahmen dazu beitragen kann, den mit der Anmeldung von Beihilfen verbundenen Aufwand zu verringern, erscheint hingegen fraglich. Im Hinblick auf bestimmte Vorgaben sind Zweifel angebracht. Diese betreffen zum einen die Aufforderung an die Mitgliedstaaten, zur Untermauerung der unternehmensspezifischen Daten im Rahmen des Nachweises der Anreizwirkung zusätzlich sektorspezifische Daten bereitzustellen, um der Kommission eine 372 Europäische Kommission, Mitteilung über Kriterien für die Würdigung der Vereinbarkeit von staatlichen Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse mit dem Binnenmarkt vom 20.06.2014, ABl. 2014 Nr. C 188/4. 373 Europäische Kommission, Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen vom 01.04.2008, ABl. 2008 Nr. C 82/1. 374 Vgl. von Wendland in: Von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 498. Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 136 Einschätzung „auf objektiver Grundlage“ zu ermöglichen. Trotz der einschränkenden Formulierung, nach der diese Daten bereitgestellt werden „sollten“, „soweit möglich“,375 ist davon auszugehen, dass durch diese zusätzliche Anforderung für die Mitgliedstaaten ein Mehraufwand entsteht.376 Zum anderen beziehen sich die Vorbehalte auf die Einführung des Nettomehrkostenprinzips im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit, die in der öffentlichen Konsultation zur Entwurfsfassung von manchen Teilnehmern insbesondere aufgrund eines zu hohen Aufwands bei der Ermittlung der Mehrkosten kritisiert worden ist.377 Im Unterschied zur Entwurfsfassung wird in der endgültigen Fassung des Unionsrahmens allerdings deutlicher zum Ausdruck gebracht, dass die Frage, ob eine Beihilfe auf das erforderliche Minimum begrenzt ist, „in der Regel“ wie bislang auf Grundlage der Rentabilität des Vorhabens beurteilt wird. Hingegen sollen die Nettomehrkosten, die durch das geförderte Vorhaben im Vergleich zu dem Vorhaben entstehen, das der Begünstigte in einem kontrafaktischen Szenario im Fall der Nichtgewährung der Beihilfe durchführen würde, nur dann zur Beurteilung der Angemessenheit herangezogen werden, wenn beide Szenarien eindeutig aus den Unternehmensunterlagen hervorgehen.378 Ergebnis Im vorliegenden Abschnitt wurde untersucht, wie die Kommission ihre Ankündigung, eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise einzuführen, in ausgewählten Beihilfeinstrumenten umge- § 6 375 FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 69. 376 So auch Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 18.02.2014, 6 f. 377 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 17.02.2014, 12; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 18.02.2014, 7. 378 Vgl. FuEuI-Unionsrahmen, Rn. 87 f. sowie Entwurf des Unionsrahmens für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation, undatiert, Rn. 87 f. § 6 Ergebnis 137 setzt hat. Zu diesem Zwecke wurden die De-minimis-Verordnung, die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie zwei Regelungen aus dem Bereich des „soft law“, nämlich die Instrumente für Beihilfen in den Bereichen Risikofinanzierungen und Forschung, Entwicklung und Innovation, analysiert. Um auch den Einfluss des jüngsten Reformprogramms Modernisierung des EU-Beihilferechts auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise beurteilen zu können, wurden die aktuellen Fassungen der Beihilfeinstrumente ihren Vorgängerregelungen gegenübergestellt. In Bezug auf die De-minimis-Verordnung konnte eine Beeinflussung durch die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise nicht festgestellt werden. Da die Verordnung auf einer einfachen Per-se- Regel basiert, deren wesentliches Differenzierungskriterium der Beihilfebetrag darstellt, ist das Potenzial, das der Verordnung im Rahmen eines wirkungsorientierten Ansatzes zukommt, relativ gering. Die Schwellenwerte, die als Anknüpfungspunkte grundsätzlich in Betracht kämen, hat die Kommission bislang offenbar nicht genutzt. Ein wirkungsorientierter Ansatz könnte dazu verwendet werden, Schwellenwerte zu ermitteln, die die vorzufindenden Marktstrukturen widerspiegeln. In Abhängigkeit von den Strukturen des Marktes, auf dem das begünstigte Unternehmen agiert, würden damit unterschiedliche Schwellenwerte zur Anwendung gelangen. Marktspezifische Schwellenwerte stellen im De-Minimis-Bereich an sich keine Neuigkeit dar. Allerdings hat die Kommission von dieser Möglichkeit bislang kaum Gebrauch gemacht. Neben den speziellen De-minimis-Regeln für die Bereiche Landwirtschaft und Fischerei mit ihren erheblich niedrigeren Schwellenwerten sieht auch die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 einen niedrigeren Schwellenwert für Beihilfen im Bereich des Straßentransportsektors vor. Im Hinblick auf die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 lässt sich eine Fortführung dieser Differenzierung in geringem Maße beobachten, die sich darin ausdrückt, dass nunmehr anstatt eines ein- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 138 heitlichen Schwellenwerts für den Straßentransportsektor unterschiedliche Schwellenwerte für den Personen- und den Gütertransport gelten. Als Argument für eine stärkere Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte ist anzuführen, dass sich bei einer Verwendung von Regeln, die auf die vorzufindenden Marktstrukturen abgestimmt sind, Entscheidungsfehler zuverlässiger verhindern lassen. Auch die gerade im De-Minimis-Bereich wichtige Voraussetzung, dass die Regeln eine einfache Prüfung der Freistellungsvoraussetzungen sicherstellen müssen, steht einer stärkeren Nutzung marktspezifischer Schwellenwerte nicht entgegen. So ist nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die existierenden speziellen De-Minimis-Regeln bei der Anwendung erhebliche Schwierigkeiten aufgetreten wären. Auch ließen sich Unklarheiten, die beim Rechtsanwender in Bezug auf den Anwendungsbereich auftreten könnten, durch sachgerechte Erläuterungen ausräumen. Um das Risiko negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb zu minimieren, müssten die Schwellenwerte die Marktstrukturen allerdings möglichst präzise abbilden, was eine eingehende Analyse der Wettbewerbssituationen auf den unterschiedlichen Märkten voraussetzt. Ob eine solche Analyse im Zusammenhang mit der Festlegung der geltenden Schwellenwerte vorgenommen worden ist, erscheint jedoch fraglich. Die Formulierungen, mit denen die Kommission die Schwellenwerte begründet, sprechen eher dagegen, dass diese ökonomisch begründet sind. Mit einem wirkungsorientierten Ansatz nur schwierig zu vereinbaren wäre hingegen eine pauschale Erhöhung der Schwellenwerte, wie sie von der Kommission zunächst erwogen worden ist. Die Entscheidung der Kommission, den nach der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 gültigen allgemeinen Schwellenwert i. H. v. 200 000 € entgegen der Forderung einer Mehrheit der an der öffentlichen Konsultation teilnehmenden Mitgliedstaaten nicht anzuheben, ist unter diesem Gesichtspunkt zu begrüßen. Zwar lässt der Betrag für sich genommen keine zuverlässigen Rückschlüsse auf das Risiko von § 6 Ergebnis 139 Wettbewerbsverzerrungen zu, sodass schon eine Beihilfe mit einem niedrigen Betrag in Abhängigkeit von den Gegebenheiten des jeweiligen Marktes den Wettbewerb erheblich verzerren kann. Doch sollten zumindest Beihilfen mit höheren Beträgen keiner weitgehend sektorübergreifend angewendeten Regel unterworfen werden, sondern auf Grundlage stärker differenzierender Regeln gewürdigt werden. Auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit ist der Entscheidung zuzustimmen. In Anbetracht der bisherigen Rechtsprechung, nach der die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV grundsätzlich auch bei niedrigen Beihilfebeträgen erfüllt sein können, lässt sich die Haltung der europäischen Gerichte im Fall einer Erhöhung der Schwellenwerte nur schwerlich einschätzen. Auch die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung beruht auf Per-se-Regeln, die im Vergleich zur De-minimis-Verordnung allerdings stärker zwischen unterschiedlichen Sachverhalten differenzieren. Auch wenn die nach der Verordnung vorgesehenen Rechtsfolgen weitgehend an Vermutungen anknüpfen, finden sich in der Verordnung auch Elemente einer Einzelfallbetrachtung. Es konnte festgestellt werden, dass sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zum einen darin äußert, dass die Kommission zur Rechtfertigung des Eingriffs in den Wettbewerb hinsichtlich bestimmter Beihilfegruppen auf die Existenz von Marktversagen abstellt. Unter Zugrundelegung der Prämisse, dass Beihilfen hinsichtlich ihrer Wirkungen auf den Wettbewerb unbedenklich sind, wenn das geförderte Vorhaben durch Marktversagen beeinträchtigt und der zur Korrektur des Marktversagens erforderliche Betrag nicht überschritten wird, stellt sich allerdings die Frage, inwieweit die Schwellenwerte die zur Korrektur der jeweiligen Formen von Marktversagen erforderlichen Beträge widerspiegeln. Ob die Kom- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 140 mission eine anerkanntermaßen schwierige Bemessung des Ausma- ßes von Marktversagen versucht hat, geht aus der Verordnung nicht klar hervor. Die Formulierung, mit der die Kommission die Festsetzung der Schwellenwerte begründet, spricht allerdings eher dafür, dass die Schwellenwerte nicht auf der Grundlage eines wirkungsorientierten Ansatzes ermittelt worden sind, sondern auf ungefähren Schätzungen beruhen. Zum anderen äußert sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise darin, dass hinsichtlich der Frage, ob eine Beihilfe eine Anreizwirkung aufweist, in bestimmten Fällen auf den Einzelfall abgestellt wird. In diesen Fällen muss das Unternehmen anhand interner Unterlagen nachweisen, dass die Beihilfe voraussichtlich zu zusätzlichen Aktivitäten führen wird. In den übrigen Fällen gilt hinsichtlich der Anreizwirkung eine positive Vermutung, wenn der Beihilfeantrag vor Beginn des Vorhabens gestellt wurde. Der Anwendungsbereich des höheren Prüfungsstandards wurde im Zuge der Umsetzung des jüngsten Reformprogramms allerdings eingeschränkt und gelangt nach der Verordnung (EU) Nr. 651/2014 nur noch in Bezug auf die zuvor nicht freistellungsfähigen Ad-hoc- Beihilfen zugunsten großer Unternehmen zur Anwendung. Eine Betrachtung des Einzelfalls im Rahmen der Anwendung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung ist trotz des mittlerweile relativ engen Anwendungsbereichs dieses Prüfungsstandards unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbsschutzes kritisch zu sehen. Neben den grundsätzlich mit einer Einzelfallbetrachtung verbundenen Nachteilen muss berücksichtigt werden, dass die Rechtsanwendung durch die beihilfegewährende Stelle selbst erfolgt, die an der Gewährung der Beihilfe ein eigenes Interesse hat. Die Gefahr, dass dieses Interesse die Rechtsanwendung beeinflusst, ist umso größer, je umfangreicher die zu würdigenden Informationen sind. Unter diesem Gesichtspunkt ist auch die Erweiterung des Anwendungsbereichs der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung auf Ad-hoc-Beihilfen zugunsten großer Unternehmen zu kri- § 6 Ergebnis 141 tisieren. Da die Kommission das Vorliegen einer Anreizwirkung in Bezug auf solche Beihilfen für problematisch hält, wäre es vorzugswürdig gewesen, diese weiterhin der Anmeldepflicht zu unterwerfen und die Anreizwirkung auf diesem Wege sicherzustellen, anstatt die Beurteilung den Mitgliedstaaten zu überlassen. Dass Beihilfen in der Praxis nicht selten unter Verstoß gegen die Voraussetzungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährt werden, geht aus den Ergebnissen der Ex-post-Kontrolle der Kommission hervor. Dies bestärkt die Zweifel an der Sinnhaftigkeit einer Einzelfallbetrachtung auf dieser Ebene der Beihilfekontrolle. Als der wichtigste auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zurückzuführende Aspekt der Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 ist die Verwendung zweier sich hinsichtlich des Detailgrads unterscheidender Prüfungsmethoden anzusehen. Die Leitlinien sehen vor, dass angemeldete Beihilfen zunächst im Rahmen der sogenannten Standardprüfung nach Per-se-Kriterien zu überprüfen sind. Erfüllt die Beihilfe sämtliche Kriterien, gilt sie als mit dem Binnenmarkt vereinbar, da unterstellt wird, dass eine Abwägung der verschiedenen Wirkungen insgesamt zu einem positiven Ergebnis führen würde. Bei bestimmten Beihilfen, die nicht alle Kriterien der Standardprüfung erfüllen, werden im Rahmen der Beurteilung zusätzlich die Besonderheiten des Einzelfalls gewürdigt. In Bezug auf solche Beihilfen behält sich die Kommission einen Entscheidungsspielraum vor, um die Wirkungen auf den Wettbewerb feststellen und gegeneinander abwägen zu können. Zudem fallen im Vergleich zur Vorgängerregelung, der Mitteilung über staatliche Beihilfen und Risikokapital von 2001, die umfangreicheren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien ins Auge. Gleichwohl bleiben die auf die Einführung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise zurückzuführenden Veränderungen insgesamt überschaubar, was seine Ursache darin hat, dass die Vorgängerregelung bereits Elemente des Ansatzes vorwegnahm, in- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 142 dem sie das Prüfungsschema schon in Form positiver und negativer Kriterien formulierte und eine Genehmigung auch grundsätzlich von einem nachgewiesenen Marktversagen abhängig machte. In negativer Hinsicht fällt die vor allem durch die Differenzierung zwischen den beiden Prüfungsmethoden verursachte Komplexität der Leitlinien auf. Zudem bestand eine mangelnde Kohärenz zwischen den auf Risikokapitalbeihilfen anwendbaren Regeln, nachdem mit Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung für einen Teil der Beihilfen, die zuvor auf Grundlage der Standardprüfung der Leitlinien gewürdigt wurden, die Anmeldepflicht entfiel. Die Risikofinanzierungsleitlinien von 2014 zeichnen sich durch eine höhere Flexibilität aus, die durch eine Erweiterung der Bandbreite der zulässigen Finanzinstrumente und der beihilfefähigen Zielunternehmen sowie durch Veränderungen hinsichtlich des Mindestanteils privater Finanzmittel bei Beteiligungen und Krediten erzielt wird. Zudem wird die Anwendung der Bestimmungen für die Beteiligten zum einen dadurch vereinfacht, dass auf die Durchführung der vorgeschalteten Standardprüfung verzichtet wird und damit sämtliche angemeldeten Beihilfen auf Grundlage einer einheitlichen Methodik gewürdigt werden. Zum anderen trägt zur Vereinfachung bei, dass die Kommission die Bestimmungen der Leitlinien und der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung nun vollumfänglich aufeinander abgestimmt hat. Vor dem Hintergrund, dass die Existenz von Entscheidungsspielräumen den Beteiligten eine Prognose des Ergebnisses der Prüfung grundsätzlich erschwert, sind auch die ausführlicheren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien positiv zu bewerten. Auch der Gemeinschaftsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation von 2007 sieht zwei unterschiedliche Prüfungsmethoden vor, von denen eine auf Per-se-Regeln und die andere auf einer Würdigung des Einzelfalls beruht. Da die Vorgän- § 6 Ergebnis 143 gerregelung von 1996 die Vereinbarkeitskriterien auf eine relativ oberflächliche Weise beschrieb, stellen sich die Veränderungen im Vergleich zu den Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 als umfassender dar. Grundsätzlich positiv sind die im Vergleich zur Vorgängerregelung detaillierteren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien zu sehen; kritisch zu beurteilen ist hingegen die hohe Komplexität des Gemeinschaftsrahmens, die über jene der Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 noch hinausgeht. Ursächlich hierfür sind neben der Differenzierung zwischen zwei Prüfungsmethoden die Vornahme einer weiteren Differenzierung hinsichtlich der Prüfungstiefe bei der Untersuchung der Anreizwirkung sowie der in der Entscheidungspraxis allerdings bedeutungslos gebliebene Kriterienkatalog für die Beurteilung von Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV. Zudem bestand nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung wie im Fall der Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen die Problematik, dass die Bestimmungen der Verordnung und des Gemeinschaftsrahmens nicht aufeinander abgestimmt waren. Da die Freistellung von der Anmeldepflicht in erster Linie Beihilfen betraf, die zuvor in den Anwendungsbereich der Standardprüfung fielen, sank die Bedeutung dieser Prüfungsmethode in der Kommissionspraxis hierdurch erheblich. Der Unionsrahmen von 2014 weist eine Reihe von Veränderungen auf, die im Vergleich zur Vorgängerregelung zu einer vereinfachten Anwendbarkeit beitragen. So vereinheitlichte die Kommission die Vereinbarkeitskriterien für Innovationsbeihilfen weitgehend, was in Anbetracht der sechs Innovationskategorien mit jeweils unterschiedlichen Voraussetzungen im Gemeinschaftsrahmen von 2007 zu einer deutlichen Verbesserung in Bezug auf die Übersichtlichkeit beiträgt. Vereinfachungen konnten außerdem dadurch erzielt werden, dass die Kommission auch in Bezug auf den Unionsrahmen die Differenzierung zwischen zwei unterschiedlichen Prüfungsmethoden aufgab und eine vollständige Kohärenz zwi- Kapitel 8 Umsetzung in den Beihilfeinstrumenten 144 schen den Bestimmungen des Unionsrahmens und der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung herstellte. Aus dem gleichen Grunde zu begrüßen ist auch die Entscheidung, im Unionsrahmen auf einen Kriterienkatalog für Beihilfen für Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV zu verzichten. Bestimmte Neuerungen sind zudem geeignet, zu einer besseren Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses beizutragen. Unter diesem Gesichtspunkt zu begrüßen sind die ausführlicheren und besser nachvollziehbaren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien, die Einführung von positiven Vermutungen in Fällen, in denen das Vorhaben auch durch die Europäische Union gefördert wird, sowie die Klarstellung, in welchen Konstellationen die Kommission in jedem Fall ein Überwiegen der negativen Auswirkungen der Beihilfe annimmt und eine Genehmigung daher von vornherein ausscheidet. Ob der Unionsrahmen dagegen zu einer Verringerung des mit der Anmeldung von Beihilfen verbundenen Aufwands beiträgt, bleibt offen. Zweifel hieran könnten sich zum einen aufgrund der Aufforderung an die Mitgliedstaaten ergeben, die zum Nachweis der Anreizwirkung vorgelegten unternehmensspezifischen Daten zusätzlich durch sektorspezifische Daten zu objektivieren. Zum anderen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die insbesondere aus diesem Grunde im Rahmen der öffentlichen Konsultation kritisierte Einführung des Nettomehrkostenprinzips bei der Angemessenheitsprüfung mit zusätzlichem Aufwand für die Mitgliedstaaten einhergehen wird. § 6 Ergebnis 145

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Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.