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Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 73 - 82

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-73

Tectum, Baden-Baden
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Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) Hintergrund Im Mai 2012 veröffentlichte die Kommission die Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts172, in der sie ihr bis dato jüngstes Reformprogramm im Bereich der Beihilfekontrolle vorstellte. Auf die Veröffentlichung folgten Stellungnahmen des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses173 und des Ausschusses der Regionen174 sowie eine Entschließung des Europäischen Parlaments175. Die Kommission stellte das Reformprogramm in den Dienst der Strategie der Europäischen Union „Europa 2020“: Eine Verwirklichung der dort formulierten Wachstumsziele setze die Existenz eines effizienten, nicht durch Wettbewerbsverzerrungen beeinträchtigten Binnenmarkts voraus, wobei die Beihilfekontrolle als Instrument der Wettbewerbspolitik von besonderer Bedeutung sei.176 Kapitel 7 § 1 172 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Modernisierung des EU-Beihilferechts, 08.05.2012, KOM (2012) 209 (im Folgenden: Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts). 173 Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss, Stellungnahme vom 14.11.2012, ABl. 2013 Nr. C 11/49. 174 Ausschuss der Regionen, Stellungnahme vom 29.11.2012, ABl. 2013 Nr. C 17/25. 175 Europäisches Parlament, Entschließung zur Modernisierung des Beihilferechts vom 17.01.2013, 2012/2920 (RSP). 176 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 1 f. 73 Die reformierte Beihilfekontrolle solle Anreize zur Gewährung von Beihilfen zugunsten wachstumsfördernder Vorhaben schaffen und den Einsatz wettbewerbsverfälschender Beihilfen besser verhindern. Die Kommission versprach sich von dem Reformprogramm vor dem Hintergrund der Wirtschafts- und Finanzkrise auch einen Beitrag zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte.177 Ein weiteres Argument für die Reform sah die Kommission im Auslaufen einer Reihe bedeutender Beihilfeinstrumente Ende des Jahres 2013.178 Die Grundsätze ihres Reformprogramms definierte die Kommission in drei Punkten: „Wachstumsförderung auf einem gestärkten, dynamischen und wettbewerbsfähigen Binnenmarkt“, „Fokussierung der Durchsetzung auf Fälle mit besonders starken Auswirkungen auf den Binnenmarkt“ und schließlich „Straffere Regeln und [ein] schnellerer Abschluss“.179 Grundsätze der Reform Förderung des Wachstums In der Mitteilung hob die Kommission die Bedeutung hervor, die dem Instrument der staatlichen Beihilfe bei der Förderung von Wachstum und bei der Bewältigung der Wirtschaftskrise im Rahmen der Strategie „Europa 2020“ beigemessen wird.180 Eine positive Wirkung für das Wachstum sei nur von solchen Maßnahmen zu erwarten, die gewährt würden, um ein festgestelltes § 2 I. 177 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 5 f. 178 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 7. 179 Siehe Überschriften der Abschnitte 2.1, 2.2, 2.3 der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts. 180 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 10 f.; vgl. dazu Europäische Kommission, Mitteilung Europa 2020: Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum vom 03.03.2010, KOM (2010) 2020, 25. Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 74 Marktversagen zu beheben. Beihilfen müssten zudem eine Anreizwirkung aufweisen, indem sie die Begünstigten zur Durchführung zusätzlicher Tätigkeiten veranlassten. Negative Auswirkungen für den Binnenmarkt in Form von Verzerrungen des Wettbewerbs seien „auf ein Minimum“ zu begrenzen. Das Reformprogramm solle dazu beitragen, eine Implementierung von entsprechend ausgestalteten, in der Mitteilung als „gute Beihilfen“ bezeichneten Maßnahmen, zu erleichtern.181 Außerdem seien durch eine verstärkte Auseinandersetzung mit der Frage, ob Beihilfen effizient seien, positive Auswirkungen auf die Situation der öffentlichen Haushalte in den Mitgliedstaaten möglich.182 Die Kommission schlug vor, zunächst horizontale und möglichst konkrete „Grundsätze“ zu definieren, die bei der beihilferechtlichen Würdigung sämtlicher Maßnahmen im Rahmen der Beihilfekontrolle herangezogen werden sollten. In einem zweiten Schritt sollten die bestehenden Leitlinien bis Ende 2013 auf Basis dieser „Grundsätze“ überarbeitet werden. Um die gewünschten Verbesserungen im Hinblick auf den Binnenmarkt und die Effizienz von Beihilfen zu erzielen, seien „eine klarere Abgrenzung des jeweiligen Marktversagens“, „eine verstärkte Prüfung des Anreizeffekts“ und „eine systematischere Prüfung der etwaigen negativen Auswirkungen“ notwendig.183 Fokussierung auf problematische Fälle Die durch die Reform beabsichtigten Verbesserungen sollten nicht mit einer „Mikrokontrolle“ von Beihilfen einhergehen. Stattdessen sollte eine verbesserte Schwerpunktsetzung dahingehend erfolgen, dass potentiell problematischere Beihilfen intensiver überprüft und II. 181 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 12. 182 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 14. 183 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 18. § 2 Grundsätze der Reform 75 unproblematischere Beihilfen („lokalerer Art mit geringen Auswirkungen auf den Handel“) einer vereinfachten Prüfung unterworfen würden. Erforderlich hierfür seien eine stärkere Ausdifferenzierung des Rechtsrahmens und ein modernisiertes Verfahren mit einer stärkeren Verlagerung der Verantwortung auf die Mitgliedstaaten, wobei Letzteres eindeutiger formulierte Regeln und Verbesserungen hinsichtlich der Ex-post-Kontrolle erforderlich mache.184 Um eine bessere Schwerpunktsetzung zu gewährleisten, schlug die Kommission mehrere konkrete Maßnahmen vor, die sie bis Ende 2013 umzusetzen beabsichtigte: So sollte die De-minimis-Verordnung dahingehend überprüft werden, ob eine Erhöhung des Schwellenwerts für die Anmeldung von Beihilfen in Betracht gezogen werden könne. Zudem sollte die Ermächtigungsverordnung des Rates überarbeitet werden, um der Kommission zu ermöglichen, zusätzliche Beihilfekategorien durch Aufnahme in die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung von der Anmeldepflicht auszunehmen.185 Vereinfachung der Regeln und kürzere Verfahrensdauer Die Kommission beabsichtigte zudem, die umfangreichen und komplizierten Regeln präziser und einfacher zu fassen, besser aufeinander abzustimmen und das beihilferechtliche Verfahren zu beschleunigen.186 Sie kündigte daher an, ihr Verständnis vom Begriff der staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV genauer darzulegen. Zudem sollte die Verfahrensverordnung dahingehend überarbeitet werden, dass es der Kommission ermöglicht wird, zum einen ihre Ressourcen bei der Bearbeitung von Beschwerden flexibler auf potentiell problematischere Beihilfen zu konzentrieren und zum an- III. 184 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 19. 185 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 20. 186 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 22. Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 76 deren ihre Möglichkeiten verbessert werden, an die für die Prüfung relevanten Marktinformationen zu gelangen, etwa durch Einholung direkt von Unternehmen.187 Stellungnahme Mit dem in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts angekündigten Reformprogramm knüpfte die Kommission an das vorangegangene Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen von 2005 an. Wenngleich das Schlagwort der „verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise“ in der Mitteilung nicht mehr verwendet wird,188 fallen die ausgeprägten Parallelen zwischen beiden Reformprogrammen ins Auge. Schon mit dem Aktionsplan staatliche Beihilfen rückte die Kommission das Konzept des Marktversagens als Rechtfertigungsgrund für die Gewährung von Beihilfen in den Vordergrund. Auch in der Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts betont sie – im Zusammenhang mit dem Reformziel einer Förderung des Wachstums – die Wichtigkeit einer Ausrichtung von Beihilfen auf festgestelltes Marktversagen. Weitere Parallelen sind in Bezug auf die Absicht einer genaueren Auseinandersetzung mit den negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel und einer besseren Fokussierung der Beihilfekontrolle auf die wettbewerblich problematischsten Fälle festzustellen. Entsprechend stellte auch das Europäische Parlament in seiner Entschließung fest, „dass die erwähnten Ziele in der Vergangenheit bereits mehrmals gesetzt wurden und die Grundlage für vorangegangene Überarbeitungen des § 3 187 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 23. 188 Vgl. Rusche in: Immenga/Mestmäcker, Art. 107 Abs. 3 AEUV, Rn. 53. § 3 Stellungnahme 77 Beihilferechts bildeten, offenbar aber nicht vollständig erreicht wurden, da nun neue Vorschläge notwendig geworden sind“.189 Die Kommission entwickelte im Zuge der Umsetzung des Reformprogramms ein Schema für eine Vereinbarkeitsprüfung, die sich hinsichtlich ihrer Methodik von der im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen eingeführten Abwägungsprüfung unterscheidet. Anders als im Fall des Aktionsplans staatliche Beihilfen enthält die Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts allerdings noch keine Hinweise auf deren Ausgestaltung. Diese geht erst aus den überarbeiteten Leitlinien und Rahmen hervor und wird daher im Zusammenhang mit diesen in Kapitel 8 erörtert. Von Bedeutung für die mit dem Aktionsplan staatliche Beihilfen angestoßene verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise ist auch die Ankündigung, im Rahmen der Überarbeitung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung die Schwellenwerte für die Anmeldung zu erhöhen und weitere Beihilfekategorien freizustellen. Macht diese doch deutlich, dass nach Auffassung der Kommission ein Großteil der gewährten Beihilfen hinsichtlich ihrer wettbewerblichen Wirkungen nicht so problematisch ist, als dass der Aufwand einer detaillierten Einzelfallbetrachtung im Sinne einer rule of reason gerechtfertigt wäre. Zum anderen bedeutet eine Erweiterung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung aber auch eine gesteigerte Verantwortung für die Mitgliedstaaten, die bislang anmeldepflichtige Beihilfen dahingehend überprüfen müssen, ob sie die Voraussetzungen für eine Freistellung erfüllen. Dies erscheint nicht unproblematisch.190 Eine weitere Verlagerung der Verantwortung für die beihilferechtliche Prüfung auf die Mitgliedstaaten kann im Hinblick auf 189 Europäisches Parlament, Entschließung zur Modernisierung des Beihilferechts vom 17.01.2013, 2012/2920 (RSP), Rn. 8. 190 Vgl. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss, Stellungnahme vom 14.11.2012, ABl. 2013 Nr. C-11/49, Abschnitt 3.3: Mitgliedstaaten als „Richter in eigener Sache“, „Gefahr einer subjektiven Anwendung der Vorschriften“; Luja, Eur. St. Aid L. Q., 2012, 765, 765; von Wendland in: Von der Groe- Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 78 das Ziel eines möglichst unverfälschten Wettbewerbs nur dann sinnvoll sein, wenn sichergestellt ist, dass diese ihrer Verpflichtung auch zuverlässig nachkommen. Nach den Angaben der Kommission ergab sich aus der stichprobenartigen Überwachung von Beihilfen, die von den Mitgliedstaaten auf Grundlage einer Gruppenfreistellungsverordnung gewährt worden sind, dass diese „in vielen Fällen“ rechtswidrig waren.191 Hinzu kommt, dass die Aktivitäten der Kommission im Rahmen der nachträglichen Kontrolle einen zu geringen Umfang einnahmen. Eine Überwachung von Beihilfen, die auf Grundlage der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährt werden, fand nur in unzureichendem Maße statt.192 Defizite bestanden auch bei der Überwachung von De-minimis- Beihilfen.193 Zudem waren die Maßnahmen, die die Kommission zur Ermittlung rechtswidriger Beihilfen durchführte, zu unsystematisch.194 Die Absicht der Kommission, ihre Aktivitäten im Rahmen der nachträglichen Kontrolle auszuweiten, ist vor diesem Hintergrund zu begrüßen.195 Rückschlüsse auf den Standpunkt der Kommission bezüglich der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der Wettbewerbsverfälschung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV lassen sich aus der als Teil des Reformprogramms im Rahmen einer öffentlichen Konsultation veröffentlichten Entwurfsfassung einer Mitteilung zum Begriff der staatlichen Beihilfe196 ziehen. In dem 60 Seiten umfassenden Dokuben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 664: „Doppelrolle der beihilfegewährenden Behörde“. 191 Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts, Rn. 21. 192 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Ist durch die Verfahren der Kommission eine wirksame Verwaltung der Kontrolle staatlicher Beihilfen gewährleistet? Rn. 21, 96; vgl. auch Nowak in: Immenga/Mestmäcker, VO (EU) Nr. 651/2014, Rn. 30 ff. 193 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Rn. 23 ff. 194 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht Nr. 15/2011, Rn. 26 f., 96. 195 So auch Nowak in: Immenga/Mestmäcker, VO (EU) Nr. 651/2014, Rn. 34. 196 Europäische Kommission, Entwurf einer Mitteilung zum Begriff der staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV. § 3 Stellungnahme 79 ment legt die Kommission ausführlich ihre Auslegung der Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV dar. Die Ausführungen enthalten Verweise auf die jeweils einschlägige Rechtsprechung und die Entscheidungspraxis der Kommission. Die Absicht der Kommission, eine Mitteilung zum Beihilfebegriff zu veröffentlichen, ist im Grundsatz zu begrüßen. Eine zusammenfassende Darstellung der recht komplexen Thematik in einem einzelnen Dokument würde den Beteiligten eine Prüfung der Voraussetzungen von Art. 107 Abs. 1 AEUV tendenziell erleichtern. Zudem könnte die Nachvollziehbarkeit von Kommissionsentscheidungen erhöht und die Auslegungspraxis in den Mitgliedstaaten vereinheitlicht werden. In inhaltlicher Hinsicht spiegelt der Entwurf eine weite Auslegung des Beihilfebegriffs wider.197 In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverfälschung, dem bemerkenswerterweise lediglich eine Seite gewidmet wird, bleibt die Kommission sogar hinter den ohnehin schon niedrigen Anforderungen der Rechtsprechung zurück, wenn sie ausführt, dass „[f]ür alle praktischen Zwecke […] daher von einer Wettbewerbsverfälschung im Sinne des Artikels 107 AEUV ausgegangen [wird], sobald der Staat einem Unternehmen in einem liberalisierten Wirtschaftszweig, in dem Wettbewerb herrscht oder herrschen könnte, einen finanziellen Vorteil gewährt.“198 Eine Auslegung, nach der im Fall des Vorliegens der übrigen Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV ohne Begründungserfordernis darauf geschlossen werden könne, dass eine Wettbewerbsverfälschung vorliege, stünde jedoch nicht im Einklang mit den Anforderungen der Rechtsprechung, wonach 197 Soltész, NJW 2014, 3128, 3129. 198 Europäische Kommission, Entwurf – Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, Rn. 188. Kapitel 7 Modernisierung des EU-Beihilferechts (2012) 80 die Kommission zumindest die Umstände darlegen muss, aufgrund derer sie von einer Wettbewerbsverfälschung ausgeht.199 Sowohl die Kürze, mit der sich die Kommission dem Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverfälschung widmet, als auch die Tatsache, dass die Kommission in dem Entwurf sogar hinter den geringen Anforderungen der Rechtsprechung zurückbleibt, könnten ein Indiz dafür sein, dass die Kommission eine stärker wirkungsorientierte Herangehensweise an dieses Tatbestandsmerkmal auch zukünftig nicht beabsichtigt. 199 Vgl. Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, Response to the European Commission consultation on the draft notice on the notion of state aid, undatiert, Abschnitt 11.2.; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 28.03.2014, 6 f.; zu den Anforderungen der Rechtsprechung vgl. Kapitel 4. § 3 Stellungnahme 81

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References

Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.