Content

Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 7 - 26

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-7

Tectum, Baden-Baden
Bibliographic information
Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen Auch wenn die Kommission ihr Konzept einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise im Aktionsplan staatliche Beihilfen noch nicht näher erläuterte, deuteten ihre Ausführungen doch bereits darauf hin, dass sie zwei Aspekte als wesentlich erachtete. Zum einen ließ die Kommission die Absicht erkennen, die Wirkungen von Beihilfen stärker in den Fokus der Beihilfekontrolle zu rücken und zum anderen dem Konzept des Marktversagens und damit Effizienzerwägungen als Rechtfertigungsgrund für staatliche Eingriffe in den Wettbewerb eine größere Bedeutung beizumessen. Beide Aspekte sollen im Folgenden näher beleuchtet werden. Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen Wirkungs- und formorientierter Ansatz Bei einem wirkungsorientierten Ansatz werden Eingriffe in den Wettbewerb auf der Grundlage der Wirkungen beurteilt, die der Eingriff in den Wettbewerb verursacht. Die Absicht der Kommission, in der Beihilfekontrolle verstärkt auf einen solchen Ansatz zurückzugreifen, bedeutet daher auch, dass die Beurteilung von Beihilfen stärker als zuvor auf dem Ergebnis einer Prognose beruhen soll. Sofern diese Prognose ergibt, dass eine Maßnahme oder eine Kategorie von Maßnahmen wahrscheinlich zu erheblichen Wettbewerbsverzerrungen führen wird, wird die Maßnahme oder die Kategorie von Maßnahmen verboten. Folgt aus der Prognose hinge- Kapitel 2 § 1 I. 7 gen, dass diesbezüglich kein Anlass für Bedenken besteht, wird die Maßnahme oder die Kategorie von Maßnahmen erlaubt. Von einem formorientierten Ansatz spricht man, wenn die Entscheidungsfindung weniger auf dem Ergebnis einer Prognose der Wirkungen einer Maßnahme oder einer Kategorie von Maßnahmen, sondern primär auf formalen Kriterien wie dem Beihilfebetrag oder der Größe des begünstigten Unternehmens beruht. Während ein wirkungsorientierter Ansatz in seiner extremen Ausprägung eine wettbewerbsrechtliche Gleichbehandlung von Maßnahmen gleicher Wirkung zur Folge hat, ohne dass formale Merkmale bei der Beurteilung eine Rolle spielten, werden unter einem streng formorientierten Ansatz Maßnahmen aufgrund vergleichbarer formaler Merkmale – und unabhängig von ihren Wirkungen – gleichbehandelt.5 Rule of reason und Per-se-Ansatz Von der Frage der Umsetzung eines stärker wirkungsorientierten Ansatzes zu unterscheiden ist die Frage, ob und inwieweit es erstrebenswert ist, eine Beurteilung von Beihilfen auf der Grundlage abstrakt-genereller Regeln durch eine Beurteilung des individuellen Einzelfalls zu ersetzen.6 In Bezug auf diese Frage wird traditionell zwischen zwei Herangehensweisen unterschieden, die unter den Begriffen Per-se-Ansatz und rule of reason diskutiert werden. Rule of reason Bei einer rule of reason ist die individuelle Maßnahme Gegenstand der Würdigung. Der diese Herangehensweise kennzeichnende Ent- II. 1. 5 Vgl. Budzinski, Marburger Volkswirtschaftliche Beiträge, Nr. 13/2007, 1, 6. 6 Vanberg, Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungsökonomik, Nr. 3/2009, 1, 24 f.; Hellwig, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 19/2007, 1, 10 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 8 scheidungsspielraum ermöglicht es den Entscheidungsträgern, die besonderen Gegebenheiten des jeweiligen Falls festzustellen und auf dieser Grundlage zu versuchen, eine Prognose der Wirkungen der Maßnahme vorzunehmen. Vom Ergebnis einer Abwägung der prognostizierten positiven und negativen Wirkungen hängt es dann ab, ob die Maßnahme als rechtmäßig oder rechtswidrig eingestuft wird. Die rule of reason wird aufgrund ihrer Eigenschaften auch als „Auslegungsprinzip für Normen mit kollidierenden Schutzzwecken“ betrachtet, das dazu dient, diese „nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit auszulegen.“7 Während eine rule of reason nach klassischer Definition eine ausführliche und erschöpfende Marktanalyse unter eingehender Würdigung aller Aspekte umfasst, die sich auf den Wettbewerb auswirken könnten,8 kann durch eine Einschränkung des Entscheidungsspielraums bei der Formulierung der Wettbewerbsregeln die bei der Würdigung einzelner Maßnahmen zu beachtende Detailtiefe den Anforderungen entsprechend angepasst werden.9 Per-se-Ansatz Von einem Per-se-Ansatz spricht man hingegen, wenn die verwendete Regel (Per-se-Regel) keine Entscheidungsspielräume vorsieht. Da eine Per-se-Regel nicht darauf abzielt, die besonderen Merkmale einzelner Fälle, sondern eine Vielzahl von Maßnahmen zu erfassen, ist sie in ihrer Formulierung abstrakt gehalten und in hohem Maße generalisierend. Die nach der Regel vorgesehene Rechtsfolge basiert auf einer Vermutung in Bezug auf das von den erfassten 2. 7 Hoppmann/Mestmäcker, Normenzwecke und Systemfunktionen im Recht der Wettbewerbsbeschränkungen, 1974, 23. 8 Vgl. Tom/Pak, Antitrust L.J., Vol. 68, 2000/2001, 391, 392 f.; Arthur, Antitrust L.J., Vol. 68, 2000/2001, 337, 346 f.; Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 217; jeweils mit Bezugnahme auf das grundlegende Urteil des U.S. Supreme Courts zur rule of reason hinsichtlich Section 1 Sherman Act in Chicago Board of Trade v. United States, 246 U.S. 231 (1918). 9 Schmidt, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 92/2007, 1, 5. § 1 Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen 9 Maßnahmen ausgehende Risiko von Wettbewerbsverfälschungen, die unwiderleglich ist. Wenn eine Maßnahme in den Anwendungsbereich der Regel fällt, tritt die Rechtsfolge daher auch dann ein, wenn wegen ihrer besonderen Merkmale eine andere Rechtsfolge gerechtfertigt wäre.10 Alternative Klassifizierung nach dem Differenzierungsgrad der Regel Alternativ zu einer Klassifizierung entweder als Per-se-Regel oder als rule of reason lassen sich die verschiedenen Varianten von Wettbewerbsregeln unter Zuhilfenahme einer Skala beschreiben, auf der erfasst wird, inwieweit die Regel zwischen wettbewerblichen Maßnahmen zu differenzieren vermag. Während eine einfache Per-se- Regel als Extremform einer Regel mit geringem Differenzierungsgrad den Endpunkt auf einer Seite der Skala markiert, ist die rule of reason nach ihrer klassischen Definition als Regel mit hohem Differenzierungsgrad dem entgegengesetzten Endpunkt der Skala zuzuordnen. Varianten mit eingeschränktem Entscheidungsspielraum weisen einen mittleren Differenzierungsgrad auf und sind daher zwischen den beiden Endpunkten anzusiedeln.11 Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes Die Differenzierung zwischen einer Würdigung wettbewerblicher Maßnahmen auf Grundlage abstrakt-genereller Regeln auf der einen und einer Betrachtung des Einzelfalls auf der anderen Seite verdeutlicht, dass für die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes zwei Anknüpfungspunkte in Betracht gezogen werden können. Zum einen könnte man bei der Formulierung der Regeln 3. III. 10 Vgl. Schmidt, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 92/2007, 1, 4 f. 11 Cavanagh, Bus. Law., Vol. 67, 2012, 435, 436; Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 220 f.; vgl. auch Schmidt, Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, Nr. 92/2007, 1, 4 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 10 ansetzen, indem der für die jeweilige Regel vorgesehene Kriterienkatalog anhand einer Auswirkungsprognose beurteilt und das Ergebnis mit alternativen Varianten verglichen wird. Zum anderen bietet sich die Entscheidungsebene an. Auf dieser Ebene ließe sich ein wirkungsorientierter Ansatz realisieren, indem die einzelne Maßnahme häufiger zum Gegenstand einer umfassenden Auswirkungsprognose gemacht wird.12 Als Argument für die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Entscheidungsebene, d.h. im Wege einer verstärkten Einzelfallbetrachtung, wird die potenziell höhere Entscheidungsqualität genannt.13 Begründet wird dies damit, dass bei einer Einzelfallbetrachtung im Vergleich zu einer Beurteilung auf Grundlage abstrakt-genereller Regeln zusätzliche Informationen zur Verfügung stünden und es im Hinblick auf die Entscheidungsqualität grundsätzlich besser sei, wenn zusätzliche Informationen genutzt werden, als auf ihre Nutzung zu verzichten.14 Hingegen lässt sich bei einer Fallbeurteilung auf Grundlage von Per-se-Regeln eine gewisse Anzahl von Fehlentscheidungen nicht vermeiden, da der Versuch, die im Fokus stehenden Maßnahmen anhand einer begrenzten Anzahl von Kriterien zu erfassen, lediglich zu einer Annäherung an das optimale Resultat führen kann. Eine Regel, die in ihrer Rechtsfolge eine Erlaubnis unproblematischer Maßnahmen vorsieht, wird somit stets auch eine Anzahl von Maßnahmen erfassen, die hinsichtlich ihrer Wirkungen problematisch sind. Zugleich wird eine Anzahl von Maßnahmen, die auf- 12 Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 236 f.; vgl. auch Hellwig, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 19/2007, 1, 10 f.; Vanberg, Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungsökonomik, Nr. 3/2009, 1, 24 f. 13 Vgl. Hildebrand, WuW 2005, 513, 513 ff. 14 Hellwig, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 19/2007, 1, 12. § 1 Ansätze für eine Beurteilung von Beihilfen 11 grund ihrer positiven Wirkungen unbedenklich sind, außerhalb des Anwendungsbereichs der Regel und damit unzulässig bleiben.1516 Doch auch bei Würdigung des Einzelfalls unter Verwendung sämtlicher Informationen lässt sich das Risiko von Fehlentscheidungen nicht vollständig ausschließen. Ursächlich hierfür ist, dass Ökonomen mit den ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten nicht in der Lage sind, die Wirkungen von Eingriffen in den Wettbewerb exakt zu prognostizieren.17 Zudem ist zu bedenken, dass eine Einzelfallbetrachtung im Vergleich zu einer Nutzung abstrakt-genereller Regeln mit höheren Kosten verbunden ist. Dies gilt zum einen im Hinblick auf den Prozess der Regelsetzung. Kosten entstehen auf dieser Ebene insbesondere durch die Formulierung der Regel, die notwendigen Verhandlungen und Abstimmungen zwischen den Beteiligten, öffentliche Konsultationsverfahren und Folgenabschätzungen.18 Es ist davon auszugehen, dass diese Kosten mit höherem Differenzierungsgrad der Regel ansteigen.19 Zum anderen gilt dies auch für die Ebene der Regelanwendung, auf der Kosten insbesondere durch die Sammlung und Auswertung von Informationen entstehen. Soll den besonderen Merkmalen des Einzelfalls ein stärkeres Gewicht beigemessen werden, macht dies 15 Vgl. Ehrlich/Posner, J. Legal Stud., Vol. 3, 1974, 257, 268; Joskow, J. L. Econ. & Org., Vol. 18, 2002, 95, 99 f. 16 Im Fall der ersten Konstellation, bei der eine Maßnahme trotz in der Gesamtbilanz negativer Wirkung auf den Wettbewerb erlaubt wird, liegt ein Fehler erster Klasse vor. Im Fall der zweiten Konstellation, bei der eine Maßnahme trotz in der Gesamtbilanz positiver Wirkung auf den Wettbewerb verboten wird, liegt ein Fehler zweiter Klasse vor. 17 Vgl. Heyer, Antitrust L.J., Vol. 72, 2005, 375, 378 f.; Schmalensee, J. Econ. Perspect., Vol. 1, 1987, 41, 42; Easterbrook, Tex. L. Rev., Vol. 63, 1984, 1, 11; Voigt, Rev. Austrian Econ., Vol. 19, 2006, 203, 208 f.; Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 130. 18 Vgl. Ehrlich/Posner, J. Legal Stud., Vol. 3, 1974, 257, 267 f.; Diver, Yale L.J., Vol. 93, 1983, 65, 73. 19 Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 231. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 12 die Bereitstellung und Auswertung einer größeren Informationsmenge erforderlich, wodurch höhere Kosten entstehen.20 Ein weiterer kostenrelevanter Aspekt betrifft die Rechtssicherheit, die umso geringer eingeschätzt wird, je komplexer die im Rahmen der Regelanwendung anzustellenden Erwägungen sind. Während eine Per-se-Regel mit wenigen Kriterien die Beteiligten normalerweise in die Lage versetzt, die Rechtsfolge zutreffend zu prognostizieren, wird eine Prognose im Fall einer differenzierteren Regel aufgrund der größeren Anzahl von Kriterien und vor allem bei einer umfassenden Einzelfallbeurteilung schwieriger.21 Die Kostenrelevanz geringerer Rechtssicherheit resultiert insbesondere aus einem zurückhaltenderen Investitionsverhalten von Unternehmen und einem höheren Bedarf an Rechtsberatung. Höhere Kosten entstehen schließlich durch Fehlentscheidungen, die Folge äußerer Einflussnahme sind. Eine Einzelfallbetrachtung erhöht die Gefahr solcher Fehlentscheidungen, da größere Entscheidungsspielräume eine Beeinflussung der Entscheidungsträger erleichtern.22 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen Der von der Kommission in den Vordergrund gerückte Begriff des Marktversagens bezieht sich auf ein Konzept aus den Wirtschaftwissenschaften, das zur Rechtfertigung des mit einer Gewährung § 2 20 Joskow/Klevorick, Yale L.J., Vol. 89, 1979, 213, 240; Christiansen/Kerber, J. Comp. L. & Econ., Vol. 2, 2006, 215, 231 f.; vgl. auch Easterbrook, Tex. L. Rev., Vol. 63, 1984, 1, 12 f.; Cavanagh, Bus. Law., Vol. 67, 2012, 435, 445. 21 Vgl. Joskow/Klevorick, Yale L.J., Vol. 89, 1979, 213, 242; Voigt, Rev. Austrian Econ., Vol. 19, 2006, 203, 205, 207 f.; Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 130; Cavanagh, Bus. Law., Vol. 67, 2012, 435, 445. 22 Vgl. Baum, WuW 1982, 912, 912 ff.; Mantzavinos, Preprints of the Max Planck Institute for Research on Collective Goods, Nr. 1/2004, 1, 15 f.; Voigt, Rev. Austrian Econ., Vol. 19, 2006, 203, 205, 212 f.; Budzinski, Marburger Volkswirtschaftliche Beiträge, Nr. 13/2007, 1, 11 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 13 von Beihilfen verbundenen Eingriffs in den Wettbewerb herangezogen werden kann. Daneben werden Beihilfen in der Praxis häufig mit distributiven Erwägungen begründet. Marktversagen Märkte lassen sich dadurch charakterisieren, dass Anbieter und Nachfrager Verfügungsrechte an Gütern oder Dienstleistungen tauschen, um damit ihren individuellen Nutzen zu steigern.23 Eine Wettbewerbssituation setzt voraus, dass auf einem Markt mindestens zwei Anbieter oder Nachfrager agieren. Ökonomen gehen davon aus, dass bei Annahme eines modellhaft vereinfachten Marktes, auf dem „vollkommener Wettbewerb“ herrscht, auf Effizienzverbesserungen abzielende Eingriffe in den Wettbewerb unnötig seien. Dem Marktmechanismus wird die Fähigkeit zugesprochen, die Entscheidungen von Anbietern und Nachfragern so zu koordinieren, dass die Ressourcen24 effizient eingesetzt werden, d.h. auf eine Weise, die gesamtwirtschaftlich betrachtet den größtmöglichen Mehrwert generiert. Das Modell des vollkommenen Wettbewerbs beschreibt eine idealisierte Marktsituation, die einen Referenzmaßstab bietet und zur Analyse realer Märkte herangezogen werden kann. Die Bedingungen des Modells sind eng definiert: Hierzu gehören insbesondere eine Marktstruktur mit einer Vielzahl kleiner Anbieter und Nachfrager, eine vollständige Transparenz bezüglich der Eigenschaften und Preise von Gütern sowie eine eindeutige Zuordnung von Nutzen und Kosten.25 I. 23 Vgl. Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 18. 24 Produktionsfaktoren, insb. Arbeit, Kapital, Boden. 25 Vgl. Stigler, J. Polit. Econ., Vol. 65, 1957, 1 ff. für eine Darstellung der historischen Entwicklung des Modells und seiner Bedingungen; als Urheber der ersten umfassenden Definition der Bedingungen gilt Frank Knight, der diese 1921 veröffentlichte; vgl. Knight, Risk, Uncertainty and Profit, 1921, 76 ff.; vgl. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 14 Befindet sich ein Markt unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs im Zustand des Marktgleichgewichts, so ist die Zuordnung der Ressourcen stets effizient.26 Der Markt befindet sich an dem Punkt im Gleichgewicht, an dem die zu einem bestimmten Preis (Gleichgewichtspreis) nachgefragte Menge eines Gutes der zu diesem Preis angebotenen Menge entspricht. Stellt man Angebotsund Nachfragekurve grafisch dar, befindet sich das Marktgleichgewicht am Schnittpunkt beider Kurven.27 Der Marktmechanismus ist dafür verantwortlich, dass Märkte grundsätzlich eine Tendenz aufweisen, sich in Richtung des Marktgleichgewichts zu bewegen.28 Der Zustand des Marktgleichgewichts stellt deswegen ein Optimum dar, weil die umgesetzte Menge der Güter und damit die gesamtwirtschaftliche Rente29 maximal sind.30 Die Zuordnung der Ressourcen im Marktgleichgewicht wird auch als Pareto-effizient auch die Darstellung bei Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 26. 26 Vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 250 ff.; Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 42; Samuelson/Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, 2010, 249 ff. 27 Vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 76 f.; Varian, Grundzüge der Mikroökonomik, 2011, 324 f.; Samuelson/Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, 2010, 97 ff. 28 Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 247 f. 29 Die gesamtwirtschaftliche Rente entspricht der Summe aus Konsumentenund Produzentenrente. 30 Liegt der Preis über dem Gleichgewichtspreis, wird eine geringere Menge umgesetzt. Es kommt zu einem Angebotsüberhang; den Produzenten, die zu diesem Preis verkaufen wollen, steht eine geringere Zahl an Konsumenten gegen- über, die zu diesem Preis bereit sind, das Gut zu kaufen. Auch wenn der Preis unter dem Gleichgewichtspreis liegt, wird eine geringere Menge umgesetzt als bei einem Angebot zum Gleichgewichtspreis. Es kommt zu einem Nachfrage- überhang; hier stehen den Konsumenten, die das Gut zu diesem Preis kaufen wollen, nicht ausreichend Produzenten gegenüber, die zu diesem Preis bereit sind, das Gut zu verkaufen. In beiden Fällen bleibt die gesamtwirtschaftliche Rente unterhalb des Maximums; durch zusätzliche Transaktionen ließe sich das Ergebnis verbessern; vgl. Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 41 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 15 bezeichnet. Das Pareto-Kriterium ist erfüllt, wenn es nicht möglich ist, einen Marktakteur durch eine andere Verteilung besser zu stellen, ohne damit einen anderen Marktakteur schlechter zu stellen.31 Das Gleichgewicht einer gesamten Volkswirtschaft mit ihren sich gegenseitig beeinflussenden Teilmärkten wird als allgemeines Gleichgewicht bezeichnet. Nach der Theorie des allgemeinen Gleichgewichts führt der Marktmechanismus unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs auch dann zu Pareto-effizienten Ergebnissen, wenn man sämtliche Teilmärkte einer Volkswirtschaft gemeinsam betrachtet.32 Eine wesentliche Eigenschaft des Marktgleichgewichts unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs ist zudem, dass der Preis eines Gutes den Grenzkosten entspricht. Der Grund liegt darin, dass eine Erhöhung der Produktion bis zu dem Punkt, an dem die Kosten der letzten produzierten Einheit dem Preis entsprechen, die Strategie darstellt, mit der Unternehmen unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs ihren Gewinn maximieren können.33 Während also Ökonomen dem Marktmechanismus unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs die Fähigkeit zusprechen, eine effiziente Zuordnung der Ressourcen sicherzustellen, gilt dies dann nicht mehr, wenn die Funktionsfähigkeit des Marktes durch Marktversagen eingeschränkt ist. Der Begriff des Marktversagens geht auf den US-amerikanischen Ökonomen Francis M. Bator (1925-2018) zurück, der ihn wie folgt definierte: 31 Benannt nach dem Ökonomen Vilfredo Pareto (1848-1923); vgl. dazu Fritsch, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 2014, 41 ff. 32 Vgl. zur Existenz eines allgemeinen Gleichgewichts McKenzie, Econometrica, Vol. 22, 1954, 147, 147 ff.; Arrow/Debreu, Econometrica, Vol. 22, 1954, 265, 265 ff.; Debreu, Theory of Value, An Axiomatic Analysis of Economic Equilibrium, 1959. 33 Vgl. Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 209 ff.; Samuelson/Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, 2010, 234 ff. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 16 „Typically, at least in allocation theory, we mean the failure of a more or less idealized system of price-market institutions to sustain ,desirable’ activities or to estop ,undesirable’ activities. The desirability of an activity, in turn, is evaluated relative to the solution values of some explicit or implied maximum-welfare problem.“34 Marktversagen bezeichnet demnach das Unvermögen des Marktes, über die dezentrale Koordination seiner Akteure einen effizienten Einsatz der Ressourcen zu gewährleisten. Dies ist dann der Fall, wenn die reale Marktsituation von den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs abweicht. Es erschiene jedoch fragwürdig, einen Eingriff in den Wettbewerb allein darauf zu stützen, dass die Gegebenheiten eines bestimmten Marktes von den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs abweichen. Dass die Diagnose Marktversagen keine hinreichende Begründung für einen Eingriff darstellen kann, ergibt sich bereits daraus, dass das Modell vollkommenen Wettbewerbs kaum reale Marktsituationen widerzuspiegeln vermag, da Abweichungen von den Bedingungen des Modells auf realen Märkten die absolute Regel darstellen.35 Die Eignung des Modells als Referenzmaßstab und die Sinnhaftigkeit der Diagnose eines Handlungsbedarfs aufgrund einer Abweichung zwischen dem realen und einem idealen Zustand 34 Bator, Q. J. Econ., Vol. 72, 1958, 351, 351. 35 Vgl. Clark, Am. Econ. Rev., Vol. 30, 1940, 241, 241; Kaldor, Econ. J., Vol. 82, 1972, 1237, 1237 ff.; Nelson, J. Policy Anal. Manag., Vol. 6, 1987, 541, 542 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 17 wurden daher mit dem Argument des Nirvana-Ansatzes36 grundsätzlich infrage gestellt.37 Eine Verringerung von Marktunvollkommenheiten ist zudem nicht immer erstrebenswert. Nach der Theorie des Zweitbesten kann in einer Marktsituation, in der eine der Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs nicht erfüllt werden kann, das Effizienzoptimum (d. h. die „zweitbeste“ Lösung) nur durch eine Abweichung von anderen Bedingungen erzielt werden. Daher ist eine Marktsituation, die die Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs vollständiger erfüllt, gegenüber einer Marktsituation, die diese in geringerem Maße erfüllt, nicht grundsätzlich vorzuziehen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass eine Korrektur einer von mehreren existierenden Marktunvollkommenheiten nicht unbedingt zu Effizienzgewinnen führen muss, sondern stattdessen auch Effizienzeinbußen die Folge sein können.38 Der Gedanke, dass zusätzliche Abweichungen von den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs in bestimmten Konstellationen positiv beeinflussen 36 Der Begriff ist auf den US-amerikanischen Ökonom Harold Demsetz (*1930) zurückzuführen; Demsetz, J. Law Econ., Vol. 12, 1969, 1, 1: „The view that now pervades much public policy economics implicitly presents the relevant choice as between an ideal norm and an existing ,imperfect’ institutional arrangement. This nirvana approach differs considerably from a comparative institution approach in which the relevant choice is between alternative real institutional arrangements. In practice, those who adopt the nirvana viewpoint seek to discover discrepancies between the ideal and the real and if discrepancies are found, they deduce that the real is inefficient. […]“. 37 Vgl. von Hayek, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Band 3, 1981, 99: „Für alle praktischen Probleme ist jedoch dieser Maßstab gänzlich irrelevant, weil er auf einem Vergleich nicht mit irgendeinem anderen Zustand, der durch irgendein bekanntes Verfahren erreicht werden könnte, sondern mit einem Zustand beruht, der hätte erreicht werden können, wenn bestimmte Tatsachen, die wir nicht ändern können, anders wären, als sie es tatsächlich sind.“ 38 Lipsey/Lancaster, Rev. Econ. Stud., Vol. 24, 1956, 11, 11 f.; ebenso bereits Clark, Am. Econ. Rev., Vol. 30, 1940, 241, 242. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 18 können, spiegelt sich auch im vorherrschenden wettbewerbspolitischen Leitbild des funktionsfähigen Wettbewerbs wider.39 Zu berücksichtigen ist auch das Risiko, dass der Staat an dem Ziel eines effizienteren Marktergebnisses scheitert. Für diese unter dem Begriff des Staatsversagens diskutierte Problematik werden verschiedene Ursachen identifiziert; hierzu gehören insbesondere eine unzureichende Informationslage hinsichtlich der Gegebenheiten des Marktes, die Schwierigkeit, die Wirkung eines Eingriffs zu prognostizieren sowie ein eigennutzorientiertes Verhalten der staatlichen Akteure. Diese Ursachen können dazu führen, dass der Eingriff neue Ineffizienzen verursacht und eine Annäherung an das optimale Marktergebnis misslingt. Die Existenz von Marktversagen wird daher nur als notwendige, nicht aber als hinreichende Voraussetzung für einen Eingriff betrachtet. Darüber hinaus müssen mögliche Effizienzgewinne auf der Basis einer Kosten-Nutzen-Analyse gegen die Risiken des Eingriffs abgewogen werden.40 Bestimmte Ursachen für Marktversagen werden in der Literatur häufig genannt. Hierzu gehören externe Effekte, öffentliche Güter, Informationsasymmetrien, Marktmacht und Koordinationsprobleme. Externe Effekte Positive externe Effekte liegen vor, wenn Marktakteure für den durch ihr Verhalten erzeugten Nutzen für andere Marktakteure oder die Gesellschaft kein Entgelt in Höhe dieses Nutzens erhalten. Von negativen externen Effekten spricht man, wenn Marktakteure 1. 39 Die Theorie wurde maßgeblich von dem US-amerikanischen Ökonom John Maurice Clark (1884-1963) begründet; zur Theorie des funktionsfähigen Wettbewerbs Clark, Am. Econ. Rev., Vol. 30, 1940, 241, 241 ff. sowie die Darstellungen von Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 78 ff. und Kling/Thomas, Kartellrecht, 2016, § 2, Rn. 11 ff. 40 Vgl. Wolf, J. Law Econ., Vol. 22, 1979, 107, 107 ff.; Vining/Weimer, J. Public Policy, Vol. 10, 1990, 1, 1 ff.; Le Grand, Br. J. Political Sci., Vol. 21, 1991, 423, 423 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 19 für die durch ihr Verhalten verursachten Kosten für andere Marktakteure oder die Gesellschaft keine Entschädigung in Höhe dieser Kosten zahlen müssen. Externe Effekte finden im Rahmen des wirtschaftlichen Kalküls des Verursachers daher keine Berücksichtigung.41 Beiden Arten externer Effekte ist gemein, dass die Zuteilung der Ressourcen im Zustand des Marktgleichgewichts nicht effizient ist. Im Fall positiver externer Effekte liegen die produzierte Menge und der Preis im Marktgleichgewicht unterhalb des gesamtwirtschaftlichen Optimums. Positive externe Effekte treten etwa im Bereich der Forschung auf, da sich eine Nutzung von Forschungsergebnissen durch Dritte häufig nicht vollständig verhindern lässt. Um die Zahl der Forschungsvorhaben auf ein gesamtwirtschaftlich effizientes Niveau anzuheben, kann ein Eingriff in den Wettbewerb, etwa in Form von Beihilfen an forschende Unternehmen, in Betracht gezogen werden. Im Fall negativer externer Effekte liegt die produzierte Menge im Marktgleichgewicht über dem gesamtwirtschaftlichen Optimum; der Preis liegt unter dem gesamtwirtschaftlichen Optimum. Negative externe Effekte treten insbesondere in Form von Umweltverschmutzungen bei der industriellen Produktion auf.42 Der Staat kann hierauf reagieren, indem er vom Verursacher eine sog. Pigou-Steuer43 erhebt. Wenn es gelingt, die Höhe des Steuersatzes so zu bemessen, dass die Steuer die Kosten der Luftverschmutzung widerspiegelt, d. h. der Differenz zwischen den sozialen Kosten und den privaten Kosten entspricht,44 wird der Ver- 41 Vgl. zur Definition Baumol/Oates, The Theory of Environmental Policy, 1988, 17 f.; grundlegend Pigou, The Economics of Welfare, 1932; ausf. mathematische Herleitung des Konzepts bei Buchanan/Stubblebine, Economica, Vol. 29, 1962, 371, 371 ff. 42 Vgl. die Beispiele für externe Effekte bei Baumol/Oates, The Theory of Environmental Policy, 1988, 12. 43 Benannt nach dem englischen Ökonom Arthur Cecil Pigou (1877-1959). 44 Eine exakte Bemessung der sozialen Kosten ist in der Praxis allerdings mit großen Schwierigkeiten verbunden; vgl. Baumol, Am. Econ. Rev., Vol. 62, 1972, 307, 316. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 20 ursacher die zusätzlichen Kosten bei der Produktionsentscheidung berücksichtigen und die produzierte Menge auf ein effizientes Niveau verringern.45,46 Öffentliche Güter Öffentliche Güter lassen sich anhand zweier Eigenschaften von privaten Gütern abgrenzen: Nichtrivalität im Konsum und Nichtausschließbarkeit vom Konsum. Eine Nichtrivalität im Konsum ist gegeben, wenn der Nutzen, der den Konsumenten aus der Nutzung eines Gutes zufließt, durch einen Konsum des Gutes durch andere Akteure nicht verringert wird. Eine Nichtausschließbarkeit ist gegeben, wenn ein Ausschluss anderer Akteure vom Konsum des Gutes nicht möglich ist.47 Bei privaten Gütern treten die Konsumenten hingegen miteinander in Konkurrenz, da der Konsum durch einen Konsumenten den Nutzen für andere Konsumenten verringert. Zudem kann ein Konsument andere Akteure durch die Ausübung von Verfügungsrechten vom Konsum ausschließen. Wegen der Nichtausschließbarkeit vom Konsum öffentlicher Güter fehlt Konsumenten der Anreiz, für den Konsum des Gutes zu bezahlen. Diese sog. „Trittbrettfahrerproblematik“ hat zur Folge, dass über den Marktmechanismus eine ausreichende Bereitstellung 2. 45 Vgl. Baumol, Am. Econ. Rev., Vol. 62, 1972, 307, 309 ff.; Baumol/Oates, The Theory of Environmental Policy, 1988, 21 f. 46 Eine alternative Herangehensweise an das Problem externer Effekte besteht in der von dem britischen Ökonom Ronald Coase (1910-2013) entwickelten Verhandlungslösung („Coase-Theorem“); vgl. dazu Coase, J. Law Econ., Vol. 3, 1960, 1, 1 ff: Demnach könne unter modellhaften Annahmen (insb. vollständige Informationen und eindeutig definierte Verfügungsrechte) durch Verhandlungen zwischen den Marktteilnehmern eine Pareto-optimale Verteilung erreicht werden, ohne dass ein staatlicher Eingriff erforderlich sei. 47 Musgrave in: Public Economics, 1969, 126 ff.; mathematische Definition bei Samuelson, Rev. Econ. Stat., Vol. 36, 1954, 387, 387 ff.; Samuelson, Rev. Econ. Stat., Vol. 37, 1955, 350, 350 ff.; vgl. auch Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959, 8 ff. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 21 öffentlicher Güter nicht möglich ist.48 Um die bereitgestellte Menge zu erhöhen, kommt eine Gewährung von Beihilfen an private Unternehmen oder eine Bereitstellung durch den Staat in Betracht. Informationsasymmetrien Im Fall von Informationsasymmetrien ist die wesentliche Voraussetzung vollkommenen Wettbewerbs, dass Märkte vollständig transparent sind und jedem Akteur somit die für eine Transaktion relevanten Informationen zur Verfügung stehen, nicht erfüllt. Ist die Verteilung der Informationen asymmetrisch, sind nicht alle Akteure in der Lage, Nutzen und Kosten einer Transaktion zutreffend einzuschätzen. Dies führt dazu, dass nicht jede Transaktion, die zu einer Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Rente beitragen würde, realisiert wird. Das Marktergebnis bei Informationsasymmetrien bleibt daher unter dem Pareto-Optimum. Das klassische Beispiel für eine Darstellung der Problematik stellt der Markt für Gebrauchtwagen dar, auf dem – äußerlich nicht erkennbar – sowohl Fahrzeuge in gutem Zustand als auch Fahrzeuge in schlechtem Zustand gehandelt werden. Die Informationsasymmetrie besteht darin, dass der Anbieter typischerweise besser über den Zustand seines Fahrzeugs informiert ist als der Interessent. Aufgrund seiner Unkenntnis über den tatsächlichen Zustand wird der Interessent auf der Basis statistischer Erwägungen von einem mittleren Zustand ausgehen und seine Preisvorstellung danach ausrichten. Dies resultiert in einer Negativauswahl: Wird ein Fahrzeug in gutem Zustand zu einem entsprechenden Preis angeboten, wird der Interessent von einem überteuerten Angebot ausgehen und versuchen, den Preis herunterzuhandeln. Für den Anbieter wäre ein Vertragsschluss zu einem niedrigeren Preis wenig attraktiv, da dieser den Wert des Fahrzeugs nicht widerspiegeln würde. 3. 48 Vgl. Buchanan, Economica, Vol. 32, 1965, 1, 13 f.; Buchanan, Ethics, Vol. 76, 1965, 1, 8 f.; Buchanan, The Limits of Liberty, 1975, 36 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 22 Ein Vertrag kommt nicht zustande, auch wenn beide Seiten eigentlich ein Interesse an der Vereinbarung hätten. Stattdessen entscheidet der Interessent sich für ein Angebot zu einem niedrigeren Preis, obwohl er dadurch ein Fahrzeug in einem schlechteren Zustand erhält. Die Problematik der Negativauswahl führt insgesamt zu einer Verringerung der durchschnittlichen Qualität der gehandelten Fahrzeuge, da Fahrzeuge besserer Qualität von Fahrzeugen schlechterer Qualität verdrängt werden.49 Die Auswirkungen von Informationsasymmetrien konnten für verschiedene Märkte nachgewiesen werden.50 Staatliche Beihilfen können insbesondere im Bereich der Kapitalmärkte ein geeignetes Instrument darstellen, um fehlende Investitionsanreize, die Folge einer unzureichenden Kenntnis potentieller Investoren über den Zustand von Unternehmen sind, auszugleichen.51 Marktmacht Während das Modell vollkommenen Wettbewerbs von einer Marktstruktur ausgeht, bei der einzelne Unternehmen aufgrund ihrer jeweils geringen Marktanteile keinen Einfluss auf den Preis nehmen können, verhält es sich anders, wenn einzelne Unternehmen größere Marktanteile haben. Unternehmen mit Marktmacht agieren nicht mehr als reine Mengenanpasser, sondern können auch den Preis beeinflussen. Unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs bieten gewinnmaximierende Unternehmen die Menge an, bei der die Grenzkosten dem Preis entsprechen. Das Monopol als Extremfall von Marktmacht hingegen maximiert sei- 4. 49 Vgl. Akerlof, Q. J. Econ., Vol. 84, 1970, 488, 488 ff. 50 S. Rothschild/Stiglitz, Q. J. Econ., Vol. 90, 1976, 629, 629 ff. (Markt für Versicherungen); Arrow, Am. Econ. Rev., Vol. 53, 1963, 941, 941 ff. (Markt für ärztliche Versorgungsleistungen); Spence, Q. J. Econ., Vol. 87, 1973, 355, 355 ff. (Arbeitsmarkt). 51 Friederiszick/Röller/Verouden in: Handbook of Antitrust Economics, 2008, 633. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 23 nen Gewinn, indem es sein Gut zum über den Grenzkosten liegenden Monopolpreis anbietet. Die zum Monopolpreis umgesetzte Menge ist geringer als die Menge, die Unternehmen zum Gleichgewichtspreis umsetzen würden. Die damit verbundene Verringerung der Konsumentenrente kann nur teilweise durch die höhere Produzentenrente ausgeglichen werden. In der Summe fallen Konsumenten- und Produzentenrente also geringer aus als im Fall eines Wettbewerbsmarktes. Monopolistische Marktstrukturen sind daher mit Effizienzverlusten verbunden.52 Gegen monopolistische Marktstrukturen kommt neben kartellrechtlichen Maßnahmen auch eine Festlegung von Höchstpreisen in Betracht.53 Koordinationsprobleme Zu Effizienzverlusten kommt es zudem, wenn die Verwendung unterschiedlicher Standards eine Abstimmung zwischen den Marktakteuren erschwert. Da eine Einigung auf einen gemeinsamen Standard die Anbahnung und Ausführung von Markttransaktionen vereinfachen würde, kann im Fall von Koordinationsproblemen eine Förderung von Standardisierungen erwogen werden, um ein effizienteres Marktergebnis zu erzielen.54 Distributive Erwägungen Abgrenzen lassen sich Beihilfen, die mit dem Ziel einer Verbesserung der Effizienz gewährt werden, von solchen, die mit dem Ziel einer gerechteren Verteilung gewährt werden. 5. II. 52 Vgl. Kerber/Schwalbe in: MüKo Kartellrecht, Einl., Rn. 70; Mankiw/Taylor, Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 2016, 419 ff. 53 Wolf, J. Law Econ., Vol. 22, 1979, 107, 109. 54 Schwalbe in: Der „more economic approach” in der Beihilfenkontrolle, 2008, 19 f.; Friederiszick/Röller/Verouden in: Handbook of Antitrust Economics, 2008, 633 f. Kapitel 2 Wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen 24 Dem Marktmechanismus wird unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs die Fähigkeit zugesprochen, eine effiziente Zuordnung der Ressourcen sicherzustellen. Ein effizientes Marktergebnis ist mit einer Maximierung der gesamtwirtschaftlichen Rente verbunden; dies sagt jedoch nichts über die Verteilung auf die einzelnen Marktakteure aus. Ein effizientes Marktergebnis kann daher auch mit einer extrem ungleichen Verteilung einhergehen. Steht die Verteilungssituation im Widerspruch zum Gerechtigkeitsempfinden, kann versucht werden, durch eine staatliche Umverteilungspolitik einer gerechten Verteilung näher zu kommen. Dabei stellt sich die Frage, wie eine gerechte Verteilung zu definieren ist. Während die Effizienz einer Volkswirtschaft anhand des Pareto- Kriteriums beurteilt werden kann, ist ein Gerechtigkeitsmaßstab weniger eindeutig zu bestimmen.55 Gerechtigkeitserwägungen spielen insbesondere bei Beihilfen eine Rolle, die der Förderung benachteiligter Arbeitnehmer, der Rettung von Arbeitsplätzen in Sektoren, die vom Strukturwandel betroffen sind und der Angleichung der Lebensverhältnisse in einer Region dienen. Ökonomen gehen davon aus, dass Effizienz- und Umverteilungsziele grundsätzlich im Konflikt miteinander stehen, da eine Umverteilung von Ressourcen stets mit einem „Trade-off “ in Form von Effizienzverlusten verbunden sei.56 So könnten Beihilfen zugunsten strukturschwacher Regionen etwa dazu führen, dass Anreize zur Durchführung von Strukturreformen oder zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin verringert werden.57 55 Vgl. Musgrave, The Theory of Public Finance, 1959, 19 f.; eine Darstellung verschiedener Ansätze findet sich bei Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2014, 300 ff. 56 Vgl. Okun, Equality and Efficiency, 2015, 90 f., der die Effizienzverluste der Umverteilung anhand der Metapher des „löchrigen Eimers“ illustriert. 57 Friederiszick/Röller/Verouden in: Handbook of Antitrust Economics, 2008, 635. § 2 Rechtfertigungsgründe für Beihilfen 25

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.