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Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 55 - 62

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-55

Tectum, Baden-Baden
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Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) Hintergrund Der Aktionsplan staatliche Beihilfen115 war ein Konsultationspapier, in dem die Kommission die Grundzüge eines Reformprogramms für das Beihilferecht beschrieb, dessen Umsetzung für die Jahre 2005 bis 2009 geplant war. Die Kommission sah die Beihilfepolitik mit Herausforderungen konfrontiert, die eine umfassende Überarbeitung des Beihilferechts in materieller und verfahrensrechtlicher Hinsicht notwendig machten.116 Sie betonte in dem Konsultationspapier vor allem die Bedeutung, die der Beihilfepolitik im Rahmen der sogenannten Lissabon- Strategie zukomme: Der Europäische Rat hatte im Jahr 2000 in Lissabon für die Union das strategische Ziel definiert, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen […], der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen.“117 Insbesondere hatte der Europäische Rat zu einer „Verringerung der allgemeinen Höhe staatlicher Beihilfen“ aufgerufen, indem verstärkt „Querschnittsaufgaben von gemeinschaftlichem Interesse“ geför- Kapitel 5 § 1 115 Europäische Kommission, Aktionsplan staatliche Beihilfen, Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009, KOM (2005) 107 endgültig, 07.06.2005 (im Folgenden: Aktionsplan staatliche Beihilfen). 116 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 18. 117 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23.03. und 24.03.2000, Rn 5. 55 dert werden.118 Auf der Frühjahrstagung 2005 stellte der Europäische Rat fest, dass „die Bilanz uneinheitlich“ sei. So gebe es neben Fortschritten auch „Schwachstellen und deutliche Rückstände“. Es sei daher notwendig, im Hinblick auf die Lissabon-Strategie „neue Impulse“ zu setzen.119 Nochmals forderte der Europäische Rat zu einer Verringerung des „allgemeine[n] Niveau[s] der staatlichen Beihilfen“ auf, „wobei etwaigem Marktversagen jedoch Rechnung zu tragen“ sei. Diese Entwicklung müsse „mit esiner Umlenkung der Mittel zugunsten bestimmter horizontaler Ziele […] einhergehen.“120 Weitere Herausforderungen für die Beihilfepolitik sah die Kommission in der im Jahr 2004 stattgefundenen Erweiterung der Union und in der großen Zahl und geringen Übersichtlichkeit der existierenden Beihilfeinstrumente.121 Grundsätze der Reform Die Reform sollte auf den folgenden vier Grundsätzen beruhen: „[W]eniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen“, „eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise“, „effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz“ und eine „geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten“.122 § 2 118 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Lissabon), 23.03. und 24.03.2000, Rn 17. 119 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Brüssel), 22.03. und 23.03.2005, Rn. 4 f. 120 Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes (Brüssel), 22.03. und 23.03.2005, Rn. 23. 121 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 16 f. 122 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 18. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 56 Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen Die Forderung nach „weniger Beihilfen“ ist vor dem Hintergrund eines entsprechenden Ersuchens des Europäischen Rates von 2005 so auszulegen, dass hiermit eine Senkung des Gesamtbetrages der von den Mitgliedstaaten gewährten Beihilfen gemeint war. Die Forderung nach einer besseren Ausrichtung zielte darauf ab, dass die Mitgliedstaaten schwerpunktmäßig Beihilfen für Vorhaben gewähren sollten, die geeignet sind, zur Erreichung der Ziele der Lissabon-Strategie – Wirtschaftswachstum, mehr Arbeitsplätze, größerer sozialer Zusammenhalt – beizutragen. Genannt werden die Bereiche Forschung und Entwicklung, Innovation, Risikokapital, Ausbildung und Beschäftigung, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, regionaler Zusammenhalt, Umweltschutz sowie Infrastruktur. Die Kommission kündigte für diese Bereiche eine Überprüfung bzw. eine Überarbeitung der Beihilfeinstrumente an.123 Eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise Die Kommission erkannte in einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise mehrere Vorteile: Neben einer besseren Ausrichtung von Beihilfen auf die mit der Lissabon-Strategie verfolgten Ziele ermögliche ein solcher Ansatz, die mit einer Gewährung von Beihilfen verbundenen negativen Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb mit größerer Genauigkeit und besserer Nachvollziehbarkeit zu untersuchen und die Ursachen dafür zu ermitteln, warum das gewünschte Ergebnis nicht über die Kräfte des freien Marktes erzielt werden könne. Einer Untersuchung des Marktversagens komme dabei große Bedeutung zu.124 Der Einsatz von Beihilfen I. II. 123 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 24 ff. 124 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 21 ff. § 2 Grundsätze der Reform 57 sollte nach Ansicht der Kommission allerdings nicht auf Fälle beschränkt sein, in denen festgestellt werden kann, dass Marktversagen ein effizientes Marktergebnis verhindert. Unabhängig hiervon kämen Beihilfen unter anderem auch in Betracht, um Kohäsionsziele, kulturelle Ziele und nachhaltige Entwicklung zu fördern.125 Zudem kann aus den Ausführungen ein Schema für eine Vereinbarkeitsprüfung abgeleitet werden: Diese bestehe aus einer Abwägung zwischen positiven und negativen Auswirkungen der Beihilfe.126 Die positiven Auswirkungen seien davon abhängig, „i) wie genau das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel […] bestimmt worden ist, ii) ob eine Beihilfe im Vergleich zu anderen politischen Instrumenten das geeignete Mittel ist und iii) ob sie die erforderlichen Anreize schafft und verhältnismäßig ist.“ Das Ausmaß der wettbewerbsverzerrenden Wirkung sei davon abhängig, „i) nach welchen Kriterien die Begünstigten ausgewählt werden und welche Auflagen mit der Beihilfe verbunden sind, ii) welche Merkmale der Markt und die Begünstigten aufweisen und iii) wie hoch die Beihilfe bemessen ist und um welche Art von Beihilfeinstrument es sich handelt.“127 Effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz Die Kommission konstatierte „gewisse Unzulänglichkeiten“, die zu Defiziten in Bezug auf die Effizienz des Beihilfeverfahrens geführt hätten.128 Sie kündigte eine Reihe von Maßnahmen129 an, die zum Großteil auf eine wirksamere Durchsetzung des Beihilferechts ab- III. 125 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 10. 126 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 11. 127 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 20. 128 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 48. 129 Vgl. zu den angekündigten Maßnahmen Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 52 ff. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 58 zielten. Mit dieser Zielsetzung erwog die Kommission insbesondere auch die Schaffung von unabhängigen, mit dieser Aufgabe betrauten Behörden in den Mitgliedstaaten.130 Eine Verkürzung der Verfahrensdauer und eine Verringerung des Verwaltungsaufwands erhoffte sich die Kommission von der Einführung einer allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung und einer Anhebung der zulässigen Höchstbeträge der De-minimis-Verordnung.131 Die Einführung einer allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung sollte zudem zu mehr Transparenz und Rechtssicherheit beitragen,132 sowie eine stärkere Fokussierung der Beihilfekontrolle auf die hinsichtlich ihrer negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb problematischsten Beihilfen ermöglichen.133 Geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten Schließlich betonte die Kommission, dass Verbesserungen nur mit Unterstützung durch die Mitgliedstaaten und unter der Voraussetzung möglich seien, dass die Mitgliedstaaten die ihnen nach dem Beihilferecht obliegenden Pflichten erfüllten.134 Stellungnahme Der Aktionsplan staatliche Beihilfen stellte ein umfangreiches Reformprogramm dar, dessen Umsetzung sich in erheblicher Weise auf den Rechtsrahmen ausgewirkt hat. Von den im Zuge der Umsetzung neu eingeführten Beihilfeinstrumenten ist insbesondere die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung hervorzuheben. Über- IV. § 3 130 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 51. 131 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 52. 132 Vgl. Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 17. 133 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 35. 134 Aktionsplan staatliche Beihilfen, Rn. 18. § 3 Stellungnahme 59 arbeitet wurden zudem die De-minimis-Verordnung sowie zahlreiche Instrumente des „soft law“ – etwa in den Bereichen Risikokapital, Forschung und Entwicklung, regionaler Zusammenhalt und Umweltschutz. Das von der Kommission genannte Ziel einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise führte zu einer veränderten Herangehensweise bei der Überprüfung von Beihilfen. Auch wenn die Kommission im Konsultationspapier noch nicht im Detail erläuterte, was sie unter einem solchen Ansatz versteht, so deutete sie bereits an, dass sie zwei Aspekten in diesem Zusammenhang eine gro- ße Bedeutung beimessen wollte. Dies betrifft zum einen die stärkere Verwendung des wirtschaftswissenschaftlichen Konzepts des Marktversagens. Das Konsultationspapier enthält Erläuterungen zu anerkannten Ursachen für Marktversagen, die bereits aufgrund ihres Umfangs unterstreichen, dass die Kommission die Thematik als eine der Schwerpunkte ihrer Reform betrachtete.135 Aufgrund dieser Ausführlichkeit konnte der Eindruck entstehen, dass sie außerökonomischen Erwägungen als Motivation für eine Gewährung von Beihilfen weniger positiv gegenüberstehe und beabsichtige, diese im Zuge der Umsetzung der Reform als Rechtfertigungsgrund zurückzudrängen. In diese Richtung gehende Forderungen, die Zulässigkeit von Beihilfen grundsätzlich davon abhängig zu machen, dass sie zur Korrektur von Marktversagen gewährt werden, fanden sich auch in Stellungnahmen des öffentlichen Konsultationsverfahrens.136 Im Gegensatz dazu ging aus anderen Stellungnahmen eher die Befürchtung hervor, dass durch die Fokussierung des Aktionsplans staatliche Beihilfen auf Effizienzerwägungen alternativen Begrün- 135 Vgl. Holzleitner in: Von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 229: Größere Bedeutung von Effizienzzielen als „[d]er politisch wichtigste Punkt der Reform“; ähnlich Kreuschitz in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 2, Rn. 658. 136 So etwa Vereinigtes Königreich, Stellungnahme, UK Response to Commission Roadmap for State Aid Reform, undatiert, Rn. 5. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 60 dungen in der Beihilfekontrolle zukünftig eine zu geringe Bedeutung beigemessen werden könnte.137 Allerdings hob die damalige Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes ausdrücklich hervor, dass politische Erwägungen und die Motivation, Marktversagen zu korrigieren, in gleichberechtigter Weise eine Gewährung von Beihilfen zu rechtfertigen vermögen.138 Keine Rückschlüsse ließ das Konsultationspapier in Bezug auf die Kriterien zu, anhand derer die Mitgliedstaaten die Existenz von Marktversagen gegenüber der Kommission nachweisen sollten. Die geringe Konkretisierung des Konzepts wurde auch im Rahmen des öffentlichen Konsultationsverfahrens häufig thematisiert.139 Angesprochen wurde zudem die Befürchtung eines mit dem Nachweis von Marktversagen verbundenen zusätzlichen Aufwands und möglicher Nachteile in Bezug auf die Rechtssicherheit140 sowie einer mit der Verwendung des Konzepts verbundenen Verlagerung von Kompetenzen der Mitgliedstaaten auf die Kommission.141 Der zweite Aspekt im Zusammenhang mit der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise betrifft eine stärkere Verwendung 137 Vgl. DBB Beamtenbund und Tarifunion, Stellungnahme, 05.08.2005, 6 f.; Linklaters, Stellungnahme, September 2005, Rn. 10. 138 Neelie Kroes, Rede vom 14.06.2005, Reforming Europe’s State Aid Regime: An Action Plan for Change, 4, 6. 139 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 05.10.2005, 3; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 13.10.2005, 3; European Institute of Public Administration, Stellungnahme, 16.08.2005, Abschnitt 1.1.; Linklaters, Stellungnahme, September 2005, Rn. 10. 140 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 05.10.2005, 3; Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschlands, Stellungnahme, 12.09.2005, 2; Bundesverband der Deutschen Industrie, Stellungnahme, 13.10.2005, 3; UNICE, Stellungnahme, 15.09.2005, 2. 141 Vgl. Bundesrepublik Deutschland, Stellungnahme, 05.10.2005, 3: „[D]ie Einfügung eines Marktversagenskriteriums [darf] nicht zu einer vertikalen Verschiebung von Zuständigkeiten im Verhältnis von Kommission und Mitgliedstaaten führen. Soweit ein Marktversagen daher als Begründung für staatliche Beihilfen dienen kann, muss den Mitgliedstaaten diesbezüglich ein substantieller Beurteilungsspielraum eingeräumt werden.“ § 3 Stellungnahme 61 eines wirkungsorientierten Ansatzes. Das Konsultationspapier enthielt bereits eine Darstellung der wesentlichen Elemente der sog. Abwägungsprüfung, wobei es sich um ein Schema zur einzelfallbezogenen Prüfung der Rechtmäßigkeit von Beihilfen handelt. Doch auch in Bezug auf diesen Aspekt blieben die Ausführungen wenig konkret. Unklar blieb insbesondere der Anwendungsbereich, der einer Einzelfallprüfung im Rahmen der Beihilfekontrolle zukommen sollte. Kapitel 5 Aktionsplan staatliche Beihilfen (2005) 62

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References

Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.