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Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 37 - 54

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-37

Tectum, Baden-Baden
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Primärrechtliche Anknüpfungspunkte Überblick Es stellt sich die Frage, ob und inwieweit sich beide Stufen der beihilferechtlichen Prüfung als Anknüpfungspunkte einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise eignen. Man könnte erwägen, einen wirkungsorientierten Ansatz bereits auf der ersten Stufe im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV zu nutzen. Die Frage, ob das geförderte Vorhaben von Marktversagen betroffen ist, könnte hierbei bereits berücksichtigt werden. Daneben könnte sich die zweite Stufe, auf der geprüft wird, ob eine Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, für die Verortung eines wirkungsorientierten Ansatzes anbieten. Im Folgenden wird untersucht, ob und inwieweit sich zum einen die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV und zum anderen die Rechtfertigungsebene nach Art. 107 Abs. 3 AEUV für eine Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise eignen. Weil die europäischen Gerichte gemäß Art. 19 Abs. 1 S. 2 EUV für die Kontrolle der Auslegung des europäischen Primärrechts durch die Kommission zuständig sind, hängt die Frage der Eignung insbesondere davon ab, ob die Rechtsprechung der Kommission die für die Nutzung eines wirkungsorientierten Ansatzes notwendigen Entscheidungsspielräume gewährt. Kapitel 4 § 1 37 Art. 107 Abs. 1 AEUV: Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels Verfälschung des Wettbewerbs Der Beihilfetatbestand nach Art. 107 Abs. 1 AEUV setzt insbesondere voraus, dass die Maßnahme den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht. Dies ist dann der Fall, wenn die Maßnahme in ein bereits bestehendes oder zukünftig möglicherweise entstehendes Wettbewerbsverhältnis zwischen Unternehmen oder Produktionszweigen eingreift81 und so die Stellung des Begünstigten auf dem betroffenen Markt zum Nachteil tatsächlicher oder möglicher Wettbewerber stärkt.82 Im Rahmen eines wirkungsorientierten Ansatzes könnten bereits bei der Prüfung des Tatbestandsmerkmals der Wettbewerbsverfälschung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV die Marktanteile des Begünstigten und seiner Wettbewerber bestimmt werden. Ein nur geringer Marktanteil des Begünstigten ließe sich mit der Vermutung verknüpfen, dass die Gefahr einer Verfälschung des Wettbewerbs unerheblich ist. Das Konzept des Marktversagens könnte herangezogen werden, um Maßnahmen, die hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf den Wettbewerb unproblematisch sind, bereits auf dieser Stufe der beihilferechtlichen Prüfung zu identifizieren. Ließe sich feststellen, dass das geförderte Vorhaben von Marktversagen betroffen ist und die Beihilfe in ihrer Höhe nicht über das zur Behebung des Marktversagens erforderliche Maß hinausgeht, könnte gefolgert werden, dass die Beihilfe zu einem effizienteren Marktergebnis bei- § 2 I. 81 König/Paul in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 87. 82 Allg. Definition, vgl. Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Art. 107 AEUV, Rn. 154; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 68; Kliemann/Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 57, jeweils mit Verweis auf EuGH, Rs. 730/79, Slg. 1980, 2671, Rn. 11, (Philip Morris/Kommission). Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 38 trägt und das Risiko erheblicher Verfälschungen des Wettbewerbs daher gering ist.83 Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels Unter einer Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV ist jede Beeinflussung des Wirtschaftsverkehrs in der Union in positiver oder negativer Hinsicht zu verstehen.84 Das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung kommt zwar als Anknüpfungspunkt für eine Abwägung verschiedener Wirkungen nicht in Betracht, da es bei der Prüfung dieses Tatbestandsmerkmals lediglich um die Frage geht, ob die Maßnahme den zwischenstaatlichen Handel tangiert oder nicht.85 Eine Herangehensweise, die die Besonderheiten des Einzelfalls berücksichtigt, wäre jedoch grundsätzlich denkbar und hätte das Potenzial, jene Maßnahmen zuverlässiger zu identifizieren, deren Auswirkungen auf die lokale oder regionale Ebene beschränkt bleiben und bei denen eine Relevanz für den Binnenmarkt daher ausgeschlossen werden kann.86 Anforderungen der Rechtsprechung Fraglich ist jedoch, ob ein wirkungsorientierter Ansatz im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. II. III. 83 Hildebrand/Schweinsberg, World Compet., Vol. 30, 2007, 449, 461; vgl. aber Haucap/Schwalbe in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 1, Rn. 126 f., 139; Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1108 ff., 1117. 84 Vgl. Catalán in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 68; Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 38; Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Art. 107 AEUV, Rn. 160. 85 Möschel in: Der „more economic approach“ in der Beihilfenkontrolle, 2008, 44. 86 Vgl. Hildebrand/Schweinsberg, World Compet., Vol. 30, 2007, 449, 461 f. § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 39 Art. 107 Abs. 1 AEUV mit der Rechtsprechung der europäischen Gerichte zu vereinbaren wäre. Die europäischen Gerichte mussten sich in der Vergangenheit in einer Reihe von Entscheidungen mit den Voraussetzungen beider Tatbestandsmerkmale auseinandersetzen, nachdem die Kläger Verstöße gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV oder gegen die Begründungspflicht aus Art. 296 Abs. 2 AEUV gerügt hatten. Die grundlegenden Entscheidungen werden im Folgenden mit ihren wesentlichen Erwägungen dargestellt. Sodann wird erörtert, ob und inwieweit das Potenzial, das einem wirkungsorientierten Ansatz zukäme, durch die Rechtsprechung eingeschränkt wird. EuGH, Rs. 296/82 und 318/82 (Leeuwarder) In diesem Verfahren befasste sich das Gericht mit einer Entscheidung, in der die Kommission die Beteiligung einer staatlich finanzierten regionalen Entwicklungsgesellschaft am Kapital einer der Kläger als nicht mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe angesehen hatte. Zur Begründung des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung hatte sich die Kommission darauf beschränkt, den Wortlaut von Art. 92 Abs. 1 EWGV (jetzt Art. 107 Abs. 1 AEUV) wiederzugeben, ohne die für die Beurteilung der beiden Tatbestandsmerkmale relevanten Tatsachen festzustellen. Das Gericht erkannte hierin einen Verstoß gegen die Begründungspflicht und führte zu den Anforderungen an die Begründungspflicht aus, dass sich „[i]n bestimmten Fällen […] zwar bereits aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergeben [könne], dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht“. In jedem Fall aber habe „die Kommission diese Umstände wenigstens in der Begründung ihrer Entscheidung zu nennen. […] [D]ie streitige Entscheidung ent[halte] nicht die geringste Aussage zur Situation des betroffenen Marktes, zum Marktanteil der [Be- 1. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 40 günstigten], zu den Handelsströmen der fraglichen Erzeugnisse zwischen den Mitgliedstaaten und zu den Ausfuhren des Unternehmens.“87 Den Grundsatz, dass die Kommission zumindest die Umstände der Beihilfegewährung anzugeben hat, wenn sich aus diesen bereits ergibt, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht und den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigt, haben die europäischen Gerichte in jüngeren Entscheidungen unter Verweis auf Leuuwarder bestätigt.88 EuGH, Rs. C-142/87 (Tubemeuse) Die streitige Kommissionsentscheidung betraf Finanzhilfen, die in verschiedenen Formen zugunsten eines Herstellers von Stahlröhren gewährt wurden. Die Klägerin argumentierte insbesondere damit, dass der Anteil des begünstigten Unternehmens an der Gemeinschaftsproduktion zu gering sei, um sich auf den zwischenstaatlichen Handel auszuwirken, und regte insoweit an, ab einem Marktanteil i. H. v. 5 % von einer Beeinträchtigung auszugehen. Das Gericht wies dies mit der Begründung zurück, dass „weder der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten [ausschließe].“89 2. 87 EuGH, verb. Rs. 296/82 und 318/82, Slg. 1985, 809, Rn. 24 (Niederlande u.a./ Kommission). 88 Vgl. EuGH, verb. Rs. C-329/93, C-62/95, C-63/95, Slg. 1996, I-5151, Rn. 52, (Deutschland u.a./Kommission); Rs. C-409/00, Slg. 2003, I-1487, Rn. 74, (Spanien/Kommission); Rs. C-372/97, Slg. 2004, I-3679, Rn. 71, (Italien/Kommission); EuG, Rs. T-369/06, Slg. 2009, II-3313, Rn. 59, (Holland Malt BV/ Kommission); verb. Rs. T-515/13 und T-719/13, ECLI:EU:T:2015:1004, Rn. 192, (Spanien u.a./Kommission). 89 EuGH, Rs. C-142/87, Slg. 1990, I-959, Rn. 41 ff. (Belgien/Kommission); so auch Rs. C-280/00, Slg. 2003, I-7747, Rn. 81 (Altmark Trans u.a./Nahverkehrsgesellschaft Altmark); Rs. C-172/03, Slg. 2005, I-1627, Rn. 32 (Heiser/Finanzamt Innsbruck); Rs. C-71/04, Slg. 2005, I-7419, Rn. 41, (Administración del § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 41 EuGH, Rs. 303/88 (Italien/Kommission) Die Kommission hatte in ihrer streitigen Entscheidung über Kapitalzuschüsse an ein Unternehmen der Textil- und Bekleidungsindustrie hinsichtlich des betroffenen Teilsektors „lebhaften Handel und starken Wettbewerb“ festgestellt und dies unter anderem mit den beträchtlichen Zuwächsen begründet, die in Bezug auf den innergemeinschaftlichen Handel mit der betroffenen Gruppe von Produkten zu verzeichnen gewesen seien. Das Gericht stellte in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung fest, dass „selbst eine verhältnismäßig geringe Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen [könne], wenn auf dem fraglichen Sektor ein lebhafter Wettbewerb herrsch[e] […].“90 EuGH, Rs. C-298/00 P (Italien/Kommission) Der EuGH entschied in diesem Verfahren über ein Rechtsmittel gegen ein Urteil des EuG. Das Verfahren betraf Beihilfen, die an kleine, in einer bestimmten Region niedergelassene Unternehmen des Güterkraftverkehrs gewährt wurden. Das Argument der Beteiligten, die Beihilfen könnten sich wegen ihres geringen Gesamtbetrages und wegen der geringen Bedeutung, die den regionalen Unternehmen in Bezug auf den innergemeinschaftlichen Güterverkehrssektor zukomme, nur unerheblich auf Wettbewerb und Handel aus- 3. 4. Estado/Xunta de Galicia); Rs. C-518/13, ECLI:EU:C:2015:9, Rn. 68, (Eventech Ltd/Parking Adjudicator); Rs. C-76/15, ECLI:EU:C:2016:975, Rn. 107, (Vervloet u.a./Ministerraad). 90 EuGH, Rs. C-303/88, Slg. 1991, I-1433, Rn. 27 (Italien/Kommission); so auch Rs. C-71/04, Slg. 2005, I-7419, Rn. 42, (Administración del Estado/Xunta de Galicia); EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 49, (Vlaamse Gewest/ Kommission); Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 92, (CETM/Kommission); verb. Rs. T-254/00, 270/00, 277/00, Slg. 2008, II-3269, Rn. 247, (Hotel Cipriani SpA u.a./Kommission); Rs. T-211/05, Slg. 2009, II-2777, Rn. 154, (Italien/ Kommission); ähnlich EuGH Rs. C-351/98, Slg. 2002, I-8031, Rn. 63 (Spanien/Kommission). Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 42 wirken, wies das Gericht zurück. Das EuG habe Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel in der angefochtenen Entscheidung richtigerweise aufgrund der im Güterkraftverkehr vorherrschenden Marktstruktur, die durch eine Vielzahl kleiner Akteure gekennzeichnet sei, nicht ausgeschlossen.91 Auch die Rüge einer mangelhaften Begründung wies das Gericht zurück; die Gründe seien hinreichend erläutert worden.92 In der angefochtenen Entscheidung hatte das EuG es insbesondere als ausreichend erachtet, „daß die Kommission nachweist, daß die betreffenden Beihilfen geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und den Wettbewerb zu verfälschen drohen, ohne daß es erforderlich wäre, den Markt abzugrenzen und seine Struktur und die hieraus folgenden Wettbewerbsbeziehungen zu prüfen […].“93 EuG, Rs. T-214/95 (Vlaamse Gewest) In ihrer streitigen Entscheidung über eine von der Klägerin an ein privates Luftverkehrsunternehmen in Form eines zinslosen Darlehens gewährte Betriebsbeihilfe hatte die Kommission unter Hinweis auf den intensiven Wettbewerb in der Branche dargelegt, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälsche, indem sie für Wettbewerber den Marktzugang erschwere und der Begünstigten den Zugang zu anderen Märkten erleichtere. Der innergemeinschaftliche Handel sei wegen der sich auf mehrere Mitgliedstaaten erstreckenden Tätigkeit der Begünstigten beeinträchtigt. Das Gericht sah diese Begründung als hinreichend an und stellte fest, dass „[d]ie Kom- 5. 91 EuGH, Rs. C-298/00 P, Slg. 2004, I-4087, Rn. 54 ff., (Italien/Kommission). 92 EuGH, Rs. C-298/00 P, Slg. 2004, I-4087, Rn. 70 f., (Italien/Kommission). 93 EuG verb. Rs. T-298/97 u.a., Slg. 2000, II-2319, Rn. 95, (Alzetta Mauro u.a./ Kommission); so auch Rs. T-25/07, Slg. 2009, II-245, Rn. 109, (Iride SpA u.a./ Kommission); Rs. T-369/06, Slg. 2009, II-3313, Rn. 63, (Holland Malt BV/ Kommission); ähnlich Rs. T-177/07, Slg. 2010, II-2341, Rn. 146, (Mediaset SpA/Kommission). § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 43 mission […] im vorliegenden Fall keine ganz genaue zahlenmäßige wirtschaftliche Analyse vorzunehmen [brauchte], da sie ausgeführt hatte, warum die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten offenkundig war.“94 Die Klägerin vertrat zudem die Auffassung, dass die Beihilfe zu gering sei, um sich auf Kosten oder Preisstruktur der Begünstigten auswirken zu können. Gegenüber ihren Wettbewerbern habe sich die Position der Begünstigten daher nicht verbessert, sodass eine Verfälschung des Wettbewerbs und eine Beeinträchtigung des Handels nicht in Betracht kämen.95 Das Gericht wies dieses Argument zurück und führte zur Frage der Wettbewerbsverfälschung aus: „Begünstigt eine staatliche Stelle ein Unternehmen, das in einer durch intensiven Wettbewerb gekennzeichneten Branche tätig ist, durch die Einräumung eines Vorteils, so liegt eine Verzerrung des Wettbewerbs oder die Gefahr einer solchen Verzerrung vor. Ist der Vorteil geringer, so wird auch der Wettbewerb geringer verfälscht, aber verfälscht wird er gleichwohl. Das Verbot […] gilt für jede Beihilfe, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, unabhängig von ihrer Höhe, sofern sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.“96 EuG, Rs. T-55/99 (CETM) Hinsichtlich der Anforderungen an die Begründungspflicht ähnlich wie in Vlaamse Gewest urteilte das Gericht in Bezug auf eine Entscheidung der Kommission über Betriebsbeihilfen für den Erwerb von Nutzfahrzeugen, die in Form vergünstigter Darlehen insbeson- 6. 94 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 67, (Vlaamse Gewest/Kommission); ähnlich Rs. T-152/99, Slg. 2002, II-3049, Rn. 225, (HAMSA/Kommission). 95 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 34 f., (Vlaamse Gewest/Kommission). 96 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 46, (Vlaamse Gewest/Kommission); so auch verb. Rs. T-298/97 u.a., Slg. 2000, II-2319, Rn. 84, (Alzetta Mauro u.a./ Kommission); Rs. T-211/05, Slg. 2009, II-2777, Rn. 155, (Italien/Kommission). Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 44 dere an Unternehmen des von Überkapazitäten betroffenen Güterkraftverkehrs gewährt wurden. Das Gericht führte aus, dass „die Kommission nicht die tatsächliche Situation auf dem betroffenen Markt, den Marktanteil der durch die Beihilfe begünstigten Unternehmen, die Stellung der konkurrierenden Unternehmen und den Austausch der fraglichen Dienstleistungen zwischen Mitgliedstaaten wirtschaftlich zu analysieren [brauchte], da sie dargelegt hatte, weshalb die streitigen Beihilfen den Wettbewerb verfälschten und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten […].“97 Zudem äußerte sich das Gericht konkret zur Frage eines Spürbarkeitserfordernisses, indem es ausführte, dass eine Erfüllung der beiden Tatbestandsmerkmale nicht an die Voraussetzung geknüpft sei, dass die Beeinträchtigungen „spürbar oder erheblich“ wären.98 Zwischenergebnis Aus den Entscheidungen der europäischen Gerichte geht hervor, dass die Anforderungen an die Begründung der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV gering sind. Die Mindestanforderung an die Begründung formulierte der EuGH in Leeuwarder. Demnach darf die Kommission aus dem Vorliegen der übrigen Tatbestandsmerkmale selbst dann nicht ohne jede weitere Begründung auf ein Vorliegen der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung schließen, wenn die „Umstände“ der Förderung einen solchen Schluss nahelegen. Die Kommission muss zumindest die Tatsachen benennen, auf die sie sich bei ihrer Beurteilung stützt. 7. 97 EuG, Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 102, (CETM/Kommission). 98 EuG, Rs. T-55/99, Slg. 2000, II-3207, Rn. 94, (CETM/Kommission); so auch Rs. T-211/05, Slg. 2009, II-2777, Rn. 157, (Italien/Kommission); verb. Rs. T-227/ 01 u.a., Slg. 2009, II-3029, Rn. 148, (Diputación Foral de Álava u.a./Kommission). § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 45 Die Kritik des Gerichts am Fehlen jeglicher Ausführungen zur Situation des Marktes, zum Marktanteil der Begünstigten, zu Handelsströmen und Ausfuhren könnte man dahingehend interpretieren, dass das Gericht im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung von der Kommission die Durchführung einer Marktanalyse erwartet. Andere Entscheidungen lassen deutlicher erkennen, dass selbst relativ oberflächliche Erwägungen genügen. Nach dem Urteil des EuG in Vlaamse Gewest ist es zur Begründung einer Wettbewerbsverfälschung jedenfalls im Fall intensiven Wettbewerbs auf dem betroffenen Sektor ausreichend, wenn die Kommission pauschal darauf hinweist, dass die Betriebsbeihilfe zur Erhöhung von Marktzutrittsschranken beiträgt und den Zugang zu anderen Märkten für den Begünstigten erleichtert. Für die Bejahung einer zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung genügt ein Verweis auf die grenz- überschreitende Tätigkeit des Begünstigten. Eine Durchführung quantitativer wirtschaftlicher Analysen schien das Gericht allenfalls in Fällen für erforderlich zu erachten, in denen entweder die negative Wirkung auf den Wettbewerb, etwa aufgrund nur geringer Intensität des Wettbewerbs in dem betroffenen Sektor, nicht eindeutig ist oder unklar ist, ob das begünstigte Unternehmen im Wettbewerb mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten steht. Ähnlich entschied das EuG in CETM. Demnach genügen – jedenfalls bei einem von Überkapazitäten geprägten Markt – der Hinweis auf die mit der Gewährung von Betriebsbeihilfen verbundenen Kostenvorteile und die Feststellung, dass die Begünstigten mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb stehen. Diese Herangehensweise bestätigte nach einem Rechtsmittel gegen das Urteil des EuG in Alzetta auch der EuGH in der Rechtssache C-298/00 P. In Anbetracht der geringen Anforderungen, die an die Begründung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV gestellt werden, muss davon ausgegangen werden, dass Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 46 die Nutzung eines wirkungsorientierten Ansatzes zu Begründungen führen würde, die über die Anforderungen der Rechtsprechung hinausgingen. Problematischer ist jedoch, dass nach der Rechtsprechung eine Spürbarkeit der Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel offenbar nicht vorausgesetzt wird. Dies wird bereits durch die seit Tubemeuse vom EuGH in ständiger Rechtsprechung gewählte Formulierung in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung angedeutet, nach der weder ein geringer Beihilfebetrag noch ein geringer Marktanteil des begünstigten Unternehmens eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels ausschließe. Ein geringer Beihilfebetrag steht der Annahme einer zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV jedenfalls dann nicht entgegen, wenn auf dem betroffenen Sektor ein intensiver Wettbewerb herrscht. Als Belege für einen „lebhaften Wettbewerb“ hat der EuGH in der Rechtssache C-303/88 erhebliche Zuwächse in Bezug auf den innergemeinschaftlichen Handel mit der betroffenen Produktgruppe und in der Rechtssache C-298/00 P eine durch eine Vielzahl kleiner Unternehmen geprägte Marktstruktur akzeptiert. Eindeutiger gegen ein Spürbarkeitserfordernis sprechen die Argumentationen des EuG in den Entscheidungen Vlaamse Gewest und CETM. In Vlaamse Gewest vertrat das Gericht die Auffassung, dass jede Vorteilsgewährung in einer wettbewerbsintensiven Branche zumindest mit der Gefahr einer Wettbewerbsverfälschung verbunden sei. Die Höhe der Beihilfe beeinflusse nur das Ausmaß der Verfälschung, das aber für das Ergebnis der Prüfung des Tatbestandsmerkmals nicht von Belang sei. In CETM lehnte das Gericht ein Spürbarkeitserfordernis hinsichtlich beider Tatbestandsmerkmale sogar ausdrücklich ab. Vor dem Hintergrund, dass nach der Rechtsprechung eine Spürbarkeit der Beeinträchtigung für die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV offenbar nicht erforderlich § 2 Art. 107 Abs. 1 AEUV 47 ist, erscheint das Potenzial, das einem wirkungsorientierten Ansatz zukäme, sehr beschränkt. Unabhängig davon, ob dieser bei der Prüfung der Wettbewerbsverfälschung in Form einer einzelfallbezogenen Abwägung verschiedener Wirkungen oder in Form differenzierter Regeln umgesetzt werden würde, stieße ein wirkungsorientierter Ansatz wegen des fehlenden Spürbarkeitserfordernisses an enge Grenzen, da eine sinnvolle Nutzung eine Tolerierung zumindest geringfügiger negativer Auswirkungen voraussetzt. Aus dem gleichen Grund lässt sich auch das Marktversagenskonzept nur schwerlich in die Prüfung auf Tatbestandsebene integrieren. Selbst in Fällen, in denen eine Beihilfe ein festgestelltes Marktversagen behebt und somit zu einem effizienteren Marktergebnis beiträgt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie keine wettbewerbsverzerrenden Wirkungen verursacht. In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung ist davon auszugehen, dass durch eine einzelfallorientierte Herangehensweise Förderungen für Vorhaben mit ausschließlich lokalem oder regionalem Charakter zwar treffsicherer erfasst werden könnten. Der Vorteil würde jedoch durch die niedrige Aufgriffsschwelle der Rechtsprechung eingeschränkt werden, da die Zahl der Fälle, bei denen eine Prüfung zu Ablehnung des Tatbestandsmerkmals führen würde, relativ gering bliebe. Art. 107 Abs. 3 AEUV: Ausnahmebestimmungen Daneben kommen die Ausnahmebestimmungen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV als Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes in Betracht. Die Struktur der Vorschrift sieht Entscheidungsspielräume sowohl in Form unbestimmter Rechtsbegriffe auf Ebene des Tatbestands als auch auf Rechtsfolgenebene vor.99 § 3 99 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 48. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 48 Die europäischen Gerichte gestehen der Kommission im Rahmen der Anwendung der Ausnahmebestimmungen nach ständiger Rechtsprechung weite Entscheidungsspielräume100 zu, deren Aus- übung auf Grundlage wirtschaftlicher und sozialer Wertungen erfolgen muss, die sich auf die Europäische Union „als Ganzes“ beziehen.101 Diese Entscheidungsspielräume ermöglichen es der Kommission, „die Kriterien heran[zu]ziehen, die ihr am geeignetsten erscheinen, um zu prüfen, ob eine Beihilfe als vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehen werden kann […]“, soweit diese mit Art. 107 AEUV vereinbar sind,102 und erstrecken sich auch auf die Gewichtung der einzelnen Kriterien im Rahmen des Abwägungsvorgangs.103 Zudem kann die Ausübung der Entscheidungsspielräume nur in eingeschränktem Maße einer gerichtlichen Nachprüfung unterzogen werden. Dem Gericht ist es verwehrt, die Beurteilung der Kommission durch eine eigene Beurteilung auszutauschen. Entscheidungen der Kommission darf es lediglich auf die Einhaltung der Vorschriften über das Verfahren und die Begründung, auf Rechtsfehler, auf die 100 Im Unterschied zum deutschen Verwaltungsrecht verstehen die europäischen Gerichte unter „Ermessen“ nicht nur Entscheidungsspielräume auf Rechtsfolgenseite, sondern auch solche, die der Kommission auf Tatbestandsseite im Rahmen der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe zustehen, vgl. von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 143, Fn. 7; Schweda in: Heidenhain, § 14, Rn. 5; Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 49. 101 EuGH, Rs. C-464/09 P, Slg. 2010, I-12443, Rn. 46, (Holland Malt BV/Kommission); Rs. C-88/03, Slg. 2006, I-7115, Rn. 99, (Portugal/Kommission); Rs. C- 310/99, Slg. 2002, I-2289, Rn. 45, (Italien/Kommission); Rs. C-156/98, Slg. 2000, I-6857, Rn. 67, (Deutschland/Kommission); Rs. 730/79, Slg. 1980, 2671, Rn. 24, (Philip Morris Holland BV/Kommission); EuG, Rs. T-511/09, ECLI: EU:T:2015:284, Rn. 144, (Niki Luftfahrt GmbH/Kommission); Rs. T-457/09, ECLI:EU:T:2014:683, Rn. 183, (Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission). 102 EuG, Rs. T-214/95, Slg. 1998, II-717, Rn. 89, (Vlaamse Gewest/Kommission); Rs. T-457/09, ECLI:EU:T:2014:683, Rn. 191, (Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission). 103 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 51. § 3 Art. 107 Abs. 3 AEUV: Ausnahmebestimmungen 49 inhaltliche Richtigkeit der Tatsachengrundlage, auf offensichtliche Fehler bei der Beurteilung der Tatsachengrundlage und auf Ermessensmissbrauch hin untersuchen.104 Damit bleibt festzustellen, dass die Rechtfertigungsebene nach Art. 107 Abs. 3 AEUV im Vergleich zu den Tatbestandsmerkmalen der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV der Kommission einen wesentlich größeren Spielraum in Bezug auf die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes bietet. Stellungnahme Als Argument für einen wirkungsorientierten Ansatz im Rahmen der Prüfung der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV wird angeführt, dass sich die Anzahl der Maßnahmen, die der Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegen, verringern würde. Eine Verringerung der Anzahl anmeldepflichtiger Maßnahmen wäre zu erwarten, weil sich durch einen stärker wirkungsorientierten Ansatz die Schwelle, ab der die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV zu bejahen sind, erhöhen würde.105 Die damit verbundene Entlastung würde es der Kommis- § 4 104 Vgl. EuGH, Rs. C-88/03, Slg. 2006, I-7115, Rn. 99, (Portugal/Kommission); Rs. C-148/04, Slg. 2005, I-11137, Rn. 71, (Unicredito Italiano SpA/Agenzia delle Entrate); Rs. C-110/03, Slg. 2005, I-2801, Rn. 68, (Belgien/Kommission); Rs. C-372/97, Slg. 2004, I-3679, Rn. 83, (Italien/Kommission); Rs. C-409/00, Slg. 2003, I-1487, Rn. 93, (Spanien/Kommission); Rs. C-310/99, Slg. 2002, I-2289, Rn. 46, (Italien/Kommission); EuG, Rs. T-487/11, ECLI:EU:T:2014: 1077, Rn. 83, (Banco Privado Português u.a./Kommission). 105 Office of Fair Trading, European state aid control, OFT 821, 2005, Abschnitt 3.18; Jaeger, WuW 2008, 1064, 1075; vgl. auch Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1101 ff. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 50 sion ermöglichen, sich besser auf jene Beihilfen zu fokussieren, die hinsichtlich ihrer Wirkungen besonders problematisch sind.106 Der gleiche Effekt wäre in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung zu erwarten, wenn ein stärker wirkungsorientierter Ansatz dazu verwendet wird, Maßnahmen mit lediglich lokalen oder regionalen Auswirkungen zu identifizieren. Diesem Vorteil stehen allerdings gewichtige Nachteile gegen- über, aufgrund derer es insgesamt nicht empfehlenswert erscheint, die beiden Tatbestandsmerkmale als Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes zu verwenden. Erstens ist eine solche Lösung im Hinblick auf die Rechtsprechung der europäischen Gerichte problematisch. Wie festgestellt werden konnte, sind die Anforderungen, die die Rechtsprechung an die Begründung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV stellt, gering. Ein hinreichendes Maß an Rechtssicherheit bleibt nur gewährleistet, wenn sich die von der Kommission zur Begründung der Tatbestandsmerkmale angestellten Erwägungen im Rahmen der Anforderungen der Rechtssprechung halten. Geht die Kommission darüber hinaus, wovon bei Verwendung eines wirkungsorientierten Ansatzes auszugehen ist, besteht das Risiko, dass die Entscheidung erfolgreich gerichtlich angegriffen werden kann.107 Gegen die Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Tatbestandsebene spricht zudem, dass die europäischen Gerichte in Bezug auf beide Tatbestandsmerkmale keine Spürbarkeit voraussetzen. Die daraus resultierende niedrige Aufgriffsschwelle setzt einem solchen Ansatz in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverfälschung enge Grenzen, und 106 Vgl. Koenig/Paul in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 91; Office of Fair Trading, European state aid control, OFT 821, 2005, Abschnitt 3.15; Lübbig/Martin- Ehlers, Beihilfenrecht der EU, 2009, Rn. 109. 107 Vgl. Bartosch, RIW 2007, 681, 682 f., 687 f., 689 f. § 4 Stellungnahme 51 zwar unabhängig davon, ob dieser in Form einer einzelfallbezogenen Abwägung oder in Form differenzierter Regeln umgesetzt wird. Erforderlich ist in beiden Fällen eine Tolerierung zumindest geringfügiger negativer Auswirkungen. Auch eine Nutzung des Marktversagenskonzepts ist auf Tatbestandsebene daher problematisch, da auch in Fällen, in denen es gelingt, durch eine Beihilfe Marktversagen zu beheben und damit ein effizienteres Marktergebnis herbeizuführen, nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Eingriff in den Wettbewerb keine neuen Ineffizienzen verursacht. In Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung sind die Vorteile eines wirkungsorientierten Ansatzes zudem gering, da die Prüfung wegen der niedrigen Aufgriffsschwelle nur bei einer geringen Anzahl von Maßnahmen zur Ablehnung des Tatbestandsmerkmals führen würde. Die Verwendung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Tatbestandsebene erscheint vor diesem Hintergrund ohne eine Änderung der Rechtsprechung schwierig vorstellbar.108 Zweitens spricht gegen die Verwendung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Tatbestandsebene, dass die Prüfung, ob eine Maßnahme die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt und damit der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegt, für die Mitgliedstaaten aufwendiger und kostenintensiver werden würde.109 Grundsätzlich wird der Prozess der Entscheidungsfindung wegen des größeren Umfangs der auszuwertenden Daten umso komplexer, je mehr ein 108 So im Ergebnis auch Jaeger, WuW 2008, 1064, 1075 f.; anders Lübbig/Martin- Ehlers, Beihilfenrecht der EU, 2009, Rn. 141; vgl. dazu auch Haucap/Schwalbe in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 1, Rn. 136; Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1114. 109 Vgl. Kapitel 2; Haucap/Schwalbe in: MüKo Beihilfenrecht, Band 3, Teil 1, Rn. 137; Monopolkommission, 17. Hauptgutachten, 2008, Rn. 1038, 1115. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 52 Per-se-Ansatz zugunsten einer Einzelfallbetrachtung zurückgedrängt wird.110 Drittens ist zu bedenken, dass die Mitgliedstaaten an der Gewährung der Beihilfe und damit an einer Verneinung des Beihilfetatbestands sowohl ein eigenes Interesse haben, als auch einer Beeinflussung durch die Beihilfeempfänger ausgesetzt sind. Eine höhere Komplexität von Regeln, insbesondere die Existenz von Entscheidungsspielräumen, erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass die Beurteilung davon beeinflusst wird.111 Während ein wirkungsorientierter Ansatz auf der Ebene des Beihilfetatbestands zu einer Verringerung der Zahl anmeldepflichtiger Beihilfen beitragen und damit eine bessere Fokussierung der Kommission auf problematische Beihilfen ermöglichen würde, ist der Vorteil der Verwendung eines solchen Ansatzes auf der Ebene der Rechtfertigungsgründe i.S.d. Art. 107 Abs. 3 AEUV in einer potenziell höheren Qualität von Kommissionsentscheidungen zu sehen. Wie dargelegt, wird eine stärkere Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls mit einer geringeren Zahl fehlerhafter Positiv- und Negativentscheidungen assoziiert.112 Ein wirkungsorientierter Ansatz könnte daher dazu beitragen, dass der Wettbewerb im Binnenmarkt besser vor Verzerrungen durch Beihilfen geschützt und gleichzeitig zuverlässiger sichergestellt wird, dass eine Gewährung unproblematischer Beihilfen seltener untersagt wird. Anders als dies in Bezug auf die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV festzustellen war, wird das Potenzial, das einem wirkungsorientierten Ansatz im Rahmen der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 AEUV zukommt, durch die Rechtsprechung der europäischen Gerichte auch nicht eingeschränkt. 110 Vgl. Kapitel 2. 111 Vgl. Kapitel 2. 112 Vgl. Kapitel 2. § 4 Stellungnahme 53 Wegen der Nachteile in Bezug auf Aufwand, Kosten und Beeinflussbarkeit der Entscheidungsträger muss bei der Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes auf Ebene von Art. 107 Abs. 3 AEUV allerdings sichergestellt werden, dass eine Einzelfallbetrachtung auf Beihilfen beschränkt bleibt, bei denen von vornherein von einem erheblichen Risiko für den Wettbewerb auszugehen ist. Beihilfen, bei denen dieses Risiko zu gering erscheint, um die Nachteile einer Einzelfallbetrachtung zu rechtfertigen, sollten auf Grundlage von Per-se-Regeln gewürdigt werden. Doch auch im Rahmen der Formulierung dieser Regeln kann ein wirkungsorientierter Ansatz hilfreich sein.113 Dieser kann dazu verwendet werden, differenziertere Regeln zu schaffen, ohne dabei die Nachteile, die mit einer Einzelfallbetrachtung verbunden sind, in Kauf nehmen zu müssen.114 113 Vgl. Kapitel 2. 114 In diesem Zusammenhang könnte insbesondere versucht werden, die für die Korrektur häufig anzutreffender Formen von Marktversagen erforderlichen Beträge zu bestimmen und diese den Regeln zugrunde zu legen. Es ist jedoch davon auszugehen, dass eine auch nur annähernd exakte Bestimmung der Beträge, die „typischerweise“ erforderlich sind, in der Praxis mit großen Schwierigkeiten verbunden ist; vgl. Kapitel 2. Kapitel 4 Primärrechtliche Anknüpfungspunkte 54

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References

Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.