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Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 27 - 36

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-27

Tectum, Baden-Baden
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Das System der europäischen Beihilfekontrolle Die Darstellung beginnt mit einer kurzen Erläuterung des Beihilfeverbots gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sowie der Ausnahmen vom Beihilfeverbot gemäß Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV. Anschließend wird das Verfahren der Kontrolle staatlicher Beihilfen durch die Kommission in seinen Grundzügen beschrieben, welches primärrechtlich in Art. 108 Abs. 1 bis 4 AEUV geregelt ist. Schließlich wird neben den Verordnungen aus dem europäischen Sekundärrecht, die die Anmeldepflicht bestimmter Maßnahmen regeln, auch das sogenannte „soft law“ angesprochen, in dem die Kommission in Form von Leitlinien und Rahmen darlegt, nach welchen Kriterien sie über die Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Binnenmarkt entscheidet. Verbot staatlicher Beihilfen und Ausnahmen gemäß Art. 107 Abs. 1 bis 3 AEUV Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Art. 107 Abs. 1 AEUV enthält die tatbestandlichen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe und normiert ein grundsätzliches Beihilfeverbot, das aber durch verschiedene Ausnahmetatbestände Kapitel 3 § 1 27 durchbrochen wird.58 Diese finden sich in Art. 107 Abs. 2 lit. a) bis c) und Abs. 3 lit. a) bis e) AEUV. Art. 107 Abs. 2 AEUV enthält drei Ausnahmetatbestände. Nicht unter das Beihilfeverbot fallen demzufolge Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden durch Naturkatastrophen oder andere außergewöhnliche Ereignisse und Beihilfen, die auf den Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile abzielen. Liegen die Voraussetzungen einer der Ausnahmetatbestände des Art. 107 Abs. 2 AEUV vor, ist die Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar. Die Kommission hat bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen einen Beurteilungsspielraum. Ein Ermessen auf Rechtsfolgenebene sieht Art. 107 Abs. 2 AEUV nicht vor.59 Art. 107 Abs. 3 AEUV enthält fünf Ausnahmetatbestände. Diese beziehen sich auf Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung benachteiligter Gebiete, Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben gemeinsamen europäischen Interesses, Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes und sonstige, durch einen Beschluss des Rates bestimmte Arten von Beihilfen. Im Rahmen der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 AEUV stehen der Kommission sowohl bei der Prüfung der tatbestandlichen Voraussetzungen als auch auf Rechtsfolgenebene Entscheidungsspielräume zu.60 58 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 1; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 10 f.; Kühling in: Streinz, Art 107 AEUV, Rn. 4. 59 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 42; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 129 ff.; Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 102. 60 Vgl. Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 50 ff.; Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 214; Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 108. Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 28 Das Verfahren der Anmeldung und Überprüfung von Beihilfen gemäß Art. 108 AEUV Das Verfahren der Kontrolle über staatliche Beihilfen durch die Kommission findet seine primärrechtliche Regelung in Art. 108 AEUV. Während Art. 108 Abs. 1 AEUV in Bezug auf bestehende Beihilferegelungen eine fortlaufende Überprüfung durch die Kommission vorsieht, bestimmt Art. 108 Abs. 3 AEUV, dass die Mitgliedstaaten eine Einführung neuer Beihilfen und eine Umgestaltung bestehender Beihilfen zuvor bei der Kommission anmelden müssen. Art. 108 Abs. 2 AEUV regelt das förmliche Prüfverfahren. Aus Art. 108 Abs. 4 AEUV geht schließlich hervor, dass die Kommission bei einer entsprechenden Ermächtigung durch den Rat gemäß Art. 109 AEUV durch den Erlass von Verordnungen bestimmte Arten von Beihilfen von der Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV ausnehmen kann. Art. 108 AEUV regelt das Verfahren lediglich in seinen Grundzügen. Konkretisiert werden diese Grundzüge durch die Verfahrensverordnung61. Durch die fortlaufende Überprüfung bestehender Beihilferegelungen62 gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV soll gewährleistet werden, dass Beihilferegelungen stets mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.63 Dabei sind die Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit mit der Kommission verpflichtet. Gemäß Art. 21 Abs. 1 VVO holt die Kommission bei dem Mitgliedstaat alle erforderlichen Aus- § 2 61 Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 13.07.2015, ABl. 2015 Nr. L 248/9, ersetzt Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags vom 22.03.1999, ABl. 1999 Nr. L 83/1. 62 Vgl. zum Begriff Art. 1 b) der Verordnung (EU) Nr. 2015/1589; Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 108 AEUV, Rn. 74 ff.; Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 108 AEUV, Rn. 3 f. 63 Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 108 AEUV, Rn. 5; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 108 AEUV, Rn. 129. § 2 Das Verfahren der Anmeldung und Überprüfung von Beihilfen gemäß Art. 108 AEUV 29 künfte für die Überprüfung der Beihilferegelung ein. Kommt sie gemäß Art. 21 Abs. 2 VVO zu der vorläufigen Auffassung, dass die Beihilferegelung nicht oder nicht mehr mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, setzt sie den Mitgliedstaat davon in Kenntnis. Dieser erhält Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer Frist von einem Monat, welche in begründeten Fällen verlängert werden kann. Art. 108 Abs. 1 S. 2 AEUV, 22 VVO sehen vor, dass die Kommission dem Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen64 vorschlägt. Stimmt der Mitgliedstaat dem Vorschlag zu, ist er gemäß Art. 23 Abs. 1 VVO zur Durchführung der Maßnahmen verpflichtet. Stimmt der Mitgliedstaat nicht zu und ist die Kommission nach wie vor von der Notwendigkeit der Maßnahmen überzeugt, leitet sie nach Art. 23 Abs. 2 VVO das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV ein. Beabsichtigen die Mitgliedstaaten, neue Beihilfen einzuführen oder bestehende Beihilfen umzugestalten, so sind sie gemäß Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV, 2 VVO verpflichtet, das Vorhaben unter Übermittlung aller sachdienlichen Auskünfte bei der Kommission anzumelden. Bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die Beihilfe genehmigt oder diese als genehmigt gilt, ist eine Durchführung gemäß Art. 108 Abs. 3 S. 3 AEUV, 3 VVO verboten. An die Anmeldung schließt sich das Verfahren der vorläufigen Prüfung an, das mit einer Entscheidung nach Art. 4 Abs. 2 bis 4 VVO abschließt. Die Kommission kann entscheiden, dass die Maßnahme keine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist oder dass ein förmliches Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleitet wird, wenn an der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt Zweifel bestehen. 64 Nach Art. 22 VVO kommen insbesondere eine inhaltliche Änderung der Beihilferegelung, eine Einführung von Verfahrensvorschriften oder einer Abschaffung der Beihilferegelung in Betracht. Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 30 In der Eröffnungsentscheidung über das förmliche Prüfverfahren, deren Inhalt sich aus Art. 6 Abs. 1 VVO ergibt, legt die Kommission insbesondere ihre Zweifel an einer Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt dar und fordert den Mitgliedstaat und andere Beteiligte dazu auf, innerhalb einer Frist von einem Monat, die in begründeten Fällen verlängert werden kann, eine Stellungnahme abzugeben. Reichen die Angaben des Mitgliedstaats für eine umfassende Prüfung der Maßnahme nicht aus, so kann die Kommission unter den Voraussetzungen von Art. 7 VVO ein Auskunftsersuchen auch an einen anderen Mitgliedstaat, ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung richten. Das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV schließt mit einer Entscheidung nach Art. 9 Abs. 2 bis 5 VVO ab. Die Kommission kann entscheiden, dass es sich bei der Maßnahme nicht um eine Beihilfe i. S. d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelt, dass die Beihilfe – gegebenenfalls unter Bedingungen und Auflagen – mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, oder dass – im Fall einer Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt – die Beihilfe nicht gewährt werden darf. Freistellungsverordnungen Gemäß Art. 109 AEUV wird der Rat dazu ermächtigt, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu Art. 107 und 108 AEUV zu erlassen. Die Vorschrift ermöglicht es dem Rat insbesondere, Arten von Beihilfen zu bestimmen, die von der Anmeldepflicht gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV ausgenommen § 3 § 3 Freistellungsverordnungen 31 werden sollen. Auf Grundlage von Art. 109 AEUV erließ der Rat im Jahr 1998 die Verordnung (EG) Nr. 994/9865. Durch Art. 1 der Verordnung ermächtigt der Rat die Kommission zum Erlass von Verordnungen, durch die bestimmte Gruppen von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt und von der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV befreit werden. Auf dieser Grundlage erließ die Kommission unter anderem die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung.66 Art. 2 der Verordnung enthält die Ermächtigung zum Erlass von Verordnungen, durch die festgelegt wird, dass Beihilfen, die einen bestimmten Betrag nicht überschreiten, nicht alle tatbestandlichen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen und daher nicht der Anmeldepflicht aus Art. 108 Abs. 3 AEUV unterliegen. Auf Grundlage von Art. 2 der Verordnung erließ die Kommission insbesondere die De-minimis-Verordnung67. 65 Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen vom 07.05.1998, ABl. 1998 Nr. L 142/1; geändert durch Verordnung (EU) Nr. 733/2013 des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 994/98 vom 22.07.2013, ABl. 2013 Nr. L 204/11. 66 Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag vom 06.08.2008, ABl. 2008 Nr. L 214/3, ersetzt durch Verordnung (EU) Nr. 651/2014 der Kommission zur Feststellung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt in Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom 17.06.2014, ABl. 2014 Nr. L 187/1. 67 Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen vom 12.01.2001, ABl. 2001 Nr. L 10/30, ersetzt durch Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „Deminimis“-Beihilfen vom 15.12.2006, ABl. 2006 Nr. L 379/5, ersetzt durch Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen vom 18.12.2013, ABl. 2013 Nr. L 352/1. Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 32 Die Kommission stützt sich beim Erlass von Freistellungsverordnungen auch auf den durch den Vertrag von Lissabon neu eingefügten Abs. 4 des Art. 108 AEUV, der die in der Verordnung (EG) Nr. 994/98 geregelte Ermächtigung zum Erlass von Freistellungsverordnungen nunmehr auch im Primärrecht verankert.68 Leitlinien und Rahmen Außerdem veröffentlichte die Kommission zahlreiche Beihilfeinstrumente, die sie als Leitlinien oder Gemeinschafts- bzw. Unionsrahmen bezeichnet und die dem sogenannten „soft law“69 zugerechnet werden. Diese Instrumente gehören nicht zu den in Art. 288 AEUV genannten Handlungsformen, sondern stellen eine eigenständige Kategorie dar.70 Beispiele hierfür sind die Leitlinien für Beihilfen im Bereich der Risikofinanzierungen71 und der Unionsrahmen für Beihilfen im Bereich Forschung, Entwicklung und Innovation72. In diesen Veröffentlichungen formuliert die Kommission die Kriterien, auf deren Grundlage sie überprüft, ob angemeldete Beihilfen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.73 Mitgliedstaaten und Unternehmen ermöglichen die Veröffentlichungen eine bessere § 4 68 Vgl. Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Art. 108 AEUV, Rn. 34. 69 Vgl. zum Begriff und zu den Merkmalen des „soft law“ die Darstellungen bei von Graevenitz, EuZW 2013, 169, 169 ff.; Müller-Graff, EuR 2012, 18, 18 ff.; Schwarze, EuR 2011, 3, 3 ff.; Hofmann, Common Mark. Law Rev., Vol. 43, 2006, 153, 153 ff. 70 Ruffert in: Callies/Ruffert, Art. 288 AEUV, Rn. 98; Schroeder in: Streinz, Art. 288 AEUV, Rn. 29, 33. 71 Europäische Kommission, Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Förderung von Risikofinanzierungen vom 22.01.2014, ABl. 2014 Nr. C 19/4. 72 Europäische Kommission, Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation vom 27.06.2014, ABl. 2014 Nr. C 198/1. 73 Cremer in: Callies/Ruffert, Art. 107 AEUV, Rn. 59; Hofmann, Common Mark. Law Rev., Vol. 43, 2006, 153, 158. § 4 Leitlinien und Rahmen 33 Einschätzung der Wahrscheinlichkeit, ob die Kommission eine Beihilfe genehmigen wird. Dadurch tragen diese zu mehr Transparenz und Rechtssicherheit bei.74 Anders als im Fall einer Übereinstimmung mit den Kriterien von Freistellungsverordnungen entfällt für Beihilfen, die im Einklang mit den Kriterien solcher Instrumente stehen, nicht die Anmeldepflicht. Auch folgt daraus nicht, dass solche Beihilfen von der Kommission automatisch als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.75 Die Rechtsprechung sieht in der Veröffentlichung solcher Instrumente eine Ankündigung von Verhaltensnormen, durch die sich die Kommission hinsichtlich ihres Ermessens selbst beschränkt.76 Eine Abweichung von diesen Verhaltensnormen verstößt demnach gegen die Rechtsgrundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes. Dies gilt allerdings nur, soweit die Instrumente nicht vom europäischen Primärrecht abweichen.77 Legt die Kommission die darin enthaltenen Bestimmungen unzutreffend aus, so stellt dies einen Rechtsfehler dar, der gerichtlich geltend gemacht werden kann.78 Eine Bindungswirkung für die Europäischen Gerichte wird durch Leitlinien hingegen nicht begründet.79 Da Gemeinschaftsund Unionsrahmen ebenfalls Leitlinien enthalten, sind sie hinsichtlich ihrer Bindungswirkung insoweit vergleichbar. Darüber hinaus 74 Vgl. Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 111; Götz/Martínez Soria in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, H. III., Rn. 138. 75 Von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 108 AEUV, Rn. 155. 76 Vgl. zur Bindungswirkung die Darstellungen bei von Graevenitz, EuZW 2013, 169, 171 ff.; Thomas, EuR 2009, 423, 423 ff.; Hofmann, Common Mark. Law Rev., Vol. 43, 2006, 153, 162 f. 77 EuGH, Rs. C-464/09 P, Slg. 2010, I-12443, Rn. 46 f., (Holland Malt/Kommission); verb. Rs. C-75/05 P und C-80/05 P, Slg. 2008, I-6619, Rn. 60 f., 65, (Deutschland u.a./Kronofrance); vgl. auch EuGH, Rs. C-288/96, Slg. 2000, I-8237, Rn. 62, (Deutschland/Kommission). 78 Vgl. EuG, Rs. T-304/08, ECLI:EU:T:2012:351, insb. Rn. 84 ff., (Smurfit Kappa Group/Kommission). 79 EuGH, Rs. C-310/99, Slg. 2002, I-2289, Rn. 52, (Italien/Kommission). Kapitel 3 Das System der europäischen Beihilfekontrolle 34 enthalten sie aber auch Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen in Bezug auf bestehende Beihilferegelungen i. S. d. Art. 108 Abs. 1 S. 2 AEUV i. V. m. Art. 22 VVO. Diese werden mit Zustimmung des Mitgliedstaats, die von der Kommission in einem Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV erzwungen werden kann, für den Mitgliedstaat verbindlich.80 80 Kühling in: Streinz, Art. 107 AEUV, Rn. 112; von Wallenberg/Schütte in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV, Rn. 146; Mederer in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 107 AEUV, Rn. 220. § 4 Leitlinien und Rahmen 35

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References

Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.