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Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 147 - 154

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-147

Tectum, Baden-Baden
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Zusammenfassung der Ergebnisse Gegenstand der vorliegenden Arbeit war der von der Kommission als verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise bezeichnete Ansatz im Bereich der Beihilfekontrolle. Vor dem Hintergrund der Andeutungen der Kommission, auf einen wirkungsorientierten Ansatz zurückgreifen und das Konzept des Marktversagens stärker in den Fokus rücken zu wollen, wurden zunächst die Reformprogramme für die europäische Beihilfekontrolle aus den Jahren 2005 und 2012 beleuchtet. Sodann wurde unter Berücksichtigung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte untersucht, inwieweit sich Tatbestands- und Rechtfertigungsebene nach Art. 107 Abs. 1 und 3 AEUV als Anknüpfungspunkte eines solchen Ansatzes eignen, um schließlich auf der Grundlage ausgewählter Beihilfeinstrumente herauszuarbeiten, durch welche Eigenschaften sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise im Bereich der Beihilfekontrolle charakterisieren lässt. 1. Die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise hatte ihren Ursprung im Aktionsplan staatliche Beihilfen von 2005. Sie stellte einen der vier Grundsätze dar, an denen die Kommission die mit dem Reformprogramm beabsichtigte Überarbeitung des Rechtsrahmens ausrichten wollte. In Bezug auf die konkrete Ausgestaltung blieben die Ausführungen vage, ließen jedoch vermuten, dass die Kommission dem Konzept des Marktversagens als Rechtfertigungsgrund für die Gewährung staatlicher Beihilfen größeres Gewicht beimessen wollte. Zudem enthielt der Aktionsplan staatliche Beihilfen ein Schema für eine einzelfallbezogene Prüfung der Rechtmä- ßigkeit von Beihilfen, was als Hinweis gedeutet werden konnte, dass die Kommission beabsichtigte, einen stärker wirkungsorientierten Kapitel 9 147 Ansatz zu verfolgen. Unklar blieb dabei insbesondere der Anwendungsbereich, der einer Einzelfallprüfung im Rahmen der Beihilfekontrolle zukommen sollte. 2. Die Mitteilung Modernisierung des EU-Beihilferechts von 2012 beschreibt die Grundsätze des jüngsten Reformprogramms, dessen Umsetzung zu einer erneuten Überarbeitung zahlreicher Beihilfeinstrumente führte. Das Reformprogramm weist ausgeprägte Parallelen zum vorangegangenen Reformprogramm von 2005 auf. Wie bereits im Aktionsplan staatliche Beihilfen betont die Kommission insbesondere die Bedeutung einer Ausrichtung von Beihilfen auf festgestelltes Marktversagen. Im Zuge der Umsetzung des Reformprogramms entwickelte die Kommission ein neues Schema für die Vereinbarkeitsprüfung, dessen Merkmale sich nicht aus der Mitteilung selbst, sondern erst aus den überarbeiteten Leitlinien und Rahmen ergeben. 3. Nach Auswertung der volkswirtschaftlichen Literatur ist festzustellen, dass ein wirkungsorientierter Ansatz zum einen auf Ebene der Formulierung abstrakt-genereller Regeln zur Anwendung gelangen könnte, indem für die Regel ein Kriterienkatalog gewählt wird, der das Ergebnis einer Auswirkungsprognose widerspiegelt. Zum anderen könnte ein wirkungsorientierter Ansatz auf Entscheidungsebene ansetzen, indem die einzelne Maßnahme anhand einer Auswirkungsprognose beurteilt wird. Eine Beurteilung unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls wird im Vergleich zu einer Beurteilung auf Grundlage abstrakt-genereller Regeln mit einer potentiell höheren Entscheidungsqualität assoziiert. Der Nachteil einer Einzelfallbetrachtung liegt in den höheren Kosten, die insbesondere durch die Auswertung der zusätzlichen Informationen entstehen. Kostenrelevant sind jedoch auch die geringere Rechtssicherheit und die leichtere Beeinflussbarkeit der Entscheidungsträger, die mit der Existenz von Entscheidungsspielräumen verbunden sind. Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 148 Darüber hinaus ergibt sich aus der volkswirtschaftlichen Literatur, dass Marktversagen keine hinreichende Bedingung für einen staatlichen Eingriff darstellen kann. Dies folgt bereits daraus, dass das Modell vollkommenen Wettbewerbs eine idealisierte Marktsituation beschreibt und Abweichungen vom Modell auf realen Märkten die Regel sind. Auch muss die Korrektur einer von mehreren Marktunvollkommenheiten nicht unbedingt zu einem effizienteren Marktergebnis führen. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass unzureichende Kenntnisse über die Gegebenheiten von Märkten dazu führen können, dass das Ziel eines effizienteren Marktergebnisses verfehlt wird. 4. Die Rechtfertigungsebene gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV eignet sich als Anknüpfungspunkt für einen wirkungsorientierten Ansatz. Die Rechtsprechung der Europäischen Gerichte gewährt der Kommission die notwendigen Entscheidungsspielräume, um einen wirkungsorientierten Ansatz auf dieser Ebene der Beihilfekontrolle umzusetzen. Eine Einzelfallbetrachtung ist aufgrund der mit ihr verbundenen Nachteile allerdings auf Beihilfen zu beschränken, die ein erhebliches Risiko von Wettbewerbsverzerrungen in sich bergen. Primär sollte ein wirkungsorientierter Ansatz im Rahmen der Formulierung von Regeln ansetzen. Abzuraten ist hingegen von einer Umsetzung eines wirkungsorientierten Ansatzes im Rahmen der Prüfung der Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der zwischenstaatlichen Handelsbeeinträchtigung i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV. Dies hätte zwar eine Verringerung der Zahl anmeldepflichtiger Beihilfen und damit eine Entlastung der Kommission zur Folge, wäre jedoch angesichts der niedrigen Begründungserfordernisse der Europäischen Gerichte unter Rechtssicherheitsgesichtspunkten problematisch. Zudem würde das Fehlen eines Spürbarkeitserfordernisses das Potenzial des Ansatzes stark einschränken. Gegen einen wirkungsorientierten Ansatz auf Ebene von Art. 107 Abs. 1 AEUV spricht schließlich, dass die Mitgliedstaaten an einer Gewährung Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 149 der Beihilfe zum einen ein eigenes Interesse haben und zum anderen dem Einfluss des Beihilfeempfängers ausgesetzt sind. Die höhere Komplexität der Erwägungen im Rahmen eines wirkungsorientierten Ansatzes erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass das Ergebnis hiervon beeinflusst wird. 5. In Bezug auf die De-minimis-Verordnung konnte keine Beeinflussung durch die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise festgestellt werden. Da die Verordnung auf einer einfachen Per-se- Regel basiert, die Beihilfen vor allem auf Grundlage ihrer Beträge erfasst, sind die Möglichkeiten, im Rahmen der Entscheidung spezifische Marktstrukturen zu berücksichtigen, sehr begrenzt. Das Potenzial, das der Verordnung im Rahmen der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise zukommt, erscheint daher insgesamt begrenzt, sofern die Vorteile der geringen Komplexität bei der Anwendung der Regel nicht aufgegeben werden sollen. Mögliche Anknüpfungspunkte eines wirkungsorientierten Ansatzes bleiben damit die Schwellenwerte. Doch auch diese hat die Kommission bislang offenbar nicht genutzt. Die Begründungen für die Festsetzung der Schwellenwerte sprechen dagegen, dass diese auf ökonomischen Erwägungen beruhen. Bei einer zukünftigen Überarbeitung sollte ein wirkungsorientierter Ansatz dazu genutzt werden, Schwellenwerte zu ermitteln, die die unterschiedlichen Marktstrukturen stärker widerspiegeln. Kaum mit einem wirkungsorientierten Ansatz zu vereinbaren wäre hingegen eine pauschale Erhöhung der Schwellenwerte, wie sie von der Kommission hinsichtlich der aktuellen De-minimis-Verordnung zunächst erwogen worden ist. 6. Die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung weist im Vergleich zur De-minimis-Verordnung einen höheren Differenzierungsgrad auf. Auch wenn die Rechtsfolgen der Verordnung weitgehend auf Vermutungen beruhen, finden sich in der Verordnung auch Elemente einer Einzelfallbetrachtung. Als Ausfluss der verfei- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 150 nerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise lassen sich vor allem zwei Aspekte identifizieren. Zum einen begründet die Kommission die Freistellung bestimmter Beihilfegruppen von der Anmeldepflicht mit dem Konzept des Marktversagens, wobei jedoch unklar bleibt, inwieweit die Schwellenwerte die für die Korrektur von Marktversagen notwendigen Beträge widerspiegeln. Die Formulierungen, mit denen die Kommission die Festsetzung der Schwellenwerte begründet, lassen vermuten, dass diese nicht auf ökonomischen Erwägungen beruhen, sondern das Ergebnis von Schätzungen sind. Zum anderen sieht die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung vor, dass die Anreizwirkung von Beihilfen in bestimmten Fällen auf Grundlage interner Unterlagen des Unternehmens überprüft wird. Eine Betrachtung des Einzelfalls ist aufgrund der damit verbundenen Entscheidungsspielräume unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbsschutzes angesichts der Gefahr einer subjektiven Rechtsanwendung durch die beihilfegewährende Stelle kritisch zu sehen. Die Ergebnisse der Ex-post-Kontrolle der Kommission, nach denen Beihilfen nicht selten unter Verstoß gegen die Bestimmungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung gewährt werden, bestärken die Zweifel an einer Sinnhaftigkeit von Entscheidungsspielräumen im Rahmen von durch die Mitgliedstaaten anzuwendenden Regeln. 7. In den Leitlinien für Risikokapitalbeihilfen von 2006 manifestiert sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise insbesondere in Form zweier Prüfungsmethoden, die sich hinsichtlich ihres Detailgrads unterscheiden. Während die weniger detaillierte Methode ausschließlich auf Per-se-Kriterien basiert, sehen die Leitlinien für Beihilfen, bei denen die Kommission von einem höheren Risiko für den Wettbewerb ausgeht, zusätzlich eine ausführliche Beurteilung des Einzelfalls vor. Daneben zeichnen sich die Leitlinien im Vergleich zur Vorgängerregelung von 2001 durch ausführlichere Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien aus. Negativ ist die im Ver- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 151 gleich zur Vorgängerregelung höhere Komplexität und die nach Einführung der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung mangelnde Kohärenz zu den dortigen Bestimmungen für Risikokapitalbeihilfen zu sehen. Durch die Leitlinien von 2014 konnten unter dem Gesichtspunkt der Vereinfachung Fortschritte erzielt werden. Diese beruhen zum einen darauf, dass auf die Durchführung der vorgeschalteten Standardprüfung verzichtet und somit alle angemeldeten Beihilfen anhand einer einheitlichen Prüfungsmethode gewürdigt werden. Zum anderen trägt auch die nunmehr vollumfängliche Kohärenz zwischen den Bestimmungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung und der Leitlinien zu einer Vereinfachung des Umgangs mit den Beihilferegeln bei. Auch die ausführlicheren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien sind zu begrüßen, da sie zu einer besseren Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses beitragen. 8. Auch im Gemeinschaftsrahmen für Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation von 2007 führte die Kommission die Differenzierung zwischen der auf Per-se-Kriterien beruhenden Standardprüfung und der stärker einzelfallbezogenen Abwägungsprüfung ein. Im Vergleich zu der Vorgängerregelung von 1996 fallen die detaillierteren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien ins Auge. Gleichzeitig weist der Gemeinschaftsrahmen jedoch eine hohe Komplexität auf. Hierzu trägt neben der Unterscheidung zwischen den beiden Prüfungsmethoden eine weitere Differenzierung hinsichtlich der Prüfungstiefe bei der Prüfung der Anreizwirkung sowie die Aufnahme eines Kriterienkatalogs für die Beurteilung von Beihilfen im gemeinsamen europäischen Interesse gemäß Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV bei. Zudem bestand auch hier Reformbedarf wegen mangelnder Kohärenz zwischen Gemeinschaftsrahmen und allgemeiner Gruppenfreistellungsversordnung. Der Unionsrahmen von 2014 weist eine Reihe von Neuerungen auf, die zu einer Vereinfachung beitragen. Diese betreffen die Auf- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 152 gabe der Differenzierung zwischen Standard- und Abwägungsprüfung, die weitgehende Vereinheitlichung der Vereinbarkeitskriterien für Innovationsbeihilfen, die Herstellung vollständiger Kohärenz zu den Bestimmungen der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung und die Entscheidung, im Unionsrahmen auf den Kriterienkatalog für Beihilfen für Vorhaben im gemeinsamen europäischen Interesse i. S. d. Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV zu verzichten. Zu begrüßen sind auch eine Reihe von Anpassungen, die zu einer besseren Vorhersehbarkeit des Abwägungsergebnisses beitragen. Dies betrifft die ausführlicheren und besser nachvollziehbaren Erläuterungen der Vereinbarkeitskriterien, die Einführung von positiven Vermutungen in Fällen einer Ko-Förderung durch die Europäische Union sowie die Klarstellung, in welchen Konstellationen die Kommission von einem Überwiegen der negativen Auswirkungen ausgeht und eine Genehmigung der Beihilfe daher von vornherein ausgeschlossen ist. Der Unionsrahmen enthält jedoch auch Neuerungen, die geeignet erscheinen, den mit der Anmeldung von Beihilfen verbundenen Aufwand zu erhöhen, wie etwa die Einführung des Nettomehrkostenprinzips im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit. 9. Nach einer Untersuchung verschiedener Beihilfeinstrumente bleibt festzuhalten, dass die Kommission das Potenzial, das ein wirkungsorientierter Ansatz bietet, bislang nicht konsequent nutzt. Zwar begründet die Kommission die Freistellung bestimmter Beihilfegruppen in der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung damit, dass diese Marktversagen korrigieren und damit ein effizienteres Marktergebnis herbeiführen können. Allerdings scheinen die Schwellenwerte nicht mit ökonomischen Methoden, sondern auf Grundlage ungefährer Schätzungen festgelegt worden zu sein, so dass unklar bleibt, inwieweit diese die zur Korrektur der verschiedenen Formen von Marktversagen erforderlichen Beträge widerspiegeln. Das gleiche gilt hinsichtlich der Schwellenwerte der De- Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 153 minimis-Verordnung, die vermutlich ebenfalls nicht mit ökonomischen Methoden bestimmt worden sind. 10. Hingegen ist es der Kommission weitgehend gelungen, den mit einem wirkungsorientierten Ansatz verbundenen Nachteilen in Bezug auf Rechtssicherheit und Aufwand entgegenzuwirken. Zum einen stützt sich die Beihilfekontrolle vor allem auf die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung, die als Per-se-Regel diesbezüglich weniger Anlass zu Bedenken gibt. Der Anwendungsbereich der in Bezug auf Rechtssicherheit und Aufwand problematischeren Abwägungsprüfung wurde hingegen bereits durch die im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen veröffentlichten Beihilfeinstrumente auf eine relativ geringe Anzahl von wettbewerblich problematischen Fällen beschränkt und durch die Erhöhung der Schwellenwerte und die Freistellung zusätzlicher Beihilfekategorien im Zuge der Umsetzung des jüngsten Reformprogramms Modernisierung des EU-Beihilferechts nochmals weitergehend eingeschränkt. Zum anderen gewährleisten die Veröffentlichungen aus dem Bereich des „soft law“ eine hinreichende Rechtssicherheit, indem sie Mitgliedstaaten und Unternehmen eine Einschätzung des Ergebnisses der Abwägungsprüfung ermöglichen. Auch wenn das mit der gleichen Zielsetzung veröffentlichte Konsultationspapier von 2009 die Kommission nicht in der Ausübung ihres Ermessens beschränkt und diesem daher lediglich informativer Charakter zukommt, trug es durch seine ausführlichen Beschreibungen der Vereinbarkeitskriterien zu einem besseren Verständnis der im Rahmen der Abwägung maßgeblichen Erwägungen bei. Kapitel 9 Zusammenfassung der Ergebnisse 154

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References

Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.