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Kapitel 1 Einleitung in:

Engin Gürpinar

Die Umsetzung der verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Europäischen Kommission in den EU-Beihilferegeln, page 1 - 6

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4188-8, ISBN online: 978-3-8288-7088-8, https://doi.org/10.5771/9783828870888-1

Tectum, Baden-Baden
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Einleitung Hintergrund Im Juni 2005 veröffentlichte die Kommission den Aktionsplan staatliche Beihilfen1. In dem Konsultationspapier beschrieb sie die wesentlichen Elemente eines Reformprogramms für das europäische Beihilferecht, dessen Umsetzung im Jahr 2009 abgeschlossen werden sollte. Im Zuge der Veröffentlichung des Aktionsplans staatliche Beihilfen begründete die damalige Wettbewerbskommissarin Neelie Kroes das Reformprogramm mit einer Reihe von Missständen, die hinsichtlich des bisherigen Rechtsrahmens festgestellt worden seien: „Over the years, an unnecessarily complicated set of rules, exemptions, and guidelines has evolved. Procedures have grown lengthy and cumbersome. ‚Brussels‘ has had to intervene in a rather strange range of cases, from individual swimming pools to lottery funding for the Brighton West Pier restoration. It sometimes seems just as hard to get approval for smaller aids as for larger, potentially more distortive, ones. Commission approval is often perceived as just one more bureaucratic hurdle to be jumped at the end, once the decision to grant aid has already been taken. And the reality of an enlarged Union means that there are ever more cases lined up to take the leap. In these circumstances, it is becoming increasingly hard for the Commission to set any sort of meaningful priorities in its state aid enforcement work.“2 Kapitel 1 § 1 1 Europäische Kommission, Aktionsplan staatliche Beihilfen, Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009, KOM (2005) 107 endg., 07.06.2005. 2 Neelie Kroes, Rede vom 14.07.2005, The State Aid Action Plan – Delivering Less and Better Targeted Aid. 1 Die Überarbeitung des Rechtsrahmens sollte auf der Basis der folgenden vier Grundsätze erfolgen: „[W]eniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen“, „eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise“, „effizientere Verfahren, bessere Rechtsanwendung, größere Berechenbarkeit und mehr Transparenz“ und eine „geteilte Verantwortung zwischen Kommission und Mitgliedstaaten“.3 Fragestellung Die vorliegende Arbeit befasst sich mit dem zweiten der genannten Grundsätze. Was die Kommission unter einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise versteht, wird im Aktionsplan staatliche Beihilfen nur grob umrissen. Die Ausführungen deuten darauf hin, dass zwei Aspekten in diesem Zusammenhang eine tragende Rolle zukommen sollte. Zum einen finden sich Hinweise darauf, dass die Kommission ihre Entscheidungsfindung weniger an formalen Merkmalen und stattdessen stärker an den Wirkungen von Beihilfen ausrichten möchte. Zum anderen hebt die Kommission die Bedeutung hervor, die einer Untersuchung von Marktversagen bei der Entscheidungsfindung zukomme. Bei Marktversagen handelt es sich um ein Konzept aus den Wirtschaftswissenschaften, das zur Begründung staatlicher Eingriffe in den Wettbewerb verwendet werden kann. Völlig unklar bleibt jedoch nach dem Aktionsplan staatliche Beihilfen, auf welcher Ebene der beihilferechtlichen Prüfung die Kommission diesen Ansatz im Spannungsfeld der bisherigen Rechtsprechung der europäischen Gerichte zu dem in Art. 107 AEUV zweistufig ausgestalteten Beihilfeverbot einführen möchte. § 2 3 Europäische Kommission, Aktionsplan staatliche Beihilfen, Weniger und besser ausgerichtete staatliche Beihilfen – Roadmap zur Reform des Beihilferechts 2005-2009, KOM (2005) 107 endg., 07.06.2005, Rn. 18. Kapitel 1 Einleitung 2 Nach einer Beleuchtung der jüngsten Reformprogramme widmet sich die Arbeit der Frage, durch welche Eigenschaften sich die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise im Bereich des Beihilferechts charakterisieren lässt. Dieser Fragekomplex wird am Beispiel ausgewählter Beihilfeinstrumente herausgearbeitet. Weil eine wirkungsorientierte Betrachtungsweise auch mit Nachteilen – insbesondere in puncto Rechtssicherheit und Aufwand – assoziiert wird, erörtert die Arbeit darüber hinaus, inwieweit es der Kommission bei der Umsetzung gelungen ist, diese Nachteile hinreichend zu berücksichtigen. In Anbetracht einer erneuten Überarbeitung des Rechtsrahmens im Zuge der Umsetzung des im Mai 2012 veröffentlichten Reformprogramms Modernisierung des EU-Beihilferechts4 wird ferner untersucht, ob und inwieweit diese im Hinblick auf die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise zu Veränderungen geführt hat. Gang der Untersuchung In Kapitel 2 werden zwei Aspekte erläutert, deren Verständnis für die Untersuchung der von der Kommission intendierten verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise erforderlich ist. Bereits die Ausführungen im Aktionsplan staatliche Beihilfen lassen vermuten, dass die Kommission beabsichtigte, sich bei ihrer Entscheidungsfindung stärker auf die Wirkungen von Beihilfen zu stützen. Diese Herangehensweise (effects-based approach) ist abzugrenzen von einem an formalen Merkmalen orientierten Ansatz (form-based approach). In diesem Zusammenhang soll auch auf die Unterscheidung zwischen einer Wettbewerbskontrolle auf Grundlage abstraktgenereller Regeln und einer Einzelfallbetrachtung eingegangen wer- § 3 4 Europäische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Modernisierung des EU-Beihilferechts, 08.05.2012, KOM (2012) 209. § 3 Gang der Untersuchung 3 den. In Anbetracht der Bedeutung, die die Kommission einer Untersuchung von Marktversagen bei der Würdigung von Beihilfen beimisst, sind zudem die Grundlagen dieses wirtschaftswissenschaftlichen Konzepts zu erläutern. Nach einer kurzen Darstellung des für die Beihilfekontrolle maßgeblichen Rechtsrahmens in Kapitel 3 behandelt das nachfolgende Kapitel die Frage, ob und inwieweit die beiden Stufen der beihilferechtlichen Prüfung als Anknüpfungspunkte einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise geeignet sind. Im Mittelpunkt wird dabei die Frage stehen, ob die Rechtsprechung der europäischen Gerichte der Kommission bei der Prüfung der Voraussetzungen des Beihilfetatbestands gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV einerseits, und bei der Prüfung der Ausnahmebestimmungen gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV andererseits, die für eine Heranziehung ökonomischer Erwägungen erforderlichen Entscheidungsspielräume gewährt. Mit dem Aktionsplan staatliche Beihilfen aus dem Jahr 2005 setzt sich Kapitel 5 auseinander. Nach einer Darstellung der Grundsätze wird erörtert, worin die Impulse zu sehen sind, die von diesem Reformprogramm für die verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise im Bereich des Beihilferechts ausgingen. Kapitel 6 behandelt das von der Kommission zur Erläuterung der Vereinbarkeitsprüfung im Jahr 2009 veröffentlichte Konsultationspapier. Das im Jahr 2012 vorgestellte Reformprogramm Modernisierung des EU-Beihilferechts ist Gegenstand von Kapitel 7. Die tragenden Grundsätze werden dargestellt und die hinsichtlich einer verfeinerten wirtschaftlichen Betrachtungsweise relevanten Aspekte herausgearbeitet. In Kapitel 8 wird schließlich untersucht, wie die Ankündigung der Kommission, in der Beihilfekontrolle eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise einzuführen, in den verschiedenen Beihilfeinstrumenten umgesetzt wurde. Zu diesem Zwecke werden die De-minimis-Verordnung, die allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung sowie die Leitlinien und Rahmen in den Bereichen Risikofinanzierungen und Forschung, Entwicklung und Innovation dargestellt und analysiert. Zur Beurteilung der sich aus der Umsetzung des jüngsten Reformpro- Kapitel 1 Einleitung 4 gramms Modernisierung des EU-Beihilferechts ergebenden Veränderungen werden die aktuellen Fassungen ihren im Zuge der Umsetzung des Aktionsplans staatliche Beihilfen veröffentlichten Vorgängerregelungen gegenübergestellt. sEine Zusammenfassung der Ergebnisse der Arbeit findet sich in Kapitel 9. § 3 Gang der Untersuchung 5

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Zusammenfassung

In ihrem Reformprogramm Aktionsplan staatliche Beihilfen vom Juni 2005 kündigte die Europäische Kommission an, sich bei der Überarbeitung des Rechtsrahmens auf eine verfeinerte wirtschaftliche Betrachtungsweise stützen zu wollen. Vor diesem Hintergrund geht der Verfasser unter Auswertung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte der Frage nach, welche Ebene der beihilferechtlichen Prüfung ökonomischen Erwägungen zugänglich ist. Auf dem Befund aufbauend analysiert er anhand ausgewählter Beihilfeinstrumente den Status quo der Ökonomisierung im Bereich des Beihilferechts.