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Kap. 2 Staatlicher Problembereich in:

Jochen Schauenburg

Von der Bundesrepublik zur Bananenrepublik, page 13 - 140

Eine schonungslose Analyse und Wege zur Verbesserung

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8288-4137-6, ISBN online: 978-3-8288-7059-8, https://doi.org/10.5771/9783828870598-13

Series: Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag: Politikwissenschaften, vol. 79

Tectum, Baden-Baden
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Staatlicher Problembereich Im Laufe der noch jungen Geschichte der Bundesrepublik hat sich im Verantwortungsbereich des Staates schleichend eine Reihe von Eigenheiten entwickelt, die mittlerweile so prägend sind, dass sich zwischen dem Denken und Handeln des Staates und dem der Privatwirtschaft deutliche Diskrepanzen entwickelt haben. Man kann ohne Übertreibung sagen, dass diese beiden wichtigen Bereiche unserer Gesellschaft leider allzu häufig aneinander vorbeireden. Die Missverständnisse häufen sich. Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen ist es, deren Ursachen auf den Grund zu gehen und Verbesserungsvorschläge zu entwickeln. Politik Handhabungsprobleme Es ist unbestritten, dass freiheitlich, demokratisch und pluralistisch verfasste Gesellschaften Garanten für langfristig stabile Staatswesen sind. Der österreichische Rechtswissenschaftler Hans Kelsen sagt sehr treffend: „Von allen Systemen hält das demokratische Mehrheitsprinzip die Zahl derjenigen Bürger am kleinsten, deren Freiheit durch politische Entscheidungen eingeschränkt wird.“16 Unter diesem Aspekt ist es ein Glück, dass die Bundesrepublik heute ein vollwertiges Mitglied der westlichen Staatengemeinschaft ist. Daron Acemoglu und James A. Robinson legen eindrücklich dar, dass Gesellschaften mit pluralistisch geprägten Grundordnungen, Gewaltenteilung und Respektierung des Eigentums langfristig eindeutig auch wirtschaftlich am erfolgreichsten sind. Staaten mit anderen, meist despotisch geprägten Grundordnungen können zwar ebenfalls wirtschaftliche Erfolge erzielen, aber ausnahmslos nur in begrenzten Zeiträumen17. Wie unter einer Lupe kann man den segensreichen Einfluss dieser Staatsform in der Schweiz sehen, die ihre entsprechende Verfassung bereits seit Mitte des 19. Jahrhunderts (1848) hat und von der Nassim N. Taleb sagt, dass „die Schweiz heutzutage der antifragilste (das heißt, der stabilste) Platz der Erde“ sei18. Selbst wenn diese Aussage etwas zu pointiert erscheint, ist es ganz offensichtlich, dass deren freiheitliche Verfassung, verbunden mit der individuellen Einsatzbereitschaft und dem nüchternen Pragmatismus ihrer Bürger, der Kap. 2 2.1 2.1.1 16 Quelle: Zitiert aus Die Zeit 33/16 vom 4.8.16, Seite 3 17 Quelle: D. Acemoglu / J. A. Robinson, „Warum Nationen scheitern, Die Ursprünge von Macht, Wohlstand und Armut“; Fischer, Frankfurt/Main, 2013 18 Quelle: Nassim N. Taleb: „Antifragile“ S. 86 13 Schweiz über anderthalb Jahrhunderte eine kontinuierlich friedvolle Geschichte und einen hohen Wohlstand beschert hat. Wie schon auf Seite 5 gesagt, ist es aber leider so, dass es keine perfekte Gesellschaft gibt. Das gilt selbstverständlich auch für Demokratien. Es gibt dort einige systemimmanente Probleme, die nicht einfach zu beseitigen sind. Es kommt nur darauf an, wie verantwortungsvoll damit umgegangen wird. Deshalb sind diese Punkte auch relevant für das Anliegen dieses Buches. Nachfolgend werden einige benannt. Das demokratische Dilemma Qualifizierte Wahlentscheidungen sind an einige Voraussetzungen geknüpft, wie zum Beispiel – das Verstehen politischer Prozesse, – das Wissen über politische Sachverhalte und – eine gewisse Analysefähigkeit. Das Dilemma besteht nun darin, dass beim Großteil der Wähler diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, das heißt, diese Wähler verfügen nicht über die dazu notwendige Expertise19. Da jedoch jeder Wähler, unabhängig von seiner Expertise, stets eine Stimme hat, bedeutet das, dass die Mehrheit der Wähler Wahlentscheidungen ohne ausreichende Kompetenzen trifft. Das ist auch richtig so, denn jede andere Aufteilung der Stimmen wäre deutlich problembehafteter. So war es zum Beispiel beim preußischen Dreiklassenwahlrecht 1848–1918, in dem die Wähler nach ihrem Vermögen in drei Stimmrechtsklassen eingeteilt worden sind20. Ein jüngst veröffentlichter Vorschlag des US-amerikanischen Politologen Jason Brennan, Wähler nach politischer Kompetenz in verschiedene Wählerklassen einzuteilen, ist ebenso wenig überzeugend, da nicht zu erkennen ist, wie eine solche Einteilung fair und manipulationsfrei vorgenommen werden könnte21. Dieses Dilemma hat gravierende Auswirkungen auf die politische Kommunikation: So ist es zum Beispiel erforderlich, politische Botschaften in einfache, schlichte Formeln zu kleiden, wenn sie von der Mehrheit der Wähler wahrgenommen werden sollen. Genau dies ist der Grund dafür, dass die Aussagen der Parteien in Wahlkämpfen nur allzu oft gnadenlos nichtssagend ausfallen. Als Beispiele seien die Parolen einiger deutscher Parteien aus den jüngsten Bundestagswahlkämpfen genannt: – Mehr Netto vom Brutto (FDP) – Atomkraftwerke abschalten jetzt (Bündnis 90/Die Grünen) – Gemeinsam erfolgreich (CDU) – Das „Wir“ entscheidet (SPD) 2.1.1.1 19 Politische Expertise umfasst sowohl das Wissen um Inhalte als auch die Kapazitäten und Motive, mit diesen Inhalten umzugehen. Zitiert aus S. Huber S. 34 20 Tiefergehende Erläuterungen zum preußischen Dreiklassenwahlrecht werden zum Beispiel gegeben in Wikipedia „Dreiklassenwahlrecht“; https://de.wikipedia.org/wiki/Dreiklassenwahlrecht 21 Quelle: Jason Brennan, „Gegen Demokratie. Warum wir die Politik nicht den Unvernünftigen überlassen dürfen“; Ullstein, 2016 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 14 Wohlgemerkt, dieses Problem ist systemimmanent und alle Demokratien haben es. Es ist das Ferment für alle Populisten dieser Welt, die gegenwärtig leider auf dem Vormarsch sind. Das war zum Beispiel zu beobachten bei der Brexit-Entscheidung 2016 in Großbritannien, der Wahl des US-Präsidenten Donald Trump 2016, dem Verhalten der Staatschefs Viktor Orbán (Ungarn), Jaroslaw Kaczyński (Polen); Recep Erdogan (Türkei) und vielen anderen mehr. Auch die zunehmende Bedeutung der Sozialen Medien befeuert diesen Trend. Dieser Aspekt wird auf den Seiten 265ff. noch ausführlicher behandelt werden. Zielkonflikte zwischen Wiederwahl und Staatsinteresse Steht ein Politiker im Wahlkampf, muss er seine meist einfachen Botschaften, gespickt mit Wohltaten für seine Wähler, kommunizieren, wie soeben beschrieben. Ist er dann im Amt, muss er im Staatsinteresse handeln, was durchaus seinen Wahlkampfversprechen zuwiderlaufen kann. Das gilt insbesondere für Ministerämter und ganz besonders für das Bundeskanzleramt. In der deutschen Nachkriegsgeschichte haben mindestens drei Bundeskanzler ihr Amt verloren, weil sie das Staatsinteresse in den Vordergrund ihres Handelns gestellt haben: – Willy Brandt, der zusammen mit dem SPD-Politiker Egon Bahr in den frühen 70er Jahren mit der Strategie „Wandel durch Annäherung“ den Erosionsprozess des Sowjetimperiums in Gang gesetzt hat und dafür von den deutschen konservativen Parteien wie auch von der US-Administration äußerst heftig angefeindet worden ist. Nun war diese Strategie zwar nicht der Hauptgrund für seinen Rücktritt 1974, aber sie hat zumindest auch dazu beigetragen. Gleichwohl ist sie von dessen Nachfolgern Helmut Schmidt und Helmut Kohl in den Folgejahren sehr erfolgreich weiterverfolgt worden. – Helmut Schmidt, der mit dem von ihm initiierten NATO-Doppelbeschluss in den 80er Jahren einen wesentlichen Beitrag zum finanziellen Kollaps des Sowjetimperiums geleistet hat. Er hat damit aber auch die bis dato größten politischen Demonstrationen in der Geschichte der Bundesrepublik bewirkt (mit über 400.000 Teilnehmern 1981 in Bonn) – Gerhard Schröder, der mit seiner Agenda 2010 einen deutlichen Beitrag zum Wandel der Bundesrepublik Deutschland vom „kranken Mann Europas“ (2005) zu dessen wirtschaftlichem Motor geleistet hat. Das Wochenmagazin Die Zeit schrieb dazu kürzlich sarkastisch, „ganz Europa bewundert Deutschland wegen der Agenda 2010. Nur die SPD schämt sich.“ Attraktivität des deutschen Politikbetriebes Der gegenwärtige reale Politikbetrieb in Deutschland hat mittlerweile eine solche Komplexität erreicht, dass man eine gehörige Portion Leidensfähigkeit aufbringen muss, um dort aktiv mitzuwirken. Die Komplexitätsentwicklung politischer Entscheidungsprozesse kennt nur eine Richtung – nach oben. Entsprechend nehmen auch die 2.1.1.2 2.1.1.3 2.1 Politik 15 Ineffizienzen und Ineffektivitäten22 zu. Damit kommen wir zum eigentlichen Thema dieses Buches. So ist es unter anderem auch zu erklären, dass der gegenwärtige deutsche Politikbetrieb nur noch für wenige Berufsgruppen wirklich attraktiv ist. Und genau daran liegt es, dass unsere heutigen gesetzgebenden Körperschaften, insbesondere die Parlamente, überhaupt nicht mehr das Maß an Repräsentativität besitzen, das sie eigentlich haben sollten. Große Teile unserer Gesellschaft sind in unseren Parlamenten nicht mehr vertreten. Torsten Ermel zeigt, dass die Anzahl der Beamten, Quasibeamten und Versorgungsempfänger an der erwachsenen, wahlberechtigten Bevölkerung bei ca. 7,5 % liegt, dass dieser Bevölkerungsteil aber mit 40–50 % im Bundes- und in fast allen Länderparlamenten vertreten ist.23 Das hat starke Auswirkungen auf die Gestaltung unserer Gesetzgebung. Wir haben eine Überrepräsentanz von Beamten, Juristen, Gewerkschaftern und Verbandsvertretern, die nur allzu oft eine Lobbyfunktion wahrnehmen. Erfolgreiche Unternehmer, Vorstände von DAX-Unternehmen und Angestellte aus der Privatwirtschaft können es sich in der Regel schlichtweg nicht leisten, politische Ämter zu übernehmen – dabei sind es doch genau diese Berufsgruppen, die die eigentlichen Träger unserer so erfolgreichen Wirtschaft sind. Auch hier gibt es natürlich Ausnahmen, wie zum Beispiel Hans-Olaf Henkel, der einmal sehr erfolgreich die IBM Deutschland geleitet hat, anschließend ein sehr wirkmächtiger Präsident des BDI („Bund der deutschen Industrie“) war und seit 2014 im Alter von jetzt (2018) 78 Jahren noch ein Mandat im EU-Parlament wahrnimmt. Abgeordnete mit einem solchen Profil sind in unserem Politikbetrieb leider eine sehr seltene Ausnahme. Komplexität des deutschen Politikbetriebes Die Verhandlungen zur Bildung einer neuen Regierung nach den Bundestagswahlen im September 2017 haben eindringlich den fast kafkaesken Komplexitätsgrad der aktuellen deutschen Politik gezeigt: – Die Anzahl der im Bundestag vertretenen Parteien hat sich mittlerweile auf sechs erhöht, die Anzahl der Abgeordneten nach der letzten Wahl gar auf rekordverdächtige 709. Sie liegt damit um 18 % über der regulären Mindestzahl und nähert sich der Abgeordnetenzahl des Europa-Parlaments, wo derzeit 751 Abgeordnete ihren Dienst versehen. – Selbst unwichtige Probleme werden mit einem maximal möglichen Aufwand behandelt und der Blick auf das Ganze – in diesem Fall auf das Staatsinteresse – scheint nur allzuoft verloren gegangen zu sein. Parteipolitische Gesichtspunkte dominieren sehr häufig die Diskussionen. 2.1.1.4 22 Effizienz heißt, ein Ziel mit möglichst geringem Aufwand zu erreichen. Effektivität heißt, zur Erreichung eines Zieles das Richtige zu tun. 23 Quelle: Torsten Ermel, „Beamte. Was die Adligen von heute wirklich verdienen“, Tectum, Marburg, 2016, S. 108. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 16 – Die Fähigkeit zu vernünftigen und effektiven Kompromissen geht zunehmend verloren, weil alle politischen Gruppierungen eigene Positionen stets mit maximalem Aufwand unflexibel und starr vertreten. – Politische Verhandlungen werden folglich immer ineffektiver, Verhandlungsteilnehmer gelangen zunehmend an die Grenzen ihrer psychischen und physischen Belastbarkeit. Dementsprechend schlecht geraten die Verhandlungsergebnisse, die immer mehr den Charakter fauler Kompromisse annehmen. Strukturprobleme Subsidiaritäten Die Subsidiarität von politischen Entscheidungsprozessen ist eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Stabilität von Demokratien. Das bedeutet, dass Entscheidungen in politischen Hierarchien so weit wie möglich unten gefällt werden sollten. Das heißt aber nicht, dass grundsätzlich alle Entscheidungen auf der untersten Ebene gefällt werden sollten. Wo sie letztendlich anzusiedeln sind, muss in jedem Einzelfall situationsbedingt entschieden werden. Es kommt hierbei immer auf das richtige Maß an. Diese Maxime gilt sowohl für die EU als auch für Deutschland. Betrachten wir das deutsche politische Umfeld, ist diese Forderung grundsätzlich recht gut erfüllt. Von der Kommunal- bis hinauf zur Bundesebene sind die politischen Entscheidungsprozesse gut zugeordnet und organisiert. Aber natürlich ist auch hier nicht alles perfekt. Anzahl der Länder Die föderale Struktur mit 16 Bundesländern ist keineswegs optimal und zudem sehr kostenträchtig. Hier schlummern beachtliche Kostensenkungspotenziale, sollte es gelingen, die Anzahl der Länder zu reduzieren und vielleicht sogar unnötige föderale Aufgaben auf Bundesebene zu heben. Dazu seien folgende Überlegungen gegeben: – Es macht überhaupt keinen Sinn, einen Stadtstaat wie Bremen nicht in das Land Niedersachsen zu integrieren. Bremen hat bei vielen Kennzahlen die schlechtesten Werte in der Bundesrepublik. Dazu gehören zum Beispiel die mit 38.129,– € (2015) höchste Pro-Kopf-Verschuldung unter allen Bundesländern24, regelmäßig die bundesweit schlechtesten PISA25-Ergebnisse (siehe auch Abb. 64 auf Seite 226). Bei insgesamt ca. 652.000 Einwohnern ist es eigentlich überhaupt nicht gerechtfertigt, eine aufwändige Landesverwaltung zu unterhalten. – Ähnliches gilt für das kleine Saarland mit ca. 998 000 Einwohnern (2015). Trotz erheblicher Vorbehalte auf beiden Seiten sollte es möglich sein, das Saarland und Rheinland-Pfalz zusammenzuführen. 2.1.2 2.1.2.1 2.1.2.2 24 Quelle: http://www.haushaltssteuerung.de/verschuldung-land-bremen.html 25 „PISA“ = „Programme for International Student Assessment“. PISA-Untersuchungen werden in regelmäßigen Abständen von der OECD durchgeführt. Nähere Einzelheiten dazu werden auf den Seiten 223ff. gegeben. 2.1 Politik 17 – Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern haben mentalitätsmäßig so ähnliche Bevölkerungen, dass auch hier eine Zusammenlegung denkbar wäre. – Gleiches gilt für Brandenburg und Berlin, obwohl eine Volksabstimmung im Jahre 1996 eine Zusammenlegung abgelehnt hat. Aber was 1952 in Baden-Württemberg möglich war26, sollte bei gutem Willen auch hier zu erzielen sein. Es kommt auch darauf an, wie ein solches Anliegen kommuniziert wird. – Im Extremfall ist es vorstellbar, die Anzahl der deutschen Bundesländer auf bis zu sieben zu reduzieren. Darüber hinaus wäre es dringend erforderlich, zu überprüfen, welche Landesaufgaben zusätzlich auf Bundesebene gehoben werden könnten. Wie auf Seite 226 noch ausführlicher dargelegt wird, hat eine Umfrage des IfD („Institut für Demoskopie Allensbach“) aus dem Jahre 2010 ergeben, dass rund 78 % der Bundesbürger sich ein bundeseinheitliches Bildungssystem wünschen27. Auf Seite 222 wird ausführlicher beschrieben, welche unnötigen Schwierigkeiten auf unser föderales Bildungssystem zurückzuführen sind. Es ist anzunehmen, dass auch andere Bereiche bundeseinheitlich organisiert werden könnten. Wir haben ja bereits eine Bundespolizei, eine Bundeswehr und einen Bundeszoll. Da kann man durchaus hinterfragen, ob überhaupt noch eine Länderpolizei erforderlich ist. Hier wie auch beim Verfassungsschutz wären durch eine vollständig bundesweite Struktur erhebliche Synergie- und Effizienzpotenziale zu heben. Direkte oder repräsentative Demokratie Es gibt immer wieder Forderungen, die jetzige repräsentative deutsche Demokratie durch direkte Demokratieelemente wie Volksbefragungen nach Schweizer Vorbild, zu ergänzen. Diese Forderungen umzusetzen, wäre aus meiner Sicht allerdings problematisch. Deshalb soll nachfolgend etwas tiefer darauf eingegangen werden: Das Idealbild einer direkten Demokratie ist die alte griechische Polis, in der ausgesuchte Bürger sich regelmäßig auf dem Marktplatz trafen, um ihre politischen Angelegenheiten zu diskutieren und zu entscheiden. Manch einer würde auch heute gerne diese Demokratievariante praktizieren, geleitet von der Überzeugung, dass „das Volk regieren müsse“. Das ist aber nur unter bestimmten Bedingungen praktikabel, denn für eine direkte Demokratie muss die entsprechende politische Einheit ausreichend klein sein. In der Blütezeit des antiken Griechenlands, so zwischen 500 und 400 v. Chr., gab es dort zwischen 700 und 800 Poleis28 mit jeweils ca. 2000 bis 4000 Einwohnern. Insgesamt sind im gesamten griechischen Einflussbereich ca. 1500 Poleis gegründet worden. Da waren die politischen Probleme noch überschau- 2.1.2.3 26 1952 wurden die drei ehemaligen Bundesländer Baden, Württemberg-Hohenzollern und Württemberg-Baden per Volksabstimmung zum Bundesland „Baden-Württemberg“ zusammengefügt. 27 Quelle: Stern-Online vom 31.3.2010; http://www.stern.de/panorama/gesellschaft/allensbach-umfragedeutsche-wuenschen-einheitliches-bildungssystem-3565462.html 28 Quelle: https://de.wikipedia.org/wiki/Polis und https://www.gutefrage.net/frage/wie-viele-polis-hattegriechenland-ungefaer-gehabt Kap. 2 Staatlicher Problembereich 18 bar. Dafür war man auch mal bereit, für seine Polis in den Krieg zu ziehen. Diese Stadtstaaten haben seinerzeit sehr häufig Kriege untereinander geführt. Das bedeutet, dass mit zunehmender Größe einer demokratischen Einheit auch die durchgängige Handhabung einer direkten Demokratie schwieriger wird. Oskar Negt sagt dazu sehr treffend: „Direkte Demokratie funktioniert nur bei der richtigen Gefäßgröße.“29 Klarer kann man es nicht ausdrücken Vor diesem Hintergrund ist es realitätsfremd, auf Bundesebene oder sogar auf europäischer Ebene eine direkte Demokratie zu fordern. Werfen wir einen Blick auf Abb. 7: Direkte Demokratie Repräsentative Demokratie 1 Mio 10 Mio 100 Mio1 Tsd. 10 Tsd. 100 Tsd. Beteiligte Bürger Sehr hoch Sinnhaftigkeit Hoch Mittel Gering 1 2 4 5 6 73 Übergangsbereich Erläuterungen zu den Positionen: 1 = Typische griechische Polis 2 = Landsgemeinde Appenzell (CH) 3 = Florenz 14. Jh. 4 = Schweiz 5 = Größeres deutsches Bundesland 6 = Bundesrepublik Deutschland 7 = Europäische Union Wirkungsbereiche von direkter und repräsentativer Demokratie30 Ab einer bestimmten Einwohnerzahl kann nur noch eine repräsentative Demokratie funktionieren mit der Maßgabe, dass die gewählten Repräsentanten bei Fehlleistungen mit der nächsten Wahl abgewählt werden können. Der mögliche Übergangsbereich von direkt auf repräsentativ ist in Abb. 7 grau markiert. Schauen wir uns einige praktische Beispiele an: – Auch die italienischen Stadtstaaten des Mittelalters, wie zum Beispiel Genua, Amalfi, Pisa, Florenz und Venedig haben in der Renaissance eine relativ direkte Demokratie praktiziert, jedoch nicht mehr in dem Ausmaß wie bei den griechischen Poleis. Auch hier gab es untereinander mitunter heftige kriegerische Auseinandersetzungen. – In der Schweiz, deren Politik auch heute mitunter von relativ vielen direkten Demokratieelementen geprägt ist, wird diese in einigen Kantonen immer noch sehr konsequent in ihrer Urform gepflegt, zum Beispiel in den Landsgemeinden Glarus mit rund 40.000 und Appenzell mit rund 16.000 Einwohnern. Dort diskutieren alle stimmberechtigten Bürger einmal pro Jahr auf dem Marktplatz ausgewählte po- Abb. 7: 29 Quelle: Oskar Negt, „Kant und Marx, ein Epochengespräch“ 30 Quelle. Eigene Darstellung 2.1 Politik 19 litische Fragen und stimmen darüber per Handzeichen ab. In Zürich mit seinen ca. 2 Millionen Einwohnern ist so etwas nicht mehr möglich. Allerdings wird auch in Glarus und Appenzell überwiegend eine repräsentative Demokratie praktiziert, da nur über ausgewählte Fragen auf den Marktplätzen abgestimmt werden kann. So gesehen haben diese Veranstaltungen auch einen etwas folkloristischen Charakter. Auch die Schweiz ist in ihrer Gesamtheit zweifelsohne eine repräsentative Demokratie, allerdings „garniert“ mit vergleichsweise vielen direktdemokratischen Elementen. Abb. 8 Abstimmung auf dem Marktplatz der Landsgemeinde Appenzell (CH)31 Es gibt heute wohl kein Land der Welt, das seine Bürger so häufig über politische Fragen abstimmen lässt wie die Schweiz. Das hat zwei wichtige Aspekte: 1. Alle Schweizer Bürger sind außergewöhnlich gut über politische Fragestellungen informiert, da sie sich permanent mit den Gegenständen der Abstimmungen auseinandersetzen müssen. Das ist insgesamt sehr gut für die notwendige politische Expertise der Wähler. 2. Als Deutscher kann man mitunter neidisch werden, wenn man so manche vernünftige politische Entscheidung der Schweiz sieht. Es gibt aber auch die andere Seite, in der Volkes Wille gegen das Staatinteresse steht und die Zuverlässigkeit der Politik damit in Misskredit gerät. Beispielhaft seien genannt: Abb. 8: 31 Quelle: Dr. Jürg Lindecker, Zürich, Kap. 2 Staatlicher Problembereich 20 – Der Lärmkonflikt um den Züricher Flughafen, der seit über 32 Jahren einer Lösung harrt und seit dem Jahr 2000 auf höchster politischer Ebene erfolglos behandelt wird32. Kein Lösungsvorschlag konnte bislang umgesetzt werden, da die verschiedenen Interessengruppen alles blockieren konnten. Eine ausführliche Chronologie der bisherigen Lösungsversuche wird zum Beispiel in der NZZ (Neue Zürcher Zeitung) vom 28. Januar 2012 gegeben33. – Die Volksabstimmung 2014 „Gegen Masseneinwanderung“. Damit wurde dem Schweizer Bundesrat auferlegt, bis 2017 ein Gesetz zur Begrenzung der Zuwanderung in die Schweiz zu verabschieden. Bei ca. 23,3 % (2014) Ausländeranteil an der Schweizer Bevölkerung34 ist dieses Abstimmungsergebnis absolut nachvollziehbar. Es steht aber in Konflikt mit einer der vier europäischen „Grundfreiheiten“, der Personenfreizügigkeit. Es ist nicht ausgeschlossen, dass damit eine Reihe wichtiger Vereinbarungen zwischen der EU und der Schweiz annulliert werden müssen. Darum hat die Berner Zentralregierung jetzt beschlossen, die Umsetzung dieser Initiative auf 2019 zu verschieben35. Wie diese willkürlich ausgesuchten Beispiele belegen, stößt eine Gestaltung der Politik unter dem Einfluss von Volksbefragungen mit zunehmender Einwohnerzahl an ihre Grenzen. Herfried Münkler sagt dazu: „Die Addition von Volksentscheidungsergebnissen muss nicht unbedingt zu klugen politischen Entscheidungen führen“.36 In Bezug auf Deutschland bedeutet das, dass wir sehr gut beraten sind, auf politischer Ebene oberhalb der Kommunen das Instrument der Volksbefragung sehr behutsam einzusetzen. Auf Bundes- oder gar Europaebene macht es sehr wenig bis gar keinen Sinn. Bei allen Volksbefragungen in europäischen Ländern der jüngeren Zeit ist gut zu sehen, wie Populisten die Meinungsbildung dominieren und so objektiv falsche Ergebnisse hervorbringen. Genannt seien – die Brexit37-Entscheidung Großbritanniens im Juli 2016, die mit sehr vielen populistisch geprägten Falschaussagen – sprich „Lügen“ – erzielt wurde – manche Volksbefragung der Schweiz, die durch stark populistische Thesen des Politikers Christoph Blocher beeinflusst worden ist, wie zum Beispiel das knappe Nein 1992 zum geplanten EWR-Beitritt der Schweiz – die Volksbefragungen 2005 in Frankreich und Irland gegen die EU-Verfassung. 32 Quelle: https://de.wikipedia.org/wiki/Flugl%C3%A4rmstreit_zwischen_der_Schweiz_und_ Deutschland 33 Siehe auch: http://www.nzz.ch/ein-vierteljahrhundert-im-fluglaerm-clinch-mit-deutschland-1.14627 976 34 Quelle: http://www.huffingtonpost.de/2014/02/09/anteil-auslaender-eu_n_4755476.html 35 Quelle: http://www.spiegel.de/politik/ausland/schweiz-zuwanderung-soll-erst-ab-2019-begrenztwerden-a-1080772.html 36 Quelle: Heribert Münkler in einer „Phoenix“-Gesprächsrunde am 10.2.2017, 20:30 bis 23:00 Uhr 37 „Brexit“ ist die Kurzbezeichnung für „British Exit“. 2.1 Politik 21 Besonderheiten der deutschen Legislative Hochaktive Gesetzgebungsmaschinerie Die deutsche Legislative ist wohl eine der fleißigsten in Europa und vielleicht sogar in der Welt. Dazu gibt es eine Fülle von Zahlen, die aber leider in den wenigsten Fällen verlässlich belegt sind. Darum werden nachfolgend dazu nur einige Angaben herangezogen, die die Größenordnungen aufzeigen, mit denen wir es zu tun haben: – 2005 galten in Deutschland 2.197 Bundesgesetze mit 46.777 Einzelvorschriften und 3.131 Verordnungen mit 39.197 Einzelvorschriften. Hinzu kamen Landesgesetze und Regelungen der EU. Insgesamt wird die Zahl der bindenden Einzelvorschriften in Deutschland 2005 auf rund 150.000 geschätzt38. – An allen Gesetzen der Welt hat Deutschland einen Anteil von 16,5 % und ist damit unangefochtener Spitzenreiter weltweit39. 2401 1392 935 837 133 99 55 47 20 40 60 80 100 120 140 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 DE 1987 - 2005 FR 1988 - 2002 SE 1988 - 2004 GB 1988 - 2005 18 Jahre 14 Jahre 16 Jahre 17 Jahre Durchschn. Anzahl Gesetze/ Jahr Gesamtzahl erlassener Gesetze Gesetze Gesetze/ Jahr Anzahl erlassener Gesetze in vier ausgesuchten europäischen Ländern40 Abb. 9 zeigt das Ergebnis einer bereits 2007 veröffentlichten Studie der Friedrich- Ebert-Stiftung über die Gesetzgebungsaktivitäten von vier ausgesuchten europäischen Nationen. Es sind sowohl die insgesamt erlassenen Gesetze in den betrachteten Zeit- 2.1.3 2.1.3.1 Abb. 9: 38 Quelle: „Wir haben einfach zu viele Gesetze“; Interview mit Rechtsprofessor Ulrich Karpen in Die Welt vom 9.5.2005 39 Quelle: www.promobil.de/forum/threads/33525-Gesetze-Gesetze-und-noch-mehr-Gesetze 40 Quelle: W. Jann, K. Wegrich, J. Tiessen, „Bürokratisierung“ und Bürokratieabbau im internationalen Vergleich – Wo steht Deutschland? Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung, Forum Berlin, 2007 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 22 räumen als auch die sich daraus ergebenden durchschnittlichen Gesetzeserlasse pro Jahr ausgewiesen, da die betrachteten Zeiträume nicht deckungsgleich sind. Die au- ßergewöhnlich hohen gesetzgeberischen Aktivitäten Deutschlands treten hier klar zutage. Dazu seien noch diese zwei Anmerkungen gegeben: – In den älteren etablierten Demokratien, wie zum Beispiel in Großbritannien oder Frankreich, werden auch mehr Gesetze annulliert als in Deutschland, sodass die Anzahl der gültigen deutschen Gesetze hier gegenüber den anderen betrachteten Nationen noch stetig zunimmt. – Im angelsächsischen Rechtssystem ist die Bedeutung von Gesetzen grundsätzlich geringer als bei uns, da die dortige Rechtsprechung sehr stark auf gefällten Gerichtsurteilen basiert. Das ist das sog. „case law“. Auch darum gibt es dort eine deutlich geringere gesetzgeberische Aktivität als in Deutschland. Hinter der herausragenden deutschen Gesetzgebungsintensität stehen zum einen der allseits bekannte deutsche Hang zur Perfektionierung und zum anderen auch die Tendenz sehr vieler Politiker, jede noch so kleine Fehlentwicklung in unserer Gesellschaft gesetzlich regeln zu wollen. Dieser Hang führt zu teilweise absurden Ergebnissen: Die deutschen Arbeitsschutzgesetze, Arbeitsstättenverordnungen, Brandschutzgesetze, Bauverordnungen, Sozialgesetze, Datenschutzgesetze und die Steuergesetzgebung sprechen eine beredte Sprache (weitere Einzelheiten hierzu werden auf den Seiten 40ff. gegeben). Die Spitze war der im Bundestagswahlkampf 2013 von der Partei „Die Grünen“ vorgeschlagene wöchentliche Veganer Tag („Veggie Day“)41, der gesetzlich geregelt werden sollte. Diese Gesetzgebungsintensität führt dann auch immer wieder dazu, dass neu beschlossene Gesetze kurz nach ihrem Erlass bereits vor einem Gericht landen, weil sie mit irgendwelchen anderen Gesetzen kollidieren. Es scheint, dass selbst der Gesetzgeber hier schon einmal den Überblick verliert. Beschleunigend wirkt hier zudem, dass sich der Gesetzgeber zunehmend von den Medien treiben lässt, wenn er ein in der Öffentlichkeit virulentes Problem nicht sofort aufnimmt. Hier sei beispielhaft die Affäre um den sog. „Florida-Rolf “ aus dem Jahre 2003 genannt42. 41 Quelle: Zum Beispiel Wikipedia; https://de.wikipedia.org/wiki/Veggieday 42 In der Affäre um „Florida Rolf “ hat sich Folgendes ereignet: In der nachrichtenarmen Zeit des sehr heißen Sommers 2013 hat die Bildzeitung in Florida einen deutschen Sozialhilfeempfänger entdeckt und in den fünf Folgemonaten diesem „Florida Rolf “ genannten Mann insgesamt 17 reißerisch aufgemachte Titelseiten gewidmet. Sie skandalisierten mit allen verfügbaren Mitteln, dass an diesen „Sozialschmarotzer“ eine deutsche Sozialhilfe ausgezahlt wurde. Im Laufe der Kampagne wurde dieser „Skandal“ von anderen Medien und Fernsehmagazinen dankbar und intensiv aufgenommen. Er entwickelte sich zu einem Topthema in der deutschen Öffentlichkeit. In einer Zeit, in der Deutschland der „kranke Mann Europas“ war und in der die rot-grüne Koalitionsregierung sich auch wegen der außergewöhnlich hohen Arbeitslosigkeit in einem Umfragetief befand, wollte sie Handlungsfähigkeit demonstrieren und hat innerhalb weniger Wochen den entsprechenden Paragraphen des Bundessozialgesetzes so geändert, dass derartige Sozialhilfezahlungen im Ausland nicht mehr möglich waren. 959 Deutsche waren insgesamt davon betroffen. Viele davon sind nach Deutschland zurückgezogen. Später durchgeführte Analysen haben ergeben, dass nach dieser Gesetzesänderung der Block der Sozialhilfeleistungen für diesen Personenkreis teurer war als vorher. 2.1 Politik 23 Gravierende Überregulierung Es ist unbestritten, dass eine Gesellschaft ohne Gesetze und Vorschriften nicht funktionieren kann. Es geht aber um das richtige Maß. Und hier haben wir in Deutschland ein Problem, das auch noch stetig an Bedeutung gewinnt: Die Bundesrepublik leidet unter einer zunehmenden Regulierungsdichte, die mittlerweile zu einer massiven Überregulierung geführt hat. Dieser Zustand hat sich in der bundesrepublikanischen Nachkriegsgeschichte zwar schleichend, aber kontinuierlich entwickelt. Er liegt zunehmend wie Mehltau auf unserer gesamten Gesellschaft, insbesondere auf unserer Wirtschaft. Physiker würden hier von einer starken „Entropieerhöhung“43 sprechen. Herfried Münkler sagt dazu sehr treffend: „Die normative Überfrachtung von demokratischen Entscheidungsprozessen führt in die Blockade“44. Auf Anfrage hat das Statistische Bundesamt der FAZ bestätigt, dass die deutsche Wirtschaft durch die Bundesgesetzgebung jährlich mehr als 45 Mrd. € an Kosten zu tragen hat45. Es wird schon als Erfolg gefeiert, dass sich diese Belastung seit 2012 nicht mehr erhöht hat. Von der vor 10 Jahren beschlossenen Offensive der Bundesregierung, die Belastungen der Wirtschaft aus der Bürokratie deutlich zu senken, ist bislang jedoch noch nicht viel zu spüren. Es scheint, dass hier der politische Wille fehlt, zu durchgreifenden Lösungen zu kommen. Clemens Schneider berichtet zudem, dass auch der „Nationale Normenkontrollrat“, der vor nunmehr 11 Jahren gegründet worden ist, um auf Bundesebene einen Bürokratieabbau systematisch zu fördern, bislang wenig erfolgreich war. In dessen Bericht 2016 wird festgestellt, dass im Berichtsjahr der „durch neue gesetzliche Regelungen verursachte Kostenaufwand sich für die Wirtschaft um 2,15 Mrd. € erhöht hat und dass der dazu erforderliche einmalige ‚Erfüllungsaufwand‘ sogar 4,8 Mrd. € beträgt“46. Deutschland und Europa Unter den vielen Handlungsfeldern der deutschen Politik wird hier die Beziehung Deutschlands zu Europa etwas eingehender beleuchtet, da es für dessen strategische Position in der Weltpolitik von herausragender Bedeutung ist und weil auch hier, nach meiner Ansicht, Fehler gemacht werden, die das Zeug in sich haben, den Niedergang Europas weiter zu beflügeln. Auf der einen Seite hat Deutschland hier – im Zusammenwirken mit Frankreich – einen sehr großen Gestaltungsfreiraum. Der wird von den anderen europäischen Staaten auch erwartet und akzeptiert. Auf der anderen Seite scheint es so, dass es 2.1.3.2 2.1.4 43 Ursprünglich erfasste die Entropie irreversible Energieverluste in thermischen Systemen. Heute wird der Begriff in vielen Fachgebieten auch außerhalb der Physik zur Erfassung von Verlusten bzw. von Unordnung verwendet. 44 Quelle: Heribert Münkler in einer Phönix-Gesprächsrunde am 10.2.2017, 20:30–23:00 Uhr. 45 Quelle: FAZ-Online vom 30.7.2017; http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/f-a-zexklusiv-buerokratie-kostet-die-wirtschaft-jaehrlich-45-milliarden-euro-15129011.html 46 Quelle: Cornelius Schäfer; „Actions Heir; Hausaufgabe für die nächste Regierung: Entbürokratisierung“; Kap. 2 Staatlicher Problembereich 24 Deutschland an einer wirklich strategischen Sicht der Dinge mangelt und dass immer wieder kurzfristig wirksame deutsche Eigenbrötlereien eine nachhaltige strategische Weiterentwicklung Europas behindern. Darüber soll nachfolgend gesprochen werden. Da spielt der Hintergrund mit, dass Deutschland gegenwärtig auch sehr stark von diesem europäischen Konstrukt profitiert. Status quo Gegenwärtig müssen wir leider ständig erstarkende Fliehkräfte beobachten, die den an sich fantastischen Europäischen Einigungsprozess zu zerreißen drohen. Genannt seien zum Beispiel – Ungarn mit seiner „illiberalen“ Demokratie, – Polen mit ähnlichen Ansätzen, – der Brexit, dessen Konsequenzen noch gar nicht zu abzusehen sind, – die Flüchtlingskrise und – die Euro-Krise, insbesondere in den europäischen Südstaaten. Diese Aufstellung ist keineswegs vollständig. Populisten gewinnen in der politischen Diskussion zunehmend die Oberhand. Von ihnen versuchen immer mehr das Zepter zu übernehmen, wie zum Beispiel in Frankreich, Tschechien und Italien, aber auch in Deutschland sind mit der Partei AfD („Alternative für Deutschland“) erste Ansätze zu erkennen. Es wird zunehmend schick, Defekte im Konstrukt Europa zu überhöhen und dabei die große Linie des Europaprojektes aus den Augen zu verlieren. Es scheint kaum noch jemandem klar zu sein, dass es mehrere Generationen dauern muss, ein derartig innovatives und komplexes Projekt, wie die Bildung eines vereinten Europas, nachhaltig zu gestalten und ins Gleichgewicht zu bringen. Es scheint auch nur sehr wenigen Bürgern klar zu sein, dass ein europäischer Einzelstaat in der heutigen, stark globalisierten Welt wenig zu sagen hätte, wenn er sich nicht in einen Verbund wie Europa einbettet. Das gilt insbesondere für Politikfelder wie Außen-, Sicherheits- und Wirtschaftspolitik. Dabei hat die EU in ihrer bislang 60-jährigen Entwicklungsgeschichte einen Perfektionsgrad erreicht, der den Großteil der Menschheit vor Neid erblassen lassen muss. Europa hat eine Attraktivität erreicht, die weltweit Begehrlichkeiten weckt, wie man es zum Beispiel an den Flüchtlingsströmen sehen kann oder an dem Bestreben anderer umliegender Staaten, Europa beizutreten, wie zum Beispiel bei der Ukraine, Serbien, der Türkei, Georgien usw. Auf der anderen Seite haben sich in diesen 60 Jahren auch Problemzonen herauskristallisiert, die das Projekt Europa zum Einsturz bringen können. Als Beispiele seien genannt: – die enorm hohen Staatsverschuldungen, vor allem der Mittelmeerstaaten, – die hohen Arbeitslosigkeitszahlen, die bei der Jugendarbeitslosigkeit insbesondere in Spanien, Italien und Griechenland bis zu 60 % betragen, – das zunehmende soziale Gefälle, das nicht nur in Deutschland (siehe dazu auch Seiten 246 ff.) kritische Größenordnungen annimmt, – der zunehmende Populismus in der politischen Diskussion und 2.1.4.1 2.1 Politik 25 – ein zunehmender Nationalismus, wie zum Beispiel in Polen, Ungarn, Tschechien, Österreich und jetzt auch Großbritannien. In anderen Worten: In immer mehr europäischen Ländern droht die Sicht auf die große Linie des europäischen Entwurfs verloren zu gehen und im zerstörerischen Klein-Klein zu versinken. Wo steht nun Deutschland in dieser Problemlandschaft? Die deutsche Position Betrachtet man in diesem Umfeld die deutsche Situation, könnte man sich eigentlich beruhigt zurücklehnen: – Die deutsche Industrie ist durchtrainiert und so hochleistungsfähig, dass sie das Resteuropa mit seinen Produkten und Leistungen praktisch „zuschüttet“. Das Fiskaljahr 2015 wurde mit einem Handelsbilanzüberschuss in Höhe von weltweit 251,9 Mrd. € und gegenüber Europa in Höhe von 129,8 Mrd. € abgeschlossen47. – Die Verschuldung Deutschlands übersteigt im dritten Quartal 2016 mit 69,4 % des BIPs zwar auch die in der Euro-Gruppe vorgegebenen 60 %, ist im Vergleich zu anderen Ländern aber akzeptabel, zumal sich die deutsche Schuldenquote gegenwärtig (2018) weiter im Sinkflug befindet. Die Durchschnittsverschuldung innerhalb der Euro-Gruppe liegt gegenwärtig bei 90 %48, mit steigender Tendenz. – Der Haushalt der Bundesregierung weist seit 2015 Jahr für Jahr eine Null-Neuverschuldung aus. – Die deutsche Arbeitslosenquote liegt im Februar 2018 mit 5,7 % im unteren Bereich aller EU-Mitgliedstaaten49. – Deutschland trägt 2016 mit einem BIP von 3.123,– Mrd. €, das heißt mit 21,14 %, zum europäischen BIP bzw. 29,17 % zum BIP der Eurozone bei und ist damit in der EU auch der wirtschaftlich stärkste Staat sowie seit vielen Jahren auch der stärkste Nettozahler. Es sieht nicht so aus, dass sich diese starke deutsche Position in den kommenden Jahren verschlechtern wird. Ganz im Gegenteil, es kann durchaus sein, dass das Gewicht Deutschlands in Zukunft noch zunehmen wird. Und damit verbinden sich auch einige beachtliche Probleme. Probleme mit der deutschen Position in Europa In einem nahezu unmerklichen Prozess hat Deutschland seine wirtschaftliche und politische Position in Europa stetig stärken können und wird heute zunehmend als 2.1.4.2 2.1.4.3 47 Quellen: DIHK, „Statistiken zum Außenhandel“, http://www.dihk.de/themenfelder/international/ aussenwirtschaftspolitik-recht/umfragen-und-zahlen/statistiken-zum-aussenhandel und Statista, „Außenhandelsbilanz Deutschland 1991 bis 2015“, https://de.statista.com/statistik/daten /studie/37793/umfrage/exportueberschuss-in-deutschland-seit-1999/ 48 Quelle: Statista 2016; https://de.statista.com/statistik/daten/studie/163692/umfrage/staatsverschuldung-in-der-eu-in-prozent-des-bruttoinlandsprodukts/ 49 Quelle: Bundesagentur für Arbeit; Presseinfo Nr. 7 v. 28.2.2018; https://www.arbeitsagentur.de/presse /2018-07-der-arbeitsmarkt-im-februar-2018 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 26 Hegemon empfunden. Das ist zum Beispiel deutlich bei Bundeskanzlerin Angela Merkel sichtbar, die bis zum Erscheinen des neuen französichen Präsidenten Emmanuel Macron 2017, sehr häufig in der außereuropäischen Welt als eigentliche Führungskraft Europas wahrgenommen wurde. Diese Position war von Deutschland überhaupt nicht so gewollt. Aber nun ist sie da und wird von anderen europäischen Nationen zunehmend mit Misstrauen und sogar Antipathie betrachtet. Es deutet alles darauf hin, dass diese Misstöne sich in den kommenden Jahren noch verstärken werden. Krasser optischer Ausdruck dieser Haltung ist das Hitlerbärtchen für Frau Merkel bei Demonstrationen in einigen anderen europäischen Ländern wie Griechenland, Polen oder Italien und auch der Türkei. Es wird von der deutschen Politik in den kommenden Jahren sehr viel Feingefühl und Umsichtigkeit erforderlich sein, um diese Missklänge zu überwinden. Nun kann man Deutschland zum Entstehen dieser Situation formal eigentlich gar nicht viel vorwerfen. Außer beim Kampf gegen eine Strafe bei der Verletzung der Euro-Stabilitätskriterien 2003 und 2004 und außer bei der deutschen Flüchtlingspolitik 2015, bei der das Dublin-Abkommen von Deutschland massiv verletzt worden ist, wurden EU-Verträge von Deutschland durchgehend eingehalten. Die gegenwärtig schwierige Situation, zum Beispiel der EU-Mittelmeerstaaten, wurde wesentlich durch deren eigenes Verschulden verursacht. Zu nennen sind: – Massive Strukturprobleme – eine exorbitante Disziplinlosigkeit in der Ausgabenpolitik, – entsprechende Vollzugsdefizite bei der staatlichen Kontrolle und – im Falle Griechenland sogar vorsätzlich falsche Informationen beim Eintritt in den Euro-Raum. Alle diese Probleme werden natürlich potenziert durch einen grundsätzlichen Konstruktionsfehler der Euro-Währung, die von gegenwärtig 19 voneinander unabhängigen Volkswirtschaften getragen wird und somit auf lange Sicht sehr unterschiedlich leistungsfähige Wirtschaftsräume zu verkraften hat. Das kann nicht funktionieren. Zu einer einheitlichen Währung gehört auch eine einheitliche Wirtschafts- und Finanzpolitik. Die ist aber unter den jetzt gegebenen Umständen nicht zu erwarten. So schwebt über dem Euro-Raum stets das Damoklesschwert, dass er irgendwann an seinen eigenen Problemen implodieren wird. Bei der großen Verschiedenartigkeit der beteiligten Volkswirtschaften fehlt das Regulativ der Vor-Euro-Zeit, jederzeit Wechselkurse anpassen zu können und somit Ungleichgewichte in den Leistungen der einzelnen Partnerstaaten ausgleichen zu können. Dieser gravierende Defekt muss zu weiterwachsenden Unwuchten führen. Diese werden sehr wahrscheinlich in Zukunft zu zunehmenden sozialen Spannungen führen, wie man zurzeit sehr gut in den Mittelmeerstaaten, zum Beispiel mit ihren unverantwortlich hohen Jugendarbeitslosigkeitszahlen, sehen kann. Es hat auch den Anschein, dass das gegenwärtig eingesetzte Instrumentarium der Europäischen Zentralbank zur Stabilisierung des Euros, das im Wesentlichen aus Geldvermehrung besteht, das Ziel der Geldwertstabilität und einer Minimalinflation nur kurz- bis mittelfristig lösen kann. Strategisch reichen diese Maßnahmen aber keineswegs aus, die Eurozone langfristig in ein Gleichgewicht zu 2.1 Politik 27 bringen und insgesamt in ein umfassendes und nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu führen. Und hier sind wir an einer Stelle, an der Deutschlands Handeln doch durch einen sehr hohen Eigennutz geprägt ist und wo es langfristig viele Euro-Staaten gegen sich aufbringen wird: Deutschland läuft Gefahr, dass alte, geschichtlich bedingte Vorurteile und Ängste wieder aufgewärmt werden. Im Einzelnen geht es hierbei um – eine einheitliche Wirtschaftspolitik im Euro-Raum – Deutschlands Handelsbilanzüberschüsse und – Deutschlands Zinsgewinne. Eine einheitliche Wirtschaftspolitik für den Euro-Raum Das ist eigentlich der einzig gangbare Weg, den Euro-Raum nachhaltig funktionsfähig zu gestalten. Das kann aber unter den jetzt gegebenen Bedingungen keine Lösung für Deutschland sein, da diese mit Sicherheit in eine Transferunion münden würde, die erhebliche Mittel aus Deutschland abfließen lassen und vielleicht den notwendigen Umstrukturierungsdruck von den notleidenden Volkswirtschaften nehmen würde, wie zum Beispiel bei Griechenland, Italien und Spanien. Eine angemessene einheitliche Wirtschaftspolitik bedürfte einer langen Vorbereitung und sicherlich auch einer schrittweisen, langsamen Einführung. Das bedeutet, dass dieser Ansatz, wenn überhaupt, nur mittel- bis langfristig umsetzbar wäre. Er wird seit Neuestem auch sehr engagiert von dem 2017 neu gewählten französischen Präsidenten Emmanuel Macron verfolgt, der allerdings auch an eine europäische Transferunion denkt. Da die deutsche Politik gegen Ende 2017 wegen der zähflüssigen Regierungsverhandlungen nur beschränkt aktionsfähig ist, werden hierzu mit Sicherheit noch 2018 einige Initiativen eingeleitet werden. Es ist zu hoffen, dass eine einheitliche Wirtschaftspolitik für den Euro-Raum mittelfristig zustande kommen wird und dass vorher die damit verbundenen Hürden auch einvernehmlich beseitigt werden können. Leider ist es aber so, dass die Zeit drängt und es hier auch Bereiche gibt, die es Deutschland erlauben würden, relativ kurzfristig zu einer Unterstützung und Gesundung der schwachen Volkswirtschaften beizutragen. Im Einzelnen sind das – Deutschlands Handelsbilanzüberschuss, zusätzlich befeuert durch einen äußerst günstigen Euro-Wechselkurs, und – gewaltige Zinsersparnisse bei der Staatsverschuldung. 2.1.4.3.1 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 28 Deutschlands Handelsbilanzüberschüsse 0 20 40 60 80 100 120 140 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1 0 0 ,5 4 1 0 3 ,0 5 1 2 8 ,5 9 1 1 2 ,0 6 7 3 ,4 6 6 9 ,3 5 5 7 ,4 7 4 8 ,5 3 4 3 ,5 5 5 3 ,7 8 7 1 ,1 9 7 5 ,6 3 [Mrd. €/ Jahr] Jahr Handelsbilanzüberschüsse Deutschlands gegenüber allen EU-Staaten 2005 bis 201650 Abb. 10 zeigt, dass Deutschlands Handelsbilanzüberschüsse gegenüber Europa seit Jahren atemberaubend hoch sind. Weiter oben, auf Seite 26, wurde schon gesagt, dass Deutschland viele europäische Länder mit seinen Produkten praktisch „zuschüttet“. Der positive Aspekt dabei ist, dass diese Zahlen ein Resultat der sicherlich starken Leistungsfähigkeit der deutschen Industrie sind. Negativ ist aber der Tatbestand, dass Deutschland mit jedem Handelsbilanzüberschuss auch gegenüber dem Ausland einen finanziellen Überschuss erzielt, der dann in Form von Krediten und Investitionen ins Ausland fließt. Marcel Fratzscher berichtet, dass „deutsche Bürger und Unternehmen in den vergangenen 20 Jahren riesige Verluste gemacht und große Teile ihres Sparvermögens und ihrer Auslandsinvestitionen verloren haben“51. David Landes untermauert diese Aussage mit Daten aus den 1990er Jahren, denen zufolge die „Kapitalproduktivität“, das heißt die Effizienz der Kapitalanlagen, in Deutschland und auch in Japan nur zwei Drittel des entsprechenden US-Niveaus erreicht52. Andersherum betrachtet bedeutet das, dass Leistungen der deutschen Wirtschaft in diesem Wert praktisch ver- 2.1.4.3.2 Abb. 10: 50 Quelle: Erstellt aus Daten des Statistischen Bundeamtes „Außenhandel, Rangfolge der Handelspartner im Außenhandel der Bundesrepublik Deutschland“; https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/G esamtwirtschaftUmwelt/Aussenhandel/Handelspartner/Tabellen/RangfolgeHandelspartner.pdf?__ blob=publicationFile 51 Quelle: Fratzscher, S. 89 52 Quelle: David Landes. „Wohlstand und Armut der Nationen“, 1999, S. 466 2.1 Politik 29 schenkt werden. In jedem Fall ist es volkswirtschaftlich unsinnig, ständig Handelsbilanzüberschüsse erzielen zu wollen. Es ist unbestritten, dass Handelsbilanzen mittelfristig ausgeglichen sein müssen. Im Fall Deutschlands haben die Überschüsse mittlerweile aber eine Größenordnung erreicht, die sowohl der Europäischen Kommission als auch der OECD Kopfzerbrechen bereitet. Die Entwicklung der deutschen Handelsbilanzen 1992–2015 gegenüber der Welt wird in Abb. 11 gezeigt. Zusätzlich wird auch noch ein Teil der deutschen Exporterfolge durch den sehr günstigen Euro-Wechselkurs gegenüber anderen Währungen befeuert. Er ist 2018 so günstig, dass Deutschland seine Leistungen weltweit stets zu sehr attraktiven Preisen anbieten kann. So ist auch dieser Wechselkurs ein Element, das Deutschland von Europa – hier insbesondere vom Euro-Raum – profitieren lässt. Wir können mit Sicherheit annehmen, dass der deutsche Exportüberschuss deutlich geringer wäre, hätten wir noch die D-Mark. 0 50 100 150 200 250 17 31 38 43 50 59 65 65 59 95 132 129 157 158 159 195 178 138 155 158 194 198 214 248 [Mrd. €/ Jahr] Jahr Entwicklung der deutschen Außenhandelsbilanzen mit der Welt 1992 bis 201553 Deutschland ist sehr gut beraten, seine Überschüsse zu reduzieren und vielleicht sogar über einige Jahre Negativsalden einzufahren. Und das muss nicht über eine Reduzierung der Exporte bewerkstelligt werden. Die dürfen sogar weiter steigen. Eine gezielte Erhöhung der Importe würde es genauso tun, das heißt, Deutschland müsste entsprechend mehr im Ausland beschaffen. Abb. 11: 53 Quelle: Erstellt mit Daten aus: Bundeszentrale für politische Bildung 2016; www.bpb, 2016; Quelle: Statistisches Bundesamt: „Außenhandel“ Kap. 2 Staatlicher Problembereich 30 Dieser Aspekt ist in der Tat sehr bedeutsam für eine nachhaltige Gesundung der schwachen europäischen Volkswirtschaften. Es würde sicher als ein Akt besonderer europäischer Solidarität wahrgenommen werden, wenn Deutschland gezielt zusätzliche Produkte und Leistungen für seine starken Wirtschaftsbereiche wie Fahrzeugbau, Maschinenbau, Elektrotechnik, Chemie und auch ITK („Informations- und Telekommunikationstechnik“) aus diesen notleidenden europäischen Staaten beziehen würde. Damit wären zudem folgende weitergehenden Effekte zu erzielen: – In diesen Ländern muss in entsprechende Zulieferbetriebe investiert werden, wie es gegen Ende der achtziger Jahre in Spanien und Portugal und zu Beginn der 2000er Jahre in den neu hinzugekommenen östlichen Ländern der EU geschehen ist. Dazu wären dann auch staatliche und europäische Förderprogramme erforderlich, die mit Sicherheit zum Beispiel in den europäischen Infrastrukturprogrammen verankert werden könnten. – Die investierende deutsche Industrie könnte weiterhin Kostensenkungen generieren, die sie auf dem Weltmarkt noch wettbewerbsfähiger machen würden. – In den von den Investitionen betroffenen Regionen würde Wohlstand generiert, der wieder zu stärkeren Märkten für deutsche Produkte führen würde. – Handelsbilanzen und Steuereinnahmen der betroffenen Staaten würden sich positiv entwickeln und zu einer Gesundung dieser Wirtschaftsräume beitragen. Natürlich gibt es, wie immer in solchen Fällen, auch Schattenseiten. Nicht umsonst sind Beschaffung und Industrialisierungsprogramme in Ländern, wie beispielsweise Griechenland, Süditalien oder Bulgarien, aus einer Reihe von mitunter triftigen Gründen bislang noch nicht zustande gekommen, wie zum Beispiel – eine schlechte bis katastrophale Verwaltung, wie insbesondere in Griechenland und mafiöse Wirtschaftsstrukturen, wie in Süditalien und Bulgarien, verbunden mit hohen Korruptionsgraden (siehe dazu auch Abb. 79 auf Seite 303) – Rechtsunsicherheit durch schlechte Gesetze, Vollzugsdefizite bei Verwaltung und Jurisdiktion sowie Korruption. – Qualifikationsprobleme bei Arbeitskräften, die die Verlagerungsmöglichkeiten, insbesondere von anspruchsvollen Leistungen, deutlich einschränken. – Kostenprobleme die dann wieder durch die anderen hier genannten Probleme generiert werden. Da werden dann zum Beispiel Fragen zu prüfen sein, ob man ITK- Dienstleistungen nach Griechenland oder vielleicht besser gleich nach Indien auslagern soll. – Nicht unerhebliche Arbeitsplatzverluste in Deutschland. Diese würden sicher zu großen Widerständen bei Politik und Gewerkschaften führen, wie es in den 1990er und frühen 2000er Jahren schon einmal der Fall war, als Arbeitsplätze von Automobilzulieferern massiv in den Mittelmeerraum und in die neuen östlichen EU-Mitgliedsstaaten verlagert worden sind. Dieses Problem kann mittelfristig nur durch entsprechende Strukturanpassungen gelöst werden, wie es in den frühen 2000er Jahren in Deutschland auch der Fall war. Es besteht zudem die Möglichkeit, durch eine zielgerichtete Planung den allmählich kritischen Fachkräfteman- 2.1 Politik 31 gel in Deutschland, vor allem im gewerblichen Bereich, mit derartigen Maßnahmen etwas zu entschärfen. Deutschlands Zinsgewinne Abb. 12 Entwicklung der deutschen Staatsschulden und Schuldzinsen 2000 bis 201554 In den vergangenen Jahren hat sich das Zinsniveau im Euro-Raum praktisch gegen Null entwickelt. Der deutsche Staatshaushalt profitiert davon ganz erheblich, wie in Abb. 12 gezeigt wird. Die Zinsen auf die deutschen Staatschulden sind von 5,35 % im Jahre 2000 auf 2,26 % im Jahre 2015 gesunken bei gleichzeitiger Steigerung der Staatschulden um nominell 73 %. Legt man die Zinsen des Jahres 2000 auf die Schulden 2015 in Höhe von 2.152,94 Mrd. €/Jahr an, würde sich für den deutschen Staat eine Zinsbelastung in Höhe von 115,18 Mrd. €/Jahr ergeben. Tatsächlich wurden aber nur 48,55 Mrd. €/Jahr gezahlt. Das entspricht für 2015 einer Ersparnis von 66,63 Mrd. €. Mittlerweile werden auf deutsche Staatsschulden überhaupt keine Zinsen mehr bezahlt. 2016 trat sogar der Fall ein, dass auf zehnjährige deutsche Staatsanleihen Strafzinsen in Höhe von 3 % zu zahlen waren. Für einen Finanzminister sind das paradiesische Zustände. Nur diese Ersparnis erlaubt es dem deutschen Finanzminister, seit 2015 eine jährliche Nullverschuldung auszuweisen und die deutsche Gesamtverschuldung zu reduzieren. An sich ist das ein sehr erfreuliches Ergebnis. Zieht man aber Zinsen in Höhe von bis zu 6 % in Betracht, die vor allem die notleidenden Süd- 2.1.4.3.3 Abb. 12: 54 Quelle: Eurostat; http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language= de&pcode=tet00047 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 32 staaten der EU aufbringen müssen, wäre auch das ein durchaus berechtigter Grund, Deutschland Eigensucht und Arroganz vorzuwerfen. Auch hier wäre es ein Zeichen praktischer europäischer Solidarität, wenn Deutschland bewusst einen Teil dieser Zinsersparnisse zur Unterstützung der notleidenden europäischen Staaten einsetzen würde. Deutschland wird zu Recht daran erinnert, dass seine sehr beeindruckende Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg sich unter anderem auch nur durch den „Marshallplan“ der Siegermächte und durch einen großzügigen Schuldenerlass zu Beginn der 1950er Jahre entfalten konnte55. Es war die seinerzeit sehr generöse Haltung der USA und deren strategische Weitsicht, die das möglich gemacht haben. Deutschland befindet sich heute zumindest gegen- über Teilen der EU in einer durchaus vergleichbaren Situation, lässt aber gerade die entsprechende Weitsicht vermissen. Zusammenfassung Hans Kudman, Fellow am „German Marshall Fund of the United States“ in Berlin bringt diese Problematik so auf den Punkt: „Deutschland ist nun der mächtigste Mitgliedstaat in der Währungsunion und wahrscheinlich in der EU insgesamt. Aber Macht ist nicht dasselbe wie Hegemonie.“ Und weiter: „Ein Hegemon muss in der Lage sein, Verantwortung für die Stabilität des großen Ganzen zu übernehmen. Er muss bereit sein, kurzfristig eigene Nachteile in Kauf zu nehmen, um den langjährigen Erhalt des Ganzen zu sichern. Aber so agiert die Bundesregierung nicht“.56 Jürgen Habermas beleuchtet dieses Problem aus einem anderen Blickwinkel, aber im Grunde mit einer gleichen Erkenntnis, so: „Seit 2010 sehen wir, wie die deutsche Regierung die ihr ungewollt zuwachsende Führungsrolle in Europa weniger im gemeinsamen als im eigenen Interesse wahrnimmt“57. Selbst die Tageszeitung FAZ beklagt die kontraproduktive Wirkung der deutschen Politik, „weil europäische Führung zunehmend mit dem Durchsetzen eigener Ordnungsvorstellungen verwechselt wird“. Und weiter: „Deutschland ist ein widerwilliger, zugleich unsensibler und unfähiger Hegemon, der das gestörte europäische Machtgleichgewicht zugleich nutzt und verleugnet. Das weckt Ressentiments insbesondere in den Ländern der Euro-Zone“58. Es ist augenscheinlich, dass Deutschland gegenwärtig seiner wachsenden Rolle als Hegemon in Europa nicht gewachsen ist und diese eigentlich gar nicht wahrnehmen möchte. Die in Deutschland oft vorgebrachte Begründung, dass es für alle Sünden der europäischen Entwicklung als Zahlmeister fungiere, stimmt eigentlich nur begrenzt. Wie oben dargelegt, ist Deutschland gegenwärtig ohne Zweifel auch der größte Profiteur dieses Europas. Da wäre es durchaus angebracht, sich bei der Unterstützung von 2.1.4.3.4 55 Beim Marshallplan handelte es sich um ein umfangreiches Förderprogramm für viele darniederliegende europäische Volkswirtschaften nach dem 2. Weltkrieg; Einzelheiten werden zum Beispiel in Wikipedia gegeben unter https://de.wikipedia.org/wiki/Marshallplan 56 Quelle: Die Zeit Nr. 29/16 vom 7.7.2016, Seite 25 57 Quelle: Zeit-Online vom 9. Juli 2016: Interview mit Jürgen Habermas; „Die Spieler treten ab“; https:// www.zeit.de/2016/29/eu-krise-brexit-juergen-habermas-kerneuropa-kritik 58 Quelle: FAZ vom 29.6.2016 2.1 Politik 33 notleidenden Staaten und bei der Beseitigung von Fehlentwicklungen großzügiger zu zeigen. In der strategischen Sicht würde Deutschland durchaus davon profitieren, so, wie es die USA nach dem Zweiten Weltkrieg auch getan haben, indem sie als guter Hegemon die westliche Welt in Zeiten des Kalten Krieges mit starken finanziellen Hilfen wie dem „Marshallplan“ zusammengehalten haben. Dieses Plädoyer für eine intensivere Großzügigkeit Deutschlands gegenüber Europa darf natürlich nicht verhehlen, dass die gegenwärtig kritische Situation bei Weitem nicht Deutschland alleine angelastet werden kann. Die Ursache liegt in einem erheblichen Ausmaß bei den betroffenen Staaten selbst. Um zu einer nachhaltigen Gesundung Europas beizutragen, reicht deshalb eine großzügigere Haltung Deutschlands alleine nicht aus. Dazu müssen auch in den notleidenden Staaten Korrekturmaßnahmen an so manchen beklagenswerten Innenzuständen, wie auf Seite 27 geschildert, mit einer größeren Intensität als bisher und vielleicht auch mit mehr Zwang angegangen werden, wie zum Beispiel – die Einführung einer deutlich effizienteren Verwaltung in den betroffenen Staaten, wie insbesondere in Griechenland und Bulgarien, die auch europäischen Standards entspricht, – eine Vereinheitlichung der Steuergesetzgebung, – eine nachhaltige Beseitigung der Mafiastrukturen zum Beispiel in Italien und Bulgarien, – eine intensive Bekämpfung der Korruption (siehe Abb. 79) und – eine nachhaltige Gesundung des Bankenwesens in den betroffenen Staaten. Ansonsten würde die hier geforderte Großzügigkeit Deutschlands sehr wahrscheinlich in ein Fass ohne Boden münden und im schlimmsten Fall sogar ergebnislos verpuffen. Diese Maßnahmen müsste Deutschland aber nicht alleine schultern. Das könnte durchaus eine Aufgabe der Europäischen Kommission sein. Und natürlich müsste Deutschland nicht alleine großzügig sein: Der oben angedeutete europäische „Marshallplan“ könnte zusammen mit einigen anderen wirtschaftlich gesunden Euro-Staaten wie zum Beispiel Schweden, Finnland, Österreich und den Beneluxstaaten entwickelt und umgesetzt werden. Quintessenz dieser Überlegungen ist es, dass Deutschland in Europa vor der historisch einmaligen Chance steht, als ein guter Hegemon intensiver als gegenwärtig zur Gesundung Europas beizutragen und damit dieses großartige Projekt wieder auf eine nachhaltige Erfolgsspur zu bringen. Wichtige Impulse in diese Richtung werden seit Mai 2017 von dem neu gewählten französischen Präsidenten Emmanuel Macron gegeben. Deutschland ist sehr gut beraten, zusammen mit diesen Initiativen der Entwicklung Europas einen neuen Schub zu verleihen. Dazu müsste Deutschland aber deutlich mehr Engagement zeigen und auch mehr Opfer bringen, die bei einer richtigen Argumentation auch vor den eigenen Wählern ohne Probleme vertreten werden könnten. Damit wären für Deutschland grundsätzlich zwei strategische Vorteile verbunden: 1. Ein nachhaltig gesundes Europa wäre auch für die deutsche Gesellschaft ausnahmslos vorteilhaft. Frieden, Sicherheit und Wohlstand könnten damit am besten gewährleistet werden. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 34 2. Deutschland könnte damit historisch begründete Ängste vor deutscher Selbstsucht und Arroganz in vielen umliegenden Nationen glaubhaft und nachhaltig widerlegen. Gegenwärtig macht Deutschland den Eindruck eines kleinkarierten, rechthaberischen Krämers, der zwar irgendwie recht hat, da in der EU reihenweise Verträge gebrochen worden sind, der aber den notleidenden europäischen Staaten zunehmend auf die Nerven geht und der keinerlei Visionen hat, wie Europa unter den gegebenen Umständen nachhaltig gesunden könnte. Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass auch Deutschland mit seiner jetzigen Haltung zu einem Verfall Europas beiträgt, indem in beängstigend vielen Ländern populistische und separatistische Strömungen beflügelt werden. Deutschland wäre sehr gut beraten, in seiner Haltung gegenüber Europa zusammen mit Frankreich von der jetzigen defensiven zu einer proaktiven gestaltenden Vorgehensweise zu wechseln. Damit könnte es die Rolle eines „guten Hegemons“ einnehmen. Das wäre eine wirkliche Innovation in der deutschen Geschichte. Handlungsempfehlungen zur Verbesserung von Deutschlands Position in Europa Reduzierung der deutschen Handelsbilanzüberschüsse Umsetzungshorizont: Kurzfristig Es ist ein weitverbreitetes Missverständnis, wenn bei einer von der OECD und der Europäischen Kommission zu Recht geforderten Reduzierung der deutschen Handelsbilanzüberschüsse angenommen wird, Deutschland müsse damit seine Exporte zurückfahren. Das ist keineswegs der Fall. Dieses Ziel kann auch erreicht werden, indem Deutschland sein Importvolumen so erhöht, dass es eine ausgeglichene oder zeitweise sogar negative Handelsbilanz erzielt. Dazu wird vorgeschlagen: – Einrichtung eines Fonds in den deutschen Staatshaushalten, der aus den jährlichen Zinsersparnissen Deutschlands gespeist wird. Wie auf Seite 32 gezeigt, betragen diese derzeit ca. 67 Mrd. €/Jahr. – Einsatz dieses Fonds für Fördermaßnahmen, mit denen die deutsche Wirtschaft zu gezielten Investitionen in Zulieferbetriebe in den notleidenden europäischen Staaten, wie Griechenland, Italien, Portugal und weiteren, angeregt werden kann. Ein solcher Schritt könnte durchaus zusammen mit der EU-Kommission und weiteren wirtschaftsstarken EU-Staaten durchgeführt werden. Hierzu gibt es eine Reihe von Vorbildern, wie zum Beispiel die westdeutschen Fördermaßnahmen zum Aufbau der Wirtschaft der neuen Bundesländer nach der Wiedervereinigung 1990 oder der „Marshallplan“ der USA nach dem Zweiten Weltkrieg. – Durchführung von Kostensenkungsmaßnahmen in den deutschen Staatshaushalten, um auch nach Einrichtung dieses Fonds das Ziel ausgeglichener Haushalte 2.1.5 2.1.5.1 2.1 Politik 35 weiter verfolgen zu können. (Weitere Überlegungen dazu werden auf den Seiten 72ff. gegeben) Allerdings sind diese Maßnahmen nur sinnvoll, wenn bei den Empfängerstaaten auch deutliche Verbesserungsmaßnahmen bei Verwaltung, Rechtssicherheit, fachlicher Kompetenz und Kosteneffizienz konsequenter als bislang üblich durchgesetzt werden können. Da aber diese Staaten ganz offensichtlich aus eigener Kraft dazu nicht in der Lage sind, müssten unter Umständen auch Zwangsmaßnahmen ins Auge gefasst werden, bis hin zu einer temporären Zwangsverwaltung durch die Europäische Kommission. Dieses ist natürlich ein äußerst gewagter Vorschlag, da er mit internationalem Recht nicht vereinbar ist. Seit dem Westfälischen Frieden 1648 gilt in der internationalen Politik weltweit, dass die Souveränität von Staaten zu beachten ist. Aber vielleicht ist es, mit dem Anreiz derartiger Fördermaßnahmen dennoch möglich Ausnahmen hiervon zuakzeptieren. Derartige Maßnahmen hätten auch noch folgende weitere Vorteile59: – eine nachhaltige Besserung europäischer Strukturprobleme, – eine weitere Stärkung der deutschen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, da solche Produktionsverlagerungen in andere Länder natürlich auch mit Kostensenkungen für die deutsche Wirtschaft verbunden sein sollten, die wiederum die Wettbewerbsstärke deutscher Produkte stärken könnten. – Eine nachhaltige Linderung von sozialen Problemen in diesen Staaten. Zum Beispiel werden die gegenwärtigen Jugendarbeitslosenquoten in Höhe von 30 bis 60 % in den Mittelmeerstaaten bei Fortbestehen dort zwangsläufig zu weiteren politischen Spannungen und zu weiteren Akzeptanzproblemen der europäischen Idee führen. Erzielung einer einheitlichen europäischen Wirtschaftspolitik Umsetzungshorizont: Mittel- bis langfristig Wie auf Seite 28 bereits erörtert, ist es unter den gegenwärtigen Bedingungen nicht möglich, im Euro-Raum eine einheitliche Wirtschaftspolitik zu praktizieren. Das ginge nur, wenn alle beteiligten Volkswirtschaften untereinander vergleichbare Leistungsfähigkeiten und Standards ausweisen würden, wie zum Beispiel in der Steuerpolitik und im Sozialbereich. Ansonsten ist eine Transferunion unausweichlich. Unter den gegenwärtigen Umständen würde eine solche Wirtschaftspolitik hier beachtliche Leistungsgefälle zu überbrücken haben. Soll der Euro-Raum mittelfristig nicht scheitern, wird es unausweichlich sein, – die Währungsunion zunächst auf die Staaten zu beschränken, die die Euro-Stabilitätskriterien nachhaltig einhalten können. Da gegenwärtig fast alle Euro-Staaten irgendwelche Stabilitätskriterien verletzen, müsste eine Karenzzeit von etwa fünf 2.1.5.2 59 Siehe zum Beispiel H. Kissinger „Weltordnung“, 2014 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 36 Jahren eingerichtet werden, um diesen Staaten Gelegenheit zu geben, hier wieder auf die Spur zu kommen. – alle übrigen Euro-Staaten aus dem Euro-Raum zu entlassen, damit sie zu ihren alten Währungen zurückkehren können. In einer dann anstehenden Konsolidierungsphase könnte deren Wettbewerbsstärke mit angemessenen Wechselkursmodifikationen gestärkt werden. Dazu müssten allerdings Maßnahmen vorgesehen werden, die nachhaltige Verbesserungen bei Wirtschaftskraft und sozialen Randbedingungen zum Ziel haben. Für diese Staaten müssten strategisch angelegte Masterpläne formuliert werden, die dann aber auch konsequent umzusetzen wären. Eine weitere Maßgabe müsste sein, dass diese Staaten in den Euro-Raum zurückkehren können, sobald sie dessen Eintrittsbedingungen komplett erfüllen. Nur unter diesen Bedingungen erscheint es auch möglich, mittel- bis langfristig zu einer einheitlichen europäischen Wirtschaftspolitik zu gelangen. Gewährung von Schuldenerlassen Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig Es ist nahezu ausgeschlossen, dass einige europäische Mittelmeerstaaten, wie zum Beispiel Griechenland mit einem Schuldenstand von gegenwärtig 179 % des BIPs oder Italien mit gegenwärtig 132 % des BIPs, jemals in der Lage sein werden, ihre Schulden vollständig zurückzuzahlen. Es gilt, dieser Tatsache unvoreingenommen in die Augen zu sehen. Diese Staaten stehen vor der Alternative, entweder wirtschaftlich zu scheitern oder aber entsprechende Entschuldungen von ihren Gläubigerstaaten zu erfahren. Würden die Gläubigerstaaten derartige Entschuldungen ohne harte Vorbedingungen gewähren, hätte man allerdings Präzedenzfälle, die auch andere Staaten dazu verleiten könnten, sich auf solche Entschuldungen zu verlassen. Die harten Vorbedingungen könnten darin bestehen, dass Verbesserungsmaßnahmen in Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft auch zwangsweise umgesetzt werden müssten, wie bereits oben angedeutet. Das heißt, dass die damit verbundenen Forderungen der Gläubigerstaaten entsprechend „schmerzhaft“ und unattraktiv sein müssten Schlussbemerkung Abschließend sei auch noch das angemerkt: Die Europäische Union hat seit ihren Anfängen zu Beginn der 1950er Jahre60 eine bemerkenswert positive Entwicklung durchgemacht. Obwohl hier teilweise sehr unterschiedliche, in vielen Jahrhunderten gewachsene Kulturen koordiniert werden müssen, ist ein sehr langsamer, aber stetiger Prozess hin zu einer politischen und wirtschaftlichen Gemeinschaft zu verzeichnen. Es hat sich immer wieder gezeigt, dass Krisen letztendlich stets zu einer Weiterent- 2.1.5.3 2.1.5.4 60 Ein guter Überblick über die Entwicklung der Europäischen Union wird beispielsweise in Wikipedia gegeben unter https://de.wikipedia.org/wiki/Europ%C3%A4ische_Union 2.1 Politik 37 wicklung und Stärkung der Union geführt haben. In jüngster Zeit war das wieder mit populistischen und radikalen Parteien in den Niederlanden und in Frankreich zu beobachten. Offen ist noch, wie der Brexit und die gegenwärtige Entwicklung in der sog. Visegrád61-Gruppe letztlich enden werden. Der EU-Einigungsprozess ist zwangsläufig mühsam und wird sich sicherlich über einige Generationen erstrecken. Viele der damit verbundenen Probleme ähneln sehr stark den Problemen, die Deutschland nach Gründung des Deutschen Reiches 1871 zu bewältigen hatte. Aus diesem deutschen Einigungsprozess und der daraus entstandenen politischen Ordnung lassen sich sicherlich auch Erkenntnisse für den EU-Einigungsprozess gewinnen. Gleichwohl ist es keineswegs so, dass der europäische Einigungsprozess nicht effektiver zu gestalten wäre. Er gleicht heute mehr einer „Echternacher Springprozession“62. Je mehr Mitglieder der EU angehören, umso komplexer wird der EU-Einigungsprozess. Es hat den Anschein, dass hier mittlerweile eine Komplexitätsschwelle erreicht worden ist, die es zwingend macht, einige EU-Institutionen zu reformieren, also zum Beispiel das EU-Parlament, die EU-Kommission sowie eine Reihe von Entscheidungsprozessen effektiver zu gestalten. Zum Beispiel können die gegenwärtig viel zu häufigen, aufwändigen und mitunter belastenden Sitzungen des Europarates in der jetzigen Form unter gar keinen Umständen weitergeführt werden. Es gilt: Der EU-Einigungsprozess muss fortgeführt werden, aber er bedarf ganz offensichtlich einer intensiven Reform, um ihn effektiver zu gestalten. Gegenwärtig entwickeln sich zunehmend Fliehkräfte, die die ursprüngliche europäische Idee beeinträchtigen oder sogar zerstören können. Europa steht deshalb vor der Herausforderung, möglichst rasch strategisch angesetzte Verbesserungsmaßnahmen auf den Weg zu bringen oder irgendwann zu scheitern. Deutschland hat – zusammen mit einigen anderen leistungsfähigen Staaten der Europäischen Union – das Portepee in der Hand, hier zukunftsgestaltend zu wirken und auch die Europäische Kommission entsprechend zu beeinflussen. Es ist ganz offensichtlich, dass der gegenwärtig praktizierte Politikstil dazu überhaupt nicht mehr ausreicht und dass hier ein tiefgreifender Paradigmenwechsel unabdinglich ist. 61 Die „Visegrád-Gruppe“ wird gebildet aus den EU-Staaten Polen, Tschechei, Slowenien und Ungarn. Einzelheiten dazu werden zum Beispiel gegeben unter https://de.wikipedia.org/wiki/Visegr%C3% A1d-Gruppe 62 Die Echternacher Springprozession ist eine religiöse Prozession, die seit dem Mittelalter einmal jährlich in Echternach/Luxemburg stattfindet. Ein wesentliches Merkmal ist der sog. „Echternacher Pilgerschritt“, bei dem stets zwei Schritte vor- und ein Schritt zurück gemacht werden. Eine genauere Beschreibung ist zum Beispiel zu finden bei Wikipedia unter https://de.wikipedia.org/wiki/Echter nacher_Springprozession#Die_Form_der_Springprozession Kap. 2 Staatlicher Problembereich 38 Öffentliche Verwaltung „Herrschaft ist im Alltag primär Verwaltung63„. Treffender als mit diesem Zitat von Max Weber kann man die Bedeutung der öffentlichen Verwaltung für unsere gesamte Gesellschaft nicht ausdrücken. Wolfgang Seibel sagt dazu: „Öffentliche Verwaltung ist nach einer klassischen Definition die Tätigkeit des Staates außerhalb der Gesetzgebung, Rechtsprechung und Regierung. In Reinform der ‚vollziehenden Gewalt‘ treffen wir die Verwaltung überall dort an, wo es um den Vollzug von Gesetzen außerhalb der Justiz geht.“64 Und: „Für die Herstellung einer angemessenen Balance zwischen Stabilität und Wandel trifft der moderne Staat – insbesondere der demokratische Verfassungsstaat – durch die Trennung von Politik und Verwaltung besondere Vorkehrungen“65. In der Folge werden schwerpunktmäßig Eigenheiten der deutschen öffentlichen Verwaltung beleuchtet, die sich in weiten Bereichen zunehmend zu einer Belastung für unsere Gesellschaft entwickelt haben. Das geschieht mit dem Wissen, dass die Grenzen zwischen der öffentlichen Verwaltung und Verwaltungen in der Privatwirtschaft keineswegs klar verlaufen. Es gibt sie auch, sehr effiziente Verwaltungseinheiten der öffentlichen Hand und mitunter hochgradig ineffiziente Verwaltungseinheiten in der Privatwirtschaft. Wegen des immensen Einflusses dieser Eigenheiten der öffentlichen Verwaltung auf unsere Gesellschaft werden wir uns nachfolgend ausschließlich mit diesen befassen. Eine kleine Episode Im Jahre 2005 hatte sich eine Gruppe ehemaliger deutscher Luftfahrtingenieure, die in den 60er Jahren bei dem US-Triebwerkshersteller AVCO-Lycoming an einem Hubschraubertriebwerk gearbeitet hat, ver‐ pflichtet, ein ausgemustertes Triebwerk des Typs T-53 für das Technikmuseum Junkers in Dessau zu beschaffen. Der Hintergrund dieser Aktion war, dass dieses Triebwerk in den 1950er Jahren von einem Team in ehemaliger Junkers-Ingenieure in den USA entwickelt worden war. Zudem war es bei der Bun‐ deswehr in großen Stückzahlen im Einsatz. Dazu ist es in den 1960er und 1970er Jahren in Deutschland in Lizenz gefertigt worden. Der Beschaffungsvorgang dieses historischen Triebwerkes hat sich folgen‐ dermaßen abgespielt: August 2005: Kontakt mit dem für dieses Triebwerk zuständigen Offizier im Verteidigungsministerium. Der sagte sofort zu, ein „abgeflogenes“, das heißt ein Schrotttriebwerk, für das Junkers Museum bereit‐ zustellen. September 2005 (vier Wochen später): Anruf dieses Offiziers, dass ein solches Triebwerk auf einem Bun‐ deswehr-Fliegerhorst zur Abholung bereitstünde. Es seien aber vorher noch „einige kleine Formalitä‐ ten“ mit einem namentlich genannten Beamten des BWB („Bundeswehr-Beschaffungsamt“)66 zu klären. Sofortiger Kontakt mit diesem Beamten, der übrigens sehr engagiert und positiv hinter diesem Vor‐ gang stand. Er berichtete, dass noch ein „kleines Problem“ zu lösen sei: Bei der Bundeswehr gäbe es eine Vorschrift, dass auch Schrottgegenstände, wie dieses Triebwerk, nicht gespendet, sondern nur ver‐ 2.2 2.2.1 63 Quelle: Max Weber „Wirtschaft und Gesellschaft,“, S. 126-130; entnommen aus: Seibel, Wolfgang; „Verwaltung verstehen“ (2016), S. 19 64 Quelle: Wolfgang Seibel; (2016), S. 15 65 Quelle: Ebenda, S. 32 66 Zum 1. Oktober 2012 wurde das BWB in BAAINBw („Bundesamt für Ausrüstung, Informationstechnik und Nutzung der Bundeswehr umbenannt. Da dieser Vorgang aus einer Zeit vor der Umbenennung stammt, wurde hier die alte Bezeichnung beibehalten. 2.2 Öffentliche Verwaltung 39 kauft werden dürften. Man einigte sich auf einen symbolischen Kaufpreis von 450,– €, der von den ehe‐ maligen Lycoming-Ingenieuren dem Junkers Museum gespendet werden sollte. Dezember 2005: Information dieses Beamten, dass das BWB Probleme habe, diesen an sich neuen Vor‐ gang mit seinem Abrechnungssystem zu handhaben. Es könne keine Rechnung erstellt werden. Februar 2006: Mitteilung dieses Beamten, dass das Abrechnungsproblem nunmehr behoben sei, dass aber eine benachbarte juristische Abteilung herausgefunden habe, dass dieses Triebwerk ohne eine Zustimmung der US-Regierung nicht „verkauft“ werden dürfe. Es gebe ein Abkommen zwischen den USA und der deutschen Bundesregierung, das es untersage, in Deutschland unter US-Lizenz gefertigte „Waffen“ ohne eine Zustimmung der USA zu verkaufen. Dieses Triebwerk falle unter dieses Abkommen. Es sei bereits ein entsprechender Antrag an die US-Botschaft gestellt worden. 2006 – 2007: Austausch unzähliger E-Mails mit stets großem Verteiler im BWB. Unendlich viele Telefona‐ te mit verschiedenen Dienststellen, ohne zu irgendeinem Ergebnis zu kommen. Die US-Botschaft hatte auf den BWB-Antrag schlichtweg nicht reagiert. Unisono war die Kernaussage in allen Kommunikati‐ onsvorgängen: Ohne eine Zusage der US-Botschaft könne das Triebwerk nicht an das Junkers Museum „verkauft“ werden. Es gab keine Lösung. „Es geht nicht“ war wohl der am häufigsten geäußerte Satz. Mitte 2007 bis Mitte 2008: Ein ehemaliger, bereits pensionierter Bundeswehroffizier hat mit Entsetzen von diesem Vorgang erfahren und sich sehr beherzt darum gekümmert. Zusammen mit einem aktiven Mitarbeiter des Verteidigungsministeriums hatte er sich erfolgreich um einen Weg bemüht, dieses Triebwerk trotz der komplexen Vorschriftenlage für das Technikmuseum Junkers freizubekommen. Nach neun Monaten, Mitte 2008, konnte es dann mit einer dreijährigen Verspätung von Mitarbeitern des Museums bei der Bundeswehr abgeholt werden. Kosten scheinen bei derartigen vorschriftsorientierten Verwaltungsvorgängen überhaupt keine Rolle zu spielen. Die Verwaltungsaktivitäten um diesen Triebwerks-„Verkauf “ mit seinem absurden bürokratischen Schriftverkehr, mit seinen vielen eingeschalteten Abteilungen, die alles mitlesen mussten, waren um Größenordnungen teurer als der ursprünglich vereinbarte „Kaufpreis“ in Höhe von € 450,–. Das Triebwerk wäre übrigens tatsächlich verschrottet worden, wenn es nicht „verkauft“ worden wäre. Dieser an sich unscheinbare Vorgang beleuchtet wie unter einem Brennglas die unverhältnismäßig kostentreibenden Gesetzmäßigkeiten, die unsere öffentliche Verwaltung zunehmend ineffizienter und ineffektiver machen. Sie belasten die ganze deutsche Volkswirtschaft über Gebühr. Um die tieferen Ursachen zu beleuchten, werden wir nachfolgend eine Innensicht in die öffentliche Verwaltung wagen: Eigenheiten der öffentlichen Verwaltung Die auf Seite 22 bereits angesprochene hyperaktive deutsche Legislative ist mit ihrer Überregulierung ein idealer Nährboden für eine exorbitant aufwändige öffentliche Verwaltung. Neben der Gesetzes- und Regulierungsdichte gibt es noch eine Reihe von weiteren Gründen für diese volkswirtschaftlich schädlichen Effektivitäts- und Effizienzprobleme. Beispielhaft seien genannt und nachfolgend etwas eingehender behandelt: 1. Aufwändige Prozesse, 2. ein überdimensionierter Verwaltungsapparat, 3. ein stark unterentwickeltes Kostenbewusstsein, 4. eine mangelhafte Handhabung von Verantwortlichkeiten und 5. der Beamtenstatus. 2.2.2 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 40 Aufwändige Prozesse Der Gesetzesvollzug geschieht im Rahmen von Verwaltungsprozessen, in denen sich die Tatkraft des deutschen Amtsschimmels ungebremst austoben kann. Da es die oberste Maxime der öffentlichen Verwaltung zu sein scheint, Vorschriften – ohne Rücksicht auf Kosten – einzuhalten, und zudem der gesamte öffentliche Verwaltungsapparat von Juristen durchsetzt ist, die stets nur in schlechtest anzunehmenden Szenarien denken, gilt es, möglichst sicher und maximal dokumentiert, ohne Rücksicht auf Kosten, das Ziel zu erreichen, Vorschriften einzuhalten. Genau deshalb haben wir es bei der öffentlichen Verwaltung ausnahmslos mit aufwändigen und komplizierten Prozessen zu tun. Dieser Tatbestand steht übrigens in krassem Widerspruch zu den Maximen von Mitarbeitern der Privatwirtschaft, deren Aufgabe es primär ist, Gewinne zu erzielen. Dieser Paradigmenunterschied ist einer der Hauptgründe dafür, dass Bürger und Mitarbeiter aus der Privatwirtschaft zunehmend kopfschüttelnd und verständnislos der öffentlichen Hand gegenüberstehen, und für nur allzu viele Missverständnisse untereinander. Vielleicht ist dieser Sachverhalt auch ein Mosaikstein für die zunehmende Politikverdrossenheit in unserem Lande. Nachfolgend seien nur einige, willkürlich ausgewählte Beispiele dazu angeführt: Gerichtsverfahren Unendlich lange Gerichtsverfahren halten, wenn es nur möglich ist, jeden davon ab, vor Gericht zu ziehen. Gabor Steingart erwähnt, dass es zum Beispiel in Großbritannien sechsmal weniger Berufsrichter pro Einwohner gebe als in Deutschland und dass Gerichtsverfahren dort durchschnittlich deutlich kürzer seien als hier. Das liegt auch an den in Deutschland außergewöhnlich vielen Revisionsmöglichkeiten67. Er schreibt weiter, dass damit hier keineswegs ein besserer Rechtsfrieden herrsche, dass aber die Kosten für Unternehmen und Privatpersonen entsprechend höher seien. Focus-Online berichtete kürzlich, dass ein Gerichtsverfahren in Deutschland durchschnittlich 429 Tage dauere im Gegensatz zum Beispiel zu Südkorea mit nur 230 Tagen68. Es liegt der Eindruck nahe, dass die deutsche Gerichtsbarkeit hochgradig ineffizient, ineffektiv und überfordert ist. Brandschutzvorschriften Brandschutzvorschriften sind mittlerweile äußerst umfangreich, unterliegen einem hochintensiven Kontinuum an Änderungen und bieten so viele Ermessensspielräume, dass man größere Projekte nicht mehr verlässlich planen kann. Sie sind mittlerweile einer der herausragenden Gründe für Kosten- und Terminüberschreitungen bei nahezu allen großen öffentlichen Projekten, wie auf den Seiten 74 ff. noch näher beschrieben werden wird. Das Wochenmagazin Die Zeit liefert in seiner Ausgabe 2.2.2.1 2.2.2.1.1 2.2.2.1.2 67 Quelle: Gabor Steingart, „Abstieg eines Superstars“; S. 94 68 Quelle: Focus-Online vom 5.11.2016; http://www.focus.de/finanzen/videos/buerokratie-finanzamtbraucht-218-tage-pro-steuererklaerung-so-lahm-ist-deutschland_id_6160866.html 2.2 Öffentliche Verwaltung 41 Nr. 29/2016 auf Seite 4 einen ausführlichen Beitrag zu diesem Thema, dem unter Anderem die Grafik in Abb. 13 entnommen wurde. 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 Jahr Jährl. Ausgaben [Mio.€] Brandopfer [Personen/Jahr] Jährliche Ausgaben für Brandschutz und Brandopfer in Deutschland 1999 bis 201569 Die Zeit schreibt dazu, dass sich trotz stets verschärfter Vorschriften und trotz stetig steigender Ausgaben für den Brandschutz die Anzahl der Brandopfer in Deutschland seit 2007 nur sehr marginal geändert habe. Die 2014 in Deutschland gezählten 347 Toten durch Rauch, Feuer und Flammen entsprachen ca. 0,04 % der insgesamt 868.356 Toten in diesem Jahr. Mittlerweile verdienen über 25.000 Fachleute in Deutschland ihr Einkommen mit vorbeugendem Brandschutz. Mit Brandschutzprodukten wurden 2014 in Deutschland ca. 6,8 Mrd. € umgesetzt, mit weiter steigender Tendenz. Wie in Abb. 14 gezeigt wird, gibt es eine Reihe von anderen Bereichen, in denen mit geringerem Aufwand wesentlich mehr zu erreichen wäre. Es ist schon ein sehr bedenklicher Tatbestand, dass zum Beispiel zur Bekämpfung von Krankenhauskeimen, die immerhin ca. 30.000 Tote pro Jahr zu verantworten haben, deutlich weniger Aufwand betrieben wird als für den Brandschutz. Abb. 13: 69 Quelle: Die Zeit 29/2016, S. 4 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 42 10 100 1000 10000 100000 Elektrischer Strom Rauch und Feuer Tätliche Angriffe Ertrinken Stürze (Treppe) Verkehrsunfälle Häusliche Unfälle Krankenhauskeime 77 347 368 389 1 167 3 597 9 044 30 000 Anzahl der jährlichen Opfer in Deutschland Opferzahlen verschiedener Todesursachen im Vergleich zu Brandopfern in Deutschland 201470 Datenschutz Der Datenschutz ist in freiheitlichen Gesellschaften ein hohes Gut und damit auch ein wichtiger Teil der entsprechenden Verfassungen, in unserem Lande des Grundgesetzes. Allerdings sind bei der Handhabung des Datenschutzes verschiedene, teilweise sehr konfliktäre Aufgabenstellungen abzuwägen, zum Beispiel „Datenschutz“ gegen „Sicherheit“. Hier ist die Frage angebracht, ob die Rigorosität, mit der der Datenschutz in Deutschland praktiziert wird, noch verhältnismäßig ist. Wir haben – eine kompromisslos stringente Gesetzgebung, die den Datenschutz sehr weit auslegt, – eine Fülle von Datenschutzbeauftragten auf allen Ebenen unserer Gesellschaft71, die mit weitgehenden Vollmachten und Ermessensspielräumen ausgestattet sind, – viele Einschränkungen bei den Vollzugsbehörden aus Gründen des Datenschutzes. Insbesondere Polizei, Verfassungsschutz und BND („Bundesnachrichtendienst“) könnten mit deren Lockerung deutlich effizienter arbeiten. Zudem ist mit dem Datenschutz ein erheblicher Dokumentationsaufwand verbunden. Auf der anderen Seite hat es den Anschein, dass im privaten Bereich, so zum Beispiel bei den Sozialen Medien und im Online-Handel, der Datenschutz überhaupt keine Rolle Abb. 14: 2.2.2.1.3 70 Quelle: In Anlehnung an: Die Zeit 29/2016, S. 4 71 Datenschutzbeauftragte werden in Deutschland auf allen Ebenen der Gesellschaft installiert: vom Bund bis hinunter zu Betrieben. 2.2 Öffentliche Verwaltung 43 spielt, wenn man beobachtet, wie unbekümmert dort private Daten preisgegeben werden und wie freizügig damit umgegangen wird. Betrachtet man Länder mit freiheitlichen Verfassungen, ähnlich derjenigen von Deutschland, kann man auch unterschiedliche Philosophien in der Handhabung des Datenschutzes beobachten, ohne dass deren Bürger dadurch in ihrer Freiheit nachhaltig eingeschränkt wären. So zum Beispiel bei der nahezu flächendeckenden Video- überwachung in Großbritannien, die der Polizei beeindruckende Ermittlungserfolge beschert hat, die sog. „Null-Toleranz-Strategie“ der New Yorker Polizei, die ab 1994 zu einer deutlichen Verbesserung der Sicherheitslage in New York/USA beigetragen hat, oder bei den Aktivitäten der NSA („National Security Agency“) in den USA, die allerdings in Bezug auf die freiheitliche Grundordnung zugegebenermaßen sehr grenzwertig sind. Betrachtet man die Brutalität, mit der terroristische Organisationen wie Al-Kaida oder der Islamische Staat oder auch despotische Staaten wie Russland, China sowie neuerdings zunehmend auch die Türkei versuchen, unsere freiheitliche Grundordnung und die damit verbundene Toleranz für ihre Zwecke auszunutzen, wird man gar nicht umhinkommen, hier über Anpassungen nachzudenken. Karl Popper hat schon 1944 sehr analytisch dargelegt, wie offene und freiheitlich geprägte Gesellschaften durch ihre Feinde gefährdet sind72. Gottlob hat diese Gesellschaftsform aber immer wieder bewiesen, dass sie flexibel und stark genug ist, langfristig stets angemessen und erfolgreich auf Herausforderungen an ihre Prinzipien zu reagieren. Steuergesetzgebung Der deutsche Anteil der weltweit veröffentlichten Steuerliteratur beträgt gegenwärtig etwa 15 bis 30 % (je nach Quelle). Auch damit liegt Deutschland uneinholbar vorne73. Jeder Bundesbürger ächzt manchmal unter der deutschen Steuergesetzgebung. Ist man zum Beispiel selbstständig oder hat man etwas kompliziertere Einkommensverhältnisse, erreicht die jährliche Steuererklärung, etwas überspitzt formuliert, schon einmal den Umfang einer kleineren Doktorarbeit mit gravierenden Auswirkungen: – Der Erstellungsaufwand für jeden Steuerpflichtigen ist enorm. Das Nachrichtenmagazin Focus berichtete kürzlich, dass der Aufwand zur Erstellung einer Steuererklärung in deutschen Unternehmen durchschnittlich 218 Mannstunden/Jahr betrage. Das ist ein enormer Kostenfaktor, der in krassem Gegensatz zum Beispiel zu den entsprechenden 12 Stunden in den Vereinigten Arabischen Emiraten steht.74 Rechnet man diesen Erstellungsaufwand mit den ca. 3,5 Millionen deutschen Unternehmen (2015)75 hoch, kommt man auf einen jährlichen Aufwand von 763 Millionen Stunden. Mit den durchschnittlichen Arbeitskosten der deutschen ge- 2.2.2.1.4 72 Quelle: Karl R. Popper, „Die offene Gesellschaft und ihre Feinde“ 73 Quelle: www.promobil.de/forum/threads/33525-Gesetze-Gesetze-und-noch-mehr-Gesetze 74 Quelle: Focus-Online v. 5.11.2016; http://www.focus.de/finanzen/videos/buerokratie-finanzamtbraucht-218-tage-pro-steuererklaerung-so-lahm-ist-deutschland_id_6160866.html 75 Quelle: Statistisches Bundesamt, Stand Oktober 2016, veröffentlicht von Statista 2017. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 44 werblichen Wirtschaft 2016 in Höhe von 33,4 €/Stunde76, erhält man einen Steuererstellungsaufwand der deutschen Unternehmen in Höhe von ca. 26,4 Mrd. €/ Jahr. Diese Zahl ist sicher noch sehr konservativ, da man davon ausgehen kann, dass zur Erstellung der Steuererklärungen sicherlich eine gewisse Minimalqualifikation erforderlich ist, die vermuten lässt, dass die Stundenkosten hier höher sind als oben angesetzt. Zudem ist hier der Erstellungsaufwand für Steuererklärungen von Privatpersonen überhaupt noch nicht berücksichtigt worden. – Die Komplexität der Randbedingungen ist so groß, dass man die Hilfe eines Steuerberaters in Anspruch nehmen muss, um tatsächlich alle Möglichkeiten der Steuergesetzgebung zu nutzen und Fehler zu vermeiden. Ein wesentlicher Grund für diese Komplexität ist auch das große Missverständnis der Legislative, das deutsche Wirtschaftsgeschehen sehr stark über die Steuergestaltung lenken zu wollen. Das ist im Grunde sogar richtig, wenn es nur im richtigen Maß praktiziert würde. Aber nach nunmehr fast 70 Jahren Bundesrepublik hat sich hier ein absolut un- übersichtliches Chaos eingestellt. Günter Ederer berichtet zum Beispiel von verschiedenen Mehrwertsteuersätzen für verschiedene Gemüsearten auf einem Gemüsemarkt in Landau, die keiner der Verkäufer zu kennen schien und die folglich auch gar nicht zur Anwendung kamen77. Dieser Wildwuchs wird noch verstärkt durch Gefälligkeiten, die die Politik bestimmten Interessengruppen zukommen lassen möchte, wie es zum Beispiel ganz offensichtlich bei der Halbierung der Mehrwertsteuer für das Hotelgewerbe 2009 der Fall war (siehe auch Seite 309). Diese Steuergesetzgebung ist der wesentliche Grund dafür, dass eine unnötig umfangreiche und komplexe Gesetzeslage eine eigenständige und starke Branche geschaffen hat, die zudem in den vergangenen Jahren sich noch außergewöhnlich hoher Wachstumsraten erfreuen konnte: Die Steuerberatung scheint ein sehr gutes Geschäft zu sein. 2014 wurden in dieser Branche mit 85.570 Beratern78 18,8 Mrd. € umgesetzt79. Der derzeitige (2018) FDP-Vorsitzende Christian Lindner erwähnt, dass der Beruf des Steuerberaters zum Beispiel in Estland weitgehend unbekannt sei80. Jeder Bürger erstellt seine Steuererklärung dort selbst innerhalb von 3 Minuten und erhält seine Steuerrückzahlung innerhalb von fünf Tagen. Es ist mir natürlich klar, dass derartige Zustände in Deutschland generell nicht möglich sind. Perspektiven, sich der Steuererklärungs-Bierdeckelversion von Friedrich Merz auch nur ansatzweise zu nähern, scheinen völlig aus den Augen geraten zu sein81. 76 Quelle: Eurostat Pressemitteilung „Arbeitskosten in der EU“ vom 6.4.2017; http://ec.europa.eu/euro stat/documents/2995521/7968164/3-06042017-AP-DE.pdf/b8a7b214-b6f1-4445-a5df-10cac8e64488 77 Quelle: Günter Ederer in der ARD-Sendung „Das Märchen von der gerechten Steuer“; 2002 78 Quelle: Statista 79 Quelle: Statistisches Bundesamt Fachserie 4, Reihe 8.1 v. 8.1.2014 80 Quelle: Christian Lindner: „Am Ende der Geduld“; Die Zeit 30/2016 vom 14.7.2016 81 Der damalige CDU Bundestags-Fraktionschef Friedrich Merz hat 2003 ein einfaches Steuerkonzept präsentiert, „dessen Eckpunkte mit drei Stufen auf einem Bierdeckel erklärbar sein sollten“. Er konnte sich damit nicht durchsetzen und hat – nicht nur deshalb - die deutsche Politik verlassen. 2.2 Öffentliche Verwaltung 45 – Ein weiterer Kostenfaktor der Steuererklärungen besteht natürlich noch darin, dass diese umfangreichen Dokumente von den Finanzverwaltungen auf Richtigkeit geprüft und verwaltet werden müssen. 2016 waren bei den deutschen Finanzverwaltungen 188.000 Mitarbeiter beschäftigt82. Legt man einen eher konservativen Bruttokostensatz in Höhen von 100.000,– €/Mannjahr zugrunde, erhält man hier eine Kostenbelastung in Höhe von ca. 18,8. Mrd. €/Jahr für die Arbeit der Steuerbehörden. Fasst man die oben genannten Kostenblöcke zusammen, ergibt sich ein Bild, wie in Tab. 2 gezeigt: Bezugswerte BIP 2016: 3 133 Mrd. € Steuern 2016: 706 Mrd.€ Bereich Kosten [Mrd. €/ Jahr] Anteil am BIP (2016) Anteil am Steueraufkommen (2016) Unternehmenskosten 26 0,8% 3,7% Steuerberatungskosten 19 0,6% 2,7% Staatl. Steuerverwaltung 18,8 0,6% 2,7% SUMME: 63,8 2,0% 9,0% Zusammenfassung der deutschen Steuermanagementkosten 2015/1683 Dort ist zu sehen, dass sich die Gesamtkosten des Steuermanagements in Deutschland auf ca. 64 Mrd. € belaufen. Das entspricht ca. 2 % des BIPs von 2016 oder sogar 9 % des gesamten Steueraufkommens dieses Jahres. Diese Werte sind entschieden zu hoch und volkswirtschaftlich äußerst schädlich. Sie sind schlichtweg absurd und ausschließlich auf die weltweit einmalige Komplexität der deutschen Steuergesetzgebung zurückzuführen. Diese Zahlen belegen, dass eine radikale Vereinfachung der deutschen Steuergesetzgebung hier enorme Einsparpotenziale aktivieren könnte, die sicherlich in anderen Bereichen unserer Gesellschaft sinnvoller und ertragreicher genutzt werden könnten. Sozialgesetzgebung Die deutsche Sozialgesetzgebung erreicht nicht die Komplexität der Steuergesetzgebung. Das deutsche Sozialgesetzbuch weist aber immerhin 1542 eng beschriebene Tab. 2: 2.2.2.1.5 82 Quelle: Günter Ederer (2013) S. 158 83 Quellen: BIP Deutschland 2016: Destatis „Bruttoinlandsprodukt Deutschland“; S. 5; https://www.dest atis.de/DE/PresseService/Presse/Pressekonferenzen/2017/BIP2016/Pressebroschuere_BIP2016.pdf?_ _blob=publicationFile; Steueraufkommen Deutschland 2016: Destatis: „Steuereinnahmen 2016 summieren sich auf 706 Mrd. €; https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Oeffentliche FinanzenSteuern/Steuern/Steuerhaushalt/AktuellSteuereinnahmen.html Kap. 2 Staatlicher Problembereich 46 Seiten aus84, die jeder Mitarbeiter im Sozialbereich eigentlich kennen sollte. Noch schlimmer ist, dass die entsprechenden Gesetze so unscharf formuliert sind, dass auch sie ein hervorragendes Arbeitsbeschaffungsprogramm für Gerichte und Anwälte sind. Deren unklare Formulierungen eröffnen derartig große Ermessensspielräume, dass praktisch jeder Bescheid der Sozialbehörden vor irgendeinem Gericht landet. Günter Ederer berichtet, dass zum Beispiel im Jahre 2000 die sagenhafte Zahl von 831.000 Widersprüchen gegen Hartz-IV-Bescheide eingelegt worden sei85. Ein beachtlicher Teil davon musste dann von Gerichten behandelt werden. Baurecht Die Anzahl der deutschen Bauvorschriften hat sich zwischen 2002 und 2015 von 5.000 auf über 20.000 vervierfacht86. Auch hier nimmt Deutschland im internationalen Vergleich einen Spitzenplatz in der Regulierungsdichte ein. Bauvorhaben werden in Deutschland dadurch so verteuert, dass auch deshalb ein für Normalverdiener akzeptables Mietniveau in vielen deutschen Innenstädten nicht mehr möglich ist. Die Anzahl der Berufspendler steigt entsprechend und beläuft sich 2017 bereits auf 18 Mio. Personen mit weiter steigender Tendenz. Ein anderer Effekt dieser nicht mehr akzeptablen Überregulierung ist, dass auch einfache Wohnungen nur noch zu Preisen von Luxuswohnungen erstellt werden können.87 Weitere Verwaltungsprozesse Derartige Überlegungen lassen sich gleichermaßen für eine Fülle anderer Verwaltungsprozesse der öffentlichen Hand anstellen: Christian Lindner zieht folgende, willkürlich ausgewählten Beispiele heran88, die allesamt einer Studie des Fraunhofer Institutes für offene Kommunikation89 entnommen worden sind – 21 Millionen Mal pro Jahr werden in Deutschland Kraftfahrzeuge an- oder umgemeldet. In 67 von 68 untersuchten Kommunen muss man für diesen Meldeprozess persönlich bei den zuständigen Behörden erscheinen und eine Fülle von Dokumenten ausgedruckt vorlegen90. Das sind Millionen von Behördengängen, die Unmengen von Papier verbrauchen und die behördenseitig auch die entsprechenden Personalkapazitäten binden. Sarkastisch merkt Lindner an, dass Deutschland mit 250 kg/Kopf/Jahr genauso viel Papier verbrauche wie Afrika und Südamerika zu- 2.2.2.1.6 2.2.2.1.7 84 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 6, 201,6 S. 45 85 Quelle: Ebenda, S. 319 86 Quelle: ARD-Sendung „Hart aber fair“ vom 23.10.2017. 87 Quelle: Ebenda 88 Quelle: Christian Lindner: „Am Ende der Geduld“, Die Zeit 30/2016 vom 14.7.2016 89 Quelle: „Bürokratieabbau durch Digitalisierung: Kosten und Nutzen von E-Government für Bürger und Verwaltung“, Gutachten für den nationalen Normenkontrollrat, Fraunhofer Institut, Kompetenzzentrum Öffentliche IT, 16. 11.2015 90 Die für eine Kfz-An- oder -Ummeldung erforderlichen Dokumente sind: Der ausgefüllte Zulassungsantrag, der Fahrzeugschein, der Nachweis einer gültigen Hauptuntersuchung, der HU-Prüfbericht, 2.2 Öffentliche Verwaltung 47 sammen und dass allein dieser Kfz-Anmeldeprozess einerseits Bürger und Wirtschaft mit 728 Mio. €/Jahr und andererseits die Behörden noch zusätzlich mit 198 Mio. €/Jahr belaste. – Ähnliches gilt für Wohngeldanträge, Baugenehmigungen und Wohnanmeldungen. – Ein Unternehmensgründer benötigt für die Anmeldung seines Gewerbes in Deutschland ca. 15 Tage, ebenfalls mit entsprechendem Papieraufwand. In anderen Ländern ist so etwas innerhalb von 15 Minuten möglich, mit entsprechenden Freiräumen für die Gründer, die dann diese Zeitersparnis für die Gestaltung ihres Geschäftes nutzen können. Bei der jährlich veröffentlichten „Ease-of-Doing-Business“-Analyse der Weltbank von 2016 liegt Deutschland bei dem Aufwand für den Start eines neuen Gewerbes unter 190 untersuchten Nationen an einer beschämenden 133. Stelle91. Auf den vorderen Plätzen findet man dort eine Reihe von entwickelten Staaten, wie zum Beispiel Neuseeland (1), Kanada (2), Hongkong (3), Australien (8), Irland (9) und Südkorea (10). Diese wenigen Beispiele beleuchten sehr eindrucksvoll, wo Ansatzpunkte für eine Entbürokratisierung liegen könnten. Anmeldeprozesse beispielsweise für Wohnsitze und Autos sollten mit den heute verfügbaren Digitalisierungstechniken weitgehend automatisiert und gestrafft werden können. Der Papieraufwand ließe sich deutlich reduzieren, ganze Prozesse könnten komplett, ohne Behördengänge, per Internet vollzogen werden, wie es bereits im Online-Banking und im Online-Handel der Fall ist. Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass Digitalisierungsbemühungen und Entbürokratisierungsansätze bei der öffentlichen Hand viel zu zaghaft angegangen werden, weil der politische Wille dazu fehlt. An den oben genannten Beispielen lässt sich exemplarisch ermessen, welche Rationalisierungspotenziale hier schlummern und welche Effizienzsteigerungen zudem mit einer engagierten Entbürokratisierung und mit umfassenden Prozessvereinfachungen möglich wären, wie sie in der freien Wirtschaft gang und gäbe sind. Ich bin davon überzeugt, dass ein systematischer Vergleich von Prozessen aus der freien Wirtschaft mit denen der öffentlichen Hand zu beachtlichen Vereinfachungen, ja vielleicht sogar zu mehr Sicherheit im Kampf gegen Missbräuche und kriminelle Machenschaften führen würde, da in der freien Wirtschaft deutlich mehr ergebnisorientiert gedacht und gehandelt wird als dies bei der öffentlichen Verwaltung der Fall ist, wie es in Tab. 5 auf Seite 71 zusammenfassend gezeigt wird. Fairerweise sei hier noch einmal angemerkt, dass man bei der öffentlichen Verwaltung keineswegs von einer homogenen Einheit sprechen kann. Es gibt sehr viele Dienststellen, die hochgradig engagiert und effizient arbeiten. Wegen der dramatischen Überregulierung hapert es aber überall an der Effektivität. der Fahrzeugbrief, der Personalausweis, der Auszug aus dem Handelsregister (bei Firmen) oder der Auszug aus dem Vereinsregister (bei Vereinen). 91 Quelle: http://www.doingbusiness.org/rankings Kap. 2 Staatlicher Problembereich 48 Ein überdimensionierter Verwaltungsapparat Die bereits auf Seite 22 beschriebene hochaktive deutsche Gesetzgebungsmaschine ist praktisch ein Arbeitsplatzbeschaffungsprogramm für die öffentliche Verwaltung und in der Folge auch für die betroffene zivile Wirtschaft. Leider sind diese Arbeitsplätze im volkswirtschaftlichen Sinne unproduktiv, obwohl auch sie per definitionem das BIP erhöhen. Denn, wie bei der doppelten Buchführung, müssen alle relevanten Dokumente auf der einen Seite erstellt und auf der Gegenseite geprüft werden. Das heißt, dass in der Summe jedes Gesetz einen erheblichen Erstellungs-, Kontroll- und Vollzugsaufwand generiert. David Graeber umreißt das sehr treffend so: „Bei ihrer Arbeit bewerten Bürokraten größtenteils Dinge und Sachverhalte. Ständig beurteilen, überprüfen, messen und wägen sie die relativen Vorzüge bestimmter Pläne, Vorschriften und Anwendungsmöglichkeiten, Handlungsverläufe oder Beförderungskandidaten. Das gilt für sämtliche Ebenen“92. Natürlich ist es auch so, dass viele Gesetze Schaden von der Allgemeinheit abhalten. Es gibt da irgendwo einen optimalen Zustand zwischen Unter- und Überregulierung. In Deutschland befinden wir uns ganz eindeutig im Zustand einer dramatischen Überregulierung, mit stark negativen Auswirkungen auf die Effektivität unserer Gesellschaft. Dieser Sachverhalt wird nachstehend in Abb. 15 qualitativ angedeutet. A) Unterregulierung B) Richtige Regulierung C) Überregulierung Abb. 15 33 25.06.2018 P:\TECTUM\SCHAUENBURG\DATEN FÜR 1. UMBRUCH\VON DER BUNDESREPUBLIK ZUR BANANENREPUBLIK_VOLLSTÄNDIG LEKTORIERTE VERSION 040618.DOCX und gehandelt wird als dies bei der öffentlichen Verwaltung der Fall ist, wie es in Tab. 5 auf Seite 50 zusammenfassend gezeigt wird. Fairerweise sei hier noch einmal angemerkt, dass man bei der öffentlichen Verwaltung keineswegs von einer homogenen Einheit sprechen kann. Es gibt sehr viele Dienststellen, die hochgradig engagiert und effizient arbeiten. Wegen der dramatischen Überregulierung hapert es aber überall an der Effektivität. 1.2.2.2 Ein überdimensionierter Verwaltungsapparat Die bereits auf Seite 14 beschriebene hochaktive deutsche Gesetzgebungsmaschine ist praktisch ein Arbeitsplatzbeschaffungsprogramm für die öffentliche Verwaltung und in der Folge auch für die betroffene zivile Wirtschaft. Leider sind diese Arbeitsplätze im volkswirtschaftlichen Sinne unproduktiv, obwohl auch sie per definitionem das BIP erhöhen. Denn, wie bei der doppelten Buchführung, müssen alle relevanten Dokumente auf der einen Seite erstellt und auf der Geg nseite geprüft werden. Das heißt, dass in der Summe jedes Gesetz einen erheblichen Erstellungs-, Kontroll- und Vollzugsaufwand generiert. David Graeber umreißt das sehr treffend so: „Bei ihrer Arbeit bewerten Bürokraten größt nteils Dinge und Sachverhalte. Ständig beurteilen, überprüfen, messen und wägen sie die relativen Vorzüge bestimmter Pläne, Vorschriften und Anwendungsmöglichkeiten, Handlungsverläufe oder Beförderungskandidaten. Das gilt für sämtliche Ebenen“92. Natürlich ist es auch so, dass viele Gesetze Schaden von der Allgemeinheit abhalten. Es gibt da irgendwo einen optimalen Zustand zwischen Unter- und Überregulierung. In Deutschland befinden wir uns ganz eindeutig im Zustand einer dramatischen Überregulierung, mit stark negativen Auswirkungen auf die Effektivität unserer Gesellschaft. Dieser Sachverhalt wird nachstehend in Abb. 15 qualitativ angedeutet. Abb. 15: Zusammenhang von Regulierungsdichte und gesellschaftlichem Wirkungsgrad93 Die „Regulierungsdichte“ beeinflusst den gesellschaftlichen Wirkungsgrad, d. h. letztendlich den Wohlstand einer Gesellschaft. Haben wir es mit einer „Unterregulierung“ zu tun („A“ in Abb. 15), bestehen zu viele Freiräume für kontraproduktives oder gar illegales Handeln, wie es zum Beispiel im Finanzsektor auch heute noch der Fall ist. Darunter leidet die Gesellschaft und Wohlstand wird vernichtet. Bei einer richtigen Einstellung der Regulierungsdichte („B“ in Abb. 15) ist alles gesetzlich geregelte Handeln sehr gut aufeinander abgestimmt und der gesellschaftliche Wirkungsgrad erreicht ein Optimum (siehe hierzu auch Seite 255). 92 Quelle: David Graeber: „Bürokratie: Die Utopie der Regeln“ S. 52. 93 Quelle: Eigene Darstellung Erläuterungen: = Möglicher Handlungsrahmen Eigenschaften der Pfeile in Bezug auf Gesetze: Richtung = Wirkrichtung Länge = Umfang Stärke = Wirkungsintensität Zusammenhang von Regulierungs icht und ges llschaftlichem Wirkungsgrad93 Die „Regulierungsdichte“ beeinflusst den gesellschaftlichen Wirkungsgrad, das heißt letztendlich den Wohlstand einer Gesellschaft. Haben wir es mit einer „Unterregulierung“ zu tun („A“ in Abb. 15), bestehen zu viele Freiräume für kontraproduktives 2.2.2.2 Abb. 15: 92 Quelle: David Graeber: „Bürokratie: Die Utopie der Regeln“ S. 52. 93 Quelle: Eigene Darstellung 2.2 Öffentliche Verwaltung 49 oder gar illegales Handeln, wie es zum Beispiel im Finanzsektor auch heute noch der Fall ist. Darunter leidet die Gesellschaft und Wohlstand wird vernichtet. Bei einer richtigen Einstellung der Regulierungsdichte („B“ in Abb. 15) ist alles gesetzlich geregelte Handeln sehr gut aufeinander abgestimmt und der gesellschaftliche Wirkungsgrad erreicht ein Optimum (siehe hierzu auch Seite 337). Bei einer Überregulierung („C“ in Abb. 15) geraten Gesetze zunehmend miteinander in Konflikt, Bürokratie und Verwaltung nehmen ein Ausmaß an, das wirtschaftliche Abläufe ausbremst und gesellschaftliche Prozesse beeinträchtigt. Als Beispiele seien hier die bereits oben angeführten deutschen Arbeits-, Brand- und Datenschutzgesetze sowie das deutsche Steuerrecht genannt. Interessant ist in diesem Zusammenhang auch noch, dass die Ausprägung der Werteorientierung in einer Gesellschaft den Regulierungsbedarf deutlich verringern kann. Aspekte der Werteorientierung werden ausführlicher auf den Seiten 284ff. behandelt. Diese deutsche Regulierungsdichte ist nicht nur ein Effektivitäts- und Effizienzkiller innerhalb der deutschen Gesellschaft, sondern auch eine zunehmende Belastung für unsere Wirtschaft im internationalen Kontext. Seit einigen Jahren ist zu beobachten, dass Deutschland wegen seiner Regulierungsdichte in internationalen Bewertungen in Bezug auf Wettbewerbsstärke und Investitionseignung trotz seiner au- ßerordentlich leistungsfähigen Wirtschaft immer schlechter bewertet wird. Eine sehr interessante Quelle ist hier der bereits zitierte „Ease-of-Doing-Business-Index“ der Weltbank. Über einen Mischindex aus 11 Einflussgrößen wird dort erhoben, wie aufwändig es ist, in den 190 untersuchten Nationen Geschäfte zu betreiben. Deutschland hat sich hier zwischen 2014 und 2017 insgesamt von dem 14. auf den 20. Platz verschlechtert. Besonders schlechte Platzierungen erhielt Deutschland hier bei den Kriterien „Eigentumsregistrierung“ (77) und „Gewährung von Krediten“ (62). Zusammen mit dem weiter oben vorgestellten Kriterium „Start eines Geschäftes“ (133) sind dieses alles verwaltungsgeprägte Einflussgrößen94 (Zahlen in Klammern zeigen die jeweiligen deutschen Positionen). Werfen wir weiterhin einen Blick auf Abb. 16, die die wesentlichen Ergebnisse einer jährlich durchgeführten Untersuchung des Schweizer IMD-Instituts („International Institute for Management Development“)95über die Wettbewerbsstärke von 61 Nationen zeigt. Hier sind die Ergebnisse für 2016 auch mit den Änderungen gegen- über 2015 zu sehen. Bemerkenswert ist hier die Verschlechterung der deutschen Position vom 6. Rang 2014 auf den 10. Rang 2015. In der hier gezeigten IMD-Untersuchung 2016 ist Deutschland weiter auf den 12. Rang und 2017 auf den 13. Rang abgerutscht. Diese Verschlechterungen werden ausschließlich mit der sich stetig verschlechternden Effektivität der deutschen öffentlichen Verwaltung begründet und vor allem mit der deutschen Steuerpolitik, bei der Deutschland in dieser Untersuchung 2016 auf Rang 52 unter den untersuchten 61 Nationen landet. Pluspunkte werden 94 Zahlen in Klammern zeigen die jeweiligen Ränge Deutschlands. 95 Quelle: IMD 2016 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 50 hingegen mit den qualifizierten Arbeitnehmern, einer verlässlichen Infrastruktur und der politischen Stabilität gesammelt96. Insgesamt belegen beide Untersuchungen eindrücklich, wie das schlechte Leistungsniveau des deutschen Staates zunehmend negative Auswirkungen auf die deutsche Wettbewerbsstärke hat. Diese Ergebnisse sind durchaus repräsentativ, da sie auch von einer Reihe anderer internationaler Untersuchungen bestätigt werden. 1 0 0 ,0 9 6 ,0 9 5 ,0 9 1 ,9 9 0 ,4 8 9 ,4 8 6 ,9 8 7 ,1 8 5 ,9 8 5 ,6 8 5 ,4 8 4 ,8 8 4 ,4 8 5 ,1 8 3 ,6 8 3 ,0 8 1 ,8 8 0 ,5 7 9 ,9 7 8 ,5 4 2 ,7 4 2 ,0 3 4 ,3 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 Ranking Veränderung gegenüber 2014 Bewertungspunkte Punkte 2015 Rangänderung gegenüber 2014 Vergleich der Wettbewerbsstärke von ausgesuchten Nationen 201697 Lesebeispiel: Deutschland stand 2016 mit 85,6 Punkten an 12. Stelle unter den 61 bewerteten Nationen und hat seinen Rang gegenüber 2015 um 2 Stellen verschlechtert, Neben der Regulierungsdichte gibt es in Verwaltungsorganisationen noch einen weiteren Effektivitätskiller: Dazu zitieren wir den britischen Autor Cyril N. Parkinson, der in den 1950er Jahren einige Gesetzmäßigkeiten von Verwaltungsorganisationen sehr humorvoll erläutert hat. Von seinen vielen Gesetzen seien die zwei folgenden zitiert: – In einer Organisation dehnt sich die Arbeit in genau dem Maße aus, wie Zeit für ihre Erledigung zur Verfügung steht. Diesen Befund belegt zum Beispiel der auf Seite 39 beschriebene „Verkaufsprozess“ des Lycoming-Triebwerkes sehr eindrücklich. Abb. 16: 96 Quelle: http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/deutschland-faellt-bei-wettbewerbsfaehigkeit-aus-dentop-10-14261380.html 97 Quelle: IMD 2015 2.2 Öffentliche Verwaltung 51 – Organisationen vergrößern sich pro Jahr um 5,2 bis 6,6 %, ohne dass der Output zunähme. Er begründet das damit, dass jeder Angestellte wünscht, die Zahl seiner Untergebenen, nicht jedoch die Zahl seiner Rivalen zu vergrößern, und dass Angestellte sich deshalb gegenseitig Arbeit schaffen98. Zugegeben, Parkinson hat diese Erkenntnisse in den 1950er Jahren in England am Beispiel der königlich britischen Marine im Zustand von 1930 empirisch ermittelt. Sie mögen heute nicht mehr in dieser Größenordnung gelten. Aber qualitativ sind sie nach wie vor durchaus zutreffend. Das heißt, dass sich Organisationen ohne eine stringente Kontrolle bzw. ohne Wettbewerbsbedingungen auch ohne entsprechende Mehrleistungen stetig vergrößern (siehe hierzu auch Seiten 9ff.). An dieser Stelle kommt noch einmal Abb. 6 auf Seite 11 ins Spiel: Die parkinsonschen Gesetze zur Entwicklung von Organisationen greifen nur in vollkommen oder nahezu wettbewerbsfreien Umgebungen, in denen auch kein Kosten- bzw. Leistungsdruck besteht. Man erkennt, dass die öffentliche Verwaltung in ihrer Gesamtheit davon betroffen ist. Auch hier muss der Fairness halber angemerkt werden, dass es auch in der Privatwirtschaft eine Fülle ähnlicher Verwaltungsorganisationen gibt, wenn Wettbewerbsintensität und Leistungsdruck nicht ausreichend hoch sind. Ein unterentwickeltes Kostenbewusstsein Mir ist ein deutscher Luftfahrtzulieferbetrieb bekannt, dessen Umsatz bei ca. 90 % Exportvolumen komplett in US-Dollar fakturiert worden ist und der in den 1980er Jahren in wirtschaftliche Schwierigkeiten geriet, weil sich der Dollarkurs drastisch zu seinem Nachteil verändert hatte. Die Situation spitzte sich letztendlich so zu, dass der Eigentümer die Geschäftsführung vor die Alternative stellte, entweder die Kosten innerhalb eines Jahres um 20 % zu senken oder das Unternehmen zu schließen. Das Ziel wurde erreicht und das Unternehmen konnte in den Folgejahren äußerst erfolgreich weitergeführt werden. Man stelle sich einen solchen Vorgang einmal bei der öffentlichen Hand vor – dies ist unter den heutigen Bedingungen völlig undenkbar. Ähnliche Ereignisse lassen sich in der Privatwirtschaft permanent beobachten. Ein sehr spektakuläres Beispiel war das sog. DOLORES („Dollar Low Rescue“)99-Programm der Deutschen Aerospace AG („DASA“) in den 1990er Jahren. Die Vorgaben dieses Programmes waren so tiefgreifend, dass innerhalb einer sehr kurzen Zeit der Personalstand von 64.000 auf 48.000 Mitarbeiter reduziert werden musste. Das ist auch sozialverträglich gelungen. In der Privatwirtschaft sind Kostensenkungen eine omnipräsente Herausforderung, um im globalen Wettbewerb bestehen zu können. Ein scharfer Wettbewerb 2.2.2.3 98 Quelle: Cyril N. Parkinson: „Parkinson's Law and Other Studies in Administration“, Originalausgabe 1957 99 „DOLORES“ war ein Kunstwort aus der Bezeichnung „Dollar Low Rescue“. Es war die Aufgabe dieses Programmes, das Unternehmen DASA („Deutsche Aerospace“) so zu strukturieren, dass auch bei einem Dollarkurs von 1,34 DM/US$ noch ein Gewinn erzielt werden konnte. Das Ziel wurde erreicht. Der Dollarkurs war in der Folge aber stets günstiger, so dass die DASA vor allem in ihrer umsatzstarken Tochter Airbus stets hohe Gewinne erzielen konnte. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 52 zeigt mitunter sehr beeindruckende Ergebnisse. Demgegenüber scheint der Begriff „Kostensenkung“ in deutschen Amtsstuben eine absolute Umbekannte zu sein. Schon Adam Smith bemerkte dazu im 18. Jahrhundert: „Große Nationen werden niemals durch private, doch bisweilen durch öffentliche Verschwendung und Misswirtschaft ruiniert. In den meisten Ländern werden nämlich alle oder nahezu alle öffentlichen Einnahmen dazu verwendet, um unproduktive Leute zu unterhalten.“100 Wer hat nicht schon von dem einmal jährlich herausgegebenen Schwarzbuch des BdSt („Bund der Steuerzahler“)101 gehört, in dem mit schöner Regelmäßigkeit teilweise atemberaubende Geldverschwendungen der öffentlichen Hand aufgedeckt werden? Wer kennt nicht die vielen Rechnungshofberichte ähnlichen Inhaltes? Wer hat nicht schon extrem komplizierte Verwaltungsvorgänge der öffentlichen Hand bei teilweise exorbitanten Gebühren erlebt? Man hat nicht den Eindruck, dass hier über Verbesserungen durch Kostensenkungen und Vereinfachungen nachgedacht wird oder dass Verantwortliche zur Rechenschaft gezogen werden. Ganz im Gegenteil, betrachtet man die permanenten Forderungen nach Steuer- und Gebührenerhöhungen, gewinnt man bei deren Begründungen stets den Eindruck, dass der Status quo ante bei der öffentlichen Hand mit allen seinen Unzulänglichkeiten in Stein gemeißelt sei und dass der Staat nur ordentlich weiterwirken könne, wenn dessen Einnahmen erhöht werden. 100 Quelle: Adam Smith (1993); 2. Buch, Kap. 3 101 Quelle: Bund der Steuerzahler Deutschland e. V. „Das Schwarzbuch. Die öffentliche Verschwendung 2016/2017“ 2.2 Öffentliche Verwaltung 53 Pflegeversicherung 1,2 Ct. Krankenversicherung 8,2 Ct. Arbeitslosenversicherung 1,6 Ct. Rentenversicherung 9,8 Ct. EEG Umlage, Rundfunkabgabe 1,4 Ct. Sonstige Steuern 6,9 Ct. Energiesteuer 1,8 Ct. Lohn- und Einkommenwsteuer + Solidarbeitrag 12,3 Ct. Mehrwertsteuer 9,7 Ct. Verbleibender Betrag 47,1 Ct. Summe der Steuern 32,1 Ct. Summe der Sozialabgaben 20,8 Ct. Von einem Bruttoeinkommen in Höhe von einem Euro werden verwendet für: Struktur des „Steuerzahlergedenktages“ 2016102103 Dieses Dilemma greift der BdSt mit seinem einmal jährlich veröffentlichten „Steuerzahlergedenktag“ auf. Das ist der Jahrestag, an dem der Staat seinen Anteil am Bruttojahreseinkommen eines durchschnittlichen Steuerzahlers bekommen hat und ab dem dieser Steuerzahler sein Resteinkommen für sich selbst verwenden kann104. Wie Abb. 17 zeigt, liegt 2016 der Staatsanteil bei 52,9 % und der beim Steuerzahler verbleibende Rest bei 47,1 % des Bruttoeinkommens. Obwohl nicht direkt vergleichbar, sei hier auch noch die Staatsquote angezogen, die den Anteil der Staatsausgaben am BIP ausweist105. Der Steuerzahlergedenktag 2016 weicht erheblich von der entsprechenden Staatsquote in Höhe von 44,3% des Bruttoinlandproduktes ab. Mit der Staatsquote liegt Deutschland unter den 28 europäischen Staaten an einer erstaunlich guten 16. Position. Zudem hat sich die deutsche Staatsquote von 48,1 % 1995 auf 44,3 % im Jah- Abb. 17. 102 Quelle: „Der Steuerzahler, Wirtschaftsmagazin“, Juli/August 2016, S. 153. 103 „Sonstige Steuern“ sind zum Beispiel Erbschaftssteuer, Kfz-Steuer, Versicherungssteuer, Hundesteuer, Kaffee- und Sektsteuer und dergleichen mehr. 104 Für diese Berechnungen legt der Bund der Steuerzahler einmal eine Familie mit zwei Kindern in Dresden und einmal einen Single in Göttingen, jeweils mit einem Durchschnittseinkommen zugrunde. 105 Steuerzahlergedenktag und Staatsquote sind deshaklb nicht direkt miteinander vergkleichbar, weil der Steuerzahlkergedenktag das Einkommen von Arbeitnehmern und die Staatsquote das BIP als Bezugsgrüßen verwenden. Gleichwohl haben sich beide Größen in den vergangenen Jahren ziemlich synchron entwickelt Kap. 2 Staatlicher Problembereich 54 re 2016 verringert106. Wie in Abb. 18 zu sehen ist, entwickelten sich Staatsquote und Abgabenbelastung der Einkommen zwischen1960 und 2010 einigermaßen synchron. Im restlichen Zeitraum bis 2015 haben sich dann jedoch die Abgabenbelastungen der Einkommen zunehmend von der Entwicklung der Staatsquoten abgehoben. Kein Wunder, dass von der öffentlichen Hand nur mit dieser Staatsquote argumentiert wird. Der BdSt zeigt mit seinen Veröffentlichungen aber, dass die Staatsquote nicht das volle Ausmaß der Belastungen durch den Staat erfasst. Die deutsche öffentliche Hand ist nämlich besonders erfinderisch in der Einführung weiterer gesetzlich verankerter Abgaben, wie zum Beispiel der EEG-Umlage (EEG = „Erneuerbare-Energien- Gesetz“), von Rundfunkbeiträgen und einer Reihe von Sekundärsteuern usw., die nicht in die Staatsquote einfließen. Das gesamte Bündel dieser Abgaben fließt in die Belastung ein, die aus gesetzlichen Vorgaben resultiert, und es ist in Abb. 18 zu sehen, wie sich so etwa ab 2011 die Summe der Abgabenbelastungen stetig weiter von der Staatsquote abhebt. Das ist ein untrüglicher Beleg dafür, dass die öffentliche Hand in Deutschland, im Gegensatz zur Privatwirtschaft, nahezu unfähig ist, signifikante Kostensenkungen zu generieren. In Abb. 18 muss zudem beachtet werden, dass das große Spektrum staatlicher Verwaltungsgebühren hier nicht berücksichtigt wird. Zum Beispiel zahlt man schon einmal für eine kleine Grundbucheintragung einen drei- bis vierstelligen Eurobetrag. Die Ausstellung eines Reisepasses kostet 2017 ca. 60,– €, und dergleichen mehr. Das heißt, dass die dort ausgewiesene staatliche Abgabenbelastung tatsächlich noch über den in Abb. 17 ausgewiesenen 52,9 % liegt. 106 Quelle: Monatsbericht des Bundesfinanzministeriums v. 31.1.2015. http://www.bundesfinanzminist erium.de/Content/DE/Monatsberichte/2015/01/Inhalte/Kapitel-5-Statistiken/5-1-12-entwicklungder-staatsquote.html 2.2 Öffentliche Verwaltung 55 114 138 129 154 134 140 143 146 147 148 117 143 133 143 143 136 134 135 134 134 100 110 120 130 140 150 160 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Steigerung gegenüber 1960 Jahr Relative Entwicklung von Abgabenbelastung und Staatsquote in Deutschland 1960 bis 2016 (1960 = 100)107 Im April 2017 wurde von der OECD eine Untersuchung veröffentlicht, die die Abgabenlast aus Einkommensteuern und Sozialabgaben in allen OECD-Staaten miteinander vergleicht. Deren wichtigste Ergebnisse für die Staaten der EU werden in Abb. 19 gezeigt. Die USA und die Schweiz wurden zum Vergleich mit einbezogen. Es werden die jeweiligen Abgabenlasten für alleinstehende Durchschnittsverdiener gezeigt. Abb. 18: 107 Quellen: Abgabenbelastung: In Anlehnung an „Der Steuerzahler, Wirtschaftsmagazin“; Juli/August 2016 S. 153; Steuerquote: Monatsbericht des Bundesfinanzministeriums v. 31.1.2015 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 56 5,9% 9,7% 7,7% 14,4% 0,8% 10,1% 23,0% 19,2% 23,9% 25,4% 18,7% 22,4% 24,2% 26,8% 16,2% 22,3% 5,9% 8,4% 7,1% 8,2% 35,9% 12,2% 4,9% 8,9% 5,3% 8,2% 7,1% 13,9% 7,2% 10,5% 17,3% 10,9% 10,0% 12,6% 16,9% 13,4% 15,2% 11,6% 13,4% 13,6% 9,4% 17,9% 10,8% 16,4% 10,8% 15,9% 20,8% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Schweiz Großbritannien USA OECD-Durchschnitt Dänemark Niederlande Spanien Portugal Schweden Tschechien Finnland Österreich Italien Frankreich Deutschland Belgien EK Steuer Sozialabgaben Arbeitnehmer Sozialabgaben Arbeitgeber 54,0% 49,4% 48,1% 47,8% 47,1% 43,7% 43,0% 42,8% 41,5% 39,5% 37,4% 36,7% 36,0% 31,7% 30,7% 21,8% Abgabenlasten 2017 aus Einkommensteuer und Sozialabgaben für alleinstehende Durchschnittsverdiener in einigen ausgesuchten OECD-Staaten in Anteilen am Bruttoeinkommen 108 Die in Abb. 19 offenbarte deutsche Situation kann nur als desaströs bezeichnet werden. Unter den OECD-Staaten, das heißt unter allen industrialisierten Ländern, weist Deutschland nach Belgien die zweithöchste Abgabenlast aus Steuern und Sozialabgaben aus. Äußerst bemerkenswert ist, dass der beste hier ausgewiesene Staat, die Schweiz, mit 21,8 % bei ihren Bürgern nur 44 % der deutschen Abgabenlast erhebt109. Auch dieses Kostensenkungsproblem trägt zwangsläufig zur steigenden Diskrepanz zwischen den Kostenstrukturen der öffentlichen Hand und der freien Wirtschaft bei. Würden bei der öffentlichen Hand Anreizsysteme für Kostensenkungen, etwa durch gezielt gestaltete Wettbewerbselemente, geschaffen, könnte damit eine Reihe von Problemen bei Steuer- und Gebührenlasten erheblich gelindert werden. Sicher wären damit auch Vereinfachungen bei den betroffenen Verwaltungsprozessen zu erzielen, mit entsprechenden Entlastungen für die freie Wirtschaft. In diesem Zusammenhang lohnt es sich, einen Blick auf die vom Freiburger Finanzwissenschaftler Bernd Raffelhüschen jährlich erstellte „Generationenbilanz“ zu Abb. 19: 108 Quelle: OECD-Studie „Taxing Wages“ 2017; www.oecd.org/ctp/tax-policy/taxing-wages.htm 109 Die in der hier angezogenen OECD-Studie ausgewiesenen Zahlen weichen teilweise beachtlich von den entsprechenden Werten anderer Untersuchungen ab, die auch an anderen Stellen dieses Buches verwendet worden sind. Das liegt ganz offensichtlich an deren unterschiedlichen Definitionen. Zum Beispiel werden hier auch die Arbeitgeberbelastungen in die Betrachtung einbezogen, was in anderen Untersuchungen nicht der Fall ist. 2.2 Öffentliche Verwaltung 57 werfen110. Hier werden die offiziell ausgewiesenen Staatsschulden als „explizite“ Schulden und in der Schuldenbilanz nicht berücksichtigte, gesetzlich verankerte Verpflichtungen, wie zum Beispiel Renten- und Pensionszahlungen und dergleichen mehr, als „implizite“ Schulden ausgewiesen. Die Summe aus expliziten und impliziten Schulden ist die tatsächliche staatliche Schuldenlast. (Weitere Einzelheiten dazu werden auf den Seiten 193ff. gegeben.) 66 ,2 % 68 ,6 % 68 ,0 % 65 ,2 % 66 ,8 % 74 ,5 % 82 ,5 % 80 ,4 % 81 ,0 % 77 ,1 % 74 ,9 % 71 ,2 % 28 3, 9% 18 4, 4% 12 0, 2% 20 0, 6% 24 7, 7% 20 1, 2% 14 7, 7% 14 6, 4% 15 9, 6% 16 0, 5% 15 5, 7% 15 2, 6% 13,9% 11,2% 9,3% 9,4% 10,0% 9,8% 9,2% 8,7% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 0% 50% 100% 150% 200% 250% 300% 350% 400% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Erforderliche Einsparungen bei staatl. Leistungen Schuldenanteil am BIP Jahr Implizite Schulden Explizite Schulden Erf. Einsparungen Entwicklung der deutschen Gesamtschulden und der erforderlichen Einsparungen bei den Staatsausgaben 2004 bis 2015111 in Anteilen am BIP. Lesebeispiel: 2015 betrugen die deutschen Schulden gemessen am BIP: explizit 71,2 % und implizit 152,6 %. Sie summieren sich zu 224 %. Die deutschen staatlichen Ausgaben müssten insgesamt um 8,7 % gesenkt werden, um dieses Schuldenvolumen bedienen zu können. Abb. 20 zeigt die Entwicklung dieser deutschen Gesamtschulden 2004 bis 2015 in Prozenten am BIP. Es ist zu sehen, dass die tatsächliche deutsche Schuldenlast weit über den von der Euro-Gruppe vorgegebenen 60 % des Bruttoinlandproduktes liegt. Die impliziten jährlichen Schulden unterliegen hier großen Schwankungen. Aber in allen Fällen, außer im Jahre 2011, liegen auch die alleine stets über der 60-%-Vorgabe der Euro-Gruppe. Abb. 20: 110 Quelle: Raffelhüschen, Bernd; Reeker, Gerrit; Peters, Fabian; „Ehrbare Staaten?“ EU-Nachhaltigkeitsranking, Update 2016. 111 Quelle: Ebenda Kap. 2 Staatlicher Problembereich 58 Dieses Problem hat Deutschland aber nicht alleine. Nahezu alle europäischen Staaten leiden darunter. So liegen die Durchschnittswerte aller 28 EU-Staaten 2015 bei – 87 % für die expliziten Schulden, – 169 % für die impliziten Schulden und somit – 256 % für die gesamte Schuldenlast. Zudem werden in Abb. 20 an einigen Stellen noch die staatlichen Ausgabenreduzierungen ausgewiesen, die erforderlich sind, um die entsprechenden Gesamtschuldenlasten handhaben zu können. 2015 sind das in Deutschland 8,7 % des BIPs. Unter den gegenwärtigen Bedingungen ist nicht sichtbar, wie das erreicht werden soll. Die in diesem Kapitel aufgezeigten Kostensenkungsaspekte würden es jedoch durchaus erlauben, derartige Ausgabenreduzierungen zu erreichen. Mangelhafte Organisation von Verantwortlichkeiten Aus zweierlei Gründen ist die Organisation von Verantwortlichkeiten bei der öffentlichen Verwaltung mit Problemen behaftet: – Verwaltungsstrukturen sind leider allzu oft so gestaltet, dass Verantwortlichkeiten nicht eindeutig zugeordnet werden können. (Einige Beispiele dazu werden auf den Seiten 74ff. bei der Behandlung öffentlicher Großprojekte und bei der Behandlung der Bundeswehr ab den Seiten 91ff. gegeben). Wolfgang Seibel schreibt dazu: „Bis heute ist es eine gültige unabdingbare Voraussetzung verantwortlichen Verwaltungshandelns: Das Prinzip der persönlichen Zurechenbarkeit des Verwaltungshandelns und seiner Folgen. Im demokratischen Verfassungsstaat darf es keine verantwortungsfreien Räume geben.“112 – Vorschriften und Gesetze dienen sehr oft als Begründung für verwalterisches Handeln, auch wenn das spezielle Handeln nicht sinnvoll ist. Dieses Problem wird umso gravierender, je dichter die Regulierung ist. Der deutsche Zustand einer massiven Überregulierung hat an dieser Stelle auch intensive Auswirkungen auf die Effektivität der öffentlichen Verwaltung. Fritz Morstein Marx sagt dazu: „Die bürokratische Organisationsform bringt bei den Verwaltungsangehörigen nicht alleine eine mangelnde mentale Flexibilität hervor, sondern auch eine Schwächung des Sinns für individuelle Verantwortung“113. Wolfgang Seibel führt dazu noch aus: „Eine Schule der Zivilcourage ist die Verwaltung nicht, und sie verschleiert womöglich selbst noch unmoralisches Entscheiden als ‚angemessen‘, wenn dies mit den eingeübten Verfahrensroutinen in Einklang steht.“114 2.2.2.4 112 Quelle: Wolfgang Seibel; (2016), Seite 48 113 Quelle: Ebenda, Seite 138 114 Quelle: Ebenda, S. 38 2.2 Öffentliche Verwaltung 59 Beamtenstatus, ein Biotop der besonderen Art Versucht man außerhalb Deutschlands den deutschen Beamtenstatus zu erläutern, erntet man zunächst einmal ungläubiges Staunen. Allzu häufig führt das sogar zu einer Belustigung, wenn man insbesondere die Konsequenzen der Unkündbarkeit einigermaßen begriffen hat. Während man es bei staatstragenden Aufgaben, wie zum Beispiel bei Richtern, politischen oder auch sensiblen Verwaltungsaufgaben noch hinnimmt, den Sinn einer Unkündbarkeit zu erfassen, fällt das bei Lehrern, Professoren, normalen Verwaltungstätigkeiten, Soldaten und anderen nicht ganz so leicht. Privilegien des Beamtenstatus Die Beschäftigtensituation 2016 in Deutschland stellt sich dar wie in Tab. 3 gezeigt. Nr. Beschäftigtenzahlen Deutschland 2015/16 Mio. Per-sonen Anteil an A Anteil an C A Erwerbstätige Insgesamt 43,5 B Erwerbstätige sozial-versiche-rungspflichtig 31,4 72% C Erwerbstätige im öffent-lichenDienst gesamt 4,6 11% D Davon Vollzeitbeschäftigte 3,1 7% 67% E Davon Teilzeitbeschäftigte 1,5 3% 33% F Davon Beamte 1,7 4% 37% Wichtige Beschäftigungszahlen 2016 in Deutschland115 Von besonderem Interesse für die nachfolgenden Betrachtungen ist, dass – 11 % aller Erwerbstätigen Deutschlands im öffentlichen Dienst arbeiten, – 37 % aller Erwerbstätigen des öffentlichen Dienstes einen Beamtenstatus haben und – die Anzahl aller Beamten 4 % aller deutschen Erwerbstätigen entspricht. Eine umfassende und sehr aufschlussreiche Zusammenstellung von Beamtenprivilegien gibt Torsten Ermel. Diesem Buch sind folgende sehr interessante Tatbestände entnommen worden: 2.2.2.5 2.2.2.5.1 Tab. 3: 115 Quellen: – Zeilen A und B: Destatis v. 2.1.2017; https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Presse mitteilungen/2017/01/PD17_001_13321.html – Zeilen C–E: Statista; https://de.statista.com/statistik/daten/studie/12910/umfrage/entwicklungdes-personalbestandes-im-oeffentlichen-dienst-in-deutschland/ – Zeile F: Torsten Ermel: „Beamte. Was die Adeligen von heute verdienen“, Tectum, Marburg 2016 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 60 Unkündbarkeit Beamten kann das Arbeitsverhältnis nicht gekündigt werden. Beförderungen Erfolgen nach Dienstjahren und nicht unbedingt nach Leistung. Einkommen Bereich des steuerfreien Schatteneinkommens Effektiveinkommen (brutto) Nominaleinkommen (brutto) Beschäftigte Abb. 21 Einkommensstruktur für ledige Beamte116. Abb. 21 untermauert die wichtigsten Erkenntnisse von Ermel zu den Beamteneinkommen, die hier für ledige Beamte gezeigt werden. Für die Beamtenbesoldungsgruppen A2 bis A16 liegen folgende Einkommensbestandteile vor: – Die jeweiligen Nominaleinkommen. Das sind die Einkommen, die für Beamte offiziell ausgewiesen werden und die stets Bemessungsgrundlage für Steuerprogression, staatliche Hilfen und Ähnlichem sind. Auch werden nur diese Nominaleinkommen angezogen, wenn es in der öffentlichen Diskussion um vermeintliche Benachteiligungen von Beamten geht. – Das steuerfreie Schatteneinkommen, das zum einen einige tatsächlich steuerfreie Zusatzleistungen beinhaltet, wie zum Beispiel die Beihilfen zur Krankenversiche- 2.2.2.5.1.1 2.2.2.5.1.2 2.2.2.5.1.3 Abb. 21: 116 Quelle: Torsten Ermel, Seiten 163-194. Diese Darstellung wurde aus Zahlenwerten der dort gegebenen Tabellen ermittelt. Es werden nur Werte für ledige Beamte ausgewiesen. Ermel gibt dort auch entsprechende Werte für verheiratete Beamte mit drei Kindern. 2.2 Öffentliche Verwaltung 61 rung, und zum anderen die Kosten, die ein normaler Arbeitgeber aufbringen müsste, um seinen Mitarbeitern den Einkommensstatus eines Beamten zu gewähren, wie zum Beispiel für Pensionen, Unkündbarkeit und dergleichen mehr. – Das Effektiveinkommen, das sich aus der Summierung von Nominal- und Schatteneinkommen ergibt. Derartige Berechnungen sind kaum bekannt und es ist höchst bemerkenswert, dass das Brutto-Effektiveinkommen von Beamten nahezu doppelt so hoch ist wie deren Brutto-Nominaleinkommen. Krankenversicherung Die Krankheitskosten für Beamte würden um 57 % sinken, wenn es die sog. Beihilfen nicht gäbe. Diese werden heute komplett aus der Staatskasse gezahlt und belasten die deutschen öffentlichen Haushalte mit 8,2 Mrd. €/Jahr bzw. mit 2.563,– €/Unterstützungsberechtigtem/Jahr117. Es stehen ca. 3,2 Mio. Beamte und Versorgungsempfänger im Genuss dieser Regelung. Besonders aufschlussreich sind dabei die 2.563,– €/Jahr, die der Staat durchschnittlich pro Unterstützungsberechtigtem aufbringen muss. Es gibt in der privaten Versicherungswirtschaft Versicherungsgesellschaften, die den Leistungsumfang der staatlichen Beihilfen um einiges kostengünstiger anbieten. Neben der Frage, womit diese komfortablen Beihilfen überhaupt begründet werden können, wäre als Minimallösung doch zu überprüfen, ob nicht die Staatskasse durch eine Übertragung dieser Beihilfen auf private Versicherungen entlastet werden könnte. Allerdings besteht hier das Problem, dass es einen Bestandsschutz für die Unterstützungsberechtigten gibt und dass man deshalb nicht ohne Weiteres die Beihilfen streichen kann. Aber eine kostensparende Umschichtung auf private Krankenversicherungen wäre sofort möglich wie auch eine politische Entscheidung, neu einzustellenden Beamten dieses Privileg nicht mehr zu gewähren. Ein besonderer Belastungsfaktor bei diesen Beihilfen ist zudem, dass Beamte bei Gesundheitsproblemen automatisch den Status eines Privatpatienten erhalten. Erstattungsbeträge für Leistungen an Privatpatienten werden gegenüber Kassenpatienten im Schnitt mit dem sog. „Hebesatz“ um den Faktor 2,3 erhöht. Das heißt, würde man diesen Hebesatz abschaffen, ließen sich die oben genannten 8,2 Mrd. €/Jahr ohne große Leistungsverringerungen für die Patienten bereits um 57 % auf etwa 3,56 Mrd. €/Jahr absenken. Eine 2017 veröffentlichte Studie der Bertelsmann Stiftung zur Situation der staatlichen Beihilfen für Beamte kommt zu ganz ähnlichen Erkenntnissen wie Ermel und hat dazu noch folgende weiteren Tatbestände offengelegt: – „Würde die Beihilfe für Beamte abgeschafft und für sie auch die gesetzliche Krankenversicherungspflicht eingeführt, beträfe das rund 67 % der bislang privat versicherten Staatsbediensteten in Arbeit und Ruhestand. Weitere 21 % würden aus finanziellen Gründen freiwillig in die GKV (‚Gesetzliche Krankenversicherung‘) wechseln. Lediglich 12 % der bisher privat versicherten Beamten blieben aus finanziellen Gründen auch weiterhin beim Status quo. So wären dann insgesamt neun von zehn Beamten 2.2.2.5.1.4 117 Ebenda, S. 24 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 62 gesetzlich krankenversichert und der Staat schnell finanziell entlastet. Mit einem Großteil der Beamten in der GKV könnten Bund und Länder bereits im ersten Jahr etwa 1,6 bzw. 1,7 Mrd. € einsparen. Bis 2030 würden die öffentlichen Haushalte um insgesamt rund 60 Mrd. € entlastet“.118 – Zudem könnte durch den Eintritt dieser Beamten in die GKV für alle Mitglieder der Beitrag um durchschnittlich 0,34 % gesenkt werden. – Andernfalls würde durch eine unveränderte Fortführung der Beihilfe die Belastung der öffentlichen Haushalte von 11,7 Mrd. €/Jahr im Jahr 2014119, bis 2030 dann auf 20,2 Mrd. €/Jahr anwachsen. Ruhegeldzahlungen Die liegen mit ca. 70 % des letzten Gehaltes weit über den Leistungen für normale Rentner und werden zudem mit einer gegenüber diesen geringeren Lebensarbeitszeit erworben. Das Ruhegeld wurde ursprünglich vollkommen aus dem Steueraufkommen bezahlt. Wegen der in den kommenden Jahren zu erwartenden exorbitant steigenden Pensionslasten für die öffentlichen Haushalte wurden deshalb von Bund und Ländern in der Zwischenzeit Fonds für sog. „Versorgungsrückstellungen“ eingerichtet, die das gegenwärtig umlagefinanzierte System allmählich auf ein kapitalbasiertes System umstellen sollen120. Allerdings sind die bislang akkumulierten Rücklagen noch so gering, dass sie noch keine große Entlastung für die öffentlichen Haushalte bieten können. Beamte erreichen ihre Höchstpension in der Regel nach 35 bis 40 Dienstjahren, wohingegen bei normalen Arbeitnehmern 45 Jahre erforderlich sind. Zudem wird bei Beamten die Höhe der Pensionszahlungen aus dem Höchstgehalt zum Ende der Lebensarbeitszeit ermittelt, wohingegen die Bemessungsgrundlage bei normalen Arbeitnehmern das Durchschnittseinkommen der Lebensarbeitszeit ist121. Rentner Pensionäre Erhöhungen 1999 - 2016 nominal 17,55% 29,40% Erhöhungen 1999 - 2016 inflationsbereinigt -7,20% 4,65% Inflation 1999 - 2015 24,75% Renten- und Pensionserhöhungen 1999–2015122 2.2.2.5.1.5 Tab. 4: 118 Quelle: „Krankenversicherungspflicht für Beamte und Selbstständige, Teilbericht Beamte“; Bertelsmann Stiftung 2017 119 Die Zahlen von Ermel und der Bertelsmann Stiftung unterscheiden sich an diesem Punkte etwas, da sie für unterschiedliche Zeitpunkte erhoben worden sind. Die Bertelsmann-Werte sind etwas jünger und deshalb höher als bei Ermel. 120 Einzelheiten zu diesen Versorgungsrückstellungen werden zum Beispiel gegeben von Wikipedia unter https://de.wikipedia.org/wiki/Versorgungsr%C3%BCcklage. 121 Quelle: Torsten Ermel, S. 61 122 Ebenda, S. 108 2.2 Öffentliche Verwaltung 63 Tab. 4 zeigt, dass Rentner im Zeitraum 1999–2015 einen Kaufkraftverlust von ca. 7 % hinnehmen mussten, wohingegen Pensionäre immerhin eine Kaufkraftsteigerung von ca. 5 % erfahren haben. Letztendlich stellt Ermel fest, dass die Altersversorgung eines durchschnittlichen Beamten ca. 3,5-mal so hoch sei wie die eines durchschnittlichen Rentners123. Allerdings soll nicht unerwähnt bleiben, dass Beamte gegenüber normalen Beschäftigten den Nachteil eines Streikverbotes zu „ertragen“ haben. In der Praxis ist dies aber überhaupt kein Problem. Beamte lassen streiken. Angestellte des öffentlichen Dienstes streiken regelmäßig, auch unter normalen Bedingungen. Abgesehen von wenigen Ausnahmen werden die Ergebnisse der damit erzielten Tarifvereinbarungen mit schöner Regelmäßigkeit auch den Beamten gewährt. Probleme mit dem Beamtenstatus Unkündbarkeit Auch unsere Arbeitswelt unterliegt den Gesetzmäßigkeiten des Wettbewerbs. Es gilt: – Erfüllt ein Mitarbeiter nicht die an ihn gestellten Anforderungen, gibt es auch Möglichkeiten zu Anpassungsmaßnahmen. Verhält er sich schädlich für seinen Arbeitgeber, kann ihm auch gekündigt werden. – Gibt es mehrere Bewerber für eine Stelle, erhält derjenige den Zuschlag, der für die Anforderungen am besten qualifiziert ist. – Kommt ein Unternehmen in Schwierigkeiten, kann es Mitarbeiter über betriebsbedingte Kündigungen entlassen, um die Unternehmenseinheit an neue Umweltbedingungen anzupassen und wieder auf eine Erfolgsspur zurückzubringen. Wie wir alle aus eigener Erfahrung wissen, kann Wettbewerb mitunter sehr brutal sein. Er ist aber auch ein wunderbarer Selbstregelungsmechanismus, der permanent Höchstleistungen fordert, um fortbestehen zu können. Wir sind normalerweise auch bereit, die damit verbundenen höheren persönlichen Risiken zu tragen. Das gilt zwar für die ca. 41,8 Millionen deutschen Beschäftigten, nicht jedoch für die 1,7 Millionen deutschen Beamten. Mit deren Unkündbarkeit sind die oben genannten Anreize praktisch außer Kraft gesetzt, mit ziemlich weitreichenden Folgen: – Den Druck, Ergebnisse bringen zu müssen, weil man sonst seine Existenzgrundlage verliert, kennt ein Beamter nicht. Er ist ja unkündbar und wird schlimmstenfalls in den „einstweiligen Ruhestand“ versetzt. Mit dieser Unkündbarkeit wird somit ein wichtiges Regulativ weitgehend außer Kraft gesetzt, das verantwortungsbewusstes und ergebnisorientiertes Handeln erzwingen kann. Ich bin fest davon überzeugt, dass jeder Normalbürger die Konsequenzen aus dieser Besonderheit schon einmal beobachten konnte – sei es bei unfähigen Lehrern, bei langsamen öffentlichen Verwaltungen und dergleichen mehr. – Muss ein Beamter seinen Posten räumen, egal aus welchen Gründen auch immer, hat sein Arbeitgeber – hier sein „Dienstherr“ – das Problem, ihn woanders unter- 2.2.2.5.2 2.2.2.5.2.1 123 Ebenda, S. 119 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 64 bringen zu müssen oder ihn in einen bezahlten „einstweiligen Ruhestand“ zu versetzen. Beide Optionen sind für die Effizienz und Effektivität einer Organisation äußerst kontraproduktiv. Nur allzu oft können dann neue Aufgaben nicht mit bestens qualifizierten Kandidaten besetzt werden. Der einstweilige Ruhestand ist zudem ein Kostenfaktor ohne entsprechende Gegenleistung. Beispielhaft sei hier die massive Personalreduzierung bei der Bundeswehr nach der Wende zu Beginn der 1990er Jahre genannt, die unter anderem dazu geführt hat, das dem Vernehmen nach zeitweise bis zu 30 % des Personalbestandes beim BND aus ehemaligen Bundeswehrangehörigen bestand. Von den Post-Nachfolgeorganisationen Telekom, Deutsche Post und Postbank sind nach deren Privatisierung von 2002 bis 2005 ca. 25.000 Beamte mit einem Durchschnittsalter von 48 Jahren in den einstweiligen Ruhestand versetzt worden124. Diese Aktion hat den Staatshaushalt mit akkumulierten 13 Mrd. €, verteilt über viele Jahre, belastet. Natürlich konnten sich die damals in den „einstweiligen Ruhestand“ versetzten Beamten neue Beschäftigungen in der Privatwirtschaft suchen und so fortan ganz legal doppelte Einkommen beziehen. Dieser fast schon skandalöse Vorgang ist auch ein Indikator dafür, dass der Einsatz von Beamten nicht so kosteneffizient sein kann wie der von normalen Erwerbstätigen. Ermel bestätigt das, indem er sagt: „Die Beschäftigung von Beamten ist unter Einbeziehung aller Kosten deutlich teurer, als die von (normalen) Arbeitnehmern“125. Dabei ist der Tatbestand, dass die Unkündbarkeit von Beamten die Einforderung von Höchstleistungen ausbremsen oder verhindern kann, noch gar nicht in diese Überlegungen einbezogen worden. Man kann mit Sicherheit davon ausgehen, dass alleine eine Aufhebung der Unkündbarkeit von Beamten Effizienz und Effektivität der öffentlichen Verwaltung deutlich verbessern würde. Nach meinem Kenntnisstand gibt es zu diesem Thema leider keine Untersuchungen, so dass es hier nicht möglich ist, diese Hypothese zu belegen oder gar zu quantifizieren. Belastung der öffentlichen Haushalte Schatteneinkommen und Versorgungsprivilegien der Beamten akkumulieren sich mittlerweile zu schwereren Hypotheken für die öffentlichen Haushalte. Wichtige Fakten werden in Abb. 22 gezeigt. 2.2.2.5.2.2 124 Ebenda, S. 128 125 Ebenda, S. 198 2.2 Öffentliche Verwaltung 65 Beamte in Deutschland Nach Dienstherr Beamte, Richter, Soldaten in Mio. Die Zahl der Versorgungsempfänger Pensionäre, Witwen, Waisen Beamte und Versorgungsempfänger gegen Ende 2012 (2013 geschätzt)126 Der Status quo zum Ende 2012 zeigt: – 1,89 Millionen Beamte stehen in Diensten der öffentlichen Hand127. – Zusätzlich gibt es über 1,4 Millionen Versorgungsempfänger im Pensionsalter. Die Tageszeitung FAZ schreibt dazu, dass zum Ende 2012 die Verpflichtungen für Pensionen und Beihilfen bei Bund, Post und Bahn akkumuliert auf 465,4 Milliarden € gestiegen seien. Das waren 8,3 % mehr als im Vorjahr. Bei den Bundesländern seien im gleichen Zeitraum ebenfalls mehrere 100 Mrd. € aufgelaufen128. Diese Summe entspricht einem Vielfachen der jeweiligen Jahreshaushalte. Weiter schreibt die FAZ: „Zwar werden diese Pensionsverpflichtungen nicht auf einmal fällig. Aber allein der Bund zahlt gegenwärtig 6,6 Mrd. €/Jahr an Versorgungsbezügen sowie 1,6 Mrd. €/Jahr für Beihilfen“. Diese Beträge werden aus dem laufenden Steueraufkommen aufgebracht und schränken schon heute die Handlungsfähigkeit des Staates beachtlich ein. Wegen der äußerst verantwortungslosen, drastischen Erhöhung der Beamtenstellen in den 1970er Jahren muss davon ausgegangen werden, dass die Zahl der Versorgungsberechtigten mit entsprechenden Zusatzlasten für die öffentlichen Haushalte bis 2030 weiter ungebrochen ansteigen wird. Abb. 22: 126 Quelle: FAZ vom 9.8.2013 127 Die Zahlen über die Anzahl der Beamten weichen teilweise etwas voneinander ab, da sie zu verschiedenen Zeitpunkten erhoben wurden. Die hier genannten 1,89 Mio. entsprechen dem Stand Ende 2012. 128 Quelle: FAZ vom 9.8.2013 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 66 Versorgungsempfänger der öffentlichen Hand nach Beschäftigungsbereichen 1975–2015129 Erläuterungen: Bis einschließlich 1992 gelten die Zahlen für das frühere Bundesgebiet. Post sind Deutsche Post, Postbank und Deutsche Telekom. Der Tagesspiegel vom 25.2.2016 schreibt hierzu: „Die Versorgung und die Beihilfen für die Beamten sind ein starker Wachstumsfaktor vor allem in den Länderetats. Die Belastungsspitze wird erst in der Mitte des kommenden Jahrzehnts erreicht werden“. Und weiter: „Die Länder wenden gegenwärtig schon 31,2 % ihrer Personalausgaben für Ruhegehälter und Krankenkostenzuschüsse auf. Im Gesamtetat dient mittlerweile jeder siebte bis achte Euro der Deckung dieser Verpflichtungen, welche die Länder ihren Beamten gegenüber bei der Altersversorgung eingegangen sind. Bei den alten Bundesländern sind es im Schnitt fast 35 %, im Osten dagegen nur 8,8 %“. Und weiter: „Und die Pensionslasten haben eine beträchtliche Dynamik. Während die Personalausgaben der Länder 2015 im Schnitt um 2,3 % gewachsen sind, stiegen die Versorgungsausgaben um 5,6 %“. Diese Zahlen sind an Dramatik kaum zu übertreffen. Eine 2011 im Auftrage des BdSt veröffentlichte Studie130 hat folgende Tatbestände zusammengestellt: – Anfang 2012 gab es in Deutschland 772.000 Pensionäre mit steigender Tendenz. Somit werden die Versorgungsausgaben weiter explodieren. Abb. 23: 129 Quelle: BIP 2016: Demografie Portal des Bundes und der Länder; www.demographie-portal.de; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 130 Quelle: Benz, Hagist, Raffelhüschen, „Ausgabenprojektion und Reformszenarien der Beamtenversorgung in Deutschland“. Berlin, 2011 2.2 Öffentliche Verwaltung 67 – Alleine Baden-Württemberg hat 2012 schon 10 % seines Haushaltes, knapp 4,4 Mrd. €, für Pensionen ausgegeben. Binnen zehn Jahren wird sich diese Summe fast verdoppeln. – Sämtliche jetzt absehbaren schwebenden Versorgungsverpflichtungen im Bund und in den Ländern werden sich bis zum Jahr 2050 auf 1,36 Billionen € summieren. – Würde man zum Beispiel wirkungsgleich alle Reformen des Rentenbereiches auf die Beamtenschaft übertragen, könnte das jetzige Versorgungsniveau von 71,25 % des letzten Bruttogehaltes (nach 40 Jahren Arbeit) auf gut 60 % gesenkt werden. Schlussfolgerungen zum Beamtenstatus Betrachtet man die hier aufgelisteten Vorteile des Beamtenstatus in ihrer Gesamtheit, steht man fassungslos vor einer derartigen Akkumulation von Privilegien. Um diese rechtfertigen zu können, müsste die deutsche Beamtenschaft in ihrer Gesamtheit eine deutlich höhere Pro-Kopf-Leistung erbringen als normale Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft. Nach allen Schilderungen in diesem Kapitel ist das aber definitiv nicht der Fall. Es hat den Anschein, dass hier an allen wichtigen Schaltstellen unseres Politikbetriebes eine sehr starke Interessengruppe sitzt und sich über die Jahre dieses Bündel an atemberaubenden und in keiner Weise gerechtfertigten Privilegien zugeschanzt hat. Hier ist ein nahezu vollständig geschütztes Biotop entstanden, in dem es sich über die Jahre ca. 4 % aller deutschen Erwerbstätigen sehr komfortabel eingerichtet haben. Gegenüber den Arbeitnehmern der Privatwirtschaft ist eine derartige Akkumulation von Privilegien zweifellos extrem ungerecht. Es hat auch den Anschein, dass dieses Biotop völlig unangreifbar und somit komplett immun gegen Änderungsbestrebungen ist. Da fällt zum einen auf, dass das Bundesverfassungsgericht bei allen Streitfragen zum Beamtenrecht eine kompromisslos beamtenfreundliche Rechtsprechung pflegt. Ermel führt dazu einige konkrete Beispiele auf131. Zudem sind unsere Parlamente als gesetzgebende Körperschaften zu ca. 50 % mit Beamten besetzt. Noch befremdlicher ist dabei, dass dieser ungerechte Zustand in unserer Öffentlichkeit überhaupt keine Rolle zu spielen scheint. Ermel sagt dazu – in meinen Augen sehr treffend–, dass es im Beamtenrecht an dieser Stelle keine funktionierende Gewaltenteilung gebe. „Denn die meinungsbildenden Klassen in – Politik – Exekutive – Judikative – Presse und – Wissenschaft haben hier gleichgerichtete Interessen: An den Schnittstellen unserer Gesellschaft sitzen hier überall Beamte, Quasibeamte und Beamtenabhängige“132. Boshafterweise könnte 2.2.2.5.3 131 Quelle: Ermel, Seiten 73 und 88 132 Ebenda, S. 235 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 68 man annehmen, dass wir es hier mit einem gut etablierten Schweigekartell zu tun haben. Es fällt auf, dass zum Beispiel Parteien, wie die SPD und die Linke, die stets die „Gerechtigkeit“133 in den Mittelpunkt ihrer politischen Argumentation stellen, diese Ungerechtigkeit überhaupt nicht aufgreifen. Das ist auch erklärlich, da sich auch in deren Reihen sehr viele Beamte befinden. Gewerkschaften – hier insbesondere die Gewerkschaft für den öffentlichen Dienst, „ver.di“ –, die ja für gerechte Einkommensverhältnisse im öffentlichen Dienst sorgen sollen, pflegen zu diesem Thema ebenfalls eine vornehme Zurückhaltung. In der Presse bestehen offensichtlich so viele Abhängigkeiten von der Politik, dass dieses Thema, trotz hehrer Bekenntnisse zum Investigativjournalismus, ebenfalls totgeschwiegen wird. Ermel meint dazu, dass auch die Wissenschaft zu diesem Thema offensichtlich einem Schweigegelübde unterliege. Es ist nicht bekannt, dass prominente Wissenschaftler, die in der Öffentlichkeit alle möglichen und unmöglichen Entwicklungen kommentieren, sich jemals kritisch zu den Beamtenprivilegien geäußert hätten. Auch darüber darf man sich nicht wundern, denn diese Herren sind in ihrer Eigenschaft als Professoren auch ausnahmslos Beamte. Da ist dann natürlich die Frage zu stellen, ob sie immer in der Lage sind, unabhängig von ihrer persönlichen Interessenlage objektive Stellungnahmen zu gesellschaftlichen Problemen abzugeben. Bei der hier geschilderten Faktenlage scheint es unabdinglich, den Großteil der deutschen Beamtenschaft in ein normales Arbeitsverhältnis zu überführen. Das würde Kosten senken und die Leistungen der öffentlichen Hand deutlich verbessern. Wegen des Bestandsschutzes für die jetzige Beamtenschaft ist ein solches Ziel nur mittel- bis langfristig erreichbar. Ein erster Schritt könnte sein, abgesehen von einigen notwendigen Ausnahmen, keine neuen Mitarbeiter mehr in das Beamtenverhältnis zu übernehmen. Der Freistaat Sachsen hat das bereits vorweggenommen. Dort werden Lehrer nicht mehr in das Beamtenverhältnis übernommen134. Diese Neuorientierung hat ganz offensichtlich keinerlei Auswirkungen auf die Qualität des Schulwesens. Seit einigen Jahren erzielt Sachsen in schöner Regelmäßigkeit bundesweit die besten PISA- Ergebnisse (siehe auch Abb. 64 auf Seite 226) Noch radikaler ist man in der Schweiz vorgegangen. Dort finden jedenfalls keine Debatten über Sinn oder Unsinn des Beamtenstatus mehr statt, nachdem im Jahre 2003 in einem Volksentscheid entschieden worden ist, den Beamtenstatus nahezu komplett abzuschaffen. Daraufhin mussten sich rund 110.000 Staatsbedienstete aus Bundesverwaltung, Post und Schweizerischen Bundesbahnen umstellen: Mit Ausnahme von Polizisten, Staatsanwälten und Richtern, die per definitionem das Gewaltmonopol des Staates verkörpern, sind sie nunmehr ausnahmslos tarifliche Angestellte im öffentlichen Dienst. Viele schweizerische Kantone hatten übrigens den Beamtenstatus schon vorher abgeschafft. Auch das ging dort ohne größere Probleme. Es ist zu vermuten, dass ein solcher Schritt bei dem enormen Beharrungsvermögen der öffentli- 133 Dabei gibt es unter den Parteien schon deutliche Unklarheiten über den Gerechtigkeitsbegriff. Zum Beispiel ist bei Diskussionen über die Gerechtigkeit nie zu erfahren, ob man über eine Verteilungsoder Chancengerechtigkeit spricht. 134 Allerdings werden weiterhin Schulleiter und stellvertretende Schulleiter in das Beamtenverhältnis übernommen. 2.2 Öffentliche Verwaltung 69 chen Institutionen in Deutschland absolut unmöglich wäre. Dieser Schweizer Entscheidungsprozess ist übrigens – im Gegensatz zu meinen Ausführungen auf den Seiten 18ff. – ein positives Beispiel für die Möglichkeiten und Wirkungen von Volksbefragungen. Ein Vorteil dieser Schweizer Reform gegenüber einer möglichen ähnlichen Aktion in Deutschland bestand allerdings darin, dass besagte Umstellung praktisch kostenneutral war. In Deutschland wäre eine abrupte Abschaffung des Beamtentums sehr teuer, denn die „öffentliche Hand“ müsste plötzlich den Arbeitnehmeranteil für die Rentenversicherung für sämtliche ehemaligen Beamten auszahlen, da diese nach wie vor ihre Pension größtenteils aus dem laufenden Steueraufkommen erhalten! Demgegenüber hatten in der Schweiz die Staatsdiener schon vor der Reform zusammen mit dem staatlichen Arbeitgeber ihr Alterskapital in Pensionskassen angespart. Die ehemaligen Schweizer Beamten stehen heute – wie jeder normale Arbeitnehmer – in einem kündbaren Arbeitsverhältnis. Zudem werden diese ehemaligen Beamten nach Leistung bezahlt, indem sich Lohnanpassungen vermehrt nach der Qualität der Arbeit richten und nicht mehr ausschließlich nach Dienstalter und hierarchischer Position. Eine große Protestwelle hat diese Reform in der Schweiz jedenfalls nicht ausgelöst, und die Gewerkschaften haben ihren grundsätzlichen Widerstand gegen jegliche Aufweichung des bisherigen Beamtenstatus aufgegeben, nachdem eine von ihnen initiierte Volksabstimmung gegen das neue Gesetz keine Mehrheit der Stimmen erhalten hatte. Zusammenfassung: Die „Eigenheiten“ der öffentlichen Verwaltung Wolfgang Seibel schreibt: „Im demokratischen Verfassungsstaat muss die öffentliche Verwaltung zwei Grundfunktionen erfüllen, die mit der demokratischen Staatsform selbst verknüpft sind, nämlich die Gewährleistung der Effektivität und von Verantwortung.“135 Damit gibt es aber in der deutschen Praxis erhebliche Probleme. Darum werden die oben umrissenen „Eigenheiten der öffentlichen Verwaltung gegenüber der freien Wirtschaft noch einmal Tab. 5 zusammengefasst136: 2.2.2.6 135 Quelle: Wolfgang Seibel, 2016; S. 18 136 Natürlich sind die Angaben in Tab. 5 sehr holzschnittartig und grob. Sie sind ausschließlich statistisch zu verstehen, da sie Schwerpunkte aufzeigen sollen. Das heißt, hinter jeder Aussage steht eine Verteilung, in der sich sehr leistungsfähige Einrichtungen der öffentlichen Hand verbergen, bzw. Teilnehmer der freien Wirtshaft mit entsprechend miserablen Leistungen. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 70 A B C Kennzahlen: Erwerbstätige (2015) 4,3 Mio (= ca. 10%) 39,2 Mio. (= ca. 90%) Anteil am BIP (2010): Anteil am BIP: 44% Anteil am BIP: 56% Nr. Merkmal Öffentliche Hand Freie Wirtschaft 1 Politisch strategische Zielsetzung Persönlich: Wiederwahl Einkommen und Boni Sachlich: Staatsinteresse Unternehmenserfolg 2 Operative Zielsetzung Vorschriftenorientierung Ergebnisorientierung 3 Operative Aufgabenstel-lung Vollzug von Vorschriften, Geset-zen und politischen Vorgaben Gewinnmaximierung 4 Kostenpriorität Sekundär Primär 5 Prozesse Überreguliert Schlank 6 Kündigungs-schutz Beamte Total Angestellte Leicht reduziert Stark reduziert 7 Wettbewerb Intern: Stark reduziert In allen BereichenVon au- ßen: Keiner Zusammenfassung wesentlicher Unterscheidungsmerkmale zwischen öffentlicher Hand und freier Wirtschaft137 Besonders schwerwiegend ist dabei, dass von den 43,5 Mio. Erwerbstätigen in Deutschland im Jahre 2015 4,3 Mio. (= ca. 10 %) bei der öffentlichen Hand beschäftigt sind. Die ca. 90 % der Privatwirtschaft erleben permanent, wie die in Spalte C in Tab. 5 aufgelisteten Vorgaben eingehalten werden müssen, um zum Erhalt des eigenen Arbeitsplatzes beizutragen und dass genau diese Vorgaben bei der öffentlichen Hand (Spalte B) sehr oft von untergeordneter Bedeutung sind. Bedauerlicherweise muss man feststellen, dass sich an diesem Komplex von Eigenheiten in den vergangenen Jahren nur sehr selten Verbesserungen eingestellt haben. Das pure Gegenteil scheint der Fall zu sein. Mit der Zeit verstärken diese Eigenheiten sich weiter und sie sind eine wesentliche Ursache für die zunehmende Verständnislosigkeit zwischen dem Staat und der Privatwirtschaft. Tab. 5: 137 Quelle: Eigene Darstellung 2.2 Öffentliche Verwaltung 71 Handlungsempfehlungen zur Verbesserung von Effektivität und Effizienz der öffentlichen Verwaltung Vorbemerkung Seit Bestehen der Bundesrepublik hat es immer wieder Initiativen zur Entbürokratisierung der öffentlichen Verwaltung gegeben. Das Ergebnis ist bekannt: Es ist äußerst wenig bewirkt worden. Regulierungsdichte und Bürokratie haben sich in einem stetigen, weitgehend ungestörten Prozess zu einer kritischen Belastung von Wirtschaft und Gesellschaft entwickelt. Man muss davon ausgehen, dass sich diese Entwicklung ohne ein engagiertes Gegensteuern ungehindert fortsetzen wird. Nun muss man schon ein großer Optimist sein, wenn man glaubt, dass an dieser Stelle formulierte Verbesserungsvorschläge bei dem unverbrüchlichen Beharrungsvermögen des deutschen Staates überhaupt etwas bewirken können. Gleichwohl werden nachfolgend einige Handlungsempfehlungen gegeben, da sie einfach zu dem im Fazit auf Seite 329 vorgeschlagenen Reset für Deutschland gehören. Sie werden zunächst einmal sehr allgemein gehalten, können aber jederzeit vertieft werden. Handlungsempfehlungen Drastische Vereinfachung des Gesetzes- und Vorschriftenszenariums Umsetzungshorizont: Langfristig Die in diesem Kapitel gegebenen Beispiele in Steuerrecht, Brandschutz, Datenschutz, Baurecht, Sozialgesetzen usw. haben sehr deutlich deren kostentreibende Wirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft gezeigt. Grundvoraussetzung für eine wirksame Entbürokratisierung ist allerdings eine umfangreiche Entrümpelung dieser Gesetzes- und Vorschriftenlage. Umfangreiche Effizienz- und Effektivitätssteigerung der staatlichen Verwaltungsprozesse Umsetzungshorizont: Mittel- bis langfristig Neben einer Vereinfachung der oben geforderten Straffung des Gesetzes- und Vorschriftenumfangs ist eine Effizienz- und Effektivitätssteigerung aller staatlichen Verwaltungsprozesse angesagt. Das kann vor allem durch eine Vereinfachung der Abläufe und insbesondere durch eine systematische Digitalisierung erreicht werden. Hierzu gibt es eine Reihe von beeindruckenden Beispielen in der Privatwirtschaft. Umfangreiche Vorschläge für eine intensivere Digitalisierung staatlicher Verwaltungsvorgänge werden vom „Kompetenzzentrum Öffentliche IT“ des Fraunhofer Institutes gegeben. Auszüge daraus wurden bereits auf Seite 47 zitiert. Damit müssen auch Struktur- 2.2.3 2.2.3.1 2.2.3.2 2.2.3.2.1 2.2.3.2.2 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 72 änderungen verbunden werden, wie zum Beispiel eine Reduzierung der Anzahl der Bundesländer, eine Verringerung der Verwaltungsebenen und eine Übertragung von Verwaltungstätigkeiten auf höhere Ebenen. Reduzierung der Beamtenschaft Umsetzungshorizont: Langfristig Wie auf den Seiten 60ff. beschrieben, ist der Beamtenstatus in der gegenwärtigen Form unnötig, teuer und leistungsmindernd. Es ist dringend geboten, den Kreis der Beamten deutlich zu reduzieren und nur auf wenige wirklich hoheitliche Funktionen, wie zum Beispiel Richter, zu beschränken. Alle anderen Beamtenfunktionen sollten so weit wie möglich in den Status normaler Arbeitnehmer überführt werden. Damit müssten dann wahrscheinlich auch Einkommensverbesserungen für die betroffenen Arbeitnehmer verbunden werden, die aber sicher weitgehend durch Einsparungen bei den jetzigen Sonderleistungen für die Beamtenschaft kompensiert werden könnten. Dieser Vorschlag ist nur langfristig umzusetzen, da natürlich alle Personen im Beamtenstatus einen Bestandsschutz genießen. Er kann nur bei zukünftigen Neueinstellungen greifen. Ganz sicher wären mit einem solchen Schritt dann auch Leistungsverbesserungen in der Verwaltung zu erzielen, wie auf den Seiten 45ff. begründet worden ist. Verstärkte Einführung von Wettbewerbselementen in die öffentliche Verwaltung Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig Diese Möglichkeit sollte ausgiebig und gut dosiert genutzt werden, ohne zu den negativen Ergebnissen der britischen Premierministerin Margaret Thatcher und des US- Präsidenten Ronald Reagan bei deren Privatisierungsbemühungen in den 1980er und frühen 1990er Jahren zu kommen138. Es geht bei diesem Vorschlag um den richtigen Mix von Wettbewerb und Regulierung und um eine sehr behutsame Einführung. Denkbar wären zum Beispiel: – Eine Durchführung von staatlichen Großprojekten im PPP-Modus und am besten als Betreibermodelle, bei denen in der Regel mehrere Anbieter im Wettbewerb zueinander stehen. – Eine Übertragung von geeigneten Verwaltungsfunktionen an spezialisierte Kanzleifirmen, die ebenfalls im Wettbewerb zueinander anbieten. Warum müssen zum 2.2.3.2.3 2.2.3.2.4 138 Die radikalen und kaum ausgewogenen Privatisierungsprozesse von Margaret Thatcher und Ronald Reagan haben in den 1980er Jahren zu etlichen Fehlentwicklungen geführt, da auch Bereiche, die nicht so ohne Weiteres einem kompromisslosen Gewinnstreben ausgesetzt werden können betroffen waren, wie zum Beispiel das Gesundheitswesen, kommunale Service Bereiche, der öffentliche Nahverkehr, das Gesundheitssystem und dergleichen mehr. Teilweise konnten diese Fehlentwicklungen bis heute nicht behoben werden, wie es zum Beispiel im britischen Gesundheitswesen und bei den britischen Eisenbahnen zu beobachten ist. 2.2 Öffentliche Verwaltung 73 Beispiel auf kommunaler Ebene Kataster- und Meldeämter von Rathausbehörden verwaltet werden? Genauso gut wie Notariate und Wirtschaftsprüfungsgesellschaften quasi hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, könnte auch eine Reihe weiterer Verwaltungsfunktionen unter Wettbewerbsbedingungen an private Firmen mit Kanzleicharakter vergeben werden. – Einrichtungen eines Steuerwettbewerbes auf kommunaler und Länderebene. Schweizer Kommunen können einen Teil ihrer Steuern selbst festlegen und stehen hier untereinander im Wettbewerb. Schweizer Bürger und Unternehmen bestimmen ihren Wohnort sehr oft auch nach der jeweiligen Steuerbelastung und man kann ohne Übertreibung feststellen, dass dadurch ein Druck auf die Verwaltungen besteht, die Abgabenlast und Verwaltungskosten möglichst gering zu halten. – Vergabe von Infrastrukturverwaltungen, wie zum Beispiel von öffentlichen Gebäuden, Straßen und dergleichen mehr an spezialisierte zivile Unternehmen. Das könnte gleichermaßen auch für die Planung von neuen Infrastrukturprojekten geschehen. Dieser Vorschlag wird vor dem Hintergrund gemacht, dass die erforderlichen Planungskapazitäten bei der öffentlichen Hand in vielen Fällen nicht mehr vorhanden sind und viele Mittel für neue Infrastrukturvorhaben deswegen gar nicht mehr abgerufen werden können. Diese Liste ließe sich noch sehr weit fortsetzen. Sie zeigt, dass hier ein weites Feld für Effizienzsteigerungen und Kostensenkungen zu Verfügung steht. Intensivere Nutzung von Anreizsystemen Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig – Transparenzerhöhung in allen öffentlichen Bereichen, wie es zum Beispiel in Schweden oder in der Schweiz praktiziert wird. Es kann davon ausgegangen werden, dass mit zunehmender Transparenz auch die Anreize stärker werden, die entsprechenden Verwaltungsprozesse effizient und effektiv zu gestalten (siehe dazu auch die Seiten 340ff.) – Einführung von leistungsbezogenen Bonussystemen und Beförderungen in der öffentlichen Verwaltung. Diese Forderung wird nicht leicht umzusetzen sein, da bei vielen Tätigkeiten dort Leistungen schlichtweg nicht zu messen sind. Aber auf der Führungsebene erscheint es durchaus möglich, in einer Behörde spezifische Kennzahlen wie zum Beispiel Verwaltungskosten pro verwaltetem Bürger oder Ähnlichem heranzuziehen. Öffentliche Großprojekte Man kann die Eigenheiten der öffentlichen Verwaltung beklagen, zum Beispiel weil sie ungerecht, ineffizient oder ineffektiv sind. Von besonderem Interesse ist nun die Frage, wie sie konkret auf unsere Gesellschaft wirken. Dazu werden wir nachfolgend einen genaueren Blick auf einige ausgesuchte öffentliche Großprojekte und auf die 2.2.3.2.5 2.3 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 74 Bundeswehr werfen, der es dann ohne Weiteres erlaubt, Rückschlüsse auf andere, ähnlich gelagerte Fälle zu ziehen. Wenn man mitunter Ähnlichkeiten der deutschen öffentlichen Hand mit einer „Bananenrepublik“ empfindet, fallen einem dazu insbesondere deren Großprojekte ein, wie zum Beispiel das Großprojekt BER („Flughafen Berlin-Brandenburg“) oder die „Elbphilharmonie“ in Hamburg. Es gibt eine Reihe von Großprojekten der öffentlichen Hand, die in der Art ihrer Abwicklung normale Unternehmen in kürzester Zeit in die Insolvenz treiben würden139. Hierzu sind 2015 von der „Hertie School of Governance in Berlin die Ergebnisse einer Studie über die Abwicklungsqualitäten von insgesamt 170 deutschen Großprojekten der deutschen öffentlichen Hand vorgelegt worden. Wir werden daraus zunächst wichtige Gesamtergebnisse betrachten, um dann einige besonders eindringliche Beispiele etwas detaillierter zu behandeln. 139 Allerdings muss man zugestehen, dass es auch hier Ausnahmen gibt, wie zum Beispiel die Fusion zwischen Daimler-Benz und Chrysler oder die völlig fehlinvestierten Stahlwerke von ThyssenKrupp in den USA oder Brasilien. Es gibt aber nur sehr wenige Unternehmen, die in der Lage sind, die damit verbundenen hohen Verluste ohne eine Insolvenz zu verkraften. 2.3 Öffentliche Großprojekte 75 Der Untersuchungsrahmen der Hertie-Studie Fertiggestellte Projekte F Plan Ist Diff. Nr. Sektor [Nr.] [Mio. €] [%] 1 Öffentl. Gebäude 59 7211 10384 3173 44 1,1 Neubau 50 6950 9800 3593 41 1,2 Sanierung 9 580 945 365 63 2 Rüstungsbeschaffung 3 13073 24447 11374 87 3 Energie 9 9751 23013 13262 136 3,1 Gas 1 637 1000 363 57 3,2 Nuklear 6 6567 18846 12279 187 3,3 Offshore Wind 2 2081 2580 3104 24 4 ITK 8 4306 21272 16966 394 4,1 Service-IT 5 2691 13130 10439 388 4,2 Transport-IT 3 1627 8214 6587 405 5 Verkehr 36 5200 6916 10433 33 5,1 Flughafen 4 28411 42048 2718 48 5,2 Brücke 2 7550 8380 20 11 5,3 Hafen 0 198 198 0 0 5,4 Schiene 6 0 0 2285 34 5,5 Straße 20 6928 9006 3826 30 5,6 Tunnel 2 11676 16580 1455 42 5,7 Wasserweg 2 3134 4920 251 57 6 Sonstige 4 411 690 2799 68 Gesamt 119 80617 139468 58851 73 Erläuterungen: Werte über 100% bzw. 10 Mrd. € F = Anzahl der untersuchten Fälle ITK = "Informations- und Telekommuniktionstechnik" Wesentliche Eckdaten der Hertie-Studie für fertiggestellte Projekte140. Es wurden sowohl fertiggestellte als auch nicht fertiggestellte Projekte untersucht. Tab. 6 zeigt den Untersuchungsrahmen der Hertie-Studie nur für fertiggestellte Projekte. Daraus sind folgende Fakten von Interesse: 2.3.1 Tab. 6: 140 Quelle: Berechnet mit Daten aus: G. Kostka, N. Anzinger, „Datenbank: Große Infrastrukturprojekte in Deutschland“, Seite 8. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 76 – Es wurden insgesamt 51 nicht fertiggestellte und 119 fertiggestellte Projekte untersucht, die nach folgenden 6 „Gebieten“ geordnet sind – öffentliche Gebäude – Rüstungsbeschaffung – Energie – ITK – Verkehr und – Sonstiges – Die Kostenüberschreitungen sind mit durchschnittlich 73 % bei den fertiggestellten Projekten deutlich höher als die 41 % bei den noch nicht fertiggestellten. Das ist auch nachvollziehbar, da bei den nicht fertiggestellten Projekten die endgültigen Kostenstände noch nicht bekannt sind und die großen Kostensteigerungen ohnehin meistens gegen Ende eines Projektes anfallen. – Projekte der öffentlichen Hand, deren Ausgang wegen des Projektstadiums noch nicht absehbar ist, wie zum Beispiel der Bahnhof „Stuttgart 21“ oder das Bundeswehr-Beschaffungsprojekt Transportflugzeug „Airbus A400“, sind hier nicht untersucht worden. – Bei den fertiggestellten Projekten werden die höchsten durchschnittlichen Kostensteigerungen in den Gebieten ITK (394 %) und Energie (136 %) ausgewiesen, gefolgt von Rüstungsbeschaffung (87 %), öffentlichen Gebäuden (44 %) und Verkehr (33 %). Insgesamt mussten für alle 119 untersuchten Projekte statt der geplanten 80,6 Mrd. € 139,5 Mrd. € aufgebracht werden. Das entspricht einer durchschnittlichen Kostensteigerung von 73 %. – Neben den in Tab. 6 ausgewiesenen prozentualen Kostenüberschreitungen sind auch die absoluten Kosten in Mio. € von Interesse: So weisen zum Beispiel die Rüstungsbeschaffungsprojekte zwar nicht die höchsten prozentualen Abweichungen, jedoch die höchsten Eurowerte aus, da hier die Projektvolumina so groß sind. Das gilt auch für ITK-Projekte. Ein Vergleich dieser Kostenüberschreitungen wird in Abb. 24 gegeben. – Anhand der Fallzahlen lässt sich ersehen, welche der untersuchten Bereiche repräsentativ sein können. Bei den drei untersuchten fertiggestellten Rüstungsbeschaffungsprojekten ist das zum Beispiel zweifelhaft. Im nachfolgenden Kapitel über die Bundeswehr, Seite 93ff., werden wir deshalb auch weitere Beschaffungsprojekte des Rüstungsbereiches betrachten, die nicht Gegenstand der Hertie-Studie waren. 2.3 Öffentliche Großprojekte 77 Kostenüberschreitungen Fallzahlen: Abb. 24 Kostenüberschreitungen bei fertiggestellten und nicht fertiggestellten Großprojekten der öffentlichen Hand, die in der Hertie-Studie untersucht worden sind141. (Fallzahlen geben die Summe aller untersuchten fertiggestellten und nicht fertiggestellten Projekte an.) Interessant ist auch ein Blick auf die örtliche Verteilung der Kostenüberschreitungen unter den Ländern, wie sie in Abb. 25 gezeigt wird142. Problemfälle bei den Ländern sind Nordrhein-Westfalen und Hessen, wohingegen Berlin trotz des bislang spektakulär fehlgeschlagenen BER-Projektes mit nur 46 % durchschnittlichen Kostensteigerungen vergleichsweise gut abschneidet. Hier stellt sich allerdings die Frage, wie repräsentativ diese Erhebung ist, da Bayern in der Summe hier einen schlechteren Wert als Berlin ausweist. Wir werden auf Seite 111 noch sehen, dass Bayern hier bei Kosten- und Terminen vergleichsweise gute Leistungen vorzeigen kann. Abb. 24: 141 Quelle: Ebenda. 142 Hier können nur acht Bundesländer miteinander verglichen werden, da viele Projekte länderübergreifend sind. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 78 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% Nordrhein-Westfalen Hessen Niedersachsen Brandenburg Bayern Berlin Baden-Württemberg Thüringen 108% 59% 38% 33% 31% 26% 22% 15% Mittlere Kostenüberschreitung aller Projekte Mittlere Kostenüberschreitungen aller von Hertie untersuchten Projekte, geordnet nach Bundesländern143 Spiegel-Online zeigt in seiner Ausgabe vom 19. Januar 2015 eine Zusammenstellung mit ausgesuchten Projekten aus der Hertie-Studie, wie sie in Abb. 26 gezeigt wird Abb. 25: 143 Quelle: G. Kostka, J. Fiedler, „Large Infrastructure Projects in Germany: Between Ambition and Realities“, S. 30 2.3 Öffentliche Großprojekte 79 -0,3 Flops Tops Erläuterungen: = ITK, = Energie, = Gebäude, = Verkehr Anm.: „BMI“ = Bundesministerium des Inneren Anm.: Betrifft eine Hubschrauberhalle in Oberschleißheim Anm.: „A“ = Autobahnabschnitt Abb. 26 Vom Magazin Der Spiegel ausgesuchte repräsentative Projekte mit Projektkosten und Kostenüber- (= „Flops“) und -unterschreitungen (= „Tops“)144 Es gibt in der Tat auch Großprojekte der öffentlichen Hand, die kostendeckend oder sogar mit Kostenunterschreitungen abgewickelt worden sind. Es kann in Abb. 26 aber gesehen werden, dass die Kostenunterschreitungen bei den Tops um Größenordnungen geringer sind als die Kostenüberschreitungen bei den Flops145. Betrachtung einiger ausgesuchter Projekte Hinter den bislang gezeigten Gesamtzahlen der Hertie-Studie verbergen sich teilweise dramatische Vorgänge. Die insgesamt 73 % Kostenüberschreitungen bei den 119 fertiggestellten Projekten sind aus wirtschaftlicher Sicht überhaupt nicht akzeptabel. Um deren Schwere zu verdeutlichen, werden nachfolgend drei Großprojekte der öffentlichen Hand aus der Hertie-Studie etwas eingehender beleuchtet: Abb. 26: 2.3.2 144 Quelle: Spiegel-Online 19.5.2015 145 Obwohl es sich hier um willkürlich ausgesuchte Beispiele handelt, kann man davon ausgehen, dass diese Erkenntnisse durchaus repräsentativ sind. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 80 Flughafen Berlin-Brandenburg („BER“) „Deutschlands peinlichste Baustelle“ titelten die Wochenzeitschrift Die Zeit146, die Fernsehanstalt ZDF und andere Medien 2012 unisono dazu. Das ist eigentlich noch untertrieben. In der Tat hat wohl kein anderes Vorhaben in Deutschland so massiv gegen mit Deutschland verbundene Tugenden verstoßen wie dieses Großprojekt. Wird darüber gesprochen, reibt man sich im Ausland wie auch in Deutschland ungläubig die Augen. Der Imageverlust ist so enorm wie der finanzielle Schaden. Es ist meines Wissens weltweit kein Flughafenprojekt so dilettantisch gemanagt worden wie dieses. Was ist geschehen? Meilensteine des Projektverlaufes147 Eine komplette Chronologie des Projektablaufes wird in Anhang 3, auf den Seiten 368ff. gegeben. Eine zusammenfassende Darstellung der Kosten- und Zeitüberschreitungen ist in Abb. 27 zu sehen. Abb. 27Kosten- und Zeitüberschreitungen im BER-Projekt. (Die Faktoren beziehen sich auf die ursprünglichen Planungen) 2.3.2.1 2.3.2.1.1 Abb. 27: 146 Quelle: Die Zeit Nr. 37/2012 147 Quelle: Diese Darstellung wurde komplett in leicht veränderter Form Wikipedia entnommen (https: //de.wikipedia.org/wiki/Flughafen_Berlin_Brandenburg). 2.3 Öffentliche Großprojekte 81 Bis 2015 sind die Kosten um über 350 % und der Zeitrahmen um 108 % überschritten worden148. Die tatsächlichen Endzustände sind selbst 2018 noch nicht voll zu ermessen. Der Eröffnungstermin steht immer noch nicht fest. Gegenwärtig (2018) wird 2020 genannt. Kritische Stimmen vermuten, dass das noch später sein kann. Bewertung des Projektes 2015 war das Desaster dieses Projektes für jeden Betrachter offensichtlich. Es sucht in der Nachkriegsgeschichte der Bundesrepublik seinesgleichen! Dazu wurde im Berliner Senat ein Untersuchungsausschuss eingerichtet, von dem mittlerweile ein Zwischenbericht der Grünen-Fraktion vorliegt. Dessen Erkenntnisse sind so interessant, dass dessen Zusammenfassung nachfolgend komplett wiedergegeben wird (unterstrichene Passagen wurden aus dem Bericht übernommen): „Die Arbeit des BER-Untersuchungsausschusses hat bisher eine Reihe von Ursachen für das Scheitern des Flughafen-Projekts und die Milliardenverluste für Berlin und die anderen Gesellschafter aufgedeckt. Die einzelnen Punkte im Überblick. Flughafengesellschaft und Aufsichtsrat Die Organisation der Flughafengesellschaft ist für die Durchführung eines Großbauprojekts in Eigenregie weder konzipiert noch vorbereitet gewesen. Die Geschäftsführung und andere leitende Mitarbeiter haben für das Milliardenprojekt die Bauherrenfunktion nicht erfüllt. Der Aufsichtsrat hat mangels hinreichender Qualifikation das Projekt unprofessionell begleitet und Signale von Bauverzögerungen, Mehrkosten und technischen Problemen nicht frühzeitig erkannt beziehungsweise falsche Schlussfolgerungen gezogen. Die Zusammenarbeit der am Projekt beteiligten Partner hat nicht funktioniert. Geschönte Berichte an den Aufsichtsrat täuschten nicht vorhandene Erfolge vor. Funktionsunfähige Technik Die Brandschutztechnik des Flughafens erweist sich bis in die Gegenwart als Haupthindernis für die Fertigstellung des BER. Die Bauherren und Planer haben nicht erkannt, dass für das Funktionieren des Terminals die Brandschutztechnik – also etwa Brandmeldung, Entrauchung, Frischluftnachströmung – nebst der komplexen Steuerungssoftware höchste Priorität im Planungs- und Bauprozess hat. Für die planmäßige Errichtung von Bauten mit anspruchsvoller Technik muss in der Zukunft ein Paradigmenwechsel stattfinden: Geplant werden müssen Gebäude, die architektonischen wie technischen Ansprüchen gerecht werden. Am BER waren weder im Baubereich. der Flughafengesellschaft noch bei dem Generalplaner und Bauüberwacher in der oberen Projektleitung Spezialisten für die Haustechnik tätig. Nach neueren Erkenntnissen soll die Entrauchungsanlage bereits im Planungsstadium funktionsunfähig gewesen sein. Sollte sich dies bewahrheiten, läge ein weiteres schweres Versagen der Flughafengesellschaft vor. Schließlich hatte sie diese Anlage in Auftrag gegeben und bezahlt. Unklar ist, warum nicht auf einfache und erprobte Lösungen gesetzt wurde, etwa einer grö- ßeren Anzahl auf dem Dach positionierter Absauganlagen. Vergabe und Projektorganisation Die Komplettvergabe des Terminals war 2007 gescheitert, weil die Angebote weit über der Kostenschätzung der Flughafengesellschaft lagen. Die anschließende Vergabe der Aufträge für das Terminal in über 30 Losen (unter dem Aspekt der regionalen Wirtschaftsförderung) hätte ein hochprofessionelles Management der Bauherren erfordert. Auch an dieser Stelle hat die Flughafengesellschaft versagt. Sie war nicht in der Lage, gemeinsam mit der Bauüberwachung des Generalplaners – der Planungsgemeinschaft Berlin-Brandenburg International („pg bbi“) – die einzelnen Firmen zu termingerechten Leistungen anzuhalten. Die Vergabe 2.3.2.1.2 148 Quelle: Ebenda Kap. 2 Staatlicher Problembereich 82 größerer Lose hätte viele Schnittstellenprobleme von der Flughafengesellschaft fernhalten können. Als dann der pg bbi im Mai 2012 als ‚Strafmaßnahme‘ auch noch gekündigt wurde, brach die ohnehin fragile Projektorganisation vollends zusammen. Schlechte Vorplanung und nachträgliche Umplanungen Das ausufernde Nachtragswesen am BER deutet darauf hin, dass die Vergabe insgesamt ungenügend vorbereitet wurde. Die Angebote von Firmen und auch die vorherigen Kostenschätzungen sind offenbar zu niedrig angesetzt worden. Durch diverse Umplanungen im laufenden Bauprozess, die maßgeblich von der Flughafengesellschaft initiiert wurden, entstanden Mehrkosten und Zeitverzüge. Die aktuelle Debatte um eine Kapazitätserweiterung droht neue Verwerfungen im Bauablauf zu generieren. Im Interesse einer zügigen Fertigstellung und Inbetriebnahme sollten keine weiteren Umplanungen mehr vorgenommen werden. Es muss der Grundsatz gelten: fertigstellen, in Betrieb nehmen, danach bei Bedarf umbauen. Unternehmenskultur – Kritik unerwünscht Die Unternehmenskultur der Flughafengesellschaft lässt eine kritische Diskussion des Projektverlaufes nicht zu. Sowohl der Aufsichtsratsvorsitzende Klaus Wowereit (SPD) als auch die wechselnden Geschäftsführer Rainer Schwarz und Hartmut Mehdorn wollten keine Kritik hören. Fehlentscheidungen wurden durchgedrückt, die Unternehmenskultur war dem Vorhaben nicht angemessen. Lärmbelastung und Schallschutz Ein schweres Manko der Planung bildete der gesamte Komplex zu Lärmbelastung und passivem Schallschutz. Die Verheimlichung der Flugrouten durch die Flughafengesellschaft in der Phase der Planfeststellung sollte Proteste vermeiden und Bürgerinitiativen täuschen. Die gesetzliche Trennung von Planfeststellungsverfahren (alles, was am Boden ist) und Flugroutenfestlegung (da entsteht der Lärm) ist zwar unter dem Gesichtspunkt einer flexiblen Kapazitätserweiterung bei Starts und Landungen nachvollziehbar, konterkariert jedoch völlig die Bürgerbeteiligung. Für die Festlegung von Flugrouten hätte ein transparentes Verfahren mit ernsthaften Beteiligungsmöglichkeiten der Betroffenen entwickelt werden müssen. Das Lärmschutzprogramm der Flughafengesellschaft wurde bewusst falsch umgesetzt, um die Kosten möglichst gering zu halten. Erst durch ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts wurde die Flughafengesellschaft gezwungen, die im Planfeststellungsbeschluss festgelegten exakten Schutzziele umzusetzen. Mangelndes Verantwortungsbewusstsein Die Zeugen im Untersuchungsausschuss, die mit dem Projekt in der Bauphase zu tun hatten, erklärten sich nahezu durchweg für nicht verantwortlich an dem Scheitern der Inbetriebnahme des BER 2012. Ob Aufsichtsräte, leitende Mitarbeiter, Planer, Ingenieure des TÜVs oder anderer Firmen – niemand will in dem halben Jahr zuvor ein Scheitern in Betracht gezogen haben. Insbesondere die Beteuerungen des Aufsichtsratsvorsitzenden Wowereit, er habe keine Informationen bekommen und sei deshalb auch für nichts verantwortlich, dürften für andere Zeugen richtungsweisend gewesen sein, jegliche Verantwortung von sich zu weisen. Warum die Eröffnung des BER erst drei Wochen vor dem 3. Juni 2012 abgesagt wurde, wurde in den bisherigen Zeugenaussagen nicht eindeutig klar und scheint nach derzeitigem Kenntnisstand eine Mischung aus mehreren Gemengelagen zu sein. Auf jeden Fall wollte niemand unter den Handelnden der Erste sein, der sich zu Wort meldet und Zweifel an der termingerechten Inbetriebnahme äußert. Das Schicksal des planenden Gesamtprojektleiters Hans-Joachim Paap , der schließlich die Reißleine zog und postwendend mit der gesamten pg bbi gefeuert wurde, belegt, warum. Ein weiterer Grund ist die offenkundig mangelnde Übersicht der leitenden Mitarbeiter über den Fertigstellungsgrad des komplexen Bauvorhabens Terminal. Dies wurde insbesondere in den Aussagen des Zeugen Korkhaus deutlich. Der Gesamtprojektleiter der Flughafengesellschaft Joachim Korkhaus betonte, dass er nicht für die fristgerechte Betriebsbereitschaft des Flughafens am 3. Juni 2012 verantwortlich gewesen sei. Seine Aufgabe sei lediglich die Fertigstellung von baulichen Anlagen gewesen, damit Flugzeuge starten und landen konnten. Schlussendlich könnte ein dritter Grund die Hoffnung gewe- 2.3 Öffentliche Großprojekte 83 sen sein, das zuständige Bauordnungsamt würde aus politischen oder anderen Motiven beide Augen zudrücken und die Eröffnung des BER nicht gefährden. Der BER ist ein öffentliches Bauvorhaben. Die Kosten trägt die Allgemeinheit, eine Refinanzierung durch den Betrieb des Flughafens ist nicht absehbar. Für Mehrkosten fühlt sich keiner verantwortlich. Wer kann schon einen begonnenen Milliardenbau aufgeben? Wenn dann auch Kontrollinstanzen wie etwa die Rechnungshöfe ‚die Füße still halten‘, ist der Verschwendung oder gar Korruption Tür und Tor geöffnet. Die Flughafengesellschaft hat aufgrund der Struktur mit drei Minderheitsgesellschaftern keinen Hauptverantwortlichen. Spätestens 2003 nach der gescheiterten Privatisierung hätte eine präzise Regelung zur Federführung in der Gesellschaft getroffen werden müssen. Alternativ hätte eine Umschichtung der Anteile vorgenommen werden können, durch die ein Mehrheitsgesellschafter und ein bis zwei Minderheitspartner mit klaren Rechten und Pflichten für die Flughafengesellschaft verantwortlich gewesen wären. Kein Zeit- und Kostenplan Auch zwei Jahre nach der abgesagten Eröffnung 2012 gibt es weder einen Zeit- noch einen Kostenplan zur Fertigstellung des BER. Von einem Eröffnungstermin ganz zu schweigen. Der aktuelle Geschäftsführer Mehdorn hat eine neue Arbeitsgruppe zusammengestellt und ‚Sprint- Team‘ getauft. Bauexperten sind Mangelware in dem Team und Arbeitsergebnisse nicht bekannt. Der Aufsichtsrat hat sich in der Zeit seit 2012 weder qualifiziert noch Spezialisten für Großbauprojekte in das Gremium oder einen Beirat berufen. Stattdessen wurden bislang an die Gesellschafter regelmäßig immer neue finanzielle Forderungen gestellt.“ 149 Zusammenfassung Jobst Fiedler und Alexander Wendler fassen die desaströse Entwicklung des BER-Projektes in einer sehr treffenden „Teufelsspirale“ zusammen, wie sie in Abb. 28 gezeigt wird. Es ist gut zu sehen, wie die einzelnen Fehlleistungen sich zu einem umfassenden Chaos 2012 aufschaukeln. 2.3.2.1.3 149 Quelle: „Das musste schiefgehen. Ein Zwischenbericht zum Untersuchungsausschuss BER des Berliner Senates“; Bündnis 90/Die Grünen im Abgeordnetenhaus von Berlin (http://www.gruene-fraktion-berlin.de/sites/default/files/2014-BER-Zwischenbericht-RZ-Webversion_0.pdf) Kap. 2 Staatlicher Problembereich 84 1. Kein ganzheitliches, Projektmanagement Verzögerung des Eröffnungstermins um 5 Jahre 10. Chaosmanagement in der Endphase 2012 9. Unzureichende Informationen für den Aufsichtsrat 8. Wachsende Koordinierungsprobleme 7. Kein unabhängiges, externes Controlling 6. Über 500 Änderungen 5. Überlastete Planer. parallele Planungen und Erstellung 4. Zersplitterung in viele individuelle Aufträge 3. Kein Generalunternehmer 2. Mangelndes Wissen der Entscheidungsträger Flughafenerweiterung erforderlich wegen erhöhten Passagiervolumens 1 3 45 6 7 8 9 10 2 Abb. 28„Teufelsspirale“ des BER-Projektmanagements150 Elbphilharmonie Hamburg Projektverlauf Eine Privatinitiative „Hamburger Bürger“151 gab im Jahr 2001 den Anstoß zu diesem optisch und funktional wunderschönen Projekt, das von vornherein auch als neues Wahrzeichen der Stadt Hamburg angedacht war. Es dauerte zwei Jahre, bis auch der Hamburger Senat überzeugt war und eine Grundsatzentscheidung zur Realisierung dieses Projektes getroffen wurde. Ein Projektkoordinator wurde im Mai 2004 bestellt und direkt beim Hamburger Ersten Bürgermeister angesiedelt. Im November 2004 übernahm die Stadt Hamburg die volle Projektkoordination. Von hier an entwickelte sich ein Prozess, dessen Verlauf mit allen Einzelheiten in Anhang 4 gegeben wird. Abb. 29 zeigt in komprimierter Form die wesentlichen Meilensteine des Projektverlaufs bei Zeiten und Kosten. Abb. 28: 2.3.2.2 2.3.2.2.1 150 Quelle: Kostka, Genia, Fiedler, Jobst (Herausg.), S. 131 151 Quelle: Wikipedia „Elbphilharmonie“ S. 5; https://de.wikipedia.org/wiki/Elbphilharmonie 2.3 Öffentliche Großprojekte 85 Abb. 29 Entwicklung der Zeit- und Kostenüberschreitungen bei der Hamburger Elbphilharmonie Ursachen Dieses Ausmaß an Termin- und Kostenüberschreitungen wurde von bislang zwei parlamentarischen Untersuchungsausschüssen untersucht. Die entsprechenden Endberichte liegen vor, sind aber bis heute nicht veröffentlicht worden. Allerdings sind wesentliche Erkenntnisse an die Öffentlichkeit gelangt und wurden 2014 von mehreren Medien152 behandelt, sodass sie hier – zugegebenermaßen etwas plakativ – wiedergegeben werden können. Verfrühte Projektausschreibung Das gesamte Projekt wurde auf Basis unfertiger Pläne ausgeschrieben. Es gab mit der Firma Hochtief nur einen Anbieter, der dann auch beauftragt wurde. Wegen fehlenden Wettbewerbs und wegen der unfertigen Pläne hatte Hochtief enorme Manipulationsfreiräume: – Es wurde zu einem unrealistisch tiefen Preis angeboten. – Nach der Auftragserteilung hatte Hochtief unbegrenzte Möglichkeiten, für jede Änderung des Angebotszustandes Zusatzkosten zu fordern. Davon wurde dann auch in exorbitantem Maße Gebrauch gemacht. Damit wurden von Anbeginn an Abb. 29: 2.3.2.2.2 2.3.2.2.2.1 152 Quellen: Zum Beispiel Der Spiegel, Die Zeit, NDR und Wikipedia. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 86 die Projektkosten nach oben getrieben. Diese Änderungen speisten sich im Wesentlichen aus zwei Quellen: – Aus den notwendigen Präzisierungen der unfertigen Ausschreibungsunterlagen und – aus nach Auftragserteilung geforderten Erweiterungen. Zum Beispiel wurden aus zwei Konzertsälen drei, die Geschossfläche wurde deutlich erhöht und dergleichen mehr. Chaotisches Projektmanagement Die gesamte Elbphilharmonie-Projektorganisation war alles andere als klar strukturiert. Verheerend für die Abläufe war insbesondere die unklare Aufgabenverteilung zwischen Stadt, Architekten und der Firma Hochtief. Als Auftraggeber fungierte die ReGe („Projekt-Realisierungsgesellschaft“), die mit ihrer Bauherrenaufgabe offensichtlich stark überfordert war153 und deshalb auch mehrere Führungswechsel verkraften musste. Eine geordnete Projektkoordination war unter diesen Umständen kaum möglich. Im Projektablauf entwickelten sich bald chaotische Zustände. Mangelnde Aufsicht durch Oberbürgermeister und Senat Dem Vorsitzenden des Aufsichtsrates, dem damaligen Ersten Bürgermeister Ole van Beust, und dem Chef der Senatskanzlei, Volkmar Schön, werden mangelndes Interesse an diesem Projekt attestiert. Sie seien ihrer Aufsichtsratspflicht nicht nachgekommen und konnten so die Fehlentwicklungen bei Kosten und Terminen nicht rechtzeitig erkennen. Chaos auf der Baustelle Der Untersuchungsbericht stellt ein „chaotisches Nebeneinander“ von Bauunternehmer und Architekt auf der Baustelle fest. Der gesamte Projektablauf ähnelt verblüffend der „Teufelsspirale“ beim Ablauf des BER- Projektes, wie sie in Abb. 28 gezeigt wird Toll Collect Projektverlauf Alles fing sehr vielversprechend an: – Es sollte ein satellitengestütztes Erhebungssystem für tatsächlich gefahrene Lkw- Autobahnkilometer und die entsprechenden Mautgebühren ohne Vignetten und Zahlstellen entwickelt und installiert werden. 2.3.2.2.2.2 2.3.2.2.2.2.1 2.3.2.2.2.2.2 2.3.2.3 2.3.2.3.1 153 Quelle: Fiedler, Schuster (in Kostka, Fiedler), S. 40 2.3 Öffentliche Großprojekte 87 – Wegen der innovativen Technologie setzte man starke Hoffnungen auf Exportaufträge und Umsatzsteigerungen durch Mehrwertdienste wie zum Beispiel Navigations- und Hotelinformationen und dergleichen mehr. Auch erwartete man, dieses flexible System später auf weitere Mauterhebungen ausdehnen zu können, wie zum Beispiel auf andere Straßen als Autobahnen und auf andere Fahrzeugklassen, wie kleinere Lkw und Pkw. – Bereits 1994 begannen die Entwicklungsarbeiten. Erste Feldtests ließen ein hochmodernes und effizientes System erwarten. – In den Folgejahren 1995 bis 2001 wurden alle gesetzlichen Voraussetzungen zur Einführung einer streckenabhängigen Lkw-Maut auf den deutschen Autobahnen geschaffen. Das entsprechende Gesetz trat am 12. April 2002 in Kraft. – Zur Erstellung des Systems wurde ebenfalls der richtige Weg gewählt: Ein spezialisiertes Unternehmen sollte das System auf eigene Kosten entwickeln, erstellen und 12 Jahre lang betreiben. In diesen 12 Jahren sollten die getätigten Investitionen vom Auftragnehmer abgeschrieben werden können. Dieses sog. „Betreibermodell“ hat sich schon des Öfteren bei Investitionen der öffentlichen Hand bewährt und wird als sog. PPP („Public Private Partnership“)154 zunehmend attraktiver155. Unter diesen Voraussetzungen konnte man mit einiger Gelassenheit einen Projektverlauf im vorgeplanten Kosten- und Zeitrahmen erwarten. Dann haben sich die Dinge jedoch ganz anders entwickelt: Das Projekt geriet vollständig in die Fänge der Politik, wie im Zeitablauf in Anhang 5 (Seite 373) gesehen werden kann. Fazit Positiv Das System arbeitet mittlerweile einwandfrei und sehr zuverlässig. Im Jahre 2016 werden 4,6 Mrd. € Mautgebühren eingenommen156. In den Folgejahren ist mit weiteren Steigerungen zu rechnen, auch weil die Einnahmebasis schrittweise erweitert wird. Zum Beispiel wurde die Mautpflicht 2016 auf Lkw mit 7,5 t. Gesamtgewicht erweitert und es werden zunehmend weitere Bundesstraßen in die Mautpflicht übernommen.157 2.3.2.3.2 2.3.2.3.2.1 154 Im deutschen Sprachgebrauch wird hierfür auch die Bezeichnung „ÖPP“ (Öffentlich-Private Partnerschaft“) verwendet. In diesem Buch bleiben wir durchgehend bei der Bezeichnung „PPP“. 155 Eine ausführliche Beschreibung über die Gestaltung von PPP-Projekten wird beispielsweise in Wikipedia gegeben unter https://de.wikipedia.org/wiki/%C3%96ffentlich-private_Partnerschaft. 156 Quelle: Statista 2017; https://de.statista.com/statistik/daten/studie/75600/umfrage/mauteinnahmenin-deutschland-seit-2005/ 157 Quelle: Mitteilung der VFIG („Verkehrsinfrastruktur Finanzierungsgesellschaft“), 2017; http://www. vifg.de/de/kompetenzen/maut-finanzsteuerung/Mauteinnahmen-und-Mautverwendung.php Kap. 2 Staatlicher Problembereich 88 Negativ – Die Betriebskosten fallen mit 1,09 Mrd. €/Jahr (= 23 %) vergleichsweise hoch aus158. – Eine Ausweitung der Mauteinnahmen auf andere Straßen als Autobahnen, wie zum Beispiel Bundesstraßen, ist nur mit einem erheblichen Zusatzaufwand möglich. – Eine Ausweitung des Systems auf die Erhebung von Pkw-Mautgebühren ist ebenfalls nicht möglich. Darum ist hierzu die Einführung eines konventionellen Vignettensystems beschlossen worden. Aber auch dieses System ist so kompliziert geraten, dass es nur mit einem exorbitant hohen Verwaltungsaufwand betrieben werden kann. Im April 2017 wurde nach langen Diskussionen mit der Europäischen Kommission endgültig entschieden, das Pkw-Mautsystem nach der Bundestagswahl 2017 in Deutschland einzuführen. Es stehen aber noch Klagen europäischer Nachbarländer gegen dieses System vor dem Europäischen Gerichtshof an, da dieses System unter Umständen mit europäischem Recht kollidieren kann. Mittlerweile hat der ADAC („Allgemeiner Deutscher Automobilclub“) eine Untersuchung veröffentlicht, aus der hervorgeht, dass dieses System wegen seines hohen bürokratischen Aufwandes nur mit einer jährlichen Kostenunterdeckung von ca. 250 Mio. € betrieben werden kann159. Dieses Ergebnis steht in krassem Gegensatz zu allen Verlautbarungen der deutschen Bundesregierung, die mit einem jährlichen Positivsaldo von ca. 500,– Mio. € rechnet. Da derartige Untersuchungen gegenwärtig nur mit einer Reihe von Annahmen und Ermessensspielräumen erstellt werden können, ist das zu erwartende tatsächliche Ergebnis zum jetzigen Zeitpunkt noch völlig offen. Es besteht aber durchaus die Möglichkeit, dass dieses System an seiner eigenen Komplexität und an der entsprechenden Bürokratie scheitern kann. – Die ursprüngliche Idee einer Nutzung des „Toll Collect“-Systems zur Lieferung von weiteren Zusatzinformationen, wie Navigation, Hotelinformationen und dergleichen mehr, wird nicht mehr diskutiert. – Wegen dessen Komplexität und wegen der sehr beschränkten Einsatzmöglichkeiten ist es bisher nicht gelungen, das „Toll Collect“-System an andere Nationen zu verkaufen. Wesentlich einfachere und damit billigere Konkurrenzsysteme aus Österreich und der Schweiz konnten dagegen schon erfolgreich exportiert werden. Schlussfolgerungen und Ausblick Obwohl der Projektstart zu Beginn ordentlich und professionell organisiert worden war, hat eine Vermengung von Projekterfordernissen mit politischen Bedürfnissen den weiteren Projektverlauf äußerst negativ beeinflusst, wie es bei anderen Vorhaben der öffentlichen Hand bereits beobachtet worden ist. Insbesondere durch politische 2.3.2.3.2.2 2.3.2.3.3 158 Quelle: Ebenda. 159 Quelle: R. Ratzenberger; „Abschätzung der Einnahmen aus der Infrastrukturabgabe für Pkw in der Ausgestaltung er Gesetzentwürfe vom 18.01.2017“, ADAC, 2017 2.3 Öffentliche Großprojekte 89 Einflussnahmen ist in der so wichtigen Ausschreibungsphase nicht erkannt worden, dass es effizientere Systeme gab und dass dieses technisch sehr anspruchsvolle deutsche „Toll Collect“-System bei weitem nicht den ursprünglichen Erwartungen entspricht. Zudem war die Technik zum Zeitpunkt der Auftragsvergabe noch in keiner Weise einsatzreif. Der ursprüngliche „Toll Collect“-Vertrag sollte 2015 auslaufen. Er wurde zwischenzeitlich bis 2018 verlängert. Es zeichnet sich ab, dass der „Toll Collect“-Partner Daimler AG einen Ausstieg aus dem Konsortium plant. Es besteht die Möglichkeit, dass durch den Einstieg eines anderen qualifizierten Partners das System weiterentwickelt werden kann. Hier sind gegenwärtig Siemens und die Allianz AG im Gespräch. Damit zeichnet sich ab, dass letztendlich doch noch das ursprünglich geplante Leistungsniveau erzielt werden kann. Somit erscheint es auch heute noch nicht ganz ausgeschlossen, dass in fernerer Zukunft dieses dann verbesserte System doch noch Exporterfolge erzielen kann. Da langfristig ein europaweit einheitliches Mauterfassungssystem angestrebt wird160, könnte das „Toll Collect“ System hier richtungsweisend wirken, wenn es gelänge, ein deutlich höheres Leistungsniveau zu erzielen und allen europäischen Standards zu genügen. Sollte das nicht gelingen, ist es kaum zu erwarten, dass „Toll Collect“ zum europäischen Standard wird, geschweige denn noch exportiert werden kann. Schlussfolgerungen für alle drei Projekte Betrachtet man die oben beschriebenen Projekte in ihrer Gesamtheit etwas genauer, erkennt man sehr viele ähnliche Grundmuster, die für diese Fehlentwicklungen verantwortlich sind. Sie scheinen, wie die Hertie-Studie auf Seite 76 zeigt, sogar die Norm zu sein. Versetzt man sich in die Position eines Privatunternehmers, liegen diese Grundmuster jenseits aller Vorstellungen. Kaum ein privater Investor wäre in der Lage, derartige Vorgänge zu überleben. Man könnte den Eindruck gewinnen, dass Projektabläufe, wie wir sie in schöner Regelmäßigkeit beim deutschen öffentlichen Auftraggeber beobachten können, gottgegeben seien. Das ist jedoch mitnichten der Fall. Es gibt einige aufschlussreiche Gegenbeispiele: Werfen wir zunächst einen Blick in die USA, wo wir in den 60er Jahren mit dem „Apollo-Mondprogramm“ ein wunderbares Gegenbeispiel zu den hier geschilderten deutschen Projektmanagementgepflogenheiten beobachten konnten. Dieses von der NASA („National Aeronautics and Space Administration“), einer US-amerikanischen staatlichen Stelle, umgesetzte Projekt war äußerst komplex und umfangreich und zudem technologisch extrem anspruchsvoll. Es erstreckte sich über zehn Jahre und beschäftigte zeitweise bis zu 400.000 Mitarbeiter. Es wurde im vorgeplanten Zeit- und 2.3.2.4 160 Meldungen über Pläne der Europäischen Kommission, europaweit ein einheitliches Mautsystem einzuführen erscheinen Anfang 2016 in der Presse, zum Beispiel in Welt-Online vom 6.1.2016¸ https://www.welt.de/wirtschaft/article150656095/Bruessel-plant-einheitliches-europaeisches-Maut system.html Kap. 2 Staatlicher Problembereich 90 Kostenrahmen umgesetzt. Man kann ohne Übertreibung sagen, dass dieses Projekt sowohl technisch als auch planerisch um Größenordnungen anspruchsvoller war als alle hier genannten bundesdeutschen Großprojekte. Aber auch in Deutschland gibt es neben den in der Hertie-Studie bereits genannten kleineren Projekten durchaus Beispiele erfolgreichen staatlichen Projektmanagements. Hier ragt insbesondere Bayern heraus, wo folgende Beispiele genannt werden können: – Der neue Münchener Flughafen, der in den 1960er und 1970er Jahren durchaus im vorgeplanten Rahmen erstellt worden ist, – der Rhein-Main-Donau Kanal und – aus jüngster Zeit der Luise-Kiesselbach-Tunnel der in München den Verkehrsfluss des mittleren Ringes im Westen deutlich verbessert hat und 2016 mit einem Projektvolumen von ca. 400 Millionen € im vorgeplanten Zeit- und Kostenrahmen erstellt worden ist. Eine umfassende Analyse, die nicht nur öffentliche Großprojekte, sondern alle Großvorhaben der öffentlichen Hand beleuchtet, wird ab Seite 105 gegeben. Bevor wir uns nun zu Schlussfolgerungen aus diesen Problemfeldern zuwenden, wollen wir noch einen Blick auf einen Bereich werfen, der nicht den Charakter eines Einzelprojektes hat, sondern der eine äußerst wichtige Körperschaft unserer Gesellschaft ist und in der sich alle bislang geschilderten Problemfelder der öffentlichen Hand so geballt wiederfinden, dass sie noch untereinander negative Synergien entwickeln: Die Bundeswehr. Bundeswehr Aufgabenstellung und Status der Bundeswehr Die grundsätzliche Aufgabenstellung jeder Armee ist es, ihr Land gegen äußere Feinde zu schützen. Ein wesentlicher Bestandteil davon ist eine glaubhafte Abschreckung, das heißt jederzeit in der Lage zu sein, erfolgreich mit militärischen Mitteln mögliche Angreifer abzuwehren. Das bedingt, stets in ausreichender Anzahl und Qualität über entsprechend moderne Mittel und über gut ausgebildete Streitkräfte zu verfügen. Eine Armee hat in dieser Hinsicht praktisch die Stellung einer Feuerwehr: Sie muss ihre Fähigkeiten so gestalten, dass sie glaubhaft wirken und so letztendlich nicht zum Einsatz kommen. Insbesondere die Abschreckung hat im Verbund mit der NATO während des Kalten Krieges sehr gut funktioniert. Seit dem Ende des Kalten Krieges verdichtet sich allerdings der Eindruck, dass die Bundeswehr mehr und mehr ihrer Aufgabenstellung nicht mehr gewachsen ist. Sie ist gegenwärtig in einem äußerst desolaten Zustand. Nun kann man von Glück reden, dass die Bundeswehr seit ihrer Gründung im Jahr 1955 nie gefordert worden ist, ihre Fähigkeiten unter Beweis zu stellen. Offen- 2.4 2.4.1 2.4 Bundeswehr 91 sichtlich haben aber gerade diese fehlenden Herausforderungen dazu geführt, dass sie in den nunmehr über 60 Jahren ihres Bestehens sehr viel Fett angesetzt hat. Einsatzeffizienz „Die Bundeswehr ist teuer und ineffizient“. Diese Überschrift ging nach einer Veröffentlichung der EDA161 („European Defence Agency“) im Jahre 2011 durch die deutsche Medienlandschaft. Es wurde berichtet, dass die Kosten pro Soldat bei der Bundeswehr dreimal so hoch seien wie im EU-Durchschnitt und dass zudem andere Armeen bei gleichem Gesamtpersonalstand deutlich mehr einsatzfähige Soldaten bereitstellen konnten. Zusammenfassend wurde festgestellt, dass die Bundeswehr derzeit die ineffektivste Armee der gesamten NATO sei. Das ist ein mehr als beschämender Befund. Folgende Zahlen kamen zutage: Land Deutschland Frankreich Großbritannien EU-Durchschnitt Gesamter Personalbestand (militärisch) 220.000 270.000162 227.160163 Einsatzfähige Soldaten (max.) 7.000 30.000 22.000 Unterstützungspersonen pro einsatzfähigem Soldat: Soldaten 30 8 9 16 Zivilpersonen 15 2 4 4 Kosten/Einsatzsoldat [Mio. €] 5,16 1,31 1,81 Verteidigungsbudget/ BIP 1,4 % 2,0 % 2,5 % Einige Kennzahlen zur Leistungsfähigkeit der deutschen Streitkräfte im Vergleich zu Frankreich und Großbritannien (Stand 2011)164 Zunächst einmal sind diese Zahlen mit einer gewissen Vorsicht zu genießen, da sie nicht vollständig vergleichbar sind. Zum Zeitpunkt der Erhebung 2011 hatte Deutschland noch eine Wehrpflichtarmee, die sich zudem noch in einem starken Umstrukturierungsprozess befand, wohingegen die anderen beiden aufgeführten Nationen bereits über voll ausgebildete Berufsarmeen verfügten. Insbesondere Frankreich hat mit seiner Fremdenlegion eine hochprofessionelle, effiziente und stets voll einsatzbereite Truppe. 2.4.2 Tab. 7: 161 Quelle: EDA = „European Defence Agency“ (= Europäische Verteidigungsagentur) 162 Quelle: Geschätzt aus Angaben der Wirtschaftswoche vom 5.7.2011 163 Quelle: Wikipedia („Englische Streitkräfte“) 164 Quelle: Wirtschaftswoche v. 5.7.2011 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 92 Beide Vergleichsnationen waren durch ihre koloniale Vergangenheit bereits vollständig auf Einsätze außerhalb des Heimatlandes eingespielt, wohingegen die Bundeswehr noch sehr stark auf ihren Verteidigungsauftrag gegen den Ostblock ausgerichtet war. Auslandseinsätze wie in Afghanistan verlangten deshalb eine sehr tiefgehende Umorientierung, die auch heute (2018) noch nicht abgeschlossen ist. Gleichwohl geben diese Zahlen ein dramatisches und sicher auch ein beschämendes Bild. Man kann ohne Übertreibung sagen, dass die Bundeswehr heute weiter denn je davon entfernt ist, ihren Auftrag auch nur halbwegs erfüllen zu können. Bundewehrverwaltung Die auf Seite 39 beschriebene Episode um das Hubschraubertriebwerk für das Junkers Museum in Dessau erfasst eine ganze Reihe von Facetten der aufwändigen und äußerst ineffektiven Bundeswehrverwaltung. Es gibt wohl keinen anderen Bereich der öffentlichen Hand, der so grenzenlos überbürokratisiert ist wie die Bundeswehr. Einzelheiten werden an dieser Stelle nicht herangezogen, da die generell ineffektiven Prozesse der öffentlichen Hand bereits auf den Seiten 41ff. behandelt worden sind. Mitunter drängt sich der Eindruck auf, dass die Bundeswehr an ihrer eigenen Bürokratie erstickt. Besonders gravierend sind dabei deren Auswirkungen auf die Rüstungsbeschaffung und auf die Einsatzfähigkeit. Diese werden nachfolgend etwas genauer beleuchtet. Materialausstattung Betrachtet man die Materialausstattung der Bundeswehr, fällt eine Reihe von Merkwürdigkeiten auf, die jedes zivile Unternehmen in kürzester Zeit in den Kollaps führen würden. Im Einzelnen sind zu nennen: – bei alten und neuen Systemen Klarstände165, die die Einsatzfähigkeit der Bundeswehr massiv beeinträchtigen, – Waffensysteme, die teilweise seit 40 Jahren und mehr im Einsatz sind, – exorbitant lange Entwicklungszeiten für neu einzuführende Systeme und – dramatisch hohe Kosten für System-Neuentwicklungen, die zudem nach Auftragserteilung ausnahmslos überproportional steigen. Alle diese Tatbestände wurden 2014 und 2015 intensiv in der Öffentlichkeit diskutiert. Darum werden hier nur einige ausgesuchte Eckpunkte behandelt, die aber stets repräsentativ für viele andere ähnliche Vorgänge stehen. 2.4.3 2.4.4 165 Im militärischen Sprachgebrauch kennzeichnen „Klarstände“ den einsatzfähigen Anteil von Waffensystemen an deren Gesamtbestand. 2.4 Bundeswehr 93 Materialklarstände Einleitung Im Oktober 2014 mussten nach einigen spektakulären Pannen, wie zum Beispiel dem missglückten Transport von Waffen und Soldaten mit Transall-Transportmaschinen in den Nordirak, oder der Weigerung er UNO, deutsche Transall-Flugzeuge wegen ihrer mangelhaften Fähigkeiten bei Nachtflug und Selbstschutz in Afrika einzusetzen, die aktuellen Klarstände einiger ausgesuchter Waffensysteme veröffentlicht werden. Es kam ein Bild zutage wie in Abb. 30 gezeigt. Klarstände ausgewählter Waffensysteme bei der Bundeswehr 2014166. Neue Systeme sind gegenwärtig oder in jüngerer Zeit beschaffte Waffensysteme) Die durchschnittlichen Klarstände, damit ist der Anteil der einsatzbereiten Systeme gemeint, liegt bei den neuen Systemen bei 33 % und bei den alten Systemen bei 45 %. Abb. 30 birgt so viel Sprengstoff in sich, dass es sehr schwerfällt, diesem Bild überhaupt Glauben schenken zu können. 2.4.5 2.4.5.1 Abb. 30: 166 Quelle: „Wirtschaftswoche“ vom 2.10.2014 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 94 Klarstände neu in die Bundeswehr eingeführter Waffensysteme in Mrd. €167 Die ganze Absurdität dieser Situation wird noch klarer, wenn man einen Blick auf Abb. 31 wirft. Dort werden nur die Klarstände der neuen Systeme aus Abb. 30 in Mrd. € dargestellt. Dabei wurden die Kosten der einzelnen Systeme nur mit Geräteund nicht mit Systempreisen168 berechnet. Zusammengefasst ergibt sich aus Abb. 31 folgendes Bild: Bezeichnung [Mrd. €] [%] Gesamtwert aller 6 Systeme zu Stückkosten 21,6 Davon einsatzbereit: 8,0 37 % Davon nicht einsatzbereit: 9,1 42 % Davon in Wartung: 4,5 21 % Summe Wartung und nicht einsatzbereit: 13,5 63 % Klarstände der neuen Waffensysteme der Bundeswehr aus in Geldwerten Da es sich bei dieser Betrachtung nur um neu eingeführte Waffensysteme handelt, von denen insgesamt 13,5 Mrd. € (= 63 % des Beschaffungswertes) der Truppe nicht Abb. 31: Tab. 8: 167 Quelle: Eigene Berechnungen mit Daten aus der Wirtschaftswoche vom 2.10.2014 168 Systempreise beinhalten die Stückpreise und alle systembedingten Kosten, einmalige Investitionen und Betriebskosten für einen definierten Zeitraum. Der Gerätepreis, bei der Luftwaffe der „Fly Away Preis“ beinhaltet lediglich den Gerätebeschafungspreis 2.4 Bundeswehr 95 zur Verfügung stehen, kann man hier nur von grober Verantwortungslosigkeit und/ oder Inkompetenz sprechen. 2016 wurde berichtet, dass sich die Klarstände bei einigen Systemen bereits leicht verbessert hätten. Es ist sicher damit zu rechnen, dass sie sich in den kommenden Jahren noch weiter verbessern werden. Die schlechten Werte in Abb. 30 und Abb. 31 sind sicherlich das Ergebnis eines jahrelangen Missmanagements bei der Beschaffung und auch bei der Truppe. Bei der Komplexität der betroffenen Waffensysteme wird es noch mehrere Jahre dauern, bis sich ein halbwegs normaler Zustand wieder einstellen kann, der auch vergleichbar mit denen anderer Armeen ist, die diese oder ähnliche Waffensysteme nutzen. Anhand einiger willkürlich ausgesuchter Beispiele soll nachfolgend noch einmal die Dramatik der Zahlen aus diesen beiden Abbildungen verdeutlicht werden: Beispiel „Eurofighter“ Für die Bundeswehr wurden insgesamt 143 Eurofighter mit einem Gesamtsystempreis von 26 Mrd. € beschafft. Davon waren zu Beginn des Jahres 2015 108 Flugzeuge bei der Truppe. Im Jahre 2012 wurde bereits ein Stückpreis von 138,5 Mio. € pro Flugzeug ausgewiesen169. Inflationsbedingt wird dieser Wert in den folgenden Jahren weiter steigen. Mit den Zahlen aus Abb. 30 und Abb. 31 ergibt sich damit folgende Situation: A B C D E F Projektwert Wert/ Flugzeug Nicht einsatzfähig In Wartung Summe C + D Einsatzfähig Netto 19,805 0,139 4,874 4,432 9,306 5,817 Brutto 26 0,181 6,342 5,798 12,140 7,610 Die Einsatzsituation des Eurofighters aus in Mrd. €.170 Zum Zeitpunkt der Erfassung der Daten aus Abb. 30 stehen 74 von 109 Flugzeugen das heißt 68 %, nicht für Einsätze zur Verfügung. Mit diesen Zahlen repräsentieren sie einen Wert in Systempreisen in Höhe von 12 Mrd. € oder in Gerätepreisen von 9,3 Mrd. €. Es kann durchaus sein, dass diese Zahlen schwanken, da Wartungsvorgänge 32 Flugzeuge, das heißt 27 % des Gesamtbestandes betreffen. Gleichwohl ist die Grö- ßenordnung der nicht einsatzfähigen Flugzeuge atemberaubend. 2018 kam zutage, dass von mittlerweile 123 beschaffenen Eurofightern nur 4 Flugzeuge einsatzbereit seien. Das heißt, die hier geschilderten Zustände haben sich weiter verschlimmert. Es ist zu hören, dass durch eine Entscheidung des damaligen Verteidigungsministers Karl-Theodor von und zu Guttenberg 2010 die Ersatzteilbevorratung so stark zurückgefahren worden sei, dass seitdem eine ordentliche Wartung nicht mehr möglich sei 2.4.5.2 Tab. 9: 169 Quelle: Handelsblatt-Online vom 7.3.2015 170 Nettobeträge werden mit den jeweiligen Stückkosten pro Gerät berechnet. Bruttopreise beinhalten die Abschreibung aller Systemkosten, wie Bodeneinrichtungen bei Flugzeugen, Trainingskosten und dergleichen mehr auf die beschafften Geräte. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 96 und dass zudem von der Industrie noch erhebliche technische Mängel zu beheben seien. Es bleibt aber der Tatbestand, dass es deutlich kosteneffizienter wäre, bei diesen enormen Kaufpreisen zunächst weniger Flugzeuge zu beschaffen und damit gewonnene Mittel für Ersatzteilbevorratung, eine effiziente Wartung und eine beschleunigte Behebung der technischen Mängel einzusetzen. Man darf sicher nicht annehmen, dass die Klarstände von Einsatzflugzeugen in militärischen Verbänden je denen von Zivilflugzeugen entsprechen werden. Aber das Ausmaß der nicht einsatzfähigen Eurofighter bei der Bundeswehr ist alarmierend und unter finanziellen Gesichtspunkten überhaupt nicht akzeptabel. In der Zeitschrift des Verbandes der Bundeswehr-Jetpiloten wird dazu berichtet, dass die Eurofighter-Piloten in ihren Einsatzverbänden Schwierigkeiten haben, die für ihre Einsatzfähigkeit erforderlichen Flugstunden zu erfliegen171. Die Dramatik des gegenwärtigen Zustandes der deutschen Eurofighter-Flotte wird auch deutlich, wenn man einen Vergleich mit der Zivilluftfahrt anstellt. Dazu wird nachfolgend ein Vergleich mit dem sehr erfolgreichen Mittelstreckenflugzeug Airbus A320 gewagt: Mit einem durchschnittlichen Netto-Beschaffungspreis in Höhe von 138,5 Mio. €/ Flugzeug (2013) und einem Bestand von 109 neuen Flugzeugen entspricht der Nettowert der Bundeswehr-Eurofighter-Flotte einem Gesamtwert von 15,09 Mrd. €. Bei einem Durchschnittslistenpreis von 100,28 Millionen € pro A320172 würde das bei einer Zivilluftfahrtgesellschaft einem Bestand von etwa 150 Flugzeugen entsprechen. Das ist ziemlich genau der Zustand bei der Deutschen Lufthansa, die Ende 2014 insgesamt 146 Flugzeuge dieses Musters in verschiedenen Ausführungen in Betrieb hatte173. Man stelle sich vor, dass davon 68 %, nämlich 99 Flugzeuge, nicht eingesetzt werden könnten. Ein ordentlicher Flugbetrieb wäre unter diesen Bedingungen nicht mehr gewährleistet und jeder Luftfahrtmanager, der einen solchen Zustand zu verantworten hätte, würde sehr wahrscheinlich fristlos entlassen werden. Geht man durch die entsprechenden Internetforen, ist zu sehen, dass dieser Zustand auch von den Soldaten seit Jahren beklagt wird und dass die damit verbundenen Konsequenzen klar angesprochen werden. Es ist die Frage zu stellen, warum diese Problematik bei Führung und Politik bislang nicht mit dem nötigen Nachdruck thematisiert worden ist. 171 Quelle: Jet-News, Zeitschrift des Verbandes der Besatzungen strahlgetriebener Kampfflugzeuge (VBSK e. V.) 172 Dieser Listenpreis wurde als Durchschnitt aller Airbustypen A 318, 319, 320 und 321 mit einer Standardausstattung mit Zahlen aus Wikipedia berechnet. Tatsächlich bestimmt die Ausstattung den tatsächlichen Preis sehr stark. zudem werden stets bis zu zweistellige Rabatte auf die Listenpreise gewährt. 173 Quelle: Wikipedia; Airbus A 320-Familie; https://de.wikipedia.org/wiki/Airbus-A320-Familie 2.4 Bundeswehr 97 Beispiel Hubschrauber „NH90“ und „Tiger“ Betrachtet man Abb. 30, sind die Einsatzzahlen durchaus ähnlich denen des Eurofighters. Darum gelten alle oben aufgestellten Betrachtungen auch für diese Hubschraubersysteme. Hier ist aber zusätzlich noch dieser Aspekt von Interesse: Beide Systeme haben exorbitant lange Entwicklungszeiten hinter sich. Sie sind bei der Bundeswehr bislang nur in kleinen Stückzahlen eingeführt worden. Die Beschaffung beider Systeme wurde zu Jahresbeginn 2015 vom Bundestag beschlossen und die Einführung in die Truppe wird sich bis zum Jahre 2020 hinziehen. Das sind die wesentlichen Eckdaten der Produktentstehungsgänge beider Systeme: Ereignis NH90 Tiger Erste Konzeptüberlegungen für „NH90“ bzw. Forderungen an denTiger“ 80er Jahre 1984 Unterzeichnung der Entwicklungsvereinbarungen 1992 1989 Erstflüge der ersten Prototypen 1995 1991 Start Serienproduktion 2001 2002 Erstflüge der ersten Serienmaschinen 2004 2003 Gerätebestand bei der Bundeswehr Anfang 2015 33 31 Serienbeschaffungsentscheidung des deutschen Bundestages 3. März 2015 Wichtige Meilensteine der „NH90“- und „Tiger“-Entwicklungsprozesse Die Beschaffung beider Hubschraubersysteme wurde im Bundestag sehr kontrovers diskutiert, da nach wie vor erhebliche Mängel nicht behoben werden konnten. Die Mängelliste ist sehr umfangreich und wird in Auszügen für den NH90 wie folgt angegeben174: – „Die geringe Bodenfreiheit ermöglicht Soldaten das Ein- und Aussteigen nur, wenn der Hubschrauber auf befestigtem Untergrund steht und keine Hindernisse höher als 16 cm sind. – Aufgrund der zu schwach konstruierten Heckrampe könne diese nicht von Soldaten mit Ausrüstung zum Ein- und Aussteigen genutzt werden. – Der viel zu druckempfindliche Innenraum sei ‚untauglich für Transporte von militärischem Personal‘ und könne bereits durch schmutzige Kampfstiefel beschädigt werden. Das gleichzeitige Transportieren von Personal und Lasten-Paletten sei nicht möglich. – Die unsicheren und zu schwachen Sitze seien für Soldaten, die mit ihrer Ausrüstung am Körper mehr als 110 Kilogramm wiegen, nicht geeignet. 2.4.5.3 Tab. 10: 174 Quelle: Wikipedia NH90; https://de.wikipedia.org/wiki/NH90 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 98 – Eine Infanteriegruppe mit Gepäck für 24 Stunden passt wegen des geringen Platzangebots nur in den Hubschrauber, wenn Sturmgewehre, Panzerfäuste und Gepäck ohne Sicherung auf den Boden gelegt werden. – Das Bord-Maschinengewehr sei wegen Platzmangels ‚unzweckmäßig‘. – Das Mitführen schwerer Waffen sei aufgrund fehlender Gurte zum Verzurren nicht möglich. – Der „NH90“ erhielte grundsätzlich keine Erlaubnis für ‚spezielle Einsatzverfahren‘ wie zum Beispiel spezielle Abseilmanöver oder das Absetzen von Fallschirmspringern mit automatisch auslösenden Schirmen, obwohl diese Manöver bei der Bundeswehr zum Standard gehörten“. Das sind in der Tat schwerwiegende Beanstandungen. Sie betreffen in allen Punkten die technische Auslegung des Hubschraubers. Es stellt sich die Frage, warum ein derartiger Mängelumfang nach nahezu 30-jähriger Entwicklungszeit und seit dem Start des ersten Prototypen nach 20-jähriger Flugpraxis nicht rechtzeitig in die Forderungen an die technische Entwicklung einfließen konnte. Auch diese Situation deutet auf mangelhafte Planung und schlechtes Projektmanagement hin. Außergewöhnlich ist, dass von den ersten Überlegungen bis zur Serienbeschaffungsentscheidung des deutschen Bundestages ca. 30 Jahre vergangen sind. Zum Zeitpunkt der deutschen Beschaffungsentscheidung 2015 waren bereits insgesamt mehr als 197 NH90 (von insgesamt 553 Bestellungen) an andere Nationen ausgeliefert und dort bereits seit 2010 im Einsatz, zum Beispiel in Italien und Australien175. Es ist zu vernehmen, dass die Elektroniksysteme beider Hubschrauberentwicklungen wegen der schnellen technischen Fortschritte in diesem Bereich mehrmals komplett neu entwickelt werden mussten. In vielen kritischen Situationen mussten die deutschen Einsatzkräfte in Afghanistan Unterstützung durch US-Kampfhubschrauber anfordern, da deutsche „Tiger“- Kampfhubschrauber nicht zur Verfügung standen. Erst 2012, gegen Ende der dortigen deutschen Mission, nachdem der Abzug 2014 nach Deutschland bereits feststand, wurden vier „Tiger“ nach Afghanistan verlegt. Sie konnten noch einige Kampfmissionen durchführen, wurden aber 2013 wieder nach Deutschland zurückgeholt. Zum Vergleich sei angemerkt, dass Frankreich seine Verbände in Afghanistan bereits seit 2009 mit einem noch besser bewaffneten „Tiger“ sehr wirkungsvoll unterstützt hat. Auch hier ist die Frage zu stellen, warum der Einsatz der dringend benötigten deutschen „Tiger“ in Afghanistan so lange hat auf sich warten lassen. 2017 waren zur Unterstützung der Bundeswehr-Mission in Mali vier „Tiger“- Hubschrauber im Einsatz, von denen einer unter bislang ungeklärten Umständen gegen Ende Juli 2017 abgestürzt ist. Beide Piloten kamen dabei ums Leben. Im Februar 2018 wurde gemeldet, dass die Ursache ein nicht richtig eingestellter Autopilot gewesen sei und dass die Piloten keine Chance gehabt hätten, sich zu retten. Bereits im November 2017 wurde von der Bundeswehr mitgeteilt, dass alle „Tiger“- und „NH90“-Hubschrauber wieder aus Mali abgezogen werden, da deren Einsatzfähigkeit bei den dort üblichen hohen Temperaturen nicht gewährleistet sei und dass deren 175 Quelle: Ebenda. 2.4 Bundeswehr 99 Aufgaben von Militärhubschraubern anderer Nationen wahrgenommen werden müssten. Es deutet alles darauf hin, dass auch hier die Bundeswehr nicht über die Fähigkeiten verfügt, derartige Waffensysteme bei Auslandseinsätzen im erforderlichen Ausmaß zu handhaben. Zusatzinformationen zu den Klarständen 2017/2018 Da nahezu alle Informationen dieses Kapitels aus den Jahren 2014 bis 2015 stammen, sollte man annehmen, dass sich die hier geschilderten beklagenswerten Zustände zwischenzeitlich verbessert hätten. Das Gegenteil scheint aber der Fall zu sein. Diese Meldungen schreckten 2017 und 2018 auf: – Von gegenwärtig 244 Kampfpanzern Leopard II sind lediglich 95 einsatzbereit176. – Das BWB („Bundeswehrbeschaffungsamt“) hat mit dem Panzerhersteller Krauss- Maffei Wegmann über zwei Jahre über Rückkauf und Modernisierung von 100 eingemotteten „Leopard II“-Panzern verhandelt177. – Die Bundeswehr-Hubschrauberflotte ist so wenig einsatzbereit, dass zivile Hubschrauber zur Erledigung dringender Aufgaben angemietet werden müssen. Zudem wurden beim ADAC 6.500 Flugstunden im Wert von 21 Mio. € gekauft, um Hubschrauberbesatzungen trainieren zu können178. – Alle sechs U-Boote des modernen Typs U35 der Bundesmarine sind nicht einsatzfähig. Gegen Ende 2018 sollen drei Boote wieder verfügbar sein.179 – 2017 hat der Wehrbeauftragte der deutschen Regierung, der SPD-Abgeordnete Hans-Peter Bartels, verlauten lassen, dass die Bundeswehr nur sehr begrenzt in der Lage sei, ihre Bündnispflichten in der NATO erfüllen zu können. Diese Liste ist keineswegs vollständig. Es sind derzeit überhaupt keine Ansätze zu sehen, die bei den hier geschilderten Zuständen zu Verbesserungen führen könnten. Weitere Beschaffungsvorhaben der Bundeswehr Leider muss man feststellen, dass die oben beschriebenen katastrophalen Abläufe der Bundeswehr-Beschaffungsvorhaben keine Ausnahmen, sondern die Regel sind. Seien es – der Schützenpanzer Puma – das neue Transportflugzeug Airbus A400 2.4.5.4 2.4.5.5 176 Quelle: Stern-Online vom 17. 11.2017; https://www.stern.de/digital/technik/bundeswehr--mehr-alsdie-haelfte-der-leopard-2-panzer-nicht-einsatzbereit-7702660.html 177 Quelle: Welt-Online vom 4.2.2017; https://www.welt.de/politik/deutschland/article161802479/Selbstder-Kauf-von-Gebrauchtpanzern-wird-zur-Posse.html 178 Quelle: Zeit-Online vom 23.12.2017; http://www.zeit.de/politik/deutschland/2017-12/adac-bundes wehr-hubschrauber-piloten-training 179 Quelle: Focus-Online vom 9.12.2017; https://www.focus.de/politik/deutschland/keine-besserung-insicht-defekte-u-boote-flugzeuge-und-panzer-steht-bei-der-bundeswehr-bald-alles-still_id_7959831 .html Kap. 2 Staatlicher Problembereich 100 – die Reaktivierung eingemotteter Leopard-Panzer – die Beschaffung eines neuen Sturmgewehrs. Alle diese Vorgänge werden mit einer größtmöglichen Kosten- und Zeitüberschreitung umgesetzt, begleitet von einer überbordenden Bürokratie. Die Ausstattung der Bundeswehr mit Materialien für den täglichen Einsatz Spiegel-Online berichtete in Zusammenhang mit der neu aufzustellenden schnellen Eingreiftruppe der NATO über die allgemeine Ausrüstungssituation der Bundeswehr unter anderem: „… Tatsächlich wurde der Bundeswehrführung deutlich, dass die Erzgebirgstruppe (das heißt das Panzergrenadierbataillon 371 in Marienberg im Erzgebirge, d. Verf.) zwar auf dem Papier gut aufgestellt war, in der Realität aber nur professionell ihre Mängel verwaltete. Es fehlte an Gewehren, Pistolen, Schutzwesten und Nachtsichtbrillen. So eklatant waren die Lücken, dass die Soldaten bei einer Übung einen bemalten Besenstiel als Kanonenattrappe auf einen Radpanzer Boxer steckten. Die Causa Besenstiel war ziemlich peinlich. Tagelang zerriss sich die Presse bis zur ‚New York Times‘ das Maul über die deutsche Trümmertruppe. Da nutzte es wenig, dass Generalinspekteur Volker Wieker schon Ende 2014 Abhilfe befohlen und für die 371er Vollausstattung angeordnet hatte. Die letzten Teile dieser Bestellung, ein Schwung kugelsicherer Westen, erwarten die Panzergrenadiere dieser Tage. Angesprochen auf die vorherigen Mängel geben sich die Soldaten wortkarg. ‚Es ist gut, dass sich nun endlich etwas bewegt‘, sagt einer. Was sich wie eine Fehlplanung einer Einheit anhört, ist allerdings die schnöde Realität der Bundeswehr. Wie die Panzergrenadiere sind alle Truppenteile derzeit nur mit Dreiviertel des nötigen Materials an Panzern oder auch Gewehren ausgestattet, überall gibt es Ausbildungslücken. Wohl auch deswegen ist Kasdorf (der gegenwärtige Inspekteur des Heeres) vorsichtig mit Ankündigungen. Immer wieder spricht er vom sogenannten ‚Testbed‘ für die endgültige ‚Speerspitze‘. Man probiere in der Testphase dieses Jahr aus, was möglich ist. ‚Viele Fachleute meinen, dass das gar nicht geht‘, gibt Kasdorf zu. Die Aufstellung der Nato-Truppe könnte so sehr viel mehr als nur ein Probedurchgang werden. Vielmehr, so der General, sei 2015 ein ‚Testfall für die ganze Bundeswehr‘ und die Frage, wie man die Armee verändern müsse. Klar scheint zu sein, dass es wie bisher nicht weitergeht: Allein für die Vollausstattung der 371er musste Gerät bei anderen Einheiten abgezogen werden. Ausbildungen wurden gestoppt, damit die für die Nato-Truppe vorgesehenen Soldaten Vorrang bekommen. Nach dem Jahr, sagt Kasdorf, müsse man sehen, ‚wo man noch nachlegen muss.‘“ 180 Besonderheiten internationaler Projekte Insbesondere die großen Beschaffungsvorhaben der Bundeswehr können wegen ihrer enormen Gestehungskosten nur noch im Rahmen internationaler Projekte umgesetzt werden. In Abb. 30 auf Seite 94 sind das beispielsweise bei den neuen Systemen die Projekte 2.4.5.6 2.4.6 180 Quelle: Spiegel-Online, Februar 2015 http://www.spiegel.de/politik/ausland/bundeswehr-in-derukraine-krise-5000-mann-als-eingreiftruppe-a-1022858.html 2.4 Bundeswehr 101 – Hubschrauber Tiger“ – Hubschrauber NH-90“ – Eurofighter“und – Radpanzer Boxer“. Wegen der unterschiedlichen Forderungen der beteiligten Nationen gerät das Projektmanagement gegenüber nationalen Projekten noch einmal deutlich komplizierter und somit insgesamt kostspieliger. Andererseits gibt es bei den Kosten Degressionseffekte und die erhöhten Entwicklungskosten lassen sich so auf wesentlich höhere Stückzahlen umlegen. Hinzu kommt der mit solchen Projekten erzielte Standardisierungsgrad unter den beteiligten Armeen. Gleichwohl ist auch hier nicht zu verstehen, warum sich derartige Beschaffungsvorhaben von der ersten Idee bis zur Serieneinführung ebenfalls mitunter über 30 bis 40 Jahre hinziehen. Gründe für Termin- und Kostenüberschreitungen aus Sicht der Beschaffungsstellen Mangelnde Klarstände bei neuen Waffensystemen werden stets mit dem Argument begründet, „die Industrie kann nicht liefern“. Das trifft auch für die stets notorisch verspäteten Einführungstermine neuer Systeme zu, wie zum Beispiel bei dem neuen Militärtransporter „Airbus A400“, bei den Hubschraubern „Tiger“ und „NH90“. Gleichermaßen wird im Übrigen bei fehlenden Ersatzteilen argumentiert. Es ist aber höchst erstaunlich, dass diese Industrie – namentlich das Unternehmen „Airbus“ – bei zivilen Luftfahrtgeräten weltweit äußerst erfolgreich ist und es in der Regel schafft, neue Produkte wie zum Beispiel zivile Hubschrauber oder Verkehrsflugzeuge wie den Airbus A350 doch sehr nahe im vorgeplanten Rahmen in den Markt zu bringen. Eine Ausnahme ist hier allerdings das Flugzeug A380, bei dem die Termine und Kostenvorgaben aber bei weitem nicht so extensiv wie zum Beispiel bei dem Militärtransporter Airbus A400 überschritten worden sind. Auch ist es erstaunlich, dass Deutschland wohl wegen der Qualität seiner Rüstungsprodukte 2014 weltweit der viertgrößte Exporteur von Rüstungsgütern181 ist. Hört man die Argumente der Bundeswehr, dürfte es diese Erfolge eigentlich gar nicht geben. 2.4.7 181 Quelle: Statista 2017; https://de.statista.com/statistik/daten/studie/151877/umfrage/weltweitemarktanteile-am-export-von-konventionellen-waffen-nach-nationen/ Kap. 2 Staatlicher Problembereich 102 Rekruten-Unterforderung: Wie steht es mit den Soldaten? Auch diese Meldung von Spiegel Online wirft kein gutes Licht auf den Innenzustand der Bundeswehr: „Die Bundeswehr hat Nachwuchssorgen. Insbesondere muss sie darum kämpfen, Freiwillige langfristig zu binden. Einer Studie zufolge wollte sich nur jeder fünfte Rekrut nach Ende des Dienstes als Zeitsoldat bewerben, schreibt die ‚Welt am Sonntag‘. Einer der Gründe: Zwei Drittel der freiwilligen Wehrdienstleistenden fühlten sich vom Dienst in ihren Einheiten intellektuell und körperlich unterfordert, heißt es der Zeitung zufolge in der Untersuchung des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr. ‚Diese Unterforderung betrifft Befragte aller Bildungsschichten, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß‘, schreiben die Autoren der im April 2014 fertiggestellten Studie, die erst jetzt veröffentlicht wurde. „Die Studie zeigt, dass die Konstruktion dieses freiwilligen Wehrdienstes falsch ist“, sagte der Vorsitzende des Verteidigungsausschusses im Bundestag, Hans-Peter Bartels (SPD ), der Zeitung. ‚Es gibt nur feste Dienstposten für 5000 Rekruten. Alle, die darüber hinaus kommen, müssen sich wie das fünfte Rad am Wagen fühlen.‘ Das habe den Effekt, dass man junge Menschen verprellt, die eigentlich großes Interesse an der Bundeswehr haben, kritisiert Bartels: Das Verteidigungsministerium müsse nachsteuern und ‚das Personalstrukturmodell überarbeiten‘. Laut der Studie zeigten sich nur 31 Prozent mit der ‚Sinnhaftigkeit des Dienstes‘ zufrieden und 36 Prozent mit dem Dienstablauf. Sogar ein Viertel der Rekruten, die im Rückblick mit ihrer Zeit bei der Bundeswehr zufrieden waren, gaben an, sich persönlich nicht weiterentwickelt zu haben. Und jeder Dritte findet, er habe nichts Nützliches gelernt“. Und weiter: „Eine Vorgängerstudie aus dem Jahr 2013 hatte belegt, dass junge Menschen, die sich für den Wehrdienst entscheiden, anfangs meist hoch motiviert und leistungsbereit sind. Motive für ihre Entscheidung für den Wehrdienst waren etwa: Teamwork, Kameradschaft, Verantwortungsübernahme, fordernde Tätigkeiten und Situationen, in denen man die eigenen Grenzen erfahren kann. Die Erwartungen hätten im Rückblick allerdings ‚nicht vollumfänglich‘ erfüllt werden können“. 182 Diese an sich kurze Meldung beleuchtet ein ganz offensichtlich starkes Personalführungsproblem bei der Bundeswehr. Eigentlich sollte man annehmen, dass die Bundeswehr aus ihrer Aufgabenstellung und mit ihrer Ausstattung hervorragende Möglichkeiten hätte, junge Menschen, die sich zudem noch freiwillig zu einem Dienst entschieden haben, zu fordern und zu begeistern. Es gibt eigentlich wenige Institutionen im öffentlichen Bereich, die derartige Möglichkeiten zur Motivation junger Menschen haben. Dieses Personalführungs- und Motivationsproblem ist bekannt, seitdem es die Bundeswehr gibt. Schilderungen über einen sinnentleerten „Gammeldienst“ werden seit Generationen von Wehrpflichtigen kolportiert. Man kommt nicht umhin, den hier verantwortlichen Stellen der Bundeswehr Ideenlosigkeit bis hin zu einem verantwortungslosen Versagen zu attestieren. 2.4.8 182 Quelle: Spiegel-Online vom 1.3.2015 2.4 Bundeswehr 103 Zusammenfassung Die ausführlicher beschriebenen Zustände bei der Bundeswehr ergeben ein so desaströses Bild, dass man Zweifel haben muss, ob diese Armee in ihrer Gesamtheit überhaupt noch einsatzfähig ist und ihrer Aufgabe, wie auf Seite 91 geschildert, nachkommen kann. Fassen wir zusammen: – Soldaten fühlen sich unterfordert – Die Truppe ist nur mit 60 % der normalen Ausrüstung ausgestattet – Große, für die Einsatzfähigkeit der Bundeswehr unverzichtbare Waffensysteme stehen in Milliarden Euro-Werten nicht einsatzfähig am Boden. Das ist besonders merkwürdig bei neu eingeführten Systemen, wie in Abb. 31auf Seite 95 gezeigt wird – Bei Systemneuentwicklungen werden in schnöder Regelmäßigkeit Kosten- und Zeitvorgaben in atemberaubenden Ausmaßen so weit überschritten, dass auch die Einsatzfähigkeit der Truppe dadurch gefährdet wird. – Im NATO-Vergleich ist die Bundeswehr gegenwärtig der mit Abstand ineffektivste Verband, der auch deshalb zunehmend zum Gegenstand allgemeinen Gespötts wird. Was ist geschehen: Aus der Tradition von in der jüngeren deutschen Geschichte stets militärisch hocheffektiven Armeen hat sich in der Nachkriegszeit seit 1955 eine Truppe gebildet, die offensichtlich an ihrer eigenen Trägheit, an ihrer monströsen Bürokratie und an ihrem Unvermögen, Projekte zu managen, erstickt. Es gibt meines Wissens keinen anderen Bereich der öffentlichen Hand mit diesem Ausmaß an Ineffizienz und Ineffektivität. Die Bundeswehr musste sich gottlob in ihrer Nachkriegsgeschichte nie an ihrer eigentlichen Aufgabe messen lassen, nämlich an einer glaubhaften aktiven Landesverteidigung. Man kann wohl ohne Übertreibung feststellen, dass sie im Laufe der Jahre außerordentlich viel Fett angesetzt hat. Betrachtet man die jüngere deutsche Geschichte der letzten 250 Jahre, hat es wohl zu keinem Zeitpunkt eine dermaßen ineffiziente und ineffektive Armee gegeben. Nicht einmal der beklagenswerte Zustand der preußischen Armee vor der Schlacht gegen Napoleon 1806 bei Jena und Auerstedt war mit dem gegenwärtig schlechten Zustand der Bundeswehr vergleichbar. Nun hatte es aber nach der Niederlage gegen Napoleon eine Reihe von engagierten Reformern wie Gerhard von Scharnhorst, August Neidhard von Gneisenau oder Carl von Clausewitz gegeben, die in den Folgejahren der preußischen Armee wieder zu ihrer alten Effizienz und Effektivität verholfen hatten. Gegenwärtig sind derartig engagierte Reformer bei der Bundeswehr allerdings nicht in Sicht. Die ganze mit diesem Zustand verbundene Verantwortungslosigkeit zeigt sich auch darin, dass in den Jahren, in denen sich dieser Zustand kontinuierlich und schleichend entwickelt hat, nie zu erkennen war, dass einmal ein beherzter Politiker oder ein Soldat, wie zum Beispiel ein Inspekteur der Bundeswehr-Waffengattungen, auf die Barrikaden gegangen wäre und eine Verbesserung dieses desolaten Zustandes 2.4.9 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 104 mit seinem eigenen beruflichen Schicksal verbunden hätte, wie zum Beispiel mit seinem eigenen Rücktritt. Nach Amtsantritt des französischen Präsidenten Emmanuel Macron im Mai 2017 ist das in Frankreich geschehen. Der Oberbefehlshaber der französischen Streitkräfte General Pierre de Villiers hat im Juli 2017 seinen Rücktritt eingereicht, da er mit den geplanten Kürzungen im französischen Verteidigungshaushalt nicht einverstanden war. Da eine Armee für einen Staat nur dann sinnvoll ist, wenn sie gut ausgebildet und mit den neuesten Waffen und Geräten vollständig ausgerüstet ist, kommt man nicht umhin festzustellen, dass diese Bundeswehr in ihrem jetzigen Zustand überhaupt keinen Sinn macht. Wenn man nicht in der Lage ist, diesen Zustand kurzfristig massiv zu verbessern, wäre es wahrscheinlich sinnvoller, die Truppenstärke deutlich zu reduzieren und den Rest der Truppe zu voller Einsatzstärke zu führen, wie es beispielsweise bei der deutschen Reichswehr der Weimarer Republik der Fall war. Oder – ganz brutal – die Bundeswehr abzuschaffen. Es ist natürlich klar, dass eine Abschaffung aus vielerlei Gründen gar nicht in Betracht kommen kann. Aber man muss die Unmöglichkeit des jetzigen Zustandes einmal ungeschminkt benennen. Hierbei sei auch angemerkt, dass eine deutliche Verbesserung der Effizienz und Effektivität der Bundeswehr nicht unbedingt nur mit mehr Geld zu erreichen ist. Die in diesem Kapitel ausführlich beschriebenen Probleme der Bundeswehr sind in vielfältiger Weise mehr organisatorischer als finanzieller Natur. Was benötigt wird, sind zum Beispiel – eine total entschlackte Bürokratie, – Projektabläufe im Industriestandard und – eine andere, ergebnisorientierte Mentalität. An diesen „Baustellen“ ließen sich Effizienz und Effektivität der Bundeswehr sicher bereits um mehr als 50 % steigern. Natürlich geht so etwas nicht von heute auf morgen. Alle drei oben genannten Aspekte sind Langzeitaspekte, deren Umsetzung ihre Zeit benötigt. Aber entsprechende Vorgaben müssen jetzt erstellt werden, um sie dann in den jeweils erforderlichen Zeiträumen umsetzen zu können. Ich plädiere für einen Masterplan für eine umfassende Gesundung der Bundeswehr. Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand Geht man durch die Fehlentwicklungen, wie sie bislang bei öffentlicher Verwaltung, öffentlichen Großprojekten und der Bundeswehr aufgezeigt worden sind, entdeckt man eine Reihe von Gemeinsamkeiten, die symptomatisch für die gesamte öffentliche Hand zu sein scheinen und folglich auch mit einem gemeinsamen Paket von Handlungsempfehlungen behandelt werden können. Die atemberaubenden Kostensteigerungen und Zeitüberschreitungen bei Großprojekten der öffentlichen Hand und bei der Bundeswehr, wie sie in Tab. 6 auf Seite 8 aufgelistet wurden, haben in allen Fällen ganz ähnliche Ursachen. Es lassen sich im Wesentlichen acht schwergewichtige Kosten- und Termintreiber identifizieren, wie sie in Abb. 32 gezeigt werden. Wegen ihrer Bedeutung für eine Entwicklung nachhaltiger 2.5 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 105 Verbesserungsmaßnahmen werden sie nachfolgend der Reihe nach ausführlicher behandelt. 1 Unprofessionelles Projektmanagement Abwicklungsprobleme der öffentlichen Hand 7 Korruption 6 Überbordende Bürokratie 4 Politische Vorgaben 3 Hang zu technologischen Risiken 2 Verantwortungslosigkeit 8 Gesellschaftliche Widerstände 5 Gesetzliche Vorgaben 1.1 Inkompetenz 1.3 Organisationsmängel 1.2 Planungsfehler Abb. 32 Wesentliche Einflussgrößen auf Kosten- und Terminprobleme bei Großprojekten der öffentlichen Hand183 Unprofessionelles Projektmanagement Bei der Mehrzahl von Großprojekten der öffentlichen Hand und im Rüstungsbeschaffungswesen wurden in schöner Regelmäßigkeit Aufträge vor Abschluss der Planungen erteilt. Entsprechend groß ist der Änderungsbedarf danach. Daraus ergeben sich unter anderem folgende Probleme: – Auftragnehmer haben alle Macht, Preise zu diktieren, da der Auftraggeber ja den Auftrag verändert. – Nachträglich eingeführte Änderungen bewirken weitere Veränderungen. Dieser Effekt ist umso gravierender, je umfangreicher und komplexer ein Projekt ist. Folglich multiplizieren sich die Probleme gegenseitig und können irgendwann unbeherrschbar werden, wie es zum Beispiel beim BER-Projekt in exorbitantem Ma- Abb. 32: 2.5.1 183 Quelle: Eigene Darstellung Kap. 2 Staatlicher Problembereich 106 ße geschehen ist. Dort wurden nach Auftragserteilung insgesamt über 500 Änderungen veranlasst184. Folglich herrschte 2012 im Projektmanagement ein totales Chaos, wie in Abb. 28 auf Seite 85 gezeigt wurde. – Gesetzliche Vorgaben werden nach Auftragsvergabe geändert und müssen in die Projekte eingebracht werden. Insbesondere Brand-, Daten- und Umweltschutz spielen hier eine verheerende Rolle. Es ist eine eherne Grundregel eines qualifizierten Projektmanagements, dass – ein Projekt vor seiner Umsetzung zunächst vollkommen durchgeplant werden muss, – es einen Zeitpunkt gibt, zu dem dieses Projekt nicht mehr geändert werden darf (das ist der Punkt, zu dem das Projekt „eingefroren“ wird. Hierzu gibt es im englischen Sprachraum den sehr treffenden Begriff „Design-Freeze“, der so etwas wie der „Urknall“ im Projektmanagement ist) und – danach erst die Gewerke in Auftrag gegeben werden. Diese Grundregel scheint Großteilen des öffentlichen Auftraggebers jedoch nicht bekannt zu sein. Man kann beobachten, dass qualifizierte Bauunternehmen, wie beispielsweise der Baukonzern „Hochtief“, bei ihren vielen großen Bauvorhaben in anderen Ländern durchaus danach verfahren. Wäre das nicht so, befänden sich diese Unternehmen ausnahmslos in großen Schwierigkeiten. Da bei vielen Großprojekten mit öffentlichen Auftraggebern in anderen Ländern ganz ähnliche Probleme zu beobachten sind, hat sich in den vergangenen Jahren ein neues gewinnträchtiges Fachgebiet entwickelt, nämlich das sog. „Claim-Management“. Hier geht es darum, bei nachträglichen Projektänderungen die dadurch verursachten Mehrkosten systematisch und, wenn möglich, zu überhöhten Preisen einzufordern. Vor diesem Hintergrund kann man schon von einer Hybris sprechen, dass einem erfahrenen Baukonzern wie „Hochtief “ der Auftrag für das BER-Projekt mit der Begründung entzogen worden ist, der öffentliche Auftraggeber könne das Projekt billiger und besser managen. Der Gipfel dieser Hybris ist dabei noch, dass einem Regierenden Bürgermeister, der primär als ein Mann flotter, nichtsagender Sprüche bekannt war, die Oberaufsicht über dieses gigantische Projekt übertragen worden ist. In diese Überlegungen fallen auch die vielen, nach Auftragserteilung angefallenen gesetzlichen Änderungen, die dann in derartige Projekte eingebracht werden müssen, wie zum Beispiel beim Brandschutz. Eigentlich sollte nach Auftragserteilung mit der Anwendung derartiger Gesetzesänderungen auf laufende Projekte sehr behutsam umgegangen werden. Ideal wäre es, einmal begonnenen Projekten einen Bestandsschutz zu gewähren und sie davon zu befreien. Es ist unbestritten, dass dieses unprofessionelle Projektmanagement mit seinem nach Auftragserteilung enormen Änderungsaufwand der Haupttreiber für die unsäglichen Kosten- und Terminüberschreitungen in nahezu allen großen Projekten der öffentlichen Hand ist. 184 Quelle: Wikipedia: https://de.wikipedia.org/wiki/Flughafen_Berlin_Brandenburg 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 107 In Abb. 32 werden zum unprofessionellen Projektmanagement noch drei weitere Stichwörter genannt: Inkompetenz In allen hier beschriebenen Projekten wurde immer wieder berichtet, dass auf Auftraggeberseite sehr viele Stellen mit inkompetenten Mitarbeitern besetzt worden waren – sei es in Aufsichtsgremien, wo ganz offensichtlich zu viele Politiker mitwirken, oder sei es auf Auftraggeberseite, wo viel zu viele Juristen und Controller das Sagen haben und nicht so sehr erfahrene Fachleute (siehe hierzu auch das Interview mit Herrn Hascher auf Seite 111). Planungsfehler Hiermit wird vor allem der oben beschriebene Hauptkostentreiber im Projektmanagement angesprochen, nämlich die zum Zeitpunkt der Auftragserteilungen nicht ausgereiften Planungen. Organisationsmängel Bei einer Vielzahl von Projekten der öffentlichen Hand ist zu bemängeln, dass auf Auftraggeberseite immer wieder Organisationsstrukturen geschaffen worden sind, die – undurchsichtig waren, – nicht funktionsgerecht gegliedert waren und – es folglich schwer machten, Verantwortlichkeiten klar zuzuordnen. Verantwortungslosigkeit In allen Projekten gab es Aufsichtsgremien, die vornehmlich mit Politikern und nicht mit Fachleuten besetzt waren. Es ist nicht bekannt, dass – vor allem bei den Politikern – je irgendjemand für Fehlleistungen zur Verantwortung gezogen worden wäre. Exemplarisch soll hier einmal die Rolle des Regierenden Bürgermeisters von Berlin, Herrn Klaus Wowereit, betrachtet werden: Er hat sowohl die Entscheidung betrieben, das BER-Projekt nicht im Rahmen des ursprünglich geplanten Betreibermodells zu beauftragen, als auch in den entscheidenden Jahren den Aufsichtsratsvorsitz über das Projekt innegehabt. In meinen Augen trägt er die wesentliche Verantwortung für dessen desaströsen Verlauf. Er hat dann zwar irgendwann einmal den Aufsichtsratsvorsitz niedergelegt, als es darum ging, Verantwortung zu übernehmen, um ihn dann später aber wieder zu übernehmen, nachdem sich herausstellte, dass kein qualifizierter Nachfolger zu finden war. Aber zu keinem Zeitpunkt hat Herr Wowereit irgendeinen persönlichen Nachteil für diese grandiose Fehlleistung erfahren müssen. Diese Verantwortungslosigkeit hat sich schrittweise nach unten fortgesetzt. Wirft man einen Blick in die Berichte der Untersuchungsausschüsse zu den hier betrachteten Projekten, 2.5.1.1 2.5.1.2 2.5.1.3 2.5.2 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 108 gibt es eine wirklich beeindruckende Konstante: Nirgendwo waren irgendwelche Führungskräfte bereit, Verantwortung zu übernehmen! Die Freiheit, derartige Haltungen einzunehmen, war auch nur dank der stets chaotischen Projektorganisationen möglich, in der Verantwortungen nicht klar und eindeutig geregelt waren. Auch hier gilt, dass diese teilweise flächendeckende Verantwortungslosigkeit durch die vorher beschriebenen „Eigenheiten“ der öffentlichen Hand befeuert wurden (siehe auch Seite 70). Hang zu technischen Risiken Bei allen hier betrachteten Projekten kann man feststellen, dass auf Auftraggeberseite immer wieder ein Hang zu möglichst komplexen und technisch hoch anspruchsvollen Lösungen bestand (um es etwas burschikos zu sagen: zu sog. „eierlegenden Wollmilchsäuen“). Beispielhaft seien genannt: – Beim BER-Projekt war für das Hauptterminal eine komplexe, vollkommen integrierte Brandschutzvorrichtung gefordert, die alle Lieferanten, insbesondere im ITK-Bereich, ganz offensichtlich überfordert hat. Mehrere Insellösungen wären hier deutlich einfacher gewesen und hätten die Anforderungen ebenfalls erfüllt. – Bei „Toll Collect“ wurde ein äußerst anspruchsvolles, satellitengestütztes Erfassungssystem konzipiert, dessen Kosten so hoch waren, dass es nicht mehr wettbewerbsfähig ist. Dazu kommen noch beachtliche Funktionsschwächen. Wie schon erwähnt, gibt es deutlich billigere und einfachere Lösungen in Italien und Österreich, die von dort auch schon erfolgreich exportiert worden sind. „Toll Collect“ hat bei dieser Wettbewerbslage international kaum noch Chancen, irgendwohin exportiert werden zu können. – Besonders deutlich tritt dieses Problem bei Neuentwicklungen im Rüstungsbereich der Bundeswehr zutage. Einige Beispiele dazu wurden auf den Seiten 93ff. gegeben. Das Resultat dieses Hanges, der vor allem von den Militärs und von den meistens internationalen Partnern betrieben wird, äußert sich in: – unvertretbar langen Entwicklungszeiten von bis zu 40 Jahren, – äußerst komplexen und anfälligen Produkten, die dann auch zu den geringen Klarständen bei der Truppe beitragen (siehe Seite 94), sowie – exorbitanten Kosten- und Terminüberschreitungen. Es ist derzeit kein größeres Rüstungsbeschaffungsvorhaben bekannt, das auch nur halbwegs im vorgeplanten Kosten- und Terminrahmen realisiert werden konnte. Nicht projektrelevante politische Vorgaben Es ist mittlerweile eindeutig, dass anspruchsvolle und umfangreiche Projekte nur von erfahrenen Fachleuten erfolgreich gemanagt werden können. An dieser Stelle verspre- 2.5.3 2.5.4 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 109 chen sogenannte „Betreibermodelle„185 und/oder PPP-getragene Projekte durchaus Linderung von den bislang behandelten Fehlentwicklungen – das allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die Einflüsse von Politik und öffentlicher Verwaltung auf die Projektentstehungsgänge von den sachlichen Notwendigkeiten streng getrennt werden. Hier zeigt „Toll Collect“ ein sehr anschauliches Beispiel, wie, trotz bester Voraussetzungen, auch ein Projekt im Betreibermodell völlig durcheinandergeraten kann: Trotz vollkommener Federführung durch die Industrie hatte „Toll Collect“ mit 1150 % unter allen untersuchten 170 Projekten der Hertie-Studie die höchste Kosten- überschreitung zu verzeichnen. Die Ursache lag eindeutig in dem politischen Willen, noch vor der Bundestagswahl 2002 einen Vertragsabschluss vorlegen zu können, um zu bekunden, dass die Bundesregierung etwas für Arbeitsplätze und Technologie tue (siehe Seite 374). Völlig unausgereifte Verträge wurden illegal für eine unausgereifte Technologie und für ein nicht einmal ansatzweise durchgeplantes Projekt unterzeichnet186. Unter diesen Voraussetzungen wäre es völlig unmöglich gewesen, irgendein Projekt zum Erfolg zu führen. Andersherum lässt sich aus diesem Misserfolg jedoch keineswegs schließen, dass PPP und vor allem Betreibermodelle nicht geeignet seien, Projekte erfolgreicher zu managen als es heute der Fall ist. Es müssen dazu auf Auftraggeberseite eben auch einige wichtige Voraussetzungen erfüllt sein. Zu viele Änderungen gesetzlicher Vorgaben Es ist eine zunehmende Belastung für einmal beschlossene und sich in der Entstehungsphase befindliche Projekte, wenn gesetzliche Regeln nach Auftragserteilung verschärft und durch entsprechende „Beauftragte“ überprüft und abgenommen werden müssen. Das gilt gegenwärtig insbesondere für die Bereiche – Brandschutz (siehe auch Seite 41), – Datenschutz, – Umweltschutz, insbesondere Artenschutz, – Arbeitsstätten und – Bauvorschriften. Die permanente Flut neuer Gesetze und Verordnungen ist hier nicht mehr zu überschauen. Da es gesetzesimmanent ist, dass nicht alles bis auf die letzte Kleinigkeit geregelt werden kann, gibt es für die entsprechenden Beauftragten immer Ermessensspielräume und das Ergebnis von entsprechenden Abnahmeprozessen ist beileibe nicht immer eindeutig vorhersagbar. So wurde kürzlich eine Reihe von Installationen des Projektes „Stuttgart 21“ in Hinblick auf den Brandschutz nicht abgenommen. 2.5.5 185 Mit „Betreibermodellen“ sind Projekte gemeint, die ein Auftragnehmer übernimmt und vollkommen vorfinanziert und über einen bezahlten Betrieb in einem definierten Zeitraum seine Investition zurückerhält. 186 Quelle. Wikipedia: https://de.wikipedia.org/wiki/Toll_Collect Kap. 2 Staatlicher Problembereich 110 Folglich resultierten aus der Behebung der Beanstandungen wiederum erhebliche Mehrkosten, die in dieser Höhe keineswegs geplant waren187. Die Schwäbische Zeitung berichtet 2017, dass ein weiterer beachtlicher Kostentreiber des Projektes „Stuttgart 21“ neu aufgetauchte Umweltprobleme seien: Es hat sich ergeben, dass an die zehntausend Zauneidechsen, eine nach EU-Recht geschützte Art, an der neu zu bauenden Trasse bei Kirchheim/Teck eingesammelt und umgesiedelt werden müssen. Die entsprechenden Kosten betrugen 4000,– pro eingesammelter Eidechse. Das kann man nicht einmal beanstanden, da Artenschutz ein sehr hohes gesellschaftliches Gut ist. Aber unter diesen Umständen muss man sich von der Vorstellung verabschieden, dass die Kosten eines derartig großen Projektes auf das Komma genau im Voraus bestimmt werden können. Die Imponderabilien sind einfach zu groß. Man ist sicher sehr gut beraten, gerade wegen dieser Unwägbarkeiten aus der Gesetzeslage und vielleicht auch aus der Geologie größere Kostenschwankungen einzuplanen und von vornherein zu akzeptieren. Die Kostensteigerung beim Projekt „Gesundheitskarte“ um 208 % (siehe Abb. 26) resultiert nahezu ausschließlich aus Datenschutzproblemen, die sogar so weit gehen, dass der ursprünglich geplante äußerst nutzbringende Leistungsumfang bei weitem nicht erzielt werden kann. Überbordende Bürokratie In der Wochenzeitschrift Die Zeit erschien ein Interview mit dem Berliner Architekten Rainer Hascher dessen Büro am BER-Projekt beteiligt war und der vornehmlich für Bauprojekte der öffentlichen Hand tätig ist, unter der Überschrift „Jedes Großprojekt beginnt mit einer Lüge“. Daraus wird nachfolgend folgender Auszug zitiert: „Zeit: Gibt es (bei Projektabwicklungen) auch regionale Unterschiede innerhalb Deutschlands? Hascher: Wir haben auch hervorragende Verwaltungen, aber es gibt ein Nord-Süd-Gefälle. Im Bayern ist es sehr gut geregelt. Wir haben in Bayern die Oberste Bayerische Baubehörde, das ist eine Bauverwaltung, die über Jahrzehnte gewachsen ist. Zeit: So etwas gibt es nur in Bayern? Hascher: Richtig, und dort sitzen ausgewiesene Fachleute, Ingenieure und Architekten. Auch in den hohen Positionen. Diese Behörde bildet ihre Leute selber aus und sie hat vor allem einen hohen Anspruch an die von ihr betreuten Bauwerke. Das gab es in Baden-Württemberg früher auch. Dort wurde die Bauverwaltung von einem Architekten geleitet, aber dann wurde diese Schlüsselposition mit einem Juristen besetzt. Und der Jurist hat systematisch alle zulässigen Baukosten nach unten korrigiert. Das funktionierte nicht. Weiter im Norden, in Nordrhein-Westfalen etwa, werden solche Stellen nicht mehr mit Fachleuten besetzt, sondern mit Betriebswirten. Dann wird alles Mögliche umstrukturiert, mit der Folge, dass die neuen Strukturen undurchsichtiger werden, zum Teil entstehen korrupte Strukturen. Diese sind zwar nicht die Regel in Deutschland, aber vor zwei Jahren wurde der Leiter des Bau- und Liegenschaftsbetriebs in Nordrhein-Westfalen vom Dienst suspendiert. Zeit: Ist es im Norden schlimmer? Hascher: Ja, je nördlicher, desto schlechter. 2.5.6 187 Quelle: Schwäbische Zeitung vom 6.7.2016, Seite 3 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 111 Zeit: Läge der neue Flughafen (BER ) nicht in Berlin , sondern in München , wäre er dann fertig? Hascher: Ja. Das ist meine Auffassung. Die Bayern haben begriffen, dass eine oberste Baubehörde eine wichtige Funktion hat. In Bauämtern muss man die Positionen von technischen Fachleuten gegenüber den Juristen stärken. Die Juristen haben überall in Deutschland an Boden gewonnen und beeinflussen alle Abläufe – mit der Folge, dass sich alle nur noch absichern. Jeder denkt: Was kann mir rechtlich passieren? Das führt zu nervenaufreibenden Blockaden. Zeit: Wie könnte es besser laufen? Hascher: Wir brauchen bei Großprojekten einen Lenkungsausschuss, der aus Fachleuten besteht und von Beginn an alles genau prüft. Der frühere Chef der Berliner Flughafengesellschaft, Hartmut Mehdorn, mag ein hervorragender Manager gewesen sein. Aber ein kompliziertes Bauwerk, wie ein Flughafen, kann nur durch ein Team aus erfahrenen Ingenieuren und Architekten geleitet werden. In einen Lenkungsausschuss gehören die Chefs aller Firmen, die beteiligt sind, nicht subalterne Mitarbeiter sondern die Chefs höchstpersönlich. Und dieser Ausschuss muss dann Entscheidungen treffen, und zwar „Top Down“. Im Augenblick läuft es genau andersherum: Es gibt auf der untersten Ebene ein Heer von Bedenkenträgern, die den ganzen Ablauf blockieren. Zeit: Wie muss man sich diese Blockade vorstellen? Hascher: Ein Beispiel: Wir haben das Gebäude einer großen Unternehmensberatung geplant, rund hundert Millionen Euro, ein großes Bauvolumen. Und als ich in die Besprechung kam, saßen mir bis zu 15 Controller gegenüber. 15! Ein Controller für Elektrofragen, einer für die Heizung, einer für die spätere Vermietung, die Sicherheitstechnik, sogar für die Tiefgarage – lauter Leute, die nicht das Gesamtprojekt im Auge haben, sondern bloß ihren Teilbereich. Und jeder einzelne Controller versucht, seine Forderungen durchzubringen, und sichert sich ab. Dadurch steigen die Baukosten und niemand übernimmt eine Verantwortung fürs Ganze. Zeit: Controlling steht für Kontrolle, sollte man denken, für etwas Vernünftiges. Hascher: Sollte man denken. Das Gegenteil ist der Fall: Entscheidungen werden systematisch verschleppt, und übersteigerte Anforderungen führen zu Kostenerhöhungen.“ Und später: „Hascher: Jedes Großprojekt beginnt mit einer Lüge. Zeit: Aus Angst vor einer Öffentlichkeit, die über die Verschwendung von Steuergeldern schimpft? Hascher: Das ist einer der Hauptgründe, ja es geht um Feigheit vor der Öffentlichkeit, auch vor den Medien. Stellen Sie sich vor, die wahren Kosten für die Elbphilharmonie in Hamburg wären im Vorfeld genannt worden – was hätte das für ein Geschrei gegeben. Also wird beschönigt, getrickst und gelogen.“ 188 Diese ungeschminkte Sicht eines Praktikers bestätigt nahezu durchgängig alle hier geschilderten Problemfelder im Projektmanagement der öffentlichen Hand. Ein mir bekannter Architekt und Unterprojektleiter am Neubau des BND in Berlin hat absolut deckungsgleiche Erfahrungen gemacht. Es bedarf wohl keiner weiteren Beispiele, um zu beleuchten, wie aufwändig und teuer Entscheidungsprozesse bei Projekten der öffentlichen Hand ablaufen. Dieses Muster scheint flächendeckend zu sein und es sieht so aus, dass nicht „Kostenoptimierung“, sondern „Kostenmaximierung“ das Ziel sei. Komplizierter und aufwändiger geht es nicht. Interessant ist hier auch, wie sehr die mangelnde Fachkompetenz auf Auftraggeberseite kostentreibend wirkt. 188 Quelle: Die Zeit; Nr. 34/15 vom 20.8.2015 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 112 Nun ist es zum Beispiel im Rüstungsbeschaffungswesen so, dass dort zwar sehr viele Fachleute wie Luft- und Raumfahrtingenieure, Elektroniker und dergleichen mehr angesiedelt sind. Das Problem ist aber, dass es sich hier überwiegend um Fachleute handelt, die direkt nach ihrem Examen in den Staatsdienst gegangen sind und nur dort ihre wichtigsten Berufserfahrungen gesammelt haben. Sie denken und handeln entsprechend in den typischen Paradigmen der öffentlichen Hand. Konkrete Erfahrungen in den Entstehungsprozessen ihrer zu beschaffenden Produkte, mit all ihren Risiken, Rückschlägen und Eigengesetzlichkeiten, haben diese „Fachleute“ in der Regel nicht in ausreichendem Maße gewinnen können. Korruption Vito Tanzi zeigt auf, dass es zwischen der Regulierungsdichte und dem Korruptionsgrad einer Gesellschaft zwar keine direkte, aber doch eine deutliche Korrelation gibt189. Man kann das sehr gut in Entwicklungs- und auch Schwellenländern wie zum Beispiel Brasilien oder Russland beobachten, wo eine Überregulierung und eine entsprechend überbordende Bürokratie vor allem Gelddruckmaschinen für korrupte Staatsbedienstete sind. Das gilt in dieser Stringenz sicher nicht für Deutschland. Aber der Eindruck verdichtet sich, dass Deutschland hier auch nicht untadelig ist. Es drängt sich sogar der Verdacht auf, dass die außergewöhnlich hohe Regulierungsdichte Deutschlands ebenfalls korruptionsfördernd wirkt. Allerdings ist dieser Eindruck nicht zu belegen. Einen ausführlichen Einblick in derartige Wirkmechanismen geben Britta Bannenberg und Wolfgang Schaupensteiner190. Das ganze Desaster des BER- Projektes hat Korruptionsambitionen sicher sehr leicht gemacht, wie an dem gegenwärtig laufenden Gerichtsverfahren gegen einen früheren Bereichsleiter der BER Flughafengesellschaft und zwei Mitarbeiter der Firma IMTEC191 sehr gut zu sehen ist192. Man hört, dass insbesondere öffentliche Bauvorhaben in Deutschland sehr korruptionsgefährdet seien. Ein spektakuläres Beispiel dazu war zum Beispiel der Kollaps des Stadtarchivs in Köln, der auch dadurch verursacht wurde, dass beim U- Bahn-Bau vor dem Gebäude die geplanten, und auch bezahlten Stahlarmierungen nicht in ausreichender Menge in den Beton eingefügt worden sind. In dieser Art sind eine Reihe von Vorgängen bekannt geworden, wie zum Beispiel auch beim Autobahnbau in den neuen Bundesländern nach der Wende. Weitere Aspekte hierzu werden auch später ab Seite 299 im Kapitel „Korruption“ behandelt. 2.5.7 189 Quelle: Tanzi, Vito, „Corruption around the World“ 190 Bannenberg/Schaupensteiner; „Korruption in Deutschland, Portrait einer Wachstumsbranche“, Beck, 2007 191 IMTEC war der Hauptauftragnehmer für IT-Systeme und ist durch die Probleme des BER Projektes in die Insolvenz geraten. 192 Wie zum Beispiel in Zeit-Online vom 25.6.2016 berichtet wurde; http://www.zeit.de/wirtschaft/2016 -08/ber-korruptionsprozess-flughafen-prokurist-korruption-schmiergeld 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 113 Da Korruptionsvorgänge stets unter sehr konspirativen Bedingungen vollzogen werden, muss man wohl davon ausgehen, dass ein Großteil der in Deutschland praktizierten Korruption gar nicht an die Öffentlichkeit gelangt. Gesellschaftliche Widerstände Insbesondere große Infrastrukturvorhaben, wie zum Beispiel Straßen, Flugplätze, Kraftwerke, Stromleitungen und dergleichen mehr, betreffen mitunter große Teile der Bevölkerung, die dann ein Recht haben, mitzuwirken oder sogar dagegen zu protestieren. Das wird üblicherweise über Anhörungen geregelt, die zum Ziel haben, größtmögliche Kompromisse unter allen Betroffenen zu finden. Mitunter ist das aber nicht im erforderlichen Maße möglich, woraus sich dann auch Proteste entwickeln können, wie es beispielhaft beim Projekt „Stuttgart 21“ zu sehen war. Diese Anhörungsprozesse können sehr langwierig sein, die Inbetriebnahme der betreffenden Projekte stark verzögern und deren Kosten massiv in die Höhe treiben, wie es gegenwärtig bei den Hochspannungsstromleitungen von Norddeutschland in die Industriezentren Süddeutschlands zu sehen ist. Da ergeben sich schon einmal Verzögerungen von fünf bis zu zehn Jahren. Grundsätzlich gibt es hier zwei Kategorien von Widerständen: – Solche, die von den tatsächlich Betroffenen getragen werden, wie zum Beispiel bei Lärm-, Gesundheits- oder finanziellen Problemen. Hier sind die Widerstände demokratisch legitimiert, weil sie mit dem demokratischen Prinzip in Einklang stehen, die Zahl der Freiheitseinschränkungen der Bürger zu minimieren (siehe dazu auch das Zitat von Hans Kelsen auf Seite 13). Hier kann es unter Umständen zu sehr großen Kosten- und Terminüberschreitungen kommen, wenn anstehende Probleme nicht rechtzeitig kommuniziert und Anhörungsverfahren zugänglich gemacht werden, wie es zum Beispiel beim BER-Projekt geschehen ist, da dort die geplanten Anflugrouten nicht rechtzeitig veröffentlicht worden sind. – Widerstände, die politischen oder anderen Motiven entspringen, die aber direkt nichts mit den Motiven von Betroffenen zu tun haben. Das konnte man beispielhaft bei den teilweise sehr intensiven Protesten gegen das Projekt „Stuttgart 21“ beobachten, bei denen sehr viele selbsternannte „Wutbürger“ beteiligt waren, die ganz offensichtlich ohne nähere Begründung nur „dagegen“ waren oder untergeordnete Aspekte übermäßig übertrieben haben. Derartige Widerstände sind nicht akzeptabel. Sie können mitunter enorme Kostensteigerungen und Terminverzögerungen verursachen. Günter Ederer und Gottfried Ilgmann berichten in diesem Zusammenhang von einem nahezu kafkaesken Ereignis während des Baus der neuen vierten Startbahn des Flughafens Frankfurt. Folgendes hat sich ereignet: – Für diese Startbahn musste ein relativ kleines, 300 ha großes Waldstück – der Schwanheimer Wald – gerodet werden 2.5.8 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 114 – Dagegen wurde vom BUND („Bund für Umwelt und Naturschutz“) Klage erhoben, da sich dort angeblich eine Kolonie artengeschützter Bechsteinfledermäuse befand. – Es wurde gerichtlich angeordnet, diese Fledermäuse einzusammeln und an einem anderen Ort anzusiedeln – In einer umfassenden Suchaktion wurde dann nur eine männliche, alleinstehende Bechsteinfledermaus gefunden193. Diese ganze Aktion war letztendlich völlig sinnlos, hat aber Kosten in Höhe von ca. 2 Mio. € verursacht. Ederer berichtet weiter, dass die Bechsteinfledermaus vom BUND außergewöhnlich häufig als Grund für Einsprüche oder Klagen gegen Infrastrukturprojekte angezogen wird. Allerdings lässt die Häufigkeit der bundesweit wegen der Bechsteinfledermäuse erhobenen Einsprüche erahnen, dass diese Art hier gar nicht so gefährdet sein kann194. Handlungsempfehlungen In Abb. 32 auf Seite 106 sehen wir eine zusammenfassende Übersicht über die wesentlichen Kostentreiber bei Projekten der öffentlichen Hand. Diese sind so tief in den „Eigenheiten“ der öffentlichen Hand verankert, dass es nicht leicht sein wird, hier schnell zu deutlichen Verbesserungen zu kommen. Um diese zu erzielen, ist – wie bereits erwähnt – ein strategisch angesetzter, umfassender Masterplan erforderlich, der dann in den dafür notwendigen Zeiträumen auch umgesetzt werden sollte. Er muss jetzt formuliert werden, um dann entsprechende Umsetzungsprozesse einzuleiten. Nachfolgend werden erste Überlegungen dazu formuliert. Dabei wird in der Reihenfolge von Abb. 32 vorgegangen. Projektmanagement Umsetzungshorizont: Langfristig Dieser mit Abstand größte Kostentreiber kann nur über einen tiefgreifenden Bewusstseinswandel bei allen Planungsstellen der öffentlichen Hand beseitigt werden. Dazu sind erforderlich: – umfangreiche und genauere Planungen vor einer Auftragsvergabe mit einer kompletten Festlegung der Projektkonfiguration vor Auftragserteilung – ein absolutes Minimum von Änderungen nach Auftragserteilung – ein umfassendes Risikomanagement in der gesamten Planung, das alle Risiken mit ausreichenden Pufferzeiten und angemessenen finanziellen Rückstellungen berücksichtigt. 2.5.9 2.5.9.1 193 Quelle: Günter Ederer, Gottfried Ilgmann, „Deutschland im Stau“; S. 109ff. 194 Quelle: Günter Ederer; „Träum weiter, Deutschland“, 2012 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 115 – eine Besetzung, zumindest aller Leitungsfunktionen, mit qualifizierten und erfahrenen Fachleuten – eine Minimierung politischer Einflussnahmen auf den Planungs- und Umsetzungsprozess – eine Installation funktionsfähiger Organisationsstrukturen mit eindeutigen Verantwortlichkeiten und schlanken Prozessen – eine Einbeziehung aller absehbaren zukünftigen relevanten gesetzlichen Regelungen bzw. die gesetzliche Verankerung eines Bestandsschutzes für den Fall, dass neue Gesetze der Regierungen die Projektkosten übermäßig in die Höhe treiben – die Durchführung aller im weitesten Sinne erforderlichen Anhörungsverfahren – eine Nutzung aller verfügbaren Wettbewerbsmöglichkeiten zur Kostenoptimierung. Dieser Forderungskatalog ist so gewaltig, dass es zweifelhaft erscheint, ihn in einem vernünftigen Zeitraum umsetzen zu können. Der erforderliche Umsetzungsumfang wird zudem von Bundesland zu Bundesland verschieden sein. Es ist unbestritten, dass ein Projektmanagement, das den oben aufgelisteten Forderungen genügt, es erlauben würde, Großprojekte mit einer deutlich höheren Wahrscheinlichkeit in den vorgeplanten Rahmen umzusetzen. Aus den 1980er Jahren stammt die Darstellung in Abb. 33, die einen Vergleich von durchschnittlichen Projektlaufzeiten in Japan und Deutschland zeigt. Es ist zu sehen, dass derzeit die Entscheidungsprozesse in Japan signifikant mehr Zeit in Anspruch genommen hatten als in Deutschland, dass dann aber die Umsetzungsprozesse und damit die Gesamtprojektlaufdauer bedeutend kürzer waren. Der Grund liegt eindeutig in der höheren Qualität der Entscheidungsprozesse dank einer intensiveren Planung. Sehr wahrscheinlich wird es beim gegenwärtigen Zustand der öffentlichen Hand und bei deren Beharrungsvermögen gegenüber Änderungsbestrebungen notwendig sein, über eine drastische Alternative nachzudenken, nämlich Großprojekte so weit wie möglich im PPP-Modus in Form von Betreibermodellen durchzuführen, so wie es zum Beispiel bei „Toll Collect“ geschehen ist oder wie es in jüngerer Zeit auch zunehmend bei größeren Straßenbauprojekten praktiziert wird. Damit wäre der Vorteil verbunden, dass die richtigen Fachkompetenzen gezielt eingesetzt werden und dass eindeutige Schnittstellen etabliert werden können, die dann auch eine bessere Handhabung der Verantwortlichkeiten zum Beispiel bei Haftungsfragen erlauben würden. Das alleine ist allerdings noch kein Garant für einen Erfolg, wie bei „Toll Collect“ zu sehen war. Auch hier ist darauf zu achten, dass beim Auftraggeber unnötige Störungen wie politische Einflussnahmen, neue oder verschärfte Gesetze sowie kontraproduktive und zu späte Änderungen weitgehend vermieden werden. Es ist unabdinglich, dass im Projektmanagement der öffentlichen Hand eine kompromisslose Ergebnisorientierung erzielt wird. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 116 Entscheidungsprozess UmsetzungsprozessDeutschland Japan Zeit Entscheidungsprozess Umsetzungsprozess Abb. 33 Vergleich von Laufdauern durchschnittlicher Projekte im Automobilbereich in Japan und in Deutschland (Darstellung aus den 1980er Jahren)195. Organisation von Verantwortlichkeiten Umsetzungshorizont: Mittel- bis langfristig Für ein verantwortungsbewusstes Projektmanagement sind folgende Voraussetzungen zu erfüllen: – Organisationsstrukturen, die auf allen Ebenen eine eindeutige Zuordnung von Verantwortlichkeiten ermöglichen. Wie schon oben ausgeführt, könnten in einer Übergangsphase dazu Projekte verstärkt im „PPP“-Modus organisiert werden. – Eine Verantwortungsethik, die wiederum eine Folge einer verbesserten Werteorientierung ist und nur mit entsprechenden Verbesserungen dort erzielt werden kann (siehe auch Seiten 284ff.). – Sanktionsmöglichkeiten, die bei einem offensichtlichen Fehlverhalten von Entscheidungsträgern auch empfindliche Strafen ermöglichen. Das heißt, die Haftungsrisiken für Entscheidungsträger müssen gegenüber dem heutigen Stand erhöht werden. Einschränkung technischer Risiken Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig Dieses Problem wird nicht einfach zu lösen sein, da der Hang zu anspruchsvollen Lösungen ein deutsches Wesensmerkmal zu sein scheint, das unbestritten auch zu vielen erfolgreichen Problemlösungen und Produkten beigetragen hat. Allerdings liegt die Umsetzung von Problemlösungen, die bereits in der Planungsphase entschieden werden, üblicherweise sehr oft noch weit entfernt in der Zukunft. Solche Zeithorizonte haben nun einmal den Nachteil, dass eventuelle Probleme in der Umsetzungsphase Abb. 33: 2.5.9.2 2.5.9.3 195 Quelle: Gesellschaft für Projektmanagement, GPM. 2.5 Zusammenfassung: Problemlandschaft der öffentlichen Hand 117 noch nicht voll erkannt werden können. Gleichwohl gibt es durchaus Möglichkeiten, auch hier zu Verbesserungen zu kommen. Darum wird vorgeschlagen: – Eine intensive Durchführung von Risikofolgeabschätzungen bereits in der Planungsphase eines Projektes. Entsprechende Prozesse sind im Ingenieurwesen Stand der Technik. Hier geht es darum, derartige Prozesse vor der Umsetzung von Projekten intensiver und mit mehr Aufwand durchzuführen. – Eine flexiblere Handhabung von technischen Forderungen mit der Maßgabe, dass daran auch einmal Abstriche gemacht werden können, um zu einfacheren Lösungen zu gelangen. Hätte man zum Beispiel beim „Toll Collect“-Projekt die Forderung eines satellitengestützten Verfahrens zugunsten eines erdgebundenen, mobilfunkbasierten Systems fallengelassen, wäre dieses System deutlich billiger geworden oder es wäre ein Import zum Beispiel aus Österreich möglich gewesen. Dieses System ist übrigens genauso zuverlässig wie „Toll Collect“. Sehr viele Rüstungsbeschaffungsvorhaben wären deutlich billiger und schneller in die Truppe einzuführen, wenn man hier entsprechend verfahren würde. Einschränkung politischer Vorgaben Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig Es wird kaum zu vermeiden sein, dass Projekte der öffentlichen Hand in ihrer Entstehungsphase auch politischen Einflüssen unterliegen. Um hier aber zu einer besseren Effektivität zu kommen, müssen zwei Aspekte verbessert werden: – eine stärkere Enthaltsamkeit der Politik ab Beginn der Auftragserteilungen und mit fortschreitendem Projektverlauf ein zunehmender Primat der Projektleiter – eine intensive Analyse der Auswirkungen von politischen Einflussnahmen (wie zum Beispiel bei „Toll Collect“, „Stuttgart 21“ und dem Rüstungsbeschaffungswesen) Es wird sicher sehr schwierig sein, an dieser Stelle zu Verbesserungen zu kommen. Man stelle sich nur einen Regierungswechsel vor, der unter Umständen auch mit tiefgreifenden Paradigmenwechseln verbunden ist, wie beispielsweise der Übergang von einer langjährig CDU-geführten Regierung auf eine rot-grün geführte Regierung in Baden-Württemberg im Jahre 2012. Darum spricht unter diesem Aspekt auch einiges dafür, Großprojekte verstärkt PPP-gestützt durchzuführen. Man kann mit Sicherheit davon ausgehen, dass spezialisierte private Partnerunternehmen sehr gut in der Lage sind, Kostensteigerungen aus politischen Einflussnahmen einigermaßen verlässlich zu beziffern. Auch damit kann das Ausmaß politisch begründeter Begehrlichkeiten mit Sicherheit deutlich reduziert werden, aber natürlich nur dann, wenn in der Projektentstehungsphase auch sauber und umfassend geplant worden ist, wie oben bereits gefordert. 2.5.9.4 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 118 Einschränkung gesetzlicher Vorgaben Umsetzungshorizont: Kurzfristig Nach dem Beginn einer Projektumsetzung erlassene Gesetze und Vorschriftenänderungen generieren mitunter erhebliche Projektkostensteigerungen. Dieser Effekt ist umso stärker, je weiter der Projektentstehungsgang fortgeschritten ist. Es wird deshalb vorgeschlagen, – eine Art Bestandsschutz für Projekte einzuführen, der es erlaubt, je nach Kostensteigerungen nur die Gesetze und Vorschriften wirken zu lassen, die bereits in der Planungsphase galten, und – solche Gesetzesänderungen flexibler zu handhaben, indem Ermessensspielräume maximal genutzt werden. Mit anderen Worten: Hier sollte den aus den Änderungen resultierenden Projektkostensteigerungen oberste Priorität eingeräumt werden. Begrenzung von Bürokratie und Korruption Umsetzungshorizont: Langfristig Hierzu gibt es bereits Handlungsempfehlungen auf den Seiten 72 ff. und weitere werden noch auf Seiten 319ff. gegeben. Effizientere Handhabung gesellschaftlicher Widerstände Umsetzungshorizont: Mittel- bis langfristig Die mit der Bewältigung gesellschaftlicher Widerstände sehr oft verbundenen hohen Kosten und Zeitverzögerungen können kaum über weitere Vorschriften und Gesetze unter Kontrolle gebracht werden. Linderung kann hier nur erwartet werden von – professionellen und vorausschauenden Planungen, die bereits in der Planungsphase den Kreis von Betroffenen möglichst klar erfassen. Auch dieser Aspekt ist ein Plädoyer für die bereits oben geforderte professionelle Planung von Großprojekten – einer insgesamt intensiveren Werteorientierung in der Gesellschaft (siehe Seite 284), verbunden mit einer stärkeren Fokussierung auf Aspekte des Gemeinwohls. Öffentlich-rechtliche Einrichtungen am Beispiel der Rundfunk- und Fernsehanstalten Unter dem Begriff „öffentlich-rechtlich“ verbirgt sich ein breites Spektrum von Einrichtungen, die stets in irgendeiner Form dem öffentlichen Recht unterliegen. Damit sind gegenüber dem privaten Recht stets eine Reihe von Privilegien verbunden, wie 2.5.9.5 2.5.9.6 2.5.9.7 2.6 2.6 Öffentlich-rechtliche Einrichtungen am Beispiel der Rundfunk- und Fernsehanstalten 119 zum Beispiel gewisse Steuerbefreiungen, Insolvenzunfähigkeit, übermäßige politische Kontrolle und dergleichen mehr. Es gibt: – Gebietskörperschaften, – Körperschaften des öffentlichen Rechtes, – Anstalten des öffentlichen Rechtes und – Stiftungen des öffentlichen Rechtes. Öffentlich-rechtlich verfasst sind – der öffentlich-rechtliche Rundfunk, – öffentlich-rechtliche Kreditinstitute oder – öffentlich-rechtliche Versicherungsunternehmen196. Dieses sind Einrichtungen, die sich der oben genannten Privilegien aus dem öffentlich-rechtlichen Status erfreuen und andererseits aber in vollem Wettbewerb mit Konkurrenten aus der Privatwirtschaft stehen. Diese Wettbewerbsvorteile bewirken, dass der Leistungsdruck auf die öffentlichrechtlichen Einrichtungen gegenüber der Privatwirtschaft entsprechend reduziert ist und sie letztendlich in Abb. 6 auf Seite 11 in die unten links angesiedelte „Komfortzone“ wandern lässt. Es kann ohne Übertreibung festgestellt werden, dass Unternehmen der Privatwirtschaft ausnahmslos effektiver und effizienter geführt werden als deren öffentlich-rechtliche Konkurrenz. Das soll nachfolgend am Beispiel der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten etwas eingehender dargelegt werden. Einige Fakten zu den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Eine sehr aufschlussreiche Beschreibung der einzigartigen Privilegien der öffentlichrechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten (ARD, ZDF und Deutschlandradio)197 hat Hans-Peter Siebenhaar 2012 mit seinem Buch „Die Nimmersatten“ gegeben. Einige seiner Rechercheergebnisse und Überlegungen sehen so aus: – 2013 wurde über ARD-ZDF-Deutschlandradio Beitragsservice (nachfolgend nur noch „Beitragsservice“ genannt) ein Gebührenaufkommen von über 7,5 Mrd. € erhoben. Dazu kommen noch beachtliche Werbeeinnahmen. – Diese Rundfunkgebühren sind zwischen 1995 und 2017 um 70 % gestiegen, wohingegen die realen Lebenshaltungskosten in diesem Zeitraum um lediglich 33,6 % gestiegen sind198. – Diese Anstalten sind damit „das teuerste öffentlich-rechtliche Rundfunksystem der Welt“199. Von den Ausgaben eines durchschnittlichen deutschen Haushaltes für 2.6.1 196 Quelle: Wikipedia „Körperschaft des öffentlichen Rechts (Deutschland)“ https://de.wikipedia.org/ wiki/K%C3%B6rperschaft_des_%C3%B6ffentlichen_Rechts_(Deutschland) 197 ARD, ZDF und Deutschlandradio werden nachfolgend stets „die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten“ genannt 198 Quelle: Der Spiegel 41/2017; S. 11 199 Quelle: Hans-Peter Siebenhaar, S. 14 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 120 Medien werden 42 % für Rundfunkgebühren ausgegeben, wie in Abb. 34 zu sehen ist. Rundfunkbeitrag: 42% Zeitungen, Zeitschriften: 33% Pay-TV: 20% Digitale Medien: 6% Ausgaben eines durchschnittlichen deutschen Haushaltes für Medien200 – Deren Gebührenaufkommen entspricht in etwa den in Deutschland erhobenen Kirchensteuern in Höhe von ca. 9 Mrd. €, allerdings mit dem Unterschied, dass Kirchensteuerzahler entscheiden können, ob sie zu zahlen bereit sind oder nicht. Ein solches Privileg wird den Zahlern der Rundfunkgebühren nicht gewährt. Somit entsprechen die Rundfunkgebühren de facto einer Steuer. Sie werden seit 2013 zwangsweise pro Haushalt erhoben, unabhängig davon, ob das Angebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten überhaupt genutzt wird. – Von den öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten werden derzeit über 25.000 festangestellte und weit über 10.000 freie Mitarbeiter beschäftigt. Siebenhaar sagt dazu: „Damit haben die deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mehr als doppelt so viele Mitarbeiter wie Europas größter Rundfunk- und Fernsehkonzern, die RTL-Gruppe, die ganz Europa mit Rundfunk- und Fernsehprogrammen versorgt“201. – Das Durchschnittsalter der Zuschauer und Hörer dieser Anstalten liegt jenseits der sechziger Jahre, beim Bayerischen Fernsehen sogar bei 64 Jahren, das heißt, ein wichtiger Teil der Gesellschaft wird von ihnen gar nicht erreicht – Die Ausgaben der Rundfunkanstalten unterliegen keinerlei Transparenz. Sie werden nicht veröffentlicht und es gibt keine Kontrollgremien wie sie bei privaten Gesellschaften üblich sind. Sie unterliegen nur einer politischen Kontrolle in Form von sogenannten Rundfunkräten. Deren primäres Ziel ist es aber, politische Ein- Abb. 34: 200 Quelle: Der Spiegel 41/2017. S. 16 201 Quelle: Hans-Peter Siebenhaar, S. 10 2.6 Öffentlich-rechtliche Einrichtungen am Beispiel der Rundfunk- und Fernsehanstalten 121 flüsse zu sichern, wie es sehr gut bei der politisch begründeten Entlassung des ehemaligen ZDF-Chefredakteurs Nikolaus Brender 2012 gesehen werden konnte202. Siebenhaar sagt: „Keine andere millionenschwere Institution in Deutschland ist derart verschlossen wie ARD, ZDF und Deutschlandfunk“. Etwas sarkastisch fügt er hinzu: „Viele dieser Anstalten sind längst Verwaltungen mit angeschlossenen Sendern“203. – Die öffentlich-rechtlichen Fernseh- und Rundfunkanstalten bewegen sich auf der Ausgabenseite in paradiesischen Zuständen, von denen private geführte Unternehmen nur träumen können. – Mittlerweile verfügen diese Anstalten über 22 Fernseh- und 67 Rundfunkkanäle. Von den Fernsehanstalten operieren einige, wie zum Beispiel „EinsPlus“, praktisch unter „Ausschluss der Öffentlichkeit“. Sie werden in der Tat kaum wahrgenommen. ARD und ZDF haben zudem 146 Beteiligungen und Tochterfirmen mit über 5500 Mitarbeitern204. – Die Personalaufwendungen lagen bei der ARD 2013 bei ca. 2,46 Mrd. €/Jahr und bei dem ZDF bei ca. 0,39 Mrd. €/Jahr205. – Alleine die ARD gab 2013 für sportliche Großereignisse über 1 Mrd. € aus. Da können alle privaten Sender nicht mithalten206. – 2009 gab das ZDF für die Berichterstattung über die gesamte deutsche Politik 14 Mio. € aus und für die entsprechende Wirtschaftsberichterstattung 7 Mio. €. – Zu den Olympischen Spielen sowohl in Peking 2008 als auch in London 2012 haben ZDF und ARD zusammen mehr Mitarbeiter entsandt als Deutschland an Sportlern dort hatte. Die BBC, die die ganze Welt mit entsprechenden Berichten zu versorgen hatte, ist in London mit einem Drittel weniger Personal ausgekommen207. – Eine Übersicht über die durchschnittlichen Ausgaben für verschiedene Sendetypen der ARD wird in Abb. 35 gegeben. Bei allen Sendetypen fällt das sehr hohe Kostenniveau auf208. 202 Quelle: Ebenda, S. 29 203 Quelle: Ebenda; S. 21 204 Quelle: Ebenda; S. 26 205 Quelle: DIMBB („Dresdner Institut für Medien, Bildung und Beratung“); vom 6.6.2015; https:// www.dimbb.de/fakten-zu-ard-und-zdf-personalkosten/ 206 Quelle: Hans-Peter Siebenhaar S. 22. Mittlerweile (2017) hat sich die Lage aber geändert: Es herrscht ein starker Wettbewerb zwischen den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und einigen Privatsendern, wie Sky, Eurosport und anderen um Sport-Übertragungsrechte mit der Konsequenz stetig steigender Übertragungskosten. Einzelheiten dazu gibt zum Beispiel Focus-Online in einem Bericht vom 16.5.2017. http://www.focus.de/sport/fussball/nach-olympia-auch-championsleague-weg-sport-diaspora-bei-ard-zdf-fuer-was-zahlen-fans-noch-gez_id_7140095.html 207 Quelle: Ebenda, S. 98 208 Quelle: Der Spiegel Nr. 41/2017, S. 12 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 122 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 "Fernsehfilm am Freitag" "Tatort" "Verstehen Sie Spaß?" T. Abb. 34 "Plusminus" "Tagesthemen" "Tagesschau" 1600 1400 1200 500 60 55 27 Durchschnitliche Ausgaben der ARD pro Sendung [Tsd. €] Durchschnittliche Ausgaben pro Sendung bei der ARD [Tsd. €] Als Quintessenz zieht Siebenhaar dieses Fazit: „Mittlerweile haben sich die öffentlichrechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten allerdings meilenweit von ihrem Auftrag entfernt, der Öffentlichkeit eine ‚Informationsgrundversorgung‘ zu bieten. Sie sind ein Staat im Staate. Ihre Transparenz geht gegen null. Zum Beispiel gab es noch nie eine Wirtschaftspressekonferenz, wie es bei herkömmlichen Unternehmen dieser Größenordnung üblich ist“209. Folglich wird von diesen Anstalten auch unverantwortlich locker mit dem zur Verfügung stehenden Geld umgegangen. Die deutschen Kosten der Olympia-Berichterstattung in Peking waren doppelt so hoch wie die der französischen Fernsehanstalten. Ähnliche Größenordnungen wurden von den Olympischen Winterspielen in Vancouver und von den Sommerspielen in London berichtet. Das nahezu kontrollfreie Umfeld der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ähnelt zunehmend den Zuständen beim DDR-Rundfunk und -Fernsehen in deren Endzeit. Patronage und Gefälligkeitswirtschaft können sich in einem solchen Umfeld nahezu ungehindert entfalten: – Regierungssprecher werden zu Intendanten ernannt. – Politiker geben in großen und ineffizienten Gremien, frei von wirtschaftlichem Sachverstand, die geschäftlichen Leitlinien vor. – Korruptionsfälle häufen sich. Abb. 35: 209 Quelle: Ebenda, S. 54 2.6 Öffentlich-rechtliche Einrichtungen am Beispiel der Rundfunk- und Fernsehanstalten 123 – Kostenkontrolle ist ein Fremdwort. Die Kosten und folglich die Gebührenfindung kennen nur eine Richtung, nach oben. – Der ursprünglich vorgesehene Auftrag einer Informationsgrundversorgung ist völlig aus den Augen geraten. Man hat sich mit den Privatsendern in einen schrankenlosen Wettbewerb um Einschaltquoten begeben mit der zwangsläufigen Folge einer stetigen Verschlechterung der Programmqualität.210 Zusammenfassung Kaum eine andere Institution im Nachkriegsdeutschland konnte sich dermaßen ungehemmt und unkontrolliert entwickeln wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Und das mit verheerenden Konsequenzen: – Es hat sich ein Kostenniveau eingestellt, das unter den weltweiten Rundfunkanstalten seinesgleichen sucht. Der Primat der Politik überlagert alle anderen wirtschaftlichen und unternehmerischen Gesichtspunkte. – Gemessen am politischen Auftrag wird eine mittelmäßige Programmqualität geboten. – Rundfunkgebühren werden, wie in einem despotischen Staat, zwangsweise erhoben, ohne irgendeine Mitsprachemöglichkeit der Gebührenzahler und Fernsehkunden und unabhängig von der Nutzung des Angebotes. – Diese Tatbestände widersprechen massiv allen wirtschaftlichen Regeln einer freien Marktwirtschaft. Handlungsempfehlungen zur Verbesserung der Leistungen der öffentlichrechtlichen deutschen Rundfunk- und Fernsehanstalten Siebenhaar schlägt in seinem Buch ein Bündel von Handlungsempfehlungen vor zur – Entpolitisierung, – Effizienzverbesserung und – Qualitätssteigerung bei den deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und Fernsehanstalten, die nachfolgend weitgehend übernommen werden211. 2.6.2 2.6.3 210 Quelle: Hans-Peter Siebenhaar 211 Quelle: Ebenda ab S. 176. Die meisten der nachfolgenden Handlungsempfehlungen entstammen dem Werk von Hans-Peter Siebenhaar. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 124 Entpolitisierung Umsetzungshorizont: Mittelfristig – Streichung des Grundversorgungsauftrages, da die deutsche Öffentlichkeit mit ihrer reichen Medienlandschaft über ein ausreichend differenziertes Informationsangebot verfügt. – Abschaffung oder drastische Reduzierung der politischen Kontrollgremien, wie Rundfunkräte und dergleichen mehr. Einführung von Führungs- und Managementprinzipien, wie sie in der freien Wirtschaft üblich sind, wie zum Beispiel – Überführung der gegenwärtig stimmrechtslosen Gebührenzahler in den Status von Aktionären – Einführung von Berichtspflichten, wie sie für Aktiengesellschaften gelten – Installation von Kontrollgremien, wie sie bei Aktiengesellschaften üblich sind. – Besetzung von Führungs- und Kontrollfunktionen nach Leistung und nicht nach gesellschaftlicher Stellung, wie zum Beispiel Partei- oder Gewerkschaftszugehörigkeit. Effizienzsteigerung Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig – Zusammenlegung von ARD und ZDF, da zwischen diesen beiden Anstalten kaum noch ein Wettbewerb herrscht, gleichwohl aber alle Funktionen mehrfach vorhanden sind. – Auflösung des Beitragsservices (früher: „GEZ“) und Erhebung der Rundfunkgebühren über die Finanzämter, da diese Gebühren in der jetzigen Konstellation praktisch einer Steuer entsprechen. Die Kosten des Beitragsservices beliefen sich 2012 auf 4,– €/Gebührenzahler/Jahr212. – Radikale Streichung von Programmen, wie zum Beispiel von „EinsPlus“, „One“ oder „Alpha“. – Abschaffung finanzieller Privilegien, wie zum Beispiel – der außerordentlich vorteilhaften Altersversorgung aller Mitarbeiter – der völlig unübersichtlichen Beteiligungen an Privatunternehmen. – Verbesserung der internen Transparenz zur Begrenzung von Korruption, Patronage und finanziellen Abenteuern. – Abschaffung von Werbeeinnahmen und Anpassung der Kostenstrukturen so, dass das Gebührenaufkommen ausreicht, den Rundfunkbetrieb finanziell zu tragen. 2.6.3.1 2.6.3.2 212 Quelle: Ebenda, S. 214 2.6 Öffentlich-rechtliche Einrichtungen am Beispiel der Rundfunk- und Fernsehanstalten 125 Qualitätsverbesserung Umsetzungshorizont: Mittel- bis langfristig – Abschaffung der kompromisslosen Orientierung an Einschaltquoten. – Intensiver Programmaustausch mit internationalen Qualitätssendern, wie zum Beispiel der britischen BBC, dem US-amerikanischen „Discovery Channel“ oder der US-amerikanischen „National Geographic Society“. Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn In den vergangenen Jahrzehnten hat Deutschland einige erfolgreiche Privatisierungen bundeseigener Unternehmen erlebt. Als Beispiele seien genannt: – die Deutsche Lufthansa, die mittlerweile das größte Zivilluftfahrtunternehmen Europas ist – die Bundespost, die in die Unternehmen Deutsche Post, Telekom und Postbank überführt worden ist. Auch hier sind alle drei neuen Unternehmen sehr erfolgreich weiterentwickelt worden. Diese Transfers haben letztendlich auch im internationalen Vergleich hochwettbewerbsfähige Unternehmen entstehen lassen. 2015 gibt es in Deutschland ca. 100 Unternehmen mit direkten oder indirekten Bundesbeteiligungen213. Dabei handelt es sich um ein buntes Portfolio aus Logistik, Mobilitäts- und Kommunikationsunternehmen. Darunter befinden sich zum Beispiel auch noch Beteiligungen an Deutscher Post und Telekom. Die Beteiligungen rangieren zwischen Minderheitsbeteiligungen, wie zum Beispiel bei der Deutschen Post oder bei einigen Banken, die im Rahmen der Finanzkrise 2008/09 gerettet werden mussten, bis hin zu 100 %, wie zum Beispiel bei der Deutschen Bahn. Wie nicht anders zu erwarten, nimmt der Einfluss der öffentlichen Hand auf das operative Unternehmensgeschehen in der Regel mit zunehmender Beteiligung zu. Eigentlich sollte der Staat sich aller Unternehmensbeteiligungen enthalten, da seine Aufgabe nicht die Kontrolle und das Management von Unternehmen ist, sondern die Leitung der Gesamtwirtschaft. Würde sich der Staat zu einem Rückzug aus derartigen Unternehmensaktivitäten durchringen, ließen sich damit nicht nur erhebliche Mittel aktivieren, die beispielsweise in dringend benötigte Infrastrukturverbesserungen investiert werden könnten, wie etwa in einen beschleunigten Internet-Breitbandausbau, in dringend benötigte Verkehrs- und Bildungseinrichtungen und dergleichen mehr. Es würden damit auch Bedingungen geschaffen, die es den betroffenen Unternehmen erlauben würden, ungestört von politischen Einflüssen frei und marktwirtschaftlich zu wirken, natürlich auch mit dem Risiko eines Scheiterns214. 2.6.3.3 2.7 213 Quelle: Veröffentlichung der Bundesregierung vom 9.4.2015: „Deutscher Nachhaltigkeitskodex: Bundesunternehmen sollten nachhaltiger werden“; https://www.bundesregierung.de/Content/DE/ Artikel/2015/04/2015-04-07-beteiligungsbericht.html 214 Quelle: Hubertus Porschen: „Staatsbeteiligungen des Bundes gehören abgeschafft“, 7.11.2017; https: //prometheusinstitut.de/staatsbeteiligungen-des-bundes-gehoeren-abgeschafft/ Kap. 2 Staatlicher Problembereich 126 Darum wollen wir uns in der Folge stellvertretend für viele Bundesunternehmen etwas intensiver mit der Deutschen Bahn beschäftigen. Diese sticht hier besonders heraus, da sie einen politisch gewollten Versorgungsauftrag zu erfüllen hat und deshalb nicht ohne Weiteres privatisiert werden kann. „Gott und die staatlichen Eisenbahnen“ Dieser etwas sarkastische Buchtitel von Peter Ustinov aus dem Jahre 1992 kommt einem in den Sinn, wenn man den heutigen Zustand der Deutschen Bahn betrachtet. Denn es kommen auch hier die bereits oben geschilderten leistungsmindernden Eigenheiten der öffentlichen Hand zur Wirkung. Nachfolgend werden wir die Bereiche Güterverkehr, Personenverkehr und Infrastruktur der Reihe nach etwas genauer betrachten. Güterverkehr Gegenwärtiger Stand Straße: 459 = 71% Eisenbahn: 116,6 =18% Binnenschiff: 55,3 = 8% Rohrleitung (Rohöl): 17,7 = 2,8%Luftverkehr: 1,4 = 0,2% Anteile der verschiedenen Verkehrsträger am innerdeutschen Güterverkehr 2015 in Mrd. Tonnenkilometern215 Abb. 36 zeigt den Stand des innerdeutschen Güterverkehrs 2015. Es ist zu sehen, dass nahezu 72 % davon auf der Straße und nur ca. 18 % mit der Bahn transportiert werden. Wirft man einen Blick auf Abb. 37, ist zu sehen, dass dieser Marktanteil der Bahn sich seit etwa 2007 kaum verändert hat. Eine Ausnahme bilden lediglich die 2.7.1 2.7.2 2.7.2.1 Abb. 36: 215 Quelle: Destatis 2016; https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Wirtschaftsbereiche/Transport Verkehr/Gueterverkehr/Tabellen/GueterbefoerderungLR.html 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 127 Jahre 2008/09, in denen die Finanzkrise den Marktanteil der Bahn noch einmal deutlich verschlechtert hat. An den entsprechenden Tonnenkilometern ist zu sehen, dass sich das Gesamt-Transportvolumen von 2008 auf 2009 krisenbedingt um ca. 11 % verringert hat, um dann 2015/2016 wieder das Vorkrisenniveau von 2008 zu erreichen. Dieser Zustand ist aber weit entfernt von der ursprünglichen Planung: Im Bundesverkehrswegeplan 2003 war eine Steigerung des Schienenanteils am bundesdeutschen Güterfernverkehr von 19,7 % (1997) auf 24,3 % 2017 vorgesehen. Bei der stetig steigenden Tonnenkilometerleistung hätte das einer Steigerung in Tonnenkilometern um 104 % entsprochen216. Abb. 37 zeigt, dass dieses Ziel dramatisch verfehlt worden ist und man ahnt, dass eine Erhöhung des Schienen-Güterverkehrsanteils unter den gegebenen Bedingungen kaum zu erwarten ist. 15,7% 16,1% 16,5% 17,2% 17,7% 17,7% 16,4% 17,1% 18,1% 17,8% 17,7% 17,6% 18,0% 17,6% 541,4 571,4 580 623,7 650,5 654,3 584,2 627,9 643,1 618,2 636 642,6 650,1 663,1 500 525 550 575 600 625 650 675 700 14,5% 15,0% 15,5% 16,0% 16,5% 17,0% 17,5% 18,0% 18,5% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Gesamt-Gütertransportvolumen [Mrd. Tkm/Jahr] Ba hn -M ar kt an te ile Jahr Entwicklung der Marktanteile der Deutschen Bahn am deutschen Güterverkehr 2003–2016217 Wettbewerb zwischen Schiene und Straße Eine kleine Episode Die nachfolgende Episode hat sich bereits Mitte der 1980er Jahre bei einem mittelständischen Zulieferbetrieb für die Zivilluftfahrt ereignet. Die Produkte wurden in Abb. 37: 2.7.2.2 2.7.2.2.1 216 Quelle: Ederer/Ilgmann (2014); S. 77 217 Quelle: Allianz pro Schiene 2016¸ https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Wirtschaftsbereiche/ TransportVerkehr/Gueterverkehr/Tabellen/GueterbefoerderungLR.html; und Statista 2016 Kap. 2 Staatlicher Problembereich 128 Standardcontainern am Unternehmensstandort im schwäbischen Hohenlohe-Kreis zum Versand gebracht. Über 90 % des Produktionsvolumens wurde exportiert. Fall 1: Eine große Lieferung mit insgesamt 45 Containern wurde nach Japan exportiert. Jeder Container wur‐ de gegen Nachmittag über 80 km Autobahn per Lkw nach Ludwigsburg bei Stuttgart transportiert, dort auf die Bahn verladen und über Nacht direkt in den Hamburger Hafen verschickt. Am nächsten Morgen war er dort verladefähig für den Seetransport. Der Transport zum Hafen kostete letztendlich umgerechnet 750,– €/Container bei ca. 12 Stunden Transportzeit. Die Seefracht nach Japan war dann sechs Wochen unterwegs. Fall 2: Dasselbe Unternehmen musste gleiche Container nach Brüssel liefern. Mit der Bahn wären die zehn Ta‐ ge unterwegs gewesen. Per Lkw waren es ca. 10 Stunden, allerdings zu einem Preis von umgerechnet 2500 €/Container. Wegen der extrem anspruchsvollen Lieferfristen musste hier per Lkw transportiert werden. Gegenüber den hier geschilderten Zuständen aus den 1980er Jahren haben sich die heutigen Bedingungen deutlich geändert. Günter Ederer und Gottfried Ilgmann berichten, dass 2014 der durch‐ schnittliche Preis für den Schienentransport eines Containers über ca. 600 km von Güterbahnhof zu Güterbahnhof ungefähr 500,– € betrug wohingegen der entsprechende Preis für einen Straßentrans‐ port bei ungefähr 850,– € lag218. Allerdings dürfte der tatsächliche Kostenunterschied zwischen Schie‐ ne und Straße hier geringer sein, da bei einem Schienentransport immer noch die Lkw-Transportkosten zum und vom Güterbahnhof hinzugerechnet werden müssen. Eckpunkte des Wettbewerbs Diese kleine Episode beleuchtet wie unter einer Lupe die Problematik des Wettbewerbs zwischen Schiene und Straße, der durch folgende Eckpunkte gekennzeichnet ist: – Seit 1959 wird in Deutschland gefordert, mehr Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu bringen. Das ist insbesondere seit der letzten EU-Erweiterung auf ehemalige Ostblockstaaten ab 2004 der Fall, da sich das deutsche Straßen-Güterverkehrsvolumen zwischen 2000 und 2011 in Tonnenkilometern um ca. 32 % erhöht hat219. Betrachtet man die Autobahnen im Umfeld der großen deutschen Automobilproduzenten, kann man sehen, dass ganze Fahrspuren mit langen Schlangen von Lkw belegt sind, da die Automobilhersteller mit der „Just in time“220-Lieferphilosophie ihre Lager praktisch auf die Straße verlegt haben. Der Schienengüterverkehr hat auch deshalb nur einen relativ geringen Anteil am Gesamt-Zulieferervolumen der Automobilindustrie. – Es gibt allerdings auch beeindruckende Ausnahmen: Hier fällt zum Beispiel der sog. OTELLO („Opel Trans European Lean Logistics“) Express ins Auge. OTEL- LO ist ein von Opel entwickeltes bahngestütztes Logistikkonzept, mit dem fünfmal pro Woche Zulieferteile mit maximal 1.300 to. Gewicht/Zug mit einem jeweils ca. 700 m langen Güterzug über 1650 km fahrplanmäßig aus dem Opel-Werk Sa- 2.7.2.2.2 218 Quelle: Ederer/Ilgmann (2014); S. 275 219 Quelle: Berechnet mit Daten aus: https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Wirtschaftsbereiche/ TransportVerkehr/Gueterverkehr/Tabellen/GueterbefoerderungLR.html; 220 „Just in time“-Lieferung bedeutet eine Anlieferung in gesicherter Qualität zu einem vorbestimmten Zeitpunkt, Bei „Just in time“ werden Zulieferteile ohne Qualitätskontrolle und Zwischenlager vom Wareneingang direkt in die Produktion geführt. 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 129 ragossa/Spanien just in time in das Opel-Werk Eisenach geliefert werden. Diese Zugverbindung ist seit 2002 in Betrieb und mittlerweile so flexibilisiert worden, dass damit auch andere Opel-Werke in Deutschland beliefert werden können221. Sie hat zu einer deutlichen Verbesserung der entsprechenden Logistikkosten beigetragen. Gleichermaßen gibt es ähnliche bahngestützte Logistikkonzepte, wie zum Beispiel bei dem Transport fertiger Automobile in die Verschiffungshäfen oder bei dem mittlerweile sehr erfolgreichen Bahngüterverkehr zwischen China und Deutschland222. Mehr denn je ist es heute so, dass Innovationen Märkte beflügeln. Während die Lkw- Industrie ein Kontinuum an Innovationen generiert, scheint bei der Bahn die Zeit stehengeblieben zu sein. An den in der obigen Episode geschilderten Zuständen aus den 1980er Jahren scheint sich bis heute (2018) nicht viel geändert zu haben. Dazu seien nachfolgend einige Beispiele gegeben. Beim Straßengüterverkehr – verlaufen mit den Autobahnen alle großen Transportwege außerhalb von Ortschaften – hat sich die Transportleistung pro Lkw erhöht. Einen weiteren Schub wird es durch die Einführung von sog. „Gigalinern“223 geben, die seit dem 1. Januar 2017 für den Straßenverkehr freigegeben worden sind – sind die Motoren effizienter geworden – steht eine leistungsfähige ITK-Technik zur Verfügung – sind die Qualität und Bedienungsfreundlichkeit deutlich verbessert worden – befindet sich das autonome Fahren in der Entwicklung mit der Möglichkeit, bereits in kurzer Zeit in Kolonnen mit mehreren Lkw und nur einem Fahrer zu fahren – befindet sich das elektrische Fahren mit Oberleitungen in der Entwicklung. Auch diese innovativen Entwicklungen tragen dazu bei, die Effizienz, Sicherheit und Flexibilität des Lkw-Transportes stetig zu verbessern. Beim Schienengüterverkehr – verlaufen, historisch begründet, vor allem Gleisstrecken stets durch Ortschaften. – Rollt ein veraltetes Bahnmaterial mit beachtlichen Lärmproblemen (sogenannte „Flüsterbremsen“ sollen bis 2020 eingeführt werden) und exorbitant hohen Ge- 2.7.2.2.3 2.7.2.2.4 221 Eine genauere Beschreibung des OTELLO-Systems wird zum Beispiel im Presseportal der Deutschen Bahn AG gegeben: http://www.presseportal.de/pm/31465/365086 222 Nähere Einzelheiten zu dieser Bahnverbindung werden zum Beispiel gegeben in Welt-Online vom 29.12.2016 unter: https://www.welt.de/wirtschaft/article160672317/Bahnverbindung-Deutschland- China-ist-eine-Erfolgsgeschichte.html 223 Bei „Gigalinern“ handelt es sich um Lkw mit Überlänge gegenüber den jetzigen gesetzlichen Vorschriften. Gegenüber 18,75 m sind hier 25,25 m maximale Länge erlaubt. Gegenüber 44 t beträgt das zulässige Maximalgewicht hier 60 t. Kap. 2 Staatlicher Problembereich 130 wichten (der Begriff „Leichtbau“ scheint bei der Bahn eine totale Unbekannte zu sein). Ein Großteil des Waggonmaterials entspricht dabei nicht dem bestmöglichen Stand der Technik. – Sind, wie auch bei den umliegenden europäischen Staaten, noch von Hand zu bedienende Waggonkupplungen im Einsatz, wohingegen ansonsten weltweit die wesentlich effizienteren automatischen Kupplungen Stand der Technik sind. – Fehlen Güter- und Rangierbahnhöfe, was es unmöglich macht, Güter in Deutschland in wettbewerbsfähigen Zeiträumen von Punkt zu Punkt zu liefern. – Spielt in der Verkehrswegeplanung der Güterverkehr gegenüber dem Personenverkehr eine absolut untergeordnete Rolle. Da dem Personenverkehr überall Priorität eingeräumt werden muss, ist damit auch die völlige Unfähigkeit der Bahn zu erklären, Güter in wettbewerbsfähigen Zeiträumen von A nach B zu liefern. Es kommt mitunter vor, dass Güterzüge einige Tage irgendwo auf einem Abstellgleis zubringen müssen. – Ist das moderne rechnergesteuerte Zugführungssystem ETCS („European Train Control System“), das eine Verdichtung des Schienenverkehrs und eine deutliche Verbesserung der Sicherheit erlauben würde, im Gegensatz zu einigen anderen europäischen Staaten bislang nur auf der ICE-Hochgeschwindigkeitsstrecke München–Berlin eingeführt worden. Deutschland steht auch an dieser Stelle deutlich hinter anderen europäischen Staaten. Für den Güterverkehr steht es noch gar nicht zur Verfügung. – Ist derzeit die maximale Länge von Güterzügen in den meisten europäischen Staaten auf ca. 700 m begrenzt224. In Frankreich werden gegenwärtig Versuche mit bis zu 1500 m langen Güterzügen durchgeführt. In den USA sind Güterzuglängen von bis zu 3.000 m und mehr möglich. Obwohl gegenwärtig in Deutschland die Güterzuglänge durch die Infrastruktur, die Lokomotivleistungen und die Kupplungstechnik begrenzt ist, wären Anstrengungen, hier mittelfristig zu einer Änderung zu kommen, sehr bedeutsam für Kostensenkungen, Kapazitätserhöhungen und einer Erhöhung der Flexibilität im Güterverkehr. In der Summe muss man den Eindruck gewinnen, dass der Begriff „Innovation“ bei der Deutschen Bahn weitgehend unbekannt ist. Es sind keinerlei Ansätze zu sehen, hier effizienzsteigernde Technologien einzuführen, die in anderen Bereichen, wie zum Beispiel im Lkw-Verkehr oder in der Luftfahrt, bereits Standard sind. So ist es auch zu erklären, dass die Effizienz des Bahngüterverkehrs – von einigen Ausnahmen abgesehen – heute äußerst schlecht ist.225 224 Tatsächlich liegen die maximal zulässigen Güterzuglängen in Europa zwischen 520 m (Bulgarien) und 900 m (Kroatien). In Deutschland betragen sie 740 m und 835 m auf ausgesuchten Strecken. Entnommen aus: FIS (Forschungs-Informationssystem); https://www.forschungsinformations system.de/servlet/is/325137/ 225 Weitergehende Überlegungen hierzu werden von Gottfried Ilgmann in einem Beitrag in FAZ-Online vom 17.12.2016 gegeben: http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/tuecken-derverkehrspolitik-laute-gueterbahn-trifft-smarten-lastwagen-14576022.html 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 131 Fazit Unter diesen Bedingungen gibt es gegenwärtig auch nicht den Hauch einer Chance, mehr Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu bringen. Es drängt sich der Eindruck auf, dass alle involvierten Entscheidungsträger sowohl in der Politik als auch bei der Deutschen Bahn keine Vorstellung von den notwendigen Umsetzungsschritten haben, die politische Vorgabe zu erfüllen, mehr Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu verlegen. Man hat den Eindruck, dass an dieser Stelle die Zeit stehen geblieben sei. Personenverkehr Qualität Motorisierter Individualverkehr: 84% Eisenbahnen inkl. S- Bahnen: 8,0% Busse: 5,6% Straßen- und U-Bahnen: 1,5% Inlands-Luftverkehr: 0,9% Andere: 16,0% Anteile der einzelnen Verkehrsträger am Personenverkehr in Deutschland 2014226 (Basis: geleistete Personenkilometer) Beim Personenverkehr der Bahn sieht es insgesamt deutlich besser aus als beim Güterverkehr: – Es gibt ein auch im internationalen Vergleich sehr dichtes Schienennetz. – Insbesondere der Fernverkehr ist so gut ausgelastet, dass er gewinnbringend ist. – Im Regionalverkehr gibt es ebenfalls ein gutes, dichtes Angebot, jedoch mit deutlichen Qualitätsunterschieden bei Rollmaterial und Pünktlichkeit. – Bei vielen Verbindungen von bis zu 500 km Entfernung ist die Bahn eine ernst zu nehmende Konkurrenz zu Flugverbindungen und zum Pkw. (Diese Feststellung ist allerdings stark abhängig von der Entfernung eines Wohnsitzes zum nächsten Flughafen oder zu den nächsten Fernstraßen.) 2.7.2.2.5 2.7.3 2.7.3.1 Abb. 38: 226 Quelle: Allianz pro Schiene, Verkehrsleistung; 2017; https://www.allianz-pro-schiene.de/glossar/ verkehrsleistung/ Kap. 2 Staatlicher Problembereich 132 – Das Preisniveau der Bahn ist auch in Vollkostenrechnung absolut konkurrenzfähig zum eigenen Pkw und zu vielen Flugverbindungen, jedoch unter einer Reihe von Bedingungen, wie zum Beispiel ohne Übernachtungs- und Taxikosten. Zusätzlich bieten seit Neuestem Fernbusse mitunter gegenüber der Bahn deutlich kostengünstiger Verbindungen an, in der Regel aber mit Zeitnachteilen. – Das Pünktlichkeitsniveau der Bahn hat sich seit 2016 fühlbar verbessert, ist jedoch nach wie vor keineswegs zufriedenstellend. – Herausragend ist bei den immer noch vielen Unzulänglichkeiten des deutschen Bahnverkehrs die Freundlichkeit und Kompetenz des Zugpersonals. Dieser Aspekt muss auch deshalb herausgestellt werden, weil diese Mitarbeiter immer wieder Problemen mit aggressiven Fahrgästen ausgesetzt sind. Tätlichkeiten gegen das Personal haben sich in den vergangenen Jahren signifikant gehäuft. Es ist aber keineswegs so, dass in Personenverkehr alles in Ordnung wäre. Es gibt eine Reihe von Problemen, die auch heute viele potenzielle Bahnkunden von Bahnreisen abhalten. Es sind zu nennen: – Pünktlichkeitsprobleme: Insbesondere wenn man im Rahmen einer Bahnreise mehrmals umsteigen muss, sinkt die Wahrscheinlichkeit dramatisch, rechtzeitig am Zielort anzukommen. Man muss Zeitreserven vorsehen und mitunter auch einmal eine Stunde oder mehr tatenlos an einem Zwischenbahnhof verbringen. – Eine oft sehr schlechte Qualität des Rollmaterials. Insbesondere im Regionalverkehr gibt es in Deutschland einige Regionen die mit einem entweder sehr alten oder schlecht gewarteten Rollmaterial bedient werden. Entsprechend schlecht ist unter diesen Bedingungen auch die Pünktlichkeit. Als ein sehr schlechtes Beispiel sei hier der Regionalverkehr zwischen Ulm und dem Bodenseeraum genannt: Vergleicht man den Zustand dieses Bahnverkehrs mit dem der naheliegenden Schweiz, kann man sich nur schämen. Obwohl dieser ganze oberschwäbische Bereich zu den wirtschaftsstärksten Regionen Deutschlands zählt, gibt es hier keine Bahnelektrifizierung und ein ziemlich in die Jahre gekommenes Rollmaterial. Erschwerend kommt noch hinzu, dass es gerade in der wirtschaftsstarken mittleren Bodenseeregion auch keine Autobahnanschlüsse gibt – Fehlender Wettbewerb: Man kann insbesondere im regionalen Bahnverkehr eine sehr klare Korrelation zwischen Wettbewerbsintensität und der Qualität des Verkehrsangebotes feststellen. Die Regionen, in denen Wettbewerb herrscht, verfügen ganz eindeutig über ein besseres Rollmaterial und auch über ein höheres Pünktlichkeitsniveau als die Regionen, in denen die Bundesbahn noch über ein Monopol verfügt. – Wie bereits oben beim Positivsaldo angezogen, werden auch im Bahn-Regionalverkehr angemessene und vor allem sozialverträgliche Preise angeboten, allerdings mit dem Nachteil sehr hoher Subventionen durch den Staat. Es ist die Frage zu stellen, ob diese teilweise exorbitanten Subventionen nicht durch einen noch stärkeren Wettbewerb verringert werden können. So ist es auch im Bahnfernverkehr geschehen: Nachdem sich Fernbusverbindungen zu einer ernsthaften Konkurrenz für die Bahn entwickelt haben, wurden dort gegenüber früheren, konkurrenzlosen 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 133 Zeiten mitunter deutlich bessere Preise angeboten mit dem Effekt, dass sich die Zahl der Bahnreisenden signifikant erhöht hat und dass im Fernverkehr auch Gewinne eingefahren werden. Preisgestaltung Im Oktober 1992 hat die Deutsche Bahn die sogenannte „BahnCard“ eingeführt. Das war seinerzeit ein nahezu genialer Schritt, da Bahnkunden für jede Bahnfahrt nur noch den halben Preis zahlen mussten, allerdings mit der Maßgabe, dass ein Kunde im Besitz der BahnCard mehrere Bahnfahrten unternehmen musste, um zunächst den nicht ganz billigen Kaufpreis dieser Karte abzuschreiben. Tatsächlich war die BahnCard ein sehr großer Erfolg, der ohne Zweifel auch das Passagieraufkommen der Bahn erhöht hat. Leider ist dieser Effekt in Deutschland durch immer umfangreichere Preis-Sonderangebote so verwässert worden, dass sich der Erwerb einer BahnCard kaum noch lohnt. Damit ist auch das Stimulans, aus Kostengründen häufiger mit der Bahn zu fahren, so gut wie verpufft. Ganz anders ist man in der Schweiz vorgegangen: Dort gibt es das sogenannte „Halbtax“-Abonnement mit gleichen Effekten wie bei der deutschen BahnCard. Allerdings folgt man dort einer gänzlich anderen Philosophie. Von der Schweizerischen Bundesbahn wurde ein Verbund von Anbietern gebildet, die für ihre Dienste auch die „Halbtax“ akzeptieren. Heutzutage kann man in der Schweiz mit der „Halbtax“ für Schifffahrten, Seilbahnen, Museumsbesuche, städtischen Nahverkehr und viele weitere Dienste bezahlen. 2014 befanden sich 2,344 Mio. Schweizer Bürger (= ca. 29 % der Gesamtbevölkerung227) im Besitz einer „Halbtax“-Karte. Folglich ist die von einem durchschnittlichen Schweizer Bürger jährlich zurückgelegte Bahnstrecke doppelt so hoch wie die entsprechende Strecke eines durchschnittlichen deutschen Bürgers. Dieser Tatbestand bewirkt, dass die Schweiz bei der Zugdichte mit 93 Zügen/Strecke/Jahr weltweit an der Spitze steht. Zudem belegt sie in Europa den ersten Platz bei den auf dem Schienennetz zurückgelegten Kilometern/ Einwohner/Jahr228. Hierbei muss allerdings betont werden, dass dieser hohe Nutzungsgrad nicht alleine auf die Halbtax zurückzuführen ist, sondern auch auf das insgesamt wesentlich höhere Qualitätsniveau der Schweizerischen Bahn. Die äußert sich gegenüber Deutschland in – einem weltweit einmaligen Pünktlichkeitsniveau, – einer deutlich höheren Qualität des Rollmaterials und der Infrastruktur (beispielsweise sind unbeheizte Weichen in der Schweiz völlig unbekannt) und – einer höheren Verkehrsdichte und Flächendeckung. Hinzu kommt noch, dass bereits heute die Schweizer Bahn zu einem großen Teil mit regenerativ erzeugter Energie betrieben wird. (Das ist allerdings ein Zustand, der in 2.7.3.2 227 Die 29 % wurden mit der Gesamtbevölkerung 2015 in Höhe von 8,282 Mio. Einwohnern berechnet. 228 Quelle: Blick-Online, (schweizer Tageszeitung) vom 7.12.2012; https://www.blick.ch/news/zugdichteschweiz-weltmeisterin-bei-zugsdichte-id1465557.html Kap. 2 Staatlicher Problembereich 134 der Schweiz bei den hohen Wasserkraftreserven deutlich leichter zu erreichen ist als in Deutschland). Es muss fairerweise aber auch angemerkt werden, dass dieses weltweit herausragende Qualitätsniveau der Schweizer Eisenbahn seinen Preis hat: Die Schweizer Bundesbahn arbeitet nicht kostendeckend. Deren Kostendeckungsgrad liegt gegenwärtig bei ca. 41 %229. Es werden, wie in Deutschland, erhebliche Subventionen für den Regionalverkehr aufgebracht. Das ist aber politisch gewollt und bringt im Endeffekt ein untadeliges Eisenbahnsystem, mit dem die Mehrheit der Schweizer Bürger absolut zufrieden ist. Bahninfrastruktur Deutschland hat 2015 bei einer Gesamtschienenlänge von ca. 33 000 km mit 93 m/km2 eines der dichtesten Schienennetze der Welt230. Bei den großen Flächenstaaten steht es eindeutig an der Spitze. Damit sind eigentlich gute Voraussetzungen gegeben, nahezu flächendeckend Punkt-zu-Punkt-Verbindungen anbieten zu können. Im Personenverkehr ist das auch der Fall. Gegenwärtig werden auf dem deutschen Schienennetz täglich mit ca. 40.000 Zugverbindungen ca. 2,8 Mio. Trassenkilometer gefahren231. Auch mit diesen Werten steht die Deutsche Bahn in Europa an erster Stelle. Allerdings befindet sich die Bahninfrastruktur gegenwärtig in keinem guten Zustand: Über viele Jahre ist es versäumt worden, im erforderlichen Maße in deren Erhalt zu investieren. Teilweise in die Jahre gekommene Gleisanlagen, marode Brücken, im Winter eingefrorene Weichen, altmodische Bahnübergänge und Bahnhöfe in der Provinz sowie störanfälliges Rollmaterial sprechen eine beredte Sprache. Dazu kommt noch, dass Deutschland 2015 nur 65 % seines Schienennetzes elektrifiziert hat und damit im europäischen Vergleich eine sehr schlechte Position einnimmt. Länder wie Polen, Spanien, Schweden und die Niederlande kommen bei dem Ausbau ihrer Schienennetze deutlich schneller voran als Deutschland232. Dieses Problem ist mittlerweile erkannt worden und Deutschland investiert seit etwa 2015 jährlich ca. 5 Milliarden € in den Erhalt des Schienennetzes. Das ist zunächst einmal eine beeindruckende Summe. Setzt man die jedoch in Bezug zur Größe des Schienennetzes oder auch zu der sehr hohen deutschen Einwohnerzahl, ergibt sich ein Bild wie in Abb. 39 gezeigt. 2.7.4 229 Quelle: Ederer/Ilgmann; S. 225 230 Quelle: www.laenderdaten.de/verkehr/schienennetz.aspx. Die Angaben zum deutschen Schienennetz waren mit 43 000 km zu alt. Die Schienennetzdichte wurde mit den 33 000 km Schienennetz (2015) korrigiert. Quelle für die tatsächliche Länge des deutschen Schienennetzes 2015: https://ww w.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Internationales/Thema/Tabellen/Basistabelle_ VerkehrsNetzBahn.html 231 Quelle: Info DB Netz AG; http://www.deutschebahn.com/de/geschaefte/infrastruktur/netz.html 232 Quelle: FAZ-Online vom 25.8.2017; http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/europa-vergleich-bahnbei-elektrifizierung-hinten-15168166.html 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 135 827 650 604 347 261 222 150 110 109 84141 383 152 162 192 72 177 56 36 370 100 200 300 400 500 600 700 800 900 Tsd. €/km/ Jahr €/Einw./Jahr 827 Spezifische Investitionen 2008 (Niederlande: 2009) in Erhalt und Ausbau der Schienennetze einiger ausgesuchter europäischer Staate n233 Deutschland liegt mit seinen Erhaltungsmitteln in das Schienennetz sowohl bei den jährlichen Aufwendungen pro Schienenkilometer als auch bei Aufwendungen pro Einwohner unter den dort gezeigten europäischen Nationen auf den hinteren Rängen. Die Niederlande bringen pro km Schienenlänge ca. 8-mal mehr und die Schweiz pro Einwohner ca. 7-mal mehr als Deutschland auf. So wundert es auch nicht, dass deren Schienennetze sich in einem weitaus besseren Zustand befinden als das deutsche, mit entsprechend positiven Auswirkungen auf Einsatzzuverlässigkeit und Pünktlichkeit des Bahnverkehrs. Ein Blick auf Abb. 40 zeigt zudem, dass das Verhältnis von Schienen- zu Straßeninvestitionen in Deutschland deutlich schlechter ist als in der Schweiz oder in Österreich. Auch hier ist zu sehen, dass die politische Forderung, in Deutschland mehr Verkehr von der Straße auf die Schiene zu verlagern, nicht mit dem erforderlichen Nachdruck verfolgt wird. Abb. 39: 233 Quelle: – Pro-Kopf-Investitionen: www.allianz-pro-schiene.depresse/pressemitteilungen/deutscheschiene-mager-finanziert/ – Investitionen/km: Eigene Berechnungen Kap. 2 Staatlicher Problembereich 136 0% 50% 100% 150% 200% Deutschland Schweiz Österreich 87% 139% 174% Schieneninvestitionen/Straßeninvestitionen Verhältnisse der Investitionen in den Erhalt von Schienen- und Straßennetz in den deutschsprachigen Ländern Europas 2015234 Ein weiterer Kritikpunkt an der Bahninfrastruktur ist es, dass sie sich nach wie vor im Besitz der Deutschen Bahn befindet. Obwohl von der Bundesnetzagentur kontrolliert, hat die Deutsche Bahn so außerordentlich viele Möglichkeiten, die Entwicklung eines vollwertigen Wettbewerbes zu behindern und vielleicht sogar ihren eigenen, mitunter ineffizienten Betrieb querzusubventionieren. Es steht außer Frage, dass die gesamte Bahninfrastruktur in eine eigene, vollkommen unabhängige Körperschaft gehört, wie es bei Straßen- und Stromnetzen auch der Fall ist. Fazit Der deutsche Bahnverkehr befindet sich insgesamt – um es etwas drastisch auszudrücken – in einem bejammernswerten Zustand. Während beim Personenverkehr in Teilbereichen noch eine durchaus respektable Wettbewerbsstärke gegeben ist, fehlt diese beim Güterverkehr völlig. Dabei ist der Personen-Regionalverkehr allerdings nur mit sehr hohen staatlichen Subventionen durchzuführen. Beim Güterverkehr ist nicht zu erkennen, dass man gewillt ist, die politische Vorgabe, mehr Güterverkehr von der Straße auf die Schiene zu verlegen, ernsthaft zu ver- Abb. 40: 2.7.5 234 Quelle: www.allianz-pro-schiene.depresse/pressemitteilungen/deutsche-schiene-mager-finanziert/ 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 137 folgen. Erschwerend wirkt hierbei, dass die europäischen Eisenbahnen untereinander so stark vernetzt sind, dass technologisch einheitliche Standards gelten müssen und notwendige Aktivitäten eigentlich nur auf europäischer Ebene umgesetzt werden können. Leider befinden sich die benachbarten europäischen Eisenbahngesellschaften hier auch in keinem besseren Zustand als die Deutsche Bahn. Die Auswirkungen sind insbesondere beim Güterverkehr verheerend. In Teilbereichen befindet sich das deutsche Straßennetz bereits in einem kollapsähnlichen Zustand, der sich bei den Zukunftsperspektiven des europäischen Güterverkehrs nur noch verschlimmern kann. Gottfried Ilgmann sagt, dass es vorrangig politische Versäumnisse sind, die die Chancen des bahngestützten Güterverkehrs reduziert haben235. Es ist unbestritten, dass die oben bereits erörterten „Eigenheiten der öffentlichen Verwaltung“ (siehe Seite 70) auch für diesen innovationsfeindlichen Dämmerzustand der Deutschen Bahn verantwortlich zu machen sind. Um zu einer nachhaltigen Verbesserung zu kommen, ist hier ein grundlegender Paradigmenwechsel erforderlich. In den nachfolgenden Handlungsempfehlungen wird versucht, hierzu einige Anregungen zu geben. Handlungsempfehlungen zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Deutschen Bahn Erstellung eines langfristigen Masterplans zu einer nachhaltigen Erhöhung der Wettbewerbsstärke der europäischen Bahnen gegenüber dem Straßenverkehr Umsetzungshorizont: Kurzfristig Bildung einer europäischen Arbeitsgruppe, zum Beispiel im Rahmen der GEB („Gemeinschaft der Europäischen Bahnen“) oder unter Federführung der Europäischen Kommission zur Erstellung eines strategischen und nachhaltigen Masterplans mit allen Schritten, die erforderlich sind, um die Wettbewerbsstärke der europäischen Bahnen gegenüber dem Straßenverkehr nachhaltig zu verbessern. Auf Deutschland bezogen könnte die Zielsetzung zum Beispiel sein, den Marktanteil des Bahngüterverkehrs von jetzt ca. 18 % auf ca. 35 % bis 40 % zu steigern. Diese Planung wird folgenden Vorgaben unterliegen: – Betrachtung einer langfristigen Perspektive von ca. 25 bis 30 Jahren, – einer untergeordneten Bedeutung des dazu erforderlichen Aufwandes. 2.7.6 2.7.6.1 235 Quelle: Gottfried Ilgmann, „Laute Güterbahn trifft smarten Lastwagen“: FAZ-Online vom 17.12.2016; http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/tuecken-der-verkehrspolitiklaute-gueterbahn-trifft-smarten-lastwagen-14576022.html Kap. 2 Staatlicher Problembereich 138 Umsetzung des Masterplans Umsetzungshorizont: Mittel- bis langfristig Erst nach Erstellung und Verabschiedung dieses Masterplans sollte eine konkrete Umsetzungsplanung mit Zeit- und Kostenhorizonten erstellt werden. Beispielhaft werden einige Gesichtspunkte gegeben, die in diesen Masterplan einfließen könnten: – Zur Erhöhung und Flexibilisierung der Güter-Transportkapazität: Einführung von – modernen Zugführungssystemen – automatischen Kupplungen – lärmgedämmten Bremsen und Rädern – längeren Güterzügen – Doppelstock-Transportkapazitäten für Container – stärkeren Lokomotiven – strategisch angelegten Güterbahnhöfen, für eine möglichst flächendeckende Versorgung Deutschlands im Güterverkehr in wettbewerbsfähigen Zeiträumen – Gleisinfrastruktur-Anpassungen – höheren Geschwindigkeiten für Güterzüge. – Einführung weiterer Güter-Linienverkehre. Zum Beispiel ist es durchaus denkbar, das „Just in time“-Liefervolumen der Automobilindustrie aus dem benachbarten Ausland schwerpunktmäßig auf die Schiene zu bringen, wie es mit dem OTELLO- System bereits seit 2002 erfolgreich praktiziert wird. Intensivierung des Leichtbaus beim Rollmaterial Umsetzungshorizont: Kurz- bis mittelfristig Übertragung von Leichtbautechnologien aus dem Luftfahrt- und Kfz-Bereich auf das Bahn- Rollmaterial. Damit könnten Betriebskosten und Leistungen verbessert werden. Zum Beispiel könnte überprüft werden, ob die Leichtbauweise von Bussen auf Regionaltriebwagen übertragen werden kann. Da Regionaltriebwagen für den Bahnverkehr auch noch deutlich teurer sind als entsprechende Busse, wären damit sicher auch Senkungen bei den Beschaffungskosten zu erwarten. Verwandlung der DB-Netz in eine eigenständige und unabhängige Gesellschaft Umsetzungshorizont: Mittelfristig Eine Überführung der Infrastrukturgesellschaft „DB Netz AG“ aus dem Firmenverbund der Deutschen Bahn in eine völlig eigenständige und unabhängige Körperschaft würde mit Sicherheit zu einem faireren Wettbewerb auf der Schiene führen als es heute der Fall ist. Ein Vorbild dafür könnten die vier großen deutschen Stromnetzbetreiber sein oder aber auch die staatlichen Verwaltungen des deutschen Straßennetzes. 2.7.6.2 2.7.6.3 2.7.6.4 2.7 Bundeseigene Unternehmen am Beispiel der Deutschen Bahn 139

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Zusammenfassung

In der mehr als 70-jährigen Nachkriegsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland scheint dem Staat zunehmend der Kompass für effektives und vernünftiges Handeln abhandengekommen zu sein. Kleinkariertes politisches Taktieren und normative Überfrachtung überlagern sachliche Notwendigkeiten. Staatliches Handeln liegt mitunter wie Mehltau auf unserer so leistungsfähigen Wirtschaft. Es bedroht zunehmend Deutschlands Wettbewerbsstärke und zeichnet sich im internationalen Vergleich bestenfalls durch mittelmäßige Leistungen aus. Gesamtgesellschaftliche Fehlentwicklungen, wie z. B. eine schleichende Erosion des Wertekoordinatensystems befeuern diese Tendenzen noch. Dieses Buch stellt alle diese Fehlentwicklungen in einen Gesamtzusammenhang. und zeigt, dass sie das Potenzial in sich tragen, unseren zukünftigen Wohlstand und gesellschaftlichen Zusammenhalt zu gefährden. Man erkennt, dass Deutschland in vielen Bereichen einer tiefgreifenden Neujustierung bedarf. Dazu wird in diesem Buch eine Reihe von Anregungen gegeben.